Rapporto finale linea credito Pmi - Cooperazione Italiana allo Sviluppo

DGCSUfficio IXValutazioneLINEA DI CREDITO IN FAVORE DELLE PICCOLE E MEDIEIMPRESE TUNISINEPROGRAMMA DI SVILUPPO DEL SETTORE PRIVATO ASOSTEGNO ALLE PICCOLE E MEDIE IMPRESE TRAMITE ILSISTEMA DI PRIVATE BANKING NEI TERRITORI PALESTINESIPROGRAMMA DI SUPPORTO ALLLE PICCOLE E MEDIEIMPRESE IN EGITTO2013 VALUTAZIONE

Il rapporto è stato redatto da: Maurizio Floridi, Gianfrancesco Costantini e Andrea Floridi di STEM-VCR s.r.l con lacollaborazione di Jamal Atamneh, Yassine Chaed e Bassem Adly.L’immagine in copertina rappresenta il mercato degli ortaggi di Gerusalemme (fotografia di GianfrancescoCostantini).2

INDICEACRONIMI 8SINTESI 101. QUADRO ISTITUZIONALE 182. QUADRO TEORICO E METODOLOGICO 202.1. Gli obiettivi della valutazione 202.2. I criteri della valutazione 202.3. Il quadro di riferimento teorico della valutazione 202.4. L’approccio e i principi metodologici adottati 232.5. Gli strumenti tecnici e metodologici 252.6. Le fonti 252.7. Le difficoltà metodologiche incontrate 263. IL PROGETTO TUNISIA 283.1. La descrizione del progetto 283.2. I risultati della valutazione 393.3. Lezioni apprese 693.4. Raccomandazioni 694. IL PROGETTO NEI TERRITORI PALESTINESI 704.1. La descrizione del progetto 704.2. I risultati della valutazione 834.3. Lezioni apprese 984.4. Raccomandazioni 995. IL PROGETTO EGITTO 1005.1. La descrizione del progetto 1005.2. I risultati della valutazione 1065.3. Lezioni apprese 1155.4. Raccomandazioni 1156. ELEMENTI PER UN’ANALISI COMPARATIVA SULLO STRUMENTO DEL CREDITO IN FAVORE DEL SETTOREPRIVATO 1176.1. Alcuni spunti metodologici 1176.2. Le condizioni per il successo 117ALLEGATI 1203

ALLEGATO 1 TERMINI DI RIFERIMENTO 120ALLEGATO 2 ELENCO DELLE PERSONE INCONTRATE 128ALLEGATO 3 ELENCO DEI DOCUMENTI CONSULTATI 130Indice delle FigureFigura 1: Ripartizione operazioni per settori di attività 32Figura 2: Ripartizione finanziamenti per settori di attività 33Figura 3: Importo medio del finanziamento per settori di attività 33Figura 4: Localizzazione delle operazioni 36Figura 5: Distribuzione geografica delle operazioni di creazione di impresa 36Figura 6: Tipologia di imprese per zona geografica 37Figura 7: Governatorati delle imprese del campione 39Figura 8: Localizzazione delle imprese del campione 39Figura 9: Settori di attività delle imprese del campione 40Figura 10: Dimensione delle imprese tunisine (anno 2011) 40Figura 11: Evoluzione delle imprese tunisine per dimensione 41Figura 12: Imprese tunisine per settore di attività (anno 2011) 41Figura 13: Evoluzione delle imprese tunisine per settore 42Figura 14: Composizione del PIL a prezzi costanti per settore 42Figura 15: Contributo al PIL per settore a prezzi costanti 43Figura 16: Ripartizione del valore aggiunto delle industrie manifatturiere per settore di attività 43Figura 17: Export della Tunisia per settore (anno 2010) 44Figura 18: Evoluzione delle esportazioni tunisine per settore 44Figura 19: Importazioni della Tunisia per settore (anno 2010) 45Figura 20: Evoluzione delle importazioni tunisine per settore 45Figura 21: Evoluzione della bilancia commerciale della Tunisia 46Figura 22: Composizione delle esportazioni tunisine per continente 47Figura 23: Andamento delle esportazioni tunisine per continente 47Figura 24: Composizione delle importazioni tunisine per continente (anno 2010) 48Figura 25: Andamento delle importazioni tunisine per continente 48Figura 26: Evoluzione dell’interscambio tra Italia e Tunisia 494

Figura 27: Esportazioni tunisine per partner commerciali 49Figura 28: Evoluzione delle esportazioni per partner commerciali 50Figura 29: Importazioni per partner commerciali (anno 2011) 50Figura 30: Evoluzione delle importazioni tunisine per partner commerciali 51Figura 31: Tasso di disoccupazione per genere 51Figura 32: Composizione per genere del tasso di disoccupazione (anno 2012) 52Figura 33: Composizione per genere della popolazione attiva occupata 52Figura 34: Evoluzione della popolazione attività occupata 53Figura 35: Occupazione per settore di attività 53Figura 36: Evoluzione dell’occupazione nelle imprese per settore d’attività 54Figura 37: Vantaggi della linea di credito secondo le imprese 57Figura 38: Motivazione della richiesta di finanziamento 57Figura 39: Destinatari di richieste di finanziamenti delle PMI tunisine 58Figura 40: Modalità di apprendimento dell’esistenza della linea di credito italiana 58Figura 41: Assetto proprietario delle imprese del campione 59Figura 42: Percezione degli ostacoli della linea di credito da parte delle imprese beneficiarie 60Figura 43: Richiesta di altri finanziamenti da parte delle imprese del campione 61Figura 44: Progressione temporale dell’erogazione dei finanziamenti 62Figura 45: Tempi di approvazione dei finanziamenti 63Figura 46: Tempi di approvazione dei finanziamenti 63Figura 47: Mutamenti nel fatturato delle imprese del campione 65Figura 48: Creazione di occupazione da parte delle imprese del campione 66Figura 49: Il dispositivo originario di implementazione del progetto 75Figura 50: Il nuovo dispositivo di attuazione del progetto 76Figura 51: La composizione dell’occupazione per settore 85Figura 52: Evoluzione della composizione dell’occupazione per settore 85Figura 53: Evoluzione del PIL dei Territori Palestinesi occupati 86Figura 54: Evoluzione delle componenti del PIL palestinese 87Figura 55: Evoluzione del PIL palestinese e consumi dello Stato 87Figura 56: Esportazioni palestinesi (anno 2011) 88Figura 57: Evoluzione delle esportazioni palestinesi 895

Figura 58: Importazioni palestinesi (anno 2011) 89Figura 59: Evoluzione delle importazioni palestinesi 90Figura 60: Evoluzione della bilancia commerciale palestinese 90Figura 61: Il mercato del credito nei Territori Palestinesi occupati 91Figura 62: Evoluzione del tasso di disoccupazione per governatorato nella West Bank 94Figura 63: Evoluzione del tasso di disoccupazione nei Territori Palestinesi occupati 94Figura 64: Evoluzione del numero di imprese palestinesi e degli occupati 96Figura 65: Evoluzione rispetto ad alcuni indicatori delle imprese palestinesi 97Figura 67: I settori di attività delle imprese beneficiarie della linea di credito 104Figura 68: Prestiti in Euro 109Indice delle TabelleTabella 1: Il budget del progetto Tunisia 30Tabella 2: Ripartizione dei costi del budget del progetto 30Tabella 3: Ripartizione delle operazioni di finanziamento per settore di attività 32Tabella 4: Operazioni per tipologia di finanziamenti 34Tabella 5: Creazione di nuova occupazione per tipologia di imprese 34Tabella 6: Imprese beneficiarie in funzione della tipologia di finanziamento e settore di attività 34Tabella 7: Imprese beneficiarie per governatorati e tipologia di finanziamento 35Tabella 8: Imprese beneficiarie per aree geografiche e tipologia di finanziamento 35Tabella 9: Partecipanti alle giornate di presentazione del progetto 37Tabella 10: Banche coinvolte nel progetto per finanziamenti e importi 38Tabella 11: Le precedenti linee di credito italiane 46Tabella 12: Impatto del progetto sulle imprese del campione 66Tabella 13: Gli obiettivi del progetto in Palestina 71Tabelle 14: Composizione del budget del progetto 73Tabella 15: Le due procedure a confronto 74Tabella 16: Le tappe storiche della linea di credito 78Tabella 17: Le condizioni originarie e le nuove condizioni del progetto 79Tabella 18: Le attività previste e quelle effettivamente realizzate 80Tabella 19: I risultati attesi del progetto 826

Tabella 20: Le tre imprese beneficiarie del progetto 82Tabella 21: Gli attori coinvolti dal progetto 83Tabella 22: Le caratteristiche e le condizioni dei finanziamenti 102Tabella 23: Il budget del progetto 102Tabella 24: Lista dei beneficiari della linea di credito 1047

ACRONIMIAFDANPEBFPMECBECIDACLSCDGCSEPCGFGAFIGIZGOEGOIICAICTIDEIFCIPUJVKfWLRDMAEMEURMICMoFMSMENBEOCSEONGoPTOSSPBCPILPMIPMUPNAPPBPSDAgence française de développementAssociation Nationale Protection de l’EnvironnementBanque de financement des petites et moyennes entreprisesCentral Bank of EgyptCanadian International Developement agencyCredit Line Steering CommiteeDirezione Generale Cooperazione allo SviluppoEuropean Palestinian Credit Guarantee FundGeneral Authority for Investment and Free ZonesDeutsche Gesellschaft für Internationale ZusammenarbeitGovernment of EgyptGovernment of ItalyInvestment Climate AssessmentInformation Communication TechnologyInvestimenti diretti esteriInternational Finance CorporationInvestment Promotion UnitJoint ventureKreditanstalt für WiederaufbauLearning Research and DevelopmentMinistero degli Affari EsteriMilioni di EuroMinistry of International CooperationMinistry of FinanceMicro Small Medium EnterprisesNational Bank of EgyptOrganizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economicoOrganizzazione non governativaOccupied Palestinian TerritoriesOne Stop ShopPalestinian Banking CorporationProdotto interno lordoPiccole e medie impreseProject Management UnitPalestinian National AuthorityPalestinian Private BanksPrivate Sector Development8

SFDSMETATTdRUEUNDPUNIDOUSDUTCUTLWBSocial Fund for DevleopmentSmall and medium enterprisesTechnical Assistance TeamTermini di riferimentoUnione europeaUnited Nations Development ProgrammeUnited Nations Industrial Development OrganizationDollari americaniUnità Tecnica CentraleUnità Tecnica LocaleWorld Bank9

SINTESI1. IntroduzioneL’ufficio IX della Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo del Ministero degli Affari Esteri ha promosso larealizzazione di una valutazione indipendente di tre progetti di credito per favorire l’accesso al credito a lungo terminein favore delle piccole e medie imprese dei tre paesi interessati. I tre progetti, finanziati dalla cooperazione italiana,sono: “Linea di credito in favore delle piccole e medie imprese tunisine” in Tunisia; “Programma di sviluppo del settoreprivato a sostegno alle piccole e medie imprese tramite il sistema di Private Banking Palestinese” nei TerritoriPalestinesi; “Programma di supporto alle piccole e medie imprese” in Egitto.L’esercizio di valutazione, oltre a esprimere un giudizio sui risultati raggiunti da ognuno dei tre progetti doveva fornireindicazioni di tipo generale sul credito in favore del settore privato come modalità di cooperazione allo sviluppo,anche al fine di offrire spunti di riflessione sotto forma di raccomandazioni per la continuità degli aiuti.2. I risultati della valutazione del progetto “Linea di credito in favore delle piccole e medie imprese tunisine” inTunisia2.1. Presentazione del progettoIl progetto “Linea di credito in favore delle piccole e medie imprese tunisine” di un importo di 36,5 MEUR si inseriscein un quadro di lunghe e consolidate relazioni tra Italia e Tunisia dal punto di visto sociale, culturale e soprattuttoeconomico. Anche dal punto di vista della cooperazione italiana, la linea di credito di 36,5 MEUR in favore delle PMItunisine, concordata nel corso della V sessione della Commissione Mista tenutasi a Tunisi nel giugno 2004, è statapreceduta da diverse iniziative analoghe nel corso degli anni precedenti.Il finanziamento è stato approvato dal Comitato Direzionale del MAE con parere n. 7 del 30/7/2007. Il relativoprotocollo di accordo è stato firmato il 25/10/2007 ed è entrato in vigore l’1/4/2008. La circolare interbancaria dellaBanque Centrale de Tunisie è stata emessa il 16/6/2008 e in tale data la linea di credito è divenuta pienamenteoperativa.L’obiettivo generale, così come descritto nel documento di programma, è di “contribuire al raggiungimento degliobiettivi dell’XI° Piano di sviluppo della Tunisia in termini di PIL e di occupazione”. Per quanto riguarda, invece,l’obiettivo specifico “l’iniziativa dovrà contribuire alla promozione dell’investimento privato tramite la mobilizzazionedi risorse esterne speciali”.La linea di credito è destinata, dunque, a sostenere lo sviluppo delle PMI tunisine attraverso la concessione di creditiagevolati (rispetto alle condizioni normalmente praticate dal mercato tunisino del credito) per l’acquisto di benistrumentali e macchinari dall’Italia.Le somme del progetto sono state messe a disposizione del governo tunisino sotto forma di credito, il cui tasso diconcessionalità è del 40% e gestite dal sistema bancario tunisino. Le risorse della linea di credito sono destinateall’acquisto di macchinari d’origine italiana, mentre fino a un massimo del 35% dell’importo concesso come creditopuò essere utilizzato dall’impresa tunisina per l’acquisizione di macchinari e impianti presso fornitori locali o di altripaesi.Il credito è a lungo termine (fino a 10 anni) per far fronte ai limiti delle risorse del sistema bancario locale (che sonosoprattutto a breve termine) in favore delle PMI tunisine. Il periodo di rimborso massimo, quindi, è di 10 anni, mentreil periodo di grazia massimo è di 3 anni. Per quanto riguarda l’ammontare massimo del credito è di 3 MEUR per leimprese tunisine e di 5 MEUR per le imprese miste italo-tunisine. L’ammontare minimo è fissato a 100.000 euro.Il budget complessivo del progetto ammontava a 36.860.000 Euro, di cui 380.000 € a dono allocati per sostenere lespese dell’assistenza tecnica (per 300.000 €), le attività promozionali (per un importo di 30.000 €), 30.000 € per lavalutazione finale (30.000 €) e per l’audit (20.000 €).La linea di credito, completamente utilizzata, ha permesso di finanziare 62 imprese per una somma totale di36.422.622,11 Euro sui 36.500.000 € disponibili. La quota di finanziamenti in moneta locale è stata utilizzata sola dauna delle 62 imprese beneficiarie per un importo di 521.598,180 dinari tunisini (equivalenti a un controvalore di274.901,54 €). La somma residua è di 77.377,89 €.2.2. La pertinenza o rilevanza del progettoLa pertinenza del progetto risulta essere eccellente rispetto a tutti gli indicatori macro-economici della Tunisia e alsistema delle priorità di politica economica del paese. Inoltre, il progetto si inserisce in un quadro di relazioniconsolidate con l’Italia dal punto di vista commerciale, ma anche sociale e culturale. Per quanto riguarda la pertinenza10

ispetto al l’indicatore della creazione dei posti di lavoro la pertinenza è molto alta, anche se va rilevato il fatto che laquestione dell’occupazione femminile non è stata considerata come una priorità.2.3. La validità e la qualità del quadro logico del progettoIl quadro logico, pur essendo realistico per quanto riguarda i risultati attesi, presenta alcuni problemi in relazione agliobiettivi, agli indicatori e alle attività. Una valutazione d’insieme del quadro logico è che esso non sia stato concepitocome un vero e proprio strumento per la programmazione e la verifica dell’implementazione del programma, macome un semplice obbligo procedurale.2.4. L’efficacia del progettoIl progetto ha coinvolto un gran numero di attori direttamente e indirettamente legati alle tematiche dell’accesso alcredito da parte delle PMI. Proprio tale capacità, unita a un’ottima conoscenza del contesto e dei suoi attori chiave, èalla base del suo successo.Anche se l’efficacia del progetto risulta eccellente, tale giudizio deve pur tuttavia prendere in considerazione lecritiche degli imprenditori agli istituti bancari intermediari il cui comportamento, al di là della questione dellegaranzie, a causa della mancanza di flessibilità e alla scarsa propensione al dialogo e alla negoziazione, sembraattenuare in parte l’efficacia della linea di credito italiana.2.5. L’efficienza del progettoL’efficienza del progetto risulta eccellente per la capacità di spesa delle risorse disponibili e per l’utilizzazione dei fondiper l’assistenza tecnica e le attività promozionali. Ciò è anche dovuto alle ottime capacità e competenze del personaledella struttura dell’Ufficio di cooperazione di Tunisi. Vanno segnalate tuttavia alcune piccole criticità al livello deitempi di approvazione e erogazione dei finanziamenti.2.6. La sostenibilità del progettoIl progetto presenta un altissimo tasso di sostenibilità anche facilitato dal fatto che è stato preceduto da altre 6 lineedi credito con modalità di implementazione analoghe. Grazie anche alla competenza e all’organizzazione ottimali dellastruttura interna all’Ufficio di cooperazione di Tunisi e all’ampio coinvolgimento degli istituti bancari e delleorganizzazioni degli imprenditori tunisini (comprese le Camere di Commercio), oltre a quello degli altri partneristituzionali, in particolare la Banque Centrale de Tunisie e il Ministero della Cooperazione tunisino, il progetto haattivato meccanismi e procedure chiare a tutti gli attori e perfettamente replicabili in futuro. In tal senso, vale la penadi ricordare che è in corso di perfezionamento un’ulteriore linea di credito italiana dalle modalità simili diimplementazione, dotata di un plafond di 73 MEURO, che a nostro giudizio potrà avvalersi dell’esperienza altamentepositiva fin qui fatta dai diversi attori nella realizzazione del progetto oggetto della presente valutazione.2.7. L’impatto del progettoL’impatto è globalmente molto rilevante sulle dinamiche interne all’impresa (fatturato, sistemi di produzione e diorganizzazione interni, sbocco su nuovi mercati, ecc.) e sulla creazione di posti di lavoro, ma sembra trascurabilerispetto alle dinamiche sociali e territoriali in cui l’impresa è inserita.2.8. La visibilità del progettoGrazie alla quantità e alla qualità delle attività promozionali e degli eventi pubblici, alle capacità relazionali deglioperatori dell’Ufficio di cooperazione di Tunisi e al gran numero di soggetti coinvolti, la visibilità del progetto èeccellente. Vale la pena sottolineare, inoltre, che la conoscenza e la visibilità del progetto sono state ulteriormenterafforzate da due altri fattori: la presenza capillare in tutto il paese attraverso gli istituti bancari e le organizzazioniimprenditoriali (camere di commercio, associazioni settoriali, ecc.) e la buona reputazione dei prodotti italiani.2.9. La funzionalità del dispositivo di attuazioneLa funzionalità del dispositivo di attuazione è risultata nel complesso buona, anche se sono emerse alcune criticità ditipo “strutturale” alla concezione stessa del progetto, in ordine soprattutto all’assenza di funzioni di monitoraggio e diassistenza tecnica nella fase seguente l’erogazione dei finanziamenti, nonché al funzionamento episodico, e talvoltatroppo informale, degli organi di pilotaggio e orientamento.2.10. Conclusioni e raccomandazioniIl progetto, grazie ai suoi eccellenti risultati e alla definizione di una metodologia d’implementazione efficace, puòessere considerato come una vera e propria buona pratica della cooperazione italiana, e più in generale al livellointernazionale, per la tipologia d’interventi legata all’istituzione di linee di credito per il sostegno delle PMI.11

L’esercizio di valutazione, tuttavia, ha rilevato alcuni aspetti suscettibili di miglioramento che sono oggetto delleraccomandazioni seguenti.a. È auspicabile che venga prestata una maggiore attenzione al quadro logico, che dovrebbe essere considerato unvero e proprio strumento quotidiano di programmazione, di implementazione e di verifica dell’impatto sullarealtà su cui si interviene.b. E’ auspicabile che si presti una maggiore attenzione, con le invitabili implicazioni sul piano delle risorse daallocare, alla funzione dell’assistenza tecnica, che non può limitarsi al lancio e alla promozione del progetto e allafase di approvazione dei finanziamenti, ma prevedere anche attività di monitoraggio e di raccolta delleinformazioni sull’impatto.c. Di conseguenza, è auspicabile che l’Ufficio di cooperazione di Tunisi sia coinvolto in attività di capitalizzazione, siasul piano dei risultati e dell’impatto, sia nella individuazione delle buone pratiche.d. E’ auspicabile che siano introdotte forme di verifica delle condizioni praticate dagli istituti bancari, al fine dirilevare eventuali problemi di mancanza di flessibilità.e. E’ auspicabile, infine, che gli organi di pilotaggio e di orientamento siano effettivamente funzionanti, sia sulledifferenti tematiche dell’implementazione, sia su quelle del controllo dell’impatto sulla realtà sociale e economicain cui il progetto interviene.3. I risultati della valutazione del “Programma di sviluppo del settore privato a sostegno alle piccole e medieimprese tramite il sistema di Private Banking Palestinese” nei Territori Palestinesi3.1. La presentazione del progettoIl progetto “linea di credito per sostenere le piccole e medie imprese tramite il sistema di Private Banking Palestinese”ha seguito un’evoluzione parallela alle modifiche che il progetto ha subito nel corso degli anni. Se, infatti, le attivitàdovevano essere avviate nel 2004, il progetto è effettivamente iniziato solo nel 2010, dopo una serie di stop legati aiproblemi politici che hanno caratterizzato i Territori Palestinesi occupati.Il programma, finanziato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze su proposta della DGCS del Ministero degli AffariEsteri italiano, nasce a seguito dell’accordo firmato a Ramallah il 22 luglio del 2004 tra il Ministero degli Affari EsteriItaliano (MAE-DGCS) e l’Autorità Nazionale Palestinese (Palestinian National Authority- PNA) rappresentata dalMinistero delle Finanze (Ministry of Finance- MoF).L’obiettivo generale del progetto era di sostenere lo sviluppo economico e migliorare le condizioni di vita dellapopolazione palestinese attraverso la concessione di prestiti agevolati a piccole e medie imprese del settore privato,tesi a stimolare la creazione di posti di lavoro e a favorire la crescita economica.L’accordo di programma prevedeva l’erogazione di un finanziamento a credito di 25.000.000 € in tre tranche, la primadi 9.000.000 € e le altre due di 8.000.000 € ciascuna.Il programma ha un costo totale di 25.422.250 €, di cui 25.000.000 € stanziati a prestito agevolato da utilizzare perl’istituzione di una linea di credito in favore delle PMI palestinesi e 422.250 € erogati a Fondo di Concessione (di cui249.000 € destinati all’istituzione di un Ufficio locale di collegamento e 173.250 € destinati all’assistenza tecnica, almonitoraggio e alla supervisione del programma). Il prestito agevolato è stato concesso al tasso d’interesse dello0,00% annuo, il periodo di rimborso è di 38 anni ed il periodo di grazia, durante il quale sono dovuti solo gli interessi, èpari a 18 anni.Nel periodo tra il gennaio 2006 e il luglio 2007 il programma è stato interrotto per motivi legati all’instabilità politica.Una volta riprese le attività, solo nel dicembre del 2009 la prima tranche del credito, pari a 9.000.000 € è stataaccreditata presso la Arab Bank. Nel giugno 2010 è stato firmato l’Accordo (On Lending Agreement) con le quattroBanche commerciali partecipanti al programma e contenente le modalità di accesso e di erogazione del credito enell’ottobre 2010 la linea di credito è diventata a tutti gli effetti operativa. Nel 2011 è stato avviato un processo direvisione degli accordi mirato a ridefinire alcuni aspetti problematici e alcune lacune del programma che si ècompletato nell’agosto 2012.I risultati effettivi del progetto sono largamente al di sotto rispetto ai risultati attesi, poiché la linea di credito èrimasta praticamente inutilizzata: alla data di aprile 2013 solo tre imprese hanno ricevuto finanziamenti da due dellequattro banche coinvolte nel progetto per un totale di 930.000 €, ovvero appena il 3,6% delle risorse disponibili.3.2. La pertinenza del progettoLa pertinenza del progetto, che pur potrebbe avere aspetti positivi legati al ruolo del settore privato nello sviluppo delpaese, è globalmente molto bassa, sia per l’evoluzione del contesto dal periodo della formulazione a quello della12

implementazione, sia per fattori legati al sistema delle condizioni e dei criteri per l’accesso ai finanziamenti, sia, infine,per la scarsa attrattiva dei macchinari italiani in un contesto di relazioni commerciali molto ridotte tra Palestina eItalia.3.3. La validità e la qualità del quadro logico del progettoIl quadro logico del progetto presenta notevoli carenze in tutte le sue parti, a cominciare dai risultati che non hannonessuna relazione con gli obiettivi generale e specifico dichiarati.3.4. L’efficacia del progettoCon appena il 3,6% delle risorse consumate, l’efficacia del progetto è assolutamente deficitaria. Tale giudizio negativodovrà necessariamente essere rivisto alla luce della riformulazione in corso di molti aspetti riguardanti sia il target deibeneficiari, sia le condizioni per l’accesso e il funzionamento della linea di credito.3.5. L’efficienza del progettoIl giudizio a proposito dell’efficienza del progetto è fortemente negativo. Se la linea di credito non è stata, di fatto,utilizzata, i fondi accessori dell’accompagnamento, come quelli dell’assistenza tecnica fornita dalla PMU sono in realtàfiniti ancora prima che il progetto diventasse operativo. Come per l’efficacia, tale giudizio dovrà essere rivisto alla lucedella riformulazione del progetto.3.6. La sostenibilità del progettoLa sostenibilità è stata finora assolutamente deficitaria. La recente riformulazione del progetto può rappresentare unpunto di partenza per gettare le basi di una sostenibilità migliore.3.7. L’impatto del progettoL’impatto del progetto è pressoché assente. A causa del bassissimo numero di imprese coinvolte e di prestiti erogati(3,6 % delle risorse disponibili sulla linea di credito), i processi di crescita economica, occupazionale e di redditoriconducibili ai benefici della linea di credito sono trascurabili. Dal punto di vista dell’impatto, piuttosto che di unimpatto assente, si dovrebbe parlare di un “impatto mancato” a sottolineare, quindi, le potenzialità non colte dalprogetto. In tal senso, la revisione del programma potrebbe rappresentare una buona opportunità per il suo rilancio, acondizione che prenda seriamente in considerazione sia il nuovo contesto e le relative dinamiche economiche, sia lanatura strutturale delle PMI palestinesi.3.8. La visibilità del progettoIl giudizio sulla visibilità non può che essere molto problematico in ragione dell’insufficienza delle attivitàpromozionali, della irrilevanza delle azioni realizzate e dell’esiguo numero di attori coinvolti, in particolare gli istituti dicredito e le organizzazioni e associazioni imprenditoriali e professionali palestinesi. In tale quadro la visibilità del MAE-DGCS non solo, in generale, è estremamente limitata ma è anche caratterizzata da una immagine negativa poichécoloro che hanno conosciuto la linea di credito ne hanno una cattiva opinione.3.9. La funzionalità del dispositivo di attuazioneAnche per quanto riguarda il giudizio sulla funzionalità del dispositivo di attuazione del programma, è necessariooperare una distinzione tra il dispositivo e le procedure originarie e quelle che invece dovrebbero caratterizzare lafutura fase di rilancio della linea di credito. In effetti, le procedure e il dispositivo previsti originariamente, relativiall’accessibilità delle PMI e dei relativi singoli progetti d’investimento, sono risultate eccessivamente complesse. Ildispositivo che il progetto si propone di adottare per la sua nuova futura fase appare più funzionale e snello, anche serimangono forti dubbi circa la capacità di coinvolgere realmente gli istituti di credito, che hanno un ruolofondamentale nell’implementazione delle attività, e delle organizzazioni imprenditoriali la cui funzione potrebbeessere decisiva nell’assicurare una informazione efficace circa l’opportunità d’accesso al credito per le PMI palestinesi.3.10. Conclusioni e raccomandazioniIl progetto è stato fortemente influenzato dal suo duplice “peccato originale”: da una parte non aver compreso ledinamiche e le tendenze in atto all’interno del contesto palestinese e, dall’altra, aver sottovalutato l’assenza di unatradizione consolidata di relazioni commerciali tra Italia e Palestina.Entrambi tali aspetti sono riconducibili a una fase di elaborazione e formulazione del progetto che è stata carentenell’analisi di fattibilità. In effetti, promuovere una linea di credito a beneficio di PMI che non ne hanno l’interesseperché preferiscono i circuiti economici, compresi quelli del credito, informali, e affidare la gestione a istituti di creditointermediari che non solo non intravedono vantaggi ma rilevano solo potenziali problemi, significa compromettereall’origine le possibilità di successo del programma.13

Sulla base dei risultati problematici emersi dall’esercizio di valutazione appare auspicabile l’elaborazione di un nuovoapproccio che miri al coinvolgimento di nuovi attori e che renda più elevata la partecipazione al programma. Taliaspetti, tuttavia, non potranno mai assicurare la riuscita del progetto se non saranno accompagnati da forme concreteed efficaci di sostegno alle PMI palestinesi in ordine alla questione centrale delle garanzie reali per l’accesso alcredito, così come peraltro ha fatto la cooperazione francese con la propria linea di credito. In tal senso, è auspicabilela creazione di meccanismi di garanzia e gestione dei rischi coinvolgendo Fondi di Garanzia, come ad esempio l’EPCGF-European Palestinian Credit Guarantee Fund.Infine, si sottolinea la necessità di rafforzare il presente mandato della PMU includendo attività di promozione ed ilcoordinamento di forme di assistenza tecnica alle PMI.4. I risultati della valutazione del “Programma di supporto alle piccole e medie imprese in Egitto”4.1. La presentazione del progettoLa linea di credito italiana per le PMI egiziane è stata istituita dal governo italiano nel 1999, per sostenere lo sviluppodel settore privato in Egitto. Secondo l'accordo, il prestito agevolato doveva essere messo a disposizione di potenzialibeneficiari attraverso il sistema bancario locale per il finanziamento degli investimenti industriali a lungo termine.Il progetto era volto a sostenere gli investimenti (acquisto di attrezzature, il trasferimento tecnologico e laformazione, assistenza tecnica, licenze e brevetti industriali). Inoltre era prevista la prestazione di assistenza per lapresentazione di richieste di finanziamento alle banche. I beni e servizi forniti attraverso la linea di credito dovevanoessere di origine italiana. Tuttavia una percentuale del finanziamento - fino a un massimo del 20% del totale - potevaessere utilizzato per coprire i costi di beni e servizi di origine egiziana attraverso contratti locali o attraversol'intermediazione del fornitore italiano.I fondi dovevano essere trasferiti dal governo italiano alla Banca Centrale d'Egitto (CBE), e poi trasmessi dalla CBE allebanche commerciali che avrebbero dovuto assumere il ruolo d’intermediari di fronte ai beneficiari finali, vale a dire lePMI. In realtà, una sola banca è stata coinvolta nella concessione di crediti alle imprese private: la National Bank ofEgypt (NBE). Altri attori coinvolti nella gestione del progetto sono l’UNIDO "Investment Promotion Unit" e l’UnitàTecnica Locale della Cooperazione italiana (UTL). Il finanziamento italiano all’UNIDO Investment Promotion Unit si èconcluso alla fine del 2008, tuttavia l’attività di tale unità si è conclusa a dicembre 2009. Successivamente a tale dataun ruolo di gestione diretta è stata assunta dall’UTL e dal BNE.Coerentemente con le priorità del governo italiano ed egiziano, la preferenza doveva essere data alle imprese cheutilizzando il credito creavano nuove opportunità di lavoro, acquisto di macchinari innovativi e di tecnologie perridurre l'impatto ambientale.La linea di credito è diventata operativa dal 2006, quando la convenzione di finanziamento è stata firmata. Dopo lafirma dell'accordo, infatti, il governo italiano ha trasferito la prima rata per il CBE. Tuttavia, occorre rilevare che perarrivare alla firma dell’accordo ci sono voluti 5 anni. Attraverso la linea di credito sono state finanziate 12 imprese,attraverso 15 prestiti.Sia la Banca centrale egiziana che la National Bank of Egypt-NBE (banca intermediaria) hanno adottato un approccioconservativo nella concessione di prestiti, concentrandosi sulle garanzie, piuttosto che sul piano industriale.4.2. La pertinenza del progettoIl progetto è caratterizzato da alcuni aspetti che lo rendono molto rilevante rispetto all’ambiente in cui si inserisce,riguardanti in particolare l’individuazione dei beneficiari (PMI), la possibilità di facilitare l’accesso alle tecnologieitaliane, il basso costo del credito, l’intenzione di allargare il numero dei soggetti coinvolti nello svolgimento di attivitàdi credito. Tuttavia, la pertinenza del progetto è stata limitata del fatto che le procedure e le modalità di riduzione deirischi da parte della banca coinvolta non sono stati modificati nell’ambito del progetto stesso e dalla mancanza diopportunità per il sostegno alla qualificazione e al rafforzamento delle capacità delle imprese coinvolte nel progetto.4.3. La validità e la qualità del quadro logico del progettoIl progetto non è stato dotato di un quadro logico ben formalizzato. Ciò ha comportato limiti e difficoltà sia nellagestione del progetto, sia nel suo monitoraggio e nella sua valutazione. La mancanza di obiettivi ben definite e dirisultati attesi determinate è stata di ostacolo alla definizione di strategie condivise relative all’uso della linea dicredito.4.4. L’efficacia del progettoSebbene la maggior parte delle risorse siano state impegnate, l’efficacia del progetto appare bassa rispetto alleprospettive di sostenere lo sviluppo delle PMI e a quelle di influire sull’innovazione nel sistema creditizio. Poche14

imprese hanno potuto usufruire della linea di credito italiana e nella maggior parte dei casi sarebbero state comunquein grado di accedere al credito anche in assenza del progetto italiano.4.5. L’efficienza del progettoL’efficienza del progetto può essere osservata da diverse prospettive, ma in generale appare molto bassa. Di fatto ilprogetto ha comportato un grande sforzo in termini di assistenza tecnica, producendo effetti molto limitati. Per di più,anche dal punto di vista delle imprese coinvolte, l’efficienza ha sofferto in misura notevole a causa di ritardi e lentezzeburocratiche. Anche comparando il costo complessivo dell’iniziativa e i risultati conseguiti in termini di sviluppo dellePMI e del sistema creditizio l’efficienza è scarsa.4.6. La sostenibilità del progettoPer quanto gli investimenti realizzati dalle imprese coinvolte appaiano in genere sostenibili, il progetto in sè ha unlivello di sostenibilità molto basso: non sono state definite, né messe in atto strategie volte a consentire la continuitàdel funzionamento della linea di credito nel lungo termine.4.7. L’impatto del progettoNonostante l’impatto rilevante sulle imprese direttamente coinvolte nell’uso del credito, l’impatto generale delprogetto appare – al tempo attuale – molto limitato. Alcuni impatti potenziali, riguardanti l’introduzione di procedureinnovative nel sistema del credito e all’apertura di nuove forme di contatto tra istituti di credito e soggetti chesostengono le PMI, non sono visibili, così come non è visibile un impatto sui soggetti impegnati nel sostegno alle PMI.4.8. La visibilità del progettoL’informazione sul progetto è stata diffusa soprattutto attraverso modalità di comunicazione diretta e informale,rivolte ai singoli imprenditori. Poche attività sono state svolte con l’obiettivo di diffondere l’informazione in modo piùgenerale e di coinvolgere l’insieme dell’ambiente imprenditoriale. Di conseguenza il progetto ha goduto di unavisibilità limitata.4.9. La funzionalità del dispositivo di attuazioneSebbene la convenzione di finanziamento definisse alcune strutture di gestione e il loro ruolo in modo chiaro, questeultime non hanno funzionato che parzialmente durante l’attuazione del progetto. Il comitato direttivo, da un lato, haconcentrato la propria attività su soltanto alcuni aspetti, mentre un gap stava allargandosi tra gli altri stakeholders delprogetto – in particolare tra UNIDO-IPU e NBE.In seguito alla chiusura dell’impegno da parte dell’UNIDO, i ruoli dei diversi partners sono stati in parte ridefiniti, masenza tener conto della necessità di separare le funzioni previste nel progetto tra diversi soggetti (come quelli fornitoridi assistenza tecnica e quelli fornitori di risorse umane qualificate). Un ruolo particolarmente attivo in questo contestoè stato svolto dalla UTL, ma con risorse assolutamente insufficienti rispetto alle necessità.Un ulteriore elemento critico nella gestione del progetto è costituito dal mancato coinvolgimento degli imprenditorie dei loro rappresentanti nella gestione del progetto.4.10. Conclusioni e raccomandazioniDall’analisi valutativa è emersa una inadeguatezza del quadro logico e un’analisi di fattibilità carente. Ciò hadeterminato il fatto che ci fosse una mancanza di chiarezza sugli obiettivi del progetto e sui risultati attesi e diconseguenza un’assenza di strategie efficaci per raggiungere gli obiettivi.Tale esercizio di definizione di obiettivi, risultati e strategie per conseguirli deve essere condiviso con gli attori chiavedel programma e in particolare le organizzazioni intermedie dei beneficiari e gli istituti di credito. Tali attori debbonotrovare interessi comuni altrimenti il progetto rischia di non innestarsi nelle dinamiche reali del paese. In tal senso, èfondamentale che sia studiata la forchetta media del finanziamento in funzione della realtà imprenditoriale del paesee non in base alla definizione europea di PMI che in molti paesi è molto lontana dalla realtà effettiva.Sul piano delle strategie occupazioni, ma anche su quelle dell’innovazione tecnologica un’attenzione particolaredovrebbe essere consacrata al finanziamento di nuove imprese così come all’equilibrio territoriale e geografico.Infine, un progetto di credito alle PMI non può prevedere che i finanziamenti si facciano solo dietro l’esistenza digaranzie reali. In tal senso, le banche dovrebbero prestare un’attenzione anche alla bontà del progettoimprenditoriale.15

5. Elementi per un’analisi comparativa sullo strumento del credito in favore del settore privato5.1. Alcuni spunti metodologiciSebbene l’istituzione di linee di credito per il settore privato sia una modalità di cooperazione ben definita, concaratteristiche proprie e con meccanismi di funzionamento codificati, da un punto di vista metodologico è difficileeffettuare una comparazione tra i tre progetti analizzati nel presente rapporto poiché la differenza dei contesti politicie istituzionali, la peculiarità dei sistemi economici e, non ultimo, le dimensioni di ciascun paese impongono diprocedere con prudenza e cautela.La missione ha optato, quindi, per la realizzazione di una “comparazione positiva” ovvero di una operazione che, apartire dalle esperienze positive di ciascun progetto e sulla base delle constanti rilevate sui comportamenti collettivi esui fenomeni comuni legati agli attori coinvolti, nonché ai meccanismi di implementazione adottati, identifichi gliingredienti o le pre-condizioni che sono alla base del successo di un progetto di cooperazione allo sviluppo fondatosulla modalità del credito in favore del settore privato.5.2. Le condizioni per il successoPer ognuno dei tre progetti l’analisi valutativa ha consentito di formulare raccomandazioni puntuali e di identificarelezioni apprese che potranno essere prese in considerazione in futuro. Tali riflessioni, contenute nei tre capitolidedicati ciascuno a un progetto, sono servite per l’esercizio di “comparazione positiva”, volto ad identificare alcunecondizioni per il successo che sono qui di seguito illustrate.Il quadro logico. Qualsiasi progetto, infatti, ha bisogno di strategie di accompagnamento la cui elaborazione eimplementazione richiede obiettivi e risultati che debbono essere preventivamente fissati. Il quadro logico,dunque, non dovrebbe essere considerato un fastidioso adempimento burocratico, ma piuttosto uno strumentovitale per scandire la vita del progetto in tutti i suoi aspetti.La pertinenza dell’istituzione di linee di credito. La modalità del credito in favore del settore privato non puòessere la soluzione di tutti i problemi delle PMI per almeno due motivi. Il primo è che le piccole e medie impresehanno molto spesso un carattere fortemente informale. Il secondo motivo è legato al fatto esistono paesi chesoffrono di un problema di liquidità del sistema bancario ed altri invece che hanno un forte eccesso di liquiditàdepositata nelle banche senza essere utilizzata a beneficio delle imprese.L’interesse reale delle banche. Il comportamento delle banche è un fattore decisivo nel successo di progetti dicredito in favore del settore privato poiché spesso il finanziamento è concesso solo a chi è in grado di offriregaranzie reali e non invece a chi presenta buoni progetti imprenditoriali. Le banche hanno quindi uncomportamento troppo conservativo al solo fine di annullare i propri rischi.L’esistenza di un contesto favorevole. Un progetto di linea di credito per il settore privato ha bisogno di uncontesto favorevole tra l’Italia e il paese beneficiario, sia dal punto di vista dell’interscambio commerciale sia daquello dell’esistenza di relazioni economiche e culturali consolidate tra i due paesi. Ciò significa che la clausoladell’obbligo di impiego di gran parte del finanziamento per l’acquisizione di macchinari e tecnologie italiani nonpuò funzionare in maniera eguale in tutti i paesi.L’attrattività dei prodotti italiani. Anche in presenza di forti relazioni commerciali tra Italia e paese beneficiario, èinnegabile che i macchinari e gli equipaggiamenti italiani siano più costosi di quelli di altri paesi emergenti, comead esempio i paesi asiatici. In tal senso, le forniture italiane sono compatibili - da una parte - con produzioni diqualità delle imprese del paese beneficiario e - dall’altra - con investimenti che ammortizzabili solo sul medio o sullungo periodo.Lo statuto delle imprese. Nei progetti di credito per il settore privato, spesso le imprese sono considerate comebeneficiari e non come attori protagonisti. Tale statuto limitativo può impedire il coinvolgimento attivo delleimprese e delle loro organizzazioni intermedie nella formulazione del programma, con effetti a volte paradossalisulla definizione delle caratteristiche dei finanziamenti resi disponibili attraverso gli interventi, che possonoessere troppo elevati per la realtà delle piccole e medie imprese. Piuttosto, occorre che un progetto di credito simisuri con il contesto specifico delle PMI di ciascun paese, evitando di adottare meccanicamente e acriticamenteil concetto operativo di piccola e media impresa dell’UE che è molto lontano dalla realtà di molti paesi beneficiaridi tali tipi di intervento.La funzione dell’assistenza tecnica. Un progetto di credito per il settore privato comporta il coinvolgimento di uninsieme di attori con interessi che in alcuni casi possono essere divergenti, particolarmente se non si arriva alladefinizione di un modo di agire e di obiettivi condivisi. L’assistenza tecnica, in quanto soggetto terzo, può facilitaree accompagnare i differenti attori in un percorso comune, che è di fatto tracciato dal progetto in tutte le sue fasi.Per giocare tale ruolo in modo efficace, l’assistenza tecnica deve disporre di risorse adeguate.16

Le attività promozionali. Un progetto di credito per il settore privato non può fare a meno di prendere una seriedi misure efficaci per assicurare la diffusione capillare e trasparente di informazioni sulle opportunità di accesso alcredito da parte delle PMI.Il monitoraggio. Un progetto di credito non può limitarsi a mettere a disposizione le risorse e lasciareall’automatismo delle procedure il conseguimento degli obiettivi desiderati. E’ indispensabile chel’accompagnamento delle imprese avvenga anche nelle fasi successive all’erogazione del finanziamento, sianell’addestramento all’uso dei nuovi macchinari e alla loro manutenzione, sia nella gestione dei piani di rimborso. Capitalizzazione e produzione di conoscenza. E’ necessario che sia prevista, da parte dell’assistenza tecnica -coadiuvata da altre risorse un’attività di capitalizzazione dei risultati del progetto volta alla produzione diconoscenza. Tale azione è indispensabile sia per la vita degli organi di pilotaggio e orientamento dei progetti dicredito per il settore privato, sia come base circa eventuali continuazioni o estensioni dei progetti stessi.Orientamento e pilotaggio del progetto. E’ indispensabile che i progetti di credito per il settore privato sianoaccompagnati dalla formulazione di strategie e dall’assunzione di decisioni fondate su una adeguata conoscenzadella realtà. In tal senso, la funzione degli organi direttivi dei progetti non può limitarsi alla mera statistica deifinanziamenti concessi ma deve riguardare anche gli effetti e gli impatti degli interventi sulla realtàimprenditoriale e sul contesto sociale e territoriale.17

1. QUADRO ISTITUZIONALECon incarico del 21.12.2012, repertorio n. 1592, l’ufficio IX della Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppodel Ministero degli Affari Esteri ha affidato alla società STEM-VCR l’incarico di svolgere una valutazioneindipendente dei progetti di cooperazione allo sviluppo denominati: “Linea di credito in favore delle piccole emedie imprese tunisine” in Tunisia; “Programma di sviluppo del settore privato a sostegno alle piccole e medieimprese tramite il sistema di Private Banking Palestinese” nei Territori Palestinesi; “Programma di supporto allepiccole e medie imprese” in Egitto CIG 4622190FD6.A tale scopo, e per rispettare un’omogeneità metodologica nell’esercizio di valutazione dei tre progetti inTunisia, in Palestina e in Egitto, essenziale a rilevare elementi per un’eventuale comparazione, la società STEM-VCR ha costituito un’équipe centrale, con il compito di coordinare l’approccio teorico e metodologico nonché glistrumenti tecnici per la raccolta delle informazioni, e tre équipe nazionali ,una per ciascun paese interessatodalla valutazione. Nella composizione delle quattro équipe è stata prestata una particolare attenzione all’aspettodell’integrazione disciplinare e alle competenze linguistiche (inglese e arabo per l’Egitto e i Territori Palestinesi;francese e arabo per la Tunisia).L’équipe centrale (o nucleo centrale di valutazione) ha avuto i seguenti compiti:formulazione e operazionalizzazione degli strumenti metodologici e tecnici per la valutazione;definizione di un piano di valutazione; consultazione dei soggetti italiani coinvolti nelle diverse fasi diidentificazione, formulazione e implementazione delle iniziative di sviluppo valutate;elaborazione e validazione delle informazioni e dei dati raccolti;redazione del rapporto di valutazione nella sua versione preliminare.Le tre équipe nazionali - composte ciascuna da un esperto nazionale e da uno dei componenti del nucleocentrale – hanno avuto i seguenti compiti:la definizione del contesto e delle dinamiche nazionali all’interno dei quali l’intervento si è inserito, ancheattraverso la consultazione di key persons;l’organizzazione e predisposizione del lavoro sul campo;le attività di consultazione dei beneficiari e dei soggetti coinvolti nell’implementazione del progetto inognuno dei tre paesi interessati, attraverso interviste in profondità;la somministrazione di questionari alle imprese beneficiarie;la raccolta di dati economici al livello locale;la partecipazione alle attività di consultazione a distanza e a una e-conference di validazione per ognuno deitre paesi interessati dai progetti valutati.Gli esperti componenti del nucleo centrale hanno partecipato alla redazione del rapporto, mentre gli espertilocali ne hanno validato i contenuti. Gli esperti locali sono stati coinvolti anche nella somministrazione diquestionari strutturati (in arabo, in inglese e in francese in funzione dei 3 contesti nazionali e della conoscenzadelle lingue da parte degli attori intervistati).Dell’équipe centrale hanno fatto parte i seguenti esperti:Maurizio Floridi, esperto senior e coordinatore dell’équipe centrale, sociologo, con una lunga esperienzanella formulazione e nella valutazione di progetti di cooperazione allo sviluppo e in particolar modo diassistenza alle PMI in Tunisia;Gianfrancesco Costantini, esperto senior e responsabile degli aspetti metodologici e degli strumenti tecnici,socio economista e valutatore, con una lunga esperienza di valutazione nell’area del Mediterraneomeridionale e orientale (in particolar modo nei Territori Palestinesi);Alessandro Costa, esperto senior, giurista e docente di diritto commerciale, esperto di questioni normative elegate al credito delle PMI dell’area del Mediterraneo meridionale (con una particolare conoscenza dellaTunisia e dell’Egitto);18

Andrea Floridi, assistente junior e responsabile dell’analisi macro economica e degli aspetti econometrici,economista dello sviluppo e in modo particolare di economia informale.Per quanto riguarda le tre équipe nazionali, la loro composizione è stata la seguente:Équipe Tunisia: Maurizio Floridi (responsabile), Yassine Chaed (esperto tunisino in sostegno alle PMI e insistemi del credito alle imprese) e Andrea Floridi;Équipe Egitto: Jamal Atamneh (di nazionalità palestinese, responsabile dell’équipe, economista e esperto insostegno alle piccole e medie imprese), Bassem Adly (economista egiziano e esperto in sistemi di credito allePMI), Gianfrancesco Costantini (supervisore del lavoro metodologico);Équipe Territori Palestinesi: Gianfrancesco Costantini (responsabile), Luna Shamieh (valutatrice dinazionalità palestinese e esperta in sostegno alle piccole e medie imprese) e Andrea Floridi.L’insieme delle équipe si è attivata formalmente il 6 marzo 2013 in seguito alla comunicazione di inizio lavori daparte del MAE.L’esercizio di valutazione si è svolto in tre fasi distinte:a. Una fase preparatoria, che è iniziata nel mese di gennaio e che ha previsto una riunione di breefing il 6marzo 2013 presso il Ministero degli Affari Esteri con la partecipazione dei vari uffici interessati; durante talefase sono stati acquisti e analizzati i documenti di base dei tre progetti, oltre allo studio dei dati macroeconomici dei tre paesi con particolare riferimento alle problematiche delle piccole e medie imprese e piùspecificamente quella dell’accesso al credito;b. La fase di campo, dal 7 marzo 2013 al 12 maggio 2013 che ha visto i vari esperti impegnati nelle missioni neitre paesi, in particolare:dal 7 al 29 marzo 2013 e dal 8 aprile al 5 maggio 2013 per i Territori Palestinesi; il primo periodo dicampo ha anche avuto una valenza generale dal momento che è stato effettuato il pretesting deglistrumenti tecnici e affinata la metodologia generale della valutazione per l’insieme dei tre paesi;dal 15 aprile 2013 al 6 maggio 2013 per la Tunisia;dal 22 aprile al 12 maggio 2013 per l’Egitto;c. La fase di redazione del rapporto finale, durante la quale si sono verificate le informazioni raccolte sulcampo attraverso ulteriori analisi documentarie, incontri, interviste e contatti mirati con il Ministero degliAffari Esteri e con l’Unità Tecnica Centrale della DGCS. Durante tali incontri e contatti l’équipe di esperti hainoltre verificato le principali conclusioni dell’esercizio di valutazione anche al fine di verificarne il grado dicondivisione con i vari attori istituzionali implicati nel progetto.19

2. QUADRO TEORICO E METODOLOGICO2.1. Gli obiettivi della valutazioneSecondo i TdR, riportati all’allegato 1, la valutazione dei tre progetti menzionati doveva:esprimere un giudizio sulla rilevanza degli obiettivi e sul loro grado di raggiungimento,esprimere un giudizio su efficienza, efficacia, impatto e sostenibilità dei progetti;esaminare i progetti nella loro completezza, per identificare le buone pratiche e le lezioni apprese, in mododa usarle come base conoscitiva per sviluppare i futuri pacchetti d'assistenza;analizzare le strategie e le modalità d’implementazione e fornire raccomandazioni da integrare neiprogrammi di linee di credito per il settore privato in Tunisia, Territori Palestinesi ed Egitto;tenere in considerazione i fattori di sostenibilità e l’impatto che l’implementazione di tali programmi avràsulle condizioni socio-economiche nelle quali versano i Paesi;stimare i risultati e l’effettività dei programmi di credito per il settore privato.2.2. I criteri della valutazionePer quanto riguarda i criteri della valutazione, in accordo con i TdR, l’équipe di valutazione ha svolto la suaattività seguendo i principi definiti dall’OCSE/DAC (responsabilità in relazione agli obiettivi della valutazione;imparzialità e indipendenza; credibilità e trasparenza; utilità; partecipazione di donors e attori coinvolti;orientamento alla “retroazione”) e ha analizzato i tre progetti in relazione ai criteri di Rilevanza, Efficienza,Efficacia, Impatto, Sostenibilità. A tali criteri, è stata aggiunta un’analisi della qualità del quadro logico,un’analisi della funzionalità dei meccanismi di implementazione dei tre progetti e un’analisi della visibilità deiprogetti dal punto di vista della paternità del finanziamento.2.3. Il quadro di riferimento teorico della valutazioneI criteri della valutazione adottati sono stati utilizzati per svolgere un’analisi basata sul confronto tra il progettoe la realtà all’interno della quale si è inserito. Si tratta, in effetti, di una realtà nella quale – anche in relazione alricorso del meccanismo del credito per il settore privato – è coinvolta una pluralità di soggetti, quali il MAEmedesimo (in particolare attraverso le Unità tecniche locali), il Ministero dell’Economia e delle Finanze; iministeri delle finanze, le banche centrali e le banche commerciali dei paesi beneficiari, le entità incaricate delleattività di assistenza tecnica, monitoraggio e supervisione; le piccole e medie imprese dei paesi interessati. Ilprocesso di valutazione ha fatto, dunque, riferimento a questo insieme di attori.Il confronto tra il progetto e la realtà in cui è inserito ha avuto luogo a due diversi livelli:guardando al progetto come “contesto cognitivo”, comprendente rappresentazioni dei problemi esistenti,l’identificazione di possibili soluzioni, ecc., soprattutto in riferimento alla valutazione della rilevanza e dellavalidità del design, ma anche – sia pure in misura minore – dell’impatto e della sostenibilità;guardando al progetto come “contesto operazionale”, composto da azioni, risorse, modalità di relazione trai soggetti coinvolti, ecc., soprattutto per quanto riguarda la valutazione dell’efficacia, dell’efficienza,dell’impatto e della sostenibilità; in questo contesto sono stati considerati anche i meccanismi di gestione ele dinamiche di comunicazione.La realtà in cui le iniziative di cooperazione analizzate si sono innestate è stata concretamente rappresentata dalcontesto cognitivo (vale a dire le aspettative, gli obiettivi, le rappresentazioni, ecc.) e dal contesto operativo (lerisorse, le azioni, le possibilità e le opportunità) dei soggetti locali coinvolti, sia come “gestori” operativi deifinanziamenti resi disponibili attraverso l’istituzione di linee di credito, sia come “beneficiari finali” o utenti deicrediti.Il confronto tra queste diverse aree cognitive e operazionali è avvenuto, nell’ambito della valutazione, attraversol’analisi di alcuni processi e dinamiche connessi alle tre iniziative di cooperazione. A tale scopo sono stati presi inconsiderazione i seguenti aspetti:20

L’identificazione e la formulazione delle iniziative: gli attori coinvolti, le metodologie, le dinamicheistituzionali;l’implementazione e le dinamiche di gestione: la struttura per la gestione del progetto; le procedure dimonitoraggio; gli ostacoli e i fattori di facilitazione emersi nel corso dell’implementazione delle azionipreviste; gli attori coinvolti nelle attività, le modalità di coinvolgimento dei diversi attori; gli “attori” e le“strutture” mancanti;le dinamiche connesse alle relazioni tra gli attori chiave dell’assistenza tecnica e del credito (unità digestione del progetto nei diversi paesi, banca centrale o ministero delle finanze, banche commerciali): imeccanismi di cooperazione; le comunicazioni; il trasferimento di risorse e di competenze; il coordinamentonell’azione nei confronti dei beneficiari, ecc.;le dinamiche di comunicazione: la comunicazione interna agli interventi; la comunicazione pubblica; lacomunicazione tra gli attori più importanti; la scelta dei destinatari dell’informazione; gli effetti delle attivitàdi comunicazione;il rapporto tra le iniziative e l’attuazione degli accordi economici tra l’Italia e i paesi considerati: ricadutedirette sullo scambio commerciale; iniziative di trasferimento di tecnologie; investimenti; cooperazioneculturale, ecc.;la creazione di nuove imprese e le dinamiche relative alla sostenibilità delle imprese medesime: nuoveimprese finanziate; sviluppo delle imprese finanziate; nuove imprese nell’indotto; mortalità delle nuoveimprese; resistenza delle imprese finanziate alla crisi; diversificazione del tessuto imprenditoriale locale;dinamiche di cooperazione tra imprese; ecc.;il processo di innovazione connesso alla creazione e al finanziamento delle PMI beneficiarie dell’iniziativa:gli investimenti in innovazione di processo e di prodotto; le nuove conoscenze applicate; la trasformazionedei processi di gestione; la creazione di circuiti di trasferimento e gestione della conoscenza; il recupero e laperdita delle tecnologie esistenti; le situazioni di dipendenza o di autonomia nella gestione dei processiproduttivi e delle tecnologie;i processi di creazione d’impiego: i nuovi posti di lavoro creati nelle imprese finanziate e nelle imprese adesse collegate (indotto, filiera, reti, gruppi economici); il consolidamento e la stabilizzazione dei posti dilavoro; il lavoro delle donne e di altri soggetti svantaggiati sul mercato del lavoro; il lavoro qualificato; ilvalore aggiunto creato dal lavoro e i redditi dei lavoratori;i processi relativi al fatturato e alla produttività economica delle PMI: l’andamento del fatturato nelleimprese finanziate e in quelle collegate; l’andamento della produttività;i processi relativi all’accesso al credito: l’andamento dell’accesso al credito, per le imprese in generale; perle imprese finanziate e per quelle a loro collegate; la funzionalità dei meccanismi di credito; i tassi direcupero dei crediti (dove si applica); le garanzie; i costi del credito, il contributo di mobilitazione di nuoverisorse avvenuto in relazione alle iniziative;i processi e le dinamiche di sviluppo locale: la coerenza con i piani di sviluppo al livello locale; il contributoallo sviluppo di “clusters” e filiere; il coinvolgimento dei soggetti locali connessi alle imprese; le dinamicherelative alla presenza locale di servizi per le imprese e di attività connesse alla vita delle imprese (formazioneprofessionale, istruzione, servizi sanitari, servizi per le famiglie), azioni di “responsabilità sociale d’impresa”;mutamenti nella situazione ambientale e nella disponibilità di servizi di gestione dell’ambiente nel territorioin cui sono situate le imprese; mutamenti relativi alle relazioni tra soggetti e alla coesione sociale (es.conflitti o cooperazione tra lavoratori e imprenditori; cooperazione tra imprese; cooperazione tra imprese eamministrazione, ecc.);i processi di sviluppo nazionale: la coerenza con i piani di sviluppo; il contributo allo sviluppo di specificisettori; le modalità di integrazione con altri processi di trasformazione in atto;i processi di sviluppo regionale: la coerenza con i processi di regionalizzazione dell’economia e con ledinamiche connesse agli accordi con l’UE; la partecipazione delle imprese finanziate a reti regionali; lapartecipazione delle imprese finanziate a partnership regionali;le politiche di sviluppo, ai diversi livelli: la coerenza degli interventi con le politiche di sviluppo economicodefinite al livello internazionale (es. OCSE, WB, ecc.); l’introduzione di elementi derivanti dall’esperienza21

degli interventi nelle politiche di sviluppo economico dei paesi coinvolti e degli enti internazionali (es.UNIDO, WB, Arab Development Bank, etc.).2.3.1. Alcune specificità riguardanti la valutazione dell’impattoParlare di impatto nel contesto della valutazione di iniziative di sviluppo che si sono chiuse di recente (neiTerritori Palestinesi il progetto è, di fatto, ancora in corso essendo stata impegnata solo una piccola parte dellesomme stanziate) comporta l’adozione di un concetto di “impatto relativo”. Infatti, una effettiva valutazione diimpatto riguarda la rilevazione dei mutamenti profondi, di lungo periodo e di largo raggio determinati da unintervento di sviluppo e richiede che le azioni siano chiuse da un tempo più lungo, nonché una verifica, difficilequando non impossibile, rispetto ai diversi processi e alle diverse dinamiche che influiscono sul territorio presoin esame. Nel caso della valutazione ex post condotta in un tempo limitato dopo la chiusura degli interventi –come in questo caso - si tratta piuttosto di una valutazione delle conseguenze desiderate o indesiderate che ilprogetto ha comportato nel medio termine: nel caso degli interventi in questione, essi possono essere ricondottia due insiemi: quello degli “impatti” sulle imprese e quello degli “impatti” sul contesto locale e nazionale.Per quanto riguarda l’impatto sulle imprese appaiono rilevanti i seguenti aspetti.I parametri economici classici (secondo la definizione della Banca Mondiale contenuta nel “Key performanceindicators handbook, Washington, 2000”), come le variazioni nel fatturato, nella produttività, nel valoreaggiunto, nelle capacità di esportazione, ecc.La dimensione istituzionale, come ad esempio le questioni dell’azionariato e dei finanziamenti, cherappresentano spesso per le piccole e medie imprese fattori di debolezza insormontabili, tali da bloccare leattività economiche e produttive. La dimensione “familiare” che caratterizza molte piccole, ma anche medie,imprese non è compatibile con l’esigenza di apertura dell’azionariato, né con l’adozione di strumentifinanziari complessi per gestire l’indebitamento a medio e lungo termine, con forti squilibri sul piano dellaliquidità necessaria al loro funzionamento. La stessa struttura giuridica delle PMI spesso limita le capacità dicrescita e sviluppo (difficoltà di accesso al credito a causa della mancanza di garanzie adeguate, carenza oanche assenza di prodotti finanziari, come il leasing, per sostenere investimenti materiali e diequipaggiamenti) e le legislazioni appaiono spesso troppo complesse, ai fini dei necessari cambiamentiistituzionali, per reggere la concorrenza di mercati emergenti sempre più aggressivi).L’orientamento alla programmazione, in termini di capacità di pianificazione tecnica, finanziaria e strategicaa medio e lungo termine (presenza di piano di sviluppo, campagne e azioni di marketing, presenza di labels,investimenti materiali e/o immateriali).L’orientamento all’innovazione, che raggruppa tutte quelle azioni in grado di migliorare la competitivitàdell’impresa e il suo posizionamento strategico sul mercato nazionale, regionale e internazionale, come lemodifiche nelle tecniche di produzione, il cambiamento dei modelli di organizzazione del ciclo produttivo,l’adozione di strumenti informatici tanto ai fini della gestione (sistema di controllo della qualità, gestione delmagazzino, gestione amministrativa, ecc.) che per la produzione (macchinari e equipaggiamenti).L’apertura al partenariato e ai mercati internazionali, come fattore imprescindibile sia ai fini della ricerca dinuovi sbocchi commerciali, che a quelli legati alla necessità di contrastare la penetrazione dei mercati localie nazionali da parte di operatori e prodotti di paesi emergenti, soprattutto asiatici, altamente competitivi sulpiano dei prezzi ma di scarsa qualità anche per i mercati domestici. Rientrano in questa categoria tuttequelle azioni delle imprese che sono tese ad ampliare gli orizzonti produttivi e commerciali attraverso ilricorso a esperti e consulenti esterni nel campo delle relazioni commerciali, delle tecniche e dei sistemi diproduzione, ma anche per l’informatizzazione e la gestione contabile e amministrativa, così come ogni altracompetenza specialistica necessaria all’impresa per potersi inserire in un contesto economico e commercialepiù adeguato alle sfide poste dal processo di globalizzazione.Per quanto riguarda la valutazione dell’impatto sul contesto gli aspetti più rilevanti risultano essere:le dinamiche relative al contesto economico locale (clusters, creazione di imprese, crisi delle impreseesistenti, diversificazione economica, ecc.);le dinamiche relative al contesto tecnologico (innovazione, abbandono o perdita di tecnologie, ecc.);22

le dinamiche relative al contesto delle politiche pubbliche (nuove politiche, nuovi soggetti che prendonoparte ai processi di formulazione delle politiche riguardanti le imprese, innovazioni nelle politiche pubblicheintrodotte sulla base dell’esperienza degli interventi, ecc.);le dinamiche relative al contesto sociale ed territoriale locale (occupazione, impiego qualificato,opportunità per soggetti svantaggiati e per le donne; nuovi soggetti coinvolti come imprenditori;disponibilità di nuovi servizi);le dinamiche relative al contesto ambientale (variazione nei tassi di inquinamento e nell’uso delle risorse;nuove misure di gestione e tutela dell’ambiente; nuovi soggetti attivi nella tutela dell’ambiente e nellafornitura di servizi ambientali).2.3.2. Le domande della valutazioneSulla base di quanto definito nei paragrafi precedenti la valutazione è stata orientata a rispondere alle seguentidomande:In che misura il progetto – in virtù del processo d’identificazione e formulazione – è stato in grado di risolverei problemi locali relativi allo sviluppo d’impresa, all’accesso al credito delle imprese e allo sviluppo dellerelazioni economiche con l’Italia?In che misura sono state realizzate le attività previste?In che misura i meccanismi di gestione e di implementazione del progetto hanno consentito una realizzazioneadeguata delle attività previste in fase di progettazione?Quali attori rilevanti nei processi di sviluppo delle imprese al livello locale e nazionale e nella definizione edattuazione delle iniziative di cooperazione economica al livello bilaterale e regionale sono stati coinvolti nelleiniziative? Con quali modalità?Rispetto al fabbisogno di risorse necessarie all’implementazione delle attività, le risorse disponibili si sonodimostrate adeguate?Quali risultati sono stati conseguiti dalle attività realizzate al livello locale, in particolare per quanto riguardalo sviluppo e la modernizzazione delle PMI beneficiarie?Quali risultati sono stati conseguiti attraverso le attività per quanto riguarda le relazioni tra l’Italia e i paesiinteressati, in particolare in riferimento all’attuazione degli accordi economici?In che misura le attività hanno generato, o favorito anche in maniera indiretta, processi di innovazione e ditrasferimento di tecnologie nelle imprese beneficiarie (tra imprese locali o attraverso l’acquisizione diconoscenze e tecnologie dall’estero) e nel loro contesto diretto?In che misura le iniziative hanno generato mutamenti in riferimento alla creazione di impiego, alla creazionedi dinamiche di collaborazione tra le imprese, allo sviluppo di nuove filiere di produzione economica, allacoesione sociale al livello locale?In che modo l’esperienza del progetto è stata ripresa all’interno di politiche e iniziative di sviluppo locale e disostegno alla media impresa, definite da parte dei governi nazionali, delle organizzazioni internazionali edella Cooperazione italiana?2.4. L’approccio e i principi metodologici adottati2.4.1. L’approccio alla valutazioneL’esercizio di valutazione è stato fondato su alcuni specifici caratteri metodologici, brevemente illustrati diseguito.a) Un approccio partecipativo: i diversi soggetti che hanno preso parte o sono interessati dalle iniziative dicooperazione analizzate non sono stati considerati soltanto come fonti d’informazione o come semplicibeneficiari, ma come “attori” il cui contributo è essenziale, sia per comprendere i processi che sono statiavviati dalle iniziative di cooperazione, sia per esprimere un giudizio su tali iniziative.b) L’integrazione di informazioni di carattere diverso. Le iniziative di cooperazione prese in esame hannocomportato dinamiche di carattere diverso, che non possono essere prese in considerazione, descritte evalutate facendo ricorso soltanto a un tipo di informazioni (per esempio, soltanto alle informazioni sui23

isultati concreti effettivamente conseguiti o a quelle relative alle intenzioni degli attori, o ancora a quellerelative alle strategie adottate, ecc.). In particolare, nel corso della valutazione si è fatto riferimento tanto ainformazioni su dati concreti, eventi, fatti, ecc., quanto a opinioni e informazioni su elementi di caratterecognitivo (rappresentazioni, strategie, orientamenti e aspettative, ecc.). Di fatto, il processo di creazione e disviluppo delle imprese – che è al centro delle tre iniziative di cooperazione analizzate – comporta un insiemedi dinamiche legate alle aspettative e alle strategie degli attori coinvolti, nonché alle loro azioni e aglielementi operazionali del contesto in cui operano.c) L’integrazione tra qualità e quantità. Nel corso della valutazione si è fatto ricorso sia a informazioni estrumenti metodologici di carattere qualitativo (come la realizzazione di interviste a “informatori chiave”),sia a informazioni e strumenti metodologici di carattere quantitativo (come l’analisi dei dati statistici e lagenerazione di dati di primo grado attraverso la somministrazione di questionari strutturati a gruppi diimprese).d) Integrazione di fonti diverse. L’accuratezza dell’analisi e la sua validità sono state garantite anche attraversoil ricorso a fonti di diverso genere e all’introduzione di strumenti metodologici funzionali alla verifica delleinformazioni e al controllo e confronto tra le varie fonti. In particolare si è fatto riferimento a tre insiemi difonti: fonti vive (comprendenti gli informatori), fonti documentarie (vale a dire documenti e rapporti) eosservazione diretta (attraverso la realizzazione di visite sul campo).e) Un approccio differenziato. Le tre iniziative di sviluppo considerate sono caratterizzate da profondedifferenze, riguardanti i paesi in cui si svolgono, le dimensioni finanziarie, le modalità proposte per sostenerele PMI, le modalità adottate per favorire l’accesso al credito, i soggetti coinvolti direttamente eindirettamente, il quadro giuridico e di sviluppo locale esistente, le relazioni con l’Italia e la partecipazionealle dinamiche economiche e politiche di carattere regionale, ecc.. Nel corso della valutazione è statodunque necessario tener conto di queste differenze, adottando strumenti metodologici e strumentiinterpretativi in grado di renderne conto, ma che consentissero – allo stesso tempo – di arrivareall’individuazione dei tratti comuni alle iniziative di sviluppo analizzate, in funzione tanto della formulazionedi giudizi caratterizzati da un alto livello di validità, quanto della determinazione dei fattori di ostacolo e difacilitazione che hanno influito sull’implementazione, al fine della identificazione di buone pratiche e delladefinizioni di raccomandazioni che possano essere utili alla individuazione e alla formulazione di nuoveiniziative di sviluppo, o al miglioramento della loro gestione. Di fatto l’esigenza di rendere conto delledifferenze tra i contesti considerati – e di valorizzarle – è una delle motivazioni per un forte coinvolgimentodi esperti nazionali nell’esercizio valutativo.f) Comparazione. La comparazione tra le diverse esperienze realizzate nel contesto di ognuna delle treiniziative di sviluppo analizzate e la comparazione tra le tre iniziative di sviluppo hanno rappresentato unaulteriore base per la valutazione. E’ stato possibile, infatti, non soltanto verificare in termini assoluti larilevanza, l’efficacia, l’efficienza, la sostenibilità e l’impatto di ognuno degli interventi, nonché la validitàdella loro progettazione, ma anche effettuare una valutazione comparativa, utile a identificare, tra glielementi che hanno contribuito alla formulazione e all’implementazione delle iniziative, quelli che hannoavuto una maggiore rilevanza (positiva o negativa) e quelli che potrebbero diventare oggetto di replica emoltiplicazione (buone pratiche). Al fine di facilitare la comparazione, si sono utilizzati, nell’analisi deidocumenti, strumenti in grado di “standardizzare” informazioni prodotte a partire da procedimenti diversi e,nella consultazione delle fonti vive e nella realizzazione delle attività di osservazione diretta, strumentifunzionali alla raccolta di informazioni comparabili (es. guide per l’intervista, questionari, guide perl’osservazione).2.4.2. Gli attori coinvoltiNel processo di valutazione sono stati coinvolti diversi attori che hanno preso parte (o beneficiato in variomodo) alle iniziative di sviluppo prese in esame. Tali attori sono anche stati coinvolti nell’attività di diffusione deirisultati della valutazione e nell’attività di follow-up. Essi comprendono:la DGCS del MAE, in particolare l’ufficio valutazione, l’Unità Tecnica Centrale, i desk territoriali, i desktematici e settoriali (compresa la Direzione generale affari economici);le rappresentanze diplomatiche italiane nei paesi interessati (Egitto, Tunisia, Territori palestinesi);24

esperti che nel passato hanno lavorato nel quadro di tali progetti su incarichi diretti da parte del MAE-DGCSo nell’ambito di convenzioni con apposite organizzazioni (es. UNIDO per l’Egitto);le entità locali (Banche centrali, Ministeri, banche commerciali) coinvolte nella gestione dei progetti;le organizzazioni di imprese presenti al livello locale;i beneficiari diretti del progetto;i donatori internazionali presenti nelle aree di realizzazione del progetto e coinvolti in attività analoghe.2.4.3. L’individuazione delle lezioni e degli insegnamenti appresiPer l’individuazione delle lezioni e degli insegnamenti appresi si è fatto riferimento a una duplice dimensione:quella del progetto in sé e quella dell’interesse della formula della linea di credito per il settore privato comestrumento di cooperazione allo sviluppo.Per quanto riguarda la prima dimensione, l’équipe ha preso in considerazione tutte le esperienze, anche nonpreviste dal quadro logico o più in generale dalle finalità del progetto, che hanno contribuito al successo di unaserie di attività. In questa dimensione sono compresi anche i risultati inattesi (naturalmente positivi) o gli effettiindotti in maniera indiretta.In quanto alla seconda dimensione, l’esercizio di valutazione ha fatto astrazione dal giudizio globale sul singoloprogetto per soffermarsi su aspetti di particolare interesse che sono meritevoli di essere presi in considerazioneper l’identificazione e l’implementazione in futuro di progetti analoghi.2.5. Gli strumenti tecnici e metodologiciGli strumenti tecnici e metodologici adottati nell’analisi valutativa dei 3 progetti sono:griglie per la lettura della documentazione;questionari semi-strutturati per le interviste “in presenza” di informatori qualificati e per le interviste airappresentanti degli enti coinvolti nelle iniziative di cooperazione;questionari strutturati per la realizzazione di interviste a responsabili o proprietari delle impresebeneficiarie;questionari strutturati per la realizzazione di interviste “a distanza” agli informatori non presenti (adesempio i rappresentanti delle imprese o ex funzionari o esperti con incarichi nella formulazione eimplementazione dei progetti);griglie per l’osservazione diretta e l’analisi delle imprese che sono state coinvolte nelle iniziative dicooperazione.2.6. Le fontiNel corso della valutazione sono stati utilizzati tre insiemi di fonti d’informazione: fonti documentarie (comerapporti e statistiche), fonti vive (come informatori) e l’osservazione diretta delle iniziative e dei progettifinanziati nel corso degli interventi di sviluppo.I primi due insiemi di fonti possono a loro volta essere articolati in fonti dirette, o di 1° grado, e fonti indirette, odi 2° grado.Le fonti dirette sono state le seguenti.Fonti documentarie: documento di progetto degli interventi; quadro logico degli interventi; budgetpreventivo degli interventi; budget finale degli interventi; documenti di pianificazione al livello locale enazionale; accordi bilaterali tra Italia e paesi coinvolti.Fonti vive: rappresentanti dell’unità di gestione degli interventi; rappresentanti delle imprese beneficiarie;rappresentanti di altri soggetti direttamente coinvolti nelle attività; rappresentanti dei governi nazionali edelle amministrazioni locali; rappresentanti del governo italiano (UTL e ambasciate italiane).Fonti per l’osservazione diretta: imprese finanziate.25

Le fonti indirette sono state le seguenti.Fonti documentarie: rapporti di altre iniziative di cooperazione tra Italia e i paesi coinvolti; documentiriguardanti le PMI nella regione; altri documenti di soggetti locali e di soggetti internazionali; statistichemacro-economiche sui principali indicatori relativi alle PMI e all’interscambio dell’Italia con i tre paesicoinvolti.Fonti vive: rappresentanti delle organizzazioni internazionali e delle imprese presenti nelle aree considerate;altri informatori qualificati.2.7. Le difficoltà metodologiche incontrateDal punto di vista metodologico, la missione di valutazione si è dovuta confrontare con una serie di difficoltà chehanno comportato un adattamento di quanto originariamente previsto.La prima difficoltà è consistita nei numerosi cambiamenti del programma delle visite sul campo, dovuti aproblemi riguardanti il nuovo scenario politico determinatosi in Egitto e soprattutto in Tunisia, nonchéall’aumento delle limitazioni di movimento nei Territori Palestinesi, soprattutto per ciò che riguarda la Striscia diGaza. In effetti l’équipe centrale aveva in un primo momento previsto l’avvio delle attività di campo con laTunisia, anche allo scopo di effettuarvi il pretesting degli strumenti tecnici su un campione ristretto di imprese.In seguito alle agitazioni e ai tumulti che hanno scosso il paese dopo l’uccisione, il 6 febbraio 2013, di ChokriBelaid, leader del Partito unificato democratico nazionalista, il maggior partito di opposizione, e che hannoprovocato una grave crisi istituzionale in seguito alle dimissioni del capo del governo contro il parere del propriopartito di appartenenza, l’équipe è stata quindi obbligata a rinviare di un mese la missione in Tunisia.Per quanto riguarda l’Egitto, candidato in un primo momento ad ospitare l’avvio della fase di campo dopo ilrinvio della missione in Tunisia, il mese di marzo ha coinciso con una fase di tumulti popolari, che hanno vistoopposte le due fazioni rispettivamente a favore del presidente Morsi e all’opposizione, scoppiati in seguitoall’assunzione, da parte del presidente della repubblica egiziana, di ampi poteri nel campo giudiziario, in mododa rendere non impugnabili i suoi decreti presidenziali, per mettere al riparo da ogni intoppo il lavorodell’Assemblea Costituente incaricata di stendere la nuova Costituzione. Anche in questo caso l’équipe centraleè stata costretta a riformulare le fasi di campo e a orientarsi su un’anticipazione della missione nei TerritoriPalestinesi dove alla fine si è potuto svolgere anche il pretesting degli strumenti tecnici.La seconda difficoltà è consistita nell’apparente contraddizione tra l’esigenza di disporre di una metodologia e diun approccio alla valutazione comuni, anche al fine di poter effettuare una comparazione funzionale a unariflessione sui programmi di credito nei confronti delle piccole e medie imprese come strumento dicooperazione, e le profonde differenze tra i tre contesti dei paesi interessati. Tali differenze, tra l’altro,riguardavano anche lo stesso impianto dei progetti che, in effetti, hanno avuto target, esiti e sistemi diimplementazione molto diversi tra loro.Per ovviare a tali difficoltà l’équipe ha operato la scelta di uniformare alcuni aspetti metodologici, come l’analisiqualitativa comune a tutti e tre i progetti, mentre per alcuni aspetti dell’analisi quantitativa, come quelli legatialle interviste in profondità alle imprese beneficiarie, pur utilizzando lo stesso strumento tecnico (unquestionario strutturato eterosomministrato) di fatto i risultati di tale analisi hanno una valenza indicativa.Infatti, mentre per la Tunisia il campione di imprese intervistate (15 imprese sulle 62 beneficiarie, ovvero il24,2%) è altamente significativo per l’insieme dei beneficiari proprio perché è stata possibile una stratificazioneche ha tenuto conto di tutti i vari criteri (tipologia di intervento, zona geografica e settore di attività), per l’Egittoe i Territori Palestinesi i risultati di tale analisi non possono avere una valenza generale, dal momento che ilnumero delle imprese coinvolte in questi due paesi, pur essendo in termini generali superiore alla Tunisia (perl’Egitto si tratta di 5 imprese su 12 e nei Territori Palestinesi si tratta della totalità delle 3 imprese che hannobeneficiato del credito) non fornisce sufficienti garanzie dal punto di vista metodologico ai fini di eventualigeneralizzazioni.Tale differenza nel trattamento dei dati di tipo quantitativo ha comportato l’adozione di argomentazionivalutative e stili di redazione specifici per i tre paesi, anche se sono state salvaguardate le possibilità dicomparazione tra i tre contesti indipendentemente dal numero di aziende coinvolte nei rispettivi progetti.26

La terza difficoltà, inoltre, è legata alla parziale disponibilità di una documentazione esauriente rispetto ai treprogetti. Mentre per la Tunisia, infatti, l’équipe ha potuto contare su una documentazione straordinariamentecompleta e ordinata (incluse una serie di elaborazioni statistiche preziose per l’esercizio di valutazione) e su unabanca dati sulle imprese beneficiarie aggiornata e molto efficiente, per quanto riguarda l’Egitto e i TerritoriPalestinesi è stato necessario un lavoro, a volte lungo e complesso, per ricostruire i differenti momenti e leattività dei due progetti.Per quanto riguarda, infine, la quarta difficoltà, l’équipe si è dovuta confrontare con due situazionicompletamente differenti per quanto riguarda l’esercizio di valutazione. Se per i progetti della Tunisia edell’Egitto, infatti, è stata possibile un’analisi valutativa abbastanza completa, nel caso dei Territori Palestinesi ilprogetto in realtà è ben lontano dalla sua conclusione, essendo la maggior parte dei fondi ancora disponibili edessendo in corso una ristrutturazione/riformulazione di molteplici aspetti dello stesso progetto.I risultati della valutazione hanno dunque un carattere abbastanza coerente e compiuto per i progetti in Tunisiae in Egitto, mentre per i Territori Palestinesi si tratta più di una valutazione in corso d’opera piuttosto che di unavalutazione finale. Per questo ultimo paese, quindi, le riflessioni e le osservazioni fatte dall’équipe di valutazionehanno un carattere assolutamente provvisorio e sono orientate a fornire raccomandazioni sul nuovo corsopiuttosto che conclusioni sul progetto.27

3. IL PROGETTO TUNISIA3.1. La descrizione del progetto3.1.1. Il quadro istituzionaleIl progetto “Linea di credito in favore delle piccole e medie imprese tunisine”, di un importo di 36,5 MEUR, siinserisce in un quadro di lunghe e consolidate relazioni tra Italia e Tunisia dal punto di visto sociale, culturale esoprattutto economico. Anche dal punto di vista della cooperazione italiana, la linea di credito di 36,5 MEUR infavore delle PMI tunisine, concordata nel corso della V sessione della Commissione Mista tenutasi a Tunisi nelgiugno 2004, è stata preceduta da diverse iniziative analoghe nel corso degli anni precedenti e in particolare: una linea di credito di 50 milioni di USD, approvata nel 1988 e divenuta operativa nel 1991;una linea di credito di 60 milioni di USD, attraverso due tranche di 30 milioni di USD ciascuna; la primatranche, approvata nel 1998 è diventata operativa nel novembre 1996, mentre la seconda tranche,approvata nel 2001, è stata resa operativa nel luglio 2002; una linea di credito di 56 miliardi di lire, approvata nel novembre 1999 e divenuta operativa nel marzo 2001(con gestione affidata all’UNIDO); una linea di credito di 60 miliardi di lire, approvata nel febbraio 2000 e divenuta operativa nel luglio 2001; una linea di credito di 36,5 MEUR, approvata nel 2004 e divenuta operativa nell’agosto 2005.Alcune valutazioni precedentemente condotte hanno dimostrato non solo l’alta pertinenza delle linee di creditomenzionate, ma anche il loro contributo allo sviluppo delle piccole e medie imprese tunisine in settori diinteresse strategico tanto per l’economia tunisina quanto per le imprese fornitrici italiane. Il progetto valutato,dunque, rappresenta la settima iniziativa della cooperazione italiana in favore delle piccole e medie impresetunisine e s’inserisce in un contesto di relazioni commerciali e di cooperazione tra Italia e Tunisia di grandeimportanza per i due paesi.Il finanziamento è stato approvato dal Comitato Direzionale del MAE con parere n. 7 del 30/7/2007. Il relativoprotocollo di accordo è stato firmato il 25/10/2007 ed è entrato in vigore il 1/4/2008. La circolare interbancariadella Banque Centrale de Tunisie è stata emessa il 16/6/2008 e in tale data la linea di credito è divenutapienamente operativa.Vale la pena notare che, in seguito al rapido esaurimento della linea di credito oggetto della presentevalutazione, è in corso di perfezionamento un’ulteriore e nuova linea di credito, sostanzialmente molto similealla precedente, per un ammontare di 73 milioni di Euro.3.1.2. Gli obiettivi, l’approccio metodologico e le attività previsteGli obiettiviL’obiettivo generale, cosi come descritto nel documento di programma, è di “contribuire al raggiungimento degliobiettivi dell’XI Piano di sviluppo della Tunisia in termini di PIL e di occupazione”. Per quanto riguarda, invece,l’obiettivo specifico “l’iniziativa dovrà contribuire alla promozione dell’investimento privato tramite lamobilizzazione di risorse esterne speciali”.La linea di credito è destinata, dunque, a sostenere lo sviluppo delle PMI tunisine attraverso la concessione dicrediti agevolati (rispetto alle condizioni normalmente praticate dal mercato tunisino del credito) per l’acquistodi beni strumentali e macchinari dall’Italia.Si tratta, in altri termini, così come avvenuto per le precedenti linee di credito messe a disposizione del governoitaliano, di facilitare l’accesso al credito delle piccole e medie imprese tunisine, per una loro maggiorecompetitività nei mercati locale, regionale e internazionale.28

Risultati attesiDal punto di vista dei risultati attesi, il documento di progetto prevedeva un forte legame con gli investimentiper l’ammodernamento o la creazione di nuove imprese nei settori dell’industria, dell’agricoltura (in particolareagroalimentare), della pesca e dei servizi. Più in particolare, si prevedevano 80 operazioni con un importo mediodi circa 450.000 € e la creazione di circa 1.600 posti di lavoro.La metodologia del progettoLe somme del progetto sono state messe a disposizione del governo tunisino sotto forma di credito, il cui tassodi concessionalità è del 40%, e gestite dal sistema bancario tunisino.Le risorse della linea di credito erano destinate all’acquisto di macchinari d’origine italiana, mentre fino a unmassimo del 35% dell’importo concesso come credito poteva essere utilizzato dall’impresa tunisina perl’acquisizione di macchinari e impianti presso fornitori locali o di altri paesi.Il credito era a lungo termine (fino a 10 anni) per far fronte ai limiti delle risorse del sistema bancario locale(legate soprattutto al breve termine) in favore delle PMI tunisine. Il periodo di rimborso massimo, quindi, era di10 anni, mentre il periodo di grazia massimo era di 3 anni. Per quanto riguarda l’ammontare massimo del creditoera di 3 MEUR per le imprese tunisine e di 5 MEUR per le imprese miste italo-tunisine. L’ammontare minimo èstato fissato a 100.000 euro.Il tasso di interesse praticato sulle somme non a dono è stato dello 0,25% annuo, mentre il periodo di rimborsoera di 12 anni compreso il periodo di grazia, quest’ultimo di 7 anni.Il credito doveva essere retrocesso alle banche tunisine residenti (intermediari autorizzati) alle seguenticondizioni.Tasso d’interesse: I) prestiti in Euro: 0,25% annuo; II) prestiti in dinari tunisini: 3,25% annuo, commissioni peril rischio cambio incluse,Periodo massimo di rimborso: 10 anni, compreso il periodo di grazia,Periodo massimo di grazia: 3 anni.Quanto alle PMI, esse potevano ottenere prestiti dagli intermediari autorizzati alle seguenti condizioni.Tasso di interesse: I) prestiti in Euro: 3,25% annuo, commissioni bancarie incluse; II) prestiti in Dinari tunisini:6,25% annuo, commissioni per premio di cambio e bancarie incluse,Periodo massimo di rimborso: 10 anni, compreso il periodo di grazia,Periodo massimo di grazia: 3 anni,Ogni finanziamento individuale, anche se ripartito su più contratti, non doveva superare la sommaequivalente di 2,3 milioni di Euro e non doveva essere inferiore a 100.000 euro,Le modalità di rimborso dovevano essere negoziate tra la singola impresa e la sua banca.Per essere eleggibili, le imprese dovevano rispondere ai seguenti criteri:essere un’impresa di diritto tunisino,essere un’impresa residente ai sensi dell’art. 14 del codice tunisino degli investimenti (sono quindi escluse leimprese installate in zona franca),essere una PMI secondo la definizione dell’UE (meno di 250 dipendenti e fatturato inferiore a 50 milioni dieuro, e rispondente al criterio di indipendenza),appartenere a uno dei seguenti settori: industria, agricoltura, pesca, servizi (trasporti, educazione, sanità,consulenza – con esclusione del turismo, commercio, finanza).Costituivano criteri preferenziali per accordare il credito: a) progetti promossi da imprese miste italo-tunisine, b)progetti per creare o salvaguardare l’occupazione, migliorare l’impatto ambientale e innovare i processiproduttivi.29

Le attività previsteLe attività originariamente previste, tutte funzionali alla concessione della linea di credito alle PMI tunisine,erano le seguenti:la firma e l’entrata in vigore del Protocollo d’accordo Intergovernativo e la Convenzione Finanziaria tra laBanque Centrale de Tunisie e la Banca Agente del Governo italiano;la nomina di un esperto da parte del MAE-DGCS per assistere il Direttore dell’Ufficio di Cooperazione diTunisi nella verifica della conformità delle operazioni con il Protocollo d’accordo prima che tali operazionifossero imputate sulla linea di credito;attività di promozione della linea di credito da parte della Ambasciata d’Italia/UTL di Tunisi nei confrontidegli imprenditori tunisini potenzialmente interessati a beneficiare della linea di credito, in particolareattraverso giornate di informazione;una valutazione finale del programma.3.1.3. Il budget del progettoIl budget complessivo del progetto ammontava a 36.860.000 Euro, di cui 24.040.000 Euro per spese in valuta e12.820.000 Euro per spese in moneta locale. La tabella seguente contiene la ripartizione dei costi per voci dispesa così come determinata dal documento di programma.Tabella 1: Il budget del progetto TunisiaSTIMA DEI COSTI IN EUROCOMPONENTISpesa in moneta Spese in EuroTOTALElocaleA. CREDITOA1 Linea di credito per le PMI12.725.00012.725.00023.725.00023.725.00036.500.00036.500.000B. DONOB.1 Assistenza tecnica (esperto DGCS)B.2 Promozione della lineaB.3 Valutazione finaleB.4 Audit65.00030.00015.00020.000315.000300.00015.000380.000300.00030.00030.00020.000TOTALE 12.840.000 24.040.000 36.880.000Il progetto è stato cofinanziato tra Governo italiano e Governo tunisino le cui ripartizioni sono riportate nellatabella seguente.Tabella 2: Ripartizione dei costi del budget del progettoRIPARTIZIONE FINAZIAMENTI TRA ITALIA E TUNISIACOMPONENTI Governo tunisino Governo italiano TOTALEA. CREDITOA1 Linea di credito per le PMI36.500.00036.500.00036.500.00036.500.000B. DONOB.1 Assistenza tecnica (esperto DGCS)B.2 Promozione della lineaB.3 Valutazione finaleB.4 Audit35.00015.00020.000345.000300.00030.00015.000380.000300.00030.00030.00020.000TOTALE 35.000 36.845.000 36.880.0003.1.4. Il dispositivo e i meccanismi di attuazione del progettoSecondo il documento di programma Il Governo italiano doveva intervenire attraverso due agenzie difinanziamento: Il Ministero dell’Economia per le somme a credito e il Ministero degli Affari esteri – DGCS per laparte a dono. Il MAE-DGCS, responsabile del raggiungimento degli obiettivi del progetto, era rappresentatodall’Ufficio di cooperazione dell’Ambasciata d’Italia a Tunisi.30

Le agenzie di esecuzione della linea di credito erano le banche commerciali tunisine, la DGCS attraverso il suoUfficio di cooperazione di Tunisi (per la verifica della conformità delle richieste rispetto ai criteri di eleggibilità edi concessione) e la Banque Centrale de Tunisie incaricata di autorizzare i pagamenti. La DGCS era anchel’agenzia di esecuzione per la parte a dono del finanziamento italiano e più particolarmente per il reclutamento ele attività dell’esperto per la gestione della linea e per la sua promozione, oltre che per il reclutamentodell’esperto per la post valutazione.Il progetto doveva essere supervisionato da un Comitato di Coordinamento e di Controllo per l’orientamentogenerale del progetto. Tale Comitato è stato istituito presso il Ministero tunisino della Cooperazioneinternazionale che aveva anche il compito di presiederlo. Facevano parte del Comitato attraverso proprirappresentanti, oltre al Ministero della Cooperazione internazionale tunisino, anche il Ministero degli Esteritunisino, il Ministero delle finanze e delle PMI tunisino, la Banque Centrale de Tunise e la DGCS - Ufficio dicooperazione. I compiti del Comitato, che di norma doveva riunirsi ogni 6 mesi presso il Ministero dellaCooperazione tunisino, erano quelli di verificare la corretta applicazione delle procedure previste dal Protocollod’Accordo e dalla Convenzione Finanziaria e di approvare i rapporti periodici di attività.La linea di credito, dunque, è stata gestita dall’Ambasciata – ufficio di cooperazione di Tunisi. Il dispositivo, cosìcome messo a punto, prevedeva le seguenti tappe:il promotore tunisino prepara il progetto e lo sottopone alla sua banca per una richiesta di credito;la banca del promotore esamina la richiesta dal punto di vista delle garanzie a copertura del credito ( labanca tunisina è la sola e unica responsabile del rimborso del credito);una volta cha la banca ha approvato il credito, essa trasmette all’Ambasciata d’Italia la domanda per la suaimputazione sulla linea italiana;l’Ambasciata – ufficio di cooperazione esamina la documentazione trasmessa da un punto di vista formale esostanziale e dà il suo parere;in caso di parere positivo l’Ambasciata dà il suo nullaosta all’imputazione del credito sulla linea italiana e nedà comunicazione alla DGCS, alla Banca italiana che gestisce il fondo rotativo per conto del Governo italiano(in questo caso il Medio Credito Centrale), alla Banca commerciale tunisina, alla Banque Centrale de Tunisie,al Ministero degli Affari esteri tunisino e al promotore;la banca del promotore apre la lettera di credito presso la Banque Centrale de Tunisie;la Banque Centrale de Tunisie istruisce la sua banca agente in Italia (Artigiancassa) per il pagamento dellafornitura;la Banca agente della Banca Centrale paga il fornitore italiano.Per quanto riguarda la documentazione richiesta alle imprese, erano necessari:lo studio di fattibilità tecnico e economico;i bilanci e i conti economici degli ultimi 3 anni e, nel caso di nuovi progetti, conti previsionali;il parere motivato della banca sull’iniziativa e sul promotore;nei casi richiesti dalla legge tunisina, il certificato dell’Agence Nationale pour la Promotion del’Environnement (ANPE), o in sua assenza una valutazione d’impatto ambientale e la lettera di trasmissioneall’ANPE;le fatture proforma o i contratti del fornitore italiano;l’autocertificazione del promotore sulla presenza/assenza di azionisti italiani nella sua società e l’impegno acomunicare l’eventuale entrata nella società di soggetti italiani.Non era previsto alcun tipo di monitoraggio, né altro tipo di assistenza all’impresa una volta avuto accesso alfinanziamento.3.1.5. Le attività effettivamente realizzate dal progettoIl progetto ha realizzato tutte le attività previste e in alcuni casi è andato ben al di là delle previsioni.31

La linea di credito è stata completamente utilizzata, dal momento che sono state finanziate 62 imprese (controuna previsione di 80 imprese secondo il documento di programma) per una somma totale di 36.422.622,11 € sui36.500.000 € disponibili. La somma residua è pertanto di 77.377,89 €, a rigore di logica non utilizzabile vistal’esistenza dell’importo minimo di 100.000 € come una condizione dell’eleggibilità del prestito. Per quantoriguarda i finanziamenti in moneta locale, solo una impresa delle 62 ne ha fatto domanda per un importo di521.598,180 dinari tunisini, per un controvalore di 274.901,54 €.La tabella seguente riporta i dati per quanto riguarda gli importi e i settori delle operazioni relative alle 62imprese.Tabella 3: Ripartizione delle operazioni di finanziamento per settore di attivitàRipartizione delle operazioni finanziate per settore di attivitàSettore N. operazioni % Importo %Agroalimentare 24 38,71 12.222.549,80 33,56Tessile / Abbigliamento 3 4,84 498.000,00 1,37Carta / Legno 5 8,06 1.702.300,00 4,67Costruzioni 20 32,26 14.798.559,94 40,63Elettrico 1 1,61 2.100.000,00 5,77Servizi 2 3,23 911.000,00 2,50Chimica / Plastica / Farmaceutica 5 8,06 3.226.102,37 8,86Cuoio e calzature 1 1,61 134.500,00 0,37Pesca 1 1,61 829.610,00 2,28Totale 62 100 36.422.622,11 100Come è possibile costatare dalla precedente tabella il settore agroalimentare (24 operazioni) e il settore dellecostruzioni (20 operazioni) rappresentano assieme il 70,2 % del totale delle operazioni. I dati sono rappresentatinel grafico seguente.Figura 1: Ripartizione operazioni per settori di attivitàRipartizione operazioni per settore attività (in %)454035302520151050Fonte: nostra elaborazione su dati dell’UTL di TunisiAnche dal punto di vista degli importi totali delle operazioni i due settori dell’agroalimentare e delle costruzioniassorbono una buona parte delle risorse e più precisamente il 71,19%. In questo caso, però, il settore dellecostruzioni sopravanza l’agroalimentare, come appare evidente dal grafico seguente.32

Figura 2: Ripartizione finanziamenti per settori di attività454035302520151050Ripartizione finanziamenti per settore attività (in %)Fonte: nostra elaborazione su dati dell’UTL di TunisiIn realtà il finanziamento medio è abbastanza differente in funzione dei settori, come riportato nel graficoseguente. Si noti che il finanziamento medio per le 62 operazioni è di 587.461,647 €.Figura 3: Importo medio del finanziamento per settori di attivitàImporto medio del finanziamento per settori attività800.000,00700.000,00600.000,00500.000,00400.000,00300.000,00200.000,00100.000,00-Fonte: nostra elaborazione su dati dell’UTL di TunisiPer quanto riguarda la tipologia di imprese, c’è da rilevare un’alta percentuale di finanziamenti finalizzati allacreazione di impresa, con 29 finanziamenti (ovvero il 46,8%), rispetto a quelli destinati al consolidamento diimprese già esistenti, con 32 finanziamenti (ovvero il 51,6%). Tra le 62 operazioni ne è presente una (ovvero il1,6%) per ristrutturazione di impresa.Dal punto di vista dell’entità dei finanziamenti in funzione di tali tre categorie di imprese, la tabella seguente neriporta i dati sintetici.33

Tabella 4: Operazioni per tipologia di finanziamentiFinanziamenti per tipologia di impreseImporto finanziamento %Creazione 20.541.254,80 56,4Consolidamento 15.578.167,31 42,8Ristrutturazione 303.200,00 0,8TOTALE 36.422.622,11 100Come si può osservare, l’ammontare destinato al finanziamento delle nuove imprese è sensibilmente superiorea quello destinato al consolidamento delle imprese e ciò nonostante il numero delle operazioni riferite aquest’ultima tipologia sia maggiore (29 finanziamenti per la creazione contro 32 per il consolidamento).Tale dato presenta un forte interesse ai fini della creazione di nuovi posti di lavoro dal momento che le 29imprese beneficiarie dei finanziamenti non avrebbero potuto (o comunque avrebbero incontrato maggioridifficoltà) essere operative in tempi rapidi in un contesto, come quello tunisino, caratterizzato da altissimi tassidi disoccupazione, che sono poi una delle ragioni alla base dei moti popolari della primavera araba in Tunisia.In effetti, il totale dei nuovi posti di lavoro creati in seguito alle 62 operazioni di finanziamento è stato stimato,secondo gli stessi studi di fattibilità di ciascuna impresa, in 1.614 unità e più precisamente 205 quadri dirigenti e1.409 operai. In tale quadro l’incidenza della creazione di posti di lavoro nelle imprese nuovamente costituite èsensibilmente più importante di quella legata a operazioni di consolidamento, come riportato dalla tabellaseguente.Tabella 5: Creazione di nuova occupazione per tipologia di impreseNuovi posti di lavoro in funzione della tipologia di impreseQuadri Operai TotaleCreazione 146 839 985Consolidamento 54 570 624Ristrutturazione 5 -- 5TOTALE 205 1.409 1.614Per quanto riguarda i settori di attività dove è stata maggiormente sostenuta la creazione di impresa attraverso ilricorso alla linea di credito italiana, la tabella seguente riporta i dati sintetici.Tabella 6: Imprese beneficiarie in funzione della tipologia di finanziamento e settore di attivitàImprese beneficiarie in funzione della tipologia di finanziamento e del settore di attivitàSettori Creazione Consolidamento Ristrutturazione TotaleTrasporti 1 1Costruzioni 8 11 1 20Agroalimentare 15 9 24Servizi 1 1Tessile 3 3Carta 2 2 4Farmaceutica 1 2 3Plastica 1 1Cuoio/calzature 1 1Pesca 1 1Legno 1 1Chimica 1 1Elettrico 1 1TOTALE 29 32 1 62Fonte: nostra elaborazione su dati dell’UTL di TunisiAnche per quanto riguarda la distribuzione territoriale, le attività realizzate presentano un notevole interesse dalmomento che, a differenza di interventi di altre agenzie di cooperazione che tendono a favorire la zona urbanadi Tunisi, dove è presente un’alta concentrazione di attività economiche ma anche di numerose opportunità per34

le PMI, non ultime quella dell’accesso al credito, nel caso della linea di credito italiana è possibile rilevare che èstato interessato praticamente tutto il territorio nazionale. I governatorati coinvolti sono 21 sui 24 esistenti.Nella tabella di seguito sono riportate le 62 imprese beneficiarie suddivise per governatorati e per tipologia difinanziamenti.Tabella 7: Imprese beneficiarie per governatorati e tipologia di finanziamentoImprese beneficiarie per governatorati e tipologia di finanziamentoGovernatorato Creazione Consolidamento Ristrutturazione TotaleBen Arous 4 4 8Siliana 2 1 3Béja 3 1 4Sfax 1 7 8Tozeur 1 1Madhia 3 1 4Nabeul 4 4 8Manouba 1 2 3Sousse 2 3 5Kasserine 1 1Monastir 1 1Sidi Bouzid 1 1Kairouane 1 1Mégrine 1 1Zaghouane 3 1 4Ariana 3 3Kebili 1 1Le Kef 1 1Gabès 1 1Bizerte 1 1 2Tunis 1 1TOTALE 29 32 1 62Fonte: nostra elaborazione su dati dell’UTL di TunisiSe prendiamo in considerazione la zona urbana di Tunisi – ovvero i governatorati di Ben Arous, Ariana, LaManouba, Mégrine e il governatorato di Tunisi – appare evidente come tale area rappresenta una quotaminoritaria rispetto al totale delle operazioni, come riportato dalla tabella seguente.Tabella 8: Imprese beneficiarie per aree geografiche e tipologia di finanziamentoImprese beneficiarie per governatorati e tipologia di finanziamentoGovernatorato Creazione Consolidamento Ristrutturazione TotaleArea urbana di Tunisi 5 11 16Resto del paese 24 21 1 46TOTALE 29 32 1 62Fonte: nostra elaborazione su dati dell’UTL di TunisiL’area urbana di Tunisi – “le Grand Tunis” -, dunque, conta solo il 25,8% delle operazioni totali mentre il resto delpaese, come rappresentato dal grafico seguente, può contare sul 74,2% del totale dei finanziamenti.35

Figura 4: Localizzazione delle operazioniLocalizzazione delle operazioni26%TunisiResto del paese74%Fonte: nostra elaborazione su dati dell’UTL di TunisiE’ interessante rilevare, inoltre, che la maggior parte delle operazioni legate alla creazione di impresa, pari al82,8% ha riguardato zone geografiche differenti dall’area urbana di Tunisi, come rappresentato dal graficoseguente.Figura 5: Distribuzione geografica delle operazioni di creazione di impresaDistribuzione geografica creazione impresa17%TunisiResto del paese83%Fonte: nostra elaborazione su dati dell’UTL di TunisiSe prendiamo in considerazione le due aree geografiche, l’area di Tunisi e il resto del paese, si può rilevare come,mentre per l’area di Tunisi la creazione di impresa rappresenta una minoranza delle operazioni, per il resto delpaese invece essa segue un comportamento inverso rispetto alle operazioni di consolidamento.36

Figura 6: Tipologia di imprese per zona geograficaTipologia di imprese finanziate per zona geografica25201510CreazioneConsolidamento50TunisiResto del paeseFonte: nostra elaborazione su dati dell’UTL di TunisiPer completare il quadro delle attività svolte occorre riportare i dati che riguardano le attività promozionali neiconfronti del mondo delle piccole e medie imprese per fare conoscere la linea di credito italiana e le modalitàper accedervi. In tal senso va citata la realizzazione di 6 giornate in altrettante località del paese, che hannocoinvolto una pluralità di attori potenzialmente interessati all’utilizzazione della linea di credito italiana. Latabella seguente riporta i dati sintetici.Tabella 9: Partecipanti alle giornate di presentazione del progettoPartecipanti alle giornate di presentazione della linea di credito italianaCittà Banche Associazioni Strutture Autorità Imprenditori Totalesupporto PMITunisi 25 14 17 15 3 74Sousse 21 15 10 4 24 74Tabarka 12 16 9 6 20 63Gafsa 10 16 10 9 15 60Biserta 13 20 12 6 30 81Gabès 4 19 16 6 28 73TOTALE 85 100 74 46 120 425Le giornate sono state organizzate a Tunisi dall’Ufficio di cooperazione e per le altre 5 località dalle locali Cameredi Commercio e Industria le quali, avendo competenza su più governatorati, hanno convocato gli attoripotenzialmente interessati dalla linea italiana nella zona di loro competenza. Secondo i rapporti di attività sonostati coinvolti 22 governatorati sui 24 esistenti.Oltre alle giornate di presentazione, è stato realizzato un depliant in 4.000 copie per pubblicizzare la linea dicredito e sono stati fatti 19 annunci su 6 testate di cui 3 quotidiani a grande tiratura, 2 quindicinali e un mensile.Per realizzare l’insieme di tali attività promozionali la somma stanziata di 15.000 € è stata utilizzata in misurainferiore di 5.968,59 Dinari tunisini che sono stati in seguito trasferiti al Tesoro.Dalle interviste condotte dall’équipe è emerso che sono state realizzate numerose altre attività promozionali,peraltro anche in Italia presso imprese italiane potenzialmente interessate a relazioni commerciali con la Tunisia.Come si vedrà dall’analisi in profondità del campione scelto di imprese, tali contatti, spesso informali, hannorappresentato un ottimo canale di informazione presso le imprese tunisine circa l’esistenza della linea dicredito.37

3.1.6. Gli attori effettivamente coinvoltiIl progetto ha coinvolto un gran numero di attori direttamente e indirettamente legati alle tematichedell’accesso al credito da parte delle PMI. Proprio tale capacità, unita a un’ottima conoscenza del contesto e deisuoi attori chiave, è alla base del successo del progetto.In tal senso, le attività promozionali, peraltro realizzate in maniera tempestiva e con costi molto contenuti,sono state decisive nel coinvolgimento di tanti attori. Ma ancora di più è stato decisivo, ai fini del successo delprogetto, l’appoggiarsi sulle reti esistenti, come le camere di commercio, le altre organizzazioni intermedie e leassociazioni professionali, invece che sugli individui. Tale scelta ha permesso una presenza capillare del progettonell’insieme del paese e non solo nella sua capitale, fatto che, come già ricordato, era stata la caratteristica dimolti progetti di cooperazione allo sviluppo di sostegno al settore privato e più in particolare alle PMI tunisine.E’ interessante rilevare che le attività promozionali hanno oltrepassato la realtà tunisina per interessare, anchese non previsto dal documento di programma, la rete degli imprenditori italiani, sia quelli che avevanotradizionalmente rapporti commerciali con la Tunisia, sia quelli che, per interesse o per caratteristiche dei loroprodotti, potevano essere attivamente coinvolti. Grazie all’utilizzazione di relazioni personali, istituzionali ecommerciali, tale rete di imprenditori italiani è potuta entrare direttamente in contatto con quella degliimprenditori tunisini, stabilendo di fatto un circolo virtuoso grazie al mutuo interesse di imprenditori dientrambe le nazionalità a sviluppare sinergie e concludere accordi commerciali spesso, ma non solo, per lafornitura di macchinari e equipaggiamenti.Un buon indicatore della capillarità della rete di attori in tutto il territorio nazionale è rappresentato dal numerodi banche tunisine attivamente coinvolte nel progetto. La tabella seguente riporta le informazioni di base sulcoinvolgimento degli istituti di credito tunisini.Tabella 10: Banche coinvolte nel progetto per finanziamenti e importiBanche coinvolte nel progettoBanca Operazioni Totale in Euro Totale in DT1 Amen Bank 10 8.848.811,202 Arab Tunisian Bank (ATB) 8 3.576.608,003 Banque Financement PME (FPME) 10 3.197.645,374 Banque Tuniso-Koweitienne (BTK) 1 800.000,005 Tunisian Qatari Bank (TQB) 1 178.000,006 Banque Tuniso-Libyenne (BTL) 1 937.100,007 Banque de l’Habitat (BH) 5 1.460.050,008 Banque Internationale Arabe de Tunisie (BIAT) 6 2.251.512,00 521.598,1809 Banque Nationale Agricole (BNA) 10 3.882.974,0010 Attijari Bank 4 1.266.417,0011 Banque de Tunisie (BT) 1 384.000,0012 Banque Franco-Tunisienne (BFT) 1 547.000,0013 Société Tunisienne de Banque 9 4.475.303,0014 UBCI 4 3.008.000,0015 Union Internationale de Banques (UIB) 3 1.115.300,0016 Stusid Bank 1 219.000,00TOTALI 75 36.147.720,57 521.598,180TOTALE GENERALE IN EURO 36.422.622,11Fonte: nostra elaborazione su dati dell’UTL di TunisiCome si può rilevare dalla tabella, gli istituti di credito tunisini sono ben 16, anche se su un numero ristretto di 5banche si concentra la maggior parte delle operazioni. E’ comunque interessante notare la grande varietà degliistituti, ognuno dei quali ha il proprio target di clientela (agricoltura, costruzioni, PMI, etc.).Oltre al ruolo fondamentale degli istituti di credito nel promuovere la linea di credito italiana, la missione hapotuto verificare che la Banque Centrale de Tunisie ha promosso numerosi incontri e inviato costantemente38

circolari e bollettini per sensibilizzare le banche tunisine alla pubblicizzazione delle opportunità offerte dalprogetto italiano presso i propri clienti.3.2. I risultati della valutazioneCome si è già affermato, nel caso dell’analisi del progetto in Tunisia l’équipe ha potuto disporre non solo di unnumero importante di informazioni classificate presso l’Ufficio di Cooperazione a Tunisi, ma anche di unaquantità di imprese sufficiente per poter effettuare un’analisi quantitativa in profondità utilizzando un metododi campionamento in grado di fornire informazioni affidabili. L’analisi della valutazione ha comunque fattoriferimento anche ai risultati dei differenti incontri svolti durante la fase di campo, alla ricca e esaurientedocumentazione e a una trattazione dei dati di tipo macro-economico.Il campione oggetto di analisi approfondita è consistito in 15 imprese beneficiarie sulle 62 che sono statefinanziate nell’ambito della linea di credito, stratificate secondo tre criteri: il tipo di finanziamento (creazione oconsolidamento di impresa), la localizzazione geografica e il settore di attività.Per quanto riguarda il tipo di finanziamento sono state prese in considerazione 9 creazioni di impresa e 6operazioni di consolidamento. Per il secondo criterio, quello della localizzazione geografica, sono stati incluseimprese con sede in 7 governatorati, come rappresentato dal grafico seguente.Figura 7: Governatorati delle imprese del campioneGovernatorati delle imprese del campione1115Ben ArousNabeulManoubaSousse3MégrineAriana13ZaghouamAlcuni di questi 7 governatorati appartengono all’area urbana di Tunisi. Se prendiamo in considerazione levariabili “area urbana di Tunisi” e “resto del paese”, 8 imprese appartengono all’area di Tunisi, mentre 7 hannola loro sede in governatorati del resto del paese, come è riportato dal grafico seguente.Figura 8: Localizzazione delle imprese del campioneLocalizzazione imprese del campione78Area urbana TunisiResto paese39

E’ importante precisare che il campione dell’area di Tunisi è leggermente sopra rappresentato rispettoall’universo delle 62 imprese beneficiarie della linea di credito a causa dell’estrema specializzazione settorialedelle imprese con sede in governatorati al di fuori dell’area urbana della capitale. L’équipe ha quindi sceltol’opzione di privilegiare la rappresentatività dei settori di attività delle imprese piuttosto che la lorolocalizzazione geografica. Per quanto riguarda il terzo criterio, la distribuzione per settori di attività delleimprese del campione è riportata nel grafico seguente.Figura 9: Settori di attività delle imprese del campioneSettori imprese del campione11114AgroalimentareCostruzioniCartaElettrico1PescaFarmaceutico24ServiziTrasporti3.2.1. Rilevanza/PertinenzaPer valutare la pertinenza del progetto rispetto al contesto tunisino sono stati presi in considerazione cinquecriteri concreti e quantificabili, ovvero: il peso delle PMI nell’economia tunisina e i settori di attività; il contestomacro-economico; l’esistenza di esperienze precedenti nel campo del credito per le piccole e medie impresetunisine; i flussi commerciali tra Italia e Tunisia; la creazione di posti di lavoro.Il peso delle PMI nell’economia tunisina e i settori di attivitàIl primo criterio è quello del peso delle PMI nell’economia tunisina. Anche se i dati forniti dall’Istituto Nazionaledi Statistica tunisino non utilizzano la stessa definizione di PMI dell’Unione europea, è interessante notare comeil 59% delle imprese sia sotto i 200 occupati, come raffigurato nel grafico seguente.Figura 10: Dimensione delle imprese tunisine (anno 2011)Dimensione delle imprese tunisine al 201141%5%5%4%7%da 1 a 2da 3 a 5da 6 a 9da 10 a 1911%da 20 a 49da 50 a 9912%da 100 a 199Oltre 20015%Fonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la Statistique40

Si può quindi affermare come le PMI rappresentino l’ossatura del sistema economico tunisino, anche se esistetuttavia un evidente problema di crescita per quelle di dimensioni più modeste, come riportato dal graficoseguente, mentre quelle di dimensioni maggiori, pur caratterizzate da una flessione importante in concomitanzacon la rivoluzione politica e istituzionale che ha caratterizzato il paese a partire dalla fine del 2010, hanno unanetta tendenza all’aumento.Probabilmente uno dei fattori limitanti la crescita delle imprese di più modeste dimensioni è proprio quellodell’accesso al credito, per il quale il sistema bancario tunisino fa un largo uso di garanzie reali. E un secondoproblema potrebbe essere legato alla dimensione familiare delle imprese che, se da una parte favorisce laflessibilità, dall’altra rischia di chiudersi a investimenti e capitali esterni alla famiglia.Figura 11: Evoluzione delle imprese tunisine per dimensione450.000400.000Evoluzione delle imprese tunisine per dimensione (1996-2011)350.000300.000250.000200.000150.000100.00050.000-da 1 a 2da 3 a 5da 6 a 9da 10 a 19da 20 a 49da 50 a 99da 100 a 199Oltre 200Fonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueSe si prendono in considerazione i settori, il primato spetta al commercio con il 44% del numero assoluto diimprese, seguito dai trasporti con il 16% e dall’industria con il 12%, come indicato dal grafico seguente.Figura 12: Imprese tunisine per settore di attività (anno 2011)3%5%Imprese per settore (2011)0%12%Agricoltura, Pesca,PiscicolturaIndustria2%0%9%4%CostruzioniCommercio e riparazioneautomobiliAlberghiero e ristorazioneTrasporti16%Poste e telecomunicazioni5%44%Attività finanziarieImmobiliare e servizi alleimpreseIstruzione, sanità e azionesocialeServizi collettivi, sociali ealtre attivitàFonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la Statistique41

Anche per quanto riguarda la serie storica dal 1996 al 2011 i settori del commercio, dei trasporti, dell’industria edell’immobiliare appaiono come quelli più dinamici, come riportato dal grafico seguente.Figura 13: Evoluzione delle imprese tunisine per settore300.000250.000Evoluzione imprese per settore (1996-2011)Agricoltura,Pesca, PiscicolturaIndustriaCostruzioni200.000150.000100.00050.000Commercio eriparazioneautomobiliAlberghiero eristorazioneTrasportiPoste etelecomunicazioniAttività finanziarie-1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Immobiliare eservizi alleimpreseFonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueIn termini di pertinenza del progetto, dunque, la scelta di facilitare l’accesso al credito da parte delle PMItunisine appare come una scelta che è orientata a favorire più in generale la crescita del paese, visto il ruolofondamentale che hanno le piccole e medie imprese nell’economia tunisina.Il contesto macro-economicoIl contesto macro-economico della Tunisia presenta un PIL dominato largamente dalle attività e servizicommerciali (con il 42%) e da una incidenza molto importante dell’agricoltura e della pesca (con il 17%) edell’industria manifatturiera (con il 16%).Figura 14: Composizione del PIL a prezzi costanti per settoreComposizione PIL a prezzi costanti (2005) per settore (2012)17%8%9%16%Agricoltura e pescaIndustria manifatturieraIndustria non manifatturieraAttività e servizi commerciali8%Attività non commercialiImposte nette disovvenzione42%Fonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la Statistique42

Questi ultimi due settori sono quelli in cui la linea di credito italiana oggetto della presente valutazioneinterviene e sono anche i settori, come riportato dal grafico seguente, che hanno avuto un andamento costanteverso la crescita dal 2000 ai nostri giorni.Figura 15: Contributo al PIL per settore a prezzi costanti25.000,0Contributo al PIL per settore (2000-2012) a prezzi costanti (2005)20.000,015.000,010.000,05.000,00,0Agricoltura e pescaIndustria manifatturieraIndustria nonmanifatturieraAttività e servizicommercialiAttività non commercialiImposte nette disovvenzioneFonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiquePer quanto riguarda l’industria manifatturiera, in seno alla quale interviene il progetto, il grafico seguentemostra la ripartizione del valore aggiunto per ogni settore di attività in relazione all’anno 2012.Figura 16: Ripartizione del valore aggiunto delle industrie manifatturiere per settore di attivitàRipartizione valore aggiunto industrie manifatturiere per settore diattività (2012)17%Industrie Agroalimentari31%Industrie tessili,abbigliamento e cuoioAltri settori manifatturieri21%Raffinazione petrolioIndustrie chimiche8%5%7%11%Materiali da costruzione,ceramica e vetroIndustrie meccaniche eelettricheFonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiquePer restare nell’ambito macro-economico, i settori più importanti dell’export tunisino per l’anno 2010 sono ilsettore meccanico, il settore elettrico, il tessile e l’agroalimentare, come riportato nel grafico seguente.43

199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010Figura 17: Export della Tunisia per settore (anno 2010)Export per settore (2010)17%6%6%10%Agricoltura e IndustrieagroalimentariEnergia e lubrificantiMiniere, fosfati e derivati7%7%Tessile,abbigliamento ecuoioIndustrie meccaniche eelettricheMateriale di Trasporto2%19%Altre Industrie meccanicheIndustrie elettriche26%Altre IndustriemanifatturiereFonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueNel grafico seguente è riportata l’evoluzione dei settori dell’export tunisino per gli anni dal 1993 al 2010.Figura 18: Evoluzione delle esportazioni tunisine per settoreEvoluzione esportazioni per settore (1993-2010)9000800070006000500040003000200010000Agricoltura eIndustrieagroalimentariEnergia elubrificantiMiniere, fosfati ederivatiTessile,abbigliamento e cuoioIndustriemeccaniche eelettricheMateriale diTrasportoAltre IndustriemeccanicheIndustrie elettricheFonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueIl progetto, dunque, è intervenuto negli stessi settori che hanno contributo nel corso dell’ultimo ventennio, eche continuano a contribuire, all’export tunisino. Se, invece, prendiamo in considerazione i settori dell’import, ilprimato indiscusso spetta al settore meccanico che nel 2010 arriva a rappresentare il 46% del totale, comeriportato dal grafico seguente.44

199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010Figura 19: Importazioni della Tunisia per settore (anno 2010)Importazioni per settore (2010)Agricoltura eagroalimentare10%12%7%8%2%9%Energia e lubrificantiMiniere, fosfati ederivatiTessile,abbigliamento ecuoio15%Industrie meccaniche eelettricheMateriali Trasporti6%31%Altre IndustriemeccanicheIndustrie elettricheAltre IndustriemanifatturiereFonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueTale dato indica un alto tasso di pertinenza del progetto, dal momento che la linea di credito è stata appuntoconcepita per l’acquisizione di macchinari che, come ben visibile nel grafico seguente, ha subito una nettaimpennata, rispetto agli altri settori, nel corso degli ultimi 18 anni.Figura 20: Evoluzione delle importazioni tunisine per settore16000Evoluzione importazioni per settore (1993-2010)14000120001000080006000Agricoltura eagroalimentareEnergia e lubrificantiMiniere, fosfati ederivatiTessile,abbigliamentoe cuoioIndustrie meccanichee elettricheMateriali Trasporti400020000Altre IndustriemeccanicheIndustrie elettricheAltre IndustriemanifatturiereFonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la Statistique45

1990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011Si può quindi affermare che la pertinenza del progetto rispetto al quadro macro-economico è molto alta, dalmomento che la linea di credito interviene in settori con un’alta domanda e che contribuiscono in modosostanziale alla bilancia commerciale del paese, che viene di seguito riportata per la sua serie storica dell’ultimoventennio.Figura 21: Evoluzione della bilancia commerciale della TunisiaBilancia commerciale (1990-2011)4000035000300002500020000150001000050000-5000-10000-15000EsportazioniImportazioniSaldocommercialeFonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueL’esistenza di esperienze precedenti nel campo del creditoper le piccole e medie imprese tunisineIl progetto oggetto di valutazione è stato preceduto da altri 6 progetti analoghi finanziati dalla cooperazioneitaliana, secondo la tabella di seguito riportata.Tabella 11: Le precedenti linee di credito italianeI precedentiLinea 1 Linea 2 Linea 3 Linea 4 Linea 5 Linea 6Anno1988 1996 1999 2000 2001 2004approvazioneInizio1991 1998 2001 2001 2002 2005operativitàFinanziamento 50 MUSD 30 MUSD 56 MD lire 60 MD lire* 32,5 MEUR 36,5 MEURtotaleRisorse49,7 MUSD 29,52 MUSD 27,01 MEUR 20,6 MEUR 32,2 MEUR 36,4 MEURutilizzateFinanziamento 260.000 USD 615.000 USD 928.000 € 557.000 € 557.000€ 455.000 €medioN° Impresebeneficiarie192 49 29 37 36 80*sono eleggibili anche le imprese pubblicheCome si può osservare l’insieme delle 6 precedenti linee di credito ha permesso il finanziamento di 423 PMI.Delle 62 imprese beneficiarie della settima linea di credito oggetto della presente valutazione, 12 avevano giàbeneficiato in passato di finanziamenti di una delle 6 precedenti linee di credito.Dal punto di vista della pertinenza l’iniziativa della linea di credito italiana si inserisce, dunque, in una lunga“tradizione” di interventi analoghi e per tale motivo risulta essere molto alta.46

199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010I flussi commerciali tra Italia e TunisiaUn ulteriore criterio preso in esame per determinare la pertinenza del progetto è quello dell’analisi dei flussicommerciali tra Italia e Tunisia. La linea di credito, infatti, prevede l’acquisizione di macchinari di produttoriitaliani e l’esistenza di un contesto di intense relazioni commerciali è sicuramente un indicatore di pertinenzadel progetto.Come si può osservare dal grafico seguente, le esportazioni della Tunisia nel 2010 riguardano per ben il 76% ilcontinente europeo, seguito a molta distanza da quello africano con appena il 12% (prevalentemente il mercatoregionale nord africano). Le altre zone geografiche non raggiungono quote di mercato significative attestandositra il 3 e il 4%.Figura 22: Composizione delle esportazioni tunisine per continenteComposizione esportazioni per continente (2010)Africa Americhe Asia Europa Resto del mondo4%12%3%5%76%Fonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueE’ interessante notare che il predominio dell’Europa come destinazione delle esportazioni della Tunisia ha avutouna tendenza crescente nell’ultimo ventennio, come riportato dal grafico seguente.Figura 23: Andamento delle esportazioni tunisine per continenteAndamento esportazioni per continente (1990-2010)20000180001600014000120001000080006000400020000AfricaAmericheAsiaEuropaResto delmondoFonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la Statistique47

199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010L’importanza del continente europeo nelle relazioni commerciali della Tunisia è confermata anche dalleimportazioni da tale area geografica, che raggiungono il 71% nel 2010, seguita dall’Asia con il 15%, comeriportato nel grafico seguente.Figura 24: Composizione delle importazioni tunisine per continente (anno 2010)Composizione importazioni per continente (2010)1%6%7%71%15%AfricaAmericheAsiaEuropaResto del mondoFonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueAnche per quanto riguarda le importazioni, la serie storica degli ultimi venti anni dimostra l’alta capacità dipenetrazione dei prodotti europei nel mercato tunisino, nonostante i paesi asiatici abbiano avuto negli ultimianni un buon incremento, comunque molto lontano dal primato europeo.Figura 25: Andamento delle importazioni tunisine per continente25000Andamento importazioni per continente (1990-2010)200001500010000AfricaAmericheAsiaEuropa5000Resto delmondo0Fonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueUn primo dato che emerge dall’analisi dei flussi commerciali della Tunisia con le grandi aree geografiche sembra,quindi, un’alta pertinenza del progetto, dal momento che gli operatori economici tunisini sembrano privilegiarenettamente le relazioni commerciali con l’Europa e questo anche per quanto riguarda le importazioni dove, adifferenza di altri paesi dell’area, i mercati asiatici hanno una capacità ancora ridotta di penetrazione nelmercato tunisino.48

199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010Se analizziamo i flussi delle relazioni con l’Italia, aspetto fondamentale poiché i finanziamenti disponibili per leimprese tunisine erano finalizzati all’acquisizione di macchinari italiani, la pertinenza del progetto, giàabbondantemente alta, risulta ulteriormente rafforzata. Infatti, come emerge dal grafico seguente sugli scambitra i due paesi negli ultimi 20 anni, esiste una netta tendenza all’aumento lungo la serie storica dei dati, checonosce una lievissima flessione in occasione della recente rivoluzione politica e istituzionale che hacaratterizzato la Tunisia.Figura 26: Evoluzione dell’interscambio tra Italia e TunisiaBilancia commerciale degli scambi tra Tunisia e Italia (1990-2010)60005000400030002000Esportazioni10000-1000-2000Fonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueIn tale quadro è interessante notare come per l’anno 2011 ben il 27% dell’export tunisino riguardi l’Italia,preceduta per importanza solo dalla Francia come paese destinatario che totalizza il 40%, come indicato dalgrafico seguente.Figura 27: Esportazioni tunisine per partner commercialiEsportazioni per principali partner commerciali (2011)12%6% 0%12%3%LibiaCinaGermania27%BelgioFranciaItalia40%Resto del MondoFonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueAnche la serie storica delle esportazioni verso l’Italia degli ultimi 20 anni conferma la sua importanza comepartner commerciale privilegiato immediatamente dopo la Francia che mantiene la leadership delle destinazionidell’export tunisino.49

1990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011Figura 28: Evoluzione delle esportazioni per partner commerciali8000Evoluzione delle esportazioni per principali partner commerciali(1990-2011)70006000500040003000200010000LibiaCinaGermaniaBelgioFranciaItaliaResto delMondoFonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueAnche la quota delle importazioni dall’Italia sembra seguire lo stesso comportamento per attestarsi nel 2010 aun 18%, preceduta solo dalla Francia con il 19%. E’ importante notare, come rappresentato dal grafico seguente,che la Cina ottiene solo un modesto 6%. Tale dato ha un interesse fondamentale ai fini della valutazione dellapertinenza del progetto, dal momento che i prodotti cinesi, contrariamente a quanto accade in molti altri paesidella regione, non hanno ancora avuto un tasso di penetrazione rilevante nel mercato tunisino.Figura 29: Importazioni per partner commerciali (anno 2011)Importazioni per principali partner commerciali (2011)1% 6%8%48%19%LibiaCinaGermaniaFranciaItaliaResto del mondo18%Fonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueL’Italia, dunque, non solo ha un ruolo di primissimo piano nelle importazioni in Tunisia, e più in generale negliscambi commerciali, ma tale dato è consolidato nel tempo, come dimostrato dalla serie storica delleimportazioni raffigurata nel grafico seguente.50

1990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011Figura 30: Evoluzione delle importazioni tunisine per partner commerciali180001600014000120001000080006000400020000Evoluzione delle importazioni per principali partner commerciali(1990-2011)LibiaCinaGermaniaFranciaItaliaResto delmondoFonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueDal punto di vista dei flussi commerciali tra Italia e Tunisia, dunque, il progetto è molto pertinente e anche lacondizionalità della linea di credito per l’acquisizione di macchinari italiani, lungi dal rappresentare un vincolo ouna limitazione per le PMI tunisine, è in perfetta linea con la realtà degli scambi commerciali “tradizionalmente”esistenti tra i due paesi. In tal senso il dato più evidente è offerto dalla mancata utilizzazione della facoltà, daparte delle imprese tunisine, di destinare il 30% del finanziamento per l’acquisizione di macchinari eequipaggiamenti tunisini: la quasi totalità delle imprese tunisine beneficiarie, e più precisamente 61 su 62, nonha fatto ricorso a questa possibilità preferendo, quindi, utilizzare l’intero importo del finanziamento permacchinari prodotti in Italia.La creazione di posti di lavoroIl quinto criterio utilizzato per definire la pertinenza del progetto è quello della creazione di occupazione. Ineffetti il documento di progetto insiste in maniera particolare su questo aspetto, al punto che uno dei criteri perl’accesso ai finanziamenti è quello del numero dei posti di lavoro prodotti in seguito all’acquisizione dimacchinari e tecnologie italiani ottenuti grazie alla linea di credito oggetto della presente valutazione.In effetti la questione della disoccupazione, una delle maggiori criticità del sistema economico tunisino, negliultimi 7 anni ha avuto una tendenza all’aumento con punte particolarmente preoccupanti nel 2011 che hannosfiorato il 15% degli uomini e circa il 28% delle donne.Figura 31: Tasso di disoccupazione per genereTasso di disoccupazione per genere (2006-2012)3025201510UominiDonne502006 2007 2008 2009 2010 2011 2012Fonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la Statistique51

Dal punto di vista della composizione di genere dei disoccupati, il 36% è rappresentato dagli uomini, mentre ledonne arrivano a rappresentare il 64% del totale, come illustrato dal grafico seguente.Figura 32: Composizione per genere del tasso di disoccupazione (anno 2012)Composizione per genere del tasso di disoccupazione (2012)UominiDonne36%64%Fonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueQuesta forte differenza di genere si riflette, evidentemente, nei dati riguardanti la popolazione attiva occupatache è per il 75% composta da uomini e per il 25% da donne, come rappresentato nel grafico seguente.Naturalmente sfuggono alla contabilità ufficiale il settore informale e il sommerso dove si presuppone siano piùpresenti le donne.Figura 33: Composizione per genere della popolazione attiva occupataComposizione per genere della popolazione attiva occupata(2012)UominiDonne25%75%Fonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueSe si prende in considerazione l’evoluzione della popolazione attivata occupata, è evidente come la tendenza siauna certa stagnazione per quanto riguarda il numero degli uomini e addirittura una flessione nell’occupazionefemminile negli ultimi 5 anni, come rappresentato dal grafico seguente.52

Figura 34: Evoluzione della popolazione attività occupataEvoluzione popolazione attiva occupata in migliaia (2006-2012)350030002500200015001000UominiDonneTotale50002006 2007 2008 2009 2010 2011 2012Fonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueEsaminando i dati del 2011 sull’occupazione per settore di attività, appare evidente come il settore traino siaquello dell’industria con il 50% degli occupati, seguito dalle costruzioni (con il 13%) e dall’agricoltura (con il 12%).Figura 35: Occupazione per settore di attivitàOccupazione per settore d'attività (2011)13%2% 1%3%Agricoltura, pesca,piscicolturaIndustria2%0%3%6%CostruzioniCommercio eriparazione automobiliAlberghiero eristorazioneTrasporti12%8%50%Poste etelecomunicazioniAttività finanziarieImmobiliare e servizialle impreseIstruzione, sanità eazione socialeServizi collettivi, socialie altre attivitàFonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueLa serie storica dei dati degli ultimi sedici anni sull’occupazione per settore mette in evidenza l’aumentoconsiderevole dell’industria, seguita dall’immobiliare e i servizi alle imprese (tuttavia con una flessione nettanegli ultimi anni) e dall’istruzione e la sanità.53

Figura 36: Evoluzione dell’occupazione nelle imprese per settore d’attività600.000,00Evoluzione dell'occupazione nelle imprese per settore d'attivitàAgricoltura, pesca,piscicolturaIndustria500.000,00Costruzioni400.000,00300.000,00Commercio eriparazioneautomobiliAlberghiero eristorazioneTrasporti200.000,00100.000,00-1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Poste etelecomunicazioniAttività finanziarieImmobiliare eservizi alleimpreseIstruzione, sanitàe azione socialeFonte: nostra elaborazione su dati de l’Institut National de la StatistiqueAnche dal punto di vista dell’occupazione, dunque, il progetto è altamente pertinente ed è in linea con lepriorità delle politiche nazionali in materia di creazione di posti di lavoro. I settori interessati dal progetto sonoanche quelli caratterizzati da una crescita più importante, il che conferma ancora una volta la sua pertinenza.Va rilevato, tuttavia, che il progetto non prende in considerazione la questione della disoccupazione femminile,che invece rappresenta non solo una priorità di tipo economico ma anche e soprattutto di tipo sociale.Pur senza alterare il giudizio dell’équipe di valutazione sull’ottima pertinenza del progetto, si sarebbe potutaaccordare una maggiore attenzione alla questione dell’occupazione femminile, che tra l’altro è la spina dorsaledi alcuni settori come l’agroalimentare, il settore elettrico, la chimica, ecc.La pertinenza in sintesiDal punto di vista dei cinque indicatori della pertinenza presi in considerazione, in una scala da 1 a 5 dove ilminimo è riportato con il colore viola, il punteggio 2 con il colore rosso, il punteggio 3 con il colore giallo, ilpunteggio 4 con il colore verde e il massimo del punteggio, ovvero 5, con il colore blu, la tabella seguente riportai risultati ottenuti.La pertinenzaPeso delle PMI nell’economia tunisinaContesto macro-economicoEsistenza di esperienze precedentiFlussi commerciali tra Italia e TunisiaCreazione di posti di lavoroIn conclusione: la pertinenza del progetto risulta essere altissima; per quanto riguarda la pertinenza rispettoall’indicatore della creazione dei posti di lavoro la pertinenza è meno alta in considerazione del fatto che il progettonon prende in considerazione la questione dell’occupazione femminile come una priorità.54

Rilevanza opertinenzaPunti di forza eccellente pertinenza del progettorispetto a tutti gli indicatori macroeconomici il progetto si inserisce in un quadrodi relazioni consolidate con l’Italiadal punto di vista commerciale, maanche sociale e culturale altissima aderenza delle scelte delprogetto (settori, localizzazione, ecc.)al sistema delle priorità del paeseDebolezze la questione della creazione di occupazione non èsufficientemente tematizzata secondo la variabiledi genere3.2.2. Validità e qualità del quadro logicoIl quadro logico, pur essendo realistico per quanto riguarda i risultati attesi, presenta alcuni problemi inrelazione agli obiettivi, agli indicatori e alle attività.Per quanto riguarda gli obiettivi, quello specifico è in realtà un obiettivo generale e il paradosso è che non vieneriportato quello che è il cuore del progetto, ovvero il miglioramento dell’accesso al credito da parte delle PMItunisine.Dal punto di vista dei risultati, pur menzionando un target che è stato sostanzialmente rispettato (80 imprese ecreazione di 1.500 nuovi posti di lavoro) nella casella degli indicatori, di fatto, sono citate più alcune condizioni dieleggibilità che veri e propri risultati.Per quanto riguarda gli indicatori si tratta o di indicatori non oggettivamente misurabili (in relazione agliobiettivi) o di indicatori di risultato. Sono completamente assenti gli indicatori di impatto, probabilmente ancheper il fatto che il progetto non prevede alcuna attività di monitoraggio o di valutazione in corso in itinere.In quanto alle fonti di verifica è completamente assente la rilevazione di qualsiasi tipo di informazioni raccoltedirettamente presso le imprese beneficiarie.Le attività sono riportate in maniera molto parziale rispetto a quelle previste e, di conseguenza, a quelleeffettivamente svolte.Infine, per ciò che riguarda le condizioni o ipotesi, esse sono descritte in modo molto pertinente e preciso.Una valutazione d’insieme del quadro logico porta a concludere che esso non sia stato concepito come un veroe proprio strumento per la programmazione e la verifica dell’implementazione del progetto, ma come unsemplice obbligo procedurale.La tabella seguente prende in esame i differenti aspetti del quadro logico, per ognuno dei quali si è utilizzato lostesso sistema di giudizio con una scala a 5 rappresentata dai diversi colori.La validità e la qualità del quadro logicoFormulazione degli obiettiviFormulazione dei risultati attesiCorretta formulazione degli indicatoriCoerenza delle fonti di verificaFormulazione e coerenza delle attivitàFormulazione delle condizioni o ipotesiIn conclusione: il quadro logico presenta carenze importanti e non è stato concepito come strumento per laprogrammazione e la verifica dell’implementazione del progetto.55

Punti di forzaQuadro logico - buona descrizione delle condizioni oipotesiDebolezze- Nel complesso carente in tutte i suoi aspetti adeccezione delle ipotesi o condizioni3.2.3. Efficacia: risultati attesi e risultati inattesiL’efficacia del progetto è stata misurata in relazione ad alcuni parametri generali e ai risultati dell’analisi inprofondità presso un campione rappresentativo di imprese beneficiarie. Per quanto riguarda gli aspetti generalil’équipe ha preso in considerazione: la presenza di tipi di operazione (creazione, consolidamento oristrutturazione di impresa), la distribuzione geografica dei beneficiari e i comportamenti delle banche dal puntodi vista delle condizioni praticate alle imprese beneficiarie.Il primo aspetto, quello della distribuzione geografica dei beneficiari, è stato già affrontato nel capitolo dedicatoalla descrizione del progetto. In sede di valutazione possiamo ripetere l’importanza di allargare l’accesso alcredito da parte delle PMI tunisine anche al di fuori dei governatorati dell’area urbana della capitale (la “GrandeTunisi”). L’alta percentuale di imprese localizzate nel resto del paese, ovvero il 74%, è senza dubbio un indicatoredi grande efficacia del progetto che ha saputo, grazie ad attività di informazione capillari, raggiungere le realtàimprenditoriali geograficamente più lontane dalla capitale.Il secondo aspetto riguarda le tipologie di operazioni di finanziamento. In effetti 29 finanziamenti, pari al 46,8%,hanno riguardato operazioni di creazione di impresa, mentre le operazioni di consolidamento sono state 32, parial 51,6%. Infine, la linea di credito ha finanziato una sola operazione di ristrutturazione di impresa, pari al 1,6%del totale delle operazioni. Trattandosi di un progetto legato alla concessione di finanziamenti per le PMItunisine che si suppone avessero problemi ad essere finanziate, l’alta presenza di operazioni finalizzate allacreazione di impresa è senza dubbio un fattore positivo in ordine all’efficacia del progetto che ha quindipienamente raggiunto i suoi obiettivi. E’ evidente, infatti, che finanziare neo-imprese aumenta i rischi del creditoda parte delle banche.Va detto, tuttavia, che anche se il progetto ha avuto un’attenzione particolare alle potenzialità degli imprenditoritunisini impegnati nella creazione delle proprie imprese, è pur vero che, contrariamente a quanto si possapensare, le decisioni dell’istruttoria condotta dagli istituti di credito rispetto alle domande pervenute non hariguardato tanto la bontà del progetto o le capacità imprenditoriali della proprietà o dei manager, maprioritariamente l’aspetto delle garanzie. E’ indicativo rilevare che in 14 delle 15 imprese del campione, ovveroil 93,3% dei casi, i proprietari hanno dovuto prestare garanzie reali sotto forma di ipoteche di capannoniindustriali, di terreni e di fabbricati e in alcuni casi delle proprie abitazioni. Certamente, il fatto che i tassipraticati fossero leggermente inferiori a quelli praticati dal mercato e il fatto che le PMI potessero evitare dipagare il danaro ricevuto a medio termine con tassi propri dei finanziamenti a breve termine costituiscono unindubbio vantaggio e soprattutto un fatto più razionale dal punto di vista della gestione finanziaria dell’impresa.In effetti le 15 imprese del campione sembrano apprezzare un aspetto fondamentale per le loro attività:l’accesso al credito a tassi agevolati per potenziare o rilanciare le capacità produttive e la competitivitàattraverso l’acquisizione di macchinari e equipaggiamenti italiani. Quest’ultimo particolare non è un dettaglio dipoco conto, dal momento che i macchinari e gli equipaggiamenti italiani non solo sono altamente apprezzatidagli imprenditori tunisini, ma rappresentano spesso soluzioni ideali in settori, come l’agroalimentare, il tessile ole costruzioni, che sono comuni ai due paesi. E’ interessante notare come il giudizio delle 15 imprese delcampione circa i vantaggi della linea di credito comprenda un 25% di risposte legate alla possibilità diacquisizione di macchinari italiani, come illustrato nel grafico seguente.56

Figura 37: Vantaggi della linea di credito secondo le impreseVantaggi della linea di credito secondo le imprese29%8%25%Accesso macchinariitalianiTassi più contenutiPeriodo di grazia/tempidi rimborso38%Rapidità procedureAlla domanda del perché le imprese abbiano richiesto un finanziamento sulla linea di credito italiana il 75% degliintervistati ha motivato tale richiesta con la possibilità di acquisire macchinari italiani e solo il 25% lo ha fatto peri tassi contenuti. Possiamo affermare, dunque, che il maggior motivo di attrazione della linea di credito sia statoquello del poter acquisire prodotti della tecnologia italiana.Figura 38: Motivazione della richiesta di finanziamentoMotivazione della richiesta di finanziamento25%Macchinari italianiTassi contenuti75%Peraltro una buona percentuale di imprenditori tunisini era già in contatto al momento dell’attivazione dellalinea di credito proprio per acquisizione di forniture presso produttori italiani e in molti casi si sarebbecomunque attivata per ottenere finanziamenti, sia da istituzioni bancarie, che da privati. A tale proposito èinteressante notare come nel 42% dei casi gli imprenditori del nostro campione abbiano richiesto finanziamentia circuiti informali o familiari, come dimostrato dal grafico seguente.57

Figura 39: Destinatari di richieste di finanziamenti delle PMI tunisineDestinatari di richieste di finanziamenti21%5%16%58%Banche commercialiParentiAltre impreseAmici e conoscentiDalle interviste agli imprenditori tunisini del campione emerge, inoltre, che in molti casi esistevano già deicontatti tra imprese italiane e tunisine. Tale informazione è confermata dal fatto che una percentualesignificativa degli imprenditori ha appreso l’esistenza della linea di credito proprio dai fornitori italiani, comeriportato nel grafico seguente.Figura 40: Modalità di apprendimento dell’esistenza della linea di credito italianaModalità di apprendimento dell'esistenza della linea dicredito italiana7%7%46%7%33%Annuncio su quotidianiFornitori italianiCamere di commercioLa propria bancaAltre impreseAppare quindi evidente come il progetto sia stato caratterizzato da un alto tasso di efficacia, anche alla lucedelle interviste agli imprenditori del campione, dove emerge che l’accesso al credito è sempre stato un fattorelimitante la propria attività.In realtà le imprese del campione, così come presumibilmente l’insieme delle 62 PMI beneficiarie del progetto,sono imprese spesso a conduzione familiare o dove la famiglia e le relazioni familiari, comunque, giocano unfattore decisivo, come dimostra il grafico seguente.58

Figura 41: Assetto proprietario delle imprese del campioneAssetto della proprietà delle imprese del campione7%40%40%FamigliaIndividualeAssociazione di individuiCooperativa13%E’ interessante notare che in 13 casi su 15 il proprietario o i proprietari lavorano nell’impresa e che i familiarisono impiegati nell’impresa in 8 casi su 15 (vale a dire il 53,3% del totale del campione).Anche in relazione alla richiesta di finanziamento della linea di credito, le 15 imprese non hanno fatto ricorso adalcuna consulenza tecnica in 14 casi su 15 e nella totalità dei casi non hanno avuto alcun tipo diaccompagnamento nella gestione del finanziamento.Insomma, se da un lato il progetto risulta altamente efficace perché di fatto ha risolto il problema dell’accesso afinanziamenti a lungo termine per l’acquisizione di macchinari e equipaggiamenti per l’aumento delle capacitàproduttive delle imprese beneficiarie, dall’altro lato l’impresa non ha potuto usufruire di un accompagnamentotecnico o di una consulenza, sia nella fase di negoziazione del finanziamento, sia soprattutto in relazione aeventuali circostanze imprevedibili che si sono in seguito prodotte, come quelle che hanno caratterizzato laTunisia negli ultimi anni.Da tale quadro emerge che le PMI, almeno quelle del campione, non hanno avuto adeguate capacità negozialicon le banche e, benché il giudizio sulle opportunità che il progetto ha offerto sia unanimemente positivo, sonotuttavia presenti alcune critiche a uno degli attori chiave: gli istituti di credito tunisini. In realtà la questioneriguarda l’impianto stesso del progetto che attribuisce a tali attori un ruolo decisivo nella selezione dei dossierda presentare all’Ufficio di cooperazione di Tunisi e in secondo luogo nel fissare, spesso con una notevolevariabilità tra gli stessi istituti, le condizioni di rimborso e gli stessi tassi. La questione, sostanzialmente, riguardatre aspetti: le garanzie, il periodo di grazia e la durata del finanziamento.Per quanto riguarda il problema delle garanzie è stata già fatta un’analisi abbastanza puntuale delcomportamento degli istituti di credito che, nonostante la linea di credito sia inserita in un contesto dicooperazione allo sviluppo, sembrano interessati solo a svolgere un ruolo meramente commerciale, senzaprendere in considerazione fattori quali l’innovatività dei progetti presentati dai promotori, la creazione di postidi lavoro, ecc. Nonostante l’impresa promotrice debba presentare una serie di documenti, tra i quali un progettogenerale, la valutazione d’impatto ambientale, la stima della creazione di nuova occupazione e altro, di fatto ilgiudizio delle banche è formulato unicamente in funzione delle garanzie reali che gli imprenditori possonooffrire a garanzia del finanziamento. Naturalmente, essendo le banche operatori privati, il loro comportamento èassolutamente legittimo, anche se dobbiamo rilevare che l’interpretazione del proprio ruolo è sicuramenterestrittiva e indicativa di un modo di fare banca abbastanza isolato dal contesto generale in cui operano.Il secondo aspetto, quello del periodo di grazia, acquista un significato particolare ed è quello che ha attirato ilmaggior numero di critiche da parte delle imprese beneficiarie. In effetti, se uno dei motivi più importanti diattrazione della linea di credito italiana presso gli imprenditori tunisini è stato quello di un periodo di grazia finoa 3 anni, di fatto, sono molto rare le imprese che ne hanno potuto usufruire dal momento che gli istituti dicredito hanno spesso ridotto tale periodo a 2 anni e in qualche caso a soli 12 mesi, stravolgendo quindi il sensostesso del progetto che era orientato a favorire investimenti a lungo termine.59

Occorre aggiungere che in ogni caso il periodo di grazia, sia esso stato di 3 anni, di 2 anni o di soli 12 mesi, hacoinciso per la totalità dei casi con un periodo di fortissima turbolenza politica e istituzionale della Tunisia cheper un lungo periodo ha di fatto bloccato, o almeno fortemente rallentato, l’attività economica e produttiva delpaese. Non è un caso che la cosiddetta “primavera araba” in Tunisia sia stata denominata con il termine“rivoluzione”, proprio a indicare un cambiamento radicale nelle istituzioni tunisine. E’ ovvio, quindi, che duranteil lungo periodo di rallentamento dell’economia e, per taluni settori come le costruzioni, di vero e proprio blocco,le imprese non abbiano avuto la possibilità di ammortizzare gli investimenti fatti durante la fase di grazia.Per molte di queste imprese, in particolare nel settore delle costruzioni e dell’agroalimentare, cherappresentano il 71% delle imprese beneficiarie della linea di credito (e in termini di finanziamento il 74,2% deltotale della somma stanziata), non c’è stata la possibilità di usufruire del periodo di grazia e a nulla sono valsi itentativi di rinegoziazione con le banche, e ciò nonostante l’invito alla flessibilità rivolto dalla Banque Centrale deTunisie agli istituti di credito. Secondo le informazioni raccolte dalla missione di valutazione, tra i numerosiistituti di credito solo la BFPME, forse a causa dei suoi scopi statutari, ha iniziato a prendere in considerazione lapossibilità di proroghe o estensioni, peraltro molto modeste, del periodo di grazia.Tale mancanza di flessibilità da parte degli istituti di credito è emersa anche in relazione a un ultimo aspetto,quello della durata del finanziamento. Anche in questo caso molte imprese del campione si sono lamentate diquella che è stata definita come un eccesso di arbitrarietà degli istituti di credito che non sempre hannoconcesso il periodo massimo di 10 anni per il rimborso del finanziamento. E’ interessante notare come gliimprenditori intervistati, se a parole hanno espresso alcune criticità, quando si è trattato di rispondereformalmente alle domande del questionario circa la percezione degli ostacoli si siano soffermati maggiormentesulla questione dei tassi a loro giudizio alti e sui tempi di procedura troppo lunghi per lo sblocco finale delfinanziamento. Quest’ultima questione sarà affrontata, insieme a quella della disponibilità della capienza dellalinea di credito, nel paragrafo sull’efficienza. Di seguito è riportato il grafico riguardante gli ostacoli percepiti peruna piena efficacia della linea di credito.Figura 42: Percezione degli ostacoli della linea di credito da parte delle imprese beneficiarieOstacoli percepiti rispetto alla linea di creditotassi alti5%5%32%periodo di rimborso troppocortoperiodo di grazia corto42%11%5%tempi lunghi per laproceduraindisponibilità informazionecapienza lineanon adatto a grandi impreseLa spiegazione di questo gap tra le risposte ufficiali e le critiche formulate durante l’intervista può essere legataal fatto che la totalità delle imprese del campione (ma a giudizio della Banque Centrale de Tunisie l’insieme delle62 imprese beneficiarie), pur non condividendo alcune condizioni, non ha avuto problemi a rimborsare ilfinanziamento secondo le scadenze stabilite. Tale dato è confermato indirettamente dal fatto che la quasitotalità delle imprese del campione ha usufruito di altri finanziamenti dal sistema bancario che non sarebberostati utilizzati, secondo quanto raccolto dall’équipe di valutazione, per restituire i finanziamenti ottenuti dallalinea di credito italiana. Il grafico seguente riporta i dati completi per la richiesta di finanziamenti effettuata dalleimprese del campione negli ultimi 3 anni.60

Figura 43: Richiesta di altri finanziamenti da parte delle imprese del campioneRichiesta altri finanziamenti ultimi 3 anni7%33%60%Altra richiesta stessa bancaRchiesta altra bancaNessuna richiestaDa tale quadro, caratterizzato da qualche criticità nei rapporti tra imprese e sistema bancario, emerge inmaniera chiara e netta l’assenza della funzione di monitoraggio e di accompagnamento da parte del progetto lacui funzione sembra esaurirsi nell’approvazione del finanziamento, senza peraltro alcuna possibilità diinterlocuzione circa i termini di rimborso (compreso il periodo di grazia) che restano prerogativa insindacabiledegli istituti di credito intermediari.Va detto, infine, che la totalità degli imprenditori intervistati, così come gli altri attori istituzionali coinvoltinell’implementazione del progetto, giudicano la linea di credito italiana come quella più efficace rispetto ad altrelinee di credito quali quelle della Spagna (abbastanza simile a quella italiana) e soprattutto quella francese etedesca.Tirando le somme, anche se l’efficacia del progetto risulta eccellente, tale giudizio deve pur tuttavia prendere inconsiderazione le critiche degli imprenditori agli istituti bancari intermediari il cui comportamento, al di là dellaquestione delle garanzie, sembra attenuare in parte l’ottima efficacia della linea di credito italiana. Il giudizio èdi seguito riportato in maniera sintetica.L’efficaciaTipologia operazioniDistribuzione geograficaAccesso a tecnologie e equipaggiamentiCondizioni della linea di creditoSupporto tecnico alle impreseComportamento delle bancheIn conclusione: l’efficacia del progetto risulta nel suo insieme molto alta, anche se sono emerse alcune criticheriguardo il comportamento degli istituti di credito intermediari.Punti di forzaEfficacia - Sostegno alla creazione di impresa- Distribuzione geografica in tutto ilpaese- Accesso a tecnologie e macchinariper l’aumento della competitività- Attivazione network e partenariatitra imprenditori italiani e tunisiniDebolezze- Poca flessibilità da parte delle banche- Assenza di accompagnamento alle imprese3.2.4. EfficienzaL’efficienza del progetto risulta straordinariamente alta per almeno 4 degli aspetti che sono stati presi inconsiderazione, anche se in almeno un caso va registrata l’esistenza di un fattore di criticità.61

luglio 2008agosto 2008settembre 2008ottobre 2008novembre 2008dicembre 2008gennaio 2009febbraio 2009marzo 2009aprile 2009maggio 2009giugno 2009luglio 2009agosto 2009settembre2009ottobre 2009novembre 2009dicembre 2009gennaio 2010febbraio 2010marzo 2010aprile 2010maggio 2010giugno 2010luglio 2010settembre 2010ottobre 2010novembre 2010dicembre 2010gennaio 2011marzo 2011giugno 2011luglio 2011settembre 2011novembre 2011giugno 2012Per il primo aspetto c’è da sottolineare come il progetto abbia esaurito entro un tempo molto breve la totalitàdei fondi a disposizione a iniziare dall’indomani dell’operatività della linea di credito, come dimostrato dalgrafico seguente.Figura 44: Progressione temporale dell’erogazione dei finanziamentiErogazione finanziamenti4.000.000,00 €3.500.000,00 €3.000.000,00 €2.500.000,00 €2.000.000,00 €1.500.000,00 €1.000.000,00 €500.000,00 €0,00 €Fonte: nostra elaborazione su dati de l’UTL di TunisiIn secondo luogo, è importante rilevare che il progetto ha ottenuto risultati molto importanti, come si vedràanche nell’analisi dell’impatto, con una spesa molto limitata al livello centrale. Le due voci di spesa legate allapresenza di un esperto reclutato dal MAE-DGCS per assistere il direttore dell’Ufficio di cooperazione nel lavoro diapprovazione dei diversi dossier e alle attività promozionali sono sorprendentemente modeste se messe inrelazione, sia alla mole di lavoro da svolgere, sia ai risultati ottenuti. Una simile efficienza, che ha visto peraltrola restituzione di una parte dei fondi per le attività promozionali al Tesoro, è stata possibile attraverso un pienoe ottimale coinvolgimento di tutte le risorse umane presenti nell’ufficio di cooperazione di Tunisi e grazie a unaprofonda conoscenza da parte di tale personale del contesto tunisino.Infine, l’ultimo aspetto da menzionare è quello dell’eccellente organizzazione della struttura interna all’ufficiodi cooperazione di Tunisi che ha seguito la linea di credito. Il risultato di tale organizzazione ottimale èl’esistenza di un archivio, sia cartaceo che su supporto informatico, completo in tutti i suoi aspetti che è stato difondamentale importanza per l’implementazione del progetto. Dall’esame del ricchissimo archivio emerge comela struttura incaricata di seguire l’implementazione della linea di credito abbia raggiunto un altissimo livello diefficienza nell’esecuzione dei propri compiti.Tale utilizzazione ottimale delle risorse finanziarie e di quelle economiche a disposizione del progetto contrastaleggermente con la questione dei tempi di attesa delle PMI nello sblocco definitivo dei finanziamenti deliberati.Tale blocco, oggetto già di alcune critiche da parte delle imprese beneficiarie, sembra essere imputabile alladocumentazione spesso incompleta tramessa dalle banche intermediarie all’Ufficio di cooperazione di Tunisi edai tempi lunghi per l’ottenimento dei certificati, in particolare antimafia, delle imprese fornitrici italianeall’Artigiancassa.In effetti, a fronte di un impegno a evadere le pratiche di finanziamento in 15 giorni, il tempo medio diperfezionamento per le 75 operazioni di cui sono beneficiarie le 62 PMI è di 55,49 giorni, che è comunque untempo leggermente elevato. Se prendiamo in considerazione l’insieme delle operazioni emerge che il 29% èperfezionata entro i 30 giorni e il 24% entro i 60 giorni. Il grafico seguente riporta i dati completi legati al tempodi finalizzazione dei dossier di finanziamento.62

Figura 45: Tempi di approvazione dei finanziamentiTempi di approvazione dei finanziamenti8%6%29%Fino a 30 giorniDa 31 a 60 giorni25%Da 61 a 90 giorniDa 91 a 120 giorniOltre 120 giorni32%Fonte: nostra elaborazione su dati de l’UTL di TunisiCome si può osservare, una percentuale importante delle operazione viene perfezionata in un periodo superiorea 60 giorni (il 39% del totale). Il grafico seguente può aiutare a comprendere la dispersione riguardo al tempoimpiegato per la finalizzazione delle 75 operazioni.Figura 46: Tempi di approvazione dei finanziamentiRappresentazione dei tempi di approvazione666564636261605958575620067 68 69 70 717273 7475150100500555453525150494847464544434241403912 3 4 5 6 7 8 9 1011121314151617181920212223242526272829303132343337363538Fonte: nostra elaborazione su dati dell’ULT di TunisiIn sintesi, l’efficienza del progetto è risultata eccellente, ad eccezione di alcune criticità circa i tempi dierogazione dei finanziamenti. La tabella seguente riporta il giudizio sui principali aspetti analizzati dell’efficienza.L’efficienzaUtilizzazione budgetUtilizzazione fondi assistenza tecnicaUtilizzazione fondi attività promozionaliOrganizzazione struttura interna a Ufficio di cooperazioneTempi di approvazione finanziamentoIn conclusione: l’efficienza del progetto nel suo insieme è stata giudicata come eccellente, ad eccezione di alcunepiccole criticità al livello dei tempi di approvazione e erogazione dei finanziamenti.63

Punti di forzaEfficienza - eccellente organizzazione internaall’Ufficio di cooperazione di Tunisi- Eccellenti capacità e competenze delpersonale della struttura di Tunisi delMAE-DGCSDebolezze- Tempi a volte lunghi nell’erogazione deifinanziamenti3.2.5. SostenibilitàIl progetto presenta un altissimo tasso di sostenibilità anche facilitato dal fatto che è stato preceduto da altre 6linee di credito con modalità di implementazione analoghe.Grazie anche alla competenza e all’organizzazione ottimali della struttura interna all’Ufficio di cooperazione diTunisi e all’ampio coinvolgimento degli istituti bancari e delle organizzazioni degli imprenditori tunisini(comprese le Camere di Commercio), oltre a quello degli altri partner istituzionali, in particolare la BanqueCentrale de Tunisie e il Ministero della Cooperazione tunisino, il progetto ha attivato meccanismi e procedurechiare a tutti gli attori e perfettamente replicabili in futuro. In tal senso, vale la pena di ricordare che è in corso diperfezionamento un’ulteriore linea di credito italiana dalle modalità simili di implementazione, dotata di unplafond di 73 MEURO, che a nostro giudizio potrà avvalersi dell’esperienza altamente positiva fin qui fatta daidiversi attori nella realizzazione del progetto oggetto della presente valutazione.In sintesi, il progetto è caratterizzato da un’altissima sostenibilità.In conclusione: il progetto è altamente sostenibile grazie al coinvolgimento attivo di numerosi attori dotati diimportanti competenze specifiche.Punti di forzaSostenibilità - Ampio coinvolgimento di tutte lecategorie di attori- Attori motivati e competenti- Procedure chiare e meccanismisemplici3.2.6. Impatto- NessunaDebolezzeLa difficoltà di misurazione dell’impatto di un progetto come quello della linea di credito italiana risiedeprincipalmente nel poco tempo passato dall’erogazione dei finanziamenti. In effetti, trattandosi di finanziamentia lungo termine ed essendo trascorso un periodo molto breve dall’erogazione di tali finanziamenti, l’impattosulle imprese beneficiarie potrà essere misurato solo in termini di tendenze.Occorre inoltre precisare che, nonostante l’esistenza di un ricchissimo archivio sul progetto presso l’Ufficio dicooperazione di Tunisi, le informazioni contenute sono relative solo alla procedura di ottenimento delfinanziamento. Non essendo previsto alcun tipo di monitoraggio o di accompagnamento delle imprese dopol’erogazione del finanziamento per l’acquisizione di macchinari e equipaggiamenti è assente qualsiasi tipo diinformazione in ordine all’impatto del progetto sulle imprese beneficiarie.Per tale motivo, l’analisi dell’impatto, condotta come precisato in termini di analisi delle tendenze, ha preso inconsiderazione le 15 PMI del campione nelle quali sono stati studiati alcuni aspetti generali e alcuni indicatorispecifici.Il primo aspetto generale preso in considerazione è stato quello dell’evoluzione del fatturato dell’impresa. Comealtre analoghe ricerche hanno messo in evidenza, esiste una naturale diffidenza da parte degli imprenditoritunisini a dichiarare il fatturato della propria impresa e questo ha caratterizzato anche il presente eserciziovalutativo. Le poche risposte ottenute circa il fatturato, dunque, non possono essere considerate pienamenteattendibili poiché anche nel nostro caso si è registrata la naturale tendenza degli imprenditori a diminuire irisultati economici effettivi delle proprie imprese.64

Gli stessi imprenditori hanno invece risposto in maniera affidabile alla domanda se il fatturato complessivo degliultimi tre anni è aumentato o diminuito. Come è possibile osservare dal grafico seguente il 79% delle imprese delcampione ha visto aumentato il proprio fatturato negli ultimi 3 anni, mentre solo nel 7% dei casi si è registratauna diminuzione.Figura 47: Mutamenti nel fatturato delle imprese del campioneMutamenti nel fatturato14%7%Fatturato aumentatoFatturato diminuitoNessun cambiamento79%Naturalmente, pur non essendo un indicatore diretto di impatto, pur tuttavia si tratta di aspetti che hannoverosimilmente una qualche relazione, anche di tipo indiretto, con il progetto, così come la creazione di nuovaoccupazione, che ha in effetti uno statuto differente come indicatore. La creazione di occupazione, infatti, è unobiettivo diretto del progetto, che nella proposta di finanziamento è quantificato in 1.500 nuovi posti di lavoro.A una prima ricognizione, il progetto sembra avere avuto un forte impatto in termini di creazione di nuovaoccupazione anche se, per poter effettuare una stima precisa, si sarebbero dovuto intervistare le 62 impresebeneficiarie e confrontare il dato prima e dopo l’intervento. Mancando l’informazione sullo stato occupazionaleprima dell’intervento del progetto, ci si deve affidare alle dichiarazioni delle imprese circa il numero complessivodi nuovi posti di lavoro che sono quindi espressi in termini differenziali. Secondo tale dato, contenuto neiprogetti presentati agli istituti di credito e in seguito approvati, le 62 PMI beneficiarie del finanziamentoavrebbero dovuto creare 1.614 nuovi posti di lavoro, di cui 1.409 operai e 205 quadri direttivi.Per verificare il conseguimento di tale obiettivo si sono prese in considerazione le PMI del campione beneficiariedi un finanziamento per la creazione di impresa e si è verificato lo scostamento tra quanto previsto e quantoeffettivamente realizzato in termini di nuova occupazione. Come si può osservare dalla rappresentazione graficaseguente tali imprese avevano previsto la creazione di 313 posti di lavoro, mentre in realtà il risultato è andatoben oltre le aspettative con 459 nuovi impieghi, ovvero il 46,7 % in più.65

Figura 48: Creazione di occupazione da parte delle imprese del campioneNuovi posti lavoro imprese campione4595004003133002001000previstieffettiviIn termini di creazione di nuova occupazione, dunque, il progetto sembra avere avuto un altissimo impatto.Per quanto riguarda gli indicatori specifici di impatto si sono scelte non solo alcune categorie di tipomicroeconomico legate all’impresa, ma anche categorie di tipo più sociale e territoriale per verificare il tipo diimpatto sul contesto in cui tale imprese operano.La tabella seguente riporta l’insieme dei risultati ottenuti da ciascun indicatore in termini di cambiamentogenerale avvenuto negli ultimi 3 anni e in termini di legame tra tale cambiamento con gli investimenti fattigrazie al progetto.Tabella 12: Impatto del progetto sulle imprese del campioneCambiamenti nelle imprese e nel loro contesto in seguito al finanziamento della linea di credito italianaIndicatoriCambiamento(in val ass.)Cambiamentiin %Cambiamentilegati alprogetto (inval ass.)Cambiamentilegati alprogetto (in%)Introduzione di nuovi sistemi di produzione 15 100 15 100Introduzione di nuovi prodotti 12 80 10 83Accesso a nuovi mercati 12 80 11 92Introduzione di nuove norme e sistemi di qualità 7 47 3 43Acquisizione di nuovi fornitori di materie prime 12 80 8 67Acquisizione di nuovi partner nella produzione 7 47 6 86Acquisizione di nuovi partner commerciali 11 74 6 55Cambiamenti nella proprietà 1 7 0 0Cambiamenti nella natura giuridica 1 7 0 0Introduzione di nuovi sistemi di contabilità 1 7 0 0Introduzione di nuovi sistemi di pianificazione 2 13 0 0Aumento di lavoratori 8 53 7 87Cambiamento delle tipologie di lavoratori 4 27 3 75Aumento delle lavoratrici 5 33 5 100Aumento della qualifica dei lavoratori 6 40 4 67Riduzione dei fattori inquinanti 2 13 2 100Incremento adesione associazioni imprenditoriali 2 13 1 50Aumento del contributo alla crescita territoriale 5 33 2 40Aumento partecipazione vita collettività locali 0 0 0 0Aumento sostegno a ONG e istituzioni pubbliche 1 7 0 0Come si può osservare alcuni indicatori testimoniano di un impatto importante sull’impresa, soprattutto inrelazione all’introduzione di nuovi sistemi di produzione, di sbocco su nuovi mercati, di aumento nella quantità e66

nella qualità di posti di lavoro con un interessante incremento per questo ultimo indicatore della variabile digenere. Per quanto riguarda, invece, le tipologie di indicatori più legati al contesto sociale e territoriale ilprogetto sembra aver avuto un impatto molto minore e in alcuni casi nessun tipo di impatto.In sintesi, il progetto sembra aver avuto un forte impatto sul fatturato, sui sistemi di produzione e diorganizzazione interni, sullo sbocco su nuovi mercati e, soprattutto, sulla creazione di nuova occupazione.Sembra, invece, trascurabile l’impatto del progetto sul contesto sociale e territoriale in cui le imprese operano.L’impattoMutamenti sul fatturatoMutamenti sul livello dell’occupazioneMutamento sistemi di produzione e organizzazione interniMutamenti sullo sbocco su nuovi mercatiMutamenti sul contesto sociale e territorialeIn conclusione: l’impatto è globalmente molto rilevante sulle dinamiche interne all’impresa e sulla creazione di postidi lavoro ma sembra trascurabile, o assente, rispetto alle dinamiche sociali e territoriali in cui l’impresa è inserita.Punti di forzaImpatto - Fortissimo impatto sulla creazione dinuova occupazione- Alto impatto sulle dinamiche interneall’impresa (fatturato, sistemi diproduzione, ecc.)Debolezze- Impatto scarso o nullo sulle dinamiche sociali eterritoriali del contesto in cui l’impresa opera3.2.7. VisibilitàPer quanto riguarda la visibilità del progetto, grazie alle attività promozionali e agli eventi pubblici, alle capacitàrelazionali degli operatori dell’Ufficio di cooperazione di Tunisi e al gran numero di soggetti coinvolti, la missionepuò affermare che la visibilità è eccellente.A tale proposito vale la pena di rilevare che la conoscenza e la visibilità del progetto sono state ulteriormenterafforzate da due altri fattori: la presenza capillare in tutto il paese attraverso gli istituti bancari e leorganizzazioni imprenditoriali (camere di commercio, associazioni settoriali, ecc.) e la buona reputazione deiprodotti italiani.Per quanto riguarda il primo aspetto occorre ricordare l’organizzazione capillare rappresentata dalle 16 banchecoinvolte nel progetto che, grazie alla loro rete di sportelli in tutto il territorio tunisino, hanno rappresentato unfattore fondamentale per veicolare le informazioni sulle opportunità legate alla linea di credito italiana. Enaturalmente non si può sottovalutare il ruolo prezioso svolto dal sistema delle camere di commercio e dalleassociazioni imprenditoriali nel favorire la visibilità del progetto.In quanto alla reputazione dei prodotti e macchinari italiani, si può affermare che tale aspetto sia stato il fattoredecisivo nel rafforzare la visibilità, peraltro già alta, del progetto.In conclusione: il progetto è caratterizzato da un’altissima visibilità.Punti di forzaVisibilità - Coinvolgimento di un gran numero diattori- Presenza capillare sul territorio dibanche e associazioni imprenditoriali3.2.8. Funzionalità del dispositivo di attuazione- nessunaDebolezzeLa funzionalità del dispositivo di attuazione del progetto risulta buona grazie a un’intesa consolidata nel tempotra i vari attori coinvolti. Tuttavia almeno 4 criticità meritano di essere approfondite.67

La prima criticità è legata all’assenza di qualsiasi tipo di monitoraggio o di assistenza tecnica dal momento in cuiil finanziamento è erogato. Tale situazione, oltre a esporre le imprese alle condizioni dettate dalle bancheintermediarie, non permette di avere informazioni sul reale impatto del progetto e sull’effettivo raggiungimentodegli obiettivi. Ciò comporta che i diversi attori coinvolti, compreso l’Ufficio di cooperazione a Tunisi, abbianouna percezione di sostanziale sottovalutazione degli ottimi risultati raggiunti dal progetto proprio perché nondispongono di informazioni circa il reale impatto del progetto sulla realtà delle imprese beneficiarie e sulcontesto in cui esse sono inserite.In tal senso occorre menzionare la seconda criticità che è legata alla parziale, e forse insufficiente, attivazionedel Comitato di Coordinamento e di Controllo che riunisce gli attori istituzionali, italiani e tunisini, coinvolti nelprogetto. In realtà tale comitato, previsto dal Protocollo di Accordo tra i governi tunisino e italiano, si è riunito inmaniera episodica (e non ogni 6 mesi), e spesso informale, non sul progetto in questione ma sull’insieme deiprogetti della cooperazione italiana.Tra le motivazioni fornite dalle autorità governative tunisine circa il parziale funzionamento del Comitato la piùrilevante è senza dubbio quella secondo la quale non ha molto senso riunirsi a proposito di qualcosa chefunziona perfettamente. Anche se è innegabile che il progetto abbia funzionato senza alcun tipo di difficoltà e diintoppi, tale motivazione non appare pienamente fondata dal momento che i diversi attori non dispongono delleinformazioni sull’esito dei finanziamenti sulla realtà imprenditoriale tunisina. D’altra parte la questione è piùcomplessa e riguarda direttamente la prima criticità, ovvero l’assenza di qualsiasi sistema di monitoraggio e diraccolta di informazioni sull’impatto del progetto sulla realtà imprenditoriale tunisina. E’ evidente, quindi, che,pur non condivisibili, le ragioni degli attori istituzionali hanno un qualche fondamento, visto che il Comitatodovrebbe riunirsi (chiaramente in assenza di problemi manifesti) senza le informazioni indispensabili perl’attivazione di una riflessione sugli effetti reali del progetto.Un terzo elemento di criticità, peraltro già descritto, è la relativa lentezza di alcuni istituti di credito tunisini nelraccogliere e trasmettere la documentazione necessaria all’approvazione del finanziamento in favoredell’impresa, con un conseguente ritardo nell’erogazione delle risorse necessarie all’acquisizione dei macchinarie degli equipaggiamenti da essa richiesti. Nonostante alcune sessioni di formazione rivolte agli istituti di creditosulle procedure della linea di credito italiana, le banche tunisine hanno talvolta mostrato difficoltà diorganizzazione interna nell’evadere le pratiche in maniera tempestiva.Infine va menzionata una problematica che è emersa nell’ultima fase di implementazione del progetto, quandosono state rilevate alcune incertezze circa la capienza effettiva della linea di credito. Tale problematica appareabbastanza comprensibile visto l’alto numero di istituti di credito coinvolti e vista la ovvia difficoltà dicentralizzare le informazioni in tempo reale.In sintesi, la funzionalità del dispositivo è risultata nel complesso buona, anche se sono emerse alcune criticitàdi tipo “strutturale” sulla concezione stessa del progetto, in ordine soprattutto all’assenza di funzioni dimonitoraggio e di assistenza tecnica nella fase seguente l’erogazione dei finanziamenti.In conclusione: buona funzionalità del dispositivo ma con alcune criticità emerse in ordine alle funzioni dimonitoraggio degli effetti del progetto.Il dispositivo diattuazionePunti di forza- ottima collaborazione tra gli attoriistituzionali coinvolti nel progettoDebolezze- assenza di un sistema di monitoraggio degli effetti- attivazione parziale del Comitato diCoordinamento e di Controllo- mancata capitalizzazione dell’esperienza- organizzazione a volte carente in seno agli istitutidi credito tunisini68

3.3. Lezioni appresePer quanto riguarda le lezioni apprese è possibile fare 7 considerazioni:a. un progetto di credito in favore del settore privato per il finanziamento a lungo termine per l’acquisizione dimacchinari e equipaggiamenti italiani funziona perfettamente, come nel caso della Tunisia, in un contestocaratterizzato da relazioni stabili e consolidate, anche sul piano dell’interscambio commerciale, tra i duepaesi;b. il progetto non può prescindere da un personale competente e motivato che, come nel caso della Tunisia, èrisultato fondamentale nella gestione delle fasi di lancio e di avvio;c. le attività promozionali, come nel caso della Tunisia, sono fondamentali per la buona riuscita del progetto;l’esempio del progetto in Tunisia ci insegna, peraltro, che le attività promozionali possono essere svolteefficacemente con risorse anche modeste;d. il finanziamento di neo-imprese è fondamentale ai fini sia di appoggio alla dinamica imprenditoriale, cheper la creazione di nuova occupazione;e. una distribuzione territoriale equilibrata dei finanziamenti nell’insieme del paese, come è effettivamenteavvenuto in Tunisia, è un fattore fondamentale per la buona riuscita del progetto;f. la disponibilità di numerosi istituti di credito facilita la capillarità dell’intervento e aumento le possibilità diaccesso al credito da parte di imprese localizzate fuori dalla capitale;g. il progetto deve disporre di archivi efficienti e in grado di permettere la tracciabilità di qualsiasiinformazione e di qualsiasi pratica di finanziamento, come è effettivamente avvenuto in Tunisia.3.4. RaccomandazioniIl progetto, grazie ai suoi eccellenti risultati e alla definizione di una metodologia di implementazione efficace,può essere considerato come una vera e propria buona pratica della cooperazione italiana, e più in generale allivello internazionale, per la tipologia di interventi legata al credito per il sostegno delle PMI.L’esercizio di valutazione, tuttavia, ha messo in evidenza alcuni aspetti suscettibili di miglioramento che sonooggetto delle raccomandazioni seguenti.h. È auspicabile che venga prestata una maggiore attenzione al quadro logico che dovrebbe essereconsiderato un vero e proprio strumento quotidiano di programmazione, di implementazione e di verificadell’impatto sulla realtà su cui si interviene. Più in particolare, sarebbe necessario un maggiore rigore sulpiano della definizione dei risultati e degli indicatori, operando per questi ultimi una distinzione tra indicatoridi risultato e indicatori di impatto.i. E’ auspicabile che si presti una maggiore attenzione, con le invitabili implicazioni sul piano delle risorse daallocare, alla funzione dell’assistenza tecnica che non può limitarsi al lancio e alla promozione del progettoe alla fase di approvazione dei finanziamenti. Tale assistenza tecnica dovrebbe essere estesa anche alla faseseguente (almeno il primo periodo) l’erogazione del finanziamento, al fine di effettuare attività dimonitoraggio e di raccolta delle informazioni sull’impatto.j. Di conseguenza è auspicabile che l’Ufficio di cooperazione di Tunisi sia coinvolto in attività dicapitalizzazione, sia sul piano dei risultati e dell’impatto, sia nella individuazione delle buone pratiche.k. E’ auspicabile che siano introdotte forme di verifica delle condizioni praticate dagli istituti bancari al fine dirilevare eventuali problemi di mancanza di flessibilità in occasioni particolari o eccezionali (crisi politiche oaltri avvenimenti che possano frenare o addirittura bloccare l’attività economica e produttiva delle imprese)o comunque di rigidità sulla durata eccessivamente corta del periodo di grazia.l. E’ auspicabile, infine, che gli organi di pilotaggio e di orientamento siano effettivamente funzionanti, siasulle differenti tematiche dell’implementazione, sia su quelle del controllo dell’impatto sulla realtà sociale eeconomica in cui il progetto interviene.69

4. IL PROGETTO NEI TERRITORI PALESTINESI4.1. La descrizione del progetto4.1.1. Il quadro istituzionaleIl progetto “linea di credito per sostenere le piccole e medie imprese tramite il sistema di Private BankingPalestinese” ha seguito un’evoluzione parallela alle modifiche che il progetto ha subito nel corso degli anni. Se,infatti, le attività dovevano essere avviate nel 2004, il progetto è effettivamente iniziato solo nel 2010 dopo unaserie di stop legati ai problemi politici che hanno caratterizzato i Territori Palestinesi Occupati.Inoltre nel 2011 sono stati ridefiniti i criteri di eleggibilità ai prestiti e altre condizioni che, essendo tropporestrittive, avevano permesso l’erogazione solo di una piccola parte dei fondi stanziati per la linea di credito.Il progetto, finanziato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze su proposta della DGCS del Ministero degliAffari Esteri italiano, nasce a seguito dell’accordo firmato a Ramallah il 22 Luglio del 2004 tra il Ministero degliAffari Esteri Italiano (MAE-DGCS) e l’Autorità Nazionale Palestinese (Palestinian National Authority- PNA)rappresentata dal Ministero delle Finanze (Ministry of Finance- MOF).L’obiettivo generale del progetto era di sostenere lo sviluppo economico e migliorare le condizioni di vita dellapopolazione palestinese attraverso la concessione di prestiti agevolati, a piccole e medie imprese (PMI) delsettore privato, tesi a stimolare la creazione di posti di lavoro e a favorire la crescita economica.L’accordo di programma prevedeva l’erogazione di un finanziamento a credito di 25.000.000 € in tre tranche, laprima di 9.000.000 € e le altre due di 8.000.000 € ciascuna.Il progetto ha un costo totale di 25.422.250 €, di cui:a. 25.000.000 € stanziati a prestito agevolato da utilizzare per l’istituzione di una linea di credito in favore dellePMI palestinesi;b. 422.250 € erogati a Fondo di Concessione, di cui 249.000 € destinati all’istituzione di un Ufficio locale dicollegamento, e 173.250 € destinati all’assistenza tecnica, al monitoraggio e alla supervisione del progetto.Il prestito agevolato è stato concesso al tasso d’interesse dello 0,00% annuo, il periodo di rimborso è di 38 annied il periodo di grazia è pari a 18 anni durante il quale sono dovuti solo gli interessi.Il 15 Maggio del 2005 è stata firmata la Convenzione Finanziaria tra MoF e Artigiancassa che disciplinal’erogazione delle singole tranche del finanziamento. Il ruolo riservato ad Artigiancassa è quello di stipulare egestire i contratti con le imprese italiane fornitrici di beni, servizi e macchinari, poiché le imprese palestinesidovevano utilizzare il 70% del finanziamento in acquisto di macchinari e tecnologie italiani. La Convenzionepoteva entrare in vigore solo dopo:l’attivazione del conto speciale del MoF presso la Banca Agente del Progetto (Arab Bank);la costituzione della PMU incaricata dell’implementazione del Progetto;la selezione della società incaricata di effettuare l’audit della linea di credito.Nel periodo tra il gennaio 2006 e il luglio 2007 il progetto è stato interrotto per motivi legati all’instabilitàpolitica. Una volta riprese le attività, solo nel luglio 2009 è stata selezionata la società di auditing(Pricewaterhouse & Cooper). Nel dicembre del 2009 la prima tranche del credito, pari a 9.000.000 € è stataaccreditata presso la Arab Bank.Nel giugno 2010 è stato firmato l’Accordo (On Lending Agreement) con le quattro banche commercialipartecipanti al progetto e contenente le modalità di accesso e di erogazione del credito e nell’ottobre 2010 lalinea di credito è diventata a tutti gli effetti operativa.Nel 2011 è stato avviato un processo di revisione degli accordi, mirato a ridefinire alcuni aspetti problematici ealcune lacune del progetto. Dal settembre 2011, infatti, al fine di migliorare l’efficacia e l’efficienza del progetto,70

l’UTL (insieme all’esperto in missione in loco Dott. Fulvio Capurso) e il MoF hanno individuato alcune proposte dimodifica che lo stesso Ministero palestinese ha formalizzato sotto forma di richiesta generale di revisione nellalettera nr. 2515 pervenuta in data 17 ottobre 2011 al Consolato Generale d’Italia a Gerusalemme.La richiesta di revisione è stata quindi analizzata dal MAE/DGCS che ha lavorato al recepimento di dettemodifiche sotto forma di emendamenti all’Accordo di Programma. Il processo si è completato nel luglio del 2012con la predisposizione di una proposta di emendamento all’Accordo di Programma, trasmessa dal ConsolatoGenerale al MoF (27 luglio 2012) e con la successiva risposta del MoF del 14 agosto 2012.Contemporaneamente il MAE/DGCS ha avviato la procedura per l’affidamento di un incarico di lunga missionead un esperto in sviluppo delle piccole e medie imprese per fornire supporto al MoF nella gestione del progetto.La selezione si è conclusa con la delibera del Comitato Direzionale (n° 71 del 8 giugno 2012) con la quale è statoaffidato tale incarico al dott. Fulvio Capurso.Alla data di aprile 2013 solo tre imprese hanno ricevuto finanziamenti da due delle quattro banche coinvolte dalprogetto per un totale di 930.000 €.4.1.2. Gli obiettivi, l’approccio metodologico e le attività previsteGli obiettivi e i risultati attesiL’obiettivo generale del progetto è di contribuire al miglioramento delle condizioni economiche e di vita dellapopolazione palestinese creando occupazione e generando crescita economica e dei redditi nei TerritoriPalestinesi Occupati (West Bank e Gaza). In tale contesto, la Proposta di Programma è volta al sostegno alle PMIpalestinesi per metterle nella condizione di mantenere il livello produttivo minacciato dalla crisi politicoistituzionaleed economica.Gli obiettivi del progetto secondo il Quadro Logico del progetto sono sintetizzati nella tabella seguente:Tabella 13: Gli obiettivi del progetto in PalestinaOBIETTIVI DESCRIZIONE INDICATORI DI VALUTAZIONEObiettivi generali Sostenere l’economia e le condizioni di vitadella popolazione palestineseGenerare crescita economica e redditonell’economia palestineseObiettivi specifici Mantenere e rivitalizzare le PMI palestinesi - -Numero di PMI finanziateper superare la crisi- -Incremento del fatturato dellePMI- -Numero di posti di lavoro creatiFonte: Logical Framework del progettoInoltre nel Quadro Logico sono indicati tre risultati attesi, definiti come:a. migliorare l’accesso ai mercati delle tecnologie locali ed estere;b. permettere un’ulteriore specializzazione delle Banche Private Palestinesi (Palestinian Private Banks-PPB)nelle procedure di credito a medio termine;c. accrescere la disponibilità di capitale per i prestiti alle imprese e favorire l’incremento dei prestiti bancari amedio termine.Metodologia di implementazione e attività previsteSecondo il documento di progetto, le attività previste per il conseguimento degli obiettivi sono le seguenti.Dono di 249.000,00 € da utilizzare per l’avvio di un Local Liaison Office presso l’Ufficio della CooperazioneItaliana a Gerusalemme finalizzato a coordinare il progetto con le altre iniziative pianificate e finanziate dalGoverno Italiano. Il dono doveva essere erogato e gestito come “Local Fund” dal Consolato Generale Italianodi Gerusalemme attraverso l’Ufficio di cooperazione locale.71

Dono di 173.250,00 € per Assistenza Tecnica, fornita da esperti italiani selezionati direttamente dal MAE-DGCS, per sostenere la PMU presso il Dipartimento Relazioni internazionali del MoF durante le fasi di avvio emonitoraggio.Finanziamento a credito (Soft Loan) di 25.000.000,00 € da utilizzare per la Linea di Credito da renderedisponibile per le PPB eleggibili per la concessione dei prestiti in favore delle PMI. Le PPB dovevano ricevereil prestito, sotto termini di concessione, sulla base dei singoli progetti presentati dalle PMI e secondo i criteridi eleggibilità enunciati nell’Accordo di Programma. Le PPB dovevano assumere il rischio del credito.L’Accordo prevedeva che il MoF fosse coperto contro il rischio di non utilizzazione o di cattiva allocazione deifondi da parte delle PPB.Durante la fase di avvio la Linea di Credito doveva essere utilizzata anche per il Programma di AssistenzaTecnica al fine di creare un servizio specializzato per i crediti di medio termine, presso la (PBC- PalestinianBanking Corporation) e in ogni altra PPB eleggibile, superiori all’ammontare di 200.000 €.Il MoF doveva scegliere un’impresa italiana specializzata (o un esperto italiano) per fornire l’AssistenzaTecnica secondo specifici Termini di Riferimento, formulati dalle PPB e dalla PBC e concordati con il MoF e ilMAE-DGCS. La compagnia (o l’esperto) doveva essere scelta dal MoF secondo le procedure previstedall’Accordo di Programma.Nel caso in cui una PPB avesse chiesto di partecipare e operare in questa Linea di Credito, le fasi e leprocedure da seguire sarebbero state le stesse.Secondo il Programma la Linea di Credito doveva essere erogata in tre tranche anticipate da gestire come unRevolving Fund.Al fine di applicare i criteri di audit internazionalmente riconosciuti, il MoF doveva una Company di Auditingprimaria e con esperienza internazionale, incaricata di verificare la regolarità e la conformità di tutte leprocedure e le transazioni stabilite nell’Accordo di Programma.La selezione doveva seguire precisi Termini di Riferimento, formulati dal MoF e concordati con il MAE-DGCS.La Company è stata in seguito designata dal MoF secondo le procedure previste dall’Accordo di Programma.Il contratto di auditing è stato finanziato attraverso un Soft Loan avvenuto con esenzione di tasse/IVA.4.1.3. Il budget del progettoIl progetto disponeva del seguente budget.a) Dono di 249.000,00 € da utilizzare per la creazione di un Local Liaison Office presso l’Ufficio dellaCooperazione Italiana del Consolato Generale Italiano a Gerusalemme.b) Dono di 173.250,00 € per Assistenza Tecnica, fornita da esperti italiani direttamente scelti dal MAE-DGCS,per sostenere la PMU durante le fasi di avvio e di monitoraggio.c) Soft Loan di 25.000.000,00 € da utilizzare per la Linea di Credito resa disponibile alle PPB eleggibili e alla PBCper la concessione di prestiti in favore delle PMI palestinesi.Al fine di assicurare procedure rapidi e flessibili di finanziamento alle PMI, si doveva creare un fondo specialepresso la Banca Agente (ovvero la Arab Bank). La linea di credito doveva essere erogata in tre rate, ognuna dellequali doveva rispettare una distribuzione territoriale equa. Il dono sarebbe stato erogato secondo le procedure ele regole della Legge Italiana 49/87. Tale procedura aveva il fine di assicurare il massimo potere decisionaleall’Autorità Nazionale Palestinese (PNA) e di favorire un’amministrazione e un coordinamento locali delProgetto. La tabella seguente riporta i dati essenziali delle risorse finanziarie a disposizione del progetto.72

Tabelle 14: Composizione del budget del progettoAttività Descrizione Dono (€) Prestito Governo Totale (€)agevolato (€) Locale(€)Local LiaisonOffice pressol’UfficioCooperazioneItaliana aGerusalemmeFondi Locali 249.000,00 249.000,00Servizi diassistenzatecnica per laprima tranchedella Linea diCreditoLinea diCredito per lePMI PalestinesiAuditingAssistenzatecnica perl’avvio e ilmonitoraggioContratto diServizio tra laPBC e ogni PPBeleggibile conuna ImpresaItalianaSpecializzataCrediti dimedio termineContratto tra ilMoF eun’impresainternazionaledi AuditingEsperti Italianireclutatidirettamentedal MAE-DGCS200.000,00 200.000,0024.445.625,00 24.445.625,00354.375,00 354.375,00173.250,00 173.250,00Totale 422.250,00 25.000.000,00 25.422.250,00Fonte: Programme DocumentL’accordo prevedeva speciali clausole di sicurezza che assicuravano che il MoF avrebbe rimborsato al MAE-DGCSogni costo che non fosse stato ritenuto corretto da quest’ultimo e dall’IFIT, anche in presenza di una valutazionepositiva dell’auditor.4.1.4. Il dispositivo e i meccanismi di attuazione del progettoI meccanismi di implementazione si sono dimostrati molto lenti e farraginosi. Per tale motivo i meccanismi diimplementazione sono stati oggetto di modifica nella richiesta di revisione contenuta nella lettera del 17ottobre del 2011. L’obiettivo era quello di:a) rendere i meccanismi di implementazione più rapidi ed efficienti al fine di ridurre i tempi tra la richiesta diprestito da parte della PMI e l’erogazione del finanziamento da parte della Banca, incrementando lacompetitività della linea di credito e migliorandone l’offerta rispetto ad altri concorrenti;b) rendere più appetibile la linea di credito agli occhi delle PMI palestinesi così da ampliare il numero delleimprese partecipanti.Di seguito sono confrontati i due diversi meccanismi della procedura:73

Tabella 15: Le due procedure a confrontoProcedura originariaProcedure di richiesta, valutazione, approvazione ederogazione dei singoli progetti d’investimento avalere sui fondi della linea di credito (secondol’accordo del 2004).1. Richiesta di accesso al finanziamento da parte diuna PMI ad una delle banche partecipanti alprogetto;2. Valutazione del progetto d’investimento da partedel dipartimento interno della banca in merito alrispetto dei criteri di eleggibilità e valutazioneeconomico/finanziaria;3. Approvazione da parte della banca partecipante;4. Comunicazione dell’approvazione del progettodalla banca alla PMU e richiesta di approvazioneda parte del MoF/CLSC;5. Valutazione del progetto d’investimento da partedella PMU con il supporto della società di audit;6. Approvazione del progetto d’investimento daparte del CLSC;7. Firma del Subsidiary Loan Agreement tra la bancae la PMI beneficiaria;8. Firma del Subloan Agreement tra il MoF e labanca;9. Erogazione totale o parziale dei fondi relativi alprogetto d’investimento approvato, dal MoF allabanca richiedente;10. Invio da parte della banca al MoF delladichiarazione di indebitamento(Acknowledgement of Indebteness);11. Audit da parte di Pricewaterhouse and CooperNuova procedura propostaProcedure di richiesta, valutazione, approvazione ederogazione dei singoli progetti d’investimento avalere sui fondi della linea di credito (secondo lemodifiche contenute nella lettera di richiesta direvisione del 17 ottobre 2011).1. Richiesta di accesso al finanziamento da parte diuna PMI ad una delle banche partecipanti;2. Valutazione del progetto d’investimento da partedella banca in merito al rispetto dei criteri dieleggibilità e valutazione economico/finanziaria;3. Approvazione da parte della banca partecipante efirma del contratto di prestito;4. Comunicazione dell’approvazione del progettod’investimento e contestuale richiesta dierogazione dei fondi relativi alla PMU/MoFtramite Project Subloan Agreement;5. Erogazione dei fondi da parte del MoF alla banca,entro 7 giorni dalla richiesta;6. Monitoraggio ex post della PMU sul rispetto deicriteri di eleggibilità relativi al singolo creditoerogato;7. Invio da parte della banca al MoF delladichiarazione di indebitamento(Acknowledgement of Indebteness);8. Audit finanziario.Fonte: Rapporto Capurso 2011L’implementazione del progetto è basata sull’erogazione di fondi da parte delle Banche alle imprese beneficiarie.I due dispositivi di implementazione possono essere rappresentati attraverso il seguente schema riassuntivo:74

Figura 49: Il dispositivo originario di implementazione del progetto1. Richiesta di prestito da parte della PMI alla PPB1. PMI2. -Valutazione e approvazione da parte della PPB- Comunicazione dell’approvazione alla PMU erichiesta di approvazione del MoF/CLSC2. PPB3. Valutazione della PMU con la società di Audit3. PMU4. Approvazione del progetto da parte della CLSC4. CLSC5.a .PPB e PMI firmano ilSubsidiary Loan Agreement5.a PPB + PMI5.b. PPB e MoF firmano il SubLoan Agreement5.b PPB + MoF6. Erogazione del prestito dal MoF verso la PPB richiedente6. MoF7. La PPB invia la Dichiarazione di Indebitamento(Acknowledgement of Indebteness)7. PPB8. Audit da parte della società incaricataPricewaterhouse & Cooper8. Pricewaterhouse& Cooper75

Figura 50: Il nuovo dispositivo di attuazione del progetto1. Richiesta di prestito da parte della PMI alla PPB1. PMI2.- Valutazione, approvazione della PPB e firmadel Contratto di Prestito- Comunicazione dell’approvazione e contestualerichiesta di erogazione alla PMU/MoF tramiteSubLoan Agreement2. PPB3. Erogazione dei fondi da parte del MoF3. MoF4. Monitoraggio ex-post della PMUrispetto ai criteri di eleggibilità4. PMU5. La PPB invia al MoF la Dichiarazione diIndebitamento (Acknowledgement of Indebteness)5. PPB6. Audit finanziario da parte della societàincaricata Pricewaterhouse & Cooper6. Pricewaterhouse& CooperDalle rappresentazioni precedenti possiamo osservare che i nuovi meccanismi di implementazione proposti sonoresi più rapidi e meno burocratici grazie alla trasformazione dell’attività di valutazione del MoF da preventiva adex-post, con un notevole guadagno di tempo.4.1.5. La storia del progettoVista la complessità della storia del progetto e il suo sostanziale mutamento nel corso degli anni, riteniamoopportuno passare in rassegna le fasi principali di tale storia.Identificazione e formulazione del progettoIl progetto va inquadrato nel più ampio contesto delle relazioni tra Italia e l’Autorità Nazionale Palestinese che,a partire dal 1997, hanno siglato un Accordo che prevedeva lo stanziamento da parte del Governo italiano di60.000.000 di Euro per finanziare iniziative e attività di cooperazione allo sviluppo al fine di incrementare gliscambi commerciali tra i due Paesi e per rafforzare l’integrazione della Palestina nei mercati mondiali. Tra leiniziative finanziate figura la linea di credito di 25.000.000 di Euro avviata nel 2004 che è oggetto della presentevalutazione.La decisione di avviare la linea di credito è legata a due principali fattori:a. l’occupazione militare israeliana, che aveva prodotto come principale effetto una forte crisi economica esociale. A tale proposito si stima che nel 2002 i danni prodotti dall’occupazione alle infrastrutture e dallerestrizioni alla circolazione di persone e beni ammontavano circa a 1 bilione di USD;76

. la mancanza di liquidità presso le casse delle banche palestinesi e le difficoltà di accesso al credito da partedelle PMI locali.Tali fattori rappresentavano un ostacolo per lo sviluppo delle PMI palestinesi che, peraltro, erano caratterizzateda una forte tendenza a preferire reti di credito “informali”; il mercato del credito palestinese, infatti, eracaratterizzato dalla forte presenza di istituzioni informali molto radicate che spingevano gli attori economici amuoversi in reti e in sistemi di credito diversi dalle banche commerciali e spesso anche dalle banche islamiche.Per quanto riguarda la formulazione e l’identificazione del progetto, tali operazioni sono avvenute nel 2000, inun periodo in cui il sistema bancario palestinese presentava grosse carenze organizzative e strutturali e non erapienamente in grado di sostenere lo sviluppo del settore privato locale. Dieci anni dopo la situazione èradicalmente mutata, con la presenza nel mercato di 18 banche commerciali regolarmente registrate esupervisionate dalla Palestinian Monetary Autorithy (PMA).L’approvazione del Documento di Progetto della linea di credito è avvenuta il 29 marzo 2004, da parte delComitato Direzionale italiano con delibera n. 9.La fase dell’implementazione è scandita dalle seguenti tappe.a. Il progetto è stato approvato dal Comitato Direzionale il 29 marzo 2004 con delibera N°9.La fase di implementazione del progettob. Il 22 luglio 2004 è stato firmato l’Accordo di Programma tra il Ministero degli Affari Esteri (MAE/DGCS) e laPalestinian National Authority rappresentata dal MoF. L’Accordo prevede l’erogazione del credito in tretranche, rispettivamente pari a 9 milioni di euro la prima e a 8 milioni di Euro le altre due.c. Il 15 maggio 2005 è stata firmata la Convenzione Finanziaria tra il MoF ed Artigiancassa, accordo chedisciplina l’erogazione delle singole tranche. In base a quanto prescritto, la Convenzione sarebbe entrata invigore in seguito a:l’attivazione del conto speciale del MoF presso la Banca Agente del Progetto (Arab Bank), e dopo laselezione della società di auditing;la costituzione della PMU (Project Management Unit) per la gestione del progetto;la selezione di una società internazionale di Auditing.d. Nel gennaio 2006, a seguito delle condizioni di instabilità politica nei Territori Palestinesi, il progetto è statotemporaneamente interrotto.e. Il progetto è stato riattivato nel luglio 2007.f. Nel luglio 2009 è stata ultimata la procedura di selezione della società di auditing, con l’assegnazionedell’incarico alla Pricewaterhouse & Cooper. La convenzione entra dunque in vigore.g. A seguito della firma del contratto per i servizi di auditing la prima tranche del credito (9 milioni di Euro) èstata accreditata nel dicembre 2009 presso la Banca Agente del Progetto.h. Durante il primo semestre 2010 è stato predisposto l’accordo con le banche commerciali palestinesi (OnLending Agreement) disciplinando così le modalità di accesso e di erogazione alla linea di credito. Laredazione dell’On Lending Agreement è stata ultimata nel giugno 2010 e successivamente sono stati firmatigli accordi con le quattro banche partecipanti al progetto. In questo periodo si sono esauriti i fondi a dono ela PMU ha continuato le sue attività con finanziamenti diretti da parte delle autorità palestinesi.i. La linea di credito è quindi diventata pienamente operativa nell’ottobre 2010, una volta ultimato e condivisocon le banche partecipanti il Manuale Operativo del Progetto.j. A partire dal settembre 2011, al fine di migliorare l’efficacia e l’efficienza del progetto, l’UTL (insiemeall’esperto in missione dott. Fulvio Capurso) e il MoF hanno individuato alcune proposte di modifica che lostesso Ministero ha formulato, sotto forma di richiesta generale di revisione, nella lettera nr. 2515pervenuta in data 17 ottobre 2011 al Consolato Generale d’Italia a Gerusalemme.k. La richiesta di revisione è stata quindi analizzata dal MAE/DGCS che ha lavorato al recepimento di dettemodifiche sotto forma di emendamenti all’Accordo di Programma. Il processo si è completato nel luglio del77

2012 con la predisposizione di una proposta di Emendamento all’Accordo di Programma, trasmessa dalConsolato Generale al MoF (27 luglio 2012) e con la successiva risposta del MoF del 14 agosto 2012.l. Contemporaneamente il MAE/DGCS ha avviato la procedura per l’affidamento di un incarico in lungamissione ad un esperto in sviluppo delle piccole e medie imprese per fornire supporto al MoF nella gestionedel progetto. La selezione si è conclusa con la delibera del Comitato Direzionale (n° 71 del 8 giugno 2012)con la quale l’incarico è stato affidato al dott. Fulvio Capurso.Una volta avviato il progetto, dall’ottobre 2010 ad oggi sono stati erogati tre prestiti da parte di due tra lebanche partecipanti per un importo complessivo di 930.000,00 Euro.Le tappe della linea di credito possono essere così riassunte:Tabella 16: Le tappe storiche della linea di creditoN° ATTIVITÀ DATA ATTIVITÀ1 29 marzo 2004 Approvazione della linea di credito da parte del ComitatoDirezionale Italiano con delibera N° 92 22 luglio 2004 Accordo di Programma tra MoF e MAE/DGCS3 15 maggio 2005 Firma della Convenzione Finanziaria4 Gennaio 2006 Interruzione per instabilità politica5 Luglio 2007 Fine interruzione: vengono riavviati i lavori6 Luglio 2009 -Fine della procedura di selezione della societàinternazionale di auditing-Entra in vigore la Convenzione Finanziaria7 Dicembre 2009 Erogazione della prima tranche del credito8 Gennaio 2010-Ottobre 2010 -Redazione dell’Accordo con le banche commerciali (OnLending Agreement) ultimata nel giugno 2010-Stipula degli accordi con le 4 banche commerciali9 Ottobre 2010 La linea di credito diventa pienamente operativa10 Dal 17 ottobre 2011 Processo di revisione della linea di creditoLa fase della revisione del progettoNel settembre 2012, poiché la linea di credito non veniva utilizzata, è stata proposta una ridefinizione dei suoitermini di attuazione. La proposta è stata approvata dal Comitato Direzionale-CLSC e attualmente attendel’ultima approvazione per diventare operativa.La proposta prevede le seguenti attività.a. Includere un dono per consentire alle imprese l’accesso all’Assistenza Tecnica delle compagnie di consulenzalocali per aiutarle a sviluppare progetti, identificare le tecnologie appropriate, preparare le richieste allebanche codificando i documenti e il budget così da ridurre i costi di transazione. Tale dono dovrebbe coprireil 75% dei costi di consulenza.b. Permettere i crediti secondo una forchetta tra i 10.000 € e i 50.000 €. Tali crediti non sarebbero vincolatiall’acquisto di tecnologie e beni italiani e potrebbero essere impiegati anche per finanziare i costi di gestionedell’impresa.c. Ridurre la percentuale dei prestiti di grande dimensione (50.000-500.000) da utilizzare per l’acquisto di benie tecnologie italiani dal 70% al 60%.d. Lanciare una campagna di comunicazione indirizzata verso le imprese dei settori rilevanti (ad esempio quelleche possono essere interessate all’acquisto di tecnologia italiana: produzione di marmo, agroalimentare,ecc.), anche coinvolgendo la Camera di Commercio e le Cooperative e le Organizzazioni Agricole (talecampagna sarà realizzata utilizzando gli interessi prodotti dal deposito dei fondi del progetto dal 2004). Lacampagna di comunicazione sarebbe indirizzata agli impiegati delle banche (che attualmente non hannoinformazioni riguardo la linea di credito italiana) e alle imprese (i pochi che sono a conoscenza della linea dicredito ne hanno una cattiva opinione dovuta a una attesa di parecchi anni per la sua entrata in funzione).e. Aprire l’uso della linea di credito ad altre banche, incluse le banche islamiche (che sembrano giocare unimportante ruolo nel finanziamento di investimenti).78

f. Creare un fondo di garanzia, coprire parzialmente il rischio delle banche e ridurre il bisogno di garanzie deimutuatari (il fondo di garanzia presso uno dei due fondi di garanzia attualmente esistenti in Palestina: unocon il Palestinian Investment Fund e l’altro con l’EPCGF).g. La creazione di una Unità di Assistenza Tecnica fondata dalla cooperazione italiana e attualmente in attesa diapprovazione del MAE.Ulteriori elementi sono attualmente in fase di istruzione, come la creazione di consorzi (quale l’italiano“Confidi”) coinvolgendo le Camere di Commercio.Nella seguente tabella è riportata una comparazione tra le condizioni previste nell’Accordo del 2004 e quelle del2012, che permette di cogliere facilmente le principali modifiche proposte.Tabella 17: Le condizioni originarie e le nuove condizioni del progettoCondizioni previste nell’Accordo di ProgrammaNuove condizioni condivise con il MoF(22 luglio 2004)(Lettera MoF - 17 ottobre 2011)Criteri di eleggibilitàCriteri di eleggibilitàa) Eleggibilità per le PMI:a) Eleggibilità per le PMI (in base alla classificazione Capitale privato: almeno 65%promulgata dal Consiglio dei Ministri dell’Autorità Almeno 40% di capitale privato palestinesePalestinese): Registrazione presso la Tax Authority Numero di impiegati: non superiore a 19 unità Attive nei settori: manifatturiero, agroalimentare e Fatturato annuo: non superiore a 500.000, 00 USDrelativi servizi Capitale registrato: non superiore a 100.000,00 USD Profittabilità (credit worthiness) d’azienda Capitale privato: almeno 65%dimostrabile con almeno due anni di esperienza nel Almeno 40% di capitale privato palestinesesettore di attività per cui è richiesto il finanziamento Registrazione presso la Tax Authority Rapporto debito/capitale non superiore a 3/1 Settori: Industria, manifattura, alimentare e Costo del servizio al debito non inferiore a 1.25agroalimentare, servizi Sufficiente capitale circolante per il rispetto delle Rispetto della legislazione vigente in materia di lavoroobbligazioni contrattualiminorile Assenza di condanne e/o di reati gravi commessi dalmanagement dell’impresa Presenza di adeguate garanzie a supporto del prestito L’imprenditore richiedente deve possedere una quotasignificativa del capitale dell’impresa e deve essere ingrado di finanziare autonomamente almeno il 25%del progetto d’investimento.b) Eleggibilità dei progetti: I prestiti richiesti devono essere compresi tra:50.000,00 – 500.000,00 Euro Sono ammissibili progetti di nuovo investimento,modernizzazione, ristrutturazione e acquisto (proquota) di capitale circolante Presentazione di: business plan, bilancio,dichiarazione del reddito d’impresa e flussi di cassa. FIRR almeno pari al 15% Rispetto delle line guida in materia ambientale,stabilite dalla PMU Finanziamento di beni e servizi di origine italiana, conpossibile utilizzo di un massimo del 30% per spese inloco, i cui contratti sono collegati ai contratti confornitori italiani79b) Eleggibilità dei progetti: I prestiti richiesti devono essere compresi tra:50.000,00 – 500.000,00 Euro Finanziamento di beni e servizi di origine italiana(almeno 60% del credito richiesto). Un massimo del40% del credito può essere destinato alla copertura dispese in loco o di acquisti da Paesi dell’Area,svincolato dal contratto con fornitori italiani -alternativamente si propone di riferire la quota del30% ammissibile per le spese in loco (svincolate dalcontratto con fornitore italiano) all’intero importo delcredito e non al singolo progetto d’investimento. Sono ammissibili progetti di nuovo investimento(start-up), modernizzazione e ristrutturazione.L’acquisto di capitale circolante è ammesso fino ad unmassimo del 30% dell’importo totaledell’investimento Presentazione di business plan rispetto al progettod’investimento per cui si richiede il finanziamento Rispetto delle linee guida in materia ambientale,stabilite dalla PMU

Nessun legame diretto o indiretto con attività militarie/o con la produzione o il commercio di armi Nessun legame diretto o indiretto con altri settoriproduttivi vietati dalla normativa nazionale e dallanormativa UE. Grandi Progetti: Progetti d’investimento cheprevedono crediti superiori al limite generale di500.000,00 Euro. L’eleggibilità dei grandi progetti èsubordinata al rispetto di tutti i seguenti criteri: Impatto socio economico (almeno 1 tra i seguentisotto criteri):a) Generare nuova occupazioneb) Promuovere l’utilizzo di tecnologie ecocompatibilic) Introdurre innovazione di processo e/o diprodotto attraverso il trasferimento di know-howe tecnologiad) Sostenere gli investimenti in settori produttivistrategici e d’interesse nazionale. Per ogni singola tranche della linea di credito èpossibile finanziare fino ad un massimo di 3 grandiprogetti Per ogni singola tranche della linea di credito èpossibile destinare un massimo di 2 milioni di Europer il finanziamento di grandi progetti. In nessun caso una PMI beneficiaria di unfinanziamento per un grande progetto potrànuovamente accedere alla linea di creditoFonte: Rapporto di Missione Fulvio Capurso (19 Settembre-22 Ottobre 2011); Tabella delle modifiche tecniche proposteLe modifiche proposte hanno l’obiettivo di rendere più favorevoli le condizioni del credito attraverso ladefinizione di criteri di eleggibilità più flessibili.Lo schema di Fulvio Capurso contiene anche le modifiche dei meccanismi e delle procedure di richiesta,valutazione, approvazione ed erogazione dei singoli progetti d’investimento a valere sui fondi della linea dicredito; questa parte è stata riportata nel paragrafo 4.2.8 dedicato ai meccanismi di implementazione delprogetto.4.1.6. Le attività effettivamente realizzate dal progettoIl progetto, paradossalmente, pur avendo realizzato la quasi totalità delle attività previste dal quadro logico, nonha fin qui raggiunto alcun risultato, poiché la linea di credito è stata utilizzata da tre imprese per un importototale trascurabile rispetto alla dotazione del progetto. Naturalmente l’aspetto paradossale è legato a un quadrologico mal concepito che, di fatto, si concentra su attività secondarie e di supporto rispetto all’attività principaleche è quella di erogare finanziamenti a credito alle PMI palestinesi. Nella tabella seguente è riportato, percompletezza di informazione, lo stato delle attività previste dal quadro logico e effettivamente realizzate.Tabella 18: Le attività previste e quelle effettivamente realizzateATTIVITÀ PREVISTE1) Creazione di un Local Liaison Office presso l’Ufficio CooperazioneItaliana a Gerusalemme per connettere il progetto con altri interventiin cui è impegnato il Governo Italiano.2) Rafforzamento della specializzazione delle PPB e creazione di unManuale Operazionale.3) Contratto di prestito tra il MoF e le PPB. La linea di credito prevedràuno schema di Revolving Funds (Fondi di Rotazione).3.a) Piano di Garanzia per condividere i rischi collaterali (se possibile).ATTIVITÀ EFFETTIVESINOSISISINO80

ATTIVITÀ PREVISTEATTIVITÀ EFFETTIVE3.b) Apertura della linea di credito alla partecipazione di IstituzioniNOdonatrici (Donors) aggiuntive.4.1) Creazione del Credit Line Steering Committee (CLSC). SI4.2) Creazione della PMU presso il MoF. SI4.3) Auditing. SI4.4) Missioni brevi di esperti italiani per l’avvio e il monitoraggio delle SIattività.Fonte: Logical Framework del ProgettoSono assenti quasi completamente le seguenti tre attività che rappresentano il cuore stesso del progetto.Coinvolgere le Banche: attualmente sono state coinvolte 4 banche commerciali sulle 18 operanti sulterritorio palestinese. Il totale delle operazioni di prestito è pari a tre, effettuate da 2 delle 4 banchepartecipanti.Coinvolgere le PMI: al momento solo 3 PMI hanno beneficiato della Linea di Credito.Pubblicità e attività promozionale: necessarie per un maggiore coinvolgimento degli attori. Se finora ilprogetto non è riuscito ad attrarre le PMI palestinesi, parte della responsabilità di questo insuccesso è daattribuire alla scarsa attività di promozione condotta.Risultati attesi e indicatoriIl progetto doveva raggiungere una combinazione di risultati con un impatto sulle PMI in termini dimiglioramento delle loro competenze tecniche, di mercato e di management, nonché una maggiore disponibilitàdi fondi per prestiti specializzati di medio termine e la disponibilità di Investimenti Diretti Esteri (IDE). Talirisultati avrebbero dovuto favorire lo sviluppo delle PMI locali.I risultati attesi del progetto possono essere riassunti come di seguito.a) Per le PMI: un migliore accesso alle informazioni sui mercati domestico e estero; un miglioramento delleabilità di management; una qualità dei prodotti più elevata (attraverso tecnologie migliori); relazioniinternazionali più ampie con le associazioni internazionali delle imprese. Tali risultati avrebbero dovutoprodurre un incremento delle vendite e delle opportunità per allocare nuovi prodotti sul mercato.b) Incremento della disponibilità di capitale di medio-lungo termine e della disponibilità di Investimenti DirettiEsteri.Gli indicatori di monitoraggio del progetto si dovevano basare su:il numero delle imprese che, avendo beneficiato dei servizi del progetto (attraverso la Special Unit),investono nella riorganizzazione dei propri sistemi amministrativi e gestionali al fine di migliorare le loroperformance;il numero di PMI che richiedono la certificazione dei prodotti per accedere al mercato estero, o permigliorare le quote di mercato domestico;il numero di PMI che hanno chiesto servizi per sostenere la loro richiesta di finanziamento alle bancheprivate;il numero dei prestiti concessi dalle Banche private palestinesi (PPB-Palestinian Private Banks) alla fine delProgetto, misurato insieme al loro livello di rischio nel medio-lungo termine.Tali indicatori avrebbero dovuto essere controllati periodicamente secondo un piano predisposto insieme alleparti palestinesi durante la fase di avvio del progetto e le attività di monitoraggio dovevano iniziare dal primoanno di operatività della linea di credito.Ricapitolando, i risultati attesi possono essere riassunti nella tabella di seguito riportata:81

Tabella 19: I risultati attesi del progettoI risultati attesi1 Migliorare l’accesso ai mercati delle tecnologie locali ed estere2 Ulteriore specializzazione delle PPB-Banche Private Palestinesi nelle procedure di credito di mediotermine3 Accrescere la disponibilità di capitale per i prestiti alle imprese e incremento dei prestiti bancari dimedio termineFonte: Logical FrameworkI risultati effettiviI risultati effettivi del progetto sono largamente al di sotto rispetto ai risultati attesi, dal momento che la linea dicredito, per vari motivi che saranno analizzati nei paragrafi seguenti, è rimasta praticamente inutilizzata. Inparticolare, a partire dall’avvio del progetto nell’ottobre 2010 fino ad aprile 2013 solo tre imprese hannoottenuto un prestito usufruendo dei servizi della linea di credito, per un totale di finanziamenti erogati pari a930.000,00 €.Per quanto riguarda le tre PMI, situate in due governatorati, che hanno beneficiato del Progetto, esse operano intre settori distinti: agroalimentare, farmaceutico e estrazione e lavorazione della pietra. Al di là delle ovviedifferenze, le 3 imprese hanno in comune alcuni aspetti:- nessun prestito risulta essere un finanziamento per un progetto di creazione di impresa;- sono venute a conoscenza della linea di credito attraverso relazioni personali (il che può essere consideratocome un indicatore dell’inadeguatezza dell’attività di promozionale).La tabella seguente riporta i dati di base per le uniche tre imprese beneficiarie del progetto.Tabella 20: Le tre imprese beneficiarie del progettoInformazioni di base sulle tre imprese beneficiarie del progettoImpresa Settore Città Banca Prestito Utilizzo BeneficiPharma CareCompanyAl-BadyehStoneCompanySalamInvestmentGroupChimico-FarmaceuticoEstrazione elavorazione diminerali epietreAgroalimentareBetunia(Ramallah)HebronHebronAl-QudsBankBank ofPalestineBank ofPalestine500.000,00€per 4 annicon 1 annodi periododi grazia90.000,00 €380.000,00€-macchinari perl’etichettatura e lacodifica;-Impianti diventilazione earia-condizionata;-Macchine per laproduzione-Acquisto di unamacchina per iltaglio della pietrache in precedenzaveniva presa inaffitto al prezzo di1.000 NIS al giorno(circa 214 €)-Acquistomacchine per ilcongelamento difrutta e verduraCrescita deiprofitti (nonquantificabile);-Creazione diposti di lavoroper l’utilizzodelle macchine(nonquantificati)-Profitti eproduzioneaumentati del20%-Incrementodellaproduzione edei profitti del30% rispetto aprima delprestito82

Anche il numero delle banche coinvolte appare piuttosto basso: solo quattro banche sulle diciotto operanti inPalestina sono state interessate dal progetto e di queste nessuna appartiene alla categoria delle bancheislamiche.4.1.7. Gli attori effettivamente coinvoltiGli attori coinvolti nel progetto possono essere riassunti nella tabella seguente.Tabella 21: Gli attori coinvolti dal progettoGli attori coinvoltiAttoriRuolo1MAE-DGCS (Ministero AffariEsteri- Direzione GeneraleCooperazione e Sviluppo)Firmatario Accordo in rappresentanza del Governo Italiano;supervisione e monitoraggio e dell’implementazione del progettoattraverso le proprie strutture (UTC e UTL); erogazione di fondi2MoF-Ministero delle Finanze Firmatario Accordo in rappresentanza del governo palestinese;Palestineseincaricata di creare una PMU e un CLSC3 UTC Supervisione e monitoraggio del progetto4UTL presso il Consolato Generaled’Italia a GerusalemmeSupervisione e monitoraggio del progetto5PMU-Project Management Unit(presso il Dipartimento Relazioni Implementazione del progettoInternazionali del MoF)6CLSC-Credit Line SteeringCommitteeComitato Direzionale della Linea di Credito7 IFIT-Italian Financial InstitutionGestisce il fondo del Soft Loans per conto del Ministerodell’Economia e delle Finanze italiano8 Pricewaterhouse & Cooper Società esterna e indipendente di Auditing9 Arab Bank (Banca Agente) Banca Agente10PBC-Palestinian BankingCorporationIncaricata dal MoF palestinese di instaurare il fondo di credito11 PPB (Private Palestinian Banks)Finanziamento: designate dal MoF palestinese come finanziatricidel progetto11.a Bank of Palestine11.b Palestinian Commercial Bank11.c National Bank (Al Rafah bank)Concessione di crediti alle PMI11.d Al Quds-Bank12 PMI12.a AlbayahBeneficiari; accedono alla linea di credito attraverso la stipula di un12.b Al-Salam Groupcontratto con la banca12.c Pharma Care13 ArtigianCassaIncaricata di stipulare e gestire i contratti con le Imprese Italianefornitrici di beni, servizi e macchinari14Imprese Italiane fornitrici di benie servizi.Fornitura di macchinari, attrezzature ed altri beni e servizi4.2. I risultati della valutazioneEssendo il progetto, di fatto, partito con molto ritardo e essendo state utilizzate al momento della valutazioneuna parte trascurabile delle risorse (più precisamente il 3,6%) allocate alla linea di credito, il senso del presenteesercizio di valutazione è di affrontare le analisi in maniera dinamica, tenendo conto quindi delle modifichesostanziali che sono in corso di finalizzazione.4.2.1. Rilevanza/PertinenzaIl progetto non ha un’elevata rilevanza rispetto al contesto d’intervento, per una serie di motivi riconducibilisoprattutto al tempo trascorso tra la firma dell’Accordo (avvenuta nel 2004) e l’avvio effettivo del progetto(nell’ottobre 2010).83

Occorre precisare che il progetto nel 2004, pur avendo una maggiore rilevanza rispetto al 2010 (anno di avvio)presentava comunque una scarsa pertinenza rispetto al contesto d’intervento. Per tali motivi sono stateapportate al progetto numerose modifiche che, pur incrementando la sua rilevanza, non sono tuttavia riuscite arisolvere il problema di fondo: se nel 2004 c’era una carenza di capitale depositato negli istituti bancaripalestinesi, nel 2010 c’è un eccesso di capitale depositato.Il contesto del mercato del credito, dunque, è drasticamente mutato: mentre tra il 2000 e il 2004 effettivamentec’era una carenza di liquidità depositata presso le banche, attualmente invece il problema è che, a frontedell’enorme disponibilità di liquidità, vi è un basso tasso di prestiti richiesti e concessi. Secondo l’EPCGF ci sono 8bilioni di dollari depositati nelle casse degli istituti bancari palestinesi, di cui solo 2 bilioni impiegati ininvestimenti imprenditoriali e gli altri 6 sono invece immobilizzati. Solo la Bank of Palestine ha attualmente 500milioni di dollari sotto forma di depositi che non vengono utilizzati. Poiché la finalità della linea di credito eraquella di immettere liquidità in un sistema bancario caratterizzato da una scarsa disponibilità di capitale,venendo meno tale premessa il rischio è che l’intero progetto risulti poco pertinente.Esiste, inoltre, come la missione ha potuto verificare sul campo attraverso interviste e contatti con gli istituti dicredito, una bassa propensione delle banche palestinesi a concedere prestiti per investimenti imprenditoriali,come testimoniato dalle statistiche dell’EPCGF. Tale atteggiamento da parte delle banche è ascrivibile in partealla difficoltà da parte degli imprenditori a prestare adeguate garanzie e, in parte, all’alta informalitàdell’economia palestinese che è molto radicata anche nel mercato del credito, dove la maggior parte delleimprese ricorre a forme di credito tipicamente informali che spaziano dal prestito di amici e parenti, alle“tontine”, fino a sistemi di prestito direttamente tra imprese.In effetti l’economia palestinese è tutt’altro che caratterizzata da una bassa imprenditorialità, tuttavia il contestoin cui si trovano inserite le imprese è caratterizzato da un basso livello di formalità delle istituzioni. Talecontesto necessita di un maggiore radicamento sul territorio delle banche e richiede l’elaborazione di un nuovoapproccio che sia in grado di coinvolgere anche gli attori che spesso non vengono considerati in questi tipi diintervento: le nuove imprese e le imprese informali (che non vanno intese meramente come sinonimo dimicroimprese su base familiare che si muovono secondo la logica dell’household economy e che talvoltagarantiscono forme di sviluppo imprenditoriale).L’eccesso di liquidità nel sistema bancario e il carattere altamente informale dell’imprenditoria palestineserappresentano, dunque, due pre-condizioni che hanno compromesso non solo le possibilità di successo delprogetto nel momento in cui ha potuto, anche se tardivamente, diventare operativo, ma anche l’interesse stessodei principali attori, vale a dire le banche e le piccole e medie imprese.Sulla base di tale premessa è utile analizzare quali sono gli aspetti con una rilevanza positiva del progetto e quelliinvece che hanno una bassa rilevanza, tenuto conto del contesto palestinese.I fattori positiviIl principale fattore positivo ai fini della pertinenza del progetto è rappresentato dalla priorità che il governopalestinese attribuisce allo sviluppo del settore privato e delle PMI. In effetti il settore privato ha una funzionefondamentale per l’occupazione poiché rappresenta, come riportato dal grafico seguente, il 68% del totale deglioccupati.84

200020012002200320042005200620072008200920102011Figura 51: La composizione dell’occupazione per settoreComposizione occupazione per settore (2011)settore pubblico settore privato Israele e Insediamenti10%22%68%Fonte: nostra elaborazione su dati Palestinian Central Bureau of StatisticsAnche dal punto di vista della serie storica, rappresentata nel grafico seguente, il ruolo del settore privato ai finidell’occupazione ha avuto un incremento notevole nel corso degli ultimi 12 anni.Figura 52: Evoluzione della composizione dell’occupazione per settoreComposizione occupazione per settore (2000-2011)100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%Israele eInsediamentisettore privatosettore pubblicoFonte: nostra elaborazione su dati Palestinian Central Bureau of StatisticsI dati sopra riportati mostrano che il progetto potrebbe essere considerato pertinente rispetto al contestocaratterizzato da una forte importanza del settore privato e più in particolare delle piccole e medie imprese.Tuttavia, proprio il fatto che la linea di credito abbia operato in una realtà economica dinamica e in crescita(malgrado i problemi politico-militari) senza riuscire a coinvolgere le numerose PMI, dimostra che la concezionestessa del progetto ha numerosi aspetti che rischiano di annullare gli elementi di pertinenza rispetto aglielementi positivi del contesto. La rilevanza rispetto al contesto economico palestinese, dunque, potrebbe essereelevata, ma la concezione e i meccanismi del progetto mostrano numerosi aspetti problematici che non hannopermesso il decollo della linea di credito.I fattori negativiIl primo aspetto che ha concorso a determinare la bassa pertinenza del progetto è legato al fatto cheprobabilmente l’intervento è basato su uno studio di fattibilità che ha sottovalutato alcuni aspettidell’economia palestinese e per questo motivo non è stato in grado di cogliere le future dinamiche come85

199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011l’eccesso di liquidità che domina la scena attuale da una parte e, dall’altra, la scarsa domanda di prestiti da partedelle piccole e medie imprese palestinesi.Come già ricordato, attualmente in Palestina ci sono 18 banche (12 delle quali riconducibili a gruppi finanziariinternazionali), molte di più rispetto a quante ce ne erano nel 2004. Oltre al circuito “formale” del credito,rappresentato dalle banche commerciali e dalle banche islamiche, vi è un circuito “informale” parallelo(costituito da forme di credito che spaziano dal diffusissimo prestito dei familiari alle “tontine” di microimpreseinformali che si aiutano a vicenda) che sembra essere peraltro più utilizzato rispetto al primo.La principale implicazione di tale situazione è che, di fatto, le imprese palestinesi non usufruiscono, se non inminima parte, dei servizi offerti dalle banche commerciali e dalle banche islamiche, né per la domanda difinanziamenti, né tantomeno per depositare i propri risparmi. Secondo la Federation of Palestinian Chambers ofCommerce, Industry and Agriculture sono principalmente le grandi imprese ad accedere alle banche commercialie islamiche, mentre molte PMI preferiscono canali informali di credito.Probabilmente la vocazione delle PMI palestinesi è maggiormente orientata verso la dimensione locale eregionale. A tale proposito non bisogna dimenticare che esistono numerosi ostacoli alla circolazione di beni eservizi e alle attività di Import-Export, in parte riconducibili alla situazione politica del Paese.Il secondo aspetto che ha probabilmente contribuito a una bassa pertinenza è che nel documento di progettodel 2004 si fa riferimento a una crisi che sta colpendo l’economia palestinese, anche se tale crisi sembrava giàessere in parte superata, come mostrano i dati macroeconomici di seguito riportati.Figura 53: Evoluzione del PIL dei Territori Palestinesi occupati7.000,00Evoluzione PIL oPT (1994-2011)6.000,005.000,004.000,003.000,00PIL_OPTPIL_West_BankPIL_Gaza_Strip2.000,001.000,000,00Fonte: nostra elaborazione su dati Palestinian Central Bureau of StatisticsSe è vero, dunque, che nel 2002 il PIL aveva subito una brusca caduta, nel momento in cui si redigeva ildocumento di progetto, che è alla base delle successive scelte di fondo, tale crisi era nettamente superata. E’pur tuttavia vero che, come è riportato nel grafico seguente, la principale componente del PIL all’epoca, cosìcome durante la sua evoluzione fino ai giorni nostri, erano i consumi, mentre gli investimenti eranopraticamente assenti e comunque con una tendenza alla regressione.86

199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011Figura 54: Evoluzione delle componenti del PIL palestinese10.000,00Evoluzione componenti del PIL (1994-2011)8.000,006.000,004.000,00ConsumiFinaliInvestimentiLordi2.000,000,00-2.000,00-4.000,00BilanciaCommercialePIL a prezzicostanti(anno base2004)Fonte: nostra elaborazione su dati Palestinian Central Bureau of StatisticsIn tale contesto il progetto avrebbe potuto avere un ruolo complementare nello stimolare la crescita del PIL chesembra avvenire, come già ricordato, solo grazie ai consumi finali che sono quindi sostenuti dall’indebitamento,come appare anche evidente dall’andamento della bilancia commerciale, e dall’esistenza di fortissimi circuitieconomici informali.Tale ragionamento appare confortato se aggiungiamo alla serie storica dell’evoluzione del PIL i consumi finalidello Stato, come raffigurato nel grafico seguente.Figura 55: Evoluzione del PIL palestinese e consumi dello Stato10.000,00Evoluzione del PIL e consumi dello Stato (1994-2011)8.000,00Consumi Finali6.000,004.000,002.000,000,00-2.000,00Consumi Finalidello StatoInvestimentiLordiBilanciaCommercialePIL a prezzicostanti (annobase 2004)-4.000,00Fonte: nostra elaborazione su dati Palestinian Central Bureau of StatisticsDalla serie storica circa la composizione del PIL appare evidente che, se la spesa dello Stato è così bassa, uno deirimedi possibili è puntare sull’investimento privato per stimolare l’economia. Tale logica sarebbe perfettamentecompatibile con il progetto se, alle precondizioni compromesse e ai fattori negativi menzionati, non siaggiungesse un ulteriore aspetto, che probabilmente è quello che ha contribuito maggiormente a una bassapertinenza della linea di credito italiana e che è legato ai suoi meccanismi e condizioni di funzionamento.87

In effetti, l’utilizzazione dei finanziamenti della linea di credito italiana era vincolata per un 65% all’acquisto dimacchinari e tecnologie italiani. Ora, tale scelta, pur comprensibile, presuppone sia un interesse da parte delleimprese palestinesi che trovano un vantaggio comparativo con i fornitori di altri paesi, sia un contesto direlazioni commerciali significativo tra Palestina e Italia.In realtà, per quanto riguarda il primo aspetto, come affermato da tutte e tre le imprese beneficiarie che sonostate intervistate, i macchinari e gli equipaggiamenti italiani sono molto più costosi di quelli di altri paesi e ilvantaggio della loro acquisizione non può che essere a lungo termine e in ogni caso per produzioni di qualitàdestinate all’export. Entrambi gli aspetti sono in contrasto con la situazione politico-militare non solo attuale maanche passata, visto che la libera circolazione di beni e persone è impossibile per i vincoli posti da Israele.Risulta molto difficile, quindi, per una PMI palestinese prendere impegni a lungo termine in un clima diincertezza e con condizioni giudicate molto onerose per ciò che riguarda le garanzie da presentare e i tassipraticati. Gli istituti bancari, infatti, non concedono prestiti se questi non sono assistiti da solide garanzie reali,provocando un paradosso perché, in assenza totale di un qualsiasi sistema di garanzia collettivo, uno deiprincipali fattori che ostacolano l’accesso al credito da parte delle PMI palestinesi è proprio la mancanza digaranzie reali (peraltro legata anche ai problemi politici del Paese) da fornire alle banche. Quanto ai tassi diinteresse, quelli applicati dalle banche nel quadro della linea di credito italiana non sono sufficientementecompetitivi, soprattutto rispetto ad altre linee di credito “concorrenti”, come quella della cooperazione francesee quella della cooperazione tedesca.Per quanto riguarda, invece, il secondo aspetto, gli scambi commerciali con l’Italia sono assolutamentetrascurabili. I principali partner della Palestina, infatti, sono i paesi asiatici, in particolare la Cina che da soladetiene più del 20% del totale del volume dello scambio commerciale palestinese (inoltre la Cina rappresenta unconcorrente agguerrito nei settori di punta del made in Italy come l’agroalimentare, il tessile, la lavorazione dellapietra e la produzione di tecnologie e macchinari agricoli).I dati delle esportazioni palestinesi per l’anno 2011, riportati nel grafico seguente, indicano una supremazianetta dei paesi asiatici (con addirittura l’86%) e dei paesi arabi asiatici (con il 9%) come destinazioni dell’export,mentre l’insieme dei paesi europei raggiunge appena il 2% delle esportazioni della Palestina.Figura 56: Esportazioni palestinesi (anno 2011)2%Esportazioni Palestina 20110%1%0% 0%0% 0% 0%9%Paesi Asiatici Arabi2%Paesi AsiaticiPaesi Africani ArabiAltri Paesi AfricaniNorda AmericaAmerica Centrale eCaraibiSud AmericaUEAltri Paesi EuropeiOceania86%Fonte: nostra elaborazione su dati Palestinian Central Bureau of Statistics88

1996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011Come si può notare dal grafico seguente, le esportazioni della Palestina verso i paesi europei sonoassolutamente insignificanti e la tendenza della serie storica dei dati non sembra indicare un miglioramento perun prossimo futuro.Figura 57: Evoluzione delle esportazioni palestinesi700.000Esportazioni Palestina 1996-2011600.000500.000400.000300.000200.000100.0000Paesi Asiatici ArabiPaesi AsiaticiPaesi Africani ArabiAltri Paesi AfricaniNorda AmericaAmerica Centrale e CaraibiSud AmericaUEAltri Paesi EuropeiOceaniaAltriFonte: nostra elaborazione su dati Palestinian Central Bureau of StatisticsSe analizziamo le importazioni della Palestina per l’anno 2011, il grafico seguente ci mostra come siano sempre ipaesi asiatici ad essere in prima posizione con l’82%, seguiti dai paesi europei con l’11% del mercato dell’import.Figura 58: Importazioni palestinesi (anno 2011)Importazioni Palestina 2011Paesi Asiatici Arabi Paesi Asiatici Paesi Africani ArabiAltri Paesi Africani Norda America America Centrale e CaraibiSud America UE Altri Paesi EuropeiOceaniaAltri1% 0%0%3%0%1%1% 0% 1% 11%82%Fonte: nostra elaborazione su dati Palestinian Central Bureau of StatisticsAnche nel caso delle importazioni la serie storica dei dati, riportata nel grafico seguente, mette in evidenza lastraordinaria progressione nel corso degli ultimi 12 anni compiuta dai paesi asiatici.89

1996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011Figura 59: Evoluzione delle importazioni palestinesi4.000.0003.500.0003.000.0002.500.0002.000.0001.500.0001.000.000500.0000Importazioni Palestina 1996-2011Paesi Asiatici ArabiPaesi AsiaticiPaesi Africani ArabiAltri Paesi AfricaniNord AmericaAmerica Centrale eCaraibiSud AmericaUEAltri Paesi EuropeiOceaniaAltriFonte: nostra elaborazione su dati Palestinian Central Bureau of StatisticsNonostante Italia e Palestina abbiano relazioni di tipo politico e culturale già consolidate, lo stesso non si puòaffermare per quelle economiche, come dimostrato dalla quota di scambi commerciali tra i due Paesi, che èmolto ridotta e che è sostanzialmente in linea con l’insieme dei dati analizzati relativi ai paesi europei.La comparazione tra importazioni ed esportazioni ci permette di osservare un altro aspetto che ha inciso inmaniera negativa sulla pertinenza del progetto. Il risultato di tale comparazione ci fornisce il dato sulla bilanciacommerciale palestinese che, come raffigurato nel grafico seguente, presenta un deficit piuttosto importante.Figura 60: Evoluzione della bilancia commerciale palestineseBilancia commerciale Palestina 1996-20115.000.0004.000.0003.000.0002.000.0001.000.0000-1.000.000-2.000.000Totale expTotale impSaldo commerciale-3.000.000-4.000.000Fonte: nostra elaborazione su dati Palestinian Central Bureau of StatisticsE’ evidente che un tale squilibrio della bilancia commerciale è giustificabile solo con un’economia altamenteinformale. Occorre però fare attenzione a non considerare la natura altamente informale dell’economia90

palestinese, così come quella delle istituzioni che sottendono al suo concreto funzionamento, come un alibi per inumerosi problemi che il progetto ha incontrato, poiché altre linee di credito, come quella finanziata dal GIZ(cooperazione tedesca) o quelle promosse dall’ADF (cooperazione francese) sono state invece capaci di attrarrein misura maggiore le imprese palestinesi.La questione dell’elevata informalità delle istituzioni sociali ed economiche palestinesi è piuttosto correlata alproblema del mancato utilizzo del capitale depositato nelle banche commerciali e islamiche palestinesi; tuttaviaanche in questo caso non si può considerare la natura informale delle istituzioni come un ostacolo bensì comeun’opportunità mancata. Il grafico seguente descrive il sistema del mercato del credito in Palestina.Figura 61: Il mercato del credito nei Territori Palestinesi occupati1) Fondi diGaranzia1)-Banchecommerciali,islamiche eistituti dimicrofinanza2) Banchecommerciali2)-Grandiimprese e ePMI3) Banche islamiche3)-Grandiimprese ePMI4) Istituti di microcredito e dimicrofinanza4)-PMI,microimpresee attoriinformali5) Reti e sistemi di credito informali5)-PMI,miroimpresee attoriinformaliFonte: Nostra elaborazioneCome possiamo osservare, gli attori economici si muovono con estrema dinamicità tra i diversi circuiti di credito.Tuttavia, a prescindere da questa mobilità, possiamo riscontrare che i principali fruitori di banche commerciali ebanche islamiche sono le grandi imprese che peraltro già sono integrate nel mercato mondiale. Le PMI, invece,tendono ad utilizzare prevalentemente reti e sistemi di credito informali e a volte istituti di micro-credito e dimicro-finanza, mentre beneficiano in misura molto minore dei servizi offerti dalle banche commerciali e dallebanche islamiche.Tale atteggiamento da parte delle PMI può essere ascritto principalmente a due elementi:a. le banche commerciali e le banche islamiche richiedono garanzie che spesso non possono essere assicuratedalle PMI;91

. la presenza di istituzioni informali fortemente radicate, che garantiscono il funzionamento delle relazionieconomiche e sociali e che sono condivise al punto che le imprese spesso preferiscono muoversi all’internodi schemi informali. In particolare in Palestina sono molto praticati il prestito da familiari e amici e altrisistemi di prestito (come la “tontine” tra imprese) che invece non richiedono alcuna garanzia.La combinazione di questi due elementi che si vanno a sovrapporre perfettamente fa sì che le imprese che nonhanno garanzie, ma anche gran parte di quelle che invece possono accedere ai servizi di banche commerciali eislamiche, di fatto, preferiscano le reti di credito informali.Infine c’è da segnalare che gli attori economici situati alla base della piramide, anche se completamenteinformali, spesso usufruiscono di servizi offerti dagli istituti di micro-credito.In conclusione: la pertinenza del progetto, che pur potrebbe avere aspetti positivi legati al ruolo del settore privatonello sviluppo del paese, risulta globalmente molto bassa, sia per l’evoluzione del contesto dal periodo dellaformulazione a quello della implementazione, sia per fattori legati al sistema delle condizioni e dei criteri per l’accessoai finanziamenti, sia, infine, per la scarsa attrattiva dei macchinari italiani in un contesto di relazioni commerciali moltoscarse tra Palestina e Italia.Rilevanza opertinenzaPunti di forza- Agenda dei decisori orientataall’attribuzione di un ruolofondamentale al settore privato e inparticolare alle PMI nell’economiadel paeseDebolezze- Contesto mutato completamente dal momentodell’identificazione a quellodell’implementazione- Macchinari e equipaggiamenti italiani troppo cariin relazione a quelli di provenienza asiatica- Interscambio commerciale tra Italia e Palestinairrilevante- Condizioni troppo onerose per le PMI (garanzie etassi elevati)- Sottovalutazione della natura informaledell’economia palestinese4.2.2. Validità e qualità del quadro logicoIl quadro logico del progetto presenta notevoli carenze in tutte le sue parti, a cominciare dai risultati che nonhanno nessuna relazione con gli obiettivi, generale e specifico, dichiarati. Se questi ultimi, infatti, sono dedicati aragione al sostegno delle PMI palestinesi, la descrizione dei risultati sembra spostare il punto di vista e le finalitàstesse del progetto dalle imprese alle banche. Tale spostamento di attenzione, e in definitiva delle finalità stessedel progetto, viene contraddetto dagli indicatori relativi ai 3 risultati, che invece rimettono al centro della logicadi intervento le PMI palestinesi. Occorre precisare che tali indicatori non contengono alcuna quantificazione epertanto non possono essere definiti né indicatori di risultato, né tantomeno indicatori di impatto.Quanto alle ipotesi, esse sono menzionate in maniera erronea nelle attività, mentre compaiono in unaformulazione generica e tautologica nei risultati. Peraltro le ipotesi non prendono in considerazione l’evoluzionedel contesto, né fanno menzione dell’interesse delle banche a operare nel quadro del progetto, ciò cherappresenta una condizione fondamentale per il successo del progetto stesso.Per quanto riguarda, infine, le attività, come già segnalato nei paragrafi precedenti, non esiste alcun riferimentoal cuore del progetto, che è quello della utilizzazione della linea di credito da parte delle PMI palestinesi.Insomma, il quadro logico sembra dimenticare i contenuti del documento di programma e non rappresenta inalcun caso uno strumento operativo per l’implementazione e il controllo delle attività previste e quellerealizzate.In conclusione: il quadro logico del progetto è fortemente insufficiente e non è compatibile con le finalità e icontenuti del progetto.92

Punti di forzaDebolezzeQuadro logico - Nessuno - incompatibile con i contenuti del progetto- contraddizioni tra le sue varie parti- mancano le attività principali legate aifinanziamenti in favore delle PMI e sono invecepresenti solo quelle secondarie e diaccompagnamento4.2.3. Efficacia: risultati attesi e risultati inattesiL’efficacia dell’intervento è assolutamente insoddisfacente. Se paragoniamo i risultati attesi con quelli ottenutiemerge che:a) in totale sono state coinvolte solo quattro banche commerciali (e nessuna banca islamica), sulle diciottooperanti nel Paese;b) solo tre imprese hanno beneficiato della Linea di Credito e attualmente una di esse (PHARMA CARE) è inattesa dell’approvazione del secondo credito;c) sono stati erogati solo tre prestiti da parte di due delle quattro banche coinvolte, mentre due banche nonhanno erogato neanche un prestito;d) l’ammontare dei tre prestiti è di 930.000,00 €, a fronte dei 24.445.625,00 € stanziati per la linea di credito (alnetto delle spese per l’assistenza tecnica e per l’attività di audit), ovvero il 3,6% della disponibilità teoricadella linea di credito;e) la creazione di posti di lavoro è fortemente limitata dal numero di imprese coinvolte, così come la capacitàdi garantire una crescita dei redditi e, più in generale, dell’economia palestinese;f) l’integrazione nei mercati internazionali non è garantita, poiché viene facilitata la fornitura di macchinariesteri, ma non la commercializzazione dei prodotti delle imprese; inoltre, sembra che le PMI palestinesimostrino una maggiore vocazione a muoversi sui mercati locale e regionale.Occorre precisare che tali aspetti, fortemente limitanti ai fini dell’efficacia del progetto, sono in parte ascrivibilial basso grado di rilevanza del progetto e alla scarsa (per non dire assente) attività promozionale che è statasvolta. Quest’ultimo problema sembra essere fondamentale ai fini dell’efficacia del progetto, soprattutto seconsideriamo che la linea di credito francese, che è per certi aspetti simile a quella italiana (ad esempio il tettomassimo per progetto è di 500.000 Euro ed è partita nel 2010, quasi contemporaneamente a quella italiana), èriuscita a utilizzare 4 milioni di Euro dei 10 milioni di Euro messi a disposizione dalla linea e ad appoggiare unnumero decisamente maggiore di imprese (12, di cui una ancora in fase di implementazione nel marzo 2013).Un ulteriore aspetto decisivo nel determinare la scarsa efficacia dell’intervento è legato al fatto che nonostanteil clima dell’economia palestinese sia stato più favorevole negli ultimi anni, il progetto non è riuscito a suscitarerichieste di finanziamento da parte delle PMI palestinesi. Tra l’altro, il fatto che l’economia nei TerritoriPalestinesi sia stata recentemente caratterizzata da un trend positivo è dimostrato dall’andamento del tasso didisoccupazione che, come riportato nel grafico seguente, nella West Bank ha segnato una vera e propriainversione di tendenza.93

Figura 62: Evoluzione del tasso di disoccupazione per governatorato nella West BankTasso disoccupazione West Bank per governatorato (1999-2011)504540353025201510501999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011JeninTubasTulkarmNablusQalqilyaSalfitRamallah & Al-BirehJericho & AL AghwarJerusalemBethlehemHebronFonte: elaborazione su dati Palestinian Central Bureau of StatisticsAnche prendendo in considerazione l’insieme dei Territori Palestinesi, comprendendo anche la Striscia di Gazache proprio per la sua realtà di isolamento sembra attenuare l’andamento positivo della disoccupazione, i datimostrano la stessa tendenza positiva verso una diminuzione quantitativa importante di tale indicatore, comeriportato dal grafico seguente.Figura 63: Evoluzione del tasso di disoccupazione nei Territori Palestinesi occupati35Tasso disoccupazione OPT (1999-2011)3025201510501999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Fonte: nostra elaborazione su dati Palestinian Central Bureau of StatisticsInfine, tra le questioni dell’efficacia, c’è da segnalare la completa assenza di un ruolo attivo, ma soprattutto diqualsiasi interesse, come anche dimostrato dalle interviste che la missione ha effettuato ad alti dirigenti degliistituti di credito, da parte delle banche nel proporre la linea di credito italiana ai propri clienti.94

In conclusione: con appena il 3,6% delle risorse consumate, l’efficacia del progetto è assolutamente deficitaria. Talegiudizio fortemente negativo dovrà necessariamente essere rivisto alla luce della riformulazione di molti aspetti delprogetto, riguardanti sia il target dei beneficiari, sia le condizioni per l’accesso alla linea di credito e il suofunzionamento.Punti di forzaDebolezzeEfficacia - nessuno - il progetto per il momento non ha raggiuntoalcun risultato4.2.4. EfficienzaLa missione di valutazione non può che esprimere un giudizio fortemente negativo in relazione all’efficienza delprogetto. Se la linea di credito non è stata, di fatto, utilizzata, i fondi accessori dell’accompagnamento, comequelli dell’assistenza tecnica fornita dalla PMU, sono in realtà finiti ancora prima che il progetto diventasseoperativo.Come per l’efficacia, tale giudizio dovrà essere rivisto alla luce della riformulazione del progetto.In conclusione: l’efficienza del progetto è molto bassa, tenuto conto della mancata utilizzazione della linea di credito edell’esaurimento dei fondi per l’assistenza tecnica fornita dalla PMU prima che il progetto diventasse realmenteoperativo.Punti di forzaDebolezzeEfficienza - nessuno - generale mancanza di capacità di reagire alledifficoltà del contesto- esaurimento dei fondi per l’assistenza tecnicaprima dell’avvio operativo del progetto4.2.5. SostenibilitàLa questione della sostenibilità del progetto, così come la sua pertinenza, merita un approfondimentoparticolare, poiché occorre fare una distinzione sostanziale tra le due fasi della vita del progetto. La prima fase,quella che ha contraddistinto la vita del progetto fino alla sua riformulazione, è senza dubbio molto carente siaper i problemi più generali legati alla pertinenza, sia per una mancanza di interesse dei principali attori chedovevano essere coinvolti, in primo luogo le piccole e medie imprese, che preferiscono il contesto informale delcircuito del credito, e in secondo luogo le banche che, oltre a giudicare troppo complesse le procedure per lalinea di credito italiana, non sono in realtà convinti delle finalità del progetto.In tali condizioni, e con i problemi messi in evidenza circa la questione più in generale della pertinenza, ilprogetto così come formulato originariamente non può essere considerato sostenibile.Se prendiamo in considerazione, invece, il progetto così come riformulato recentemente, si puòragionevolmente immaginare che la sostenibilità possa aumentare a condizione, naturalmente, non solo che siadefinito meglio il target dei beneficiari, ma anche che i maggiori attori coinvolti siano motivati e trovino uninteresse tale da giustificare un loro ruolo attivo e, soprattutto, proattivo. La sostenibilità si dovrà comunqueconfrontare con la questione dell’equilibrio territoriale, con particolare riferimento alle problematiche legate allaStriscia di Gaza.Va senza dubbio interpretato, infine, come un segnale positivo l’aver proceduto a una riformulazione delprogetto, nei suoi aspetti essenziali della definizione del target di beneficiari, dei criteri di eleggibilità esoprattutto dei meccanismi di funzionamento della linea di credito. Tale operazione, che indica comunque lapercezione dei problemi in gioco, può rappresentare un motivo di speranza, affinché il progetto possa ripartiresu altre basi e contribuire allo sviluppo di quegli attori economici che possono contribuire alla determinazione dicondizioni di vita più favorevoli per la popolazione palestinese.95

In conclusione: la sostenibilità è stata fino ad ora assolutamente deficitaria. La recente riformulazione del progettopuò rappresentare un punto di partenza per gettare le basi di una sostenibilità migliore.Punti di forzaSostenibilità - la percezione della necessità di unariformulazione del progetto- la riformulazione del target dibeneficiari, dei criteri di eleggibilità ele condizioni del funzionamento dellalinea di creditoDebolezze- disinteresse dei principali attori nei confronti delprogetto- mancata tematizzazione della questionedell’equilibrio territoriale4.2.6. ImpattoL’impatto del Progetto è stato pressoché assente. A causa del bassissimo numero di imprese coinvolte e diprestiti erogati (3,6 % delle risorse disponibili sulla linea di credito), i processi di crescita economica,occupazionale e di reddito riconducibili ai benefici della linea di credito sono trascurabili. Tale dato è ancora piùsignificativo alla luce del fatto che il progetto, una volta divenuto operativo, ha potuto contare su un contestoeconomico che negli ultimi quattro anni (durante i quali la linea di credito è stata attiva) ha presentato tutti isegnali di una netta inversione di tendenza in senso positivo.Se si prende in considerazione, infatti, il grafico seguente, che riporta l’evoluzione del numero di imprese e dioccupati, appare evidente come il contesto economico generale abbia subito un deciso miglioramento a partiredal 2008.Figura 64: Evoluzione del numero di imprese palestinesi e degli occupatiImprese e impiegati oPT (1997-2011)90.000,0080.000,0070.000,0060.000,0050.000,0040.000,0030.000,0020.000,0010.000,00-numero diimpreseimpiegatiFonte: nostra elaborazione su dati Palestinian Central Bureau of StatisticsIl dato più interessante circa la relazione tra progetto e cambiamento del contesto economico è quello cheriguarda la natura di tale cambiamento, come raffigurato dal grafico seguente.96

Figura 65: Evoluzione rispetto ad alcuni indicatori delle imprese palestinesi3.000.000,00Principali indicatori imprese oPT (1997-2011)2.500.000,002.000.000,001.500.000,001.000.000,00500.000,00numero diimpreseimpiegatisalarioutput-Fonte: nostra elaborazione su dati Palestinian Central Bureau of StatisticsCome si può osservare, la forte progressione degli output e la sostanziale stabilità degli occupati potrebberoindicare uno sviluppo delle imprese che va verso una produzione ad alta intensità di capitale e non dimanodopera. Ciò implica un mutamento nella natura del tessuto imprenditoriale che ha iniziato a utilizzaresempre più tecnologia e che ha bisogno, per acquisire tale tecnologia, di investimenti a lungo termine.Tale bisogno di tecnologia e di investimenti a lungo termine da parte delle imprese palestinesi, comprese le PMI,è, paradossalmente, proprio ciò che avrebbe potuto offrire la linea di credito italiana che invece, per motivi dipertinenza, di efficacia e di efficienza, e soprattutto di visibilità, non ha saputo entrare in relazione con il nuovocontesto.Dal punto di vista dell’impatto, piuttosto che di un impatto assente, si dovrebbe parlare di un “mancatoimpatto” a sottolineare, quindi, le potenzialità non colte dal progetto.In tal senso la revisione del progetto potrebbe rappresentare una buona opportunità per il suo rilancio, acondizione che prenda seriamente in considerazione sia il nuovo contesto e le relative dinamiche economiche,sia la natura strutturale delle PMI palestinesi.In conclusione: nonostante le condizioni teoricamente favorevoli del mutato contesto economico palestinese, ilprogetto non ha colto le opportunità che tale contesto offriva per un impatto più adeguato.Punti di forzaImpatto - nessuno - non giudicabileDebolezze4.2.7. VisibilitàIl giudizio sulla visibilità non può che essere altamente problematico, in ragione dell’insufficienza delle attivitàpromozionali, della irrilevanza delle azioni realizzate e dell’esiguo numero di attori coinvolti, in particolare gliistituti di credito e le organizzazioni e associazioni imprenditoriali e professionali palestinesi. In realtà, alcunepresentazioni sono state realizzate ma hanno avuto un impatto negativo poiché hanno avuto luogo molto primache il credito fosse effettivamente disponibile.Occorre aggiungere che molti attori non sono informati non solo delle condizioni della linea di credito italiana,ma molto spesso della sua stessa esistenza. In tal senso è emblematico il fatto che le uniche tre impresebeneficiarie siano entrate in contatto con il progetto per ragioni “personali”: in un caso il proprietario è un ex-97

ministro, che evidentemente conosceva già la linea di credito per aver partecipato alle negoziazioni tra governiper la sua istituzione, e negli altri due casi si è trattato di relazioni amicali con un direttore di banca.In tale quadro la visibilità del MAE-DGCS non solo, in generale, è estremamente limitata ma è anchecaratterizzata da una immagine negativa poiché coloro che hanno conosciuto la linea di credito ne hanno unacattiva opinione.In conclusione: la visibilità del progetto è altamente insufficiente e la conoscenza dell’esistenza del progetto èpraticamente assente presso gli attori fondamentali per l’implementazione del progetto. Coloro che conoscono ilprogetto ne hanno una percezione negativa.Punti di forzaVisibilità - nessuno - non giudicabileDebolezze4.2.8. Funzionalità del dispositivo di attuazioneAnche per quanto riguarda il giudizio sulla funzionalità del dispositivo di attuazione del progetto, è necessariooperare una distinzione tra il dispositivo e le procedure originarie e quelle che invece dovrebbero caratterizzarela futura fase di rilancio della linea di credito. In effetti le procedure e il dispositivo previsti originariamente,relativi all’accessibilità delle PMI e dei relativi singoli progetti di investimento, sono risultate spessoeccessivamente complesse. Le imprese intervistate, ma anche gli unici due istituti di credito coinvolti, si sonolamentati della burocrazia del procedimento e degli eccessivi tempi di attesa tra la richiesta del finanziamento ela sua erogazione.Secondo molti interlocutori interpellati, inoltre, la competenza della PMU in merito all’approvazione preventivadei prestiti a valere sulla linea di credito, esercitata di concerto con il Credit Line Steering Committee (CLSC),comporta un’inutile dilazione dei tempi del processo di erogazione e appare poco trasparente.Sulla base delle considerazioni sopra espresse l’UTL, di concerto con il MoF, ha formulato nel 2011 una serie diproposte e raccomandazioni al fine di migliorare l’efficacia e l’efficienza del Progetto e di rimuoverne gli effettilimitanti la sua operatività.La comparazione tra il dispositivo originario e quello che il progetto si propone di adottare per la sua nuovafutura fase porta a considerare che quest’ultimo è senza dubbio più funzionale e snello, anche se rimangonoforti dubbi circa la capacità di coinvolgere realmente gli istituti di credito, che hanno un ruolo fondamentalenella implementazione delle attività, e delle organizzazioni imprenditoriali, la cui funzione potrebbe esseredecisiva nell’assicurare una informazione efficace circa l’opportunità d’accesso al credito per le PMI palestinesi.In conclusione: se nella prima fase il dispositivo di attuazione del progetto è risultato non efficace, la recenteriformulazione lo ha reso più adatto alle esigenze dei beneficiari.Il dispositivo diattuazionePunti di forza- Capacità del dispositivo dirielaborarsi per adattarsi alleesigenze del contestoDebolezze- Meccanismo farraginoso e di difficile applicazioneper il contesto delle PMI palestinesi- Critiche e contrarietà da parte degli istituti dicredito4.3. Lezioni appreseIl progetto è stato fortemente influenzato dal suo duplice “peccato originale”: da una parte non aver compresole dinamiche e le tendenze in atto all’interno del contesto palestinese e, dall’altra, aver sottovalutato l’assenza diuna tradizione consolidata di relazioni commerciali tra Italia e Palestina.Entrambi tali aspetti sono riconducibili a una fase di elaborazione e formulazione del progetto che è statacarente nell’analisi di fattibilità. In effetti, promuovere una linea di credito a beneficio di PMI che non ne hannol’interesse perché preferiscono i circuiti economici, compresi quelli del credito, informali, e affidare la gestione a98

istituti di credito intermediari che non solo non intravedono vantaggi ma rilevano solo potenziali problemi,significa compromettere all’origine le possibilità di successo del progetto.Con ciò non si vuole affermare che il progetto è inutile, poiché, come è stato messo in evidenza, la tendenzadella produzione delle imprese palestinesi va sempre più nel senso del modello basato sull’intensità di capitalepiuttosto che sull’intensità di manodopera. Questo presuppone sistemi di produzione basati sull’uso sempre piùimportante di tecnologia, che è possibile solo con investimenti a lungo termine.E’ altrettanto evidente che un contesto economico potenzialmente favorevole non è sufficiente a garantire ilsuccesso del progetto, poiché l’esistenza di una linea di credito non riesce a risolvere il problema di fondodell’accesso al credito, che è quello delle garanzie reali. In tal senso anche la riformulazione del progetto,sicuramente più adatta per le sue condizioni ad avvicinare le PMI palestinesi, non cambierà molto il destino delprogetto se non si affronteranno alla radice due questioni fondamentali: la compatibilità di una linea di creditoche per ora restata quasi inutilizzata con un rilevante eccesso di liquidità del sistema bancario e l’interesse delleimprese palestinesi verso i macchinari italiani giudicati senza dubbio di migliore qualità e di maggiore durata neltempo ma inadatti in un contesto dove è molto difficile, a causa dell’incertezza politica e della questione deirapporti con lo stato di Israele, ragionare in termini di investimenti a lungo termine.L’insuccesso del progetto è dunque il prodotto di una cattiva analisi iniziale al momento della formulazione e diuna incapacità durante l’implementazione a interpretare un contesto nel frattempo mutato radicalmente.La nuova fase rappresenta senza dubbio una nuova opportunità, ma sarà difficile che le sorti della linea dicredito siano riscritte se non si metterà nuovamente mano alle finalità di fondo della linea di credito e alla suapraticabilità, in un contesto che probabilmente chiede interventi di tipo differente da quello che, pur modificatonel 2011, è stato ideato ormai nel lontano 2004.4.4. RaccomandazioniSulla base dei risultati problematici che sono emersi dall’esercizio di valutazione appare auspicabilel’elaborazione di un nuovo approccio che miri al coinvolgimento di nuovi attori e che renda più elevata lapartecipazione al progetto. In particolare, a prescindere dalla riformulazione del progetto e dei criteri dieleggibilità che rendono più fluidi i meccanismi di finanziamento e più vicina alle esigenze delle imprese la lineadi credito, affinché il progetto possa funzionare ed avere un impatto effettivo sul contesto d’intervento,coinvolgendo maggiormente gli attori che tradizionalmente sono tagliati fuori dalle politiche economiche e dagliinterventi di sviluppo, sembra necessario:coinvolgere un numero maggiore di banche, comprese le banche islamiche, assicurandosi il loro consensomotivato;coinvolgere nuovi attori, come la Federazione delle Camere di Commercio, dell’Industria e dell’Agricoltura ele altre associazioni imprenditoriali e di settore, le cooperative e le associazioni agricole, le associazioni e retiinformali di attori, al fine di suscitare l’interesse delle PMI palestinesi;privilegiare i finanziamenti tesi alla creazione di nuove imprese (possibilmente considerando le impreseinformali) ampliando il bacino dei potenziali beneficiari;svolgere un’attività di promozione più capillare ed efficace, ad esempio pubblicizzando l’iniziativaattraverso inserzioni sui giornali, annunci radiofonici, convegni e iniziative di promozione , distribuzione divolantini alle iniziative e presso le banche che partecipano al progetto.Tali aspetti, da soli, non potranno mai assicurare la riuscita del progetto se non saranno accompagnati da formeconcrete ed efficaci di sostegno alle PMI palestinesi in ordine alla questione centrale delle garanzie reali perl’accesso al credito, così come peraltro ha fatto la cooperazione francese con la propria linea di credito. In talsenso è auspicabile la creazione di meccanismi di garanzia e gestione dei rischi coinvolgendo Fondi di Garanzia,come ad esempio l’EPCGF-European Palestinian Credit Guarantee Fund.Infine, si sottolinea la necessità di rafforzare il presente mandato della PMU, includendo attività di promozionee il coordinamento di forme di assistenza tecnica alle PMI.99

5. IL PROGETTO EGITTO5.1. La descrizione del progetto5.1.1. Il quadro istituzionaleLe origini del progetto risalgono al luglio 1997, quando è stato firmato al Cairo un protocollo d'intesa tra ilGoverno italiano - GOI e il Governo egiziano - GOE. L'accordo ha concesso al GOE un prestito agevolato di15.493.706,97 euro (originariamente, 30 miliardi di lire italiane) da utilizzare per la creazione di una linea dicredito per sostenere lo sviluppo in favore delle piccole e medie imprese-PMI egiziane e delle Joint Venturesitalo-egiziane 1 .La linea di credito italiana per le PMI egiziane è stata poi istituita dal governo italiano nel 1999, per sostenere losviluppo del settore privato in Egitto. Secondo l'accordo, il prestito agevolato doveva essere messo adisposizione di potenziali beneficiari attraverso il sistema bancario locale per il finanziamento degli investimentiindustriali a lungo termine.I fondi di credito dovevano essere trasferiti dal governo italiano alla Banca Centrale d'Egitto (CBE), e poitrasmessi dalla CBE alle banche commerciali che avrebbero dovuto assumere il ruolo d’intermediari di fronte aibeneficiari finali, vale a dire le PMI. In realtà, una sola banca è stata coinvolta nella concessione di crediti alleimprese private: la National Bank of Egypt (NBE). Altri attori coinvolti nella gestione del progetto sono l’UNIDO"Investment Promotion Unit" e l’Unità Tecnica Locale della Cooperazione italiana (UTL).La linea di credito era volta a sostenere gli investimenti (acquisto di attrezzature, il trasferimento tecnologico ela formazione, assistenza tecnica, licenze e brevetti industriali). Inoltre era prevista la prestazione di assistenzaper la presentazione di richieste di finanziamento alle banche. I beni e servizi forniti attraverso la linea di creditodovevano essere di origine italiana. Tuttavia una percentuale del finanziamento - fino a un massimo del 20% deltotale - poteva essere utilizzato per coprire i costi di beni e servizi di origine egiziana attraverso contratti locali oattraverso l'intermediazione del fornitore italiano 2 .La linea di credito è stata erogata in due rate anticipate, attraverso il trasferimento dei fondi in un contospeciale aperto presso una banca locale, in nome del beneficiario nazionale. Gli interessi prodotti dal contospeciale dovevano essere utilizzati secondo le finalità e le modalità descritte nel Protocollo di attuazione.Il versamento della prima rata di 5 milioni di euro è stato eseguito dopo l’apertura del conto speciale e dopoapposita richiesta presentata dalla Banca Centrale d’Egitto (CBE).La seconda rata è stata resa disponibile dopo l’impegno di 2/3 dell'importo della prima rata e dietropresentazione dei documenti di supporto da parte della Banca nazionale, secondo quanto previsto nel Protocollodi attuazione. Tale trasferimento è stato realizzato sul conto speciale nel corso del 2010.5.1.2. Gli obiettivi, l’approccio metodologico e le attività previsteGli obiettiviL’accordo di finanziamento tra il governo italiano e quello egiziano definisce l'obiettivo del progetto come"sostenere le PMI registrate in Egitto, senza escludere i centri di ricerca e università che sono coinvolti nellacreazione di impianti pilota o centri dimostrativi nel campo tecnologico dell'innovazione e la tutela ambientale ".In questo ambito, il progetto persegue una doppia strategia:• supporto diretto ai fornitori di servizi finanziari;• assistenza e rafforzamento delle capacità per gli imprenditori, al fine di selezionare e preparare proposteeleggibili al finanziamento.1 Implementation protocol between the government of Italy and the government of Egypt, 2000.2 Implementation protocol between GOI and GOE, Article 3.3.100

L'obiettivo principale della linea di credito, infatti, è quello di "fornire alle risorse finanziarie per le PMI egiziane,attraverso il sistema bancario locale, a condizioni più favorevoli di quelle previste dal mercato. In tal modo, lalinea di credito avrebbe dovuto consentire alle PMI di espandere la propria capacità industriale, in particolareattraverso l'acquisto di macchinari, know-how e licenze dall’Italia".In tale quadro sono stati stabiliti una serie di criteri di priorità relativi all’ammissibilità ai finanziamenti:a. joint venture di capitale egiziano-italianob. riqualificazione tecnologicac. creazione di nuova occupazione nell’innovazione tecnologicad. creazione di nuova occupazionee. controllo dell'inquinamento e produzioni “pulite”f. prodotti orientati all’export e alla sostituzione delle importazioni.Coerentemente con le priorità del governo italiano ed egiziano, la preferenza doveva essere data alle impreseche utilizzando il credito creavano nuove opportunità di lavoro, acquisto di macchinari innovativi e di tecnologieper ridurre l'impatto ambientale.Al di là di questi obiettivi formalizzati, il progetto aveva l’intenzionalità di favorire l’apertura del mercato delcredito per il settore privato in Egitto, che - al momento dell’identificazione dell’iniziativa – era caratterizzato dauna situazione di monopolio statale.La metodologia del progetto e le attività previsteLa metodologia del progetto era basata sul coinvolgimento dei due attori principali nella gestione del credito:l'Investment Promotion Unit - UNIDO, incaricata delle attività di individuazione dei beneficiari finali e di lafornitura di assistenza tecnica, in modo da facilitare il loro accesso alle banche;le banche commerciali, incaricate delle funzioni riguardanti l’approvazione del credito, l’erogazione e lagestione del finanziamento.L'approvazione dell’eleggibilità delle imprese era legata a tre elementi principali:la formulazione di un business plan e il piano di rimborso, compresa la descrizione del progetto, conparticolare attenzione all'uso previsto del prestito agevolato e alla definizione del modo in cui essa avrebbecontribuito allo sviluppo del business aziendale;la presentazione del bilancio, come riferimento per le operazioni di business aziendali;la presentazione di garanzie reali a seconda delle richieste della banca.Una volta definita la sua eleggibilità, l'azienda interessata doveva presentare:le specifiche delle macchine da importare;i dati del fornitore italiano, tra cui le coordinate bancarie e l'offerta finale (che doveva essere approvata,nonché, tenendo conto che almeno il 50% delle materie prime utilizzate dovevano provenire dall’Italia).Sia la CBE che la NBE hanno adottato un approccio conservativo nella concessione di prestiti, concentrandosisulle garanzie, piuttosto che sul piano industriale.I prestiti da elargire dovevano avere le caratteristiche principali contenute nella tabella seguente.101

Tabella 22: Le caratteristiche e le condizioni dei finanziamentiCaratteristiche e condizioni dei finanziamentiDimensione del prestito 150.000 – 2.000.000 euroSoggetti eleggibiliImprese private egizianeJoint Ventures italo-egizianeUniversità e centri di ricercaTasso interessePer Joint venture italo-egiziane: 60% del tasso ufficialePer imprese private egiziane: 70 % del tasso ufficialeIn ogni caso il tasso di interesse per l’utente finale non deve essere inferiore del 4% 3Periodo di rimborso Da 3 a 7 anni (da 1 a 3 anni di grazia) 3 to 7 years (1 to 3 years of grace) 4I risultati attesi del progetto non sono stati definiti formalmente. Tuttavia, guardando i criteri definiti per ilcredito, i risultati attesi del progetto consistevano nella fornitura di un range compreso tra 5 (grandi) e 60(piccoli) prestiti. Tenuto conto di tutte le precondizioni di cui sopra, il contesto delle PMI egiziano e il fatto che lamaggior parte delle piccole imprese sono per loro natura informali, e nonostante il sostegno dell'assistenzatecnica fornita dall’UNIDO, alla fine il risultato previsto era quello del finanziamento a un piccolo numero dipotenziali finanziatori.In effetti, l'adozione della definizione europea di PMI come criterio di accesso al credito, il progetto offreopportunità di credito anche alle società che sono da considerarsi relativamente grandi nel contesto locale.5.1.3. Il budget del progettoIl budget del progetto, così come definito nell’accordo del 2004, è di 10.033.372,56 Euro. Tale importo eradestinato al finanziamento dei beneficiari finali.Tabella 23: Il budget del progettoIl budget del progettoVOCI DI BUDGETEUROTotale disponibile della linea di credito 10.033.372,56Prestiti 9.472.901,00Fondi disponibili al dicembre 2011 560.471,56Oltre a questo importo, ulteriori risorse sono state messe a disposizione dal governo italiano per sostenerel'assistenza dell’UNIDO - IPU al Cairo (l’organizzazione, infatti, è stata finanziata attraverso i contributi volontariitaliani all’UNIDO, fino al 2008).5.1.4. Il dispositivo e i meccanismi di attuazione del progettoIl Ministero degli Esteri egiziano era la controparte diretta della cooperazione italiana secondo l’accordo. Inseguito la responsabilità della realizzazione è stata trasferita al Ministero della Cooperazione Internazionale -MoIC, come rappresentante del governo egiziano. La controparte operativa della cooperazione italiana è stata laBanca centrale d'Egitto (CBE).Anche in funzione dell’obiettivo di apertura e liberalizzazione del mercato del credito a sostegno del settoreprivato, era stato previsto che la CBE avrebbe dovuto identificare e mobilitare diverse banche commerciali perincanalare il credito nei confronti dei beneficiari finali. 7 banche commerciali erano state inizialmenteidentificate, ma solo una è stata effettivamente coinvolta, la National Bank of Egypt (NBE).L'UTL Cooperazione Italiana ha avuto prevalentemente un ruolo di supervisione e in tale veste aveva il potere dirifiutare la concessione di prestiti proposti dalla BNE. Tuttavia tale potere non è mai stato esercitato.La Missione UNIDO in Egitto è stata designata per impostare ed eseguire attività quali: :l’identificazione, il capacity building e lo sviluppo di piani di business per le PMI;Sostenere le PMI locali a sviluppare proposte eleggibili al finanziamento;3 Implementation Protocol between GOI and GOE, article 4.5.4 Implementation Protocol between GOI and GOE, article 4.6.102

Accompagnare e assistere le PMI su come affrontare le procedure bancarie relative al credito;Accordi di cooperazione di formulazione e negoziazione con le controparti estere.La National Bank of Egypt-NBE, in quanto soggetto prestatore alle imprese, era responsabile dell’analisidell’ammissibilità e della redditività delle domande di credito.Attraverso il coinvolgimento dell’UNIDO, nel progetto di credito italiano, si prevedeva di sperimentareun’integrazione tra strumenti di sviluppo dell’impresa di carattere finanziario (il credito medesimo) e nonfinanziario (l’assistenza tecnica, che avrebbe dovuto consentire un più facile e più efficace accesso al credito).Contribuendo in questo modo anche alla sperimentazione di metodologie di sostegno alle imprese, divalutazione degli investimenti e di analisi del rischio, che avrebbero potuto essere adottate dalle banche.Infine, è stato istituito un comitato di gestione composto di rappresentanti degli uffici dell'ambasciata /Cooperazione Italiana, del Ministero della Cooperazione internazionale, della NBE e dell’UNIDO. Questocomitato - secondo il Ministero della Cooperazione internazionale egiziana – non si è mai incontrato conregolarità e non era efficace 5 .5.1.5. Le attività effettivamente realizzate dal progettoLa linea di credito è diventata operativa dal 2006, quando la convenzione di finanziamento è stata firmata. Dopola firma dell'accordo, infatti, il governo italiano ha trasferito la prima rata per il CBE. Tuttavia, occorre rilevareche per arrivare alla firma dell’accordo ci sono voluti 5 anni.Tre fasi principali possono essere identificate in attuazione del progetto:• la prima tra gli anni 1999-2004, inclusa la negoziazione e approvazione della versione finale dell'accordo;• la seconda, nel periodo 2004-2009, tra cui la prima rata del finanziamento e il suo utilizzo;• la terza, dal 2009 fino ad oggi, tra cui la seconda rata e il suo utilizzo.Durante la prima e la seconda fase, il coinvolgimento di UNIDO-IPU ha costituito una caratteristica importantedel progetto. Tuttavia - come sarà più visibile nella tabella seguente – l’impegno dell’UNIDO non ha portato a unelevato numero di crediti.La missione UNIDO IPU si è conclusa a dicembre 2009 (tuttavia il finanziamento italiano era già stato chiuso neldicembre 2008, a seguito di una comunicazione ufficiale della DGCS; da quella data l’attività dell’UNIDO-IPU èquindi continuata soltanto per quanto riguarda l’assistenza al GAFI). Da tale data un ruolo di gestione diretta èstata assunta dall’UTL e dal BNE.Per quanto riguarda la cooperazione italiana, un consulente esterno è stato reclutato per brevi missioni diassistenza al progetto e tre eventi promozionali sono stati realizzati.La NBE era incaricata:di condurre gli studi di fattibilità per la valutazione delle richieste di credito;di sostenere potenziali clienti per l’accesso alla linea di credito;di svolgere attività promozionali soprattutto attraverso conferenze e presso gli sportelli bancari.Alcune attività di promozione sono state svolte dalla NBE, attraverso iniziative specifiche. In realtà, l'impegnoprincipale della NBE è stato semplicemente quello di fornire assistenza ai potenziali beneficiari, attraverso ifunzionari di banca.Attraverso la linea di credito sono state finanziate 12 imprese, attraverso 15 prestiti: un’impresa ha usufruito didue finanziamenti (Apex, vedere la lista qui sotto), un’altra ha ottenuto tre prestiti (Tag El Melouk) e il resto haottenuto un solo prestito.5 Intervista a Ms. Nadia Fathalla, Ministero della Cooperazione Internazionale egiziano, aprile 2013.103

Figura 67: I settori di attività delle imprese beneficiarie della linea di creditoSettori delle imprese beneficiarie (in valore assoluto)111117AlimentareLegnoFertilizzantiPlasticaMarmoVetroBatterie3Di seguito è riportata la tabella contenente la lista dei beneficiari della linea di credito.Tag El Melouk FoodIndustHadad Group forMarbleOmag 266.400,00Luna Abrasvi-MarmipedrottiGraniti Comas Simec15 novembre2011Badry wooden6 settembreSCM Group 375.976,00Industries2011Med Star Abate Basilio & C 305.000,0016 gennaio2011Tag El Melouk Food30 dicembreOmag 441.000,00Indust2012Mega GlassFalomi glassFurnaces400.000,00 4 luglio 2012Totale 9.472.901,00Residuo 560.471,56Fonte: NBE6 th OctoberInd. Zone26/02/2017976.700,00 15 giugno2011 Mokatam 14/06/2021Maadi 01/08/2012Heliopolis 01/06/2016Tabella 24: Lista dei beneficiari della linea di creditoLista dei beneficiari della linea di credito italiana al 22 aprile 2013Impresa egiziana Impresa italianaFinanziamento Data del Agenzia(Euro) finanziamento NBEScadenzaChlorideSovema-Pompeo-Moran350.000,00 30 aprile 2007 Giza 19/08/2011Apex Furniture Biesse 167.000,00 5 agosto 2007 Tharwat 30/06/2011Egypt Trade Polin-PFMP Packing 1.144.000,00 9 agosto 2007 Elwi 03/02/2013Dody Plast Tecnova 195.000,0013 gennaio2008Alexandria 27/02/2012El Wadi for food18 MaggioWTEC 1.580.000,00indust.2008Alexandria 20/08/2012Apex Furniture Cefla 79,.25,0024 Ottobre2011Tharwat 01/04/2013Al Behera Fertilizers& ChemicalsSEKO 478.500,00 16 agosto2010 Tanta 30/08/2016German Co. forEl Tal ElSOVEMA S.P.A 2.000.000,00 1 giugno 2011BatteriesKabir07/08/2016Tag El Melouk Food6 th OctoberOmag 714.000,00 2 agosto 2011IndustInd. Zone01/01/20166 th OctoberInd. ZoneHorya-Fayoum20/01/201704/07/2016104

L’assistenza alle imprese è stata limitata alla fase di richiesta dei prestiti alla banca e alla fase di preinvestimento,attraverso la formulazione dei “business plan” e la formulazione della richiesta di credito. Nonsono state svolte invece attività di formazione o di sviluppo istituzionale relative al funzionamento delle impresemedesime o alla gestione degli investimenti.Nel progetto sono tuttavia state coinvolte più imprese di quelle che hanno ottenuto i prestiti. Secondo ilrapporto UNIDO, fino all'ottobre 2007, 31 imprese sono state coinvolte nella preparazione di progetti perl'accesso alla linea di credito. Tuttavia, solo 3 di queste hanno raggiunto la definitiva approvazione del prestitoda parte del NBE; una era in attesa al momento ed è stato poi respinto; 9 progetti ritirati o non hanno potutopresentare documenti completi, 8 sono stati respinti e 10 considerati come in corso 6 : di fatto solo una piccolapercentuale di imprese che hanno cercato di ottenere l'accesso al prestito dalla linea di credito ha potutosoddisfare i requisiti previsti e godere del finanziamento.I tassi di interesse applicati dalla NBE sono stati abitualmente intorno al 3%, e sono stati volti a coprire i costioperativi della banca, piuttosto che il rischio: al fine di ridurre i rischi potenziali, infatti, la NBE ha assunto unaposizione conservatrice, selezionando business ben consolidati, che sarebbe stato in grado di fornire garanziesolide (tali garanzie sono state elevate fino al 120% del valore del prestito e in alcuni casi le imprese sono stateinvitate a depositare in banca un importo pari a quello richiesto come prestito).5.1.6. Gli attori effettivamente coinvoltiGli attori coinvolti nel progetto sono:il governo egizianola Central Bank e la National Bank of Egyptla coooperazione italianal’UNIDO – IPUle imprese privateInoltre, altre organizzazioni - come l'Istituto italiano del commercio estero (ICE) - sono state occasionalmentecoinvolte, come fonti di informazioni da fornire alle imprese o come "ospiti" di presentazioni ed eventi dicomunicazione relativi alla linea di credito.Istituzioni governative egizianeIl governo egiziano ha designato il Ministero della Cooperazione Internazionale per rappresentarlo nei rapporticon la cooperazione italiana in relazione al progetto. La funzione del ministero si è concretizzata essenzialmentenella partecipazione al comitato direttivo del progetto.BancheLa Central Bank of Egypt è l'attore che riceve le risorse per il credito dalla cooperazione italiana, con l’incarico didistribuirlo tra le banche nazionali. Il piano originario del progetto era di distribuire i finanziamenti e dividerel'importo totale del credito tra diverse banche egiziane. Infatti, la prima tranche - di complessivi 5 milioni di euro- era stata effettivamente distribuita tra:National Bank of Egypt;Bank of Massr;Qatar and CIB;Ahli united Bank;Misr Iran Development bank;Bank of Alexandria;Commercial International Bank.6 Italian cooperation credit line for Egyptian SMEs, summary of the status of the concluded applications, UNIDO 30/09/2007105

Tuttavia, dopo l’esame del progetto a metà termine e nel corso di una riunione congiunta con la Banca centrale,le sette banche hanno deciso di rinunciare poiché l'importo totale era troppo modesto (10 milioni da divideretra diverse istituzioni).In seguito la NBE è stata quindi scelta per essere l’unica banca attraverso la quale veicolare i finanziamenti. Leragioni della scelta della NBE sono state la sua dimensione e il numero di sportelli della banca in tutto il territorionazionale. Inoltre la NBE ha infatti sia funzionari, sia uffici specializzati nel sostegno alle PMI su tutto il territorionazionale (circa 1000 funzionari, a livello nazionale). Oltre all'attività normalmente assicurata dai suoi funzionariper le PMI, NBE ha prodotto uno speciale opuscolo promozionale.Assistenza tecnicaCome già accennato, il principale organismo di assistenza tecnica coinvolto nel progetto è stata l'UNIDO - IPU(Investment Promotion Unit), che operava nel quadro del programma dell’ UNIDO-ITPO 7 .L’UNIDO-IPU ha funzionato al Cairo dal 1998 alla fine del 2009 (fino alla fine del 2008 utilizzando fondiappositamente stanziati dalla cooperazione italiana, poi continuando l’attività con fondi propri). La funzioneprincipale dell’unità dell’UNIDO era, in effetti, quella di fornire assistenza al GAFI, l'organismo egiziano per lapromozione degli investimenti. Pertanto, l'attività per promuovere la linea di credito è stata svolta da UNIDOIPU-soprattutto nell’ambito della sua assistenza al GAFI.Dopo la chiusura di UNIDO-IPU, una limitata assistenza tecnica così come la funzione della comunicazione èstata assicurata dall’UTL, soprattutto attraverso il coinvolgimento di esperti nel sostenere la NBE enell'organizzazione di eventi di comunicazione (3 seminari sono stati condotti in diverse parti d'Egitto).ImpreseLe imprese private sono state coinvolte come "beneficiari". Come si è visto, solo 12 imprese hanno ottenutofinanziamenti attraverso il progetto.5.2. I risultati della valutazione5.2.1. Rilevanza/PertinenzaLe micro e piccole e medie imprese costituiscono oltre il 99 % del settore private in Egitto e occupano l’80 % deilavoratori non agricoli e circa il 40% della forza lavoro complessiva. Le PMI hanno assorbito la maggior parte deinuovi ingressi nella forza lavoro nell’ultima decade e in generale offrono un contributo importante allagenerazione di nuovo impiego, anche se soprattutto in forme di lavoro informale. Le PMI sono inoltre il maggiorfornitore di beni e servizi per i mercati locali, in particolare per quanto riguarda i segmenti di popolazione abasso reddito e con un basso potere d’acquisto 8 . Nel corso degli ultimi dieci anni, il tasso di crescita delle PMI hasuperato il 4% all’anno.Nonostante questo, le PMI restano un soggetto molto vulnerabile nell’economia egiziana: di fatto, ladimensione media delle imprese è di soli 2,3 occupati e oltre ¾ delle imprese private hanno meno di 3 lavoratori.Oltre l’80% delle micro e PMI hanno un carattere prevalentemente informale, con prodotti a basso valoreaggiunto e bassa qualità, e con una capacità particolarmente limitata per quanto riguarda le esportazioni 9 .Per di più, le PMI sono soggette a un quadro legislativo e regolamentare particolarmente pesante, che nontiene conto delle loro caratteristiche e dalla loro realtà operative. Altre difficoltà che le PMI egiziane devonoaffrontare riguardano l’accesso al credito (in particolare al “credito formale”), l’accesso all’assistenza e ai servizidi “business development”, l’accesso ai mercati e a reti di partenariato, l’accesso alle tecnologiedell’informazione, al lavoro qualificato.7 ITPO è un programma finanziato dall’Italia. Nel quadro del programma, altre IPU sono state create negli anni successivi inMarocco, Tunisia e Giordania8 International Finance Corporation (IFC). EGYPT: Market Assessment of the Need of Micro and Small Enterprises, September 2009.9 Business Development Services Support Project (BDSS)-Project Implementation Plan, 2004.106

La mancanza di accesso a opportunità di credito formale – a costi sostenibili da parte delle imprese stesse –costituisce un fattore importante di ostacolo alla crescita: di fatto, le piccole imprese manifatturiere hanno unaprobabilità doppia rispetto a quelle di grandi dimensioni di trovarsi in situazione di difficoltà in relazioneall’accesso ai finanziamenti 10 , sia per la realizzazione di investimenti che per quanto riguarda il capital circolante.La conseguenza di questa situazione è (come reso evidente anche nel 2009, il World Bank, Investment ClimateAssessment - ICA) una diminuzione della efficienza dell’attività imprenditoriale. Di fatto un ostacolo specifico perl’accesso al credito delle imprese è l’alto costo: uno degli elementi di maggiore attrattività della linea di creditoitaliana è stato infatti riconosciuto da tutti i soggetti coinvolti nel progetto nel basso tasso d’interesse applicato,pari a circa la metà di quello applicato normalmente dalle banche per lo stesso genere di finanziamenti 11 .Nella Poverty Reduction Strategy del 2004, il governo egiziano ha assunto l’impegno a sostenere lo sviluppo dellePMI in relazione con la creazione di nuovo impiego. Tale impegno si è in seguito tradotto in iniziative di politicapubblica, come, in particolare:l’approvazione di una nuova legislazione che prevede un quadro legislativo specifico a fondamentodell’appoggio alle PMI e identifica nel “Social Fund for Development” – che è anche sostenuto dall’Italia nelquadro di un ulteriore progetto di credito - il soggetto principale responsabile di tale appoggio;la definizione di una strategia per lo sviluppo delle PMI (National SME Strategy).L’offerta di credito e sostegno alle PMI, previsti nel progetto di credito italiano appaiono quindi moltopertinente rispetto al contesto in cui il progetto è stato inserito. Tuttavia, la pertinenza del progetto stesso èstata in una certa misura limitata dalla scelta della National Bank of Egypt di ridurre la sua esposizione ai rischilegati alla concessione del credito attraverso la richiesta di garanzie reali: in questo modo di fatto si è ostacolatala possibilità che il credito fosse utilizzato anche per sostenere nuove attività imprenditoriali e “start-ups” 12 .Dal punto di vista delle tecnologie, attraverso il progetto, le imprese hanno avuto l’opportunità di introdurre neiloro settori di riferimento nuove tecnologie. In questo modo si è potenzialmente favorito il miglioramento dellaproduttività, l’aumento della qualità dei prodotti e il conseguimento di una maggiore competitività sui mercatilocali. Tali effetti potenziali appaiono particolarmente forti nei settori delle imprese sostenute dal progetto: laproduzione di mobili e oggetti d’arredamento, la lavorazione del marmo, la produzione di contenitori e il“packaging”. In effetti, in questi settori – almeno per alcune delle imprese che hanno chiesto di avvalersi deifondi di credito italiani – era già diffuso un certo utilizzo di macchine italiane e già esistevano relazioni traimprese egiziane e fornitori italiani.Tuttavia, le potenziali innovazioni connesse all’introduzione di macchinari italiani sono state limitate dallamancanza di personale qualificato nelle imprese e dalla mancanza – all’interno del progetto – di opportunitàper la formazione e l’assistenza tecnica nella gestione degli investimenti e delle innovazioni.In conclusione: Il progetto è caratterizzato da alcuni aspetti che lo rendono molto rilevante rispetto all’ambiente incui si inserisce, riguardanti in particolare l’individuazione dei beneficiari (PMI), la possibilità di facilitare l’accesso alletecnologie italiane, il basso costo del credito. Tuttavia, la pertinenza del progetto è stata limitata del fatto che leprocedure e le modalità di riduzione dei rischi da parte della banca coinvolta non sono stati modificati nell’ambito delprogetto stesso e dalla mancanza di opportunità per il sostegno alla qualificazione e al rafforzamento delle capacitàdelle imprese coinvolte nel progetto.Rilevanza opertinenzaPunti di forza- identificazione dei beneficiari previsti- basso costo del credito- sostegno all’innovazione attraversol’inserimento di tecnologie italianeDebolezze- uso di garanzie reali per ridurre il rischio- mancanza di sostegno alle “start up”- mancanza di formazione e assistenza tecnica perlo sviluppo delle imprese10 OECD Publishing, OECD SME and Entrepreneurship Outlook- 2005 Edition, 2005.11 Le imprese intervistate nel corso della valutazione, hanno confermato il basso tasso di interesse praticato come il motivoprincipale per il loro interesse per ottenere il prestito12 L'unico caso di start-up è rappresentato dalla ditta "Al Badry", che è anche rilevante per la protezione ambientale e il riciclaggio(in modo da soddisfare tutti i criteri per l'accesso alla linea di credito), a cui è stata posta come condizione quella di effettuare undeposito in contanti pari all'importo richiesto come garanzia del finanziamento.107

5.2.2. Validità e qualità del quadro logicoSebbene la Cooperazione Italiana abbia posto una considerevole enfasi sulla necessità di condividere leesperienze realizzate, non sembra che questo impegno sia stato mantenuto nell’identificazione, nellamisurazione e nell’analisi dei risultati del progetto. Questo, soprattutto a causa della mancanza di un chiaro“quadro logico”.Una conseguenza di questa mancanza è che, mentre i funzionari dell’UTL sembrano aver avuto (ed averetuttora) una visione definita del progetto, tale visione non sia stata condivisa in modo formale con i partners delprogetto stesso. La mancanza del quadro logico ha comportato anche:la mancanza di un quadro di riferimento definito riguardante gli obiettivi previsti (e quindi una scarsadeterminazione del target);una tendenza dei rapporti a offrire informazioni sulle performance delle singole attività, ma a non riferirecirca i risultati ottenuti attraverso le attività stesse;uno spostamento, nell’attuale gestione delle attività, dalla focalizzazione sulle PMI a quella più vasta sullacreazione d’impiego (anche in relazione della presenza di un finanziamento italiano – parallelo a quelloprevisto nel progetto considerato – per attività di credito nel quadro del “Social Development Fund”);la mancanza di azioni specifiche funzionali all’identificazione e alla presentazione dei risultati, e al loroconfronto con le condizioni presenti prima dell’avvio del progetto (non sono stati prodotti rapporti dimonitoraggio e di valutazione, al di fuori di quelli delle missioni degli esperti incaricati di definire leprospettive di miglioramento della gestione del progetto dopo la conclusione della collaborazione conl’UNIDO);la difficoltà nella gestione del progetto relative alla valutazione dei progressi durante la sua attuazione, alladefinizione di decisioni e scelte funzionali al miglioramento dell’efficacia; all’avvio di forme di cooperazionestrategica con altre iniziative di cooperazione, l’individuazione di attività per il miglioramento o l’aumentodell’impatto del progetto stesso.In conclusione: Il progetto non è stato dotato di un quadro logico ben formalizzato. Ciò ha comportato limiti edifficoltà sia nella gestione del progetto, sia nel suo monitoraggio e nella sua valutazione. La mancanza di obiettivi bendefinite e di risultati attesi determinate è stata di ostacolo alla definizione di strategie condivise relative all’uso dellalinea di credito.Punti di forzaDebolezzeQuadro logico Mancanza di un quadro logico definito Mancanza di obiettivi e “risultati attesi”formulate in modo determinato5.2.3. Efficacia: risultati attesi e risultati inattesiImmediatamente dopo la costituzione della IPU, il progetto di credito italiano è stato lanciato con scarsosuccesso. L’idea del progetto era quella di rafforzare il settore bancario promuovendo la competizione tra istitutidi credito, quindi si era prevista la canalizzazione del credito alle imprese attraverso il coinvolgimento di diversebanche. In questo quadro, si era previsto che in ogni caso le risorse passassero attraverso la National Bank ofEgypt, che era autorizzata a richiedere alle banche una tariffa per l’utilizzo dei fondi. Di fatto, per le banche nonc’era quindi una convenienza molto alta nell’utilizzo dei fondi, il cui impegno era peraltro legato all’acquisto dibeni o tecnologie italiani.La mancanza d’interesse da parte delle banche ha comportato quindi il cambiamento nello schema delprogetto, attraverso il coinvolgimento della sola National Bank of Egypt.Come si è già visto, quasi la totalità delle risorse disponibili sono state impegnate e distribuite tra le imprese, masoltanto 12 imprese sono state sostenute, sebbene un numero maggiore di imprese fosse stata coinvolta nellapreparazione di “progetti d’investimento”.108

Rispetto alla prospettiva concernente l’impegno di fondi disponibili, la scelta di canalizzare i finanziamentiattraverso una sola banca potrebbe essere considerata efficace. Se si pensa però a una prospettiva riguardante il“sostegno allo sviluppo del settore privato” o il “sostegno alle PMI”, la valutazione cambia: di fatto l’appoggio allivello di settore è stato molto limitato, sia rispetto alla possibilità di promuovere cambiamenti nel sistemacreditizio (visto che, nonostante le caratteristiche del credito, la National Bank of Egypt ha continuato a utilizzarele abituali modalità per valutare i rischi e le imprese e che altre banche non sono state coinvolte nella prova delnuovo strumento), sia rispetto alla possibilità di promuovere lo sviluppo delle PMI (come è evidente nel graficoseguente, le imprese coinvolte non sono “piccole” e sono in un numero molto ridotto).Figura 68: Prestiti in EuroPrestiti in Euro400.000305.000350.000 246.325375.9761.144.000195.000976.7001.421.4001.580.0002.000.000478.500ChlorideApexEgypt TradeDody PlastEl WadiAl BehiraGerman Co BatteriesTag El MeloukHadadBadryMed StarCirca il 50% dell’intero ammontare disponibile per il credito è stato impegnato per sole 3 imprese, e circa il 60%è stato impegnato per sostenerne 4. Di fatto la National Bank of Egypt ha adottato un approccio orientato adottenere dei benefici fondati sulla scala: offrire grandi prestiti a poche imprese consente infatti di ridurrei rischi,i costi di transazione, i costi di gestione e così via. Un approccio orientato a offrire crediti di minore dimensione aun numero più alto d’imprese avrebbe, infatti, comportato un rischio maggiore (legato alla variabilità traimprese, piuttosto che alla somma impegnata) e costi più alti.Una funzione relativa all’allargamento dell’accesso al credito da parte di un numero maggiore di imprese è stataprobabilmente svolta dall’UNIDO-IPU, tuttavia con una efficacia limitata, visto che la maggior parte delleimprese coinvolte nell’attività di assistenza tecnica non hanno di fatto avuto accesso al credito (soltanto 6crediti, concessi nel 2007, nel 2008 e nel 2010 possono essere in qualche modo ricondotti all’attività dell’UNIDO-IPU).La possibilità di comprare tecnologie e macchinari italiani è stata identificata come pertinente rispetto allasituazione egiziana, tuttavia la necessità di comprare tali macchinari direttamente dalle imprese italiane (senzapoter passare attraverso imprese o intermediari egiziani) e la necessità di comprare attrezzature “non usate”hanno probabilmente influenzato i risultati del progetto: entrare in contatto con i fornitori italiani è difficile permolte imprese egiziane e comporta un aumento degli sforzi richiesti e un aumento dei costi (tanto finanziari chedi tempo); comprare macchinari nuovi comporta un aumento del costo rispetto alle possibilità alternative, conun valore aggiunto limitato per le imprese.I fattori di limitazione dell’efficacia del progetto, per quanto riguarda il sostegno alle PMI, comprendono anche: la soglia minima di 150.000 Euro per i prestiti e l’uso della definizione europea di PMI (imprese fino a 250occupati e 5 milioni di Euro di fatturato), che hanno ostacolato la possibilità di accesso al credito per la maggiorparte delle PMI egiziane (che hanno dimensioni più piccole) e la possibilità di sostenere più progetti di impresa;la soglia massima di 2 milioni di Euro per i prestiti, che ha consentito l’impegno delle risorse disponibili in unnumero molto limitato di crediti, rivolti a un numero ancora più limitato di imprese;109

l’approccio della National Bank of Egypt, fondato su una di fatto eliminazione dei rischi connessi al credito,che ha impedito di accedere alle opportunità offerte tanto alle nuove iniziative di impresa, quanto a uninsieme più differenziato di imprese;la mancanza di limiti rispetto ai prestiti concessi a ogni singola impresa, che ha fatto sì che i prestiti stessifossero concentrati presso poche imprese “sicure”;il fatto che la National Bank of Egypt sia stata alla fine in grado di gestire l’intera linea di credito, con unalimitazione di fatto dell’accesso al credito ai suoi soli clienti (il che vuol dire che è stato escluso dall’accessoalla linea di credito circa il 67% delle PMI egiziane, che usano banche diverse dalla NBE);la mancanza di requisiti relativi all’uso di garanzie e alle procedure di riduzione dei rischi di credito per lebanche, che ha comportato la possibilità per la NBE di mantenere le sue pratiche e di finanziare pocheimprese “sicure”;la necessità di acquisire “macchinari nuovi”, che ha comunque ridotto le opportunità di investimento alleimprese di maggiori dimensioni, in grado di investire in macchinari di fatto “più costosi”;la capacità limitata dei funzionari della NBE coinvolti nel progetto (che non hanno goduto di forme specifichedi assistenza tecnica e formazione), che in alcuni casi ha comportato l’impossibilità di realizzare progetti diinvestimento relativamente complessi (come quelli legati all’introduzione di macchinari e beni di origine nonsolo italiana, che avrebbero richiesto di scorporare dall’ammontare del prestito finanziato dall’Italia alcunicosti d’investimento previsti nei business plan presentati);la relazione poco determinata tra le funzioni di assistenza tecnica dell’UNIDO-IPU e quelle dell’ente dicredito, risultata di fatto nello scarso numero di progetti di investimento che hanno ottenuto il sostegno.Deve essere messa in evidenza, in relazione all’efficacia del progetto, anche la situazione di disordine politicoche ha caratterizzato il paese dall’inizio del 2011: la contestazione prima e la caduta poi del regime guidato dalpresidente Mubarak ha comportato, infatti, una situazione di rallentamento quando non di vero e proprio bloccodelle attività, che ha coinvolto sia le imprese private (che tra l’altro hanno visto per un certo periodo le lorodisponibilità finanziarie in valuta estera bloccate), sia l’apparato pubblico (compresa la Banca centrale) e gliistituti di credito.In conclusione: Nonostante il fatto che la maggior parte delle risorse siano state impegnate, l’efficacia del progettoappare bassa rispetto alle prospettive di sostenere lo sviluppo delle PMI e a quelle di influire sull’innovazione nelsistema creditizio. Poche imprese hanno potuto usufruire della linea di credito italiana e nella maggior parte dei casisarebbero state comunque in grado di accedere al credito anche in assenza del progetto italiano.Punti di forzaEfficacia - impegno delle risorse- accesso alle tecnologie italianeDebolezze- piccolo numero di imprese coinvolte- mancanza di cambiamenti nelle procedure enelle modalità di funzionamento delle banche- scarso sostegno a nuove iniziative d’impresa- scarsa diffusione dell’ innovazione tecnologica5.2.4. EfficienzaL’efficienza del progetto può essere analizzata da diversi punti di vista:in riferimento agli sforzi connessi al coinvolgimento dell’UNIDO-IPU, al fatto che le scelte originali relativeall’implementazione del progetto hanno dovuto essere riviste e rinegoziate, l’efficienza appare molto bassa;l’efficienza appare molto bassa anche se si compara il costo complessivo del progetto con i suoi effettivirisultati (miglioramento delle tecnologie in poche imprese);in considerazione del punto di vista delle imprese coinvolte l’efficienza non migliora: esse hanno dovutopresentare garanzie e hanno dovuto impegnarsi in un processo laborioso per acquisire nuove tecnologie;non è del tutto chiaro quanto l’acquisto delle attrezzature nel contesto del progetto sia stato effettivamentecompetitivo rispetto ad altre possibili alternative; esse hanno inoltre dovuto sostenere l’onere di110

procedimenti burocratici piuttosto lunghi – con il passaggio attraverso entità diverse: UNIDO-IPU, la NBE, laCooperazione italiana, ecc.) 13 nonché di ritardi nell’approvazione dei crediti;dal punto di vista della NBE, invece l’iniziativa ha avuto un livello di efficienza alto; di fatto, tutti i costi sonostati mantenuti bassi, così come anche il rischio e la banca ha ottenuto liquidità e la possibilità di consolidarele relazioni con i suoi clienti senza dover effettuare alcun investimento rilevante.In conclusione: L’efficienza del progetto può essere osservata da diverse prospettive, ma in generale appare moltobassa. Di fatto il progetto ha comportato un grande sforzo in termini di assistenza tecnica, producendo effetti moltolimitati. Per di più, anche dal punto di vista delle imprese coinvolte, l’efficienza ha sofferto in misura notevole a causadi ritardi e lentezze burocratiche. Anche comparando il costo complessivo dell’iniziativa e i risultati conseguiti intermini di sviluppo delle PMI e del sistema creditizio l’efficienza è scarsa.Punti di forzaDebolezzeEfficienza- Rapporto risorse /risultati per l’assistenza tecnica- Procedure burocratiche e ritardi- Rapporto tra investimento complessivo e risultati5.2.5. SostenibilitàCome nel caso dell’efficienza, anche la sostenibilità può essere presa in esame da diversi punti di vista, ma ingenerale appare bassa.La sostenibilità del meccanismo di credito attivato attraverso il progetto è bassa: i costi dell’assistenza tecnicanon sono coperti dalle entrate legate al credito stesso e non è stato definito alcun meccanismo di “rotazione”che consenta alle risorse prodotte attraverso la concessione dei prestiti alle imprese di essere reinvestite innuovi prestiti con condizioni analoghe (o migliori).La National Bank of Egypt non ha realizzato investimenti - in particolare relativi all’introduzione di nuoveprocedure e metodologie per l’analisi delle richieste di credito delle PMI – che possano consentire unallargamento o una permanenza nel tempo della linea di credito.Chiaramente la sostenibilità degli investimenti effettuati da parte delle imprese è relativamente alta: gliinvestimenti sono stati basati sulla predisposizione di analisi tecniche e il costo stesso del credito è molto bassorispetto alle possibilità alternative esistenti. Per le imprese stesse quindi è possibile pensare ad altri investimentifunzionali all’aumento della produttività, all’introduzione di nuovi prodotti e all’accesso a nuovi mercati.In conclusione: Per quanto gli investimenti realizzati dalle imprese coinvolte appaiano in genere sostenibili, ilprogetto in se ha un livello di sostenibilità molto basso: non sono state definite, né messe in atto strategie volte aconsentire la continuità del funzionamento della linea di credito nel lungo termine.Punti di forzaSostenibilità - Investimenti delle imprese basati suanalisi tecniche e business planDebolezze- “Exit strategies” non definite- Mancanza di investimenti della NBE per darecontinuità alle attività- L’assistenza tecnica alle imprese non è più statadisponibile dalla chiusura dell’UNIDO-IPU5.2.6. ImpattoIl fatto che il progetto abbia consentito l’applicazione di tassi di interessi molto bassi e attrattivi in comparazionecon quelli di mercato ha incoraggiato le imprese coinvolte a sviluppare nuovi prodotti e espandere le loro13 In alcuni casi le imprese coinvolte hanno rinunciato ad attendere la concessione del credito e hanno proceduto agli acquistiutilizzando altre fonti di finanziamento (è il caso, per esempio, della Tag El Melouk, che peraltro ha ottenuto dalla NBE, nell’ambitodel contest 2 diversi prestiti, per un totale di circa 900.000 Euro).111

attività, nonostante ci si trovasse in un periodo di instabilità e recessione economica. Tutte le imprese coinvoltehanno tratto vantaggio dalle opportunità offerte dalla linea di credito italiana, con due risultati principali: lapossibilità di utilizzare il proprio capitale accumulato per usi alternativi, e l’avvio di nuove attività produttive.In circa la metà delle imprese si è osservata la creazione di nuova occupazione, in alcuni casi con un impattoprevalente sulle donne. Infatti, circa 50% dei crediti sono stati concessi a imprese impegnate nel settorealimentare, nel quale una forte percentuale della forza lavoro è costituita da giovani donne non qualificate. Inalcune imprese inoltre sono state introdotte grazie al credito italiano tecnologie che richiederanno unaqualificazione dei lavoratori. Grazie al credito, nuovi prodotti sono stati introdotti in circa metà delle impresefinanziate, mentre la maggioranza di esse (8) ha avuto accesso a nuovi mercati.Altri impatti osservati nelle imprese sostenute dal progetto comprendono:l’aumento del giro d’affari e del fatturato (anche se questo non è generalizzato: nel caso di 2 imprese infattisi è osservata una riduzione del fatturato);l’aumento della capacità di mantenere la contabilità e forme di controllo di gestione;l’aumento della capacità di identificare nuovi partners;l’aumento della produttività e la riduzione dei costi di produzione (in particolare, per quanto riguardal’energia e l’impiego di lavoro non qualificato).Il limite principale dal punto di vista dell’impatto è legato al piccolo numero di imprese coinvolte nel progetto eal mancato coinvolgimento di altri attori connessi al mondo delle imprese. I cambiamenti hanno riguardato lesingole imprese coinvolte nelle attività, ma non hanno avuto nessuna forma di diffusione nell’ambienteall’interno del quale il progetto si è inserito: in parte per le modalità di implementazione, in parte per ladimensione (ridotta in termini di investimento globale rispetto al contesto egiziano) e in parte probabilmenteper il breve tempo trascorso dall’avvio del progetto medesimo, che non consente di osservare effetti di “replica”nell’introduzione delle tecnologie.Un ulteriore limite riguarda la mancanza di impatto sulle capacità e sulle attività della National Bank of Egypt:le procedure di analisi del rischio e di appoggio agli investimenti della banca non sono cambiate tendendo contodel lavoro di promozione degli investimenti realizzato dall’UNIDO-IPU. Non c’è – per quanto riguarda lafacilitazione dell’accesso al credito – neanche un impatto visibile sul GAFI (come forse sarebbe stato se si fosserostabiliti legami tra il GAFI la NBE e altri istituti di credito per facilitare l’accesso delle PMI al mercato finanziario).Anche dal punto di vista dell’obiettivo “implicito” di aprire il mercato del credito, il progetto ha generato unimpatto molto limitato (la National Bank of Egypt ha mantenuto, infatti, il controllo sui fondi). Tale limitatoimpatto è stato considerato come un dato di partenza nella definizione della nuova linea di credito italianaistituita a beneficio dell’Egitto, che è stata affidata al Social Fund, invece che alla Banca centrale e alla NBE).Ancora un elemento da considerare, in questo contesto, è la mancanza di un impatto visibile sugli attoriinternazionali impegnati nelle attività di sostegno alle PMI: di fatto la conoscenza e l’informazione prodotteattraverso il progetto sono state molto limitate. Ciononostante deve essere sottolineato il fatto che, tenendoconto dell’esperienza italiana, la UE ha deciso di inserire il ricorso a un “fondo di garanzia” e di evitare ilcoinvolgimento della NBE e della Banca Centrale nelle sue attività di credito.In conclusione: Nonostante l’impatto rilevante sulle imprese direttamente coinvolte nell’uso del credito, l’impattogenerale del progetto appare – al tempo attuale – molto limitato. Alcuni impatti potenziali, relative all’introduzione diprocedure innovative nel sistema del credito e all’apertura di nuove forme di contatto tra istituti di credito e soggettiche sostengono le PMI, non sono visibili, così come non è visibile un impatto sui soggetti impegnati nel sostegno allePMI.Punti di forzaImpatto - Impatto a livello di impresa sulletecnologie, le capacità produttive edi gestione, le condizioni di lavoro- Creazione di impiego, in particolareper le donneDebolezze- Mancanza di impatto sul sistema del credito- Mancanza di impatto sulle opportunità diassistenza per le imprese- Mancanza di impatto sull’ambienteimprenditoriale112

5.2.7. VisibilitàLe azioni per la visibilità del progetto comprendono:Visite alle imprese e contri con gli imprenditori da parte degli esperti dell’UNIDO e del GAFI, nel corso dellequali le opportunità offerte dalla linea di credito italiana sono state presentate quando se ne osservava ilbisogno;Incontri con i clienti da parte dei funzionari della National Bank of Egypt, che hanno presentato leopportunità offerte dalla linea di credito italiana ai potenziali utenti;Alcuni (3) incontri pubblici organizzati dalla UTL;La pubblicazione di una brochure, da parte della UTL;La pubblicazione di una brochure, da parte della National Bank of Egypt (4000 copie);La presentazione della linea di credito nelle attività dell’ICE rivolte agli imprenditori italiani e egiziani (visite eseminari di settore).Sebbene il progetto abbia avuto una durata relativamente lunga, esso ha avuto una visibilità ridotta. Al di fuoridelle poche attività intraprese dalla UTL e della pubblicazione di brochures da parte della National Bank of Egypt(che per di più non sono più disponibili) non si trova traccia di attività funzionali al coinvolgimento dei massmedia e a un’azione di comunicazione rivolta al pubblico generale.In conclusione: L’informazione sul progetto è stata diffusa soprattutto attraverso modalità di comunicazione direttae informale, rivolte ai singoli imprenditori. Poche attività sono state svolte con l’obiettivo di diffondere l’informazionein modo più generale e di coinvolgere l’insieme dell’ambiente imprenditoriale. Di conseguenza il progetto ha godutodi una visibilità limitata.Punti di forzaDebolezzeVisibilità - Mancanza di azioni rivolte ai media e dichampagne di comunicazione pubblica- Informazione diffusa soprattutto attraverso lacomunicazione diretta e informale con un grupposelezionato di imprese.5.2.8. Funzionalità del dispositivo di attuazioneL’accordo di finanziamento su cui il progetto è stato fondato ha previsto la creazione di un comitato direttivo(steering committee) che svolgesse funzioni di gestione e di monitoraggio. Tale comitato era composto dairappresentativi di tutti gli attori coinvolti nella gestione delle azioni del progetto, ma non i rappresentanti delleimprese o delle associazioni imprenditoriali (di fatto, non si ha notizia del coinvolgimento degli imprenditori nellagestione o nel monitoraggio del progetto stesso).Tale comitato, però, si è riunito soprattutto all’inizio del progetto, riunendosi nel periodo successivo in modooccasionale e non regolare. Le riunioni sono state prevalentemente dedicate all’esame:Dei crediti concessi;Delle richieste di credito in “pipe line”;Delle attività di promozione.Nel corso degli incontri un’attenzione limitata è stata dedicata all’analisi dei problemi emergenti, allaidentificazione delle sfide a cui il progetto doveva rispondere, all’identificazione di “lezioni apprese” o alcoordinamento e alla cooperazione con altri progetti.La scarsa capacità di controllo esercitata dal comitato direttivo è stata ulteriormente indebolita dalla mancanzadi un sistema o di procedure formalizzate di monitoraggio e valutazione, tali da consentire l’analisi dellequestioni emergenti e l’esame dello stato di avanzamento del progetto.113

L’UNIDO – IPU ha giocato un ruolo chiave nell’esecuzione del progetto, offrendo alle imprese assistenza con unorientamento prevalente allo sviluppo dell’impresa piuttosto che alla “vendita di un prodotto di credito”.Tuttavia, forse proprio per questo, l’UNIDO-IPU ha influito in misura molto ridotta nel modo in cui il progetto èstato attuato nel periodo successivo alla chiusura dell’assistenza fornita dall’UNIDO medesimo. Inoltre, sebbenel’efficacia del sostegno all’accesso al credito da parte dell’UNIDO-IPU non appaia alta (di fatto, il ruolo giocatodall’UNIDO è stato oggetto di discussione durante la stessa attuazione del progetto), essa non è stata oggetto dinessuna specifica analisi: è probabilmente anche per questo che la misura nella quale l’azione dell’UNIDO siastata effettiva oppure no, nonché in quale misura lo scarso numero dei progetti finanziati dipenda o no allafunzionalità delle attività dell’UNDO medesima.Di fatto, la memoria delle attività e delle azioni è accumulata soltanto all’interno di archivi personali, e dipendein misura considerevole alle percezioni e alle perspettive nazionali, piuttosto che essere oggetto di documentipubblici.Alla chiusura dell’UNIDO – IPU, le funzioni dell’assistenza tecnica sono state assunte, per un tempo limitato,dall’UTL, la quale – pur tentando di assumere e promuovere un ruolo maggiormente proattivo del progetto,guidando il progetto e fornendo appoggio alle imprese secondo un punto di vista più strategico (quale quello dipromuovere un cambiamento del sistema del credito). Tuttavia, nell’assumere questo ruolo la CooperazioneItaliana ha sofferto della mancanza di risorse (alcune missioni di esperti di corta durata sono state promosse,oltre alla realizzazione di incontri pubblici), ma senza l’effettiva probabilità di assumere interamente il ruolo“definito” e sperimentato dall’UNIDO.Dalla fine del 2011, il ruolo di gestione diretta del progetto e di appoggio ai potenziali clienti – compresa laformulazione dei business plan e la gestione dei crediti e della loro restituzione – è stato assunto dalla NationalBank of Egypt. Non si è tenuto conto, però, in questo quadro della possibile contraddizione tra lo svolgere – allostesso tempo – una funzione di facilitazione e una funzione diretta di “prestito”.In conclusione: Sebbene la convenzione di finanziamento definisse alcune strutture di gestione e il loro ruolo inmodo chiaro, queste ultime non hanno funzionato che parzialmente durante l’attuazione del progetto. Il comitatodirettivo, da un lato, ha concentrato la propria attività su soltanto alcuni aspetti, mentre un gap stava allargandosi tragli altri stakeholders del progetto – in particolare tra UNIDO-IPU e NBE.In seguito alla chiusura dell’impegno da parte dell’UNIDO, i ruoli dei diversi partners sono stati in parte ridefiniti, masenza tener conto della necessità di separare le funzioni previste nel progetto tra diversi soggetti (come quelli fornitoridi assistenza tecnica e quelli fornitori di risorse umane qualificate). Un ruolo particolarmente attivo in questo contestoè stato svolto dalla UTL, ma con risorse assolutamente insufficienti rispetto alle necessità.Un ulteriore elemento critico nella gestione del progetto è costituito dal mancato coinvolgimento degli imprenditori edei loro rappresentanti nella gestione del progetto.Il dispositivo diattuazionePunti di forza Attribuzione dei ruoli nel progettoiniziale Definizione del ruolo del comitatodirettivo Decisione di affidare a un soggettoesterno l’assistenza alle impreseDebolezze Limitata pertinenza del lavoro del comitatodirettivo Limitata continuità e regolarità del lavoro delcomitato direttivo Mancanza di un sistema di monitoraggio evalutazione Confusione dei ruoli di assistenza tecnica econcessione dei prestiti Limitata capacità della UTL Mancanza di coordinamento e di una visioncondivisa tra gli stakeholders Mancato coinvolgimento dei beneficiari nellagestione114

5.3. Lezioni appreseSulla base dell’esperienza del progetto sono state identificate alcune lezioni:La dimensione del programma non determina necessariamente la sua capacità di produrre un impatto,soprattutto in un contesto caratterizzato da una forte differenziazione geografica e sociale, come quelloegiziano. Più importante della dimensione del programma può dimostrarsi l’introduzione coordinata dielementi qualitativi e innovativi riguardanti il modo di gestire questioni chiavi dello sviluppo: in questo casoil mancato coordinamento tra alcune caratteristiche del programma (requisiti per l’accesso al credito,assistenza tecnica, procedure di approvazione del credito, ecc.) ha limitato la capacità del programma stessodi produrre un impatto più ampio dei suoi effetti diretti.Il progetto ha sofferto della mancanza di una conoscenza adeguata dell’ambiente di riferimento al suo avvio:non sono stati previsti né la realizzazione di un vero studio di fattibilità, né la realizzazione di una “baseline”di riferimento. Tuttavia una base conoscitiva adeguata appare indispensabile non solo per acquisirecredibilità, ma anche per costruire partnership e reti e per allargare l’area di opportunità su cui le azioni sifondano. La mancanza di una base adeguata di conoscenze comporta inoltre difficoltà nel monitoraggio enella valutazione delle attività realizzate.Le questioni connesse alla sostenibilità devono essere integrate nella programmazione dall’inizio. Le lezionirelative ai fattori di successo e alla sostenibilità emerse nel corso del programma riguardano: l’impegnoeffettivo dei partners, la necessità di definire di strategie di sostenibilità al momento della progettazione,l’importanza da attribuire allo sviluppo delle organizzazioni e dei servizi invece che allo svolgimento delleattività.Alcuni temi trasversali hanno una grande importanza in un progetto di appoggio alle PMI come, tra gli altri,l’occupazione, le condizioni di lavoro, le questioni di genere, la povertà, l’ambiente, l’innovazione. Tuttavia,nel caso del progetto preso in esame, non esistevano strategie specifiche per gestire tali temi e diconseguenze I potenziali impatti del progetto su di essi sono stati ridotti. Strategie specifiche – checomprendano l’identificazione dei processi rilevanti, la definizione di obiettivi, la determinazione di misure erisorse da utilizzare - devono essere definite se si vuole effettivamente valorizzare il contributo del creditoalla soluzione di problemi trasversali.Gli stakeholders non sono stati pienamente integrati nella gestione del progetto. Alcuni stakeholders, inparticolare, come gli imprenditori, non sono stati anzi minimamente coinvolti nella gestione e nella guidadelle azioni. Inoltre, non è stata svolta alcuna analisi degli attori e degli interessi specifici di cui ciascun attoreè portatore nei confronti del progetto. Una situazione di questo genere ha comportato una limitata efficaciadell’attività di alcuni soggetti nell’ambito delle azioni svolte, potenziali conflitti, la confusione dei ruoli. Difatto, i progetti di credito non si limitano alla “offerta di finanziamenti” e quindi, in funzione dellacostruzione di sistemi adeguati di gestione, richiedono una chiara analisi degli stakeholder.Il ruolo di guida della UTL e/o di una specifica “unità di gestione del progetto” costituisce un elemento diparticolare importanza nella funzionalità del progetto. Risorse adeguate devono quindi essere impiegate perassicurare che questo ruolo possa essere giocato in modo qualificato, così da evitare che il progetto si fondisoltanto sulle “proprie gambe”.5.4. RaccomandazioniDall’analisi valutativa possono essere formulate le seguenti raccomandazioni:Definizione del logical framework e individuazione dei risultati attesi, in termini determinati e misurabili, cosìda consentire la massimizzazione dei risultati e da favorire la condivisione di una visione del progetto tra ipartner.Definizione di strategie relative ai processi che il progetto intende influenzare; tenendo in considerazioneanche le questioni trasversali relative allo sviluppo delle PMI.Coinvolgimento delle imprese e dei rappresentanti delle associazioni delle imprese nella formulazione deiprogetti, come anche nell’attuazione di meccanismi di gestione dei progetti, così da assicurare che gliinteressi delle istituzioni di credito e quelli degli enti pubblici si incontrino con quelli delle imprese. Leimprese devono essere considerate un attore nel progetto, piuttosto che semplicemente i sui beneficiari.115

Azioni di credito e sviluppo delle PMI non possono essere focalizzate soltanto sulle imprese nella lorosingolarità; per ottenere un impatto ampio delle azioni è necessario che siano coinvolte le reti tra le impesee gli altri stakeholders, così come che siano messe in atto azioni di coordinamento con gli altri donatori.L’accumulazione e la diffusione delle conoscenze rappresenta una modalità per l’aumento dell’impatto deiprogetti, anche nel settore del credito: le buone pratiche devono essere quindi formalizzate, registrate ediffuse, così da consentirne la replica e il trasferimento.Le dimensioni del credito devono essere definite sulla base delle capacità di assorbimento. Nel contesto incui il progetto si è inserito è dunque necessario abbassare la soglia minima per la concessione dei crediti(una cifra adeguata potrebbe essere attorno a 50.000 EURO).Per aumentare l’impatto in termini di occupazione, una percentuale fissa delle risorse messe a disposizioneattraverso la linea di credito deve essere dedicata al finanziamento di nuove iniziative imprenditoriali e“start up” (in caso contrario queste iniziative, che hanno un profilo del rischio meno favorevole delle altre,non sarebbero finanziate).Misure devono essere identificate per assicurare la diversificazione dei beneficiari dei progetti in termini ditipo d’impresa, dimensioni, settore, e localizzazione geografica, in coerenza con la strategia generale delprogetto.Il coinvolgimento di una pluralità di istituti di credito nella gestione dei prestiti e delle linee di creditoagevolato per le PMI, può essere uno strumento per favorire l’aumento dell’efficacia e dell’efficienza delleiniziative, attraverso una crescita della tendenza delle banche ad accrescere la propria competitività e amigliorare i servizi. Tuttavia il coinvolgimento di una pluralità di banche richiede l’identificazione di misurespecifiche, che rendano la partecipazione alle attività del progetto interessante e redditizia per le banchemedesime.Misure devono essere in ogni caso identificate per facilitare l’accesso al credito, riducendo la tendenza dellebanche a proteggersi dal rischio attraverso la semplice richiesta di garanzie. Numerose soluzioni possonoessere sperimentate in questo ambito: dall’uso di fondi di garanzia all’obbligo per le banche coinvolte diutilizzare sistemi innovativi per l’analisi del rischio e dei progetti di investimento.La definizione delle imprese beneficiarie deve essere adattata al contesto locale, evitando l’adozione dimodelli e categorie sviluppate in riferimento a contesti e a regioni diverse, che rischiano di avere effetti didistorsione nel funzionamento dei progetti stessi.116

6. ELEMENTI PER UN’ANALISI COMPARATIVA SULLO STRUMENTO DEL CREDITO INFAVORE DEL SETTORE PRIVATO6.1. Alcuni spunti metodologiciSebbene il credito in favore del settore privato sia una modalità di cooperazione ben definita, con caratteristicheproprie e con meccanismi di funzionamento codificati, da un punto di vista metodologico è difficile effettuareuna comparazione tra i tre progetti analizzati nel presente rapporto poiché la differenza dei contesti politici eistituzionali, la peculiarità dei sistemi economici e, non ultimo, le dimensioni di ciascun paese impongono diprocedere con prudenza e cautela.In effetti, la comparazione, pur non essendo impossibile in sé, ha bisogno di grandezze di riferimento e dicondizioni di riferimento omogenee - ciò che i tre progetti, a causa delle loro profonde differenze, non possonogarantire. D’altra parte, occorre evitare il rischio metodologico opposto, vale a dire l’affermazione dell’assolutaindividualità di ogni progetto, che in quanto irripetibile e rispondente a logiche proprie e esclusive, non puòessere oggetto di riflessione, sia dal punto di vista della sua replicabilità, sia circa la possibilità di generalizzarnealcuni aspetti come buone pratiche.In considerazione di questi due limiti metodologici, la missione ha optato, quindi, per la realizzazione di una“comparazione positiva” ovvero di una operazione che, a partire dalle esperienze positive di ciascun progetto esulla base delle constanti rilevate sui comportamenti collettivi e sui fenomeni comuni legati agli attori coinvolti,nonché ai meccanismi di implementazione adottati, identifica gli ingredienti o le pre-condizioni che sono allabase del successo di un progetto di cooperazione allo sviluppo fondato sulla modalità del credito per il settoreprivato.Naturalmente, occorre precisare che tale esercizio, basandosi solo sui risultati della valutazione di tre progetti,per di più in paesi nella stessa area geografica, non può essere considerato che parziale, mancandonaturalmente all’analisi elementi legati ad altri contesti economici e geografici, oltre che politici e istituzionali.Infine, vale la pena ricordare che l’analisi comparativa oggetto di tale capitolo, e in particolare del paragrafoseguente, non rimette in discussione la realtà così come è emersa dalla valutazione. In tal senso, non possiamodimenticare che dei 3 progetti analizzati, quello che ha interessato la Tunisia, pur con qualche rara criticità, è daconsiderarsi come eccellente, mentre in Egitto sono emersi problemi non di poco conto che hanno fortementemesso in discussione la pertinenza e la coerenza dell’intervento. Quanto al progetto nei Territori Palestinesi, sitratta, purtroppo, di un intervento che si è bloccato a causa di contraddizioni di fondo, legate a un’analisi difattibilità carente nella fase della sua formulazione e a una scarsa pertinenza, nonostante la revisionerecentemente operata, e che probabilmente dovrà essere oggetto di un’ulteriore riflessione per comprendere sevale ancora la pena di continuare su un percorso il cui esito sembra probabilmente già segnato in sensonegativo.6.2. Le condizioni per il successoPer ognuno dei tre progetti l’analisi valutativa ha consentito di formulare raccomandazioni puntuali e diidentificare lezioni apprese che potranno essere prese in considerazione in futuro. Tali riflessioni, contenute neitre capitoli dedicati ciascuno a un progetto, sono servite per l’esercizio di “comparazione positiva”, volto adidentificare alcune condizioni per il successo che sono qui di seguito illustrate.Il quadro logico. Lungi dal voler sacralizzare il quadro logico come la panacea per tutti i mali, è innegabileche quando esso non è ben definito, esistono spesso problemi in ordine alla direzione che il progetto deveprendere. Qualsiasi progetto, infatti, ha bisogno di strategie di accompagnamento la cui elaborazione eimplementazione richiede obiettivi e risultati che debbono essere preventivamente fissati: questo riguardaforse in misura maggiore agli altri gli interventi fondati sul credito per il settore privato, che comportano lacombinazione di molti aspetti e attori. Il quadro logico, dunque, non dovrebbe essere considerato unfastidioso adempimento burocratico, ma piuttosto uno strumento vitale per scandire la vita del progetto intutti i suoi aspetti, dalla programmazione alla misurazione dei suoi effetti, dal confronto con le ipotesi di117

partenza - legate al contesto politico, istituzionale ed economico, al monitoraggio delle attività attraversoindicatori efficaci.La pertinenza del credito in favore del settore privato. La modalità del credito non può essere la soluzionedi tutti i problemi delle PMI per almeno due motivi. Il primo è che le piccole e medie imprese hanno moltospesso, come in alcuni paesi dove la cooperazione italiana ha promosso progetti di questo tipo (per esempioPalestina e Egitto) un carattere fortemente informale, che mal si concilia con lo strumento della linea dicredito, spesso concepito in funzione del sostegno ad imprese di grandi dimensioni, che già hanno relazionicon il sistema bancario. Il secondo motivo è legato, invece, al fatto che la pertinenza nell’uso di questostrumento a supporto del credito è connessa a un fabbisogno di liquidità del mercato creditizio, condizioneche spesso non è presa sufficientemente in considerazione poiché esistono paesi che soffronoeffettivamente di questo problema (come la Tunisia) ed altri invece (come la Palestina) che hanno un forteeccesso di liquidità depositata nelle banche senza essere utilizzata a beneficio delle imprese.L’interesse reale delle banche. Il comportamento delle banche è un fattore decisivo nel successo di progettidi credito basati sul credito per il settore privato. Infatti, esse possono agire da vero attore che gioca unruolo fondamentale nel rafforzare e accompagnare le capacità imprenditoriali, oppure adottare unapproccio conservativo che mal si adatta con un’iniziativa di sviluppo. Se, infatti, il finanziamento è concessosolo a chi è in grado di offrire garanzie reali (in alcuni casi attraverso depositi liquidi di pari entità delfinanziamento), e non invece a chi presenta buoni progetti in grado, per esempio, di generare nuovaoccupazione e di promuovere innovazione tecnologica, allora vengono meno le ragioni dell’esistenza stessadel progetto. Gli istituti di credito che agiscono come attori intermediari nell’ambito di un progetto dicredito per il settore privato non debbono agire in regime di quasi monopolio (come in Palestina) o dimonopolio (come in Egitto), ma debbono essere molteplici e profondamente radicati nel territorio, ancheper garantire un certo equilibrio geografico.L’esistenza di un contesto favorevole. Un progetto di credito per il settore privato ha bisogno di un contestofavorevole tra l’Italia e il paese beneficiario, sia dal punto di vista dell’interscambio commerciale sia daquello dell’esistenza di relazioni economiche e culturali consolidate tra i due paesi. Ciò significa che laclausola dell’obbligo di impiego di gran parte del finanziamento per l’acquisizione di macchinari e tecnologieitaliani non può funzionare in maniera eguale in tutti i paesi: tanto più esisteranno relazioni consolidate, maanche omogeneità sul piano dei settori economici e industriali (come ad esempio i tipi di colture per l’agroalimentare), tra i due paesi quanto più sarà interessante per le imprese del paese beneficiario e i fornitoriitaliani di entrare in contatto tra loro. In tal senso, è innegabile che uno dei motivi del grande successo delprogetto in Tunisia risieda proprio nell’esistenza di un interscambio commerciale privilegiato con l’Italia,mentre uno dei problemi in Palestina è proprio l’assenza di relazioni commerciali significative tra i due paesi.L’attrattività dei prodotti italiani. Anche in presenza di forti relazioni commerciali tra Italia e paesebeneficiario, è innegabile che i macchinari e gli equipaggiamenti italiani siano più costosi di quelli di altripaesi emergenti, come ad esempio i paesi asiatici. In tal senso, le forniture italiane sono compatibili - da unaparte - con produzioni di qualità delle imprese del paese beneficiario e - dall’altra - con investimenti cheammortizzabili solo sul medio o sul lungo periodo. Dove tali condizioni non sono presenti, ad esempio inpaesi caratterizzati da forte instabilità politica e istituzionale o da forti limitazioni della circolazione di beni epersone (come nel caso della Palestina), i finanziamenti per gli investimenti tenderanno a essere definitirispetto a un breve periodo e anche il periodo di ammortamento dovrà necessariamente essere al riparo darischi e imprevisti legati al contesto.Lo statuto delle imprese. Nei progetti di credito per il settore privato, spesso le imprese sono consideratecome beneficiari e non come attori protagonisti. Tale statuto limitativo può impedire il coinvolgimentoattivo delle imprese e delle loro organizzazioni intermedie (camere di commercio, associazioni professionalie imprenditoriali, ecc.) nella formulazione del programma, con effetti a volte paradossali sulla definizionedelle caratteristiche dei finanziamenti resi disponibili attraverso gli interventi, che possono essere troppoelevate per la realtà delle piccole e medie imprese. Piuttosto, occorre che un progetto di credito al settoreprivato si misuri con il contesto specifico delle PMI di ciascun paese, evitando di adottare meccanicamente eacriticamente il concetto operativo di piccola e media impresa dell’UE che è molto lontano dalla realtà dimolti paesi beneficiari di tali tipi di intervento. Il passaggio da beneficiari ad attori protagonisti deveriguardare anche la fase dell’implementazione del progetto, e in particolar modo l’applicazione di criterirestrittivi e conservativi da parte degli istituti di credito che rendono spesso impossibile l’accesso al creditoper imprese che non abbiano già rapporti consolidati con le stesse banche.118

La funzione dell’assistenza tecnica. Un progetto di credito per il settore privato comporta il coinvolgimentodi un insieme di attori con interessi che in alcuni casi possono essere divergenti, particolarmente se non siarriva alla definizione di un modo di agire e di obiettivi condivisi: le istituzioni governative, le banche, leimprese beneficiarie, le associazioni imprenditoriali, le imprese italiane, ecc. In tale quadro, l’assistenzatecnica, in quanto soggetto terzo, può facilitare e accompagnare i differenti attori in un percorso comune,che è di fatto tracciato dal progetto in tutte le sue fasi. Per giocare tale ruolo in modo efficace, l’assistenzatecnica deve disporre di risorse adeguate.Le attività promozionali. Un progetto di credito non può fare a meno di prendere una serie di misure efficaciper assicurare la diffusione capillare e trasparente di informazioni sulle opportunità di accesso al credito daparte delle PMI. E’ indispensabile che nella diffusione dell’informazione siano coinvolti anche le associazioniimprenditoriali - per la loro capacità di contatto e comunicazione - e gli istituti di credito - il cui ruolo èdecisivo non solo come attori di prossimità ma anche nell’interpretare correttamente le modalità diistruzione, di decisione e di erogazione dei finanziamenti previste dal progetto.Il monitoraggio. Un progetto di credito per il settore privato non può limitarsi a mettere a disposizione lerisorse e lasciare all’automatismo delle procedure il conseguimento degli obiettivi desiderati. L’esperienzafin qui condotta, infatti, ha dimostrato che l’assistenza tecnica non può limitarsi alla fase di lancio, attraversoper esempio la realizzazione di attività promozionali, e a quella di supervisione nell’analisi delle richieste difinanziamento. E’ indispensabile che l’accompagnamento delle imprese avvenga anche nelle fasi successiveall’erogazione del finanziamento, sia nell’addestramento all’uso dei nuovi macchinari e alla loromanutenzione, sia nella gestione dei piani di rimborso. In tal senso, l’applicazione corretta e adeguata delperiodo di grazia de finanziamento, così come la sua durata, sono questioni che devono rientrare tra icompiti del monitoraggio da parte dell’assistenza tecnica.Capitalizzazione e produzione di conoscenza. E’ necessario che sia prevista, da parte dell’assistenza tecnica- coadiuvata da altre risorse, come ad esempio esperti in missione di corta durata - un’attività dicapitalizzazione dei risultati del progetto volta alla produzione di conoscenza. Tale azione è indispensabilesia per la vita degli organi di pilotaggio e orientamento dei progetti di credito, sia come base circa eventualicontinuazioni o estensioni dei progetti stessi.Orientamento e pilotaggio del progetto. E’ indispensabile che i progetti di credito per il settore privatosiano accompagnati dalla formulazione di strategie e dall’assunzione di decisioni fondate su una adeguataconoscenza – sia riguardante l’ambiente in cui gli interventi si inseriscono, sia relativa alle dinamiche e airisultati generati dal progetto (attraverso un monitoraggio continuo). In tal senso, la funzione degli organidirettivi dei progetti non può limitarsi alla mera statistica dei finanziamenti concessi ma deve riguardareanche gli effetti e gli impatti degli interventi sulla realtà imprenditoriale e sul contesto sociale e territoriale.119

ALLEGATIALLEGATO 1 TERMINI DI RIFERIMENTOMINISTERO DEGLI AFFARI ESTERIDIREZIONE GENERALE PER LA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPOUfficio IXSezione ValutazioneTERMINI DI RIFERIMENTOPER LA VALUTAZIONE INDIPENDENTE CREDITI D’AIUTO:“Linea di credito in favore delle piccole e medie imprese tunisine”Tunisia“Programma di sviluppo del settore privato a sostegno alle piccole e medie impresetramite il sistema di Private Banking Palestinese”Territori Palestinesi“Programma di supporto alle piccole e medie imprese”Egitto120

MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERIDIREZIONE GENERALEPER LA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPOTITOLO DEL PROGETTO: “Linea di credito in favore delle piccole e medie imprese tunisine”LUOGO DEL PROGETTO: TunisiaLINGUA DEL PROGETTO: Italiano, IngleseDURATA: 24 mesiBUDGET: EURO 36.880.000,00A CARICO DELLA DGCS:A CARICO DEL MINISTERO DELL’ECONOMIA:EURO 345.000,00 A DONOEURO 36.500.000,00 A CREDITOA CARICO DEL GOVERNO TUNISINO: EURO 35.000,00TITOLO DEL PROGETTO: “Programma di sviluppo del settore privato a sostegno alle piccole e medie impresetramite il sistema di Private Banking Palestinese”LUOGO DEL PROGETTO: Territori PalestinesiLINGUA DEL PROGETTO: Italiano, IngleseBUDGET: EURO 25.422.250,00A CARICO DELLA DGCS:A CARICO DELLA DGCSEURO 25.000.000,00 A CREDITOEURO 422.250,00 A DONOTITOLO DEL PROGETTO: “Programma di supporto alle piccole e medie imprese”LUOGO DEL PROGETTO: EgittoLINGUA DEL PROGETTO: Italiano, IngleseBUDGET: EURO 10.033.372,00A CARICO DELLA DGCS: EURO 10.033.372,00121

1.a) Obiettivi del progetto: TUNISIA “Linea di credito in favore delle piccole e medie impresetunisine”Il programma è stato finanziato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze su proposta della DGCS edimplementato dalle banche commerciali della Tunisia, dalla Banca Centrale di Tunisia, che autorizza i pagamenti,e dalla stessa DGCS tramite l’UTL di Tunisi.Lo scopo generale del programma è di contribuire al raggiungimento degli obiettivi dell’XI Piano di sviluppo dellaTunisia in termini di PIL/abitante e di occupazione.Nello specifico l’iniziativa riguarda la promozione dell’investimento privato tramite la mobilizzazione di risorseesterne speciali. Essa si è articolata in interventi volti alla modernizzazione o alla creazione di imprese nel settoredell’industria, dell’agricoltura, della pesca e dei servizi, promuovendo 80 operazioni tra ammodernamento,nascita di imprese e creazione di 1.700 nuovi posti di lavoro.Il costo totale del programma è di 36.880.000 Euro, di cui 24.040.000 Euro per spese in valuta e 12.820.000 Europer spese in moneta locale.La percentuale massima del credito usata localmente è del 35% ed è stata utilizzata per l’acquisto di beni eservizi di origini tunisine. L’obiettivo di questa porzione di credito era lo sviluppo delle PMI tunisine, soprattuttonel settore dell’occupazione; si prevedeva inoltre l’integrazione di forniture e servizi di origine italiana con altredi origine tunisina.Le condizioni di concessione del credito garantivano un dono pari al 40% del totale, per la prima annualità iltasso d’interesse annuo era pari allo 0,25%, il periodo di rimborso a 12 anni, comprensivo del periodo di grazia di7 anni.Il credito fu retrocesso agli Intermediari autorizzati (banche tunisine residenti) ad un tasso annuo pari a 0,25%per i prestiti in Euro e 3,25% per i prestiti in Dinari tunisini, il periodo di rimborso, invece, pari a 10 anni, ècomprensivo del periodo di grazia di 3 anni.Le condizioni per la concessione dei prestiti dagli Intermediari alle PMI erano:- tasso d’interesse annuo pari al 3,25% per i prestiti in Euro, al 6,25% annuo per i prestiti in Dinari tunisini;- periodo di rimborso pari a 10 anni, compreso il periodo di grazia di 3 anni;- ciascun finanziamento individuale non superiore ai 2,3 milioni di Euro e non inferiore a 100.000 Euro;- le modalità di rimborso concordate tra l’impresa locale e la banca.Il programma ha iniziato ufficialmente le sue attività nel gennaio 2008, ed è terminato nel dicembre 2011.1.b) Obiettivi del progetto: TERRITORI PALESTINESI “Programma di sviluppo del settore privato asostegno alle piccole e medie imprese tramite il sistema di Private Banking Palestinese”Il programma è stato finanziato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze su proposta della DGCS edimplementato dal Ministero delle Finanze Palestinese.Il progetto nasce a seguito dell’accordo firmato a Ramallah il 22 luglio 2004 tra il Ministero degli Affari EsteriItaliano e il Ministero delle Finanze Palestinese. Esso si pone quale obiettivo generale quello di concedereassegnazioni di prestito agevolato a piccole e medie imprese (PMI) del settore privato palestinese.L’iniziativa denominata: “Programma di sviluppo del settore privato attraverso una linea di credito per sostenerele piccole e medie imprese” ha un costo totale di 25.422.250,00 Euro, di cui 25.000.000,00 Euro stanziati aprestito agevolato da utilizzare per un impianto di linea di credito per le PMI, 422.250,00 Euro erogati a Fondo diConcessione, dei quali 249.000,00 Euro destinati all’istituzione di un Ufficio locale di collegamento, e 173.250,00Euro destinati all’assistenza tecnica, al monitoraggio e alla supervisione del programma.122

Il prestito agevolato è stato concesso al tasso d’interesse dello 0,00% annuo, il periodo di rimborso è di 38 annied il periodo di grazia è pari a 18 anni, in tale arco temporale sono dovuti solo gli interessi. L’erogazionedell’importo era prevista a tre rate anticipate.1.c) Obiettivi del progetto: EGITTO “Programma di supporto alle piccole e medie imprese”Il Programma è stato finanziato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, su proposta della DGCS delMinistero degli Affari Esteri Italiano ed implementato dalla Banca Centrale d’Egitto, nonché dalle banchecommerciali locali.Il progetto nasce a seguito dell’accordo firmato a Il Cairo il 25 luglio 2004 tra il Ministero degli Affari EsteriItaliano e il Governo della Repubblica d’Egitto. Esso si pone quale obiettivo generale quello di concedereassegnazioni di prestito agevolato a piccole e medie imprese (PMI) del settore privato egiziano.L’obiettivo generale dell’iniziativa è il supporto alle piccole e medie imprese egiziane, agli accordi ocollaborazioni economiche tra l’Italia e l’Egitto, nonché agli investimenti industriali di lungo termine.Gli obiettivi specifici invece sono:- Sostegno agli accordi di collaborazione economica tra Italia ed Egitto;- Incremento dell’innovazione tecnologica;- Creazione di nuovi posti di lavoro;- Attivazione di misure per contrastare l’inquinamento e per realizzare cicli produttivi eco- compatibili;- Supporto alle esportazioni.Il prestito agevolato è stato concesso alle seguenti condizioni: tasso d’interesse pari all’1,00% annuo, periodo dirimborso pari a 36 anni, la prima rata di rimborso è prevista 150 mesi dopo l’erogazione del credito.2. Utilità della valutazioneL’utilità della valutazione dei programmi è di accertare la misura in cui l’assistenza della Cooperazione italiana siastata rilevante, effettiva, efficace e sostenibile nel raggiungimento degli obiettivi previsti per il settore.La valutazione dovrà pervenire a un giudizio generale sul grado in cui le strategie e il programma hannocontribuito al raggiungimento degli obiettivi e dell’impatto previsto attraverso le risposte alle domande chedovranno essere concordate con la DGCS (vedi Allegato A).Le conclusioni della valutazione saranno basate su risultati obiettivi, credibili, affidabili, validi e dovranno fornirealla Cooperazione Italiana raccomandazioni utili e operative. La valutazione dovrà rendere condivisibili leesperienze acquisite al fine di poter indirizzare i futuri finanziamenti nel settore.A questo scopo, la valutazione dovrà analizzare come, per i programmi considerati, il supporto al settore dellaPMI ha influito:- sulle previsioni e l’implementazione delle politiche, delle strategie e dei programmi;- sull’efficacia degli aiuti in termini di prevedibilità, di implementazione delle strategie nazionali.La valutazione dovrà fornire lezioni e raccomandazioni finalizzate alla continuità degli aiuti al settore nelcontesto attuale.3. Scopo della valutazioneLa valutazione dovrà esprimere un giudizio sulla rilevanza degli obiettivi e sul loro grado di raggiungimento, esprimere un giudizio su efficienza, efficacia, impatto e sostenibilità dei progetti; esaminare i Progetti nella loro completezza, per identificare le buone pratiche e le lezioni apprese, inmodo da usarle come base conoscitiva per sviluppare i futuri pacchetti d'assistenza;123

analizzare le strategie e le modalità d’implementazione, come fornire raccomandazioni da integrare neiprogrammi di crediti d’aiuto in Tunisia, Territori Palestinesi ed Egitto;tenere in considerazione i fattori di sostenibilità e l’impatto che l’implementazione di tali programmiavrà sulle condizioni socio-economiche nelle quali versano i Paesi;stimare i risultati e l’effettività dei programmi di credito d’aiuto.4. Quadro analitico suggeritoIl team di valutazione può includere altri aspetti consoni allo scopo della valutazione.I criteri di valutazione si basano sui seguenti aspetti: Rilevanza: Il valutatore dovrà verificare il grado in cui i Programmi tengono conto del contesto. Lavalutazione riesaminerà la misura con la quale gli obiettivi dei Programmi sono coerenti con i requisiti ele esigenze dei beneficiari. La valutazione stimerà se l’approccio è strategico e in che misura lacontroparte locale ha usato le risorse per l’attuazione delle attività previste dal Programma. Nel valutarela rilevanza dell’iniziativa bisognerà tenere conto: a) in che misura gli obiettivi dell’iniziativa sono validi,b) in che misura gli obiettivi dell’iniziativa sono coerenti, c) percezione dell’utilità dell’iniziativa da partedel destinatario. Validità del design del progetto: La valutazione riesaminerà la misura con la quale il design deiProgrammi è stato logico e coerente. Efficienza: Analisi dell’ottimizzazione nell’utilizzo delle risorse per conseguire i risultati attesi. Nelvalutare l’efficienza sarà utile considerare: 1) se i risultati sono stati raggiunti con i costi previsti, 2) se irisultati sono stati raggiunti nel tempo previsto, 3) se l’alternativa utilizzata era la più efficiente (minoricosti o minori tempi) rispetto alle altre. La valutazione indicherà come le risorse e gli inputs sono staticonvertiti in risultati. Efficacia: La valutazione misurerà il grado e l’entità di raggiungimento degli obiettivi dei programmi. Nelvalutare l’efficacia dei progetti sarà utile considerare: a) se gli obiettivi, generale e specifico dei progetti,sono stati chiaramente identificati e quantificati, b) verificare se le caratteristiche progettuali deiprogetti sono coerenti con gli obiettivi generali e gli obiettivi specifici, c) verificare in che misura gliobiettivi generali sono stati raggiunti, d) analizzare i principali fattori che hanno influenzato ilraggiungimento degli obiettivi. Impatto: La valutazione misurerà gli effetti diretti ed indiretti provocati dai programmi nel contesto diriferimento. Nel valutare l’impatto si dovrà tenere conto dei reali cambiamenti che le iniziative hannoprodotto nella collettività. La valutazione stimerà l’orientamento strategico delle iniziative in relazione aicontributi apportati. Sostenibilità: Si valuteranno le capacità dei Programmi di produrre e riprodurre benefici nel tempo. Nelvalutare la sostenibilità dei Programmi sarà utile: a) considerare in che misura i benefici continuerannoanche a seguito della cessazione degli aiuti, b) verificare i principali fattori che influenzeranno ilraggiungimento o il non raggiungimento della sostenibilità dei progetti.5. OutputsGli outputs dell’esercizio saranno: Un rapporto finale in inglese ed italiano con i risultati, le raccomandazioni e lezioni apprese in formatocartaceo e elettronico (Word e PDF). Quattro pagine di sommario del Rapporto di Valutazione dei Progetti in inglese e in italiano.6. Approccio e Metodologia della ValutazioneData Collection:Il valutatore userà un metodo di approccio multiplo che includerà la revisione della documentazione, l’analisi didati derivanti dalle attività di monitoraggio, le interviste individuali, i focus groups e la visita dei luoghi interessatidai Programmi.124

Il metodo finale selezionato dal valutatore dovrà tenere conto degli obiettivi della valutazione e delle domandedi valutazione che il valutatore formulerà attenendosi all’Allegato A.E’ richiesto quindi, che la proposta tecnica debba:a. Identificare la metodologia;b. Stabilire il livello di partecipazione degli stakeholders alla valutazione;Validation:Il team di valutazione userà diversi metodi (inclusa la triangolazione) al fine di assicurare che i dati rilevati sianovalidi.Coinvolgimento degli stakeholders:Sarà usato un approccio inclusivo coinvolgendo un ampio numero di stakeholders e di partners.Dovranno essere coinvolti rappresentanti delle istituzioni coinvolte, di organizzazioni della società civile, delsettore privato e più importanti i beneficiari del progetto di seguito elencati.Per il progetto “Linea di credito in favore delle piccole e medie imprese tunisine”:- Ministre du Dèveloppement et de la Coopèration Internationale- Agence pour la Promotion de l’Industrie- Banque Africane de Dèveloppement- Banque Centrale de Tunisie- Banque de Financement des Petites et Moyennes Entreprises- Banque Tunisienne de Solidaritè- Conseil Règional de Dèveloppment- PMI beneficiariePer il progetto ”Programma di sviluppo del settore privato a sostegno alle piccole e medie imprese tramite ilsistema di Private Banking Palestinese”:- Palestinian National Authority- Ministry of Finance- PMI beneficiariePer il progetto “Programma di sostegno alle piccole e medie imprese”:- Central Bank of Egypt- Local Bank- Italian Financial Institution (MCC)- National Borrower- PMI beneficiarie7. Piano di lavoro1. Desk Analysis Revisione della documentazione relativa ai progetti2. Field visit Il team di valutazione visita i luoghi dei progetti, intervista le particoinvolte, i beneficiari e raccoglie informazioni supplementari.3. Rapporto di valutazione Bozza del rapporto di valutazione4.Commenti delle parti interessate e La prima stesura del rapporto di valutazione circola tra le partifeedbackinteressate per commenti e feedback. Queste vengonoconsolidate ed inviate al team di valutazione.5. Workshop Workshop sulla presentazione della bozza del rapporto divalutazione con il coinvolgimento delle parti interessate.6. Relazione finale Il team di valutazione mette a punto il rapporto di valutazioneincorporando i commenti.125

Caratteristiche del Gruppo di ValutazioneLa valutazione dovrà essere svolta da un team di valutatori con esperienza nella gestione di progetti dicooperazione ed in particolare nel settore delle PMI. Il coordinatore del team dovrà avere una esperienzadecennale nella conduzione di valutazioni. Il Team di valutazione dovrà possedere: Esperienza in interviste, ricerche documentate, redazione e scrittura di relazioni; Eccellenti capacità analitiche e di sintesi; Eccellenti capacità comunicative e di scrittura; Eccellente padronanza della lingua Inglese.FORMATO SUGGERITO DEL RAPPORTO DI VALUTAZIONECopertinaIl file relativo alla prima pagina sarà fornito dall’Ufficio IXdella DGCS.1. Sintesi Quadro generale che mette in rilievo i punti di forza e didebolezza dei progetti. Max 4 pagine, focalizzandosi sullelezioni apprese e raccomandazioni.2. Contesto del progetto - Situazione paesi- Breve descrizione delle necessità che i progetti hannointeso soddisfare- Analisi del quadro logico-Stato di realizzazione delle attività e stima dei tempi dicompletamento dei progetti3. Obiettivo -Tipo di valutazione.-Descrizione dello scopo e dell’utilità della valutazione.4. Quadro teorico e metodologico - Gli obiettivi della valutazione- I criteri della valutazione- L’approccio e i principi metodologici adottati-Fonti informative: interviste, focus groups, site visit-Le difficoltà metodologiche incontrate5. Verifica della realizzazione Verifica dei principali stadi di realizzazione dei progetti.6. Presentazione dei risultati7. Conclusioni Concludere la valutazione facendola derivare dai risultatie dalle comunicazioni principali.8. Raccomandazioni Le raccomandazioni dovrebbero essere volte almiglioramento dei progetti futuri e delle strategie dellaDGCS.9. Lezioni apprese Osservazioni, intuizioni e riflessioni generate dallavalutazione, non esclusivamente relative all’ambito deiprogetti, ma originate dai findings e dalleraccomandazioni.10. Annexes Devono includere i TORs, la lista delle persone contattatee ogni altra informazione/documentazione rilevante.126

Allegato A.Identificazione delle domande di valutazione:La valutazione si baserà su un limitato numero di domande (max 10), per ogni progetto, che dovrannocoprire i seguenti cinque criteri di valutazione: rilevanza, efficienza, efficacia, impatto e sostenibilità(OCSE/DAC).Linee Guida per la redazione delle domande di valutazione: Dovranno essere previste delle domande finalizzate alla verifica dei risultati raggiunti; Evitare di introdurre domande su argomenti non correlati, che devono essere invece analizzati inmaniera trasversale, introducendo, per esempio, specifici criteri di giudizio; le domande di valutazione devono essere focalizzate e indirizzate verso uno dei risultati; evitare di introdurre domande troppo ampie qualora siano necessarie domande esplicative aggiuntive; evitare di inserire domande riferite a diversi livelli di risultati; i cinque criteri di valutazione non devono essere menzionati esplicitamente nelle domande divalutazione; verificare che le risposte non siano soltanto affermative o negative; le domande di valutazione devono essere correlate a un numero specifico dei criteri di giudizio, alcunirapportati ad analisi trasversali e a concetti chiave; aggiungere un breve commento che specifichi il significato e lo scopo delle domande.127

ALLEGATO 2 ELENCO DELLE PERSONE INCONTRATETerritori PalestinesiNome e cognome Qualifica Ente1. Jacky Amprou Consulat General de France AFD - Agence Française deDéveloppement2. Francesca Biondi Programme Officer Consulate General of Italy –Development Cooperation Unit3. Julien Buissart Economic & Commercial Counselor Consulat General de France aJerusalem4. Fulvio Capurso Private Sector Development Expert Consulate General of Italy –Development Cooperation Unit5. John Khoury EPGCF6. Jamal Jawabreh FPCCIA7. Vincenzo Racalbuto Director Consulate General of Italy –Development Cooperation Unit8. Thoma Rahn Advisor GIZ9. Hanna Sahar EPGCF10. William Serousis Sherakeh – Palestinian MicrofinanceNetwork11. Mohammed Khudari Bank of Palestine12. Albeir Hanash Alquds Bank13. Mahmoud Krunz Alquds Bank14. Bassem Khouri Pharma Care Company15. Mujahed Halayqa Al-Badyeh Stone Company16. Abd Al-Haleem Salam Investment Group17. Adly Natsheh Salam Investment GroupTunisiaNome e cognome Qualifica Ente1. Taha Belkhodja Expert Consultant CQB – Conseil Qualité Bâtiment2. Talel Derouiche Responsables des lignes de crédits Banque Centrale de Tunisieextérieurs3. Patrick Di Vincenzo UTL Tunisi4. Emma Arâar Gasmi Responsabile della cooperazionebilaterale italianaMinistère de l’Investissement et de laCoopération Internationale5. Haykel Ghodbane Directeur des paiements extérieurs Banque Centrale de Tunisie6. Abdelkader Masmoudi Direction Réalisation, Gestion de Fonds& Financement Court TermBanque de Financement des Petites etMoyennes Entreprises7. Zied Mbarki General Manager ZADCO Trading8. Cristina Natoli Direttrice Ambasciata d’Italia a Tunisi –Cooperazione Italiana allo Sviluppo9. Marouane Ouederni Directeur Général Adjoint Banque de Financement des Petites etMoyennes Entreprises10. Samia Saied Sous-directeur des paiementsBanque Centrale de Tunisieextérieurs11. Lotfi Trifa Directeur Général de la CoopérationBilatéraleMinistère de l’Investissement et de laCoopération Internationale12. Essid Zouhair General manager Société Briqueterie Essid13. Ridha Laroussi General manager Société de coupe et de travail demarbre14. Sassi Ezzedine General manager Société Torkia Marbrerie15. Abdelaziz Kooli General manager Société Ferz16. Belagacem D’Khili General manager Les vignerons de Carthage17. Taha Belkhodja General manager Société d’équipement & service – TES18. Djidi Ben Ali Younes General manager Houyem de services agricoles128

TunisiaNome e cognome Qualifica Ente19. Slim Attaya General manager Attaya de volailles20. Mohamed Naceur General managerPolyservicesMaklouf21. Sahbi Sallem General manager Aqua Fish Tunisie22. Skander Hochlaf General manager Tunis Enseignes23. Ali Cherif General manager Société AGEPRO Tunisie24. Fethi Ghali General manager Société Nouvelle Accumulateurs Nour25. Jalila Houssein General manager Société Label-PrintingEgittoNome e cognome Qualifica Ente1. Dr. Affaf CEDAW coordinator CEO, CPE women developments centreEgypt2. Mr. Ahamad SME division National Bank of Egypt3. Engineer Ahmad Operation manger Tag El Melouk4. Mosbah Ahmed financial manager Appex Furniture SME5. Khaled Abdel Fataah CEO Appex furniture SME6. Nadia Fathalla Italian-Egypt relation specialist Ministry of International cooperation7. Hanaa’ Hilali Social Fund for Development8. Amro Khaled SME division National Bank of Egypt9. Hassan Ibrahim Reserve management unit Central Bank of Egypt10. Igor Marcialis Commodity Aid, manager Italian cooperation- Cairo11. Ambassador MarwanBadrMinister assistant for Europe relation International cooperation ministry-Egypt12. Ms. Marwan Ambassador Badr office Manger Ministry of international cooperation13. Abdel FataahBranch credit officerNBEMohamed14. Mr. Rami Aboul Naga Head of FX&MM Desk Central Bank of Egypt15. Engineer Osama Production and quality manager Tag El Melouk SME16. Marco Platzer Head of the Italian cooperation Italian cooperation- Cairo17. Mr. Salah Finance manager Tag El Melouk- SME18. Mohamed M. Shawky Manager credit line & productsNational Bank of Egyptdevelopment unit SMEs division19. Mr. Hany Shawky Head of development unit Caritas Egypt20. Mr. Ahmad Singer CEO Singer Bricks Co. Helwan21. Mr. Tawfeek Head of SME Unit National Bank 6th October IndustrialZone branch22. Mr. Usama Deputy Finance manager Al Badry Wooden industries23. Iman Zaboura Comedy program Italian cooperation- Cairo24. Marco Potetti Ex Responsabile UNIDO-IPU in Egitto25. Diana Bottaggia UNIDO-ITPO Roma26. Giovanna Ceglie UNIDO – Egitto27. Sara Berlese Ex UTL Egitto UNIDO Egitto28. Laura Garagnani Capo Operazioni DUE DUE EgittoIncontri comuniNome e cognome Qualifica Ente1. Michele Morana Esperto MAE – DGCS Ufficio IX2. Ginevra Letizia Esperto UTC3. Gianandrea Sandri Esperto UTC4. Maurizio Bonavia Esperto UTC5. Nino Merola Esperto UTC129

ALLEGATO 3 ELENCO DEI DOCUMENTI CONSULTATIEgittoAgreed minuets on the Technical Assistance Programme in Support of the Egyptian small and medium Enterprise,seems to be from early 2011 (has no specific date)Implementation Protocol Between GoI and GoEInternal communications and emails exchange between Italian Cooperation and NBE, Between the Italian cooperationand MoICLetter to Ambassador Badr includes update on end of the role of the UNIDO and moving the TAT to the Italiancooperation OfficeNBE Statement of Accounts - updates and balance movements updated up to April 22, 2013 for Chloride, Apex, Tag ElMelouk, Al Behera, German Battery, Haddad, Egypt Trade, Med Star and Al BadryProcedures to be accomplished for the request of the “Request Disbursement” for the second installmentProject documents, business plans, invoices and Per-Forma for Mega Glass (Muilting Plant), Univert (the Italiancompany offer “Fava”) and Tag El Melouk (Backing Machinery).Rejected project proposal Singer BricksSummary of the status of the concluded application UNIDOTechnical assistance Team project evaluation, Mega Star and Tag El MeloukTechnical assistance Team projects review and update request October 2012UNIDO Italian credit line findings and lessons learnedUNIDO march 2007 summary of the business plan activities related to the credit line application and commentsAmendments to the implementation protocol February 2012Coordination meetings agenda and minuetsEligibility criteria Italian cooperation TATFinancial and non financial tools Supporting SMEs the Experience of the Italian credit lineLinea di Credito a Favore PMI – Scheda TecnicaManagement committee meetings minutes April 2007, October 2007Progress update, Problems and Solutions TAT 2013Territori PalestinesiKishek G.S. (2012) Social Performance Indicators. Palestine Country Report (the year 2011). The Palestinian Networkfor Small and Microfinance (Sharakeh) MayBelussi F. (2007). Distretti e Cluster (D&C) verso nuove forme di agglomerazione territoriale di impresa. ETAS, MilanoPrivate Sector Development Programme To Support Small And Medium Enterprises Through The Palestinian BankingSystem, Minutes of the Fifth Meeting of the Credit Line Steering Committee (CLSC), February 21 2013World Bank, Fiscal Challenges and Long Term Economic Costs, Economic Monitoring Report to the Ad Hoc LiaisonCommittee, March 2013WANDA, Palestine. SME Support and Funding, 2010Paolo Di Martino, Shaker Sarsour, Micro finance in Palestine:issues, performance, and trajectories, UNIVERSITÀ DEGLISTUDI DI SIENA - QUADERNI DEL DIPARTIMENTO DI ECONOMIA POLITICA, n. 581 – Dicembre 2009Università di Torino, Palestine. Organisations active in the field of Microfinance (2013)The Government of Palestine, Palestine. A state under occupation, March 2013130

IMF Staff report, “Recent Experience and Prospects of the Economy of the West Bank and Gaza” (2013Fulvio Capurso, Programma di sviluppo del settore privato attraverso una Linea di redito a supporto delle Piccole emedie imprese (PMI) Palestinesi, Rapporto di missione, Ottobre 2012Fulvio Capurso, Programma di sviluppo del settore privato attraverso una Linea di redito a supporto delle Piccole emedie imprese (PMI) Palestinesi - Rapporto di Missione, Ottobre 2011PFI, Private Sector Development Programme to Support SME, trhough the Implementation of a FMU, First ActivityReport, 2009Agreed minutes between the Italian Ministry of Foreign Affairs General Directorate dor Cooperation and Developmentand the Palestinian Ministry of National Economy for the implementation of a Facility Management Unit In theframe of “The Private Sector Development Program to Support Small And Medium Enterprises”, 2009Palestinian-Italian Co-operation, Guidelines for project implementation (GPI) Annex to the Agreed Minutes for theProject implementation of a Facility Management Unit, 2009Programma di supporto al settore privato mediante la costituzione di una Facilty managemen Unit (FMU) a favoredelle PMI palestinesi, Rapporto Patricola, 2009Programma di supporto al settore privato mediante la costituzione di una Facilty managemen Unit (FMU) a favoredelle PMI palestinesi, Rapporto Mariani, 2010Programme Document - Revitalization and enhancement of the private sector: Financial Support to Private SMEs,2006TunisiaProtocole d’accord entre le Gouvernement de la République italienne et le Gouvernement de la République tunisienneconcernant l’octroi d’une ligne de crédit en faveur des PMECoopération Tuniso-italienne, Document de programmation de la coopération technique au titre de la période 2008-2010 – Domaine de soutien au secteur privé, 22 luglio 2008Giovanni Semeraro, Rapporto finale di attività delle attività promozionali, 13 febbraio 2009MAE-DGCS Ufficio III, Nota informativa per il Comitato DirezionaleMAE-DGCS UTC, Proposta di finanziamento, luglio 2007131