455 \\ Diritti di cittadinanza delle persone anziane non autosufficienti ...

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Un modello di PNA si definisce completo se sono pienamente specificati idiritti dei beneficiari (esigibilità dei diritti), le responsabilità degli attori che devonooffrire i servizi, le modalità di controllo e le eventuali sanzioni (adeguatezza dellacapacità produttiva), le fonti del finanziamento necessarie per sostenere l’interagamma dei servizi previsti dal PNA (copertura finanziaria), in un arco temporalesufficientemente ampio (sostenibilità finanziaria).Alla luce di questa nozione il modello di finanziamento implicito nella L.328/00 non può definirsi completo, dato che le risorse necessarie per il sostegnodel programma non risultano definite all’interno di un quadro rigoroso, in cui sonostabilite con precisione fonti di finanziamento, proiezioni della dinamica dellespese, definizione delle responsabilità dei diversi attori, e così via, ma ci si limita adavviare un processo di riforma, confidando sul carattere esortativo delle norme.Anche l’esame delle proposte di legge sinora presentate lasciano intuire che neipolicy makers sembra prevalere un’idea di PNA più vicina al “modello incompleto”.In questo Rapporto si suggerisce invece con forza che un disegnosoddisfacente di PNA debba uniformarsi al modello “completo”. La complessitàdegli aspetti di offerta, finanziari e istituzionali è infatti tale che solo in questaprospettiva è possibile individuare e governare l’intera griglia di nodi problematiciche il programma presenta. Questo punto di vista non è tuttavia incompatibile conuna realistica valutazione della gradualità con cui necessariamente i processi diriforma sono avviati e realizzati. Sotto il profilo finanziario, ad esempio, la quantitàdi risorse per sostenere un modello completo ad un livello appropriato diprestazioni è molto elevata e sicuramente non immediatamente reperibile, alla lucedel peggioramento delle condizioni di finanza pubblica. Appare tuttavia essenzialedisegnare, sin nella fase di costruzione normativa un quadro complessivo coerente,in assenza del quale le realizzazioni storiche e transitorie possono rivelarsicontraddittorie rispetto alle caratteristiche di fondo del modello di welfare a cui ci sivoglia ispirare.Per esemplificare il concetto appena esposto, una definizione incompletadelle fonti di finanziamento e delle responsabilità degli attori istituzionali (Governocentrale, Regioni, Enti locali) può portare ad un modello di finanziamento in cuil’ammontare delle risorse messe a disposizione risulta insufficiente a finanziare iLESNA stessi. In particolare, l’apporto del Governo centrale potrebbe risultareinsufficiente e ad esso potrebbe esser attribuita natura di cofinanziamento,integrabile, secondo modalità non meglio definite, dai livelli inferiori di governo. Inun contesto caratterizzato da forti disomogeneità nella distribuzione territorialedell’offerta dei servizi tale esito risulterebbe incompatibile con modelli di welfare9
state in cui i diritti fondamentali di cittadinanza sono salvaguardati.L’indeterminazione degli obblighi finanziari potrebbe poi consolidare un interventopiù coerente con un modello di welfare state minimale che non come fase inizialedi un programma ispirato a principi solidaristici e rivolto a tutto la cittadinanza.Capacità produttiva dei servizi sociali. Un terzo è fondamentale nucleoproblematico che sta a monte delle proposte di costruzione di un PNA riguarda lacapacità di offerta di servizi. Nelle proposte di legge sinora avanzate l’attenzione siè concentrata su alcune scelte di fondo relative al carattere pubblico o privato delPNA e alla definizione, più o meno cogente, di fonti di finanziamento. In realtà lapraticabilità di un PNA dipende crucialmente dall’esistenza di precondizioni relativealla capacità produttiva dei servizi sociali necessari. E’ ben noto che le competenzedelle amministrazioni pubbliche, del terzo settore e private sono distribuite inmodo diseguale nel territorio nazionale. Anche la più soddisfacente definizione deiLESNA e dei modelli organizzativi di un PNA è destinata all’insuccesso se alladefinizione delle regole e dei diritti non corrisponde un’adeguatezza della capacitàproduttiva, che si manifesta sia sotto il profilo della formazione di capitale umano,sia sotto quello della disponibilità di strutture. Nel caso in questione essa comportala mobilitazione di risorse non solo nel campo pubblico, ma anche nella definizionedi corrette procedure di regolamentazione di servizi offerti da privati e nellaformazione di figure professionali nuove. Le esperienze di successo di programmicompleti di PNA (si pensi, ad esempio, a quella tedesca o, ancor più, a quellagiapponese (cfr. Beltrametti, 2002; Campbell, Ikegami 2003)) segnalano comel’insufficienza nell’offerta rappresenti l’ostacolo che è più difficile superarenell’organizzazione dei PNA. Nel contesto istituzionale italiano tale compito appareancora più difficile per l’estensione del lavoro sommerso.L’assenza di una capacità di offerta adeguata e distribuita in modo equilibratopuò condizionare la possibilità di perseguire corretti modelli di riforma e portare aviolazioni di principi generali nell’organizzazione dei servizi di welfare. Essapotrebbe ad esempio indurre a privilegiare, almeno in una fase iniziale, nelladefinizione della natura delle prestazioni e dei diritti dei beneficiari, l’uso diprestazioni monetarie anziché l’offerta di servizi che fossero realizzati in misura econ modalità non desiderabili o comunque scarsamente coerenti con i principigenerali che ispirano un dato progetto di riforma.Non va peraltro dimenticato che anche il ricorso a prestazioni monetarie chenon siano meri trasferimenti incondizionati, ma che assumano la natura ditrasferimenti vincolati, quali i voucher, trova la sua ragione d’essere solo in un10
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