Omnia Iustitiae Anno X - n. 2 - Consiglio dell'Ordine degli Avvocati ...

32dottrina agosto 201333dottrina agosto 2013VIII. I beni patrimoniali indisponibili.I beni appartenenti al patrimonio indisponibiledello Stato (ex articolo 826 c.c.) e degli altri entipubblici possono essere espropriati per conseguireun interesse pubblico di rilievo superiore aquello soddisfatto con la precedente destinazione(articolo 4, secondo comma, Testo Unico).Attualmente, grazie all’introduzione dell’articolo828 del c.c., la regola della inalienabilità è stataabrogata e sostituita con la regola dell’indisponibilità,ragion per cui tali beni possono essereoggetto di espropriazione purché l’alienazionenon comporti la loro sottrazione alla destinazionepubblica. Da qui, si spiega la disposizionegenerale del Testo Unico la quale, in perfetta sintoniacon la giurisprudenza amministrativaormai consolidata, ne ammette l’espropriazione acondizione che l’interesse pubblico da perseguiresia superiore a quello precedentemente soddisfatto(Cons. Stato, sez. IV, 29 aprile 1977, n. 439;Cons. Stato, ad. plen., 27 maggio 1983, n. 13).IX. Beni appartenenti alla Santa Sede e gli edificiaperti al culto.Il terzo comma dell’articolo 4 detta una disciplinadi particolare garanzia per l’espropriazione dideterminati beni appartenenti alla Santa Sede.Più specificatamente, l’articolo 4, terzo comma,Testo Unico, stabilisce che i beni descritti neiPatti Lateranensi non possono essere espropriatise non vi è il previo accordo con la Santa Sede. Sitratta degli immobili descritti dagli articoli 1, 14,15 e 16 della legge 27 maggio 1929, n. 810 intitolata:“Esecuzione del trattato, dei quattro allegatiannessi e del Concordato, sottoscritti in Roma,fra la Santa Sede e l’Italia, l’11 febbraio 1929). Perquanto concerne, invece, gli edifici aperti al culto(chiese) o gli edifici di altre confessioni religiosediverse dalla religione cattolica non può procedersiall’espropriazione se non per gravi ragioni eprevio accordo con la confessione religiosa (quartocomma, articolo 4). Infine, trovano applicazionele regole dettate dal Diritto internazionalegeneralmente riconosciuto e da trattati internazionalicui l’Italia aderisce nelle ipotesi in cui sitratti di espropriazione di sedi diplomatiche.X. L’espropriazione per pubblica utilità: le fasiprocedimentali.Il procedimento espropriativo si sviluppa attraversofasi successive e/o procedimentali che devononecessariamente precedere l’emanazione dell’attofinale di espropriazione, il cd. decreto diesproprio.Più precisamente, l’iter si articola in una sequelaprocedimentale rigidamente scandita, disciplinatadall’articolo 8 T.U.:1) la sottoposizione del bene al vincolo preordinatoall’esproprio. Trattasi di una fase tipicamenteurbanistica, in cui l’opera da realizzare deveessere prevista nello strumento urbanistico generaleo in un atto di natura ed efficacia equivalente,e sul bene oggetto dell’espropriazione deveessere apposto il vincolo preordinato all’esproprio.Quindi, è in tale fase che si individuano learee occorrenti per la realizzazione dell’operapubblica o di pubblica utilità;2) il secondo passaggio è rappresentato dalladichiarazione di pubblica utilità. Invero, oltreall’ipotesi di approvazione del progetto definitivodell’opera, la dichiarazione di pubblica utilità siintende disposta anche nel caso in cui vengonoapprovati una serie di atti definiti dall’articolo 12,comma primo, lettera a), del T.U.Più precisamente, si tratta: del piano particolareggiato;del piano di lottizzazione; del piano direcupero; del piano di ricostruzione; del pianodelle aree da destinare agli insediamenti produttivie del piano di zona.Come evidenziato anche dalla giurisprudenzaamministrativa, non si tratta di un elenco tassativo,essendo essa una elencazione meramenteesemplificativa (si veda Cons. Stato, ad. gen., 29marzo 2001). Ciò si evince anche dalla lettera b)dell’articolo 12, laddove tale disposizione stabilisceche: “la dichiarazione di pubblica utilità siintende disposta anche quando equivale a dichiarazionedi pubblica utilità l’approvazione di unostrumento urbanistico, la definizione di una conferenzadei servizi o il perfezionamento di unaccordo di programma, ovvero il rilascio di unaconcessione, di un’autorizzazione o di un attoavente effetti equivalenti”;3) la determinazione, anche se in via provvisoria,dell’indennità di esproprio;4) il decreto di esproprio. Quest’ultimo costituiscel’atto conclusivo del procedimento espropriativo,la cui adozione rientra nelle competenze edattribuzioni del dirigente dell’ufficio espropriazioni.In ogni caso, l’articolo 23 T.U. prevede che:“il decreto di esproprio deve essere emanato entroil termine di scadenza dell’efficacia della dichiarazionedi pubblica utilità, pena la sua illegittimità”.Per quanto riguarda il contenuto del decretodi esproprio, lo stesso articolo 23 richiede che“debba riportare gli estremi degli atti da cui èsorto il vincolo preordinato all’esproprio e delprovvedimento che ha approvato il progetto dell’opera”,nonché quale sia “l’indennità determinatain via provvisoria o urgente”, precisando “seessa sia stata accettata dal proprietario o successivamentecorrisposta, ovvero se essa sia stata depositatapresso la Cassa depositi e prestiti”. In ognicaso, il decreto di esproprio non è di per sé suffi-ciente per la produzione degli effetti ablatori, maacquista efficacia solo a seguito dell’immissionein possesso. A tal proposito, l’articolo 23, letteraf) precisa che: “il decreto di esproprio dispone ilpassaggio del diritto di proprietà, o del dirittooggetto dell’espropriazione, sotto la condizionesospensiva che il medesimo decreto sia successivamentenotificato ed eseguito”. Dunque, dopo lasua adozione, il decreto di esproprio deve esseretrascritto presso l’ufficio dei registri immobili(comma 2, articolo 23 T.U.) e va notificato al proprietarionelle forme degli atti processuali civili,con un avviso contenente l’indicazione del luogo,del giorno e dell’ora in cui è prevista l’esecuzionedel decreto di espropriazione, almeno sette giorniprima di essa (lettera g), comma primo, articolo23 T.U.). Successivamente, occorre procedereall’esecuzione del decreto di esproprio, che avvienemediante l’immissione in possesso, con laredazione del relativo verbale di cui all’articolo24. Pertanto, la fase dell’immissione in possessova considerata come un elemento costitutivo dell’efficaciadel decreto di esproprio. L’immissionein possesso deve avvenire entro il termine perentoriodi due anni dall’emanazione del decreto diesproprio (articolo 24, comma primo, T.U.). Lamancata esecuzione del decreto di esproprio neltermine dei due anni determina effetti caducatori;tuttavia, ciò non impedisce una reiterazionedella procedura per la dichiarazione di pubblicautilità. Difatti, il comma 7, dell’articolo 24 stabilisceche: “Entro i successivi tre anni può essereemanato un ulteriore atto che comporta ladichiarazione di pubblica utilità”.XI. Le fasi procedimentali: sub-procedimentio procedimenti autonomi?Questione ampiamente dibattuta in giurisprudenzariguarda la natura delle fasi procedimentalidell’espropriazione. Difatti, si discute se essecostituiscano dei sub-procedimenti oppure veri epropri procedimenti autonomi. Sul punto è intervenutogià da tempo il Consiglio di Stato che, conuna pronuncia risolutiva, ha evidenziato che: “ladichiarazione di pubblica utilità ha l’effetto disottoporre il bene al regime di espropriabilità,determinando così un affievolimento del dirittodi proprietà e ponendosi come presupposto dell’espropriazione.In tal modo essa incide direttamentesulla sfera giuridica del proprietario, èimmediatamente lesiva e, pertanto, viene ritenutaautonomamente impugnabile” (Consiglio diStato, ad. plen., 15 settembre 1999, n. 14).Dunque, secondo tale orientamento, la dichiarazionedi pubblica utilità è un procedimento autonomoche si conclude con un atto di natura provvedimentale,immediatamente impugnabile.Anche in tempi più recenti è stato ribadito talefilone interpretativo, così come dimostrato dallarelazione del Consiglio di Stato (ad. gen. del 29marzo 2001, parere n. 4/2001) sullo schema delT.U. in materia di espropriazione. Difatti, la relazioneparla espressamente di procedimenti autonomi,tra loro collegati e finalizzati all’espropriazione.Valeria TevereHIl regime autorizzatorio dei centriscommesse: tra libertàed esigenze imperative.In questi ultimi tempi si sta assistendo a una crescitaesponenziale del settore ludico, dalle scommessesportive on line ai videopokers e slot machines,al gioco d’azzardo 1 . La diffusione vertiginosa diquesto fenomeno sociale presenta ripercussionianche sul diritto. Del resto, il diritto è lo specchiodella società. Il gioco è stato oggetto di analisi daparte della Commissione parlamentare d’inchiestasulla mafia, considerati i profili di ordine pubblicosottesi al gioco illecito 2 . È stata, inoltre, inserita,nella recente normativa a tutela della salute,il cd. decreto Balduzzi (d.l. n. 158/2012, convertitonella legge 8 novembre 2012 n. 189), una disposizionead hoc che riconosce la “malattia dagioco” (o ludopatia). Con particolare riguardoalla specifica materia del diritto amministrativo,una questione di notevole interesse concerne ilregime autorizzatorio delle attività di scommesse,ai sensi dell’articolo 88 del R.D. 18.06.1931 n. 773(cd. T.U.L.P.S.). La problematica è emersa soprattuttoper le fattispecie relative alle attività diintermediazione on line di gestori di internet point,che operano come centri di raccolta scommesseper società allibratrici aventi sede all’estero esprovviste della concessione statale delleAAMMS. In subiecta materia, si sta affermando unricco contenzioso innanzi ai TribunaliAmministrativi Regionali. Molti gestori, infatti,hanno proposto ricorso impugnando i dinieghidelle competenti Questure di autorizzazione, exarticolo 88 T.U.L.P.S., all’esercizio delle attività discommesse, per conto di bookmakers stranieri. Laquestione non è di poco conto in quanto coinvolgepiù interessi pubblici. Da un lato, sussistonoesigenze imperative di sicurezza e ordine pubblico,dall’altro s’invocano la libertà di iniziativa economica,sancita all’articolo 41 Cost., e le libertàfondamentali del sistema unionistico, ai sensidegli articoli 47-48 TCE (ora articoli 49-56TFUE). All’interprete, dunque, è rimesso l’arduocompito di statuire se sussiste un’incompatibilità