I nodi della condizione giuridica dei rom e sinti in ... - Persona e Danno
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Paolo BonettiProfessore associato di diritto costituzionalenell’Università degli studi di Milano-BicoccaI NODI GIURIDICIDELLA CONDIZIONE DI ROM E SINTI IN ITALIA(relazione <strong>in</strong>troduttiva del convegno <strong>in</strong>ternazionale“La <strong>condizione</strong> <strong>giuridica</strong> di Rom e S<strong>in</strong>ti <strong>in</strong> Italia”Università degli studi di Milano-Bicocca 16 giugno 2010)Sommario: 1. La persona al centro del sistema giuridico-costituzionale. Il pr<strong>in</strong>cipio personalista – 2.La complessità <strong>della</strong> <strong>condizione</strong> <strong>giuridica</strong> di Rom e S<strong>in</strong>ti <strong>in</strong> Italia – 2.1. Rom e <strong>s<strong>in</strong>ti</strong> come persone: dirittida tutelare, eguaglianza formale e sostanziale, pari dignità sociale. – 2.2. Rom e S<strong>in</strong>ti come appartenentiad una m<strong>in</strong>oranza l<strong>in</strong>guistico-culturale e la fruizione volontaria da parte di ogni persona delle misure ditutela quale appartenente alle m<strong>in</strong>oranze. – 3. Le c<strong>in</strong>que caratteristiche specifiche proprie <strong>della</strong> solam<strong>in</strong>oranza <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti - 3.1. Una m<strong>in</strong>oranza diffusa su tutto il territorio italiano - 3.2. Unam<strong>in</strong>oranza a cui appartiene una maggioranza di sedentari e una m<strong>in</strong>oranza di it<strong>in</strong>eranti (e l’ambiguo“diritto al nomadismo”). - 3.3. Modi e forme particolari dell’abitare <strong>in</strong>sieme. - 3.4. Eterogeneità <strong>in</strong>terna<strong>dei</strong> gruppi Rom e S<strong>in</strong>ti. - 3.5. Una m<strong>in</strong>oranza composta di persone aventi una <strong>condizione</strong> <strong>giuridica</strong>eterogenea (italiani, comunitari, extracomunitari, rifugiati, apolidi). – 3. Trattamento egualitario nei dirittifondamentali e trattamento differenziato a tutela delle specificità <strong>della</strong> m<strong>in</strong>oranza – 4. Una m<strong>in</strong>oranzadiscrim<strong>in</strong>ata. Il nodo <strong>della</strong> discipl<strong>in</strong>a dell’abitare e <strong>della</strong> residenza. Gli ostacoli legali all’eguaglianza - 5. Lamancata rimozione degli ostacoli di ord<strong>in</strong>e economico e sociale che limitando di fatto la libertà el’uguaglianza <strong>dei</strong> cittad<strong>in</strong>i Rom e S<strong>in</strong>ti ne impediscono il pieno sviluppo <strong>della</strong> persona umana e l’effettivapartecipazione all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese. – 6. Rom e S<strong>in</strong>ti comem<strong>in</strong>oranza poco tutelata: la mancanza di una legge statale e la (<strong>in</strong>adeguata) supplenza delle leggi regionali.- 7. L’emergenza alloggiativa <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti e i riflessi <strong>della</strong> tutela <strong>in</strong>ternazionale del dirittoall’abitazione sulle politiche abitative italiane per le famiglie Rom. - 8. Verso una legge statale diriconoscimento e tutela <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti: dare sicurezza a tutti1
1. La persona al centro del sistema giuridico-costituzionale. Il pr<strong>in</strong>cipiopersonalistaNella cultura <strong>giuridica</strong> italiana è f<strong>in</strong>ora mancato un tentativo di approfondire tutti gliaspetti <strong>della</strong> <strong>condizione</strong> <strong>giuridica</strong> delle persone che si richiamano alla cultura <strong>dei</strong> Rom e<strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti, anche se si tratta di persone presenti <strong>in</strong> Italia f<strong>in</strong> dal XIV secolo. Forse è stataanche la mancanza di una adeguata riflessione <strong>giuridica</strong>, anche tra gli studiosi del dirittodelle m<strong>in</strong>oranze, che ha f<strong>in</strong>ora supportato politiche pubbliche carenti o addiritturadiscrim<strong>in</strong>atorie nei confronti di tale popolazione.Per sopperire a questa lacuna gli approfondimenti che saranno svolti riguarderannos<strong>in</strong>goli aspetti giuridici e sociali <strong>della</strong> <strong>condizione</strong> <strong>giuridica</strong> <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti <strong>in</strong> Italia, cheperò devono essere preceduti da un’<strong>in</strong>troduzione complessiva che torni alla radice <strong>della</strong>funzione del diritto e alle fondamenta <strong>dei</strong> sistemi costituzionali democratici.Infatti la <strong>condizione</strong> <strong>giuridica</strong> di una persona <strong>in</strong>fluenza la sua <strong>condizione</strong> umana e laconvivenza con altre persone: il diritto nel tempo ha avuto proprio la funzione sociale diorganizzare la coesistenza tra persone diverse <strong>in</strong> una società, di <strong>in</strong>dicare obiettivi comunie di puntare all’osservanza delle norme a tal f<strong>in</strong>e prodotte (anche perciò nel tempo èdivenuto uno strumento del potere) 1 .Se dunque la funzione del diritto è quella di organizzare la coesistenza di personediverse è chiaro che tale regolazione è diversa a seconda <strong>della</strong> forma di Stato. E’ evidente<strong>in</strong>fatti che <strong>in</strong> una forma di stato autoritaria o socialista l’organizzazione <strong>giuridica</strong> <strong>dei</strong>rapporti tra le persone è fatta <strong>in</strong> modo tale che le diversità delle persone devono cedere difronte all’unità <strong>della</strong> Nazione o agli obiettivi politici <strong>della</strong> società posti anche con la forzadai detentori del potere.1 Sull’umanità del diritto e su tali aspetti elementari si veda P. Grossi, Prima lezione di diritto, Roma-Bari, 2003, pp. 11ss.2
Invece <strong>in</strong> una forma di stato democratico-sociale l’organizzazione <strong>giuridica</strong> <strong>dei</strong>rapporti tra le persone mette al centro la persona.Infatti lo Stato costituzionale ha una Costituzione rigida che è limite all’esercizio delpotere <strong>della</strong> maggioranza sulle m<strong>in</strong>oranze e che si fonda sul pr<strong>in</strong>cipio personalista, che laCostituzione italiana scolpisce all’art. 2: il diritto e tutti i pubblici poteri esistono e hannocome loro funzione soltanto quella di tutelare e di p<strong>rom</strong>uovere i diritti fondamentali diogni persona e i suoi doveri <strong>in</strong>derogabili di solidarietà politica, economica e sociale.In forza del pr<strong>in</strong>cipio personalista ogni persona umana, nella sua dignità ed irripetibileorig<strong>in</strong>alità, si pone al cuore dell’<strong>in</strong>tero sistema giuridico, e, più <strong>in</strong> generale, di ognimanifestazione <strong>della</strong> convivenza politicamente organizzata.Il pr<strong>in</strong>cipio personalista ha un profilo attivo e uno passivo.Dal punto di vista attivo ogni persona umana, con la sua <strong>in</strong>telligenza, la sua capacità dilibera e responsabile autodeterm<strong>in</strong>azione, la sua creatività, la sua laboriosità, è la prima,impresc<strong>in</strong>dibile “risorsa” cui il sistema costituzionale e l’organizzazione comunitaria èchiamato ad att<strong>in</strong>gere. L’ord<strong>in</strong>amento giuridico, salvo che vi ost<strong>in</strong>o ragioni relative allecondizioni, costituzionalmente previste, di un’ord<strong>in</strong>ata convivenza, <strong>in</strong>tende edificarsi <strong>in</strong>forza del libero e creativo apporto di ogni appartenente alla comunità e si impegna arispettare e a far rispettare il peculiare progetto di vita di ogni persona, le particolariforme di realizzazione e il soddisfacimento delle proprie esigenze vitali, <strong>in</strong>somma “ildiritto alla vita, alla libertà e alla ricerca <strong>della</strong> felicità” (come si esprimeva la Dichiarazioned’<strong>in</strong>dipendenza degli Stati Uniti d’America del 1776).In tal senso è chiaro dal sistema costituzionale che il modo di vita liberamente sceltoda ogni persona <strong>rom</strong> o s<strong>in</strong>ta deve essere comunque considerato e valorizzato f<strong>in</strong>ché noncontrasti con i diritti costituzionalmente garantiti di altri o con l’adempimento di<strong>in</strong>derogabili doveri costituzionali.3
Dal punto di vista passivo il pr<strong>in</strong>cipio personalista richiede che l’<strong>in</strong>tervento dellepubbliche istituzioni e, più <strong>in</strong> generale delle stesse realtà sociali, sia funzionale alla cura edalla p<strong>rom</strong>ozione <strong>della</strong> libertà e <strong>della</strong> dignità umana, idoneo a generare processi diliberazione e di emancipazione dal bisogno e dalla dipendenza.In tal senso la <strong>condizione</strong> oggettivamente svantaggiata <strong>in</strong> cui di fatto vivono <strong>in</strong> Italiamolte persone <strong>rom</strong> e s<strong>in</strong>te esige un’attiva responsabilità <strong>dei</strong> poteri pubblici, sicchè è<strong>in</strong>sc<strong>in</strong>dibile il legame tra il pr<strong>in</strong>cipio personalista (art. 2 Cost.), pr<strong>in</strong>cipio di eguaglianzaformale e azioni positive <strong>dei</strong> pubblici poteri f<strong>in</strong>alizzate a rimuovere gli ostacoli economicie sociali che di fatto impediscono l’eguaglianza, il pieno sviluppo <strong>della</strong> persona e la suapartecipazione alla vita sociale, politica ed economica del Paese (art. 3 Cost.).Si torna dunque ai fondamenti dell’ord<strong>in</strong>amento per ragionare <strong>in</strong>torno ai <strong>nodi</strong>giuridici che riguardano la <strong>condizione</strong> delle popolazioni <strong>rom</strong> e s<strong>in</strong>te presenti <strong>in</strong> Italia epreferendo così omettere ogni premessa storica, antropologica e sociologica circapopolazioni nei confronti delle quali per secoli <strong>in</strong> molti paesi d’Europa ha operato lostigma <strong>della</strong> discrim<strong>in</strong>azione <strong>giuridica</strong> e addirittura un’opera di persecuzione, diassimilazione forzata e di annientamento.Nell’imm<strong>in</strong>enza del 150^ dell’unità d’Italia occorre però ricordare che fanno parte delpopolo italiano anche le migliaia di Rom e S<strong>in</strong>ti cittad<strong>in</strong>i italiani, i cui antenati furo<strong>nodi</strong>scrim<strong>in</strong>ati dal regime fascista, che poi dal 1940 li <strong>in</strong>ternò <strong>in</strong> una dec<strong>in</strong>a di campi diconcentramento sul territorio italiano: da questi alcuni, dopo l’8 settembre 1943, furonopoi trasferiti per essere sterm<strong>in</strong>ati a cent<strong>in</strong>aia di migliaia nei campi nazisti e altririuscirono a fuggire e parteciparono anche al movimento di resistenza antifascista.Tuttavia mentre quasi tutti conoscono la parola Shoah, che designa lo sterm<strong>in</strong>io delpopolo ebraico, pochi conoscono la parola Porrajmos (divoramento) che designa lepersecuzioni, su base razziale, subite dalle popolazioni s<strong>in</strong>te e <strong>rom</strong> e la stessa legge n.211/2000 (Istituzione del "Giorno <strong>della</strong> Memoria" <strong>in</strong> ricordo dello sterm<strong>in</strong>io e delle4
persecuzioni del popolo ebraico e <strong>dei</strong> deportati militari e politici italiani nei campi nazisti)non menziona il Porrajmos, lo sterm<strong>in</strong>io <strong>dei</strong> <strong>rom</strong> e <strong>dei</strong> <strong>s<strong>in</strong>ti</strong>, le cui vittime sono state perla prima volta ricordate alla Camera <strong>dei</strong> deputati soltanto nel dicembre 2009. Eppure nelperiodo fascista il M<strong>in</strong>istero dell’Interno, dapprima nel 1926 con una circolare ord<strong>in</strong>ò ilresp<strong>in</strong>gimento generalizzato alla frontiera di tutti gli z<strong>in</strong>gari stranieri ritenuti pericolosiper la sicurezza pubblica per le loro “caratteristiche abitud<strong>in</strong>i di vita”, poi chiese vigilanzasu di loro <strong>in</strong> tutto il territorio nazionale e dispose rastrellamenti nel 1938 deportandoliverso l’Abruzzo, la Sardegna o la Calabria e <strong>in</strong>f<strong>in</strong>e, dopo che alcuni studiosi delleuniversità italiane avevano elaborato giustificazioni razziali per la più drasticadiscrim<strong>in</strong>azione, con la circolare n. 63462/10 dell’11 settembre 1940 ord<strong>in</strong>ò a tutte lePrefetture l’<strong>in</strong>ternamento forzato di tutti i S<strong>in</strong>ti e i Rom italiani <strong>in</strong> appositi campi diconcentramento costituiti <strong>in</strong> tutta Italia sotto il controllo delle forze di polizia 2 .Il fatto che tuttora manch<strong>in</strong>o adeguati spazi per il racconto <strong>dei</strong> sopravvissuti,appartenenti ad una cultura orale, fa comprendere come <strong>in</strong> Italia tuttora occorraseriamente approfondire la storia e la <strong>condizione</strong> di Rom e S<strong>in</strong>ti.Si può ora tornare alla loro <strong>condizione</strong> <strong>giuridica</strong>.2. La complessità <strong>della</strong> <strong>condizione</strong> <strong>giuridica</strong> di Rom e S<strong>in</strong>ti <strong>in</strong> ItaliaPer <strong>in</strong>iziare a comprendere <strong>in</strong> modo razionale la complessità <strong>della</strong> <strong>condizione</strong> <strong>giuridica</strong><strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti occorre partire dall’ovvio: si tratta di persone, che hanno diritti edoveri come ogni altra persona e che appartengono ad una m<strong>in</strong>oranza etnico-l<strong>in</strong>guistica.2 Per un approfondimento cfr. da ultimo, per tutti, (anche per ulteriori riferimenti bibliografici) L. Bravi, Dallapersecuzione allo sterm<strong>in</strong>io <strong>dei</strong> <strong>rom</strong> e <strong>dei</strong> <strong>s<strong>in</strong>ti</strong>, <strong>in</strong> Il crim<strong>in</strong>e <strong>dei</strong> crim<strong>in</strong>i. Sterm<strong>in</strong>i di massa nel Novecento, a cura di F. Berti e F.Cortese, Milano, 2008, pp. 117 ss. e G. Bezzecchi, Sterm<strong>in</strong>io nazista e persecuzione fascista degli z<strong>in</strong>gari, ivi, pp. 131 ss.5
2.1. Rom e <strong>s<strong>in</strong>ti</strong> come persone: diritti da tutelare, eguaglianza formale esostanziale, pari dignità socialeRom e S<strong>in</strong>ti sono anzitutto persone come ogni altra persona e come tali sono titolaridi diritti e di doveri al pari di qualunque altro cittad<strong>in</strong>o italiano o straniero o apolide, aseconda <strong>della</strong> <strong>condizione</strong> <strong>giuridica</strong> di ogni <strong>in</strong>dividuo.In tal senso ogni cittad<strong>in</strong>o italiano <strong>rom</strong> o s<strong>in</strong>to <strong>in</strong> base all’art. 3 Cost. come ogni altrocittad<strong>in</strong>o ha pari dignità sociale, è sottoposto all’osservanza <strong>della</strong> legge e deve ricevere ilmedesimo trattamento di ogni cittad<strong>in</strong>o senza alcuna discrim<strong>in</strong>azione per motivi di razza,di l<strong>in</strong>gua, di <strong>condizione</strong> personale e sociale.Il richiamo costituzionale alla pari dignità sociale tra i cittad<strong>in</strong>i appare essenziale per la<strong>condizione</strong> <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti, da sempre di fatto sottoposti a discrim<strong>in</strong>azioni, aemarg<strong>in</strong>azioni e a stigmatizzazione.Occorre ricordare che la dignità è considerata attributo naturale di ogni persona, allaquale la dignità è riconoscibile soltanto se e nella misura <strong>in</strong> cui l’umanità <strong>della</strong> personastessa non è soggetta a qualsiasi forma di degradazione ed è dunque quello statocomplessivo <strong>in</strong> cui si trova chi gode del rispetto e <strong>della</strong> stima altrui e propria 3 . Il rispetto<strong>della</strong> pari dignità umana comporta il diritto di chiunque ad essere trattato come persona,da persone sue pari, quale che sia il rapporto sociale <strong>in</strong> cui si trova, il diritto di esserericonosciuto moralmente degno di <strong>in</strong>tessere qualsiasi rapporto sociale, con i soli limitidelle proprie attitud<strong>in</strong>i e del possesso <strong>della</strong> capacità <strong>giuridica</strong> 4 .La pari dignità sociale è connessa col divieto di discrim<strong>in</strong>azioni per motivi di razza edi condizioni personali e sociali e mira ad evitare comportamenti che, sulla base dellemolte differenze <strong>in</strong>dividuali, culturali e sociali che frastagliano la società o dello stile di3 Cfr. A. Ruggeri e A. Spadaro, Dignità dell’uomo e giurisprudenza costituzionale (prime notazioni), <strong>in</strong> Libertà e giurisprudenzacostituzionale, a cura di V. Angiol<strong>in</strong>i, Tor<strong>in</strong>o, 1993, p. 223.4 Cfr. A. Pace, Problematica delle libertà costituzionali. Parte generale. III^ ed., Padova, 2003, p. 114.6
vita di ogni persona o anche <strong>dei</strong> suoi comportamenti sociali, anche di quelli illegali,discrim<strong>in</strong>o anche <strong>in</strong>volontariamente una persona e così le provoch<strong>in</strong>o sensazioni diumiliazione o di avvilimento e facciano venire meno la stima che ogni persona meritacome essere umano 5 .Sotto tale profilo la violazione <strong>della</strong> dignità mediante pratiche anche <strong>in</strong>direttamentediscrim<strong>in</strong>atorie autorizza il s<strong>in</strong>golo a richiedere anche all’autorità giudiziaria la tutela delpr<strong>in</strong>cipio leso mediante una delle diverse forme di azioni antidiscrim<strong>in</strong>atorie previstedall’ord<strong>in</strong>amento giuridico italiano anche <strong>in</strong> attuazione delle norme comunitarie. Leazioni discrim<strong>in</strong>atorie <strong>in</strong>fatti sono previste sia negli artt. 43 e 44 del t.u. delle leggisull’immigrazione (d. lgs. n. 286/1998), sia nel d.lgs. n. 215/2003, che recepisce ladirettiva 2000/43 del 29 giugno 2000, la quale attua il pr<strong>in</strong>cipio <strong>della</strong> parità di trattamentofra le persone <strong>in</strong>dipendentemente dalla razza e dall’orig<strong>in</strong>e etnica, sia nel d.lgs. n.216/2003, che recepisce la direttiva 2000/78 del 27 novembre 2000, la quale stabilisce unquadro generale per la parità di trattamento <strong>in</strong> materia di occupazione e di condizioni <strong>della</strong>voro; l’art. 7 del d.lgs. n. 215/2003 ha istituito anche l’Ufficio nazionale per lap<strong>rom</strong>ozione per la parità di trattamento e la rimozione delle discrim<strong>in</strong>azioni fondate sullarazza o sull’orig<strong>in</strong>e etnica presso il Dipartimento per le pari opportunità nel dicembre2003, ora organizzato con d.p.c.m. 11 dicembre 2003, il che però lo rende privo <strong>della</strong><strong>in</strong>dipendenza dal Governo necessaria ad <strong>in</strong>tervenire <strong>in</strong> modo efficace e tempestivo neiconfronti di tutte le pubbliche amm<strong>in</strong>istrazioni.La pari dignità sociale comporta anche un limite all’esercizio <strong>dei</strong> diritti <strong>in</strong>dividuali ocollettivi o <strong>dei</strong> poteri pubblici allorché menom<strong>in</strong>o la dignità umana (nell’esecuzione dellepene e delle misure privative <strong>della</strong> libertà personale – artt. 13 e 27 Cost. - nella misura<strong>della</strong> retribuzione del lavoratore – art. 36 Cost. -, nell’esercizio dell’<strong>in</strong>iziativa economica –art. 41 - nelle cure sanitarie obbligatorie- art. 32).5 Cfr. G. Rolla, Profili costituzionali <strong>della</strong> dignità umana, <strong>in</strong> La tutela <strong>della</strong> dignità dell’uomo, a cura di E. Ceccher<strong>in</strong>i, Napoli,2008, pp. 68 e 70.7
Essa comporta anche il divieto che la società e ciascun membro di essa esprimagiudizi di <strong>in</strong>degnità su altre persone 6 e dunque presuppone anche l’esistenza o il formarsidi una coscienza sociale orientata al rispetto reciproco tra ogni persona e a nontrasformare le differenziazioni sociali <strong>in</strong> fattori di esclusione e, <strong>in</strong> base al pr<strong>in</strong>cipio dieguaglianza sostanziale previsto dall’art. 3, comma 2 Cost., esige che tutti i pubblici poterisi adoper<strong>in</strong>o per rimuovere quegli ostacoli economici e sociali che si frappongono allaeffettiva eguaglianza e alla partecipazione <strong>della</strong> persona alla vita economica, sociale epolitica.Come confermano le ripetute segnalazioni all’Italia da parte degli organi <strong>in</strong>ternazionaliè proprio questa la situazione italiana <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti: anche nelle ipotesi <strong>in</strong> cui sitratti di cittad<strong>in</strong>i italiani essi sono uguali di diritto, ma spesso sono disuguali di fatto acausa <strong>della</strong> loro appartenza etnico-l<strong>in</strong>guistica, <strong>della</strong> loro ghettizzazione, <strong>della</strong>stigmatizzazione collettiva <strong>in</strong>dotta anche dai mezzi di comunicazione di massa, di stili divita talvolta considerati scomodi o fastidiosi o pericolosi.Sono dunque giuste le azioni antidiscrim<strong>in</strong>atorie, ma non bastano, perché occorronoben precise azioni positive <strong>in</strong> ogni campo.2.2. Rom e S<strong>in</strong>ti come appartenenti ad una m<strong>in</strong>oranza l<strong>in</strong>guistico-culturale e lavolontarietà <strong>in</strong>dividuale nella fruizione delle misure di tutela qualeappartenente alle m<strong>in</strong>oranzeLe persone Rom e S<strong>in</strong>ti costituiscono anche una m<strong>in</strong>oranza etnico-l<strong>in</strong>guistica che hadeterm<strong>in</strong>ate caratteristiche specifiche analogamente ad ogni altra m<strong>in</strong>oranza (l’uso di unadeterm<strong>in</strong>ata l<strong>in</strong>gua – il Romanes seppur <strong>in</strong> varie varietà e sfumature - una lunga storia6 Cfr. C. Esposito, La libertà di manifestazione del pensiero nell’ord<strong>in</strong>amento italiano, Milano, 1958, p. 44.8
comune o analoga tra i vari gruppi, una cultura, una letteratura, una musica ed un’artecomuni).Si tratta dunque di una m<strong>in</strong>oranza volontaria, i cui membri cioè aspirano a mantenerele caratteristiche che li differenziano dalla maggioranza e che perciò aspirano adeterm<strong>in</strong>ate garanzie giuridiche che assicur<strong>in</strong>o loro il rispetto di tali caratteristiche daparte <strong>della</strong> maggioranza 7 .In ogni caso la protezione <strong>della</strong> diversità arricchisce il pr<strong>in</strong>cipio di eguaglianzaformale, ma non può sostituirlo, né sostituire il pr<strong>in</strong>cipio personalista: la tutela <strong>della</strong>persona e <strong>dei</strong> suoi diritti fondamentali <strong>in</strong> condizioni di parità con gli altri prevale rispettoalla sua appartenenza oggettiva ad un’identità l<strong>in</strong>guistico-culturale, anche perché comeprevede l’art. 3 <strong>della</strong> Convenzione-quadro per la protezione delle m<strong>in</strong>oranze nazionali,fatta a Strasburgo il 1º febbraio 1995, ratificata e resa esecutiva con legge 28 agosto 1997,n. 302, “ogni persona che appartiene ad una m<strong>in</strong>oranza nazionale ha diritto di scegliereliberamente se essere trattata o non trattata <strong>in</strong> quanto tale e nessuno svantaggio dovràrisultare da questa scelta o dall'esercizio <strong>dei</strong> diritti ad essa connessi”.Le eventuali misure di tutela <strong>in</strong>dividuale e collettiva previste <strong>in</strong> favore degliappartenenti ad una determ<strong>in</strong>ata m<strong>in</strong>oranza devono perciò <strong>in</strong>tendersi sempre comeaggiuntive alle altre garanzie <strong>dei</strong> diritti fondamentali riconosciuti a tutte le persone <strong>in</strong>quanto tali.3. Le c<strong>in</strong>que caratteristiche specifiche proprie <strong>della</strong> sola m<strong>in</strong>oranza <strong>dei</strong> Rom e<strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti7 Cfr. A. Pizzorusso, M<strong>in</strong>oranze e maggioranze, Tor<strong>in</strong>o, 1993, p. 53.9
Rom e S<strong>in</strong>ti costituiscono però anche una m<strong>in</strong>oranza etnico-l<strong>in</strong>guistica, la quale haalmeno c<strong>in</strong>que caratteristiche specifiche che la differenziano da ogni altra m<strong>in</strong>oranza eche fanno sorgere complicate esigenze di regolazione <strong>giuridica</strong>:1) diffusione su tutto il territorio nazionale;2) presenza di persone che vivono una vita stanziale e di persone che vivono una<strong>condizione</strong> it<strong>in</strong>erante;3) desiderio diffuso tra gli appartenenti di vita ravvic<strong>in</strong>ata <strong>dei</strong> componenti <strong>della</strong>famiglia allargata;4) spiccate varietà <strong>in</strong>terne tra i diversi gruppi l<strong>in</strong>guistici e culturali.5) Presenza di appartenenti ognuno <strong>dei</strong> quali si trova <strong>in</strong> una <strong>condizione</strong> <strong>giuridica</strong>diversa (cittad<strong>in</strong>i italiani, cittad<strong>in</strong>i di altri stati membri dell’Unione europea,cittad<strong>in</strong>i di Stati extracomunitari, titolari dello status di rifugiato o di protezionesussidiaria, apolidi)3.1. Una m<strong>in</strong>oranza diffusa su tutto il territorio italianoLa prima caratteristica specifica <strong>della</strong> sola m<strong>in</strong>oranza <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti è quella che lepersone appartengono alla m<strong>in</strong>oranza non vivono concentrate <strong>in</strong> un determ<strong>in</strong>atoterritorio, ma sono diffuse su tutto il territorio dello Stato.Sorge perciò il problema di riuscire a dare tutela efficace alla specificità <strong>della</strong>m<strong>in</strong>oranza, perchè <strong>in</strong>vece <strong>in</strong> Italia il diritto a tutela delle m<strong>in</strong>oranze etnico-l<strong>in</strong>guistiche èstato f<strong>in</strong>ora configurato con istituti giuridici prevalentemente concepiti per m<strong>in</strong>oranze<strong>in</strong>sediate <strong>in</strong> ben determ<strong>in</strong>ati territori; il modello territoriale di tutela degli appartenenti allem<strong>in</strong>oranze appare perciò generalizzato nell’ord<strong>in</strong>amento giuridico italiano, anche perchél’<strong>in</strong>dividuazione di un legame con il territorio agevola il riconoscimento di un gruppom<strong>in</strong>oritario e gli consente di conservare i segni esteriori <strong>in</strong> cui si manifesta il patrimonio10
di civiltà afferente a quel determ<strong>in</strong>ato contesto spaziale 8 e anche perché, per motivipratici ed organizzativi 9 , soltanto all’<strong>in</strong>terno di un territorio determ<strong>in</strong>ato leamm<strong>in</strong>istrazioni pubbliche riescono a predisporre apposite misure di tutela, comel’istruzione <strong>in</strong> una l<strong>in</strong>gua diversa da quella <strong>della</strong> maggioranza, l’uso abituale di tale l<strong>in</strong>guacon tutte le pubbliche autorità, la toponomastica, il bil<strong>in</strong>guismo. Così la legge n.482/1999 sulle m<strong>in</strong>oranze l<strong>in</strong>guistiche storiche prevede misure di tutela soltanto neiriguardi delle m<strong>in</strong>oranze l<strong>in</strong>guistiche territorialmente <strong>in</strong>sediate, tra cui non vi sono i Rome i S<strong>in</strong>ti.Invece f<strong>in</strong>ora nell’ord<strong>in</strong>amento giuridico italiano il modello di tutela personale , applicandoil quale l’appartenente ad una m<strong>in</strong>oranza l<strong>in</strong>guistica gode <strong>dei</strong> diritti previsti a tutela <strong>della</strong>m<strong>in</strong>oranza <strong>in</strong> qualsiasi parte del territorio nazionale, pare ristretto al solo diritto all’uso<strong>della</strong> l<strong>in</strong>gua nel procedimenti giudiziari (art. 111 Cost.). In realtà il criterio personale èastrattamente applicabile per il resto soltanto per m<strong>in</strong>oranze di una certa consistenzadislocate su tutto il territorio nazionale 10 e i Rom e i S<strong>in</strong>ti sono senz’altro una m<strong>in</strong>oranzastorica tra le più consistenti tra quelle diffuse sull’<strong>in</strong>tero territorio italiano, anche se lalegislazione statale dovrà adottare forme e strumenti di tutela specificamente connessi allespecificità <strong>della</strong> m<strong>in</strong>oranza.3.2. Una m<strong>in</strong>oranza a cui appartiene una maggioranza di sedentari e unam<strong>in</strong>oranza di it<strong>in</strong>eranti (e l’ambiguo “diritto al nomadismo”)La seconda caratteristica culturale specifica <strong>della</strong> m<strong>in</strong>oranza <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti alludealla circostanza che tra di loro ci sono una gran parte di persone che liberamentescelgono come stile di vita quello sedentario e altri – oggi una piccola m<strong>in</strong>oranza -che tuttora vivono <strong>in</strong> condizioni di it<strong>in</strong>eranza.8 Cfr. V. Piergigli, L<strong>in</strong>gue m<strong>in</strong>oritarie e identità culturali, Milano, 2001, p. 454.9 Cfr. S. Bartole, voce M<strong>in</strong>oranze l<strong>in</strong>guistiche, <strong>in</strong> Novissimo digesto italiano, Appendice, vol. V, Tor<strong>in</strong>o, 1984, p. 45.10 Cfr. E. Palici di Suni, Unitarietà <strong>della</strong> Repubblica e gruppi identitari: il caso delle m<strong>in</strong>oranze l<strong>in</strong>guistiche, <strong>in</strong> Valori e pr<strong>in</strong>cipi delregime repubblicano, 1.II Sovranità e democrazia, a cura di S. Labriola, Roma-Bari, 2006, p. 654.11
Non è dunque più vera l’equazione tra nomadi e Rom e S<strong>in</strong>ti ed anzi considerareit<strong>in</strong>eranti, ma qualificandoli come “nomadi” coloro che ormai <strong>in</strong> grande maggioranzaoggi sono stanziali ne travisa l’identità e li accomuna <strong>in</strong> una <strong>condizione</strong> che nonappartiene loro ed anzi f<strong>in</strong>isce col mettere <strong>in</strong> primo piano la <strong>condizione</strong> di it<strong>in</strong>eranza –che oggi -si ripete- è assai m<strong>in</strong>oritaria – rispetto alla loro identità l<strong>in</strong>guistico-culturale e aiproblemi di <strong>in</strong>clusione sociale.Perciò la ripetuta previsione <strong>in</strong> alcune leggi regionali 11 e <strong>in</strong> proposte di leggi statali diun c.d. “diritto al nomadismo” appare contraddittoria: se nell’occuparsi di Rom e S<strong>in</strong>ti cisi occupa soprattutto di organizzare e f<strong>in</strong>anziare campi sosta per supposti nomadi e benpoco altro si fa a proposito di chi nomade non è – cioè oggi la grande maggioranza – sif<strong>in</strong>isce per creare un alibi e per f<strong>in</strong>gere che le politiche pubbliche si debbano occuparesoltanto o soprattutto di persone <strong>in</strong> <strong>condizione</strong> di it<strong>in</strong>eranza, quando <strong>in</strong>vece si tratta dipersone che sono soprattutto stanziali, ma che desiderano vivere nella società come glialtri, lavorare, anche se magari vorrebbero mantenere e studiare la loro l<strong>in</strong>gua e abitaresecondo modalità abitative diverse da quelle <strong>della</strong> maggioranza, ma tipiche <strong>della</strong> lorocultura, p.es. <strong>in</strong> un’unità abitativa mobile dentro terreni di proprietà propria, che nonnecessariamente è utilizzata per fare una vita it<strong>in</strong>erante ma come casa mobile che non simuove (il che dovrebbe <strong>in</strong>durre a modificare anche qualche disposizione del codice <strong>della</strong>strada).Così se le politiche abitative pubbliche <strong>in</strong> favore di Rom e <strong>s<strong>in</strong>ti</strong> consistono soltantonella gestione di campi nomadi o di campi sosta si f<strong>in</strong>isce anche per creare i presuppostiper <strong>in</strong>durre contro la sua volontà a diventare it<strong>in</strong>erante (o a r<strong>in</strong>omadizzarsi) chi nomadenon lo era più o non lo era mai stato e per convogliar <strong>in</strong> tali campi altri Rom o S<strong>in</strong>tiprovenienti da Stati diversi <strong>in</strong> cui abitavano <strong>in</strong> immobili e conducevano vita sedentaria,11 L.R. Lombardia 22 dicembre 1989, n. 77 "riconosce il diritto al nomadismo e tutela il patrimonio culturale e l'identità delle'etnie tradizionalmente nomadi e sem<strong>in</strong>omadi'"; L.R. Friuli-Venezia Giulia 14 marzo 1988, n. 11 "tutela, nell'ambito del proprioterritorio, il patrimonio culturale e l'identità <strong>dei</strong> Rom, giusta la Convenzione delle Nazioni Unite relativa allo stato di apolide (28settembre 1954) che nel term<strong>in</strong>e comprende e considera anche i S<strong>in</strong>ti ed ogni altro gruppo z<strong>in</strong>garo nomade"; L.R. Lazio 25maggio 1985, n. 82 <strong>in</strong>dica tra le sue f<strong>in</strong>alità quella di "salvaguardare l'identità <strong>dei</strong> <strong>rom</strong> ed evitare impedimenti al diritto alnomadismo"; L.R. Umbria 27 aprile 1990, n. 32 "<strong>in</strong>tende favorire l'<strong>in</strong>sediamento <strong>dei</strong> nomadi di cittad<strong>in</strong>anza italiana nelcontesto sociale, garantendo la salvaguardia dell'identità e <strong>della</strong> cultura nomade, riconoscendo il diritto al nomadismo".12
ma dai quali magari fuggivano soltanto perché perseguitati, stigmatizzati o emarg<strong>in</strong>ati perla loro appartenenza etnico-culturale.Così da un lato si f<strong>in</strong>isce a def<strong>in</strong>ire nomadismo ciò che <strong>in</strong> realtà è soltanto la necessitàdi spostarsi da un luogo ad un altro <strong>in</strong> ragione di una <strong>condizione</strong> personale e <strong>giuridica</strong>precaria, o <strong>in</strong> fuga da persecuzioni o guerre o da una situazione economica difficile (sipensi all'immigrazione <strong>in</strong> Italia dai territori <strong>della</strong> ex-Jugoslavia a partire dal 1991, a seguito<strong>della</strong> guerra, o all’arrivo di <strong>rom</strong> rumeni dal 2002) che, nella maggior parte <strong>dei</strong> casi, nonerano nomadi nel Paese di provenienza e che, come tanti altri stranieri immigrati,arrivano nel territorio italiano e qui si fermano.Dall’altro lato si vorrebbe tutelare il nomadismo come aspetto dell’identità culturale<strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti, ma <strong>in</strong> realtà non si prevedono modi e strumenti con cui le personepossono spostarsi da un luogo all'altro, perché la maggior parte delle leggi regionalilegano la tutela del nomadismo alla costruzione di campi sosta, sicché il campo sostadiventa il luogo dove il Rom e il S<strong>in</strong>to ha diritto, forse, ma soprattutto ha il dovere divivere, seguendo precise regole di comportamento assai più severe di quelle che regolanogli alloggi di edilizia residenziale pubblica, pena l'espulsione, con un’<strong>in</strong>dubbiadiscrim<strong>in</strong>azione lesiva <strong>della</strong> vita privata e familiare previsto dall’art. 8 CEDU. Così <strong>in</strong>realtà il nomadismo previsto dalle norme regionali o locali <strong>in</strong> pratica diventa uno stile divita costituito dall’abitare <strong>in</strong> case prefabbricate o conta<strong>in</strong>ers o roulottes <strong>in</strong> appositi campisorvegliati e di gestione pubblica o affidata <strong>in</strong> concessione ad enti privati o a cooperativedi solidarietà sociale o degli stessi Rom o S<strong>in</strong>ti, nel quale però Rom e S<strong>in</strong>ti di fatto vivono<strong>in</strong> modo stanziale, ma stabilmente separati dal resto <strong>della</strong> popolazione e <strong>in</strong> luoghi lontanie chiusi. Si tratta così di nomadismo forzato che consiste <strong>in</strong> una mobilità <strong>in</strong>dotta slegata daragioni di tipo economico, commerciale o culturale e strettamente dipendente13
dall'atteggiamento ostile e di chiusura delle amm<strong>in</strong>istrazioni locali e delle città 12 versoaltre forme di abitazione sociale adatta per i Rom e i S<strong>in</strong>ti.Tale sistema viola i pr<strong>in</strong>cipi costituzionali degli artt. 2 e 3 cost., <strong>in</strong> base ai quali ancheogni Rom o S<strong>in</strong>to che vive <strong>in</strong> Italia ha il diritto di determ<strong>in</strong>are <strong>in</strong> modo autonomo lapropria vita nel rispetto <strong>della</strong> legge e di sviluppare pienamente la propria personalità neirapporti con le altre persone e con le formazioni sociali.In proposito si devono fare almeno due riflessioni generali.In primo luogo occorre ricordare che gli ord<strong>in</strong>amenti giuridici, soprattutto quellidemocratici, da un lato prevedono e tutelano la libertà di circolazione e soggiorno <strong>in</strong>qualsiasi parte del territorio nazionale <strong>dei</strong> propri cittad<strong>in</strong>i (come prevede l’art. 16 Cost.),ma dall’altro lato essa è sempre limitabile dalla legge per motivi di sicurezza ed <strong>in</strong>columitàpubblica.Tali leggi però sono elaborate da e preparate per le relazioni di persone stanziali, lequali perciò talvolta omettono di prevedere particolari modalità di esercizio di dirittifondamentali, <strong>in</strong>clusa la libertà di circolazione e soggiorno, di persone che liberamentevivono <strong>in</strong> <strong>condizione</strong> it<strong>in</strong>erante, e addirittura sviluppano forme di ostilità o diapplicazione discrim<strong>in</strong>atoria delle norme <strong>in</strong> vigore o comunque di un’applicazione chedimentica completamente le esigenze tipiche <strong>della</strong> cultura <strong>della</strong> popolazione appartenentealla m<strong>in</strong>oranza <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti o addirittura <strong>in</strong> quanto it<strong>in</strong>eranti o nomadi li consideradi per sé un pericolo per la sicurezza pubblica di una comunità statale organizzata dicittad<strong>in</strong>i che vivono quasi tutti una vita sedentaria 13 , Viceversa gli it<strong>in</strong>eranti hanno spesso12 Così. L. Bravi e N. Sigona, Educazione e rieducazione nei campi per “nomadi”, <strong>in</strong> Studi emigrazione, n. 164, dicembre 2006,p. 873.13 L. Piasere, “Stranieri” e “nomadi”, <strong>in</strong> L’urbanistica del disprezzo. Campi <strong>rom</strong> e società italiana, a cura di P. Brunello, Roma,1996 pp. 25-26 giunge ad affermare che “se uno <strong>dei</strong> fondamenti su cui sono costruiti gli Stati moderni è lacontrapposizione con gli altri Stati (i cui membri sono gli “stranieri”), un altro fondamento è allora costituito, né piùné meno, che dall’antiziganismo/ant<strong>in</strong>omadismo. Una volta che la stragrande maggioranza <strong>dei</strong> “vagabondi”prodotta dalla società europea dell’era moderna viene costretta a proletarizzarsi, gli z<strong>in</strong>gari restano l’ultima di quelleche venivano considerate le “classi pericolose”, perché, come ha scritto Miriam Kaprov, costituiscono gli “ultimi14
difficoltà a comprendere o ad applicare un diritto tipico di popolazioni stanziali, prodottodai gagé.In secondo luogo l’eventuale <strong>condizione</strong> it<strong>in</strong>erante di alcuni appartenenti allam<strong>in</strong>oranza di per sé non impedisce il mantenimento di legami culturali e di solidarietà tratutti gli appartenenti ad essa e dunque non costituisce certo un impedimento a prevedereforme di tutela <strong>della</strong> m<strong>in</strong>oranza 14 .3.3. Modi e forme particolari dell’abitare <strong>in</strong>siemeLa terza particolarità di carattere culturale che caratterizza la m<strong>in</strong>oranza si riferisce alleparticolari modalità dell’abitare <strong>in</strong>sieme, talvolta anche con la famiglia allargata, <strong>in</strong> luoghiparticolari o con unità abitative mobili.In proposito le specifiche forme dell’abitare e la tutela delle relazioni all’<strong>in</strong>terno<strong>della</strong> famiglia allargata appaiono due aree strettamente collegate con le specificità culturali<strong>della</strong> m<strong>in</strong>oranza <strong>rom</strong> e s<strong>in</strong>ta e perciò meritevoli di una specifica discipl<strong>in</strong>a e tutela, neilimiti previsti dalla Costituzione e dagli obblighi <strong>in</strong>ternazionali e comunitari.3.4. Eterogeneità <strong>in</strong>terna <strong>dei</strong> gruppi Rom e S<strong>in</strong>tiLa quarta peculiarità culturale tipica si riferisce alla circostanza che tra i Rom e i S<strong>in</strong>tialcuni <strong>dei</strong> quali hanno ascendenti che hanno transitato per molti Paesi sussistono gruppieterogenei per varietà l<strong>in</strong>guistiche-dialettali e tradizioni, che richiedono tutte una qualcheforma di tutela specifica, quasi si tratti di m<strong>in</strong>oranze nella m<strong>in</strong>oranza.anarchici”. Nel momento <strong>in</strong> cui la “statizzazione” del nostro pianeta è pressoché completata, gli z<strong>in</strong>gari restano,all’<strong>in</strong>terno degli Stati, fra i pochi che ne mettono <strong>in</strong> discussione i grandi pr<strong>in</strong>cipi su cui si reggono”.14 Cfr. V. Piergigli, L<strong>in</strong>gue m<strong>in</strong>oritarie e identità culturali, cit., p. 454.15
In proposito occorre comunque affermare che eventuali dissidi <strong>in</strong>terni a Rom e S<strong>in</strong>ticirca l’esistenza di uno o più gruppi o di una o più l<strong>in</strong>gue sono questioni l<strong>in</strong>guistiche,sociologiche ed antropologiche che <strong>in</strong> qualche modo precedono l’<strong>in</strong>tervento del diritto <strong>in</strong>uno Stato democratico, che riconosce una m<strong>in</strong>oranza che c’è, ma non può giungere ad<strong>in</strong>dicare quale sia l’identità l<strong>in</strong>guistico-culturale di un gruppo m<strong>in</strong>oritario che richiede unaspecifica tutela.3.5. Una m<strong>in</strong>oranza composta di persone aventi una <strong>condizione</strong> <strong>giuridica</strong>eterogenea (italiani, comunitari, extracomunitari, rifugiati, apolidi)Il qu<strong>in</strong>to elemento che <strong>in</strong> ogni caso tra le m<strong>in</strong>oranze l<strong>in</strong>guistiche presenti <strong>in</strong> Italiacaratterizza quasi soltanto la m<strong>in</strong>oranza <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti è la circostanza che essa ècomposta <strong>in</strong> parte notevole anche di non italiani.In generale Rom e S<strong>in</strong>ti si dist<strong>in</strong>guono dalle altre m<strong>in</strong>oranze anche perché sono unam<strong>in</strong>oranza transnazionale, sicché <strong>in</strong> Italia vi sono persone appartenenti alla m<strong>in</strong>oranza<strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti che possono avere uno status giuridico diverso l’una dall’altra perchési trovano <strong>in</strong> una delle seguenti condizioni: a) cittad<strong>in</strong>i italiani, b) stranieri cittad<strong>in</strong>i di altriStati membri dell’Unione europea; c) stranieri cittad<strong>in</strong>i di Stati extracomunitari; d)stranierititolari dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria; d) apolidi.a) Vi sono cittad<strong>in</strong>i italiani (circa 6 secoli fa i Rom e i S<strong>in</strong>ti si stanziarono <strong>in</strong> Italia) esecondo molte stime si tratta <strong>della</strong> maggioranza degli appartenenti alla m<strong>in</strong>oranza.Perciò si può affermare che almeno per questa parte si tratta di una m<strong>in</strong>oranzal<strong>in</strong>guistica storica e cioè di una di quelle m<strong>in</strong>oranze tendenzialmente permanenti daconsiderarsi frazioni del popolo elemento costitutivo dello Stato 15 .15 Cfr. A. Pizzorusso, M<strong>in</strong>oranze e maggioranze, cit., p. 63 ss.16
In ogni caso la circostanza che si tratti di cittad<strong>in</strong>i italiani diffusi sul territorio delloStato, cioè che si tratti di una m<strong>in</strong>oranza priva di uno stabile radicamento territoriale, eche alcuni di costoro vivano <strong>in</strong> situazione di it<strong>in</strong>eranza non impedisce che abbia lecaratteristiche di una m<strong>in</strong>oranza nazionale autoctona, cioè risultante da un <strong>in</strong>sediamentoumano tradizionale permanente sul medesimo territorio <strong>in</strong> cui si esercita la sovranità <strong>della</strong>Repubblica 16 ;b) Vi sono cittad<strong>in</strong>i di altri Stati membri dell’Unione europea (non soltanto Romaniao Bulgaria, ma anche Grecia, Spagna, Francia, Germania, Irlanda, Ungheria, Slovacchia);c) Vi sono cittad<strong>in</strong>i di Stati extracomunitari;d) Vi sono cittad<strong>in</strong>i di Stati extracomunitari a cui è stato anche riconosciuto lo statusdi rifugiato o lo status di beneficiario <strong>della</strong> protezione sussidiaria,e) Vi sono apolidiOccorre <strong>in</strong>fatti ricordare che molti Rom e S<strong>in</strong>ti hanno perduto la cittad<strong>in</strong>anza dopol’est<strong>in</strong>zione di alcuni Stati plur<strong>in</strong>azionali, come l’ex Jugoslavia, senza acquistare lacittad<strong>in</strong>anza di altro Stato, oppure hanno dovuto lasciare il territorio del loro Stato acausa di persecuzioni per motivi etnici o di conflitti <strong>in</strong>terni o <strong>in</strong>ternazionali.E’ vero che l’art 6 Cost. e le norme comunitarie ed <strong>in</strong>ternazionali che si riferisconoalla tutela delle m<strong>in</strong>oranze sono applicabili agli appartenenti alla stessa m<strong>in</strong>oranza, sia chesiano cittad<strong>in</strong>i, sia che siano stranieri o apolidi 17 .Tuttavia la presenza consistente <strong>in</strong> Italia di non italiani tra i Rom e i S<strong>in</strong>ti che sitrovano nel territorio dello Stato complica assai la discipl<strong>in</strong>a <strong>giuridica</strong>: il problema non è iltrattamento, ma è anzitutto l’ammissione al territorio degli appartenenti alla m<strong>in</strong>oranza,<strong>in</strong> quanto non cittad<strong>in</strong>i.16 In tal senso non appaiono applicabili ai Rom e ai S<strong>in</strong>ti cittad<strong>in</strong>i italiani le catalogazioni, pur nell’ambitodell’affermata relatività del concetto di m<strong>in</strong>oranza, avanzate <strong>in</strong> generale da R. Toniatti, M<strong>in</strong>oranze e m<strong>in</strong>oranze protette:modelli costituzionali comparati, <strong>in</strong> Cittad<strong>in</strong>anze e diritti nelle società multiculturali, a cura di T. Bonazzi e M. Dunne, Bologna,1994, p. 280.17 Cfr. V. Piergigli, L<strong>in</strong>gue m<strong>in</strong>oritarie e identità culturali, cit., p. 45417
In primo luogo la <strong>condizione</strong> <strong>giuridica</strong> di stranieri, comunitari ed extracomunitari, diapolidi e di rifugiati ha di per sé una pluralità di elementi particolari prevista da normestatali, comunitarie ed <strong>in</strong>ternazionali che comportano anche limiti all’<strong>in</strong>gresso e alsoggiorno nel territorio dello Stato e un trattamento differenziato rispetto ai cittad<strong>in</strong>i neimodi di accesso a taluni diritti fondamentali (come il diritto al lavoro o il dirittoall’assistenza sociale o all’accesso ad alloggi di edilizia residenziale pubblica), a secondache la persona sia titolare o meno di un determ<strong>in</strong>ato titolo di soggiorno e del tipo dititolo di soggiorno posseduto.In secondo luogo occorre ricordare che uno degli elementi anche culturali checaratterizzano una parte delle persone <strong>rom</strong> e s<strong>in</strong>te è proprio la modalità dell’abitare, delcircolare e del soggiornare ed è proprio su tali aspetti che la discipl<strong>in</strong>a <strong>giuridica</strong> <strong>dei</strong> noncittad<strong>in</strong>i si connota di elementi di tipicità perché prevede limiti e condizioni all’<strong>in</strong>gresso eal soggiorno nel territorio dello Stato degli stranieri, sicché gli ampi spazi didiscrezionalità dati all’autorità di pubblica sicurezza dalle norme vigenti <strong>in</strong> materia di<strong>in</strong>gresso, soggiorno ed espulsione <strong>dei</strong> cittad<strong>in</strong>i extracomunitari possono fornire strumentiutili a chi voglia usarli <strong>in</strong> modo discrim<strong>in</strong>atorio ed illegittimo per impedire a costoro dientrare o di radicarsi <strong>in</strong> un determ<strong>in</strong>ato territorio o per allontanarli dal territorio delloStato soltanto <strong>in</strong> ragione <strong>della</strong> loro presunta pericolosità sociale.Si tratta dunque di trovare modalità <strong>in</strong> cui la particolare situazione di vita si concilicon le esigenze di sicurezza e di controllo delle frontiere dello Stato che tuttora sonoconsiderate irr<strong>in</strong>unciabili <strong>in</strong> virtù <strong>della</strong> sovranità dello Stato o che sono imposte dallenorme comunitarie che hanno creato modalità uniformi di controllo delle frontiereesterne dell’Unione europea e di circolazione soggiorno delle persone.In realtà la presenza di Rom e S<strong>in</strong>ti non italiani è collegata ai recenti movimenti dicittad<strong>in</strong>i europei di etnia <strong>rom</strong> che hanno massicciamente lasciato il territorio di altri Stat<strong>in</strong>ei quali ritenevano di non avere serie possibilità di sopravvivenza.18
a) Quei Rom e S<strong>in</strong>ti che hanno lasciato Paesi extracomunitari <strong>in</strong> cui sono stati oggettodi persecuzioni o di danni gravi a causa di conflitti <strong>in</strong>terni o <strong>in</strong>ternazionali hanno accessoad una delle forme <strong>in</strong> cui lo straniero può godere del diritto d’asilo, cioè la protezione<strong>in</strong>ternazionale (status di rifugiato o status di protezione sussidiaria) o il permesso disoggiorno per motivi umanitari, secondo ciò che prevedono le norme comunitarie ed<strong>in</strong>ternazionali e le norme statali (D. lgs. n. 251/1997 e d. lgs. n. 25/2008).Come ogni altro richiedente asilo o titolare dello status di rifugiato o di protezionesussidiaria o di permessi di soggiorno per motivi umanitari anche Rom e S<strong>in</strong>ti han<strong>nodi</strong>ritto di essere ammessi a tutte le misure di assistenza previste dalle norme comu<strong>in</strong>itariee nazionali (cfr. d. lgs. n. 165/2005) anche durante l’esame <strong>della</strong> domanda di asilo, mentreappare discrim<strong>in</strong>atoria la prassi di riservare soltanto a loro l’accoglienza <strong>in</strong> campi sostaper nomadi, quando agli altri stranieri sono messe a disposizione strutture di accoglienzaanche nell’ambito dello SPRAR (sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati)istituito dall’art. 1-bis <strong>della</strong> legge n. 39/1990, come modificato dalla legge n. 189/2002.b) qualora <strong>in</strong>vece si tratti di Rom o S<strong>in</strong>ti cittad<strong>in</strong>i di Stati membri dell’Unione europea, chehanno lasciato a causa di forme di marg<strong>in</strong>alizzazione o di mancanza di possibilità disviluppo specificamente riguardanti gli appartenenti alla m<strong>in</strong>oranza la questione riguardaanche gli obblighi degli Stati membri dell’Unione europea.Essi hanno esercitato il loro diritto di libera circolazione e soggiorno <strong>in</strong> altri Statimembri dell’Unione europea, ma l’esercizio di tale diritto non era il frutto di una liberascelta, bensì il tentativo di sottrarsi alle conseguenze di atti di discrim<strong>in</strong>azione attiva opassiva svolta nei loro confronti nel Paese di orig<strong>in</strong>e senza alcuna resistenza da partedelle pubbliche autorità e dunque di atti condannabili commessi con la passiva operadelle pubbliche autorità e per la mancata predisposizione di programmi di <strong>in</strong>clusionesociale degli appartenenti alla m<strong>in</strong>oranza <strong>rom</strong> e s<strong>in</strong>ta che vivono <strong>in</strong> quei Paesi: emarg<strong>in</strong>atisocialmente nello Stato membro dell’Unione di cui sono cittad<strong>in</strong>i emigrano verso altriStati membri avvalendosi <strong>dei</strong> diritti di cittad<strong>in</strong>i europei, sperando magari di non essere19
più oggetto di discrim<strong>in</strong>azioni di fatto e di trovare un lavoro ed un <strong>in</strong>serimento dignitosoper sé e per la propria famiglia <strong>in</strong> virtù <strong>della</strong> cittad<strong>in</strong>anza dell’Unione appena ottenutacome cittad<strong>in</strong>i di quello Stato che li aveva f<strong>in</strong>ora emarg<strong>in</strong>ati.Così la mancanza di un’effettiva e generalizzata tutela degli appartenenti <strong>della</strong>m<strong>in</strong>oranza <strong>in</strong> uno degli Stati membri si trasforma nell’esigenza di tutela a carico di altroStato membro. Occorrerebbe approfondire se dal punto di vista del diritto comunitariouna simile situazione non comporti anche una violazione <strong>della</strong> tutela delle m<strong>in</strong>oranzenazionali, pr<strong>in</strong>cipio che v<strong>in</strong>colava e v<strong>in</strong>cola ogni Stato membro dell’unione europea (oggi<strong>in</strong> base all’art. 2 del trattato sull’Unione europea, come modificato dal Trattato diLisbona)In ogni caso occorre ricordare che <strong>in</strong> base al d. lgs. n. 30/2007, attuativo <strong>della</strong>direttiva comunitaria del 2004, i Rom e i S<strong>in</strong>ti comunitari che entr<strong>in</strong>o <strong>in</strong> Italia e checerch<strong>in</strong>o un alloggio o un lavoro e/o che si trov<strong>in</strong>o ad avere una vita it<strong>in</strong>erante hannosoltanto 3 mesi per trovarsi un lavoro, prorogabili di altri 3 se vi è una iscrizione ai centriper l’impiego. Inoltre le norme comunitarie vigenti non consentono l’accessoall’assistenza sociale <strong>in</strong> uno degli Stati membri prima di aver ottenuto il diritto disoggiorno – dopo i primi 3 mesi dall’<strong>in</strong>gresso - e lo stesso d. lgs. n. 30/2007 di attuazione<strong>della</strong> direttiva comunitaria condiziona l’ottenimento e il mantenimento del diritto disoggiorno non soltanto ad uno <strong>dei</strong> presupposti previsti dalle norme comunitarie(un’occupazione regolare di tipo subord<strong>in</strong>ato o autonomo, un legame familiare con altrocittad<strong>in</strong>o dell’Unione residente <strong>in</strong> Italia dal quale sia economicamente mantenuto,l’iscrizione a corsi scolastici o universitari con autosufficienza reddituale e di coperturasanitaria, nullafacenza collegata alla disponibilità di un reddito e di un alloggio), ma anchealla residenza. E’ <strong>in</strong> ogni caso chiaro che <strong>in</strong> base alle norme comunitarie e alle normestatali di attuazione lo straniero comunitario di etnia <strong>rom</strong> o s<strong>in</strong>ta che perda o non abbiaquei requisiti ovvero che non sia iscritto nell’anagrafe <strong>della</strong> popolazione residente <strong>in</strong> unComune (di cui si tratterà più oltre) ovvero che sia o sia diventato un “un onereeccessivo” (non un mero onere) per l’assistenza sociale si trova <strong>in</strong> una delle situazioni che20
legittimano l’adozione di un provvedimento di allontanamento dal territorio dello Statodisposto nei suoi confronti dall’autorità di pubblica sicurezza. Spesso così è avvenuto,anche se molti <strong>dei</strong> provvedimenti irrogati erano viziati per la mancata valutazione<strong>in</strong>dividuale <strong>dei</strong> requisiti di attualità e di concretezza <strong>della</strong> pericolosità e del livello di<strong>in</strong>serimento sociale e lavorativo necessari secondo lo stesso d. lgs. n. 30/2007 primadell’adozione <strong>dei</strong> provvedimenti di allontanamento.c) ancora più complessa è la situazione <strong>dei</strong> Rom e S<strong>in</strong>ti che sono apolidi. In realtà ai<strong>rom</strong> e ai <strong>s<strong>in</strong>ti</strong> che siano privi <strong>della</strong> cittad<strong>in</strong>anza di alcuno Stato la <strong>condizione</strong> di apolidi puòessere riconosciuta soltanto se ne hanno perduta una quando erano già regolarmenteresidenti <strong>in</strong> Italia (art. 17 d.p.r. d.p.r. 12 ottobre 1993, n. 572), mentre negli altri casi sidovrà adire un’azione civile di fronte al giudice ord<strong>in</strong>ario per far dichiarare lo status diapolide. In ogni caso le lentezze e difficoltà nelle procedure di apolidia spiegano perché<strong>in</strong> molti campi nomadi vi siano cent<strong>in</strong>aia di bamb<strong>in</strong>i nati <strong>in</strong> Italia che però essendo figli diapolidi non formali non sono ancora cittad<strong>in</strong>i italiani, come prevede l’art. 1 <strong>della</strong> legge n.91/1992, né apolidi e così l’apolidia di fatto si trasmette di genitore <strong>in</strong> figlio, <strong>in</strong> un’area dilimbo giuridico che può solo preoccupare.L’<strong>in</strong>erzia <strong>dei</strong> pubblici poteri di fronte ad una situazione notoria che riguardasoprattutto Rom e S<strong>in</strong>ti potrebbe addirittura violare il divieto di privare le persone <strong>della</strong>capacità <strong>giuridica</strong> e del nome per motivi politici (art. 22 Cost.).d) nei confronti <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti che siano cittad<strong>in</strong>i di Stati extracomunitari siapplicano le norme <strong>in</strong> materia di immigrazione (testo unico approvato con d. lgs. n.287/1998, più volte modificato e <strong>in</strong>tegrato) con tutte le loro contraddizioni, i notevolimarg<strong>in</strong>i di discrezionalità conferiti all’autorità di pubblica sicurezza e i loro dubbi dilegittimità costituzionale, <strong>in</strong>cluso il sostanziale impedimento <strong>dei</strong> nuovi <strong>in</strong>gressi per motividi lavoro non stagionale, l’accertamento dell’idoneità alloggiativa ai f<strong>in</strong>i del mantenimentoo del riacquisto dell’unità familiare e i nuovi reati di <strong>in</strong>gresso o permanenza irregolari nelterritorio dello Stato che però non possono riguardare coloro che <strong>in</strong> base all’art. 19 dello21
stesso testo unico hanno comunque titolo al soggiorno perché <strong>in</strong> espellibili (richiedentiasilo, m<strong>in</strong>ori, donne <strong>in</strong>c<strong>in</strong>te o che abbiano partorito un figlio da meno di sei mesi e lo<strong>rom</strong>ariti conviventi, parenti f<strong>in</strong>o al secondo grado di cittad<strong>in</strong>i italiani) o coloro che sianoammessi a programmi di <strong>in</strong>tegrazione e assistenza sociale <strong>in</strong> quanto vittime di violenza odi grave sfruttamento (art. 18 dello stesso t.u.). Anche per i Rom e i S<strong>in</strong>ti titolari delpermesso di soggiorno per lavoro si pone il problema del mancato r<strong>in</strong>novo del permessodi soggiorno senza che vi sia un datore di lavoro che firmi un contratto di soggiorno(istituto di dubbia costituzionalità rispetto alla parità di trattamento tra lavoratori previstadalla conv. n. 143 O.I.L.) che garantisca anche un alloggio; <strong>in</strong> tal caso il permesso èr<strong>in</strong>novabile per almeno sei mesi dalla scadenza (art. 22 dello stesso t.u.), periodo troppoesiguo rispetto ad un mercato del lavoro che appare poco recettivo a manodoperaextracomunitaria di etnia <strong>rom</strong> e s<strong>in</strong>ta.4. Trattamento egualitario nei diritti fondamentali e trattamento differenziatoa tutela delle specificità <strong>della</strong> m<strong>in</strong>oranzaLa <strong>condizione</strong> <strong>giuridica</strong> <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti è dunque assai complessaA) ogni persona Rom o S<strong>in</strong>ta gode di un trattamento diverso a seconda del tipo dicittad<strong>in</strong>anza che ha, sicché anche i diritti e i doveri possono essere goduti od esercitaticon forme o modalità differenti <strong>in</strong> ragione <strong>della</strong> sua diversa appartenenza nazionale o delsuo status; se è vero che cittad<strong>in</strong>i e stranieri anche secondo la giurisprudenzacostituzionale sono uguali nella titolarità di diritti fondamentali garantiti anche dallenorme <strong>in</strong>ternazionali, è vero anche la stessa giurisprudenza ripete che uguale titolaritànon significa uguale godimento, sicché il legislatore può prevedere forme e modi divers<strong>in</strong>el godimento <strong>dei</strong> diritti fondamentali da parte degli stranieri che non hanno un dirittopermanente di entrare e soggiornare nel territorio dello Stato, ma vi possono entrare a22
determ<strong>in</strong>ate condizioni e ne possono essere allontanati nei casi previsti dalla legge, salvoche abbiano un diritto soggettivo all’<strong>in</strong>gresso e al soggiorno (stranieri titolari di dirittod’asilo o del diritto all’unità familiare o del diritto di difesa).B) <strong>in</strong> ogni caso la sola appartenenza etnico-l<strong>in</strong>guistica alla m<strong>in</strong>oranza Rom o S<strong>in</strong>tanon può essere il motivo di discrim<strong>in</strong>azioni del trattamento previsto per le altre persone,come prevede l’art. 3 , comma 1 Cost., l’art. 14, comma 1 <strong>della</strong> CEDU, l’art. 1, comma 1,del Protocollo XII aggiuntivo alla CEDU e l’art. 4 <strong>della</strong> Convenzione-quadro per laprotezione delle m<strong>in</strong>oranze nazionali.In tal senso il divieto di discrim<strong>in</strong>azioni per l’uso <strong>della</strong> l<strong>in</strong>gua <strong>rom</strong>anes e il diritto dicomprendere il processo giudiziario <strong>in</strong> una l<strong>in</strong>gua comprensibile e, <strong>in</strong> mancanza all’uso diun <strong>in</strong>terprete, sono diritti di prima generazione, diritti fondamentali, che devono essereprevisti per chiunque 18 .Occorre <strong>in</strong>oltre ricordare che il divieto di discrim<strong>in</strong>azioni fondate sulla razza è ritenutodalla giurisprudenza e dalla dottr<strong>in</strong>a <strong>in</strong>derogabile, mentre il divieto di discrim<strong>in</strong>azionifondate su condizioni personali o sociali ben può riferirsi anche alla <strong>condizione</strong> di vitait<strong>in</strong>erante.C) peraltro ogni persona Rom o S<strong>in</strong>ta <strong>in</strong> quanto tale è anche appartenente ad unam<strong>in</strong>oranza l<strong>in</strong>guistica e se le norme statali e regionali prevedono specifiche forme ditutela di quella m<strong>in</strong>oranza – il che f<strong>in</strong>ora <strong>in</strong> Italia non è - l’area <strong>dei</strong> diritti di cui puògodere l’appartenente alla m<strong>in</strong>oranza può essere più ampia o differenziata rispetto ai nonappartenenti alla stessa m<strong>in</strong>oranza. Infatti l’art. 6 Cost. prevede che la Repubblica tutelacon apposite norme le m<strong>in</strong>oranze l<strong>in</strong>guistiche e la giurisprudenza costituzionale haaffermato che deve trattarsi di un trattamento specificamente differenziato 19 che non18 Cfr. G. Poggeschi, I diritti l<strong>in</strong>guistici, Roma, 2010, pp. 32 ss.19 Corte cost. sentt. nn. 86/1975, 233/1994, 261/1995.23
iguarda la tutela antidiscrim<strong>in</strong>atoria, ma che si ricollega alle esigenze di tutelariconosciute <strong>in</strong> favore del patrimonio culturale di ogni ben determ<strong>in</strong>ata m<strong>in</strong>oranza 20 .La tutela m<strong>in</strong>oritaria comportaa) dal lato degli appartenenti alla m<strong>in</strong>oranza una serie di diritti l<strong>in</strong>guistici e culturaliche devono essere previsti dalla legge e che comportano anche una deroga di favorerispetto al trattamento previsto per gli altri cittad<strong>in</strong>i;b) dal lato <strong>dei</strong> pubblici poteri e degli altri consociati la creazione di obblighi dirispettare i diritti degli appartenenti alla m<strong>in</strong>oranza e di implementarli con appositeprestazioni.In ogni caso occorre che la legge statale dia attuazione anche nei confronti di Rom eS<strong>in</strong>ti degli obblighi <strong>in</strong>ternazionali assuntisi dall’Italia con la ratifica <strong>della</strong> Convenzionequadrosui diritti delle m<strong>in</strong>oranze nazionali.5. Una m<strong>in</strong>oranza discrim<strong>in</strong>ata. Il nodo <strong>della</strong> discipl<strong>in</strong>a dell’abitare e <strong>della</strong>residenza. Gli ostacoli di diritto all’eguaglianzaNel territorio italiano le persone <strong>rom</strong> e s<strong>in</strong>te hanno sempre cercato come ognipersona di <strong>in</strong>tegrarsi <strong>in</strong> tutto o <strong>in</strong> parte nella società italiana, ma al di là delle apparenze,sembra tuttora che ne siano sostanzialmente estranei e resp<strong>in</strong>ti da essa.Al di là di alcuni sforzi, limitati nel tempo e nello spazio, per molti aspetti <strong>della</strong> vitaconcreta ogni persona <strong>rom</strong> e s<strong>in</strong>ta, malgrado i tentativi di <strong>in</strong>serimento nella società e laparità di trattamento prevista dalla legge, di fatto ha <strong>in</strong>contrato tali e tanti ostacoli diord<strong>in</strong>e economico e sociale che si è spesso vista rifiutata, segregata o comunque20 Corte cost. sentt. nn. 271/1994, 62/1992, 15/1996.24
mantenuta <strong>in</strong> una <strong>condizione</strong> economica e sociale svantaggiosa. In tal senso Rom e S<strong>in</strong>tisi possono def<strong>in</strong>ire una m<strong>in</strong>oranza discrim<strong>in</strong>ata 21 .Come si è prima ricordato si tratta comunque di una m<strong>in</strong>oranza tuttora priva diun’apposita normativa statale di riconoscimento a 62 anni dall’entrata <strong>in</strong> vigore <strong>della</strong>Costituzione repubblicana.Si sono <strong>in</strong>vece verificati casi – spesso poco studiati - di applicazione delle normepenali e processuali nei quali si è fatto un trattamento di fatto deteriore di coloro cheappartengono alla m<strong>in</strong>oranza. Talvolta si è avuto pers<strong>in</strong>o un trattamento più favorevolerispetto agli altri cittad<strong>in</strong>i circa l’applicabilità di sanzioni previste per chiunque, magarifondate sull’approccio “culturalista”, quasi che non si debbano punire comportamentilesivi di diritti e beni costituzionalmente garantiti soltanto perché vi si opponga unasupposta cultura <strong>rom</strong> e s<strong>in</strong>ta assunta genericamente e a priori come <strong>in</strong>capace di rispettarele elementari norme di convivenza e di tutela <strong>dei</strong> diritti fondamentali degli altri, <strong>in</strong>clusi im<strong>in</strong>ori di età.Si pensi <strong>in</strong> materia penale all’applicazione delle norme che fondano l’aggravamentodelle pene sulla valutazione <strong>della</strong> personalità del reo o alla valutazione <strong>della</strong> pericolositàsociale ai f<strong>in</strong>i dell’applicazione di misure di sicurezza o di misure di prevenzione.Si pensi <strong>in</strong> materia civile alla vaga nozione di stato di abbandono materiale o moralequale presupposto per la dichiarazione di adottabilità <strong>dei</strong> m<strong>in</strong>ori.Si pensi <strong>in</strong> materia amm<strong>in</strong>istrativa alle norme del testo unico sull’edilizia che dal 2001esigono il permesso di costruire anche per ogni roulotte o unità abitativa mobile <strong>in</strong>fissaanche su terreno di propria proprietà o legittimamente locato, il che può trasformare <strong>in</strong>abusivismo l’abitare <strong>in</strong> tale unità abitativa, o anche alle norme che da un lato consentonoa emigrati ed immigrati l’iscrizione alle scuole <strong>in</strong> qualsiasi momento dell’anno ai f<strong>in</strong>i di21 Si accede alla def<strong>in</strong>izione di m<strong>in</strong>oranza discrim<strong>in</strong>ata fatta da A. Pizzorusso, M<strong>in</strong>oranze e maggioranze, cit., pp. 53-54.25
adempiere l’obbligo scolastico e dall’altro però per programmare le necessità delpersonale <strong>della</strong> scuola esigono la prescrizione ad una scuola entro un determ<strong>in</strong>atoterm<strong>in</strong>e.Si pensi ai requisiti di idoneità igienico-sanitaria e di idoneità abitativa dell’alloggio –che devono essere accertati dai compenti uffici comunali - di cui, <strong>in</strong>sieme col redditom<strong>in</strong>imo, deve disporre lo straniero extracomunitario al f<strong>in</strong>e di mantenere o riacquistarel’unità familiare o di ottenere il permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungoperiodo <strong>in</strong> favore <strong>dei</strong> propri familiari conviventi (artt. 9 e 29 t.u. delle leggisull’immigrazione approvato con d. lgs. n. 286/1998, come modificati dalla legge n.94/2009). E’ evidente che può beneficiare <strong>in</strong> misura m<strong>in</strong>ore un Rom o un S<strong>in</strong>to cittad<strong>in</strong>oextracomunitario che abbia una famiglia numerosa (più la famiglia è numerosa e meno èpossibile ricongiungerla) o che non disponga di un lavoro regolare, il che, anche a causa<strong>della</strong> stigmatizzazione sociale, è più frequente, o che viva <strong>in</strong> un alloggio non stabile o <strong>in</strong>un immobile <strong>in</strong>abitabile.Si pensi soprattutto al concetto di iscrizione anagrafica e di residenza, la cui discipl<strong>in</strong>a,modificata dalla legge n. 94/2009, costituisce un vero snodo problematico <strong>della</strong><strong>condizione</strong> <strong>giuridica</strong> <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti presenti <strong>in</strong> Italia che siano privi di un alloggio <strong>in</strong>un immobile o addirittura una discrim<strong>in</strong>azione <strong>in</strong>diretta per razza nei confronti dicostoro 22 .Occorre ricordare che nell’ord<strong>in</strong>amento giuridico italiano la residenza o, meglio,l’iscrizione anagrafica nelle liste <strong>della</strong> popolazione residente <strong>in</strong> un Comune, è decisiva perl’effettivo accesso delle persone ad essenziali diritti civili, sociali e politici:a) è uno <strong>dei</strong> presupposti per l’iscrizione nei registri degli elettori (automatica se si ècittad<strong>in</strong>i italiani o su richiesta se si è cittad<strong>in</strong>i comunitari) e qu<strong>in</strong>di per l’esercizio22 Analogamente si pronuncia R. Cherchi, I diritti dello straniero, <strong>in</strong> Rom e S<strong>in</strong>ti <strong>in</strong> Italia. Tra stereotipi e diritti negati, a curadi R. Cherchi e G. Loy, Roma, 2009, pp. 155-156.26
dell’elettorato attivo e passivo (anche alle elezioni comunali e del Parlamento europeo sesi è cittad<strong>in</strong>i comunitari);b) è uno <strong>dei</strong> presupposti previsti da norme statali, regionali, prov<strong>in</strong>ciali e comunali perl’accesso ai servizi sociali e agli alloggi di edilizia residenziale pubblica e per tutta una seriedi prestazioni delle pubbliche amm<strong>in</strong>istrazioni, soprattutto quelle comunali;c) per i cittad<strong>in</strong>i italiani e comunitari è il presupposto per l’iscrizione ad unadeterm<strong>in</strong>ata Azienda sanitaria locale e dunque per accedere ai servizi di base del Serviziosanitario nazionale;d) è uno <strong>dei</strong> presupposti per l’ottenimento <strong>della</strong> cittad<strong>in</strong>anza italiana su istanza d<strong>in</strong>aturalizzazione da parte dello straniero comunitario o extracomunitario o dell’apolide,sia nell’ipotesi di chi sia nato e rimasto <strong>in</strong><strong>in</strong>terrottamente nel territorio italiano f<strong>in</strong>o ai 18anni ed entro il compimento <strong>dei</strong> 19 ne faccia richiesta, sia nell’ipotesi <strong>della</strong> richiestapresentata dal coniuge di cittad<strong>in</strong>o italiano, sia nell’ipotesi del lungo residente (si vedanogli artt. 4, comma 2, 5 e 9, comma 1, lett. c), d), e), f) <strong>della</strong> legge 5 febbraio 1992, n. 91);e) è uno <strong>dei</strong> presupposti per ottenere e mantenere il diritto di soggiorno <strong>dei</strong> cittad<strong>in</strong>idell’Unione europea che deve essere attestato dai Comuni (si veda l’art. 9 d. lgs. 6febbraio 2007, n. 30);f) è uno <strong>dei</strong> presupposti per ottenere il riconoscimento dello status di apolide da partedel M<strong>in</strong>istero dell’Interno (si veda l’art. 17 d.p.r. 12 ottobre 1993, n. 572).In base al regolamento anagrafico <strong>della</strong> popolazione residente (art. 1 d.p.r. n.223/1989) l’anagrafe <strong>della</strong> popolazione residente è la raccolta sistematica dell’<strong>in</strong>siemedelle posizioni relative alle s<strong>in</strong>gole persone, alle famiglie ed alle convivenze che hannofissato nel Comune la residenza, nonché delle posizioni relative alle persone senza fissadimora che hanno stabilito nel Comune il proprio domicilio.27
Ebbene il concetto di dimora abituale, presupposto <strong>della</strong> iscrizione anagrafica neiregistri <strong>della</strong> popolazione residente <strong>in</strong> un Comune, era già assai discusso e applicato <strong>in</strong>modo omogeneo, anche se la Cassazione 23 aveva precisato che l’iscrizione anagraficanon è un provvedimento concessorio, ma è un diritto per il cittad<strong>in</strong>o e un obbligo perl’ufficiale d’anagrafe. Tuttavia i requisiti per l’iscrizione anagrafica <strong>dei</strong> residenti sono sia sicarattere soggettivo, sia di carattere oggettivo, <strong>in</strong> quanto la residenza è nel luogo didimora abituale e nello stesso luogo è obbligatoria l’iscrizione anagrafica, per le personesenza fissa dimora, vale il solo criterio soggettivo che si concretizza <strong>in</strong> una sceltadiscrezionale dell’<strong>in</strong>teressato.Nel caso <strong>in</strong> cui un Rom o un S<strong>in</strong>to che sia cittad<strong>in</strong>o italiano o comunitario oextracomunitario o apolide regolarmente soggiornante che abbia una dimora stabile e atempo <strong>in</strong>determ<strong>in</strong>ato, anche un campo nomadi sarà idoneo all'iscrizione anagrafica dellepersone che vi stabiliscono la residenza, <strong>in</strong>dipendentemente dalle condizioni sanitarie o,più <strong>in</strong> generale, abitative, dell'area riservata a tale categoria di persone. Questo caso esuladalla normativa vigente per l'iscrizione delle persone senza fissa dimora e rientra nelleipotesi di iscrizione anagrafica "per residenza".Invece i Rom o i S<strong>in</strong>ti che vivano <strong>in</strong> situazione it<strong>in</strong>erante nel territorio italiano e che,pertanto, si spost<strong>in</strong>o più o meno frequentemente da un luogo all'altro, sfruttando anchela possibilità di sostare per periodi anche prolungati, ma sempre a carattere temporaneo,nelle aree appositamente attrezzate (campi nomadi) rientrano nella categoria dellepersone senza fissa dimora, i quali, al momento <strong>della</strong> richiesta di iscrizione anagrafica,devono fornire all'ufficio di anagrafe gli elementi necessari allo svolgimento degliaccertamenti atti a stabilire l'effettiva sussistenza del domicilio (concetto diverso dallaresidenza e che <strong>in</strong> base all’art. 43 cod. civ. consiste nella sede pr<strong>in</strong>cipale <strong>dei</strong> propri affaried <strong>in</strong>teressi). Elementi probatori circa l'esistenza di un domicilio possono essere fornitida ogni Rom o S<strong>in</strong>to che viva presso un campo nomadi <strong>in</strong> cui si trovi temporaneamente23 Cfr. Cass., Sez. Un. Civ., sent. n. 449, del 19 giugno 2000.28
e vi mantenga il suo recapito, oppure avendo qualche altro recapito o luogo sede dipropri affari economici o <strong>in</strong>teressi di altra natura, purché lecita). Qualora, tuttavia,l'<strong>in</strong>teressato non sia <strong>in</strong> grado di fornire alcun elemento utile ad accertare il domicilio, ilcomune competente all'iscrizione anagrafica sarà quello di nascita. Qualora, <strong>in</strong>f<strong>in</strong>e, lapersona sia nata all'estero, si applica il comma 4 dell'art. 2 <strong>della</strong> legge n. 1228/1954 24 .In ogni caso se senza fissa dimora la loro iscrizione anagrafica non sarebbe utile edanzi confluirebbe nel nuovo registro nazionale tenuto dal M<strong>in</strong>istero dell’Interno, peraltronon ancora istituito.A tutto ciò si aggiunga però che la stessa legge n. 94/2009 ha modificato l’art. 1 <strong>della</strong>legge anagrafica del 1954 stabilendo che “l'iscrizione e la richiesta di variazioneanagrafica possono dar luogo alla verifica, da parte <strong>dei</strong> competenti uffici comunali, dellecondizioni igienico-sanitarie dell'immobile <strong>in</strong> cui il richiedente <strong>in</strong>tende fissare lapropria residenza, ai sensi delle vigenti norme sanitarie”. La norma appare di dubbiacostituzionalità perché <strong>in</strong> base all’art. 16 Cost. gli eventuali limiti per motivi di sanità allalibertà di circolazione e soggiorno devono essere posti dalla legge <strong>in</strong> via generale e nondando la facoltà ai s<strong>in</strong>goli ufficiali di anagrafe comunali, i quali potranno così fare quegliaccertamenti nei confronti di chi – come accade speso a persone Rom o S<strong>in</strong>te – vivano<strong>in</strong> alloggi <strong>in</strong>idonei.Inf<strong>in</strong>e dal 2008 l’art. 54 del t.u. delle leggi sull’ord<strong>in</strong>amento degli enti locali è statomodificato dando al s<strong>in</strong>daco, quale ufficiale del Governo e <strong>in</strong> collegamento col Prefetto,la facoltà di disporre provvedimenti <strong>in</strong> materia di sicurezza urbana. Tali provvedimenti,come specificati dal decreto del M<strong>in</strong>istro dell’<strong>in</strong>terno 5 agosto 2008, possono vietare esanzionare, cioè limitare caso per caso (e non <strong>in</strong> via generale come prescrive l’art. 16Cost.) il soggiorno delle persone che compiano determ<strong>in</strong>ati atti non penalmente rilevantima pericolosi per la sicurezza urbana, come il campeggio o l’accattonaggio molesto, il che24 Cfr. R. Ma<strong>in</strong>ardi, Le modifiche alla normativa anagrafica <strong>in</strong>trodotte dal “decreto sicurezza”. L’iscrizione delle persone senza fissa dimora, <strong>in</strong> IServizi Demografici, n 10/2009.29
ha affidato ad ogni s<strong>in</strong>daco il potere di adottare provvedimenti assai eterogenei, spessocontestati e alla f<strong>in</strong>e annullati <strong>in</strong> sede giurisdizionale, ma che hanno contribuito aimpedire o sgomberare persone <strong>rom</strong> o s<strong>in</strong>te da alloggi di fortuna o ad impedire loro distazionare 25 <strong>in</strong> assenza di alternative abitative offerte o segnalate dal Comune, con grandeeterogeneità nel comportamento <strong>dei</strong> Comuni.5. Rom e S<strong>in</strong>ti come m<strong>in</strong>oranza poco tutelata: la mancanza di una leggestatale e la (<strong>in</strong>adeguata) supplenza delle leggi regionaliTuttora <strong>in</strong> Italia manca una legge statale che tuteli con apposite norme la m<strong>in</strong>oranzal<strong>in</strong>guistica <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti.Come è noto <strong>in</strong>fatti la legge n. 482/1999 sulle m<strong>in</strong>oranze l<strong>in</strong>guistiche storiche non hamenzionato tale m<strong>in</strong>oranza tra quelle riconosciute e tutelate: essa <strong>in</strong>fatti tutela la l<strong>in</strong>gua ela cultura delle popolazioni albanesi, catalane, germaniche, greche, slovene e croate e diquelle parlanti il francese, il franco-provenzale, il friulano, il lad<strong>in</strong>o, l'occitano e il sardo. Illegislatore statale con la legge n. 482 ha disposto pr<strong>in</strong>cipi generali di tutela per tutte lem<strong>in</strong>oranze l<strong>in</strong>guistiche storiche, comprese quelle già dest<strong>in</strong>atarie, secondo gli statutispeciali delle Regioni ad autonomia differenziata, di specifiche misure di protezione chevengono espressamente mantenute, e fatta salva la possibilità di estendere alle Regioni aStatuto speciale le disposizioni eventualmente più favorevoli contenute nella legge stessamediante decreti di attuazione statutaria (art. 18). Nelle regioni a statuto speciale25 Cfr. A. Lorenzetti, Il difficile equilibrio fra diritti di libertà e diritto alla sicurezza, <strong>in</strong> Le ord<strong>in</strong>anze s<strong>in</strong>dacali <strong>in</strong> materia di<strong>in</strong>columità pubblica e sicurezza urbana. Orig<strong>in</strong>i, contenuti, limiti, a cura di A. Lorenzetti e S. Rossi, Napoli, 2009, pp. 191ss.; A. Pajno, La “sicurezza urbana” tra poteri impliciti e <strong>in</strong>flazione normativa, <strong>in</strong> ASTRID, La sicurezza urbana, a cura di A.Pajno, Santarcangelo di Romagna, 2010, pp. 51- 54; F. Palazzi, Il potere di ord<strong>in</strong>anza “cont<strong>in</strong>gibile e urgente” del s<strong>in</strong>daco.Rassegna di giurisprudenza coord<strong>in</strong>ata con la dottr<strong>in</strong>a, ivi, pp. 238-239.30
l'applicazione delle disposizioni più favorevoli alla legge statale di tutela delle m<strong>in</strong>oranzel<strong>in</strong>guistiche può realizzarsi attraverso norme di attuazione <strong>dei</strong> rispettivi statuti.Chiunque legga gli atti parlamentari capisce che, dopo alcune prese di posizioni ostili,<strong>in</strong> realtà alla f<strong>in</strong>e maggioranza ed opposizione concordarono di stralciare dal testo <strong>della</strong>legge n. 482/1999 la menzione <strong>della</strong> m<strong>in</strong>oranza <strong>rom</strong> e s<strong>in</strong>ta raccomandando al Gover<strong>nodi</strong> adottare non meglio precisate “misure di particolare tutela delle comunità Rom e S<strong>in</strong>tiadeguate alle loro peculiari caratteristiche l<strong>in</strong>guistiche storico-culturali” 26 , anche perché sicomprese che gli istituti di tutela previsti da quella legge sono ispirati alla tecnica <strong>della</strong>tutela territoriale, cioè sono applicabili soprattutto e soltanto a m<strong>in</strong>oranze <strong>in</strong>sediate <strong>in</strong>ben precisi territori e non prevedono tutele di carattere personale tipiche di m<strong>in</strong>oranzesprovviste di un apposito territorio, come i Rom e i S<strong>in</strong>ti.Ciò significa che anche una eventuale modifica legislativa dell’art. 2 <strong>della</strong> stessa leggen. 482/1999 che preveda la sola estensione delle misure previste da quella legge anche aRom e S<strong>in</strong>ti lascerebbe pressoché <strong>in</strong>applicabile la legge a tale m<strong>in</strong>oranza e noncomporterebbe alcun concreto cambiamento rispetto alla loro attuale deplorevolesituazione (<strong>in</strong> ciò si dà per scontato che non <strong>in</strong>teressi a nessuno ottenere l’approvazionesoltanto di una “legge-messaggio”, cioè di una modifica meramente simbolica da<strong>in</strong>trodurre nel testo <strong>della</strong> legge del 1999 che però nella pratica non garantiscaeffettivamente le persone <strong>rom</strong> e s<strong>in</strong>te). Peraltro nulla impedisce di riprendere <strong>in</strong> altrotesto normativo alcune tutele previste dalla legge del 1999 adattandole alle specificitàdelle esigenze concrete <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti e ad una tutela m<strong>in</strong>oritaria non territoriale.In ogni caso l’esistenza <strong>della</strong> legge n. 482/1999 non impedisce che il legislatore statale<strong>in</strong> applicazione dell’art. 6 Cost. approvi una diversa legge statale che miri a tutelare gli26 Il Governo di allora si limitò ad accogliere nella seduta del 17 giugno 1998 un ord<strong>in</strong>e del giorno (di per sénon <strong>giuridica</strong>mente v<strong>in</strong>colante), presentato dai deputati Boato, Brunetti, Di Risceglie, Russo Jervol<strong>in</strong>o e Maselli, <strong>in</strong>cui la Camera <strong>dei</strong> deputati “considerato che i Rom ed i S<strong>in</strong>ti sono presenti <strong>in</strong> Italia f<strong>in</strong> dal secolo XIV ecostituiscono qu<strong>in</strong>di una m<strong>in</strong>oranza l<strong>in</strong>guistica storica di grande rilevanza e che è <strong>in</strong> corso un processo di stanzialitàdi tali m<strong>in</strong>oranze” impegnava il Governo ad adottare misure di particolare tutela delle comunità Rom e S<strong>in</strong>tiadeguate alle loro peculiari caratteristiche l<strong>in</strong>guistiche storico-culturali”.31
aspetti e le necessità specifici di una determ<strong>in</strong>ata m<strong>in</strong>oranza l<strong>in</strong>guistica, come peraltro giàè avvenuto con la una legge statale n. 38/2001 sulla tutela specifica del gruppo l<strong>in</strong>guisticosloveno, al di là e oltre le tutele generali <strong>della</strong> legge del 1999.Del resto si è f<strong>in</strong> qui ricordato che sussistono specifiche esigenze di regolazione<strong>giuridica</strong> che oggettivamente riguardano soltanto gli appartenenti ai gruppi <strong>rom</strong> e <strong>s<strong>in</strong>ti</strong>che vivono <strong>in</strong> Italia, nei quali si <strong>in</strong>trecciano più condizioni di vita (stanziali e it<strong>in</strong>eranti) epiù condizioni giuridiche (cittad<strong>in</strong>i italiani, stranieri comunitari, stranieri extracomunitari,rifugiati, apolidi), ciascuna delle quali ha una discipl<strong>in</strong>a nelle norme costituzionali,<strong>in</strong>ternazionali e comunitari, che il legislatore ha l’obbligo costituzionale di rispettare.In ogni caso – anche se , come si approfondirà meglio più oltre – il riconoscimento ela tutela delle m<strong>in</strong>oranze l<strong>in</strong>guistiche spetta alla sola legge statale - alla lacuna <strong>della</strong>legislazione statale circa Rom e S<strong>in</strong>ti si era creduto utile sopperire mediantel’approvazione di apposite leggi regionali approvate da soltanto 11 Regioni del centronord(Lazio, Lombardia, Toscana, Umbria, Veneto, Marche, Emilia-Romagna, Sardegna,Piemonte, Friuli-Venezia Giulia, Liguria) e dalla Prov<strong>in</strong>cia autonoma di Trento, nonchémediante la previsione <strong>della</strong> tutela per la m<strong>in</strong>oranza <strong>rom</strong> menzionata dal nuovo Statuto<strong>della</strong> regione Calabria (art. 2, comma 2, lett. p) L.R. statutaria 19 ottobre 2004, n. 25),peraltro non attuata da alcuna legge regionale calabra.L’approvazione di tali leggi regionali fece affermare ad alcuni che si era trattato di unaspecie di piccola rivoluzione nella tradizione <strong>giuridica</strong> e nell’atteggiamento delleistituzioni nel considerare Rom e S<strong>in</strong>ti non come un affare di polizia, ma come ungruppo etnico-culturale da riconoscere e tutelare 27 e che si era di fronte al riconoscimentoseppur debole di una m<strong>in</strong>oranza 28 .27 Per tali affermazioni cfr. C. M;arcetti e N. Solimano, “Allontanate le vostre tende, avvic<strong>in</strong>ate i vostri cuori”, <strong>in</strong> L’urbanisticadel disprezzo. Campi <strong>rom</strong> e società italiana, a cura di P. Brunello, Roma, 1996, pp. 65.-66.28 Per tale tesi si veda L. Manc<strong>in</strong>i, Il debole riconoscimento giuridico di una m<strong>in</strong>oranza: il caso degli z<strong>in</strong>gari, <strong>in</strong> Diritto,immigrazione e cittad<strong>in</strong>anza, n. 3/2001, pp. 65 ss.32
In realtà <strong>in</strong> 8 regioni ed una prov<strong>in</strong>cia autonoma nessuna discipl<strong>in</strong>a tuttora sussiste enelle altre regioni le leggi regionali e prov<strong>in</strong>ciali hanno previsto discipl<strong>in</strong>e disomogenee,che riguardano soprattutto la gestione <strong>dei</strong> campi sosta e varie <strong>in</strong>iziative culturali asostegno <strong>dei</strong> gruppi lì def<strong>in</strong>iti come nomadi, che sono poi rimaste largamente <strong>in</strong>attuateanche per esaurimento delle risorse f<strong>in</strong>anziarie necessarie.In ogni caso oggi occorre tenere conto del recente orientamento <strong>della</strong> giurisprudenzacostituzionale. La Corte costituzionale con la sentenza 22 maggio 2009, n. 159 dopo averriaffermato l’importanza <strong>della</strong> convenzione-quadro sulla tutela delle m<strong>in</strong>oranze p<strong>rom</strong>ossadal Consiglio d’Europa afferma che l’attuazione con legge ord<strong>in</strong>aria dell’art. 6 Cost. <strong>in</strong>tema di tutela delle m<strong>in</strong>oranze l<strong>in</strong>guistiche genera un modello di riparto delle competenzefra Stato e Regioni: da un lato “il legislatore statale appare titolare di un proprio potere di<strong>in</strong>dividuazione delle l<strong>in</strong>gue m<strong>in</strong>oritarie protette, delle modalità di determ<strong>in</strong>azione deglielementi identificativi di una m<strong>in</strong>oranza l<strong>in</strong>guistica da tutelare, nonché degli istituti checaratterizzano questa tutela, frutto di un <strong>in</strong>defettibile bilanciamento con gli altri legittimi<strong>in</strong>teressi co<strong>in</strong>volti ed almeno potenzialmente confliggenti (si pensi a coloro che nonparlano o non comprendono la l<strong>in</strong>gua protetta o a coloro che devono subire gli oneriorganizzativi conseguenti alle speciali tutele). E ciò al di là <strong>della</strong> <strong>in</strong>eludibile tutela <strong>della</strong>l<strong>in</strong>gua italiana”, dall’altro lato però la legge statale non ha competenza esclusiva perché“alle leggi regionali spetta l’ulteriore attuazione <strong>della</strong> legge statale che si renda necessaria”.Dunque poiché nessuna legge statale tutela con apposite norme la m<strong>in</strong>oranza <strong>rom</strong> es<strong>in</strong>ta ai sensi dell’art. 6 Cost. le Regioni sembrano prive del titolo di legittimazione perdiscipl<strong>in</strong>are con apposite norme la <strong>condizione</strong> <strong>giuridica</strong> <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti che si trovanosul loro territorio. Così le vigenti leggi regionali e prov<strong>in</strong>ciali <strong>in</strong> materia di <strong>rom</strong> e <strong>s<strong>in</strong>ti</strong>potrebbero ritenersi <strong>in</strong>costituzionali sia perché manca una legge statale che prevedaanche la tutela di tale m<strong>in</strong>oranza, sia perché gli strumenti previsti dalle leggi regionalidovrebbero essere comunque conformi a quelli previsti dall’<strong>in</strong>esistente legge statale <strong>in</strong>materia. Peraltro di per sé la maggioranza degli strumenti previsti dalla legislazioneregionale <strong>in</strong> materia di Rom e S<strong>in</strong>ti appare comunque conforme agli strumenti di tutela33
previsti dalla legge statale del 1999 sulle m<strong>in</strong>oranze e forse essendo att<strong>in</strong>enti soprattuttoalla gestione <strong>dei</strong> campi sosta e ad aspetti di p<strong>rom</strong>ozione culturale sociale e lavorativa e disostegno scolastico potrebbero anche rientrare tra le materie che l’art. 117 Cost. assegnaalla competenza concorrente (gestione del territorio, tutela del lavoro, valorizzazione <strong>dei</strong>beni e p<strong>rom</strong>ozione delle attività culturali, istruzione).In ogni caso occorre ricordare che <strong>in</strong> materia di Rom e di S<strong>in</strong>ti la primazia <strong>della</strong>legislazione statale deriva dalla presenza tra di loro di stranieri, rifugiati e apolidi, poichédopo la riforma costituzionale del 2001 la competenza legislativa <strong>in</strong> materia di Rom eS<strong>in</strong>ti <strong>in</strong> base all’art. 117 comma 2 Cost. è esclusivamente statale allorché si tratti didiscipl<strong>in</strong>are la <strong>condizione</strong> di Rom e S<strong>in</strong>ti che usufruiscano del diritto d’asilo o sianocittad<strong>in</strong>i extracomunitari.6. La mancata rimozione degli ostacoli di ord<strong>in</strong>e economico e sociale chelimitando di fatto la libertà e l’uguaglianza <strong>dei</strong> cittad<strong>in</strong>i Rom e S<strong>in</strong>ti neimpediscono il pieno sviluppo <strong>della</strong> persona umana e l’effettiva partecipazioneall’organizzazione politica, economica e sociale del PaeseAl di là delle discrim<strong>in</strong>azioni dirette ed <strong>in</strong>dirette i cittad<strong>in</strong>i Rom e S<strong>in</strong>ti soprattutto sevivono <strong>in</strong> <strong>condizione</strong> it<strong>in</strong>erante si trovano <strong>in</strong> condizioni di oggettivo svantaggio rispettoagli altri.E’ però mancata <strong>in</strong> questi anni una seria azione <strong>dei</strong> pubblici poterti volta allarimozione degli ostacoli di ord<strong>in</strong>e economico e sociale che limitando di fatto la libertà el’uguaglianza <strong>dei</strong> cittad<strong>in</strong>i Rom e S<strong>in</strong>ti ne impediscono il pieno sviluppo <strong>della</strong> personaumana e l’effettiva partecipazione all’organizzazione politica, economica e sociale delPaese, come <strong>in</strong>vece prescrive l’art. 3, comma 2 Cost.34
Azioni p<strong>rom</strong>ozionali e responsabilizzanti che consentano a ciascuno di “svolgere lasua personalità” e non misure assistenziali paiono <strong>in</strong>dispensabili per far uscire molteappartenenti ai gruppi <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti presenti <strong>in</strong> Italia da uno stato di segregazione edi ghettizzazione.Invece f<strong>in</strong>ora scarse sono state le azioni specifiche di p<strong>rom</strong>ozione dell’<strong>in</strong>serimentolavorativo, cioè quelle azioni mirate alla p<strong>rom</strong>ozione <strong>della</strong> piena occupazione <strong>dei</strong> Rom e<strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti, come <strong>in</strong>vece prescrive l’art. 4 Cost.1) poiché la disoccupazione tra i Rom e i S<strong>in</strong>ti è assai maggiore rispetto al resto <strong>della</strong>popolazione, sarebbe opportuno <strong>in</strong>cludere anche loro tra i soggetti dest<strong>in</strong>atari delleassunzioni agevolate da parte delle cooperative sociali e delle imprese sociali;2) le leggi statali e regionali <strong>in</strong> materia di commercio e di artigianato si rivelano<strong>in</strong>direttamente discrim<strong>in</strong>atorie allorché esigono per l’esercizio di attività commerciali oartigianali, il possesso di titoli di studio o di titoli professionali a cui gran parte <strong>dei</strong> Rom e<strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti non hanno avuto accesso; occorrerebbe <strong>in</strong> tal senso <strong>in</strong>centivare la formazioneprofessionale;3) anche la legge 18 marzo 1968, n. 337 sullo spettacolo viaggiante non tiene contodelle esigenze di completamento dell’anno scolastico da parte <strong>dei</strong> figli degli artisti nellastessa classe <strong>in</strong> cui l’hanno <strong>in</strong>iziato e impone agli occupanti di lasciare l’area alla f<strong>in</strong>e delperiodo complessivo di durata degli spettacoli. Anche il recente tentativo del progetto dilegge sullo spettacolo dal vivo 29 non sembra tenere conto di tali esigenze.In materia scolastica malgrado l’art. 34 Cost. preveda che la scuola è aperta a tutti epreveda anche borse di studio e altre provvidenze anche economiche agli studenti e allefamiglie per rendere effettivo il diritto per i capaci e meritevoli di accedere ai gradi più altidegli studi f<strong>in</strong>o al 1986 il M<strong>in</strong>istero <strong>della</strong> Pubblica istruzione aveva istituito un sistema di29 Cfr. i testi <strong>dei</strong> pdl sullo spettacolo dal vivo all’esame <strong>della</strong> Commissione cultura <strong>della</strong> Camera <strong>dei</strong> deputati dalfebbraio 2010.35
classi speciali parallele riservate ad alunni Rom e S<strong>in</strong>ti che oggi sarebbe comunquediscrim<strong>in</strong>atorio anche <strong>in</strong> base alla giurisprudenza <strong>della</strong> Corte europea <strong>dei</strong> dirittidell’uomo; <strong>in</strong>tanto le esperienze del sostegno scolastico restano sottoposte all’<strong>in</strong>certezzadelle risorse f<strong>in</strong>anziarie e <strong>della</strong> volatilità degli sgomberi di campi nomadi <strong>in</strong> cui abitano ibamb<strong>in</strong>i che frequentano le scuole.In materia di accesso all’abitazione manca la previsione di una serie di misure: a)alloggi di edilizia residenziale pubblica, b) alloggi su microaree di proprietà privata.Raccomandazioni sull’<strong>in</strong>serimento scolastico, sociale e lavorativo di Rom e S<strong>in</strong>ti sonogiunti dagli organismi <strong>in</strong>ternazionali (Consiglio d’Europa e OSCE) e dalla Commissioneeuropea che però fa solo raccomandazioni senza scegliere un modello di <strong>in</strong>clusionesociale.Numerose sono state le violazioni rilevate a carico dell’Italia sia dalla Corte europea<strong>dei</strong> diritti dell’uomo, sia dal Comitato per l’applicazione <strong>della</strong> Carta sociale europea,soprattutto per le carenze <strong>in</strong> materia di istruzione e di accesso ad abitazioni idonee.Tuttavia occorre riconoscere che numerose sono state le <strong>in</strong>iziative poste <strong>in</strong> essere sulterritorio da parte delle Amm<strong>in</strong>istrazioni dello Stato e degli enti locali per favorirel’<strong>in</strong>tegrazione di Rom, S<strong>in</strong>ti e camm<strong>in</strong>anti, ma sempre <strong>in</strong> modo disomogeneo sulterritorio. Le <strong>in</strong>iziative <strong>in</strong>fatti sono state adottate da alcuni Comuni e non da altri e nontutte le <strong>in</strong>iziative sono state effettivamente praticate <strong>in</strong> tutti i Comuni: a) assegnazione dialloggi popolari di proprietà degli Enti locali a nuclei familiari <strong>rom</strong>; b) <strong>in</strong>terventi per laristrutturazione di aree di sosta o per la realizzazione di nuove aree e per il sostegno aprogetti di autorecupero o autocostruzione di immobili; c) aiuto all’<strong>in</strong>serimento scolastico<strong>dei</strong> m<strong>in</strong>ori <strong>rom</strong> e alla formazione professionale (servizi di trasporto <strong>dei</strong> bamb<strong>in</strong>i <strong>rom</strong> dellescuole elementari e medie e di assistenza educativa attraverso la presenza di educatoriprofessionali con compiti di mediazione culturale, borse di studio f<strong>in</strong>alizzate, progetti disostegno scolastico e formativo degli studenti di scuola secondaria di primo grado e di36
secondo grado); d) sostegno al credito e all’accesso ai mutui per acquistare microaree diproprietà privata; e) ricorso all’attività di mediatori culturali e realizzazione di progetti diborse lavoro e tiroc<strong>in</strong>i formativi <strong>in</strong> aziende per l’<strong>in</strong>serimento lavorativo; f) percorsi<strong>in</strong>dividualizzati di tiroc<strong>in</strong>io formativo tramite mediatori culturali di etnia <strong>rom</strong> o s<strong>in</strong>ta, <strong>in</strong>varie mansioni (addetto alla contabilità, produzione video, estetista, cuoco); g9 aiuto allacostituzione di cooperative gestite da Rom (tra cui quelle per la raccolta differenziata dirifiuti, per il recupero di rottami ferrosi e per servizi di lavanderia e stireria).Tuttavia questi progetti restano disorganici e <strong>in</strong>cidono poco sull’<strong>in</strong>tera popolazione<strong>rom</strong> e s<strong>in</strong>ta.7. L’emergenza alloggiativa <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti e i riflessi <strong>della</strong> tutela<strong>in</strong>ternazionale del diritto all’abitazione sulle politiche abitative italiane per lefamiglie RomInfatti è ancora “l’emergenza <strong>dei</strong> campi nomadi” a prevalere.Perciò con l’<strong>in</strong>tento formalmente enunciato di rimediare alla situazione di degradosocio-ambientale particolarmente evidente nelle aree metropolitane di Roma, Napoli eMilano, sono state emanate il 30 maggio 2008 le ord<strong>in</strong>anze del Presidente del Consiglio<strong>dei</strong> M<strong>in</strong>istri nn. 3676, 3677e 3678 per fronteggiare lo stato di emergenza <strong>in</strong> relazione agli<strong>in</strong>sediamenti di comunità nomadi nei territori delle Regioni Lazio, Lombardia eCampania.Il ricorso allo strumento delle ord<strong>in</strong>anze di protezione civile è stato determ<strong>in</strong>ato dallanecessità di rendere più veloci le procedure amm<strong>in</strong>istrative sia per la creazione di nuovicampi che per la sistemazione di quelli esistenti e per un rapido utilizzo delle risorsef<strong>in</strong>anziarie necessarie.Con D.P.C.M. 28 maggio 2009 è stato poi prorogato f<strong>in</strong>o al 31 dicembre 2010 lostato di emergenza nelle regioni Lazio, Lombardia e Campania e lo stato di emergenza è37
stato esteso anche ai territori delle regioni Piemonte e Veneto. Con ord<strong>in</strong>anze n.ri 3776 e3777 del 1° giugno 2009 sono stati nom<strong>in</strong>ati commissari delegati i prefetti di Tor<strong>in</strong>o eVenezia.Con l’<strong>in</strong>tento – almeno formalmente dichiarato – di provvedere alla necessità dimaggior sicurezza per gli abitanti degli <strong>in</strong>sediamenti <strong>dei</strong> campi nomadi e <strong>della</strong>popolazione circostante e per consentire di migliorare le loro condizioni di vita, ilGoverno Berlusconi ha ritenuto prioritario effettuare un censimento che ha comportatol’identificazione di tutte le persone presenti nei campi e l’allontanamento delle persone <strong>in</strong>situazione abusiva e l’espulsione o l’allontanamento dal territorio dello Stato dellepersone di cittad<strong>in</strong>anza extracomunitaria o comunitaria.Nel corso <strong>della</strong> rilevazione sono stati formalmente rispettati i diritti fondamentali e ladignità delle persone: il censimento è stato svolto <strong>in</strong> collaborazione con la Croce RossaItaliana ed il riconoscimento delle persone è stato effettuato su base volontaria, conesclusione di qualsiasi <strong>in</strong>formazione sulla religione professata e sull’etnia di appartenenza,<strong>in</strong> conformità alle L<strong>in</strong>ee Guida adottate dal M<strong>in</strong>istero dell’<strong>in</strong>terno il 17 luglio 2008 ed alledisposizioni emanate <strong>in</strong> proposito dal Garante per la protezione <strong>dei</strong> dati personali. I datiraccolti non sono usati per creare data base o archivi separati, ma vengono utilizzati, <strong>in</strong>conformità alla legge sulla protezione <strong>dei</strong> dati personali, soltanto per scopi amm<strong>in</strong>istrativi.Peraltro il censimento a Napoli è avvenuto sulla base di una scheda di cui esistonovarie fotografie, <strong>in</strong> cui si chiedeva anche la religione. Pratiche di schedature similiappaiono <strong>in</strong>costituzionali perché l’appartenenza m<strong>in</strong>oritaria o religiosa non puòlegittimare alcuna dist<strong>in</strong>zione deteriore di trattamento.In realtà gravi dubbi di carattere giuridico sono sorti circa la correttezza delleord<strong>in</strong>anze governative e <strong>della</strong> loro attuazione e i relativi ricorsi giurisdizionali sono ancorapendenti.Allo scopo di def<strong>in</strong>ire l<strong>in</strong>ee d’azione condivise volte al superamento dell’emergenzanomadi <strong>in</strong> attuazione delle citate ord<strong>in</strong>anze del 30 maggio 2008, è stato istituito presso ilGab<strong>in</strong>etto del M<strong>in</strong>istro dell’Interno un Gruppo tecnico <strong>in</strong>term<strong>in</strong>isteriale, di cui fannoparte anche i Commissari delegati.38
L’ulteriore ord<strong>in</strong>anza del Presidente del Consiglio <strong>dei</strong> M<strong>in</strong>istri 1 aprile 2009 n. 3751autorizza i Commissari ad <strong>in</strong>dividuare un cont<strong>in</strong>gente specifico di personale da dest<strong>in</strong>areallo svolgimento di attività di carattere straord<strong>in</strong>ario per fronteggiare l’emergenza e adavvalersi di soggetti pubblici cui affidare settori di <strong>in</strong>tervento nonché degli uffici tecnicidegli Enti territoriali <strong>in</strong>teressati.Nelle ord<strong>in</strong>anze vengono <strong>in</strong>oltre previste procedure semplificate per la gestione el’utilizzo delle risorse f<strong>in</strong>anziare messe a disposizione.A seguito dell’impegno assunto dal Governo, sono stati, <strong>in</strong>fatti, previsti f<strong>in</strong>anziamentia favore <strong>dei</strong> Commissari delegati per le misure da adottare per complessivi euro1.500.000 nel 2008 ed uno stanziamento totale di 30 milioni di euro per le progettualitàda attuare nell’ambito <strong>dei</strong> territori <strong>in</strong>clusi nelle citate ord<strong>in</strong>anze per l’anno 2009.Nell’ambito <strong>della</strong> gestione <strong>della</strong> emergenza, si sono già avviate <strong>in</strong>iziative <strong>in</strong> s<strong>in</strong>ergiacon le istituzioni pubbliche operanti sul territorio, anche con il co<strong>in</strong>volgimento dellestesse comunità che hanno offerto la loro collaborazione al piano d’azione portato avantidai Commissari, alle <strong>in</strong>tese sviluppate a livello locale ed alla collaborazione conl’UNICEF per quanto concerne la tutela <strong>dei</strong> m<strong>in</strong>ori.Tuttavia le <strong>in</strong>iziative sopra attuate sono state contestate sotto il profilo <strong>della</strong> legittimitàe non hanno attenuato la profonda marg<strong>in</strong>alizzazione o ghettizzazione <strong>in</strong> cui di fatto sitrovano Rom, S<strong>in</strong>ti e cam<strong>in</strong>anti nella società italiana, anzi forse l’hanno accentuata.Occorre <strong>in</strong>fatti ricordare che è soprattutto l’accesso ad una abitazione la questionecruciale irrisolta, come confermano anche le dec<strong>in</strong>e di sgomberi forzati di <strong>in</strong>sediamentiabusivi di persone Rom e S<strong>in</strong>te effettuati ogni settimana dalle amm<strong>in</strong>istrazioni comunali.In ogni caso si deve ricordare che l’abitazione, <strong>in</strong>sieme con l’alimentazione e ilvestiario, sono essenziali per la vita di ogni famiglia e per la crescita <strong>dei</strong> bamb<strong>in</strong>i, comeemerge anche dagli obblighi <strong>in</strong>ternazionali <strong>in</strong> vigore per l’Italia.In primo luogo che il diritto all’abitazione sia un diritto soprattutto <strong>della</strong> famiglia èprevisto dall’art. 25 <strong>della</strong> Dichiarazione universale <strong>dei</strong> diritti dell’uomo, che dispone cheogni <strong>in</strong>dividuo ha diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute ed il39
enessere proprio e <strong>della</strong> propria famiglia con particolare riguardo al dirittoall’abitazione (30)In secondo luogo l’art. 11, comma 1, del Patto <strong>in</strong>ternazionale sui diritti economici,sociali e culturali, firmato a new York il 16 dicembre 1966 (ratificato e reso esecutivo aseguito <strong>della</strong> legge 25 ottobre 1977, n. 881) impegna gli Stati a riconoscere e attuare ildiritto di ogni <strong>in</strong>dividuo ad un livello di vita adeguato per sé e per la sua famiglia, che<strong>in</strong>cluda alimentazione, vestiario e alloggio adeguati, nonché al miglioramento cont<strong>in</strong>uodelle proprie condizioni di vita.In terzo luogo l’art. 27, comma 3, <strong>della</strong> convenzione <strong>in</strong>ternazionale sui diritti delfanciullo, firmata a New York il 20 novembre 1989 (ratificata e resa esecutiva a seguito<strong>della</strong> legge 27 maggio 1991, n. ), impone agli Stati di adottare adeguati provvedimenti peraiutare i genitori o altri che hanno la responsabilità del fanciullo ad attuare il diritto diogni fanciullo ad un livello di vita sufficiente per consentire il suo sviluppo fisico,mentale, spirituale, morale e sociale e ad offrire, se del caso, un’assistenza materiale eprogrammi di sostegno, <strong>in</strong> particolare per quanto riguarda l’alimentazione, il vestiario el’alloggio.Il bisogno di un alloggio adeguato è previsto anche dalla Convenzione <strong>in</strong>ternazionaleper l'elim<strong>in</strong>azione di tutte le forme di discrim<strong>in</strong>azione razziale (art. 5), dalla Convenzioneper l'elim<strong>in</strong>azione di tutte le forme di discrim<strong>in</strong>azione contro le donne (art. 14) e dallaDichiarazione sul diritto allo sviluppo (art. 8).Nel commento generale n. 4 sul Diritto ad un'abitazione adeguata, rilasciato dalComitato per i Diritti economici, sociali e culturali si ricorda la mancanza di unadef<strong>in</strong>izione largamente accettata e riconosciuta dell'<strong>in</strong>sieme <strong>dei</strong> diritti che attualmentecomprende i diritti abitativi e si rileva come, nel diritto <strong>in</strong>ternazionale, i seguenti dirittivengano riconosciuti ad ogni persona.1) Sicurezza legale del possesso. A tutte le persone deve essere garantita protezione legalecontro sfratti illeciti, molestie ed altri pericoli. Agli Stati partecipanti è richiesto di30 Cfr. P. Perl<strong>in</strong>geri La personalità umana nell’ord<strong>in</strong>amento giuridico, Napoli, 1972, p. 50; Corte Cost., sent. 20 dicembre1989 n. 559, <strong>in</strong> Giur. Cost., 1989, p. 2567.40
prendere misure immediate per assicurare sicurezza legale del possesso a quanti nongodono di tale garanzia, dopo una approfondita consultazione con la personadanneggiata.;2) Disponibilità di servizi, materiali ed <strong>in</strong>frastrutture;3) Ognuno ha diritto ad un accesso sostenibile alle risorse comuni, acqua potabile, energia percuc<strong>in</strong>are, riscaldare ed illum<strong>in</strong>are, servizi sanitari e di lavanderia, immagazz<strong>in</strong>amentodel cibo, raccolta <strong>dei</strong> rifiuti, fognature e servizi di emergenza.;4) Offerta di abitazioni. Tutti i costi associati con l'abitazione dovrebbero essere ad unlivello tale da assicurare che il raggiungimento e la soddisfazione di altri bisogniessenziali non vengano posti a rischio, o comp<strong>rom</strong>essi. Sussidi per l'abitazionedovrebbero essere a disposizione di quanti non siano <strong>in</strong> <strong>condizione</strong> di ottenereun'abitazione e gli <strong>in</strong>quil<strong>in</strong>i dovrebbero esser protetti da livelli degli affitti che sianoirragionevoli.5) Case abitabili. Abitazioni adeguate implicano che agli abitanti vengano assicuratispazi adeguati, che siano protetti dagli elementi e da altri pericoli per la salute qualirischi strutturali ed agenti <strong>in</strong>fettivi. La sicurezza fisica degli occupanti deve essergarantita.6) Case accessibili. Quanti hanno diritto ad una casa adeguata debbono anche essercapaci di ottenere accesso ad essa. Gruppi svantaggiati (quali anziani, bamb<strong>in</strong>i,persone con handicap fisici, persone che abbiano problemi medici cronici, malatimentali, vittime di disastri naturali, persone che risiedano <strong>in</strong> aree a rischio di disastried altri gruppi) debbono aver garantito un qualche grado di considerazione prioritarianella sfera abitativa.7) Località adeguate. Le abitazioni debbono trovarsi <strong>in</strong> località che permettano diusufruire di possibilità lavorative, servizi sanitari, scuole, centri per la cura <strong>dei</strong> bamb<strong>in</strong>ied altre strutture sociali. Le abitazioni non debbono essere situate <strong>in</strong> aree nelle qualil'<strong>in</strong>qu<strong>in</strong>amento ponga a rischio il diritto alla salute.41
8) Abitazioni culturalmente adeguate. Case adeguate debbono consentire l'espressione diidentità e diversità culturali. Lo sviluppo <strong>della</strong> modernizzazione nella sfera abitativanon deve sacrificare la dimensione culturale <strong>della</strong> casa.In proposito <strong>in</strong> Italia è <strong>in</strong> vigore anche la discipl<strong>in</strong>a del diritto all’abitazione nella Cartasociale europea revisionata, p<strong>rom</strong>ossa dal Consiglio d’Europa, firmata a Strasburgo il 3maggio 1996.L’art. 30 <strong>della</strong> Carta afferma il diritto alla protezione contro la povertà el'emarg<strong>in</strong>azione sociale, per rendere effettivo il quale gli Stati si impegnano sia “aprendere misure nell'ambito di un approccio globale e coord<strong>in</strong>ato per p<strong>rom</strong>uoverel'effettivo accesso <strong>in</strong> particolare al lavoro, all'abitazione, alla formazione professionale,all'<strong>in</strong>segnamento, alla cultura, all'assistenza sociale medica delle persone che si trovano orischiano di trovarsi <strong>in</strong> situazioni di emarg<strong>in</strong>azione sociale o di povertà, e delle lorofamiglie” sia “a riesam<strong>in</strong>are queste misure <strong>in</strong> vista del loro adattamento, se del caso”.L’art. 31 <strong>della</strong> Carta <strong>in</strong> particolare per garantire l'effettivo esercizio del dirittoall'abitazione impegna gli Stati a prendere misure dest<strong>in</strong>ate:1. a favorire l'accesso ad un'abitazione di livello sufficiente;2. a prevenire e ridurre lo status di "senza tetto"<strong>in</strong> vista di elim<strong>in</strong>arlo gradualmente;3. a rendere il costo dell'abitazione accessibile alle persone che non dispongono dirisorse sufficienti.Sul punto l’Italia è stata condannata con la decisione adottata il 7 dicembre 2005 dalComitato europeo <strong>dei</strong> Diritti sociali (Centro Europeo per i Diritti <strong>dei</strong> Rom (ERRC),reclamo n. 27/2004) per ciò che riguarda l’accesso alla casa per i Rom a seguito di unreclamo presentato da associazioni di Rom.In proposito il Comitato ricorda che l’art. 31 mira alla prevenzione dello stato di senzacasa e delle sue conseguenze avverse sulla sicurezza personale e la salute dell’<strong>in</strong>dividuo: ildiritto all’abitazione assicura l’<strong>in</strong>clusione sociale e l’<strong>in</strong>tegrazione degli <strong>in</strong>dividui nellasocietà e contribuisce all’abolizione di disuguaglianze socio-economiche.Perciò il Comitato ha affermato che la previsione dell’art. 35§1 che garantiscel'accesso ad abitazioni adeguate significa abitazioni strutturalmente sicure; sicure dal42
punto di vista igienico e <strong>della</strong> salute, cioè <strong>in</strong> possesso di tutto il necessario come acqua,riscaldamento, raccolta rifiuti, strutture igieniche, elettricità; non affollate ed a norma disicurezza. Perciò il Comitato afferma che l’assegnazione temporanea di un rifugio nonpuò essere considerata una misura adeguata, e ciascun <strong>in</strong>dividuo deve esser provvisto diabitazione adeguata entro un ragionevole periodo di tempo.Il Comitato ricorda che l'art. 31§1 E proibisce ogni discrim<strong>in</strong>azione e stabiliscel’obbligo di assicurarsi che, <strong>in</strong> assenza di giustificazioni obiettive e ragionevoli ognigruppo con caratteristiche particolari, <strong>in</strong>clusi i Rom e S<strong>in</strong>ti, benefici nella pratica <strong>dei</strong>diritti contenuti nella Carta. Al contrario il Comitato afferma che, persistendo nella suapratica di mettere i Rom e i S<strong>in</strong>ti nei campi, il Governo italiano ha fallito nel prendere <strong>in</strong>considerazione tutte le differenze rilevanti o di prendere misure adeguate per assicurarsiche essi abbiano accesso ai diritti e ai benefici collettivi che devono essere disponibili atutti.Il Comitato, perciò, rileva che l'Italia non ha dimostrato di prendere misure adeguateper assicurarsi che ai Rom e ai S<strong>in</strong>ti vengano offerte abitazioni <strong>in</strong> quantità e di qualitàsufficiente ai loro bisogni particolari, né di assicurarsi, o di aver preso misure perassicurarsi che le autorità locali stiano adempiendo le loro responsabilità a questoriguardo.Per questa ragione, il Comitato giudica che la situazione costituisca una violazionedell'art. 31§1 visto congiuntamente all'art. E <strong>della</strong> Convenzione che prevede che i dirittiprevistiti dalla Carta devono essere garantiti senza qualsiasi dist<strong>in</strong>zione basata <strong>in</strong>particolare sulla razza, sul colore <strong>della</strong> pelle, sul sesso, sulla l<strong>in</strong>gua, sulla religione, sulleop<strong>in</strong>ioni politiche o su ogni altra op<strong>in</strong>ione, sull'ascendenza nazionale o sull'orig<strong>in</strong>esociale, sulla salute, sull'appartenenza ad una m<strong>in</strong>oranza nazionale, sulla nascita o su ognialtra situazione.Il Comitato ritiene anche illegittima la pratica degli sgomberi forzati, delle m<strong>in</strong>acce diallontanamento, la distruzione sistematica di proprietà e l'<strong>in</strong>vasione delle abitazioni <strong>dei</strong>Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti da parte delle autorità italiane Il Comitato rammenta che l’art. 31§1garantisce l’accesso ad abitazioni adeguate e afferma che nell’ambito dell’art. 31§3 è43
obbligo degli Stati Parte adottare misure appropriate per la costruzione di abitazioni, <strong>in</strong>particolare alloggi sociali e che, <strong>in</strong>oltre, gli Stati devono assicurare l’accesso ad abitazionidi edilizia pubblica a gruppi svantaggiati, <strong>in</strong>cluso un accesso equo a nazionali di altre Parti<strong>della</strong> Carta che risiedano legalmente o che lavor<strong>in</strong>o regolarmente sul proprio territorio.Il Comitato perciò ritiene che l’Italia, come ogni Stato parte <strong>della</strong> Carta, sia v<strong>in</strong>colatoal pr<strong>in</strong>cipio di eguale trattamento per i Rom e i S<strong>in</strong>ti per quanto riguarda l’accesso adabitazioni pubbliche, ma il Governo italiano non ha fornito <strong>in</strong>formazioni per provare chetale diritto d’accesso sia effettivamente posto <strong>in</strong> pratica o che i criteri che regolanol’accesso ad abitazioni di edilizia pubblica non siano discrim<strong>in</strong>atori. Il Comitato ricordache il pr<strong>in</strong>cipio di non discrim<strong>in</strong>azione nell’Art. E <strong>in</strong>clude anche la discrim<strong>in</strong>azione<strong>in</strong>diretta. La mancata presa <strong>in</strong> considerazione <strong>della</strong> differente situazione di Rom e S<strong>in</strong>ti ola mancata <strong>in</strong>troduzione di misure volte specificamente al miglioramento delle lorocondizioni abitative, <strong>in</strong>cludendo la possibilità di un effettivo accesso ad abitazionipubbliche, <strong>in</strong>dica che l’Italia sta violando l’art. 31§§1 e 3 considerati congiuntamente conl’art. E.Per queste ragioni, il Comitato conclude unanimemente che la scarsità el’<strong>in</strong>adeguatezza <strong>dei</strong> campi sosta per Rom e S<strong>in</strong>ti nomadi costituisce una violazionedell’art. 31§1 <strong>della</strong> Carta, letto congiuntamente all’art. E, che gli sgomberi forzati e le altresanzioni ad essi associati costituiscono una violazione dell’art. 31§2 letto congiuntamenteall’Art. E, che la mancanza di soluzioni abitative stabili per Rom e S<strong>in</strong>ti costituisce unaviolazione dell’art. 31§1 e dell’art. 31§3 <strong>della</strong> Carta, letti congiuntamente all’art. E.Sulla base di questa condanna il Consiglio d’Europa chiede al Governo italiano 1) diconoscere i progressi realizzati al f<strong>in</strong>e di garantire un´offerta quantitativa e qualitativa dialloggi idonei a soddisfare i bisogni <strong>dei</strong> Rom e come le autorità locali si siano impegnatead adempiere gli obblighi loro <strong>in</strong>combenti a questo riguardo; 2) di <strong>in</strong>dicare le misureadottate per garantire che le procedure di sfratto (o espulsione) siano svolte nel rispetto<strong>della</strong> dignità delle persone co<strong>in</strong>volte e che siano garantite soluzioni alternative dirialloggio; 3) di conoscere le misure prese per migliorare le condizioni abitative <strong>dei</strong> Romal f<strong>in</strong>e di garantire soluzioni abitative permanenti, <strong>in</strong>clusa la possibilità di accedere44
concretamente agli alloggi popolari, tenendo <strong>in</strong> considerazione la loro particolaresituazione; 4) di <strong>in</strong>dicare, ove possibile, i dati statistici diretti a consentire una valutazioneconcreta <strong>dei</strong> progressi realizzati al riguardo.F<strong>in</strong>ora però è mancata da parte dello Stato un’adeguata risposta.8. Verso una legge statale di riconoscimento e tutela di Rom e S<strong>in</strong>ti: daresicurezza a tuttiNell’attuale pubblicistica la presenza di Rom e S<strong>in</strong>ti è spesso accostata al tema <strong>della</strong>sicurezza, cioè <strong>dei</strong> pericoli per la sicurezza di tutti derivanti da fenomeni di illegalitàdiffusa o di microcrim<strong>in</strong>alità o di occupazione abusiva di immobili.La sicurezza però è nozione ambigua che dovrebbe essere decl<strong>in</strong>ata <strong>in</strong> tutte le suedimensioni.C’è la sicurezza di tutti, quella situazione psicologica <strong>in</strong> cui si trova chiunque nelgodimento <strong>dei</strong> suoi diritti costituzionalmente garantiti e nei rapporti con i pubblici poteri.Quando <strong>in</strong>vece una persona non è certa del proprio status giuridico, <strong>della</strong> propriacittad<strong>in</strong>anza, <strong>della</strong> propria abitazione, dell’accesso ai diritti sociali, quando <strong>in</strong>vece èoggetto di discrim<strong>in</strong>azioni, di emarg<strong>in</strong>azione lavorativa, di marg<strong>in</strong>alizzazione da partedegli <strong>in</strong>terventi <strong>dei</strong> pubblici poteri e di stigmatizzazione da parte <strong>dei</strong> mezzi dicomunicazione di massa, allora nessuno di coloro che vivono <strong>in</strong> una società può sentirsisicuro, perché quella società non è ben organizzata, contraddicendo i pr<strong>in</strong>cipifondamentali personalisti che caratterizzano la sua forma di Stato, perché nessuno puòpiù essere ragionevolmente sicuro del futuro proprio e <strong>della</strong> propria famiglia e può essere<strong>in</strong>dotto a sopravvivere anche con mezzi illegali.Una delle pr<strong>in</strong>cipali vie d’uscita sicure da questa situazione crim<strong>in</strong>ogena è quella digiungere al più presto all’approvazione di una legge statale che <strong>in</strong> attuazione dell’art. 645
Cost. preveda norme specifiche di riconoscimento, di tutela <strong>della</strong> m<strong>in</strong>oranza <strong>dei</strong> Rom e<strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti presenti <strong>in</strong> Italia e azioni positive di <strong>in</strong>clusione sociale ai sensi dell’art. 3 Cost..In primo luogo questa legge statale dovrebbe prevedere una specifica tutela degliaspetti tipici del patrimonio l<strong>in</strong>guistico-culturale <strong>della</strong> m<strong>in</strong>oranza, prevedendo istitutianaloghi a quelli previsti dalla legge n. 482/1999 per tutte le altre m<strong>in</strong>oranze, come ildiritto allo studio e all’uso e all’<strong>in</strong>segnamento <strong>della</strong> l<strong>in</strong>gua <strong>rom</strong>anes, anche nei rapporticon le pubbliche amm<strong>in</strong>istrazioni e nei rapporti con i mezzi di comunicazione di massa,con previsione di specifici obblighi di diffusione di programmi <strong>in</strong> l<strong>in</strong>gua <strong>rom</strong>anes da partedell’emittente del servizio pubblico radio-televisivo, ma anche negli <strong>in</strong>segnamentiscolastici, il riprist<strong>in</strong>o di cognomi e nomi <strong>in</strong> forma orig<strong>in</strong>ale, lo studio e la diffusione <strong>della</strong>l<strong>in</strong>gua, <strong>della</strong> cultura e delle tradizioni storico, letterarie e musicali <strong>della</strong> m<strong>in</strong>oranza.Vi è poi l’esigenza di <strong>in</strong>centivare e tutelare <strong>in</strong> modo specifico le associazioni compostedi Rom e S<strong>in</strong>ti, ma senza prevedere forme pubblicistiche di rappresentanza che nonsembrano conformi alla libertà di associazione prevista dall’art. 18 Cost. Deve applicarsianche a Rom e S<strong>in</strong>ti il pr<strong>in</strong>cipio di sussidiarietà orizzontale previsto dall’art. 118 Cost.Occorre <strong>in</strong>oltre tutelare il diritto di ogni appartenente alla m<strong>in</strong>oranza di vivere nella<strong>condizione</strong> liberamente scelta da lui o, se m<strong>in</strong>orenne, dai suoi genitori di sedentarietà odi it<strong>in</strong>eranza e il diritto di abitare <strong>in</strong> alloggi tipici <strong>della</strong> storia e <strong>della</strong> cultura <strong>rom</strong> e s<strong>in</strong>ta,secondo una pluralità di scelte, come a) alloggi <strong>in</strong> unità mobili <strong>in</strong> terreni di proprietàprivata, dotate di tutti i requisiti igienico-sanitari collegati alle reti idriche e fognarie, b)aree di sosta temporanea almeno <strong>in</strong> ogni Prov<strong>in</strong>cia da rendere disponibili a quellepersone appartenenti alla m<strong>in</strong>oranza <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti che tuttora vivono <strong>in</strong> <strong>condizione</strong>di it<strong>in</strong>eranza; c) alloggi di edilizia residenziale pubblica che consentano la vic<strong>in</strong>anza <strong>dei</strong>componenti <strong>della</strong> medesima famiglia allargata che lo desider<strong>in</strong>o; d) microaree di proprietàprivata che consentano la convivenza degli appartenenti alla medesima famiglia allargata,con <strong>in</strong>centivi che attu<strong>in</strong>o il favore per la p<strong>rom</strong>ozione dell’<strong>in</strong>vestimento del risparmiopopolare nella proprietà privata dell’abitazione ai sensi dell’art. 47 Cost. .46
Tutte queste norme dovrebbero essere formulate <strong>in</strong> modo da attuare <strong>in</strong> modo precisole norme <strong>della</strong> Convenzione-quadro sulle m<strong>in</strong>oranze nazionali.Questa stessa legge dovrebbe dare specifica applicazione alla popolazione <strong>rom</strong> e s<strong>in</strong>tadelle <strong>in</strong>derogabili norme dell’Unione europea sulla circolazione e sul soggiorno <strong>dei</strong>cittad<strong>in</strong>i comunitari, e potrebbe anche modificare le norme sulle modalità e le procedureper il riconoscimento dell’apolidia e <strong>della</strong> cittad<strong>in</strong>anza italiana ai fili degli apolidi di fattonati <strong>in</strong> Italia.Occorre <strong>in</strong>f<strong>in</strong>e rafforzare le norme antidiscrim<strong>in</strong>atorie e prevedere misure cheprevengano e contrast<strong>in</strong>o discrim<strong>in</strong>azioni, segregazioni, stigmatizzazioni e cheimpediscano applicazioni deteriori delle norme <strong>in</strong> vigore <strong>in</strong> materia penale, civile eamm<strong>in</strong>istrativa o che comunque consider<strong>in</strong>o pericolosa una persona soltanto <strong>in</strong>considerazione <strong>della</strong> sua appartenenza alla m<strong>in</strong>oranza <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti.In secondo luogo questa legge statale dovrà prevedere norme di p<strong>rom</strong>ozione socialedegli appartenenti dalla m<strong>in</strong>oranza che, senza alcun assistenzialismo deresponsabilizzante,attu<strong>in</strong>o sia la citata convenzione –quadro sulle m<strong>in</strong>oranze nazionali, sia le molteraccomandazioni dell’OSCE, del Consiglio d’Europa e delle istituzioni dell’Unioneeuropea che <strong>in</strong>dicano obiettivi e strumenti per l’<strong>in</strong>clusione sociale di Rom e S<strong>in</strong>ti neisettori dell’aiuto alle famiglie numerose (art. 31 Cost.), dell’accesso del credito allaproprietà dell’abitazione (art. 47 Cost.), dell’accesso all’istruzione anche più elevata (art.34 cost.), ai servizi sanitari e ai servizi assistenziali, ma anche nel settore dell’<strong>in</strong>serimentolavorativo e <strong>della</strong> formazione professionale (artt. 35, 36 e 38 Cost.), <strong>della</strong> p<strong>rom</strong>ozione evalorizzazione delle espressioni culturali.In base alla ripartizione <strong>della</strong> potestà legislativa tra Stato e Regioni prevista negli artt.6, 117 e 120 Cost. la legge statale conterrà, anche <strong>in</strong> attuazione di norme <strong>in</strong>ternazionali ecomunitarie,47
a) disposizioni di dettaglio sui diritti l<strong>in</strong>guistici e culturali specifici <strong>della</strong> m<strong>in</strong>oranza, su<strong>in</strong>omi, sui rapporti con le pubbliche amm<strong>in</strong>istrazioni, sulle norme generali <strong>in</strong> materiadi istruzione, sulle norme <strong>in</strong> materia di stranieri e di cittad<strong>in</strong>anza, sui livelli essenzialidelle prestazioni <strong>in</strong> materia di assistenza sanitaria, di assistenza sociale e di accessoall’edilizia residenziale pubblica, sui rapporti di diritto privato, sull’applicazione dellenorme penali e processuali e sulla sicurezza stradale, sulle questioni di sicurezzaconcernenti la circolazione e il soggiorno delle persone sul territorio nazionale, suirapporti con le organizzazioni <strong>in</strong>ternazionali;b) disposizioni di pr<strong>in</strong>cipio, che dovranno essere poi attuate dalle leggi regionali eprov<strong>in</strong>ciali, per le parti concernenti la p<strong>rom</strong>ozione dell’<strong>in</strong>serimento lavorativo edelle attività produttive <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti, la valorizzazione <strong>dei</strong> beni culturali e lap<strong>rom</strong>ozione di attività culturali <strong>rom</strong> e s<strong>in</strong>te, la gestione del territorio (<strong>in</strong>clusal’edilizia, gli alloggi di edilizia residenziale pubblica e la gestione di eventuali campisosta), l’organizzazione dell’istruzione e la p<strong>rom</strong>ozione del diritto allo studio.Proprio perché si tratta di una m<strong>in</strong>oranza diffusa sul territorio la legge statale non potràperò essere lasciata soltanto alla spontanea attuazione delle amm<strong>in</strong>istrazioni statali,regionali e locali, ma dovrà prevedere appositi organismi nazionali e locali di consulenza,anche con l’apporto di personale appartenente alla m<strong>in</strong>oranza <strong>dei</strong> Rom e <strong>dei</strong> S<strong>in</strong>ti, dovràdiscipl<strong>in</strong>are la figura del mediatore <strong>in</strong>terculturale <strong>rom</strong> e s<strong>in</strong>to, dovrà p<strong>rom</strong>uovere leattività delle associazioni di Rom e S<strong>in</strong>ti e il loro effettivo co<strong>in</strong>volgimento prima di ognidecisione pubblica che riguardi la m<strong>in</strong>oranza, dovrà prevedere un programma periodicodi azioni positive da attuarsi a livello nazionale, regionale e locale, per la cui realizzazionesi possono usare i fondi dell’Unione europea per l’<strong>in</strong>clusione sociale e per gli <strong>in</strong>vestimentiregionali <strong>in</strong> favore dell’abitazione delle categorie svantaggiate.Una nuova legge statale per assicurare tutela, p<strong>rom</strong>ozione, <strong>in</strong>clusione sociale, serenità,sviluppo <strong>della</strong> personalità, arricchimento delle culture e perciò sicurezza per tutte lepersone che vivono a fianco nella stessa società italiana.48