Le agenzie pubbliche - Magellano

Le agenziepubblicheModelli istituzionali e organizzativiANALISI E STRUMENTI PER L’INNOVAZIONEGLI APPROFONDIMENTIRubbettino

Il fenomeno delle agenzie rappresenta unodei più rilevanti trend di riforma del settore pubblicoa livello internazionale.Le agenzie pubbliche: modelli istituzionalied organizzativi è uno studio delle caratteristicheassunte dalle agenzie nel settore pubblico italiano,sviluppato attraverso la comparazionecon le principali dinamiche di evoluzionedelle agenzie negli altri Paesi dell’Ocse.Le dimensioni fondamentali che caratterizzanouna agenzia pubblica, cioè la sua disaggregazionestrutturale dall’amministrazione di riferimento,l’autonomia e l’esistenza di un rapportodi performance contracting (di una negoziazionedegli obiettivi, dei risultati gestionali e delle risorsetra l’amministrazione di riferimento e l’agenzia),sono analizzate in modo approfondito attraversol’esame di dieci casi ai diversi livelli di governo:centrale, regionale, locale.L’agenzia è un fenomeno organizzativoche comprende una pluralità di enti e realtà pubbliche,variamente denominate.Emergono caratteristiche proprie delle agenzie italianerispetto alle tendenze internazionali,ed anche molte conferme di quello che si qualificacome un trend globale.Vengono proposti, per la riforma e la modernizzazionedelle amministrazioni pubbliche italiane,due modelli idealtipici di agenziache potrebbero essere impiegati per estendereil ricorso al modello di agenzia in Italia.Sono inoltre fornite indicazioni per i dirigentie gli operatori a tutti i livelli che lavorano nelle agenziee nelle amministrazioni territoriali che operanotramite agenzia.L’indagine, risultato delle attivitàdell’Osservatorio sulla modernizzazionedel Dipartimento della Funzione Pubblica,è stata realizzata dalla Divisione AmministrazioniPubbliche della Sda Bocconi,sotto la responsabilità scientifica di Giovanni Valottie il coordinamento di Edoardo Ongaro.Hanno contribuito alla stesura del volume:EDOARDO ONGARODocente di Management of Internationaland Supranational Organisations all’Università Bocconi,professore di management pubblicodella Divisione Amministrazioni Pubbliche della Sda,ha curato il volume, è autore del capitolo 7e dei paragrafi 1.1, 1.3, 1.5, 3.1, 3.2, 3.7, 4.1, 4.2,6.3 e 6.5;PAOLO FEDELEDocente di Economia delle Aziendee delle Amministrazioni Pubbliche all’UniversitàBocconi e assistente della Divisione AmministrazioniPubbliche della Sda Bocconi, è autore del capitolo 2e dei paragrafi 3.4, 3.5, 5.1, 5.2, 6.4 e 6.6;DAVIDE GALLIRicercatore a contratto presso l’Istituto di PubblicaAmministrazione e Sanità dell’Università Bocconie assistente della Divisione Amministrazioni Pubblichedella Sda Bocconi, è autore dei paragrafi 1.2, 1.4, 3.3,3.6, 4.3, 5.3, 6.1 e 6.2;GIOVANNI VALOTTIProfessore ordinario di Economia delle aziendee delle amministrazioni pubblichepresso l’Università Bocconi di Milanoe direttore dell’Area Pubblica amministrazionedella Sda Bocconi, è autore dell’introduzione.

A CURA DI EDOARDO ONGAROLe agenzie pubblicheModelli istituzionali e organizzativiANALISI E STRUMENTI PER L’INNOVAZIONEGLI APPROFONDIMENTIRubbettino

Questo lavoro è il frutto della dedizione e della profonda collaborazionee condivisione di conoscenze e idee realizzatadagli autori dei vari capitoli durante tutto il progetto di ricercache ha portato alla realizzazione del presente volume.Ringrazio inoltre Claudio Jommi, dell’Università Bocconi,per il supporto nell’analisi dell’Agenzia Italiana del Farmacoe Ignazio Barbera per il contributo nella raccolta e analisi dei dati.Sincera gratitudine manifesto a tutto il personaledelle amministrazioni contattate la cui preziosa collaborazioneha consentito di approfondire i temi contenuti nel presente volume.In particolare desidero ringraziare Giorgio Cesari e Pietro Testaidell’Apat; Franco Rocca dell’Arpa Piemonte; Antonio Bonfiglioe Giancarlo Nanni dell’Agea; Giuliana Cornelio della RegioneLombardia ed Ennio Granata dell’Ersaf Lombardia;Paolo Perico e Andrea Sica dell’Agenzia Torino 2006; Giorgio Goggidel Comune di Milano e Claudio Masi dell’Ama di Milano;Giancarlo Tufariello, Paolo Matteini e Gianfranco Sorchetti dell’Aran;Nello Martini e Giovanna Romeo dell’Aifa; Girolamo Pastorelloe Tiziana Ciampetti dell’Agenzia delle Entrate; Giuseppe Insolera,Francesco Rotundo e Stefano Iustulin dell’Agenzia del Demanio.Un grazie particolare a Pia Marconi e Giovanni Vetritto delDipartimento della Funzione Pubblica: le indicazioni,i suggerimenti e il supporto forniti durante tutte le fasidel lavoro hanno contribuito a creare un climaestremamente positivo con tutte le amministrazioni coinvolte,individuando soluzioni rapide ed efficaci ogni qualvoltasi è reso necessario e permettendo, in definitiva, di alzare l’asticella –come si direbbe nelle nazioni di lingua inglese – nella conduzionedi tutte le fasi del lavoro di ricerca.© 2006 – Rubbettino Editore Srl88049 Soveria Mannelli – Viale Rosario Rubbettino, 10Tel. 0968.6664201 – www.rubbettino.itImpaginazione e dtp Pierrestampa • Roma

IndicePresentazione.Nuovi modelli istituzionali e organizzativiper una nuova amministrazione pubblicadi Federico Basilica 9Introduzione di Giovanni Valotti 191. Il fenomeno delle agenzie 251.1 Un trend globale 251.2 Un fenomeno variegato:le agenzie pubbliche in cinque Paesi 261.3 Le agenzie in Italia 351.4 Agenzia: concetti e definizioni 411.5 L’indagine 452. Problemi di ricerca e metodologia adottata 492.1 Il problema di agencification italiano:i problemi investigati e le domande di ricerca 492.2 Le finalità della ricerca e il metodo di indagine 503. Strumenti al servizio dell’azione di governo 573.1 Introduzione 573.2 Il caso dell’Agenzia Nazionaleper la Protezione dell’Ambientee i Servizi Tecnici (Apat) 593.3 Il caso dell’Agenzia Regionaleper la Protezione Ambientale (Arpa)della Regione Piemonte 663.4 Il caso dell’Agenzia per le Erogazioniin Agricoltura (Agea) 75

3.5 Il caso dell’Ente Regionale per i Serviziall’Agricoltura e alle Forestedella Regione Lombardia (Ersaf Lombardia) 813.6 Il caso dell’Agenzia Torino 2006 893.7 Il caso Agenzia Milanese Mobilitàe Ambiente (Ama Milano) 984. Tra politica e amministrazione 1054.1 Introduzione 1054.2 Il caso dell’Agenzia per la Rappresentanza Negozialedelle Pubbliche Amministrazioni (Aran) 1074.3 Il caso dell’Agenzia Italiana del Farmaco (Aifa) 1155. Agenzie del D.Lgs. n. 300 del 1999 1255.1 Introduzione 1255.2 Il caso dell’Agenzia delle Entrate 1265.3 Il caso dell’Agenzia del Demanio 1336. Dimensioni di analisi ed esiti dello studio 1416.1 Il processo di operazionalizzazione 1416.2 Esiti dell’operazionalizzazione:la griglia di analisi 1456.3 La disaggregazione strutturale 1526.4 L’autonomia 1576.5 La contrattualizzazione 1626.6 Esiti dello studio 167

7. Modelli di agenzie: implicazioni per la riformadel settore pubblico italiano 1757.1 Introduzione 1757.2 L’idealtipo contrattuale e l’idealtipodella neutralità e del centro di competenze 1767.3 L’istituzione di nuove agenzieper la riforma del settore pubblico italiano:alcuni criteri di riferimento 1847.4 Lo sviluppo istituzionale e organizzativodelle agenzie attualmente esistenti:alcune indicazioni emerse dallo studio 186Riferimenti bibliografici 188

Presentazione.Nuovi modelli istituzionalie organizzativiper una nuova amministrazionepubblica1. La revisionedei modelli organizzativinell’ambitodella riforma amministrativaOrmai da molti anni è in atto nel nostroPaese una riforma amministrativa ampia epervasiva, orientata alla ricerca di più altilivelli di efficienza nell’utilizzo delle risorse,di efficacia dei servizi e delle politiche e disoddisfazione dei cittadini e delle imprese.Nell’ambito di questa riforma, il tema dellaridefinizione delle strutture organizzativedelle pubbliche amministrazioni si è caratterizzatoda subito come uno tra iprincipali 1 .La modernizzazione del sistema amministrativonel nostro Paese, infatti, è stata ispirataa diversi indirizzi (quali la razionalizzazionedelle spese, la responsabilizzazionedelle strutture, la instaurazione di un piùcostruttivo rapporto con gli attori sociali),che richiedevano tutti un profondo ripensamentodelle strutture organizzative.In altre parole, per avere amministrazionipiù orientate ai bisogni dell’utenza, piùresponsabili e trasparenti nel proprio operato,meno costose e più efficaci, più accessibiliper cittadini e imprese, è parso dasubito necessario rivedere l’organizzazionedegli uffici, tanto a livello “macro” che alivello “micro”, ridisegnandola in coerenzacon i nuovi paradigmi operativi che, a partiredal D.Lgs. n. 29 del 1993 e fino ai piùrecenti interventi di riforma, si sono andatiprogressivamente consolidando 2 .Sul piano degli indirizzi legislativi, la centralitàdella questione dell’organizzazionedell’amministrazione pubblica ha comportato,in particolare negli ultimi anni, una attenzionespecifica, rivolta in una duplice direzione:in un senso, nei termini di una riorganizzazionedelle amministrazioni già esistenti; inun altro, in quelli della introduzione di nuoviparadigmi organizzativi per le strutture dinuova istituzione.Nel primo dei due sensi appena indicati,dunque, in più momenti si è inteso ripensareab imis i tradizionali modelli organizzativi,riconsiderando profondamente ilmodo di essere dei ministeri e dei grandienti nazionali che già costituivano il sistemaamministrativo. Questo sforzo, intrapresogià all’inizio degli anni ’90, si è intensificatonel tempo, portando, nel corsodella legislatura 2001-2006, a un ripensamentodi alcune scelte del recente passatoritenute non convincenti, e ad alcuni interventidi portata settoriale ma di indubbiosignificato.1. Così già G. D’Auria, La riforma dei ministeri, in “Giornale di Diritto Amministrativo”, 2000, n. 1, pp. 17 ss.2. C. D’Orta, Politica e amministrazione, in F. Carinci e M. D’Antona (a cura di), Il lavoro alle dipendenze delle amministrazionipubbliche, I, Giuffrè, Milano, 2000, pp. 404 ss.PRESENTAZIONE 9

2. Le norme di riorganizzazione:una periodizzazioneLe norme di rango primario che hanno disciplinato,nel tempo, la riorganizzazione delleamministrazioni centrali e nazionali sonostate più volte ricapitolate nella letteratura 3 .All’inizio degli anni ’90, il ripensamentodell’organizzazione delle amministrazioninazionali si è profondamente intrecciato conuna operazione di razionalizzazione ed eliminazionedi strutture inefficienti, inutili odobsolete; ma anche con il fenomeno, distintoma parallelo, della privatizzazione di alcunegrandi realtà già pubbliche a carattere industrialee di servizio 4 .In questa linea vanno collocati i primiinterventi che hanno riorganizzato antiche ecentrali strutture amministrative nazionali.Senza pretesa di esaustività, si possono menzionarela storica dipartimentalizzazione dell’alloraMinistero delle Finanze (Legge29.12.1991, n. 358), ma anche, più di recente,l’unificazione tra i dicasteri del Tesoro e delBilancio (D.Lgs. 5.12.1997, n. 430); la riformadelle Camere di Commercio (Legge29.12.1993, n. 580); lo scorporo, dall’articolazionecentrale dello Stato, delle grandi amministrazionidei servizi a rete a carattere nazionale,come le ferrovie (delibera Cipe12.6.1992, ai sensi della Legge 8.8.1992,n. 359), le poste (Decreto Legge 1.12.1993,n. 487), i telefoni di Stato (Legge 29.1.1992,n. 58), le strade (D.Lgs. 26.2.1994, n. 143); e,ovviamente, la privatizzazione, d’un sol tratto,delle principali imprese pubbliche dellastoria amministrativa, quali l’Ina, l’Iri, l’Eni,l’Enel (Decreto Legge 11.7.1992, n. 333, convertitoin Legge 8.8.1992, n. 359) 5 .In seguito, la riorganizzazione è stata finalizzataa rendere operativo il nuovo riparto di funzionitra Stato e poteri locali, operato nell’otticadi quello che è stato definito “federalismoamministrativo” (ovvero, forse più propriamente,“federalismo a costituzione invariata”) 6 .A questa seconda stagione possono essereascritti interventi quali i trasferimenti di funzioniagli enti locali, operati in virtù delleLeggi 15.3.1997, n. 59, e 15.5.1997, n. 127, edel successivo D.Lgs. 31.3.1998, n. 112; i singoliinterventi di riforma di grandi enti nazionali,operati in virtù della delega generale peril riordino di queste strutture, di cui al D.Lgs.29.10.1999, n. 419 (basti citare il caso del riordinodell’ex Azienda Autonoma per gliInterventi nel Mercato Agricolo – Aima, giàtrasformata in Agenzia per le Erogazioni inAgricoltura – Agea, D.Lgs. 15.6.2000, n. 188);ma anche l’aziendalizzazione delle strutturesanitarie di base (le preesistenti UnitàSanitarie Locali, divenute Aziende SanitarieLocali; D.Lgs. 19.6.1999, n. 229).Il principale e più ambizioso intervento diquesta seconda fase, però, è rappresentatosenz’altro dal primo tentativo, dopo moltidecenni, di ridisegno complessivo di tutta lageografia degli apparati ministeriali e dellastessa Presidenza del Consiglio (rispettivamente,D.Lgs. 30.7.1999, n. 300, e D.Lgs.30.7.1999, n. 303) 7 .3. Cfr. S. Sepe, L. Mazzone, I. Portelli e G. Vetritto, Lineamenti di storia dell’amministrazione italiana, Carocci, Roma,2003.4. Sul clima giuridico-istituzionale nel quale si è svolta questa prima fase cfr. la testimonianza di S. Cassese, La riformaamministrativa all’inizio della quinta costituzione dell’Italia unita, in “Foro italiano”, 1994, V, cc. 250 ss.5. Su quest’ultimo fenomeno cfr. l’inquadramento generale fornito da E, Cardi e M. D’Alberti, Note intorno alle “destatizzazioni”:i paradigmi legislativi di ferrovie e poste, in S. Amorisino (a cura di), Le trasformazioni del dirittoamministrativo. Scritti degli allievi per gli ottanta anni di Massimo Severo Giannini, Giuffrè, Milano, 1995, pp. 59 e ss.6. Su questa fase cfr. G. Falcon (a cura di), Lo Stato autonomista: funzioni statali, regionali e locali nel decreto legislativon. 112 del 1998 di attuazione della legge Bassanini n. 59 del 1997: commento, il Mulino, Bologna, 1998.7. Sul passaggio A. Pajno e L. Torchia (a cura di), La riforma del governo: commento ai decreti legislativi n. 300 en. 303 del 1999 sulla riorganizzazione della Presidenza del Consiglio e dei ministeri, il Mulino, Bologna, 2000.10 LE AGENZIE PUBBLICHE

Si è trattato di un intervento che non èandato esente da critiche, sotto diversiaspetti, e che infatti è stato ben prestoseguito da ripensamenti e rimodulazioni,anche importanti (come si avrà modo dirammentare di seguito). Nella sua filosofiagenerale, ampiamente condivisa da tutte leforze parlamentari, esso ha però posto lebasi per una vera e propria “rivoluzionecopernicana” nella filosofia generale diorganizzazione dei pubblici poteri; disegnandoper gli apparati statali un più chiaroruolo di indirizzo, programmazione, controlloe definizione delle politiche, e rimettendol’adempimento dei compiti operativiad altre strutture (livelli di governo inferiori,enti, o, appunto, agenzie); ma anche,nella logica della sussidiarietà orizzontale, almercato e al terzo settore 8 .Gli ultimi anni, però, hanno visto frenareo almeno rallentare un processo di, a volteacritica, “rivoluzione permanente” dell’esistente,ispirata a una filosofia di ridisegnogenerale forse in qualche misura illusoria eilluministica. Il periodo più recente ha infattilasciato spazio a una attività che potremmodefinire di fine tuning rispetto al problema, odi ripensamento rispetto ai modelli ereditatidai periodi precedenti.Così,all’inizio della XIV legislatura la giàrammentata riforma dei ministeri, di cui alD.Lgs. n. 300, del 1999, è stata corretta con ilDecreto Legge 12.6.2001, n. 217, convertito inLegge 3.8.2001, n. 317, che ha portato allaricostituzione di un Ministero della Salute edi un Ministero delle Comunicazioni.Successivamente, una specifica norma haprevisto una nuova delega generale alGoverno per l’ulteriore revisione dell’organizzazionedei ministeri (Legge 6.7.2002,n. 137) 9 ; norma che ha consentito interventiimportanti su ministeri-chiave quali Interno(D.Lgs. 30.10.2003, n. 317), Infrastrutture eTrasporti (D.Lgs. 12.6.2003, n. 152),Comunicazioni (D.Lgs. 30.12.2003, n. 366),Lavoro e le Politiche Sociali (D.Lgs.11.8.2003, n. 241), Beni e le Attività Culturali(D.Lgs. 8.1.2004, n. 3), Economia e Finanze(D.Lgs. 3.7.2003, n. 173) 10 .Parallelamente, alcune funzioni cruciali,che si era ritenuto non avessero trovato unaloro nuova soddisfacente collocazione nelpanorama amministrativo, sono state riallocatepresso la Presidenza del Consiglio, doveper tradizione avevano già trovato, in passato,la loro collocazione (principalmente, è questoil caso della Protezione civile, Decreto Legge7.9.2001, n. 343). La stessa Presidenza, al contempo,con altre scelte organizzative ha tesoad accentuare il proprio ruolo di guida generaledell’azione amministrativa (istituzionedel Dipartimento per l’attuazione del programmadi Governo, Decreto del Presidentedel Consiglio dei Ministri 3.12.2004), concentrandopresso di sé anche strutturedeputate a operare in ambiti ritenuti a elevatarilevanza e visibilità e caratterizzantil’azione del Governo nel suo complesso(così, per fare solo il principale esempio,per l’e-government, con l’istituzione delDipartimento Innovazione e Tecnologie,Decreto del Presidente del Consiglio deiMinistri 27.9.2001).Anche il vasto arcipelago degli altri enti eamministrazioni nazionali ha conosciutonegli stessi mesi interessanti riforme: bastiporre mente, solo per stare alle riforme piùrilevanti, alla istituzione del Centro8. Cfr. L. Torchia, Il riordino dell’amministrazione centrale: criteri, condizioni, strumenti, in “Diritto pubblico”, 1999,n. 3, pp. 699 ss.9. Sull’apertura di questa ulteriore fase cfr. la nota di apertura di G. D’Auria (a cura di), L’organizzazione dei ministeridopo il nuovo Titolo V (parte seconda) della Costituzione, in “Giornale di diritto amministrativo”, 2005, n. 11,pp. 1133 ss.10. Su alcune di queste riorganizzazioni v. i saggi di M. Piredda, A. Tardiola e S. Manto in G. D’Auria (a cura di),L’organizzazione dei ministeri, cit.PRESENTAZIONE 11

Nazionale per l’Informatica nella PubblicaAmministrazione – Cnipa, in luogo dellapreesistente Aipa (D.Lgs. 30.6.2003, n. 196),alla privatizzazione della forma giuridicadella Cassa Depositi e Prestiti (Decreto Legge30.9.2003, n. 269, convertito in Legge24.11.2003, n. 326) 11 , alla trasformazione inente pubblico economico della Agenzia delDemanio (D.Lgs. 3.7.2003, n. 173) 12 .3. L’agenzia: un nuovo modelloorganizzativo per nuove funzioniProprio questi ultimi esempi ci rinviano allaseconda direttrice delle trasformazioni delsistema pubblico. Come già accennato, infatti,mentre le amministrazioni tradizionalivenivano sottoposte a questo processo diriorganizzazione a più fasi, la legislazione si è,in altro senso, orientata a introdurre nuoveforme organizzative da affiancare alle prime.In altre parole, per far fronte a rinnovate esigenzefunzionali e operative delle amministrazioninazionali, si è ritenuto necessarioprevedere la creazione di nuovi modelli organizzativi,appositamente pensati per concretizzarenella maniera più compiuta ed efficacei dettami del nuovo modo d’essere dell’amministrazione.In questo secondo indirizzo di modernizzazionedell’universo amministrativo italiano,un ruolo centrale ha avuto, in Italia come inmolti Paesi dell’area dell’Ocse e non solo, ilfenomeno della agencification, ovvero delladisarticolazione della tradizionale amministrazioneper ministeri, a beneficio di unanuova modalità organizzativa: una modalitàispirata dalla idea-guida (esaminata e rivisitatain modo critico dagli autori del presentevolume) della distinzione tra apparati ministerialipiù snelli che debbono essere responsabilisolo della elaborazione delle politiche, eagenzie dotate di forte autonomia operativa,incaricate di svolgere le attività esecutive, inbase a precisi standard di rendimento e condiretta responsabilità nei confronti del ministerodi riferimento 13 .Quello dell’introduzione del nuovomodello organizzativo dell’agenzia è stato,come sempre accaduto nella storia amministrativaper tutti i prototipi strutturali, unpercorso non lineare. Anche nel caso delleagenzie, come in quelli dei modelli di piùantica configurazione, possono essere individuatediverse fasi che ne hanno caratterizzatola diffusione e il consolidamento (ma anche,nella misura del possibile, la tipizzazione).Senza pretesa di esaurire le possibili chiaviinterpretative di questo processo (e delle conseguentidiverse eventuali ipotesi di periodizzazione),dal punto di vista della politica deldiritto e degli indirizzi legislativi è probabilmentelecito articolare la vicenda dell’affermazionedel modello dell’agenzia in tredistinte fasi.Dapprima, le agenzie hanno iniziato asorgere in maniera episodica, al di fuori diuna modellizzazione sistematica, presso livellidi governo differenti e con caratterizzazionidisomogenee. A questa fase possono esserericondotte le principali agenzie regionali, maanche alcune assai rilevanti amministrazioninazionali (allora) sui generis, come l’Aipa(D.Lgs. 12.2.1993, n. 39) o l’Aran (D.Lgs.3.2.1993, n. 29) 14 , molto significative anche11. Su questa rilevantissima privatizzazione della forma giuridica istituzionale v. G. della Cananea, La società perazioni Cassa Depositi e Prestiti, in “Giornale di diritto amministrativo”, 2004, n. 4, pp. 366 ss.12. M. Piredda, Il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in G. D’Auria (a cura di), L’organizzazione dei ministeri,cit., pp. 1141 s.13. L. Cassini, Le agenzie amministrative, in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, 2003, pp. 393 ss. e S. Sepe, L.Mazzone, I. Portelli e G. Vetritto, Lineamenti, cit.14. L. Zoppoli, L’Aran e i comitati di settore, in F. Carinci e M. D’Antona (a cura di), Il lavoro, cit., II, pp. 1329 ss.12 LE AGENZIE PUBBLICHE

alla luce del successivo sviluppo dei modellidi agenzie nel nostro paese. L’Aran in particolare,argomentano gli autori, contiene giàin nuce gli elementi di un modello idealtipicodi agenzia diverso da quello sviluppato nellasuccessiva seconda fase, e a esso per moltiversi complementare (su questo punto sitorna infra).In una seconda fase, vi è stato l’entusiasmoe la fioritura del maggior numero dicorpi, cui ha fatto seguito l’esigenza di unamaggiore tipizzazione e standardizzazione,caratterizzata da elementi in effetti riscontrabiliin un ben preciso (quantunque sulpiano empirico variegato) modello: quellodell’esperienza britannica del programmadi riforma Next steps. Questa fase, sviluppatasinell’ultima parte degli anni ’90,ha riguardato principalmente le agenziefiscali, o esperienze come quelladell’Agenzia Nazionale per la Protezionedell’Ambiente e i Servizi Tecnici – Apat(D.Lgs. 6.12.2002, n. 287) 15 . Tale fase si ècaratterizzata principalmente per il tentativodi introdurre un modello generale dell’istitutoagenzia.Infine, la “stabilizzazione” (provvisoria?)della figura dell’agenzia nel panorama normativoitaliano è coincisa, negli anni piùrecenti, con una attività di adattamento deimodelli alle specifiche diverse necessitàoperative (terza fase). Si tratta di una faseche per alcuni versi può essere considerataquella della maturità dell’istituto dell’agenzia,e che tuttavia per altri versi, secondogli autori, richiede un ulteriore ripensamentose si vuole che il modello dell’agenziasia in grado di incidere a fondo sulmiglioramento delle prestazioni del sistemadelle amministrazioni pubbliche. Sonoespressione di questa fase, per differentiaspetti, l’Agenzia Italiana del Farmaco –Aifa (Decreto Legge 30.9.2003, n. 269, convertitoin Legge 24.11.2003, n. 326), che“riscopre” elementi della prima fase eriprende per più versi il modello originariamentetratteggiato dall’Aran, o la giàmenzionata riorganizzazione dell’Agenziadel Demanio (D.Lgs. 3.7.2003, n. 173), chesviluppa il modello delle agenzie fiscalicaratterizzante la seconda fase.A valle di queste tre fasi, si può dunquedire che la geografia organizzativa dell’amministrazionepubblica italiana si sia arricchitadi una nuova figura, l’agenzia pubblica, il cuifunzionamento sul piano organizzativo egestionale ha richiesto di essere attentamenteinvestigato.4. Il fenomeno dell’agenzianell’area dell’OcseÈ in questo quadro che si inserisce il contributodel gruppo di ricerca della Sda Bocconi,diretto da Edoardo Ongaro, che ha condottoper il Dipartimento l’indagine i cui risultatisono esposti nel presente volume.Il lavoro esamina il tema delle agenziepubbliche come modello istituzionale e organizzativoper la pubblica amministrazione. Leagenzie non rappresentano – a differenza dialtri approcci alla riforma del managementpubblico – un fenomeno recente, ma l’intensitàcon la quale nelle ultime due decadi, neipaesi dell’Ocse e in molti altri, i decisori pubblicisono ricorsi a tale modello lo rende unfenomeno che deve essere attentamente esaminato.Il lavoro si è posto in primo luogo l’obiettivodi definire sul piano organizzativo ilfenomeno delle agenzie pubbliche in Italia.Le tre categorie concettuali di: grado e modalitàdi disaggregazione strutturale, grado diautonomia dell’agenzie, e di grado di contrattualizzazionedel rapporto amministrazionedi riferimento-agenzia sono categorie, elaboratedalla più rilevante letteratura internazio-15. Sull’Apat cfr. V. Molaschi, L’Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e per i Servizi Tecnici, in “Giornale di dirittoamministrativo”, 2002, n. 7, pp. 721 ss.PRESENTAZIONE 13

nale in materia 16 , che vengono con questolibro introdotte nel dibattito italiano sullariforma della pubblica amministrazione.Lo studio presenta una significativa baseempirica: le dieci agenzie esaminate, afferentia tutti i livelli di governo (nazionale, regionale,locale) e operanti in diversi settori sonocasi tanto significativi sul piano teoreticoquanto rilevanti per il concreto funzionamentodella pubblica amministrazione italiana.Gli studi di caso illustrati nel presentevolume permettono inoltre agli operatori,siano essi in forza alle agenzie oppure alleamministrazioni (governo centrale, regionaleo locale) cui le agenzie stesse fanno riferimento,di confrontarsi con esperienze estremamentericche in termini di varietà delleconfigurazioni istituzionali e degli assettiorganizzativi.Quali i risultati emersi dall’analisi?Richiamando solo alcuni tra i più significativi,e rinviando per una disamina completaalla attenta lettura del volume, un primorisultato emerso dalla ricerca consiste in undato per alcuni versi atteso (almeno considerandola letteratura scientifica), ma per altriversi sfidante, nel senso che richiede di ripensaread alcune categorie di interpretazionedella riforma delle amministrazioni pubblichetroppo spesso date per scontate. Comeillustrato dagli autori nel capitolo 7, nella letteraturamanageriale di derivazione anglosassonesi è diffuso, tra la fine degli anni ’80 el’inizio dei ’90, un modello con aspirazionifortemente prescrittive per la definizione diciò che sono (debbono essere) le agenzie. Intale prospettiva, le agenzie dovrebbero caratterizzarsiper essere strutturalmente disaggregate,ma raggiungibili dal ministero (principiodel arm’s lenght) e concentrate sulle operation;essere dotate di alta autonomia manageriale,ma non di autonomia strategica, edovrebbero gestire il loro rapporto con ilministero attraverso forme intense di contrattualizzazione;dovrebbero cioè, in unabattuta, concentrarsi sulle operation mentregli uffici del ministero (o assessorato, aseconda del livello di governo cui si fa riferimento)supportano l’elaborazione dellepolicy. Tale schema è stato in letteraturadenominato tripod model 17 , o modello deltreppiedi, in quanto si basa sulla contemporaneapresenza di disaggregazione strutturale,autonomia e performance contract – cheinsieme costituiscono le tre gambe su cui siregge il modello – nel grado e nei modi sopraspecificati. Ebbene, gli autori hanno rilevatoche nella realtà italiana le agenzie non corrispondonoa tale idealtipo. Spesso manca deltutto il pilastro del performance contract.Inqualche altro caso, invece, le agenzie si occupanoanche di formulare politiche e godonodi un certo grado di autonomia strategica(che è invece esclusa nello schema concettualedel tripod model). Insomma, il caso italianoestende le argomentazioni esposte in letteraturasecondo le quali tale modello tripodiconon ha solido fondamento empirico e nonrappresenta che una circoscritta, seppurnient’affatto trascurabile, porzione delmondo delle agenzie reali. Esso può quindiessere utilmente utilizzato come strumentoanalitico ma non come modello prescrittivoal quale tutte le agenzie reali dovrebbero aderire.Soprattutto, non appare esservi alcunatendenza necessaria, né a livello internazionalené evidentemente nel contesto nazionaleitaliano, verso tale modello. Esso può venire16. Cfr. in merito C. Pollitt, K. Bathgate, J. Caufield, A. Smullen e C. Talbot, Agency fever? Analysis of an internationalpolicy fashion, in “Journal of Comparative Policy Analysis”, gennaio2001; e, per una evoluzione del concetto, C.Pollitt, C. Talbot, J. Caulfield e A. Smullen, Agencies: how governments do things through semi-autonomous organizations,Palgrave Macmillan, New York, 2004. Un altro interessante contributo è K. Verhoest, B. Vershuere, B. G. Peterse G. Bouckaert, Controlling autonomous public agencies as an indicator of New Public Management, in “ManagementInternational”, 2004, n. 9, 1, pp. 25-35.17. Cfr. ancora C. Pollitt, C. Talbot, J. Caulfield e A. Smullen, Agencies: how governments do things through semi-autonomousorganizations, Palgrave Macmillan, New York, 2004.14 LE AGENZIE PUBBLICHE

utilizzato, laddove ve ne siano le condizioni,ma molte altre combinazioni lungo le tredimensioni sono possibili, e nessuna configurazioneappare in qualche modo rappresentareun punto verso il quale vi sia una chiaraconvergenza. Il fenomeno delle agenzie èmolto più vario e complesso di quanto suppostoda una certa letteratura, soprattuttoprofessionale.Un secondo elemento di particolare rilievospicca in modo particolare. Quella che gliautori chiamano autonomia manageriale(cioè la capacità del management di decideresu personale, assetto organizzativo, impiegodelle risorse in generale) delle agenzie italianerisulta essere mediamente elevata, nonostanteun basso grado di re-regulation 18 . Questo datosembra in linea con le esperienza di altripaesi: la creazione delle agenzie serve anche agestire in modo più snello ed efficiente unaserie di attività, in specie quelle ascrivibili allecategoria delle operation.Va però sottolineato un dato specifico delcaso italiano: le agenzie assumono configurazionidiverse da quelle dell’ente territoriale,ma sono quasi sempre soggetti di dirittopubblico, regolate dal diritto amministrativoe sottoposte alla disciplina del pubblicoimpiego. Non si è manifestata, nel caso italiano,la cosiddetta re-regulation, che caratterizzale agenzie, in specie nel mondo anglosassone.Con tale termine ci si riferisce allariprogettazione delle modalità di funzionamentodi tali organismi, sottraendoli alladisciplina normativo-regolamentare valida ingenerale per la pubblica amministrazione.Re-regulation, in una forma molto radicale,potrebbe per esempio significare che ledisposizioni del diritto amministrativo non siapplicano alle agenzie (più in generale, reregulationsignifica prevedere che un diversoinsieme di istituti giuridici, rispetto a quelloin vigore per la pubblica amministrazione,disciplini l’attività delle agenzie).Nel caso italiano, semmai, si può parlaredi una re-regulation avvenuta con tutt’altrosignificato: in vari casi, è stato rilevato chenelle agenzie sono stati utilizzati al meglio imargini di libertà previsti per le amministrazionipubbliche dopo le riforme avviate all’iniziodegli anni ’90, parzialmente al di fuoridei condizionamenti culturali e organizzativi(ma non delle disposizioni normativo-regolamentare,che si applicano inalterati) dei qualispesso risente l’istituto pubblico territoriale(Stato, regione o ente locale che sia).In questo senso è possibile dire che la creazionedelle agenzie sia stato il momento peruna nuova regolazione, nel senso che le agenziesono state l’occasione per ripensare radicalmenteprassi in vigore nelle amministrazionidi riferimento.Sul piano generale, una alternativa alla reregulation(che rimane una forma di regolamentazionepubblica, regulation appunto,anche se di contenuti diversi, da ridefinire,rispetto a quelli che disciplinano il funzionamentodelle pubbliche amministrazionifacenti parte del cosiddetto core government)sarebbe quella di creare organizzazioni regolatedal diritto privato (per esempio la societàper azioni o la società a responsabilità limitata):una soluzione che comporta però,specialmentequando utilizzata per svolgere funzionipubbliche (come è nel caso delle agenzie),un rischio significativo da parte del soggettopubblico di perdita di controllo dellafunzione svolta e può portare a situazioni incui si manifestano, in definitiva, nuovi e piùampi problemi di governance.18. Il tema è diffusamente sviluppato in C. Pollitt e C. Talbot (a cura di), Unbundled government: a critical analysis ofthe global trend to agencies, quangos and contractualisation, Routledge, Londra e New York, 2004, capitolo 1.PRESENTAZIONE 15

5. Il problema delle agenzie:una agenda per la riformaQuali le implicazioni di questi e degli altririsultati della ricerca per il decisore pubblico?Per quanto riguarda i policy maker (coloroche, nelle diverse posizioni di responsabilitàsono chiamati a scrivere le regole del gioco),due sono le questioni cruciali: se servano piùagenzie in Italia, e, se sì, a quali modelliimprontare la progettazione di nuove agenzie.Gli autori identificano, a partire dalleesperienze studiate sul campo, seppur interpretatealla luce di diverse chiavi teoretiche,due modelli idealtipici di agenzie che possonofornire criteri utili per lo sviluppo delle agenziein Italia 19 . Il primo modello, che abbiamogià richiamato in precedenza, si distingue perla presenza congiunta di caratteristiche qualiun controllo sull’operato dell’agenzia esercitatoprimariamente tramite gli output e glioutcome (non quindi sugli input,né tantomeno tramite una supervisione diretta sulledecisioni della dirigenza), in un contesto incui formulazione della policy e gestione delleoperation sono nettamente separate, e nelquale le agenzie godono di ampia discrezionalitàe debbono rispettare solo alcune regolegenerali, definite appositamente per tale categoriadi amministrazioni. Ebbene, talemodello (che all’estero è ben rappresentatodalle agenzie britanniche dell’esperienza delprogramma di riforma denominato Nextsteps), trova una sua concretizzazione inItalia, per esempio, nel caso dell’Agenzia delleEntrate. Si tratta dunque, per il decisore pubblico,di valorizzare con coraggio strade giàintraprese. Infatti, se sono identificate le condizionidi operatività coerenti con le caratteristichedi tale modello (condizioni che sonoillustrate in dettaglio nel volume), l’idealtipocontrattuale è uno strumento dalle notevolipotenzialità, è cioè un modello in grado dicontribuire alla modernizzazione del sistemapubblico, seppure il suo ambito di applicabilitàsia molto meno esteso di quanto si ritengacomunemente, e fermo restando che l’adozionedi tale modello non è in alcun modouna tendenza necessaria – per la quale cioè igoverni che non lo adottano sarebbero inritardo nella modernizzazione del propriosettore pubblico – ma solo un’opzione strategicache i riformatori in una data nazione,esaminando il quadro complessivo delle condizioniin cui si trovano a operare, possonoadottare.Gli autori pongono poi in evidenza comevi sia un secondo modello idealtipico, dallecaratteristiche molto diverse, che si basa sudottrine amministrative che propugnano unmodello di agenzia i cui tratti salienti sonol’autonomia come garanzia di neutralità (edunque una sostanziale assenza di contrattualizzazione),la concentrazione di professionalitàpresso l’agenzia in questione e unambito di azione che in generale ricomprendesia la formulazione delle politiche che laloro implementazione (e dunque viene tendenzialmentemeno la distinzione tra policy eoperation). Anche in questo caso vi è un riferimentoreale nella realtà di un paese estero,rappresentato dall’esperienza delle agenziesvedesi, e vi sono nella realtà italiana concretizzazioniche vi si avvicinano, come i casi diAran e Aifa. L’Aran, come noto, svolge infattiuna funzione per la quale è necessario garantireuna continuità di indirizzo nella regolazioneanche al variare delle maggioranzepolitiche (a tutti i livelli dei diversi compartidi contrattazione) e di assicurare che la funzionedi negoziazione abbia un contenutotecnico e professionale protetto da eventualiconvenienze politiche di breve periodo.L’altro esempio è come detto, almeno perparte della attività svolte, quello di Aifa, chesi occupa della regolazione dei processi disviluppo e immissione sul mercato di farmaci– processi che almeno in parte debbono essereindirizzati da priorità definite su base professionale(che naturalmente non significanon contengano un margine di discrezionalitàin capo ai soggetti decisori), e i cui criteri19. In merito, cfr. più diffusamente il capitolo 7.16 LE AGENZIE PUBBLICHE

sono definiti nell’ambito di una comunitàscientifica di riferimento.La risposta alle due domande sopra èdunque che servono più agenzie, purché siaadottato il modello più adeguato al variaredelle condizioni di operatività delle agenziestesse. Osservano a tal proposito gli autori 20che “[u]na prima conclusione che si può trarreè che il modello contrattuale di agenzia hanel sistema pubblico italiano ampi margini diestensione. Si è già avuto modo di osservare,infatti, che vi sono diverse realtà che presentanocondizioni di operatività che rendono,a parità di altri fattori, favorevole l’adozionedel modello contrattuale ma per lequali tale modello non è stato impiegatofino in fondo, o non è stato attivato deltutto”. Al tempo stesso, e in modo complementare,“[u]na seconda conclusione è chevi è ampio spazio anche per il modello diagenzia della neutralità e del centro di competenze,a patto di riconoscere con chiarezzale caratteristiche di tale modello, il suoambito di applicabilità, le profonde differenzerispetto al modello contrattuale. […]L’efficacia di ogni intervento di estensionedelle agenzie nel panorama del settore pubblicoitaliano richiede però, ed è questa laterza conclusione, una revisione di alcuni criteri,espliciti o impliciti, contenuti nel D.Lgs.n. 300/99. In primo luogo, come evidentedalla linea di argomentazione sin qui sviluppata,è fondamentale identificare almenodue tipi distinti di agenzie, corrispondentiai modelli individuati. Questo interventotuttavia non basta. Per entrambi i modelli ènecessario ipotizzare una re-regulation, cioèuna regolamentazione apposita delle agenzieche garantisca loro condizioni di operativitàdiverse da quelle delle altre amministrazioni,altrimenti interventi di disaggregazionestrutturale rischiano solo di moltiplicarele burocrazie, anziché creare organisminuovi e dalle prestazioni superiori. Gliistituti giuridici attualmente impiegati perle agenzie già costituite (si fa riferimentoall’esperienza dei casi studiati), cioè lasocietà per azioni, l’ente pubblico non economicoe l’ente pubblico economico(soprattutto l’istituto dell’ente pubbliconon economico, quello di gran lunga piùutilizzato) non appaiono infatti del tuttoadeguati a permettere lo sviluppo di formedi gestione e di modelli di organizzazioneinterna fortemente innovativi (anche se[…] esperienze di innovazione talvoltasignificativa vi sono state). […] La regolamentazionedi cui sopra dovrebbe applicarsiesclusivamente alle agenzie. Altri fenomenidi disaggregazione strutturale e di autonomizzazione(come le authority, le impresepubbliche, i quangos, ecc.) verrebbero esplicitamenteesclusi”.È questa una agenda di riforma estremamenterilevante, che merita a nostro avviso diessere considerata attentamente da tutti coloroche, ai diversi livelli di governo e nei diversiruoli, sono chiamati alla responsabilità didefinire le forme e i modelli di azione delleamministrazioni pubbliche.6. ConclusioniDa tutto quanto sin qui considerato, emergecon chiarezza come il tema della introduzionedel modello dell’agenzia nel contesto dellariorganizzazione dei poteri pubblici abbiaavuto nelle ultime due decadi e abbia inmisura forse sempre maggiore una collocazionedi rilievo nel panorama delle riformedella pubblica amministrazione, in un quadrogiuridico interpretativo generale piuttostochiaro e coerente.Sino a oggi, viceversa, era mancato unospecifico sforzo volto a interpretare e spiegarele diverse e successive esperienze verificatesinella realtà italiana alla luce di un generaleprogramma di ricerca di carattere internazionaleampiamente condiviso, quale quello alquale gli autori hanno fatto sistematico riferimento.20. Cfr. pagg. 184 e s. del volume.PRESENTAZIONE 17

La presente indagine, realizzata dalDipartimento con il supporto della DivisioneAmministrazioni Pubbliche della Sda Bocconi,nell’ambito dell’Osservatorio sulla modernizzazionedelle pubbliche amministrazioni attivatogià da alcuni anni presso l’Ufficio Innovazionenelle Pubbliche Amministrazioni, colma finalmentequesto vuoto.L’indagine, di carattere qualitativo, hapreso in considerazione alcune delle agenzie(nel senso tecnico-giuridico dato dal quadronormativo nazionale), ma anche degli entipubblici che operano con ampio margine diautonomia a supporto dei ministeri secondoquella dinamica che caratterizza, al di là dellaterminologia di legge e della qualificazionenominalistica, il fenomeno della agenzia insenso lato, come investigato nella letteraturascientifica internazionale in materia.Di ognuna delle organizzazioni prese inesame sono stati indagati i principali aspettiorganizzativi e gestionali, nonché la configurazionedel sistema dei rapporti con la amministrazionedi riferimento, proprio allo scopodi iniziare a tracciare una mappa affidabile sucaratteri e limiti delle esperienze già esistentiin Italia.Approfondimenti come questo contribuisconoa inserire l’Italia, come forse mai inpassato, nel cuore della riflessione e della progettualitàsulla modernizzazione del sistemaamministrativo in ambito internazionale, stimolatodall’Ocse come dal pubblico dibattitoanimato dagli studiosi della materia, rendendocomparabili le nostre migliori esperienzecon quelle degli altri Paesi e sottraendole all’isolamentoe alla irrilevanza rispetto a taledibattito nelle quali troppo spesso si sono trovateconfinate in passato. Lo sforzo delDipartimento in questo direzione è convintoe costante in tutte le sue linee di intervento;l’indagine riportata nel presente volume nerappresenta una ulteriore testimonianza.Federico BasilicaCapo del Dipartimentodella Funzione Pubblica18 LE AGENZIE PUBBLICHE

IntroduzioneIl fenomeno dell’agencification ha contraddistintomolti dei processi di riforma del settorepubblico nei Paesi industrializzati.Alla base di questa linea di cambiamentoè stata la convinzione che i consolidati apparatiburocratici, tipicamente elefantiaci euniformati a culture e regole di funzionamentotradizionali, non fossero più in gradodi garantire congiuntamente un efficace sviluppodelle policy e la concreta messa in attodelle stesse.Organismi più focalizzati su specificiambiti, altamente qualificati sul piano professionale,snelli ed efficienti, sembravano cosìmeglio rispondere alle esigenze di modernizzazionee di miglioramento dell’efficacia dell’interventopubblico.A partire da questi assunti condivisi, ilprocesso di costituzione e sviluppo delleagenzie ha in realtà poi conosciuto impostazionie percorsi assai differenziati, i cui estremisono sintetizzati nelle esperienze dellaSvezia e del Regno Unito, all’interno di uncontinuum comunque ricco di peculiarità esfumature.All’interno di questo quadro, l’esperienzaitaliana, anche nel dibattito internazionale,risulta essere poco conosciuta. Non vi è dubbioche, a partire dagli anni ’90, anche ilnostro Paese abbia con decisione intrapresola via della costituzione di nuovi organismirelativamente indipendenti. Come spessoavviene tuttavia nei periodi di grandi e intensicambiamenti, non è facilmente individuabiledietro queste iniziative un disegno organicoe integrato di riforma dell’assetto delsettore pubblico. Piuttosto, si è assistito neltempo al susseguirsi di provvedimenti e decisioniche variamente hanno interpretato ilfabbisogno di agencification, sino a configurareuna situazione a oggi alquanto eterogeneae diversificata nei diversi ambiti e settoridi riferimento.Si è avvertita, di conseguenza, la necessitàdi fare il punto sulle caratteristiche assuntedal sistema delle agenzie in Italia e al tempostesso di esprimere prime valutazioni diinsieme utili a guidarne lo sviluppo nel prossimofuturo.La prima difficoltà incontrata nella ricerca èstata di carattere definitorio, ovvero collegataall’esigenza di circoscrivere i confini del fenomenodell’agenzia all’interno di un settorepubblico, quale quello italiano, tipicamentecaratterizzato dalla compresenza di numerosi earticolati organismi. Anche alla luce dell’analisidella letteratura internazionale e delle esperienzematurate in altri paesi, si è quindi giunti aqualificare le agenzie pubbliche quali “organizzazionifacenti parte della pubblica amministrazione,distinte dall’organizzazione ministeriale(quindi riconoscibili da soggetti terzi),interagenti con un organo di natura politica esottoposte alla direzione politica del medesimo”(cfr. capitolo 1). In buona misura, quindi,le agenzie si configurano quale strumento diattuazione delle politiche, sebbene il loro ruolonon sempre sia confinabile al presidio delleoperation ma possa estendersi sino agli aspettidi integrazione tra politica e amministrazione.INTRODUZIONE 19

Per meglio comprendere il fenomeno siè quindi deciso di svolgere un’articolataanalisi sul campo, attraverso l’indagine didieci esperienze significative attualmenteoperanti in settori molto differenziati. Si èsviluppata quindi, forse per la prima voltain modo sistematico, una ricerca empiricavolta a classificare le agenzie indagate sullabase di tre fondamentali dimensioni: ilgrado di disaggregazione strutturale (livellodi separatezza istituzionale, complessitàdel task e grado di specializzazione); ilgrado di autonomia (strategica, managerialee finanziaria); il grado di contrattualizzazionedel rapporto con l’amministrazionedi riferimento.Il quadro risultante è di grande varietà.Accanto ad alcuni tratti comuni, si delineanoimportanti differenze. Così, il grado di separatezzae autonomia istituzionale varia fortemente,nonostante tutte le agenzie abbianouna propria personalità giuridica. Il taskappare di regola focalizzato rispetto a unospecifico ambito di policy, sebbene in molticasi lo stesso comporti il presidio di variefunzioni e servizi operativi. L’autonomiafinanziaria è in generale limitata, così comequelle strategica, a fronte tuttavia di ampispazi di discrezionalità sul fronte manageriale.La maggior parte delle agenzie regola irapporti con il Ministero attraverso accordiformalizzati e contratti, anche se molto pocosviluppate sono le pratiche di performancecontracting (cfr. capitolo 6).Forse uno dei risultati principali emergentidalla ricerca è peraltro rappresentatoproprio dal fatto che l’uniformità di assetti eregole di funzionamento è un principio chemale si presta a essere applicato a contesti econdizioni estremamente diversificate.Non si tratta quindi di individuare ilmodello di agenzia, quanto piuttosto valutarel’utilità dello sviluppo di un sistema delleagenzie, fortemente caratterizzate da tratti dispecificità e al più riconducibili ad alcuniidealtipi di riferimento.In questa direzione si è proceduto a qualificaredue distinti modelli: quello contrattuale(più vicino all’esperienza del noto programmabritannico Next steps) e quello delcentro di competenze (più affine all’esperienzasvedese). Nel primo caso si delinea unanetta separazione tra l’attività di policymaking e le operation, che diventano il focusdell’attività di agenzie fortemente autonomedal punto di vista manageriale e gestite attraversosistemi strutturati di performance contracting.Nel secondo caso l’agenzia assumeun ruolo di rafforzamento della neutralitàdell’azione amministrativa rispetto alla politica,rappresenta luogo di accumulo e sviluppodelle competenze e si rapporta agli apparaticentrali attraverso articolate strutture digovernance (cfr. capitolo 7).Entrambe le ipotesi risultano essere utilmentepercorribili e non necessariamenteincompatibili. Mission e natura dell’attivitàdell’agenzia, specifiche condizioni di contestoe operative, politiche complessive di settore,obiettivi di sviluppo di medio e lungo periodo,rappresentano in tal senso solo alcuni deipossibili fattori che possono influenzare lascelta di posizionamento verso l’uno piuttostoche l’altro modello.Qualunque sia la soluzione adottata,appare comunque chiaro che la scelta diagencification deve segnare una netta discontinuitàrispetto alle tradizionali logiche difunzionamento delle amministrazioni centrali.In altri termini, la creazione di agenzie nonpuò limitarsi a mere operazioni di riallocazionedi funzioni e responsabilità in ambitisemplicemente più ristretti e focalizzati. Nonsi tratta, infatti, di semplici operazioni didownsizing degli apparati ministeriali, quantopiuttosto dell’affidamento a nuovi e diversiorganismi di funzioni un tempo direttamentegestite dalle strutture centrali. In questa prospettiva,evidenzia la ricerca, fondamentaleappare un’attività di re-regulation delle agenzie,ovvero la definizione di un quadro diregole ad hoc tale da garantire loro reale efficacianella produzione dei risultati attesi. Inaltri termini, l’attivazione di un sistema diagenzie non deve indurre il rischio di moltiplicazionedi apparati burocratici e di incre-20 LE AGENZIE PUBBLICHE

mento conseguente della complessità e farraginositàdelle relazioni da gestire, a fronte diun quadro maggiormente articolato di organismie responsabilità.Efficienza ed efficacia decisionale, snellezzaoperativa, miglioramento complessivodella qualità dell’azione e dei risultati prodotti,sono infatti alla fine i criteri di valutazionecon cui quali si dovrà misurare il sistemadelle agenzie. L’esperienza sinora condottaappare in questo senso a luci e ombre,ovvero dimostra che questi vantaggi sonoconseguibili ma che spesso risultano depotenziatida un non chiaro disegno progettualee attuativo.Il futuro del processo di agencification,ormai esaurita la fase di sperimentazione, sigiocherà quindi sulla capacità di dare coerenzae organicità al percorso di consolidamentoe razionalizzazione.In questa prospettiva ci auguriamo che irisultati emersi dalla ricerca possano dareutili elementi di riflessione e spunti propositiviai decision maker e a chi, più in generale,sarà a vario titolo coinvolto nell’attuazionedei processi di riforma del prossimo futuro.Giovanni ValottiINTRODUZIONE 21

1. Il fenomeno delle agenzie1.1 Un trend globaleIl tema delle agenzie pubbliche come modello istituzionale e organizzativoper la pubblica amministrazione presenta due tratti salienti deiquali tener conto: anzitutto esso – a differenza di altri approcci allariforma del management pubblico – non è un fenomeno recente, nelsenso che tale tipo di organizzazioni vanta esempi risalenti a più didue secoli fa nell’amministrazione di molti paesi, e segnatamente inquella del nostro 1 . In secondo luogo, il fenomeno delle agenzie si contraddistingueper la sua eterogeneità, che si esprime lungo molteplicidimensioni di analisi, dalla natura delle funzioni svolte alla collocazioneistituzionale, dalla rilevanza delle risorse economiche assegnatealle finalità cui esse sono rivolte.Agenzie pubbliche sono sorte, seppur con diverse denominazioni,in molti Paesi, tanto nell’area Ocse, quanto nei paesi in via di sviluppo.Lo Stato che vanta la più lunga tradizione in termini di agenzie èla Svezia: a partire dal 1700 sono state create più di 400 agenzie, moltedelle quali operano a livello centrale e la cui autonomia è sancita alivello costituzionale. Un’esperienza analoga è presente in Finlandia eanche gli Stati Uniti sono ricorsi alla creazione di agenzie a livellofederale sin dalla loro unificazione.È tuttavia a partire dalla fine degli anni ’80 che si osserva una progressivadiffusione del ricorso a tale modello (anzi, modelli,poichéplurime e differenziate sono le declinazioni concrete dell’idea di agenzianei diversi Paesi e nelle varie fasi di riforma del settore pubblico)secondo percorsi di riforma che spaziano dalla implementazione di unprogramma di vasta scala, come in Gran Bretagna, alla sperimentazionedi progetti di minore portata, coinvolgenti un ridotto numero diorganizzazioni, come in Australia, Danimarca, Lettonia 2 . Altre esperienzesi collocano nel mezzo. L’amministrazione olandese, nel 1991,nell’ambito del programma agentschappen, ha introdotto 22 agenzie,coinvolgendo il 26% dei dipendenti pubblici. In Giappone sono stateprogettate più di 80 Indipendent Administrative Corporations. Anchemolti Paesi in via di sviluppo, come la Jamaica, alcuni stati Centroafricanie alcuni Paesi dell’Est europeo, su indicazione di organizzazio-1. La riorganizzazionedello Stato sabaudo promossanel 1720 a operadel re Vittorio Amedeovide, accanto alla costituzionedi alcuni nuoviministeri, l’istituzione ditre agenzie: finanze, tesoro,real casa.2. Per alcune delle considerazionidi seguito espostesi fa riferimento a C.Pollitt, C. Talbot, J.Caulfield, A. Smullen,How governments dothings through semi-autonomousorganizations,Palgrave, New York, 2004.IL FENOMENO DELLE AGENZIE 25

ni internazionali come l’Ocse e la Banca Mondiale, hanno dato il via aprogetti volti all’introduzione di agenzie.Al fine di delineare un quadro di riferimento delle principali esperienzedi ricorso al modello delle agenzie, si può utilmente fare riferimentoalle riforme introdotte in cinque Paesi: Svezia, Stati Uniti,Canada, Nuova Zelanda e Gran Bretagna 3 . Il successivo paragrafo esamina,a fini esemplificativi, l’evoluzione delle agenzie pubbliche inqueste nazioni.1.2 Un fenomeno variegato:le agenzie pubbliche in cinque Paesi3. Per le informazioni diseguito esposte cfr. tra glialtri:C. Pollitt e C. Talbot(a cura di),Unbundled Government,A critical analysisof the global trendto agencies, quangosand contractualisation,Routledge, London, 2004;J. Auger, Les agencesadministratives dans troispays de l’Ocde, Enap(internet paper), 2000;R. Mukherjeee J.K. Wilkins,Unbundling bureaucracythrough agency creation,The Institute of PublicAdministration of Canada(internet paper), 1999;A. Schick, Why mostdeveloping countries shouldnot try New Zealandreform, (internet paper)1998;P. Greer, TransformingCentral Government,Open Press, 1994.1.2.1 La SveziaIl governo svedese è caratterizzato da un’importante separazione frapotere centrale, rappresentato da governo, dipartimenti ministeriali eParlamento, e potere amministrativo, rappresentato dalle agenzie.L’autonomia delle agenzie non è recente, poiché tale organizzazionedecentrata dell’amministrazione risale ai primi anni del XIX secolo.A oggi esistono 13 ministeri, responsabili dell’elaborazione delle politichepubbliche, e circa 250 agenzie, gran parte delle quali centrali,operanti cioè su scala nazionale e aventi il compito di attuare talipolitiche.Dal 1980, in seguito a una serie di problemi economici, l’amministrazionesvedese ha attraversato due periodi di riforma, nei decenni’80 e ’90. La seconda ondata di riforme, in particolare, si è concentratasulle questioni della produttività delle amministrazioni e sull’introduzionedi logiche manageriali in ambito pubblico; uno degli obiettiviera di modificare in parte le agenzia che, seppur dotate di altaautonomia, erano ancora poco orientate ai risultati. Per realizzare taleriforma il Parlamento ha adottato la Civil Service Ordinance e unPublic Administration Act tramite il quale si è costituito il Ministerodella Pubblica Amministrazione. Questi due interventi normativihanno alleggerito e semplificato le procedure amministrative in modosignificativo e fornito ai responsabili delle agenzie una libertà ancoramaggiore nella gestione della struttura e del personale. Altro obiettivodella riforma era quello di alleggerire il controllo politico sulle agenzie.Tale obiettivo ha trovato traduzione nell’introduzione di leggiquadro che, senza specificare in modo dettagliato le azioni concreteda svolgere, lasciano alle agenzie un maggiore spazio di manovra perquanto concerne il raggiungimento degli obiettivi concordati. Inoltre,grazie ad alcune modifiche apportate alla legge sulla gestione delbilancio (Supplementary Finance Bill), si è introdotto un processo diprogrammazione triennale e si è integrata al processo di bilancio l’analisidella performance.L’intero meccanismo è in qualche modo protetto da una sorta diclausola generale: in Svezia, infatti, l’autonomia delle agenzie è sancitacostituzionalmente e inoltre alle agenzie è riconosciuta la possibilità26 LE AGENZIE PUBBLICHE

di presentare proposte di legge al Parlamento nelle materie di propriacompetenza. Il governo o il singolo ministro, inoltre, non possonointervenire sulle decisioni assunte dall’agenzia nell’ambito dell’eserciziodelle competenze a questa attribuite dalla legge. Le agenzie sonointeramente responsabili delle loro politiche di gestione del personale,dei loro sistemi contabili, della loro gestione finanziaria e delle lorodecisioni di investimento. Questo ampio margine di autonomia èintegrato con previsioni legislative volte ad assicurare il coordinamentodei mezzi, la trasparenza della gestione e la comparabilità tra le differentiorganizzazioni. A differenza di quanto rilevato in altri casi(Regno Unito e Stati Uniti), la relazione fra ministeri e agenzie non èregolata tramite accordi o contratti, ma si basa su un dialogo istituzionaleregolare e costante in merito a obiettivi e risultati. Il processo diprogrammazione dell’attività delle agenzie, nel caso svedese, si svolgein cinque fasi:• il governo definisce gli obiettivi di lungo periodo;• i ministri trasmettono tali obiettivi alle agenzie accompagnandolicon direttive precise;• la agenzie sottopongono le loro proposte di bilancio al governo;• il governo autorizza i bilanci e approva definitivamente gli obiettivi;• le agenzie traducono gli obiettivi in programmi, gestiscono le operazionie rendono conto del loro operato al governo e al parlamento.Il governo svedese ha poi introdotto nuove misure che, per esempio,consentono all’agenzia di impiegare i proventi derivanti dalla cessionedelle sue attività a terzi per coprire i costi di funzionamento o,nell’ambito delle autorizzazioni di spesa, di realizzare un risparmio oun deficit annuo non superiore comunque a una percentuale relativamentecontenuta (5 %) del budget.1.2.2 Gli Stati UnitiNegli Stati Uniti il termine agenzia è usato indifferentemente per indicareagenzie, authority, uffici, amministrazioni, e sovente anche idipartimenti (“ministeri”); l’aspetto terminologico appare quindi discarsa rilevanza. In pratica, sono considerate agenzie tanto le unitàamministrative federali dotate di una sostanziale autonomia nell’eserciziodi specifiche funzioni, quanto gli enti governativi soggetti a unasupervisione continua e dettagliata da parte dell’esecutivo. Le funzionisvolte dalle agenzie sono le più diverse; esse esercitano poteri legislativo-regolamentativi,poteri di tipo quasi-giudiziario e poteri di tipoesecutivo; partecipano, spesso attivamente, al processo di definizionedelle politiche pubbliche a vari livelli. Le funzioni esercitate dalle agenzie,intese in questa accezione ampia, vengono fatte rientrare sostanzialmentein due grandi categorie: da un lato si trovano le agenzieregolamentative indipendenti, dall’altro le agenzie esecutive dipendenti.Le prime sono dotate di un’autorità quasi legislativa che trova fondamentoin una delega da parte del Congresso; le seconde sono inveceistituite all’interno del ramo esecutivo. Tuttavia, la differenza non èIL FENOMENO DELLE AGENZIE 27

28 LE AGENZIE PUBBLICHEsempre così netta: alcune agenzie a carattere esecutivo svolgono anchefunzioni di tipo regolamentativo.La necessità dell’istituzione di agenzie regolamentative indipendentiviene normalmente spiegata in relazione a diverse opportunità:sviluppare funzioni di regolazione in aree particolarmente critiche,affrontare problemi caratterizzati da un’elevata complessità tecnica,agire al di fuori di considerazioni politiche di parte. Le agenzie esecutive,invece, sono organi del governo incaricati di realizzare le politichedell’amministrazione e il dirigente responsabile dell’agenziaintrattiene un rapporto fiduciario direttamente con il presidente. Taliagenzie hanno una notevole autonomia operativa e la Corte Supremaha tradizionalmente lasciato molto spazio alle stesse riguardo alleprocedure da adottare.Anche negli Usa il mondo delle agenzie è stato interessato da progettidi riforma. In seguito alla pubblicazione, nel 1993, del rapportoCreating a Government that works better and costs less, realizzato dalvice presidente Gore, la riforma dell’amministrazione federale statunitensesi è concretizzata in tre fasi. La prima, avviatasi nel 1993, ha puntatosul miglioramento della gestione; la seconda, intrapresa direttamentedal vice presidente nel 1994, si è concentrata principalmente suun ripensamento complessivo del ruolo dello Stato; la terza, invece, èquella che più interessa il mondo delle agenzie. Tale riforma, infatti,promossa direttamente dal presidente Clinton nel 1997, ha puntatol’indice sulla necessità di migliorare la performance delle agenzie. Nel1997 il Congresso ha introdotto un nuovo istituto: le PerformanceBased Organizations (Pbo). Esse sono regolate dal Performance BasedOrganization Bill; tale atto fornisce una descrizione rigorosa e dettagliatadegli elementi che contraddistinguono tali organizzazioni e inparticolare i poteri del chief operating officer (il direttore), la flessibilitànella gestione, la revisione periodica dell’organizzazione. Per essereselezionata e candidata a una trasformazione in Pbo, un’unità amministrativadeve: avere un compito preciso e offrire un servizio che siamisurabile, possedere le capacità per valutare i progressi compiuti nelraggiungimento degli obiettivi, e, infine, essere chiaramente riconducibilealla responsabilità di un segretario di dipartimento, il cui supportoè ritenuto necessario per la trasformazione in Pbo. A seguito dell’approvazionedi tale legge, l’amministrazione federale ha posto in essereun progetto pilota, la St.Lawrence Seaway Development Corporation,con l’obiettivo di evidenziare i problemi associati all’implementazionedei diversi elementi indicati dalla legislazione.Il quadro legislativo in cui dovrebbe svolgersi la gestione delle Pboè ben definito: esso prevede un documento programmatico che ognicinque anni il segretario di dipartimento e il chief operating officerdevono definire, delineando obiettivi e limiti assegnati all’azione dell’agenzia.Ogni anno, inoltre, il chief operating officer deve preparare efare approvare dal segretario di dipartimento un documento in cuisono definiti gli obiettivi operativi che l’organizzazione intende realizzarenonché gli indicatori ritenuti idonei a misurare tale perfor-

mance. Il chief operating officer è direttamente responsabile, dinnanzial segretario di dipartimento, del raggiungimento degli obiettivi e lasua retribuzione è strettamente legata alla performance, potendodunque ridursi o aumentare in modo anche rilevante. La legge imponeal segretario, dopo un periodo di cinque anni dalla creazione diuna Pbo, di trasmettere al presidente un rapporto in cui si esprime ungiudizio circa l’opportunità di continuare o meno a svolgere l’attivitàin forma di agenzia.1.2.3 Il CanadaL’iniziativa Canadian Public Service 2000 è stata annunciata nel 1989dall’allora Primo Ministro J. Mulroney, con il fine di rinnovare lapubblica amministrazione e rendere il servizio pubblico canadese delventunesimo secolo il più efficiente possibile.Il processo di riforma si è realizzato attraverso una estesa revisionedelle organizzazioni pubbliche e un’ampia consultazione delle particoinvolte. Sono state create 10 task force, a ognuna delle quali è stataassegnata una delle possibili aree di intervento. Compito di questiorgani è stato quello di delineare, in rapporti dettagliati, una serie diraccomandazioni sul rinnovamento della pubblica amministrazionecanadese.A un anno dalla costituzione di queste task force, il PrimoMinistro ha pubblicato un libro bianco, delineando le successive fasidella riforma. La riforma ha richiesto diversi interventi normativi, tracui il Finance and Administration Act, il Public Employement Act e ilPublic Service and Staff Act. Come parte integrante del processo si èprevista la creazione in fase sperimentale di quindici SpecialOperating Agencies (Soa). Si è trattato di organizzazioni chiamate aprodurre quei servizi per i quali si riteneva opportuno procedere auna successiva privatizzazione. Tali agenzie sono dirette da dirigentiresponsabili verso i propri dipartimenti, ma non verso il vertice politico;inoltre esse non rispondono dinnanzi al Parlamento e ciò haridotto notevolmente i loro spazi di autonomia, facendo sì che glistessi autori della riforma ne parlassero in termini di “progetto dimostrativo”.Il cambio di maggioranza intervenuto nel 1995 ha avuto chiareconseguenze sul progetto di creazione delle Soa: alcune di questeagenzie sono state reincorporate nei dipartimenti, per altre si è procedutoa una privatizzazione, altre infine sono state riorganizzate al finedi definirne meglio le funzioni. Sebbene a livello federale ci sia statoun momento di stasi nella diffusione del modello agenzie, questo haperò trovato terreno fertile in alcune province e in particolare nellaprovincia di Manitoba. Il governo di tale provincia, già dal 1991, nelBudget Address annuale ha individuato nelle Soa lo strumento idealeper affrontare il tema del alternative service delivery e nei nove annisuccessivi ha proceduto alla creazione di diciassette agenzie.La regolazione dei rapporti fra queste organizzazioni e il governoprovinciale è contenuta nello Special Operating Agencies FinancingIL FENOMENO DELLE AGENZIE 29

Authority Act del 1992. La soluzione si differenzia da quella di moltialtri Paesi prevedendo la costituzione di un organo, la FinancingAuthority appunto, sotto il controllo diretto del Tesoro, chiamato agarantire la trasparenza dell’operato delle agenzie. Da un punto divista organizzativo, le Soa provinciali non si discostano dal modelloimpiegato a livello federale; il dirigente posto a capo dell’agenzia èdirettamente responsabile nei confronti del vertice amministrativo delministero di riferimento e non del vertice politico. Per garantire unamaggiore autonomia nella gestione, vengono definiti una operatingcharter, che delinea il quadro degli obiettivi e delle deleghe concesse aogni agenzia, e un management agreement in cui sono elaborati i profilifinanziari e contabili necessari alla realizzazione degli obiettiviassegnati. Il sistema di responsabilità prevede inoltre la produzione diun business plan pluriennale, su cui avviene la valutazione dei risultatiprodotti dall’agenzia, e di un report annuale che viene sottoposto alParlamento. L’esperienza delle Soa provinciali canadesi è limitata aalcuni ambiti di attività, nei quali è possibile generare ricavi e prevedereun sistema di autofinanziamento che riduce in gran parte i problemidi responsabilità nell’assegnazione e impiego delle risorse. Lediciassette agenzie producono ricavi annui intorno ai cento milioni didollari e sono considerate un laboratorio in cui sperimentare nuovetecniche di management e nuovi sistemi di valutazione.1.2.4 La Nuova ZelandaLa Nuova Zelanda, sul finire degli anni ’80, ha introdotto un grannumero di riforme per affrontare la situazione di deficit prodottasinegli anni precedenti e migliorare l’azione della pubblica amministrazione.In tale processo, un ruolo centrale è stato non a caso svolto dalTesoro, che ha delineato le priorità politiche e tradotto le stesse inprogrammi, facendo pieno ricorso ai contributi teorici diffusi in temadi management e di modelli microeconomici (per un quadro d’assieme,Boston et al., 1996; per una valutazione della riforma del managementpubblico in Nuova Zelanda, Schick, 1996). La riforma si èrealizzata a partire da due importanti interventi di tipo legislativo.Nel 1988 viene approvato lo State Sector Act avente due obiettiviprincipali: la definizione di un nuovo schema di relazione fra i ministrie i dirigenti a capo dei dipartimenti, con il superamento dellafigura del direttore generale permanente e l’inserimento dei chief executive,a tempo determinato responsabili della performance del dipartimento.In secondo luogo, viene prevista l’introduzione di nuoverelazioni contrattuali nel regime di impiego dei dipendenti pubblici,attribuendo al capo dipartimento alcune competenze in termini dilivelli salariali e politica del personale. Nel 1989 viene quindi approvatoil Public Finance Act che definisce lo schema legislativo in cui sisono poi inserite ulteriori riforme di tipo finanziario. Tra esse vannoricordate: l’attribuzione ai dipartimenti di una responsabilità direttain materia di investimenti, l’elaborazione di sistemi di reporting checontengano indici e misure idonei alla valutazione della performance,30 LE AGENZIE PUBBLICHE

la separazione all’interno dei dipartimenti fra soggetti clienti e soggettierogatori e la regolazione contrattuale dei rapporti fra gli stessi.Nel periodo successivo, si avvia una fase di profonda trasformazione,tanto da far parlare della riforma neozelandese come di uno fra i processipiù ambiziosi e radicali tra tutti quelli realizzati nel mondo.Malgrado infatti tale esperienza condivida con altre, e in particolarecon quella britannica, gran parte dei principi, i termini di realizzazionedella stessa si contraddistinguono per una rapidità e radicalità d’esecuzioneche non trova pari nella storia delle riforme del managementpubblico degli ultimi 25 anni.La riforma neozelandese, ispirata dall’idea di sostituire le tradizionalirelazioni gerarchico-burocratiche con forme di contract management,chiarisce come di seguito illustrato il ruolo e le responsabilitàdei ministri: essi sono responsabili dinnanzi al parlamento per ogniquestione politica e sono altresì responsabili degli acquisti di serviziche realizzano per svolgere le attività del dipartimento e realizzare gliobiettivi che si sono proposti. Tali acquisti possono essere svolti pressosoggetti privati o presso organizzazioni pubbliche. In questo secondocaso si è in presenza di unità organizzative che possono esserericondotte al modello delle agenzie, siano esse dedicate alla produzionedi un servizio piuttosto che allo svolgimento di una funzione disupporto tecnico (informatico, legale) o di staff (servizi finanziari,auditing, sistemi di gestione). Ciascuna di queste agenzie ha un bilancioe un sistema di programmazione che definisce le attività e gliobiettivi che devono essere realizzati con le risorse assegnate; le unitàdi supporto possono vendere i loro servizi alle altre unità e all’esterno;le unità di produzione possono inoltre ricorrere all’acquisto deglistessi servizi da soggetti esterni. Il ministro è responsabile di verificareche queste unità di produzione agiscano in coerenza con la loro missionee che nell’amministrazione delle stesse sia mantenuto un orientamentoalla creazione del valore pubblico. Ma per quanto riguardaattività di gestione diretta le responsabilità del ministro e dei suoi collaboratorisono confinate alle (contenute) risorse che sono affidate alministero (per definire tale nuovo modello e il radicale cambiamentoche implica nella struttura del settore pubblico si è fatto ricorso all’espressione:“Dalla burocrazia allo Stato contrattuale”).Anche nel contesto neozelandese si sono verificate tensioni fraautonomia e responsabilità, ma ciò più che tradursi in restrizioni allelibertà delle agenzie ha condotto a un’ulteriore specificazione deiruoli e in particolare a uno sforzo nello sviluppo di una miglioreinformazione sulla performance realizzata. Alla luce dei cambiamentirealizzati è possibile affermare che ogni elemento della riforma è statodelineato al fine di creare o rafforzare le relazioni di tipo contrattualeesistenti all’interno dell’amministrazione ministeriale tra soggettiproduttori e soggetti consumatori di beni e servizi. I ministeri si trovanodal lato della domanda, le agenzie possono invece trovarsi aentrambi i lati della negoziazione fornendo, per esempio, risorsequando negoziano i contratti di impiego dei loro dirigenti o acquista-IL FENOMENO DELLE AGENZIE 31

no servizi, promettendo risultati quando negoziano accordi di fornituracon i dipartimenti ministeriali e accordi sulla performance con ilState Service Commissioner.4. Next Steps Agencies andassociated reform, 1998,Companies House-Department of Trade andIndustry (internet paper).1.2.5 La Gran BretagnaLa riforma dell’amministrazione pubblica nel Regno Unito trova lesue radici, almeno in parte, nel rapporto della commissione Fultonpubblicato nel 1968 4 . Questo rapporto riconosce il bisogno che il civilservice britannico affronti dei cambiamenti paralleli a quelli che stannocoinvolgendo la società; nel fare questo suggerisce il superamentodella filosofia ottocentesca che ha caratterizzato tradizionalmentel’amministrazione, dal rapporto Northcote-Trevelyan del 1854 in poi,e critica severamente la gestione del governo, suggerendo l’implementazionedi un nuovo approccio. Nel palesare questo giudizio, Fulton sifa promotore di un principio che a suo dire deve informare l’azionedella pubblica amministrazione: look at the job first.Il civil servicedovrebbe cioè rivedere continuamente le sue attività e il modo in cuiqueste vengono svolte al fine di prevedere tempestivamente se sianoemerse nuove necessità o se si siano rese necessarie nuove competenzeche occorre quindi acquisire. Il rapporto Fulton resta un punto diriferimento anche per quanto concerne il tema delle agenzie. Vi sitrovano, infatti, alcune proposte come:1. separare quei dipartimenti che svolgono principalmente una funzionedi programmazione da quelli aventi meramente funzioni ditipo operativo;2. tradurre in soluzioni organizzative concrete il principio dellaresponsabilità manageriale per aree definite e misurabili di risultato.Tali idee contengono in nuce i fondamenti del modello delleagenzie. Occorre tuttavia attendere il 1982 per assistere alla primagrande riforma nel senso indicato dal rapporto Fulton: si tratta dellaFinancial management iniziative, che da molti è considerata il necessariopresupposto logico al successivo grande intervento di riforma,l’iniziativa Next steps.L’obiettivo della riforma dell’82 è quello di darenuova configurazione al processo decisionale, attribuendo maggioriresponsabilità alla dirigenza e sviluppando nuovi strumenti di programmazionee controllo. In tale direzione vengono introdotti nuovisistemi contabili che individuano i diversi centri di costo e deleganoai dirigenti la gestione delle risorse a essi attribuite, viene prevista laproduzione periodica di report sull’attività svolta, viene delegato aiDeputy Secretary, cioè ai vertici amministrativi dell’organizzazioneministeriale, il compito di suddividere i budget a essi assegnati tra levarie unità che compongono l’organizzazione, viene inoltre previstala nomina all’interno di ogni divisione di un Divisional FinanceOfficer avente il compito di vigilare sul funzionamento del sistema efornire il supporto necessario alla sua implementazione. L’interosistema è progettato al fine di incrementare il livello di informazionidisponibile e distribuire le responsabilità all’interno della struttura: inaltri termini sapere chi fa che cosa e quanto costa.32 LE AGENZIE PUBBLICHE

Nel 1987, il governo pubblica il rapporto Ibbs intitolato ImprovingManagement in Government: the Next Steps. Il rapporto suggerisce diprocedere a un vasto decentramento nell’amministrazione e nellaproduzione dei servizi per la cittadinanza e inoltre di introdurre sularga scala un sistema di gestione della performance. In particolarevengono presentate sette conclusioni prodotte dall’analisi dell’amministrazioneallora esistente:• la dirigenza e il personale coinvolti nella produzione dei servizi,cioè circa il 95% del civil service, sono convinti che lo sviluppo diuna gestione basata su budget e obiettivi chiari migliori i risultati;• molti dipendenti sono consapevoli del fatto che la dirigenza attualeè dominata da persone le cui competenze si limitano al supportoalla definizione di politiche pubbliche avendo scarsa dimestichezzacon le questioni meramente gestionali;• i dipendenti pubblici con maggiore anzianità tendono a risponderein modo inflessibile alle priorità definite dal vertice politico;• la grande diversità e la complessità delle funzioni attribuite a certidipartimenti e il sempre maggiore carico informativo richiestohanno notevolmente incrementato il lavoro che ogni ministerodeve svolgere;• le pressioni sui dipartimenti si indirizzano principalmente sullespese e sulle attività mentre c’è scarsa attenzione sui risultati;• ci sono poche pressioni esterne efficaci rivolte a un miglioramentodella performance;• il civil service è troppo grosso e complesso per esser gestito comeun’unica entità.Il sistema che il rapporto suggerisce di implementare ricalca grossomodo i temi già esposti in corrispondenza delle altre esperienze eraccomanda di affiancare alla creazione di agenzie programmi di formazioneper il personale e la dirigenza e la nomina di un projectmanager ad alto livello che assicuri l’effettiva realizzazione del programma.Nel 1988, il Primo Ministro Thatcher annuncia la creazionedelle agenzie alla Camera dei Comuni e nomina un alto funzionarioresponsabile per l’operazione.Le caratteristiche principali delle agenzie britanniche sono, oltrealla grande flessibilità gestionale, la gestione per obiettivi e il controllodelle attività basato sui risultati ottenuti: sono questi i cardiniintorno ai quali si sviluppa la riforma. Le indicazioni circa la strutturache dovranno avere le agenzie sono inizialmente poche: il principaledocumento di riferimento, ovvero il rapporto Ibbs, identifica solo lelinee generali e definisce un concetto, quello di framework appunto,che tuttavia è molto flessibile e permette alle organizzazioni di adattarsialle intenzioni particolari del ministro e del responsabile dell’agenziacon molta facilità. La decisione di procedere alla creazione diun’agenzia è preceduta da una valutazione circa l’opportunità di continuarenella gestione pubblica del servizio; viene inoltre valutata l’idoneitàdell’organizzazione in termini di misurabilità degli obiettivi edelle attività. Una volta selezionata, l’unità deve definire con il mini-IL FENOMENO DELLE AGENZIE 33

5. L. Pliatzky, Quangosand Agencies, in “PublicAdministration”, vol. 70,1992, p. 558.stro di riferimento un quadro di intesa che precisa la missione, i risultatiattesi, il ruolo e i poteri del soggetto posto a capo dell’agenzia.Questi accordi sono sottoposti a verifica e revisione con una scadenzaregolare che varia da tre a cinque anni. Occorre sottolineare, rispettoa quanto affermato con riferimento all’esperienza neozelandese, chequesti documenti non hanno formalmente valore contrattuale inquanto rispetto ai soggetti esterni all’amministrazione il dipartimentoe l’agenzia non configurano due soggetti separati. Resta comunquecentrale la dimensione negoziale di tale rapporto e il fatto che gliobiettivi siano oggetto di uno specifico accordo. La considerazioneappena esposta consente di riportare un elemento centrale dell’esperienzabritannica, che spiega anche gran parte del successo e della diffusionedel modello Next steps nel corso degli anni. Traducendo intermini di iniziativa governativa le proposte contenute nel rapportoIbbs, il Primo Ministro 5 decise di mantenere le agenzie all’interno delcivil service e di dotarle pertanto di personale pubblico; inoltre nelriferirsi a esse parlò chiaramente di unità definite all’interno deidipartimenti. Queste decisioni rappresentano la chiave di tutto ilsistema, poiché evitarono al governo di dover procedere a una modificazionedella legislazione vigente e attribuirono a esso piena autonomianella definizione dell’organizzazione (almeno nel quadro istituzionalee giuridico dello stato britannico).Malgrado questi aspetti, la cui rilevanza è invero riconducibile piùal processo di introduzione che alla operatività del progetto, le agenziesono completamente disaggregate dall’amministrazione del ministeroe il chief executive posto alla loro guida può,all’interno del quadronegoziato, gestire in autonomia le proprie risorse. Una volta chesia stato definito l’accordo quadro, l’agenzia prepara un corporate planin cui sono indicati i termini operativi per l’esecuzione delle attivitàassegnate e gli indicatori per la misurazione della performance. Ciòassicura il mantenimento di un grande spazio di manovra e moltaflessibilità. Ogni anno poi, l’agenzia rende pubblica una serie di informazioniin modo tale da assicurare la trasparenza della sua azione edelineare in modo chiaro il quadro delle responsabilità verso il pubblico.Alla luce delle considerazioni esposte emerge che nel contestobritannico il modello delle agenzie mantiene le caratteristiche di unmodello generale di riferimento, trovando poi concreta applicazionein modo diverso a seconda dell’organizzazione che si considera. In talsenso non esiste propriamente uno schema di riferimento per ladeterminazione dei contenuti degli accordi tra agenzia e dipartimento:ognuno di essi, pur trattando gli stessi elementi, è differente e specificorispetto alle esigenze e bisogni dell’agenzia e del dipartimento.Quale valutazione complessiva dell’operato delle agenzie e test delleiniziative che coinvolgono tali organizzazioni, ogni anno il Minister of theCabinet Office produce un rapporto, denominato Next Steps Report oExecutive Agencies Report, in cui vengono fornite alcune informazionisull’attività svolta. Sebbene la struttura del documento non sia fissa, alsuo interno si possono individuare alcune componenti ricorrenti tra cui:34 LE AGENZIE PUBBLICHE

• un capitolo dedicato all’analisi della performance e dell’efficienzadel sistema delle agenzie: vi sono riportati i trend di realizzazionedegli obiettivi assegnati e gli ulteriori miglioramenti previsti;• un capitolo dedicato alle iniziative sulla qualità: si tratta di iniziativecome la Charter mark o il progetto Investors in people o ancoral’European Foundation for Quality Management (Efqm) ExcellenceModel. Dopo una breve descrizione degli obiettivi che ognuno diessi si pone viene data indicazione della posizione che ogni agenziaoccupa rispetto a tali iniziative in termini di realizzazione incorso o prevista;• un capitolo dedicato alla revisione pluriennale delle organizzazioniesistenti: vengono in esso presentati i progetti di modifica delleagenzie realizzati nel corso dell’anno e quelli previsti per gli annisuccessivi a quello cui il rapporto si riferisce, vengono inoltre forniteinformazione sull’espletamento della revisione quinquennaleche ogni agenzia deve realizzare fornendo indicazione della dataentro la quale essa deve essere realizzata;• in appendice, un indice delle agenzie esistenti con indicazione delpersonale impiegato in ciascuna di esse.Questo documento ha il chiaro intento di rendere sempre più trasparentel’operato delle agenzie nonché la dimensione complessivadel fenomeno che in Gran Bretagna è assai rilevante. La diffusione ditali informazioni inoltre consente di rendere sempre più comune laconoscenza di tale modello e la comprensione da parte del pubblicodel quadro di responsabilità che esso va a delineare, cercando in talmodo di scoraggiare quei fenomeni di indebita attribuzione di colpe emeriti che si sono verificati nel corso degli anni passati. Per concluderela parte dedicata alla Gran Bretagna si riporta il dato più significativoe cioè il numero di agenzie operanti al 31 dicembre 2003 6 : 127agenzie di cui 99 responsabili della produzione di servizi rivolti alpubblico, 45 impegnate nella produzione di servizi per dipartimentiministeriali, 12 responsabili di progetti di sviluppo e ricerca e 21 titolaridi funzioni di regolazione (diverse agenzie svolgono, ovviamente,più di una delle funzioni indicate). Le 127 agenzie impiegano il 57%circa del totale dei dipendenti pubblici britannici (Home civil service).1.3 Le agenzie in ItaliaIl contesto della pubblica amministrazione italiana, almeno fino agliinizi degli anni ’90, si è contraddistinto per il prevalere di una culturadi carattere legalistico, operante in un sistema di controlli per lo piùgiuridico-formali. Le riforme della pubblica amministrazione condottedurante gli anni ’80 sono state in complesso poche e concentrate suaspetti molto specifici (anche se alcuni interventi, come la riformadella Presidenza del Consiglio dei ministri del 1988, sono indubbiamentesignificativi). Non vi sono cioè state in quel periodo – contrariamentea quanto accadeva in altri Paesi – riforme complessive della6. National Audit Office,Improving Service Delivery.The Role of ExecutiveAgencies, 2003.IL FENOMENO DELLE AGENZIE 35

7. Con ciclo si fa riferimentoal passaggio di unariforma attraverso tutte etre le fasi nelle quali unapolicy pubblica è solitamenteanalizzata: predecisionale,decisionale,implementativa (cfr. ilclassico Kingdon, 1994)8. L’Asi è un ente a statutosingolare dotato di personalitàgiuridica. La suamissione è quella di (art.2) predisporre il pianospaziale nazionale e curarnel’attuazione, partecipareai lavori dell’AgenziaSpaziale Europea (Esa),promuovere la ricercascientifica e la formazionedi tipo specialistico nelcampo delle scienze aerospaziali.L’ente può inoltresvolgere attività di consulenzae ricorrere, per larealizzazione delle attivitàsopra menzionate, a contrattio alla costituzione disocietà. Il Ministrodell’Istruzione, dell’universitàe della ricerca svolge,in merito all’attivitàaffidata all’Asi (art. 3),una funzione generale divigilanza e indirizzo masoprattutto una funzionedi coordinamento rispettoai molteplici referenti istituzionalicon i quali l’entesi trova a dover operare ein particolar modo svolgetale funzione con riferimentoagli altri ministeriinteressati. Il direttoregenerale è nominato dalpresidente e anche in questocaso dunque non sidelinea un rapporto contrattualecon il ministero:l’Asi opera in condizionidi ampia autonomia strategica(definisce cioè,almeno in parte, i propriobiettivi).pubblica amministrazione (quelle che gli anglosassoni indicano comegovernment-wide reform, cfr. anche Barzelay, 2001).È alla luce di tali considerazioni che si presenta una breve panoramicadelle più significative esperienze di ricorso al modello delleagenzie anteriori al D.Lgs. n. 300 del 1999; tale norma può essere consideratail momento formale di introduzione del modello delle agenziein Italia nella versione sviluppata nel Regno Unito, o perlomeno diintroduzione di un modello specifico di agenzia avente caratteristicheabbastanza ben delineate, e significativamente influenzate dall’esperienzabritannica. Si tratta cioè della prima riforma sistematica dellapubblica amministrazione italiana attraverso il ricorso al modello dell’agenziapubblica (non ovviamente della prima riforma sistematicatout court, dato che – anche limitandosi al periodo storico consideratoin questo libro – sin dal 1992-1993 si sono osservate importantiriforme sistemiche della pubblica amministrazione – cfr. Pollitt eBouckaert, 2002, appendice sull’Italia).In precedenza, si può ravvisare un solo ciclo di riforma della pubblicaamministrazione 7 che si caratterizza (anche) per il ricorso all’introduzionedelle agenzie, cioè il periodo 1992-1993, che ha visto l’istituzionedi Aran (Agenzia per la Rappresentanza Negoziale del PubblicoImpiego), Anpa (Agenzia Nazionale per la Protezione Ambientale) eAipa (Autorità per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione, permolti versi un’agenzia, anche se non tale nella denominazione).L’Aran è stata istituita dal D.Lgs. n. 29 del 1993, come organismotecnico ed è dotata di personalità giuridica di diritto pubblico e diautonomia organizzativa, gestionale e contabile (cfr. capitolo 4). Taleagenzia svolge ogni attività relativa alla negoziazione e definizione deicontratti collettivi del personale dei vari comparti del pubblico impiego,ivi compresa l’interpretazione autentica delle clausole contrattualie la disciplina delle relazioni sindacali nelle amministrazioni pubbliche.Altra esperienza riconducibile al modello delle agenzie era quelladell’Aipa, Autorità per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione,istituita con D.Lgs. n. 39 del 1993 e incorporata tramite il D.Lgs. n.196 del 2004 nel Centro Nazionale per l’Informatica nella PubblicaAmministrazione (Cnipa). Vi è poi il caso dell’Anpa, AgenziaNazionale per la Protezione dell’Ambiente, soppressa proprio dalD.Lgs. n. 300 del 1999 e sostituita – ma con una forte continuità sulpiano organizzativo, cfr. capitolo 3 – dalla Agenzia per la Protezionedell’Ambiente e per i Servizi Tecnici (Apat).Altre esperienze rilevanti sono riconducibili a tre enti che, oggettodi riforma nel 1999 con il D.Lgs. n. 300, sono presenti nell’ordinamentoitaliano da molto tempo. Essi mostrano come in Italia visiano stati casi di agenzie, anche molto significativi sul piano dellesoluzioni istituzionali e organizzativi, istituite però senza fare riferimentoa uno specifico modello, o comunque non in un quadro disistematica riforma della pubblica amministrazione. Si tratta dei casidell’Agenzia Spaziale Italiana (Asi) 8 , riordinata tramite il D.Lgs. n. 30gennaio 1999 n. 27; dell’Enea, Ente per le Nuove tecnologie,36 LE AGENZIE PUBBLICHE

l’Energia e l’Ambiente 9 , riordinato tramite il D.Lgs. 30 gennaio 1999n. 36; dell’Ice, Istituto Nazionale per il Commercio Estero 10 , riformatoattraverso la Legge 25 marzo 1997 n. 68. Siosserva che uno solo di questi enti ha presentenella denominazione il termine diagenzia; tuttavia, le caratteristiche di tali enti,esaminate alla luce delle definizione e deiconcetti esposti nel paragrafo 1.4, fanno sìche essi assumano una rilevanza nello studiodel fenomeno delle agenzie in Italia anterioreal D.Lgs. n. 300/1999.Il quadro muta con il D.Lgs. n. 300 del1999, emanato in attuazione della Legge delegan. 59 del 1997. L’obiettivo dell’interventonormativo appare quello di eliminare la frammentazionedelle competenze e ridurre leduplicazioni organizzative da un lato e, dall’altro,di dare vita a organismi più coesi che possanopiù efficacemente tradurre la politicagenerale dell’esecutivo. In tal senso, nell’impiantodella riforma non si prevede solamentedi intervenire sui singoli apparati ministeriali,ma di definire una nuova organizzazione unitariae complessiva dell’esecutivo, articolata supiù modelli organizzativi. Al modello ministerialesi aggiungono infatti la previsione didipartimenti e modelli di amministrazioneautonoma, come l’agenzia, ciascuno dotato diparticolari caratteristiche. I compiti assegnati aciascuna di tali organizzazioni sono esercitatisotto la responsabilità e l’indirizzo del ministrodi settore, mediante i ministeri e le agenzie,nel rispetto della distinzione fra compitispettanti al vertice politico e compiti spettantialla dirigenza amministrativa. A tal fine ildecreto detta norme generali di organizzazione,sia per quanto riguarda i dipartimenti e leagenzie, sia per quanto riguarda gli uffici didiretta collaborazione del ministro, di modoche tanto il ruolo di indirizzo e di determinazionepolitica, quanto il ruolo di gestione edeterminazione amministrativa, disponganodi un supporto adeguato. Le disposizioni disegnanoun quadro generale di riferimento,determinato nei suoi contenuti essenziali e inalcuni vincoli di fondo, ma non in modo rigidoe uniforme. Il decreto prevede due tipi distruttura per i ministeri: una articolata sui9. L’Enea (art. 1) è un entedi diritto pubblico che, aisensi dell’art. 1 del D.Lgs.n. 36/1999, “svolge funzionidi agenzia per le pubblicheamministrazionimediante prestazione diservizi avanzati nei settoridell’energia, dell’ambientee dell’innovazione tecnologica”.Esso opera sulla basedegli indirizzi definiti dalMinistro delle Attività Produttive,dal Ministro dell’Istruzione,dell’Universitàe della Ricerca, dalMinistro dell’Ambiente edal Ministro degli Esteri:tale funzione di indirizzosi esplica nella definizionedi accordi di programmastipulati con i ministerisuddetti. È in questo sensoche l’Enea svolge funzionidi agenzia andando anegoziare appunto un programmadi attività da svolgereper conto di soggettiche in cambio fornisconoun determinato ammontaredi risorse.10. L’Ice è “un ente pubbliconon economico”dotato, ai sensi dell’art. 1della citata legge, di “autonomiaregolamentare,contabile, finanziaria esottoposto alla vigilanza”del Ministero delle AttivitàProduttive. La sua missioneè quella di “promuoveree sviluppare il commerciocon l’estero e i processidi internazionalizzazionedel sistema produttivo italiano”,fornendo servizialle imprese, “operando astretto contatto con lecamere di commercio,industria, artigianato eagricoltura, nonché con leregioni e ogni altro soggettointeressato” (art. 2).Per svolgere tali funzionil’Ice si avvale di un’organizzazionediffusa sul territorionazionale e, a livellointernazionale, di unitàoperative che, ai sensi dell’art.3, assumono lo statusdi agenzie governative“operanti a stretto contattocon le rappresentanzediplomatiche italiane”.Lalegge di riforma di taleistituto non attribuisceperaltro allo stesso ladenominazione di agenzia;inoltre, sul piano piùsostanziale, i rapporti fraministero ed ente nonsono di tipo negoziale, lariforma prevede che ilministero emani annualmentedelle “direttive dimassima per la programmazionedell’attività e l’individuazionedelle aree edei settori di interventoprioritario”,non è previstauna convenzione e anzi èlasciato un ampio marginediscrezionale agli organidell’ente, il direttore generalenon è nominato dalministro (in tal senso, lanorma parla di vigilanzaesercitata dal ministro sull’azionecomplessiva dell’ente,non configurandouna funzione di direzionee controllo strategico che,al contrario, è attribuitaagli organi interni). Leattività svolte dall’Ice presentanonotevoli caratteridi eterogeneità comprendendoattività di studio,analisi e ricerca, promozionee consulenza, servizioalle imprese, interventoeconomico diretto, ciòrende particolarmentevasto l’insieme degli interlocutoricon i quali taleorganizzazione si trova adover interagire. L’Ice,come e forse più dell’Asi, èdotato di una elevataautonomia strategica eopera in assenza di unrapporto convenzionalecon il ministero, caratteristicheche lo rendono peralcuni versi simile almodello svedese delleagenzie.IL FENOMENO DELLE AGENZIE 37

Ibbs, si avverte subito che l’iniziativa italiana si è collocata su tutt’altropiano, non soltanto per il numero ridotto di agenzie previste masoprattutto per la natura delle attività coinvolte. In Gran Bretagna, ilmodello delle agenzie è stato uno strumento attraverso il quale procederein modo diffuso e rapido alla riorganizzazione dell’intera amministrazionecentrale. Il caso italiano, invece, è ricorso al medesimomodello in relazione esclusivamente ad attività precisamente connotatein termini tecnico-operativi. Infatti, anche se la normativa assumeun portato generale, suscettibile di trovare applicazione rispetto anuovi casi, a prevalere è la disciplina di dettaglio, riferita alle singoleagenzie previste dalla norma. Il caso britannico fa delle agenzie ilnuovo modello di organizzazione, in sostituzione della strutturaministeriale classica; nel contesto italiano si è preferito adottare unapproccio di tipo caso per caso e dunque di minore portata. La minoreampiezza della riforma italiana si manifesta non solo nella minorediffusione delle agenzie, ma anche nel mantenimento, all’interno dell’amministrazionecentrale, di un’eterogeneità di modelli organizzativi.Le agenzie istituite con il D.Lgs. n. 300/1999 sono le seguenti:• Agenzia Industrie Difesa (art. 22), da istituirsi nell’ambito delministero della difesa con il compito di gestire unitariamente leattività delle unità produttive e industriali della difesa;• Agenzia per le Normative e i Controlli Tecnici (art. 31), da istituirsipresso il Ministero delle Attività Produttive;• Agenzia per la Proprietà Industriale (art. 32), da istituirsi anch’essapresso il Ministero delle Attività Produttive;• Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e per i Servizi Tecnici(art. 38), da istituirsi presso il Ministero dell’Ambiente con le finalitàindicate nel precedente paragrafo;• Agenzia dei Trasporti Terrestri e delle Infrastrutture (art. 44), daistituirsi presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti convarie competenze in materia di controllo, vigilanza, certificazione;• Agenzia delle Entrate (art. 62), da istituirsi presso il Ministerodell’Economia e delle Finanze per lo svolgimento dei servizi relativiall’amministrazione, alla riscossione e al contenzioso dei tributidiretti, dell’imposta sul valore aggiunto e di tutte le imposte già dicompetenza del dipartimento delle Entrate del soppressoMinistero delle Finanze;• Agenzia delle Dogane (art. 63), da istituirsi presso il Ministerodell’Economia e delle Finanze per lo svolgimento dei servizi relativiall’amministrazione, alla riscossione e al contenzioso dei dirittidoganali e della fiscalità interna negli scambi internazionali;• Agenzia del Territorio (art. 64), da istituirsi presso il Ministerodell’Economia e delle Finanze per lo svolgimento dei servizi relativial catasto, dei servizi geotopocartografici e dei servizi relativialla conservazione dei registri immobiliari;• Agenzia del Demanio (art. 65), da istituirsi presso il Ministerodell’Economia e delle Finanze per l’amministrazione dei beniimmobili dello Stato;IL FENOMENO DELLE AGENZIE 39

40 LE AGENZIE PUBBLICHE• Agenzia di Protezione Civile (art. 79), sottoposta alla vigilanza delMinistro dell’Interno;• Agenzia per la Formazione e l’Istruzione Professionale (art. 88),sottoposta alla vigilanza del Ministro delle Attività Produttive e delMinistro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca.Il decreto prevedeva che, delle agenzie indicate, cinque trovasseroimmediata costituzione: si tratta delle quattro agenzie fiscali e dell’agenziadi protezione civile. Per le agenzie fiscali, la cui creazione èdisciplinata dal capo II del titolo V del decreto che riporta le disposizionifinali e transitorie, il decreto definisce un sistema di autonomiapiù accentuato rispetto a quanto stabilito per le agenzie in generaledagli artt. 8 e 9 (la trasformazione degli apparati ministeriali erainfatti rinviata alla costituzione del nuovo esecutivo, sebbene fosseprevisto che nel frattempo le amministrazioni si sarebbero dovutemuovere per predisporre tutte le tappe necessarie). In particolare,solo alle agenzie previste nell’ambito della riforma dell’amministrazionefinanziaria, l’art. 61 del decreto riconosce esplicitamente autonomiagestionale, regolamentare, amministrativa, patrimoniale, organizzativa,contabile, finanziaria e tecnica, assoggettando le medesimeal controllo di competenza della Corte dei Conti. Oltre alla disciplinagenerale dettata dagli artt. 8 e 9 vengono quindi compiute specificheprevisioni in merito alla natura e al contenuto degli statuti (art. 66),agli organi interni e alle funzioni a essi attribuite (art. 67), alla disciplinacontabile e finanziaria (art. 70) e alla gestione delle fasi del cambiamento(art. 73). L’altra agenzia per la quale si prevedeva immediatacostituzione, ovvero l’agenzia di protezione civile, è stata soppressadal successivo esecutivo che ha ritenuto opportuno ricondurre ilcoordinamento degli interventi di sicurezza ed emergenza in seno aun dipartimento della Presidenza del Consiglio. Attualmente, oltrealle quattro agenzie fiscali, è stata creata l’Agenzia Industrie Difesacon lo scopo di gestire le attività delle unità produttive e industrialiche sono state e che saranno a lei trasferite dal Ministro, tra quellefinora poste alle dipendenze del segretario generale in base al D.M. 20gennaio 1998, in attuazione del D.Lgs. n. 459 del 28 novembre 1997,sulla riorganizzazione dell’area tecnico-industriale del Ministero delladifesa. Dalla fusione tra l’Agenzia Nazionale per la Protezionedell’Ambiente (Anpa) e il Dipartimento per i Servizi tecnici nazionalidella Presidenza del Consiglio dei ministri, secondo il dettato normativocontenuto nel Dpr n. 207 del 2002, è stata inoltre creata l’Agenziaper la Protezione dell’Ambiente e per i Servizi Tecnici (Apat).In definitiva, il processo di agencification in Italia appare essersimosso secondo una traiettoria distinta sia dalla radicalità di riformecome Next steps, che hanno introdotto il modello dell’agenzia in modosistematico nell’intera pubblica amministrazione in tempi molto rapidi,sia dalla continuità e progressività fondata su di una precedentelunga storia di agenzie, come in Svezia o negli Stati Uniti (pur con lapresenza di momenti di discontinuità e di abbastanza radicale revisionedi alcuni aspetti del modello delle agenzie, soprattutto in Svezia).

L’introduzione delle agenzie in Italia non è avvenuta come unfenomeno radicale di policy transfer (cioè di trasferimento di esperienzedall’estero, cfr. Ongaro, 2004), anche se per più versi la riformadel 1999 richiama in modo anche abbastanza esplicito elementi dell’esperienzabritannica di Next steps. In definitiva, una traiettoria sicuramenteframmentata di introduzione delle agenzie, che però lascia difatto il settore pubblico italiano con un grado di agencification abbastanzaesteso per numero e importanza delle attività svolte e dellefunzioni esercitate; una porzione di sistema pubblico che, sia per larilevanza pratica che per le implicazioni teoriche del modello di agenzia(molto distante dai più tradizionali schemi concettuali di analisidella pubblica amministrazione italiana, sia sul piano giuridicoamministrativoche su quello organizzativo-manageriale) merita diessere investigata.1.4 Agenzia: concetti e definizioniLa descrizione dei processi di agencification nel panorama internazionale,così come l’osservazione del caso italiano, segnalano come,rispetto al tema delle agenzie pubbliche, la questione definitoria costituiscaancora un elemento problematico. Come rilevato da studi svoltia livello internazionale 11 , il termine agenzia pubblica ha ancora unaconnotazione vaga e ambigua e manca una classificazione coerentedei diversi tipi di agenzia (ci si riferisce a classificazioni che tenganoconto delle caratteristiche istituzionali, organizzative e manageriali enon solo degli aspetti formali, normativi o statutari). Il problema delresto coinvolge non soltanto il concetto di agenzia pubblica in sé masi estende, come sarà argomentato, anche alle dimensioni attraverso lequali tale concetto si qualifica.Se fino agli anni ’80 l’incertezza della terminologia non avevacomportato particolari riflessioni sulla necessità di connotare meglioil concetto di agenzia, dal momento in cui la creazione di agenziepubbliche è entrata nell’agenda politica di molti governi la questionedefinitoria ha acquisito una certa rilevanza. Il problema si pone nonsoltanto in termini di riconoscibilità del fenomeno agenzia, masoprattutto per la necessità di disporre di un framework teorico peranticipare scenari ed esiti legati all’introduzione di tale modello. Diqui lo sforzo di individuare requisiti di tipo organizzativo che consentanodi posizionare il modello delle agenzie rispetto ai modelli tradizionalidi amministrazione, ma anche rispetto ad altre nuove formeistituzionali e organizzative.La riflessione è maturata in particolare nel contesto anglosassonedove, già a partire dalla fine degli anni ’70 12 ,si è cominciato a parlaredi Quangos, acronimo avente il significato di quasi autonomous nongovernmentalorganisations. Attraverso tale termine, diffusosi rapidamente,venivano raccolti in un’unica categoria, concettualmenteampia e per questo talvolta debole, tutte quelle organizzazioni che11. Oecd, DistributedPublic Governance:Agencies, Authorities andother Governments Bodies,Global Forumon Governance, London,2002.12. D.C. Hague, W.J.M.McKenzie e A.P. Barker,Public Policy and PrivateInterest: The Institutions ofCompromise, Holmes andMeier Ed., New York,1975.IL FENOMENO DELLE AGENZIE 41

13. L. Pliatzky, Report onNon-Departmental PublicBodies, Hmso, London,1980.operassero al di fuori del civil service e non facessero parte dell’esecutivopur svolgendo una funzione pubblica. L’eterogeneità di esperienzericondotte a un unico concetto impediva di fatto di delineare unapossibile regolamentazione unitaria del fenomeno. In un rapporto del1980 13 , commissionato dal governo per indagare il fenomeno, venivanoindividuate tre categorie di soggetti cui tale termine poteva riferirsi.Primo, organizzazioni appartenenti all’esecutivo, ma svolgenti funzioniai margini dell’attività pubblica; secondo, soggetti svolgenti funzionidi consulenza; terzo, i tribunali. Il rapporto evidenziava come iltratto comune a questo tipo di organizzazioni non fosse tanto la lorocollocazione formale all’esterno dell’esecutivo quanto piuttosto ilfatto di non trovarsi a essere parte di un’organizzazione ministerialepiù ampia, di un dipartimento appunto. Di qui il suggerimento diimpiegare l’acronimo Ndpb per non-departmental public bodies,menointuitivo ma probabilmente più corretto, per indicare diverse formeistituzionali e organizzative, create per finalità anche molto eterogenee:separare la gestione di attività routinarie per le quali non rileva laresponsabilità ministeriale, affidare a organizzazioni costituite a hocun’attività che richiede attenzione specifica, coinvolgere maggiormentela cittadinanza, sottrarre una particolare funzione dall’influenzadell’arena politica. Una scelta organizzativa, dunque, di separazionedall’organizzazione principale, segnatamente quella dipartimentale, eapparentemente simile a quella delle agenzie.Al momento della definizione del programma Next steps emersechiaramente la potenziale differenza che nel contesto anglosassoneavrebbe distinto i Ndpb dalle agenzie esecutive di nuova istituzione:la creazione di queste infatti, essendo interna all’esecutivo, non richiedevale definizione di un quadro legislativo di riferimento, elementoal contrario indispensabile per la disciplina del rapporto tra Ndpb ealtre amministrazioni. Un’altra importante differenza emerse in temadi responsabilità: nessun ministro è responsabile per il modo in cuigli organi a capo di un Ndpb decidono di spendere le loro risorse eciò quand’anche si tratti di risorse pubbliche. Al contrario, propriocon riferimento alle agenzie, il tema della responsabilità ministeriale ècentrale e rappresenta uno dei nodi più delicati.Se in Gran Bretagna il programma Next steps ha contribuito a delimitareil concetto di agenzia e a distinguerlo da altre esperienze analoghe, inaltri contesti i confini restano meno netti. La stessa analisi del caso italianoha evidenziato come, pur in assenza di una normativa di riferimento,almeno fino al 1999, si siano realizzate molteplici esperienze, sostanzialmentericonducibili al concetto di agenzia pubblica in senso lato.Seguendo una prassi ormai consolidata negli studi internazionali, lapresente ricerca muove i suoi passi dalla limitazione del campo di indagineattraverso l’individuazione di ciò che non viene definito agenzia pubblicaai fini del presente lavoro. Innanzitutto, non sono da considerareagenzie le divisioni e i dipartimenti operanti all’interno dei ministeri, dalmomento che tali articolazioni organizzative non configurano appuntouna organizzazione distinta da quella complessiva del ministero.42 LE AGENZIE PUBBLICHE

In secondo luogo, non sono da considerare agenzie le impresepubbliche (Borgonovi, 1979) e ciò in base alla constatazione che questeoperano secondo un modello istituzionale nettamente distinto daquello dell’amministrazione pubblica, orientato alla realizzazione delprofitto, anche se contemperato con altri obiettivi di natura pubblica,e operante nel mercato attraverso contratti di diritto privato. Ancheladdove le strategie e i principali aspetti gestionali fossero il frutto diuna determinazione politica esercitata attraverso la detenzione di unpacchetto di maggioranza da parte del Ministero dell’Economia o dialtro soggetto pubblico, in presenza di un assetto istituzionale diimpresa non è comunque possibile parlare di agenzia. Mancano,infatti, alcuni degli elementi fondamentali che contraddistinguonouna pubblica amministrazione e che possono essere ricondotti in particolarea:• l’appartenenza dei singoli istituti pubblici alla complessiva strutturadella pubblica amministrazione e la conseguente complessa retedi relazioni organizzativo-istituzionali che definisce il ruolo deisingoli istituti;• la coesistenza e l’interazione nelle amministrazioni pubblichedegli organi politici e degli organi della struttura amministrativa;• il rilievo della regolamentazione di natura pubblica.Ragioni parzialmente analoghe valgono a escludere dall’estensionedel concetto di agenzia anche le ex aziende autonome statali come leposte o le ferrovie; esse, sebbene considerate tradizionalmente partedella pubblica amministrazione, sono state soggette negli ultimi annia processi di riforma volti in taluni casi a privatizzare e in altri aintrodurre logiche di gestione imprenditoriale, tali da configurare unnuovo assetto operativo, estraneo in gran parte alle logiche prevalentiall’interno della pubblica amministrazione.Non possono essere considerate agenzie pubbliche neppure le istituzionia carattere sociale, come le organizzazioni di volontariato o dicarità e ciò anche laddove siano finanziate attraverso fondi pubblici.In questo caso l’elemento discriminante è rappresentato dalla naturaprivata di tali istituzioni che non sono soggette alla direzione nésoprattutto alla responsabilità di soggetti politici.Infine non possono essere ricomprese nella denotazione del concettodi agenzia le autorità amministrative indipendenti dal momentoche esse, per legge o per statuto, sono sottratte all’indirizzo e controllopolitico.Il percorso di esclusione consente di giungere a una definizione diprima approssimazione: le agenzie pubbliche sono organizzazionifacenti parte della pubblica amministrazione, distinte dall’organizzazioneministeriale (quindi riconoscibili da soggetti terzi), ma da questanon troppo distanti e quindi raggiungibili (la cosiddetta arm’slength o distanza di un braccio, che dovrebbe intercorrere tra ministeroe agenzia), che svolgono una funzione pubblica e sono sottoposte auna qualche forma di direzione o vigilanza da parte di un organopolitico (ministro, governo, giunta regionale o locale). Il personale èIL FENOMENO DELLE AGENZIE 43

44 LE AGENZIE PUBBLICHEin prevalenza pubblico e in generale si assume che il finanziamentodell’attività dell’agenzia, laddove la stessa non sia in grado di generareun flusso di entrate in grado di coprire interamente le spese, sia realizzatodallo Stato o da altro soggetto pubblico (il che significa chel’agenzia, anche laddove abbia un bilancio autonomo, rientra nell’ambitodel bilancio dello Stato o dell’amministrazione di riferimento).Anche alla luce di tale prima definizione permane l’esigenza di individuaredegli elementi positivi che delimitino il fenomeno e costituiscanoin tal senso il discrimine rispetto all’intera popolazione di organizzazionepresenti nell’amministrazione pubblica.Per dare il via al lavoro di esplorazione e affinamento concettuale,si è dunque compiuta una prima scelta di metodo. Come visto in precedenza,anche sulla scia del programma Next steps, nella letteraturapractitioner di derivazione anglosassone si è affermato un idealtipo diagenzia che si caratterizza come segue:• l’agenzia è disaggregata dal ministero, ma da esso raggiungibile(principio del arm’s lenght) ed è responsabile delle operation,mentreil ministero è responsabile di formulare le politiche;• l’agenzia gode di alta autonomia manageriale, cioè, ha grandimargini di libertà nella gestione delle risorse (finanziarie, organizzative,di personale) necessarie al perseguimento degli obiettiviassegnati. Non può però dotarsi autonomamente di obiettivi strategicidi policy;• l’agenzia dovrebbe regolare i rapporti con il ministero non attraversola gerarchia, ma attraverso forme di contrattualizzazione.Questo modello, spesso proposto con aspirazioni di carattere prescrittivo,è stato anche denominato tripod model,o modello del treppiedi,in quanto si basa sulla contemporanea presenza di tre elementi:disaggregazione strutturale, autonomia e contrattualizzazione, nelgrado e nei modi specificati.Seppure abbia trovato largo seguito presso operatori e policymaker e sia stato in una certa misura imposto dagli stessi nel dibattitopubblico, tale modello non è sufficientemente fondato dal punto divista empirico (Pollitt, 2004) e non ha mai trovato una compiuta teorizzazioneda parte degli studiosi.D’altro, canto, le tre dimensioni contenute nel modello idealtipicodi agenzia possono costituire una base di partenza utile. Esse, depuratedalle finalità prescrittive, possono essere utilizzate come lenti analiticheper iniziare l’osservazione della realtà empirica e così contribuirea connotare, quantomeno per differenza, l’oggetto agenzia nel casoitaliano. Pertanto, lo studio prende le mosse da una breve definizionedei tre concetti di partenza:• la disaggregazione strutturale;• l’autonomia;• la contrattualizzazione.Il concetto di disaggregazione strutturale descrive una particolarestruttura di governance fra organizzazioni fondata sulla distinzioneorganizzativa dei soggetti e sulla attribuzione di specifici compiti e

esponsabilità a uno di essi. Tale separazione si concretizza nel fattoche il soggetto disaggregato non costituisce propriamente un’articolazioneorganizzativa del soggetto principale e pertanto non è organizzativamentesubordinato al medesimo. I due soggetti tuttavia operanoper il perseguimento congiunto del medesimo scopo.Il concetto di autonomia proposto descrive la possibilità da partedi un soggetto di definire gli obiettivi che intende perseguire, di prenderedecisioni sulle risorse, di adottare le soluzioni organizzative ritenutepiù idonee.Il concetto di contrattualizzazione proposto descrive una situazionein cui due soggetti regolano il proprio rapporto sulla base di unaccordo che assume una dimensione formale e che sul piano organizzativo(anche se non necessariamente su quello giuridico) è di naturacontrattuale, e che descrive i doveri reciproci, in particolar modo inrelazione ai risultati che una parte si impegna a raggiungere per contodell’altra (e la ricompensa che la seconda assegna alla prima in relazioneall’effettivo conseguimento dei risultati attesi).1.5 L’indagineIl presente lavoro si pone l’obiettivo di indagare il fenomeno delleagenzie in Italia, inserendolo nel più ampio quadro delle riforme dellapubblica amministrazione e del management pubblico (Pollitt eBouckaert, 2002). L’analisi ha preso avvio dall’identificazione dei problemie delle domande di ricerca (capitolo 2). Il primo passo è consistitonell’esaminare quanto sia avanzato il processo di disaggregazionestrutturale dal ministero, di conferimento di una effettiva autonomiaalle agenzie, di utilizzo di forme di performance contracting inluogo dei più tradizionali sistemi di indirizzo e controllo. Allo scoposono stati selezionati ed esaminati in modo approfondito dieci casi diagenzie, operanti a tutti i livelli di governo (nazionale, regionale, locale).Lo studio dei casi ha mostrato un panorama estremamente riccoe variegato, tanto affascinante quanto difficile da ricondurre a unitàdal punto di vista teorico. I casi sono illustrati nei capitoli da 3 a 5,un’articolazione dei capitoli che riflette a un primo livello alcunesignificative differenze tra diversi tipi di agenzie, mentre il capitolo 2esamina preliminarmente i criteri di selezione dei casi e il metodo diindagine impiegato.Il successivo capitolo 6 propone un quadro d’assieme dei casi studiatied esamina le caratteristiche assunte dalle agenzie in Italia inmerito alle tre dimensioni assunte come lenti analitiche: disaggregazionestrutturale, autonomia, contrattualizzazione. Emerge una confermadella tesi di Pollitt (Pollitt et al., 2004): raramente tutte e tre lecomponenti sono presenti in misura elevata, più tipicamente invecealmeno una delle tre gambe su cui si regge la nozione idealtipica diagenzia è decisamente corta (una disaggregazione strutturale incompleta,una autonomia ridotta, una contrattualizzazione formalmenteIL FENOMENO DELLE AGENZIE 45

14. Tale impostazione èanche alla base di unimportante programma diricerca, denominatoCobra, attivato da diverseuniversità in nove nazionidi tre continenti e chemira a investigare le trasformazioniin corso nelsettore pubblico leggendoleattraverso le tre dimensionidi analisi individuate.15. D. Levinthal, A surveyof agency models of organisations,in “Journal ofEconomic Behavior andOrganisations”, vol. 9,1988, p. 155.o sostanzialmente assente). Rispetto ad altre nazioni, l’Italia sembrain generale avere la gamba della contrattualizzazione molto corta, unaspetto su cui gli operatori e in particolare i responsabili della riformadel management pubblico debbono sicuramente riflettere.Il passaggio successivo è consistito nella rielaborazione in chiaveteoretica degli elementi emersi. Sono state individuate alcune configurazionidelle tre componenti (disaggregazione, autonomia, contrattualizzazione)particolarmente significative, e proposte delle interpretazioniper spiegare i motivi di tali configurazioni. In questo studio èstato seguito un approccio di tipo grounded theory,si è cercato cioè diproporre delle spiegazioni dell’evidenza empirica a partire da unaattenta codificazione del materiale empirico, senza adottare in viapreferenziale alcun approccio teorico nell’interpretazione dei nessicausali. Le stesse tre dimensioni di analisi individuate sono servite adescrivere e caratterizzare il fenomeno, ma non implicano assunzionispecifiche in merito allo stesso (né hanno valenza normativo-prescrittiva,come sarebbe laddove si assumesse a priori che per esempio undeterminato grado di autonomia, o una determinata caratteristica delrapporto contrattuale tra agenzia e amministrazione debbono necessariamentecaratterizzare una agenzia). Questo approccio rende tra l’altroi finding della ricerca maggiormente confrontabili con alcune delleprincipali agende di ricerche internazionali nell’ambito del managementpubblico (Verhoest et al., 2004a e 2004b, Pollitt e Talbot, 2004,Pollitt et al., 2004 14 ).Diverso sarebbe stato l’orientamento di fondo dello studio riportatonel presente volume nel caso si fosse adottato in modo esplicito esistematico una ben precisa teoria (o una famiglia di teorie appartenentia un comune programma di ricerca). Si deve a tal propositomenzionare almeno tre teorie che svolgono un ruolo rilevante nellostudio del fenomeno delle agenzie. In primo luogo, la teoria del principale-agente,il cui ambito di applicazione è invero molto più estesorispetto al caso specifico delle agenzie, riguardando sostanzialmentetutte quelle situazioni in cui un soggetto, l’agente, agisce per conto diun altro soggetto, il principale 15 . E tuttavia, nell’ambito degli studi dipubblica amministrazione, tale teoria risulta dotata di un significativopotere esplicativo proprio nell’investigazione del fenomeno delle agenzie.Un secondo filone di ricerca è quello della public choice: in taleambito, si devono menzionare almeno i contributi di Niskanen (1973)e di Dunleavy (1991). Tali studi hanno sviluppato una vera e propriateoria del comportamento del burocrate e rientrano nell’ampio filonedegli studi sulle strategie di comportamento individuali nelle organizzazioni;tali studi hanno portato, almeno in parte, al dissolvimentodella prospettiva weberiana di burocrazia, pervenendo alla formulazionedi ipotesi sul comportamento dei singoli attori che hanno risvoltiimportanti anche per lo studio delle agenzie (per esempio, alcunirisultati emersi nel presente studio in merito alla tendenza alla separazionefra policy e operation – cfr. il capitolo 6 – ben si prestano a essereinterpretati anche attraverso l’ipotesi della preferenza dei burocrati di46 LE AGENZIE PUBBLICHE

alto livello per l’esercizio di funzioni di policy advice e il corrispondentedecentramento ad altre organizzazioni di compiti di routine e checomportano un certo grado di rischio di tipo amministrativo). Infine,la teoria dei costi di transazione ha molto da dire sulla caratteristicheche può e deve assumere il contratto tra amministrazione e agenzia(contract specification), soprattutto quando i risultati di tale prospettivadi analisi sono combinati con i precedenti filoni di ricerca, o rivisitandola prospettiva gerarchia-mercato anche alla luce del contributodegli studi sui policy network (Thompson et al., 1991).Alcuni fattori esplicativi adottati nelle teorie sopra richiamatesono impiegati nell’interpretazione dei casi studiati. Tuttavia, comedetto, si è cercato di integrare tali elementi dentro un quadro costruitosu base grounded combinando tali contenuti con altri, desuntiprincipalmente dagli studi di management pubblico, nel quadro diuna complessiva agenda di ricerca che mira a caratterizzare il fenomenoprima di procedere a sezionarlo per investigarne singoli aspetti. Intal senso, per fare un esempio, l’obiettivo è stato identificare se, sottoquali condizioni e in quali forme sia riscontrabile un rapporto contrattualetra agenzia e amministrazione, trovando una interessanterispondenza con i finding di alcune ricerche internazionali sul tema,che hanno portato (meglio: stanno portando, nel periodo in cui vienedato alle stampe il presente volume) a un ripensamento circa la rilevanzadella contrattualizzazione nel qualificare il fenomeno delleagenzie (alcuni autori ritengono cioè che si sia in presenza di unaagenzia pubblica anche laddove tale elemento sia assente). Tale risultatonon sarebbe stato conseguibile se si fosse a priori definito che ilperformance contracting qualifica in modo essenziale il fenomenodelle agenzie e si fossero di conseguenza impiegati framework teorici(nel caso, teoria del principale-agente e analisi dei costi di transazione)solo a quelle realtà dove tali modelli sono applicabili.Inoltre l’analisi case oriented ha permesso di cogliere e riportarela ricchezza del reale (si consideri a esempio la descrizione dellecaratteristiche organizzative interne di ciascuna agenzia, cfr. i capitolida 3 a 5) oltre l’inevitabile schematismo dei modelli, contribuendocosì a fornire una base per ulteriori lavori di ricerca sulfenomeno delle agenzie in Italia. L’approccio grounded theory adottatoè, come ovvio, anch’esso un approccio teorico (senza teorie,cioè senza quella semplificazione selettiva della realtà, quella economiadi pensiero che è la teoria, non è possibile alcuna conoscenza,almeno di tipo scientifico), ma in qualche modo più aperto e piùadeguato a una agenda di ricerca, sia nazionale che internazionale,che, ci sembra, è in grado di dare importanti frutti per lo sviluppodel management pubblico.È peraltro doveroso, in chiusura di questo punto e per chiarezzaverso il lettore, esplicitare che gli autori condividono un approccioteorico che nelle linee generali è riferibile allo historical institutionalisme sostanzialmente individua nel contesto politico-amministrativoe nel percorso generale di riforma della pubblica amministrazio-IL FENOMENO DELLE AGENZIE 47

48 LE AGENZIE PUBBLICHEne intrapreso da una nazione i fattori principali che contribuisconoa spiegare i caratteri assunti dalle specifiche riforme, cioè nel nostrocaso, le riforme di agencification (cosiddetta path dependency). Moltielementi interpretativi, come si vedrà (nel capitolo 6 in particolare),sono tratti da questo approccio (cfr. anche Pollitt e Bouckaert, 2002,capitolo 1, e Bevir et al., 2003a e 2003b).Nel capitolo finale (capitolo 7) sono proposte indicazioni che siritiene possano essere di utilità per gli operatori, a tutti i livelli digoverno e nei differenti ruoli e responsabilità. Per quanto riguarda ipolicy maker, viene esaminata la questione se servano più agenzie inItalia e a quali modelli improntare l’eventuale progettazione di nuoveagenzie. Sono stati identificati due modelli idealtipici di agenzie che,combinati con gli elementi di conoscenza derivanti dallo studio, possonofornire criteri utili per lo sviluppo delle agenzie in Italia. Più ingenerale, è convinzione degli autori che il modello (o meglio, l’idea diagenzia nelle sue diverse declinazioni attraverso una pluralità dimodelli) possa contribuire positivamente allo sviluppo delle amministrazionipubbliche italiane.Indicazioni sono inoltre proposte per gli operatori che, dotati diuna quanto mai necessaria imprenditorialità pubblica (nell’accezionedi Moore, 1995), vorranno e sapranno proporsi come agenti del cambiamentoper il miglioramento della pubblica amministrazione italianaattraverso il miglioramento delle performance delle agenzie pubbliche.

2. Problemi di ricercae metodologia adottata2.1 Il processo di agencification italiano:i problemi investigati e le domande di ricercaSi è osservato nel capitolo 1 che le dimensioni della disaggregazionestrutturale, autonomia e contrattualizzazione costituiscono un utile quadroconcettuale di riferimento per l’analisi del fenomeno agenzia, anchese non vengono intese come un modello prescrittivo. Avvalendosi deiconcetti e degli elementi definitori introdotti, è possibile ora entrare nelmerito degli obiettivi specifici dello studio sviluppato nel presente lavoro.Il primo gruppo di interrogativi di ricerca introduce la dimensionedescrittivo-esplorativa della ricerca, cioè le caratteristiche che ilfenomeno delle agenzie ha assunto in Italia. Le domande di ricercapossono, infatti essere formulate come segue: “Come si caratterizza ladisaggregazione strutturale nelle agenzie italiane? Come si caratterizzal’autonomia (quanto sono state rese autonome)? Quanto è diffusa ecome si caratterizza la contrattualizzazione?”.Il secondo blocco di problemi di ricerca riguarda invece l’interpretazionedel fenomeno di agencification del sistema pubblico italiano.Si tratta cioè di passare dal che cosa al perché del fenomeno investigato.Le domande di ricerca sono state formulate come segue: “Qualifattori influenzano il funzionamento delle agenzie italiane? Quali fattoriinfluenzano le caratteristiche assunte della disaggregazione strutturale,dell’autonomia e della contrattualizzazione nelle agenzie italiane?”Per rispondere a questa domande, volutamente formulate in terminimolto ampi, è necessario costruire delle spiegazioni plausibilialle caratteristiche assunte dalle agenzie, alla luce delle particolaritàdel sistema amministrativo italiano. Il capitolo 6, oltre a riassumere irisultati con riguardo al precedente blocco di domande, affronta inmodo sistematico tali questioni.Il terzo blocco di domande di ricerca è di carattere maggiormenteprescrittivo (domande di policy) 1 e viene affrontato nel capitolo 7, altermine del percorso di analisi del fenomeno delle agenzie in Italia. Ladomanda di fondo è formulabile nei seguenti termini: “Come è possibilemigliorare il funzionamento del sistema pubblico italiano attraversoil ricorso al modello delle agenzie?”.1. Tali domande sonosicuramente più immediatee intuitive per gli operatori;due precisazioni sonoperò doverose e debbonoessere introdotte preliminarmente:a. le risposte a tali domandepoggiano sui risultatidei precedenti quesiti diricerca e dunque risentonodegli stessi limiti, ecioè che nell’ambitodella ricerca sono investigatesolo alcune e nontutte le agenzie italiane,e che ciascun caso èinvestigato nei limiticonnessi alle risorsedisponibili, eb. ogni risposta di ordineprescrittivo dipendedalle preferenze e valoridei soggetti che debbonopoi attuarle.PROBLEMI DI RICERCA E METODOLOGIA ADOTTATA 49

Decomponendo il problema di policy nei suoi termini essenziali, cisi è dapprima chiesti quali elementi (emersi dall’analisi) suggerisconodi estendere il ricorso a tale modello per la riforma della pubblicaamministrazione italiana. In secondo luogo, si è considerato il problemadi quali modelli siano in grado di fornire criteri ai quali ispirare l’istituzionedi nuove agenzie in Italia ovvero lo sviluppo delle agenzieesistenti. Infine, ci si è posti la domanda circa come migliorare il funzionamentodelle attuali agenzie, anche a prescindere da cambiamentinel modello istituzionale che richiedono impegnativi passaggi, anchelegislativi, in termini di riforme. Le esperienze studiate forniscono in talsenso importante materiale per la definizione di alcune utili practice.Nel paragrafo seguente viene descritta la metodologia adottatanella ricerca per dare risposte soddisfacenti agli interrogativi fin quiposti.2.2 Le finalità della ricerca e il metodo di indagine2. Un disegno di ricercaembedded prevede chenon solo il caso come talecostituisca unità di analisi,ma che i casi contenganodiverse unità di analisi,immerse appunto, nelcaso.Dalle finalità dello studio è emersa la necessità di utilizzare metodologieinduttive di analisi, cioè strumenti che consentissero di definire econnotare l’oggetto di analisi, piuttosto che di testare ipotesi predefinite.La strategia di ricerca utilizzata consiste in un embedded 2 multiplecase study (Yin, 2003); lo studio ha utilizzato analisi documentalee interviste semistrutturate come strumenti di rilevazione delle informazioni.Da un punto di vista generale, la scelta del metodo più adattoa una ricerca sociale dipende da tre condizioni:• il tipo di quesito che costituisce l’oggetto della ricerca;• il controllo che il ricercatore ha sulla dinamica degli eventi (cioè lapossibilità di verificare una data ipotesi sulla base del confrontotra un gruppo trattato e un secondo gruppo sperimentale);• la natura dei fenomeni in analisi (in corso oppure già conclusi).I casi rappresentano il metodo più adatto se le domande di ricercapossono essere formulate in termini di come e perché (quali fattori),quando il ricercatore ha scarso controllo sugli eventi e, infine, quandoil focus è su fenomeni in corso all’interno di contesti operativi reali.Pertanto, il metodo dei casi appare decisamente adatto allo studio inquestione, in quanto le domande di ricerca riguardano come e perchési sono evolute le agenzie italiane, date certe caratteristiche del sistemadelle agenzie; inoltre lo studioso è un attore esterno al sistema dastudiare e non possiede stringenti strumenti di verifica né delle informazioniné dei processi dichiarati.Il metodo dei casi permette uno studio in profondità e consente latriangolazione tra più tecniche di raccolta dei dati, riducendo il rischio diessere in certo senso sviati nell’analisi da comportamenti di tipo mimetico(cioè situazioni nelle quali le risposte alle domande poste dai ricercatorisono del tipo si procede in questo modo perché così prescrive la legge,oppure come in tutte le altre amministrazioni, anche nella nostra avvienein questo modo, ecc.) frequenti nello studio delle istituzioni pubbliche.50 LE AGENZIE PUBBLICHE

Nella presente ricerca, il metodo dei casi è stato utilizzato con unaduplice finalità, di descrizione ed esplorazione del fenomeno delleagenzie nella prima fase logica, con un approccio più esplicativo nellaseconda (Fattore, 2005; Yin, 2003).I risultati che la ricerca intende raggiungere sono di due tipi. Inprimo luogo, il lavoro ha l’obiettivo di generare alcuni argomentiamministrativi (Hood and Jackson, 1991) sul tema dell’agencificationnel caso italiano. I risultati possono, almeno in parte, essere interpretatianche come limited historical generalizations, cioè delle primegeneralizzazioni elaborate a partire dall’investigazione di una porzionesignificativa di un fenomeno (Ragin, 1987; Barzelay, 2001 e 2003)rilevanti tanto per una platea accademica quanto per gli operatori e ipolicy maker. Al tempo stesso, gli argomenti proposti rappresentanoun punto di partenza per generare ipotesi più specifiche sul temadelle agenzie da testare attraverso più stringenti protocolli di ricerca.In secondo luogo, la ricerca intende fornire prime indicazioni dipolicy ai decisori pubblici italiani in merito al fenomeno dell’agencificationnel contesto nazionale.L’utilizzo di un disegno basato su casi multipli permette, attraversola logica di replicazione (Eisenhardt, 1989;Yin, 2004), di rinvenirefinding generalizzabili in modo attendibile (pur con una seriedi importanti limitazioni metodologiche) rispetto al complesso delfenomeno delle agenzie in Italia. È infatti l’ampiezza della baseempirica che permette di raggiungere delle fondate (seppur deboli)generalizzazioni.2.2.1 Le agenzie reclutate nella ricercaIl reclutamento delle agenzie nella ricerca è avvenuto seguendo lalogica del purposeful sampling, cioè la scelta intenzionale, ragionata emotivata dei casi da includere. Esso è un aspetto caratterizzante dellaricerca qualitativa: “La logica e il potere del purposeful samplingrisiedono nella selezione di casi ricchi di informazioni per l’analisi inprofondità. I casi ricchi sono quelli dai quali si può apprendere ungran numero di informazioni circa gli aspetti di centrale importanzaper le finalità della ricerca” (Patton, 2002). Inoltre, come sottolineatoda Pettigrew (1990), dato il limitato numero di casi che possono essereaffrontati in uno studio di questo tipo, è preferibile scegliere situazioniestreme e casi polari nei quali il fenomeno di interesse è piùchiaramente distinguibile e osservabile.L’utilizzo di un campione individuato intenzionalmente sulla basedella ricchezza delle informazioni che offre è finalizzato a ottenereuna maggiore generalizzabilità dei risultati. Va comunque ancora unavolta ricordato che la ricerca non punta a raggiungere generalizzazionistatisticamente fondate, quanto generalizzazioni analitiche e teoretichedi quanto emerge dai casi (Yin, 2003).In via del tutto generale, la popolazione tra la quale scegliere i casiè costituita dalle agenzie che operano nel settore pubblico italiano,delle quali è stata fatta una ampia rassegna.PROBLEMI DI RICERCA E METODOLOGIA ADOTTATA 51

52 LE AGENZIE PUBBLICHEL’individuazione dei casi da includere nella ricerca è avvenutaattraverso la combinazione di due strategie di campionamento intenzionale:dapprima un campionamento di casi differenti sulla base didiversi criteri e poi un campionamento di casi a elevata sensibilità pubblica(Fattore, 2005).In primo luogo, infatti, si è provveduto a restringere la popolazionedi interesse sulla base di tre diversi criteri di inclusione, individuandoun gruppo agenzie che si presentasse differenziato nella suacomposizione rispetto ai criteri prescelti. I criteri di inclusione utilizzatisono stati i seguenti:• il primo criterio ha richiesto di differenziare il campione, includendoagenzie che operano in diversi settori di policy;• il secondo criterio concerne la natura delle attività e dei prodottidell’agenzia. La ricerca ha incluso, infatti, tanto agenzie che eroganooutput standardizzabili ed erogati in grandi volumi, quantoagenzie che operano in settori caratterizzati da output difficilmentestandardizzabili e misurabili (tipicamente in settori in cui undeterminato corpo professionale svolge un ruolo centrale nella produzionedel servizio);• il terzo criterio ha portato a considerare agenzie create in diversiperiodi di riforma;• infine, sono state incluse agenzie collocate a diversi livelli dellafiliera istituzionale: tanto al livello centrale (in prevalenza) quantoal livello regionale e locale, principalmente allo scopo di verificarel’eventuale influenza del livello di governo di riferimento dell’agenziasulle caratteristiche e sul funzionamento della stessa.Alla luce dei criteri sopra individuati, è stato stilato un elenco diagenzie come possibile oggetto di analisi. A partire da questa popolazioneè stato effettuato un campionamento di casi a elevata sensibilitàpubblica, su indicazione dei referenti del Dipartimento della FunzionePubblica. Dalla popolazione individuata sono stati così prescelti i diecicasi di studio analizzati nella ricerca (cfr. tabelle 2.1, 2.2 e 2.3).Sono stati esclusi dipartimenti ministeriali ad alta autonomia,imprese pubbliche, fondazioni e associazioni pubbliche. La ricerca si èconcentrata su un nucleo di agenzie vicine (seppur, come vedremo,criticamente) all’idea di executive agency.La selezione è stata effettuata anche tenendo conto, in alcuni casi,di pregresse informazioni integrative sulle agenzie stesse (effettivofunzionamento, significativa autonomia, completezza della convenzione– cioè il performance contract – di riferimento, ecc.) maturatedagli autori del presente lavoro.

Tabella 2.1I casi di studio selezionatiAgenzia del DemanioAgenzia delle EntrateAgenzia Nazionale del FarmacoAgenzia per la Rappresentanza Negoziale nelle Amministrazioni PubblicheAgenzia per le Erogazioni in AgricolturaAgenzia per la Protezione dell’Ambiente e i Servizi TecniciAgenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente • PiemonteEnte Regionale per i Servizi all’Agricoltura e alle Foreste • LombardiaAgenzia Mobilità e Ambiente • Comune di MilanoAgenzia Torino 2006Tabella 2.2Composizione del mix dei casi di studioper livello istituzionaleLivello istituzionaleNumero di casiAmministrazione centrale 6Amministrazione regionale 2Amministrazione locale 2Tabella 2.3Composizione del mix dei casi di studio per area di policyCasi di studio selezionatiAgenzia del DemanioAgenzia delle EntrateAgenzia Nazionale del FarmacoAgenzia per la Rappresentanza Negoziale nelle Amministrazioni PubblicheAgenzia per le Erogazioni in AgricolturaAgenzia per la Protezione dell’Ambiente e i Servizi TecniciAgenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente • PiemonteEnte Regionale per i Servizi all’Agricoltura e alle Foreste - LombardiaAgenzia Mobilità e Ambiente - Comune di MilanoAgenzia Torino 2006Area di policyEconomia/demanioEconomia/fiscalitàSanitàFunzione PubblicaAgricolturaAmbienteAmbienteAgricolturaMobilitàInfrastrutturePROBLEMI DI RICERCA E METODOLOGIA ADOTTATA 53

3. Proprio per questaultima evenienza il gruppodi ricerca non ha predispostosolo una tracciadi intervista qualitativa,ma un articolato questionarioche, contenendoanche domande aperte,può essere utilizzatocome canovaccio dell’intervista;al tempo stessoesso può essere utilizzatocome vero e proprio questionario.Nel caso, infatti,non fosse stato possibile,per varie ragioni,procedere a una intervistaattraverso colloquiopersonale, il gruppo haseguito una proceduradiversa. In tal caso è statosomministrato al referenteil questionario via faxo mail, procedendotelefonicamente al probingrispetto alla comprensionedelle domande;una volta ricevuta copia2.2.2 Le procedure di accesso al campo e di raccolta dei datiDi seguito vengono illustrati in dettaglio gli aspetti operativi chehanno segnato l’accesso ai siti e la raccolta del materiale empirico perla realizzazione dei casi di studio.La raccolta dei dati è avvenuta nel periodo compreso tra febbraioe giugno 2005. Gli strumenti di rilevazione delle informazioni sonostati vari. Il primo strumento di rilevazione dati al quale si è ricorso èstata l’analisi documentale. Sono stati analizzati per ciascuna agenzia idocumenti di base (quali statuto, regolamento di organizzazione,regolamento di contabilità, contratto/accordo quadro tra amministrazionedi riferimento e agenzia, ove esistente, ecc.) e il materiale documentaleacquisito al momento dell’intervista.Lo sviluppo della ricerca ha previsto poi l’intervista semistrutturatacome modalità di rilevazione delle informazioni. L’intervista rappresentauna modalità di raccolta delle informazioni con uno specificocampo di applicazione (Grandori, 1993):• ricerche di tipo esplorativo;• informazioni qualitative complementari;• studi di casi.Essa consente di ottenere informazioni ricche e poco strutturabilirispetto al contesto organizzativo e alle dinamiche degli attori coinvoltinel fenomeno analizzato, potendo dare accesso all’analisi dellecause dei comportamenti; inoltre, essa consente di verificare e migliorarele risposte e la corretta comprensione delle domande rivolteall’intervistato.Per quel che concerne le modalità didel questionario compilataè stata realizzare l’intervistatelefonica.Anche se, strettamenteparlando, il questionarioè stato in questo modousato in modo improprio(il questionario, infatti,ha specifici campi diapplicazione diversi dall’intervista,quali: controllodi ipotesi chiaramenteformulate; rilevazionidi caratteristichericorrenti in popolazionidi soggetti; fenomeniosservabili/ misurabilipiù che motivazioni epercezioni), il dupliceutilizzo del questionario,anche se con diversanatura e finalità, è statofunzionale a garantirel’uniformità della tipologiadi informazioni raccoltenel caso di comunicazioneesclusivamentetelefonica.comunicazione nel processo di reperimentodelle informazioni, sono state scelte leseguenti soluzioni: il colloquio personale e lacomunicazione telefonica 3 .La prima fase della raccolta dati ha permessoal gruppo di ricerca di ricostruire loscenario e formarsi un’opinione sugli eventisotto osservazione; le interviste hanno permessoun’analisi in profondità che è andataoltre quanto emerso dall’analisi documentale.L’utilizzo di due diverse tecniche di raccoltadelle informazioni ha permesso un ampioricorso alla triangolazione dei dati, tantodurante la fase di raccolta, quanto durantel’analisi. Il massiccio ricorso alla triangolazionetra dati contribuisce a rafforzare la affidabilitàdei risultati della ricerca.54 LE AGENZIE PUBBLICHE

2.2.3 L’analisi dei datiI disegni di ricerca di tipo qualitativo basati su logiche induttive sicaratterizzano per strategie di analisi dei dati meno strutturate rispettoad altre strategie di ricerca. La ricchezza dei dati qualitativi rende infattipiù creative le modalità di strutturazione delle informazioni raccolte;nondimeno appare necessario garantire rigore al disegno di ricerca eall’analisi dei dati raccolti. Il gruppo di ricerca ha pertanto utilizzatouna strategia di analisi dei dati piuttosto strutturata simile alle procedurelogiche descritta da Eisenhardt (1989) in un noto articolo sui casidi studio. È stata, in sostanza, dedicata molta attenzione alla costruzionedi concetti, alla loro operazionalizzazione e alla misurazione dellevariabili rispetto a ogni singolo caso analizzato. L’analisi comparativatipicamente risponde (anche) alla finalità 4 di applicare le teorie inmodo da interpretare i fenomeni, e questo è testimoniato anche dallapresente ricerca, che utilizza casi di studio e identifica le variabili fondamentaliper interpretare il fenomeno delle agenzie italiane.Per rispondere al primo blocco di interrogativi di ricerca (“Comesi caratterizza la disaggregazione strutturale nelle agenzie italiane?Come si caratterizza l’autonomia? Come si caratterizza la contrattualizzazione?”),ci si è trovati davanti al problema di meglio definire itre concetti in esame e stabilire le relazioni che tra essi esistono nelcaso italiano. A tal fine, si è seguito un approccio in parte ispirato allagrounded theory (Glauser e Strass, 1967): la teoria emergente è consideratail più importante paradigma per la ricerca qualitativa incampo sociale; la logica di fondo consiste nel far emergere le teorie daifatti. I procedimenti logici che rientrano in tale ottica partono quindidalla base empirica e fanno emergere le teorie da processi sistematicidi osservazione, interpretazione e ritorno all’osservazione.L’affinamento dei concetti non proviene dunque dall’analisi ex antedella letteratura, ma da procedimenti di analisi e osservazione dei datirilevanti sul campo. Il gruppo di ricerca ha, nella prima fase, utilizzatola letteratura solo per isolare i tre concetti di fondo: disaggregazione,autonomia e contrattualizzazione; ha poi, però proceduto a operazionalizzarei tre concetti (attraverso scomposizione in dimensioni,variabili/indicatori e misurazioni) attraverso un processo di opencoding della messe di dati empirici emersi dai casi. Si è soddisfatta inquesto modo la prima domanda: si è ottenuto un quadro descrittivo/classificatoriodella disaggregazione, dell’autonomia e della contrattualizzazionenelle agenzie italiane. Una volta ottenuto un quadrosufficientemente parsimonioso, il gruppo si è concentrato sulla ricercadi pattern, ovvero di regolarità empiriche osservabili. Da questaanalisi è stato possibile giungere ai finding che vengono illustrati nelcapitolo 6; per alcuni di questi risultati, in coerenza con le finalitàesplicative poste dalla seconda domanda di ricerca, si è proceduto auna fase di explanation building alla luce di filoni teorici rilevanti nell’ambitodegli studi di public administration e public management.Il gruppo di ricerca ha perciò utilizzato diverse teorie consolidate (dipublic administration,dell’organizzazione, manageriali, ecc.) per com-4. In generale si può affermareche il metodo comparativosia utilizzato perdue finalità. In primoluogo per testare le teorie.Sartori, a esempio, individuanel controllo la principalefinalità dell’analisicomparativa: “Controllareipotesi e nessi causaliguardandosi intorno”.Certo gli esperimenti o lastatistica sono metodi dicontrollo più stringenti,ma i primi hanno scarsaapplicabilità nelle scienzesociali, e la secondarichiede molti casi, mentrespesso i fenomenisociali sono di tipo “moltevariabili, N (numero dicasi) limitato”. Tuttavia, sipuò anche affermare che ilmetodo comparativo siautilizzato non per testarema per applicare le teoriein modo da interpretare ifenomeni.PROBLEMI DI RICERCA E METODOLOGIA ADOTTATA 55

56 LE AGENZIE PUBBLICHEprendere quale di esse spiegasse meglio il fenomeno individuato.Come sottolineato in precedenza, l’obiettivo del lavoro non consistevanel generare teorie forti, ma generalizzazioni deboli con valore esplicativo.Altri finding, invece, non sono stati interpretati alla luce di teorieconsolidate, in quanto costituiscono risultati di taglio più descrittivoutili, in particolare, per future ricerche comparative che includanoil caso Italia.Un lavoro di analisi parzialmente diverso è stato svolto per risponderealle domande attinenti le implicazioni di policy per lo sviluppodel sistema pubblico italiano. In questo caso, le principali evidenzeemerse dal processo di agencification italiana sono state messe a confrontocon le caratteristiche principali delle più rilevanti esperienze diagencification estere, principalmente la britannica Next steps e l’esperienzasvedese. È stato così possibile cogliere implicazioni prescrittiveper il caso italiano.

3. Strumenti al serviziodell’azione di governo3.1 IntroduzioneIl presente capitolo presenta i casi di quelle agenzie che operano comestrumenti tecnici e operativi al servizio dei rispettivi vertici politicodecisionali.La scelta di iniziare la presentazione dei casi di analisi daquesto insieme di esperienze nasce anzitutto dalla constatazione chegran parte delle agenzie analizzate si collocano di fatto in tale categoriae configurano un rapporto di strumentalità rispetto all’azione dellivello di governo cui rispondono. In secondo luogo, nelle esperienzequi riportate, la creazione dell’agenzia è avvenuta quando l’espletamentodi un insieme di funzioni amministrative richiedeva un complessodi competenze tecnico-scientifiche che si connotavano per unaloro specificità e autonomia disciplinare nella fase di attuazione dellepriorità politiche individuate (e anche nella fase di supporto alla elaborazionedi alternative di policy a beneficio dei decisori politici). Purnella eterogeneità dei settori considerati, il tratto della specificità dellecompetenze accomuna i casi proposti, che del resto si collocano in trearee di policy contraddistinte da un elevato grado di tecnicità tantoscientifica quanto normativa.Si tratta anzitutto del settore dell’ambiente, in relazione al qualevengono proposti i casi dell’Agenzia nazionale per la Protezionedell’Ambiente e i servizi Tecnici (Apat) e dell’Agenzia Regionale perla Protezione Ambientale della Regione Piemonte (Arpa). Apat svolgecompiti e attività tecnico-scientifiche di interesse nazionale per laprotezione dell’ambiente, per la tutela delle risorse idriche e delladifesa del suolo, e nasce dalla fusione tra l’Agenzia nazionale per laProtezione dell’Ambiente e il Dipartimento per i Servizi tecnicinazionali della Presidenza del Consiglio dei ministri. Arpa Piemonteesercita attività di controllo, di supporto e di consulenza tecnicoscientifica e altre attività utili alla Regione, alle Province, ai Comunisingoli e associati, nonché alle Aziende Sanitarie del Piemonte per losvolgimento dei compiti loro attribuiti dalla legge nel campo dellaprevenzione e tutela ambientale. La scelta dei due casi di studio haconsentito l’analisi, seppur parziale, del sistema di agenzie attraversoil quale viene realizzata la politica ambientale italiana, evidenziandoSTRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 57

58 LE AGENZIE PUBBLICHEcome il modello, impiegato a livelli istituzionali differenti, sia andatoincontro a una differenziazione organizzativa. Apat e Arpa, seppurfacenti parte del medesimo network, presentano infatti molte differenzein termini istituzionali, organizzativi e gestionali, descritte nelprosieguo del paragrafo.La seconda area di policy rispetto alla quale vengono proposti duecasi di studio è l’agricoltura. Anche in questo ambito un caso è riferitoa una agenzia nazionale e l’altro a una agenzia regionale, sebbene ledue non appartengano al medesimo policy network come le precedenti.Si tratta dell’Agenzia nazionale per le Erogazioni in Agricoltura(Agea) e dell’Ente Regionale per i Servizi all’Agricoltura e alle Forestedella Regione Lombardia (Ersaf). Agea svolge funzioni di organismodi coordinamento e di organismo pagatore dei sussidi e altri contributierogati nell’ambito della Politica Agricola Comune a sostegnodella produzione dei Paesi della Comunità. Ersaf Lombardia è un entestrumentale della Regione Lombardia che svolge attività tecniche epromozionali per lo sviluppo dei settori agricolo, forestale e per il territoriorurale, in un’ottica di trasversalità, multifunzionalità e integrazione(alcune delle funzioni esercitate da Ersaf ricadono nell’ambitodella politica ambientale).La terza area di policy considerata comprende le infrastrutture e itrasporti e rientrano in essa due casi che hanno in comune la caratteristicadi avere come ambito geografico di intervento una realtà locale.Si tratta dell’Agenzia Torino 2006 e dell’Agenzia Milanese Mobilitàe Ambiente (Ama). Torino 2006 ha operato come stazione appaltanteper le opere necessarie allo svolgimento della XX Olimpiade invernalee ha la responsabilità che venga attuato il piano degli interventiapprovato dal governo italiano. Ama è la struttura che, per conto delComune di Milano, svolge attività tecniche, conoscitive e di studio,relative alla mobilità e all’ambiente; offre supporto e assistenza per lapianificazione in materia di mobilità (traffico e parcheggi) e ambiente(aria, rumore, elettromagnetismo ed energia); la pianificazione, ilcontrollo e la regolazione del trasporto pubblico locale; lo sviluppodei sistemi infrastrutturali. Al di là delle differenze che contraddistinguonoi due casi e che sono analizzate in seguito, le agenzie sonoaccomunate da due aspetti peculiari. Anzitutto dal fatto di essereentrambe dichiaratamente strumenti tecnici di programmazione econtrollo di attività svolte operativamente da altri soggetti. In talsenso le due agenzie raccolgono alte professionalità e competenze tecnicheponendole al servizio dell’organo politico di riferimento.Secondo tratto in comune è dato dalla forte complessità del quadro diinterlocutori con i quali le agenzie si trovano a interagire, quadrorispetto al quale il rapporto con il principale (rispettivamenteGoverno nazionale e Comune di Milano) assume peculiarità proprie.Pur nella loro eterogeneità, i sei casi proposti nel presente capitolooffrono un panorama interessante del fenomeno agenzia e consentonodi comprenderne la flessibilità rispetto ai contenuti e ai livelli politico-istituzionalidi riferimento. Il tratto comune che è possibile ritro-

vare in ciascun caso e che può costituire un utile filo conduttore nellalettura è quello della finalità per la quale tali agenzie sono state create:affidare a un soggetto distinto dall’organizzazione ministeriale, regionale,locale, e dotato di elevate e specifiche competenze, il compito disvolgere un insieme di attività caratterizzate da un elevato contenutotecnico-scientifico e normativo.3.2 Il caso dell’Agenzia Nazionale per la Protezionedell’Ambiente e i Servizi Tecnici (Apat)3.2.1 Quadro istituzionale e ambiente strategicoL’Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e per i Servizi Tecnici(Apat) è stata istituita nel 1994, con la denominazione di Anpa.Dalla sua istituzione essa è tuttavia passata attraverso non pochi cambiamenti,che hanno riguardato in modo significativo lo stesso assettoistituzionale, oltre che l’organizzazione e i sistemi di gestione.Proprio dall’attuale assetto istituzionale prende le mosse l’analisidi Apat illustrata nel presente paragrafo.L’Apat è stata istituita nel 2002, e all’attualeagenzia (e relativa normativa) si fa riferimento.L’analisi tuttavia considera anchealcuni elementi di prospettiva evolutiva einclude riferimenti ad Anpa, predecessore diApat 1 . La disciplina normativa è contenutanel D.Lgs. n. 287/2002 e nel Dpr n.207/2002 2 .Tra gli organi dell’agenzia si segnalainnanzi tutto il direttore generale, il cuiincarico è conferito ai sensi dell’art. 8,comma 3 del D.Lgs. n. 300/1999, in conformitàalle disposizioni del D.Lgs. n. 165/2001.La procedura è in sostanza assimilabile a unincarico di direzione di struttura articolataal suo interno in uffici dirigenziali generali;la durata è triennale e rinnovabile. Le funzionidella direzione generale dell’agenziaincludono l’adozione di tutti gli atti e provvedimentinecessari ad assicurare la “continuitàdelle funzioni istituzionali […] e ilraggiungimento dei suoi obiettivi”.Vi è poi ilcollegio dei revisori 3 . Tra gli organi può inoltreessere annoverato il comitato direttivodell’agenzia. Esso è nominato con decretodel Ministro dell’Ambiente ed è compostoda due membri designati dal Ministrodell’Ambiente e due membri designati dallaConferenza Stato-Regioni.1. Si riportano di seguito iprincipali atti normatividi istituzione e modificadell’assetto istituzionaledell’agenzia, prescindendo– per la sua vastità e complessità– dalla normativasul settore dell’ambiente,che pure come evidentecontribuisce a determinarecontenuti e vincoli dell’attivitàdell’agenzia.L’evoluzione del quadronormativo è schematizzabilecome segue:• Legge n. 61/1994: istituzionedell’Anpa (predecessoredi Apat);• D.Lgs. n. 300/1999 eD.Lgs. n. 303/1999:riforma dei Ministeri eistituzione delle agenzie;• D.Lgs. n. 287/2002:modifiche al D.Lgs. n.300/1999 concernente lestrutture organizzativedei Ministeri e i compitie le funzioni delMinistero dell’Ambientee del Territorio (istituzionedell’Apat);• Dpr n. 207/2002: regolamentorecante approvazionedello statutodell’Agenzia per laProtezionedell’Ambientee i servizi Tecnici.2. Tra i principali documentiesaminati nella preparazionedel presentecaso vi sono, accanto allefonti normative, ilRegolamento di amministrazione,finanza e contabilità,il Regolamento diorganizzazione,ilProgramma triennale diattività, la Convenzionecon il Ministerodell’Ambiente e variadocumentazione interna.3. Nominato con decretodel Ministro dell’Ambientee composto da:a. due membri effettivi euno supplente, di cuiuno con funzione dipresidente, scelti dalMinistro dell’Ambiente;b.un membro effettivo euno supplente designatidal Ministrodell’Economia.Il collegio dei revisoriprovvede al riscontrodegli atti di gestione, adaccertare la regolare tenutadei libri e delle scritturecontabili, a effettuare leverifiche di cassa e a predisporreuna relazione suibilanci e sui rendicontidell’agenzia, trasmessa alMinistro dell’Ambiente.STRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 59

4. Si adotta il terminedipartimento per sottolineareche, se comparatacon una articolazioneministeriale, Apat godecomunque di un elevatogrado di autonomia e diuna responsabilizzazionesu macro-aree di prodottie di risultati. Tuttavia, inragione del fatto che ilMinistero dell’Ambiente èarticolato in direzionigenerali, nel prosieguo dellavoro si farà più spessoriferimento alla naturaintermedia di Apat trauna agenzia e una direzionedel Ministero.Al fine di meglio interpretare la funzione svolta dalla ConferenzaStato-Regioni, si deve tenere in considerazione il sistema di connessioniesistenti con le agenzie ambientali regionali (Arpa). Tali rapporti,quantunque ridotti di intensità nel passaggio da Anpa ad Apat enel quadro istituzionale attuale che vede le Arpa rispondere alleamministrazioni regionali (cfr. anche il paragrafo su Arpa Piemonte)e non più all’agenzia nazionale, rivestono comunque una notevoleimportanza nel concreto funzionamento dell’agenzia (soprattutto perl’attività di erogazione di servizi).Lo statuto prevede sette dipartimenti, assimilati a direzioni generalie guidati da dirigenti con incarichi di livello dirigenziale generale, esei servizi interdipartimentali. Questi ultimi sono alle dirette dipendenzedel direttore generale, mentre i dipartimenti sono guidati dadirigenti generali nominati su proposta del direttore generale seguendola procedura determinata dall’art. 19 del D.Lgs. n. 165/2001,comma 4 (nomina dei dirigenti generali dello Stato).Tale assetto istituzionale è cristallizzato dal fatto di essere previstonello statuto, adottato tramite Decreto del Presidente della Repubblicae dunque modificabile solo tramite Dpr (con la connessa procedura).Gli atti di organizzazione (e dunque in sostanza eventuali redistribuzionidei compiti dei dipartimenti e tra dipartimenti e servizi interdipartimentali)sono invece di pertinenza del direttore generale.Per quanto attiene alla caratterizzazione come agenzia di Apat, essaè sottoposta alla disciplina di diritto pubblico, il personale è nei ruolidella pubblica amministrazione e il finanziamento è prevalentementepubblico. Svolge inoltre una funzione pubblica. L’unico aspetto che sipresenta problematico è quella della distanza dal Ministero di riferimento.Il principale interlocutore istituzionale è il Ministerodell’Ambiente, con il quale esiste un rapporto vigilante-vigilato, un rapportoregolato su base convenzionale, e anche un fitto sistema di relazioni,formali e informali, probabilmente ulteriormente accresciutesinel passaggio da Anpa ad Apat. Si configura nel complesso un rapportoministero-agenzia con caratteristiche ibride tra il modello di rapportocontrattuale (nel senso organizzativo e non giuridico) proprio delleagenzie modello Next steps e il modello gerarchico (sempre in sensoorganizzativo) proprio di un dipartimento ministeriale 4 . Apat apparein effetti molto vicina – o comunque a una distanza inferiore al braccio(arm’s length) cui fa riferimento la letteratura. È un aspetto su cui siavrà modo di tornare anche nei capitoli finali in sede di analisi complessivadel fenomeno delle agenzie in Italia.Tra gli altri interlocutori figurano il Ministero degli Esteri e ilMinistero delle Attività Produttive per specifiche attività, regolate subase convenzionale.Vi è poi il sistema delle Arpa, le agenzie ambientali regionali. Irapporti sono in parte diretti e si manifestano soprattutto sul pianodell’affidamento da parte di Anpa a una o più Arpa della conduzionedi specifici interventi o di attività erogative di particolari servizi; sitratta peraltro di una linea di attività che tende a ridursi, o comunque60 LE AGENZIE PUBBLICHE

a essere confinata ad ambiti molto specifici, per determinate aree diproblemi di natura tecnica. Vi è poi un sistema di rapporti indiretto,mediato dal Consiglio federale per il coordinamento del sistema deicontrolli in materia ambientale. Tale organo è istituito presso Apat,presieduto dal direttore generale ed è composto dai legali rappresentantidelle Arpa delle Regioni italiane e delle Province Autonome diTrento e di Bolzano. Tale organo svolge funzioni consultive nei confrontidel direttore generale e del comitato direttivo e dovrebbe facilitareil coordinamento tra agenzia nazionale e agenzie regionali; si èperaltro riscontrato che tale funzione viene esercitata allo stato attualein modo molto debole. In definitiva, quello presente appare essereun periodo in cui l’operato delle agenzie ambientali si caratterizza, siaa livello regionale che nazionale, da una enfasi piuttosto sull’autonomiache non sulla interconnessione tra livello nazionale e regionale.La politica ambientale è forse il settore di intervento pubblico chepiù di ogni altro ha conosciuto una dilatazione del proprio ambito eun accrescimento della complessità nelle ultime decadi. Non è possibilein questa sede richiamare analiticamente le caratteristiche di talepolicy. Ci si limita a segnalare una caratteristica propria di questoambito, anche per il suo impatto sul concreto funzionamento dell’agenzia:la ampiezza e indeterminatezza dei confini di questo settore dipolicy, che si interconnette e sovrappone con i diversi ambiti dellepolitiche agricola e industriale, con la politica sanitaria, con quella deilavori pubblici e infrastrutture, ecc.Sul piano generale, la politica ambientale è di pertinenza del livellonazionale. Il quadro è peraltro reso più articolato dal fatto che lavigilanza sulle Arpa è di competenza regionale (Apat non ha piùalcun potere di vigilanza sulle Arpa regionali), e che diverse politicheche a vario titolo si interconnettono con quella ambientale, come lapolitica sanitaria, vedono significative attribuzioni regionali.Non poche sono inoltre le relazioni con soggetti operanti in settoridi policy fortemente interconnessi; a esempio significative sono lerelazioni con l’Istituto Superiore di Sanità.Infine, deve essere richiamato il fatto che l’incorporazione dei servizitecnici in precedenza operanti presso la Presidenza del Consigliodei ministri (si tratta del servizio geografico, ideologico, mareograficoe meteorologico) ha accresciuto le attribuzioni di Apat nella trasformazionerispetto a quando era Anpa, rendendo ancora più articolatoil sistema dei rapporti istituzionali.STRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 61

62 LE AGENZIE PUBBLICHE3.2.2 Elementi di disaggregazione strutturale e autonomiaL’Apat concentra in sé un ampio novero di attività tecniche connessealla raccolta dati, studio e monitoraggio sui diversi sistemi ambientali(suolo, acque, difesa della natura, ecc.) e sull’impatto delle attivitàumane sull’ambiente. In questo senso, l’agenzia svolge principalmenteuna attività tecnica di supporto alla definizione delle politiche pubbliche.Essa inoltre produce diverse certificazioni, effettua ispezioni econtrolli e, in prospettiva, potrebbe contribuire alla definizione distandard ambientali.Tali attività furono tolte alle direzioni del Ministero e concentratepresso l’allora Anpa quando venne istituita nel 1994, con lo scopo diattuare una distinzione tra momento della elaborazione delle politichee momento del supporto tecnico alle stesse. L’agenzia, inoltre,doveva costituire un’occasione per valorizzare le professionalità tecnichepresenti presso il ministero, e ridurre allo stretto necessario ilricorso a consulenze e collaborazioni esterne.Il passaggio da Anpa ad Apat ha determinato una parziale trasformazionedel sistema di responsabilizzazione e autonomia manageriale.Da un lato, infatti, il sistema dei rapporti tra agenzia e ministero presentacaratteristiche proprie del modello di agenzia esecutiva in sensostretto: è regolato da una convenzione e l’autonomia finanziaria eorganizzativa è elevata (pur con specifiche restrizioni, a esempio nellanomina dei responsabili di dipartimento, che avviene “su proposta deldirettore generale”, ma segue le procedure delle nomine dei dirigentigenerali). Dall’altro lato, vari elementi sono invece propri piuttosto diuna direzione generale di un Ministero: innanzi tutto il fatto che giuridicamentesia sostanzialmente una direzione del Ministerodell’Ambiente; poi la circostanza che un ampio novero di atti sianoapprovati dal Ministro; infine, il fatto che la convenzione rappresentiper più versi un documento che raccoglie e precisa le complessive attivitàsvolte da Apat, ma non trasmette obiettivi e livelli di prestazioneda conseguire (gli obiettivi sono piuttosto definiti nel programmatriennale delle attività predisposto dall’agenzia stessa e raccolti e ripropostiin forma sintetica nella convenzione stessa).Ne deriva un quadro in definitiva abbastanza eterogeneo e composito,in cui elementi propri in senso stretto di una agenzia modelloNext steps si combinano con elementi estremamente eterogeneirispetto a tale modello.Sul piano dell’assetto organizzativo Apat presenta una strutturamolto articolata e difficile da inquadrare nell’ambito dei più tipicischemi di analisi della struttura organizzativa.Lo statuto prevede infatti l’esistenza di sette dipartimenti e di seiservizi interdipartimentali. Analizzando le funzioni svolte, appare tuttaviadifficile individuare un criterio unico e generale di ripartizionedelle funzioni. Per quanto riguarda i dipartimenti, cinque di essiappaiono articolati come divisioni, responsabili cioè di gruppi di prodottifinali relativamente omogenei (a esempio i prodotti relativi allatutela del suolo, oppure alla tutela delle acque interne e marine).

Due dipartimenti, tuttavia, appaiono svolgere una funzione di supportoo staff (il dipartimento per le Attività bibliotecarie, documentalie per l’informazione e il dipartimento Servizi generali e gestione delpersonale). Passando all’esame dei servizi interdipartimentali (chesono alle dirette dipendenze del direttore generale), si osserva che essisvolgono, accanto a funzioni di supporto (servizio per gli Affari giuridicioppure servizio per l’Amministrazione e la pianificazione delleattività) anche alcune funzioni connesse all’erogazione di prodottifinali. Ne risulta un quadro in termini di divisione interna del lavoromolto articolato ed eterogeneo.L’assetto organizzativo dell’agenzia si è venuto costituendo nelcorso dei tre anni successivi alla istituzione formale della stessa eappare per molti versi, al momento della chiusura del presente volume,ancora in divenire. È possibile che, in connessione con il rinnovodegli incarichi (direttore generale, diversi direttori di dipartimento emoltissimi dirigenti sono in scadenza nell’anno solare), il management(confermato o modificato che sia) avvii una significativa riorganizzazioneinterna. Inoltre, alcune unità di staff che svolgono funzionichiave, come quella di Monitoraggio e valutazione, sono solo direcente state attivate con la nomina del responsabile. Considerandoanche le pressioni sul contenimento delle risorse di personale cui èsottoposta l’agenzia, ne deriva un quadro generale in cui diversi scenaridi riorganizzazione sono aperti.L’organico è costituito esclusivamente da dipendenti pubblici. Partedel personale proviene dall’ex Anpa, l’altra parte proviene dai servizitecnici della Presidenza del Consiglio. Sul piano funzionale l’integrazioneappare abbastanza a buon punto, anche facilitata dalla chiaraspecificazione dei compiti dettata dal contenuto tecnico degli stessi.I contratti sono invece tuttora differenziati. Proprio l’integrazionedelle due compagini sul piano contrattuale (e la definizione dellostesso contratto di riferimento) rappresenta uno dei principali problemidi gestione all’attenzione della direzione generale.L’organico è costituito da circa 1.200 unità di personale. Tuttavia,vi è una percentuale molto significativa di posizioni a tempo determinato,in collaborazione coordinata e continuativa, comandati da altreamministrazioni, o comunque in varia forma flessibili. Questo aspetto,in un quadro di pressioni complessivamente molto forti al contenimentoo riduzione di personale, costituisce un ulteriore elementocritico in termini di gestione delle risorse umane.3.2.3 Elementi di contrattualizzazioneTra Apat e ministero è in vigore una convenzione. Tale convenzioneappare svolgere prevalentemente una funzione di regolamentazione deirapporti, mentre sostanzialmente non rientrano in essa obiettivi specificie misure di prestazione. Non esistono inoltre, né presso l’agenziané presso il ministero, organi specificamente deputati al monitoraggiodella convenzione stessa – organi che peraltro sarebbero sostanzialmenteinutili proprio considerando i contenuti della stessa.STRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 63

64 LE AGENZIE PUBBLICHEUna funzione importante nella programmazione dell’attività dell’agenziaè svolta dal Programma triennale di attività. Tale piano vienepredisposto dall’agenzia e vidimato (ma senza una approvazione formale)dal Capo di gabinetto del Ministro. Inoltre, i dirigenti a capodei singoli dipartimenti operano talvolta su diretto impulso di direttiveministeriali, e fanno per alcune linee di attività riferimento anchedirettamente al ministero. Ne emerge un quadro, già ampiamente sottolineato,di configurazione istituzionale e organizzativa per più versiibrida rispetto ai modelli puri di agenzia tipo Next steps, da un lato, edi dipartimento ministeriale, dall’altro lato. Tale quadro appare pienamenteconfermato dall’esame puntuale dei poteri di indirizzo evigilanza del Ministro sull’agenzia, nei quali rientrano contemporaneamentel’emanazione di direttive generali sugli obiettivi dell’agenzia,e anche di direttive “specifiche su aspetti dell’attività dell’agenziarilevanti ai fini del raggiungimento di tali obiettivi”– contribuendoin definitiva a confermare un quadro composito di elementi propri diun’agenzia (alla quale il Ministero indica gli obiettivi, oltre che negoziarele relative risorse, ma si tiene fuori dalla gestione) ed elementipropri di una semplice articolazione organizzativa di un ministero(che è sotto-ordinata gerarchicamente e riceve dal Ministro indicazionisu aspetti puntuali dell’attività da svolgere).Tornando agli strumenti di programmazione e controllo, i principalisono il programma triennale di attività, di fatto un piano strategicogenerale dell’agenzia, aggiornato annualmente, e il bilancio, chesostanzia con le relative risorse annuali gli obiettivi generali indicatinel Programma Triennale.Per quanto riguarda il Programma triennale, esso viene sviluppatotramite un processo parzialmente bottom up, nel senso che i direttoridei dipartimenti, anche sentendo i propri collaboratori, elaborano ilprogramma delle attività del dipartimento. Tali programmi vengonopoi integrati con la programmazione delle attività dei servizi interdipartimentali(queste ultime definite sotto la diretta supervisione deldirettore generale). Il tutto avviene nel quadro, questo di natura topdown,degli obiettivi (invero molto generali) assegnati dal ministro aldirettore generale. Ma la programmazione di maggior dettaglio siconfigura come un processo bottom up per quanto riguarda l’attivitàdei dipartimenti, processo armonizzato e concluso dal direttoregenerale.Il processo di budget si configura come ancora significativamentedestrutturato e informale. Alcune schede di budget maggiormente formalizzatee con l’indicazione di obiettivi specifici, risorse, indicatoridi prestazione sono in corso di definizione, anche in connessione conla recente attivazione dell’unità organizzativa responsabile del monitoraggioe valutazione. Si tratta tuttavia di un processo ancora in fierial momento della chiusura del presente volume, che dovrebbe raccordarsiallo sviluppo di un sistema di contabilità analitica per centri diresponsabilità. Il sistema contabile generale è comunque allo statoattuale di tipo finanziario-autorizzativo.

Il presente quadro dei sistemi di programmazione è reso più compositodalla diretta rilevanza gestionale, e non confinata alla definizionedegli obiettivi, delle direttive del Ministro. Esse sono in molticasi direttamente rivolte ai direttori di dipartimento e contribuisconoa determinare le attività svolte dai dipartimenti stessi, affiancandosi aconvenzione e programma triennale.3.2.4 Considerazioni conclusiveIl caso di Apat si caratterizza per una natura composita. L’agenzia èdefinita attraverso una disaggregazione strutturale dalla precedenteorganizzazione ministeriale e mantiene una (molto limitata) condizionedi separazione e distanza, ma anche di raggiungibilità (la lunghezzadi un braccio), rispetto ai soggetti di origine. Sono presenti glielementi propri di una agenzia esecutiva, e cioè: il fatto che il personalesia costituito da dipendenti pubblici; la previsione che il finanziamentodell’attività dell’agenzia sia pubblico; la previsione che l’agenziasia sottoposta alla disciplina legislativa dei soggetti pubblici.Tuttavia, il grado di disaggregazione strutturale, pur esistente,risulta molto ridotto, e il rapporto convenzionale, quantunque formalmenteesistente, è rivolto principalmente alla regolamentazionedei rapporti tra Ministero e agenzia e non alla trasmissione degliobiettivi e alla determinazione di un tensore di prestazione, funzioniinvece proprie del performance contract di matrice anglosassone.Proprio questa natura intermedia di Apat rende il caso rilevante aifini della ricerca sul processo italiano di agencification della pubblicaamministrazione.Per quanto attiene alle prestazioni conseguite da Apat, in assenzadi misurazioni complete che permettano una valutazione complessiva,si può osservare che Apat presenta un significativo livello di interventidi innovazione tecnologica e informatica e, anche in virtù deicontenuti delle proprie attività core, ha in corso di sviluppo diversiprogetti di ricerca.Tuttavia, mentre è dunque indubbia una innovatività guidata dalcambiamento tecnologico (nel senso che per la natura delle attivitàsvolte l’innovazione nei prodotti è necessitata e conseguenza degliincessanti cambiamenti nelle tecnologie che si rendono disponibili),appare invece problematico il collegamento tra configurazione istituzionalee organizzativa e grado di flessibilità e innovatività in sensoorganizzativo. In altre parole, appare problematico stabilire il grado diinnovatività dell’agenzia, data la sua complessità, articolazione esoprattutto il fatto che il contenuto delle attività svolte richiede uncontinuo adeguamento tecnologico, ma soprattutto definire se e inche misura l’innovazione dei processi sia resa possibile dalla natura diagenzia (e specificamente di una agenzia con le caratteristiche peculiarisopra evidenziate).Il sistema di rendicontazione e responsabilizzazione dell’agenziariflette la natura ibrida, tra agenzia e direzione ministeriale, di Apat.Focalizzando la relazione di accountability verso il Ministro (Apat èSTRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 65

dunque in tale relazione accountor, responsabile di rendicontare, ilMinistro accountee, destinatario della rendicontazione), appare evidenteche la convenzione è uno strumento molto debole di rendicontazione:essa piuttosto regolamenta ex ante i rapporti, ma non costituiscestrumento di comunicazione ex post dei risultati e del valorepubblico creato. Tale comunicazione avviene, parzialmente, attraversostrumenti più tradizionali, formali e informali, di rendicontazione delproprio operato da parte del management di una direzione generaleverso il vertice politico.3.3 Il caso dell’Agenzia Regionale per la ProtezioneAmbientale (Arpa) della Regione Piemonte5. Si riportano di seguito iprincipali atti normatividi istituzione e modificadell’assetto istituzionaledell’agenzia:• L.R. n. 60 del13.04.1995, Istituzionedell’Agenzia Regionaleper la ProtezioneAmbientale;• L.R. n. 28 del20.11.2002,Ampliamento delle attivitàdell’AgenziaRegionale per laProtezione Ambientale aseguito del D.Lgs. 30luglio 1999, n. 300.3.3.1 Quadro istituzionale e ambiente strategicoL’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della RegionePiemonte (Arpa Piemonte) è stata istituita nel 1995, ha sede in Torinoe impiega circa 1.200 dipendenti 5 .L’Arpa Piemonte è “un ente di diritto pubblico dotato di personalitàgiuridica propria e distinta da quella della regione. Alla personalitàgiuridica si accompagnano elementi di autonomia amministrativa,tecnico giuridica, patrimoniale e contabile. L’attività dell’agenziaè posta sotto la vigilanza del presidente della giunta regionale al finedi garantire l’attuazione degli indirizzi programmatici della regionenel campo della previsione, prevenzione e tutela ambientale. Lenorme nazionali e regionali definiscono le finalità e i compiti dell’agenziache con la sua attività concorre anche al raggiungimento degliobiettivi previsti dai programmi adottati dall’Unione Europea intema di ambiente”. La premessa qui riportata e tratta dal regolamentodell’agenzia evidenzia in poche righe i tratti essenziali di questaorganizzazione e consente di inquadrarne la natura. L’agenzia è unorgano tecnico e strumentale che in linea di massima non partecipaalla definizione delle politiche pubbliche in tema di ambiente né alladefinizione delle normative relative (anche se in tali processi svolgeun ruolo rilevante in quanto apportatrice delle competenze professionaliin essa raccolte e delle informazioni possedute), ma si concentrasull’attuazione delle stesse, avvalendosi delle proprie capacitàprofessionali.La ragione per la quale è stata istituita, legata formalmente a unreferendum che trasferiva dalle Asl alla Regione le competenze intema di controlli ambientali, è quella di rispondere in modo adeguatoe tempestivo alle sollecitazioni esterne, sia per quanto riguarda glieventi a impatto ambientale sia con riferimento alla copiosa e semprein evoluzione normativa di riferimento. La soluzione adottatamira ad affidare compiti ad alta complessità tecnica esclusivamente aorgani professionali, con lo scopo di sottrarre tale attività da ingerenzeda parte di portatori di interessi particolari: ciò vale in particolareper la rilevante attività di controllo che l’agenzia svolge.66 LE AGENZIE PUBBLICHE

L’agenzia, che opera con un grado significativo di autonomia, è sottopostaa vigilanza regionale.Tra gli organi dell’agenzia assume un ruolo di rilievo il direttoregenerale, nominato con deliberazione della giunta regionale tra personein possesso di comprovata professionalità ed esperienza. Il direttoregenerale è il legale rappresentante dell’agenzia e a esso sonoriservati tutti i poteri di gestione e direzione dell’attività. Altro organodell’agenzia è il collegio dei revisori dei conti, composto da 5 membridi cui due designati dell’Unione delle Province Piemontesi (Upp) etre dalla giunta regionale su proposta del presidente. Si sottolinea chenon è previsto, né dalla legge istitutiva, né dallo Statuto, un organocollegiale di direzione. Questo tratto istituzionale fa del direttore dell’agenzial’unico soggetto responsabile del complessivo andamentodella gestione della medesima.Dal punto di vista organizzativo l’agenzia non costituisce una articolazionedell’Assessorato regionale competente in materia ambientalee anzi nasce proprio da una scorporazione progressiva di una serie diattività in precedenza svolte da direzioni poste in capo al medesimo.L’agenzia opera di fatto come braccio operativo dell’Assessorato nelduplice senso che si pone come fonte informativa dei processi decisionalida esso assunti e opera come strumento di implementazione dellapolitica ambientale regionale. Il rapporto tra i due soggetti si configurapienamente in termini di principale-agente in ragione della naturaaltamente professionale dell’attività svolta dall’agenzia e dal conseguentedelinearsi di una asimmetria informativa. La funzione svoltadall’agenzia è indubbiamente di natura pubblica potendosi ricondurrealla applicazione sistematica di conoscenze tecniche e scientificheorganizzate al fine di supportare la definizione e l’implementazionedelle politiche regionali in materia di ambiente. Il quadro istituzionaledi riferimento, inoltre, individua quali principali interlocutori di riferimentosoggetti pubblici, anche se l’agenzia può svolgere una attivitàsul mercato (a esempio, attività di rilievo e misurazione tecnica).Il personale dell’agenzia gode di un contratto di diritto pubblico eproviene in larga parte dalle Asl e dalle direzioni regionali; a esso siapplicano i contratti collettivi nazionali di lavoro del comparto sanità,aree dirigenziali e personale non dirigente, integrati dalla contrattazioneintegrativa. I rapporti di lavoro dei dirigenti responsabili dellearee funzionali sono regolati da contratti di diritto privato e attribuitidal direttore generale con provvedimento motivato a seguito di procedurea evidenza pubblica.Le fonti di finanziamento sono prevalentemente pubbliche e disciplinatedall’art. 17 della L.R. n. 60/1995, che prevede che il finanziamentodell’agenzia avvenga tramite:• una quota del fondo sanitario regionale destinata alla prevenzione,secondo parametri determinati dalla giunta regionale;• una quota dei finanziamenti destinati dai comuni e dalle provinceper attività di prevenzione e tutela ambientale, concordata nell’ambitodel comitato regionale di indirizzo;STRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 67

68 LE AGENZIE PUBBLICHE• una quota degli introiti derivanti dalle tariffe e dai tributi incampo ambientale;• finanziamenti ad hoc previsti dal bilancio regionale;• finanziamenti statali e comunitari per specifici progetti;• proventi per prestazioni rese nell’interesse dei privati.In coerenza con la sua strumentalità non esclusiva nei confrontidella regione, ma estesa anche ad altri livelli istituzionali locali o extraregionali, le fonti di finanziamento dell’agenzia sono eterogenee ecomposte. Il livello annuale delle risorse impiegate si aggira intorno ai70 milioni di euro.Per quanto attiene la disciplina di riferimento, è importante rilevareche gran parte dell’attività svolta dall’agenzia, nella sua componentetecnico-professionale, è strettamente disciplinata dalle normativeche intervengono nei vari settori.L’analisi degli elementi richiamati evidenzia come in capo all’agenziasussistono di fatto tutti gli elementi considerati distintivi delmodello presente in letteratura e preso a riferimento. L’agenzia si configuradi fatto come una pubblica amministrazione formalmentedistinta dalla regione e riconoscibile dall’interlocutore ma di fattooperante come braccio tecnico e operativo degli organi politici diriferimento.L’attività dell’agenzia si inquadra complessivamente nel sistemadelle agenzie ambientali. La rete delle agenzie è composta dall’Agenziaper la Protezione Ambientale e i servizi Tecnici (Apat) e da 21 agenzieregionali (Arpa) e provinciali (Appa). Il sistema delle agenzieambientali, unitamente a una rete di altri soggetti, tra cui il Ministerodell’Ambiente, le regioni, Istat e Unioncamere, alimentano la baseinformativa di Sinanet (Sistema Nazionale Conoscitivo e deiControlli Ambientali). Nel 1999, a seguito di un accordo tra Apat e leagenzie regionali è nato l’Osservatorio nazionale sull’organizzazione esulla gestione delle Arpa, strumento di ricerca e consulenza per leagenzie ambientali.La scelta di creare un soggetto strutturalmente disaggregato dall’organizzazionedella regione e tuttavia connotato a tale livello, e nona un livello locale, esprime la volontà del governo regionale di renderela regione stessa partecipe e corresponsabile nel processo di definizionedelle politiche ambientali.Il quadro dei rapporti istituzionali e consultivi dell’agenzia sicompone dei seguenti elementi:• rapporti con i dipartimenti di prevenzione delle Asl, regolati tramiteapposite convenzioni al fine di garantire l’interscambio diinformazioni e il pieno utilizzo delle risultanze dei controlli svoltidell’agenzia;• convenzioni tra la regione e le province, con le quali sono regolatii criteri di dipendenza funzionale delle strutture periferiche dell’agenziadalle amministrazioni provinciali per l’esercizio delle funzionidi competenza di queste ultime;• convenzioni quadro stipulate tra l’agenzia e gli atenei, di norma

piemontesi, e con enti di ricerca o specializzati, pubblici o privati;• rapporti con il comitato regionale di indirizzo, istituito con decretodel presidente della giunta regionale, che ha il compito fondamentaledi determinare gli obiettivi istituzionali in materiaambientale e verificare i risultati delle attività svolte dall’agenzianonché il loro coordinamento con le attività dei dipartimenti diprevenzione delle Asl;• rapporti con i comitati provinciali di coordinamento, istituitipresso ogni provincia al fine di assicurare, nell’ambito degli obiettivideterminati dal comitato regionale di indirizzo, l’integrazionee il coordinamento delle attività dei dipartimenti provinciali e subprovinciali dell’agenzia con i servizi delle rispettive amministrazioni.Gli elementi posti in evidenza delineano un quadro istituzionaledi riferimento piuttosto articolato che vede l’agenzia coinvolta in unaserie di relazioni contraddistinte da diversa natura formale e sostanziale.Ne deriva un notevole sforzo organizzativo in termini in particolaredi predisposizione dei flussi informativi necessari anzitutto adalimentare i processi decisionali che sono posti in capo a soggettiesterni all’agenzia.3.3.2 Elementi di disaggregazione strutturale e autonomiaL’integrazione del testo normativo intervenuta nel 2002 ha consentitol’inserimento nella struttura organizzativa dell’agenzia delle attivitàsvolte dai servizi tecnici in precedenza posti in capo alle amministrazioniregionale e provinciali e ha di fatto completato la definizionedelle attribuzioni e delle competenze dell’agenzia. Come conseguenzal’agenzia ha adottato un nuovo regolamento volto a definire un assettoorganizzativo contraddistinto da una maggiore strutturazione e asuperare la precedente situazione contraddistinta da una certa disomogeneitàdei criteri organizzativi impiegati.In merito all’assetto organizzativo complessivo dell’agenzia lalegge regionale istitutiva interviene delineandone le componentiessenziali negli articoli 7, 8, 9 e 10. In particolare essa disciplina ladistinzione fra l’articolazione centrale dell’agenzia e la sua articolazioneperiferica (costituita dai dipartimenti provinciali e sub provincialie dai rispettivi servizi territoriali).Date queste previsioni normative, l’evoluzione organizzativa dell’agenziaha condotto alla individuazione di una articolazione internacostituita da strutture che, in rapporto al grado di complessità,sonodistinte in complesse e semplici, specializzate secondo due criteri:• specializzazione per prodotto o funzione;• specializzazione per area geografica.L’assetto istituzionale e organizzativo a livello centrale dell’agenziasi impernia sui seguenti soggetti:• il direttore generale, responsabile della gestione complessiva dell’agenzia,nominato direttamente dal presidente della giunta regionale;STRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 69

70 LE AGENZIE PUBBLICHE• il direttore amministrativo, nominato dal direttore generale; ha laresponsabilità diretta delle funzioni amministrative a esso attribuitee presiede la Conferenza dei responsabili di struttura complessae il Controllo ispettivo interno;• il direttore tecnico, introdotto come figura dalla L.R. n. 28/2002; ènominato dal direttore generale e si affianca a questo per realizzareil governo tecnico dell’agenzia sovrintendendo le attività tecnichea fini organizzativi e ambientali;• lo staff di direzione; coadiuva l’attività delle direzioni;• il nucleo di valutazione, nominato dal direttore generale;• l’ufficio di direzione, previsto dalla normativa, è chiamato a formularepareri obbligatori e non vincolanti con riferimento allaprogrammazione pluriennale dell’attività,all’orientamento dellescelte in materia di investimento e innovazione, a definire le politichegenerali di gestione e sviluppo;• il Controllo ispettivo interno; fa capo al direttore generale ed ècompetente a svolgere i controlli ispettivi previsti dalle vigentinormative.L’organizzazione presenta una struttura a matrice in cui vi èintersezione tra la dimensione territoriale (per province) e la dimensionedivisionale (per natura dei bisogni pubblici sui quali si interviene);obiettivi e risorse sono specificati in relazione a quest’ultimadimensione.La distinzione dei compiti fra agenzia e soggetti politici coinvoltinella definizione delle politiche ambientali appare abbastanza bendelineata e il rapporto esistente è configurabile in termini di committente-fornitore.La regione e gli altri enti pubblici coinvolti definisconoil quadro di riferimento e la normativa per le varie aree di attivitàinteressate e su questa definizione si inserisce l’operato dell’agenziache ha una netta caratterizzazione in termini tecnici del contenutodelle attività svolte.Come già evidenziato, nell’agenzia sono confluiti importanti servizitecnici di diverse amministrazioni. Non sussistono significativesovrapposizioni di competenze né duplicazioni organizzative. Pressola regione, le province e i comuni restano operativi dei servizi tecniciper la realizzazione di determinate attività di controllo, ma taliservizi tecnici appaiono rispondere primariamente all’esigenza ditali istituzioni di mantenere comunque al proprio interno le competenzenecessarie a compiere una valutazione delle attività e delleinformazioni ricevute, e non a svolgere compiti ormai sostanzialmentedelegati all’Arpa.La specializzazione oggettiva, in relazione all’analisi del quadrocomplessivo delle attività svolte dall’agenzia, presenta un grado diomogeneità piuttosto limitato e ciò in coerenza con l’eterogeneitàdelle materie rientranti nell’ambito delle politiche ambientali. La specializzazionesoggettiva appare comunque rilevante dal momento chel’agenzia rappresenta il depositario principale di tutte le competenzetecniche e professionali delle aree di attività indicate. Occorre comun-

que richiamare qui l’attenzione sul fatto che l’agenzia opera a livelloregionale e integra in tal senso le sue attività in maniera anche funzionalecon quanto svolto da altri organi posti a livelli istituzionalidifferenti e segnatamente con l’Apat.La valutazione del grado di autonomia manageriale parte dallaconstatazione che la legge regionale istitutiva contiene alcuni vincoliimportanti che non possono essere modificati. L’agenzia ha una limitataautonomia organizzativa, in quanto la sua macro struttura, neglielementi qualificanti, è definita dalla legge medesima. Inoltre, la stesuradelle convenzioni atte a regolare il rapporto tra strutture periferichee amministrazioni provinciali è demandata a Regione eProvince e non al vertice dell’agenzia medesima, determinando deivincoli anche a livello dell’operato delle articolazioni territoriali dell’agenzia.D’altra parte, il direttore generale, a fronte del considerevole insiemedi responsabilità che gli sono attribuite, ha una certa autonomiaper quanto attiene l’attribuzione degli incarichi e l’individuazione deicollaboratori più stretti. Il potere di nomina e di revoca dei direttoriamministrativo e tecnico e dei componenti dello staff tecnico introduconouna sorta di spoils system del vertice amministrativo dell’agenziache in un certo senso si estende anche ai responsabili di strutturacomplessa. La previsione inoltre dei poteri di nomina dei componentidel nucleo di valutazione e l’attribuzione sempre in capo aldirettore generale dell’ufficio di controllo ispettivo interno dotanoquesta figura di strumenti per il controllo complessivo dell’attività ele consentono di operare in condizioni di autonomia nel governo dell’agenziae nella gestione delle risorse. Questa autonomia trova poiulteriore declinazione nei livelli sott’ordinati dell’organizzazione dovesi traduce in una autonomia di impiego delle risorse assegnate nell’ambitodel processo di programmazione e controllo, come sarà evidenziatoin seguito.Infine, la natura altamente specialistica e tecnica delle attività svoltepone in capo ai professional una autonomia nell’esercizio dei propricompiti, che si esercita tanto verso la direzione generale quanto versole Amministrazioni regionale e provinciali, caratteristica questa propriadi tutte le organizzazioni professionali, facendo riferimento allanota tassonomia proposta da Mintzberg (1984, La progettazione dellastruttura aziendale).3.3.3 Elementi di contrattualizzazioneL’agenzia non regola i propri rapporti con la regione sulla base di undocumento formale contente gli obiettivi e a fronte del quale vengonoassegnate determinate risorse, in altri termini non esiste un accordoo una convenzione a disciplina dei rapporti tra i due soggetti. Iltermine di riferimento anche in questo caso è dato dalla legge istitutivae dallo statuto che stabilisce che l’agenzia persegue gli obiettivideterminati dal comitato regionale di indirizzo coordinando la propriaattività con quella delle strutture degli enti territoriali e deiSTRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 71

72 LE AGENZIE PUBBLICHEdipartimenti di prevenzione delle Asl. Sempre lo statuto stabilisce chela programmazione regionale in materia ambientale trova nell’agenziail soggetto tecnico privilegiato per l’attuazione degli indirizzigenerali e degli interventi di programma. A tal fine vengono prioritariamenteimpiegati gli strumenti degli accordi di programma quadro,delle convenzioni pubbliche e degli altri strumenti normativi che,attraverso il contributo dei comitati provinciali di coordinamento,consentono il coinvolgimento attivo di tutti i soggetti istituzionali eprivati qualificati al raggiungimento dei risultati complessivi di tutelaambientale e sviluppo sostenibile.Il comitato regionale di indirizzo predispone annualmente un attodi indirizzo. L’atto delinea il quadro complessivo delle attività chedovranno essere presidiate nel periodo di riferimento pervenendo auna quantificazione di massima del livello di erogazione di ciascunservizio dell’agenzia. Rispetto alla determinazione di tale livello, l’agenzia,in quanto soggetto in possesso delle competenze professionalie delle informazioni necessarie alla definizione del medesimo, si fapromotrice di una proposta che viene recepita dal comitato regionalee in seguito discussa con l’agenzia medesima. L’atto di indirizzoquantifica quindi l’ammontare di risorse che saranno trasferite all’agenziain relazione agli obiettivi definiti e per l’espletamento dellefunzioni. Il documento di regolazione dei rapporti tra agenzia eregione è dunque concretamente rappresentato dal bilancio di previsionedella medesima che, sebbene assunto autonomamente, di fattoorigina dalla determinazioni della regione in tema di politica ambientale.Accanto al documento di indirizzo regionale trovano poi spazio,quali strumenti di programmazione e indirizzo dell’attività dell’agenzia,gli atti di indirizzo dei comitati provinciali. Complessivamente èpossibile affermare che la programmazione strategica delle attivitàsvolte dall’agenzia è totalmente in capo al soggetto politico.A partire dai documenti di indirizzo la direzione generale definisceun documento di programmazione aziendale che esplicita gliobiettivi declinandoli a livello di strutture organizzative complesse esemplici. L’agenzia realizza un sistema di programmazione e controllodi gestione attraverso la predisposizione di un sistema di budget articolatosecondo un piano dei Centri di Responsabilità che ricalca lastruttura organizzativa. Il processo viene supportato e monitorato dauna apposita struttura di staff alla direzione generale che si occupacontemporaneamente del controllo strategico relativo al grado di raggiungimentodegli obiettivi assegnati all’agenziaQuanto agli strumenti di rilevazione dei risultati e di sistemi direport,l’agenzia adotta un sistema di contabilità finanziaria, in lineacon il sistema contabile regionale. Il regolamento prevede l’introduzionedella contabilità economico-patrimoniale, ma questa non è almomento ancora stata sviluppata. Il sistema di contabilità generale èaffiancato da un sistema di contabilità analitica che, di necessità,devebasarsi sulle informazioni della sola contabilità finanziaria. La rendicontazioneesterna verte quasi esclusivamente sui livelli di attività

(volumi di controlli, di ispezioni, ecc.), quantificati e distinti per tipologia,con eventuale indicazione delle risultanze tecniche.Per quanto riguarda i flussi interni, essi conducono alla produzionedi report mensili relativi a:• informazioni di natura contabile;• informazioni sui livelli di attività conseguiti;• informazioni sul grado di raggiungimento degli obiettivi definitinel budget.La valutazione a fini decisionali delle risultanti emergenti dai flussiinformatici interni è demandata ai responsabili di unità per quantoattiene le conseguenze gestionali e al direttore generale per quantoconcerne l’opportunità di confermare o meno gli incarichi assegnati.Al sistema di budget è collegato un sistema di incentivazione checoinvolge l’intero organismo personale dell’agenzia, non sono inveceprevisti sistemi di incentivazione legati direttamente agli obiettivicontenuti nell’atto di indirizzo del comitato regionale. La valutazionedel grado di raggiungimento degli obiettivi aziendali ai fini delladistribuzione della quota di retribuzione collegata al sistema incentivanteè affidata a un nucleo di valutazione.3.3.4 Considerazioni conclusiveL’analisi delle caratteristiche dell’agenzia consente di evidenziarecome la stessa sia di fatto in gran parte riconducibile, per quantoattiene l’assetto istituzionale e il modello di rapporti con la regione, auna azienda sanitaria e non a caso la sua nascita si lega a una parzialeriattribuzione di competenze in capo alle aziende sanitarie.L’assenza dell’elemento contrattuale e dunque di un momento diriconoscimento formale del processo di negoziazione tra agenzia eRegione rappresenta sicuramente l’elemento di maggiore criticitàrispetto alla riconducibilità di tale fenomeno al modello delle agenziepreso a riferimento. Peraltro, è possibile interpretare alcuni meccanismi(sistema di rapporti informali, meccanismo della nomina dimandato, ecc.) come de facto parzialmente determinanti un rapportodi tipo contrattuale. Questo porta a ritenere che introdurre in manieraformale elementi di contrattualizzazione dei rapporti sarebbe sicuramentepossibile.Volendo valutare le caratteristiche dell’agenzia in termini di flessibilitàè utile distinguere fra una flessibilità organizzativa (della macrostruttura)e una flessibilità gestionale. Se la prima dimensione presentaindubbi profili di rigidità, per la seconda sembra possibile affermareche la flessibilità sia ampia e sostanziata dalla complementare autonomiache le strutture posseggono al loro interno. Complessivamenteil livello di flessibilità dell’agenzia, anche rispetto alla capacità di contemperaregli interessi legati alle diverse aree di attività in cui opera eai diversi interlocutori, appare piuttosto elevato. L’ambito di attività èandato in tal senso progressivamente consolidandosi con un ampliamentodelle competenze e una normalizzazione dei rapporti informativiche collocano l’agenzia al centro di una fitta rete di contatti.STRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 73

74 LE AGENZIE PUBBLICHEIn relazione alla innovatività dell’agenzia si osserva una situazionedi elevata disposizione al cambiamento e all’innovazione. Tale attitudineè in parte legata al tipo di attività svolte, in ragione della necessitàdi operare un costante aggiornamento delle tecnologie impiegatee delle competenze possedute. L’autonomia si è inoltre tradotta nellastipula di accordi per la realizzazione di progetti di ricerca, nella predisposizionedi corsi di formazione tecnico professionale, nell’acquistodi corsi di formazione manageriale e nella definizione constantedi interventi di innovazione tecnologica e informatica.Il sistema di accountability dell’agenzia, come più volte evidenziato,ruota intorno alla figura del direttore generale e di fatto si esplica nellarendicontazione sulle attività poste in essere per il conseguimento degliobiettivi contenuti nell’atto di indirizzo. La responsabilità complessivadell’agenzia ha a che fare primariamente con la dimensione tecnicadelle attività svolte e quindi con la correttezza e la tempestività dei controlli,la competenza dei pareri, la precisa esecuzione dei programmi diattività. In altri termini l’agenzia non è chiamata a dar conto delle sceltedi politica ambientale operate dai livelli istituzionali sovra ordinati madell’appropriatezza delle competenze e delle tecnologie messe a disposizionedato un certo ammontare di risorse.Per quanto attiene alla comunicazione istituzionale dell’agenzia e inparticolare ai rapporti e alla comunicazione con la cittadinanza, l’attivitàdi pubblicazione dell’agenzia è molto rilevante e si compone di articoli,libri, riviste periodiche, comunicati stampa e altre iniziative coordinateda un ufficio comunicazione istituzionale. Mensilmente poi l’agenziapubblica un documento di divulgazione del proprio operato che vienedistribuito a tutti gli operatori del settore che ne fanno richiesta.

3.4 Il caso dell’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (Agea)3.4.1 Quadro istituzionale e ambiente strategicoL’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (Agea) è stata istituita nel1999 con il D.Lgs. n. 165 in seguito alla soppressione dell’Aima.L’agenzia si qualifica come un ente di diritto pubblico non economico,sottoposto alla vigilanza del Ministero delle Politiche Agricole eForestali (Mipaf) e dotato di autonomia statutaria, regolamentare,organizzativa, amministrativa, finanziaria e contabile. L’agenzia hasede in Roma e dispone anche di una sede di rappresentanza aBruxelles presso l’Unione Europea.L’Agea svolge il ruolo di organismo di coordinamento degliorganismi pagatori, istituiti ai sensi del Reg. (CE) n. 1663/1995 6 .Gliorganismi pagatori sono gli organi di ciascuno Stato membro incaricatidi garantire la corretta gestione dei fondi comunitari afferential Feoga, sezione Garanzia, con responsabilità diretta nei confrontidella Commissione dell’Unione Europea. L’agenzia, però, è ancheorganismo pagatore dello Stato italiano, fino all’istituzione e al riconoscimentodegli organismi pagatori regionali (D.Lgs. n. 165/1999,art. 3, comma 4). Dunque, ad oggi, l’Agea riveste un doppio ruolo(organismo di coordinamento e organismo pagatore), nelle moredell’istituzione degli organismi pagatori regionali. In Italia sonooperanti i seguenti organismi pagatori: Artea (Regione Toscana),Agrea (Regione Emilia-Romagna), Avepa (Regione Veneto),Organismo Pagatore Regionale (Regione Lombardia), EnteNazionale Risi, Saisa - Agenzia delle Dogane (per le restituzioni alleesportazioni).Nello svolgimento delle sue attività istituzionali, l’Agea interagiscecon diversi interlocutori istituzionali:• la Commisione Europea;• il Mipaf, che fornisce gli indirizzi sulle politiche agricole ed esercitapoteri di vigilanza sull’agenzia;• gli organismi pagatori istituiti dalle Regioni, verso i quali Ageaesercita funzioni di coordinamento;• i Centri autorizzati di Assistenza Agricola (Caa), i quali svolgonole attività di supporto nella predisposizione delle domande diammissione ai benefici comunitari e nazionali su mandato degliimprenditori interessati; i Caa rappresentano lo strumento con ilquale l’organismo pagatore assicura il costante rapporto con i produttorie una migliore e più diretta assistenza agli stessi ai finidella corretta predisposizione delle domande di aiuto;• l’Ice e il Mae per quanto riguarda gli aiuti alimentari e la cooperazione;• le associazioni di categoria.Gli assetti istituzionali di Agea si caratterizzano per la presenza didiversi organi: in primo luogo il presidente e il consiglio di amministrazione(quest’ultimo è composto dal presidente e da sette membri,nominati con decreto del Ministro delle Politiche Agricole e Forestali.6. Altri atti che riguardanoAgea sono: il regolamentoCE n. 1258/1999(Linee-guida comunitarieal fine di garantire la coerenzadelle attività e coordinamentodi tutti gliorganismi pagatori e lavigilanza su questi ultimi);il D.Lgs. n. 188/2000 e laLegge n. 441/2001 (chemodificano il decreto istitutivodell’Agea).STRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 75

Due sono designati dalla Conferenza Stato-Regioni). Ad essi si affiancail consiglio di rappresentanza; tale organo è composto da diecimembri, di cui quattro in rappresentanza delle organizzazioni professionaliagricole, due in rappresentanza del movimento cooperativo,uno in rappresentanza delle industrie di trasformazione, uno per ilcommerciale, uno per le organizzazioni sindacali, e uno per le organizzazionitecniche. I membri del consiglio di rappresentanza vengononominati dal Ministro delle Politiche Agricole e Forestali.Infine, va segnalato il collegio dei revisori, composto da tre membrieffettivi e due supplenti nominati dal Ministro delle PoliticheAgricole e Forestali; il presidente e uno dei membri supplenti sonodesignati dal Ministro dell’Economia e delle Finanze.Le caratteristiche salienti del settore di policy nel quale opera Ageasono riconducibili, in estrema sintesi, a due punti fondamentali:1. la rilevanza del livello comunitario nel determinare obiettivi e allocazionedelle risorse nell’ambito della Politica agricola comune (Pac);2. la significativa influenza dell’intervento pubblico, a vari livelli, inquesto settore economico.La Politica agricola comune infatti è una forma di welfare statestoricamente finalizzata anche a tutelare il reddito degli operatori delsettore agricolo; inoltre, l’interventismo economico si fonda anchesulla rilevanza ambientale dell’operato delle imprese agricole.I più recenti cambiamenti vanno fatti risalire al 26 giugno 2003,quando i ministri europei dell’agricoltura hanno approvato una parzialerivisitazione della Pac. È possibile che il settore subisca una fortemodifica con il prossimo ciclo di programmazione comunitaria, chesi estende tra il 2007 e il 2013.3.4.2 Elementi di disaggregazione strutturale e autonomiaIl quadro delle attività concretamente svolte da Agea, va differenziatoin base al duplice ruolo che essa svolge. in qualità di organismo dicoordinamento Agea svolge le seguenti attivtà:• coordina e monitora l’attività svolta dagli organismi pagatori, raccogliee valida i dati provenienti dagli organismi, rendicontaall’Unione Europea i pagamenti effettuati dagli organismi pagatorie li rappresenta al comitato Feoga;• assegna agli organismi pagatori i fondi per le spese comunitarie inbase alle loro previsioni di spesa e rileva i casi di inerzia degliorganismi pagatori;• risponde nei confronti dell’Unione Europea degli adempimenticonnessi alla Pac e degli interventi sul mercato e sulle strutture delsettore agricolo finanziati dal Feoga;• riceve le anticipazioni dei fondi provenienti dal Feoga per il pagamentodi aiuti, premi e contributi comunitari;• esegue, sulla base degli indirizzi del Mipaf e sulla base delle direttivedel consiglio di amministrazione, la gestione dei pagamentidegli aiuti nazionali, garantendone la compatibilità con la normativacomunitaria.76 LE AGENZIE PUBBLICHE

In quanto organismo pagatore, invece, l’agenzia ha competenzaper l’erogazione di aiuti, contributi, premi e interventi previsti dallanormativa dell’Unione Europea e non attribuiti ad altri organismipagatori. L’Agea, quindi, in qualità di organismo pagatore svolge leseguenti funzioni:• autorizzazione ai pagamenti, ricevimento delle domande di aiuto,istruttoria, controllo, definizione dell’importo da erogare al beneficiarioe predisposizione del provvedimento di liquidazione, esecuzionedei pagamenti e contabilizzazione;• forniture dei prodotti agro-alimentari disposte dall’UnioneEuropea per gli aiuti alimentari e per la cooperazione economicacon altri Paesi;• supervisione e cura della provvista e dell’acquisto sul mercatointerno e internazionale di prodotti agroalimentari per la formazionedi scorte necessarie e di quelle relative all’immissione regolatasul mercato interno e alla collocazione sui mercati comunitaried extracomunitari dei suddetti prodotti, tranne il caso in cuirisulti più conveniente procedere ad acquisti in loco.Nell’ambito delle competenze dell’agenzia, restano attribuitiall’organismo pagatore la gestione degli ammassi pubblici comunitariagli indigenti e i programmi comunitari di miglioramento dellaqualità dei prodotti agricoli, nonché ogni altro intervento comunitarionon affidato, dalla normativa comunitaria o nazionali, ad altriorganismi.La divisione dei compiti tra ministero e agenzia si ispira allaspecializzazione istituzionale tra policy e operation. Il ministeroemana indirizzi in merito alle politiche agricole e alla applicazionedella riforma della Pac, Agea gestisce le erogazioni. Tale assettoperò è reso più complesso dalla circostanza che la principale fontedi policy per Agea non è solo il ministero, ma la Unione Europeastessa.In via generale l’Agea è dotata di autonomia statutaria, regolamentare,organizzativa, amministrativa, finanziaria e contabile. Lostatuto e i regolamenti, deliberati dal consiglio di amministrazionesono sottoposti all’approvazione del ministero vigilante, del Ministerodell’Economia e del Ministero della Funzione Pubblica.Le procedure dell’agenzia si svolgono secondo la legge sul procedimentoamministrativo e al personale dell’Agea si applica la normativasul pubblico impiego. La dotazione organica dell’agenzia, aisensi della legge di istituzione, viene deliberata nel regolamento delpersonale.Alla dirigenza di Agea sono attribuiti il potere e la responsabilitàdella gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, mediante poteridi spesa, di organizzazione delle risorse umane e strumentali. Gliincarichi dirigenziali di livello generale sono conferiti con deliberazionedel consiglio di amministrazione su proposta del presidente; gliincarichi di responsabilità delle unità organizzative sono conferiti daldirigente preposto all’area funzionale.STRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 77

78 LE AGENZIE PUBBLICHEL’Agea, ai sensi del D.Lgs. n. 286/1999 dispone di un sistema divalutazione della dirigenza. I criteri e i parametri per la valutazionedella dirigenza sono stabiliti dal consiglio di amministrazione; lavalutazione ha per oggetto i risultati e i comportamenti organizzatividei dirigenti. I criteri per l’attribuzione del trattamento accessorio deidirigenti (retribuzione di posizione e di risultato) sono individuatianch’essi dal consiglio di amministrazione.Il modello organizzativo di Agea rispecchia il fatto che l’agenziasvolge una duplice funzione: di organismo di coordinamento e diorganismo pagatore. Le due funzioni restano distinte sotto l’aspettoorganizzativo, amministrativo e contabile. I principali organi nei qualisi articola la struttura di Agea sono:• l’ufficio monocratico, che svolge le funzioni di organismo pagatoreai sensi del Reg. (CE) n. 1663/1995, assicurando la conformitàdelle erogazioni effettuate dall’organismo pagatore alle normativecomunitarie, attraverso il governo della struttura di gestione econtrollo degli aiuti, premi e contributi comunitari;• l’area funzionale coordinamento, che coordina e monitora l’attivitàdegli organismi pagatori e provvede all’erogazione degli aiuti nazionali,garantendone la compatibilità con la normativa comunitaria.L’ufficio monocratico sovrintende a tre aree funzionali (areaamministrativa, area autorizzazione pagamenti, area controlli); inparticolare l’area amministrativa svolge attività a supporto anchedegli uffici che non fanno capo all’ufficio monocratico. L’ultimo livellodi strutture organizzative è rappresentato dalle unità organizzativeche rappresentano articolazioni delle aree funzionali.La definizione della struttura organizzativa trova diversi vincoli. Inprimo luogo, i requisiti e i vincoli cui deve corrispondere la strutturaorganizzativa dell’organismo pagatore sono puntualmente individuatidal Reg. (CE) n. 1663/1995. Esso introduce tre distinte funzioni che,nell’ambito dell’organismo pagatore, devono essere attribuite a trediverse unità organizzative:• funzione di autorizzazione dei pagamenti: consiste, in sintesi, neldeterminare l’importo da pagare ai richiedenti;• funzione di esecuzione dei pagamenti: consiste, in sostanza, nell’impartirele istruzioni per il pagamento agli istituti cassieri;• funzione di contabilizzazione dei pagamenti: consiste nella registrazionedei pagamenti eseguiti nei libri contabili e nella predisposizionedi sintesi periodiche di spesa ai fini della consuntivazionealla commissione, tramite l’organismo di coordinamento.La legge di istituzione prevede poi che la struttura si adegui alleesigenze derivanti dalla duplice qualifica di organismo pagatore e diorganismo di coordinamento; le due funzioni vanno tenute nettamentedistinte. In secondo luogo, lo statuto prevede che la struttura siarticoli, come limite massimo, in cinque uffici di livello dirigenziale ediciotto unità organizzative.Le entrate dell’agenzia meritano un discorso a parte, in quanto lefunzioni di organismo di coordinamento e di organismo pagatore

hanno una gestione contabile, di tipo finanziario e patrimoniale,distinte e separate.In via generale le entrate dell’agenzia si compongono come segue:1. assegnazioni a carico dello Stato, finalizzate anche all’attività istituzionaledell’agenzia e determinate in legge finanziaria;2. somme provenienti dall’Unione Europea per il finanziamento o ilcofinanziamento dell’agenzia e rimborsi a forfait da parte delFeoga;3. proventi realizzati nell’espletamento delle gestioni di intervento.La gestione finanziaria del primo blocco di finanziamento siconforma alla disciplina nazionale; per il secondo blocco, i criteri digestione delle entrate e delle spese, le funzioni di autorizzazione e diesecuzione dei pagamenti, la registrazione, contabilizzazione e rendicontazionesi conformano alla normativa comunitaria in materiafinanziaria e contabile.3.4.3 Elementi di contrattualizzazioneAgea non regola i propri rapporti con il Ministero Vigilante attraversoun accordo convenzionale o contrattuale. L’attività di Agea, infatti,trova forti vincoli e regole nella normativa comunitaria; seppur l’agenziaè sottoposta alla vigilanza del Ministero delle PoliticheAgricole e Forestali, il principale di Agea può spesso essere identificatodirettamente nella Commisione Europea, verso la quale Agea agiscequasi da garante.Il processo di programmazione di agenzia, in ogni caso, si svolgecome segue. Sulla base del bilancio di previsione, viene assegnato aidirigenti un budget di gestione da parte dei dirigenti preposti all’ufficiomonocratico e all’area di coordinamento. I budget definiscono:• il quadro degli obiettivi e dei risultati attesi;• l’assegnazione delle risorse umane, strumentali, tecnologiche;• la dotazione finanziaria di ciascun dirigente;• le modalità di monitoraggio dell’andamento gestionale.Il monitoraggio e la valutazione delle attività avviene nelle formepreviste dal D.Lgs. n. 286/1999.Ai sensi della normativa comunitaria, inoltre, è stato costituito ilservizio di controllo interno comunitario, alle dipendenze dell’ufficiomonocratico e posto in condizioni di indipendenza dalle aree funzionalidell’organismo pagatore. Tale organo, che riferisce direttamenteal dirigente dell’ufficio monocratico, svolge i seguenti compiti:• verifica l’adeguatezza delle procedure adottate dall’organismopagatore in conformità con la normativa comunitaria;• verifica l’accuratezza, completezza e tempestività della contabilitàattraverso registrati documenti di lavoro;• propone al dirigente raccomandazioni per il miglioramento delservizio.I rapporti di controllo del servizio di controllo interno comunitariorestano a disposizione dell’organismo di certificazione costituitopresso il Ministero dell’Economia, che si avvale del personale delSTRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 79

Ministero e di personale regionale designato dalla Conferenza Stato-Regioni.Per quanto riguarda i bilanci dell’agenzia, approvati dal consigliodi amministrazione, essi sono trasmessi per l’approvazione alMinistero delle Politiche Agricole e Forestali e al Ministerodell’Economia.3.4.4 Considerazioni conclusiveLe caratteristiche principali di Agea possono essere così descritte:• il ministero vigilante è il Mipaf, ma spesso l’effettivo principaledell’agenzia sembra essere la Commissione Europea;• il personale è costituito da dipendenti pubblici;• vige la previsione che il finanziamento dell’attività dell’agenzia siaprevalentemente pubblico;• vige la previsione che l’agenzia sia sottoposta alla disciplina legislativadei soggetti pubblici, in altri termini si applicano alla suaattività le norme dettate dal diritto amministrativo.La creazione dell’agenzia per le erogazioni in agricoltura ha segnatoun passaggio necessario per affrontare con maggiore solidità e flessibilitàuna fase di passaggio nella gestione dei finanziamenti comunitariall’agricoltura. Agea, infatti, nella sua duplice veste di organismopagatore e di organismo di coordinamento si trova al centro di uncomplesso network asimmetrico. Infatti, alcune regioni hanno attivatocon formule istituzionali e organizzative molto differenziate, dei propriorganismi pagatori regionali; altre regioni si affidano invece totalmentead Agea per la fase di erogazione dei contributi alle impreseagricole. In questo quadro, Agea rimane comunque il garante verso leistituzioni comunitarie, relativamente al complesso dei fondi erogatiin Italia al settore primario.L’Agea dunque ha un rapporto di accountability verso le istituzionicomunitarie, quasi come garante del sistema Italia, dunque il suosistema di responsabilizzazione non passa, come altre agenzie, dallacontrattualizzazione. Essa, al pari di altre agenzie analizzate (cfr. capitolo4) sembra svolgere una funzione di tutela della neutralità e correttezzadell’azione amministrativa in un settore delicato, piuttostoche essere strumento al servizio dell’implementazione delle politichedi un singolo ministero.80 LE AGENZIE PUBBLICHE

3.5 Il caso dell’Ente Regionale per i Serviziall’Agricoltura e alle Forestedella Regione Lombardia (Ersaf Lombardia)3.5.1 Quadro istituzionale e ambiente strategicoL’Ente Regionale per i Servizi all’Agricoltura e alle Foreste è stato istituitonel 2002 e ha sede in Milano. L’Ersaf nasce nel 2002 per aggregazionedi cinque pre-esistenti enti regionali e si configura come unente con personalità giuridica di diritto pubblico, dotato di autonomiastatutaria, tecnica, organizzativa, finanziaria e contabile nei limitidi quanto fissato dalla legge istitutiva. I compiti e le funzionidell’Ersaf sono definiti dalla L.R. n. 3/2002 e dallo statuto dell’ente 7 .La missione specifica dell’Ersaf consiste nello svolgere attività tecnicae amministrativa a favore dei settori agricolo, agro-alimentare e forestaledel territorio rurale in Lombardia, in attuazione degli indirizzidella Regione Lombardia. L’ente ha poi il compito di supportare lestrutture regionali nella fase di attuazione delle politiche agricoleregionali e comunitarie.L’assetto istituzionale di Ersaf si articola in cinque organi principali:1. il consiglio di amministrazione, nominato dal consiglio regionalesu proposta della giunta; 2. il presidente, di nomina del consiglioregionale su proposta della giunta tra i membri del consiglio diamministrazione; 3. il collegio dei revisori, di nomina consiliare; 4. ilcollegio tecnico-scientifico; 5. infine il direttore, nominato dal consigliodi amministrazione su proposta del presidente.I principali interlocutori istituzionali di Ersaf sono:• il consiglio e la giunta regionale, per la nomina degli organi istituzionalie l’approvazione degli atti di programmazione;• la direzione generale agricoltura per la programmazione e il finanziamentodelle attività core dell’ente;• le altre direzioni generali e strutture regionali per la realizzazionedi attività a esse collegate;• le autonomie locali per l’attuazione delle politiche regionali e l’erogazionedi servizi;• le imprese che operano nei settori di interesse e le autonomie funzionali;• le università e i centri di ricerca.Statuto e legge istitutiva prevedono che l’Ersaf possa operareattraverso convenzioni e accordi con i soggetti sopra indicati.Dal momento della nascita di Ersaf non vi sono stati significativicambiamenti nell’area di policy nella quale tale ente opera. Il ciclo dipianificazione della Politica agricola comune si estende infatti dal2000 al 2006, così come la pianificazione regionale, contenuta nelPiano di Sviluppo Rurale (Psr) della Regione Lombardia (che pureprevede un momento intermedio di revisione e aggiornamento subase triennale). Il quadro normativo si impernia sulla L.R. n. 11/1998che ha ridistribuito le competenze tra Regione, Province e ComunitàMontane in Lombardia, e la L.R. n. 7/2000 per la regolazione del7. I principali atti cheriguardano Ersaf, oltre lalegge di istituzione sono iseguenti:• Delibera della giuntaregionale n. 7/12998 perl’approvazione dello statutonel 2003;• Delibera della giuntaregionale 7/13476 perl’approvazione del regolamentoorganizzativonel 2003 ;• Delibera di giunta7/16062 per l’approvazionedel regolamento dicontabilità nel 2004.STRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 81

sistema di finanziamento (leggi, come si vede, entrate in vigore primadella costituzione di Ersaf).8. Per realizzare la sua missioneistituzionale nelSettore agricolo, zootecnicoe agroalimentare, l’Ersaf sioccupa di:• formazione specilistica;• assistenza tecnica;• ricerca e supporto allosviluppo tecnologicodelle imprese;• promozione dei prodottidell’agricoltura lombarda;• sostegno all’agricolturadelle aree montane, marginalie protette.Nel Settore agroforestale,invece, il portafoglio di attivitàsi presenta come segue:• gestione e valorizzazionedel demanio forestale;• attività vivaistiche e disostegno alla biodiversità;• supporto alla lotta controgli incendi boschivi;• supporto alle attività delservizio fitosanitario;• supporto tecnico nel settoredelle biomasse;• ricerca nel campo dellavalorizzazione dei suoli edella fitodepurazione;• l’agrometeorologia;• valorizzazione e protezionedella fauna selvatica eittica.3.5.2 Elementi di disaggregazione strutturale e autonomiaL’Ersaf nasce per aggregazione di cinque pre-esistenti enti regionali:l’istituto lattiero caseario di Mantova, l’ente regionale per lo sviluppoagricolo della Lombardia, l’azienda regionale delle foreste, il centroregionale di incremento ippico e il centro regionale per l’incrementodella viticoltura, frutticoltura e cerealicoltura. I compiti e le funzionidell’Ersaf sono definiti dalla L.R. n. 3/2002 e dallo statuto dell’ente.Ersaf eroga un ampio ventaglio di servizi, sia in ambito agricolo ezootecnico, che agroforestale 8 .La Regione conserva per sé le funzioni di formulazione dellapolicy,mentre l’Ersaf si qualifica come un ente prevalentemente erogatoredi servizi, tanto verso le imprese e gli enti locali, quanto versola regione stessa; tali servizi, strumentali alla realizzazione delle politicheregionali in materia agricola e ambientale, sono caratterizzati daun alto contenuto tecnico-specialistico. Per alcuni limitati servizi (aesempio, analisi vini) è prevista una attività tariffata (il tariffario perle prestazioni a pagamento viene predisposto annualmente dal consigliodi amministrazione e approvato dalla giunta regionale).Dalla missione dell’Ersaf, come definita da legge istitutiva e statuto,non sono escluse attività di supporto alla formulazione delle politiche(a esempio raccolta ed elaborazione dati a supporto decisoreregionale); Ersaf sembra però al momento piuttosto debole su questalinea di attività. In futuro, inoltre, potrebbero venire assegnati a Ersafcompiti tecnico-amministrativi di certificazione e di vigilanza sualcuni prodotti. Ad oggi, però, Ersaf si configura a tutti gli effetticome un’organizzazione erogatrice di servizi tecnici. Ciò nonostante,seppure si limiti all’erogazione di servizi tecnici, il portafoglio prodottidi Ersaf, appare abbastanza ricco; tale circostanza, ha ovviamenteimmediati riflessi sulla differenziazione e sulla complessità organizzativadell’ente.La legge istitutiva dichiara che l’Ersaf gode di personalità giuridicadi diritto pubblico ed è dotato di autonomia statutaria, amministrativa,organizzativa e finanziaria, dizione poi ripresa dallo statuto. Inapplicazione della legge l’ente si è dotato di uno statuto e dei regolamentidi organizzazione e contabilità.La legge istitutiva fissa l’articolazione degli organi istituzionali(consiglio di amministrazione, presidente, revisori) e i relativi meccanismidi nomina; altrettanto fa per la nomina e le funzioni del direttore.La Legge n. 3/2002, poi, detta disposizioni in materia di organizzazione,prevedendo per l’Ersaf una struttura di tipo divisionale, affidandoal regolamento di organizzazione le modalità di definizionedella dotazione organica, di reclutamento del personale e di definizionedella struttura organizzativa, le altre questioni di organizzazioneinterna e la disciplina delle forme di collaborazione (convenzioni,accordi) con altri soggetti; simile è la previsione dello statuto.82 LE AGENZIE PUBBLICHE

Al di fuori di questi previsioni l’Ersaf gode di un discreto grado diautonomia manageriale in merito alle questioni di organizzazioneinterna.Il regolamento di organizzazione dell’Ersaf, approvato nel 2003,riafferma la separazione tra le funzioni di indirizzo politico amministrativo,affidate agli organi di governo e le funzioni di gestione chesono in capo ai dirigenti. La struttura organizzativa si articola in:1. unità organizzative, individuate sulla base dell’omogeneità dei prodotti/servizi/processiper le competenze specialistiche richieste;2. strutture, individuate in base a criteri di efficacia ed economicitàdell’organizzazione dei processi di lavoro.Alle unità organizzative e alle strutture sono preposti dei dirigenti.L’Ersaf quindi si organizza al suo interno secondo uno schema ditipo divisionale, articolato in due grandi divisioni (unità organizzative):il dipartimento servizi all’agricoltura e il dipartimento servizi alterritorio rurale e alle foreste. All’interno dei dipartimenti esistonoundici strutture, ciascuna delle quali presidia una delle aree di interventopreviste dal piano triennale. La direzione poi è supportata datre strutture di staff: il settore programmazione, comunicazione e formazione,il coordinamento sedi operative e il settore amministrazione,finanza, controllo e affari generali. La struttura prevede l’esistenzadi un organo di coordinamento, il comitato di direzione, al qualeprendono parte il direttore e i dirigenti di unità organizzative più altridirigenti di volta in volta coinvolti dall’oggetto in discussione. Lastruttura organizzativa viene definita con delibera del consiglio diamministrazione; l’attuale struttura è stata approvata nel 2003.Il direttore, ai sensi della legge istitutiva, dello statuto e del regolamentodi organizzazione viene nominato dal consiglio di amministrazioneentro 30 giorni dal suo insediamento; il suo rapporto dilavoro è regolato da un contratto di diritto privato di durata triennalerinnovabile. Il direttore risponde della gestione complessiva dell’entee della realizzazione degli obiettivi programmatici ad esso affidati. Inparticolare, predispone il piano triennale e annuale; predispone ilbilancio preventivo e il tariffario; predispone la proposta di dotazioneorganica; adotta gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno;adotta gli atti di gestione del personale.Il resto del personale, invece, è inquadrato nelle categorie previsteper il personale regionale, in conformità con il contratto collettivonazionale di lavoro di comparto e ad esso si applicano le disposizionidella Legge n. 165/2001 sul lavoro alle dipendenze delle amministrazioni;da tale trattamento è escluso il personale operaio al quale siapplicano i contratti collettivi dei rispettivi comparti privati. Ad oggiil personale si compone di 15 dirigenti, 15 posizioni organizzative,175 dipendenti a tempo indeterminato; si aggiungono poi 150 forestali.L’Ersaf dispone di una propria dotazione organica, aggiornataperiodicamente. Il consiglio di amministrazione è responsabile dideterminare la dotazione organica, compatibilmente con le disponibilitàdi bilancio.STRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 83

84 LE AGENZIE PUBBLICHEGli incarichi dirigenziali vengono affidati dal consiglio di amministrazione,su proposta del direttore. I dirigenti provvedono alla gestionetecnica, finanziaria e amministrativa delle strutture a loro assegnate;gli atti di competenza dirigenziale sono decreti, circolari e disposizioni.Gli incarichi dirigenziali possono essere affidati a esterniall’amministrazione con contratto di diritto privato di massimo 5anni, nei limiti del 15% delle posizioni dirigenziali. Le posizioni dirigenzialisono graduate, ai fini della retribuzione di posizione, con attodel consiglio di amministrazione; la gradazione viene effettuata sullabase dei seguenti criteri:1. complessità organizzativa e gestionale;2. dimensione delle risorse umane, finanziarie e strumentali;3. dimensione e qualità degli interlocutori interni ed esterni.Il contratto per il personale dirigente è stato firmato il 4 dicembre2003; tanto ai dirigenti, quanto al personale si applica il trattamentoeconomico e giuridico del personale regionale, per espressa previsionedello statuto.Per specifiche esigenze funzionali possono essere nominate delleposizioni organizzative, ai sensi del contratto collettivo nazionale dilavoro regione-enti locali, sulla base di criteri generali e nel numeromassimo determinato dal consiglio di amministrazione. La nominaspettaal direttore, nel rispetto di tali linee guida.Il sistema di valutazione della dirigenza risulta strutturato comesegue. Ad inizio anno, in coerenza con gli atti programmatori, il consigliodi amministrazione, su proposta del direttore, assegna a ognidirigente di unità organizzative degli obiettivi, negoziando con essi lerisorse necessarie; a cascata gli obiettivi vengono assegnati ai dirigentidi struttura. La valutazione dei dirigenti viene operata dal nucleo divalutazione, nominato dal consiglio di amministrazione e compostodal direttore e da due membri esterni. La valutazione delle prestazionidel direttore e del vice-direttore viene operata dal presidentedell’Ersaf.Per quanto riguarda l’autonomia finanziaria, ai sensi della leggeistitutiva e dello Statuto le entrate dell’Ersaf sono costituite da:1. contributo annuale di gestione a carico della Regione Lombardia;2. contributi straordinari della Regione finalizzati alla realizzazionedei piani di attività;3. finanziamenti comunitari, statali e regionali per l’esecuzione diinterventi specifici;4. cofinanziamenti derivanti dalle convenzioni e accordi;5. corrispettivi di prestazioni a pagamento sulla base di un appositotariffario;6. proventi da alienazione patrimonio;7. mutui e anticipazioni;8. donazioni e lasciti.Ad oggi, la fonte più rilevante è il contributo di gestione che coprecirca il 40% del finanziamento dell’Ersaf; il restante ammontare dientrate proviene dalle altre fonti. Il contributo di gestione viene defi-

nito nel bilancio preventivo della Regione a valere su una specificaUnità Previsionale di Base.In questo quadro di risorse (costituito da molte entrate finalizzate,collegate a specifiche convenzioni) e di una specificazione moltopuntuale da parte della Regione degli obiettivi che Ersaf deve perseguire,l’Ersaf dispone di elevata autonomia sul piano delle decisionidi spesa.Come detto in precedenza, per realizzare la sua missione istituzionalel’Ersaf può ricorrere a collaborazioni di vario tipo con soggettipubblici e privati (oltre alle direzioni generali della Regione, a oggi sitratta prevalentemente di province e comunità montane). Gli atti chesanciscono tali collaborazioni (accordi di programma, protocollo diintesa, convenzioni) sono sottoposti alla sola approvazione del consigliodi amministrazione. È necessario, invece, l’approvazione dellagiunta regionale in caso di partecipazione in società, fondazioni ecostituzione di consorzi.L’ente dispone di un patrimonio proprio, costituito dalle proprietàtrasferite dalla legge istitutiva, dagli altri conferimenti da regioni edenti pubblici, da donazioni o acquisizioni dirette. È necessaria l’autorizzazionedella giunta regionale in caso l’ente voglia procedere all’alienazionedi beni immobili.3.5.3 Elementi di contrattualizzazioneGli strumenti di programmazione dell’Ersaf sono definiti dalloStatuto del 2003 e dal regolamento in materia di contabilità del 2004.Sono strumenti di programmazione dell’ente:• il piano triennale, approvato dal consiglio regionale, che, inconformità con la programmazione regionale, fornisce un quadroprevisionale delle aree di intervento, delle risorse necessarie, deitempi di attuazione e dei risultati attesi delle politiche;• il piano annuale deliberato dal consiglio di amministrazione eapprovato dalla giunta, che indica gli obiettivi specifici e i progetti,in forma aggregata a livello regionale e disaggregata per province,nonché il quadro delle risorse in coerenza con le previsioni delbilancio preventivo;• il bilancio di previsione annuale e pluriennale, deliberati dal consigliodi amministrazione e sottoposti all’approvazione del consiglioregionale;• il rendiconto generale e la relazione annuale di accompagnamentoal rendiconto.Il processo di programmazione si articola, invece dal punto divista dinamico come segue. Il piano triennale, come visto fissa l’orizzontestrategico dell’azione dell’Ersaf. Ogni anno, la giunta emetteuna delibera di indirizzo per le attività dell’Ersaf relativamente all’annosuccessivo, nei limiti degli stanziamenti a favore dell’Ersaf contenutinella proposta di bilancio presentata dalla giunta al consiglioregionale. Sulla base di tale delibera di indirizzo (e sulla stima dellerisorse), si svolge una fase di negoziazione tra i dirigenti delle singoleSTRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 85

86 LE AGENZIE PUBBLICHEstrutture della direzione generale Agricoltura e i vertici e i dirigentidelle strutture Ersaf in merito alle azioni che l’ente dovrà intraprendereper l’anno successivo. Sulla base di questa negoziazione, l’Ersafredige il proprio piano annuale, approvato dal consiglio di amministrazionesu parere del comitato tecnico-scientifico, che viene trasmessoalla giunta per l’approvazione. A tal punto, l’Ersaf è in condizionedi approvare il bilancio preventivo, ovviamente in coerenza conle previsioni del bilancio regionale e con i suoi atti programmatori; ilbilancio Ersaf viene inviato alla giunta regionale, che trasmette alconsiglio per l’approvazione. In allegato al bilancio annuale vieneapprovato il bilancio pluriennale, aggiornato di anno in anno. Ilbilancio annuale è redatto in termini competenza e cassa; a partire dal2004 le unità fondamentali di classificazione del bilancio, in analogiaal bilancio regionale sono le unità previsionali di base (11 per la partecorrente, 4 in conto capitale). Entro il 31 marzo dell’anno successivo,l’Ersaf deve approvare il rendiconto generale, corredato da una relazionesulla gestione (della quale si dirà in seguito).A questo punto viene firmato, tra l’Ersaf e la direzione generaleAgricoltura, un programma che dettagli le singole attività per lequali l’Ersaf si impegna e scomponga le previsioni finanziarie inragione di tali attività. Tale documento è la convenzione per la realizzazionedelle attività previste nel programma annuale, che consistein un breve documento di nove articoli; con essa la direzionegenerale Agricoltura affida all’ente la responsabilità scientifica e operativaper la realizzazione di una serie di attività. L’Ersaf si impegnaquindi:1. a presentare alla direzione dei piani operativi dettagliati;2. a concordare modi, tempi di realizzazione e obiettivi di risultato;3. a consentire tutti i controlli tecnici e amministrativi della direzione.Tutto il personale impegnato in tali attività ricade sotto laresponsabilità esclusiva dell’Ersaf. I singoli piani operativi presentatidall’Ersaf dovranno poi essere approvati con decreto del dirigentecompetente della direzione generale Agricoltura. La direzione generalesi impegna a erogare i contributi all’Ersaf nei modi e nei tempistabiliti dai piani operativi. Ciascuna linea di attività viene, infine,ricollegata a uno degli obiettivi settoriali dell’Ersaf contenuti nelpiano triennale e per ogni linea si specificano le risorse che la direzionegenerale trasferirà e il capitolo di bilancio sul quale si andrannoad avvalere. Le parti dovrebbero poi definire, di comune accordo,un sistema di monitoraggio in itinere dei risultati. Analogheconvenzioni vengono sottoscritte da Ersaf con le altre direzionigenerali, che hanno bisogno di Ersaf per lo svolgimento di attività eservizi; esse però avvengono in momenti diversi dell’anno, in casodi necessità contingente. In definitiva, Ersaf negozia (seppur in unforte quadro di vincoli) con le diverse direzioni generali, e perquanto riguarda la direzione generale Agricoltura con le singoleunità organizzative internamente alla direzione generale stessa, i

propri obiettivi a fronte dei quali riceve le relative risorse. Non esisteperò internamente alla Regione una unità dedicata al monitoraggiodelle convenzioni poste in essere con Ersaf: attività quest’ultimadistribuita tra le diverse unità organizzative della Regione chehanno rapporti con Ersaf.Ad oggi, infatti, il sistema di valutazione dei risultati da parte dellaRegione sui risultati dell’Ersaf, si basa su due momenti:• la relazione semestrale sulla gestione;• l’approvazione del rendiconto generale.Entro il 31 marzo dell’anno successivo, l’Ersaf deve approvare ilrendiconto generale, corredato da un relazione sulla gestione. Il rendiconto,che testimonia i risultati della gestione finanziaria (con allegatoil conto del patrimonio) viene trasmesso alla direzione generaleAgricoltura e alla direzione generale Bilancio della Regione, per levalutazioni formali sull’attività e sulla regolarità contabile. Una voltache la giunta ha preso atto con delibera, il rendiconto viene trasmessopoi al consiglio per l’approvazione. La valutazione qualitativa da partedella direzione generale Agricoltura sull’attività svolta avviene sullabase di una relazione che illustra i risultati raggiunti in relazione agliobiettivi dei documenti di programmazione, evidenziando le risorseimpiegate per raggiungere i singoli obiettivi. Al tempo stesso l’Ersaf ètenuto a predisporre una relazione semestrale sulla gestione con lestesse caratteristiche. Il vizio di tali forme di rendicontazione puòessere riscontrato nella natura eccessivamente qualitativa e descrittiva,in assenza, per ora di uno strutturato sistema di controllo dellaperformance. Dal 2003, in ogni caso, vengono sistematicamente rilevatii dati finanziari collegati ai diversi progetti assegnati ai dirigenti eraccolti in un repertorio progetti.3.5.4 Considerazioni conclusiveIn via di prima approssimazione, va segnalato che Ersaf possiedemolte delle caratteristiche della tipica executive agency di stampoanglosassone:• mantiene una condizione di separazione e distanza, ma anche diraggiungibilità (la lunghezza di un braccio), rispetto all’ente territorialedi riferimento;• svolge una funzione pubblica (di produzione/erogazione di servizipubblici, in questo caso);• il personale è costituito da dipendenti pubblici;• il finanziamento dell’attività è principalmente di provenienzapubblica;• è sottoposto alla disciplina legislativa dei soggetti pubblici.Al tempo stesso, possono essere proposte alcune riflessioni inmerito al caso dell’Ersaf; in relazione alle dimensioni della disaggregazione,dell’autonomia e della contrattualizzazione:• il caso Ersaf non rientra del tutto nella categoria della disaggregazionestrutturale, dato che in parte riaggrega competenze primadisperse in cinque enti; si realizza però la separazione e specifica-STRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 87

88 LE AGENZIE PUBBLICHEzione dei compiti (policy making da un lato, servizi tecnici dall’altro);• il processo di re-regulation, presente nelle agenzie anglosassoni èin parte assente. Ersaf è un corpo autonomo dalla Regione, ma, inquanto ente di diritto pubblico, sottoposto a vincoli amministrativimolto simili all’ente territoriale in materia di organizzazione,processi e personale. È questo un aspetto comune a buona partedelle agenzie italiane, con la parziale eccezione delle agenzie fiscali;(su questo si tornerà nei capitoli finali);• la dimensione della contrattualizzazione appare più complessa delmodello tipico di agenzie. L’accordo (in questo caso la convenzione)è l’ultima catena di un processo programmatorio formale benpiù esteso;• la rendicontazione verso gli organismi regionali di Ersaf è moltoampia in termini di documentazione e caratterizzata da diversipassaggi formali, ma più debole dal punto di vista degli indicatoridi prestazione. Inoltre, il limitato sviluppo dei sistemi di controllodi gestione e l’assenza di un sistema informativo condiviso rendonodeboli gli aspetti di misurazione. Il sistema di contrattualizzazione,a tali condizioni, rischia di divenire uno strumento formaledi regolazione dei rapporti, piuttosto che uno strumento di trasmissionedi obiettivi e di livelli di performance da conseguire.

3.6 Il caso dell’Agenzia Torino 20063.6.1 Quadro istituzionale e ambiente strategicoL’Agenzia Torino 2006 è stata istituita nel 2000, ha sede in Torino eimpiega 40 dipendenti 9 .L’agenzia nasce con il compito di realizzare ilpiano degli interventi definito dal comitato organizzatore dei XXGiochi olimpici invernali Torino 2006 (Toroc).Ai sensi della normativa richiamata, l’agenzia si configura comeuna stazione appaltante disgiunta dal soggetto committente e sidifferenzia pertanto dalla classica configurazione di tali soggetti chevede il committente coinvolto direttamente nel ruolo di appaltatore.Obiettivo dichiarato della costituzione dell’agenzia è quello diconsentire la coordinata e tempestiva riuscita delle manifestazioniinerenti ai XX Giochi olimpici invernali. Secondo quanto dispostodalla legge istitutiva, l’agenzia terminerà la propria attività il 31dicembre 2006. L’agenzia nasce in sostanza per garantire che tuttele opere siano realizzate per tempo evitando che sulla realizzazionedelle medesime ricadano possibili rallentamenti causati dalle dinamichelocali. In considerazione dei contenuti della legge istitutiva,la creazione di un soggetto ad hoc appare motivata inoltre dallascelta di creare un veicolo di trasmissione delle risorse finanziariedallo stato ai soggetti privati chiamati a realizzare le opere a seguitodelle procedure di appalto della progettazione e dei lavori dicostruzione.Sono organi dell’agenzia il direttore generale, il comitatodirettivo e il collegio dei revisori dei conti. Il direttore generale,nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,previa intesa con il comitato organizzatore dei giochi olimpici,convoca e presiede le sedute del comitato direttivo, ha la rappresentanzalegale dell’agenzia e adotta gli atti di gestione ordinaria estraordinaria, con possibilità di delega, nei limiti stabiliti dagliatti organizzativi. Il comitato direttivo, nominato con Dpcm, ècomposto dal direttore generale, dai due vicedirettori generali eda nove membri. Esso provvede alla programmazione annualedelle attività dell’agenzia, all’approvazione dei bilanci, all’approvazionedelle operazioni finanziarie necessarie per l’acquisizionedelle risorse, secondo i propri atti organizzativi, e a ogni altraattività necessaria per il perseguimento dei compiti di cui all’art.3 Legge 26 marzo 2003, n. 48. Il collegio dei revisori, nominatocon Dpcm, effettua la verifica della regolarità amministrativa econtabile dell’attività dell’agenzia. Esso è composto da tre membrieffettivi e due supplenti.La normativa istitutiva stabilisce che l’agenzia ha personalità giuridicadi diritto pubblico. L’analisi delle relazioni con i diversi interlocutoriconsente di affermare che l’agenzia nasce come stazione appaltantedel Toroc con un compito di natura strettamente tecnico professionalee senza alcuna autonomia decisionale per quanto attiene ladefinizione del piano degli interventi.9. Si riportano di seguito iprincipali atti normatividi istituzione e modificadell’assetto istituzionaledell’agenzia:• Legge 9 ottobre 2000, n.285, Interventi per iGiochi olimpici invernaliTorino 2006;• Legge 26 marzo 2003, n.48, Modifiche e integrazionialla Legge 9 ottobre2000, n. 285, recanteinterventi per i Giochiolimpici invernaliTorino 2006.STRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 89

Per quanto riguarda la funzione svolta dall’agenzia, consistentenella realizzazione del piano degli interventi, essa può senz’altro riconoscersidi natura pubblica tanto in considerazione dell’origine dellerisorse finanziarie, quanto in relazione alla normativa applicata per larealizzazione dei progetti e delle gare di appalto.Ciò nonostante, l’art. 2 della Legge n. 285 del 2000, istitutiva dell’agenzia,stabilisce che l’attività della medesima è disciplinata daldiritto privato. Di fatto alcuni rilievi della Commissione Europeahanno ridotto il campo di applicazione di tale previsione alla soladisciplina dei rapporti di lavoro. Il personale dell’agenzia, che sempreai sensi della legge istitutiva non può superare le 40 unità, è legato allamedesima da contratti a tempo determinato di diritto privato, in particolarefacenti riferimento alla contrattazione collettiva del settoreterziario.In relazione alle fonti di finanziamento, esse sono interamentepubbliche e statali. Per la copertura delle spese di funzionamento gliimporti trasferiti corrispondono al 3% dell’importo complessivolordo dei lavori e delle forniture e dell’importo delle indennità diespropriazione delle fatture emesse per la realizzazione dei lavoriincrementato del 3% (tale importo era inizialmente commisurato al3,6%). Tale meccanismo di finanziamento lega il flusso delle entratedell’agenzia all’andamento dei lavori e alla fatturazione dei medesimie ha prodotto di fatto una situazione di carenza iniziale di risorse(compensata dalla previsione di un contributo straordinario) e disuccessivo surplus di risorse (negli anni 2003-2004) che l’agenzia hainvestito ricorrendo all’acquisto di titoli azionari per importi fino a 5milioni di euro.Per quanto attiene tutte le procedure di appalto, gara, acquistoed esproprio l’agenzia applica la normativa prevista per i soggettipubblici.Ciò che emerge dall’analisi degli elementi che contraddistinguonoil modello dell’agenzia nella letteratura internazionale, è che nel casodell’agenzia gli elementi suddetti sono di fatto presenti ad eccezionedell’impiego di dipendenti pubblici. L’elevato livello tecnico professionaledelle competenze richieste e l’opportunità di impiegare strumenticontrattuali privatistici in una organizzazione che di fatto è atempo determinato, rappresentano importanti elementi valutativi cuiricondurre ogni considerazione in merito a tale scelta.La definizione del quadro degli interlocutori istituzionali appareforse l’aspetto che presenta maggiori problematicità e contraddistinguein maniera specifica questa agenzia. I principali interlocutori dell’agenziasono i seguenti.Il TorocFondazione di diritto privato costituita nel 1999 dal Comune diTorino e dal Coni in adempimento degli obiettivi contrattuali daglistessi assunti nei confronti del Comitato Internazionale Olimpico(Cio) con il contratto sottoscritto a Seul nel giugno del 1999. Secondo90 LE AGENZIE PUBBLICHE

la previsione normativa, definita dal dispositivo congiunto dallaLegge n. 285 del 2000 e della Legge n. 48 del 2003, al Toroc spettano icompiti di:• definizione del piano degli interventi individuando le opere necessarieallo svolgimento dei XX Giochi olimpici;• predisposizione dei piani di fattibilità con il supporto tecnico dell’agenzia;• gestione degli impianti durante il periodo dei XX Giochi olimpici.Il Comitato Olimpico Internazionale e Comitato OlimpicoNazionale ItalianoLe relazioni con questi organi si sostanziano nell’invio agli stessi diun report mensile sullo stato di avanzamento dei lavori e nella predisposizionesu richiesta di relazioni specifiche. In particolare il Ciorichiede cronogrammi bimestrali che descrivano lo stato di attuazionedei progetti.Il Comitato di regia dei XX Giochi olimpici InvernaliÈ composto dal presidente della Regione Piemonte, che lo presiede,dal sindaco di Torino, dal presidente della Provincia di Torino, dalpresidente del Coni, o da soggetti da ciascuno di essi formalmentedelegati. Partecipa alle riunioni del comitato di regia anche un rappresentantedel Presidente del Consiglio dei ministri, senza dirittodi voto. Il comitato indirizza e coordina le attività di definizionedegli interventi necessari alla realizzazione dei giochi e verifica itempi e i modi di attuazione dei medesimi in un concorso di competenzecon altri soggetti formalmente chiamati a partecipare alperseguimento di tale obiettivo e cioè: il Toroc, il Comitato di altasorveglianza e garanzia, l’Osservatorio regionale dei lavori pubblici,l’agenzia medesima.La Presidenza del Consiglio dei ministriIl ruolo della Presidenza del Consiglio si sostanzia:• nella nomina del direttore generale dell’agenzia e nella eventualesostituzione del medesimo;• nell’attribuzione di un incarico ad hoc di supervisione dell’attivitàsvolta (incarico ricoperto dall’attuale sottosegretario allaPresidenza del Consiglio);• nella partecipazione alle riunioni del comitato di regia.Il Comitato di alta sorveglianza e garanziaIl Comitato è un organismo indipendente, dotato di piena autonomiafunzionale, nominato con Dpcm e composto da un presidente e dacinque membri di cui due designati dal Toroc, uno dal Ministrodell’Economia e delle Finanze e uno dal Ministro dei Lavori Pubblici.I componenti del Comitato sono scelti tra personalità di indiscussoprestigio e autorevolezza. Il Comitato, avvalendosi anche di soggettiesterni da scegliere con procedure concorsuali:STRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 91

• effettua verifiche di congruità dei risultati ottenuti dagli interventirealizzati rispetto agli obiettivi del piano degli interventi;• svolge, d’iniziativa o su segnalazioni dei terzi, accertamenti specificisulla gestione, conduzione ed esecuzione degli appalti, e ingenerale il monitoraggio degli interventi anche al fine di accertareil regolare impiego della manodopera ed evitare infiltrazioni dellacriminalità organizzata nella realizzazione delle opere;• informa il Presidente del Consiglio dei ministri, il presidente dellaRegione Piemonte e il Toroc degli esiti degli accertamenti, rendendolipubblici con scadenza trimestrale.Regione ed enti localiGli enti territoriali rappresentano i naturali interlocutori dell’agenziaper quanto attiene l’individuazione delle locazioni ottimaliper gli impianti e di alcune caratteristiche dei medesimi. Essi inoltrerappresentano i destinatari finali delle opere medesime alcunedelle quali saranno a essi trasferiti con Dpcm al termine deiGiochi olimpici. Strumento formale di acquisizione di informazionie autorizzazioni è dato dalle conferenze di servizio convocatedalla giunta della Regione Piemonte al fine di verificare qualisiano le condizioni per ottenere, all’atto della presentazione di unprogetto, i necessari atti di consenso. In tale sede le amministrazionipreposte alla tutela ambientale, paesaggistico territoriale, delpatrimonio storico e della salute, si pronunciano per quantoriguarda l’interesse da ciascuna tutelato nonché sulle soluzioniprogettuali prescelte.L’Osservatorio Regionale dei Lavori PubbliciAssicura l’informazione e la trasparenza nella realizzazione delleopere attraverso il monitoraggio delle medesime e provvede, tramiteappositi strumenti informatici, alla pubblicità di tutti gli atti formalmentepresentati a corredo delle Conferenze di servizi e dei procedimentidi Valutazione di impatto ambientale realizzati.La Corte dei ContiAl termine della propria esistenza, sancito per legge nel giorno 31dicembre 2006, l’operato dell’agenzia sarà sottoposto a un controllosuccessivo della Corte dei Conti.3.6.2 Elementi di disaggregazione strutturale e autonomiaIl vertice organizzativo dell’agenzia è articolato in: una direzionegenerale, due vice direzioni generali, una direzione Amministrativa,una direzione Infrastrutture stradali e montane e una direzioneInfrastrutture villaggi olimpici e palazzotti.Per quanto attiene all’organizzazione dell’agenzia, occorre compiereanzitutto una considerazione generale relativa alla previsionenormativa del limite massimo di quaranta unità di personale. Talelimite si è tradotto in un ricorso sistematico all’outsourcing delle atti-92 LE AGENZIE PUBBLICHE

vità legate alla progettazione e alla valutazione dei singoli progetticonsentendo di fatto all’agenzia di mantenere una struttura snella efortemente orientata alla realizzazione delle opere.Per ciascuno dei 65 progetti previsti dal piano degli interventi è statoindividuato un Responsabile unico del procedimento (Rup) che svolgele funzioni di project manager avvalendosi degli uffici delle direzionigenerali e amministrativa. Il Rup operativamente segue tutte le fasilegate a un progetto sino al completamento del medesimo, operandoun monitoraggio costante sullo stato di avanzamento dei lavori einteragendo con i vertici dell’agenzia, con i soggetti terzi privati(imprese), con gli interlocutori istituzionali nazionali e internazionali.Attualmente sono presenti 12 Rup. L’attribuzione degli incarichiavviene per atto del direttore generale dell’agenzia che ha piena autonomiadecisionale per quanto attiene l’eventuale riattribuzione delleresponsabilità.I compiti dell’agenzia sono chiaramente definiti nella legge istitutivae di fatto, in termini di assegnazione, sono rimasti invariatinel corso degli anni modificandosi ovviamente in relazione alvariare delle fasi del progetto e al modificarsi degli interlocutoriistituzionali. In relazione alle diverse fasi del complessivo progettoTorino 2006 e dei singoli progetti e cantieri, l’agenzia ha poi svoltoulteriori funzioni di supporto tecnico informativo che di fattoindeboliscono i confini sostanziali di attribuzione delle competenzetra la medesima e i diversi interlocutori istituzionali. Così segnatamentenel caso della definizione del piano degli interventi e deglistudi di fattibilità, formalmente attribuita al Toroc, di fatto realizzatatramite il ricorso alle competenze dell’agenzia. Così ancoranella predisposizione della fase di progettazione da parte delle conferenzedi servizi.La specializzazione dei compiti assegnati all’agenzia appare il veroelemento distintivo della medesima e ciò tanto in senso oggettivo, inrelazione cioè al contenuto dell’attività svolta, quanto in senso soggettivo.L’agenzia opera quale unico soggetto chiamato a garantire dalpunto di vista procedurale e tecnico la realizzazione dei progetti previstinel piano degli interventi. Non sono previste altre stazioni appaltantia eccezione dei lavori di Corso Spezia a Torino, affidati alComune e di interventi minori di viabilità affidati alla Provincia,interventi del resto di importo modesto e di moderata rilevanza aifini della realizzabilità dei giochi.Il tema dell’autonomia manageriale è strettamente legato a quellodella responsabilizzazione: la previsione a livello normativo tanto diun limite alle risorse destinate al finanziamento delle spese di funzionamentoquanto di un limite alle dotazioni di personale rappresentanoun contenimento formale del livello di autonomia gestionale. Delresto, all’interno di tali limiti, l’agenzia può procedere con autonomiaper quanto attiene la destinazione delle maggiori risorse economichee per quanto riguarda la scelta delle professionalità in organico. Ilvero ambito di autonomia si esplica però lungo due direzioni. Da unSTRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 93

lato è connesso alle competenze specifiche di natura tecnica e giuridicoamministrativa che l’agenzia possiede al suo interno. Dall’altro, silega alla previsione delle figure dei responsabili unici di progetto, cheoperano come project manager e che rispondono complessivamentedei progetti loro assegnati. Tale responsabilizzazione unica per progettotrova espressione tra l’altro nella presenza di un elaborato sistemadi project control che verrà descritto nel paragrafo dedicato allacontrattualizzazione.Ultima considerazione merita la previsione che il direttore dell’agenziapossa essere revocato dal Presidente del Consiglio dei ministriper gravi inadempienze nell’attuazione del programma o per graviirregolarità amministrative o contabili. Tale previsione di fatto limitaalla valutazione del Presidente del Consiglio dei ministri la competenzain ordine alla rimozione del vertice dell’agenzia e rafforza la figuradel direttore che ha un incarico in sostanza fiduciario.3.6.3 Elementi di contrattualizzazioneL’agenzia opera sulla base di quanto previsto dalle leggi istitutive e dalpiano degli interventi che di fatto costituiscono l’accordo di riferimento.Tale accordo di natura normativa è rigido e valido per tutta ladurata di esistenza dell’agenzia medesima e configura una sorta dimandato non negoziabile. In altri termini, l’agenzia non ha nessunpotere negoziale per quanto attiene la definizione delle opere da realizzarené l’ammontare delle risorse stanziate per le medesime. Delresto, non sussiste alcun ruolo negoziale, se non di tipo informale,nemmeno in relazione alle risorse trasferite all’agenzia per il suo funzionamento:una modifica della percentuale evidenziata nei paragrafiprecedenti richiede una legge dello Stato.Il ciclo di pianificazione, programmazione e controllo dell’attivitàdell’agenzia si configura come un ciclo articolato sull’intero periododi esistenza dell’agenzia. In tal senso è opportuno distinguere tra duelivelli:• il livello della realizzazione dei progetti previsti dal piano degliinterventi per il quale il sistema di programmazione e controllointerno impiega strumenti di project control che assumono comeorizzonte temporale quello di realizzazione del progetto;• il livello dell’attività operativa per il quale non sussitono propriamentestrumenti di programmazione e controllo, ma piuttostostrumenti di rilevazione contabile preventiva e consuntiva (bilanciopreventivo, bilancio consuntivo).Il principale strumento manageriale di budgeting e controllo presenteall’interno dell’agenzia è il sistema di project control concepito alfine di consentire ai responsabili unici del procedimento di avereun’informazione completa, costante e aggiornata sull’andamento deilavori del singolo progetto. Tale sistema è strettamente interrelato allastruttura dei bandi di gara e al conseguente sistema di pagamento deisoggetti aggiudicatari. In sostanza, la normativa prevede solitamenteche l’impresa aggiudicataria dell’appalto venga pagata secondo le94 LE AGENZIE PUBBLICHE

isultanze di un documento di stato avanzamento lavori prodottomensilmente sulla base di una valutazione complessiva dei costi perogni parte del progetto realizzato. L’agenzia ha invece proceduto alladefinizione di un sistema di pagamento che è legato a un cronogrammadei lavori in cui sono contenuti anche i costi e i corrispettivi pagati.Il report di project control viene predisposto ogni mese e trasmessoanzitutto ai responsabili unici del procedimento e quindi a 25 differentisoggetti istituzionali tra cui la Presidenza del Consiglio dei ministri,il Toroc, la Regione Piemonte, la Provincia di Torino, il Comunedi Torino, il Comitato di regia, il Comitato di alta vigilanza e garanzia,il Coni, il Cio, le commissioni consiliari delle assemblee regionale,provinciale e comunale.Accanto allo strumento di rilevazione legato alla realizzazione deiprogetti, l’agenzia è dotata di un sistema di rilevazione contabile ditipo economico patrimoniale che conduce alla definizione di unbilancio consuntivo di impianto civilistico. Il bilancio consuntivo èapprovato dal comitato direttivo e trasmesso alla Presidenza delConsiglio e al Comitato di alta sorveglianza e garanzia.Il sistema contabile rileva comunque i costi connessi alla realizzazionedei progetti attraverso un sistema di rilevazione di crediti edebiti non numerari: in tal modo nel conto economico trova rappresentazioneil costo complessivo delle opere realizzate in relazione aciascun esercizio. I dati vengono consolidati e pubblicati semestralmente.Accanto al sistema di contabilità generale è attivo un sistemadi contabilità analitica che rileva l’andamento dei costi per singoloprogetto attraverso una riaggregazione delle voci di conto economicoper natura. Tale sistema alimenta una reportistica periodica interna dirilevazione mensile dello stato di avanzamento dei costi finanziari diogni progetto che viene trasmesso ai responsabili unici di procedimento.Il report è progressivo da inizio opera.È previsto un sistema di incentivazione che riguarda il vertice dell’agenzia(direttore e vice direttori generali), i dirigenti e i quadri,ovvero circa il 60% del personale. Tale sistema si articola nella definizionedi un insieme di obiettivi biennali differenziati a seconda delruolo svolto dai dirigenti:• per i responsabili unici di procedimento il sistema degli obiettivi ècollegato allo stato di avanzamento dei lavori e alle milestone definitenel sistema di project control;• per i responsabili di strutture amministrative o di supporto sonoprevisti specifici obiettivi di tipo quantitativo relativi ai volumi diattività svolta.La valutazione del grado di raggiungimento degli obiettivi definitidal sistema e le assegnazioni della retribuzione di risultato spettano aldirettore e ai due vice direttori. Non è previsto alcun premio o collegamentodel sistema incentivante alla concreta e completa realizzazionedel piano degli interventi.STRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 95

96 LE AGENZIE PUBBLICHE3.6.4 Considerazioni conclusiveLa questione che rappresenta il maggior aspetto critico nella valutazionedell’agenzia è data dall’individuazione del principale, del soggettocioè di cui l’agenzia sarebbe braccio operativo. Se infatti da un lato ilToroc rappresenta il committente del piano degli interventi, dall’altro ilfinanziamento è completamente a carico dello Stato e la Presidenza delConsiglio è di fatto presente nella vigilanza e nelle nomine del verticedell’agenzia. Del resto la costituzione del comitato di regia introduceanche gli enti territoriali nel novero non soltanto dei portatori di interessema soprattutto dei soggetti che partecipano al processo decisionale,seppur limitatamente agli ambiti di propria competenza e nei limitidefiniti dalla normativa statale ed eventualmente dalle leggi finanziarie.L’affermazione che l’agenzia di fatto rappresenta uno strumentooperativo della legge medesima non appare del tutto azzardata allaluce degli elementi considerati finora. Del resto nella legge si trovanoi principali contenuti di quello che altrimenti potrebbe definirsiaccordo, nella legge si delinea il quadro dei portatori di interesse e deisoggetti chiamati a svolgere funzioni di vigilanza, nella legge si individuanodotazione e risorse finanziarie. L’agenzia opererebbe in altritermini come strumento applicativo della legge con una mission chiarae limitata temporalmente e oggettivamente. La particolare naturadell’attività svolta e la specificità dell’ambito di intervento assegnatolecontribuiscono a fare di questa agenzia un caso unico con una disaggregazionestrutturale che formalmente e in sostanza si configurapiuttosto in termini di alterità soggettiva rispetto a ciascuno degliinterlocutori e un profilo di contrattualizzazione portato all’estremolivello di formalizzazione, quello legislativo.Di seguito si evidenziano alcuni aspetti legati ai possibili esiti cheil ricorso a tale modello organizzativo può produrre in relazioneall’attività svolta dall’agenzia. In particolare vengono proposte alcuneriflessioni intorno alla flessibilità,all’innovatività e al sistema diaccountability che sembrano contraddistinguere l’agenzia. Osservandole modalità di organizzazione dell’attività dell’agenzia, più che di flessibilitàè possibile parlare di destinazione specifica di competenzegenerali. Il nucleo di quaranta persone, contraddistinte da una elevatacompetenza tecnico professionale, non è stato nemmeno configuratoin un organigramma formale ma piuttosto genericamente attribuitoallo svolgimento di funzioni:• di general management dei progetti;• di supporto tecnico amministrativo;• di staff alla direzione.La flessibilità si è tradotta di fatto in una capacità di risponderetempestivamente agli adempimenti amministrativi legati alle procedureformali e di gestire le criticità legate allo svolgimento dei lavoridi realizzazione dei progetti di qualunque origine esse fossero.Operativamente questo si è tradotto in un tempo di avvio dei progettidalla predisposizione degli studi di fattibilità all’attribuzione dellagara di 14 mesi a fronte di una media nazionale di 42 mesi. Il numero

di ricorsi su più di 200 gare realizzate è stato di soli 15 casi, tutti risoltia favore dell’agenzia. L’agenzia inoltre ha richiesto standard di sicurezzaelevatissimi ottenendo un tasso di sicurezza dei cantieri moltoelevato.Per quanto concerne l’innovatività si rileva anzitutto che l’agenziarappresenta il primo esempio di costituzione di una stazioneappaltante organizzativamente e giuridicamente distinta dal soggettocommittente. Nel panorama italiano non sono presenti esempisimili e tale unicità se da un lato ha determinato delle difficoltàlegate alla mancanza di termini di riferimento, dall’altro ha consentitodi creare una organizzazione ex novo pronta ad applicare lenormative in modo puntuale e innovativo senza le rigidità legatealla tradizionale cultura giuridico amministrativa diffusa all’internodelle amministrazioni pubbliche italiane. Espressione significativa ditale positiva condizione iniziale è data dal fatto che l’agenzia, a differenzadi molte amministrazioni, ha proceduto all’applicazionesostanziale della normativa a disciplina delle gare di appalto, introdottacon legge del ’94 e regolamentata nel ’97 procedendo, per ogniprogetto, alla stesura di un Documento preliminare di progettazionecontenente le informazioni generali e le specifiche di progettonecessarie ai partecipanti alla gara per definire la proposta. Altrostrumento del tutto innovativo è dato dal già richiamato sistema diproject control e dal criterio di pagamento degli appaltanti legato allemilestone.Quale necessario corollario alla complessità del quadro di interlocutoriistituzionali con i quali l’agenzia si trova a interagire, anche ilsistema di accountability, intenso come capacità dell’agenzia didimostrare il raggiungimento dei risultati al proprio committente eai portatori di interesse, risulta essere potenzialmente complesso. Inrealtà per quanto attiene il sistema dei controlli la previsione delComitato di alta sorveglianza e garanzia, espressione a un tempo dell’esecutivoe del Toroc, e la sua collocazione in seno all’agenzia stessa,sebbene in posizione di autonomia funzionale, rispondono a granparte delle esigenze di vigilanza formale e di verifica della regolaritàdegli atti. Del resto, per stessa ammissione dei vertici dell’agenzia, irapporti con il Comitato sono molto collaborativi e anzi consentonodi mantenere un livello di attenzione assai elevato sulla regolarità ditutte le procedure. Per quanto attiene la visibilità dell’operato dell’agenziavale anzitutto la considerazione che tutte le operazioni di promozionee comunicazione relative ai XX Giochi olimpici di Torino2006 sono di competenza del Toroc e non rientrano tra le attivitàattribuite all’agenzia.STRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 97

3.7 Il caso dell’Agenzia Milanese Mobilità e Ambiente(Ama Milano)10. Questa situazione saràmaggiormente accentuatase troverà seguito l’orientamento,manifestato daidiversi attori coinvolti eche appare in corso didefinizione al momentodella preparazione del presentevolume, di procederealla cessione della quotadel Comune di Milano aMm, che si avvia in taleipotesi a divenire sociounico. Questo processo, secondotto a termine, determineràuna situazione dicorporate governance ancorapiù peculiare.3.7.1 Quadro istituzionale e ambiente strategicoL’Agenzia Milanese Mobilità e Ambiente è stata istituita nel 2000 e hasede in Milano. L’agenzia si configura come società a responsabilitàlimitata a capitale interamente pubblico. In quanto legalmente unasrl, costituita su iniziativa di una società controllata dal Comune diMilano, cioè Metropolitane Milanesi spa (Mm), la costituzione diAma non ha richiesto alcun atto normativo né regolamentare. Socisono la Metropolitana Milanese spa e il Comune di Milano.Ama è braccio operativo del Comune di Milano, mentre Mm è inqualche modo destinataria indiretta dei prodotti di Ama, nel sensoche ha la competenza di sviluppare la parte progettuale e ingegneristicasuccessiva alla fase di pianificazione che proprio Ama svolge per ilComune. Il Comune svolge la funzione di finanziatore e di principale(nel senso organizzativo del termine), cioè di amministrazione chedetermina gli indirizzi e gli obiettivi di Ama; quest’ultima però è interamentecontrollata da un secondo soggetto, Mm, che pur non determinandoobiettivi e contenuti dell’attività di Ama, si trova però formalmentea esprimere il controllo. Mm ha inoltre un forte interesse inAma (nel senso che ne è uno stakeholder chiave): è infatti il destinatariodei contenuti della pianificazione elaborata da Ama (l’approvazionedefinitiva dei piani sulla mobilità e sull’ambiente è ovviamentecompetenza del Comune) 10 .Ama ha al vertice un amministratore unico, che ricopre anche lacarica di direttore generale.Ama è difficilmente caratterizzabile come una tipica agenzia esecutivain senso stretto. Se infatti i finanziamenti sono pubblici, ladisciplina di riferimento è privatistica, così come l’inquadramentodel personale. Ama esercita però una funzione pubblica, ed è collocatoalla distanza di un braccio dall’amministrazione di riferimento.Considerando le agenzie come una forma non spinta di disaggregazione,ovvero come collocate “a una distanza limitata” (Pollitt et al.,2004), Ama si colloca sicuramente verso il confine esterno, vicinacioè a forme di disaggregazione e autonomizzazione più spinterispetto a quelle caratterizzanti il fenomeno delle agenzie. Tuttavia, laconsiderazione congiunta dei cinque elementi porta a ritenere cheAma sia inquadrabile a tutti gli effetti nel fenomeno della agencificationdel settore pubblico italiano.I principali interlocutori istituzionali di Ama sono il Comune diMilano, e specialmente l’Assessorato alla Mobilità e la direzione centraleMobilità, e il comitato intersettoriale per la mobilità e l’ambiente.Quest’ultimo rappresenta un luogo istituzionale di confronto collegialetra i diversi settori comunali, gli enti, le aziende che sono coinvoltinella pianificazione, nella progettazione e nella gestione dellamobilità, anche con riferimento all’intera area metropolitana milanese.L’agenzia ha il compito di coordinare le attività del comitato, e di98 LE AGENZIE PUBBLICHE

portare il proprio contributo in qualità di attore della pianificazione,oltre a rivestire la funzione di segreteria tecnica.Ama è la struttura operativa alla quale il Comune di Milano affida,a supporto dei propri compiti istituzionali, servizi di consulenzatecnica e di progetto attinenti alla pianificazione del traffico, dei trasportie dell’ambiente, connessi con il territorio comunale e con l’areametropolitana milanese.Esaurita la fase di pianificazione, le successive attività di progettazionee di regolazione non sono di competenza di Ama, rientrandopiuttosto nella sfera di competenza di Mm (società di gestione delleMetropolitane Milanesi e fondamentale società di ingegneria delComune di Milano) e di Atm (l’Azienda dei Trasporti Municipali, concompiti anche nella gestione dei parcheggi e regolazione del traffico),anche se vi sono inevitabili interconnessioni con le attività di questealtre due società chiave del gruppo pubblico locale in materia di mobilitàdel Comune di Milano. Si tratta della cosiddetta holding dellamobilità del Comune di Milano, costituita da:• Atm spa, che cura la gestione dei servizi del trasporto pubblicolocale;• Mm spa, che progetta e realizza le infrastrutture;• Agenzia Milanese Mobilità e Ambiente srl, che pianifica, regola econtrolla mobilità e ambiente.I rapporti tra l’agenzia e il Comune sono regolati da un contrattodi servizio, a validità triennale, che disciplina le attività istituzionali,di consulenza e di assistenza fornite dall’agenzia alla direzione centraleAmbiente e mobilità del Comune di Milano. Vi sono poi specificiprotocolli con alcuni, per ora ridotti in numero, comuni del hinterlandmilanese.Nello svolgimento dei suoi programmi l’agenzia si avvale di unavasta rete di collaborazioni con aziende e istituzioni, una struttura diconvenzioni e collaborazioni in continua espansione 11 .Ama opera in due aree di policy estremamente complesse e soprattuttoin significativa evoluzione nel corso degli ultimi dieci anni. Ilquadro del complessivo assetto normativo comprende una porzionesignificativa della legislazione nazionale e regionale lombarda in temadi trasporti e mobilità e di ambiente, che non è per ovvie ragioni diampiezza riassumibile in questa sede. Focalizzando in modo specificol’agenzia in questione, ci si limita a richiamare:• sul versante del problema sociale cui l’amministrazione pubblicadeve dare risposta, la situazione per molti versi critica in particolaredel traffico e dell’inquinamento nell’area milanese, come peraltroin molti agglomerati urbani;• sul versante degli interventi di policy adottati, in primo luogo laL.R. n. 22/1998 che fissa gli obiettivi, definiti in modo condivisoanche tramite la sottoscrizione di protocolli e accordi specifici congli enti locali, per lo sviluppo della mobilità nell’area milanese;• sempre sul versante degli interventi di policy, in secondo luogo laL.R. n. 1/2002, che ha sancito la separazione tra la funzione di11. Tra le collaborazionipiù significative, vannocitate:• il supporto tecnico fornitoda Atm che siimpegna a trasmettere ilknow how informaticospecifico nel campodella pianificazione deitrasporti;• la convenzione conl’Arpa Lombardia chedefinisce un programmadi attività congiunteper il monitoraggio dell’inquinamentoatmosferico,acustico ed elettromagnetico,e stabiliscele modalità di acquisizioneda parte dell’agenziadei dati di qualitàdell’aria della rete fissa,nonché le modalità digestione della strumentazionemobile di proprietàdel Comune diMilano;• la convenzione conl’Enea, volta ad acquisiresupporto scientifico etecnico nell’ambito deiprogetti ambientali edenergetici affidati all’agenziada parte delComune di Milano;• la collaborazione siglatadal Comune con ilPolitecnico di Milano,che permette all’agenziadi avvalersi dell’apportodi tecnici e ricercatoridei dipartimenti piùdirettamente coinvoltiin studi di carattere trasportisticoe ambientale.STRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 99

egolazione, attribuita agli enti pubblici, e quella di gestione deiservizi, svolta dalle aziende di trasporto e il superamento degliassetti monopolistici, introducendo, sul piano delle regole, la logicadell’affidamento competitivo tramite gara dei servizi.In questo quadro, l’agenzia è concepita come lo strumento al serviziodell’Amministrazione comunale per l’elaborazione di piani eprogrammi e la verifica costante della qualità dei servizi, che dovrebberoessere progressivamente aperti alle imprese private. Essa è daintendersi come il braccio operativo del Comune a supporto tecnicodel processo di pianificazione dello stesso (a esempio, collocazioneparcheggi, sperimentazione di modalità innovative di regolazione deltraffico 12 ).12. Si osserva inoltre chel’Amministrazione delComune di Milano appareintenzionata a effettuarequanto prima le gare perl’affidamento dei servizidi trasporto su gomma esu ferro (metropolitane elinee tranviarie urbane edextraurbane) recependol’obbligatorietà del ricorsoalle procedure concorsualistabilita dalla normativanazionale per superarel’attuale regime basatosulle concessioni, anticipandola scadenza indicatadal D.Lgs. n. 400/1999,sulla base di quanto previstodalle Leggi dellaRegione Lombardia n.22/1998 e n. 1/2002.L’Agenzia MilaneseMobilità Ambiente offrirebbein questo quadro alComune di Milano il supportonecessario per leattività di predisposizionedegli elementi e documentirelativi ai contrattidi servizio; ed inoltre allapredisposizione degli attidi gara e dei documenticontrattuali per l’affidamentodei servizi di trasportopubblico.3.7.2 Elementi di disaggregazione strutturale e autonomiaL’agenzia svolge un’attività di supporto tecnico alla pianificazione daparte del Comune di Milano in materia di mobilità e trasporti e diambiente. Ama inoltre supporta la redazione del contratto di serviziotra Comune di Milano e Atm.I compiti dell’agenzia sono definiti dal contratto di servizio definitocon il Comune di Milano in particolare con l’assessorato Mobilitàe trasporto e assessorato all’Ambiente. I compiti sono rimasti invariatinel corso degli anni; anche se sono stati introdotti nuovi strumentiquali a esempio il project financing per la realizzazione di alcuni progetti.Il modello organizzativo di Ama è fondamentalmente riconducibilea una articolazione divisionale, in quanto i compiti sono suddivisie specializzati per gruppi di prodotti. L’agenzia opera inoltre inmisura significativa per progetti; per una buona parte degli stessi ilgruppo di progetto è interno alla direzione; alcuni, di maggiore complessità,sono condotti da gruppi di progetto trasversali a più direzionie per tale ragione rappresentano una sorta di seconda dimensioneorganizzativa, per progetti. Tale seconda dimensione è tuttavia debolee dai dati rilevati non appare potersi definire una struttura organizzativaa matrice, bensì un più tradizionale assetto divisionale, con unasignificativa componente di progetti, conseguente alla natura delleattività svolte. L’agenzia ha un organico stabile, relativamente contenuto.Vi è tuttavia un discreto turnover, e una continua necessità diacquisire risorse umane sui progetti.Le sezioni di lavoro dell’Agenzia Milanese Mobilità e Ambientesono così organizzate:• una direzione operativa dell’agenzia, affidata all’amministratoreunico;• quattro direzioni che riguardano la mobilità (che si suddividono icompiti tra programmazione e pianificazione del trasporto pubblicolocale, regolazione e controllo del trasporto pubblico locale,pianificazione della mobilità, mobility management);• una direzione che riguarda l’ambiente (con compiti di pianificazionedegli interventi ambientali nei settori atmosferico, acustico100 LE AGENZIE PUBBLICHE

ed elettromagnetico e di pianificazione ambientale per il settoreenergetico);• una direzione sistemi informativi e modellistica, che lavora nonsolo in staff alle altre direzioni, ma sviluppa anche alcuni prodottidell’agenzia.Alle attività delle direzioni si affianca il lavoro degli uffici che sioccupano rispettivamente dell’amministrazione, della sicurezza internae del sistema qualità. Deve essere rilevato che tutta l’attività di predisposizionedel bilancio (contabilità esterna, ma anche la pur limitataforma di contabilità analitica attualmente operativa) è affidata inoutsourcing a Mm (società di gestione delle Metropolitane Milanesi).Negli ultimi anni è stato condotto un intervento di riaggregazionedi alcuni uffici presso un’unica direzione; inoltre si è operato nelladirezione di razionalizzare il portafoglio dei progetti e di ricondurli,sulla base della affinità di contenuti e di output, sotto la responsabilitàdi pochi project manager.Ama gode di un grado che potremmo classificare come alto diautonomia manageriale. Esso è frutto di una elevata autonomia perquanto riguarda la gestione delle risorse umane (dall’assunzione, alsistema di incentivi, ecc.) e la definizione dell’assetto organizzativointerno.È invece più ridotta la discrezionalità in termini di decisioni dispesa. I finanziamenti sono di tre tipi:1. finanziamenti per attività istituzionali (risorse per ilfunzionamento);2. finanziamenti per nuovi progetti (attualmente sono nove);3. progetti cofinanziati da varie istituzioni, a esempio dal Ministrodell’Ambiente, dalla Regione Lombardia o dalla Provincia diMilano, assieme al Comune di Milano.Tutti i finanziamenti debbono essere deliberati dal Comune diMilano. Inoltre, come appare evidente, buona parte dei finanziamentisono finalizzati. Di conseguenza Ama ha una ridotta autonomia nelladeterminazione dei propri obiettivi, non soltanto come evidente alivello di pianificazione strategica, ma anche a livello di pianificazioneoperativa. Un meccanismo importante nel limitare l’autonomiafinanziaria è rappresentato dal fatto che tutte le decisioni di acquistosuperiori a un determinato ammontare debbono essere autorizzatedalla direzione centrale di riferimento del Comune di Milano.Un ulteriore aspetto che deve essere segnalato è che l’agenzia haconseguito la certificazione del proprio sistema di qualità secondoUNI EN ISO 9001/2000 nel mese di marzo 2002 da parte del DetNorske Veritas (Dnv), per “attività tecniche, conoscitive e di studio,relative alla mobilità e all’ambiente, erogazione di servizi di supportoe assistenza per: la pianificazione in materia di mobilità (traffico eparcheggi) e ambiente; la pianificazione, la regolazione e il controllodel trasporto pubblico locale; lo sviluppo di sistemi infrastrutturali”.Si tratta in certo senso di un effetto dell’essersi costituita come agenziaautonoma, che ha reso possibile procedere in tempi relativamenteSTRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 101

apidi alla procedura di certificazione. Inoltre la certificazione di qualitàpuò diventare strumento di miglioramento continuo dei processiproprio in quanto essa avviene in un contesto istituzionale di significativaautonomia organizzativa.L’agenzia si configura in definitiva come un centro di competenzetecniche a supporto dell’attività di pianificazione territoriale dellamobilità e della salvaguardia dell’ambiente a disposizione delComune di Milano. La forma giuridica di srl e altri meccanismigarantiscono un buon grado di autonomia operativa del management;tuttavia, il finanziamento a progetto e altri meccanismi ancheorganizzativi (inclusa la collocazione fisica presso gli uffici delComune) tendono a limitare in modo significativo l’autonomia strategicadell’agenzia.13. Le prestazioni previstedal contratto consistonoin: acquisizione, analisi edelaborazione dei datiambientali e di traffico;costruzione di modelli esimulazioni; pianificazione,controllo e regolazionedel trasporto pubblicolocale; studio e pianificazionedegli interventiambientali in materia diaria, energia, rumore eonde elettromagnetiche;supporto alle attività deimobility manager; coordinamentodelle attività delComitato Intersettorialeper la Mobilità el’Ambiente; informazioneal pubblico; attività diconsulenza in materia dimobilità e l’ambiente.3.7.3 Elementi di contrattualizzazioneTra Comune di Milano e Ama è in vigore un contratto di servizio, didurata triennale. Tale contratto assegna all’agenzia il ruolo di societàa supporto dell’amministrazione, per conto della quale è tenuta asvolgere la gran parte della propria attività 13 ; alle iniziative esterneviene riservata una quota non superiore al 20% del fatturato. Vienecosì sottolineata la stretta relazione tra i due enti e, nel contempo, ladisponibilità ad allargare gli orizzonti operativi dell’agenzia.Gli obiettivi appaiono definiti in termini abbastanza generali, enon esiste un meccanismo di performance contracting, nel senso di uncollegamento esplicito tra prestazioni conseguite e una forma diricompensa o remunerazione a essa agganciata.Il controllo sull’operato dell’agenzia avviene anche attraverso ilcontrollo sui documenti di bilancio: il bilancio preventivo, da partedel consiglio comunale; il bilancio consuntivo, da parte della direzionecentrale Mobilità. Inoltre particolarmente rilevante è la fitta rete dicontatti formali e informali, riunioni, ecc. tra il Comune e Ama,anche facilitati dalla collocazione di Ama in uno degli edifici delComune (e precisamente presso il Comando dei Vigili Urbani).Il bilancio è nella forma civilistica, quindi il sistema di rilevazionecontabile è di tipo economico-patrimoniale.Sono state affidate in outsourcing a Metropolitane Milanesi, tramiteuna convenzione, le seguenti funzioni:1. amministrazione del personale e affari legale;2. segreteria e servizi condivisi.Questo per l’agenzia può rappresentare un limite in quanto l’eventualesviluppo della contabilità analitica e del sistema di reportingè legato allo sviluppo dei sistemi operativi di Mm, da cui la nostraagenzia sostanzialmente dipende.Il personale proviene parte da Atm (l’azienda di trasporti pubblicidi Milano), parte dal Comune di Milano e parte ancora dal mercato.Dal quadro complessivo dell’analisi condotta emerge come si siaancora, nel momento in cui viene dato alle stampe il presente volume,in una fase di consolidamento, e soprattutto di crescita lungo la102 LE AGENZIE PUBBLICHE

curva di apprendimento per quanto riguarda i meccanismi operativi eil funzionamento complessivo dell’agenzia e soprattutto del sistema direlazioni con il Comune e con Mm.Un sistema formalizzato di valutazione e incentivazione non èstato ancora istituito. Il contratto di servizio è abbastanza generale,non indicando in modo specifico livelli prestazionali da conseguire(peraltro difficili da definire per una agenzia che fa pianificazionedella mobilità), e dunque non si presta a costituire una base di partenzanella definizione degli obiettivi aziendali sul conseguimento deiquali definire gli incentivi del personale.3.7.4 Considerazioni conclusiveIl caso di Ama appare caratterizzarsi per i seguenti aspetti:• il ricorso sul piano legale alla formula della società (attualmentesrl, con probabile evoluzione verso la forma della spa), peraltrocaratterizzata da una particolare struttura di governance connessaal fatto che il controllo della stessa è di una società a sua voltacontrollata dal Comune, che è anche destinataria indiretta deirisultati dell’attività di Ama;• la natura tecnica dell’attività svolta, che appare prestarsi bene aporre a frutto le opportunità che la formula dell’agenzia dovrebbepermettere: focalizzazione dei compiti, forte senso di appartenenza,opportunità di crescita professionale; appare prematuro cercareriscontri univoci in tal senso, anche se almeno nella auto-percezionedella dirigenza questo aspetto è sicuramente presente;• il limitato grado di autonomia finanziaria e nella definizione deipropri obiettivi, affiancato da un abbastanza significativo grado diautonomia organizzativa e nella gestione del personale;• la sostanziale assenza di un performance contract, cioè di un esplicitoriferimento a livelli prestazionali identificati, parzialmentecompensato da un sistema di relazioni molto intenso e continuoche determina un controllo tramite osservazione diretta circa l’operatodell’agenzia (reso possibile anche dalle dimensioni complessivamentemolto contenute dell’agenzia stessa).Al fine di esaminare gli effetti conseguiti tramite la costituzione diuna agenzia appare utile riflettere sugli obiettivi soggiacenti all’individuazionedi tale formula istituzionale e organizzativa.Obiettivo della istituzione di Ama è stato creare un centro di competenzetecniche che potesse supportare il Comune di Milano nellafase di pianificazione, rafforzandolo in certo senso verso il regolatoree gestore, cioè in primo luogo Atm, l’azienda di trasporti pubblici delComune. L’idea è che la natura di agenzia, cioè la focalizzazione suuna missione istituzionale ben specifica, la specializzazione dei compiti(di natura tecnica), la separazione dal resto dell’organizzazionecomunale (o anche dal resto di Atm), cioè da organizzazioni multiscopo,estremamente eterogenee e, per quanto riguarda il Comune,sottoposto a un pesante insieme di vincoli (contenuto nella normativadi diritto amministrativo disciplinante il funzionamento delleSTRUMENTI AL SERVIZIO DELL’AZIONE DI GOVERNO 103

104 LE AGENZIE PUBBLICHEamministrazioni pubbliche), potesse facilitare la creazione di unarealtà in cui il forte senso di appartenenza, la chiarezza di missione eobiettivi, la comunanza di background professionale (il personale diAma è rappresentato prevalentemente da ingegneri) facilitasse lacreazione di un forte centro di competenze, nel caso specifico un centrodi competenze tecniche a supporto del Comune nella pianificazionedella mobilità e degli interventi in materia ambientale.Si tratta di un argomento molto noto nella letteratura scientificasulle agenzie. Nel caso specifico esso trova una almeno parziale confermanello sviluppo dell’agenzia stessa; anche la certificazione diqualità appare essere al contempo un effetto dell’essersi costituitacome agenzia, ed anche, nella misura in cui tale sistema permetta nelcaso specifico di Ama l’attivazione di un effettivo processo di miglioramentocontinuo, come una causa di una potenziale maggiore innovativitàdella nuova organizzazione. Una delle linee di innovazionepiù rilevante è rappresentata dagli importanti progetti di informatizzazionein corso.Più in generale, nella percezione della direzione dell’agenziaappaiono emergere tra i punti di forza conseguiti dall’agenzia: lacapacità di un approccio integrato al tema della mobilità, nel senso dicoinvolgere tutti i soggetti coinvolti e le diverse competenze necessarie,e il connesso sviluppo di un importante rete di contatti/collegamenticon diversi istituti operanti nel settore (università, Arpa, ecc.);lo sviluppo della banca dati sulla mobilità. Per contro, tra le debolezzesi riscontrano: un’incertezza nei flussi di finanziamenti legati alladisponibilità del Comune (in parte spiegabile con l’assenza di unalogica di performance contracting, in parte con i condizionamenti cuiil Comune è sottoposto, a esempio in termini di disposizioni contenutenella legge finanziaria annuale) ed anche nel sistema degli obiettivitrasmessi dal Comune ad Ama, non codificati in dettaglio e chevedono di conseguenza spesso pervenire ad Ama nuove ed eterogeneerichieste provenienti dal Comune.La struttura di accountability di Ama la vede rendere conto principalmenteal Comune di Milano. Gli strumenti di rendicontazionesono soprattutto informali. Peraltro la natura dell’attività svolta (disupporto tecnico), il fitto sistema di interconnessioni con il Comune(e in particolare gli assessori e le direzioni centrali competenti sullematerie della mobilità e dell’ambiente) ed i continui contatti rappresentanodi per sé un sistema di monitoraggio sull’attività svolta daparte del Comune. Più problematica in assenza di sistemi strutturati èla rendicontazione da parte di Ama sui risultati dell’attività e, almenoconcettualmente, sul contributo alla creazione di valore pubblico daessa apportato (accountability in senso forte).

4. Tra politica e amministrazione4.1 IntroduzioneI casi dell’Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle PubblicheAmministrazioni (Aran) e dell’Agenzia Italiana del Farmaco (Aifa) cipresentano due agenzie che svolgono un ruolo significativo nelladeterminazione dei contenuti delle politiche pubbliche dei settori incui operano, cioè la politica del personale della pubblica amministrazionee la politica del farmaco. Si tratta di casi diversi fra loro per ilsettore in cui operano, per le competenze e funzioni attribuite, per lelogiche di funzionamento e le risorse di cui dispongono. Però si qualificano,nel novero complessivo delle agenzie esaminate nel presentelavoro, per la comune caratteristica di porsi in qualche modo all’intersezionetra la definizione dei contenuti della politica del settore in cuioperano, e la amministrazione, la erogazione della politica stessa 1 .A caratterizzare il caso di Aran è una qualche forma di insulationfrom political influence (Gilardi, 2002). Aran, concepita nel 1993 in unquadro in cui la riforma della disciplina della dirigenza e in generaledel pubblico impiego era tema dominante l’agenda del governo, esercitala funzione di rappresentanza negoziale nei contratti del pubblicoimpiego come prerogativa esclusiva, una funzione nella quale nonpuò essere sostituita né surrogata da alcun altro soggetto. Il legislatoreha attribuito tale funzione a un organo tecnico, che opera in condizioniche ne determinano una significativa autonomia. Si tratta perpiù versi di una riproposizione del tema della cosiddetta neutralitàdell’azione della pubblica amministrazione. Non tanto in senso generalecome declinazione del principio costituzionale che regola l’azionedei pubblici uffici, quanto appunto nel senso sopra precisato di crearedelle condizioni per cui una funzione sia svolta con un certo grado diseparazione o isolamento dall’influenza della discrezionalità politica.Si tratta per alcuni versi, come evidente, del tema delle authority,ma Aran non si occupa di regolazione dei mercati, bensì della pubblicaamministrazione e del suo funzionamento. La ragion d’esseredi una authority è, ci si perdoni l’inevitabile schematismo, la regolazionedi mercati per il cui funzionamento la fiducia e le aspettativerazionali sono fondamentali e per i quali si pone dunque il problema1. Il termine erogazione fariferimento all’espressionepolicy delivery, alla attuazionedi una politicaattraverso la concreta erogazionedei servizi e dellealtre attività da questaposta in essere.TRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE 105

106 LE AGENZIE PUBBLICHEdi garantire una continuità di indirizzo nella regolazione anche alvariare delle maggioranze politiche e più ampiamente del clima edegli orientamenti politici nella temperie del momento. Aran non èuna authority, e la sua attività non è diretta verso l’esterno, bensìall’interno della pubblica amministrazione. Però probabilmente allaradice il legislatore ha inteso adoperare una idea simile per affrontareun problema con molte analogie: quello di garantire una continuitàdi indirizzo nella regolazione anche al variare delle maggioranzepolitiche (a tutti i livelli dei diversi comparti di contrattazione) e diassicurare che la funzione di negoziazione avesse un contenuto tecnicoe professionale protetto da eventuali convenienze politiche di breveperiodo.Naturalmente non c’è solo questo: Aran è un’agenzia nel sensoanglosassone (e scandinavo, come avremo modo di vedere) del terminein quanto costituisce un luogo di concentrazione e di specializzazionedelle competenze su un tema estremamente delicato. Non èdunque tanto un problema di specializzazione giuridica richiesta, purimportantissima, che si è inteso affrontare tramite l’istituzione di unaagenzia. È invece un problema di knowledge management che si è ritenutopotesse essere efficacemente affrontato tramite una agenzia.Infatti la crescente efficacia dei contratti richiede la conoscenza deiproblemi di management delle pubblica amministrazione nei vari settori.I contratti del pubblico impiego sono un input fondamentale delfunzionamento delle pubbliche amministrazioni, sono uno degli elementidi regulation indispensabili, e la ragion d’essere di Aran ègarantire che tale prezioso input venga fornito a livelli qualitativamenteadeguati.In questo quadro, coerentemente con la funzione di insulationfrom political influence, Aran si caratterizza per l’assenza di un performancecontract. Questo pone peraltro con forza l’esigenza che la funzionesvolta dal performance contract venga in qualche surrogata daun efficace sistema di tensori di accountability che presidi l’operatodell’agenzia (cfr. anche Fedele e Ongaro, 2004).Nel caso di Aifa siamo in presenza di una agenzia alla quale sonostati assegnati importanti segmenti di responsabilità nella definizionedella politica sanitaria. In questo caso a caratterizzare l’agenzia è ilfatto di operare anche nella fase di formulazione della policy e nonsoltanto nella attuazione della stessa.Si tratta di un elemento che la distingue nettamente dall’idealtipodell’agenzia che svolge compiti operativi e di erogazione dei servizi (ilmodello Next steps di agenzie, cfr. capitolo 1). Questo fattore condizional’assetto e il concreto operare di Aifa, e fornisce una chiave di letturaindispensabile per interpretare molti aspetti del suo funzionamento.

4.2 Il caso dell’Agenzia per la Rappresentanza Negozialedelle Pubbliche Amministrazioni (Aran) 24.2.1 Quadro istituzionale e ambiente strategicoL’Aran è stata istituita nel 1993, con sede in Roma; è un organismotecnico, dotato di personalità giuridica di diritto pubblico. Aran ha larappresentanza legale di tutte le pubbliche amministrazioni in sede dicontrattazione collettiva nazionale (compresa l’interpretazione autenticadelle clausole contrattuali); assiste inoltre le pubbliche amministrazioniper l’uniforme applicazione dei contratti collettivi. È formalmente(e sostanzialmente, come vedremo) dotata di autonomiaorganizzativa, gestionale e contabile. La più recente disciplina normativaè contenuta nel D.Lgs. n. 165/2001 3 .Il principale organo di direzione dell’agenziaè il comitato direttivo, composto dacinque membri. Il comitato direttivo dura incarica quattro anni e i componenti possonoessere riconfermati. Esso svolge una funzionedi indirizzo strategico dell’agenzia e di raccordocon i comitati di settore dei diversi compartidi contrattazione e con il governo 4 .Importante sul piano della determinazionedegli indirizzi strategici dell’agenzie è l’organismodi coordinamento dei comitati disettore costituito presso l’Aran e presiedutodal Ministro per la Funzione Pubblica, con ilcompito di coordinare gli indirizzi provenientidai diversi comitati di settore 5 . I principaliinterlocutori istituzionali di Aran infattisono proprio i comitati di settore, che fornisconoad Aran le linee di indirizzo relativamenteal comparto di contrattazione collettivain questione, e l’organismo di coordinamentodei comitati di settore, presieduto dalMinistro della Funzione Pubblica. La controparteè rappresentata dai sindacati, mentre laPresidenza del Consiglio dei ministri (ilgoverno) esercita specifiche prerogative nelprocesso di approvazione.Al fine di meglio inquadrare l’operato diAran, è utile richiamare schematicamente ilprocesso di contrattazione collettiva nazionale,che si articola nelle seguenti fasi:• il governo individua, tramite la leggefinanziaria, le risorse destinate alla contrattazionecollettiva per le amministrazionistatali, mentre per le autonomie e lealtre amministrazioni diverse dallo Stato2. Tra i principali documentiesaminati nella preparazionedel presentecaso vi sono, accanto allefonti normative, ilRegolamento del personale,il Regolamento di amministrazione,finanza e contabilità,il Regolamento diorganizzazione,ilRegolamento del nucleo divalutazione e varia documentazioneinterna.3. Il funzionamentodell’Aran è regolamentato,oltre che dal suddettodecreto, dai regolamentiinterni che includono ilRegolamento di organizzazione,il Regolamento delpersonale, il Regolamentoper l’amministrazione, lafinanza e la contabilità.L’evoluzione del quadronormativo è schematicamenteriassumibile comesegue:• il D.Lgs. n. 29/1993 (art.45) e il D.Lgs. n.470/1993 istituisconol’Aran. Pur con i proprispecifici profili di autonomia,si configuracome una realtà amministrativache fa riferimentoprevalente allaPresidenza delConsiglio dei ministri.Una rappresentanza nelcomitato direttivodell’Aran di regioni edenti locali viene inseritanel medesimo anno;• Il D.Lgs. n. 396/1997(art. 1) e il D.Lgs. n.80/1998 (art. 43) determinanoun profilo diagenzia, con le specificitàe caratterizzazioniillustrate nel presentecapitolo;• Infine, il D.Lgs. n.165/2001 (artt. 40 e 46-49 determinano i Profilinormativi attualidell’Aran.4. Il comitato direttivo ènominato dal Presidentedel Consiglio dei ministri,di concerto col Ministerodell’Economia, che designatre componenti, tra iquali, sentita laConferenza unificataStato-regioni e Stato-città,nomina il presidente. Glialtri due componentisono designati: uno dallaConferenza dei presidentidelle regioni, l’altrodall’Anci e dall’Upi. Ilcomitato direttivo dura incarica quattro anni e icomponenti possono esserericonfermati.5. Altri organi sono il collegiodei revisori deiconti, con compiti di controlloconsuntivo sullagestione finanziaria, e ilnucleo di valutazione, chesvolge una funzione rilevantenel supporto all’attuazionedel piano degliobiettivi dell’agenzia.TRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE 107

6. Art. 43 del D.Lgs.n. 165/2001.7. Art. 1bis della Leggen. 468/1978.8. Relazione informale èinteso senza alcuna connotazionenegativa, comeuna componente fisiologicadei rapporti tra amministrazionipubbliche eportatori di interessi; sulpunto confrontareBorgonovi (2005).le risorse finanziarie sono a carico dei rispettivi bilanci, fermorestando i parametri e le compatibilità inserite nel Dpef;• in previsione di ogni rinnovo contrattuale, i comitati di settoredeliberano preventivamente gli atti di indirizzo e li invianoall’Aran (per gli atti di indirizzo relativi alle amministrazionidiverse dallo Stato il governo ha dieci giorni per valutare la compatibilitàdegli atti di indirizzo con la politica economica e difinanza pubblica nazionale);• l’Aran avvia la trattativa negoziale convocando le confederazioni ele organizzazioni sindacali di comparto maggiormente rappresentative6 , la eventuale preintesa è oggetto di consultazione con i lavoratorida parte delle organizzazioni sindacali, mentre l’Aran puòeffettuare ulteriori verifiche con le amministrazioni rappresentate;la trattativa si conclude con una ipotesi di accordo;• l’Aran deve acquisire entro 5 giorni il parere dei comitati di settoresull’ipotesi di accordo e sugli oneri finanziari che ne derivano;• acquisito il parere favorevole, il giorno successivo l’Aran trasmettealla Corte dei Conti la quantificazione dei costi contrattuali ai finidella certificazione di compatibilità con gli strumenti di programmazionee di bilancio 7 . La Corte deve esprimersi entro 15 giorni.Se la certificazione è positiva, il contratto viene sottoscritto definitivamentee diventa efficace dal momento della sottoscrizione (lapubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale ha valenza esclusiva di portarloa conoscenza degli utenti, coerentemente con la natura privatisticadella contrattazione collettiva nazionale del pubblicoimpiego); se la certificazione è negativa, l’Aran assume le iniziativeper adeguare la quantificazione dei costi contrattuali, ovvero, qualoranon lo ritenga possibile, riapre la contrattazione;• la procedura di certificazione deve comunque concludersi (salvo ilcaso di riapertura delle trattative) entro 40 giorni, decorsi i quali ilpresidente dell’Aran ha mandato di sottoscrivere definitivamenteil contratto collettivo.Come si vede dalla procedura, l’Aran svolge una funzione moltodelicata di diaframma tecnico tra il governo e i comitati di settore(indirizzo politico e funzione di datore di lavoro), da una parte, e lacontroparte negoziale (sindacati), dall’altra parte. L’Aran contribuiscequindi in modo decisivo alla determinazione delle politiche del personaledella pubblica amministrazione italiana. Le specifiche professionalitàindividuali presenti nell’Aran e la capacità dell’agenzia diconservare, elaborare e diffondere a livello organizzativo le conoscenzesviluppate negli anni in merito ai punti di forza e ai problemimanifestati dai diversi contratti nella loro concreta applicazionedeterminano la performance di una azienda pubblica (Borgonovi,2005) che svolge un ruolo cruciale nel funzionamento di sistema delsettore pubblico.Per completezza di analisi, nell’esaminare il processo di contrattazionecollettiva nazionale non deve essere trascurato il sistema dellerelazioni, formali e informali 8 , esistente tra i diversi soggetti coinvolti108 LE AGENZIE PUBBLICHE

(in primo luogo le relazioni tra governo e comitati di settore, da unlato, e sindacati dall’altro lato), che ha una valenza sostanziale nelladeterminazione del processo di definizione dei contratti. Questo, indiverse e dinamiche situazioni, può comportare o una compressionedei margini di azione effettivi dell’Aran (se le relazioni tra gli altrisoggetti tendono a definire almeno parte dei contenuti che sarannopoi oggetto di negoziazione), ovvero può esaltarne la funzione, specialmenteladdove Aran sia in grado di far leva sulle proprie professionalità.L’ambientestrategico di Aran è dunque estremamente complessoe, per usare una terminologia in voga negli studi di strategicmanagement, turbolento.Inoltre, la capacità dei comitati di settore di esercitare la propriafunzione di indirizzo è in generale molto differenziata da comparto acomparto: in una prospettiva organizzativa, questo ha evidentementeuna influenza importante pur a parità di quadro normativo formale.Comitati di settore caratterizzati – per le caratteristiche dei propriprocessi decisionali interni – da una elevata capacità di elaborarelinee di indirizzo molto dettagliate spingono l’agenzia verso un esercizioin senso molto stretto del proprio ruolo tecnico; comitati di settoremeno incisivi nella definizione della propria linea negoziale verso isindacati richiedono ad Aran un esercizio più ampio, e inevitabilmentemaggiormente discrezionale, del proprio ruolo. Questo fenomeno,si ripete per chiarezza, è dovuto a una fisiologica dinamica inter-organizzativa(spiegabile dunque sul piano dell’analisi dei processi decisionalinelle organizzazioni e nei rapporti tra queste, cfr. il classicoSimon, 1947) e senza che venga in nulla alterata la natura tecnicadella funzione istituzionalmente svolta da Aran.L’ambiente organizzativo in cui opera l’Aran è inoltre in significativaevoluzione, principalmente in virtù delle modifiche al Titolo V(quelle attuate nel 2001 e quelle in discussione in Parlamento almomento della preparazione del presente volume) e alle implicazioniche queste possono avere in termini di sviluppo della contrattazione alivello decentrato.4.2.2 Elementi di disaggregazione strutturale e autonomiaL’Aran svolge la funzione di rappresentanza nella negoziazione collettivadei contratti di lavoro. In effetti, non soltanto sul piano dellostrumento giuridico individuato (il D.Lgs. n. 29/1993) ma anche sulpiano sostanziale, Aran nasce insieme alla privatizzazione del pubblicoimpiego e la sua missione istituzionale è quella di permettere il funzionamentodei contratti collettivi nazionali nel nuovo quadro giuridico.A questa funzione primaria e caratterizzante si aggiungono alcuneimportanti funzioni di garanzia, quali la raccolta dei dati sui voti ele deleghe ai fini dell’accertamento della rappresentatività sindacale(indispensabile per determinare le condizioni per la validità di uncontratto collettivo nazionale), e la sottoposizione alla valutazionedella commissione di garanzia degli accordi nazionali sulle prestazioniindispensabili da garantire in caso di sciopero. Aran svolge inoltreTRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE 109

110 LE AGENZIE PUBBLICHEalcune attività di erogazione di servizi, quali la assistenza alle pubblicheamministrazioni ai fini dell’uniforme applicazione dei contratticollettivi (risposta ai quesiti da queste sottoposti in merito alla interpretazionedel contratto nazionale di riferimento); può inoltre svolgerefunzione di assistenza specifica a pubbliche amministrazioni sullabase di apposite intese (anche a livello regionale e sopraregionale, surichiesta dei comitati di settore). Quest’ultima attività non è almomento svolta, ma rappresenta potenzialmente un’importante lineadi sviluppo a seguito dei cambiamenti determinati in particolare daltitolo V. Infine, svolge attività di studio, documentazione ai fini dellacontrattazione collettiva (una funzione di knowledge managementestremamente importante) e predisposizione sull’evoluzione delleretribuzioni di fatto dei dipendenti pubblici inviati al governo, comitatidi settore e competenti commissioni parlamentari.Nel ciclo di vita dell’Aran possono sin qui individuarsi due fasiabbastanza nettamente distinte: il periodo tra il 1993 e il 1997, e ilperiodo che dal 1997 arriva sino al tempo presente. Nel periodo tra il1993 e il 1997 l’Aran rimane per molti versi un braccio operativodella Presidenza del Consiglio e del Dipartimento della FunzionePubblica. Dopo l’approvazione del D.Lgs. n. 396/1997, si accentua ilcarattere di agenzia autonoma. Il mix delle funzioni svolte presentanatura composita: la attività core si presenta come un’attività di supportoalla definizione delle politiche del personale della pubblicaamministrazione. Nell’esercizio di tale attività Aran gode di prerogativesue proprie, che la rendono autonoma e per certi versi la proteggonoda pressioni politiche permettendo lo svolgimento della propriafunzione con un significativo margine di autonomia.Considerando la funzione principale svolta dall’agenzia, lanegoziazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro, si puòosservare che essa viene esercitata in un quadro di delega (l’atto diindirizzo dei comitati di settore, e i vincoli sulle risorse indicati dalgoverno tramite gli strumenti di programmazione economica efinanziaria), ma con una significativa autonomia (nella definizionedei contenuti del contratto). L’Aran svolge dunque una funzione didiaframma o snodo, una sorta di intermediazione tecnica tra il soggettodatoriale, rappresentato dalla componente politica, e l’offertadi lavoro (nel senso economico, del soggetto detentore del fattoreproduttivo lavoro), rappresentata dalla componente sindacale. Nederiva che Aran costituisce un fattore di disaccoppiamento tra ledinamiche del sistema politico (cicli elettorali e connessa propensionea vedere nel personale della pubblica amministrazione anchese non primariamente un bacino elettorale) e le dinamiche delsistema aziendale e organizzativo delle amministrazioni pubbliche(per le quali i contenuti del contratto di lavoro rappresentano unfattore decisivo di funzionamento).Per quanto attiene alla struttura, il modello organizzativo è divisionale.Esso si articola formalmente in quattro servizi, ognuno dedicatoa presidiare la contrattazione relativamente a un dato gruppo di

comparti di contrattazione. Considerando i comparti presidiati, equindi il contratto come il prodotto dell’attività dell’agenzia, ne emergeun modello organizzativo suddiviso per gruppi di prodotti, cioè lacaratteristica propria del modello divisionale. Vi sono poi alcuneunità organizzative in posizione di staff, tra cui Affari generali, organizzazionee risorse umane e Amministrazione e servizi generali 9 .L’analisi del modello organizzativo deve essere integrata dalla considerazionedi un’altra caratteristica fondamentale di Aran, cioè lanatura professionale dell’organizzazione, basata cioè sul lavoro svoltoda professional: lavoro tipicamente caratterizzato da un elevato gradodi autonomia professionale nell’esercizio dei propri compiti, e da uncoordinamento basato su piccoli gruppi di lavoro intorno a determinatioutput, a loro volta caratterizzati da elevata complessità e gradodi specificità (Mintzberg, 1985).Per quanto concerne l’organico, è previsto un tetto secondo laseguente composizione: fino a 50 unità di personale possono essereassunte nell’organico dell’agenzia; fino a 25 unità possono esserecomandate da altre amministrazioni pubbliche. Quasi tutte le posizionisono state attivate. Si è trattato, almeno per il personale diruolo presso Aran, di passaggi diretti. Il contratto collettivo nazionaledi riferimento è quello degli enti pubblici non economici. La specificitàdella funzione svolta da Aran ha fatto optare per la non attivazionedel contratto integrativo (che avrebbe comportato una negoziazionecon la medesima controparte istituzionale, cioè i sindacati).Alcuni aspetti in materia sono stati comunque regolati dal comitatodirettivo.È interessante osservare che il personale proviene da una pluralitàdi amministrazioni, centrali e locali. La sua composizione è estremamentevariegata, costituendo questo fenomeno una indubbia ricchezzain termini di conoscenze dei diversi settori della pubblica amministrazionepresenti presso le agenzia. Alla luce dei riscontri che è statopossibile effettuare, non appaiono tuttavia esservi stati problemi specificidi integrazione tra le diverse parti dell’organizzazione, nonostantela varietà di profili professionali che hanno progressivamentearricchito l’organico dell’agenzia.9. La collocazione del servizioStudi e documentazionerichiede una specificazione.Esso svolge infattiuna duplice attività: inprimo luogo supporta iservizi nella propria attivitàdi contrattazione; inquesto senso deve essereinteso come unità organizzativain posizione distaff. Esso però produceanche documentazionerivolta a destinatari istituzionali(il rapporto trimestralesulle retribuzioni difatto dei dipendenti pubbliciè inviato a governo,comitati di settore e competenticommissioni parlamentari)nonché studi ericerche destinate alla piùampia platea degli operatoridella pubblica amministrazione;relativamentea questa attività il serviziostudi si configura comeuna ulteriore divisione,che realizza ed eroga unaltro dei prodotti (output)dell’agenzia stessa.TRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE 111

112 LE AGENZIE PUBBLICHE4.2.3 Elementi di contrattualizzazioneNel caso di Aran non esiste una convenzione o performance contracttra agenzia e amministrazione, anche perché non esiste una amministrazionedi riferimento per Aran. Inoltre, l’attività di Aran non èmisurabile. Vi sono degli atti di indirizzo, provenienti dai comitati disettore e, con riferimento ai vincoli in materia di risorse per il finanziamentodei rinnovi dei contratti, dal governo. Il finanziamento diAran è basato su un meccanismo automatico, determinato da un contributofisso ricevuto dall’agenzia per ogni unità di personale oggettodella contrattazione.L’Aran dunque opera in un contesto non caratterizzato da unsistema di obiettivi trasmessi da una amministrazione di riferimentoai quali siano correlati i finanziamenti. Anzi, l’Aran si caratterizza peruna elevata autonomia finanziaria, essendo i finanziamenti automaticie sganciati da un vincolo di autorizzazione da parte di una amministrazionedi riferimento.Inoltre l’Aran opera in condizioni di elevata autonomia nelle sceltegestionali e relative alla dotazione di personale. Vari elementi portanoa ritenere che vi sia in generale una propensione a fare uso delgrado di autonomia organizzativa per adottare nuove soluzioni, sianoqueste determinate dal sorgere di esigenze specifiche ovvero dall’esperienzamaturata nel precedente ciclo di contrattazione.Nel loro insieme, queste e le caratteristiche già in precedenza illustratedenotano una condizione di operatività che per alcuni versiassomiglia maggiormente a quella di una agenzia sul modello svedese(cfr. capitolo 1) piuttosto che a quella di una agenzia che svolge compitioperativi ed è indirizzata e incentivata tramite performance contract(il modello Next steps di agenzie, cfr. capitolo 1). L’Aran rappresentain effetti un modello o idealtipo di agenzia diverso e complementarerispetto a quello di Next steps. Tale modello è particolarmentesignificativo per tutta una serie di ambiti di operatività della pubblicaamministrazione italiana. Date certe condizioni, esso è cioè unriferimento utile per la modernizzazione del settore pubblico attraversoil ricorso alle agenzie (sul punto ci si diffonde ampiamente nelcapitolo 7, al quale si rinvia).I principali strumenti di programmazione sono il bilancio e ilpiano degli obiettivi, predisposti in modo coordinato e approvatientro fine anno.La negoziazione degli obiettivi con la dirigenza avviene inmodo informale. Tuttavia, il comitato direttivo pone in essere contattitendenzialmente sistematici in preparazione del piano degliobiettivi. Gli obiettivi sono tuttavia in generale o denotati dallosvolgimento di una specifica azione non rientrante nell’attivitàcorrente, oppure molto generali data la difficoltà di misurareobiettivi connessi a output quali la definizione di un contratto, checomporta attività (come la negoziazione) caratterizzate da elevatadiscrezionalità e da una pluralità di fattori esterni condizionantil’esito finale.

4.2.4 Considerazioni conclusiveIl caso dell’Aran appare peculiare relativamente alla dimensione delperformance contracting. Come si è avuto modo di osservare, non esisteun accordo/convenzione in essere tra una amministrazione di riferimentoe l’agenzia; anzi non esiste proprio una amministrazione diriferimento (correttamente vista la funzione svolta da Aran) dellaquale l’agenzia sia il braccio operativo. Anche il sistema di finanziamentoè conseguente, essendo sostanzialmente svincolato da un qualunqueriferimento a prestazioni o comunque all’operato dell’agenzia.Questo fenomeno è dovuto alla natura peculiare dell’attività svoltae in particolare alla propria funzione di disaccoppiamento delle duecontroparti (datoriale e sindacale), rispetto alle quali essa svolge perconto della componente datoriale del sistema pubblico (cioè il livellopolitico) un ruolo tecnico esercitato come prerogativa esclusiva, nelquale non può essere sostituita né surrogata da un altro soggetto.L’Aran rappresenta dunque un caso non riconducibile in sensostretto al paradigma di agenzia esecutiva definito sulla base della letteratura,avendo in essa alcuni elementi (quasi assimilabili a quelli diuna autorità di garanzia) non interamente riconducibili allo stesso.I beneficiari o destinatari ultimi dell’attività dell’Aran sono le singoleamministrazioni pubbliche a tutti i livelli e settori. Esse costituisconoanche i portatori di interessi (stakeholder) rappresentati daicomitati di settore. La capacità dei comitati di settore di rappresentaree interpretare in modo compiuto le diverse amministrazioni pubblichevaria tuttavia da comparto a comparto, in funzione della numerositàe soprattutto delle eterogeneità delle amministrazioni coinvolte,e delle modalità di funzionamento del comitato di settore.L’efficacia dell’azione dell’Aran è misurata in primo luogo dall’efficaciadei contratti collettivi nazionali che essa contribuisce a definire (assieme,come evidente, ai sindacati, e nel quadro degli indirizzi e dei vincolideterminati da governo e comitati di settore). Ne deriva una estremacomplessità di misurazione delle prestazioni. Essa è dovuta tra l’altro:• alla complessità intrinseca di valutare l’efficacia di un contrattocollettivo nazionale;• alla molteplicità di portatori di interessi (e corrispondenti punti divista) da considerare nella valutazione;• al ritardo temporale tra manifestazione dell’output (il contrattostesso) e manifestazione dell’outcome (l’influenza del contratto sulfunzionamento delle amministrazioni pubbliche).Spostando l’attenzione verso misure parziali di prestazione, possiamoosservare che la flessibilità organizzativa è probabilmentemaggiore rispetto a quando era braccio operativo della Presidenzadel Consiglio dei ministri e sicuramente a quando il personale operavaincardinato nelle amministrazioni o in staff direttamente agliesponenti politici incaricati di condurre la negoziazione con la contropartesindacale. Si è avuto modo di osservare una propensione adadattare l’assetto organizzativo in relazione alle diverse esigenze cuidare risposta, come dimostra la recente riarticolazione di un servizio.TRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE 113

114 LE AGENZIE PUBBLICHEProprio la capacità di modificare il proprio assetto – in tempi adeguati– al mutare delle condizioni esterne rappresenta un profilo diperformance dell’agenzia abbastanza problematico in relazione allanatura dell’attività svolta. Infatti l’ambiente organizzativo in cui operal’agenzia si presenta al contempo come estremamente complesso efondamentalmente stabile. Estremamente complesso in quanto idestinatari del prodotto dell’agenzia sono la totalità delle pubblicheamministrazioni italiane, le cui differenziate e mutevoli esigenze debbonoessere tenute in considerazione nell’operato dell’Aran.Fondamentalmente stabile in quanto la missione istituzionale e ilprocesso attraverso il quale essa viene attuata sono definite e fortementevincolate dal dato normativo.In assenza di cambiamenti al dato normativo, dunque, il modo dioperare dell’agenzia è soggetto a un sistema di vincoli che rendono lacapacità di innovazione (intesa come capacità di cambiare i core task,i compiti chiave svolti, al mutare delle circostanze) un parametro problematicoda definire e misurare. Innovazione è in questo caso costituitain prevalenza da revisioni dei meccanismi organizzativi a livellomicro, che possono incidere anche molto significativamente sullacapacità di interpretare i bisogni delle pubbliche amministrazioni esulle modalità di conduzione della trattativa negoziale, ma sono didifficoltosa misurazione e valutazione.Per quanto attiene all’accountability dell’agenzia, ad Aran si puòapplicare un duplice profilo di rendicontazione: sul processo e suirisultati. Con riferimento al processo, l’agenzia è chiamata a operarein conformità al proprio ruolo tecnico e all’esercizio delle proprieprerogative uniche e caratterizzanti: il potere di condurre la trattativanegoziale e di sottoscrivere i contratti collettivi.Riguardo ai risultati, essi sono definiti in primo luogo dalla qualitàdei contratti sottoscritti, dal loro contributo all’efficace funzionamentodi tutte le amministrazioni pubbliche nazionali. Una valutazioneche si complica ulteriormente se si considera che nella qualitàdei contratti sottoscritti rientrano da quest’anno anche gli accordiquadro in materia di lavoro interinale, lavoro a tempo determinato,contratti di formazione e lavoro, part-time e telelavoro (un insieme diprodotti dell’agenzia il cui effetto sul sistema pubblico è quello diintrodurre o potenziare le forme di flessibilità). Sul piano metodologico,prodotti così peculiari possono essere valutati soltanto tramitepanel di operatori (a esempio, responsabili degli uffici organizzazionee personale) che, in modo opportunamente guidato, si confrontinosui risultati dell’applicazione dei contratti nazionali, evidenziandonepunti di forza e di debolezza e confrontandoli con i precedenti contratti,ovvero confrontando tra loro i diversi contratti.Perché tali valutazioni diano luogo a un processo di accountabilityè inoltre necessario che vengano rese pubbliche, comunicate ai destinataridell’accountability.L’identificazione di tali destinatari è problematica:appare comunque ragionevole identificarla in primo luogonelle stesse amministrazioni pubbliche, e solo più indirettamente

nella cittadinanza (destinataria ultima dell’operato di Aran, ma inmodo indiretto).Più semplice è la definizione dell’accountability con riguardo adalcune attività complementari, quantunque molto importanti,come la risposta ai quesiti posti dalle amministrazioni ad Aran inmerito all’interpretazione dei contratti. In questo caso la rendicontazionepuò avvenire su parametri di prestazione quali il tempo perl’erogazione della risposta (in funzione, come ovvio, anche dellacomplessità del quesito) o la qualità dell’interfaccia con l’amministrazionerichiedente. Si tratta di profili magari tecnicamente difficilida porre in essere (ed un sistematico insieme di misure in meritonon è attualmente operante), ma concettualmente più semplicida trattare.4.3 Il caso dell’Agenzia Italiana del Farmaco (Aifa)4.3.1 Quadro istituzionale e ambiente strategicoL’Agenzia Italiana del Farmaco 10 è stata istituita nel 2004, ha sede inRoma e opera come organismo di diritto pubblico sulla base degliindirizzi e della vigilanza del Ministero della Salute in autonomia, trasparenzaed economicità e in raccordo con le regioni, l’IstitutoSuperiore di Sanità, gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico,le associazioni dei pazienti, i medici e le società scientifiche, ilmondo produttivo e distributivo 11 .L’agenzia, con un organico di poco più di 150 persone, è chiamataa svolgere una serie di funzioni molto ampia e articolata e si ponecome il principale attore istituzionale per quanto attiene la realizzazionedella politica del farmaco definita dall’esecutivo. L’analisi delleprevisioni normative evidenzia l’intento chiaro di attribuire all’agenziaresponsabilità diretta non solo nella realizzazione di piani operativie programmi ma anche nella definizione stessa delle politiche.L’agenzia si configura in altri termini non solo come soggetto cheproduce servizi per conto del Ministero della Salute, ma soprattuttocome soggetto istituzionale in capo al quale trovano definizione esuccessiva applicazione le politiche del farmaco e le strategie concretedi intervento in questo settore. L’intervento e la vigilanza delMinistero si esplicano in due modi:• direttamente attraverso la predisposizione di un documento diindirizzo e la stipula di una convenzione a disciplina dei rapporticon l’agenzia;• indirettamente attraverso la nomina degli organi dell’agenzia el’approvazione dei principali atti che devono essere trasmessi alMinistro, previa approvazione del consiglio di amministrazione.Uno degli aspetti di maggiore criticità nella disamina del quadrodi attività istituzionali attribuite all’agenzia sta proprio nellaconstatazione che l’esito atteso di tali attività risulta in gran partenon traducibile in indicatori di outcome strettamente misurabili:10. Tra i principali documentiesaminati nella preparazionedel presentecaso vi sono, accanto allefonti normative, ilRegolamento del personale,il Regolamento di amministrazione,finanza e contabilità,il Regolamento diorganizzazione,ilRegolamento del nucleo divalutazione e varia documentazioneinterna.11. Si riportano di seguitoi principali atti normatividi istituzione e modificadell’assetto istituzionaledell’agenzia:• Legge 24 novembre2003, n. 326,Conversione in legge,con modificazioni, delD.Lgs. 30 settembre2003, n. 269, recantedisposizioni urgenti perfavorire lo sviluppo eper la correzione dell’andamentodei contipubblici;• Decreto 20 settembre2004, n. 245,Regolamento recantenorme sull’organizzazionee il funzionamentodell’Agenzia Italianadel Farmaco.TRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE 115

116 LE AGENZIE PUBBLICHEsi considerino in tal senso obiettivi espressi in termini di appropriatezza,consapevolezza, informazione nell’uso dei farmaci e diorientamento all’innovazione nella produzione dei medesimi. Acomplemento di tale osservazione, vale la constatazione che laconvenzione sottoscritta tra l’agenzia e il Ministero della Salute adisciplina dei rapporti tra i medesimi, se da un lato quantificaalmeno in parte la dimensione degli output richiesti, tuttavia trascurainevitabilmente la dimensione di molti outcome che nonsono quantificabili.Del resto è significativo che l’istituzione dell’agenzia trovi collocazionein una legge relativa ai conti pubblici e che in particolare ilprimo comma dell’art. 48, istitutivo appunto dell’agenzia, stabiliscache l’onere a carico del servizio sanitario nazionale per l’assistenzafarmaceutica complessiva è fissato al 16%. Un’impressione generale èche l’agenzia sia stata intesa dal riformatore anzitutto quale strumentoper il monitoraggio del consumo e della spesa farmaceutica territorialee ospedaliera a carico del servizio sanitario nazionale e a caricodel cittadino.A completamento del quadro dei compiti e delle responsabilitàdell’agenzia sta la previsione che la stessa operi come organismod’alta consulenza tecnica, scientifica e anche politica per il governo,la conferenza permanente, le regioni per tutto quanto riguardale politiche del farmaco, la ricerca, gli investimenti delle aziende inricerca e sviluppo, la produzione, distribuzione, informazionescientifica, regolazione della promozione, prescrizione, monitoraggiodel consumo dei farmaci, la sorveglianza sugli effetti avversi, larimborsabilità e i prezzi dei farmaci. Un insieme di funzioni quindiestremamente ampio e variegato che, su un piano esclusivamentelogico-deduttivo e senza che sia stato possibile compiere riscontriempirici in tal senso, rende plausibile il rischio di un sovraccaricoche potrebbe portare a un focalizzarsi dell’attività dell’agenziasugli aspetti quantitativi (rispetto tetto spesa farmaceutica) e operativi,e a una possibile minore attenzione alla funzione di promozionedi ricerca, sviluppo e investimenti. Solo l’osservazione delledinamiche organizzative e gestionali future consentirà una valutazionein tal senso.L’Aifa è un ente autonomo e non configura pertanto un’articolazioneorganizzativa di Ministero, sebbene origini da una precedentedirezione interna. È però vero che a fronte di questa separazione istituzionalee di personalità giuridica stanno degli elementi di strettainterdipendenza fra vertice istituzionale dell’agenzia medesima eorgano politico. Il fatto in particolare che il Ministro della Salutenomini il presidente del consiglio di amministrazione, due componentidi questo, un revisore sui tre previsti e soprattutto il direttoregenerale, lascia intravedere la sussistenza di una relazione molto fortedal punto di vista istituzionale.Indubbia è la natura pubblica della funzione svolta. Utile in talsenso non soltanto le richiamate previsioni normative per quanto

attiene le finalità e i compiti ma soprattutto la constatazione cheprimo fra gli obiettivi è quello di contenere la spesa farmaceuticapubblica, andando a svolgere le altre attività e ad attivare iniziative inmodo accessorio a questo obiettivo primario.Sono organi dell’agenzia il direttore generale, il consiglio diamministrazione, il collegio dei revisori dei conti. Il direttoregenerale è il legale rappresentante dell’agenzia. Viene nominatocon decreto del Ministro della Salute sentita la conferenza permanenteper i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome,e ha tutti i poteri di gestione dell’agenzia; è inoltre responsabiledel conseguimento dei risultati fissati nella convenzione tra agenziae Ministero della Salute. Il consiglio di amministrazione deliberail bilancio preventivo, il consuntivo e i programmi annuale etriennale delle attività, i regolamenti interni e la dotazione organicacomplessiva. Il collegio dei revisori svolge il controllo sull’attivitàdell’agenzia a norma degli artt. 2403 e segg. del cod. civ. inquanto applicabili. Al collegio compete, altresì, il controllo contabiledell’agenzia.Il personale dell’agenzia è costituito nella quasi totalità dadipendenti pubblici: la legge istituiva, al comma 7, stabilisce cheall’agenzia sono trasferite le unità già assegnante agli uffici delladirezione generale farmaci e dispositivi medici. L’agenzia puòimpiegare fino a un limite di 40 unità di personale in comandoproveniente da altre amministrazioni dello Stato o regionali. Inogni caso la disciplina contrattuale è quella dei dipendenti pubblici.Le fonti di finanziamento sono al momento prevalentemente pubblichee si compongono di:• risorse finanziarie trasferite dallo Stato di previsione delMinistero della Salute in un Fondo suddiviso in tre capitolirelativi agli oneri di gestione, alle spese di investimento, allaquota incentivante connessa al raggiungimento degli obiettivigestionali;• entrate derivanti dalla maggiorazione del 20% delle tariffe di cuiall’art. 5 della Legge n. 407 del 1990;• introiti eventuali derivanti da contratti stipulati con l’agenziaEuropea per la valutazione dei medicinali (Emea) e con altriorganismi per prestazioni di consulenza, collaborazione ericerca.La disciplina di riferimento per quanto riguarda l’agenzia è ditipo pubblicistico: l’agenzia è dotata di personalità giuridica di dirittopubblico e di autonomia organizzativa, patrimoniale, finanziariae gestionale. Essa opera come soggetto pubblico e pertanto la Cortedei Conti esercita il controllo sulla gestione ai sensi della Legge n. 20del 1994.L’analisi degli elementi richiamati evidenzia come in capo all’agenziasussistono di fatto molti degli elementi considerati distintividel modello presente in letteratura e preso a riferimento. Tra gliTRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE 117

118 LE AGENZIE PUBBLICHEaspetti possibili fonte di criticità quello della strumentalità rispetto alMinistero appare il più rilevante, in quanto l’agenzia esercita un ruolosignificativo anche nella formulazione della politica del farmaco, oltreche nell’implementazione della stessa; restano tuttavia forti i legamidi tipo istituzionale, di tipo negoziale e di tipo informativo traMinistero e agenzia.Il quadro degli interlocutori istituzionali dell’agenzia apparemolto articolato, e ciò in ragione dell’insieme dei ruoli a essa attribuiti.Interlocutore privilegiato è sicuramente il Ministero che di fattoconfigura, insieme alle regioni, il soggetto principale di riferimentonel rapporto di agenzia. L’agenzia è istituzionalmente il soggetto prepostoa monitorare l’andamento delle variabili macroeconomiche dicui il Ministero e il governo necessitano per definire le politiche pubblichein tema. Allo stesso tempo l’agenzia è il soggetto cui è istituzionalmentedemandato il compito di realizzare tutte le azioni ritenutenecessarie e idonee a garantire che gli obiettivi definiti da tali politichesiano rispettate.Il rapporto tra questi due soggetti non è risolto esclusivamentein via contrattuale né è affidato alla costituzione in sede ministerialedi un ufficio di controllo dell’attività svolta dall’agenzia. Esso piuttostoè affidato all’affiancamento all’agenzia medesima di una seriedi organi tecnico-consultivi che rivestono la duplice natura di interlocutorie organi dell’agenzia medesima. Si tratta delle seguenticommissioni:• commissione tecnico-scientifica, che valuta ed esprime parereconsultivo sulle domande di registrazione nazionali e comunitariee classifica i medicinali ai fini della rimborsabilità, assorbendole funzioni già attribuite alla commissione unica delfarmaco;• comitato prezzi e rimborso, che svolge attività di negoziazionecon le aziende farmaceutiche per la definizione del prezzo deifarmaci rimborsati dal servizio sanitario nazionale, secondotempi, modalità e procedure trasparenti fissati da delibera delCipe;• centro di collegamento agenzia-regioni, che assicura una strettacollaborazione tra agenzia e regioni in particolare analizzandol’andamento e le determinanti della spesa farmaceutica a livellonazionale e regionale, raccordando i flussi informativi sui farmaci,promuovendo i generici e definendo proposte per l’informazionee la pubblicità sui farmaci, la farmaco vigilanza e la sperimentazioneclinica;• commissione per la promozione della ricerca e dello sviluppo,che promuove la ricerca scientifica a carattere pubblico e transnazionalenei settori strategici dell’assistenza, favorendo gliinvestimenti di soggetti privati sul territorio nazionale e proponendocriteri per il riconoscimento di un premio di prezzo suifarmaci innovativi.Attraverso queste commissioni trovano rappresentanza gli inte-

essi di tutti i soggetti pubblici a vario titolo stakeholder nel processodi regolazione del settore farmaceutico, con un ruolo di direzionee unitarietà attribuito al direttore dell’agenzia che è chiamatopoi a tradurre nell’operato della medesima quanto emerso in senoa tali commissioni.È evidente che in un processo di progressiva regionalizzazione delsistema sanitario nazionale, parallelamente al più complessivo percorsodi devolution e attuazione dei principi del federalismo fiscale, leregioni, in quanto responsabili della spesa sanitaria, costituiscono,accanto al Ministero della Salute, il principale interlocutore istituzionaledell’agenzia. Ciò ha a che fare in particolare con la compartecipazionedelle regioni medesime, attraverso le proprie iniziative, alraggiungimento degli obiettivi espressi in termini di tetto nazionaledi spesa farmaceutica e formalmente attribuiti alla responsabilità dell’agenziaattraverso la convenzione.Tra gli interlocutori non istituzionali dell’agenzia rientrano da unlato le singole imprese farmaceutiche in quanto soggetti interagentidirettamente con la medesima per l’espletamento delle necessariepratiche amministrative, dall’altro le associazioni di categoria dei farmacisti(Federfarma), delle imprese farmaceutiche (Farmindustria) edei medici (ordine e sindacati).Un ultimo livello di interlocutori è rappresentato da quelli internazionali.La costituzione dell’agenzia risponde anche alla volontàdi dare un forte impulso all’acquisizione di un ruolo autorevole e diprestigio dell’Italia presso l’agenzia europea dei medicinali (Emea) epresso gli altri organismi europei che si occupano di politiche delfarmaco.4.3.2 Elementi di disaggregazione strutturale e autonomiaIl passaggio da direzione generale dei farmaci e dispositivi medicidel Ministero della Salute a ente pubblico non economico ha rappresentatol’occasione per realizzare un percorso di razionalizzazioneorganizzativa, tanto attraverso il ridisegno della corporategovernance, quanto attraverso la definizione di una struttura articolatain cinque aree tecniche e una amministrativa. In merito alprimo aspetto, il vertice dell’agenzia si configura in modo permolti aspetti simile a quello di un’impresa (anche se con alcuneimportanti differenze), con un consiglio di amministrazioneavente funzioni di natura decisionale e strategica e un direttoregenerale che opera come amministratore delegato, definendo ilcontenuto di gran parte degli atti di gestione e programmazionedell’agenzia. Il direttore generale è il legale rappresentante dell’agenziae ne dirige l’attività; esso inoltre partecipa alle sedute delconsiglio di amministrazione esprimendo parere consultivo suiprovvedimenti da adottare e svolgendo una funzione di naturainformativa. La rilevanza del ruolo attribuito a tale organo è evidentenon soltanto per le funzioni e i compiti esplicitamenteattributi allo stesso, ma anche in ragione del fatto che il direttoreTRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE 119

120 LE AGENZIE PUBBLICHEgenerale svolge una funzione di coordinamento dell’organizzazioneoperando come anello di congiunzione non soltanto tragestione operativa e indirizzo politico strategico, ma anche esoprattutto tra le diverse componenti organizzative dell’agenziamedesima.La struttura organizzativa è di tipo divisionale e riflette insostanza i compiti e le finalità attribuite all’agenzia. L’attività svoltadalle cinque aree tecniche configura di fatto un insieme omogeneodi operazioni ricondotte alla responsabilità particolare deldirigente preposto alle medesime e a quella complessiva del direttoregenerale. Tale tipo di struttura organizzativa è pensata perevitare che i processi svolti al suo interno siano eccessivamentesegmentati sia al contrario individuabile una responsabilità generaledi buon esito cui corrispondono competenze di coordinamentoe decisione.Il complessivo percorso di aggregazione di tutte le competenzein materia di farmaco presso l’agenzia consente di affermare che ilgrado di specificazione dei compiti fra questa e Ministero dellaSalute è decisamente elevato, non essendoci tendenzialmentesovrapposizioni o ambiguità circa le rispettive aree di attività.Quello della specializzazione oggettiva dei compiti attribuiti all’agenziaappare l’aspetto più critico. Se da un lato è pur vero che ilgrado di omogeneità per quanto attiene l’area di attività è elevatoe di fatto coincidente con tutto quanto ha a che fare con il farmaco,questa stessa constatazione fa emergere quello che può esserericonosciuto come un elemento di disomogeneità intrinseco ècioè il sovraccarico di funzioni e di compiti cui è sottoposta l’agenzia.Il quadro delle responsabilità attribuite all’agenzia appare moltoarticolato e si snoda lungo tutto lo spettro che va dalla responsabilitàrelativa alla regolarità amministrativa degli atti alla co-responsabilitàpolitica sull’efficacia delle politiche del farmaco. Quello che è importantemettere in evidenza è che a fronte di questa eterogeneità diresponsabilità, speculare del resto all’eterogeneità di compiti e funzioniattribuite, sussiste una eterogeneità dei meccanismi di verifica econtrollo.Centrale non soltanto nell’ambito dell’organizzazione ma anche inriferimento a questo quadro di responsabilità appare, ancora unavolta, la figura del direttore generale, il quale non a caso può essererevocato dal proprio incarico non dal consiglio di amministrazionedell’agenzia, ma dal Ministro della Salute. Le cause di revoca deldirettore, indicate nel regolamento di organizzazione, di fatto sonosovrapponibili al quadro di responsabilità delineato: comprovate irregolaritànell’esercizio delle attività svolte; risultati negativi nellagestione; mancato rispetto dei doveri informativi; mancato raggiungimentodegli obiettivi affidati.Per quanto attiene alla gestione operativa dell’agenzia, l’autonomiadella medesima appare completa e non sembrano presenti inge-

enze eccedenti la normale azione di vigilanza da parte delMinistero e di controllo da parte della Corte dei Conti. L’analisidelle caratteristiche organizzative dell’agenzia e del quadro di interlocutoriistituzionali ha però messo in luce come uno degli elementiche contraddistinguono tale soggetto sia la presenza di organi che siaffiancano al suo operato con funzioni consultive o al fine di riunireun quadro di competenze tecniche idoneo a procedere alla determinazionedel contenuto di determinate decisioni. Significativo in talsenso il fatto che in questi organi trovi espressione anche l’interessedel Ministero che in tal modo interviene in un certo senso a integrarel’autonomia dell’agenzia. La composizione mista degli organidi cui sopra risponde del resto all’esigenza di avere strumenti divisione diretta dell’attività svolta e del contenuto delle decisioniassunte, quanto meno parziale: tale visione, se non riduce l’autonomia,la influenza quanto meno nell’impatto che può avere sui contenutidelle decisioni assunte.4.3.3 Elementi di contrattualizzazioneI principali atti di programmazione dell’attività dell’agenzia consistononell’atto di indirizzo attraverso il quale il Ministero della Saluteindividua i principali contenuti delle politiche sul farmaco e nellalegge finanziaria che può contenere indicazioni sulla gestione dellaspesa sanitaria nazionale e modificare le previsioni di limite sullaspesa farmaceutica.Malgrado sia ancora in fase di definizione, il quadro in cui vaa inserirsi la convenzione quale strumento di regolazione dei rapportifra Ministero della Salute e agenzia può essere delineato nelseguente modo:• il ministero definisce una direttiva in cui sono individuati gliindirizzi e le priorità cui l’agenzia dovrà riferirsi nella determinazionedel proprio orientamento strategico; tale direttiva,che di fatto ha origine a partire dalla informazioni trasmessedall’agenzia stessa, costituisce il principale strumento di interventodell’organo politico nella determinazione della politicadel farmaco;• a partire dai contenuti espressi dalla direttiva, l’agenzia procedealla revisione del piano strategico triennale definito in precedenza:la realizzazione di tale documento, di competenzadella direzione generale, attualmente segue un percorso di tipotop down attraverso una definizione delle strategie per ciascunaarea di intervento, realizzata direttamente dalla direzionegenerale;• i contenuti del Piano strategico triennale sfociano anzituttonella convenzione tra l’agenzia e il Ministero della Salute, cheindividua una serie di obiettivi che l’agenzia è chiamata a realizzaree associa a essi un panel di indicatori di performance.Essi costituiranno l’elemento sul quale sarà valutato l’operatodell’agenzia e il suo direttore generale. È interessante notareTRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE 121

come la convenzione non definisca soltanto l’insieme degliobiettivi ma individui per ciascuno di essi un set di strumenticui l’agenzia può fare ricorso al fine di compierne il raggiungimento;• parallelamente viene avviato il percorso di budget che esplodele linee contenute nel documento di programmazione strategicain una serie di obiettivi di carattere operativo, attribuiti daldirettore generale ai responsabili delle aree presenti all’internodell’agenzia.Tanto il sistema di budgeting quanto il sistema di reportisticainterna sono, al momento in cui scrive, in via di definizione insiemead una serie di altri elementi a essi riconducibili. L’obiettivo è quellodi creare un sistema informativo interno che con cadenza trimestrale,almeno nella prima fase, consenta di monitorare l’andamento dellaperformance tanto rispetto agli obiettivi contenuti in convenzionequanto rispetto ai contenuti del budget.4.3.4 Considerazioni conclusiveCome è stato delineato, l’agenzia si costituisce come organizzazionecompetente su tutti gli aspetti della politica del farmaco, corrispondendoin tal senso ad una chiara scelta politica di unificare competenzee professionalità in un contesto contraddistinto da elevatacomplessità amministrativa e procedurale. Se tale scelta pare averprodotto già nel breve periodo condizioni di maggior flessibilità,nulla ancora è possibile affermare circa la capacità di tale soluzionedi realizzare l’ingente numero di obiettivi attribuiti e segnatamentequello di natura economica, cioè il tetto della spesa farmaceutica.Rispetto al modello preso a riferimento per l’analisi delle caratteristichedell’agenzia, è possibile affermare che gli elementi caratterizzantil’agenzia sono del tutto presenti, con la significativa eccezionedel principio dell’arm’s length, dal momento che la raggiungibilitàdell’agenzia da parte del Ministero della Salute appare limitata econnotata piuttosto in termini di alterità: l’agenzia è in altri terminiun soggetto terzo rispetto al ministero chiaramente distinto epienamente riconoscibile. In ragione dell’assetto organizzativo inessere e del quadro di competenze assegnate, l’agenzia risulta strutturalmentepiù che disaggregata dall’organizzazione ministeriale esi configura piuttosto come soggetto organizzativamente autonomo.In relazione alla dimensione del performance contracting, levalutazioni devono tenere in conto che il sistema è alla sua applicazioneiniziale e gran parte della significatività del medesimo nonsta tanto nella definizione degli strumenti quanto piuttosto nel loroimpiego.Il ricondurre in capo a un unico soggetto l’insieme di granparte delle competenze tecniche e professionali necessarie allarealizzazione di una politica del farmaco e l’attribuire al medesimoun elevato livello di autonomia manageriale hanno di fattogià prodotto degli esiti, quanto meno in termini di efficienza e122 LE AGENZIE PUBBLICHE

incremento della rapidità d’azione. Tali risultati sono in partericonducibili al fatto che la creazione dell’agenzia si è in concretotradotta in un momento di razionalizzazione organizzativa volta aevitare ogni frammentazione di competenze e a ricondurre a undisegno unitario l’insieme dei processi svolti. Del resto l’elementodistintivo di tale razionalizzazione è proprio quello di separareistituzionalmente l’organizzazione chiamata a svolgere tali attivitàdal resto dell’amministrazione centrale. A questa disaggregazionesembra di fatto aver corrisposto un incremento del livello di flessibilitàintesa tanto in termini organizzativi quanto in terminigestionali.La descrizione dell’articolazione organizzativa e delle pratichegestionali sin qui svolta delinea di per sé un quadro di forte innovativitàe di forte attitudine al cambiamento intese come premesse culturalinecessarie al funzionamento dell’agenzia, ma anche come condizioniin essere dal momento che l’agenzia è già operativa e ha realizzatogran parte degli interventi necessari a operare in maniera autonoma.Appare del resto probabile che tale profilo di innovatività troviulteriore sviluppo estendendosi dal campo organizzativo-gestionale aquello tecnico-professionale al fine del resto di realizzare uno deicompiti istituzionali dell’agenzia e cioè quello di promuovere la ricercae l’innovazione stessa in campo farmaceutico. L’attribuzione di talecompito all’agenzia appare una soluzione del tutto peculiare chesostanzia in modo determinante il ruolo politico della medesima. Almomento questo aspetto può essere difficilmente valutato ma l’effettivacreazione della commissione per la promozione della ricerca edello sviluppo e le dichiarazioni dei vertici dell’agenzia lasciano pensareche all’innovazione e allo sviluppo di tale orientamento verràdato ampio spazio tanto all’esterno dell’agenzia quanto all’internodella stessa.Le motivazioni all’origine della creazione dell’agenzia e della sceltadi affidarle i compiti che sono stati descritti, si riflettono in un quadrocomplessivo di responsabilità connotate rispetto a tre principaliportatori di interesse istituzionali:• il Ministero della Salute, responsabile del servizio sanitario nazionale,che riconosce il valore sanitario del farmaco e attribuisceall’agenzia il compito di preservarlo;• la Conferenza Stato-Regioni, momento di coordinamento a livellopolitico dei rapporti tra le politiche nazionali e quelle regionali,riconosce l’esclusiva competenza nazionale dell’agenzia in tema dipolitiche del farmaco e sottrae tale ambito dall’applicazione delcomplessivo percorso di devolution;• il Ministero dell’Economia e delle Finanze, responsabile dellasostenibilità economica delle politiche pubbliche, attribuisce all’agenziala responsabilità concreta di mantenimento dell’equilibrioeconomico parziale relativo alla spesa farmaceutica.A fronte di queste missioni l’agenzia opera concretamente alfine di promuovere un progressivo riconoscimento istituzionaleTRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE 123

124 LE AGENZIE PUBBLICHEcome soggetto facente parte del servizio sanitario nazionale, madistinto dal Ministero della Salute. Significativo in tal senso che inquesta prima fase gli sforzi di accountability verso i soggetti esterninon istituzionali (imprese, farmacie, medici e relative associazioni)siano rivolti a diffondere progressivamente la conoscenzadell’agenzia medesima, dei suoi compiti e delle competenze inessa presenti.

5. Agenzie del D.Lgs. n. 300 del 19995.1 IntroduzioneIn questo capitolo sono analizzati i casi dell’Agenzia delle Entrate edell’Agenzia del Demanio, che, insieme con l’Agenzia delle Dogane equella del Territorio, costituiscono il blocco delle cosiddette agenziefiscali. L’introduzione nel sistema pubblico italiano di tali agenzie èavvenuta con il D.Lgs. n. 300/1999, che può essere considerato come ilprincipale intervento organico di riforma delle amministrazioni statali.Il decreto interviene sull’organizzazione dei ministeri lungo diversedirettrici; in particolare vengono istituite undici agenzie, tra esse leagenzie fiscali, definite come figure soggettive pubbliche, che possonogodere o meno di personalità giuridica e che sono chiamate a svolgereattività tecnico-operative di interesse pubblico. L’agenzia non era unatipologia organizzativa sconosciuta nel sistema pubblico italiano; delresto alcuni degli enti istituiti dal decreto di riforma esistevano già e lariforma ne modifica in parte le condizioni di funzionamento. Il D.Lgs.n. 300/1999, però, importa nella realtà italiana un modello ben definitodi agenzia pubblica, evidentemente ispirato alle esperienze amministrativedi marca anglosassone, primo fra tutti il modello Next steps.Alle agenzie, infatti, compete l’esercizio di compiti tecnico-operativiche prima erano esercitati dal ministero di riferimento; essegodono di ampia autonomia, ma non si pongono in posizione di terzietàrispetto all’esecutivo, né svolgono funzioni tutorie o di garanzia.Sono, inoltre, sottoposte ai poteri di vigilanza e indirizzo deiministri di riferimento. Questo gruppo di agenzie regola i proprirapporti con il ministero sulla base di meccanismi contrattuali, definititramite apposite convenzioni che stabiliscono obiettivi, indicatorie risultati attesi.Sotto altri punti di vista, questo nucleo di agenzie si distingue dall’esperienzabritannica, basti pensare alla maggiore densità normativache ne regola il funzionamento. Né le agenzie fiscali rappresentano unmodello del tutto uniforme al suo interno; le caratteristiche dei diversisettori di policy e le singole vicende amministrative hanno fatto sìche le caratteristiche di funzionamento si differenzino almeno inparte. La rilevanza del modello Next steps ma anche le variazioniAGENZIE DEL D.LGS. N. 300 DEL 1999 125

ispetto a tale modello si manifestano nei casi prescelti per l’analisi; lecaratteristiche ispirate dall’esperienza anglosassone appaiono particolarmentesignificative nel caso dell’Agenzia delle Entrate, mentre unpercorso di evoluzione differente emerge dall’analisi del casodell’Agenzia del Demanio, che ha visto nel 2003 modificarsi significativamenteil proprio quadro normativo5.2 Il caso dell’Agenzia delle Entrate 11. Tra i principali documentiesaminati nella preparazionedel presentecaso vi sono, accanto allefonti normative, ilRegolamento di amministrazione,il Regolamentodi contabilità,laConvenzione per l’esercizio2003, il Piano annuale2003, il documento sulsistema incentivante 2003,l’allegato sui flussi informatividipartimentoagenzia,il Manuale sistemadi valutazione delladirigenza.5.2.1 Quadro istituzionale e ambiente strategicoL’Agenzia delle Entrate è stata istituita con il D.Lgs. n. 300/1999, ha personalitàgiuridica di diritto pubblico e gode di autonomia regolamentare,amministrativa, patrimoniale, organizzativa contabile e finanziaria.La legge di istituzione dispone che all’agenzia sono attribuite tuttele funzioni concernenti le entrate tributarie erariali che non sonoassegnate alla competenza di altre agenzie, amministrazioni statali,enti od organi. Il fine istituzionale dell’agenzia consiste nell’assicurare,in materia di entrate tributarie erariali, i servizi relativi all’amministrazione,alla riscossione e al contenzioso dei tributi diretti, dell’impostasul valore aggiunto e di tutte le imposte, diritti o entrateerariali precedentemente di competenza del Dipartimento delleEntrate. L’agenzia è tenuta altresì a supportare le attività del Ministerodell’Economia e delle Finanze (Mef), delle altre agenzie fiscali e deglialtri enti e organi che esercitano funzioni in settori della fiscalità dicompetenza statale.Il vertice dell’agenzia è rappresentato dal direttore. L’incarico didirettore, da affidarsi in base a criteri di alta professionalità, capacitàmanageriale e di qualificata esperienza, ha durata massima di tre annirinnovabile. Il comitato di gestione, nominato con Dpcm su propostadel Ministro dell’Economia e delle Finanze, sentita la Conferenza unificataStato-Regioni-Autonomie locali, è composto da sei membri,oltre al direttore dell’agenzia che lo presiede. Quattro di essi sonoscelti tra i dirigenti dei principali settori dell’agenzia; due tra espertidella materia anche esterni all’organizzazione. L’incarico dura treanni; l’attuale comitato è in carica dal luglio 2004, in sostituzione delprecedente comitato direttivo ex D.Lgs. n. 300/1999. Il collegio deirevisori, composto dal presidente, due membri effettivi e due supplenti,è in carica dal giugno 2004.Oltre ai decreti legislativi succitati, il funzionamento dell’agenzia èa oggi regolato dallo statuto, dal regolamento di amministrazione, dalregolamento di contabilità e dall’atto di amministrazione interna delfebbraio 2001 e successive modifiche.Nel caso dell’agenzia è possibile riscontrare i cinque elementi chetipicamente identificano un’agenzia:• il principio dell’arm’s lenght.L’agenzia è definita attraverso unadisaggregazione strutturale dalla precedente organizzazione ministerialee mantiene una condizione di separazione e distanza, ma126 LE AGENZIE PUBBLICHE

anche di raggiungibilità (la lunghezza di un braccio), rispetto aisoggetti di origine;• lo svolgimento di una funzione pubblica;• il fatto che il personale sia costituito da dipendenti pubblici;• la previsione che il finanziamento dell’attività dell’agenzia, laddovela stessa non sia in grado di generare un flusso di entrate ingrado di coprire interamente le spese, sia pubblico;• la previsione che l’agenzia sia sottoposta alla disciplina legislativadei soggetti pubblici; in altri termini si applicano alla sua attivitàle norme dettate dal diritto amministrativo.L’Agenzia delle Entrate, nel realizzare le attività che istituzionalmentele competono si relaziona in via prioritaria con i seguenti attori:contribuenti, intermediari e professionisti per la gestione del rapportotributario; associazioni di categoria e Caf per la gestione delrapporto tributario; Ministero dell’Economia e Finanze, che disponedei poteri di vigilanza sull’agenzia; Corte dei Conti, per i controllicontabili.5.2.2 Elementi di disaggregazione strutturale e autonomiaL’assetto organizzativo dell’Agenzia delle Entrate è disciplinato dalregolamento di amministrazione e, in via più generale, rinvia ai principidelle Leggi n. 241/1990 e n. 165/2001 con successive modifiche.L’agenzia si articola su tre livelli territoriali: uffici centrali, regionalie locali. Al livello centrale la struttura, di tipo funzionale, si componedi 7 direzioni centrali (Gestione tributi, accertamento, audit e sicurezza,normativa e contenzioso, personale, amministrazione, affarigenerali). Alle dirette dipendenze del direttore, con funzione di staff,operano 4 uffici (pianificazione e controllo, relazioni esterne, sistemie processi, ufficio studi). A livello intermedio operano 19 direzioniregionali e due direzioni provinciali, per le province autonome diTrento e Bolzano. Le strutture centrali e regionali, nei propri ambitidi competenza svolgono funzioni prevalenti di programmazione,coordinamento, indirizzo e controllo. Nell’ambito di ciascuna regione,a esempio, le direzioni regionali esercitano funzioni di indirizzo,coordinamento e controllo nei confronti degli uffici locali e curano irapporti con gli enti pubblici locali. Le funzioni operative sono svolte,invece, dagli uffici locali, che curano l’attività di informazione e assistenzaal contribuente, la gestione dei tributi, l’accertamento, lariscossione e il trattamento del contenzioso.L’ordinamento professionale del personale alle dipendenze dell’agenziaè disciplinato dalla normativa sul pubblico impiego 165/2001 edalle disposizioni dei contratti collettivi di comparto. La dotazioneorganica dell’agenzia è determinata in 1.474 dirigenti e 45.791 dipendenti.Alla data in cui è stato chiuso il presente volume, risultano inservizio 946 dirigenti e 36.150 dipendenti. La dotazione organicaviene rivista con cadenza almeno triennale, con atto del direttore,sentito il comitato di gestione e previa concertazione con le organizzazionisindacali. Si tratta della agenzia di maggiori dimensioni traAGENZIE DEL D.LGS. N. 300 DEL 1999 127

128 LE AGENZIE PUBBLICHEtutte quelle esaminate nel presente lavoro, e di entità paragonabileanche alle più grandi agenzie britanniche.L’accesso alla dirigenza dell’agenzia avviene secondo le norme delpubblico impiego, attraverso il ricorso a procedure concorsuali. Gliincarichi dirigenziali vengono conferiti dal direttore, previa valutazionedel comitato di gestione; tutti gli incarichi hanno una durata compresatra due e cinque anni rinnovabili. Per particolari esigenze possonoessere assunti dirigenti con contratto a tempo determinato entroi limiti del 5% della dotazione organica dirigenziale.La legge di istituzione dispone che all’agenzia sono attribuite tuttele funzioni concernenti le entrate tributarie erariali che non sonoassegnate alla competenza di altre agenzie, amministrazioni statali,enti od organi. Il fine istituzionale dell’agenzia consiste quindi nell’assicurare,in materia di entrate tributarie erariali, i servizi relativiall’amministrazione, alla riscossione e al contenzioso dei tributi diretti,dell’imposta sul valore aggiunto e di tutte le imposte, diritti oentrate erariali precedentemente di competenza del Dipartimentodelle Entrate. L’agenzia è tenuta altresì a supportare le attività delMinistero dell’Economia e delle Finanze, delle altre agenzie fiscali edegli altri enti e organi che esercitano funzioni in settori della fiscalitàdi competenza statale. Inoltre, l’agenzia assicura la collaborazione conil sistema delle autonomie locali, nel rispetto delle loro funzioni, perl’effettiva realizzazione del federalismo fiscale. L’agenzia, quindi, fornisceservizi alle regioni e agli enti locali per la gestione dei tributi diloro competenza, stipulando convenzioni per la liquidazione, l’accertamento,la riscossione dei tributi e il contenzioso relativo.La ripartizione dei compiti e delle competenze tra ministero eagenzia si caratterizza dunque in modo piuttosto netto. Resta in capoal ministero la gestione politica della fiscalità, spetta invece all’agenziatutto ciò che riguarda la gestione amministrativa e operativa dellafiscalità (controlli, assistenza ai contribuenti), compresa l’attività diinterpretazione normativa che si concretizza in indirizzi agli uffici perla corretta applicazione della legge. Ovviamente tale attività interpretativanon è vincolante per i giudici e i contribuenti.L’agenzia ha personalità giuridica di diritto pubblico e gode diautonomia regolamentare, amministrativa, patrimoniale, organizzativa,contabile e finanziaria. La natura formale dell’agenzia è tuttoraoggetto di discussione. Il D.Lgs. n. 300/1999, infatti, si limita a definirele agenzie come soggetti di diritto pubblico, senza esplicitare ulteriorielementi. L’interpretazione prevalente qualifica le agenzie come entipubblici non economici; un’altra tesi sostiene che le agenzie fiscalisiano una fattispecie diversa e a sé stante. L’assenza di una chiara definizionedella natura giuridica non impedisce, comunque, di delineareil quadro dell’autonomia manageriale dell’agenzia. Il Ministero detienela prerogativa della vigilanza sull’agenzia; a tal fine è previsto il controllopreventivo su alcuni atti dell’agenzia. Le deliberazioni del comitatodi gestione relative agli statuti e agli atti di carattere generale sonotrasmesse al Mef, per l’approvazione. Entro 45 giorni il Ministero può

concedere l’autorizzazione o negarla per ragioni di legittimità o dimerito. Procedura in parte simile è prevista per i bilanci e i piani pluriennalidi investimento, che vanno inviati al Ministero vigilante; seesso non ricusa le relative delibere, per ragioni di legittimità o meritoentro 60 giorni, con provvedimento motivato, esse divengono esecutive.Restano fermi i controlli sui risultati che verranno di seguitodescritti. Una volta superati tali controlli, l’agenzia adotta tutti gli attidi organizzazione e gestione che ritiene necessari, in coerenza con leprevisioni dei regolamenti e dello statuto.Le principali entrate dell’agenzia sono costituite da:• finanziamenti a carico del bilancio dello Stato, in base a quantoprevisto dalla convenzione con il Ministero dell’Economia e delleFinanze;• corrispettivi per i servizi prestati a soggetti pubblici e privati, compresele altre amministrazioni statali per prestazioni che non rientranonella convenzione;• altri proventi patrimoniali e di gestione.I finanziamenti derivanti dalla convenzione sono divisi a lorovolta in tre blocchi di finanziamento:• oneri di gestione calcolati sulla base dell’attività istituzionale dell’agenzia;• spese di investimento necessarie a sostenere i miglioramenti programmati;• quota incentivante, connessa al raggiungimento degli obiettividella gestione e graduata in modo da tenere conto del miglioramentodei risultati complessivi. Tale quota è definita, come illustratoin seguito, in un allegato alla convenzione agenzia-Ministero (sul punto cfr. anche Ongaro, 2002).Una volta ottenuta la quota spettante di finanziamento, l’agenzia ètendenzialmente libera nell’utilizzo delle risorse e nei poteri di spesa,ancora una volta nel rispetto dei vincoli fissati in via generale per leamministrazioni pubbliche. Il sistema contabile dell’agenzia è di tipoeconomico-patrimoniale e si compone quindi di stato patrimoniale,conto economico e nota integrativa.5.2.3 Elementi di contrattualizzazioneL’art. 59 del D.Lgs. n. 300/1999 prevede che il Ministro, dopo l’approvazioneda parte del Parlamento del Dpef, e in coerenza con ivincoli e gli obiettivi stabiliti in tale documento, emani annualmente,entro il mese di settembre, un atto di indirizzo con orizzonte almenotriennale. Esso fissa linee guida in merito agli sviluppi della politicafiscale, le linee generali e gli obiettivi della gestione tributaria, i vincolifinanziari e le altre condizioni nelle quali si sviluppa l’attivitàdelle agenzie fiscali. Sempre in coerenza con le previsioni della leggeistitutiva, l’agenzia stipula con il Ministero dell’Economia e delleFinanze una convenzione triennale, con adeguamento annuale perciascun esercizio finanziario, con la quale vengono fissati gli obiettivida raggiungere, le modalità di verifica dei risultati di gestione e laAGENZIE DEL D.LGS. N. 300 DEL 1999 129

130 LE AGENZIE PUBBLICHEquota aggiuntiva di risorse finanziarie (la cosiddetta quota incentivante)da riconoscere all’agenzia a fronte del raggiungimento deirisultati. La convenzione è il risultato della contrattazione tra agenziae ministero, sulla base delle indicazioni contenute nell’atto di indirizzo.La convenzione, sottoscritta dal Ministro e dal direttore dell’agenzia,si compone di un articolato di 15 articoli e da 4 allegati:piano annuale dell’agenzia, sistema incentivante, flussi informativitra Dipartimento delle Politiche Fiscali e Agenzia delle Entrate, sistemadi verifica dei risultati.Il piano annuale rappresenta l’adeguamento annuale della convenzionetriennale. Esso definisce:1. gli obiettivi strategici triennali dell’agenzia, attualizzati all’anno incorso;2. le singole azioni e i progetti a essi collegati, con i relativi indicatoridi performance e i risultati attesi per ogni anno;3. le risorse finanziarie disponibili per il raggiungimento degli obiettivi;4. le politiche di gestione delle risorse umane e la consistenza delpersonale per ciascuno degli anni;5. il conto economico previsionale del primo anno del triennio.La convenzione chiarisce che il piano annuale non esaurisce gliimpegni istituzionali dell’agenzia, che è tenuta comunque a svolgere,nei settori di competenza, i servizi nella quantità e con modalitànecessarie al buon andamento delle funzioni amministrative.Il sistema incentivante definisce le modalità e le condizioni di erogazioneall’agenzia della quota incentivante, connessa al raggiungimentodegli obiettivi di gestione. In particolare vengono indicati: gliobiettivi connessi all’incentivazione dell’agenzia per le attività svoltenell’esercizio; le regole per la misurazione dei risultati conseguiti relativamenteagli obiettivi e le modalità di calcolo del punteggio sinteticodi risultato a cui è legata la quantificazione dell’incentivazione; lemodalità di erogazione dell’incentivazione all’agenzia poste in esserenell’esercizio.L’agenzia definisce le proprie scelte strategiche di fondo attraversoil piano triennale. Il piano viene predisposto attraverso un articolatopercorso ispirato alla logica della balanced scorecard. Il processo si dividein due fasi; dapprima la struttura centrale, con il supporto dell’ufficioPianificazione e controllo, realizza analisi di scenario e di businessunit, declinando poi i fattori critici di successo e definendo glioutcome. Una volta definito il paniere di azioni e obiettivi, il direttoregenerale segnala alle strutture regionali questo quadro strategico conuna apposita planning letter. Le strutture regionali sono chiamate afare le loro previsioni di attività dentro il quadro strategico delineato.L’ufficio pianificazione e controllo consolida le previsioni nel pianotriennale, con la collaborazione delle strutture di linea per quantoriguarda fattibilità e compatibilità delle previsioni, entro l’estate. Sullabase del piano triennale parte la negoziazione con il ministero, ufficioAgenzie ed enti della fiscalità, per la predisposizione della convenzione.E parallelamente inizia il processo di predisposizione del budget.

Al sistema di controlli formali in precedenza descritto, si affiancaun sistema di controllo sui risultati dell’agenzia, definito nell’allegato4 alla convenzione. In primo luogo, per l’anno in corso, sono individuatigli oggetti della verifica; in genere si tratta dei risultati degliobiettivi, sia qualitativi che quantitativi, rappresentati nel pianoannuale delle attività e degli investimenti, ed espressi mediante gliindicatori previsti. Gli obiettivi per i quali la verifica dei risultati rappresental’input per l’erogazione della quota incentivante sono soloun sottoinsieme degli obiettivi di gestione oggetto della verifica deirisultati. L’agenzia invia entro una data predefinita i dati e le informazionirelative al monitoraggio dell’ultimo esercizio, accompagnati dauna relazione esplicativa nella quale vengono rendicontati tutti gliimpegni assunti nel piano delle attività e degli investimenti della convenzione.Il dipartimento analizza i risultati forniti sulla base degliindicatori individuati nel piano e degli elementi forniti con la relazioneesplicativa, predispone lo schema di un rapporto di verifica e lotrasmette all’agenzia per l’esame congiunto. I referenti tecnici deldipartimento – ufficio Agenzie ed enti della fiscalità – e dell’agenziaesaminano lo schema di rapporto di verifica in apposite riunioni. Lerisultanze delle riunioni sono rappresentate in un secondo schema dirapporto di verifica redatto dal dipartimento che, a seguito di ulteriorecondivisione con i tecnici dell’agenzia, viene sottoposto al capo deldipartimento e al direttore dell’agenzia per le conclusioni di sintesi ela sottoscrizione.Per quanto riguarda i sistemi informativi di supporto al monitoraggio,l’allegato 3 alla convenzione definisce il flusso di informazioni chel’agenzia dovrà assicurare al Dipartimento delle Politiche Fiscali per laconoscenza di tali elementi e le modalità tecniche di trasferimento dellesuddette informazioni. Vengono definite in modo piuttosto dettagliatole informazioni da rendere disponibili e la periodicità che le deve caratterizzare.La reportistica interna rivolta alla dirigenza dell’agenzia è afrequenza mensile e riporta dati di natura contabile e dati extra-contabilisul livello di raggiungimento degli obiettivi inseriti a budget.Il raggiungimento degli obiettivi fissati nella convenzione è l’elementofondamentale nella valutazione dell’operato del direttore dell’agenzia.Infatti, in caso di gravi inosservanze degli obblighi assunticon la convenzione, di risultati particolarmente negativi della gestione,per manifesta impossibilità di funzionamento degli organi di verticeo altre gravi ragioni di interesse pubblico, può essere nominatoun commissario straordinario con Dpcm su proposta del Ministrodell’Economia e delle Finanze. Esso assume per un anno, prorogabile,le funzioni del direttore e del comitato di gestione.L’Agenzia delle Entrate adotta poi un sistema di valutazione delleprestazioni del personale dirigente, denominato Sirio, che orienta idirigenti all’attuazione degli obiettivi della convenzione. Il sistemavaluta tanto i risultati assegnati al dirigente, quanto le competenzeorganizzative, cioè le qualità individuali che, determinando i comportamentiorganizzativi, influenzano il come si raggiungono i risultati.AGENZIE DEL D.LGS. N. 300 DEL 1999 131

132 LE AGENZIE PUBBLICHE5.2.4 Considerazioni conclusiveDal punto di vista del sistema di rendicontazione e responsabilizzazioneverso il ministero di riferimento l’agenzia sembra un caso paradigmatico;essa infatti contiene tutte le principali caratteristiche individuatedalla letteratura sul performance contracting. La convenzione egli strumenti di contract management che essa utilizza si configuranonon solo come uno strumento giuridico di regolazione dei rapporti,ma come un potente trasmettitore di obiettivi e strumento di governodella performance d’agenzia; essa pertanto sembra essere uno strumentoforte di rendicontazione e accountability.L’agenzia, poi, rendicontala sua attività all’esterno con un massiccio utilizzo del suo sitoistituzionale; da esso è possibile scaricare bilanci, relazioni di attività ealtri materiali sensibili. Opera poi una capillare divulgazione del propriooperato attraverso il suo quotidiano telematico Fiscoggi, rivoltotanto a specialisti del settore, quanto a cittadini interessati ai singolitemi.Dall’analisi del caso dell’Agenzia delle Entrate è possibile, in via diprima approssimazione, sottolineare come l’agenzia rispetta tutte lecaratteristiche che la letteratura (almeno una parte di essa, cfr. ancheil capitolo 7) indica come componenti della fattispecie agenzia pubblica.La disaggregazione si presenta piuttosto netta: politiche da un lato,attività tecnico-operative per l’erogazione di servizi dall’altro. Il gradodi autonomia manageriale è alto. Il sistema di performance contractingè strutturato e definito: la convenzione appare uno strumento checontribuisce a governare e orientare la performance e non solo a definirerapporti formali; la funzione di strumento di governo dellaperformance avviene con un ricorso massiccio a obiettivi di gestione,indicatori e target attesi. Anche se, va sottolineato, il percorso programmatorio,seppur guidato dalla convenzione, appare talvolta unpo’ pesante e complesso, data la sovrapposizione di diversi atti programmatori.Quali effetti ha prodotto tale assetto organizzativo-istituzionalein termini di managerializzazione e orientamento alle prestazioni?Focalizzando almeno un elemento tra quelli maggiormente facili dariscontrare almeno in termini generali, è possibile affermare che, auna prima analisi e con tutte le limitazioni del caso, l’agenzia sembraavere portato notevoli elementi di flessibilità organizzativa e managerialerispetto alla precedente organizzazione incardinata nel ministero.Al tempo stesso, si è proceduto a una solida strutturazione deisistemi informativi di supporto alle attività direzionali.Naturalmente, una difficoltà metodologica è data dal ridotto orizzontetemporale di osservazione: l’agenzia è operativa solo dal 2001,e sarà dunque interessante osservare nel tempo il livello di flessibilitàorganizzativa, così come la capacità di innovazione che l’agenziaeffettivamente maturerà.

5.3 Il caso dell’Agenzia del Demanio 25.3.1 Quadro istituzionale e ambiente strategicoL’Agenzia del Demanio nasce nel 2000 nell’ambito dell’ampio processodi riforma dell’amministrazione centrale che ha nel D.Lgs. n. 300 del1999 il principale testo di riferimento. Nella sua impostazione originalel’agenzia, insieme alle altre agenzie fiscali (Entrate, Dogane,Territorio) trova disciplina generale nel titolo II del suddetto decreto edisciplina specifica nel capo II del titolo V dedicato alla riforma delMinistero delle Finanze e dell’Amministrazione Fiscale. L’art. 65 dellaversione originale stabilisce che “all’Agenzia del Demanio è attribuital’amministrazione dei beni immobili dello Stato, con il compito dirazionalizzarne e valorizzarne l’impiego, di sviluppare il sistema informativosui beni del demanio e del patrimonio, utilizzando in ognicaso, nella valutazione dei beni a fini conoscitivi e operativi, criteri dimercato, di gestire con criteri imprenditoriali i programmi di vendita,di provvista, anche mediante l’acquisizione sul mercato, di utilizzo e dimanutenzione ordinaria e straordinaria di tali immobili”.L’assetto normativo di riferimento subisce una importante modificaper effetto del D.Lgs. n. 173 del 2003 che trasforma l’agenzia daamministrazione dotata di personalità giuridica di diritto pubblico aente pubblico economico, intervenendo in tal senso a modifica dell’art.61 del D.Lgs. n. 300/1999.La modifica è sostanziale dal momento che tale passaggio, oltre aimplicazioni organizzative e giuridiche, può di fatto implicare la definizionedi una nuova area di attività di tipo imprenditoriale, ponendosiin controtendenza rispetto al tradizionale percorso di progressiva riduzionedel ruolo imprenditore dello Stato. Il confronto con gli storicienti di gestione delle partecipazioni statali, con le dovute proporzioni,appare plausibile e del resto suggerito dalla costituzione recente disocietà miste quali Demanio Servizi spa o Arsenale di Venezia spa.In merito alla natura economica dell’ente non sorgono dubbi dalmomento che è lo stesso testo normativo ad attribuirla riconoscendoimplicitamente dunque che l’attività svolta dall’agenzia è ascrivibileoggettivamente alle attività di impresa ex artt. 2093 e 2221 cod. civ.In tal senso la trasformazione dell’agenzia in un ente pubblico difatto si inscrive in una tradizione consolidata nell’amministrazionepubblica italiana: lo Stato, a fronte di una nuova esigenza di amministrazionein senso sostanziale, anziché creare nuove articolazioniorganizzative interne o modificare quelle esistenti, crea un nuovoente, cioè un’organizzazione dotata di personalità giuridica distintadalla propria. Tale organizzazione tradizionalmente si configura comeun’articolazione della complessiva amministrazione pubblica, legataallo Stato da quello che giuridicamente viene definito rapporto di servizio.Significativo in tal senso che la convenzione, documento chedisciplina i rapporti tra le agenzie e i ministeri afferenti secondo gliartt. 8 e 59 del D.Lgs. n. 300/1999, venga a essere sostituita, nel casodell’agenzia, da un contratto di servizi.2. Tra i principali documentiesaminati nella preparazionedel presentecaso vi sono, accanto allefonti normative, ilRegolamento del personale,il Regolamento di amministrazione,finanza e contabilità,il Regolamento diorganizzazione,ilRegolamento del nucleo divalutazione e varia documentazioneinterna.AGENZIE DEL D.LGS. N. 300 DEL 1999 133

134 LE AGENZIE PUBBLICHEIl cosiddetto rapporto di servizio dell’ente rispetto allo Stato haavuto tradizionalmente una serie di conseguenze organizzative tra cuiil potere di nomina e revoca degli amministratori, determinati poteridi controllo sul funzionamento degli organi, il potere di direttiva(come poteri imputati a organi dello Stato) e inoltre la previsione diun finanziamento stabile e congruo a carico dello Stato. Tali elementisembrano mantenersi anche in riferimento al caso dell’agenzia, sebbenesiano in parte mitigati: il potere di nomina è limitato al direttoredell’agenzia, non esistono propriamente poteri di controllo sullagestione dell’attività quanto piuttosto sul rispetto di quanto stipulatonel contratto di servizi che disciplina i rapporti tra agenzia eMinistero dell’Economia e delle Finanze. Il potere di direttiva si esplicain realtà in un potere di indirizzo che trova espressione nel documentodi indirizzo annuale e indirettamente nelle leggi finanziarie.Rispetto alle tradizionali forme di relazione tra amministrazionecentrale ed ente pubblico strumentale, il rapporto tra Ministerodell’Economia e delle Finanze e agenzia assume maggiori connotati diautonomia e distinzione dei ruoli, con un Ministero avente piena edesclusiva competenza rispetto alla definizione delle politiche economiche,finanziarie e fiscali ed un agenzia impegnata nell’espletamentodelle attività operative a tali politiche connesse.Sono organi dell’agenzia il direttore, il comitato di gestione e ilcollegio dei revisori dei conti. Il direttore, nominato con Dpr previadeliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministrodell’Economia e delle Finanze, è il presidente dell’agenzia e la rappresenta,presiede il comitato di gestione, dirige gli uffici dell’agenzia e lerelative attività. Il comitato di gestione, nominato con Dpcm su propostadel Ministro dell’Economia e delle Finanze, svolge una attivitàprevalentemente deliberativa sui principali atti dell’agenzia (statuto,regolamenti, bilancio consuntivo, piani aziendali) e sulle scelte strategicheaziendali.Passando alla disamina di alcuni degli elementi che caratterizzanoil modello delle agenzie, per quanto attiene il cosiddetto principiodell’arm’s lenght,l’agenzia è un ente autonomo e non configura pertantoun’articolazione organizzativa del Ministero dell’Economia edelle Finanze sebbene origini da una precedente direzione interna. Perquanto riguarda lo svolgimento di un funzione pubblica è necessariocompiere una distinzione: l’attività che l’agenzia svolge, tanto digestione patrimoniale quanto di gestione dei beni confiscati, di per sénon ha natura pubblica configurando di fatto attività di produzione diservizi. Pubblica è la disciplina della medesima, pubblici sono i beniche vengono impiegati e gran parte delle risorse, pubblico infine è l’interessenel nome del quale l’agenzia opera, non potendosi in alcuncaso configurare un interesse di impresa. Significativo è il fatto che ilpersonale dell’agenzia sia costituito esclusivamente di dipendenti privati.Il passaggio a ente pubblico economico ha comportato infattil’abbandono del regime contrattuale pubblico e l’applicazione delladisciplina privata. Il finanziamento dell’attività istituzionale dell’agen-

zia è interamente a carico del Ministero dell’Economia e delle Finanzee viene disciplinato dal contratto di servizi.Quale considerazione preliminare è possibile affermare che, nelcaso del demanio, siamo piuttosto distanti dall’idealtipo di agenziapubblica preso come riferimento. L’immagine stessa che l’agenziatende a comunicare al pubblico e ai propri interlocutori è quella diun soggetto che opera con logiche di mercato, obiettivi imprenditorialie strumenti aggiornati con una offerta che varia lungo tutta lagamma dei servizi immobiliari, anche sul mercato privato.L’attribuzione a tale soggetto anche di funzioni istituzionali di per sénon interviene a modificare tale direzione di cambiamento organizzativoe istituzionale.In ragione delle attività a essa attribuite l’agenzia si colloca al centrodi una fitta rete di rapporti aventi diversa natura. Anche in questocaso il passaggio da agenzia ex D.Lgs. n. 300/1999 a ente pubblicoeconomico configura un cambiamento rilevante dal momento cheper quanto attiene il rapporto con i soggetti terzi privati l’agenziaopera di fatto come una impresa di servizi di gestione immobiliare.Principale interlocutore resta il Ministero dell’Economia e delleFinanze in quanto controparte del contratto di servizi. Ruolo deltutto peculiare è poi quello degli enti locali: il rapporto tra questi el’agenzia è infatti molto stretto in ragione della collocazione fisicadegli immobili sul territorio e si configura secondo un’ampia gammadi soluzioni, dai rapporti istituzionali alle relazioni informali, dagliaccordi di programma alle società di gestione o valorizzazione delpatrimonio. L’agenzia ha poi rapporti con le regioni in primo luogoper la possibilità di cedere i propri servizi a queste, in secondo luogoper il coinvolgimento delle medesime in società miste di gestioneimmobiliare e altre iniziative. In considerazione poi del suo operaresul mercato, l’agenzia interagisce con soggetti privati per la cessione eacquisizione di servizi e beni.5.3.2 Elementi di disaggregazione strutturale e autonomiaIl passaggio a ente pubblico economico coincide di fatto con l’avviodi un processo di riorganizzazione volto da un lato a garantire ilcoordinamento a livello centrale delle attività svolte, dall’altro a far sìche ogni articolazione territoriale sia in grado di fatto di operarecome una business unit.L’attuale struttura organizzativa si configuranel modo seguente. A livello centrale operano una vice direzionegenerale, cui fanno riferimento tre direzioni (Gestione beni confiscati,Gestione veicoli confiscati, Gestione edilizia), quattro direzioni distaff alla direzione generale (Assistenza alla direzione generale ecomunicazione istituzionale, Normativa, Relazioni istituzionali,Internal auditing), e sei direzioni centrali (Affari centrali,Amministrazione finanza e controllo, Risorse umane e organizzazione,Pianificazione e sviluppo, Operazioni di portafoglio, Area operativa).A livello periferico operano 19 filiali regionali e 41 uffici territoriali.Prevale una dimensione organizzativa di tipo funzionale in senoAGENZIE DEL D.LGS. N. 300 DEL 1999 135

136 LE AGENZIE PUBBLICHEall’amministrazione centrale dell’agenzia, con la peculiarità dellecompetenze attribuite alle direzioni della vice direzione generale distampo più divisionale.Per quanto attiene alla distinzione dei compiti tra Ministerodell’Economia e delle Finanze e agenzia non sussistono possibili elementidi sovrapponibilità e anzi i ruoli dei due soggetti appaionochiaramente distinti e fortemente integrati. Il Ministero è chiamato aprodurre un atto di indirizzo che specifichi le linee dell’esecutivo intema di gestione del patrimonio immobiliare ed eventualmente disciplinaremediante normativa il settore. L’agenzia si attiene all’atto diindirizzo per quanto concerne la programmazione delle attività e lavalutazione delle condizioni organizzative e gestionali necessarie.Parimenti, come ogni altro soggetto operante nel settore, si attieneall’eventuale normativa specifica o alle disposizioni di vario genereche intervenissero a disciplinare il medesimo.La specializzazione dell’agenzia è da un lato rilevante per quantoriguarda il grado di omogeneità dell’insieme di attività svolte: l’insiemedei servizi offerti sul mercato e svolti per il patrimonio dello Statopresenta un notevole grado di omogeneità in termini di competenze eprofessionalità.D’altra parte, hanno una certa rilevanza linee di attivitàcome le operazioni di gestione dei beni confiscati che richiedonospesso la gestione temporanea di attività imprenditoriali. Non è uncaso che tale area di attività sia stata solo successivamente introdottatra quelle originariamente previste e che anche a livello organizzativosi sia mantenuta una distinzione netta tramite la costituzione diapposite direzioni in seno alla vice direzione generale.La specializzazione ha poi una dimensione soggettiva, relativa cioèalla composizione dell’insieme di soggetti responsabili per la medesimaarea di attività. In questo caso il livello di specializzazione è moltoelevato dal momento che l’agenzia è l’unico soggetto cui è attribuitoil compito di amministrare il patrimonio immobiliare dello Stato,assicurandone da un lato la tutela e la conservazione e dall’altro lagestione produttiva e la valorizzazione.L’attività dell’agenzia relativa alla gestione del patrimonio immobiliaredello Stato e alla gestione dei beni confiscati viene svolta nell’ambitodi un quadro di indirizzo politico cui l’agenzia stessa partecipaquale principale fonte informativa dell’esecutivo. In tal senso l’agenziaè chiamata a valutare l’ammontare complessivo delle risorse ritenutenecessarie per adempiere alle proprie funzioni e a definire sulla base ditali valutazioni una offerta in termini di remunerazione.Sull’ammontare di risorse stanziato per le attività dell’agenzia la medesimaha poi una responsabilizzazione piena dal momento che talistanziamenti costituiscono un unico capitolo nel bilancio dello Stato(39.1), comprendente tanto le spese di funzionamento quanto le spesedi investimento e non sono effettuati controlli preventivi sui costi chel’agenzia stessa sostiene. Significativo in tal senso è l’art. 10 dello statutodell’agenzia laddove prevede che “in caso di grave violazione dilegge, di risultati particolarmente negativi della gestione, di impossibi-

lità di funzionamento degli organi dell’agenzia, con decreto delPresidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministrodell’Economia e delle Finanze, può essere nominato un commissariostraordinario, il quale assume i poteri del direttore dell’agenzia e delcomitato di gestione”. Significativo, sempre in tema di responsabilizzazione,è che l’agenzia, ai sensi dell’art. 71 del D.Lgs. n. 300/1999, si siadotata di un regolamento etico in tema di indipendenza e autonomiatecnica del personale. Tale disposizione nasce dall’esigenza di evidenziare,in un contesto organizzativo contraddistinto da crescente autonomia,la natura pubblica delle risorse e delle funzioni svolte e la conseguentemaggiore attenzione che tali organizzazioni devono prestareal tema dell’autonomia di giudizio e dell’indipendenza anche al fine dievitare indebite ingerenze esterne e/o di natura privata.Corollario al quadro di elevata responsabilizzazione delineata è illivello di autonomia manageriale dell’agenzia. Ancora una volta apparedecisiva la trasformazione in ente pubblico economico che ha di fattoeliminato molti elementi di rigidità legati alla normativa pubblica intema di organizzazione e dotazione di personale. Il passaggio alla normativaprivata per quanto attiene la disciplina dei rapporti di lavoroha consentito una riorganizzazione sostanziale, realizzata tramite attiinterni senza ingerenza da parte dell’organo politico o di organi dicontrollo centrali (Corte dei Conti, Consiglio di Stato). La flessibilitàper quanto attiene l’impiego delle risorse finanziare, la determinazionedel fabbisogno di risorse umane e le conseguenti operazioni di assunzione,la modifica delle condizioni organizzative sono per più versiparagonabili a quelle di una impresa privata.In tema di autonomia manageriale rileva considerare che la composizionedel comitato di gestione riflette logiche di garanzia e vigilanzasull’attività svolta dall’agenzia: i membri del comitato sononominati con Dpcm su proposta del Ministro dell’Economia e delleFinanze tra persone esperte della materia anche esterne alla pubblicaamministrazione. In considerazione della sua attuale composizione,prevalentemente di membri esterni alla dirigenza dell’agenzia, e dellecompetenze a esso attribuite il comitato, che si riunisce almeno quattrovolte l’anno, non sembra avere di fatto competenze gestionali e siconfigura come organo consultivo e di garanzia.5.3.3 Elementi di contrattualizzazioneIl contratto di servizi che disciplina i rapporti tra agenzia e Ministerodell’Economia e delle Finanze si compone di tre parti:1. una premessa che enuncia il ruolo del Ministero, il ruolo dell’agenzia,i principi che l’agenzia deve rispettare nello svolgimentodella propria attività (efficienza, economicità, imparzialità e trasparenza);2. una parte centrale che individua l’oggetto del contratto e cioè iservizi che l’agenzia deve svolgere relativamente al patrimonioimmobiliare dello Stato; la durata triennale del contratto, lemodalità di prestazione dei servizi, gli obiettivi generali dell’a-AGENZIE DEL D.LGS. N. 300 DEL 1999 137

138 LE AGENZIE PUBBLICHEgenzia, gli obblighi specifici dell’agenzia in tema di comunicazionee sistemi informativi, i corrispettivi per i servizi offerti, l’obbligodi predisporre un Programma annuale di investimentiimmobiliari, le forme di vigilanza e controllo da parte delMinistero, le modalità di pagamento dei corrispettivi e le modalitàdi risoluzione delle controversie (affidate non al giudice civilema a una commissione ad hoc);3. tre allegati:a. dettaglio dei servizi resi;b. patrimonio dello Stato amministrato dall’agenzia;c. servizi resi e corrispettivi.Pur avendo valenza triennale, analogamente a quanto previsto perle convenzioni che regolano il rapporto tra il Ministero dell’Economiae delle Finanze e le altre agenzie fiscali, il contratto di servizi vieneridefinito annualmente attraverso un processo di rinegoziazione dellecondizioni. Tale processo interviene a modificare in modo sostanzialegran parte del contenuto del contratto.Il ciclo di programmazione dell’attività dell’agenzia è formalmentetriennale ma di fatto, essendo strettamente legato al ciclo di programmazioneeconomico finanziaria dello Stato, subisce revisioni periodicheannuali e infra-annuali molto significative. L’attività dell’agenziasi configura del resto come una variabile importante per la determinazionedegli equilibri economici e di bilancio dello Stato e richiedepertanto che l’orizzonte strategico di riferimento sia coerente a quellodefinito per le politiche economico finanziarie dello Stato.Da rilevare che la predisposizione dell’atto di indirizzo da partedel servizio di Controllo interno del gabinetto del Ministrodell’Economia e delle Finanze vede coinvolta la stessa agenzia confunzioni di supporto informativo e con una evidente e fisiologicainfluenza sul processo decisionale in ragione delle competenze professionalie della conoscenza specifica degli strumenti e delle caratteristichedel settore da essa detenute.L’agenzia realizza un percorso di programmazione e controllo cheha sostanzialmente avvio nel mese di ottobre a seguito della trasmissioneda parte del ministero dell’atto di indirizzo. Tale processo è insostanza finalizzato a pervenire alla definizione di tre documenti diprogrammazione annuale:• il piano settoriale, che programma le attività di vendita e le attivitàdi manutenzione degli immobili dello Stato;• il piano di produzione che programma i livelli di erogazione deiservizi che troveranno poi traduzione nel contratto di servizi;• il budget delle risorse economiche per struttura (Centro diresponsabilità).I documenti di budget definiti attraverso tale processo trovano poinel contratto di servizi (nel mese di marzo) un momento di revisionee consolidamento.L’agenzia adotta un sistema contabile di tipo economico-patrimonialee applica i principi contabili legati alla disciplina privatistica del

ilancio. Al sistema di contabilità generale si affianca un sistema dicontabilità analitica che è operativo per quanto attiene l’attribuzionedei costi ai diversi Centri di responsabilità (Cdr). La rilevazione delleattività segue sostanzialmente la struttura dei documenti di programmazionee si distingue in ragione della diffusione interna od esternadelle informazione. In tal senso vengono periodicamente prodotti unreport bimestrale sul livello dei costi per Cdr, un report bimestralesugli obiettivi definiti nel contratto di servizi, un report mensile sugliobiettivi operativi definiti a budget, sui dati extracontabili e sui livellidi produzione.Per quanto concerne i flussi informativi con il Ministerodell’Economia e delle Finanze, l’agenzia realizza con cadenza quadrimestraleuna relazione contenente l’indicazione dei risultati di periodocon riferimento ai livelli di servizio concordati nel contratto diservizio. Tale relazione quadrimestrale costituisce il documento sullabase del quale vengono quantificati gli importi che il Ministero trasferisceall’agenzia. L’agenzia trasmette inoltre al Ministero il bilancio diesercizio e l’eventuale bilancio consolidato. Accanto a questi flussiinformativi periodici, il Ministero richiede dati e informazioni a certificazionedei risultati raggiunti, compie verifiche e può compiereispezioni.È importante rilevare come l’unità Agenzie ed enti della fiscalitàproduce ogni anno, sulla base delle risultanze emergenti dalla valutazionedelle informazioni fornite dall’agenzia, un documento di monitoraggiodelle attività svolte che viene trasmesso al Ministrodell’Economia e delle Finanze e all’agenzia stessa.Oltre agli elementi di flessibilità nella gestione del personale e alpassaggio a un regime contrattuale privatistico che sono già stati precedentementeevidenziati, rileva la presenza di un sistema di incentivazionedel personale esteso a tutti i livelli.Gli strumenti di incentivazione sono anzitutto legati al raggiungimentodegli obiettivi legati al contratto di servizio attraverso la previsionedi quote di incentivo collegati a obiettivi comuni a tutta l’organizzazione.Una seconda componente di incentivazione si lega inveceagli obiettivi operativi definisci a budget e risulta quindi legata specificamenteai Cdr assegnatari di tali obiettivi.5.3.4 Considerazioni conclusiveIl passaggio da direzione del Ministero dell’Economia e delle Finanzead agenzia fiscale aveva di per sé già prodotto un incremento dellaflessibilità organizzativa riconducibile in sostanza alle maggiori condizionidi autonomia organizzativa, contabile, patrimoniale. Tali condizionituttavia, in considerazione soprattutto della peculiare attivitàsvolta dall’agenzia, non rappresentavano elementi di effettiva flessibilitàgestionale dal momento che non coinvolgevano alcuni aspettiessenziali, primo fra tutti la possibilità di realizzare una politica delpersonale che consentisse di rafforzare e aggiornare le competenzeprofessionali esistenti. Il passaggio ulteriore a ente pubblico economi-AGENZIE DEL D.LGS. N. 300 DEL 1999 139

140 LE AGENZIE PUBBLICHEco costituisce in tal senso l’elemento fondante le attuali condizioni diflessibilità, che appaiono decisamente elevate.Il livello di innovatività, attitudine al cambiamento, capacità diaggiornarsi appare anch’esso sicuramente elevato. Il processo di riorganizzazioneoperato a seguito della trasformazione in ente pubblicoha probabilmente consentito da un lato l’attivarsi di percorsi di innovazionemanageriale, attuati tramite l’inserimento di figure professionaliprovenienti dal settore privato, dall’altro lato il rafforzarsi di unorientamento al mercato non soltanto come interlocutore ma comepotenziale ambito operativo. Questo orientamento tende a far sì chel’agenzia sia percepita sempre più come un importante operatore delsettore, e non soltanto il soggetto pubblico di riferimento.Per quanto attiene alla capacità di comunicare al pubblico il valoregenerato dalla propria attività, occorre rilevare che al momento lapercezione dell’agenzia presso la cittadinanza è ancora contenuta eciò anche in ragione della peculiare attività svolta. Sta al contrarioaccrescendosi sempre più la conoscenza dell’agenzia da parte degliinterlocutori istituzionali che sistematicamente entrano in contattocon la medesima e da parte degli interlocutori privati. L’agenzia partecipaa manifestazioni e fiere del settore immobiliare, partecipa alForum Pa e produce una overview dei propri servizi distribuita pressoenti locali e imprese private.

6. Dimensioni di analisied esiti dello studio6.1 Il processo di operazionalizzazione6.1.1 Modalità di operazionalizzazioneI casi di studio, illustrati nei precedenti capitoli, hanno consentito diraccogliere una gran messe di informazioni, prevalentemente qualitative,sulle agenzie analizzate. Come sottolineato nel capitolo 2, i disegnidi ricerca di tipo qualitativo, basati su logiche induttive, si caratterizzanoper la ricchezza e la numerosità dei dati raccolti; pongonoperò il problema di sistematizzare un gran numero di dati destrutturati,al fine di garantire rigore al disegno di ricerca e all’analisi. Si è intal senso proceduto come segue: dapprima sono state utilizzate le tredimensioni della disaggregazione strutturale, dell’autonomia e dellacontrattualizzazione come lenti analitiche per esaminare i casi. Poi siè proceduto a operazionalizzare i tre concetti, cioè a renderli misurabili.L’operazionalizzazione, però, non è avvenuta ex ante, ma haseguito un approccio in parte ispirato alla grounded theory (Glauser eStrass, 1967). I procedimenti logici che rientrano in tale ottica partonodalla base empirica e fanno emergere le generalizzazioni da processisistematici di osservazione, interpretazione e ritorno all’osservazione.L’affinamento dei concetti non proviene dunque dall’analisi exante della letteratura, ma da procedimenti di analisi e osservazionedei dati rilevati sul campo, sui quali si innesta successivamente unarevisione sistematica dei risultati emergenti alla luce della letteratura.L’operazionalizzazione dei tre concetti è stata sviluppata attraverso unprocesso di open coding della messe di dati empirici emersi dai casi.Prima di proseguire è utile richiamare e chiarire i tre concetti(disaggregazione, autonomia, contrattualizzazione) oggetto del procedimentodi operazionalizzazione.Il concetto di disaggregazione strutturale descrive una particolarestruttura di governance del settore pubblico fondata sulla distinzioneorganizzativa dei soggetti e sulla attribuzione di compiti e responsabilitàmolto specifiche a uno di essi, mentre l’altro assume (mantiene)responsabilità generali nell’area di policy considerata. Tale separazionesi concretizza nel fatto che il soggetto disaggregato non costituisceun’articolazione organizzativa del soggetto principale e pertanto nonDIMENSIONI DI ANALISI ED ESITI DELLO STUDIO 141

1. Unica eccezione, l’indicatoreContenuto del documento(della dimensioneGrado di contrattualizzazionedel rapporto fraagenzia e amministrazionedi riferimento,concettoContrattualizzazione): pertale variabile l’indice èlegato alla natura del contenutoe non si esprime intermini Sì/No.è gerarchicamente subordinato al medesimo. I due soggetti tuttaviaoperano per il perseguimento congiunto del medesimo scopo.Il concetto di autonomia descrive la possibilità da parte di un soggettodi definire almeno in parte gli obiettivi che intende perseguire,le modalità di impiego (e parzialmente anche di acquisizione) dellerisorse (cioè di definire le caratteristiche dei processi di combinazionedei fattori produttivi) e gli strumenti di gestione ritenuti idonei.Il concetto di contrattualizzazione descrive una situazione in cuidue soggetti regolano il proprio rapporto sulla base di un accordoche assume una dimensione formale sul piano organizzativo, anchese non necessariamente su quello giuridico; l’accordo ha una valenzacontrattuale e descrive i doveri reciproci, in particolar modo inrelazione ai risultati che una parte si impegna a raggiungere perconto dell’altra. Tale ultimo aspetto (cioè la eventuale definizionenel contratto dei livelli di prestazione attesa, delle modalità dimisurazione e dei meccanismi di incentivo) viene qui definitocome performance contracting.La grande quantità di informazioni e dati raccolti ha richiesto unafase di intensa sistematizzazione attraverso la creazione di una grigliasintetica di strutturazione dei dati, che consentisse inoltre di compiereagevolmente i confronti fra i dieci casi analizzati. La fonte di alimentazionedi tale griglia sono stati i dati raccolti attraverso le intervistee l’analisi dei documenti di varia natura. Questa fase ha consentitoquindi di ottenere uno strumento informativo fondamentale perla realizzazione della successiva fase dell’analisi, ovvero l’operazionalizzazionedefinitiva dei concetti. Come già evidenziato nei precedenticapitoli, disgregazione strutturale, autonomia e contrattualizzazionerappresentano concetti solo apparentemente semplici e anzi è proprioin ragione della loro complessità che sono stati selezionati: in quantosono in grado di caratterizzare il fenomeno dell’agenzia e di coglierel’eterogeneità delle esperienze considerate attraverso la loro collocazionein uno spazio di analisi concettuale più ampio (assenza di disaggregazione-disaggregazionecompleta; limitata o nulla autonomiaindipendenza;assenza di contrattualizzazione-totale contrattualizzazionedel rapporto col ministero).La complessità di tali concetti (e delle variabili che da questi sipossono definire) ha per conseguenza che per valutarne la presenza el’intensità in corrispondenza di ogni singolo caso studiato è necessarioindividuare delle specifiche dimensioni lungo le quali compierel’indagine come esito del processo di operazionalizzazione. Le dimensioniindividuate per ciascun concetto sono state definite in modotale che per ciascuna di esse fosse possibile attribuire un punteggio(score) che permettesse la misurazione (e dunque la posizione nellospazio disaggregazione-autonomia-contrattualizzazione) di ogni casostudiato. Per l’attribuzione di tale score sono stati individuati deglispecifici indicatori. Tutti gli indicatori sono stati operazionalizzatiseguendo il medesimo criterio: gli indicatori sono cioè espressi nelleopzioni di valore Sì/No 1 (indice). Per convenzione si è assunto di142 LE AGENZIE PUBBLICHE

attribuire un punto (1) in presenza del Sì e nessun punto (0) in presenzadi un No; per taluni indicatori si è resa attiva anche l’opzione divalore in parte cui si sono attribuiti 0,5 punti. Per ogni dimensione dianalisi si è quindi definito un punteggio e all’interno di tale punteggiosi sono individuati tre intervalli che misurassero il grado. La definizionedegli indicatori è quindi avvenuta in modo tale che la presenzadi un indice positivo, e quindi la risposta Sì, corrispondesse all’attribuzionedi un punteggio più elevato e quindi all’incremento delgrado di rilevanza di quella determinata dimensione (sotto-dimensionedella disaggregazione, o dell’autonomia, o della contrattualizzazione).Per tutte le dimensioni i gradi (i valori sintetici calcolati) corrispondonoalla categoria: Alto, Medio, Basso. Come è evidente, l’attribuzionedi un valore Alto, piuttosto che Medio oppure Basso noncontiene alcun giudizio di merito, ma è esclusivamente una caratterizzazionedel fenomeno che richiede di essere interpretato come illustratoin questo e nel successivo capitolo.Il presente capitolo dapprima illustra nel dettaglio il processo dioperazionalizzazione, poi descrive gli esiti della misurazione dellevariabili/indicatori nei dieci casi. Infine, espone i principali risultatiemersi dalla ricerca, sotto forma di argomenti amministrativi.6.1.2 Il concetto di disaggregazione strutturaleIl concetto di disaggregazione strutturale è stato operazionalizzatomediante l’individuazione di tre dimensioni di analisi:• la separatezza;• la task complexity;• la specializzazione istituzionale sulle operation.Il grado di separatezza tra agenzia e amministrazione di riferimentomisura la distanza organizzativa esistente tra i due soggetti attraversola considerazione di alcuni elementi che contraddistinguono l’assettoistituzionale dell’agenzia; vengono infatti proposti come indicatori:• la presenza dell’attributo della personalità giuridica in capo all’agenzia;• la deliberazione autonoma dello statuto da parte dell’agenzia 2 ;• la presenza di un corporate board 3 a guida dell’agenzia.La presenza di questi elementi contribuisce a qualificare l’agenziacome soggetto distinto, almeno dal punto di vista giuridico-formale.Oltre alla separatezza, è utile indagare come sia avvenuta ladivisione del lavoro tra Amministrazione e agenzia. Il livello di taskcomplexity misura il grado di eterogeneità delle linee produttive edelle attività che l’agenzia svolge attraverso la verifica dei seguentiindicatori:• la presenza di attività appartenenti a molteplici ambiti di policy;• la presenza di una molteplicità di output e prodotti dell’agenzia;• l’esercizio contemporaneo di una molteplicità di funzioni pubbliche(regolazione, controllo, produzione).La specializzazione istituzionale si realizza nel momento in cuisussiste una netta separazione tra la responsabilità relativa alla defi-2. L’indicatore si riferisceal fatto che l’agenziadetermini in manieraautonoma i contenuti delproprio statuto e questinon le siano imposti dasoggetti esterni, non si faquindi riferimento all’eventualeapprovazioneformale dello statuto daparte del soggetto vigilante(a esempio, ministro oConsiglio dei ministri).3. Per corporate board siintende un organo collegialecon funzione digoverno strategico assimilabile,per esempio, alconsiglio di amministrazionedi una impresa. Si èdunque trattato di esaminarela funzione svoltadagli organismi collegialiesistenti presso le agenzie,discriminando tra quelliche svolgono una funzionedi corporate board equelli che non la svolgono.Questo ha richiesto daparte dei ricercatori unainterpretazione dellecaratteristiche degli accadimentiaziendali effettivamenteriscontrati tramiteinterviste e altri strumentidi raccolta dati (cfr.capitolo 2); in tale prospettivala natura giuridicadell’organo collegiale,peraltro in molti casi diassai difficile interpretazione,non è stato un fattorediscriminante. È perquesta ragione che, aesempio, Agenzia delleEntrate o Apat sono stateinterpretate come agenzieche non hanno un corporateboard, pur prevedendoil loro assetto istituzionaledegli organismi collegiali.DIMENSIONI DI ANALISI ED ESITI DELLO STUDIO 143

nizione delle policy di un determinato settore (in capo all’amministrazione)e la responsabilità relativa alla realizzazione dell’attivitàoperativa svolta al fine di raggiungere gli obiettivi di policy (in capoall’agenzia). In relazione a tale dimensione si è impiegato un soloindicatore corrispondente alla valutazione complessiva e sintetica(perciò inevitabilmente almeno in parte soggettiva) della sussistenzao meno di tale netta separazione.4. La specificazione dellanatura potenziale di taletipo di autonomia derivadal fatto che si prendonoin considerazione tutte lefonti di finanziamento,alternative alla convenzione,che l’agenzia puògenerare, senza quindi unriferimento all’effettivoricorso a tale fonti e alloro eventuale ammontareattuale.5. La nozione di autonomiacui si fa riferimento siriferisce al processo decisionalein senso organizzativoche non coincidenecessariamente con ilprocedimento decisionalein senso giuridico; il riferimentoteorico di base èH.A. Simon,Administrative Behaviour,MacMillan, New York,1947 (1a edizione).6. Si fa qui riferimentoesclusivamente alla sincronizzazionetemporaledelle due attività di formulazionedell’accordo edi avvio del processo diprogrammazione e controllo.6.1.3 Il concetto di autonomiaIl concetto di autonomia è stato operazionalizzato mediante l’individuazionedi tre dimensioni di analisi:• l’autonomia finanziaria potenziale;• l’autonomia manageriale;• l’autonomia strategica.L’autonomia finanziaria potenziale 4 misura la rilevanza delle fontidi finanziamento delle quali l’agenzia può disporre, al di fuori delrapporto con il ministero o assessorato di riferimento. Essa vienemisurata prendendo a riferimento tre indicatori:• la facoltà di stipulare convenzioni o accordi con altre amministrazionipubbliche;• la facoltà di cedere beni e/o servizi a terzi pubblici o privati;• la facoltà di ricorrere a capitale di debito.L’autonomia manageriale 5 misura il grado di libertà riconosciutoall’agenzia nella organizzazione e gestione delle proprie risorse attraversola verifica di cinque indicatori:• il potere di determinazione autonoma della dotazione organica;• il potere di determinazione autonoma della struttura organizzativa;• la libertà dai vincoli del pubblico impiego;• il potere di nomina autonoma dei dirigenti;• il potere di determinazione autonoma degli atti di spesa.L’autonomia strategica si compie nella possibilità per l’agenzia dideterminare i propri obiettivi partecipando in tal senso alla definizionedei contenuti stessi della policy; il grado di tale autonomia è statomisurato attraverso i seguenti indicatori:• la facoltà di decidere autonomamente gli obiettivi di policy;• la facoltà di decidere autonomamente gli obiettivi e gli strumentiper realizzare le policy definite dal ministero/amministrazione diriferimento.6.1.4 Il concetto di contrattualizzazioneIl concetto di contrattualizzazione è stato misurato attraverso unaserie di otto indicatori:• l’esistenza di un documento formale contenente l’accordo;• il contenuto del documento;• l’inserimento all’interno dell’accordo della regolazione di tutto ilportafoglio di attività svolte dall’agenzia;• la previsione dell’avvio 6 del processo di budgeting a partire dall’approvazionedell’accordo;144 LE AGENZIE PUBBLICHE

• l’inserimento degli obiettivi contenuti nell’accordo nel sistema divalutazione della dirigenza;• la possibilità di rimozione del vertice dell’agenzia a causa del mancatorispetto degli obiettivi contenuti nell’accordo;• la previsione di risorse aggiuntive legate al raggiungimento degliobiettivi contenuti nell’accordo;• l’esistenza di un sistema di monitoraggio 7 dell’accordo.6.2 Esiti dell’operazionalizzazione: la griglia di analisiIl processo di calcolo dei valori assunti dagli indicatori esposti haconsentito di compilare le tabelle di seguito riportate. La tabella 6.1rappresenta le valutazioni relative alla disaggregazione strutturalelungo le tre dimensioni di analisi proposte. Come è possibile osservareil grado di separatezza varia fortemente fra i casi considerati, ilgrado di task complexity si mantiene medio-basso e il grado di specializzazioneistituzionale risulta essere alto nella quasi totalità dei casi,con l’eccezione di due agenzie coinvolte a diverso titolo nella definizionedei contenuti delle policy dei propri settori.7. Il concetto di monitoraggioqui proposto nonha a che fare con l’attivitàdi vigilanza, verifica ocontrollo da parte dell’organopolitico. Tale concettofa invece puntuale especifico riferimento allaattività di misurazione econtrollo del grado diattuazione del contratto/convenzione e/o comunqueal grado di raggiungimentodegli obiettivi assegnati.DIMENSIONI DI ANALISI ED ESITI DELLO STUDIO 145

Tabella 6.1 Grado di disaggregazione strutturale delle agenzie pubbliche esaminateDimensione Agenzia Agenzia Aran Aifa Agea Apat Arpa Ersaf Ama Torinodelle del Piemonte Lombar- Milano 2006Indicatore Indice Entrate Demanio diaSeparatezzaPresenza attributo personalità giuridica Sì=1 No=0 Sì Sì Sì Sì Sì Sì Sì Sì Sì SìDeliberazione autonoma statuto(div. da approvazione) Sì=1 No=0 Sì Sì Sì No Sì No No Sì No NoPresenza corporate board Sì=1 No=0 No Sì Sì Sì Sì No No Sì No SìScore tra 0 e 3 2 3 3 2 3 1 1 3 1 2Grado di separatezza 0-1 = Basso2 = Medio Medio Alto Alto Medio Alto Basso Basso Alto Basso Medio3 = AltoTask complexityPresenza attività in molteplici ambiti di policy Sì=1 No=0 No No No No No No No No Sì NoPresenza di molteplicità di output/prodotti Sì=1 No=0 Sì Sì No Sì No Sì Sì Sì No NoEsercizio molteplicità di funzioni pubbliche(regolazione controllo, produzione) Sì=1 No=0 Sì No No Sì Sì Sì Sì No No NoScore tra 0 e 3 2 1 0 2 1 2 2 1 1 0Grado di task complexity 0-1 = Basso2 = Medio Medio Basso Basso Medio Basso Medio Medio Basso Basso Basso3 = AltoSpecializzazione istituzionale sulle operationNetta separazione Sì=1tra policy (ministero) In parte=0,5e operation (agenzia) No=0 Sì Sì No In parte Sì Sì Sì Sì Sì SìScore tra 0 e 1 1 1 0 0,5 1 1 1 1 1 1Grado di specializzazione 0 = Basso0,5 = Medio Alto Alto Basso Medio Alto Alto Alto Alto Alto Alto1 = Alto146 LE AGENZIE PUBBLICHE

La tabella 6.2 rappresenta gli esiti dell’analisi relativamente allaautonomia, lungo le tre dimensioni proposte. In questo caso è possibileosservare anzitutto una marcata eterogeneità per quanto concerneil grado di autonomia finanziaria potenziale. Il grado di autonomiamanageriale, alla luce degli indicatori scelti per svolgere l’analisi,risulta essere medio-alto nella quasi totalità dei casi. Anche per ilgrado di autonomia strategica emergono valori medio-alti nei casianalizzati, dovuti peraltro principalmente alla autonomia nella definizionedegli strumenti di attuazione della policy, non alla autonomianella scelta degli obiettivi della policy stessa.DIMENSIONI DI ANALISI ED ESITI DELLO STUDIO 147

Tabella 6.2 Grado di autonomia delle agenzie pubbliche esaminateDimensione Agenzia Agenzia Aran Aifa Agea Apat Arpa Ersaf Ama Torinodelle del Piemonte Lombar- Milano 2006Indicatore Indice Entrate Demanio diaAutonomia finanziaria potenzialeFacoltà convenzionicon altre amministrazioni Sì=1 No=0 Sì Sì No No Sì Sì Sì Sì Sì NoFacoltà cessione beni/servizi a terzipubblici o privati Sì=1 No=0 No Sì No No Sì Sì Sì Sì No NoFacoltà ricorso capitale di debito Sì=1 No=0 No Sì No No No No No Sì Sì NoScore tra 0 e 3 1 3 0 0 2 2 2 3 2 0Grado di autonomia finanziaria 0-1 = Basso2 = Medio Basso Alto Basso Basso Medio Medio Medio Alto Medio Basso3 = AltoAutonomia managerialePotere determinazione autonomadotazione organica Sì=1 No=0 Sì Sì No Sì Sì No Sì Sì Sì NoPotere determinazione autonomastruttura organizzativa Sì=1 No=0 Sì Sì Sì Sì No No Sì Sì Sì SìLibertà vincoli pubblico impiego Sì=1 No=0 No Sì No No No No No No Sì SìPotere nomina autonoma dei dirigenti Sì=1 No=0 Sì Sì Sì Sì Sì No Sì Sì Sì SìPotere determinazione autonoma Sì=1atti di spesa In parte=0,5No=0 Sì Sì Sì Sì Sì In parte Sì Sì In parte SìScore tra 0 e 5 4 5 3 4 3 0,5 4 4 4,5 4Grado di autonomia manageriale 0-1 = Basso2-3 = Medio Alto Alto Medio Alto Medio Basso Alto Alto Alto Alto4-5 = Alto148 LE AGENZIE PUBBLICHE

segue Tabella 6.2 – Grado di autonomia delle agenzie pubbliche esaminateDimensione Agenzia Agenzia Aran Aifa Agea Apat Arpa Ersaf Ama Torinodelle del Piemonte Lombar- Milano 2006Indicatore Indice Entrate Demanio diaAutonomia strategicaFacoltà di decidere autonomamente Sì=1gli obiettivi di policy In parte=0,5No=0 No No In parte In parte No No No No No NoFacoltà di decidere autonomamente Sì=1obiettivi e strumenti In parte=0,5per realizzare policy No=0 In parte In parte Sì In parte No In parte In parte In parte No NoScore tra 0 e 2 0,5 0,5 1,5 1 0 0,5 0,5 0,5 0 0Grado di autonomia strategica 0 = Basso0,5-1= Medio Medio Medio Alto Medio Basso Medio Medio Medio Basso Basso1,5-2= AltoDIMENSIONI DI ANALISI ED ESITI DELLO STUDIO 149

150 LE AGENZIE PUBBLICHELa tabella 6.3 rappresenta infine le valutazioni relative alla contrattualizzazionelungo l’unica dimensione di analisi proposta. Comeè possibile notare, il grado di contrattualizzazione risulta essere decisamenteeterogeneo. Si è peraltro assunto che laddove non ci fosse undocumento formale contenente l’accordo tra l’agenzia e l’amministrazionedi riferimento non si potesse parlare di contrattualizzazione e ilvalore della variabile è stato convenzionalmente assunto pari a 0.

Tabella 6.3 Grado di contrattualizzazione delle agenzie pubbliche esaminate nel rapporto con l’amministrazione di riferimentoDimensione Agenzia Agenzia Aran Aifa Agea Apat Arpa Ersaf Ama Torinodelle del Piemonte Lombar- Milano 2006Indicatore Indice Entrate Demanio diaContrattualizzazioneEsistenza di un documento formale(accordo, convenzione) Sì=1 No=0 Sì Sì No Sì No Sì No Sì Sì NoContenuto del documento:A. Obiettivi, risorse e risultati A=1B. Obiettivi B=0,5C. Regolazione dei rapporti C=0 A A C A C C C A B CRegolazione nell’accordo di tuttoil portafoglio di attività dell’agenzia Sì=1 No=0 No No No Sì No No No Sì Sì NoAvvio del processo di budgetinga partire dall’approvazione dell’accordo Sì=1 No=0 No No No No No No No No No NoInserimento obiettivi da accordonel sistema di valutazione della dirigenza Sì=1 No=0 Sì No No No No No No No No NoPossibilità di rimozionedel vertice dell’agenziaper mancato rispetto degli obiettivi Sì=1 No=0 Sì Sì No Sì No No No No No NoPrevisione di risorse aggiuntivein seguito al raggiungimentodegli obiettivi da accordo Sì=1 No=0 Sì No No No No No No No No NoEsistenza di un sistemadi monitoraggio dell’accordo Sì=1 No=0 Sì Sì No Sì No No Sì Sì No NoScore tra 0 e 8 6 5 0 5 0 1 1 4 2,5 0Grado di contrattualizzazione 0-2 = Basso3-5 = Medio Alto Medio Basso Medio Basso Basso Basso Medio Medio Basso6-8 = AltoDIMENSIONI DI ANALISI ED ESITI DELLO STUDIO 151

Le tre dimensioni di analisi (e le relative sotto-dimensioni introdottein sede di operazionalizzazione delle variabili) sono di seguitoesaminate con maggiore dettaglio.6.3 La disaggregazione strutturale8. In merito alle differenzefra i due casi si osservi chenel caso di Arpa Piemontela creazione di tale agenziaha di fatto comportatol’integrazione di struttureappartenenti in precedenzaa diversi soggetti qualila regione, le province e leAsl, mentre nel caso diTorino 2006 l’organizzazioneè stata creata exnovo e può di fatto dirsidisaggregata dall’organizzazionedelle amministrazionidi riferimento.6.3.1 Il concetto di disaggregazione strutturaleLa disaggregazione strutturale consiste nello scorporare da un’organizzazioneesistente nuovi soggetti distinti, ma ad essa in qualchemodo legati, in ragione della natura dei compiti da essi svolti.Generalmente, le agenzie nascono da tali processi di disaggregazione.Tale condizione non è peraltro indispensabile: i casi dell’ArpaPiemonte e dell’Agenzia Torino 2006 dimostrano come si possanocreare organizzazioni ex novo 8 , in corrispondenza di nuove prioritào al mutare dell’ambiente di riferimento. Un effetto del processodi disaggregazione è il cambiamento della natura delle attivitàsvolte da entrambi i nuovi soggetti (l’agenzia e ilministero/assessorato): due organizzazioni interagenti debbonoporre in essere nuove attività per il loro funzionamento e nuovisistemi di interdipendenze tra le attività svolte devono essere previsti(Thompson,1967).In ampia parte della letteratura, soprattutto quella professionale(in misura minore nella letteratura accademica), l’idea guidanella differenziazione dei compiti fra ministero e agenzia consistenell’attribuzione a quest’ultima di un insieme relativamente omogeneodi funzioni e attività, relative a uno specifico ambito dipolicy. L’agenzia è un’organizzazione chiaramente identificabile,denominata in maniera differente dall’amministrazione di riferimento,e a capo della quale è posto un soggetto responsabile dellagestione interna nonché responsabile verso l’amministrazione dell’implementazioneoperativa delle politiche definite. La disaggregazioneè quindi una possibile alternativa alla gerarchia (il termineè da intendersi in senso organizzativo, cfr. Williamson, 1996,Thompson et al., 1991), in quanto punta a realizzare una strutturacomplessa e multi-funzionale per lo svolgimento delle funzionipubbliche.Affinché la sostituzione della formula organizzativa gerarchica(cioè di operare tramite articolazioni interne di un’unica amministrazioneal cui vertice ci sia il ministro o l’organo di governo regionaleo locale) con quella dell’agenzia sia efficace, è necessario chenell’implementazione delle politiche pubbliche, quindi nella gestionedell’attività operativa, le agenzie operino in condizioni di sufficienteautonomia (il tema viene affrontato nel paragrafo successivo).Infatti, se l’autonomia fosse limitata o, al limite, nulla, verrebbe difatto meno anche l’effettività della disaggregazione strutturale, e laseparazione fra le due entità tenderebbe nella sostanza a scomparire.Sul piano pratico, gli sconfinamenti sono possibili in entrambe le152 LE AGENZIE PUBBLICHE

direzioni: i vertici politici e quelli amministrativi del ministero, dellaregione o dell’ente locale possono compiere azioni di ingerenza esostituirsi al vertice dell’agenzia nelle scelte che riguardano la gestionedella medesima; viceversa può essere il vertice dell’agenzia adassumere un ruolo attivo nella definizione delle politiche pubbliche 9 .In entrambi i casi, il grado di disaggregazione si riduce perché siriduce quella distanza (l’essere “ad un braccio di distanza”) che invecedovrebbe caratterizzare la divisione dei compiti, pur nella comunanzadegli obiettivi, qualificando il fenomeno dell’agenzia almenonel suo modello idealtipico.Il tema della separazione fra definizione della policy e competenzasulle operation (che, si precisa, non ha la stessa valenza pertutte le agenzie, alcune essendo espressamente demandate a esercitarecompiti di elaborazione delle politiche, cfr. i casi di Aran eAifa 10 ) può essere affrontato anche in termini di scelte organizzativeper quanto concerne la distribuzione della titolarità delle funzionipubbliche e del loro esercizio. Sono in questo senso individuate,accanto al modello dell’agenzia, quattro possibilità 11 :l’eserciziodella funzione da parte del soggetto titolare, la differenziazioneorganizzativa interna, la delega di funzioni ad altro soggetto, lagestione per conto di enti pubblici da parte di imprese. Esclusiovviamente dal campo del fenomeno delle agenzie la gestionediretta o la differenziazione organizzativa interna, si precisa chenon è possibile parlare di disaggregazione in corrispondenza deiprocessi di delega tramite i quali un soggetto titolare di una funzioneattribuisce a un altro (amministrazione o impresa pubblica) ilcompito di svolgere operativamente le attività necessarie. In talesituazione infatti ente delegante ed ente delegato costituiscono duesoggetti distinti e titolari ciascuno di proprie funzioni, legati esclusivamentedal rapporto di delega e dai flussi di risorse e informazioniche questo genera. L’ente delegato in altri termini esiste indipendentementedall’ente delegante. Non è questo il caso dell’agenzia,che esiste in funzione dell’amministrazione di riferimento e checondivide con essa gli obiettivi istituzionalmente affidati all’amministrazionestessa.6.3.2 Le dimensioni della disaggregazioneLa scelta di misurare il grado di disaggregazione attraverso le tredimensioni della separatezza, della task complexity e della specializzazioneistituzionale nasce dall’esigenza di definire una possibilemisura dell’intensità di disaggregazione e delle sue diverse modalità.Le tre sotto-dimensioni della disaggregazione non possono infattiessere sommate nella definizione di indicatore unico di disaggregazione,ma la qualificano in modi diversi e complementari. Da quantorilevato dai casi, infatti, la disaggregazione non appare come unacondizione organizzativa di natura esclusivamente strutturale. Se daun lato sussistono alcune condizioni qualificanti la medesima, tuttaviaaltri aspetti possono presentarsi con una certa variabilità. Così si9. L’ingerenza da parte delvertice politico appare lapiù probabile e le esperienzeinternazionali netestimoniano diversi casi.Ciò avviene poiché, purnella differenziazione deicompiti, i vertici dell’amministrazionedi riferimentomantengono unaresponsabilità complessiva,relativa cioè non soltantoalla dimensionepolitica ma anche agli esitioperativi delle politichedefinite. L’ingerenza daparte del vertice politicopuò quindi essere determinatada una incomprensionedi fondo dellalogica dello schema ministero-agenziada partedella componente politica(ma anche, beninteso, diquella dirigenziale), oppuredalla debolezza deisistemi di indirizzo e controllo(tra cui il performancecontract) chegovernano la relazioneministero-agenzia.10. E, all’estero, gli esempidi molte agenzie in Sveziao negli Stati Uniti (cfr.capitolo 1).11. E. Borgonovi, Principie sistemi aziendali per leamministrazioni pubbliche,Egea, Milano, 2005.DIMENSIONI DI ANALISI ED ESITI DELLO STUDIO 153

12. Si consideri che la L.R.istitutiva n. 60/1995 intervienea definire il contenutodi alcuni elementidello statuto.13. Al momento in cuiviene dato alle stampe ilpresente volume.spiega come anche nel numero dei casi analizzati gli esiti siano fraloro differenti malgrado sia possibile affermare che tutte le agenzieanalizzate sono disaggregate strutturalmente dall’amministrazionedi riferimento.L’attributo della separatezza è quello in corrispondenza del qualel’eterogeneità fra i casi analizzati risulta essere maggiore. La primaosservazione che è possibile compiere è relativa al fatto che due delletre agenzie che presentano un basso grado di separatezza appartengonoalla cosiddetta rete delle agenzie per l’ambiente e operanoquindi nel medesimo ambito di policy. In merito occorre tuttaviacompiere dei distinguo dal momento che i due casi rappresentanoun esempio di diversa origine di tale vicinanza organizzativa. Apatsembra scontare gli effetti della sua precedente collocazione organizzativain seno al Ministero dell’Ambiente e anche il successivo accorpamentocon i servizi tecnici non sembra aver consentito il completamentodel processo di disaggregazione. Arpa Piemonte, sebbeneoperi di fatto in condizioni di disaggregazione e sia dal punto divista organizzativo nettamente separata dalla regione, tuttavia nonpresenta autonomia per quanto attiene la definizione del propriostatuto 12 , e soprattutto non è previsto un organo di natura collegialealla guida della medesima nel quale convergano i differenti portatoridi interessi e che definisca il quadro d’azione e le linee di sviluppoper l’attività operativa dell’agenzia: alla guida di Arpa Piemonte èinfatti posto soltanto il direttore generale, nominato dalla giuntaregionale. L’assenza di tale organo collegiale contraddistingue ancheil terzo caso di bassa separatezza e cioè Ama Milano. Sebbene Amasia una società a responsabilità limitata, è previsto che essa abbia unamministratore unico che viene nominato dall’assemblea dei soci,cioè da Comune di Milano e Metropolitane Milanesi (Mm), gli unicisoci 13 . Questa condizione, insieme alla ridotta autonomia per quantoattiene le decisioni di spesa e alla conseguente potenziale influenzadelle decisioni dell’amministrazione comunale sulla gestione operativadell’attività dell’agenzia, riduce sensibilmente la disaggregazionedell’organizzazione.Per quanto concerne la seconda dimensione di analisi del gradodi disaggregazione, ovvero l’eterogeneità dei compiti assegnati all’agenzia,i risultati emersi dall’analisi sono più omogenei dalmomento che tutte le agenzie presentano un grado di task complexitymedio-basso. In merito è importante rilevare come il gradomedio si riscontra tanto in corrispondenza di quelle agenzie chesvolgono una molteplicità di funzioni essendo coinvolte tanto nellaproduzione di servizi, quanto in una attività di regolazione piuttostoche di controllo su altri soggetti. Così è, significativamente, nelcaso dell’Agenzia delle Entrate, l’organizzazione più grande traquelle analizzate e anche quella che presenta il grado maggiore didifferenziazione delle attività svolte. Gli altri casi sono datidall’Aifa, dall’Apat e dall’Arpa Piemonte. Particolare il caso di Aifa:all’agenzia, di recente costituzione e di dimensioni contenute, è154 LE AGENZIE PUBBLICHE

stata attribuita una molteplicità di funzioni tra loro piuttosto eterogenee.Le quattro agenzie evidenziate presentano due tratti incomune: anzitutto esse affiancano all’esercizio di una pluralità difunzioni la produzione di una molteplicità di output e servizi dinatura anche molto diversa fra loro, sono cioè aziende multiprodotto.In secondo luogo, esse operano in un solo ambito di policyben determinato. Se quest’ultimo aspetto risulta essere comune allaquasi totalità dei casi analizzati 14 , la molteplicità degli output equindi delle linee produttive si riscontra, oltre che nelle quattroagenzie appena considerate, solo nel caso del Demanio: le altreagenzie si contraddistinguono per essere in sostanza delle agenziemonoprodotto o comunque rivolte principalmente alla produzionedi una sola tipologia di output. Così è emblematicamente nel casodell’Agenzia Torino 2006 che, sebbene contraddistinta da un elevatolivello di complessità tecnica delle attività svolte, essendo unastazione appaltante, produce di fatto un unico tipo di output, seppurcomplesso.La terza dimensione di analisi della disaggregazione strutturale,analogamente alla precedente, presenta un certo livello diomogeneità. Infatti, in otto delle dieci agenzie analizzate, è possibileosservare una netta separazione di competenze fra il ministeroe l’agenzia. Tale valutazione matura anzitutto dall’analisi delleleggi istitutive, degli statuti e degli accordi che disciplinano i rapportifra i due soggetti. Essa si basa poi anche sugli esiti delleinterviste che hanno confermato sul piano del contenuti effettividelle attività svolte quanto previsto dal dettato normativo-regolamentaree statutario. Su tale tema, è utile proporre una osservazione,finora lasciata sullo sfondo, relativa al rapporto fiduciarioche deve sussistere fra vertice politico e vertice dell’agenzia. Conrapporto fiduciario non si intende necessariamente che le proceduredi nomina e di rimozione del vertice dell’agenzia debbanoessere configurate secondo una logica di spoils system. Piuttosto siintende rimarcare che il rapporto tra chi definisce il contenuto diuna politica pubblica e chi è responsabile della sua implementazionedeve quanto meno essere improntato alla collaborazionereciproca, dal momento che il vertice politico non può di fattoassumere alcuna decisione in assenza delle informazioni che solol’agenzia può fornire e viceversa l’agenzia non può operare inassenza di obiettivi di natura politica che ne orientino l’attivitàcomplessiva. Laddove tale collaborazione venga meno, si creano ipresupposti per uno sconfinamento di competenze che, al di làdelle previsioni formali, può essere nei fatti. Come già evidenziatoin precedenza, il ministro o l’assessore possono sostituirsi di fattoalla direzione dell’agenzia o viceversa l’agenzia può perseguireobiettivi coerenti con una propria strategia, slegata dalle prioritàpolitiche. La separazione fra policy e operation dunque è il fruttonon soltanto di una previsione formale, aspetto che nella presentericerca assume per evidenti ragioni maggiore rilievo, ma anche di14. L’unica eccezione èrappresentata da AmaMilano che opera comecentro di competenze intema sia di trasporti e viabilitàche di ambiente.DIMENSIONI DI ANALISI ED ESITI DELLO STUDIO 155

156 LE AGENZIE PUBBLICHEuna dinamica relazionale che nel tempo può modificare in modosostanziale la natura stessa dell’agenzia fino a una sua trasformazionesia nella direzione di una maggiore disaggregazione (e autonomia)sia verso una sostanziale riaggregazione nell’amministrazionedi riferimento.Il discorso è del tutto differente per le due agenzie nelle quali laseparazione fra policy e operation non è così netta, cioè Aran e Aifa.Nel caso di Aran si è rilevato il fatto che le professionalità raccoltein questa agenzia e la capacità della medesima di raccogliere, svilupparee conservare conoscenze contribuiscono in modo sostanzialealla determinazione delle politiche del personale della pubblicaamministrazione. Inoltre, si è evidenziato il quadro di relazioniinformali esistenti, nell’ambito del quale il ruolo di Aran si configuraper alcuni versi in termini di terzo tra le parti (datoriale e sindacale).Per quanto concerne Aifa vale anzitutto la considerazionedell’ampio spettro di competenze e ambiti di attività sottoposti allasua responsabilità e della conseguente asimmetria informativa chepotrebbe venirsi a creare con il Ministero della Salute. Una secondaconsiderazione è relativa a quello che a oggi è il principale obiettivoassegnato all’agenzia ovvero il contenimento della spesa farmaceuticanazionale: rispetto a tale obiettivo, all’agenzia è di fattoriconosciuta una certa autonomia nella determinazione dei contenutidegli interventi ritenuti idonei. Questa autonomia, limitatadalla previsione ex ante degli istituti cui l’agenzia può potenzialmentericorrere, costituisce quanto meno un indebolimento delconfine tra policy e operation dal momento che attribuisce ad Aifaun potere di decidere sulle priorità, perlomeno in termini di strumentidi intervento, della politica farmaceutica. Non a caso proprioin corrispondenza di tale ambito decisionale il profilo di accountabilitydell’agenzia assume connotati differenti e al Ministero dellaSalute si affianca il Ministero dell’Economia quale soggetto politicointerlocutore.In sintesi, è possibile notare come il grado di disaggregazionemaggiore si presenti in corrispondenza delle due agenzie fiscali, seppurper ragioni differenti, essendo le Entrate contraddistinte damedia separatezza e media task complexity, e il Demanio da elevataseparatezza e bassa task complexity. Un grado analogo di disaggregazionesi ritrova nel caso delle agenzie operanti nel settore dell’agricoltura:Agea ed Ersaf Lombardia presentano infatti lo stesso grado diseparatezza e task complexity. Analogo parallelismo si osserva in altredue delle sei agenzie raccolte nel capitolo 3. Si tratta delle agenzieambientali, Apat e Arpa Piemonte, che presentano la medesima collocazionerelativamente a tutte e tre le sottodimensioni della disaggregazione.Il minor grado di disaggregazione si riscontra in corrispondenzadi Ama Milano e dell’Agenzia Torino 2006 in corrispondenzadelle quali a una bassa task complexity si accompagna una separatezzarispettivamente bassa e media. Per quanto attiene infine ad Aran eAifa, contraddistinte dalla minore intensità del grado di specializza-

zione istituzionale sulle operation, occorre dire che mentre Aran presentaun basso grado di task complexity ma un alto grado di separatezza,Aifa presenta un grado medio tanto di separatezza quanto dicomplexity.6.4 L’autonomia6.4.1 Il concetto di autonomiaIn questo paragrafo sono descritte le caratteristiche delle agenzie analizzatein merito alla seconda dimensione di analisi: l’autonomia. Varicordato che oltre a essere disaggregate dall’amministrazione di riferimento,le agenzie hanno bisogno di essere dotate di una certa autonomia:non basta che siano soggetti formalmente separati dal ministero/assessorato,è necessario che esse possano svolgere i nuovi compiticon un sufficiente grado di libertà e capacità decisionale.Specificamente, vengono descritti di seguito tre profili di autonomiadelle agenzie analizzate: l’autonomia manageriale delle agenzie, l’autonomiafinanziaria e l’autonomia strategica. Preliminarmente, vengonoschematicamente esaminati i margini di autonomia garantitidalle previsioni normative e statutarie, che contribuiscono in modosignificativo a plasmare l’autonomia delle agenzie rispetto alle tredimensioni individuate.6.4.2 L’autonomia delle agenzie nelle previsioni normativee regolamentariIn questo paragrafo vengono illustrati i margini di autonomia che leleggi di istituzione e le previsioni statutarie garantiscono alle agenzieesaminate.Per quanto riguarda le agenzie fiscali, il D.Lgs. n. 300/1999 prevedeche esse godano di autonomia regolamentare, amministrativa,patrimoniale, organizzativa, contabile e finanziaria. Tale previsioneviene ripresa dallo statuto dell’Agenzia delle Entrate. Lo statutodell’Agenzia del Demanio non riprende questa formula; afferma,però che l’attività dell’agenzia è regolata dal D.Lgs. n. 300/1999,dalle norme del codice civile e dalle altre leggi relative alle personegiuridiche private. Infine, prevede che l’agenzia possa adottare propriregolamenti di contabilità e amministrazione. Più restrittiva laprevisione che riguarda Aran: l’art. 46 del D.Lgs. n. 165/2001 si limitaad affermare che essa gode di autonomia organizzativa e contabile,formula ripresa dal regolamento di organizzazione. Ai sensi dellaLegge di istituzione n. 326/2003, l’Agenzia Italiana del Farmacogode di autonomia organizzativa, patrimoniale, finanziaria e gestionale,formula ripresa dal regolamento di amministrazione. Lo statutodi Apat attribuisce all’agenzia autonomia tecnico-scientifica,regolamentare, organizzativa, gestionale, patrimoniale contabile efinanziaria. L’Agea, istituita con il D.Lgs. n. 165 del 1999, è definitada tale provvedimento come un ente pubblico non economico dota-DIMENSIONI DI ANALISI ED ESITI DELLO STUDIO 157

to di autonomia statutaria, regolamentare, organizzativa, amministrativa,finanziaria e contabile. La legge regionale lombarda cheistituisce l’Ersaf attribuisce autonomia statutaria, tecnica, organizzativa,finanziaria e contabile nei limiti di quanto fissato dalla leggeistitutiva; la previsione viene poi ripresa dallo statuto. Per quantoriguarda Arpa Piemonte, invece, la legge regionale di istituzioneparla di autonomia amministrativa, tecnico-giuridica, patrimonialee contabile. Il caso di Ama Milano è diverso, dato che si tratta diuna srl; a essa si applicano le disposizioni previste per tale formasocietaria. Infine, per quanto riguarda Torino 2006, la legge istitutivaprevede che l’agenzia sia dotata di autonomia organizzativa,amministrativa e contabile.Tali previsioni normative, per quanto importanti, rappresentanosolo un tassello di un più complessivo mosaico che determinal’autonomia manageriale, finanziaria, e strategica delle agenziepubbliche.6.4.3 L’autonomia managerialeTale dimensione si riferisce ai margini di libertà che le agenzie detengononell’organizzare la propria attività e nel gestire le risorse disponibili.Nella dimensione dell’autonomia manageriale rientrano sceltecome la definizione della struttura organizzativa, l’organizzazione deiprocessi di lavoro, la gestione del personale, l’autonomia nel determinarele scelte di spesa.Per quanto riguarda specificamente la gestione del personale, l’autonomiafa riferimento alla possibilità di definire autonomamente isistemi di valutazione, incentivazione, ecc., e quindi in definitiva ilsistema di ricompensa, per usare la terminologia aziendalistica, dell’agenziaverso il personale, dirigente e non, in essa operante. Una partedei vincoli derivano dalla normativa del lavoro vigente. Va segnalatoche in generale alle agenzie si applica la disciplina del pubblico impiego;dunque le fonti che regolano il lavoro presso le agenzie sono fontinormative generali e i contratti collettivi dei relativi comparti. Fannoeccezione solo tre agenzie: il Demanio, l’Ama Milano e Torino 2006.La prima si configura, in seguito a recenti evoluzioni, come un entepubblico economico e in quanto tale non applica la disciplina delpubblico impiego; l’Ama è invece una srl, seppure a capitale interamentepubblico. L’Agenzia Torino 2006 è un caso diverso: la legge istitutivale attribuisce personalità giuridica di diritto pubblico, ma laesclude dall’applicazione delle regole del pubblico impiego. Questo cipermette di porre in evidenza un aspetto importante, e cioè che lascelta in merito alla natura giuridico-formale dell’agenzia è importanteanche (o soprattutto) in quanto determina se debbano venireapplicati o meno i vincoli, tendenzialmente più rigidi, del pubblicoimpiego.Considerazioni analoghe possono essere svolte per quanto riguardai processi organizzativi interni alle agenzie. Tutte le agenzie trovanonel diritto amministrativo la fonte di regolazione dei procedimenti158 LE AGENZIE PUBBLICHE

e delle procedure interne, a eccezione dell’Agenzia del Demanio e diAma Milano. Per Torino 2006 il ragionamento si fa più complesso:secondo la legge istituiva alle attività dell’agenzia si applica il dirittoprivato (a esempio, disciplina impiego, bilanci), ma le sue attività istituzionalidi stazione appaltante vanno svolte secondo la disciplinarelativa agli appalti pubblici.Per quanto riguarda l’autonomia nella determinazione delladotazione organica, il quadro, pur ovviamente in generale caratterizzatodai vincoli normativi comuni a tutte le amministrazioni, èabbastanza composito. La dotazione organica dell’Agenzia delleEntrate è determinata dal direttore generale, sentito il comitato digestione. L’organico di Aran è invece determinato direttamentedalla legge di istituzione, che fissa il ruolo del personale dipendentea 50 unità (più la quota dei comandati). La dotazione organica diApat è anch’essa approvata con decreto del direttore generale, sottopostoall’approvazione del ministero vigilante; i limiti massimidell’organico sono però definiti in tabella allegata allo statuto,approvato con Dpr. In tal senso è possibile affermare che la facoltàdi determinazione autonoma della dotazione organica è comunquesignificativamente vincolata. L’Agenzia Italiana del Farmaco approvala propria dotazione organica attraverso deliberazione del consigliodi amministrazione, su proposta predisposta dal direttore.Anche per Agea è possibile affermare che approva autonomamentela propria dotazione organica. La dotazione di Arpa Piemonte,invece, viene deliberata dalla giunta regionale su proposta del direttore.Per quanto riguarda Ersaf, l’approvazione della dotazioneorganica è di competenza del consiglio di amministrazione dell’ente.L’aspetto dell’organico si presenta particolare nel caso di Torino2006: la legge istitutiva fissa il tetto massimo di dipendenti a 40,precisando che a essi si applicano, come visto, contratti di dirittoprivato. Ama Milano non presenta tale problema, dato che assumela forma di una srl. L’Agenzia del Demanio, come visto, non applicala disciplina sul pubblico impiego.La struttura organizzativa delle Entrate è definita in parte dalregolamento di organizzazione, che individua quali sono le strutturedi vertice e il modello organizzativo per le strutture locali; per modificarequesti aspetti è dunque necessaria una deliberazione del comitatodi gestione e l’approvazione ministeriale. Per il resto, l’organizzazioneè definita con atto del direttore, sentito il comitato di gestione.Per quanto riguarda il Demanio, la macro-struttura organizzativa èdefinita attraverso deliberazione del comitato di gestione su propostadel direttore, mentre con atto di quest’ultimo si definisce l’organizzazioneinterna ai settori. Aran, invece, definisce la struttura organizzativaattraverso deliberazione del comitato direttivo su proposta delpresidente. Lo schema per l’Aifa è invece il seguente: il regolamento diorganizzazione prevede l’esistenza di 6 aree, poi la struttura vienedeliberata dal consiglio di amministrazione su proposta del direttore.Lo statuto di Apat conferisce al direttore la facoltà di definire le strut-DIMENSIONI DI ANALISI ED ESITI DELLO STUDIO 159

ture operative nelle quali si articola l’agenzia; lo statuto, però (comevisto approvato con Dpr), definisce già i dipartimenti e i servizi, limitandoin parte tale facoltà. Per Arpa Piemonte è ancora una volta ildirettore a definire la struttura organizzativa; nel caso di Ersaf, ladecisione spetta al consiglio di amministrazione su proposta deldirettore. Anche Torino 2006 è piuttosto autonoma in merito alladeterminazione della struttura organizzativa che avviene con atto delcomitato direttivo. Ancora una volta Ama Milano non presenta particolarivincoli.L’ultimo punto che qui viene affrontato è il grado di libertà che leagenzie detengono nella scelta dei dirigenti. L’Agenzia delle Entrate èpiuttosto libera, dato che gli incarichi di funzione dirigenziali sonoconferiti dal direttore dell’agenzia; stesso potere spetta al direttoredell’Agenzia del Demanio. Gli incarichi di direzione dell’Aran, invece,vengono attribuiti dal comitato direttivo, con voto favorevole delpresidente. L’ambito di autonomia di Apat è in parte più ridotto: idirigenti dei dipartimenti e dei servizi sono nominati solo su propostadel direttore generale. Nel caso di Arpa Piemonte è invece direttamenteil direttore a conferire gli incarichi. Agea individua i propridirigenti con deliberazione del consiglio di amministrazione su propostadel direttore dell’agenzia; stesso procedimento è in vigore perl’Ersaf. Ancora una volta per Ama non esistono limiti particolarinella scelta dei dirigenti; il caso di Torino 2006 è più complesso, inquanto il direttore generale è piuttosto libero nel delegare responsabilità,ma i due vicedirettori sono nominati con Dpcm su propostadel comitato direttivo.6.4.4 L’autonomia finanziaria potenzialeLa seconda dimensione alla quale si fa riferimento è quella dell’autonomiafinanziaria, intesa come la capacità dell’agenzia di reperire invia autonoma le proprie risorse finanziarie. Come già precisato (cfr.paragrafo 6.1), ci si è concentrati sulla possibilità delle agenzie direperire risorse da una molteplicità di fonti di finanziamento, anchese questa non risulta essere stata in passato effettivamente attivata.In primo luogo, va segnalato che molte delle agenzie analizzatepossono stipulare convenzioni con amministrazioni terze per la cessionedi prodotti e attività, al di fuori del rapporto con l’amministrazionedi riferimento. Utilizzando la categoria principale-agente, sipuò affermare che le agenzie possono avere un ulteriore principale,oltre all’amministrazione di riferimento. Alcune agenzie, invece, sonoescluse da tale facoltà: si tratta di Aran, Aifa e Torino 2006. Nel casodi Aran, il finanziamento si basa su meccanismi automatici: l’agenziariceve una quota annuale da tutte le amministrazioni italiane persvolgere le sue attività; tale sistema contribuisce a rafforzare il ruolodi Aran come filtro neutrale. Nel caso di Torino 2006 tale libertà nonavrebbe molto senso, dato che il suo compito è stato quello di fungereda stazione appaltante fino alla conclusione dei lavori per leOlimpiadi invernali del 2006.160 LE AGENZIE PUBBLICHE

Metà delle agenzie, invece, può cedere servizi/prodotti a soggettiterzi, pubblici o privati, al di fuori di qualunque rapporto convenzionale;si tratta dell’Agenzia del Demanio, dell’Agea, dell’Apat, dell’ArpaPiemonte e dell’Ersaf. Per le altre agenzie, invece non è possibile cedereservizi al di fuori di rapporti convenzionali (fa parziale eccezioneAma, per il quale non sussiste in senso stretto un vincolo giuridico).In questo caso, le ragioni sembrano essere le più diverse. In alcunesituazioni sembra non essere opportuno, in ragione della missioneistituzionale svolta, che l’agenzia operi sul mercato (come esempio siconsideri il caso di Aran). Per altre, il punto centrale è che sostanzialmentenon ci sarebbe un mercato di vendita dei prodotti delle agenziestesse. Infine, va segnalato che solo tre agenzie su dieci (Agenzia delDemanio, Ersaf e Ama) hanno la possibilità di finanziarsi ricorrendoa capitale di debito.6.4.5 L’autonomia strategicaIl tema dell’autonomia strategica si riferisce, come già illustrato inprecedenza, alla prerogativa dell’agenzia di dotarsi autonomamente diobiettivi, senza l’imposizione o l’indirizzo dell’amministrazione diriferimento. Tale facoltà può essere interpretata a due livelli, a secondadel tipo di specializzazione istituzionale tra policy e operation checaratterizza l’agenzia. Nel caso l’agenzia detenga competenze anche inmerito alla formulazione di politiche, l’autonomia strategica va intesacome la facoltà di fissare autonomamente obiettivi da raggiungere inmerito alle politiche; nel caso le sue competenze si limitino alle operation,l’autonomiasi riferisce alla facoltà di decidere autonomamentegli obiettivi operativi e gli strumenti per raggiungerli, nel quadrodelle priorità di policy definite dall’amministrazione di riferimento.Nessuna tra le agenzie analizzate ha competenza in senso strettosulla formulazione delle policy: nel caso italiano la separazione trapolicy e operation appare piuttosto netta (cfr. tabella 6.2). Nessunaagenzia è dunque dotata di autonomia strategica su questo primoversante. L’unica parziale eccezione è rappresentata da Aran che, perla natura delle sue finalità e delle caratteristiche della sua attività,svolge un ruolo di filtro neutrale nelle questioni che riguardano i contratticollettivi del pubblico impiego. Aran, infatti, negoziando con isindacati i contratti collettivi, svolge un ruolo evidente nella determinazionedelle politiche del personale della pubblica amministrazione.Va ricordato, poi, che tutte le agenzie svolgono in ogni caso un ruolodi advisor verso il ministero nella formulazione delle policy.Un’altra,seppur ancora più limitata e parziale, eccezione riguarda Aifa peralcuni ambiti di attività.Il discorso si fa più complesso se si analizza il secondo indicatoredi autonomia strategica. Quasi tutte le agenzie godono di una parzialeautonomia nel gestire la dimensione implementativa. Vanno segnalateperò alcune eccezioni di rilievo. Torino 2006 è particolarmente vincolatadalle attività che svolge come stazione appaltante, dato che trovavincoli stringenti nella disciplina che regola gli appalti; vincoli altret-DIMENSIONI DI ANALISI ED ESITI DELLO STUDIO 161

tanto forti trova Agea, ma in questo caso è la normativa comunitariache detta i confini posti alla facoltà di determinare i propri obiettivi.Ama Milano, poi, seppure caratterizzata da una forma giuridica che larende libera dal punto di vista manageriale, è particolarmente vincolatadalla sua amministrazione di riferimento, il Comune di Milano,nell’esercizio del suo ruolo.6.5 La contrattualizzazione6.5.1 Il concetto di contrattualizzazioneDal punto di vista giuridico l’accordo è costituito da una convenzione,stipulata tra ministero e agenzia. In coerenza con l’analisi svolta, aessere rilevante è la natura contrattuale in senso organizzativo (e nongiuridico) dello stesso e la misura in cui esso sia uno strumento cheorienta alle prestazioni, cioè appunto un performance contract,strumentodi performance management.Emerge da un lato una notevole eterogeneità dei contenuti e dellarilevanza, formale e sostanziale, di questo strumento. Le diverse caratteristicheassunte dall’accordo tra ministero e agenzia (convenzione)sono di seguito esaminate e discusse. Risalta inoltre un elemento che,soprattutto alla luce della letteratura internazionale, appare critico:quasi mai la convenzione è uno strumento di orientamento alle prestazioni.Esso non indica obiettivi da conseguire, e non incentiva ilconseguimento di determinate prestazioni; non prevede alcuna formadi premio a fronte del raggiungimento di determinati livelli prestazionali.Vero è che una più recente letteratura ha ridimensionato la centralitàdel performance contract nella caratterizzazione del fenomenodelle agenzie (Pollitt et al., 2004). Si confronti l’importanza che ha ilperformance contract nel caratterizzare il fenomeno delle agenzie inun precedente contributo dell’autore, cfr. Pollitt et al., 2001); tuttavia,nel presente lavoro si assume che il performance contract rivesta unruolo centrale – anche se non per tutti i tipi di agenzia – e che, almenoper le agenzie che operano in determinate condizioni operative, lanon esistenza del performance contract sia un aspetto quantomenoproblematico. La riforma della pubblica amministrazione attraverso ilmodello dell’agenzia, fatte salve le importanti limitazioni precisatenell’ultimo capitolo, non può prescindere dal ricorso alla logica delperformance contracting. In questo senso, l’assenza in molti casi delcontratto è sicuramente un elemento di problematicità della traiettoriadi riforma del management pubblico in Italia (sul tema si tornadiffusamente nell’ultimo capitolo).Per tale ragione, si è ritenuto nell’analisi condotta di operazionalizzareil complessivo grado di contrattualizzazione del rapporto traministero e agenzia, determinato da altri fattori oltre all’orientamentoalle prestazioni (che pure, come evidente, ne costituisce una parteintegrante). In particolare si è indagato se l’accordo tra ministero eagenzia regoli tutto o solo una parte del portafoglio di attività dell’a-162 LE AGENZIE PUBBLICHE

genzia; oppure se, anche a prescindere dal contenuto orientato alleprestazioni o meno dell’accordo, esista un sistema di monitoraggiodell’accordo stesso (e dunque se esso sia effettivamente al centro dellarelazione ministero-agenzia, oppure tenda a qualificarsi piuttostocome un adempimento formale che non ha poi effettiva influenzasulle scelte di gestione).Anche con questa più ampia prospettiva di analisi, emerge dairisultati dell’operazionalizzazione condotta che solo l’Agenzia delleEntrate ha un alto grado di contrattualizzazione, mentre tutte le altreagenzie si collocano a un livello medio o basso. Come argomentatocon maggior dettaglio nel capitolo finale, mentre per alcune agenzie,che esercitano le proprie funzioni in determinate condizioni di operatività,nonè in effetti né necessario né opportuno che il rapporto siaregolato tramite contratto – provvedendo diverse e più ampie strutturedi governance alla funzione di regolazione dei rapporti tra ministeroe agenzia – per altre agenzie il contratto è o dovrebbe essere componenteessenziale del funzionamento del modello di agenzia.Focalizzando l’analisi su altri aspetti del rapporto ministero-agenzia,si rileva una ampia varietà nei diversi profili di analisi: logiche diformulazione del budget, meccanismi di orientamento alle prestazioni,sistemi di incentivazione del personale sono estremamente differenziatial loro interno e variamente interconnessi con i diversi profilidell’accordo/convenzione esistente tra ministero e agenzia. Tali aspettisono di seguito esaminati, successivamente all’analisi delle caratteristichedell’accordo.6.5.2 I contenuti e le caratteristiche dei contrattitra ministero e agenziaI contenuti dell’accordo tra ministero e agenzia sono estremamentedifferenziati, così come lo è la valenza (giuridica e gestionale) dellostesso.Si osserva in primo luogo che un documento formale non esistein tutti i casi: Aran, Agea e agenzia Torino 2006 non lo hanno e laregolamentazione del loro rapporto con le amministrazioni di riferimentoè affidata da un lato direttamente alle disposizioni di legge, edall’altro lato a strutture di governance più complesse.I contenuti dell’accordo, ove esistente, sono estremamente variabili.Si va dalla regolazione dei rapporti tra ministero e agenzia, unasorta di integrazione dell’atto istitutivo, a strumenti di definizionedegli obiettivi non accompagnati dalla indicazione delle risorse perperseguire tali obiettivi, a degli strumenti di performance contractingveri e propri, con l’indicazione precisa di obiettivi e risorse.Nel novero delle agenzie dotate di un rapporto contrattuale colministero, l’Agenzia delle Entrate si caratterizza per l’esistenza di unperformance contract puro, che definisce con precisione gli obiettiviannuali nell’ambito di un atto di indirizzo del ministro triennale,emanato dopo il Dpef e dunque inquadrato nell’ambito della programmazionepluriennale dello Stato. Gli obiettivi sono definiti inDIMENSIONI DI ANALISI ED ESITI DELLO STUDIO 163

termini di prestazioni da conseguire, ai quali è associato il sistemaincentivante. Tutti gli obiettivi hanno un punteggio: al raggiungimentodi determinate soglie viene assegnata parte o tutta la quota incentivante.Parte degli obiettivi sui quali sono valutati i dirigenti rappresentanola traduzione alla specifica area di responsabilità degli obiettivicontenuti nella convenzione. Tale sistema, fermi restando gli specificielementi di criticità od aree di miglioramento possibile (perqualche indicazione, cfr. Ongaro, 2002), rappresenta nella sua strutturalogica il modello di performance contract tra ministero e agenzia.Per tale ragione, si tratta di un’esperienza estremamente interessantenel quadro delle riforme della pubblica amministrazione in Italia.Altri accordi rappresentano strumenti di definizione degli obiettivitalvolta anche molto puntuali (a puro titolo di esempio si consideril’accordo tra Regione Lombardia ed Ersaf), ma nei quali non vi è l’esplicitazionedel meccanismo che collega le prestazioni conseguite allaquota incentivante. Essi svolgono una diversa funzione, di definizionedegli obiettivi.In altri casi ancora, l’accordo è uno strumento di regolazione deirapporti, mentre la trasmissione degli obiettivi dal ministero all’agenziaavviene prevalentemente attraverso altri canali.Indipendentemente dai contenuti del documento, inoltre, la stessaampiezza dello stesso è molto variabile. In alcuni casi esso regola tuttele attività dell’agenzia, in altri casi esso si limita a fornire indicazioniche di fatto impattano solo su una parte dell’attività dell’agenzia. Inalcuni casi il documento è molto dettagliato, in altri si colloca a unlivello di estrema generalità. In alcuni casi indica anche il set di strumenticui l’agenzia può fare ricorso, anche se nell’ambito di questi viè poi libertà di manovra da parte dell’agenzia (come nel caso di Aifa),mentre in altri casi poco o nulla viene detto in merito agli strumenti.In quasi tutti i casi, peraltro, e fatta salva l’eccezione dell’Agenziadelle Entrate, l’attività di indirizzo e controllo da parte del ministero/assessoratosull’operato dell’agenzia avviene non tramite il contrattobensì attraverso una pluralità di strumenti, che includono l’approvazione,in forme e modi molto diversi, del bilancio preventivo econsuntivo. Questo ci conduce all’esame delle caratteristiche del processodi programmazione e controllo delle agenzie.6.5.3 Budget e caratteristiche del processo di programmazionee controllo delle agenzie esaminateUn primo aspetto che emerge dall’analisi dei casi riguarda la concatenazione,logica e cronologica, esistente tra l’accordo tra ministero eagenzia e il budget annuale dell’agenzia (e più in generale il ciclo diprogrammazione e controllo dell’agenzia stessa).Sul piano cronologico, i processi appaiono nella stragrande maggioranzadei casi sostanzialmente contemporanei, per cui alcuneprime ipotesi di budget sono di solito già in elaborazione mentre l’accordoannuale è in fase di definizione.Sul piano logico, più problematicamente, la connessione tra con-164 LE AGENZIE PUBBLICHE

tratto e budget annuale appare relativamente debole. In parte si trattadi un mutuo aggiustamento, ma più spesso appare esservi solo unadebole interconnessione fra il piano d’azione dell’agenzia e l’accordotra questa e il ministero. Questo rivela come la trasmissione degliobiettivi avvenga spesso, in misura significativa, attraverso altri canali,ovvero, talvolta, la trasmissione degli obiettivi dall’amministrazionedi riferimento all’agenzia sia molto generale e generica, andando acaratterizzare una situazione de facto di più elevata autonomia strategica– almeno sul piano degli obiettivi e strumenti attuativi – dell’agenziastessa.Un secondo interessante profilo riguarda le logiche seguite nellosviluppo del ciclo di programmazione e controllo dell’agenzia. Suquesto piano le differenze appaiono soprattutto determinate da aspettiquali la dimensione dell’agenzia stessa (tra i casi esaminati si va daagenzie di grandi dimensioni in termini di dotazione di organico e,talvolta, anche articolate sull’intero territorio nazionale, ad agenziecon un organico di una cinquantina di persone o anche meno) o altrifattori che ne determinano la complessità organizzativa e gestionale(cfr. anche i profili di disaggregazione strutturale). La struttura delleresponsabilità ai fini del controllo di gestione è dunque molto differenziata,così come differenziati sono i processi di formulazione delbudget (tra processi in cui prevale decisamente la prospettiva topdown e processi bilanciati tra logica bottom up e logica top down).Una grande varietà è osservabile anche sul piano degli strumentiimpiegati nella formulazione e gestione del budget. Sul piano deisistemi di contabilità analitica, si va da sistemi abbastanza evoluti adaltri ancora estremamente rudimentali. Anche sul piano della contabilitàesterna, mentre talune agenzie adottano la contabilità economico-patrimoniale,altre fanno ancora esclusivo riferimento alla contabilitàfinanziaria. Pur con tutte le cautele del caso, soprattutto peragenzie che svolgono attività di produzione ed erogazione di servizisu ampia scala, i benefici della contabilità economico-patrimonialeappaiono innegabili. Diverse sono le considerazioni che possono esseresviluppate per quanto riguarda le agenzie che svolgono, del tutto oin parte, attività di supporto alla formulazione delle politiche, per lequali l’utilità di una contabilità economico-patrimoniale e di unacontabilità dei costi, soprattutto se riferita alla stima dei costi dei prodotti,appare molto minore.Per quanto attiene agli indicatori di misurazione delle prestazioni,essi sono in taluni casi abbastanza elaborati, in altri ancora allo stadioembrionale. Tuttavia, deve essere rilevato che in pressoché tutti i casisi è riscontrata nella dirigenza delle agenzie una certa attenzione per iltema degli indicatori di prestazione, che non appare riconducibilesoltanto a una adesione formale alla retorica delle riforme, ma a uneffettivo bisogno chiaramente percepito dagli operatori. In effetti, lacaratterizzazione come agenzia individua e isola una vera e propriaazienda pubblica, con una mission abbastanza chiaramente focalizzatae con risultati facilmente individuabili (anche se spesso in concretoDIMENSIONI DI ANALISI ED ESITI DELLO STUDIO 165

non misurati). Da questo discende per il management dell’agenzial’esigenza di addivenire alla misurazione delle prestazioni della stessa,anche laddove il quadro istituzionale in cui l’agenzia viene a operarenon imponga alla dirigenza di rilevare sistematicamente le prestazioni.Coerentemente con quanto rilevato dalla più recente letteraturainternazionale (Pollitt, 2005), i primi destinatari – e i soggetti maggiormenteinteressati – alle misure di prestazione sono i manager dell’agenziastessa.6.5.4 Orientamento ai risultati e strumenti di gestione del personaleUn primo aspetto che richiede di essere analizzato riguarda il meccanismoche, tramite il sistema di incentivazione del personale, fa dell’accordouno strumento per accrescere l’orientamento alle prestazionidell’agenzia. La presenza di un compenso per l’agenzia – la quotaincentivante – è infatti un meccanismo di orientamento alle prestazioniincompleto se esso non viene integrato da una qualche forma dicollegamento con il sistema di ricompensa della dirigenza dell’agenzia,e questo non è a sua volta raccordato con il sistema di ricompensadel personale.Si è rilevato che la connessione formale tra quota incentivante eresponsabilizzazione/ricompensa della direzione dell’agenzia è stabilitain modo esplicito nel caso dell’Agenzia delle Entrate, mentre neglialtri casi è in generale molto limitatamente presente.Diverso è il discorso per agenzie, come Aran, che operano in completaassenza di performance contract. In questo secondo gruppo diagenzie è la complessiva struttura di governance che dovrebbe responsabilizzaree orientare ai risultati mentre, in un quadro di medio-altaautonomia strategica, il sistema di gestione del personale diventa unelemento che completa, sul piano dei sistemi aziendali, il funzionamentodell’agenzia. È effettivamente così? Solo un’analisi caso percaso, che dovrebbe essere probabilmente estesa ad altre esperienze diagenzie, può permettere di fornire una risposta completa. Quello cheemerge da quanto sin qui osservato è che non appaiono sostanzialidifferenze tra i sistemi di gestione del personale delle agenzie che operanoesplicitamente in assenza di accordo (come Aran) e le agenzieche operano in presenza di un accordo formale che però non costituiscein ultima analisi un performance contract.Tra gli altri aspetti rilevanti, è emerso che se alcuni sistemi pongonoenfasi sugli obiettivi, altri focalizzano i comportamenti organizzativi,soprattutto in agenzie (come Aran) in cui gli obiettivi gestionalisono in generale di difficile misurazione. Alcuni sistemi sono abbastanzasofisticati, altri appaiono ancora estremamente semplici.Inoltre la presenza di un nucleo di valutazione, la cui missione è supportarela direzione nella definizione del sistema di valutazione, haoggettivamente spinto verso l’adozione di un sistema più strutturato,le cui caratteristiche risentono talvolta delle esperienze pregresse, equindi della provenienza, dei componenti del nucleo e della direzionegenerale o comitato direttivo.166 LE AGENZIE PUBBLICHE

6.6 Esiti dello studioIl presente paragrafo illustra i principali risultati emersi dalla ricercacondotta. Alcuni di questi finding hanno natura prevalentementedescrittiva; servono dunque principalmente a definire il contorno e leprincipali caratteristiche del fenomeno delle agenzie nel caso italiano.Altri finding presentano delle implicazioni teoriche di rilievo e possonofornire un contributo alla comprensione dell’agencification comefenomeno generale, anche al di là del contesto nazionale. I risultatiche appartengono a questa seconda categoria vengono commentatialla luce di alcune teorie che possono contribuire a dare plausibiliinterpretazioni di quanto emerso dallo studio.Finding 1. Il modello “esistenza del performance contract/nettadistinzione tra policy e operation/elevata autonomia manageriale(ma non strategica)” è difficilmente riscontrabile nel caso delleagenzie italianeIl primo risultato emerso dalla ricerca consiste in un dato per moltiversi atteso, che conferma alcune premesse del presente lavoro. Comepiù diffusamente illustrato nel capitolo 7, nella letteratura managerialedi derivazione anglosassone si è diffuso un modello con aspirazioninormative per la definizione delle agenzie. Le agenzie dovrebbero:1. caratterizzarsi per essere disaggregate, ma raggiungibili dal ministero/amministrazionedi riferimento (principio del arm’s lenght)e concentrate sulle operation;2. caratterizzarsi per essere dotate di alta autonomia manageriale, manon di autonomia strategica;3. gestire il loro rapporto con il ministero attraverso forme intense dicontrattualizzazione.Tale schema (cfr. paragrafo 1.4) è stato denominato tripod model,o modello del treppiedi (Pollitt et al., 2004), in quanto si basa sullacontemporanea presenza di disaggregazione strutturale, autonomia eperformance contract – che insieme costituiscono le tre gambe su cuisi regge il modello – nel grado e nei modi sopra specificati.Ebbene si può dire che nella realtà italiana le agenzie non corrispondonoa tale idealtipo. Spesso manca del tutto il pilastro del performancecontract. In qualche altro caso, invece, le agenzie si occupanoanche di formulare politiche e godono di un certo grado di autonomiastrategica (che è invece esclusa nello schema concettuale del tripodmodel). Insomma, il caso italiano estende le argomentazioni di Pollitt(2004): tale modello tripodico non ha solido fondamento empirico enon rappresenta se non una limitata, quantunque non trascurabile,porzione del mondo delle agenzie reali. Esso può quindi essere utilizzatocome strumento analitico (cfr. paragrafo 7.2), ma non comemodello normativo al quale tutte le agenzie reali corrispondono odovrebbero aderire (tale finding conferma dunque alcune premessedella presente ricerca: il gruppo di lavoro ha infatti utilizzato le trecategorie della disaggregazione, dell’autonomia e della contrattualizza-DIMENSIONI DI ANALISI ED ESITI DELLO STUDIO 167

zione come schema di analisi per i casi, ma non come modello normativo).Soprattutto, non appare esservi alcuna tendenza necessaria, né alivello internazionale né evidentemente nel contesto nazionale italiano,verso tale modello. Ovviamente questo non esclude che il tripod modelpossa essere, in presenza di certe condizioni, un modello utile permigliorare i livelli di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa(cfr. capitolo 7). Esso può venire utilizzato, laddove ve ne siano le condizioni,ma molte altre combinazioni lungo le tre dimensioni sonopossibili, e nessuna configurazione appare in qualche modo rappresentareun punto verso il quale vi sia una chiara convergenza. Il fenomenodelle agenzie è molto più vario e complesso di quanto suppostoda una certa letteratura, soprattutto professionale.Finding 2. La contrattualizzazione è presente in misura limitata eparzialeQuesto aspetto di fatto costituisce un approfondimento di un aspettospecifico del finding 1, rispetto alla validità del modello idealtipico diagenzia. Circa la metà delle agenzie considerate non regola i rapporticon il ministero/assessorato attraverso un contratto. Alla luce dei casianalizzati, la contrattualizzazione non sembra essere una caratteristicadistintiva delle agenzie italiane, o, quantomeno, non ha uniforme diffusione.Vanno però fatte a tal proposito delle considerazioni piùapprofondite. Alcune agenzie non regolano attraverso contratto/convenzioneil rapporto con il principale in virtù delle caratteristichedella propria attività, che non è contrattualizzabile (in quanto, peresempio, gli output non sono misurabili né standardizzabili). In altricasi, che pur si presterebbero all’uso dello strumento contrattuale, ilrapporto ministero-agenzia è improntato a un diverso modello digovernance, basato su articolati di atti di indirizzo e programmazione,nomine, sistemi specifici di controllo e vigilanza.Va segnalato, infine, che, anche in presenza di contrattualizzazionedel rapporto, resta comunque in piedi questo reticolo di atti di indirizzoe programmazione, controllo e vigilanza; il contratto, quando esisteed è effettivamente utilizzato, è sicuramente uno snodo fondamentaledel sistema di governance ministero-agenzia, ma non è mai l’unico.Finding 3. Anche dove esiste la contrattualizzazione, il ricorso apratiche e strumenti di performance contracting è tendenzialmentebassoDiverse agenzie, come visto, regolano i propri rapporti con il ministerocon modalità che prescindono dall’accordo contrattuale. Inoltre,non in tutte le agenzie contrattualizzate lo strumento convenzionale èusato per regolare le performance attese e i relativi incentivi. In alcunicasi, infatti, il contratto si limita alla regolazione dei rapporti giuridiciministero-agenzia, o alla trasmissione di obiettivi generali; non vengonoinclusi target e indicatori per la misurazione e il controllo dellaperformance (in questo quadro una significativa eccezione è rappresentatadall’Agenzia delle Entrate).168 LE AGENZIE PUBBLICHE

Diverse interpretazioni sono possibili. In alcuni casi, la natura deicompiti dell’agenzia fa sì che questa non si presti a essere contrattualizzata(Wilson, 1989). Va notato, però, che in vari casi il performancecontracting è assente anche quando i compiti sarebbero misurabili eosservabili. Una seconda interpretazione è che in altri casi obiettivodella riforma potrebbe essere, al di là di generiche dichiarazioni diprincipio sul miglioramento della performance, quella di operare una(del tutto legittima!) redistribuzione dei poteri tra amministrazionipubbliche. Accanto a queste, è però possibile proporre alcune interpretazionidi maggior rilievo teorico. In primo luogo, si può ricorrereal neo-istituzionalismo storico (Evans et al., 1985; Hall e Taylor, 1996;Peters, 1999; Steinmo et a.l, 1992). Il neo-istituzionalismo storicopostula l’influenza delle istituzioni (intese come organizzazioni formali,regole formali e informali, codici di comportamento) nei processipolitici in senso ampio. Le istituzioni si consolidano nell’ambientein cui sorgono e influenzano i processi politici, inibendo ocomunque vincolando le possibili deviazioni rispetto allo status quo;tale fenomeno può essere definito come path dependency (North,1990). Se applicata ai processi di riforma amministrativa, la concezioneneo-istituzionalista “permette di gettare un ponte tra i mutamentiosservati nel funzionamento interno ed esterno dell’amministrazionee l’ambiente politico-istituzionale circostante; in tal modo, è possibileindividuare e contestualizzare in maniera più approfondita i diversimodelli di cambiamento” (Gualmini, 2001).La storia dell’amministrazione italiana si caratterizza, come noto,per un progressivo processo di istituzionalizzazione di un paradigmaculturale egemonico, basato sul diritto amministrativo; tale fenomeno,comune a diversi paesi di tradizione napoleonica, si manifestacon particolare evidenza nel caso italiano (Capano, 2003). In taleprospettiva, la contrattualizzazione viene recepita nel sistema italiano,ma viene reinterpretata in modalità più coerenti con il paradigmaculturale dominante, basato sulla prevalenza del diritto amministrativo(si ribadisce per chiarezza che il punto non è l’esistenza omeno del diritto amministrativo, ma il fatto che esso sia diventatoparadigma culturale nel sistema pubblico italiano, e che quindianche i modelli gestionali, organizzativi e più ampiamente di managementpubblico vengano in qualche modo interpretati e filtratiattraverso le categorie logiche del diritto amministrativo; sul punto sirichiama ancora il contributo di Capano, 2003, e, per una analisidelle condizioni che rendono possibile il dispiegarsi di configurazionialternative – rispetto al paradigma amministrativistico – di eventidovute all’attivarsi di diverse concatenazioni di social mechanism, sirinvia a Ongaro, in corso di pubblicazione). Il contratto diviene dunqueuno strumento di natura prevalentemente formale, che stabiliscela natura della relazione tra le parti e ribadisce i fini e le attività istituzionalidei soggetti coinvolti, piuttosto che uno strumento managerialeper il governo della performance delle agenzie. Ciò in partespiega l’assenza, in molti dei contratti analizzati, degli strumenti tipi-DIMENSIONI DI ANALISI ED ESITI DELLO STUDIO 169

ci del performance management di derivazione anglosassone: obiettivie indicatori.Finding 4. La forma giuridica assunta dalle agenzie è tendenzialmentevariabile, seppure prevalga la figura dell’ente pubblico noneconomicoIn un ordinamento basato sul diritto amministrativo, come quelloitaliano, la qualificazione giuridico-formale delle agenzie è particolarmenterilevante, perché ne condiziona in modo evidente le condizionidi funzionamento. Nel caso italiano, come noto, non esiste unafigura giuridica specifica qualificabile come agenzia pubblica (unaparziale eccezione è, per certi versi, quella delle agenzie fiscali); dunquele agenzie hanno assunto una pluralità di configurazioni giuridichetra quelle pre-esistenti nell’ordinamento giuridico. La figura prevalenteè quella dell’ente pubblico non economico; in molti casi,tanto la legge istitutiva, quanto gli statuti si limitano, però, a prevederein via molto generale la personalità giuridica di diritto pubblico.Da segnalare, come parziale eccezione, l’evoluzione che ha interessatoil Demanio. Tale agenzia, infatti, ha assunto la forma dell’entepubblico economico, che gli garantisce a oggi notevoli margini diautonomia e flessibilità.Il tema della configurazione giuridica della agenzie in Italia vieneripreso in modo più esaustivo nel capitolo 7.Finding 5. L’autonomia manageriale delle agenzie italiane èmediamente elevata, nonostante un basso grado di re-regulationLe agenzie considerate godono di un buon margine di autonomiamanageriale per lo svolgimento dei loro compiti; sono cioè tendenzialmenteautonome nella gestione di risorse finanziarie e umanefinalizzate allo svolgimento delle attività istituzionali.Questo dato sembra in linea con le esperienza di altri paesi: lacreazione delle agenzie serve anche a gestire in modo più snello edefficiente una serie di attività, in specie quelle ascrivibili alle categoriadelle operation.Va però sottolineato un dato specifico del caso italiano: le agenzie,come visto, assumono configurazioni diverse da quelle dell’ente territoriale,ma sono quasi sempre soggetti di diritto pubblico, regolate daldiritto amministrativo e sottoposte alla disciplina del pubblico impiego.Non si è manifestata, nel caso italiano, la cosidddetta re-regulation,che caratterizza le agenzie, in specie nel mondo anglosassone (Talbot,2004). Con tale termine ci si riferisce alla riprogettazione delle modalitàdi funzionamento di tali organismi, sottraendoli alla disciplinanormativo-regolamentare valida in generale per il resto della pubblicaamministrazione. Una qualche forma di re-regulation è prevista daD.Lgs. n. 300/1999, ma comunque di natura molto limitata.Re-regulation, in una forma molto radicale, potrebbe a esempio significareche le disposizioni del diritto amministrativo non si applicanoalle agenzie (più in generale, re-regulation significa prevedere che un170 LE AGENZIE PUBBLICHE

diverso insieme di istituti giuridici, rispetto a quello in vigore per lapubblica amministrazione, disciplina l’attività delle agenzie).Nel caso italiano, la re-regulation assume semmai un altro significato:utilizzare al meglio i margini di libertà previsti per le amministrazionipubbliche, parzialmente al di fuori dei condizionamenti culturalie organizzativi (ma non delle disposizioni normativo-regolamentare,che si applicano inalterati) dei quali spesso risente l’ente territoriale.Una alternativa alla re-regulation (che rimane una forma diregolamentazione pubblica) è quella di creare organizzazioni regolatedal diritto privato (a esempio la società per azioni o la società aresponsabilità limitata), che comportano però, specialmente quandoutilizzate per svolgere funzioni pubbliche (come è nel caso delle agenzie)il rischio significativo di perderne il controllo e avere in definitivanuovi e più ampi problemi di governance.Il presente finding pone alcuni interrogativi di ordine teorico:come può avvenire e quali fattori influiscono su un processo di reregulationnei paesi di tipo Rechtsstaat? Una interpretazione ricorrealla prospettiva del neo-istituzionalismo storico. Con riferimento all’agencificationin Italia, è ragionevole ipotizzare che il paradigma dominantenella pubblica amministrazione italiana, basato sulla prevalenzadel diritto amministrativo, abbia influenzato gli esiti dell’introduzionedel modello delle agenzie in Italia. La presenza di un diritto amministrativoaltamente istituzionalizzato avrebbero permesso solo adalcune riforme di penetrare le maglie del sistema amministrativomentre ne avrebbe respinte o, soprattutto, filtrate altre. Il modellodelle executive agency ha attecchito in Italia, ma ha ovviamente datovita a un modello ibridato e non perfettamente allineato ai modellimanageriali di provenienza. Questa circostanza, ricollegata al finding4 (assenza di una figura giuridica precisa) viene meglio sviluppata nelcapitolo 7 per quanto riguarda le implicazioni di policy; quest’ultimehanno validità per il caso italiano, ma possono forse fornire alcuneindicazioni più generali per i paesi di cultura amministrativa di derivazionefrancese-napoleonica.Finding 6. Il grado di separatezza varia tra le agenzie, seppuretutte godano di personalità giuridicaLa letteratura prevalente sul tema delle agenzie le definisce come soggettiseparati dal ministero, ma che operano in condizione di raggiungibilità(principio dell’arm’s length).Il grado di separatezza delle agenzie considerate varia fortemente,seppure tutte si qualifichino come organizzazioni separate, che godonodi autonoma personalità giuridica. Nel caso italiano, dunque, per configurareorganizzazioni separate non si è potuto prescindere dalla previsionedi una autonoma configurazione anche giuridico-formale. Ciònonostante, il grado di separatezza e di autonomia rispetto al ministeroè piuttosto variabile: si va da agenzie che operano in condizioni di autonomiaquasi completa dalle strutture ministeriali ad altre che si caratterizzanoquasi come dei dipartimenti ad alta autonomia del ministero.DIMENSIONI DI ANALISI ED ESITI DELLO STUDIO 171

Finding 7. Le agenzie italiane operano tendenzialmente in un solosettore di policy, ma la metà di esse svolge diverse funzioni pubblicheed eroga vari prodotti e serviziTutte le agenzie considerate sono mono-settore per quanto riguardal’ambito di policy interessato (con l’accezione di Ama Milano, cheopera sia nel settore ambientale che in quello dei trasporti, e, in parte,anche Ersaf, attivo sia nel settore agricolo che in quello ambientale),ma all’interno di esso svolgono più funzioni (controllo, erogazione,certificazione) ed erogano una pluralità di prodotti e servizi. Tale datopone l’attenzione sul grado di differenziazione organizzativa e dunquedi complessità gestionale delle agenzie: maggiore il numero diprodotti e attività, maggiore la complessità. È ragionevole dunquededurre che la maggior parte delle agenzie italiane presenti un altogrado di complessità organizzativa e gestionale.Questa circostanza è da tenere presente nel progettare le condizionidi funzionamento interno delle agenzie. La complessità organizzativadeterminata dalla varietà ed eterogeneità di prodotti risulta particolarmenteimportante quando considerata anche in combinazionecon la constatazione di un mediamente elevato grado di autonomiamanageriale, da un lato, e dei vincoli alla possibilità di re-regulation,dall’altro lato (finding 5).Finding 8. Gran parte delle agenzie si caratterizza per una chiaraspecializzazione sulle operationTutte le agenzie analizzate, con l’eccezione di Aifa e Aran, corrispondonotendenzialmente al modello di agenzia esecutiva prevalente inletteratura (almeno quella di matrice anglosassone), dal punto divista della ripartizione dei compiti tra ministero e agenzia (modelloche si basa sulla netta separazione tra policy e operation). Al ministero,dunque, spettano i compiti di formulazione delle policy, di indirizzo edi vigilanza, mentre l’agenzia si occupa di presidiare le operation, cioèle attività tecnico-operative che concretizzano le politiche. In questocaso, il processo di agencification italiano tendenzialmente rispecchiail modello che vede nella possibilità di disaggregare policy e operationuno degli snodi fondamentali. Ciò è particolarmente evidente nelcaso delle agenzie introdotte con il D.Lgs. n. 300/1999, che si ispiraesplicitamente al modello delle executive agency britanniche.Il fatto però che tale modello sia presente anche in agenzie nate inepoche diverse e con provvedimenti diversi, rende forse possibileavanzare una spiegazione di ordine più teorico. Il finding potrebbeessere spiegato facendo riferimento alle teorie sul bureau-shaping(Dunleavy, 1991), che puntano i riflettori sul comportamento deiburocrati e sulla loro funzione di utilità, prendendo le mosse, tra glialtri, dagli studi di Niskanen (1973). Questi approcci considerano imassimi dirigenti pubblici come attori razionali, volti a ottimizzare ilproprio benessere, espandendo le dimensioni e il peso dei loro uffici edel bilancio a essi assegnato. Dunleavy (1991), analizzando il comportamentodei civil servant britannici di più alto grado, in particolare,172 LE AGENZIE PUBBLICHE

anche se non esclusivamente, nel periodo che ha visto l’implementazionedel programma Next steps, nota che essi cercano di costruireassetti istituzionali e organizzativi che riservino loro attività qualificantie di alto standard, trasferendo ad altri soggetti i compiti ditaglio più operativo, specialmente quando essi si presentino comeroutinari e, soprattutto, contenenti un certo grado di rischio amministrativo.Per esempio molti dirigenti di più alto livello, nel settore dipolicy dell’amministrazione carceraria, potrebbero preferire il compitodi assistere i politici nella formulazione di politiche sulla giustizia,piuttosto che gestire in prima persona una realtà complessa e difficilecome le carceri (Pollitt et al., 2004). I più alti dirigenti pubblici, dunque,preferirebbero svolgere funzioni di policy advice verso il ministro,e trasferire i compiti operativi alle agenzie.In definitiva, dunque, il ricorso al modello teorico del bureau-shapingpotrebbe contribuire in modo importante a spiegare il presenterisultato dello studio, ma è da sottoporre ovviamente ad alcune avvertenze:in primo luogo, esso presuppone di riconoscere che la burocraziaè in grado di influenzare in modo significativo i processi di policymaking. In secondo luogo – ed è questo l’aspetto maggiormente critico– con i dati a disposizione non è possibile dimostrare che gli assettiattuali delle agenzie discendano in modo causale da scelte razionalidei massimi dirigenti pubblici. Quindi, coerentemente con le finalitàdello studio, si rimanda a ulteriori future ricerche empiriche maggiormentefocalizzate su aspetti di analisi dei comportamenti degliattori l’approfondimento del potere predittivo di teorie, come ilbureau-shaping, che hanno con ogni probabilità molto da dire nell’interpretazionedel fenomeno delle agenzie.Va segnalato, infine, che due agenzie svolgono un ruolo di rilievoanche nella definizione delle policy (posto che anche altre agenzie rivestonoun qualche ruolo di advisor nella formulazione delle politichepubbliche); esse, in particolare l’Aran, si avvicinano per alcune caratteristicheal mondo delle authority, con ruolo di regolazione e filtro dineutralità, piuttosto che di implementazione di politiche ministeriali.Finding 9. L’autonomia finanziaria potenziale delle agenzie italianeè tendenzialmente medio-bassa, anche se la maggior parte diesse può cedere sul mercato i suoi prodottiSul piano dei bilanci attuali le agenzie italiane sono, con alcune eccezioni,fortemente dipendenti dall’amministrazione di riferimento. Sulpiano dell’autonomia finanziaria potenziale il quadro è maggiormentecomposito, anche se in linea generale i margini di autonomia finanziariapotenziali non sono elevati. Tale dato è in linea con diverse esperienzastraniere; le agenzie dovrebbero essere soggetti autonomi e snelli sotto ilprofilo dell’organizzazione dei processi, ma, in quanto focalizzati sulleoperations, non possiedono una significativa autonomia finanziaria. Vanotato, però, che la maggioranza delle agenzie considerate gode dellafacoltà di cedere i propri prodotti o servizi a terzi, pubblici e privati, al difuori del rapporto convenzionale con il ministero o assessorato.DIMENSIONI DI ANALISI ED ESITI DELLO STUDIO 173

Tale facoltà va attentamente analizzata in quanto potrebbe averel’effetto di depotenziare il rapporto strumentale ministero-agenzia el’eventuale contratto tra essi; l’agenzia, infatti, oltre a essere finanziariamentepiù libera, si può trovare a subire la pressione di diversi polid’attrazione rappresentati dai terzi committenti ai quali cede servizi.L’esito finale potrebbe essere quello di indebolire o comunque di alterareil rapporto tra agenzia e amministrazione di riferimento.Questa peculiarità delle agenzie italiane può probabilmente essereinterpretata facendo riferimento alla tensione sulla finanza pubblicache ha caratterizzato buona parte del percorso di riforma amministrativaa partire dal 1992 (crisi valutaria): a fronte di una tendenzacostante alla riduzione del finanziamento da parte dell’amministrazionedi riferimento alle agenzie, queste ultime hanno ottenuto deimargini di manovra maggiori, almeno rispetto a quanto presumibilesulla base della loro natura di amministrazione strumentale, sul frontedella struttura dei ricavi.Finding 10. L’autonomia strategica delle agenzie è tendenzialmentebassaAnche su tale aspetto le agenzie italiane presentano alcune importantianalogie con esperienze di altri paesi, perlomeno quelli anglosassoni(con l’importante eccezione degli Stati Uniti). Esse, infatti, purgodendo mediamente di alta autonomia manageriale, non sono dotatedi elevati margini di autonomia strategica. Con tale definizione,come visto, ci si riferisce alla facoltà dell’agenzia di dotarsi autonomamentedi obiettivi, tanto in merito alla formulazione delle politichequanto in merito agli obiettivi e agli strumenti nella fase implementativa.Come detto in precedenza solo due agenzie godono almeno inuna certa misura di tale autonomia, mentre una parte consistente diesse gode di una parziale autonomia strategica nelle operation.Le prospettive interpretative presentate in questo capitolo miranoa fare luce su alcuni aspetti delle dinamiche profonde che soggiaccionoal funzionamento delle agenzie in Italia. Esse possono in qualchepassaggio apparire un po’ sconfortanti per tutti coloro, policy maker eoperatori a tutti i livelli, che con fatica si stanno dedicando a introdurrestrumenti, logiche (e quindi in definitiva anche una cultura)della gestione orientata alle prestazioni nelle amministrazioni pubblicheitaliane. Non è certo questo l’obiettivo degli autori del presentevolume. Anzi, proprio l’analisi condotta in questo capitolo ha fornitoelementi che possono aprire prospettive di intervento per i policymaker e gli operatori più intraprendenti, illustrate in dettaglio nelsuccessivo capitolo 7. Tuttavia, una chiara consapevolezza dei fattoriche influenzano le dinamiche del cambiamento del sistema pubblicoitaliano appare pre-condizione per il loro successo. Alla luce di questirisultati, ci si focalizza nel prossimo capitolo su implicazioni di naturaprescrittiva in merito a come il modello (o meglio i modelli) di agenziapossano contribuire alla riforma della pubblica amministrazioneitaliana.174 LE AGENZIE PUBBLICHE

7. Modelli di agenzie:implicazioni per la riformadel settore pubblico italiano7.1 IntroduzioneIl viaggio attraverso il variegato mondo delle agenzie ci ha permesso diesplorare un fenomeno che in Italia è stato sinora studiato in modoparziale e frammentario. Eppure si tratta di un tema centrale neldibattito scientifico e professionale tra gli operatori delle pubblicheamministrazioni. Studiosi, policy maker, operatori a tutti i livelli e inpressoché tutte le nazioni – industrializzate, in transizione, in via disviluppo (cfr. Pollitt e Talbot, 2004) – hanno dovuto negli ultimi quindicianni confrontarsi con i problemi esaminati nel presente lavoro:quale rapporto ci sia tra disaggregazione strutturale, autonomia, contrattualizzazionee,in ultima analisi,prestazioni delleagenzie pubbliche.Lo studio delleriforme del settorepubblico non è,enon deve essere,confinato alla solafase conoscitiva.Istanza conoscitiva eistanza prescrittivasono imprescindibilinegli studi di managementpubblico, incui l’indagine è sempreanche finalizzataa chiedersi cosacambiare, e come,per migliorare leprestazioni delleamministrazioni delsistema pubblico italiano1 .1. Con prestazioni si fariferimento prevalente alfunzionamento dellaagenzie pubbliche secondomodelli che (per quantoproblematico sia ilnesso logico) permettanoin ultima analisi di accrescerel’efficacia, l’efficienza,l’equità e più ampiamenteil rendimento istituzionaledelle amministrazionipubbliche coinvolte.Sul tema del rendimentoistituzionale, sirichiama Valotti: “Unaprima approssimazione auna più puntuale definizionedel concetto di valoreè riconducibile ad alcuniautori (Moore, 1995;Borgonovi, 1996; Rebora,1999) che propongono alriguardo uno schema divalutazione dell’ente pubblicoche, integrando i piùclassici concetti di efficienza,efficacia ed economicità,si propone dicompenetrare la logicaaziendale di valutazionedell’attività amministrativacon una valutazionepiù generale delle capacitàeffettive dell’ente di perseguimentodelle finalitàistituzionali […]. Secondotale impostazione al sistemaaziendale che sostanzialmenteregola i processidi acquisizione, impiegodelle risorse e cessione deirisultati, si sovrappone unsistema politico-istituzionaleche «…traduce,attraverso le forme diespressione politica di unacomunità territoriale,risorse immateriali, qualiil consenso dei cittadini, ilmagnetismo degli interessie dei valori, i desideri ele attese condivisi, in programmie obiettivi che,una volta sanciti dai meccanismidi rappresentanza,acquisiscono il poteredi indirizzare e orientaregli stessi processi operatividi produzione dei servizi»(Rebora, 1999, p. 46) […]Ne deriva un parametrosintetico di valutazioneche risulta definito in terminidi rendimento istituzionalee assomma in séaspetti relativi alla qualitàdell’azione politica relativaalla capacità di leggereil contesto e delinearepriorità e programmi diintervento, nonché elementidi apprezzamentodi un effettivo raggiungimentodi efficienti condizionidi gestione. […] Altempo stesso emerge unaconcezione di valore pubblicoprodotto che riassumee combina le più analitichedefinizioni di efficienza[…], qualità […]ed equità […] Tale valore,se interpretato in unalogica di lungo periodo,includendo quindi lacapacità dell’ente dirafforzare nel tempo lapropria struttura e rinnovarsi,tende a coincidereMODELLI DI AGENZIE: IMPLICAZIONI PER LA RIFORMA DEL SETTORE PUBBLICO ITALIANO 175

con una interpretazionecorretta ed estensiva dieconomicità” (Valotti,2000, pp. 50-51).Essendo l’agenzia dipendentesia istituzionalmenteche finanziariamente dall’amministrazionedi riferimento(l’agenzia dipendeinfatti, seppur in un sensoche richiede nuove interpretazionirispetto a quellepiù comunemente adottatenegli studi di economiaaziendale, dal “sostegnoperdurante di economieterze”), il concetto di rendimentoistituzionale richiededi considerare in modointegrato sia l’agenzia chel’istituto pubblico territorialedi riferimento. La teoriadel gruppo pubblico diaziende (Longo, 2001) forniscesicuramente importantistrumenti interpretativi,ma non appare del tuttoadeguata al problema inoggetto. L’indagine delfenomeno delle agenziepone indubbiamente probleminuovi alla tradizioneitaliana degli studi di economiaaziendale.Lo sviluppo di modelli normativi (nel senso dato al termine daglistudi di management pubblico, cioè di modelli che indicano come comportarsial fine di conseguire, in determinate circostanze, obiettivi dimiglioramento delle prestazioni) in grado di indicare quando e comericorrere alle agenzie e quali caratteristiche le agenzie debbono avere percontribuire efficacemente alla riforma della pubblica amministrazioneitaliana, richiede di integrare la conoscenza del fenomeno, sviluppatanello studio, con la disamina critica di alcuni idealtipi di agenzia. Si trattaquindi di combinare alcune dottrine amministrative, cioè prescrizioni diordine generale in merito a come debba essere organizzato il settore pubblico(Hood e Jackson, 1991), criticamente esaminate e riviste, con laconoscenza del contesto e delle specificità proprie delle agenzie in Italia.Il compito di introdurre e discutere alcuni modelli idealtipici diagenzie è intrapreso nel successivo paragrafo. Successivamente, sonoanalizzate le implicazioni per la riforma del settore pubblico italiano,dapprima esaminando in quali ambiti e con quali modalità potrebberoessere istituite nuove agenzie (paragrafo 7.3), quindi discutendoalcune indicazioni emergenti per lo sviluppo delle agenzie attualmenteesistenti (paragrafo 7.4). Per entrambe le linee di intervento, una maggioreefficacia potrà essere conseguita agendo congiuntamente sia sullivello giuridico-normativo della regolamentazione delle agenzie stesseche sul livello della diffusione delle practice, anche se alcuni interventipossono essere attuati anche solo focalizzando l’uno o l’altro livello.7.2 L’idealtipo contrattuale e l’idealtipo della neutralitàe del centro di competenzeLe agenzie sono esistite probabilmente fin dalla stessa costituzionedegli stati moderni, nei sistemi pubblici europei come in quello americanoe in molti altri. Tuttavia, nelle ultime due decadi sembra essereemerso una sorta di modello dominante nelle riforme del managementpubblico: una agenzia ispirata al tripode che è emersa come lamoderna agenzia. Tale agenzia si distingue dalla precedenti per la presenzacongiunta di alcune caratteristiche, che si possono riassumerecome segue (Pollitt et al., 2004):• il controllo sull’operato dell’agenzia è esercitato primariamenteattraverso gli output e gli outcome (non quindi sugli input,nétanto meno tramite una supervisione diretta sulle decisioni delladirigenza);• il controllo sull’agenzia è esercitato in modo diretto dall’amministrazionedi riferimento (l’agenzia non è dunque in alcun modoun organismo indipendente), attraverso strumenti di indirizzo chesi inseriscono in un quadro di riferimento proprio e specificodelle nuove agenzie (di solito tale quadro è definito in una appositalegge, nei paesi di cultura legalistica, o in documenti di riferimentoemanati dal gabinetto del Premier o dal Ministerodell’Economia in Paesi di cultura anglosassone);176 LE AGENZIE PUBBLICHE

• formulazione della policy e gestione delle operation sono nettamenteseparate;• le agenzie godono di ampia discrezionalità nella gestione dellerisorse ad esse assegnate e debbono rispettare solo alcune regolegenerali, definite appositamente per tale categoria di amministrazioni.Si può facilmente rilevare che, usando le categorie della nostraanalisi, si tratta di agenzie dotate dei seguenti requisiti:• un medio-alto grado di separatezza, un medio-basso grado di taskcomplexity e una chiara specializzazione sulle operations.Specializzazione sulle operations e una chiara separazione dell’agenziadal ministero sono caratteristiche primarie di tale modello,mentre una limitata task complexity, pur non essendo in sensostretto una caratteristica centrale di tale modello, è piuttosto unaimplicazione di quella generale preferenza per organizzazionimono-scopo (Pollitt e Bouckaert, 2002) che proprio nella costituzionedi realtà focalizzate come la agenzie dovrebbe trovare concretaattuazione;• una autonomia manageriale alta, una autonomia finanziaria bassao medio-bassa, una bassa autonomia strategica.L’agenzia infattinon definisce i propri obiettivi (autonomia strategica), però hauna elevata autonomia nella gestione delle risorse (finanziarie,organizzative, di personale) necessarie al perseguimento degliobiettivi assegnati; una elevata autonomia finanziaria permetterebbeinvece all’agenzia di disporre di risorse impiegabili al difuori della relazione contrattuale col ministero e appare dunquedifficilmente compatibile con l’idealtipo di agenzia delineato;• un grado di contrattualizzazione elevato e soprattutto la presenza diun performance contract che svolge un ruolo centrale nella relazionetra ministero e agenzia. In tal modo, infatti, il ministero controlladirettamente l’agenzia, lasciando però alla dirigenza discrezionalitànelle scelte gestionali e focalizzando la propria attenzione suglioutput e sugli outcome; la presenza del performance contract è inquesto quadro condizione e garanzia affinché l’agenzia sia spintaverso un continuo miglioramento delle proprie prestazioni.Questo idealtipo è emerso nel discorso pubblico nel corso dell’ultimadecade. È stato anche definito un practitioners’ model, nel senso cheha trovato largo seguito presso operatori e policy maker ed è stato inuna certa misura imposto dagli stessi nel dibattito pubblico, pur senzaaver mai trovato una compiuta teorizzazione da parte degli studiosi. Èstato anche denominato, come visto, tripod model, o modello del treppiedi,in quanto si basa sulla contemporanea presenza di disaggregazione,autonomia e performance contract nel grado e nei modi specificati.Quando esaminato alla luce di alcune teorie di riferimento impiegatenello studio del fenomeno delle agenzie, tale modello emergecome molto più problematico di quanto possa apparire in un primomomento. In primo luogo, si deve osservare che disaggregazione eautonomia, oltre a essere dimensioni problematiche da misurare (cfr.MODELLI DI AGENZIE: IMPLICAZIONI PER LA RIFORMA DEL SETTORE PUBBLICO ITALIANO 177

178 LE AGENZIE PUBBLICHEil precedente capitolo), richiedono di essere ulteriormente qualificate.Si è già avuto modo di notare come limitata sia la valenza di forme didisaggregazione strutturale che non si accompagnino a una significativaautonomia, perlomeno manageriale, e, almeno in parte, alla previsionedi un diverso quadro di regole in cui operare rispetto alleamministrazioni originarie (re-regulation). In secondo luogo, il funzionamentodel performance contract si presenta problematico nel settorepubblico. Accanto al problema delle asimmetrie informative,problema ben presente nella teoria del principale-agente, si aggiungeil problema specifico della differenza esistente, sia sul piano giuridicoche su quello organizzativo, tra il contratto di diritto privato e le convenzioni(o altro) operanti tra ministero e agenzia. Tali convenzionisono infatti – e questo vale in generale a livello internazionale – deicontratti (sempre, come ovvio, in senso organizzativo) operanti incondizioni di “sostanziale non parità di poteri tra le due parti, a causadella struttura dell’autorità formale, dell’accountability pubblica, dell’accessoalle risorse, tutti fattori che rendono questi contratti estremamentesbilanciati da una parte. Mentre il principale può variare ilcontratto a proprio piacimento, aggiungendo nuove richieste, cambiandole politiche e chiedendo nuovi e diversi servizi, l’agente nondetiene in generale un corrispondente diritto di richiedere risorseaggiuntive” (Pollitt et al., 2004, p. 40, trad. nostra).Oltre che sul piano teorico, una importante sfida al tripod model èdata dall’evidenza empirica: raramente si osserva la presenza congiuntadi tutte e tre le dimensioni nel grado e nella forma soprarichiamati: spesso invece manca il performance contract, oppure l’autonomiaè sostanzialmente limitata, o magari invece è così elevata darasentare l’indipendenza. In definitiva, appare falsificata l’ipotesi chetale modello rappresenti un punto d’arrivo necessario della modernizzazionedel sistema pubblico, una tendenza necessaria. Il tripode,soprattutto nella sua forma più pura, è in effetti relativamente raro seconfrontato con l’assai ampio e variegato panorama della disaggregazionestrutturale caratterizzante i sistemi pubblici odierni. Né vi sonomotivi teoreticamente inoppugnabili per i quali tale modello rappresentauna tendenza necessaria, un punto d’arrivo al quale non ci sipuò sottrarre (o perlomeno al quale non possono sottrarsi i sistemipubblici nei quali sia attivo un significativo programma di riforme,nel quale – per dirla con un’espressione impropria ma espressiva – visia la volontà politica di modernizzare il sistema pubblico).Poste queste importanti precisazioni, si ritiene comunque che l’idealtipocontrattuale, cioè il modello del tripode, sia uno strumentodalle notevoli potenzialità, se sono identificate le condizioni di operativitàcoerenti con le caratteristiche di tale modello (condizioni chesono illustrate infra). È cioè un modello in grado di contribuire allamodernizzazione del sistema pubblico, seppure il suo ambito diapplicabilità sia molto meno esteso di quanto si ritenga comunemente(e fermo restando che l’adozione di tale modello non è in alcunmodo una tendenza necessaria, per la quale cioè i governi che non lo

adottano sarebbero semplicemente in ritardo nella modernizzazionedel proprio settore pubblico) ma solo un’opzione strategica che iriformatori in una data nazione, esaminando il quadro complessivodelle condizioni in cui si trovano a operare, possono adottare.Il contributo del modello dell’agenzia contrattuale rappresentainoltre una potenzialità: la presenza delle condizioni di operatività delmodello stesso sono una condizione necessaria perché una agenziacostituita secondo il modello contrattuale possa funzionare e produrreprestazioni migliori rispetto ad altre soluzioni organizzative, manon una condizione sufficiente – non vi è cioè nessun automatismotra la presenza di tali condizioni di contesto e l’effettiva alta performancedi una agenzia. Altri fattori, quali la capacità di definire il concretoassetto istituzionale dell’agenzia tenendo in opportuna considerazionela tradizione di governance della nazione, lo specifico contestodeterminato dal ministero e dagli altri attori istituzionali nel settoredi policy di riferimento, la qualità della dirigenza dell’agenzia e delministero e le modalità delle loro interazioni, influiranno in mododeterminante sullo sviluppo e sulle prestazioni effettivamente conseguitedall’agenzia.Le principali condizioni di operatività perché un’agenzia ispirataall’idealtipo contrattuale possa effettivamente funzionare e conseguireprestazioni significative (cioè migliori di quelle che potrebbero essereconseguite con altre formule istituzionali e gestionali) si possono riassumerecome segue:• policy e operation debbono essere facilmente separabili e distinguibili,in modo che il ministero possa occuparsi della formulazionedella policy,l’agenzia di implementarla attraverso l’erogazione diservizi e altre attività e le due fasi siano chiaramente identificabili;• output e outcome debbono essere:- osservabili: cioè il principale può osservare output e outcomecon relativa facilità – la nozione è derivata da Wilson (1989) eha una valenza eminentemente organizzativa;- misurabili: la nozione ha valenza in primo luogo gestionale – aesempio un intervento di una pattuglia di polizia è misurabile(in termini di numero di ore di pattugliamento, di azioni specialicondotte, ecc.) ma non osservabile: il supervisore presso ilministero non ha alcuna possibilità di osservare il personale dipolizia mentre questo opera; misurabilità e osservabilità sonotuttavia nella pratica spesso abbastanza sovrapponibili;- correlabili: il nesso causale tra output e outcome deve cioè esserefacile da stabilire.Un caso in cui le condizioni sopra sono riscontrabili è l’esperienzadell’Agenzia delle Entrate (cfr. il capitolo 5 e, per un’analisi puntualedella convenzione tra Agenzia delle Entrate e ministero come strumentodi performance contract, Ongaro, 2002). La formulazione dellepolitiche (priorità nell’identificazione delle aree di lotta all’evasione,linee-guida nel rapportarsi al cittadino-contribuente, ecc.) è chiaramentedistinguibile dall’erogazione dei servizi. Gli output erogatiMODELLI DI AGENZIE: IMPLICAZIONI PER LA RIFORMA DEL SETTORE PUBBLICO ITALIANO 179

180 LE AGENZIE PUBBLICHEdall’Agenzia delle Entrate sono misurabili (anche se non sempre facilmenteosservabili): numero e qualità degli accertamenti e dei controlli,servizi di assistenza al contribuente nell’adempimento dei propriobblighi fiscali, ecc. Anche gli outcome sono relativamente facili damisurare; prendendo a titolo di esempio la convenzione 2001 (analizzatain dettaglio in Ongaro, 2002), erano identificati tra gli obiettivichiaramente riconducibili alla categoria degli outcome, i seguenti:• la riduzione dell’evasione fiscale e il correlato incremento del gettito(a parità di pressione fiscale);• la creazione di un clima di reciproca collaborazione e fiducia trauffici fiscali e contribuenti;• la riduzione del contenzioso.Come si può rilevare, perlomeno il primo e il terzo outcome sonoinvece relativamente facili da misurare (si consideri che in generale lamisurazione degli outcome è estremamente difficile). Si precisa che l’ultimoobiettivo può essere interpretato in termini di outcome in quanto lariduzione del contenzioso si può interpretare come un effetto o impattosul cittadino-contribuente connesso all’azione dell’agenzia e tale daindurre nello stesso un comportamento meno conflittuale. Tale obiettivopuò essere visto come un sotto-caso del precedente, la creazione di unclima di reciproca collaborazione e fiducia. Tuttavia, è utile distinguerlo(come avviene nel testo della convenzione) in quanto si presta a esseremisurato, mentre il precedente può essere misurato solo in modoapprossimativo tramite questionari sulla soddisfazione dell’utenza eindagini sociologiche sul grado di fiducia nelle amministrazioni fiscali.Per tutti gli outcome identificati si pone il problema della correlazionecon gli output erogati dall’agenzia. Il clima di collaborazione e fiducia,ma anche la più misurabile riduzione del contenzioso, sono sicuramenteinfluenzati anche da una pluralità di fattori non controllabilidall’agenzia. Accanto a fattori di ordine molto generale, che possonoessere indipendenti non soltanto dall’azione delle amministrazionifiscali ma anche dalla complessiva azione del sistema delle amministrazionipubbliche, è utile richiamare fattori quali il livello di imposizionefiscale, l’identificazione dei soggetti e della base imponibile e piùampiamente il quadro delle posizioni soggettive determinate dalla legislazionefiscale: essi non sono influenzabili dall’agenzia, ma lo sono,anche se in misura più o meno elevata a seconda del complessivo quadropolitico, dal Dipartimento delle Politiche fiscali. Ad esso infattispetta un ruolo rilevante nell’elaborazione degli atti miranti a ridefinirela complessiva normativa fiscale. Pertanto, parte della responsabilità sutali outcome deve essere condivisa fra ministero e agenzia. Nella convenzioneè puntualmente precisato che tali outcome si possono conseguireattraverso il miglioramento dei servizi resi all’utenza e l’utilizzo distrumenti quali l’accertamento con adesione, la conciliazione giudizialee l’autotutela, cioè gli output dell’attività dell’agenzia.Ancor più chiaramente definito, in termini sia di misurabilità dell’outcomeche di correlabilità di questo con gli output, è il primo degliobiettivi posti, il contrasto all’evasione fiscale e l’incremento del gettito.

Per la misurazione dell’evasione fiscale sono infatti disponibili indici,che ne permettono la stima e soprattutto la rilevazione di eventualitrend di miglioramento. Per quanto riguarda la correlabilità, essa èfacilmente individuabile con l’accrescimento del numero e della qualitàdegli accertamenti e dei controlli, nonché delle verifiche. Inoltre,anche se ovviamente l’evasione fiscale è influenzata anche da unampio insieme di fattori, di ordine giuridico ed economico, ma ancheculturale ed etico, le variazioni da un anno all’altro possono essere inmodo abbastanza diretto correlate a tali output (perlomeno in assenzadi provvedimenti normativi esplicitamente mirati all’emersione dell’evasione).Accanto all’Agenzia delle Entrate, vi sono altre realtà che presentanocondizioni di operatività simili, ma per le quali il modello contrattualenon è stato impiegato fino in fondo, o non è stato attivato deltutto. Nel novero delle agenzie studiate, si possono considerare Apat,Arpa Piemonte (e dunque, si presume, in generale le Arpa regionali),Ersaf e, per alcuni versi, Ama Milano. Alcune delle stesse agenzie indicatenel D.Lgs. n. 300/1999, poi successivamente non attivate, si prestanoa operare secondo tale modello. Al di fuori del novero delleagenzie attualmente esistenti, altri ambiti attualmente in amministrazionediretta da parte di ministeri potrebbero essere riformati ricorrendoal modello dell’agenzia contrattuale.Mentre il modello contrattuale è un idealtipo riconosciuto cometale e studiato, talvolta con accenti molto critici, dalla letteraturascientifica (Pollitt et al, 2004) e in essa criticamente esaminato, ilsecondo idealtipo che si propone all’attenzione del lettore ha una origineparzialmente diversa. Da un lato, sul piano dottrinario, si fa riferimentoai traditional boards (Pollitt et al., 2004, p. 35 e Hood eJackson, 1991); la loro istituzione si basa su dottrine amministrativeche propugnano un modello di agenzia i cui tratti salienti sono l’autonomiacome garanzia di neutralità (e dunque una sostanziale assenzadi contrattualizzazione), la concentrazione di professionalità pressol’agenzia in questione e un ambito di azione che in generale ricomprendesia la formulazione delle politiche che la loro implementazione(e dunque viene tendenzialmente meno la distinzione tra policy eoperation). Dall’altro lato, però, tale modello non è stato né teorizzato,né codificato in documenti degli operatori. Anche in questo caso,vi è però un riferimento reale abbastanza vicino al modello (come èl’esperienza britannica di Next steps per le agenzie contrattuali) ed è,anostro avviso, rappresentato dall’esperienza delle agenzie svedesi(Pierre, 2004). È anzi proprio guardando a tale esperienza che si possonomeglio qualificare alcune delle caratteristiche di tale modello.L’idealtipo della neutralità e del centro di competenze presenta leseguenti caratteristiche:• l’agenzia ha una significativa autonomia, che per molti versi siqualifica come una sorta di indipendenza dal ministero; al verticevi è tipicamente un comitato o consiglio direttivo (board) che, unavolta nominato, si fa garante dell’autonomia dell’agenzia;MODELLI DI AGENZIE: IMPLICAZIONI PER LA RIFORMA DEL SETTORE PUBBLICO ITALIANO 181

2. Si precisa, per evitarefraintendimenti, che centridi competenze di assolutovalore possono ovviamenteessere anche leagenzie contrattuali: unchiaro esempio èl’Agenzia delle Entrate. Inquest’ultima, tuttavia, ilruolo dei professional nonè così determinante nelcaratterizzare il funzionamentodell’agenzia.• l’agenzia opera come garante e in certo senso come meccanismodi rinforzo per l’attuazione del principio di neutralità dell’azioneamministrativa, filtrando l’influenza diretta della politica sullagestione (cosiddetto micro-management);• l’agenzia integra policy e operation e non vi è in tal senso una nettadivisione del lavoro con il ministero di riferimento; spesso anziuna agenzia si interfaccia con più ministeri e la propria azione sisovrappone e si combina con quella dei ministeri (fenomeno questotipico delle agenzie nel sistema statunitense);• l’agenzia è serbatoio e luogo di crescita di competenze professionalimolto specialistiche 2 ; è serbatoio in quanto in essa si concentranoi professional che svolgono una determinata funzione nelsistema pubblico; è luogo di crescita delle competenze in quantol’agenzia (che spesso assume le caratteristiche della burocrazia professionale,per fare riferimento alla ben nota tassonomia propostada Mintzberg, 1985) crea le condizioni per il reciproco arricchimentoprofessionale degli operatori;• i meccanismi di controllo e di accountability sono mediati da articolatee differenti strutture di governance.Per meglio comprendere tale modello si consideri che in Svezia leagenzie furono costituite in un periodo in cui il sovrano abusava deisuoi poteri assoluti, come un mezzo per limitare i poteri della amministrazionenei confronti del cittadino (Pierre, 2004, pp. 203-04).Nei termini dell’analisi sviluppata nei capitoli precedenti, si trattadunque di agenzie che hanno:• un alto grado di separatezza, una bassa specializzazione sulle operatione un qualunque grado di task complexity. Si tratta cioè in generaledi agenzie, nettamente distinte dal ministero, che si occupanosia di formulazione delle politiche che della loro implementazione,andando a intervenire talvolta in un singolo ambito di policy,altre volte in una molteplicità di ambiti, e occupandosi talvolta difunzioni molto ben delimitate, e altre volte di una ampia gammadi funzioni;• una autonomia manageriale alta, una autonomia strategica alta, euna qualunque autonomia finanziaria (che però è più probabilmentebassa o medio-bassa). Rispetto al precedente modello, sitratta dunque di agenzie che, almeno in parte, definiscono anchegli obiettivi strategici da perseguire;• la sostanziale assenza di contrattualizzazione e in particolare di unperformance contract. Anche se, va specificato, forme di rendicontazionesulla performance possono e in effetti debbono esseredeterminate dalla struttura di governance dell’agenzia stessa; larendicontazione sul proprio operato non avviene però sulla basedei risultati definiti nel performance contract, che anzi non esisteproprio.Anche in questo caso, si tratta di un modello di riferimento, chenon rappresenta in alcun modo una tendenza necessaria. Al presentarsidi determinate condizioni, tale modello appare in grado di per-182 LE AGENZIE PUBBLICHE

mettere un significativo miglioramento del funzionamento delleamministrazioni pubbliche. Il miglioramento delle prestazioni, comeprima, dipende da una varietà di fattori e deve essere inteso comepotenziale. Tale modello rappresenta tuttavia un possibile strumentodi miglioramento se sono verificate alcune condizioni generali che sipossono riassumere come segue:• la natura delle attività svolte richiede l’esercizio di una discrezionalitàmotivata dal contenuto tecnico della funzione svolta e dall’opportunitàdi limitare l’invadenza della politica (micro-management)in scelte che debbono essere dettate da criteri professionalie nelle quali la neutralità dell’azione amministrativa è disignificativa importanza;• lo svolgimento dell’attività si basa sulla presenza di un corpo professionale3 (giuristi, medici, farmacologi, ingegneri, architetti,urbanisti, ecc.) e la preparazione e qualità dei professionisti impiegatiè fattore determinante la qualità complessiva della funzionesvolta.Un esempio significativo in tal senso è Aran (cfr. capitolo 4). Essainfatti svolge una funzione per la quale è necessario garantire unacontinuità di indirizzo nella regolazione anche al variare delle maggioranzepolitiche (a tutti i livelli dei diversi comparti di contrattazione)e assicurare che la funzione di negoziazione abbia un contenutotecnico e professionale protetto da eventuali convenienze politiche dibreve periodo. Un altro esempio è, almeno per parte della attivitàsvolte, quello di Aifa, che si occupa della regolazione dei processi disviluppo e immissione sul mercato di farmaci – processi che almenoin parte debbono essere indirizzati da priorità definite su base professionale(che naturalmente non significa non contengano un marginedi discrezionalità in capo ai soggetti decisori) e i cui criteri sono definitinell’ambito di una comunità scientifica di riferimento.Per tali agenzie le strutture di accountability sono profondamentediverse, basata sulla complessiva struttura di governance posta in esseree su regole, anche molto differenziate, di rendicontazione e responsabilizzazione(sul caso dell’Agenzia europea del farmaco, si confrontil’interessante contributo di Metcalfe, 2000; su alcune problematicheemergenti di accountability determinate dai processi di riforma incorso in diverse nazioni dell’Ocse, cfr. Ongaro, 2003).3. Il termine è ovviamenteusato in senso generale enon fa riferimento soltantoalle professioni per lequali esiste un ordine oassociazione di riferimentocodificati dalla normativa.MODELLI DI AGENZIE: IMPLICAZIONI PER LA RIFORMA DEL SETTORE PUBBLICO ITALIANO 183

7.3 L’istituzione di nuove agenzieper la riforma del settore pubblico italiano:alcuni criteri di riferimento4. Tra le altre formule istituzionali,va sottolineato,non deve esclusa a priorila stessa amministrazionediretta del servizio daparte del ministero, cheresta un’alternativa semprepossibile anche se daormai quasi due decadi èsicuramente fuori modanella retorica delle riforme.5. Sulla nozione di formulaistituzionale e per unarassegna delle tipologie diformule istituzionali allequali possono ricorrere leamministrazioni pubbliche,cfr. Rebora eMeneguzzo, 1990.Come impiegare i due modelli idealtipici di agenzie individuati nelprecedente paragrafo? Quali indicazioni per la riforma del settorepubblico italiano emergono più in generale dall’analisi svolta nel presentevolume?Alcune considerazioni possono essere elaborate. Chiarito (nelprimo paragrafo) che obiettivo di ogni riforma ispirata all’idea diestendere il ricorso al modello delle agenzie è conseguire un miglioramentonelle prestazioni – rendere cioè le prestazioni offerte miglioridi quelle che potrebbero essere conseguite con altre formule istituzionalie gestionali 4 – e del complessivo funzionamento del sistema pubblicouna prima conclusione che si può trarre è che il modello contrattualedi agenzia ha nel sistema pubblico italiano ampi margini di estensione.Siè già avuto modo di osservare nel precedente paragrafo,infatti, che vi sono diverse realtà che presentano condizioni di operativitàche rendono, a parità di altri fattori, favorevole l’adozione delmodello contrattuale ma per le quali tale modello non è stato impiegatofino in fondo, o non è stato attivato del tutto. Si tratta di realtàche in alcuni casi operano già come agenzie, in altri casi di attivitàsvolte in gestione diretta dai ministeri, oppure tramite altre formuleistituzionali 5 . Laddove tale modello è stato impiegato (come nel casodell’Agenzia delle Entrate), ha prodotto risultati complessivamentepositivi, portando conferma alle potenzialità dell’approccio.Una seconda conclusione è che vi è ampio spazio anche per ilmodello di agenzia della neutralità e del centro di competenze, a pattodi riconoscere con chiarezza le caratteristiche di tale modello, il suoambito di applicabilità, le profonde differenze rispetto al modellocontrattuale. Anche in questo caso possono essere portati casi chehanno prodotto risultati positivi, a conferma della validità almenopotenziale di tale approccio. È il caso a esempio di Aran, centro dicompetenze riconosciuto che opera in un settore, quello delle politichedel personale delle amministrazioni pubbliche, sicuramente difficilee complesso. La strada di tale modello potrebbe in non pochearee di attività essere percorsa con risultati potenzialmente positivi,creando agenzie autonome (ben diverse dai molti enti pubblici dotatidi ridotta autonomia ed esposti a interferenze nel proprio micromanagement)in grado di costituire centri di competenze importantiper il buon funzionamento del sistema pubblico.L’efficacia di ogni intervento di estensione delle agenzie nel panoramadel settore pubblico italiano richiede però,ed è questa la terza conclusione,una revisione di alcuni criteri, espliciti o impliciti, contenuti nelD.Lgs. n. 300/1999. In primo luogo, come evidente dalla linea di argomentazionesin qui sviluppata, è fondamentale identificare almeno duetipi distinti di agenzie, corrispondenti ai modelli individuati. Questointervento tuttavia non basta. Per entrambi i modelli è necessario ipotiz-184 LE AGENZIE PUBBLICHE

zare una re-regulation, cioè una regolamentazione apposita delle agenzieche garantisca loro condizioni di operatività diverse da quelle delle altreamministrazioni, altrimenti interventi di disaggregazione strutturalerischiano solo di moltiplicare le burocrazie, anziché creare organisminuovi e dalle prestazioni superiori. Gli istituti giuridici attualmenteimpiegati per le agenzie già costituite (si fa riferimento all’esperienza deicasi studiati), cioè la società per azioni, l’ente pubblico non economico el’ente pubblico economico (soprattutto l’istituto dell’ente pubblico noneconomico, quello di gran lunga più utilizzato) non appaiono infatti deltutto adeguati a permettere lo sviluppo di forme di gestione e di modellidi organizzazione interna fortemente innovativi (anche se, come osservatonei capitoli precedenti, alcune esperienze di innovazione significativavi sono state). Anche sul piano del contratto collettivo di lavoro diriferimento dovrebbe essere riconosciuta tale specificità, cosa che inparte è già avvenuta con il contratto delle agenzie fiscali, ma certo nonin modo esteso al più ampio sistema pubblico.Proprio la considerazione della opportunità di una specificità contrattualeper le agenzie permette una chiarificazione: il termine inglesere-regulation significa che una nuova e diversa regolazione deveessere effettuata al fine di sfruttare appieno le opportunità del modellodelle agenzie. Coerentemente con la cultura pragmatica dei popolianglosassoni in generale, tale intervento non deve essere inteso comeuna regolamentazione di dettaglio del fenomeno, anzi: il modellodelle agenzie, così imperniato sull’autonomia, dovrebbe basarsi supoche regole, facili da cambiare negli elementi che si rivelassero controproducenti(trial and error: apprendimento a partire dagli errori,purtroppo inevitabili), integrate, per quegli elementi di necessariaregolamentazione del personale, attraverso il contratto collettivo dilavoro, strumento che si presta a essere modificato e adattato allemutevoli esigenze con una certa facilità. Principio cardine della regolamentazionedelle agenzie dovrebbe essere che “tutto ciò che non èvietato è lecito”; in altre parole all’operato delle agenzie dovrebberoessere posti solo alcuni precisi paletti, mentre per tutto il resto laregolamentazione delle agenzie dovrebbe lasciare il più ampio spazioall’adozione di nuove e diverse formule organizzative.La regolamentazione di cui sopra dovrebbe applicarsi esclusivamentealle agenzie. Altri fenomeni di disaggregazione strutturale e diautonomizzazione (come le authority, le imprese pubbliche, iquangos, ecc.) verrebbero esplicitamente esclusi.Infine, come evidente, lo sviluppo, e per certi versi il rilancio, delmodello delle agenzie per la riforma della pubblica amministrazioneitaliana richiede un’attenta individuazione delle aree di attività chepossono essere, almeno potenzialmente, gestite attraverso agenzie.Questo richiede una mappatura – peraltro in parte già disponibileanche da altri studi (come un recente lavoro della Corte dei Conti,cfr. Raimondi, 2005) – delle caratteristiche e condizioni di operativitàdei nuclei di attività attualmente svolte dai vari ministeri e dalle altreamministrazioni.MODELLI DI AGENZIE: IMPLICAZIONI PER LA RIFORMA DEL SETTORE PUBBLICO ITALIANO 185

7.4 Lo sviluppo istituzionale e organizzativodelle agenzie attualmente esistenti:alcune indicazioni emerse dallo studioLa prima linea di intervento proposta si basa sull’assunto che vi sianole condizioni politico-istituzionali per effettuare interventi ad hoc suldisegno istituzionale delle agenzie. Laddove vi siano tali, ampi, marginidi manovra, si potrebbe:• ridefinire, in taluni casi, le funzioni e i confini organizzativi dell’agenzia;in particolare le situazioni che più tipicamente si possonopresentare sono quelle che richiedono interventi nella direzione di:- disaggregare in misura maggiore l’agenzia dal ministero, esoprattutto di conferire una maggiore autonomia managerialead alcune agenzie che, seppur nominalmente tali, sono ancoradi fatto incardinate nel ministero/assessorato, pur essendoci peresse le condizioni per operare come agenzie secondo il modellocontrattuale;- scorporare da alcune agenzie focalizzate sulle operation i nucleidi attività che riguardano il supporto alla formulazione dellepolicy o viceversa di togliere ad agenzie focalizzate sulla elaborazionedelle politiche nuclei di attività relativi alla implementazionedelle stesse; complementarmente, in taluni casi è ipotizzabilel’aggregazione di agenzie o parti delle stesse al fine di realizzareagenzie maggiormente omogenee;- riconoscere la funzione svolta da alcune agenzie che rappresentanoun filtro tecnico e professionale nella elaborazione di alcunepolitiche pubbliche e conferire loro una effettiva autonomiastrategica bilanciata da una adeguata struttura di governance edi accountability;• sviluppare il ricorso al performance contract, in modo sostanziale enon formale e dunque legando allo stesso importanti incentivi, checontribuiscano al risultato economico dell’agenzia nel suo complessoe che siano correlati alla retribuzione della dirigenza.Dall’altra parte, a un livello di intervento più sul piano del funzionamentoche su quello della modifica del disegno istituzionale, sipotrebbero attivare forme di benchmarking tra le agenzie (per unaanalisi del benchmarking come approccio al miglioramento continuonelle pubbliche amministrazioni e per una disamina delle fasi in cuisi articola tale approccio, cfr. Corso et al., 1998). Questo processo puòessere attivato, in primo luogo, tra le agenzie del settore pubblico italiano,prescindendo dunque in una prima fase dalla ricerca del best inclass a livello internazionale, operazione beninteso potenzialmenteestremamente proficua e per più versi, in ultima analisi, indispensabile,ma che richiede di adottare gli strumenti concettuali adatti a compararei contesti culturali e politico-amministrativi in cui operano lediverse agenzie e di intervenire successivamente anche con riformedel disegno istituzionale (sul trasferimento all’Italia di modelli esteridi management pubblico – cosiddetto policy transfer in public mana-186 LE AGENZIE PUBBLICHE

gement – cfr. Ongaro, 2004). Un approccio attivabile in tempi piùbrevi, e comunque ragionevole, è quello di combinare il benchmarkingsettoriale, cioè fra agenzie operanti nello stesso settore, laddovequesto sia possibile (quantomeno per l’esistenza di agenzieomologhe operanti nello stesso settore e cioè prevalentemente ai livelliregionale e locale), con una forma di benchmarking con il best inclass a livello di settore pubblico italiano.Si osserva che il benchmarking richiede sempre di identificare lespecifiche prestazioni oggetto del processo di analisi e trasferimentodelle practice da una azienda alle altre aziende oggetto dell’esercizio dibenchmarking . Ne deriva che per ogni prestazione vi potranno essereuno o più casi benchmark dai quali effettuare il trasferimento della/epractice.Non vi è dunque un’unica agenzia da imitare, ma diverseagenzie ciascuna delle quali può costituire parametro di miglioramentoin relazione a una o più prestazioni, comunque sempre benspecificate e identificate. In concreto dunque si potrà prendere amodello il performance contract esistente tra un dato ministero eagenzia in relazione ad alcune caratteristiche dello stesso, un altrocontratto in relazione ad altre caratteristiche, una terza agenzia perquanto riguarda la qualità del disegno organizzativo, una quarta perquanto concerne la flessibilità e capacità di innovare e così via.Inoltre, le practice identificate dovranno attentamente essere esaminatein relazione al contesto o ambito di applicabilità (sul tema cfr. latrattazione di Bardach, 1998 e Barzelay, in corso di pubblicazione; perun’applicazione al caso italiano, Ongaro, 2005b). Il trasferimento diuna practice richiede l’esame attento delle condizioni sotto le qualitale practice permette il miglioramento delle prestazioni e la verificache simili condizioni esistano anche nell’agenzia nella quale si intendeadottare la practice. Una medesima pratica può infatti produrre, incircostanze diverse, risultati estremamente differenti.Lo sviluppo delle agenzie e una revisione delle attuali modalità difunzionamento richiede dunque una attenta mappatura delle caratteristichee condizioni di operatività delle stesse. Su questa base, è possibileavviare forme di benchmarking che permettano di apprenderedalle esperienze esistenti, talune molto valide, e di avviare processi dimiglioramento delle agenzie italiane.MODELLI DI AGENZIE: IMPLICAZIONI PER LA RIFORMA DEL SETTORE PUBBLICO ITALIANO 187

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ANALISI E STRUMENTI PER L’INNOVAZIONEVOLUMI PUBBLICATII MANUALIRipensare il lavoro pubblicoCome gestire le risorse umanee la contrattazionenelle amministrazioni pubblicheRubbettino, aprile 2001SemplifichiamoGuida alle novità del testo unicosulla documentazione amministrativaRubbettino, aprile 2001Manuale operativoper il controllo di gestioneRubbettino, novembre 2001Lavoro pubblico e flessibilitàRubbettino, aprile 2002Benessere OrganizzativoPer migliorare la qualità del lavoronelle amministrazioni pubblicheRubbettino, aprile 2003Guida operativa alle sponsorizzazioninelle amministrazioni pubblicheRubbettino, aprile 2003Regole e regolamenti di organizzazionenelle amministrazioni pubblicheRubbettino, dicembre 2003Rendere conto ai cittadiniIl bilancio socialenelle amministrazioni pubblicheEdizioni Scientifiche Italiane, aprile 2004Il piano di comunicazionenelle amministrazioni pubblicheEdizioni Scientifiche Italiane, aprile 2004A più vociAmministrazioni pubbliche, imprese,associazioni e cittadininei processi decisionali inclusiviEdizioni Scientifiche Italiane, giugno 2004Il call centernelle amministrazioni pubblicheMigliorare la gestione dei contatticon i cittadiniRubbettino, aprile 2003La customer satisfactionnelle amministrazioni pubblicheValutare la qualità percepita dai cittadiniRubbettino, aprile 2003Manuale di finanza innovativaper le amministrazioni pubblicheRubbettino, aprile 2003Strumenti per la pianificazioneintegrata del cambiamentonelle amministrazioni pubblicheRubbettino, aprile 2003;Nuova edizione giugno 2004

I RAPPORTIURP on lineIndagine sullo stato di attuazionedegli Uffici per le relazioni con il pubblicoRubbettino, settembre 2001Donne e leadershipPer lo sviluppo di una cultura organizzativadelle amministrazioni pubblichein ottica di genereRubbettino, giugno 2003La dirigenza pubblica: il mercatoe le competenze dei ruoli managerialiRubbettino, dicembre 2003Persone al lavoroPolitiche e praticheper il benessere organizzativonelle amministrazioni pubblicheRubbettino, dicembre 2003GLI APPROFONDIMENTILa valutazione dei costi e beneficinell’analisi dell’impatto della regolazioneRubbettino, ottobre 2001La consultazione nell’analisidell’impatto della regolazioneRubbettino, novembre 2001Il controllo di gestionenelle amministrazioni centraliEsperienze italiane e internazionalia confrontoRubbettino, aprile 2002Le agenzie pubblicheModelli istituzionali e organizzativiRubbettino, marzo 2006I rapporti di lavoro flessibilenelle amministrazioni pubblicheRubbettino, maggio 2004Formazione e sviluppo del personaleIndagine sulla formazione del personalenelle amministrazioni pubblicheEdizioni Scientifiche Italiane, marzo 2005Semplificazione e trasparenzaIndagine sullo stato di attuazionedella Legge n. 241 del 1990Edizioni Scientifiche Italiane, aprile 2005Le esternalizzazioninelle amministrazioni pubblicheIndagine sulla diffusionedelle pratiche di outsourcingEdizioni Scientifiche Italiane, giugno 2005

LE ESPERIENZELa valutazione e la retribuzionedelle prestazioniEsperienze e materialiRubbettino, aprile 2001LE PROPOSTEProposte per il cambiamentonelle amministrazioni pubblicheRubbettino, aprile 2002L’analisi di impatto della regolazionein prospettiva comparataRubbettino, ottobre 2001Il controllo di gestionenell’amministrazione finanziariadello Stato: l’esperienzadell’Agenzia delle entrateRubbettino, settembre 2002La valutazione del lavoronelle amministrazioni pubblicheCasi di studio sulla valutazionedelle posizioni, delle prestazionie del potenzialeEdizioni Scientifiche Italiane, novembre 2004Amministrazioni in ascoltoEsperienze di customer satisfactionnelle amministrazioni pubblicheEdizioni Scientifiche Italiane, marzo 2005Amministrazioni alla ricercadel benessere organizzativoEsperienze di analisi del clima organizzativonelle amministrazioni pubblicheEdizioni Scientifiche Italiane, aprile 2005Sperimentare in ottica di genereLe amministrazioni pubblicheverso una cultura organizzativache valorizza le differenzeEdizioni Scientifiche Italiane, giugno 2005

Finito di stampare nel mese di marzo 2006dalla Rubbettino Industrie Grafiche ed Editorialiper conto della Rubbettino Editore Srl88049 Soveria Mannelli (Catanzaro)

Progetto grafico: HaunagDesignLa collana Analisi e strumentiper l’innovazione nasceper rendere disponibilia tutti coloro che sono interessatial cambiamentonelle amministrazioni pubblichegli strumenti di azione e di conoscenzarealizzati dal Dipartimentodella Funzione Pubblica,anche attraverso il Programma Cantieri.La collana comprende:I MANUALI, che contengonolinee guida e metodi di interventoaccompagnati da esempidi realizzazioni;GLI APPROFONDIMENTI,che propongono studi di casoe riflessioni su argomentidi interesse particolare;I RAPPORTI, che presentano analisibasate sulla raccolta di dati,sia qualitativi, sia quantitativi,per far conoscere e comprenderele trasformazioni che riguardanole pubbliche amministrazioni;LE ESPERIENZE, che raccolgonocasi nazionali ed internazionalicon cui confrontarsi;LE PROPOSTE, che contengonostrategie e politicheper il cambiamentonelle amministrazioni pubbliche.per il cambiamentonelle amministrazioni pubblicheDIPARTIMENTODELLA FUNZIONEPUBBLICACorso Vittorio Emanuele, 11600186 ROMAwww.funzionepubblica.itwww.cantieripa.itISBN