455 \\ Diritti di cittadinanza delle persone anziane non autosufficienti ...
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1. PremessaL’esigenza di arricchire il sistema del welfare italiano di un programmaspecifico destinato alla popolazione anziana non autosufficiente sembra condivisada tutte le forze politiche. In questo Rapporto si intende fornire un contributoall’ampio dibattito accademico e politico in corso, fornendo riflessioni sui problemimetodologici e indicazioni sulle modalità di definizione di livelli essenziali di prestazionisociali nel campo delle politiche a favore di soggetti non autosufficienti (LESNA), che qui vieneassunto come un sottoinsieme del più ampio campo dei livelli essenziali diassistenza (noti ormai come LIVEAS).L’oggetto del Rapporto è l’analisi dei problemi di definizione dei LESNA; èperò evidente che questo compito non può essere affrontato in assenza di unesame delle modalità organizzative e dei criteri di finanziamento di un programmaper la non autosufficienza degli anziani (PNA). Sarà quindi dedicata attenzioneanche a questi aspetti più generali, che saranno però discussi e approfonditi solonella misura necessaria per il conseguimento dell’obiettivo principale della ricerca.1.1 Problemi di fondo nell’organizzazione di un programma per la non autosufficienza deglianzianiI PNA rappresentano interventi nel campo delle politiche sociali di un paesemolto complessi, in cui si intrecciano problemi delicati di equità e di efficienza;sono presenti connessioni molto strette tra diversi settori del welfare state(previdenza, assistenza, sanità) e tra diversi aspetti della vita sociale (welfare state,mercato del lavoro, sistema fiscale) 1 .Tra i numerosi nodi emersi nel corso dell’elaborazione di questo Rapporto,preme tuttavia mettere in luce tre nuclei problematici fondamentali, che riteniamodebbano essere segnalati in premessa al fine di collocare correttamente lo sforzocompiuto in questa ricerca. Essi riguardano i seguenti aspetti.1. Il quadro istituzionale, avviato dalla riforma del Titolo V dellaCostituzione.2. La scelta del modello di finanziamento.3. La diffusione della capacità produttiva dei servizi sociali.1 Un articolato inquadramento dei problemi è fornito da Gori, 2003a.5
Il quadro istituzionale. Il contesto istituzionale e normativo vigente entro cuimuoversi nella prospettiva di una riforma dei programmi per soggetti nonautosufficienti è assai fluido. Da un lato infatti appare del tutto naturale assumerecome punto di riferimento normativo la L. 328/00 di riforma dei servizi sociali, cheha disegnato, nell’ambito di una norma in cui prevalgono i contenutiprogrammatici, un assetto istituzionale e di governance entro cui gestire l’offerta delleprestazioni di carattere assistenziale. Quel disegno è però maturato all’interno di unquadro istituzionale sensibilmente mutato in seguito alla L. 3/01 di riforma delTitolo V della Costituzione e che pone nuovi problemi che dovranno essereaffrontati per rendere coerente e compatibile il quadro normativo già in vigore conil nuovo assetto originato dalla riforma costituzionale.La L. 328/00 per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizisociali ha segnato un passaggio importante nel welfare italiano. Per la prima voltanel nostro paese si disciplina a livello nazionale la politica socio-assistenziale,precedentemente caratterizzata da specifici interventi categoriali e di settore e danotevoli differenziazioni territoriali tra le Regioni nell’erogazione delle prestazionisociali in assenza di un Piano Nazionale. L’assistenza sociale da politica passivadovrebbe trasformarsi in protezione attiva e programmata rivolta, con il direttocoinvolgimento e le responsabilità condivise di soggetti pubblici (Stato, Regioni eEnti locali), di attori sociali (organizzazioni sindacali e di tutela degli utenti) e privatisociali (terzo settore), alla generalità dei cittadini potenziando l’offerta di servizi. Lalegge quadro si ispira infatti al processo di decentramento amministrativo nellagestione dei servizi, attraverso cui si attribuiscono: allo Stato le funzioni diprogrammazione e indirizzo del sistema integrato di servizi sociali; alle Regioni e aiComuni, mediante i Piani regionali e di zona e avvalendosi del confronto con gliattori sociali, le funzioni di programmazione, progettazione e monitoraggio dellarete dei servizi; infine, ai Comuni, al terzo settore e ai privati la funzione di erogare iservizi regolati dal pubblico.In un quadro normativo immutato e definito dalle normative deldecentramento amministrativo (Legge Bassanini), ci si sarebbe potuto attendere chei problemi di attuazione della L. 328/00 avrebbero avuto un’attuazione graduale,con la costruzione di appropriati sistemi informativi, la sperimentazione di prassi diprogrammazione, in un circolo forse virtuoso che avrebbe potuto dare sostanza allelinee programmatiche individuate in tale legge. Questo percorso, peraltro noncompiutamente delineato e non coadiuvato da veri strumenti di controllosull’effettivo esito delle politiche sul cittadino, va però oggi valutato nel nuovocontesto determinato dalla riforma costituzionale del Titolo V della Costituzione e,6
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1. PremessaL’esigenza <strong>di</strong> arricchire il sistema del welfare italiano <strong>di</strong> un programmaspecifico destinato alla popolazione anziana <strong>non</strong> autosufficiente sembra con<strong>di</strong>visada tutte le forze politiche. In questo Rapporto si intende fornire un contributoall’ampio <strong>di</strong>battito accademico e politico in corso, fornendo riflessioni sui problemimetodologici e in<strong>di</strong>cazioni sulle modalità <strong>di</strong> definizione <strong>di</strong> livelli essenziali <strong>di</strong> prestazionisociali nel campo <strong>delle</strong> politiche a favore <strong>di</strong> soggetti <strong>non</strong> <strong>autosufficienti</strong> (LESNA), che qui vieneassunto come un sottoinsieme del più ampio campo dei livelli essenziali <strong>di</strong>assistenza (noti ormai come LIVEAS).L’oggetto del Rapporto è l’analisi dei problemi <strong>di</strong> definizione dei LESNA; èperò evidente che questo compito <strong>non</strong> può essere affrontato in assenza <strong>di</strong> unesame <strong>delle</strong> modalità organizzative e dei criteri <strong>di</strong> finanziamento <strong>di</strong> un programmaper la <strong>non</strong> autosufficienza degli anziani (PNA). Sarà quin<strong>di</strong> de<strong>di</strong>cata attenzioneanche a questi aspetti più generali, che saranno però <strong>di</strong>scussi e approfon<strong>di</strong>ti solonella misura necessaria per il conseguimento dell’obiettivo principale della ricerca.1.1 Problemi <strong>di</strong> fondo nell’organizzazione <strong>di</strong> un programma per la <strong>non</strong> autosufficienza deglianzianiI PNA rappresentano interventi nel campo <strong>delle</strong> politiche sociali <strong>di</strong> un paesemolto complessi, in cui si intrecciano problemi delicati <strong>di</strong> equità e <strong>di</strong> efficienza;sono presenti connessioni molto strette tra <strong>di</strong>versi settori del welfare state(previdenza, assistenza, sanità) e tra <strong>di</strong>versi aspetti della vita sociale (welfare state,mercato del lavoro, sistema fiscale) 1 .Tra i numerosi no<strong>di</strong> emersi nel corso dell’elaborazione <strong>di</strong> questo Rapporto,preme tuttavia mettere in luce tre nuclei problematici fondamentali, che riteniamodebbano essere segnalati in premessa al fine <strong>di</strong> collocare correttamente lo sforzocompiuto in questa ricerca. Essi riguardano i seguenti aspetti.1. Il quadro istituzionale, avviato dalla riforma del Titolo V dellaCostituzione.2. La scelta del modello <strong>di</strong> finanziamento.3. La <strong>di</strong>ffusione della capacità produttiva dei servizi sociali.1 Un articolato inquadramento dei problemi è fornito da Gori, 2003a.5
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