Con riferimento alla cornice del sistema manageriale pubblico ...

Ministero dell’InternoScuola Superiore dell’Amministrazione dell’InternoXXV Corso di Formazione per ViceprefettiCon riferimento alla cornice del sistema manageriale pubblico, descrivereun’esperienza di lavoro analizzandone i principali fattori di criticità attinenti allagestione dei collaboratori e proponendo le relative soluzioni adottate o ipotizzateGruppo n. 6Francesca Romana AlvinoGloria BartolettiNatalino BenedettiErnesta D’AlessioImmacolata FedeleSergio MazziaMichele MolinoRelatoreAntonio Polimene

Con riferimento alla cornice del sistema manageriale pubblico, descrivereun’esperienza di lavoro analizzandone i principali fattori di criticità attinenti allagestione dei collaboratori e proponendo le relative soluzioni adottate o ipotizzate1. Premessa: delimitazione dell’ambitoIl management nasce e si sviluppa storicamente come funzione sociale che assume su disé la responsabilità di risultato della gestione di sistemi organizzati di persone e mezzi.Tale responsabilità implica l’esercizio del potere di gestire le organizzazioni (perl’appunto il “potere manageriale”), attuando nel tempo le migliori combinazioniproduttive per conseguire gli obiettivi. Il management è dunque una funzione digoverno indispensabile ad ogni sistema organizzativo orientato al risultato.Così definito, il management non è una prerogativa esclusiva del mondo delle imprese.Di management e di approccio manageriale, si è infatti cominciato a parlare, già daqualche tempo, anche nelle organizzazioni pubbliche. Nel corso dell'ultimo ventennio,in particolare, la pubblica amministrazione italiana è stata oggetto di un gran numero diprovvedimenti normativi che hanno innescato profonde trasformazioni. Questa vera epropria "stagione delle grandi riforme" si è svolta all'insegna di due parole chiave:“aziendalizzazione” della pubblica amministrazione e “privatizzazione” del rapporto dilavoro dei pubblici dipendenti. Nel procedere in questa direzione, uno dei nodi decisivisui quali il legislatore è intervenuto è stato quello della dirigenza, con l'obiettivo diintrodurre nella pubblica amministrazione la figura del dirigente-manager anche comeleva strategica per la modernizzazione della stessa. Così, anche se il termine managernon compare mai nei testi di legge del decennio '90, non c'è dubbio che esso sia dicontinuo evocato sullo sfondo di un diverso approccio al problema della dirigenza. 11 D’Amico R., 20031

L’approccio manageriale, tuttavia, ha rappresentato una novità di non poco conto nelleconcezioni prevalenti della pubblica amministrazione: secondo alcune visionitradizionali esso addirittura non potrebbe essere applicato ad una pubblicaamministrazione.Ad esempio, Ludwig Von Mises, una delle figure più eminenti del liberalismo classico,si sofferma sulle differenze profonde e strutturali tra impresa e pubblicaamministrazione che rendono illusoria ed impraticabile l’applicazione a quest’ultima dimetodi e approcci di management 2 .Sostiene infatti questo autore che: “è un’illusione diffusa che l’efficienza degli ufficigovernativi possa essere migliorata da esperti di management e dai loro metodi digestione scientifica. In un modo o nell’altro questi programmi derivano da un radicalefraintendimento degli obiettivi dell’amministrazione civile” 3 .Il pessimismo di questo Autore, circa la possibilità di gestire con metodi managerialiuna pubblica amministrazione, deriva soprattutto da un elemento che, a suo avviso,differenzia in modo netto e radicale le due realtà; esso consiste, precisamente,nell’assenza di un metodo per calcolare i risultati di una pubblica amministrazione.Secondo questo Autore, infatti, gli obiettivi della pubblica amministrazione nonpossono essere misurati in termini monetari e non possono essere sottoposti a controlloper mezzo di contabilità. Non esisterebbe, in particolare, alcun metro disponibile ingrado di stabilire se i costi sostenuti da una pubblica amministrazione siano o non sianoeccessivi. Inoltre, nella pubblica amministrazione non esiste alcuna connessione traentrate ed uscite: le entrate derivanti dalle tasse non possono infatti essere prodottedall’organizzazione e non dipendono dalla sua efficienza ed efficacia. Naturalmente,Von Mises non pensa che la pubblica amministrazione non persegua obiettivi o che unagestione ben riuscita di un’organizzazione pubblica non abbia valore. Più2 Von Mises L., 19913 Von Mises L., cit., p. 692

semplicemente, egli ritiene piuttosto che non vi siano metodi affidabili per potermisurare e rendere oggettivi tali risultati.Questa mancanza farebbe dunque venir meno uno dei pilastri su cui si basa la funzionesociale del management: non potendo misurare in modo oggettivo ed incontrovertibile ilrisultato, diventa difficile (“impossibile” secondo il nostro autore) individuare unsoggetto (il manager) responsabile dei risultati e dotato dei più ampi poteri gestionali.Ma vi è anche un seconda conseguenza. Per esercitare un controllo sulla gestione degliaffari pubblici ci si deve affidare completamente a regole, regolamenti, prescrizioni diprocesso. In altre parole, a vincoli puntuali e specifici sulle azioni messe in atto: “non èper puntiglio che i regolamenti amministrativi fissano quanto deve essere speso da ogniufficio locale per la pulizia degli ambienti, per la riparazione dei mobili, perl’illuminazione e per il riscaldamento. In un’azienda tali cose sarebbero lasciate, senzaesitazione, alla discrezione del manager locale responsabile” 4.La visione di Von Mises è stata, però, messa a dura prova dall’evoluzione più recentedel contesto in cui le pubbliche amministrazioni operano.Gli ultimi decenni hanno evidenziato infatti una profonda crisi di legittimazione diquella pubblica amministrazione tradizionale, basata sul metodo burocratico, che VonMises individua come l’unica possibile.Alla fine degli anni ’80, la rivista “Time” titolava: “La pubblica amministrazione èmorta?” 5 . Gli anni ’90 hanno visto un calo esponenziale di fiducia dei cittadini neiconfronti dell’amministrazione pubblica. Questa crisi è ancora attuale e caratterizza, inlarga parte, tutti i paesi del mondo occidentale.Due fatti sembrano all’origine di questa evoluzione. In primo luogo, le nuove domande(spesso senza risposta o con risposte inadeguate e inattuali) che si rivolgono alla PA. Sipensi, solo per fare alcuni esempi, alla necessità di gestire le ondate migratorie di un4Von Mises L., cit., p. 625 Osborne D., Gaebler T., 1995, p. 333

numero crescente di individui che premono alle frontiere dei paesi ricchi, alla domandadi servizi sanitari sempre più complessi ed avanzati anche a seguito del progressivoinvecchiamento della popolazione, al crescente disagio sociale connesso ai fenomenidella globalizzazione. In secondo luogo, la crisi finanziaria degli stati (di cui lacronaca di questi giorni ci fornisce chiari esempi), originata da spese crescenti e dallaimpossibilità di finanziare queste maggiori spese col ricorso al debito o con un aumentodella pressione fiscale. Alla pubblica amministrazione si chiede oggi di costare meno edi essere più efficiente e, al contempo, di innovare la propria offerta di servizi e diinterventi.Alcuni autori hanno parlato, in proposito, di “fallimento della burocrazia” 6 , consideratasempre più spesso lenta ed inefficace, incapace di fronteggiare le domande crescenti chearrivano dal mondo esterno.Questo giudizio negativo non può però essere inteso in termini assoluti, né totalmentecondiviso. Il termine “burocrazia” (che talora ha assunto connotazioni negative e,perfino, spregiative) indica originariamente niente altro che un “metodo di governo egestione”, tipico dei contesti pubblici. Esso era persino sinonimo di affidabilità edequità, in contrapposizione all’esercizio arbitrario del potere da parte dei sistemiautoritari.In realtà, “la burocrazia” va in crisi in concomitanza con i cambiamenti epocali degliultimi decenni: un modello di gestione, nato e sviluppatosi in un certo contesto storico,razionale ed efficiente in quel contesto, perde di efficacia (e conseguentemente dilegittimazione) quando il contesto cambia e nuove sfide e nuove domande si rivolgonoai sistemi pubblici.Vanno interpretate alla luce di questa dinamica evolutiva le grandi leggi di riforma deglianni ’90 - la legge 142/90, la legge 241/90, le Leggi Bassanini 59/97, 127/97, 191/98, ilD.Lgs 300/99 – che si muovono nell’ottica di migliorare l’efficienza, l’economicità e6 Osborne D., Gaebler T., cit., p. 454

l’efficacia della gestione dell’amministrazione, di razionalizzarne l’organizzazione, disemplificare l’azione amministrativa per abbatterne i costi, di abbreviarne i tempi permigliorare l’efficienza, di modificare ed ampliare le rilevazioni amministrative econtabili a supporto delle nuove funzioni di programmazione e di controllo gestionaleassegnate ai dirigenti pubblici. 7Col D.Lgs. 29/1993 recante “Norme in materia di razionalizzazione dell’organizzazionedell’amministrazione e revisione della disciplina del pubblico impiego” recepito nelD.Lgs. 165 del 2001 (Testo Unico del Pubblico Impiego), inizia il cosiddetto processodi privatizzazione del rapporto di lavoro del dipendente pubblico, che concorrerafforzare il crescente isomorfismo organizzativo fra pubblica amministrazione eimpresa privata.Nel nuovo corso legislativo si procede, in particolare, a separare i compiti di direzionepolitica da quelli di direzione amministrativa. Alla dirigenza è affidata la pienaresponsabilità del funzionamento delle strutture e del conseguimento degli obiettivi,mentre agli organi politici sono riservati poteri di indirizzo, programmazione e verificadei risultati sull'attività, superando in tal modo il precedente nesso gerarchico tra le duesfere e accentuandone la reciproca autonomia di azione. Il successivo D.Lgs. n. 80/98completa, infine, il processo di contrattualizzazione della dirigenza pubblica.A queste spinte interne si aggiunge, poi, l’impulso determinante alla modernizzazionedella pubblica amministrazione proveniente dall’ Unione Europea. L’Italia, a cavallodegli anni ’90, ha dovuto infatti impegnarsi a realizzare gli adempimenti previsti dalTrattato di Maastricht del 1992 e a sostenere così, nella nuova cornice del Trattato, ilpeso di una severa sfida competitiva con gli altri Paesi dell’Unione, dotati inmaggioranza di un’amministrazione pubblica più moderna ed efficiente.Dunque, il mutato contesto e le nuove domande esigono cambiamenti e soluzionidiverse. Si è così individuato nel management – nelle sue metodologie, nelle sue7 Mulazzani M., 20105

applicazioni ai contesti organizzativi – il rimedio più idoneo alla più volte constatataobsolescenza del modello burocratico, alla sua crescente inadeguatezza rispetto allenuove esigenze di funzionalità delle amministrazioni pubbliche.Occorre in proposito segnalare, tuttavia, insieme ai vantaggi subito evidenti riscontratigià nelle prime esperienze di applicazione dell’approccio manageriale alla gestione dellacosa pubblica, anche le difficoltà altrettanto evidenti di un uso pienamente efficace delmanagement in un contesto assai più vincolato rispetto a quello dell’impresa.Un esempio di tali difficoltà si registra in uno degli ambiti maggiormente interessati daiprocessi di riforma degli ultimi anni, quello della gestione delle risorse umane.Anche in questo settore della gestione è stato fatto il tentativo di stabilire per legge unrafforzamento del potere decisionale e dell’autonoma discrezionalità dei dirigentipubblici. In base alle normative emanate negli ultimi anni, questi ultimi operano infatticon la capacità ed i poteri del privato datore di lavoro ed esercitano tutti i poteri didirezione, ivi compresa l’assegnazione dei trattamenti economici accessori.A fronte di questa grande apertura, si può tuttavia sostenere che il tradizionale apparatodi regole e vincoli in materia di gestione del personale non sia stato alleggerito in modosoddisfacente, nonostante la delegificazione ed il rafforzamento dei poteri formali deidirigenti.In un contesto che pure vede finalmente riconosciuta la funzione manageriale (sancitaanche a livello normativo), permangono infatti ancora eccessive rigidità, vincoli,blocchi che impediscono l’effettivo dispiegarsi di quei poteri riconosciuti formalmente.Per fare alcuni esempi e contestualizzare questa osservazione, si pensi alla gestione deipremi e degli incentivi monetari (di fatto, ingessata dalla regole e da ultimo sottoposta ablocchi e vincoli di ordine finanziario) ed alla gestione delle progressioni di carriera(ricondotta ad automatismi burocratici refrattari all’azione manageriale).Ciò malgrado, pur all’interno di un quadro che permane fortemente caratterizzato davincoli burocratici di tipo tradizionale, non c’è dubbio che la gestione delle risorse6

umane si confermi come un ambito privilegiato di azione manageriale. Se non altroperché le organizzazioni pubbliche sono, in larga parte, organizzazioni di servizio, incui gioca un ruolo fondamentale l’elemento umano e personale.Dunque, la riflessione su come sia possibile gestire con approccio manageriale le risorseumane, in un contesto molto diverso da quello privato e tuttora fortemente connotato daelementi tipici delle burocrazie tradizionali, è un tema che riveste notevole interessenelle nostre organizzazioni.Questa riflessione si può sviluppare a più livelli. Innanzitutto, a livello macro,prendendo in considerazione l’azione della direzione risorse umane, cioè della funzioneche a livello generale e complessivo presidia le politiche di gestione del personale. Insecondo luogo, a livello micro, esplorando il rapporto tra “capi” e “collaboratori”.La nostra analisi privilegerà quest’ultimo livello. Le riflessioni che seguono verteranno,pertanto, sulla gestione dei collaboratori e, in particolare, sugli approcci e i metodi inproposito più avanzati, utilizzati in un contesto comunque ancora permeato da unacultura burocratica di stampo tradizionale.Si è scelto di privilegiare questo approccio per varie ragioni. In primo luogo, per ladiversità delle esperienze e degli attuali ambiti di azione degli appartenenti al gruppo(depenalizzazione, protezione civile, uffici di diretta collaborazione, area risorse umane,sia nella sede centrale che presso le prefetture) 8 . Pur in una tale diversità, infatti, lagestione dei collaboratori presenta problemi e caratteristiche comuni per ciascuno deimembri appartenente a questo gruppo. In secondo luogo, perché si tratta dell’esperienzache più direttamente consente di misurarsi con la necessità di adottare nuovi metodi di8 A tal proposito giova ricordare che la carriera prefettizia è disciplinata dal D.Lgs 139/2000, e successivemodificazioni e integrazioni, e che il personale si articola nelle tre qualifiche dirigenziali di prefetto,viceprefetto e viceprefetto aggiunto. Ad ogni dirigente deve essere attribuito un posto di funzione – Areao Servizio, in staff o in line – cui corrisponde la gestione di determinate attività in sede centrale eperiferica. Ma, a prescindere dalle diverse attività di competenza, a tutti i dirigenti compete la gestione diun proprio personale di riferimento. Per completezza d’esposizione, occorre rilevare che all’interno delMinistero, posizioni apicali sono rivestite, oltre che dalla dirigenza prefettizia, da dirigenti di secondafascia dell’area economico - finanziaria, cd. Dirigenti di Area I, di cui si dirà diffusamente più avanti.7

azione e di gestione e di favorire un’evoluzione dei contesti organizzativi e dei ruolidirezionali.Nell’affrontare tale tema si cercherà, per quanto possibile, di fare astrazione dallecontingenze che caratterizzano l’azione di ciascuno di noi. Si partirà, certo,dall’esperienza e dalla realtà operativa vissuta da ciascuno, ma per trarne elementi diriflessione comuni e per individuare, oltre le contingenze, problematiche generali esoluzioni replicabili nei diversi contesti.2. Il contesto dell’attività direzionale nella pubblica amministrazioneIl contesto culturale generale: le nuove sfideLe organizzazioni nelle quali si sono sviluppate competenze direzionali di gestione dellerisorse umane – compreso il Ministero dell’Interno - si caratterizzano come sistemiaperti all'influenza di contesti ambientali diversi, da quello culturale a quello economicoe tecnico-scientifico, fino, ovviamente, a quello normativo.Per quanto concerne le caratteristiche legate all’ambiente esterno, il primo aspetto daprendere in considerazione è, sicuramente, l'ambiente culturale nel quale si opera,sicuramente caratterizzato dall’irrompere sulla scena europea di fenomeni migratori digrande portata, iniziati per il nostro Paese alla fine degli anni ottanta del secolo scorso,che hanno determinato lo stravolgimento del tessuto sociale e demografico del mondooccidentale. Fenomeni religiosi, come l'islamismo, hanno costretto a ripensare lemodalità di comunicazione dell’organizzazione con i nuovi arrivati e a richiedere unosforzo di analisi e studio, finalizzato alla decodifica dei bisogni espressi dalle diversecomunità, in modi sempre nuovi.Ulteriore fattore di cambiamento del contesto culturale in cui l’Amministrazione opera èla rivoluzione tecnologica avvenuta negli ultimi vent’anni. La digitalizzazione di larghistrati della società ha facilitato il rapporto diretto fra utente ed Amministrazione, non8

solo per ottenere informazioni sui servizi erogati, ovvero in un sistema comunicativo ditipo tradizionale, ma anche per avere consulenza, ovvero informazione qualificata,orientamento nelle scelte, pareri tecnici. Ha quindi progressivamente preso piede, conl’introduzione della normativa sull’accesso agli atti amministrativi prima e con ladigitalizzazione poi, la partecipazione dell’utente all’azione amministrativa in formaattiva e propositiva, quando non di controllo sulla qualità dell’azione amministrativastessa. Le distanze fra fruitore dei servizi e P.A. si sono sensibilmente ridotte.L’Organizzazione: struttura, ruoli e funzioniOgni organizzazione risulta composta di elementi razional - materiali di tipo hard(tecnologia, norme, ruoli, struttura organizzativa) ed elementi immateriali – simbolici ditipo soft (cultura, identità, immagine), sui quali il manager può intervenire.Come già ricordato, gli anni ‘90 hanno rappresentato un periodo di intensi cambiamentiche hanno coinvolto anche l’Amministrazione dell’Interno. Questo generalizzatoprocesso di riforma ha comportato il passaggio da una forma organizzativa articolata perdirezioni generali - divisioni ad una nuova articolazione per dipartimenti. Il delinearsidella nuova struttura ha comportato l’accorpamento di numerosi uffici in pochi centridecisionali nevralgici con competenze su macro aree di funzioni; analogamente, in sedelocale, anche le strutture organizzative del Ministero dell’Interno hanno registratocambiamenti di rilievo introdotti dalla riforma della carriera prefettizia e dai DD.PP.RR.287/01 e 180/06. Con essi è stato delineano un modello basato su due livelli gerarchici:management generale affidato al Prefetto, che si occupa della determinazione degliobiettivi generali e del controllo dei risultati, e quello del management operativorappresentato dai dirigenti appartenenti alla carriera prefettizia e di quelli dell’areaeconomica – finanziaria, cui spetta la direzione e la responsabilità delle risorse umaneincaricate della gestione di processi operativi.9

Dunque, a livello centrale e periferico coesistono una linea gerarchico – funzionale, ilcui perno sono gli uffici, ed un’organizzazione per processi e obiettivi, di più recenteintroduzione, al centro della quale si trova collocato il dirigente, cioè il manager processowner che organizza la propria azione per obiettivi e riporta il risultato ottenuto ai livellisuperiori, conservando margini di autonomia nella gestione delle proprie risorse umanee strumentali.La linea gerarchica mantiene un ruolo di grande rilievo per il buon funzionamentodell’organizzazione stessa. La funzione del modello gerarchico è quella di garantire lalegalità e l’uniformità dell’azione. A questo proposito, è necessario rammentare chel’Amministrazione dell’Interno, a differenza dell’impresa privata, risponde al cittadinofruitore del servizio anche sotto forma di corretta applicazione delle leggi, che indemocrazia è sinonimo di libertà e diritti per tutti 9.I servizi prestati, quali il rilascio del nulla osta al ricongiungimento familiare per glistranieri, delle licenze per gli istituti di vigilanza privata, le attribuzioni e/o concessionidella cittadinanza, l’applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie e non, vengonoerogati sull’intero territorio nazionale seguendo le stesse norme ed in base agli stessiprocedimenti.L’Amministrazione, dunque, pone in essere processi e adotta provvedimenti spesso dielevata complessità ed impatto sociale, in cui è necessaria una consapevolepartecipazione dei lavoratori, cd. “knowledge workers 10” . Questi ultimi, a loro volta, inquanto dotati di un buon livello di istruzione e di specializzazione nelle mansioniassegnate, ottenute con l’applicazione costante al lavoro di tipo intellettuale,rappresentano “i mezzi di produzione” dell’organizzazione. Le loro conoscenzespecialistiche vengono messe a frutto e trasformate in servizi alle persone, e attraversodi essi, il management delle risorse umane esplica la sua funzione sociale 11. .9Sartori G., 199310 Drucker P., 201011 Drucker P., 200210

La coesistenza dei due modelli (gerarchico - funzionale e per processi/obiettivi) si confàalla mission del Ministero, che è quella di assicurare la legalità, prevenire e contrastareil crimine a tutti i livelli, garantire l’egual trattamento di tutti i cittadini ed ilsoddisfacimento dei bisogni primari. Contemporaneamente consente l’adozione dimoduli organizzativi più flessibili ed aperti, attraverso l’assegnazione di obiettivistrategici ed operativi, che rappresentano la realizzazione nel medio periodo dellamission, per tutti i dirigenti, prefettizi e contrattualizzati, secondo i vari livelli diresponsabilità ed autonomia.I ruoli sono attribuiti in modo chiaro sia per l’osservatore interno che per quello esterno:ad ogni dirigente viene conferita un’area funzionale o un servizio ricompreso tra quelliindicati nei decreti ministeriali di individuazione dei posti di funzione 12. Ilprovvedimento di incarico della titolarità di un’Area o un Servizio, attribuito dal Capodell’Ufficio, è scritto, motivato, riporta l’elenco dei processi di cui il dirigente èresponsabile, assegna il personale e le risorse strumentali per svilupparli, ha una precisadecorrenza temporale.La dialettica tra i due modelli organizzativi sopra esposti (l’uno finalizzato alraggiungimento degli obiettivi e l’altro garante di legalità ed uniformità) può esserefacilitata attraverso il ricorso agli strumenti della comunicazione, interazione edintegrazione fra le funzioni.Il sistema delle regoleIn materia di gestione del personale, il sistema delle regole costituisce un altro fattorecon cui confrontarsi: la selezione dei dipendenti, l’assunzione, la cessazione delrapporto di lavoro, l’articolazione degli orari di lavoro, le mansioni, il sistema12A tal proposito, si rileva che gli incarichi dei dirigenti della carriera prefettizia e dei dirigenti di secondafascia dell’Area I - introdotti per la dirigenza prefettizia in via sperimentale nel 2001 - sono stati, daultimo, ridefiniti con DD.MM. 4 agosto 2005 ed integrati con DD.MM. 28 marzo 2007, di individuazionedei nuovi posti di funzione degli uffici periferici e di istituzione del Dipartimento per le politiche delpersonale dell’amministrazione civile e per le risorse strumentali e finanziarie.11

disciplinare sono normati da leggi, da regolamenti interni, da contratti collettivinazionali ed integrativi.Le Prefetture-UTG non hanno autonomia finanziaria e di bilancio, la dotazione organicain termini di personale è decisa dal centro, le risorse strutturali e logistiche pure. Difatto, agli uffici distaccati rappresentati dalle Prefetture-UTG è consentita la gestione dibudget e di personale programmati dal vertice.La modalità di comunicazione delle strategie dell’organizzazione e degli obiettiviattraverso i quali la strategia si esplica nel medio periodo è quindi tipicamente topdown,legata ad una forma organizzativa che distingue nettamente fra il vertice politicoed il management tecnico gestionale che la implementa.Come detto, coesistono all’interno dell’Amministrazione diverse “carriere” disciplinateda fonti diverse e con sviluppi altrettanto differenziati. Esse sono, oltre al personaleappartenente alla carriera prefettizia, disciplinato dal decreto legislativo n. 139/2000 eper la parte economica da accordi sindacali recepiti con D.P.R., la dirigenza dell’areaeconomico finanziaria (cd. Dirigenti di Area I) ed il personale non dirigente civilecontrattualizzato, disciplinati dai contratti collettivi nazionali (rispettivamente di area edi comparto) e dai contratti collettivi integrativi.Per quanto riguarda, in particolare, il personale non dirigente, all’interno di unatassonomia dei profili professionali già dettata dalla contrattazione collettiva dicomparto, sono individuati dalla stessa contrattazione i criteri per il passaggio da unaposizione all’altra per la corrispondente progressione economica, le linee di indirizzodella formazione e la platea di soggetti ai quali va rivolta. E’ anche tratteggiato ilsistema di valutazione delle prestazioni dei dipendenti, introdotto dalla cd. riformaBrunetta della pubblica amministrazione 13 .Esso è stato inserito nel contratto integrativo del 20 settembre 2010 ed ha esordito, inpratica, nel 2011 con la compilazione da parte del dirigente della scheda di valutazione,13 Decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 15012

predisposta dal Ministero sulla base di una “griglia” di indicatori per il momentosperimentali, che collegano alla valutazione della performance ed alla produttività deldipendente una parte della retribuzione.La coesistenza di trattamenti giuridici ed economici di fonte diversa e, soprattutto, ladifferenza esistente fra lo status di dirigente prefettizio, che è un dipendente pubbliconormato da uno strumento “equo”, ma anche rigido, come la legge, e di dipendentecontrattualizzato (dirigente e non) di fatto assimilato al lavoratore del settore privato,costituisce una particolarità del sistema che può complicare i rapporti, per la diversapercezione del ruolo che essi rivestono all’interno dell’organizzazione; può aumentarele distanze, soprattutto quelle percepite a livello personale, psicologico, fra persone chedevono lavorare insieme 14 e, infine, riflettersi nello stile di comunicazione e diinterazione tra loro.Si è poi accennato al fatto che il sistema di valutazione delle prestazioni e dellericompense, come del resto delle sanzioni disciplinari, fin nei suoi minimi particolari, èper intero regolato dalla legge (tanto che l’ultima riforma del settore ha fatto pernoproprio su una minuziosa proceduralizzazione del sistema di valutazione delleprestazioni del personale, sottraendo di fatto questa funzione al management) e dallacontrattazione collettiva. Anche quest’ultima novità può sfociare in una rigidità nellagestione delle risorse umane, poiché è sostanzialmente in controtendenza rispetto aisistemi di valutazione più evoluti, che non solo prevedono la massima interazione fravalutatore e valutato, ma anche l’autovalutazione, l’etero-valutazione e la valutazione a360°. Includendo nella rassegna non solo i comportamenti messi in atto, ma anche gliobiettivi e le competenze 15.14 In particolare il decreto legislativo 150 del 2009 introduce il principio della inderogabilità della leggeda parte della contrattazione, a meno di specifica indicazione della legge stessa, attenuando la centralitàed il rilievo della contrattazione collettiva. Viene inoltre rafforzato il collegamento tra valutazione delleprestazioni e premialità, attraverso l’introduzione di meccanismi tesi ad attuare una più evidentedifferenziazione dei trattamenti accessori.15 Macciocca L., Massimo R., 2008.13

Da sottolineare infine che nel sistema di gestione delle risorse umane occorrerebbeattribuire una maggiore importanza al sistema della formazione, forte levamotivazionale e fattore di miglioramento della prestazione. Non si dovrebbe, infatti, maidimenticare l’enorme apporto che dalla conoscenza può derivare all’efficaciadell’azione amministrativa finalizzata al risultato.Purtroppo, la scarsità delle risorse riservate al settore, nel contesto dei tagli alla spesapubblica che sta fortemente connotando l’agire delle pubbliche amministrazioni, è oggiun serio ostacolo ad un ampio utilizzo della leva formativa (oltreché, più in generale einsieme ai vincoli normativi prima citati, alla possibilità di rendere flessibile edecentrare il sistema premiale).La necessità di contenere il deficit pubblico per adeguarsi agli standard richiesti permantenere il nostro Paese in Europa comporta periodici e continui tagli alle risorsefinanziarie attribuite alle amministrazioni statali e locali e quindi ingentissime riduzionidi spesa per il personale, che costituiscono ovunque la voce di bilancio più rilevante.Questo significa, peraltro, che il sistema incentivante o premiale del personale, ècostituito soprattutto dall’attribuzione dei compensi accessori (straordinario, premi) edalla formazione, appare al momento “congelato”.L’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea ha anche un’altra rilevante implicazioneper la Pubblica Amministrazione: l’essere costantemente raffrontata in termini diefficienza, efficacia e produttività a quella degli altri Paesi Membri al fine di valutarnel’incidenza sul deficit pubblico ed il contributo al dinamismo economico del Paese.In Italia la riforma Brunetta, precedentemente citata, non ha dispiegato finora gli effettipreconizzati soprattutto a causa delle manovre finanziarie di contenimento della spesapubblica varate dal Ministero dell’Economia, blocco della contrattazione in primoluogo. Per il momento, la via seguita sembra quella già parzialmente avviata colcongelamento dei salari nel pubblico impiego, la riduzione dei trasferimenti, i limiti alla14

spesa per formazione e consulenze, la semplificazione degli apparati (riduzione delleprovince, fusione di enti pubblici, etc) e, soprattutto, il blocco del turn over.Questo significa che da alcuni anni l’Amministrazione in generale, e quella dell’Internoin particolare, non assume più e che l’età media del personale dipendente si innalza.Secondo alcuni, il mancato rinnovamento del personale rende inevitabile la decadenza el’innesco del circolo vizioso dell’inefficienza 16 poiché in organizzazioni di serviziocome il Ministero dell’Interno efficacia ed efficienza sono strettamente legate allaqualità delle risorse umane.3. Criticità prevalenti – ovvero la ricerca di un il comune denominatorePer quanto concerne il Ministero dell’Interno, la riforma così come delineata hagenerato una riorganizzazione delle strutture nelle quali sono andati scomparendo gliuffici strumentali, mentre si è proceduto alla creazione delle aree con proprio personale,uffici e dotazioni strumentali esclusive con i quali gestire i processi assegnati. Ciò haavuto come inevitabile conseguenza l’adozione, da parte dei dirigenti, di nuovicomportamenti organizzativi orientati al potenziamento dell’autonomia e dello spiritodi iniziativa delle unità di personale assegnato al fine di accrescerne l’impegno e laprofessionalità, ottenerne un coinvolgimento sempre maggiore, diretto a valorizzare lecapacità e le motivazioni individuali e a cercare di realizzarne appieno le potenzialità.Ci si è inoltre orientati verso la promozione della polifunzionalità portando il personalea detenere la piena conoscenza dell’intero procedimento amministrativo.Oltre ai processi di riforma che hanno visto protagoniste le pubbliche amministrazioni,negli ultimi anni un altro rilevante fattore di spinta al cambiamento, approdato inmaniera repentina sulla scena mondiale, e che ha coinvolto e tuttora interessa anche leorganizzazioni pubbliche, è rappresentato sicuramente dalla massiccia diffusione di16 Dente B., 201215

nuove tecnologie informatiche, anche nel campo della comunicazione edell’informazione, con le quali anche la gestione delle procedure amministrative si èdovuta confrontare.Sull’onda di tali cambiamenti anche la pubblica amministrazione si è trovata a doversiconfrontare con un ambiente esterno non più statico ma soggetto a continua evoluzionee a dover introdurre logiche gestionali orientate al risultato ed alla verifica del suoconseguimento, operando in tal modo un progressivo avvicinamento a modelli estrumenti di gestione propri delle aziende private.Altro innegabile fattore di cambiamento è rappresentato dall’acquisizione di una nuovaconsapevolezza del cittadino nel suo rapporto con il potere pubblico; si è infatti andatadiradando la figura del cd. cittadino-suddito (soggetto alla discrezionalità dei pubblicipoteri, mero destinatario di atti e comportamenti autoritativi) ed ha lasciato il posto aduna nuova figura che può essere definita di cittadino-cliente esigente, consapevole deipropri diritti e deciso a farli valere e che quindi pretende dalla pubblica amministrazionerisposte chiare, pronte ed esaustive. Ciò ha comportato per la pubblica amministrazione,come già osservato, una sempre maggiore attenzione alla tempestività, efficacia equalità dei servizi destinati alla collettività.Tuttavia sono forti le resistenze al cambiamento: la rigida distinzione dei ruoli e lapreventiva fissazione di regole e procedure che disciplinano l’azione amministrativa, dicui abbiamo parlato nel precedente capitolo, rendono di difficile percezione, per lamaggior parte del personale pubblico, la visione complessiva dell’azionedell’organizzazione, producendo così un divario tra le potenzialità soggettive e la realepossibilità di azione.In tal modo finisce per essere depotenziata la possibile condivisione e partecipazione alraggiungimento dell’obiettivo delineato, allorché, invece, ciò che può decisamente farottenere significativi progressi verso il cambiamento è proprio un deciso e mirato16

intervento su due variabili immateriali quali quelle rappresentate dalla cultura edall’ambiente interno.Alla luce di ciò, coinvolgimento e partecipazione devono rappresentare le condizioni dibase dalle quali partire per assicurare il successo di nuove scelte organizzativeunitamente all’individuazione chiara degli obiettivi ed al coerente perseguimento diquanto delineato. Infatti, ogni progetto di riforma che voglia introdurre modificheall’interno di una organizzazione deve necessariamente, pena il fallimento, implicare amonte una modifica delle idee, della mentalità e dei valori di coloro che ne fanno parte,ovvero della cultura organizzativa che dovrà essere sempre esternata e resa intelligibile,e quindi condivisibile, ai componenti dell’organizzazione.Il fattore umano è generalmente riconosciuto come quel fattore critico che condizionaqualsiasi organizzazione che si trovi ad interagire nella società moderna caratterizzatada estrema fluidità, aumento e frammentazione delle aspettative pubbliche,globalizzazione dei mercati e sfrenata ricerca della competitività.Alla luce di quanto evidenziato diviene imprescindibile la necessità di contemperare leesigenze di cambiamento organizzativo e di efficienza dell’azione amministrativa con leaspettative del personale che, qualora non comprenda e condivida pienamente le ragionie la necessità del cambiamento, oppone resistenza.In tale prospettiva la leva motivazionale del personale non potrà più consistere, comeavveniva in passato, sull’esclusivo stimolo remunerativo inteso unicamente in terminieconomici (peraltro non più “spendibile” in presenza di risorse sempre più scarse), madovrà essere sempre più correlato alla qualità, al vissuto dell’esperienza di lavoro, e saràproprio la qualità dell’esperienza, qualora giudicata favorevolmente, che indurrà talirisorse ad identificare i propri valori con quelli dell’organizzazione per la qualeoperano. Quindi, anche il manager pubblico, dovrà concentrare i suoi sforzi per favorireuna sempre migliore qualità del lavoro pur in presenza, per le risorse umane che17

gestisce, di un trattamento economico non sempre correlato all’effettivo impegnoprofuso.Pertanto, anche l’organizzazione del lavoro dovrà essere connotata da nuovi valori qualiflessibilità ed interscambiabilità delle mansioni, centralità dei sistemi di comunicazioneinterni, oltre che esterni, politiche di gestione del personale caratterizzate dallapartecipazione.3.1 I problemi connessi alla gestione del cambiamentoLe resistenze al cambiamentoCome sin qui tratteggiato, è evidente che tutti gli elementi che compongono la realtà diuna organizzazione si evolvono e cambiano.Tuttavia, nell’ambito delle organizzazioni esistono sempre coloro (cd. gate keepers) , avolte anche in forma associata, che oppongono una serie di resistenze al cambiamento,le quali a prima vista appaiono ragionevoli e fondate, ma che in genere non tengonoconto di un dato fondamentale: innovare ovvero cambiare per le organizzazioni è vitale,rappresentando la risposta ad una sollecitazione esterna e/o interna, che consentirà allestesse di sopravvivere e di realizzare la mission e gli obiettivi che esse hanno.La resistenza al cambiamento è dettata di norma, sia dalla fatica che tale processorichiede e dal conseguente lavoro di adattamento, sia dal rischio rappresentato dallenovità e dalle conseguenze che esse potrebbero avere sul lavoro, sull’equilibriopersonale e familiare, sulle aspettative di carriera e più in generale sulle posizionifaticosamente raggiunte, che si chiede improvvisamente di mettere in discussione.Una tendenza frequente nelle organizzazioni – maggiormente in quelle rigide egerarchizzate - è perciò quella di mantenere una sostanziale stabilità e routine,difendendosi da interferenze indesiderate ed accettando solo quegli stimoli provenienti18

dall’esterno (input) che riescono a filtrare attraverso le maglie dei controllori di stabilità(gate keepers).Tale rigidità di atteggiamento produce spesso la conseguenza che eventualisollecitazioni al cambiamento, quali ad esempio l’insoddisfazione del pubblico – siarelativamente ad un prodotto che ad un servizio – potrebbero crescere senza chenessuno dall’interno se ne avveda, o abbia voglia e capacità di prenderne atto.Si pensi ad esempio alla innovazione rappresentata dall’introduzione dell’utilizzo delcomputer e dal cambiamento epocale che ha richiesto alle aziende ed alle pubblicheamministrazione nella nuova e diversa strutturazione dei processi, ma anche agliindubbi benefici che esso ha portato.Nel momento in cui gli stessi sono stati introdotti nel Ministero dell’Interno e nelleprefetture, sono apparse subito macchine ingombranti e sconosciute, quasi ostili e moltepersone hanno evidenziato in origine una serie di difficoltà nel loro uso prima chediventassero parte integrante della vita comune, tanto all’interno degli uffici, quanto,ancor più, nella vita di relazione di ciascuno.Da quanto detto risulta di tutta evidenza che le organizzazioni hanno necessità direndersi permeabili agli input esterni e di saper gestire l’innovazione, adattando in modoadeguato la propria cultura organizzativa.Anche nel Ministero dell’Interno peraltro le forme di resistenza al cambiamento si sonomanifestate nell’ultimo ventennio, quando a partire dal 1990, con l’esigenza diammodernamento della P.A., sono state emanate le leggi sul procedimentoamministrativo e la trasparenza.Tuttavia, l’esigenza di corrispondere sempre più efficacemente ed efficientemente alleesigenze degli utenti ha condotto progressivamente a significative innovazioni sugliassetti organizzativi ed a una crescente attribuzione di responsabilità al personale nellaprospettiva di offrire ai cittadini servizi ottimali e di qualità.19

Tale processo peraltro non è stato considerato favorevolmente da chi preferivamantenere una struttura fortemente gerarchizzata, anche se più rispondente alle istanzeprovenienti dalla società, ma in grado di assicurare maggiori sicurezze e minoreimpegno.Le fonti dell’innovazioneIl cambiamento, come ogni attività umana, è assoggettato a schemi ed a regole e peravere successo, ovvero per raggiungere positivamente gli obiettivi prefissati, deveseguire un percorso ed attenersi ad un metodo.Cerchiamo quindi innanzitutto di comprendere quali sono le principali fonti dicambiamento 17 consapevoli del fatto che, spesso, i mutamenti di successo, sono il fruttodi una ricerca consapevole e risoluta di opportunità di innovazione, le quali si possonoindividuare all’interno ovvero all’esterno di un settore, amministrazione o azienda.Sono interne 3 principali opportunità: eventi inaspettati; incongruenze; esigenze diprocesso.All’esterno si possono individuare 4 fonti di opportunità collocate nell’ambiente socialee culturale di riferimento: mutamenti demografici; mutamenti di percezione; nuoveconoscenze; cambiamenti nel settore e/o nel mercato.Eventi inaspettati – Sono quegli eventi, non sempre positivi, che in base allaorganizzazione data ed agli obiettivi indicati, non avrebbero dovuto accadere, ma chetuttavia, una volta avvenuti, chiedono di essere interpretati ed utilizzati per unmiglioramento di performance o di processo.Incongruenze – Sono quelle situazioni che a fronte di aspettative ottimisticherelativamente ai risultati di un prodotto o di un processo, generano risultati non17 Drucker P., 2007.20

adeguati, rivelando tuttavia la permanenza di grandi possibilità di sviluppo o diimpiego.Esigenze di processo – Nel 1909 la società telefonica americana AT&T elaborò duecurve previsionali in riferimento ai successivi 15 anni di traffico telefonico ed allapopolazione americana. Viste insieme indicavano che di lì a circa 10 anni ogni cittadinaamericana avrebbe dovuto essere una centralinista. Nei successivi due anni la societàsviluppò il progettò, poi realizzato, del centralino automatico.Cambiamenti nei settori economici e nei mercati – E’ dei giorni che viviamo, ilcontinuo riferimento alla crisi economica e finanziaria che attanaglia soprattutto ilmondo occidentale e che ha determinato e continuerà a determinare licenziamenti eprepensionamenti, tragedie piccole e grandi, ma anche nuove e sconosciute opportunitàper coloro che sapranno comprendere, prima degli altri, le nuove esigenze del pubblicoe gli orientamenti del mercato.Mutamenti demografici – I mutamenti demografici rappresentano la più affidabile dellefonti esterne di opportunità e di innovazione, affidandosi a trend probabilistici estatistici che ne determinano la scientifica esattezza con lievi margini di errore. Eppurespesso e volentieri sono ignorati, mentre chi li analizza e li sfrutta può ottenere deigrossi benefici e chi li trascura può dover sopportare pesanti conseguenze. Si pensi adesempio a quanto è stato sottovalutato il trend demografico in Italia per programmarel’incidenza delle spese connesse alle pensioni sul debito pubblico.Mutamenti di percezione – La percezione di un’organizzazione attiene al giudizio su diessa, nonché sui beni e/o servizi che produce, ed è suscettibile di influenzare il rapportotra i clienti utenti e la stessa. Tale giudizio non rimane fisso nel tempo, ma muta anchein relazione alla natura ed alla qualità dei beni e servizi richiesti. La consapevolezzadella mutata percezione che la popolazione ha della P.A. e dei suoi dipendenti, che daglianni ’70 in poi hanno perduto la considerazione di essere un pilastro dello Stato, haprogressivamente dato impulso alla necessità di recuperare il rapporto tra P.A. e21

cittadini, nonché ad una maggiore responsabilizzazione dei lavoratori pubblici. E’evidente quindi che la mutata percezione della P.A. sia tra le ragioni che hannoprovocato - ed il processo è stato avviato da tempo anche nel Ministero dell’Interno -profondi cambiamenti nella struttura organizzativa e nelle competenze, nonché nellanatura e qualità dei servizi resi.Nuove conoscenze – Le innovazioni basate su nuove conoscenze scientifiche, tecniche esociali occupano una posizione di assoluto rilievo. Richiedono, tra tutte le innovazioni,un numero elevato di conoscenze ed un lead time più lungo (circa 50 anni) rispetto atutte le altre e tale periodo nel corso dei secoli non si è mai ridotto. Il computer, percitare un esempio, richiese non meno di sei filoni di conoscenze sviluppatesi in manieradistinta ed in luoghi differenti, che furono assemblate ed amalgamate solo dopo moltianni.Il metodoE’ ora essenziale, alla luce della molteplicità dalle fonti sopra evidenziata, comprenderele dinamiche generali con cui avvengono i cambiamenti all’interno delle organizzazionie analizzare le regole che sono ad essi sottese e le modalità di governo degli stessi: sipotrà così avere un riferimento preciso anche per analizzare i processi di cambiamentoanche all’interno del Ministero.Occorre preliminarmente evidenziare che una organizzazione è compostainestricabilmente di processi strutturati, tecnologie e persone: in altri termini costituisceun sistema socio-tecnico. In quanto tale si deve tenere conto anche delle dimensioni estrati organizzativi del sistema e del difficile percorso che lo stesso deve affrontare perabbandonare un modello conosciuto e consolidato e adottarne uno nuovo. Bisognainoltre tener conto delle diverse culture dei soggetti interessati e degli interessi deglistakeholders, che potrebbero perdere o guadagnare dal cambiamento.22

E’ infine essenziale essere consapevoli che il cambiamento non è un affare interno dicui si deve occupare solo una parte dell’organizzazione, ma lo stesso deve essereritenuto una leva fondamentale che consente di realizzare la mission della medesima.Una volta che si sia verificato un corretto approccio al problema e che le intenzioni dicambiamento siano reali, la metodologia del lavoro può essere sinteticamente cosìrappresentata:1) definire i problemi noti alla partenza, rendere consapevoli della necessità direalizzare un progetto e costituire il gruppo dirigente; 2) definire le esigenze dasoddisfare; 3) effettuare benchmark (comparare la situazione del migliore competitorovvero la situazione della organizzazione più simile) ovvero comparare le best practicesconsiderate; 4) definire le linee d’azione; 5) valutare alternative ed individuare lesoluzioni; 6) effettuare la progettazione dei singoli step; 7) verificare e monitorarecostantemente la bontà delle soluzioni individuate e dei procedimenti attivati, ancheattraverso la realizzazione di progetti pilota; 8) attivare processi di miglioramentocontinuo, di formazione e di diffusione del lavoro svolto e dei risultati ottenuti.Come evidenziato la implementazione della metodologia indicata, se ripetuta erinnovata, consente di dare luogo ad una organizzazione che apprende costantemente(cd. learning organization), perché i processi di verifica dei problemi e diindividuazione delle migliori soluzioni agli stessi rimangono sempre attivi.Alla luce delle argomentazioni e del metodo sopra indicati, appare evidente che uncambiamento di successo potrà essere tale se la volontà ed il desiderio di addivenire adun nuovo equilibrio pervadano tutta l’organizzazione, ai diversi livelli. In casocontrario, infatti, difficilmente il cambiamento riuscirà a produrre i propri effetti,mancando di presupposti essenziali.Si può anzi affermare che un cambiamento che poggia su un reale ed effettivocoinvolgimento di tutte le parti interessate ha un duplice riflesso negativo: da un latonon si realizza l’innovazione che è pure auspicata e che spesso nasce da input concreti,23

dall’altro l’organizzazione sconterà inevitabilmente una perdita di tensionemotivazionale da parte di quei soggetti che maggiormente ritenevano il cambiamentonecessario e che hanno lavorato allo stesso, con la conseguenza che anche questo nuovoelemento dovrà essere ricompreso nella successiva formulazione della strategia e deiproblemi da risolvere.Dall’esame delle situazioni e del metodo descritti si può dedurre che se le spinte alcambiamento sono originate da forze ed eventi non sempre controllati o controllabili,esse tuttavia possono e debbono essere gestite in modo tale che le nuove situazioni chesi stanno creando possano costituire realmente un’opportunità di sviluppo emiglioramento per l’organizzazione.Applicando ora queste considerazioni di metodo al nostro ambiente organizzativo, ilMinistero dell’Interno, è lecito chiedersi quale strada percorrere per avvicinarsi alleperformance richieste dai cittadini e a cui gli stessi hanno diritto. E inoltre: comeoperare in mancanza di adeguate risorse economiche? Dove attingere le energie e lemotivazioni? Quali strategie adottare?Appare evidente che una risposta non può essere fornita una volta per tutte, ma vamodulata a seconda delle concrete esigenze, richiedendo innanzitutto una capacità diadattamento alle situazioni specifiche.Sembra indubitabile però che il capitale umano di cui dispone il Ministero, la culturaorganizzativa dello stesso, connotata da forti caratteri di appartenenza e di orgoglio, lecompetenze dei suoi knowledge workers, ma soprattutto le motivazioni che agli stessipossono essere fornite, possono fare la differenza per cercare di diminuire, se noneliminare in tempi ragionevoli, il gap esistente con le aspettative e le richieste di servizirapidi ed efficienti che proviene dai cittadini.24

3.2 I problemi connessi alla competenza professionaleCome già detto, le organizzazioni pubbliche sono, in larga parte, fornitori di servizi incui gioca un ruolo fondamentale l’elemento umano e personale. La PubblicaAmministrazione è pertanto tenuta ad ottimizzare le risorse umane di cui dispone, siafacendo leva sugli aspetti motivazionali che sulle capacità.Ma prima ancora di approfondire gli aspetti legati alle capacità professionali, èopportuno cosa si intende con tale concetto.Dobbiamo constatare che negli ultimi anni, con il delinearsi di un mondo del lavororadicalmente modificato rispetto al recente passato, la nozione di competenza ha assuntoun ruolo centrale in svariati settori: educazione scolastica, formazione professionale,gestione delle risorse umane ecc.Varie teorie hanno elaborato modelli di competenza riferiti, da un lato, a sue specifichecomponenti e, dall’altro, alle diverse tipologie di competenza utilizzate dalle personenella vita lavorativa.Concetto di competenzaCon riferimento al primo aspetto, una delle definizioni più diffuse è quella coniata daRichard Boyatzis nel 1982 che definì la competenza come “una caratteristica intrinsecadi un individuo causalmente collegata ad una performance efficace o superiore in unlavoro" 18 . Un’altra appropriata definizione denota la competenza come “l’insiemestrutturato di conoscenze, capacità e atteggiamenti necessari per svolgere undeterminato compito" 19 mentre per Gian Piero Quaglino 20 la competenza è “la qualitàprofessionale di un individuo in termini di conoscenze, capacità e abilità, dotiprofessionali e personali”.18 Levati W., Sarao M.V., 201119 Pellerey M., 200420 Quaglino G.P.,199025

In tale ottica le competenze professionali possono essere analizzate attraverso la loroscomposizione in dimensioni singole e specifiche, ovvero, conoscenze, capacità,atteggiamenti.Le conoscenze rappresentano il sapere di un individuo, il sistema di contenuti,informazioni e concetti acquisiti nelle esperienze quotidiane, di studio e professionali.Le conoscenze possono essere suddivise in generali, specifiche di un contenutoprofessionale, ovvero relative ad un contesto. Si può ulteriormente distinguere traconoscenze dichiarative (il “sapere cosa”), e conoscenze procedurali (il “sapere cosafare”).Le capacità consistono nel saper fare, nel mettere in pratica i saperi. Si tratta di abilitàmanuali o concettuali che si traducono in comportamenti operativi e sono correlate aprestazioni concrete. Si distingue tra capacità professionali specifiche, strettamentelegate ai contenuti specialistici di un lavoro o di un’attività e capacità trasversali, dinatura più generica e flessibile, connesse anche alle risorse personali di un soggetto,utilizzabili in compiti e attività differenti (per esempio la capacità di organizzare), nonsolamente correlati alla posizione ricoperta.Gli atteggiamenti rappresentano, infine, una variabile attendibile per la valutazionepositiva o negativa che determina il grado di predisposizione, da parte dell’individuo, areagire in modo costante nei confronti di determinate situazioni. Gli atteggiamenti(avere iniziativa, essere flessibili, essere disponibili al cambiamento) influenzano lavisione del mondo in quanto costituiscono le chiavi di lettura attraverso cui si interpretae si semplifica la realtà.26

Tipologie di competenzaPer quanto concerne invece il punto di vista relativo alle tipologie di competenze,l’Istituto per lo Sviluppo della Formazione Professionale dei Lavoratori, ISFOL 21 , haproposto una suddivisione delle stesse in tre macro categorie distinguendole in:competenze di base: competenze di tipo generale, trasferibili a differenti compiti,rilevanti per la formazione e la preparazione professionale generale della persona(istruzione almeno fino all'obbligo scolastico; la conoscenza e l'uso delle strumentazioniinformatiche a livello base; la comunicazione elementare in una lingua straniera, laconoscenza e la pratica di comportamenti legati alla sicurezza sul lavoro; la conoscenzadei propri diritti di cittadino e di lavoratore, ovvero diritto e legislazione del lavoro).Queste competenze fanno riferimento alla dimensione culturale generale di un individuoe sono ritenute requisiti minimi fondamentali per garantire la possibile occupazionedelle persone. Costituiscono pertanto il “sapere minimo”, sostanzialmente indipendentedai processi operativi concreti nei quali il soggetto è impegnato nell'esercizio del suolavoro;competenze trasversali: non sono connesse specificatamente ad una determinata attivitào posizione lavorativa, ma entrano in gioco nelle diverse situazioni, e sono pertantocruciali ai fini della trasferibilità delle competenze da un ambito professionale all'altro.Rappresentano, quindi, competenze che consentono la traduzione di saperi e capacità incomportamenti efficaci; consistono nell’abilità di mettere in atto strategie efficienti percollegare le proprie capacità alle richieste dell’ambiente, integrando le diverse risorsepossedute. Sono competenze ad ampio spettro, come la capacità di diagnosi, direlazione, di problem solving, di decisione, di comunicazione, di adattamento a diversiambienti culturali, attitudine al lavoro di gruppo, flessibilità.Queste competenze, quindi, appaiono come strategie generali, riferite all’ambiente,flessibili e modificabili; sviluppare tale tipologia di competenze dovrebbe essere21 Isfol, 2006.27

compito “istituzionale” permanente per tutti i sistemi formativi, perché si tratta di unadimensione direttamente “produttiva”.Non sfugge che questa impostazione è volta a favorire e valorizzare le risorse dellapersona: sia le competenze di base che quelle trasversali sono comunque “trasferibili” e“utilizzabili” in diversi contesti lavorativi;competenze tecnico professionali: sono competenze altamente specifiche acquisite inambiti specialistici; sono connesse ad un contenuto lavorativo e si identificano inmestieri e ambiti professionali. Tali competenze fanno riferimento a determinate areedisciplinari e sono caratterizzate da due dimensioni fondamentali: quella individuale (lecaratteristiche dell'individuo si riflettono sul suo comportamento lavorativo) e quellacontestualizzata (l'ambito entro cui si esplicano i comportamenti lavorativi). Lecompetenze tecnico - professionali sono costituite dalle conoscenze (“i saperi”) e dalletecniche operative specifiche di una certa attività professionale, che il soggetto devepresidiare per agire con “abilità” e quindi “saper fare”.Lo sviluppo della competenzaDelineati il significato e le caratteristiche del concetto di competenza, possonoindividuarsi ulteriori rilevanti elementi.Il primo è che le competenze, atteso il continuo evolversi dei mezzi di produzione e, perquanto concerne i lavori “intellettuali”, dell'informatica e relative procedure applicative,non sono statiche ma si sviluppano e si apprendono continuamente sia attraversoesperienze personali che professionali (ambiente di lavoro).Inoltre, non può non evidenziarsi che le singole competenze, solo se interagiscono conquelle di altri soggetti, diventano in uno specifico contesto un patrimonio da conservaree accrescere continuamente.Come si può quindi accrescere la competenza e la professionalità?28

Il sistema della formazione rappresenta un intervento che va ad incidere sullecompetenze professionali indirizzandole, tramite singoli obiettivi formativi, ad unrisultato finale che tende ad ottimizzare la performance dell’organizzazione, siapubblica che privata.Essa costituisce perciò un elemento cardine per l’innovazione e la competitività. Ladisponibilità di figure professionali qualificate rappresenta il mezzo e la condizionenecessaria per garantire l’innovazione aziendale nella sua accezione più ampia. Lapossibilità di sperimentare e giungere all'innovazione dei processi dipende dalladotazione e qualità di risorse umane impiegate. Parallelamente, l’evoluzione di ognirealtà produttiva verso modelli gestionali ed organizzativi del lavoro più competitivi edinamici può realizzarsi solo in presenza di capitale umano qualificato.In conclusione si può osservare che le organizzazioni sono sempre più alla ricerca diprofessionalità in grado di intervenire in contesti complessi, che sappiano far fronte aproblematiche impreviste ed a ostacoli non ben definiti, in scenari a volte contraddittorie spesso completamente nuovi.Il concetto di competenza, quindi, viene sempre più correlato alla capacità di far fronte asituazioni complesse; la competenza deve quindi trascendere il semplice possesso dideterminate conoscenze e abilità e mostrare anche come queste possano essere applicatein modo adeguato ai sempre più mutabili contesti reali.Per Drucker 22 l’apprendimento rappresenta un processo biologico continuo, ovvero unprocesso permanente che coinvolge l’intera persona. Inizia all'atto del concepimento etermina solamente con la morte. L’istruzione deve essere inoltre orientata al risultato,ovvero in grado di consentire ad ogni persona di conseguire l’eccellenza nell’area per laquale il suo talento e le sue capacità sono più adatte: ciascuno ha infatti dei punti diforza che necessitano di essere compresi e valorizzati.22 Drucker P., 201029

Per un'organizzazione di successo la capacità di adattamento all'ambiente esterno deveessere intesa anche come capacità di evolversi, oltre che di modellarsi o adattarsi adesso. Si va quindi diffondendo il concetto di “learning organization”, ovvero di quellaformula organizzativa che diffonde tra i propri membri la consapevolezza e l'importanzadi un continuo apprendimento. Così, indipendentemente dalla posizione organizzativaoccupata, ciascuno deve trarre profitto non solo dalla propria ma anche dell’altruicompetenza/esperienza, al fine di essere in grado di individuare tutto ciò che rischia dicollocarsi al di sotto di un certo standard.Evidenziata l'importanza di una continua evoluzione della “competenza” e di come laformazione sia uno strumento indispensabile per il suo sviluppo, non può sottacersi chel'attuale grave crisi economica ha determinato, in particolar modo nel settore pubblico,una netta riduzione delle risorse destinate alla formazione con la quale si dovranno farenecessariamente i conti.3.3 I problemi connessi alla motivazioneNegli ultimi anni il tema della motivazione ha conquistato uno spazio significativo nelmondo della pubblica amministrazione, sviluppandosi in un rapporto sinallagmatico conla diffusione di orientamenti e pratiche ispirate al management ed all’economiad’impresa, vale a dire al passo con il processo di modernizzazione e riqualificazionedella pubblica amministrazione, sempre più sensibile, dagli anni ‘90 in poi, ai nuovibisogni e alle nuove domande poste da funzioni non più governabili con le tradizionalilogiche burocratiche.Gli approcci alla motivazione sono numerosi ed il tema è stato affrontato da studiosi diestrazione filosofica, economica e psicologica. Limitando il campo di analisi agli studidel comportamento organizzativo, il termine motivazione ha assunto due principali30

connotazioni 23 . La prima, di tipo “manageriale”, vede la motivazione come il risultato diun’attività manageriale volta a stimolare negli individui un comportamento tale daprodurre risultati. La seconda accezione, di tipo “psicologico”, fa invece riferimento alprocesso mentale, interiore di una persona, relativo all’origine, alla persistenza,all’intensità e alla conclusione di un comportamento.Nella giungla delle definizioni, l’origine etimologica del concetto agevola lacomprensione: in latino motus indica un movimento, il dirigersi di un individuo versouno scopo, “una tensione al risultato” 24 ; la dinamica del desiderio implica una spinta,che può essere interpretata come bisogno o pulsione da soddisfare, oppure in un sensopiù profondo, come tensione sostenuta da aspettative e obiettivi.Può, in tale modo, sostenersi che nella motivazione entrano in gioco diversi aspettiinterrelati ed interagenti tra loro: aspetti emotivi, aspetti cognitivi (la rappresentazionedegli obiettivi), psicologici (la percezione di autoefficacia) ed ancora aspetti sistemico –relazionali (il rapporto tra soggetto e contesto situazionale).La complessità del concetto di motivazione non esime, comunque, dal tentativo dicogliere gli elementi comuni individuati dagli studiosi negli ultimi anni. La motivazionepuò, così, essere definita come un “processo soggettivo originato dai bisogni,finalizzato verso obiettivi, caratterizzato da direzione (qualità dell’energia), livello(quantità dell’energia), persistenza (mantenimento della quantità nella qualità) 25 . Daqui emerge la natura “dinamica” della motivazione, il suo “orientamento finalistico” (lamotivazione è intenzionalmente finalizzata ad un obiettivo atteso) ed il suo “carattereoperativo” (genera azione).Sulle tematiche della motivazione sono stati sviluppati in dottrina vari e significativicontributi a partire soprattutto dagli anni cinquanta e settanta. Le varie teorie possono23 Università Bocconi, 2002, p. 72.24 Quaglino G.P., 1999, presentazione – p. XV25 Quaglino G.P., 1999, p. 20 e ss.31

essere ricondotte a tre differenti direzioni di ricerca che esprimono ciascuna unospecifico approccio all’argomento.La prima direzione è andata verso la costruzione di teorie generali orientate a proporreuna tipologia di motivazione: essa ha messo a fuoco le possibili risposte relativeall’interrogativo “che cos’è la motivazione?”.La seconda direzione ha puntato, invece, verso l’analisi dei processi e delle dinamicheche configurano la motivazione “all’opera”, l’interesse è focalizzato sul quesito “comesi può costruire la motivazione?”.La terza direzione, infine, ha privilegiato l’attenzione sugli aspetti che sostengono efavoriscono lo sviluppo della motivazione, gli sforzi si sono concentrati sulla ricerca disoluzioni riferite all’interrogativo “come si può sviluppare la motivazione?”.Le teorie generali classicheTra le teorie generali classiche, il riferimento d’obbligo è al pensiero elaborato daMaslow negli anni ’50.In psicologia il “bisogno” è la mancanza totale o parziale di uno o più elementi checostituiscono il benessere della persona. Secondo Maslow, bisogni e motivazioni hannolo stesso significato e possono essere tra loro graduati e connessi secondo una scalagerarchia, la cd. “piramide di Maslow”, per la quale la soddisfazione di un bisogno digrado superiore è possibile solo dopo aver soddisfatto un bisogno di grado inferiore. Ilpunto di partenza per lo studio dell'individuo è la considerazione di esso come globalitàdi bisogni.Occorre saper riconoscere i bisogni dell'individuo per stimolarlo all’azione. Ma lamancanza totale o parziale corrispondente ad uno di questi non rappresentanecessariamente una motivazione sufficiente per agire, e inoltre esistono spinte ad32

operare che non si originano in uno stato di carenza. Il bisogno in senso psicologico nonè sovrapponibile sempre a quello psicofisiologico.La piramide dei bisogni contempla cinque differenti livelli, dai più elementari (necessarialla sopravvivenza dell'individuo) ai più complessi (di carattere sociale). L'individuo sirealizza passando per i vari stadi, i quali devono essere soddisfatti in modo progressivo,- la realizzazione del precedente non può più fornire da stimolo per la realizzazione delsuccessivo - e sono: bisogni fisiologici (fame, sete, ecc.); bisogni di salvezza, sicurezzae protezione; bisogni di appartenenza (affetto, identificazione); bisogni di stima, diprestigio, di successo; bisogni di realizzazione di sé (realizzare la propria identità e leproprie aspettative, occupare una posizione soddisfacente nel gruppo sociale).Il successivo contributo, dato da Herzberg nel 1959 26 , è fondamentale per chiarire icompiti dell’organizzazione rispetto ai dipendenti: posto che ognuno di noi attribuiscerilievo allo sviluppo delle proprie potenzialità, spetta all’organizzazione supportare lamotivazione dei collaboratori.Herzberg distingue i fattori di motivazione in estrinseci o igienici ed intrinseci omotivanti rispetto al contenuto del lavoro. Tra i fattori estrinseci che non motivano, mache se non trovano soddisfazione producono malcontento ed insoddisfazione sirinvengono l’ambiente di lavoro, la sicurezza, le relazioni interpersonali, la retribuzione,lo status. Tra i fattori intrinseci – ossia quelli che motivano la persona al lavoro,appagano dei bisogni superiori e portano la persona ad una maggiore produttività - sicollocano il contenuto del lavoro, le responsabilità, l’autonomia, il riconoscimento el’opportunità di sviluppo.26 Frederick Irving Herzberg, psicologo americano considerato uno dei nomi più influenti del businessmanagement, divenne famoso per l’introduzione del concetto di job enrichment - assunzione da parte dellavoratore di nuovi compiti che prevedono un livello di responsabilità superiore rispetto a quelliprecedentemente svolti con conseguente mobilità in senso verticale del lavoratore - e per la cd. “Teoriaigienico-motivante”, uno studio finalizzato ad approfondire le modalità con cui i bisogni di stima e diautorealizzazione si sviluppano.33

Per Herzberg occorre agire sui fattori intrinseci per ottenere una motivazione durevole.Egli sostiene, infatti, che se i dipendenti hanno solo obiettivi estrinseci, il principale traessi potrebbe limitarsi ad una mera richiesta di aumento retributivo; al contrario, sel’organizzazione è in grado di cogliere il bisogno di autorealizzazione si potrà ottenereun reale miglioramento della prestazione.Accomunate dallo sforzo di superare le rigidità implicite nel paradigma della gerarchiadei bisogni dell’impostazione maslowiana, si pongono, poi, le teorie così dette a “trevertici”, che focalizzano l’attenzione sulla possibile compresenza di differenti istanzemotivazionali.Tra le varie, esclusivamente a titolo esemplificativo, v’è quella elaborata daMcClelland 27 che, in estrema sintesi, enuclea una triade motivazionale che esprimebisogni di pari importanza: “potere” quale bisogno di stabilire, mantenere o ristabilire ilproprio prestigio; “affiliazione” quale bisogno di socialità, appartenenza; “successo”ossia bisogno di portare a termine un compito con successo. La teoria si fonda sulconcetto di motives (motivi - moventi) intesi come reti di emozioni, disposti secondouna gerarchia di intensità e di importanza, insieme di aspettative che si sviluppanointorno alle esperienze emozionali degli individui.L’idea base della teoria è, quindi, che ogni persona agisce sulla spinta di un motivo -movente dominante, che dirige il comportamento.I modelli – processiviMentre le teorie generali spingono a definire le tipologie di forza sottostanti alcomportamento dell’individuo, i “modelli – processivi” focalizzano la loro attenzione27 “Capire la motivazione umana dovrebbe essere una buona cosa. Dovrebbe aiutarci a scoprire che cosavogliamo veramente in modo che possiamo evitare di rincorrere arcobaleni che non sono per noi.Dovrebbe aprire nuove opportunità di auto-sviluppo, se applichiamo i principi motivazionali aperseguire i nostri obiettivi nella vita” David C. McClelland è stato un teorico psicologo americano,conosciuto per il suo lavoro sulla “Teoria della necessità”.34

sul percorso mediante il quale le istanze motivazionali si esprimono nell’azione, cioèsulla dinamica attraverso la quale si passa da un certo insieme di bisogni ad un certoinsieme di condotte.In questa logica, le differenze individuali rispetto alle motivazioni dovrebbero esserericercate non in componenti fondamentali “stabili” (i bisogni) ma nelle relazionidinamiche, mutevoli e specifiche, che esistono tra essi.La forza motivazionale dipenderà, ad esempio, dalla spinta connessa all’aspettativa,dalle relazioni esistenti tra sforzo, prestazione e ricompensa, oppure dalla quantità dienergia confrontata con la difficoltà ed accettabilità degli obiettivi.Le teorie attuali guardano alla motivazione non come una costante, ma come unavariabile suscettibile di cambiamento nel tempo. Essa, infatti, non costituisce unattributo fisso e stabile dell’individuo, ma si riferisce ad uno stato interno, dinamico,risultante di congiunte e, al tempo stesso, indipendenti influenze di fattori personali esituazionali. La motivazione, dunque, non può essere considerata né stabile né stabilita.I valori, ad esempio, considerati quali insieme di durevoli credenze e atteggiamenti sucosa sia giusto, preferibile, opportuno fare, determinano le scelte su ciò che apparesignificativo, che vale la pena perseguire, su cui occorre impegnarsi: essi impattanodirettamente sulla motivazione, non in quanto valori in sé, ma come valori relativi allepersone stesse. Inoltre, per operare efficacemente in un’organizzazione, i valori di unapersona devono comunque essere compatibili con quelli della stessa. Lavorare inun’organizzazione il cui sistema di valori è considerato inaccettabile o impropriocondanna una persona alla frustrazione e alla non performance 28 .Dalle teorie classiche a quelle recenti emerge, comunque, la centralità del ruolo dellamotivazione, sempre crescente in un mondo dove continuano a aumentare pressione deicompiti e tensione verso la prestazione efficace (speculare di un’organizzazioneefficace).28 Drucker P., 2007, p. 10 e segg.35

Sulla realizzazione della “buona” prestazione incidono due fattori fondamentali: lacompetenza, frutto del possesso di conoscenze, capacità ed esperienze, e lamotivazione 29 .Il passaggio dal possedere competenza ad esprimerla attraverso una prestazione non è,infatti, automatico, occorrono dei fattori che la facilitino: un forte vettore è dato propriodalla motivazione.Si può affermare, pertanto, che capacità e motivazione, prese singolarmente, sonocondizioni necessarie ma non sufficienti per il raggiungimento dei livelli di prestazionedesiderati. In altri termini, può accadere che anche l’individuo più competente nellosvolgimento della propria attività non raggiunga il livello di prestazione auspicato senon è motivato; lo stesso accade nel caso di una persona molto motivata ma che nonpossiede le capacità necessarie allo svolgimento di un’attività. In particolare, in base almaggiore o minore livello di intensità dell’una o dell’altra le persone sviluppano unapproccio diverso al lavoro che non sempre porta alla prestazione attesa.A livello pratico possono verificarsi situazioni di tipo diverso: persone con pocacompetenza e motivazione, persone con poca competenza e motivazione elevata (es. ineoassunti), persone con alta competenza ma poca motivazione (specialisti ed anziani)e, infine, persone con alto livello sia tecnico che motivazionale (cd. responsabili).È di tutta evidenza che non esiste un'unica soluzione valida per tutte le persone (criteriodi uguaglianza) che presentano caratteristiche differenti tra di loro, occorre primacapire in quale categoria collocare il collaboratore e solo dopo azionare le diverse levemotivazionali (differenziazione delle leve motivazionali secondo il criterio dell'equità).Così, laddove un collaboratore “presenti” poca competenza ma elevata motivazione,l’obiettivo dovrà essere quello di accrescerne proprio la parte carente. Occorrerà cosìarricchire la competenza attraverso il ricorso alla formazione ed all’affiancamento al“capo” o a “colleghi esperti”.29 Università Bocconi, 2002, p. 65 e segg.36

Per essere realmente efficaci queste ultime, però, non dovranno rappresentare eventicasuali e straordinari ma arrivare a permeare la struttura diventando un’esperienzaquotidiana, una sorta di “laboratorio permanente” finalizzato allo sviluppo organizzativoed alla crescita comune.Qualora invece ci si trovi di fronte a collaboratori caratterizzati da alta competenza epoca motivazione sarà necessario utilizzare la leva del coinvolgimento e dellaresponsabilizzazione attraverso, tra l’altro, il ricorso alla delega.Anche l’organizzazione, per suo canto, deve risultare “motivante” per la persona.Tra le “qualità” che sono state identificate come motivanti in una organizzazione c’è, adesempio, la presenza di un contesto di lavoro con strutture e funzioni, valori e normeche esaltino le capacità delle persone, e risultino capaci di stabilire un rapportoindividuale tra azienda e dipendente. Mentre tali caratteristiche vengono consideratenecessarie affinché si crei un ambiente non ostile alla motivazione, la letteraturaindividua caratteristiche che facilitano anche la creazione di un ambiente favorevole allamotivazione. Tali proprietà possono essere ricondotte a quattro aree principali: 1’areadello sviluppo (riferita all’impegno dell’azienda per la crescita della persona attraversoi sistemi di valutazione, formazione); l’area delle relazioni (legata alla comunicazioneinterna, ai rapporti con colleghi e superiori, al clima); l’area del ruolo (riferita aicontenuti del lavoro ed alle tecnologie a disposizione) ed infine l’area della gestione(collegata alla retribuzione ed ai benefit). Mentre l’ultima area fa riferimento a elementicollegabili alla motivazione estrinseca, riconducibile a benefici tangibili e materiali, leprime tre aree si riferiscono a elementi della motivazione intrinseca, riconducibili aricompense interne che sono parte del lavoro svolto.Ed è proprio sulla motivazione quale fattore intrinseco che il manager – dirigenteprefettizio deve puntare la propria attenzione. La motivazione, infatti, è a portata dimano di ogni dirigente in quanto, svincolata dalle rigidità del sistema evidenziate inprecedenza e rispetto alle quali il dirigente possiede ben pochi margini di azione, ruota37

intorno al concetto di “sentirsi parte dell’organizzazione”. Essa può e deveconcretizzarsi attraverso il ricorso a strumenti quali la comunicazione del contenuto dellavoro, l’assegnazione di obiettivi perseguibili e condivisi (non compiti ma obiettivi)volti a realizzare l’accrescimento delle potenzialità/capacità del dipendente sia comepersona che come collaboratore.4. Analisi di una situazione tipo: il “Progetto - Cittadinanza”Come ricordato in precedenza, tra i fattori di spinta del cambiamento che ha investito laPubblica Amministrazione negli ultimi due decenni uno dei più significativi e rilevanti èsicuramente rappresentato dalla diffusione di nuove tecnologie informatiche.Anche nella P.A. risulta definitivamente maturata la piena consapevolezza degli enormibenefici derivanti dalla massiccia introduzione di nuove tecnologie informatiche.Rilevanti sono stati pertanto gli interventi innovativi in tal senso che hanno portato siaalla completa reingegnerizzazione delle procedure che allo sviluppo di nuove e diversemodalità di interazione tra cittadino e P.A. moltiplicando gli spazi di accesso ai servizipubblici, potenziando gli strumenti di informazione a disposizione dell’utenza, nonchérendendo, complessivamente,la stessa struttura più trasparente ed interattiva.In tale contesto si può collocare lo sviluppo e la messa a punto, da parte del Ministerodell’Interno, di un nuovo sistema informatico di gestione delle pratiche di cittadinanza,(SICITT), entrato definitivamente in funzione nel febbraio 2006.Con tale sistema automatizzato, che consente la gestione elettronica del singolofascicolo, l’Amministrazione dell’Interno ha inteso garantire una procedura sollecita perla definizione delle pratiche di cittadinanza.Il sistema, in particolare:38

• assicura e garantisce interoperabilità e scambio delle informazioni in tempo reale tratutti gli organismi coinvolti nel processo;• dematerializza la documentazione cartacea tramite la creazione di un fascicoloelettronico;• garantisce un elevato livello di sicurezza e riservatezza delle informazioni.Il sistema, inoltre, prevedendo la completa gestione automatizzata di tutte le fasi delprocedimento di concessione della cittadinanza con l’eliminazione quindi di ognipassaggio cartaceo, la completa gestione digitale delle comunicazioni tra i vari ufficiinteressati nonché la creazione, per ogni singolo richiedente, di un fascicolo elettronicovirtuale, consente altresì una riduzione dei tempi di istruttoria delle pratiche, azzerando itempi di trasmissione di atti e documenti.Ad esempio per quanto riguarda la Prefettura di Roma la definitiva entrata in vigore delnuovo sistema era stata preceduta da una fase di sperimentazione nel corso della quale siera proceduto a testare complessivamente il sistema dei collegamenti e la ditta cheaveva sviluppato il software aveva proceduto direttamente all’inserimento, mediantescansione delle stesse, di un rilevante numero di pratiche, ancora in trattazione, nelsistema.Tuttavia, nonostante tutti gli approntamenti predisposti e gli sforzi profusi dal personaledell’Area Cittadinanza per trovarsi a regime al momento della definitiva operatività delnuovo sistema di gestione, la situazione non era delle più favorevoli.Restavano ancora da inserire migliaia di posizioni ed il personale ancora stentava adadattarsi alle novità e necessitava di costanti interventi formativi e di implementazionedelle conoscenze nonché di supporto, anche tecnico, al fine di ovviare al presentarsi diinconvenienti del sistema ancora in fase di rodaggio.Tale situazione ha imposto l’urgente necessità di predisporre un progetto teso amigliorare la risposta dell’Amministrazione nei confronti dell’utenza, abbreviando i39

tempi di risposta e di conclusione delle procedure, mediante la massimaimplementazione dell’attività dell’ufficio e la predisposizione di uno specifico progettoaperto alla partecipazione di tutto il personale della Prefettura chiamato svolgerevolontariamente la propria attività di lavoro straordinario presso l’Area cittadinanza.Lo specifico progetto approntato, procedendo all’analisi del contesto e alla descrizionedel problema, alla fissazione dell’obiettivo da raggiungere, alla definizione delle fasi delprogramma di lavoro e all’individuazione delle risorse di personale, ha consentito, nelrispondere alle pressanti esigenze di informatizzazione, di migliorare il servizio erogatoe di creare nuove sinergie operative all’interno della struttura intesa nel suo complesso.Descrizione del contesto territoriale facente da sfondo alla realizzazione del progettoDall’analisi del contesto è emerso che l’area territoriale di riferimento era rappresentatadalla provincia di Roma dal cui ambito pervenivano ogni anno circa 3500/4000 nuovedomande di acquisto e concessione di cittadinanza.La rilevanza nella materia e la conseguente necessità di dare risposte tempestive airichiedenti risiede essenzialmente nella circostanza che tale delicato settore coinvolgediritti civili dell’utente che possono finire per essere di fatto negati dal ritardo con ilquale l’amministrazione porta a definizione la prativa.Da non sottovalutare inoltre che anche la cittadinanza rappresenta uno strumento diintegrazione che offre al “nuovo cittadino” un’opportunità diversa ed ulteriore rispetto aquanto gli veniva prospettato nel paese d’origine.Infatti, l’acquisizione della cittadinanza del Paese di destinazione rappresenta il realestrumento per la piena integrazione nella nuova comunità sia per coloro che sonoimmigrati ,per conquistare migliori condizioni di vita, che per quegli stranieri, dotati dielevate professionalità che, quali cittadini, potrebbero mettere a disposizione del nuovopaese d’adozione, più compiutamente, la propria qualificazione e professionalità comenuova ed ulteriore risorsa.40

La possibilità di acquisire la cittadinanza è connessa al possesso dei requisiti di legge,tra i quali il maturare del periodo di residenza legale sul territorio dello stato, ovvero ilmatrimonio con cittadino italiano: la forte immigrazione degli ultimi anni in Italia e lediverse regolarizzazioni intervenute con leggi successive a partire dal 1990, hannodeterminato un incremento progressivo delle richieste di naturalizzazione italiana.L’ulteriore incremento in termini di istanze presentate è derivato dall’allargamentodell’Unione Europea che ha di fatto esteso ai cittadini provenienti dai nuovi paesicomunitari le condizioni previste per quelli comunitari in relazione al periodo diresidenza legale, ridotta in tal modo a 4 anni rispetto ai 10 previsti per i cittadiniextracomunitari.Il termine di definizione del procedimento, determinato in 730 giorni difficilmente siriesce a rispettare sia a causa della complessa istruttoria che dei tempi di risposta ditutte le amministrazioni coinvolte (di livello centrale e periferico); in tale situazione ilpersonale addetto all’ufficio si è trovato costantemente costretto a lavorare in condizionidi emergenza, dividendo la propria attività tra:• ricevimento giornaliero del pubblico per la ricezione e verifica preliminare delladomanda ai fini dell’accettazione della stessa la cui consegna della relativa ricevuta,nell’attestarne la regolarità, determina contestualmente la decorrenza dei termini diconclusione del provvedimento e l’inserimento della pratica nel sistema;• scansione ed avvio dell’istruttoria relativa alle vecchie istanze non ancora inseritenel sistema nonché riordino, verifica, scansione dell’ulteriore corrispondenzacartacea relativa a pratiche già avviate.Descrizione del contesto interno alla strutturaDopo un primo esame dell’ambiente esterno, dal quale sono emerse le criticitàevidenziate nella gestione degli utenti, e che ha quindi consigliato di operare perprogetto, l’analisi di contesto è stata spostata all’interno della struttura per enucleare gli41

interventi idonei a vincere le resistenze e convincere tutti gli interlocutori a condividereil progetto che andava enucleandosi.Il primo problema da affrontare è stato infatti quello di ottenere il consenso ed orientaretutte le componenti dell’organizzazione verso la condivisione del progetto stesso ed ilriconoscimento dell’utilità dello strumento.Le componenti coinvolte e restie a condividere la realizzazione del progetto sono staterappresentate da:• i dirigenti delle altre aree della struttura che (opponendo, sia pure inconsciamente,barriere di tipo psicologico quali la perdita di potere e di controllo sul personaleimpiegato nel progetto) non condividevano la prospettiva di veder distolto il propriopersonale dagli uffici, sia pure limitatamente agli orari destinati al lavorostraordinario, ritenendo fosse più utile tenerlo a propria disposizione piuttosto chefarlo partecipare ad un progetto le cui finalità e risultati venivano percepiti comevantaggio e patrimonio esclusivo di un altro dirigente piuttosto che non dell’interastruttura;• rappresentanti sindacali che seguendo una logica consolidata, spesso ricorrentesoprattutto nel settore del pubblico impiego, non erano disponibili ad accettare unadistribuzione premiale del “monte ore straordinario” preferendo una distribuzione “apioggia”, spalmata su tutto il personale, piuttosto che il perseguimento una logicavolta ad incoraggiare l’impegno e la partecipazione;• personale appartenente alla struttura complessivamente intesa che, a sua volta, siattestava su due posizioni divergenti: da una parte il personale “storico”appartenente all’Area Cittadinanza: persone molto tecniche, ma demotivate(specialisti ed anziani) sulle quali si rendeva necessario agire con la levadell'autonomia, delegando responsabilità senza escludere completamente fasi dicoordinamento e di controllo. Tale tipologia di personale si presentava molto validoda un punto di vista tecnico - amministrativo e normativo ma particolarmente42

“geloso” della propria competenza e professionalità , quindi, poco incline a renderepartecipi i nuovi arrivati e poco disponibile a condividere il proprio patrimonioconoscitivo. Lo stesso personale era inoltre connotato da uno scarso orientamentoverso le novità e la gestione informatizzata delle procedure. La seconda posizioneera quella espressa dal personale in servizio presso altre Aree,motivato ma non inpossesso delle specifiche competenze tecniche della materia, che denotava un chiarodesiderio di uscire dalla routine del proprio ufficio con una disponibilità a farenuove esperienze in altri settori di attività ed una generale inclinazione verso lagestione informatizzata ma in possesso di poche nozioni teorico normativerelativamente alla materia in argomento.I comportamenti organizzativi posti in essere per contrastare le resistenze all’avvio delprogetto (meccanismi di composizione dei conflitti) così espresse sono stati i seguenti:• i dirigenti delle altre Aree, da cui sarebbe stato attinto il personale per losvolgimento del progetto, sono stati indotti alla condivisione del progetto agendo sulcultura e comportamenti attraverso un’opera di sensibilizzazione non scevra dallacircostanza che, in prospettiva, qualora in futuro analoghe criticità si fosseropresentate nelle rispettive aree di competenza, la strada intrapresa sarebbe stata lastessa, ovvero tutta la struttura avrebbe contribuito a risolvere il problemaaffrontandolo in maniera unitaria, mediante la predisposizione di un progetto apartecipazione aperta;• i rappresentanti sindacali hanno finito per condividere il principio, ormai acquisitoanche nel settore pubblico, secondo cui l’obiettivo di valorizzare maggiormente illavoro anche in quest’ambito e di promuovere lo sviluppo delle risorse umanerappresenta un fattore fondamentale di miglioramento del serviziocomplessivamente offerto e consente alla Pubblica Amministrazione di esserecompetitiva nell’erogazione del servizio stesso. Non è pertanto più possibile restareancorati ad un principio di eguaglianza solo formale dei lavoratori ma si devecorrelare la distribuzione degli incentivi economici disponibili ad una equa43

ipartizione delle risorse che consenta di premiare coloro che dimostrano maggiorimpegno e condivisione degli obiettivi della struttura e che si adoperano perperseguirli ed inoltre favorire quelle unità di personale che dimostrino una tensionemotivazionale specifica per il tipo di servizio da svolgere;• le resistenze del personale interno all’Area sono state superate valorizzando la loroprofessionalità all’esterno della struttura stessa mediante il coinvolgimento inattività maggiormente premianti dal punto di vista motivazionale. Pertanto,contestualmente all’avvio del progetto, è stata varata un’ulteriore iniziativa: incollaborazione con l’Assessorato alla Famiglia del Comune di Roma, è statoorganizzato un progetto denominato “Verso la Cittadinanza”, consistente in unpercorso formativo dedicato agli stranieri richiedenti la cittadinanza italiana, conl’intento di fornire agli stessi una conoscenza di base del concetto di cittadinanza,della Costituzione Italiana, dei principi dell’ordinamento della Repubblica edell’organizzazione dello Stato. In tale nuovo contesto tutto il “personale storico”appartenente all’Area cittadinanza, coinvolto nell’iniziativa, ha aderito alla stessacon entusiasmo collaborando nelle varie fasi, dalla docenza alle funzioni disegreteria, fino a suggerimenti ed indicazioni per la predisposizione del materialedidattico (apporto particolarmente utile poiché basato sulla propria esperienza acontatto assiduo con l’utenza ). Tale ulteriore attività è servita a distoglierli dalquotidiano attaccamento alle proprie pratiche e procedure inducendoli, valutandonella giusta ottica tale elemento, a condividere con i nuovi arrivati il propriopatrimonio di conoscenze, generando quindi un circolo virtuoso mediante unospecifico addestramento on job.Obiettivi del progettoMigliorare la risposta dell’Amministrazione nei confronti dell’utenza e abbreviare itempi di conclusione della procedura. Il termine di definizione del procedimento,determinato in 730 giorni, difficilmente si riesce a rispettare sia a causa della complessa44

istruttoria dovuta anche ai tempi di risposta delle molteplici amministrazioni coinvolte(di livello centrale e periferico) che dell’arretrato venutosi a creare nel tempo.Descrizione del progetto e tipologia dell’interventoGli adempimenti richiesti consistono in:1. scansione nuove istanze e contestuale avvio del procedimento mediante la stampa ela spedizione delle richieste di elementi per il completamento dell’istruttoria(Questura, Procura della Repubblica, Comune) - trasmissione telematica alMinistero dell’Interno;2. riordino e sistemazione della corrispondenza in arrivo ed inserimento della stessanei fascicoli cartacei e nel fascicolo telematico, mediante scansione;3. l’attività si svolgerà presso l’Area Cittadinanza per 5 giorni la settimana dalle 15,00alle 18,00. Per l’attuazione del progetto sono richieste 6 unità di personale per ognifascia oraria pomeridiana.Piano di monitoraggio interno per la valutazione dei risultati del progettoSi è stabilito di effettuare, periodicamente, un monitoraggio volto all’esamedell’andamento del progetto; con cadenza mensile sono stati analizzati i dati relativiall’inserimento delle nuove pratiche nel sistema e ne è stato verificato l’andamento.I risultati hanno evidenziato fin da subito un trend favorevole che ha comportatosignificativi e progressivi incrementi fatti risalire da un lato al sempre miglioreaffinamento delle nuove tecniche operative ed al conseguente aumento dell’esperienzadegli addetti e, dall’altro, alla sempre maggiore coesione registratasi tra gli stessi.Risorse tecniche e strumentali necessarie per l’attuazione del progettoLa dotazione informatica già a disposizione dell’Ufficio Cittadinanza consistente inpostazioni informatiche complete di scanner abilitate esclusivamente all’accesso allaprocedura informatica SICITT.45

Interventi formativiGli interventi formativi posti in essere per mettere in condizione gli operatori dirispondere alle nuove competenze si sono orientati in una duplice direzione.In particolare, è stato previsto:per il personale aggregato: acquisizione, attraverso periodi di affiancamento praticoteorici,di know-how specifici in materia di normativa concernente cittadinanza;per tutto il personale coinvolto nel progetto: affiancamento da parte di personale tecnicovolto all’acquisizione delle necessarie conoscenze informatiche necessarie per gestire leprocedure amministrative in rete.5. Conclusioni: le soluzioni possibiliL’esperienza che abbiamo descritto nei capitoli precedenti evidenzia come l’adeguatapianificazione degli obiettivi, la loro concretezza e comprensibilità, le modalità dicomunicazione prima e di partecipazione poi del personale dell’ufficio nella messa afuoco delle possibili criticità e nella stesura del calendario delle varie tappe, attuatimediante il coinvolgimento di tutta l’organizzazione esterna e interna all’UfficioCittadinanza, abbiano portato al successo l’iniziativa.Il coordinatore del progetto è riuscito a costituire il gruppo di lavoro non (solo)selezionando le professionalità più specializzate, ma facendo partecipare allaprogettazione, mediante la tecnica del focus group, i dirigenti delle altre aree ed ilpersonale estraneo all’Ufficio Cittadinanza che si era reso disponibile.La tecnica dell’affiancamento da parte dei lavoratori esperti nei confronti di quelli menospecializzati (mentoring), perché provenienti da altre aree o semplicemente di piùrecente ingresso in carriera, ha poi consentito di accrescere le competenze degli uni e di46

valorizzare quelle degli altri, responsabilizzando entrambi in ordine all’apporto offertoal progetto comune.L’attività dell’Ufficio Cittadinanza , inoltre, è fortemente connotata da valori simbolicied etici, strettamente collegata alla mission dell’Amministrazione dell’Interno.Conferire la cittadinanza italiana significa accogliere il neo cittadino in un sistema diregole che sostanziano i principi fondanti della Repubblica, e che sono sinteticamenteracchiusi nella Costituzione.Il dirigente coordinatore ha quindi consapevolmente utilizzato anche questo elementoper rafforzare la motivazione dei lavoratori “storici” dell’Area, cui è stato assegnato ilcompito di fungere, nel contesto del progetto pilota denominato “Verso la cittadinanza”,da ambasciatori della cultura valoriale del Ministero all’esterno. Ciò ha contribuito arafforzare lo spirito di appartenenza all’organizzazione ed a fornire una gratificazione alavoratori esperti che erano da troppo tempo impegnati in compiti routinari, pocosfidanti.L’apertura all’esterno consente inoltre di ricevere feed-back dall’ambiente in cui simuovono i portatori di interessi estranei all’organizzazione, quindi anche di potermeglio mettere a fuoco i punti di forza e di debolezza sia del progetto pilota che delprogetto “madre”.E’ poi più semplice mantenere la barra fissa sull’obiettivo da raggiungere insieme seesiste un passaggio intermedio in cui si è tenuti a rendere conto all’esterno delle criticitàriscontrate, delle innovazioni che si sono introdotte per offrire un servizio più rapidoalla collettività, dei risultati raggiunti fino a quel momento e dei tempi nei quali siritiene di poter concludere la sperimentazione ed entrare a pieno regime con ladematerializzazione dei fascicoli.Nel comportamento organizzativo che abbiamo sopra illustrato sono quindi presenti icapisaldi della gestione manageriale, ovvero la programmazione del lavoro e delcontrollo, la direzione per obiettivi e la gestione per progetti.47

Emerge inoltre la rilevanza e l’efficacia di uno stile manageriale basato sulcoinvolgimento e la partecipazione dei dipendenti anche nella fase di progettazionedegli interventi, nella delega alla loro autonoma gestione di fasi del progetto, nellatecnica del coaching e del mentoring per far crescere tutto il gruppo di lavoro e rendereil più possibile uniformi i livelli delle prestazioni individuali.E’ altresì evidente l’impegno profuso nel rafforzare la motivazione intrinseca deicollaboratori agendo sui fattori quali la percezione del ruolo, il clima dell’ambiente dilavoro, la comunicazione interna ed esterna, la valorizzazione delle competenze in atto ela formazione di nuove, le gratificazioni di immagine.Non sempre però è possibile applicare questo stile di gestione ad attività in cui le normesiano particolarmente complesse, tecniche e cogenti, ovvero non consentano di evocarecon altrettanta efficacia, anche all’esterno, alcuni dei valori riferimento della culturaorganizzativa.Ci si riferisce in particolare a servizi di tipo regolamentare, o paragiurisdizionale, comeil rilascio di licenze di polizia o la sospensione della patente. In questo caso l’attenzionedel dirigente sarà concentrata sulla tempestiva esecuzione delle varie fasiprocedimentali, alle forme della loro comunicazione all’esterno, anch’esseproceduralizzate, ed al controllo del loro impatto sull’utenza e sull’amministrazione,intesa come numero di impugnative amministrative o giurisdizionali.L’accento sarà quindi posto sulla capacità di organizzare gruppi di lavoro che elimininoi tempi morti, qualora esistenti, fra una fase e l’altra, in cui tutti i partecipanti sianopienamente consapevoli della rilevanza della “porzione” di compiti loro assegnatarispetto all’insieme del processo, e trasferiscano le loro informazioni l’uno all’altro,riportando al capo gruppo (dirigente o responsabile dell’unità di processo) qualsiasicriticità incontrino sul loro percorso, e che può incidere sulla legittimità o sullatempestività, quindi sull’efficacia, del provvedimento.48

In attività come quelle citate, applicazione di sanzioni, rilascio autorizzazioni e licenze,prevale insomma l’esigenza di pianificazione e controllo da parte del dirigente, che puòessere supportata dall’utilizzo di tecniche di problem solving, che aiutino ad identificarequali sono i problemi o il problema che determina lo scostamento dal risultato atteso,avvalendosi di una raccolta dati interna, della formulazione del diagramma di flussodelle operazioni che compongono il processo per individuare più facilmente dove siposiziona il “collo di bottiglia”, e della trattazione dei problemi eventualmente cosìrilevati secondo un ordine di priorità che tenga conto della frequenza, dell’urgenza edelle conseguenze della/delle criticità rilevata/e.Da parte del dirigente, un’efficace pianificazione dell’attività e lo sviluppo di strumentidi controllo sulla continuità dell’output contribuiscono a migliorare la produttività,quindi la performance, della propria unità di processo. Produttività che nel casodell’attività direzionale nel pubblico impiego è soggetta a due influenti controlloriesterni. Per l’attività autorizzatoria si tratta dell’utenza alla quale le licenze o leautorizzazioni sono destinate, che può inserirsi “dentro” il processo, in fase preprovvedimentale,con la richiesta di accesso agli atti, e chiedere conto di ritardi odomissioni.Per l’attività sanzionatoria, l’utenza certo non ha interesse a che l’Amministrazione siaproduttiva ed efficiente. Il dirigente prefettizio ha tuttavia un precisa responsabilitàerariale che si configura allorquando non sia in grado di assicurare allo Stato le entrateextratributarie che gli spetterebbero se tutte le verbalizzazioni di illeciti amministrativinon oblate nei termini fossero tempestivamente processate e definite con l’emissionedell’ordinanza – ingiunzione di pagamento (o in misura minore, con l’ordinanza diarchiviazione).I casi di indagine su dirigenti di Prefettura da parte della Procura Regionale della Cortedei Conti sull’assunto di aver provocato un danno all’erario non avendo assicuratol’istruttoria nei tempi di legge di tutti i verbali pervenuti dagli organi accertatori si sonopurtroppo verificati soprattutto negli ultimi dieci anni, e costituiscono di fatto una forma49

di controllo sulla produttività del dirigente pubblico cui il dirigente privato non è certosoggetto 30 .Diventa perciò cruciale, per gestire attività in cui normalmente gli input dall’esternosono decine di migliaia, la loro lavorazione è rigidamente proceduralizzata e le risorseumane sono sempre troppo scarse, sviluppare, come abbiamo detto, la fase dipianificazione e programmazione delle attività, inserendovi anche il controllo periodicodei risultati, assegnare ruoli con mansioni ben definite, comunicare con chiarezza, efacilitare la circolazione delle notizie fra i vari addetti prevedendo dei momenti specifici(incontri periodici con tutto il personale o con una specifica unità di processo) in cuiognuno sia in grado di portare il proprio contributo o segnalare criticità.E’ sempre possibile, anzi auspicabile, stimolare il dipendente a contribuire alripensamento dei processi, ovvero alla loro reingegnerizzazione, sperimentandomodalità operative nuove e verificandone i risultati. Presso il Ministero dell’Agricolturae Foreste, all’inizio degli anni 2000 furono sperimentati i “circoli di ascoltoorganizzativo”, ovvero laboratori di riflessione propositiva, formati da gruppi dipersonale dell’Amministrazione, che analizzano un argomento considerato importante ecritico nello svolgimento del proprio lavoro cercando di trovare delle risposterisolutive 31 .In qualsiasi circostanza, insomma, è utile e produttivo che il dirigente responsabile di unprocesso si comporti da team-leader e si interroghi sul “come raggiungere gli obiettividell’organizzazione in modo rapido e trasparente anche all’esterno”, coinvolgendo tuttigli stakeholders, interni ed esterni all’organizzazione, ma soprattutto organizzandol’apporto dei propri collaboratori nel modo più efficace.Come riuscire a migliorare il coinvolgimento di questi ultimi nel perseguimento degliobiettivi dell’Amministrazione?30 Nespor S., 201031 Sallemi G., Ulivelli C., 201150

Una delle leve fondamentali per amplificare la consapevolezza del proprio ruolo erafforzare la motivazione ad agire, favorendo la coesione dei gruppi di lavoro in terminidi efficienza e di spirito d’appartenenza, è la formazione, sia che si effettui sul luogo dilavoro che esternamente.I tempi che stiamo vivendo non consentono di destinare risorse finanziarie adeguate allaformazione di tutto il personale di un’organizzazione come il Ministero dell’Interno: èperò possibile realizzare interventi mirati nelle diverse realtà territoriali, all’interno dellesingole unità organizzative, attraverso la cosiddetta formazione “on the job”, di cuiperaltro abbiamo visto un esempio proprio nel Progetto Cittadinanza.Nelle nuove realtà organizzative, infatti, ad assumere importanza sono i processi dimobilità “orizzontale” e “diagonale”: si pone, infatti, la questione della “carrieraprofessionale” e dello sviluppo personale, anche al limite in assenza di meccanismi diprogressione verticale. La formazione continua, on the job, risponde proprio a questaesigenza di “crescita in senso orizzontale e diagonale”: essa, infatti, favorendol’apprendimento e lo scambio di dati e conoscenze, sostiene lo sviluppo professionale,ancorché non gerarchico del lavoratore.Per essere efficace, comunque, la formazione on the job deve scaturire dall’analisi delcontesto in cui si situa e non può essere progettata senza prima aver espletatoun’analisi dei fabbisogni conoscitivi di quel particolare gruppo di lavoratori a cui siintende indirizzarla: in altri termini, prima di tutto va selezionato il destinatario dellaformazione, sulla base di richieste, esplicite e non, che spetta al singolo dirigente saperinterpretare e chiarire.Forse è utile ricordare che chi lavora all’interno di un’amministrazione statale come ilMinistero dell’Interno, nel settore definito dell’Amministrazione Civile è non soloadulto, ma mediamente piuttosto maturo (l’età media si colloca attorno aiquarant’anni). Prevalgono i dipendenti donne: anche questo dato induce a preferire laformazione “continua” a quella che comporta la somministrazione di formazione in51

luoghi e tempi separati da quelli del contesto lavorativo ordinario, per la problematicadella conciliazione dei tempi di vita e di lavoro che, in tutt’Europa, ma in Italia inparticolare, vede le lavoratrici particolarmente coinvolte, per il ruolo che esse hannonell’economia domestica.Sempre a livello generale, gli adulti esprimono una domanda e modi di apprendere piùvariegati del passato: la progettazione di opportunità di apprendimento deve, quindi,non solo essere più vicina alle loro esigenze ed al loro contesto esperienziale, ma ancherendersi più flessibile nelle modalità. 32Le modalità di sviluppo delle competenze dei lavoratori come dei dirigentidell’organizzazione possono quindi assumere diverse forme ed essere auto odeterodirette: l’affiancamento al collega esperto (coaching o tutoring) e lo scambiodelle buone prassi, la creazione e lo sviluppo dall’interno di un gruppo di lavoro, diuna “comunità di pratica”, di manuali operativi, di video tutoriali etc. Se pensiamo allePrefetture-UTG, l’incontro fra dirigenti della stessa Area funzionale che lavorano nellostesso ambito regionale per affrontare tematiche di rilevante complessità che investonol’Amministrazione, avviene spesso a livello spontaneo ed informale, ora sempre piùspesso con scambi di emails, e potrebbe tranquillamente essere definito un’autoformazione on the job.E’ poi sempre possibile coinvolgere in fasi del progetto di formazione continua leagenzie formative “tradizionali” e non presenti sul territorio: si pensi all’Università,alle associazioni no profit, ai sindacati ed alle associazioni professionali e di categoria.Molto spesso la mancanza di risorse finanziarie non è determinante per la mancataprogettazione di interventi formativi, perché alcune di queste agenzie formative sonodisponibili a collaborare anche gratis, date le condizioni di prossimità con le personeche richiedono la formazione, o possono comunque ricavare un beneficio dalla rete direlazioni che si instaura in questo modo.32 Spagnuolo G., 200552

Un altro esempio, a livello micro, per effettuare formazione sul luogo di lavoro èquello di spostare temporaneamente i dipendenti che sono inseriti in unità di processodi tipo line in unità di processo di tipo staff e viceversa, in modo che essi possanoarricchire la propria conoscenza di metodologie di lavoro, ma soprattutto arrivino acomprendere le attività dell’organizzazione nel loro complesso.Una seconda leva su cui si può agire per accrescere la consapevolezza in tutti ilavoratori della direzione l’Amministrazione in cui sta andando, e diffondere la suacultura organizzativa, è rappresentata dalla comunicazione interna ed esterna.Infatti, il dirigente può influenzare positivamente l’atteggiamento psicologico delpersonale verso il lavoro, attraverso lo stile di comunicazione, che deve essere efficace(non aggressivo, né vittimistico), cioè assertivo (chiaro, sintetico ed esplicito). Ildirigente deve tener presente che il tipo di messaggio che viene trasmesso è altrettantoimportante del modo in cui un messaggio viene trasmesso. Uno stress eccessivo sullaprescrizione e sulle conseguenze negative di un rifiuto di collaborare porta allademotivazione del collaboratore, che sarà fisicamente al suo posto di lavoro, madifficilmente sarà in grado di apportare un contributo creativo. Molto più probabile chel’ansia così generata lo induca a rivolgersi in continuazione al capo per richieste dichiarimenti e consigli, ottenendo così l’effetto di intralciare anche il suo lavoro.Una comunicazione chiara esplicita e puntuale, senza aggressività o vittimismo, facilitale persone che devono lavorare insieme ad esprimersi, sia in termini di contributisuggerimenti proposte per il lavoro da compiere sia in termini di critiche,problematiche, conflitti da affrontare. Naturalmente, ciò non significa che lacompetenza di chi comunica non sia importante: semmai la comunicazione è tanto piùefficace quanto maggiore è la competenza di chi la mette in atto. Vogliamo solorimarcare come lo stile comunicativo sia altrettanto importante, perché veicola unmessaggio di sicurezza, che non genera ansia ed attenua le possibilità di conflitto 33 .33 Moro E., 200453

Nell’esempio offerto dal Progetto Cittadinanza, il progetto di smaterializzazione deifascicoli della cittadinanza è stato esposto in riunioni preliminari con i dirigenti dellealtre Aree (per ottenerne il consenso a prestare il loro personale), ma soprattutto colpersonale che doveva implementarlo, ottenendo indicazioni utili per individuare ilpotenziale conflitto (identificabile nella percezione di una svalutazione da parte deiknowledge workers) ed individuando, grazie al loro contributo, una soluzione delproblema che rappresentasse un punto di incontro fra le esigenze dell’amministrazione equelle di riconoscimento, cioè di gratificazione e benessere complessivo, dei lavoratori.Detto in altri termini, la comunicazione efficace lo è anche in quanto riesce a veicolareanche i valori che costituiscono la mission dell’organizzazione e a farne partecipi idipendenti.Studi statunitensi dimostrano, ad esempio, che le lavoratrici sono molto più propense afarsi coinvolgere e a dare in meglio di sé in attività di cui percepiscono l’utilità per ilmiglioramento delle condizioni di vita della collettività 34 . Crediamo che questa siaun’esperienza empiricamente condivisa: le lavoratrici altamente specializzate delMinistero dell’Interno condividono una tradizione “aziendale” di finalizzazione albenessere ed alla sicurezza collettiva e sono quindi più inclini a partecipare attivamentein progetti che migliorino il rapporto con l’utenza di riferimento.Peraltro, che le motivazioni più legate alla sfera dei valori e della cultura personalesiano tenute in considerazione è un modo per ribadire che i dipendenti altamentespecializzati rivestono un valore per l’organizzazione. Se il passaggio di senso funziona,essi si integrano completamente nel ruolo loro assegnato, anzi spesso l’impegno profusoè assolutamente più che proporzionale di quanto ricevono come contropartita con lostipendio.La produzione di una cultura condivisa non è l’unico fattore che determina un buonclima all’interno di un’organizzazione. La ricerca della gratificazione individuale è un34 Rampell C., 201254

altro dei punti critici su cui ruota il tema del benessere organizzativo 35 . La ricerca delbenessere dei propri dipendenti deve di conseguenza essere uno dei punti su cuiindirizzare l’attività amministrativa.Quella del benessere organizzativo è una delle sfide più recenti affrontate delmanagement delle risorse umane, nel senso che si è cominciato a riflettere su questatendenza sociale negli anni ’80, allorquando si evidenziarono i rischi del mancatoconseguimento, in termini di frustrazione, stress, demotivazione e morbilità aziendale,dell’equilibrio fra tempi di lavoro e tempi di vita, la cosiddetta work life balance 36 .Dapprima incentrata sul manager dirigente, la riflessione si è spostata poi sul personaledipendente, perché sempre più aziende si sono rese conto di quanto il benessere inazienda non solo aiuti a mantenere presso di sé il personale più specializzato ecompetente, ma anche a migliorare le prestazioni di chi non lo è.Notevole è il risultato in termini di engagement del dipendente, che si sente “accudito” etenuto in considerazione ed aumenta perciò il suo attaccamento all’organizzazione e lacondivisione dei suoi obiettivi.Certamente i servizi alla persona che aumentano il benessere in azienda hanno dei costimediamente elevati ed in tempi di recessione come quelli attuali non possono essereadottati, per lo meno non in grande stile, soprattutto in un’organizzazione come quelladel Ministero dell’Interno, che ha visto tagli al suo budget per 540 milioni di euro negliultimi diciotto mesi.Esistono però dei segnali che l’organizzazione può inviare, anche in tempi di crisi, percomunicare ai propri dipendenti che l’equilibrio fra tempi di vita e tempi di lavoro ed ilbenessere aziendale non sono stati stralciati dalle priorità dell’organizzazione.La gestione di figli in età scolare durante le vacanze estive o invernali costituisce unproblema per ciascun lavoratore genitore, sia egli dirigente o dipendente.35 Pitrola G., 200836 Maciocca L., Massimo R., 2011, p.. 386 e segg.55

Lo stesso si può dire per l’assistenza a familiari non autosufficienti: l’età media delpersonale in servizio all’interno del Ministero è alta e la composizione di genere vede instragrande maggioranza le donne:questo comporta che molte dipendenti siano strettetalora tra la cura dovuta a figli ancora minorenni e l’assistenza da dare a genitori non piùautosufficienti.Creare un nido aziendale avrebbe certamente costi assai elevati; ma forse destinare unastanza , con annesso spazio esterno , alle attività dei bambini che giornalmente d’estateo durante le vacanze natalizie vengono portati in ufficio dalle madri non lo sarebbealtrettanto. Certamente la spesa maggiore sarebbe quella per il personale specializzatoche di questi bambini si dovrebbe prender cura. Ma la quantificazione dei costi e deibisogni potrebbe, intanto essere avviata attraverso lo strumento del focus group. Ovveroun’analisi condotta dalla direzione del personale insieme ad un campionerappresentativo di dipendenti, allo scopo di formulare un’ipotesi realistica di servizi.Lo stesso dicasi per la costruzione di una rete di servizi di facilitazione per l’assistenzaagli anziani non autosufficienti. Verificata l’esigenza, eventualmente facendo girare unquestionario fra i dipendenti per identificare con più sicurezza il bisogno o i bisogni edaccertare la consistenza della platea dei beneficiari, e ascoltati i componenti del focusgroup, potrebbero presentarsi soluzioni quali la facilitazione all’accesso a sevizi giàmessi a disposizione da altre amministrazioni (esempio dell’albo delle baby sitter edelle badanti per anziani non auto sufficienti, normalmente tenuti dai Comuni,collegamento con gruppi di auto aiuto creati dalle ASL o con le unità dei servizi socialiche forniscono servizi a domicilio). Il semplice sforzo organizzativo può servire alloscopo di migliorare il clima di benessere interno.D’altronde le risorse umane sono il vero capitale di un’organizzazione come ilMinistero dell’Interno, la cui mission è garantire sicurezza e legalità alla collettività perl’esercizio in condizioni di parità dei propri diritti civili e di cittadinanza. La sfidadell’innovazione nella gestione delle risorse umane è incentrata quindi sull’inclusione di56

tutte le persone che lavorano nell’organizzazione affinché sentano di contribuire al suocompimento.57

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INDICE1. Premessa: delimitazione dell’ambito ..................................................................................... 12. Il contesto dell’attività direzionale nella pubblica amministrazione .................................. 8Il contesto culturale generale: le nuove sfide ................................................................................. 8L’Organizzazione: struttura, ruoli e funzioni ................................................................................. 9Il sistema delle regole ................................................................................................................... 113. Criticità prevalenti – ovvero la ricerca di un il comune denominatore ............................ 153.1 I problemi connessi alla gestione del cambiamento ......................................................... 18Le resistenze al cambiamento ....................................................................................................... 18Le fonti dell’innovazione .............................................................................................................. 20Il metodo ....................................................................................................................................... 223.2 I problemi connessi alla competenza professionale ......................................................... 25Concetto di competenza ................................................................................................................ 25Tipologie di competenza ............................................................................................................... 27Lo sviluppo della competenza ...................................................................................................... 283.3 I problemi connessi alla motivazione ............................................................................... 30Le teorie generali classiche .......................................................................................................... 32I modelli – processivi ................................................................................................................... 344. Analisi di una situazione tipo: il “Progetto - Cittadinanza” .............................................. 38Descrizione del contesto territoriale facente da sfondo alla realizzazione del progetto .............. 40Descrizione del contesto interno alla struttura ............................................................................ 41Obiettivi del progetto.................................................................................................................... 44Descrizione del progetto e tipologia dell’intervento .................................................................... 455. Conclusioni: le soluzioni possibili ........................................................................................ 46BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................................... 58