Scenari industriali n. 3, Giugno 2012CENTRO STUDI CONFINDUSTRIAmiliardi, 0,37% del PIL); l’Italia ha impiegato solo 300 milioni, pari allo 0,02% del PIL, dimostrando,come spesso succede, carenze nel sapere cogliere le opportunità offerte dai programmieuropei. Ma ancor più importante delle somme stanziate è stato il riorientamentodegli interventi di politica industriale a favore del<strong>la</strong> ricerca, dell’innovazione, del<strong>la</strong> salvaguardiadell’ambiente e di altri obiettivi di interesse pubblico e sociale. Nell’Unione Europeal’aiuto pubblico per le spese di R&S è cresciuto allo 0,09% del PIL nel 2009, dallo 0,05%nel 2005. Altri 13,2 miliardi di euro di aiuti sono stati assegnati per obiettivi ambientali. Mail totale del<strong>la</strong> spesa in R&S nel<strong>la</strong> UE, al livello record del 2,01% del PIL nel 2009, è ancoraben lontano dall’obiettivo del 3,0% indicato dal programma Europa 2020.Gli ingredienti del successo (o del fallimento)Le esperienze passate di politica industriale presentano tratti negativi ricorrenti, che hannofornito molte cartucce ai critici di ogni forma di interventismo: il disperdersi e l’accaval<strong>la</strong>rsidelle iniziative in mille direzioni e rivoli, anche in contrapposizione tra loro, senza un’apparentelinea unificante; il moltiplicarsi di enti erogatori, programmi, obiettivi, strumenti;l’assenza di una solida teoria economica a sostegno; poche analisi di impatto e di costi-beneficiprima, durante e dopo lo svolgimento degli interventi; il rischio di cattura delle autoritàamministrative pubbliche da parte di gruppi di interesse e potere strettamenteconnessi alle politiche di intervento; l’utilizzo incontrol<strong>la</strong>to dei fondi a scopo elettorale (ilcosiddetto pork spending, clientelismo).A questi difetti non sono rimasti immuni i paesi che hanno conseguito i migliori risultati,come <strong>la</strong> Germania, gli Stati Uniti, il Giappone e le economie dell’Est asiatico. Tuttavia, essisono proprio quelli che meglio sono riusciti a contenere l’impatto degli aspetti negativi. Laloro esperienza, specialmente per specifici casi di eccellenza, dimostra come interventi di politicaindustriale possano portare non solo a consistenti vantaggi locali e settoriali, ma anchea guadagni per tutta <strong>la</strong> comunità. La tecnologia informatica e internet ne sono un esempio.Più in generale, sono le scelte di ordine politico a indirizzare il percorso dell’evoluzionedel settore manifatturiero nei vari paesi. Parafrasando Dani Rodrik, <strong>la</strong> domanda da porsinon è se sia giusto e utile il ricorso al<strong>la</strong> politica industriale, ma piuttosto come, con qualistrumenti, render<strong>la</strong> più efficiente e adattar<strong>la</strong> alle esigenze dei singoli paesi 30 . È meglio,quindi, che <strong>la</strong> politica industriale rientri al centro del dibattito politico ed economico, piuttostoche essere <strong>la</strong>sciata a gestioni poco control<strong>la</strong>te o trasparenti.Emergono sotto questo profilo alcuni aspetti re<strong>la</strong>tivi all’implementazione dei programmi,che ne hanno decretato il successo: <strong>la</strong> definizione di obiettivi chiari, sul<strong>la</strong> base di una solida30Rodrik (2009).124
CENTRO STUDI CONFINDUSTRIAScenari industriali n. 3, Giugno 2012motivazione economica; <strong>la</strong> continuità nel tempo e <strong>la</strong> sicurezza dell’erogazione dei finanziamenti;lo stimolo al<strong>la</strong> concorrenza, sia nel modo di assegnare i fondi tra le imprese partecipantisia più in generale nel settore in cui si interviene; il controllo durante il progettoe <strong>la</strong> condizionalità dell’erogazione dei fondi al raggiungimento di risultati intermedi; <strong>la</strong>presenza di analisi costi-benefici, prima, durante e dopo lo svolgimento del programma; <strong>la</strong>definizione di obiettivi specifici, come il sostegno alle PMI e gli interventi regionali e locali;il coinvolgimento diretto degli attori privati nel<strong>la</strong> loro definizione e attuazione; <strong>la</strong> scelta diprivilegiare <strong>la</strong> diffusione di conoscenze e competenze, a partire dal modo di operare dellestesse agenzie pubbliche.Dal confronto internazionale si delineano i nuovi orientamentiPiù in generale, nel mondo gli interventi di politica industriale, in senso <strong>la</strong>to, hanno presodi recente nuove direzioni. Si è sviluppata una maggiore attenzione alle politiche dal <strong>la</strong>todel<strong>la</strong> domanda, almeno nei paesi più attivi nel gestire l’introduzione di prodotti e processiinnovativi nel mercato e nello scegliere il percorso tecnologico, che comprendono il publicprocurement (PP, specialmente se orientato all’innovazione, come quello pre-commerciale),<strong>la</strong> definizione di standard e <strong>la</strong> rego<strong>la</strong>mentazione. L’innovazione viene seguita, così, lungotutto il suo ciclo, non solo dal <strong>la</strong>to dell’offerta (ad esempio, attraverso gli incentivi al<strong>la</strong> spesain R&S). Questo perché spesso <strong>la</strong> sua mancata introduzione non è dovuta all’indisponibilitàdel<strong>la</strong> necessaria tecnologia, quanto piuttosto all’assenza di un adeguato collegamentocon il mercato 31 .È posta maggiore enfasi sul supporto all’innovazione, sia diretto sia indiretto, anche per<strong>la</strong> riduzione dei finanziamenti al<strong>la</strong> difesa (a eccezione che negli Stati Uniti). Dal primopunto di vista vanno considerati il sostegno al<strong>la</strong> spesa in R&S, tramite <strong>la</strong> creazione di retitra imprese o con università e centri di ricerca, l’aiuto alle start-up e alle imprese ad altatecnologia, l’incoraggiamento dell’attività di venture capital e dell’innovazione re<strong>la</strong>tiva alcontrasto al cambiamento climatico e al<strong>la</strong> protezione dell’ambiente. Dal <strong>la</strong>to del sostegnoindiretto è aumentato l’impegno attraverso agevo<strong>la</strong>zioni fiscali per R&S: nel 2011 ne hannofatto uso 22 paesi OCSE, contro i 18 nel 2004 e i 12 nel 1995; si è ampliata <strong>la</strong> rosa dei beneficiarie <strong>la</strong> generosità dei finanziamenti 32 . L’idea retrostante è che questi incentivi sianomeno distorsivi.Si è ampliato così il ventaglio degli strumenti adoperati dai policy maker (Tabel<strong>la</strong> 4.1) e conesso le possibilità (e le difficoltà) di determinare il mix di politiche più adatto ai bisogni31Un approccio completo all’innovazione è partico<strong>la</strong>rmente necessario per i beni pubblici o semipubblici, come i benie servizi ambientali e alcuni servizi per <strong>la</strong> salute.32OCSE (2011a).125
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