lavoro di gruppo - Ssai - Ministero Dell'Interno

MINISTERO DELL’INTERNOScuola Superiore dell'Amministrazione dell'InternoXXV Corso di formazione dirigenzialeper l'accesso alla qualifica di ViceprefettoINTERCONNESSIONE TRA IL PREFETTO E IL TERRITORIODott.ssa Sabatina ANTONELLIDott.ssa Mariagrazia COLOSIMODott.ssa Mariacristina DI LELLODott.ssa Lorella GALLONEDott. Massimo MAURODott.ssa Elvira NUZZOLODott.ssa Raffaella VANORELATORE:Prefetto Carlo BOFFI

PREMESSA ………………………………………………………………………………….…... Pag. 2CAP. 1RADICAMENTO DEL PREFETTO NEL TERRITORIO: ANALISI STORICAED EVOLUZIONE DELL’ISTITUTO PREFETTIZIO ………………………… Pag. 4CAP. 2IL TERRITORIO, LE SUE PECULIARITA’ ED I RIFLESSI SULLE MODALITA’DI INTERVENTO DEL PREFETTO …………………………………………….. Pag. 14CAP. 3 LA GOVERNANCE DEL TERRITORIO …………………………………………... Pag. 223.1 Dal government alla governance: la funzione prefettizia in un sistemaamministrativo multipolare …….………………………………………………. Pag. 223.2 Governance “multivello”: conferenza permanente …………………………… Pag. 263.3 La governance nella sicurezza: i patti per la sicurezza ………………………. Pag. 303.4 L’attività di intelligence del prefetto come strumento di conoscenza delterritorio ………………………………………………………………………. Pag. 35CAP. 4 IL PREFETTO QUALE PROPULSORE DEI PROCESSI DIAMMODERNAMENTO DELLE ATTIVITÀ PUBBLICHE SULTERRITORIO: DAL MODELLO AUTOREFERENZIALE AL MODELLODI GOVERNO A RETE. STRATEGIE METODOLOGICHE ............................ Pag. 424.1 La comunicazione pubblica nel processo di innovazione ……..………………... Pag. 424.2 Modello di governo a rete territoriale. Sperimentazione metodologica ………… Pag. 494.3 Sviluppo di nuovi strumenti di collaborazione: marketing sociale e marketingterritoriale ……………………………………………………………………… Pag. 57CONCLUSIONI ………………………………………………………………………………….. Pag. 65SCHEDA…………………………………………………………………………………………... Pag. 68BIBLIOGRAFIA ………………………………………………………………………………… Pag. 701

PREMESSA“Nonostante il trascorrere del tempo e il mutare delle situazioni, il ruolo delPrefetto si ripresenta identico e pur sempre diverso nella sua essenzialità. Ruoloattorno al quale va suscitato un nuovo fermento di iniziative secondo una logica divicinanza alle esigenze del territorio”, così si è espresso il Ministro dell’internoAnnamaria Cancellieri in occasione della cerimonia di inaugurazione dell’annoaccademico 2011-2012 della Scuola Superiore dell’Amministrazione dell’interno.L’obiettivo del presente lavoro è quello di far emergere, in un quadroistituzionale ancora in movimento tra scenari di federalismo e nuove ipotesi diregionalismo, la centralità di un istituto, quale quello prefettizio, che, nella sua ormaiconsistente storia, ha dimostrato di poter corrispondere ad esigenze nel tempo mutevoli.Le pagine che seguono propongono innanzitutto una disamina storica delprocesso evolutivo riguardante le funzioni prefettizie, caratterizzate, in ogni tempo, daun profondo radicamento nel tessuto locale.Vengono analizzate, quindi, le peculiarità del territorio, il luogo da cui originanole richieste della comunità e delle sue istituzioni, mettendosi in evidenza il fatto che iprefetti e le prefetture, in quanto recettori sensibili delle esigenze del territorio,rappresentano – grazie ad un’attenta conoscenza, analisi e valutazione della realtàsociale e ai favorevoli contatti con l’insieme del mondo pubblico - momento diaggregazione per la conoscenza e l’affidabile interpretazione della realtà territoriale intutti i suoi profili, sociali, economici, culturali e politici.A seguire, in considerazione dei mutamenti intervenuti nell’assetto istituzionalecomplessivo, si è dato conto di come sono stati ridisegnati i rapporti tra i vari “attori”della scena pubblica e il modo di “governare” i territori, passando da una logicadecisionale verticistica a forme di coordinamento “orizzontale”. Invero, nell’attualearchitettura dello Stato costituzionale italiano, la funzione prefettizia rappresenta unadelle cartine al tornasole maggiormente indicative di una trasformazione profonda, laquale per essere gestita necessita di risorse di leadership e capacità di generazione e2

mantenimento del consenso e della pace sociale, molto più attente alle capacità deisingoli territori di quanto non accadesse agli albori dell’esperienza nazionale italiana.I prefetti, anche in virtù della profonda conoscenza delle realtà locali in cuioperano e attraverso l’ausilio delle conferenze permanenti, possono promuovere lanecessaria integrazione delle informazioni utili ad una determinazione partecipata deilivelli essenziali delle prestazioni, la cui individuazione parta, come è logico che sia, dalterritorio.Infine, il capitolo IV dà conto della evoluzione intercorsa tra prefetto e territorioe, conseguentemente, del modo di agire e di interagire del prefetto stesso, ancheattraverso la descrizione di progetti concretamente realizzati, volti alla creazione di uncontesto favorevole per la “promozione” di benefici per la collettività (marketingsociale). Il passaggio dal modello autoreferenziale a quello partecipativo dellaamministrazione è rappresentato, in primo luogo, attraverso l’evoluzione dellacomunicazione pubblica e i riflessi sul ruolo del prefetto in tale processo diinnovazione. Il nuovo ruolo dello Stato, che deve assicurare il concorso di soggettipubblici e privati nello svolgimento delle politiche nazionali, sta generando un modello“a rete” di gestione del territorio che, da una lettura congiunta dei fenomeni, produceinterventi sinergici e condivisi, in un sistema unitario di cui il prefetto è garante.Attraverso il percorso sopra delineato si è inteso ricercare un “metodo” per losvolgimento del ruolo del prefetto sul territorio. Un ruolo che non ha mai avuto nulladell’improvvisazione ma che è il frutto di una lunga tradizione con costante attenzioneverso l’interesse pubblico, forte dedizione ed etica nell’agire.3

CAP. 1 RADICAMENTO DELL’ISTITUTO PREFETTIZIO NELTERRITORIO: ANALISI STORICA ED EVOLUZIONE.Nel corso della storia del nostro Paese, l’istituto prefettizio, pur nelle varieconnotazioni legate al contesto socio-politico di riferimento, è stato semprecaratterizzato da un profondo radicamento nel territorio. Le trasformazioni succedutesinel tempo non hanno inciso sull’essenza dell’istituto, ma solo sui poteri che illegislatore gli ha attribuito nelle diverse epoche.Sin dal momento della sua istituzione, il prefetto ha saputo instaurare unrapporto diretto con le variegate realtà locali, mantenendo una duttile capacità dicomprendere la realtà e di adattarvisi, di essere silenzioso interprete e garante dellacontinuità delle istituzioni; organo di emergenza, ma pure e, principalmente, diraccordo, di mediazione, di coordinamento, di collaborazione e sostegno per leautonomie territoriali che ne hanno richiesto l’intervento.Introdotto in Italia nel 1802, durante il regime napoleonico, l’istituto prefettiziotrovò la sua consacrazione nel R.D. n. 250 del 9 ottobre 1861.In un’Italia che andava consolidandosi come Nazione, caratterizzata da realtàterritoriali estremamente differenziate soprattutto sotto il profilo economico e sociale, iprefetti si posero come strumenti di garanzia della società locale, di trasmissione didomande sociali dalla periferia al centro e radicarono l’immagine stessa del nuovo Statonelle province, contribuendo non poco a consolidare l’unità nazionale - sia politica cheamministrativa - ancora provvisoria e insidiata da più parti. 1I prefetti del Regno riuscirono a leggere e ad interpretare la nuova Italia inmodo acuto e lungimirante. 2 Se, all’inizio, la loro attenzione fu tutta concentrata sullenecessità di uno Stato ancora da fare (i problemi dell’unificazione politica edamministrativa, le condizioni infrastrutturali del Mezzogiorno, la selezione di una nuova1 Melis G., “Storia dell’amministrazione italiana 1861-1993”Bologna 1996, p.80.2 Pietro Borzomati, “La Calabria dal 1882 al 1892 nei rapporti dei Prefetti”, Editori Meridionali Riuniti,Reggio Calabria 1974.4

classe dirigente), ben presto essi seppero rivolgere il loro sguardo critico sui malieconomici e sociali delle province, divenendone i primi e più autorevoli analisti.L’azione dei prefetti nelle province fu diversificata a seconda delle situazionisocio-economiche: se a Grosseto il prefetto Carlotti approfondì la questione dellamalaria in Maremma, nelle province del sud, prefetti come De Luca e Sigismondi, siinteressarono al fenomeno del brigantaggio, altri come il Villamarina si occuparono delfenomeno migratorio verso le Americhe.Allo scopo di acquisire puntuali e dettagliate notizie sulla realtà locale, i prefettisi avvalsero di ogni fonte di informazione, documentale e non, realizzando una pazienteopera di rielaborazione di dati e contributi di altri soggetti od organi. I più illuminati 3non esitarono ad utilizzare la statistica per produrre analisi e studi particolareggiati,convinti che la conoscenza dettagliata ed ancorata su basi tecnico-scientifiche di unaprovincia fosse un presupposto ineludibile per governarla. E’ emblematica, al riguardo,l’attività del prefetto Scelsi che, all’esito di un’accurata ricerca di statistica sociale sullecondizioni della provincia di Foggia, fece approvare dal consiglio provinciale uncomplesso piano di bonifica e irrigazione e la concessione di contributi per lacostruzione di strade comunali, che consentirono al promontorio garganico di uscire dauna condizione di isolamento. 4Il ruolo della prefettura era strategico nel sistema delle relazioni tra centro eperiferia. L’autorità prefettorale del periodo post-unitario poteva dispiegare interventidecisivi per implementare politiche governative, ovvero per scoraggiare iniziative locali3 Enrico Gustapane, “Per una storia del Prefetto”in AA.VV., “Studi per la storia dell’Amministrazionepubblica italiana (Il Ministero dell’Interno e i Prefetti)”, Scuola Superiore dell’Amministrazionedell’Interno, Roma 1998, pagg.99-110.4 Donato D’Urso,”Giacinto Scelsi, garibaldino e Prefetto”, in Camicia Rossa, n.1/2006, gennaio-marzo2006; Roberto Bolognesi,“Modernità della figura del Prefetto: da Giacinto Scelsi ad oggi”in“Instrumenta”, anno IV, n.11, pagg.521-549. Giacinto Scelsi fu prefetto a Foggia a decorrere dal 29novembre 1865.5

distoniche, nonché per prevenire ed arginare fenomeni socio-politico-economici chepotevano destare preoccupazione. 5A tale riguardo Gianni Letta 6 evidenzia come “… non sia un caso che la leggeprovinciale e comunale, già quella del 1865 e poi le successive riedizioni, …. così comeil testo delle leggi di pubblica sicurezza adoperino, per il prefetto, un verbo inusuale,non consueto nella disciplina giuridica e nei testi legislativi …. “vegliare” e“curare”…… Veglia sull’andamento di tutte le pubbliche amministrazioni …… vegliaalla sicurezza dei cittadini, all’incolumità e alla tutela della proprietà. ….. Cural’osservanza delle leggi e dei regolamenti …. Perché vegliare è qualcosa di più divigilare, controllare, dirigere, coordinare, promuovere, eseguire, sovrintendere.Vegliare esige qualcosa di più, che va al di là della competenza o della professionalità,che chiama in causa una mobilitazione spirituale …. Che indica una partecipazione cheè totale che non è soltanto burocratica, amministrativa o professionale … E’ unafunzione altissima che chiama in causa tutta intera la personalità con la propriasensibilità, con la propria cultura, con la propria disponibilità”.L’insieme dei compiti affidati al prefetto investiva la vita della provincia nel suocomplesso, sottoponendola ad una serie di controlli e di condizionamenti successivi che,attraverso l’amministrazione, la polizia, la giustizia, la scuola, i vari corpi morali,raggiungevano la sfera d’attività del singolo cittadino. 7Il costante flusso di informazioni verso il centro, consentiva di svolgereun’attenta opera di ascolto dei cittadini e di monitoraggio dei fenomeni sociali5 Si evidenzia, ad esempio, che tra il 1885 che il 1890, il trend relativo ai contratti per manufatti arginalistipulati dalla prefettura di Mantova per conto dello Stato, si aggirava su valori annui di circa un milionedi lire; ciò anche per assorbire ampie schiere di disoccupati che si temeva potessero farsi strumentalizzareper inscenare manifestazioni di dissidio e tumulti di piazza, come paventato dalla prefettura. “I Prefetti diMantova nel crepuscolo del secolo risorgimentale”in Amministrazione pubblica. Anno X, n.53-54,gennaio-aprile 2007.6 Prolusione del dr. Gianni Letta, resa in occasione della cerimonia inaugurale dell’Anno Accademico2011/2012 della S.S.A.I.7 Ernesto Ragionieri – “La storia politica e sociale”, da “Storia d’Italia,vol.4, Dall’Unità ad oggi”,Giulio Einaudi Editore, Torino 1972.6

emergenti. Le relazioni periodiche (quindicinali, trimestrali, semestrali), 8 oltre acontenere osservazioni e dati sul funzionamento dei servizi amministrativi degli ufficidella provincia, si dedicavano alla descrizione del cosiddetto “spirito pubblico”. In ciòsi esplicava, in particolare, la sensibilità ed attenzione dei prefetti che, in tal modo,tracciavano quadri policromi delle amministrazioni locali, dimostrando, in varia misura,di avere, o meno, il polso della provincia. Dette relazioni avevano, infatti, lo scopo difornire al Ministero dell’Interno un quadro della situazione economica e morale a livellolocale, per permettere al Governo di adottare misure mirate oppure di considerarel’opportunità di adeguamenti legislativi generali.Dall’esame dei suddetti documenti, si evince come i “prefetti amministrativi”fossero attenti conoscitori delle condizioni della provincia loro affidata. Le analisi daglistessi prodotte erano ispirate a principi di “correttezza, equilibrio ed obiettività”,nonché di “rifiuto del particolare, dell’interesse della fazione o della classe.” 9In tali atti si evidenziava, inoltre, un senso critico e propositivo, che esprimevaun atteggiamento responsabile e rispettoso dei ruoli, ma non per questo prono néinutilmente conflittuale. I prefetti, senza sostituirsi all’autorità politica, non esitavano adenunciare problemi e ad indicarne le possibili soluzioni, talvolta anche dissonanti dagliorientamenti prevalenti di governo. Luigi Zini, che fu segretario generale del Ministerodell’Interno negli anni successivi all’unificazione, prefetto e poi senatore del Regno,nell’evidenziare come i prefetti fossero un fondamentale elemento di raccordo tra centroe periferia, li definiva come defensores civitatis.Il ruolo attivo svolto dai prefetti nei primi sessanta anni di storia unitaria, qualipropulsori di iniziative politiche ed amministrative, ha fatto sì che fossero assimilati piùad amministratori che a funzionari. Nel 1922 l’autorevole Augusto Monti, sulla rivista8La corrispondenza dei prefetti col Ministero dell’Interno fu oggetto di una dettagliata circolare diUrbano Rattazzi del 15 ottobre 1862, riportata in appendice al volume La nuova legge comunale eprovinciale del Regno d’Italia posta in relazione col testo delle leggi precedenti, a cura di AntoninoScibona, Torino 18659 Cfr. Vincenzo Pacifici, “Le relazioni dei prefetti dell’Italia meridionale sull’Italia settentrionale”, in A.Ciampani – C.M. Fiorentino – V.G.Pacifici, “La moralità dello storico: indagine storica e libertà diricerca. Saggi in onore di Fausto Fonzi, Rubbettino, Soveria Mannelli”, 2004, pag. 167 e ss.7

di Piero Gobetti “La rivoluzione liberale”, scriveva - anche se con tono polemico - che iprefetti, insieme ai segretari comunali, avevano governato l’Italia. 10La figura del prefetto segue gli sviluppi storici dell’amministrazione pubblicaitaliana, adeguando di volta in volta il proprio ruolo ai nuovi assetti. Nel decennio delGoverno Crispi, a fronte di una proliferazione dei Ministeri che rese più complessol’apparato pubblico, il prefetto costituì il punto di riferimento di tutta l’amministrazionestatale locale. 11Con Giolitti, il prefetto, in concomitanza con l’espansione delle funzioni delloStato, nonché con le profonde innovazioni nel settore industriale, tecnologico ecommerciale, adattò sistemi e metodi alle nuove esigenze, aggiungendo ai tradizionalicompiti quello di mediatore dei conflitti sociali. Egli seppe esercitare un ruolo attivo neiprocessi di trasformazione sociale del Paese, pur continuando ad essere l’organo difiducia del Governo. Per corrispondere alle nuove esigenze imposte dalla duttile politicagiolittiana, di cui divenne il puntuale esecutore, il prefetto dovette adottare uncomportamento di assoluta neutralità ed escogitare nuove capacità di mediazione perrimuovere le cause dei conflitti sociali con altri mezzi rispetto all’impiego della forzapubblica, in quanto, per il governo Giolitti, l’ordine pubblico doveva essere il risultatodi una politica sociale di prevenzione. Si occupò, pertanto, di questioni di prezzi e salari,di condizione del lavoro e, in generale, di problematiche sociali riguardanti il mondo dellavoro e della produzione. Egli si immerse direttamente con sensibilità e nuovi mezzi,nel vivo dei processi economici produttivi e sociali della provincia, ponendo attenzionesia allo sviluppo economico del Paese che alla tutela delle classi sociali. Si possono, atal riguardo, citare gli interventi straordinari di partecipazione diretta posti in essere daiprefetti al fine di affrontare la “questione meridionale”. 12 Anche nel fine secolo e nel10 Cfr. Augusto Monti, “Attivo e passivo della burocrazia”, in “La rivoluzione liberale” , 1922, n.14.11 C. Meoli, “ Il Prefetto fra Stato centrale e ceti dirigenti locali” , in “Nuova Rassegna” n. 20, 2004.12 A. A. Mola, “ Giolitti – lo statista della nuova Italia “ p. 284. R.C. Friend “Il Prefetto in Italia “, Ed.Giuffrè, Milano, p. 130. Con legge 31 marzo 1904, n. 140, modificata nel 1908, a seguito delle protestedel Capo Divisione del Ministero dell’interno e del prefetto di Potenza, furono attribuiti al prefetto poteriper l’attuazione dei progetti finalizzati al controllo delle inondazioni e degli smottamenti del terreno, perle bonifiche urbane, per il credito agrario, per migliorare le aziende agricole. Come scrive Gaetano8

primo dopoguerra, i prefetti erano presenti sul territorio ad affrontare tutte le criticitàconnesse ad importanti mutamenti quali: l’enorme ampliamento delle funzioni delloStato, l’inasprirsi delle tensioni politiche e sociali e l’intensificazione dellerivendicazioni provenienti dal mondo del lavoro. In quel mutato contesto, il prefettoriuscì a reinterpretare il relativo ruolo, adattandolo all’esercizio di competenze nuoverispetto a quelle tradizionalmente legate ai poteri di controllo sugli enti locali ed allatutela dell’ordine pubblico. Egli svolse compiti di mediazione e pacificazione sociale,nonché di prevenzione di conflitti legati a rivendicazioni del mondo del lavoro e dellaproduzione. Si cita, ad esempio, il prefetto di Ferrara Paolino Taddei che, nel 1911,risolse una spinosa vertenza tra agrari e braccianti nota come “Lodo Taddei”.L’effetto Giolitti sull’istituto prefettizio si protrasse anche nel periodo fascista,preservando la pubblica amministrazione da eccessi e prevaricazioni, in quanto ifunzionari entrati in carriera nel periodo antecedente continuarono a considerarsiservitori dello Stato e non del regime. La stragrande maggioranza dei prefetti, infatti,adempì al proprio dovere impedendo il compimento di prepotenze da parte dei piccoligerarchi locali. 13L’assetto dei rapporti centro-periferia, realizzato dal fascismo, venne travoltodalla disintegrazione di quel regime. Con l’avvento dello Stato repubblicanodemocratico, l’istituto prefettizio riacquistò, già alla fine del 1945, un ruolofondamentale, non solo nel delicato campo dell’ordine pubblico, ma anche in quellodella gestione della ricostruzione. In quegli anni, emersero importanti testimonianzedella capacità di manovra dei prefetti, a fronte delle più pressanti esigenze acclarate nelNatale, i prefetti, nell’età giolittiana, si sentivano guidati da un esperto timoniere. In particolare, Giolitti “mise il prefetto di fronte alla questione sociale. Lo diresse a comprenderla ed a giudicarla nella sostanzapiù che nei riflessi politici”. G. Natale, Giolitti e gli italiani, con prefazione di Benedetto Croce, Milano,1949, p. 48.13 In quel periodo buio, che la recente storiografia sta rivisitando, ci furono figure esemplari di prefetti,capaci di resistere ai tentativi più scoperti di politicizzazione dell’azione amministrativa condotti dalfascismo. Si richiama, ad esempio, l’attività del citato prefetto Taddei che, divenuto Ministro dell’internonel 1921, si oppose fermamente alla marcia su Roma; si rammenta ancora il vice prefetto Franzè, chepreferì darsi alla clandestinità pur di non applicare le leggi razziali. Atti del Convegno “Le Unità degliitaliani “ – Lecce 4 novembre 2011- prefetto Giuliana Perrotta.9

contesto locale. Si ricorda l’azione di alcuni di essi – fra i quali quello di Milano – intema di abolizione del controllo sui prezzi di prima necessità, nonché gli interventi perlimitare l’aumento dei canoni delle abitazioni e impedire gli sfratti. 14Il profondo legame esistente tra prefetto e territorio ha probabilmente consentitoa tale istituzione di superare la ventata abolizionista che si agitò negli anni precedenti lafase costituente. Le invettive di Luigi Einaudi, che nel 1944 tuonava “Via il Prefetto”, odi Mario Boneschi, che un anno dopo parlava di “carica inutile e nociva”, nellasostanza non ebbero un effetto concreto.La ragione di tale sopravvivenza va ricercata anche nella situazione sociale edamministrativa esistente negli anni 1943 – 1944, ed ancora - al Nord - all’inizio del1945. In quelle condizioni difficili, era il prefetto che interveniva concretamente asanare le urgenze e a provvedere ai bisogni primari della cittadinanza. Forse, per laprima volta, in quegli anni si comprese che l’emergenza era il “regno” del prefetto e chesenza di esso non poteva essere affrontata. Se si esamina la documentazione relativa alleprovince maggiormente danneggiate dalla guerra, ci si rende conto che il prefettosvolgeva un ruolo fondamentale ai fini della ricostruzione, soprattutto nei rapporti tracentro e periferia. Ciò emerge dalle note con cui taluni di essi insistevano, in modoquasi ossessivo e sistematico, per avere benzina, camion e gomme, nonché il materialenecessario a riattivare le strade. 1514 G. Carli, “Cinquant’anni di vita italiana “, Roma – Bari 1993, pp. 77 – 79. Guido Carli, nelle suememorie, descrive i prefetti succubi dei sindacati, per avere ostacolato, nel secondo dopoguerra, lariaffermazione del liberismo economico appoggiandosi ad alcuni settori del mondo cattolico e sposandole tesi dei sindacati.15 Marco De Nicolò, dagli atti del convegno tenutosi a Lecco il 30 settembre 2011 sul tema “I Prefettinell’Italia unita”. Negli stessi lavori dell’Assemblea Costituente veniva riconosciuto il notevole rilievodell’istituto prefettizio. Francesco Saverio Nitti, dichiarava: “non pensate si possa fare a meno dei prefetti.Senza i prefetti nessun ordine: voi non contereste nulla; né voi né noi ….. I prefetti sono garanzia diserietà e di ordine” F.S. Nitti, “I Prefetti”, intervento del 6 giugno 1947, in seno all’AssembleaCostituente, in Instrumenta, III, n.9, 1999. Lo stesso Luigi Einaudi, divenuto Presidente dellaRepubblica, scelse proprio un prefetto per guidare uno dei più importanti Uffici del Segretariato Generaledella Presidenza. E, ancora il giurista Massimo Severo Giannini, che pure in sede costituente non ebbe aformulare giudizi propriamente lusinghieri sull’istituto prefettizio, con particolare riferimento ai rapporticon gli enti Locali, ebbe a dire: “Come tecnico il prefetto è un sicuro consigliere, soprattutto per quellepiccole amministrazioni i cui apparati burocratici non sono idonei a risolvere complicati problemigiuridici”. Marco De Nicolò, op.cit.10

Con l’attuazione dell’ordinamento regionale, negli anni ’70, il prefetto - in uncontesto caratterizzato da un crescente policentrismo autarchico - garantisce la gestionecoordinata ed unitaria di una molteplicità di interessi tipici in una società sempre piùcomplessa e articolata. Le regioni, non sempre erano riuscite a svolgere appieno lafunzione di rappresentanti nella cura degli interessi pubblici generali della comunità diriferimento. 16 Torna, quindi sulla scena il prefetto quale solutore dei problemi delterritorio, grazie alla sua comprovata capacità di mediazione attraverso la messa in retedei soggetti di volta in volta interessati.Anche a seguito di numerosi interventi legislativi che lo individuano comedestinatario di importanti funzioni e competenze, proprio per la sua propensione adessere il naturale interlocutore delle autonomie locali, non solo nei momenti di difficoltàma anche nei periodi di normalità, il prefetto acquisisce nuovi spazi di azione,divenendo punto di riferimento per mediare e gestire situazioni particolari edeccezionali di diversa gravità e pericolosità sociale, di cui lo Stato si fa carico perrealizzare una migliore convivenza civile. 17 Sotto quest’ultimo aspetto, non apparesuperfluo ricordare l’emblematica vicenda riferita al noto “rapporto Mazza”, 18 che16 G. Faramondi, “Alla ricerca dell’in se del Prefetto: uomo d’ordine o mediatore sociale ” Scritti inonore di Aldo Buoncristiano – Rubettino 2008. In questo periodo si assiste all’assunzione di fatto, dinuove funzioni da parte dei prefetti: si citano, ad esempio, gli interventi del prefetto di Roma in materia ditraffico, di assunzioni al Policlinico Umberto I, di gestione degli immobili degli istituti assicurativi;l’attività mirata del prefetto di Milano in attuazione del progetto “efficienza della pubblicaamministrazione”; gli interventi del prefetto di Bologna relativi all’Ufficio di assistenza al cittadino;infine ai numerosi risolutori interventi di tutti i prefetti per mediare numerose conflittualità di lavoro esociali.17 L. 1° aprile 1981, n. 121 riguardo alla posizione del prefetto in materia di pubblica sicurezza; D.Lgs. 6settembre 1989, n. 322, istitutivo del Sistema Statistico Nazionale, che affida al prefetto il coordinamentoa livello provinciale di tutte le fonti pubbliche preposte alla raccolta ed elaborazione di dati statistici; L.12 giugno 1990 n. 146, in materia di esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali;L.28.2.1990, n. 39, art. 7, in materia di espulsione degli extracomunitari; L. 26 giugno 1990, n. 162, inmateria di stupefacenti L. 12 luglio 1991, n. 203, art 17, istitutiva del Comitato provinciale della pubblicaamministrazione; L. 22.7.1991, n. 221, art 1, riguardante le attività mafiose negli enti locali. Le citateleggi non rilevano tanto per gli specifici poteri conferiti al prefetto (espulsione dello straniero,precettazione in tema di sciopero etc.), quanto per l’attribuzione al prefetto del fondamentale compito diimpulso, mediazione, coordinamento di tutti i soggetti chiamati ad intervenire sulla tematica.18 Il rapporto prende il nome da Libero Mazza, allora prefetto di Milano, riguardo ad uno scontro,avvenuto in quel capoluogo, tra manifestanti del movimento studentesco e la polizia nel 1970; in talecircostanza si verificò la morte di un giovane. Il 22 dicembre 1970, il prefetto mandò al Ministro11

costituisce un ulteriore approccio concreto, dimostrativo della capacità del prefetto disaper guardare dentro la realtà del suo territorio in modo obiettivo ed equilibrato,pervenendo anche a valutazioni circa le previsioni sull’evolversi di determinatepatologie sociali - nel caso di specie - di fenomeni eversivi. Dal rapporto Mazzaemergono le doti che da sempre si richiedono ai prefetti, vale a dire la preveggenza e lacapacità di utilizzare al meglio gli strumenti a disposizione, affinando i sistemiinformativi e prevenendo o disinnescando le tensioni sociali nei limiti del possibile, inpiena collaborazione con i governi locali, nel rispetto delle autonomie.Nel nuovo modello ordinamentale incentrato sul pluralismo autonomistico, lafunzione del prefetto assume una duplice configurazione: esercitare il coordinamentodell’attività amministrativa degli uffici periferici dello Stato - alla luce delle funzioniche gli derivano dal D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300 - a seguito dell’istituzione degliUffici Territoriali di Governo, nonché assicurare la leale collaborazione da parte deipredetti uffici nei confronti degli enti locali.Con la riforma del titolo V della parte II della Costituzione, il richiamatoprincipio di leale collaborazione trova formale consacrazione. Il rispetto di tale principio– come si approfondirà in seguito – 19 va assicurato nella governance del territorioattraverso l’azione del prefetto, che può intervenire nei confronti delle amministrazioniperiferiche dello Stato al fine di evitare pregiudizi alla qualità dei servizi resi allacittadinanza. Lo Stato centralizzato è diventato Stato delle autonomie e, quindi, il nuovodell’Interno Restivo il famoso rapporto - pubblicato, benché documento riservato - sui giornali nell’apriledel 1971- in cui si fa il punto della situazione e si attribuisce una schiacciante superiorità numerica agliestremisti di sinistra. In particolare, comincia a prospettarsi la teoria degli opposti estremismi, di cui poi sisarebbe parlato a lungo, e si paventa il rischio di un’insurrezione armata contro lo Stato. Si prefigurano,quindi, pericoli che in seguito si sarebbero rivelati effettivi, derivanti dalla crescita di quei movimenti che”sono preventivamente rivoluzionari, propugnano la lotta al sistema e si prefiggono di sovvertire leistituzioni democratiche consacrate dalla Carta costituzionale attraverso la violenza organizzata”.Giovanna Tosatti, dagli atti del convegno tenutosi a Lecco il 30 settembre 2011 sul tema“I prefettinell’Italia unita”.19 Vedi infra capitolo 3.12

centro non è più la burocrazia ministeriale, ma la periferia dove pulsa il cuore deiproblemi. 20Nella rapida descrizione di circa due secoli di storia e nel susseguirsi diimportanti eventi che hanno profondamente mutato il nostro Paese, il cui orizzonteormai guarda ad una realtà più complessa riferita al contesto europeo, la duttile figuradel prefetto rimane l’elemento costante che accompagna, quale sicuro punto diriferimento, i vari processi di cambiamento grazie ad una peculiarità insita nel suoDNA: lo stretto legame col territorio di cui egli è fedele interprete perché ne haapprofondito la conoscenza in ogni suo dettaglio, perché è quello il punto di partenzadella sua mission.Quanto significato ha la raccomandazione, sempre attuale, rivolta ai funzionari prefettiziin uno dei primi corsi di formazione: “Quando arrivate in una provincia, cominciate aguardare la cartina geografica, leggete la storia di questa parte del Paese, masoprattutto uscite dagli uffici: siate un cittadino fra i cittadini”. 2120 A tale proposito, P. Padoin (in “I prefetti e la riforma della Pubblica Amministrazione” ” Scritti inonore di Aldo Buoncristiano – Rubettino 2008) ricorda un importante concetto espresso dal PresidenteCossiga, nel 1985, il quale affermò che “ogni autorità politica, per decidere, deve conoscere i problemi inogni loro dimensione, ma deve anche sapere come i problemi sono avvertiti, sentiti, vissuti, sofferti dallacomunità e dai singoli. Rappresentare all’autorità politica con schiettezza la realtà del Paese è il compitoche i Prefetti si devono assumere”.21 S. Sepe “ Per una Storia del Ministero dell’Interno” in “Studi per la storia dell’Amministrazionepubblica italiana (Il Ministero dell’Interno e i Prefetti)”, in Quaderni della SSAI, n. 7/1998. La citataraccomandazione fu rivolta ai funzionari della carriera prefettizia nel 1956, dall’allora direttore delpersonale Adolfo Memmo.13

CAP. 2 IL TERRITORIO, LE SUE PECULIARITA’ ED I RIFLESSI SULLEMODALITA’ DI INTERVENTO DEL PREFETTOL’analisi dell’evoluzione storica delle interconnessioni tra prefetto e territorio haevidenziato come la funzione della prefettura ed il ruolo del prefetto siano variati neltempo, partendo dall’originario obiettivo di perseguimento dell’unitarietà politica,amministrativa e sociale del Paese sino a giungere all’attuale funzione di garanzia deidiritti costituzionali primari dell’individuo, di attuazione del principio di sussidiarietàverticale ed orizzontale e di leale collaborazione tra le diverse componenti dellaRepubblica.Deve ora procedersi a chiarire la nozione di “territorio”.Tale concetto, infatti, non è affatto univoco e pacifico, ma deve essere definito eprecisato, in quanto va correlato con l’ istituto prefettizio.“ Prefettura” e “territorio”, invero, sono concetti così connessi e contigui che in altriordinamenti finiscono con il coincidere, al punto che la nozione di “prefettura”individua una circoscrizione amministrativa territorialmente definita, e cioè un’entitàgeografica 22 .In Italia, invece, con il termine prefettura si indica non un’entità geografica maamministrativa, e cioè l’ente periferico del Ministero dell’interno cui è preposto unprefetto, il quale esercita le sue funzioni in un’area che coincide con quella dell’enteprovincia.L’esistenza di una nozione di prefettura nel nostro ordinamento differenterispetto a quella di altri non fa tuttavia venir meno il legame esistente tra la stessa ed ilrelativo territorio.Il “territorio”, infatti, non costituisce solo un ’“ambito di esercizio di funzioni”.Esso ricomprende tanto le istituzioni di una certa zona che la società civile, giungendosino a definire i rapporti tra la funzione del prefetto e le peculiarità storiche,22 E’ il caso della Cina, in cui per prefettura si intende una suddivisione di secondo livello; o delGiappone, in cui è una ripartizione del territorio regionale. In Francia, invece, la prefettura è sia l’enteperiferico del Ministero dell’interno che fa capo ad un prefetto che il capoluogo di un Dipartimento.14

geografiche, ambientali, sociali, produttive, artistiche, e persino eno-gastronomiche diuna data area e delle sue popolazioni.Le “interconnessioni tra il prefetto ed il territorio” sono quindi molteplici edestremamente articolate, in quanto indicano i legami tra la storia, le tradizioni socioculturalie la realtà economica di una certa area ed il prefetto.Le funzioni prefettizie, infatti, come si è già visto nella parte storica, non sonouna “variabile indipendente dal territorio”, in quanto non si esauriscono nella meraassegnazione di una competenza da parte di una norma di legge, ma vivono in esso enecessitano perciò di modalità attuative che ne rispettino le peculiarità, la storia e letradizioni.In tale modo si evita che il territorio rappresenti il mero precipitato di azioni digoverno calate dall’alto.Pertanto, se l’attribuzione di una competenza da parte di una norma di leggenecessita di attuazione in tutto il Paese, è però anche richiesto l’esercizio di unasensibilità che garantisca il rispetto delle differenti realtà e peculiarità territoriali.Il prefetto è quindi chiamato a garantire che le direttive che provengono dalcentro siano realizzate tenendo conto delle risorse economiche e finanziarie degli entilocali e siano funzionali al tessuto economico-produttivo locale.Venendo ora alle singole peculiarità di un territorio, si ritiene opportuno chel’esame debba essere avviato partendo dalle radici storiche di una certa zona, in quantosono le vicende del passato quelle che per prime caratterizzano un’area, ne connotano leistituzioni e caratterizzano il sentire e la vita dei suoi abitanti.Pertanto la storia di un territorio è il primo elemento che deve essere conosciutoda parte del prefetto, in quanto questi nelle relazioni istituzionali si trovaquotidianamente a vivere quella storia e quel passato e a doverne tenere conto nellefunzioni di rappresentante della Repubblica, in modo da poter comprendere le ragioni di15

una spiccata sensibilità delle popolazioni in ordine a determinate tematiche e le divisionipolitiche che intorno a tali tematiche esistono. 23Altro elemento che poi caratterizza il territorio e lo connota è quello delletradizioni di una data comunità.Il corretto esercizio delle funzioni prefettizie non può infatti non tenere conto diqueste tradizioni locali, nonché delle manifestazioni e degli eventi culturali che lecelebrano, pena l’apparire estraneo al territorio stesso o lontano interprete dalle funzionidi “rappresentante della Repubblica”. 24Va tuttavia sottolineato che la sola conoscenza della storia e delle tradizioni nonrappresentano elementi che da soli consentono un adeguato svolgimento delle funzionidi rappresentante della Repubblica, essendo richiesto al prefetto uno sforzo chetrascende la semplice conoscenza di quel territorio e si estende alla promozione ed alsupporto.Come già evidenziato nel precedente capitolo, il prefetto ha saputo ritagliarsi unruolo unico nell’ordinamento proprio grazie alla capacità di saper andare oltre allefunzioni meramente “notarili” o “burocratiche” assegnate dalle norme, facendosiinterprete delle istanze della popolazione e promotore di iniziative a supporto dellecomunità, delle istituzioni e dei gruppi locali.Le funzioni legate al territorio svolte dal prefetto non sono infatti solo quelle“tipiche” o “normate” ma soprattutto quelle “atipiche”, cioè quelle non direttamentepreviste da una norma di legge, ma poste in essere quale organo di chiusura e di cernieradell’ordinamento o rientranti nel “marketing territoriale” o nel “marketing sociale”. 2523Un esempio è dato dal “Giorno del Ricordo” nel Friuli Venezia Giulia, regione che ha direttamentevissuto il dramma delle foibe, dell’occupazione partigiana jugoslava, e dell’esodo di oltre trecentomilaistriani e dalmati dopo il secondo conflitto bellico, e nella quale la Festa della liberazione del 25 aprilesegna proprio l’inizio del periodo di occupazione delle milizie titine.24Un esempio è quello del Palio, ma vi sono anche le Feste patronali e altre manifestazioni locali, comela Festa di S. Rosa a Viterbo; la Festa del Redentore a Venezia; la Festa della Colombina a Firenze.25 Vedi infra capitolo IV16

Le funzioni atipiche costituiscono, infatti, la cartina di tornasole della capacitàdel prefetto nel sapersi relazionare col territorio, anche quale problem solver.Sono numerosi i settori in cui tale ruolo emerge in connessione con il territorio.Tra quelli di maggior rilievo vi è, ad esempio, lo sport, che rappresenta ai nostrigiorni uno dei principali aspetti che caratterizza la vita di un territorio ed incide sullefunzioni del prefetto per diverse ragioni.In primis per il seguito popolare che le vicende di una squadra cittadina possonoavere, 26 o per il fatto che nella provincia si svolge un evento di grande rilievointernazionale o addirittura mondiale, 27 o ancora perché in quel territorio vi sonostabilimenti che producono un determinato marchio legato allo sport, 28 o infine per glieffetti economici e mediatici che produce sul territorio un particolare evento sportivo. 29In tutte queste circostanze il prefetto è preposto in via prioritaria a garantirel’ordinato svolgimento della manifestazione sportiva e ad evitare turbative alla sicurezzapubblica. Egli è tuttavia chiamato anche ad avere un ruolo attivo, agendo per lasoluzione di problemi che possono emergere nell’organizzazione di un certo evento oper favorire delle ricadute economiche a favore del territorio.Lo sport, infatti, non rileva solo per il seguito e la popolarità che può incontrarenella cittadinanza, ma anche per le conseguenze economiche che produce.Intorno ad ogni manifestazione sportiva ruotano invero numerosissimi interessi,da quelli delle sponsorizzazioni a quelli del circo mediatico-pubblicitario, dagli interessilegati alle scommesse sportive al maggior afflusso turistico conseguente ad una26 Un esempio è quello del seguito che hanno sul territorio le vittorie della locale squadra cittadinaimpegnata in un campionato nazionale o in una competizione europea (come Siena nel basket; Trentonella pallavolo; Udine nel calcio).27 Come lo svolgimento di una tappa del Giro d’Italia o una gara del campionato di Formula 1 a Monza oa Imola.28 Gli stabilimenti della Ferrari sul territorio di Modena, o a Bologna quelli della Ducati.29 Come una gara di coppa del mondo di sci a Courmayer; una regata di Coppa America a Napoli o aTrapani; manifestazioni veliche, come la Barcolana a Trieste, la quale attira oltre duemila imbarcazioni edè la più grande regata del Mediterraneo.17

importante manifestazione sportiva, che genera un aumento delle vendite dei prodottilocali e maggiori incassi per negozi, alberghi, ed esercizi pubblici.Lo sport, peraltro, è un elemento che può favorire la creazione di una sorta di“affinità empatica” tra il territorio ed il prefetto - magari per il solo fatto che questi è unappassionato praticante di quello sport così diffuso – facendo percepire quest’ultimocome parte integrante della comunità.Oltre allo sport, però, vi sono diversi altri aspetti e peculiarità del territorio cheinteragiscono e sono connesse con le funzioni del Prefetto.Un esempio è quello delle produzioni e delle specificità eno-gastronomiche, nonsolo per i riflessi economici che ne derivano, ma anche per la capacità di richiamoturistico e che rendono famosa una certa località. 30In tal senso rientra nella funzione di rappresentanza istituzionale non solo ilpresenziare alle manifestazioni - così testimoniando la vicinanza dello Stato a quelterritorio - ma anche il contribuire in altre e diverse forme alla diffusione dei prodottitipici in ambito nazionale, promuovendo la collaborazione tra i produttori, le pro loco,gli enti turistici ed operando in sinergia con gli amministratori locali.Altra peculiarità territoriale è il patrimonio artistico ed architettonico chearricchisce una certa zona.Il nostro Paese ha infatti un immenso patrimonio di opere d’arte, spesso nonconosciute ed adeguatamente pubblicizzate, che lo impreziosiscono e che non solo necelebrano il passato e la civiltà, ma possono anche rappresentare un fattore di sviluppo edi richiamo turistico.Tra le funzioni del prefetto in questo settore vi è non solo quella di cooperarenell’opera di conservazione e di salvaguardia dei tesori artistici insieme ai30 E’ il caso delle produzioni vitivinicole di territori come la Franciacorta, il Chianti, il Collio, la zona diCirò, che sono famose in tutto il mondo. Nel settore alimentare, poi, sono numerosissime le localitàfamose per prodotti come la pasta di Gragnano; il pane di Altamura; i pizzoccheri della Valtellina; iltartufo d’Alba etc..18

sovrintendenti, ma anche di sostenere le iniziative volte a promuovere le ricchezzeartistiche dell’area e di renderle fruibili da parte del maggior numero di turisti, in mododa contribuire allo sviluppo del territorio stesso.Il prefetto potrà perciò farsi promotore e sostenere, d’intesa con i sovrintendenti,mostre destinate a raccogliere i capolavori artistici presenti nella provincia; promuovereiniziative volte a stimolare il Ministero per i beni culturali nell’attività di restauro;ovvero, in caso di carenza di risorse pubbliche, promuovere iniziative disensibilizzazione volte a reperire finanziamenti privati destinati al restauro ed allaconservazione dei beni artistici ed architettonici.Altra peculiarità del territorio è quella dell’ambiente, del paesaggio e dellebellezze naturali, che rappresenta un altro motore dei flussi turistici.Il ruolo del prefetto in questo settore è quindi di importanza fondamentale. Egli,infatti, svolge in primis una azione di salvaguardia e tutela dell’ambiente naturale,impartendo direttive alle Forze dell’ordine in modo da contrastare possibilifenomenologie criminali, come gli incendi dolosi boschivi o l’abusivismo edilizio.Tuttavia, oltre alla funzione di salvaguardia, spettano al prefetto anche attività dipromozione del patrimonio ambientale naturale, in collaborazione con gliamministratori locali.Altre peculiarità del territorio che possono interagire con le funzioni del prefettosono quelle rappresentate dalle manifestazioni artistiche, letterarie, teatrali,cinematografiche, della moda. 31Tutte queste manifestazioni, artistiche e di costume rappresentano non solo deglieventi culturali di grande importanza - che richiamano l’attenzione delle televisioni ditutto il mondo, dei giornali, delle riviste per l’evento che vi si tiene - ma anche dellevetrine per le città che ospitano l’evento, e pongono al centro dell’attenzione delpubblico nazionale ed internazionale quel territorio.31 Ad esempio con eventi come il Festival del Cinema di Venezia e di Roma; o la Stagione liricadell’Arena di Verona, la Biennale di Venezia e la Quadriennale d’Arte di Roma; o manifestazionipopolari come il Festival di Sanremo.19

Perciò, anche in questo tipo di manifestazioni il ruolo del prefetto non èsolamente quello di garantire l’ordinato svolgimento dell’evento, ma di contribuire inmodo atipico al buon esito della manifestazione stessa, intervenendo per superarepossibili inconvenienti o risolvere criticità che dovessero emergere nella faseorganizzativa o in quella della manifestazione stessa.Il territorio, tuttavia, non è costituito solo da elementi storici, ambientali, enogastronomici,sportivi, artistici, architettonici, o di costume, ma dal tessuto istituzionaledi una certa area geografica, e cioè dai sindaci, dagli amministratori locali, dai dirigentidelle amministrazioni periferiche dello Stato, ma anche dalla società civile, dalle realtàreligiose, dal mondo produttivo e delle organizzazioni sindacali, del mondodell’università, della ricerca e della scienza.Il territorio è composto, quindi, anche dalla rete di relazioni esistente tra lediverse realtà istituzionali, sociali, economiche e scientifiche di una certa area.Il prefetto è pertanto parte importante di questa componente territoriale, e puòsvolgere una funzione fondamentale nella riallocazione del territorio quale neobaricentrodell’azione dei pubblici poteri.Infatti, l’essere “istituzione del territorio” ed allo stesso tempo “articolazioneperiferica di un’amministrazione centrale” permette al prefetto di porre in essere quellainversione di tendenza da molte parti auspicata, e consistente nell’abbandono delconcetto tradizionale di territorio come “oggetto” dell’esercizio del potere, bensì come“soggetto” del cambiamento. 32In quest’ottica il territorio non è più il mero luogo di esercizio delle competenze,cioè del “chi fa cosa”, ma il luogo da cui si sviluppano le richieste volte ad assecondarele esigenze della comunità locale e delle sue istituzioni, per cui l’esercizio delle funzioniè subordinato a tali esigenze e si conforma alle stesse, così invertendo il tradizionaleprocesso che vede le funzioni “calate” dall’alto.32 Così Andrea Piraino, in Tavola rotonda conclusiva del “Master in gestione del Territorio” presso laSSAI, intitolata: “Il territorio come rete di governo. Prospettive, sfide, criticità”- Roma, 17 febbraio 2012.20

In questa inversione di prospettiva il prefetto può rappresentare il motore di unsistema di governance che parte dai comuni - come enti esponenziali delle comunitàterritoriali e rappresentativi dei bisogni di queste - ed arriva al governo centrale.21

CAP. 3 LA GOVERNANCE DEL TERRITORIO3.1 Dal government alla governance: la funzione prefettizia in un sistemaamministrativo multipolare.Governare il territorio non significa soltanto “amministrarlo” ma organizzarlo infunzione di un’idea di crescita e di comunità.Da tempo si propone la riflessione sul ruolo effettivo della PubblicaAmministrazione all’interno dei percorsi di sviluppo del territorio. E’ un tema crucialepoiché appare ormai chiaro che le Pubbliche Amministrazioni rappresentano lo snodocentrale per avviare in maniera “sistemica” il rilancio del tessuto produttivo edeconomico. Questo passa inevitabilmente attraverso la riaffermazione del principio dellacoesione sociale declinato nelle diverse tipologie delle identità locali. Una sorta di“abito su misura” che deve tenere conto della realtà del territorio in cui si agisce. Il temarichiama il processo di riconfigurazione delle politiche pubbliche che, abbandonato ilmodello originario, accentrato e piramidale, si muove verso il potenziamento dei poterilocali regionali e territoriali, mirando al rafforzamento della partecipazione delleorganizzazioni della società civile e della cittadinanza, stimolando e promuovendo ilconfronto con le istituzioni per realizzare obiettivi comuni.Si assiste, in buona sostanza, al graduale passaggio da una logica gerarchica cherende lo Stato regolatore sovraordinato agli altri soggetti (government) a una forma di“governo in rete” della cosa pubblica che chiama in causa tutti gli attori – pubblici eprivati - a vario titolo interessati (governance) 33 .33 La storia del termine governance (direzione, dominio) vede la sua iniziale diffusione all’interno delsettore privato, contrariamente al termine government che è riferito per lo più all’attività di governopubblico; assume infatti il nome di corporate governance la gestione operativa strategica delle aziendeprivate, alla quale partecipano i principali azionisti. Nell’uso che è andato assumendo nel dibattito sullepolitiche pubbliche in Italia dai primi anni ’80 esso è stato opposto al termine government per intenderel’attività di governo di un territorio o di un’organizzazione che deriva dal concorso delle iniziative e delleattività messe in campo da tutte le componenti sociali che caratterizzano quel territorio (odorganizzazione). In generale, il concetto di governance richiama un modello di gestione delle relazionibasato sui principi della collaborazione, della condivisione, del consenso e del coordinamento. Si tratta, insintesi, di un modello di gestione dei processi di programmazione in cui l’efficacia dell’azione pubblicadipende non solo dalla attività tipicamente politico-amministrativa ma deriva dal raccordo tra attoriistituzionali e attori sociali e dalla loro capacità di condividere obiettivi e cooperare per raggiungerli.22

Col termine governance, dunque, intendiamo il processo di elaborazione,determinazione, realizzazione e implementazione di politiche condotto secondo criteridi concertazione e di partenariato tra soggetti pubblici e soggetti privati. Essa costituisceuna forma avanzata ed evoluta di gestione della complessità, una gestionerappresentativa della capacità dei diversi attori di coordinare le proprie strategie diintervento e di condividere la conoscenza necessaria per progettare insieme azioni disviluppo condivise con un approccio orientato al problem solving. 34Il nostro ordinamento si muove chiaramente in questa direzione.Sin dagli inizi degli anni ’90, infatti, con l’approvazione delle leggi n. 142/90 en. 241/90, ha preso avvio una grande stagione riformatrice, che, passando per la faseevolutiva che va sotto il nome di “federalismo amministrativo a Costituzione invariata”,è giunta alla riforma del Titolo V della Costituzione. Un passaggio dirompente cherappresenta il punto di approdo del processo di attuazione della “Repubblica delleAutonomie” e che vede nel nuovo testo dell’articolo 114 della Costituzione la creazionedi una nuova statualità, definita prudentemente da certa dottrina come la possibile viaitaliana al federalismo.Con la riforma del Titolo V la pari dignità tra lo Stato e gli enti territoriali, aivari livelli, ha trovato un fondamento costituzionalmente riconosciuto, per cui si èpassati da un sistema gerarchico ad un sistema equiordinato. Una delle novità piùrilevanti introdotte dalla riforma, oltre a quella della pari ordinazione e rilevanza diStato ed autonomie locali come componenti della Repubblica, è quella contenutanell’art. 118 Cost. che ha stabilito, come regola generale, che “le funzioniamministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario34 Un passaggio fondamentale, nella elaborazione di un concetto condiviso di governance territoriale,viene dalla definizione enunciata nel Libro bianco sulla governance europea pubblicato dallaCommissione europea il 5 agosto 2001: “ il concetto di governance designa le norme, i processi e icomportamenti che influiscono sul modo in cui le competenze sono esercitate a livello europeo,soprattutto con riferimento ai principi di apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza.”23

siano conferite alle Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base deiprincipi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”. 35Ancorché si sia in presenza di una pluralità di soggetti, ciascuno dei qualititolare di un settore differenziato di competenze, lo stesso principio di sussidiarietàdeve assumere una connotazione dinamica e coinvolgere una complessa rete di accordi,di intese, di attività concertative: in breve, la sussidiarietà deve coniugarsi con un altroprincipio che è quello di leale collaborazione. Il principio in discorso che, a benguardare, costituisce l’effetto naturale dell’organizzazione pluralistica dello Stato, poneun obbligo di cooperazione e di coesione tra i vari soggetti pubblici: sotto il profilopratico, siffatto obbligo si traduce in un metodo di lavoro che privilegia l’interazione, loscambio, l’intesa e, se possibile, l’utilizzo in comune di risorse, in vista delraggiungimento di un fine condiviso.Il nuovo modello policentrico, che esalta l’identità e la capacità di autonomia delsingolo ente territoriale, pone inderogabilmente la questione della governabilità e dellacoesione territoriale, sociale e istituzionale a salvaguardia del fondamentale equilibriocostituzionale dei poteri, delle funzioni e dell’identità unitaria dei valori di cui laRepubblica nel suo complesso è espressione. E’, quindi, indispensabile una cernieraistituzionale in grado di garantire, grazie soprattutto alla conoscenza storica delleistituzioni e del territorio, il rispetto della legalità nel supremo interesse dello Statounitario.In realtà, ben prima che il concetto stesso di governance venisse delineato, pur inun’architettura ordinamentale informata a rigidi principi autoritativi e in carenza dispecifiche attribuzioni normative, il territorio ha sempre conosciuto un soggetto che siassumesse la responsabilità di guidare i processi con un ruolo attivo, di stimolo e dileadership, mediando tra interessi contrastanti e contribuendo a portare infine asoluzione problematiche locali.35 Il principio di sussidiarietà, di derivazione comunitaria, postula che l’ente pubblico che è più vicino,territorialmente parlando, al bisogno pubblico, è quello che per primo deve intervenire, essendo l’ente chemeglio degli altri conosce tale bisogno della cui soluzione, prima degli altri, deve farsi carico. Se noninterviene, perché non lo sa fare o non lo può fare, in sostituzione di esso, sono chiamati, via via, gli altrienti pubblici territorialmente più lontani.24

Questo è stato, fin dalla sua ormai bicentenaria istituzione, uno dei ruoliprincipali che il prefetto ha saputo interpretare, guadagnandosi sul campo, con gli sforziprofusi, la visione di largo respiro e la capacità di aggregare consenso intorno asoluzioni condivise, un’autorevolezza che ne ha costituito, e ne costituisce, il trattodistintivo presso le comunità in cui egli presta la sua opera.Quell’antica azione di governance - codificata di recente anche nel D.P.R. n. 180del 2006 36 , che ha attribuito formalmente al prefetto il compito di promuovere la lealecollaborazione interistituzionale e il coordinamento tra enti - rappresenta oggi una dellepiù significative missioni che l’istituto è chiamato a realizzare nella Repubblica delleAutonomie 37 . E’ una funzione che il prefetto, rappresentante del Governo sul territorio,espressione dello Stato a diretto contatto con la comunità locale, è chiamato a svolgere,tutelando e promuovendo, come un bene proprio della democrazia, la coesione socialeche è condizione indispensabile per un corretto e adeguato sviluppo economico.Tale ruolo il prefetto ha svolto - e continua a svolgere - grazie a caratteristicheche gli sono proprie: elevata professionalità e capacità di analisi, terzietà dellaposizione, ricerca dell'equilibrio complessivo del sistema, interpretazione fedele delleesigenze e dei bisogni dei cittadini, attitudine al dialogo ed alla mediazione.Si tratta di attività, anche informali, di mediazione e raccordo nei rapporti conassociazioni, sindacati, ordini professionali, organizzazioni di categoria, comitati,gruppi e finanche singoli cittadini, che costituiscono insieme un modello di governance36 D.P.R. 3 aprile 2006, n. 180 – “Regolamento recante disposizioni in materia di Prefetture-Ufficiterritoriali del Governo, in attuazione dell’art. 11 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, esuccessive modificazioni.” L’art. 1, comma 2, in particolare, dispone: Ferme restando le propriefunzioni, la Prefettura, avvalendosi anche delle Conferenze permanenti, di cui all'articolo 4, assicura:a) il coordinamento dell'attivita' amministrativa degli uffici periferici dello Stato sul territorio;b) la leale collaborazione degli uffici periferici dello Stato con i diversi livelli di governo esistentisul territorio.37 Nel complesso nuovo quadro di rapporti, l’antica connotazione prefettizia legata al coordinamento disoggetti diversi e della funzione di rappresentanza è stata riproposta e formalizzata dal legislatore ancheall’art. 10 della L. n. 131/2003. In particolare, il comma 1 prevede che, in ogni Regione a statutoordinario, il prefetto preposto all’Ufficio territoriale del Governo avente sede nel capoluogo regionalesvolge le funzioni di rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie. In talequadro, assume un’importanza fondamentale la considerazione che il rappresentante dello Stato siachiamato a svolgere un’ampia gamma di attribuzioni anche attraverso le conferenze di cui all' art. 11 delD.Lgs. n. 300/99.25

territoriale. Modello di governance di assoluta importanza e utilità nel nuovo contestoordinamentale, cui si chiede di rispondere positivamente alle potenziali conflittualità dicui è portatore un sistema che prevede la coesistenza sul territorio di una molteplicità dipoteri operanti in posizione di equiordinazione, e che pertanto abbisogna di istituzioni edi sedi che, favorendo il confronto dialettico tra i diversi attori, e fra questi e lo Stato,siano in grado di rispondere alle istanze ed alle esigenze territoriali in un quadro diriferimento unitario, assicurando al tempo stesso coesione sociale e ordinato viverecivile.3.2 Governance “multivello”: conferenza permanenteCome sopra delineato, il Ministero dell’interno svolge, da sempre, compiti diinteresse generale per la collettività, sia al centro sia in ambito periferico, nei“territori” 38 , in primo luogo attraverso i prefetti.Tra la fine degli anni novanta e i primi anni del duemila sono stati ridefiniti gliassetti istituzionali, in attuazione di un disegno finalizzato alla configurazione di unnuovo modo di “essere” e di rappresentare lo Stato, anche sul territorio. In questo nuovoquadro, si delinea una riconfigurazione del ruolo del prefetto e del rapporto traquest’ultimo ed i diversi livelli di governo che svolgono, anch’essi, la propria azione sui“territori”.Il prefetto si pone, quindi, ancora più vicino ai cittadini, che dal territoriotraggono la propria identità, in primo luogo sociale e culturale. Tale ruolo “diprossimità” diventa, infatti, sempre più rilevante in un contesto, quale quello attuale, diminori sicurezze, in primo luogo sotto il profilo economico e, quindi, sociale, deicittadini, che cercano risposte alle loro legittime aspettative, proprio da parte deiresponsabili della cosa pubblica.Lo Stato – al centro come in periferia – vuole diventare più “leggero” negliapparati ma più influente ed efficace nell’azione concreta. Lo Stato, quindi, “meno fortema più forte”, mette da parte la vecchia “veste” di potere autoreferenzialepreoccupandosi, invece, di svolgere azioni concrete per la crescita sociale e la difesa di38 I “territori” sono, qui, volutamente indicati al plurale per evidenziare le differenze e le peculiarità diciascun contesto in cui i prefetti operano.26

una civile convivenza, “più autorevole nel sollecitare e nel sostenere i Governi locali eregionali nell'assolvimento della loro delicata missione istituzionale, più consapevoledel nuovo ruolo e della sua importanza in una società complessa connotata da unadifficile globalizzazione” 39 .In un ottica di “semplificazione” viene a convergere nella prefettura - cheassume la denominazione di Ufficio Territoriale del Governo, in aggiunta alle ordinarieattribuzioni, tipizzate o meno - l’esercizio unitario delle funzioni (con talune eccezioni)spettanti allo Stato a livello periferico, in una prospettiva di razionalizzazione dellarappresentanza generale del Governo sul territorio 40 .Non essendosi mai concretamente realizzato tale progetto, il legislatore haricalibrato la mission della prefettura, esaltandone la funzione di governance inrelazione al nuovo assetto delle autonomie territoriali, mutandone nuovamente ladenominazione in prefettura-Ufficio Territoriale del Governo 41 . Il riferimento dellafunzione statale ad un unico centro di imputazione viene quindi superato per lasciarespazio, in capo alla prefettura-UTG, alla funzione di garanzia per “l’eserciziocoordinato dell’attività amministrativa degli uffici periferici dello Stato” e per “la lealecollaborazione di detti uffici con gli enti locali”.Il principio della leale collaborazione, viene espressamente richiamato dallaCostituzione dove, a seguito della riforma del titolo V, è stato introdotto al fine didelimitare – unitamente al principio di sussidiarietà – la cornice entro cui è possibile peril Governo esercitare, in casi specifici, il potere sostitutivo nei confronti degli organidegli enti territoriali (art. 120 Cost.). Tale principio rappresenta, ormai, il criterio diriferimento – anche secondo costante giurisprudenza della Corte Costituzionale 42 - per39 Considerazioni espresse dal Prefetto Mosca nel libro “Il prefetto”. Ed. Rubettino 2010.40 Si tratta della prima formulazione dell’art. 11 del D.Lgs n.300/1999 in materia di Uffici Territoriali delGoverno.41 Il d.lgs. n. 29/2004 ha poi modificato l’art. 11 del D.Lgs n. 300/1999.42 Secondo la Corte, infatti, “il principio di leale collaborazione deve presiedere a tutti i rapporti cheintercorrono tra Stato e regioni: la sua elasticità e la sua adattabilità lo rendono particolarmente idoneoa regolare in modo dinamico i rapporti in questione, attenuando i dualismi ed evitando eccessiviirrigidimenti. La genericità di questo parametro, se utile per i motivi sopra esposti, richiede tuttavia27

aggiungere un punto di equilibrio tra i diversi livelli di governo e di governance. Conesso, si intende riportare a coerenza un sistema che vede la valorizzazione delleautonomie, da una parte, e, dall’altra, la necessità che la Repubblica rimanga,comunque, una ed indivisibile (art. 5 Cost.).Ed è, in primo luogo, attraverso lo strumento della Conferenza provincialepermanente 43 che si è inteso concretizzare l’azione di coordinamento e di mediazionedel prefetto, assicurando il raccordo tra i diversi livelli di governo, a presidio delleesigenze di unità della Repubblica ed a garanzia della coesione sociale e territoriale,oltre che per la risoluzione pratica di questioni in cui le competenze statali e quelle delleautonomie territoriali sono interconnesse.Per le sue connotazioni di “stanza di compensazione delle tensioni scaturenti inambito locale” nonché di “efficace centro di codecisione”, la Conferenza rappresenta,altresì, fonte di conoscenza per il prefetto in ordine alla realtà territoriale di riferimentononché valido supporto per espletare la funzione di indirizzo dell’azione dei pubblicipoteri verso le reali ed effettive esigenze della collettività, specifiche per ciascunterritorio 44 .Nella pratica, lo strumento delle Conferenze permanenti ha consentito diconvogliare, su tematiche di interesse dei singoli territori, l’impegno e le competenzedei diversi uffici ed organismi, spesso portando alla conclusione di protocolli operativi oall’istituzione di tavoli, anche tecnici, volti al raggiungimento materiale di determinaticontinue precisazioni e concretizzazioni. Queste possono essere di natura legislativa, amministrativa ogiurisdizionale” (sentenza n. 31/2006). Inoltre, secondo la Corte, i meccanismi di leale collaborazionevanno necessariamente previsti solo quando vi sia una concorrenza di competenze nazionali e regionali,ove non possa ravvisarsi la sicura prevalenza di una materia sull’altra (sentenze n. 88/2009, n. 231/2005 en.33/2011).43 L’art. 11 del D.Lgs. n. 300/1999, come modificato dall’art. 1 del D.Lgs. n. 29/2004, disciplina laconferenza provinciale permanente, presieduta dal prefetto e composta dai responsabili di tutte le struttureamministrative periferiche dello Stato che svolgono la loro attività nella provincia nonché darappresentanti degli enti locali. A livello regionale, la conferenza permanente – presieduta dal prefettocapoluogo di regione - è composta dai rappresentanti delle strutture periferiche regionali dello Stato, allaquale possono essere invitati i rappresentanti della regione.44 Vedi relazione del prefetto Penta al Convegno ANFACI del 2006 dal titolo: Organizzazione degli ufficicentrali di livello dirigenziale e nuovo ordinamento delle Prefetture UTG”.28

obiettivi (es. istituzione di reti telematiche provinciali, vigilanza su aziende perprevenzione dei rischi sul lavoro, sensibilizzazione contro le stragi del sabato sera, ….).La “forza” di tale strumento risiede nella tradizionale capacità dei prefetti di“stare” nei territori in maniera “vigile” ed efficace comprendendo le istanze dellacollettività di riferimento e facendosi parte attiva per condurre le singole forze incampo, facendole confluire - agendo in squadra - verso una incisiva dinamica di alsuperamento delle criticità riscontrate attraverso un’azione condivisa.La conferma, implicita, della validità di tale strumento si rinviene nell’ambitodel ddl di delega, in discussione al Parlamento (A.C. 4567), volto a semplificare il“sistema delle Conferenze” 45 , ed a creare – a livello centrale - un’unica sede di raccordoistituzionale, denominata “Conferenza permanente dei livelli di governo”, conriferimento ai Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato 46 . Comeenunciato dalla relazione illustrativa, il provvedimento vuole “far fronte alle esigenze dinegoziazione e di mediazione politiche fra Governo e autonomie territoriali così comescaturiscono dal nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione e dallasuccessiva giurisprudenza applicativa della Corte Costituzionale”, tenendo conto del“complesso interagire dei soggetti costitutivi della Repubblica”. Secondo il progetto inesame, la Conferenza permanente dei livelli di governo, per il raggiungimento dei propriobiettivi, può avvalersi delle Conferenze permanenti provinciali 47 . Ove tale disposizionefosse approvata, verrebbe ulteriormente rafforzato il tradizionale ruolo dicoordinamento e di mediazione del prefetto ai fini di reductio ad unum della45 “Sistema delle Conferenze” è una definizione utilizzata in dottrina per indicare la concertazioneinteristituzionale che si realizza tramite le Conferenze attualmente disciplinate dalla legge: Conferenzapermanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province di Trento e Bolzano (D.P.C.M. 12/10/1983,art. 12, L. n. 400/1988, D.Lgs. n. 281/1997, D.Lgs. n. 418/1989); Conferenza Stato-Città-Autonomielocali (D.P.C.M. 2 luglio 1996, D.Lgs. n. 281/1997); Conferenza unificata (art. 8, D.Lgs. n. 281/1997).46 L’art. 1, comma 1, del disegno di legge definisce la Conferenza permanente dei livelli di governo“sede di confronto, concertazione e attuazione del principio di leale collaborazione tra i soggetticostitutivi della Repubblica ai sensi dell'articolo 114 della Costituzione, nonché di coesione e diintegrazione delle politiche pubbliche, ferme restando le rispettive competenze”.47 Artt. 1, comma 1, lett. s) rinvia, per la definizione di modalità di raccordo, a successivi provvedimentiattuativi.29

complessiva azione di risposta delle istituzioni alle istanze del territorio. Infatti, laConferenza permanente dei livelli di Governo – anche attraverso lo strumento delleConferenze permanenti - dovrebbe rappresentare una sede “di coesione e diintegrazione delle politiche pubbliche”, e di concreta applicazione del principio di“leale collaborazione” tra lo Stato e le autonomie territoriali 48 .Nel nuovo assetto costituzionale si avverte l’esigenza di assicurare un momentodi sintesi del “sistema” Stato/autonomie, in parallelo a quanto avviene a livello centrale.La sempre maggiore spinta di cambiamento verso un sistema istituzionale a “rete” 49 , incui i diversi livelli di governo sul territorio si tengono insieme e interagiscono semprepiù fortemente, è alla base della discussione parlamentare in atto in ordine allasemplificazione dell’ordinamento regionale e degli enti locali, nonché in materia ditrasferimento di funzioni amministrative. In tale contesto è, altresì, prevista una delegaal Governo per la ridefinizione del ruolo e degli ambiti territoriali di competenza delleprefetture-UTG, con accorpamento delle strutture dell’amministrazione periferica delloStato, le cui funzioni vengono conferite all’ufficio medesimo.3.3 La governance nella sicurezza: patti per la sicurezzaIl progressivo decentramento amministrativo e il trasferimento di funzioni dalloStato alle Regioni e agli enti locali 50 hanno portato alla richiesta, da parte di questi48 La Corte Costituzionale ha più volte espresso l’avviso secondo cui le Conferenze rappresentano unasede privilegiata per l’attuazione del principio di “leale collaborazione”. Secondo la Corte, allo stato dellalegislazione vigente, “il principale strumento che consente alle regioni di avere un ruolo nelladeterminazione del contenuto di taluni atti legislativi statali che incidono su materie di competenzaregionale è costituito dal sistema delle Conferenze. Esso (…) realizza una forma di cooperazione di tipoorganizzativo e costituisce una delle sedi più qualificate per l'elaborazione di regole destinate adintegrare il parametro della leale collaborazione” (da ultimo, sent. n. 401/2007). Inoltre, “lo strumentodell'intesa costituisce una delle possibili forme di attuazione del principio di leale cooperazione tra loStato e la regione e si sostanzia in una paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto; intesa darealizzare e ricercare, laddove occorra, attraverso reiterate trattative volte a superare le divergenze cheostacolino il raggiungimento di un accordo, senza alcuna possibilità di un declassamento dell'attività dicodeterminazione connessa all'intesa in una mera attività consultiva non vincolante” (sent. 21/2006).49 Vedi, al riguardo, il cap.4.50 Si richiamano, al riguardo, la L. n. 59/1997 e il D.Lgs. n.112/1998 nonché la riforma costituzionale del2001, che ha modificato il Titolo V della parte seconda della Costituzione. In particolare, l’art. 118 Cost.prevede che la legge statale disciplini forme di coordinamento tra Stato e Regioni in materia di ordine30

ultimi, di un più significativo ruolo nelle politiche della sicurezza urbana, in osservanzaal principio di sussidiarietà e alla conseguente opportunità di allocare funzioni e poteripubblici ai livelli istituzionali più vicini al cittadino.In particolare i sindaci, a partire dal 1993 51 , hanno posto sempre più l’accentosull’esigenza di una maggiore partecipazione attiva nella governance della sicurezzaurbana, con specifico riguardo a quei fenomeni di illegalità o degrado presenti suirispettivi territori (es. prostituzione, abusivismo commerciale, impiego di manodoperairregolare, spesso straniera), percepiti quali fattori di criticità dalla collettività locale.In materia di sicurezza è, pertanto, progressivamente maturato il convincimento – alivello sociale e istituzionale - che azioni maggiormente integrate tra diversi livelli digoverno, statale e locale, nel rispetto delle rispettive competenze, fossero necessarieaccanto alle forme di collaborazione già codificate ed operative 52 .Nel 2007 veniva quindi avviato un progetto di riforma in tale settore che, nonconclusosi per la fine anticipata della XV legislatura, è stato poi ripreso nell’ambito diun più ampio “pacchetto sicurezza”, approvato l’anno successivo.Con le disposizioni introdotte sono stati potenziati, nel rispetto delle prerogativestatali, gli strumenti giuridici a disposizione del sindaco per migliorare la percezionedella sicurezza nelle aree urbane 53 . In tale contesto, viene codificato il concetto di“sicurezza urbana”, inteso quale “bene pubblico da tutelare attraverso attività poste adifesa, nell'ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vitapubblico e sicurezza che, ad esclusione della polizia amministrativa locale, sono materie assegnate allalegislazione esclusiva dello Stato (art. 117, c.2 lett.h), Cost).51 Si tratta della L. n. 81/1993 recante “Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, delconsiglio comunale e del consiglio provinciale”, le cui disposizioni sono poi confluite nel D.Lgs. n.267/2000, con cui è stato approvato il testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.52 L’art. 20 della L. n. 121/1981 già prevedeva la partecipazione del sindaco del comune capoluogo e delpresidente della provincia al Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica.53L’art. 6 del D.L.92/2008 (Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica) convertito, conmodificazioni, dalla L. n. 125/2008, apporta modifiche all’art. 54 TUEL, sulle attribuzioni del sindaconelle funzioni di competenza statale. In attuazione di tale disposizione il Ministro dell’Interno ha emanatoil decreto del 5/8/2008. La Corte costituzionale, con sentenza 7 aprile 2011, n. 115, ha chiarito la portatadel novellato art. 54 T.U.E.L., con riferimento alla possibilità, per i sindaci, di emanare ordinanze, anchecontingibili ed urgenti, in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana.31

civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile ela coesione sociale”.Tra gli strumenti conferiti ai sindaci rileva, in primo luogo, la possibilità diemanare provvedimenti contingibili e urgenti, “al fine di prevenire e di eliminare gravipericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana 54 . Il prefetto, apropria volta, quale cerniera istituzionale, riconduce ad una coerente unità la pluralità diazioni intraprese dai sindaci in caso di ripercussioni delle ordinanze su comuni limitrofi,anche attraverso la convocazione di un'apposita conferenza con la partecipazione di tuttii soggetti interessati, compreso il presidente della provincia.Nella nuova formula di “governance multilivello” della sicurezza viene, inoltre,in rilievo la capacità del prefetto di integrare e riportare ad unità il concorso - nelpresidio dei territori - dei cittadini che, in forma associata e non armata, possonosegnalare ai sindaci e alle forze di polizia situazioni di disagio sociale o turbative dellasicurezza urbana 55 . Si è cercato, infatti, di concepire, accanto alla tradizionaleconcezione della polizia di prossimità, “una polizia di comunità sull’esempioanglosassone, dove alcune funzioni di sicurezza secondaria siano affidati a soggettidiversi da quelli tradizionali” 56 .La configurazione di un rapporto ancora più stretto tra il sindaco e la comunitàlocale a seguito dell’introduzione dell’elezione diretta del “primo cittadino” – con ilparallelo rafforzamento del ruolo e delle funzioni dello stesso - aveva già portato alla54 La Corte costituzionale, con sentenza 7 aprile 2011, n. 115, ha chiarito la portata del novellato art. 54T.U.E.L., con riferimento alla possibilità, per i sindaci, di emanare ordinanze, anche contingibili edurgenti, in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana. L’ANCI, nella pubblicazione “Oltre leordinanze: i sindaci e la sicurezza urbana” del marzo 2009, ha monitorato oltre 500 ordinanze, da cui èemerso che sono soprattutto i sindaci dei comuni di dimensioni medie – tra 50.000 e 100.000 abitanti -collocati nel Nord ovest ad aver assunto provvedimenti sul tema della sicurezza urbana.55 La L. n.94/2009, all’art. 3, commi da 40 a 44, disciplina la facoltà per il sindaco, previa intesa con ilprefetto, di avvalersi del concorso di associazioni volontarie di cittadini non armati con cui ha stipulatoapposita convenzione, iscritte, previo parere del Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica,in un apposito elenco prefettizio. Il decreto attuativo del Ministro dell’interno dell’8 agosto 2009,specifica i requisiti richiesti alle associazioni dei cittadini, incaricate “di svolgere attività di meraosservazione in aree specifiche del territorio comunale”.56 In tal senso si è espresso il “Documento programmatico dell’ANFACI”, elaborato in occasione del 48°Consiglio nazionale (Roma, 29 marzo 2008).32

stipula, nel 1997, dei primi “patti per la sicurezza” tra i competenti organismi statali egli enti locali, con la previsione di forme di collaborazione nel campo della sicurezza edella tutela della legalità.Tali patti non erano, tuttavia, riconducibili ad una visione generale unitaria e,pertanto, si è progressivamente avvertita l’esigenza di individuare obiettivi e principiche potessero fornire comuni linee di indirizzo ai soggetti sottoscrittori.Preliminarmente, il legislatore ha ritenuto di legittimare questi strumenti dicollaborazione tra lo Stato e gli enti locali nel campo della sicurezza urbana, attraversoil riconoscimento di una “base” normativa. La legge finanziaria per il 2007 57 ha, infatti,conferito al Ministro dell’interno e, per sua delega, ai prefetti, la possibilità di stipulareconvenzioni con le regioni e gli enti locali – quali rappresentanti delle istanze disicurezza delle collettività di riferimento - per realizzare “programmi straordinari” voltiad incrementare i “servizi di polizia, di soccorso tecnico urgente e per la sicurezza deicittadini”.Tale innovazione nasce dalla consapevolezza che le politiche della sicurezza nonpossono prescindere dalla specificità delle singole realtà e, conseguentemente, anche alfine di accrescere la complessiva capacità di risposta delle istituzioni sul territorio, ladefinizione di priorità e di adeguate modalità d’intervento deve essere necessariamenteil frutto di una stretta cooperazione tra il prefetto e le istituzioni locali.Sulla base delle disposizioni della legge finanziaria per il 2007, è stato successivamentestipulato il “Patto per la sicurezza tra il Ministero dell’interno e l’ANCI”, consideratoun “accordo cornice” per l’implementazione di nuove azioni coordinate ed integratesulle aree urbane da parte dei diversi livelli di governo 58 .Il fine è quello di realizzare una sinergia tra l’impegno dello Stato sul frontedell’ordine e sicurezza pubblica – esercitato, in provincia, attraverso il coordinamentodel prefetto – e quello dei sindaci, rappresentanti delle collettività locali, impegnati nellagestione dei fenomeni di disagio sociale e di degrado urbano. Ciò nella consapevolezza57 L n. 296/2006, art. 1, comma 439.58 Il “Patto” è stato stipulato il 20 marzo 2007 tra il Ministro dell’interno Giuliano Amato e il Presidentedell'Anci, Leonardo Domenici. Nell'ambito di questo accordo cornice è stata, altresì, sottoscritta un'intesacon i sindaci delle città metropolitane che riguarda queste ultime aree urbane.33

che le situazioni urbane di degrado o di isolamento sociale possono favorire l'insorgeredi fenomeni criminosi e di violenza, accrescendo il sentimento e la percezione diinsicurezza dei cittadini.Il nuovo modello di governo della sicurezza urbana - con lo svolgimento diiniziative congiunte e condivise che scaturiscono dai singoli Patti sottoscritti a livelloterritoriale – affianca, ai necessari e tradizionali interventi per la tutela dell’ordine edella sicurezza pubblica, quelle iniziative idonee a migliorare la vivibilità del territorio ela qualità della vita, coniugando prevenzione, mediazione dei conflitti, controllo erepressione. Esso muove dal principio secondo cui la sicurezza rappresenta un dirittoprimario dei cittadini, inteso nel senso più ampio e, quindi, riferito non solo alla tuteladai fenomeni di criminalità ma anche da quei fenomeni conseguenti a situazioni didisagio sociale e di degrado dei comportamenti civili.Gli impegni assunti dalle parti riguardano, in sintesi:- il rafforzamento della collaborazione tra i prefetti e i sindaci per un “integrato” processoconoscitivo delle problematiche emergenti sul territorio, nel solco di quanto già avviatocon la partecipazione del sindaco capoluogo di provincia e del presidente dellaprovincia al comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica;- l’attivazione di politiche integrate della sicurezza che - superando l’aspetto meramenterepressivo - siano efficaci sotto il profilo della prevenzione, attraverso lariqualificazione del tessuto urbano, il recupero del degrado ambientale e delle situazionidi disagio sociale;- la valorizzazione della formazione e dell’aggiornamento professionale del personale deicorpi di polizia municipale, creando così le condizioni per una più efficace integrazionetra gli operatori;- la promozione della interconnessione tra i sistemi informativi e le sale operative delleForze di polizia e quelle delle polizie municipali;- il potenziamento degli apparati di videosorveglianza.Il 13 settembre 2008 il Ministero dell’interno ha stipulato un ulteriore Accordocon la Consulta nazionale - ANCI piccoli comuni, in materia di Patti per la sicurezza,prevedendo il potenziamento di forme di collaborazione logistica e strumentale. Infatti,34

proprio nelle realtà urbane di piccole dimensioni, il tema della sicurezza va declinato inmodo specifico e peculiare in quanto legato spesso a fenomeni di marginalità sociale emicro-criminalità che incidono sulle fasce più deboli della popolazione, richiedendoadeguate misure di prevenzione, controllo e repressione.In tale solco, è stato istituito, nel 2009, un apposito fondo, per la realizzazione,sulla base di apposite convenzioni tra il Ministero dell’interno ed i comuni interessati, diiniziative urgenti per il potenziamento della sicurezza urbana e la tutela dell'ordinepubblico 59 , tra cui:- attuazione degli obiettivi fissati nei patti per la sicurezza, anche con riferimento aiprogetti di investimento in tecnologie di videosorveglianza ovvero finalizzate allarealizzazione della interoperatività tra sale operative delle Forze di polizia e dellapolizia locale;- progetti diretti all’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati;- interventi in materia di sicurezza urbana con particolare riferimento al risanamentodelle aree degradate, al miglioramento della viabilità e all’assistenza di personedisagiate.I comuni possono accedere alle risorse disponibili attraverso la predisposizionedi progetti preventivamente posti all'esame e al parere del prefetto, che assume in sé laconoscenza del territorio e delle problematiche emergenti.3.4 L’attività di intelligence del prefetto come strumento di conoscenza delterritorio.Fondamentale rilievo ha sempre avuto la funzione informativa del prefetto,ispirata al principio “conoscere per ben governare”. Tale funzione può essereconsiderata espressione storica dell’esercizio di un ruolo di analisi e sintesi che, sindalle origini, è apparso connaturato alla centralità istituzionale del prefetto nella sua59 Il fondo - con una dotazione di 100 milioni di euro per il 2009 sullo stato di previsione del Ministerodell’interno - è stato istituito con D.L. n. 112/2008, art. 61, comma 18. Il decreto dei Ministri dell'internoe dell'economia e finanze del 3/2/ 2009, ha poi definito l'ambito di destinazione dei relativi stanziamenti.35

duplice veste di referente del governo sul territorio ma anche di latore delle istanze dellaperiferia verso l’autorità centrale.Quella che, con terminologia moderna, potremmo oggi definire “analisi dicontesto”, intesa come valutazione ed apprezzamento delle condizioni e delle specificitàdell’ambiente in cui opera un’organizzazione, ha rappresentato il pane quotidiano diintere generazioni di prefetti, che l’hanno tradotto in relazioni, rapporti, informative,rilevazioni e monitoraggi via via sempre più tecnologici e sofisticati. Le relazioniperiodiche inviate al centro per informare gli organi governativi della condizionegenerale della provincia, nei suoi risvolti politici, economico e sociali, rappresentano dasempre i primi strumenti di conoscenza del territorio e di promozione degli interessilocali. 60 Oggi, l’affermarsi di un più marcato policentrismo amministrativo – che ha vistoaffiancarsi alle prefetture altre “cinghie di trasmissione” in grado di mettere incollegamento il Governo centrale con i territori – e la vasta diffusione di strumenti dicomunicazione hanno modificato radicalmente la natura stessa della funzioneinformativa.Ai prefetti non si richiede più o non tanto di portare a conoscenza del governo isingoli fatti - il più delle volte riportati o riferiti tempestivamente da altre fonti diinformazione – bensì di sapere offrire elementi ulteriori che consentano una lettura piùattenta della realtà fenomenica, effettuata da soggetti istituzionali che agiscono inposizione di terzietà.60 Le relazioni prefettizie sullo stato della provincia si sono sempre connotate per correttezza, equilibrio,obiettività, caratteristiche che discendevano dal puntuale riferimento a dati di fatto e numerici, tutti bendocumentati e circostanziati. Negli anni ’90 il principale prodotto informativo dei prefetti cambia aspetto:le sezioni in cui essa si articola vengono dapprima ridotte a cinque (situazione politico-amministrativa,andamento della pubblica amministrazione, situazione economico-occupazionale, situazione sociale,situazione dell’ordine e della sicurezza pubblica), la cadenza da semestrale diviene annuale, le modalità dicompilazione sempre più guidate e vincolanti in modo da garantire omogeneità di rilevazione e facilitarequindi l’aggregazione dei record su base nazionale. Sperimentazione dopo sperimentazione, il modello dirilevazione viene modificato di anno in anno, finchè la collaborazione con l’Istituto GuglielmoTagliacarne non porta ad un progetto particolarmente ambizioso che mira a trasformare la relazione inuno strumento rigoroso e attendibile per la comprensione e conoscenza globale del territorio, in cui nonsia trascurato nessun aspetto significativo della realtà della provincia.36

Nella nuova prospettiva di governance locale – di cui si è dato conto nellepagine precedenti – appare evidente che nel momento in cui gli attori diventanomolteplici, una conoscenza del territorio condivisa diviene necessariamente il primo,fondamentale momento di integrazione.Sicuramente centrale in questo processo appare la collocazione istituzionaledella prefettura-UTG che sebbene fortemente radicata nell’amministrazione statale,giunge ad intrecciarsi inevitabilmente con il sistema regionale e locale, mostrandosi lasede ideale dove far rinascere l’informazione sul territorio allargata a tutta la pubblicaamministrazione, il luogo principe dove potenziare l’analisi degli aspetti sociali,economici, politici, ambientali e criminali del territorio.Come si è detto, il tentativo di trasformare le prefetture in Uffici Territoriali delGoverno, pur affondato dalle resistenze delle burocrazie, ha lasciato comunque in dotealle prefetture un’eredità concreta e positiva costituita dalle Conferenze permanenti,sedi naturali di concertazione e raccordo tra le autorità pubbliche dislocate sul territorio.Esse rafforzano la legittimazione del prefetto a ricevere e conoscere informazioni suidiversi settori di attività statale, sul funzionamento delle articolazioni amministrativeperiferiche, sulle relative problematiche e criticità.La Conferenza rappresenta peraltro uno dei più importanti, ma non l’unico, deglistrumenti di mediazione, coordinamento e comunicazione tra istituzioni e soggettirappresentativi del territorio, di cui le prefetture tuttora dispongono, come il Comitatoprovinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica e il Consiglio territoriale perl’immigrazione.Il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica è sede di analisi,valutazione ed elaborazione delle politiche di sicurezza in provincia, ed attraverso esso iprefetti possono interagire efficacemente con le forze di polizia ed i sindaci. Essorappresenta un luogo particolarmente favorevole all’acquisizione ed allo scambio, ancheinformale, di conoscenze ed elementi di valutazione sulla qualità della convivenza civilein provincia.37

I Consigli territoriali per l’immigrazione rappresentano un fondamentalestrumento di monitoraggio, in sede locale, della presenza degli stranieri sul territorio edella capacità di assorbire i flussi migratori. Dal punto di vista della documentazionegenerale, tale strumento è anche una sede privilegiata di produzione dell’informazionestatistica e documentaria: il monitoraggio sull’attività svolta dai Consigli, che impegnaannualmente le Prefetture in una minuziosa attività di raccolta ed elaborazioni di dati enotizie sul fenomeno migratorio, viene compendiata in una pubblicazione dal notevoleinteresse conoscitivo.Oltre agli strumenti appena indicati, essenziali per la conoscenza del territorio sirivelano gli “Osservatori” attraverso i quali è possibile rilevare le linee di tendenza e diprospettiva dei vari fenomeni a livello locale, fattori dei quali è necessario tener contoper poter attuare un governo decentrato, ma nel contempo integrato e coordinato delterritorio.Tra questi va menzionato l’Osservatorio sul credito, oggi soppresso 61 , che haoperato presso le prefetture dei capoluoghi di regione, ai sensi dell’articolo 12, comma6, del D.L. 29 novembre 2008, n. 185, convertito con modificazioni dalla L. 28 gennaio2009, n. 2, ("misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa eper ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale"), con il compito dimonitorare l’andamento del credito alle famiglie ed alle imprese.L’attività svolta dai predetti organismi ha comportato “…un'analisi che, avendoun ambito di riferimento regionale, ha consentito di rischiarare una varietà diproblematiche sottese al sistema produttivo italiano, mettendone in luce l'articolazione,gli equilibri e le dinamiche territoriali” 62 . Non una mera raccolta di dati statistici –dunque – ma una più ampia attività di studio volta all’attuazione di misure di61 Con la Direttiva congiunta, in data 30/7/2010, dei Ministri dell'interno e dell'economia e delle finanze,è stata disposta la cessazione dell'attività degli osservatori sul credito, a far tempo dal 15 settembre 2010.La citata Direttiva dà, comunque, la facoltà di continuare, a livello locale, l'attività di monitoraggio edanalisi della situazione economica e dei suoi risvolti sociali, attraverso le ordinarie modalità secondo cuiquotidianamente si esplica l’opera dei prefetti sul territorio, anche al fine di predisporre eventualiinterventi a garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.62 Cfr. la Direttiva citata alla nota precedente.38

contenimento delle criticità che la congiuntura economica attuale ha comportato. Laprefettura si riconferma come il luogo nel quale il cittadino può palesare le proprieistanze, come il luogo di risoluzione di controversie e di mediazione delleproblematiche che affiorano sul territorio.E’ proprio il costante appello dei governi alle funzioni informative dei prefetti adimostrare che vi è ancora un ampio spazio per reinterpretare in modo incisivo emoderno quel ruolo di analisi e lettura dei contesti che è parte ineludibile del bagaglioculturale e professionale dell’amministrazione prefettizia.A ben vedere, e la vicenda degli speciali osservatori lo dimostra, la domanda chenasce e cresce dalle istituzioni di governo, e che indirettamente interroga la vitalità dellafigura prefettizia, è quella di poter contare su agenzie informative che sappiano abbinareall’autorevolezza del metodo d’analisi anche la forza della terzietà e fedeltà al benepubblico che solo un organo interno alla stessa pubblica amministrazione può garantire.Il prefetto e le prefetture UTG, anche grazie al notevole patrimonio informativointerno, ai compiti di informazione generale svolti sin dall’unità d’Italia a supportodell’attività di governo e a quelli in materia di documentazione e di statistica, appaionoun nodo territoriale a forte valenza strategica per promuovere la necessaria integrazionedelle conoscenze e delle informazioni e per facilitare le imprescindibili inteseinteristituzionali.Proprio in considerazione di ciò, l’attività conoscitiva del prefetto richiede diessere organizzata secondo fasi e procedure che siano in grado di ridurre fortementel’influenza del caso e dell’improvvisazione, in modo da agevolare il prefetto e ifunzionari di prefettura nel leggere dentro (secondo il significato latino di intelligere) ifenomeni sociali, economici e giuridici della realtà provinciale per prevedere i loropossibili sviluppi.L’esigenza di rivitalizzare, alla luce delle trasformazioni sociali ed istituzionaliintervenute, l’antica attività di conoscenza del territorio svolta dal corpo prefettizio, ètestimoniata dalla particolare attenzione che è stata riservata nella stesura dei decretiministeriali di individuazione dei posti di funzione prefettizi del Ministero dell’interno e39

delle prefetture-UTG laddove sono individuati gli apparati centrali e periferici deputatiad implementare nuovi strumenti operativi.Per quanto riguarda le prefetture-UTG, la scelta operata è stata quella diattribuire ad un’unica struttura, l’ufficio di gabinetto, tutte le funzioni di informazione,documentazione e comunicazione, così da farne il luogo nel quale confluiscono ilmaggior numero di conoscenze che si indirizzano nei diversi canali di comunicazioneinterna ed esterna e che si traducono in studio e analisi della realtà socioeconomica peralimentare la funzione di rappresentanza e amministrazione generale svolta dalprefetto. 63A livello centrale, i compiti di documentazione e statistica sono stati attribuiti,per effetto del D.P.R. n. 210/2009 64 , alla Scuola Superiore per l’Amministrazionedell’Interno, che ha assorbito le attribuzioni ed i compiti della Direzione Centrale per laDocumentazione e la Statistica. 65In tal modo la Scuola assicura, oltre ai consueti compiti di formazione,qualificazione ed aggiornamento del personale dell’Amministrazione civile, anchequelli di documentazione generale, di analisi e ricerca sulle tematiche socio-economichedi maggior rilievo nel territorio, a sostegno dell’attività di “amministrazione generale”del Ministero e delle prefetture.Si tratta di un progetto di ampio respiro che implica una messa a puntocomplessiva del sistema “formazione - documentazione”, focalizzando l’attenzione63 Il D.P.R. n. 340/1982, che aveva riformato l’ordinamento del personale e l’organizzazione degli ufficidell’Amministrazione civile dell’Interno, aveva attribuito i compiti relativi alla documentazione generaleal primo dei tre settori nei quali venivano riarticolati gli uffici amministrativi in sostituzione delle vecchiedivisioni. Ciò appariva contraddittorio in quanto si era ritenuto di scindere “gli affari relativi all’eserciziodelle funzioni di amministrazione generale spettanti al Prefetto quale rappresentante del Governo nellaprovincia”, riservati all’ufficio di Gabinetto, dai compiti relativi alla documentazione generale. Siffattaprevisione normativa sembrava ignorare la valenza strategica della documentazione generale e la suaprecipua contiguità con quella funzione di amministrazione generale dalla quale veniva scollegata.64 Il D.P.R. 24 novembre 2009 reca “Disposizioni relative all’organizzazione degli uffici centrali di livellodirigenziale generale del Ministero dell’interno ed al personale dell’amministrazione civile dell’interno”.65Con il D.P.R. n. 398/2001 (successivamente modificato con d.P.R. n. 154/2006) la Direzione centraleper la documentazione, divenuta Direzione centrale per la documentazione e la statistica, era stataincardinata prima presso il Dipartimento per gli affari interni e territoriali e successivamente, con ilpassaggio da quattro a cinque dipartimenti, presso il neonato Dipartimento per le politiche del personaledell’amministrazione civile e per le risorse strumentali e finanziarie.40

sulla questione centrale della “buona amministrazione del territorio”. Ciò implica che laScuola – proprio per adempiere ai predetti “compiti di analisi e ricerca su tematichesocio-economiche emergenti sul territorio” - debba privilegiare la collaborazione con leUniversità e gli Istituti di ricerca più prestigiosi, per fornire prodotti di “ricercaapplicata” autorevoli ed aggiornati allo scopo di incrementare, soprattutto nei “discenti”,la conoscenza del territorio, per poi integrarla con i “saperi”, anch’essi i più aggiornati,intorno al tema della buona amministrazione.Questi ulteriori e correlati compiti di analisi e ricerca attribuiti alla Scuolalasciano intravedere la volontà politica di una valorizzazione delle potenzialitàscientifiche-relazionali della S.S.A.I. e, in prospettiva, un’auspicata ricaduta di questesinergie sul piano della formazione del personale.41

CAP.4 IL PREFETTO QUALE PROPULSORE DEI PROCESSI DIAMMODERNAMENTO DELLE ATTIVITÀ PUBBLICHESULTERRITORIO: DAL MODELLO AUTOREFERENZIALE AL MODELLODI GOVERNO A RETE. STRATEGIE METODOLOGICHE.4.1 La comunicazione pubblica nel processo di innovazione.Le profonde trasformazioni che investono il sistema amministrativo finoraanalizzato, si ripercuotono nel rapporto tra pubblica amministrazione centrale epubbliche amministrazioni periferiche, determinando in Italia, come nel restod’Europa, l’avvio del processo di riforma del settore pubblico, in cerca diriequilibrio con il settore privato. Alla maggiore autonomia dell’ente locale siaccompagna la costruzione di un nuovo rapporto con il cittadino e la realizzazione diuna maggiore “vicinanza” del sistema delle amministrazioni pubbliche alla comunitàterritoriale. Ciò richiede percorsi di cambiamento volti a migliorare, attraverso laricerca dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità, il rapporto con il cittadino ead elaborare nuove forme di mediazione e coordinamento fra centro e periferia. Lacapacità di cambiamento diviene una condizione indispensabile per la persistenza edefficacia delle istituzioni pubbliche altrimenti minacciate da defunzionalizzazione edentropia. Con la teoria del New Public Management (NPM) si mettono per la primavolta in discussione le tradizionali forme di gestione del settore pubblico e si avvertela necessità di applicare ad esse, adattandoli opportunamente, i principi e le tecnichedel management privato: sviluppo della professionalità; raggiungimento di parametriquali indicatori delle prestazioni; competitività; potenziamento della autodisciplinaed ottimizzazione della allocazione delle risorse.Tale processo di rinnovamento coinvolge anche l’istituto prefettizio,incidendo direttamente sul ruolo del prefetto il quale, grazie alla sua connaturatacapacità di raccolta e di lettura delle dinamiche territoriali, riesce meglio di ogni altraamministrazione a ricostruire un nuovo rapporto di “visibilità e fiducia” con ilcittadino, fondato sulla conoscenza del territorio. Conoscere il territorio ed42

analizzarne la realtà socio economica, cogliere e promuovere i segnali dicambiamento e di sviluppo divengono le attività fondamentali per migliorare lagovernance. Il prefetto per primo assume il ruolo di facilitatore, di induttore edagente del cambiamento alla ricerca di una metodologia orientata al risultato dell’interesse pubblico ed alla realizzazione degli obiettivi.In un'amministrazione sempre più complessa, caratterizzata dallasettorializzazione e dalla verticalizzazione degli apparati, la comunicazione assumeun ruolo centrale per l’agire amministrativo e si afferma come momento di sutura trai processi di modernizzazione dello Stato e la soddisfazione dei bisogni dei cittadini.Fino agli inizi del Novecento, allorché lo Stato aveva funzioni essenzialmented’ordine, i pubblici poteri non dialogavano con gli amministrati (i sudditi), maesercitavano semplicemente il loro potere di imperium. La sostanziale assenza diattività di comunicazione era coerente con il modello di amministrazione e, inparticolare, con le funzioni svolte dai poteri pubblici. La comunicazione era, di fatto,unidirezionale e si esprimeva in ordini e divieti con relative sanzioni. A seguito dellacrisi del tradizionale modello piramidale della P.A., iniziata negli anni ’70, il mododi agire della pubblica amministrazione si rivoluziona con la L. n. 142/90 e la L. n.241/90 che per la prima volta riconoscono al cittadino diritti inediti come l’accessoai documenti amministrativi, la partecipazione al procedimento, l’informazione circal’avvio del procedimento. Alla luce del processo di decentramento amministrativo ecoerentemente con il principio di sussidiarietà, la trasparenza amministrativa diventametodo quotidiano di azione, valore culturale e patrimonio dell’agire pubblico chepunta ad un nuovo rapporto con il cittadino su basi relazionali, collaborative,partecipative e condivise . L’amministrazione si trasforma così da mera esecutrice dinorme a impresa erogatrice di servizi pubblici ai cittadini. Ne consegue chel'interesse pubblico finisce per essere esterno alla pubblica amministrazione, perchécoincide con il servizio al cittadino.In questo nuovo contesto caratterizzato da un sistema di “attori” sempre piùarticolato, la comunicazione diventa per il prefetto il principale strumento per43

instaurare un rapporto di fiducia con i cittadini e il mondo imprenditoriale e perattuare politiche interistituzionali integrate e condivise nell’ottica del federalismo edel rafforzamento dei livelli locali di governo.Con gli Uffici relazione con il pubblico (URP), istituiti con D.Lgs. n.29/93, leprefetture aprono uno spazio nuovo alla comunicazione non solo extraistituzionalema interna ed esterna e di interconnessione attraverso sportelli di informazione alcittadino che si trasformano in banche dati contenenti il decalogo delle prestazionierogate. Lo strumento della Carta dei servizi diventa un vero e proprio strumento dimarketing in cui comunicazione, affidabilità, tempestività e trasparenza acquistanoun ruolo decisivo nella gestione delle politiche dell’ente.Con il D.Lgs. n.39/93 la creazione della rete informatica ha una immediataricaduta anche nei rapporti con i cittadini, in quanto l’amministrazione è in grado diprodurre e recuperare autonomamente documenti attraverso la rete informatica,riducendo la montagna di certificazioni e migliorando sensibilmente i rapporti traamministrazione e cittadini. Con l’entrata in vigore delle prime due leggi Bassaninila L. n.59/97 66 e la L. n.127/97 il principio di sussidiarietà e decentramento, siavvale di un sistema di “comunicazione a rete” per la razionalizzazione e lasemplificazione delle procedure. 67 . La Legge costituzionale n. 3/2001 introduce66 In attuazione della Legge delega n.59/97 che ridisegna in chiave federalista lo Stato, vengono emanatiuna serie di decreti legislativi che mirano a riorganizzare la struttura di governo e l’amministrazionecentrale (D.Lgs.300/99), a riorganizzare la Presidenza del Consiglio dei ministri (D.Lgs. 303/99), aindividuare le modalità di trasferimento di compiti e funzioni dall’apparato centrale alle regioni e agli entilocali (il più importante: D.Lgs. n.112/98) e infine a introdurre la firma digitale e il telelavoro anche nelsettore pubblico (L.n.191/98).67 La semplificazione è un processo continuo di miglioramento finalizzato a rendere l’organizzazione piùfluida , più aperta e flessibile verso l’esterno. E’ un mezzo per migliorare il rapporto tral’amministrazione e i cittadini, le imprese e tutti i soggetti portatori di un interesse per la collettività.L'attività di semplificazione amministrativa e normativa che l'Italia sta portando avanti da alcuni anniriguarda sia gli aspetti del riordino normativo (semplificazione dei procedimenti e "codificazione" dellenorme) sia la metodologia del processo di produzione delle "regole" (analisi di impatto dellaregolamentazione, consultazione dei destinatari delle norme).44

importanti principi di federalismo e realizza la "costituzionalizzazione" deldecentramento delle funzioni amministrative introdotte con le riforme Bassanini. 68In questa prospettiva, un ruolo sempre maggiore viene svolto dalle regioni edagli enti locali, in grado di interpretare la richiesta di servizi più efficienti anche inrelazione alle esigenze territoriali. La capacità di ogni singola amministrazione diadeguare la propria organizzazione al mutato scenario sociale ed economico,rappresenta una sfida per il sistema amministrativo nel suo complesso. Con laL.n.150/2000, in particolare, si definiscono confini e finalità delle attività dicomunicazione e si sancisce la distinzione tra comunicazione pubblica edistituzionale. Per il prefetto la comunicazione costituisce il fondamento del rapportodi fiducia con i cittadini ed assume la veste di funzione legittimata e riconosciuta alpari delle altre 69 . Lo scopo non è quello di persuadere i cittadini della validità dellescelte operate, ma di agevolare la partecipazione degli stessi alle decisioni assunte, 7068 Sul concetto di sussidiarietà v. cap. II - Questa legge sancisce il principio di pari dignità degli enti checostituiscono la Repubblica (art. 114 Cost.), in quanto pone sullo stesso piano comuni, province, regioni,città metropolitane e Stato, quali enti che concorrono paritariamente a costituire le articolazioniistituzionali della comunità italiana. Inoltre, costituzionalizza il "principio di sussidiarietà" (art. 118 Cost.,comma 1), secondo il quale le funzioni amministrative spettano alla istituzione più vicina ai cittadini epossono essere affidate a una istituzione superiore solo quando ciò sia giustificato dalla complessità odalle dimensioni delle funzioni da realizzare.69 All'ufficio relazioni con il pubblico (URP) è affidata la gestione delle attività di comunicazione interna;all'ufficio stampa le competenze relative all'informazione verso i media mentre il portavoce che è lapersona legata all'organo di vertice da un rapporto fiduciario, affianca l'ufficio stampa.70 Tali attività sono finalizzate ad esternare le funzioni, ad applicare norme, a regolare giuridicamente irapporti fra i soggetti membri dell’ordinamento (comunicazione normativa o giuridico-formale), adinformare gli utenti sulle modalità di funzionamento degli uffici e sull’applicazione di norme(comunicazione di servizio), a far conoscere l’identità e l’orientamento operativo delle istituzionipubbliche (comunicazione d’immagine). Il Giornale telematico è la testimonianza di un’esperienzaprogettuale che ha dimostrato come la comunicazione interna possa costituire una risorsa strategica per lacrescita dell’amministrazione,un’azione capace di saldare gli obiettivi dell’istituzione con ilmiglioramento delle relazioni, le modifiche dei comportamenti, la scoperta di nuovi valori. Il Giornaletelematico ha rappresentato una realtà importante per il Ministero dell’interno poiché ha dimostrato comeun’amministrazione tradizionalmente autoreferenziale possa trasformarsi, con l’uso di strumentiinterattivi di comunicazione interna, in una “risorsa circolare” di caratteri identificativi qualil’appartenenza, l’adesione, il consenso, ma anche la creatività, la corresponsabilità, la progettualità, lacompetenza, l’identità, in una parola lo scambio delle conoscenze e dei valori.45

per interagire con il territorio e dare attuazione ai principi di trasparenza,semplificazione ed informazione. 71Intanto l’evoluzione degli scenari, i forti cambiamenti economici impostidalla globalizzazione dei mercati e i processi di integrazione europea forniscono unanuova spinta per il miglioramento dei rapporti e delle modalità di comunicazione conil territorio. Le nuove tecnologie diventano una risorsa straordinaria per le istituzioniche vogliono migliorare i servizi offerti ai cittadini e alle imprese, sviluppare lapropria capacità competitiva e adeguare il livello delle prestazioni. Con il D.Lgs.n.150/2009 (c.d. riforma Brunetta ) e poi con il D.Lgs. n.235/2010, vengonointrodotti i due pilastri su cui si basa il processo di rinnovamento e modernizzazionedella pubblica amministrazione. Da una parte si introducono i principi dimeritocrazia, premialità, trasparenza e responsabilizzazione dei dirigenti, dall’altra sirealizza il grande progetto della pubblica amministrazione digitale, iniziata nel 2005.L’entrata in vigore del nuovo codice digitale rende obbligatorial’innovazione nella p.a. dando ai cittadini il diritto di interagire sempre e dovunqueattraverso reti telematiche come Internet e la posta elettronica, imponendo allostesso tempo, a tutte le amministrazioni l’accessibilità delle informazioni conmodalità digitale. Il codice è una complessa riforma, una specie di “costituzione” delmondo digitale, che semplifica il sistema giuridico di riferimento e lo rende piùefficace, fornendo il quadro legislativo necessario per dare validità giuridica alleinnovazioni. In questa fase, particolarmente significativo è il ruolo espletato dalleprefetture nel favorire la concreta e immediata attuazione delle innovazionitecnologiche tenendo conto delle peculiarità locali e favorendo l’adeguamento deglienti in particolari situazioni di disagio economico finanziario. Si cita, ad esempio, ilProtocollo d’intesa tra prefettura di Lucca, provincia e comune di Lucca per la71 Le strutture che si occupano di comunicazione devono sempre garantire la trasparenza dei processidecisionali, rendendo effettivo il diritto di accesso dei cittadini agli atti delle amministrazioni pubbliche;informare con completezza e correttezza i cittadini sulle decisioni adottate; individuare standardsqualitativi dei servizi erogati e garantirne la più ampia comunicazione ai cittadini.46

costituzione del coordinamento territoriale per l’amministrazione digitale dellaprovincia di Lucca. 72Le potenzialità delle nuove tecnologie vengono utilizzate non più in modounidirezionale (dall’amministrazione al cittadino) ma in modo interattivo,bidirezionale, per cui il tradizionale rapporto “top down” del flusso delleinformazioni, si trasforma in “bottom up” 73 . Ogni ente ha quindi l’obbligo dipubblicare sul proprio sito internet tutti i dati necessari per orientare l’utente 74 .L'obiettivo è quello di migliorare la qualità dei servizi con l'apporto dei cittadini,rilevando in tempo reale e continuo il grado di soddisfazione per i servizi ricevuti 75 .L’e-government, che si sta diffondendo in tutte le aree più avanzate del pianeta,rappresenta un primo sostrato tecnologico per l’affermarsi di uno Stato digitale a cuiè corrisposto un progressivo sviluppo della capacità di comunicazione anche delleprefetture 76 .72 Il Protocollo in questione, sottoscritto il 21 dicembre 2007, ha favorito l’adeguamento - nel rispettodella normativa - e l’adozione delle tecnologie di sviluppo in materia, mediante la valorizzazione ed ilrafforzamento delle esperienze di cooperazione già in essere tra le Amministrazioni locali, stimolando ilmetodo della progettualità condivisa con lo scambio di dati per via telematica e con la progressivaeliminazione delle richieste di certificazione.73 La comunicazione dall’alto verso il basso (top down) segue generalmente la catena di comandoformale, dal vertice alla base. Riflette le relazioni d’autorità e di responsabilità evidenziate negliorganigrammi La comunicazione dall’alto verso il basso (top down) segue generalmente la catena dicomando formale, dal vertice alla base. Riflette le relazioni d’autorità e di responsabilità evidenziatenegli organigrammi ed ha la finalità di far colloquiare il vertice con l’organizzazione o con singolecategorie di pubblici di riferimento interno (come i dirigenti o i quadri). La comunicazione dal bassoverso l’alto (bottom up) è un feedback di dati e informazioni dalla base ai vertici manageriali e serve araccordare le aree periferiche con l’alta dirigenza.74 Il sito Internet della p.a. (art. 56-57 codice digitale) è diventato “porta” privilegiata per l’accesso allepubbliche amministrazioni.75 Determinante è il ruolo che le prefetture, nell’ambito della Conferenza permanente provinciale,svolgono per la promozione e sottoscrizione di protocolli volti a favorire l’informatizzazione degli uffici,la digitalizzazione dei flussi informativi, la circolarità delle informazioni, la trasparenza nonchè perassicurare una maggiore economicità ed efficienza ed delle pubbliche amministrazioni.76 Importante è l’istituzione del nuovo “ufficio comunicazione esterna” inaugurato dal Ministrodell’Interno il 28/2/2012 presso la prefettura di Trieste, quale mezzo per mettere in contatto il Governocon le collettività locali, in un‘ottica di servizio al cittadino . Il compito della Pubblica Amministrazionehadetto il Prefetto Giacchetti- “è quello di essere al passo dei tempi in ogni campo, ancor di più in quellocomunicativo.”47

Un esempio di questa crescita tecnologica si può rinvenire nella rete Intranet enell’istituzione dei portali nei quali convergono argomenti “di settore” oterritorialmente riferiti a un’area più limitata, diventando nodi interconnessi di unsistema complesso che dialoga e si sviluppa in una dimensione pluralista ed inun’ottica di rete 77 .Tuttavia mentre le nuove tecnologie aprono interessanti scenari per quel checoncerne i rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione, l’emanazione del D.L. 9febbraio 2012 n. 5, recante disposizioni urgenti in materia di semplificazione e disviluppo, dimostra che sono ancora tanti i ritardi del sistema. Nel disegno di legge diconversione si legge infatti che le principali organizzazioni internazionali hannoindividuato nella “complicazione burocratica” una delle prime cause dellosvantaggio competitivo dell’Italia nel contesto europeo e nell’intera area Ocse. Ilrecente rapporto del World Bank Institute “Doing business in a more transparentworld” segnala infatti il ritardo dell’Italia, che nel 2011 scende dall’83° all’87° postosu 183 Paesi, rispetto all’ anno precedente.L’urgenza del citato decreto-legge, frutto di un intenso confronto con glistakeholders, nasce dall’esigenza di ridurre i costi della burocrazia attraverso unaserie di disposizioni di sostegno e impulso allo sviluppo del sistema economico,secondo un piano di intervento adeguato a riportare il Paese a livelli dicompetitività 78 .77 Illuminanti a questo proposito i dati relativi al portale istituzionale del Ministero dell’interno che nel2010 ha registrato 5.614.000 accessi e 16.000.000 pagine visualizzate.78 La Commissione Attività produttive della Conferenza delle regioni e delle province autonome haelaborato un dossier sui “Principali interventi normativi di semplificazione per le imprese adottati alivello nazionale nel periodo 2008 – 2011”. Il Dossier , pubblicato sul sito www.regioni.it , nella sezione“azImpresa”, nasce “dall’esigenza di una ricognizione della più recente normativa statale sui temi dellasemplificazione degli oneri amministrativi a carico delle imprese e della liberalizzazione del mercato deiservizi”. Nel dossier sono state messe a confronto le diverse disposizioni secondo uno schema, chiamato“Guida ragionata”, che è stato articolato nelle seguenti sezioni: 1: Sportello Unico Attività Produttive; 2:Avvio ed esercizio dell’attività (SUAP, Comunicazione Unica per la nascita d’impresa e Albo ImpreseArtigiane); 3. Certificazioni delle imprese e acquisizioni d’ufficio ( modifiche al D.P.R. n. 445/2000)controlli e sanzioni.48

4.2 Modello di governo a rete territoriale. Sperimentazione metodologica.Il ruolo che le recenti riforme attribuiscono ai prefetti è di facilitare il dialogo ela coesione delle istituzioni presenti sul territorio in ragione della triangolazionefunzionale della “rappresentanza generale del governo nella provincia”, del“coordinamento delle pubbliche amministrazioni statali sul territorio” edell’espletamento dei compiti di “collaborazione a favore delle regioni e degli entilocali”.Il prefetto diventa il promotore del perseguimento sul territorio dell’interessegenerale, ponendosi al centro di un sistema di relazioni istituzionali finalizzato allasinergica realizzazione di interventi in ambito locale ed alla costruzione di politicheterritoriali e nazionali, integrate, coerenti e finalizzate al perseguimento dell’interessepubblico.Un impegno in tal senso significa contribuire, in maniera decisiva e concreta,alla diffusione di modelli comportamentali improntati ai principi di sussidiarietà e dileale collaborazione tra istituzioni, sanciti, come già detto, dalla riforma costituzionale,al fine di evitare che spinte centrifughe o dissociative possano mettere a repentaglio ifondamentali valori di unità nazionale. Quanto sopra trova conferma nelle proposteformulate nell’ambito del rapporto 2010 “L’Italia che c’è”, curato dall’associazioneItaliadecide 79 che, in collaborazione con gli uffici della Camera dei Deputati, promuovestudi e ricerche per il miglioramento della governance e delle politiche pubbliche. Neldocumento elaborato, si sottolinea, che il sistema delle Conferenze fra Stato edautonomie 80 rappresenta uno snodo decisivo nella formazione delle reti territoriali,79 Tra i promotori Carlo Azeglio Ciampi, Giuliano Amato, Vincenzo Cerulli Irelli, Luciano Violante.80 Vedi anche sulla conferenza permanente dei livelli di governo al cap III. La Conferenza Stato-città eautonomie locali è un organo collegiale con funzioni consultive e decisionali, sede istituzionalepermanente di confronto e raccordo tra lo Stato e gli enti locali. Istituita con D.p.c.m. 2 luglio 1996, laConferenza è disciplinata dal D.Lgs. n. 28 agosto 1997 n. 281 e presieduta dal Presidente del Consigliodei ministri o, per sua delega, dal Ministro dell'Interno o dal Ministro per gli affari regionali. Ne fannoparte, anche, i Ministri dell'Economia e delle Finanze, delle Infrastrutture, della Salute, i presidenti diAnci, Upi, Uncem, nonché, su designazione delle rispettive associazioni, 6 presidenti di Provincia e 14sindaci, di cui cinque sindaci di città che siano aree metropolitane. Nuove funzioni sono attribuite alla49

evidenziando come alcune delle pubbliche amministrazioni di eccellenza (ad es. la retedei prefetti e le reti della sicurezza) hanno saputo innovare significativamente le propriemodalità di intervento attraverso l’adozione di moduli operativi polifunzionali e lostretto contatto con il territorio.Il rapporto auspica che vengano assicurati “attraverso le reti territoriali” i livellidi armonizzazione di regole e comportamenti anche nei rapporti tra pubblico e privato,necessari a conseguire gli obiettivi delle politiche nazionali. In tale ottica, lo sviluppodelle reti territoriali è stato posto come asse unificante per il programma di riformedell’Italia, da presentare nel quadro della Strategia europea 2020 e della nuovagovernance economica.Tale modello si sta delineando sotto la pressione di tensioni locali che da semprecaratterizzano il nostro Paese e come risultante positiva di un processo dimodernizzazione ed apertura alla dimensione europea e globale. La leva dell’Unioneeuropea è stata il fattore principale che ha sostenuto e guidato questo processo. Nellanuova prospettiva, le riforme in senso federale possono ribaltare le logiche diframmentazione e costruire un sistema che, in analogia con il modello di governancemultilivello dell’Unione europea, impegni tutti i livelli di governo verso concretirisultati di politica pubblica, liberando risorse e semplificando il carico normativo edamministrativo per cittadini e imprese.Il nuovo modello italiano, basato sulle reti territoriali, potrebbe essere quello diStato unitario decentrato che tende ad applicare i moduli europei della sussidiarietà eflessibilità organizzativa in modo più funzionale 81 . E’ un modo nuovo di guardare alConferenza dalla L.n. 131/2003 di adeguamento dell'ordinamento alla riforma del Titolo V dellaCostituzione, e dalla L.n.11/2005 in materia di partecipazione degli enti locali al processo normativocomunitario. Per l’attuazione, a livello territoriale, delle misure di coordinamento definite a livellogenerale tra lo Stato e gli Enti locali, il D.P.R. n.180/2006 (di attuazione dell’articolo 11 del D.Lgs.n.300/99) prevede che la Conferenza si avvalga delle riformate prefetture-UTG.81 Particolarmente interessante è la sezione del rapporto dedicata alla rete dei prefetti, ai quali, tra glialtri, Giuliano Amato ha rivolto parole di stima in considerazione della loro capacità di interpretare leesigenze del territorio . Lo stralcio del citato rapporto è stato diramato con circolare del capo digabinetto del Ministro dell’interno del 18 novembre 2010 per rimarcare “il ruolo forte dei prefetti nellagovernance dei territori” e la capacità finora dimostrata di saper interpretare sempre in modo nuovo edattuale il proprio ruolo istituzionale. Un ruolo essenziale, di cui il rapporto auspica un rafforzamento in50

valore dell’unità nazionale, non solo come fattore di identità storico culturale, ma anchecome concreta capacità dell’intero apparato istituzionale di dare risposte adeguate alleistanze delle comunità locali 82 cogliendo, allo stesso tempo, l’invito dell’Europa aconcentrare studi, progetti e azioni di valorizzazione del territorio.La realtà del Mezzogiorno d’Italia per esempio, a fronte dell’opportunitàcostituita dai finanziamenti europei 2007-2013, ha dimostrato finora consistenti ritardinel sistema delle conoscenze storiche, sociali, economiche e ambientali delle realtàlocali, rendendo difficoltoso l’avvio di politiche di sviluppo. In tale ottica è necessarioriflettere intorno alla costruzione di una strategia territoriale di governance in grado disuperare alcuni storici limiti della programmazione territoriale, puntandosull’opportunità di creare valore.A tal fine è necessaria la creazione di nuove competenze in grado di investire sulpatrimonio culturale, sull’ambiente, sul paesaggio come risorse capaci di rilanciare leidentità locali, sulla base di un’approfondita conoscenza sia del territorio regionale chedi analoghe esperienze avviate in altre regioni italiane ed europee. Divienefondamentale l’integrazione fra il mondo della ricerca, la realtà degli enti locali e lesingole professionalità chiamate ad intervenire sui processi di sviluppo. L’altaformazione, ad esempio, come garantita dalla Scuola superiore del Ministerodell’interno 83 , può costituire uno strumento per la creazione di reti culturali a scalainternazionale e per la diffusione a livello locale di una nuova sensibilità e abilitàuna prospettiva di evoluzione federalistica, in grado di garantire, attraverso la riconosciuta capacità dicoordinamento e raccordo, la piena attuazione della leale collaborazione e la tutela dell’ interessenazionale82 Il citato rapporto tende anche ad evidenziare la non adeguata utilizzazione della rete prefettizia, qualepunto di riferimento di tutti gli uffici periferici dello Stato e unico soggetto in grado di assicurare ilnecessario raccordo e coordinamento delle autonomie locali con gli organi dello Stato. All’attuazionedella riforma (risalente ormai al 2003, con la riscrittura dell’articolo 11 del D.Lgs. n.300/1999 e alrelativo regolamento approvato con D.P.R. n. 180/2006) secondo il rapporto, si oppongono proprio lealtre amministrazioni dello Stato che hanno uffici sul territorio, ciascuna delle quali, gelosamente,mantiene un legame esclusivo e gerarchico con le articolazioni territoriali, impedendo di realizzare sulterritorio un’azione statale coordinata, sebbene il D.P.R. n.180/2006 preveda anche un potere sostitutivodel prefetto nei confronti delle altre amministrazioni periferiche dello Stato, i cui servizi presentinodisfunzioni o anomalie.83 Di particolare interesse il rapporto di stretta collaborazione e interscambio avviato dalla S.S.A.I. con“Le Centre des Hautes Etudes du Ministére de l’Intérieur” (CHEMI).51

professionale nella interpretazione di ruoli. Ciò ai fini della progettazione territoriale,della lettura delle trasformazioni socio-economiche e ambientali nonchédella elaborazione di strategie di sviluppo locale nell'ottica della sostenibilità, dellavalorizzazione e fruizione di beni culturali e paesaggistici diffusi.Fornire risposte ai bisogni e raggiungere obiettivi di sviluppo attraverso lavalorizzazione di tutte le risorse presenti nel contesto locale (imprese, enti pubblici,parti sociali, istituzioni scolastiche e formative, università, associazioni, ecc.),costituisce un’operazione estremamente complessa che comporta la convergenza di piùvolontà, l’attivazione di più livelli e poteri decisionali, di più competenze e ambitiistituzionali. Occorre per questo saper lavorare in rete 84 e creare le condizioni affinchétutti gli attori coinvolti possano, attraverso processi di confronto e di mediazione,dialogare e superare la mancanza di comunicazione (chiusura di ogni sistema in sestesso) che è all’origine della frammentazione degli interventi, della duplicazione esovrapposizione dei servizi e delle competenze. Diventa importante favorire ilsuperamento delle resistenze al cambiamento organizzativo che derivano dall’elevatogrado di burocratizzazione delle attività e dei processi, superare la logica tradizionaledella compartimentazione delle competenze, dei linguaggi, delle strategie di azione. Losviluppo locale basa la propria capacità di crescita su una serie di competenze e diprofessionalità che messe insieme costituiscono quella sorta di capitale immateriale taleda rappresentare il vero elemento fondante per la capacità competitiva di un territorio edel suo sistema produttivo. Il perseguimento di strategie “a rete” con i soggetti a livellolocale, regionale e nazionale, la capacità di networking, rappresenta una dellecomponenti essenziali per il miglioramento dei sistemi di governance territoriale84 Ogni forma di relazione tra nodi è considerata una rete. La rete rafforza chi ne fa parte perché favoriscel’affermarsi della soggettività dei nodi e ne aumenta le potenzialità dal momento che ciascun nodo siriconosce in un soggetto più ampio ed articolato. La rete, quindi, è un insieme di relazioni tra nodi, ma èanche una modalità organizzativa attraverso la quale è possibile generare nuove configurazioni cheobbligano i soggetti a definire finalità generali, ambiti, obiettivi specifici, soluzioni operative. Volti afavorire processi di apprendimento collettivi, ossia sviluppo di competenze - tecniche, professionali,relazionali e gestionali - e miglioramento di relazioni in contesti territorialmente definiti.52

A tale riguardo, potrebbe essere interessante, sotto il profilo operativo,individuare un metodo di lavoro utile a fornire specifiche tecniche di pianificazioneterritoriale per consentire anche alle prefetture ed ai prefetti di lavorare secondo ilmodello di “governo a rete”. Un’ esperienza positiva in tal senso è quella intrapresadai 5 prefetti della Campania (Napoli, Avellino, Benevento, Caserta, Salerno) che, sullabase di uno studio avviato negli anni precedenti dal prefetto di Napoli De Martino con3 regioni del Nord, 6 province e 39 uffici periferici dello Stato, hanno sperimentato unsistema di lavoro condiviso e integrato per programmare linee di sviluppo ecambiamento compatibili con le rispettive realtà territoriali. Prendendo spunto daquesta esperienza campana in itinere e dallo studio di altri moduli operativipolifunzionali, si potrebbe pensare alla sperimentazione di una metodologia di lavorovalida per i diversi contesti territoriali che abbia la prefettura capoluogo di regione,quale soggetto interlocutore e coordinatore e sia fondata su modalità organizzativecapaci di mettere a confronto le peculiarità territoriali e programmare strategie a retesulla base di linee comuni di sviluppo, obiettivi specifici, soluzioni operative .Si riassumono di seguito i punti su cui è fondata tale sperimentazione:- attivare presso la prefettura capoluogo tavoli tematici di concertazione con leprefetture limitrofe, nell’ottica di offrire ciascuno il miglior apporto per ladefinizione di una programmazione di massima che parta dalla conoscenza dellerealtà territoriali;- utilizzare la rete di relazioni delle singole prefetture per raccogliere, organizzare edelaborare serie di informazioni quantitative e qualitative sulla situazione socioeconomicadei rispettivi territori provinciali. Da questo punto di vista, i prefettirappresentano il punto di riferimento di un sistema di relazioni istituzionali in gradodi promuovere la necessaria integrazione delle conoscenze e delle informazioni utili arealizzare modelli condivisi. Ciò attraverso l’utilizzo, lo sviluppo e la messa in retedel capitale intellettuale già esistente nelle amministrazioni periferiche e negli entilocali, nonchè attraverso l'attività informativa di governo, quella in materia didocumentazione e di statistica, il patrimonio informativo fornito dai comitati53

provinciali ordine e sicurezza pubblica, dai consigli territoriali per l’immigrazione, dalcomitato di protezione civile, dalle province, dai comuni, dalle agenzie regionali edagli enti associativi;- leggere e conoscere la realtà e le dinamiche dei fenomeni sociali in cui si vive,individuando punti di forza e di debolezza che uniscono il “ territorio” , selezionareidee forti di sviluppo sulle quali intervenire. Presupposto indispensabile è conoscere,saper leggere e programmare lo sviluppo del territorio, inteso non più esclusivamentecome oggetto fisico empiricamente osservabile, ma come vera risorsa per lo sviluppo.In termini generali, il territorio va letto nel suo insieme di valori tangibili e intangibili– quali gli abitanti, la cultura, il retaggio storico, il patrimonio artistico e urbanistico,le infrastrutture, la localizzazione e ogni altro genere di situazione – tali da accrescereil valore complessivo dei vari elementi;- promuovere e pianificare azioni congiunte e sperimentare progettualità ed interventi,mettendo a fattor comune dati ed informazioni che possano rappresentare elementiimportanti di riflessione per un’azione coordinata. Il nuovo ruolo degli enti locali eterritoriali nel processo di ridefinizione delle strategie territoriali, consistenell’affiancare gli attori privati locali e territoriali, alle associazioni di categoria, almondo imprenditoriale in generale, al sistema sociale, per la promozione del territorio;- programmare modalità di comunicazione e di interscambio di elementi di rilievo, inattuazione del principio di leale collaborazione nonché di coesione e integrazione dellepolitiche pubbliche (ad es nel settore degli appalti pubblici la messa in rete di attivitàposte in essere per prevenire e contrastare pericoli di infiltrazioni mafiose);- valorizzare il cosiddetto “modulo permanente di confronto tra le prefetture”;- migliorare ed integrare il circuito informativo interistituzionale;- attivare percorsi di ascolto e confronto con le diverse espressioni delle realtàterritoriali (ad esempio, indurre le realtà locali a confrontarsi con casi di eccellenza54

come la nascita della “rete di sportelli antiracket” 85 oppure il progetto a rete del sitoseriale “I Longobardi in Italia. I luoghi del potere (568-774 d.C.)” che ha riunito le piùimportanti testimonianze monumentali Longobarde esistenti sul territorio italiano, dalnord al sud della penisola, divenute nel 2011 Patrimonio Mondiale dell’ UNESCO 86 ;85 Interessante è il progetto pilota per la nascita di una “rete di sportelli antiracket” a sostegno delleimprese che denunciano, presentato in questi giorni dalla prefettura di Caltanisetta e Caserta incollaborazione con Confindustria e Commissario antiracket, finanziato dal Pon sicurezza 2007/2013.L'iniziativa punta non solo a sostenere le aziende che decidono di sganciarsi dal condizionamento dellacriminalità ma anche a fare cultura d'impresa e di legalità, facendo conoscere tutti gli strumenti esistentiper opporsi al racket .Analoga mente quattro convenzioni sono state siglate al del ministro dell’Interno in partenariato conF.A.I. riguardanti progetti quali: 1)la realizzazione di due sportelli di solidarietà alle vittime del racket edell’usura, con sedi a Napoli e Palermo. Il progetto di 1.797.000,00 euro complessivi per 3 anni è volto adoffrire ai soggetti che denunciano reati di estorsione e di usura una assistenza completa. Ciò ancherafforzando il sistema di relazioni tra i soggetti attori coinvolti a vario titolo nella lotta al racket eall’usura (Istituzioni, Enti territoriali, Associazioni Antiracket e Antiusura, Banche, Imprenditori, Forzedell’Ordine); 2) la promozione di una rete antiracket per le Regioni dell’Obiettivo Convergenza, con sedia Napoli, Caserta, in Calabria, Puglia, Sicilia. Il progetto di 3.524.000,00 euro complessivi per 3 anni èvolto a creare una struttura che fornisca una sufficiente conoscenza dei fenomeni del racket e dell’usura,la complessità del fenomeno mafioso, la sua evoluzione, la sua diversità territoriale e rafforzi leassociazioni antiracket ed antiusura, promuovendone la diffusione; 3) la costituzione di una rete per il“Consumo Critico antiracket”, con sedi a Palermo e provincia, e a Gela, in partenariato con il “ComitatoAddiopizzo”. Il costo del progetto è di 1.469.977,75 euro per 3 anni. Il punto di partenza è costituito daun piccolo circuito economico già esistente, che si oppone pubblicamente al racket delle estorsionimafiose. Lo scopo è quello di estendere la rete di “consumo critico antiracket”, quale strumento volto adincentivare le denunce e creare un movimento collettivo di opposizione al fenomeno del “pizzo”; 4) larete di Consumo Critico “Pago chi non paga” in tutte le regioni dell’Obiettivo Convergenza (esclusePalermo e Gela)Il costo del progetto è di 2.782.000,00 euro. Si intende creare una “Rete di ConsumoCritico” costituita da operatori economici e consumatori che consenta: l’allargamento del fronte di“reazione” alla pressione della criminalità con il coinvolgimento diretto dei consumatori nella lotta alracket; • la differenziazione fra chi paga il pizzo e chi no, creando condizioni vantaggiose di mercato percoloro che rifiutano di pagarlo; • la realizzazione di una rete di imprese etiche finalizzata a contendere ilmercato alle imprese mafiose. Il costo del progetto è di 1.797.000,00 euro complessivi per 3 anni. E’volto ad offrire ai soggetti che hanno denunciato reati di estorsione e di usura una assistenza completarafforzando il sistema di relazioni tra i soggetti attori coinvolti a vario titolo nella lotta al racket eall’usura (Istituzioni, Enti territoriali, Associazioni Antiracket e Antiusura, Banche, Imprenditori, Forzedell’Ordine).Sempre in questi giorni è stato siglato dal Ministro dell'interno il protocollo d’intesa tra le Forzedell’ordine, l’Agenzia delle dogane e le aziende interessate per l’ istituzione dell’Osservatorio nazionalesui furti di rame per combattere un fenomeno criminale in crescita, tra i più remunerativi ed insidiosiperché colpisce sia le aziende, con ingenti perdite economiche, che le infrastrutture provocandol’interruzione di pubblici servizi essenziali, con possibili implicazioni per la sicurezza e l’ordine pubblico.Si tratta di un positivo esempio di collaborazione tra pubblico e privato per risalire alla filiera, dalsemplice furto alla ricettazione fino all’esportazione dell’‘oro.86L’iscrizione del sito seriale nel patrimonio UNESCO è testimonianza dell’impegno dellenumerosissime istituzioni pubbliche e private che, coinvolte a differenti livelli nella gestione degli stessibeni o dei territori di riferimento, hanno lavorato insieme - sulla base dei principi di sussidiarietà ecollaborazione sanciti dall’Europa. Tra i numerosi partner (5 Regioni, 6 Province, 8 Comuni, 2 Comunità55

altri esempi sono i progetti delle città del pane, quelle del vino, le città slow, i paesidipinti 87 ecc. Essi hanno successo perché sono frutto di quello spirito di squadra, cheha dato alle piccole realtà le energie per fare il salto verso il mondo globalizzato);- porre in essere strategie, iniziative ed azioni condivise e congiunte, al fine di garantireil sistema e la cultura della legalità (si vedano i protocolli di legalità sottoscritti dadiverse prefetture tra cui Benevento, Reggio Emilia ecc);- comunicare i risultati raggiunti con modalità condivise.Per consentire alle prefetture di sviluppare ed utilizzare un sistema di governo arete finalizzato all’ottimizzazione della governance, si può fondatamente ritenere che lafunzione del prefetto debba essere sempre più incentrata sul coordinamento e raccordodella presenza statuale con le aspettative delle comunità locali: per far fronte a taleimpegno egli deve quindi trasformarsi in “organo di alta consulenza”, per tutte lequestioni d’interesse delle amministrazioni e dei diversi livelli di governo, nonché di«raccordo sistemico» tra Governo centrale e poteri locali.La funzione di «mediatore territoriale» del nuovo prefetto dovrà, dunque,concentrarsi sulla capacità manageriale di «fare squadra» e di essere leader traamministrazioni locali e centrali, riqualificando il ruolo delle prefetture come sitoprivilegiato, di alta amministrazione, per lo sviluppo ed il coordinamento dei servizipubblici, orientati al mondo dell’impresa e alle esigenze dei semplici cittadini e delterritorio. Occorrerà, a tal fine, che il prefetto si proponga definitivamente qualepropulsore dei processi di ammodernamento delle attività pubbliche sul territorio. In uncontesto di marcato decentramento, il prefetto costituisce, oggi più che mai, il nucleoper la riaggregazione delle funzioni statali decentrate, elemento di raccordo tra centro eperiferia, tra Stato e sistema delle autonomie locali.Montane, 4 Diocesi, un Parco, il FAI, la Fondazione CAB e due importanti centri di Studi, il CISAM –Centro Italiano di Studi sull’Alto Medioevo- e il Centro di Studi Micaelici e Garganici, che tanto hannocontribuito al progresso delle conoscenze sulla civiltà Longobarda) va ricordato lo stesso Ministero per ibeni e le attività culturali, presente nella rete con ben 5 Direzioni regionali e 17 Soprintendenzeterritoriali.87 Ved. sul punto cap.II56

4.3 Sviluppo di nuovi strumenti di collaborazione: marketing sociale e marketingterritorialeNell'ambito delle strategie territoriali sopra descritte, il prefetto è chiamato apromuovere azioni volte a garantire la pacifica convivenza e ad incentivarecomportamenti virtuosi che tanta parte hanno nello sviluppo e progresso di unacomunità. Secondo gli studi di Philip Kotler 88 , il “marketing sociale” può definirsicome l'utilizzo delle strategie e delle tecniche per indurre una collettività ad accettare,modificare o abbandonare un comportamento in modo volontario, al fine di ottenere unvantaggio per i singoli individui o la società nel suo complesso. A differenza del“marketing commerciale”, proprio del mondo imprenditoriale, in cui chi vende ricercaun vantaggio economico, nel “marketing sociale” l’obiettivo primario è quello diottenere un beneficio per i destinatari del progetto e di creare un contesto favorevolealla promozione di benefici di natura sociale.In questo senso è possibile rilevare aspetti di “marketing sociale” nell’attivitàprefettizia, ad esempio in materia di sicurezza, intesa nella sua accezione più ampia(ordine e sicurezza pubblica, sicurezza negli ambienti di lavoro, sicurezza partecipataecc).Pur potendo sembrare azzardato applicare strategie mutuate dall’ambitoimprenditoriale ad attività di Istituzioni pubbliche come quella prefettizia, è fuor didubbio che il prefetto è chiamato da sempre a risolvere i problemi del territorio, per lacura delle sorti della collettività in cui opera. E’ in tale ambito che si inscrive tutta88 Philip Kotler, “Defining Social Marketing”, in P.Kotler, E.Roberto, N.Lee, “Social MarketingImproving the Qualityof Life”, SAGE publication, Thousand Oaks, USA 2002. Philip Kotler nasce aChicago, il 27 maggio 1931, è Distinguished professor of international marketing presso la KelloggSchool of management della Northwestern University di Evanston, Illinois. È stato indicato come uno deimassimi "guru del management" di tutti i tempi dal Financial Times (dopo Jack Welch, Bill Gates e PeterDrucker) e acclamato come "il maggior esperto al mondo nelle strategie di marketing" dal Managementcentre europe.Viene anche considerato uno dei pionieri del marketing sociale. Sostiene la necessità difondare il processo decisionale di marketing su basi di maggiore scientificità impostando lo studio delmarketing da un punto di vista manageriale. Kotler fornisce una definizione più ampia e generaledell'attività di marketing, come "strumento per comprendere, creare, comunicare e distribuire valore".In questo modo ne estende il campo d'azione oltre il limite della gestione d'impresa.57

l’attività di mediazione sociale ch’egli pone quotidianamente in essere, spesso in modosilenzioso e discreto, per risolvere le controversie più disparate, con l’unico fine dipromuovere le condizioni indispensabili perché il sistema territoriale colga tutte leopportunità di cui dispone, non disperda le proprie potenzialità ed allontani le eventualiminacce per la sicurezza sociale ed il connesso sviluppo del sistema economicoproduttivoterritoriale.Il forte impegno che un' azione “politica”, basata esclusivamente sul contrastoall'illegalità, comporta in termini di durata ed impiego di risorse, potrebbe risultare nonpienamente rispondente ai bisogni di una società come quella attuale, afflitta damolteplici mali tra i quali, in primis, la crisi dei valori di riferimento. In tale contestouna forte criticità è costituita dall’incremento del numero degli appartenenti alle fascesociali più deboli maggiormente esposte al rischio di comportamenti illeciti. Sempre piùurgente, dunque, è la individuazione di una tecnica per modificare comportamenti arischio in modo non coercitivo al fine di giungere prossimi, quanto più realisticamentepossibile, al risultato atteso. Le condizioni di progressivo e sempre più diffusoimpoverimento di intere fasce di popolazione, che le pesanti ripercussioni della crisieconomico-finanziaria di questi ultimi anni hanno contribuito a determinare, non fannoche aggravare il quadro di riferimento e rendere ancor più pressante l'esigenza diindividuare idonee strategie d'intervento.Qualsiasi strategia si intenda adottare, essa presuppone un' approfonditaconoscenza dei contesti territoriali di riferimento e di tutte le problematiche edeccellenze di cui essi sono espressione al fine di rimuovere, quanto più radicalmente, leprime esaltando le seconde e mirare all'innalzamento della qualità della vita e delbenessere collettivo.Il cambiamento non coercitivo per la propria complessità, non può avere unreferente unico, ma trova nel prefetto un referente “naturale”, quale autorità acompetenza generale, garante dell'ordine e della sicurezza pubblica e rappresentante nonsolo dello Stato sovrano ma anche dello Stato collettività in cui, sul modello degli Statielvetici, assume grande rilievo l’aspetto sociale. Egli è titolare di un patrimonio di58

informazioni ricchissimo che, attraverso l’analisi statistica e l’attività didocumentazione, come già ricordato, costituisce un insostituibile strumento perorientare l’attività amministrativa. In buona sostanza, il prefetto possiede le conoscenzeche, se non direttamente detenute, può procurarsi attraverso altri enti odamministrazioni, per leggere e interpretare le richieste che provengono dal territorio econtribuire così in modo attivo alla realizzazione delle condizioni perchè esse trovinouna risposta e, dunque, all’innalzamento del benessere collettivo.Nell'attività di marketing sociale non si parla di “prodotto” e di “profitto”,termini che non hanno nessun punto di contatto con l’attività pubblica. Mentre, infatti,per l’impresa l’obiettivo è quello di mettere sul mercato un prodotto di qualità a prezzicompetitivi, per la pubblica amministrazione si tratta di tutelare un valore mettendo incampo determinate risorse, quanto più possibile commisurate alla tutela dell’interesseche a quel valore è sotteso.Per poter svolgere un’azione che sia propedeutica a comportamenti virtuosi,occorre però che essa sia stata preventivamente pianificata individuando la collettività acui è diretta. Ad essa dovrà seguire un’attenta valutazione non solo dei successi maanche delle debolezze che l’intervento ha rivelato. Ovviamente il raggiungimentodell’obiettivo prefissato può richiedere l’impegno di risorse finanziarie (ad es. unprogetto di videosorveglianza per un’area industriale o all’interno del centro cittadino).In tal caso, la realizzazione della strategia non può prescindere dall’attivazione,da parte del prefetto, di tutte le relazioni di conoscenza, anche personale oltre cheistituzionale, per reperire le necessarie risorse. Vi sono tuttavia iniziative a “costo zero”,come ad es. le campagne informative svolte nelle scuole per sensibilizzare i giovanisull’importanza di evitare l’uso di alcool e sostanze psicotrope. Dalla diffusione dei datiè stato ricostruito un quadro realistico e devastante del fenomeno e delle sue ricadute, ingrado di contribuire sensibilmente a disincentivare i fenomeni di abuso. Analogamenteper il bullismo, la prostituzione o le campagne contro il fumo. Anche nel settore della“sicurezza partecipata” l’esperienza della polizia di prossimità, con il poliziotto/carabiniere/vigile di quartiere, ha consentito un contatto diretto del cittadino con le59

autorità preposte alla sicurezza, rafforzando in quest’ultimo il senso di appartenenza allacollettività e rendendolo coprotagonista dell’attività di controllo del territorio.Anche nel settore della sicurezza negli ambienti di lavoro possono essererealizzate esperienze di “marketing sociale” come quella realizzata alla prefettura diTerni ove è stato realizzato un progetto di “metaformazione”con il coinvolgimento diinsegnanti ed alunni di tutti gli istituti tecnico- professionali della provincia. Il progettoambisce ad essere esteso anche ad istituti non tecnici. L’esperienza, quest’anno alla suaseconda edizione, è stata finanziata dall’INAIL ed ha reso la materia della sicurezza sullavoro disciplina extracurricolare con valutazione in pagella. La stessa haprofondamente interessato gli alunni non meno dei docenti, grazie all’approccioinnovativo adottato con il contributo, oltre che di personale qualificato della ASL, DPL,INPS, INAIL, anche di uno psicologo specializzato nel settore, ed ha condotto allaproduzione di elaborati di classe ed individuali valutati e premiati da una appositacommissione.L’attività di marketing sociale tuttavia non è facilmente attuabile poiché incontradue tipi di ostacoli: uno interno ed uno esterno al sistema. L’ostacolo interno èrappresentato dal grado di coinvolgimento del prefetto e dalla sua capacità diconquistare la condivisione e partecipazione delle altre istituzioni; l’altro, esterno, dallaresistenza al cambiamento, che potremmo definire “inerziale”, che consiste nellanaturale diffidenza ed opposizione alla novità come fattore destabilizzante rispetto ad unconsolidato assetto degli equilibri.La gestione del sistema sicurezza, in cui il cittadino è parte integrante, non puòprescindere dal coinvolgimento dei vari livelli di governo territoriali che, inapplicazione del principio di sussidiarietà, adottano decisioni per le collettività chedebbono amministrare. L’autonomia dei vari livelli di governo comportainevitabilmente il ricorso a forme di collaborazione e di concertazione per garantirel’efficacia di ogni intervento realizzato. Ciò assume sempre più importanza nel settore60

della sicurezza, di cui lo Stato rimane il primo, sebbene non l'esclusivo, responsabile deilivelli essenziali delle prestazioni. 89Un altro settore in cui la tecnica del marketing sociale viene utilizzata è quellodella integrazione dei cittadini extracomunitari. Un esempio è rappresentatodall’assegnazione agli Enti locali e/o alle associazioni di assistenza del settore, deiFondi UNRRA 90 su progetti di integrazione. I Consigli territoriali per l’immigrazionepresso le prefetture, in tale circostanza, hanno avuto un ruolo imprescindibilenell'orientamento degli aventi titolo alla presentazione dei citati progetti, fornendochiarimenti e supportando i proponenti. In tal caso, l’intervento integrato di soggettipubblici e privati diversi, ciascuno dei quali ha contribuito efficacemente alraggiungimento di un risultato complessivo conforme alla propria specifica mission, èstato possibile grazie ad un’efficace azione di coordinamento.Per poter attuare un buon marketing sociale non è possibile ignorare, tuttavia, lesfide imposte dalla globalizzazione che tanto peso ha sulle dinamiche economiche,finanziarie e di sviluppo internazionali e locali.L’Unione europea, come è noto, ha recentemente intrapreso un percorso in cuivengono rafforzati i parametri selettivi che consentono la permanenza dei Paesi al suointerno attraverso strumenti come il Fiscal Compact 91 , che pone ulteriori sfide aiGoverni e, quindi, alle collettività.89 ”Libertà e politiche di sicurezza”di Carlo Mosca, in “ Scritti in onore di AldoBuoncristiano”, RubettinoEditore 2008.90 Con un accordo stipulato il 12 novembre 1947 tra il Governo italiano e l'UNRRA (United NationsRelief and Rehabilitation Administration ), reso esecutivo con D.Lgs. n. 1019 del 10 aprile 1948, venivaprevisto l'impiego della "riserva UNRRA" per una serie di scopi fra i quali l'esecuzione di progettifinalizzati all’assistenza e alla riabilitazione. Il Fondo UNRRA è destinato a finanziare progetti a favoredi minori, giovani, emarginati, tossicodipendenti ovvero attività di integrazione, specificamente orientatealla prevenzione di situazioni e comportamenti a rischio di devianza, abbandono o degrado sociale.Compete al Ministro dell'interno definire ogni anno gli obiettivi ed i programmi da attuare, indicando lepriorità ed emanando le conseguenti direttive.91 L’obiettivo è quello di rafforzare la disciplina di bilancio, il coordinamento delle politiche economichee migliorare la governance dell’eurozona.. Le nuove regole sono contenute nel nuovo Trattato, chedovrebbe entrare in vigore il primo gennaio del 2013, previa ratifica da parte di 12 Paesi dell’eurozona.Esso prevede che i Paesi dell’Unione s’impegnino ad avere il deficit sostanzialmente in equilibrio, con un61

Se le scelte che impegnano le politiche dei vari stati membri vengono adottate inambito transnazionale, il fronte strategico è oggi, pur sempre, il territorio ed i sistemilocali, capaci di mobilitare risorse e servizi e di relazionarsi con i cittadini per gli aspettiimmateriali dello sviluppo 92 , cioè per la promozione di quelle condizioni favorevoli(fattori culturali, ambientali ecc..) che rendono appetibile un dato contesto territoriale.Le nuove regole comunitarie sulla concorrenza e l’accresciuta necessità dimantenersi assolutamente competitivi al di fuori dei confini nazionali, ha rafforzato lepotenzialità dei sistemi locali, i quali debbono diventare degli “imprenditoriistituzionali” in grado di aiutare e sostenere il continuo adeguamento dei sistemiproduttivi alle esigenze dei mercati locali e internazionali. Programmare lo sviluppoeconomico di un'area territoriale esige oggi una riflessione profonda non solo sullametodologia di analisi da applicare, ma anche e soprattutto sugli obiettivi stessi dellaprogrammazione, che non possono prescindere dallo scenario economico più generale.Un sistema produttivo si sviluppa in modo efficiente solo se inquadrato in unaprogrammazione che crei opportune basi per la crescita e lo sviluppo del territorio nelsuo complesso, sia con la costruzione, la riqualificazione e l’uso di spazi e strutture, checon l’adozione di misure a garanzia della convivenza civile tra cui la tutela dellasicurezza.Il presupposto indispensabile per non perdere questa sfida consiste nelconoscere, saper leggere e programmare lo sviluppo del territorio. Secondo le nuovelinee programmatiche dell’Unione Europea, previste per il periodo 2007-2013 la città,ed in modo particolare non la città metropolitana ma la città di dimensioni medie,valore massimo dello 0,5% rispetto al pil. Questa "regola d’oro" dovrà assumere la forma di una leggecostituzionale o equivalente. Sarà la Corte di giustizia Ue a vegliare sulla corretta trasposizione di questanorma, mentre in caso di mancato rispetto potranno essere imposte multe pari allo 0,1% del pil.. Il"Fiscal compact" sarà strettamente collegato con il Trattato istitutivo dell’E.S.M. (fondo salvastatipermanente), la cui operatività sarà anticipata al luglio 2012. Potranno fare ricorso all’assistenzafinanziaria dell’E.S.M. solo quei Paesi dell’eurozona che avranno ratificato il nuovo Patto di bilancio.92 “ Dal goverment alla governance della sicurezza sul territorio” di Laura LEGA, in “Scritti in onore diAldo Buoncristiano” – Rubettino Editore, 2008.62

icopre un ruolo guida nella costruzione della competitività e della coesione dell’Unionetutta, qualificandosi come nodo di eccellenza territoriale, vero e proprio motorepropulsore dello sviluppo non solo per l’ambito urbano ma contestualmente per tutto ilterritorio di riferimento.E’ ciò che viene chiamato governance, di cui si è già detto. I territori bengovernati si presentano dotati in termini di capitale infrastrutturale ed umano, capaci diinnovazione, aperti ai flussi globali e, nello stesso tempo, in grado di riprodurre i trattiqualitativamente più significativi della loro storia e della loro cultura. Altri territoririsultano invece poco autonomi, dipendenti da apporti e sostegni esterni, poco capaci difuturo per la prevalenza di abusi territoriali, di svalorizzazione del capitale umano, delladiffusione di situazioni di esclusione e di marginalità sociale, di degrado urbano edambientale, sostanzialmente poco capaci di autogoverno.In tale contesto il prefetto costituisce un ganglio essenziale nell’attività di”marketing territoriale”, intesa come raccordo di azioni collettive per la promozione e losviluppo del territorio nonché come rappresentazione delle molteplici opportunità che ilcontesto istituzionale, imprenditoriale, sociale ed economico offre.Obiettivo prioritario della pianificazione strategica è capire ma anche” intuire”quali siano gli interventi che con la loro attuazione promuovono altre trasformazioni,avendo la capacità di innescare processi complessivi che danno forza e vocazione adinteri territori.L’attuale situazione del Paese richiede a tutte le pubbliche amministrazioniaccresciute capacità di elaborare e realizzare politiche efficaci, migliorare la qualità deiservizi erogati, conseguire recuperi di efficienza. A spingere in tale direzioneconcorrono tanto le caratteristiche dei nuovi ordinamenti che regolano l’agire delleistituzioni pubbliche, quanto la natura dei problemi collettivi (sociali, economicoproduttivi)indotti, come già ricordato, in ogni comunità dal processo diglobalizzazione. Da una parte occorre accrescere l’accesso alle informazioni attraversouna serie di azioni rivolte ad un potenziamento intra-organizzativo, dall’altra,63

provvedere a favorire lo sviluppo locale attraverso la creazione di una rete di relazionitra le diverse entità coinvolte nel territorio sui temi generali di sviluppo.In tale contesto, il prefetto non potrà non consolidare il ruolo di attore principalenell’ambito di un’arena policentrica costituita da vari soggetti istituzionali, nel senso digarantire un “gioco orizzontale” il cui buon funzionamento dipende dalla sua capacità diassicurare il monitoraggio dei “giocatori” e dalla capacità di questi ultimi diconformarsi alle nuove regole.64

CONCLUSIONICon il presente lavoro si è voluto evidenziare come la figura del prefetto, purassumendo connotazioni diverse in relazione alla evoluzione storica dell’istituto, siaprofondamente ancorata alle peculiarità del territorio che esprime le istanze dellacomunità che vi risiede.Il territorio diviene, quindi, non una semplice categoria spaziale ma, ad untempo, ispirazione e fine ultimo dell’intervento del prefetto il quale costituisce ilbaricentro di un sistema amministrativo multipolare chiamato ad attuare un’intelligentee moderna governance.Gli strumenti sui quali far conto sono i processi di ammodernamento delleattività pubbliche, la promozione di strategie e nuove sperimentazioni in grado dicoinvolgere, in un modello “a rete”, capace di avvalersi anche del sostegno del mondodell’imprenditoria privata, tutti i rappresentanti istituzionali a livello locale.Allo stato attuale non esiste una metodologia codificata di lavoro ed il grado diinterazione del prefetto con il territorio è rimesso alla professionalità, alla sensibilità edalla capacità intuitiva del singolo .Traendo spunto da prassi ormai consolidate nella maggior parte delle prefetture,si propone, quale ipotesi operativa, l’utilizzo di una sorta di “vademecum” che consentaal prefetto di orientare la propria azione nelle singole realtà territoriali.La elaborazione di una scheda sintetica da parte dei diretti collaboratori delprefetto (capo di gabinetto, con il coordinamento del viceprefetto vicario), può fornireun valido strumento di partenza per fornire “luce” alla conoscenza degli elementicaratterizzanti la Prefettura ed il territorio provinciale.65

organizzazioneinterna degliuffici dellaprefettura cheevidenzi anchele eventualiproblematicitàdescrizione delle modalità direlazione con l’utenza e con laP.A. nel suo complesso(istituzione e funzionamentodell’U.R.P., comunicazioneesterna, utilizzazione edaggiornamento del sito internetistituzionale, attivazione di retiinformatiche di collegamento oportali con altre amministrazioniod enti)scheda descrittivadelle peculiarità delterritorio, dallecaratteristichegeomorfologiche aquelledi“vocazione”indicazione di tutte leattività svolte e di tuttigli avvenimenti dimaggior rilievo,verificatisi negli ultimitempi in provincia,ritenutiparticolarmentesignificativi perl’azione dellaprefetturaelenco puntuale delleattività in itinere chepossono avere rilevantied immediati riflessisull’agiredell’istituzionericognizione edillustrazionedell’attività di tutti gliorganismi collegialipresenti in prefetturaenumerazione ebrevedescrizione deicontenuti deiprotocollivigentistato dei rapporticon le altreamministrazioni, inparticolare con gliorganirappresentativi deglienti territorialisituazioni di criticità riguardantii vari ambiti della provincia(economico, sociale, politico,ambientale, della sicurezza),dalle crisi aziendali allemediazioni sociali, dalleproblematiche inerenti lasicurezza della circolazionestradale alle crisi politicheinterne agli enti localicalendario degliincontri che il prefetto,come rappresentantedel Governo sulterritorio, è tenuto adeffettuare con lemassime caricheistituzionali a livelloprovincialeCon l’acquisizione delle sopracitate informazioni il prefetto sarà posto in gradodi attuare una prima forma di approccio al territorio, di individuare gli strumenti di cuidisporre, di conoscere le criticità nonchè le situazioni su cui occorre tempestivamenteintervenire.66

La collocazione centrale del prefetto nel coordinamento tra enti istituzionali,locali ed istanze territoriali, evidenzia la sua capacità di mobilitare consenso e dimettere a fattor comune le competenze e le risorse dei vari soggetti coinvolti dallepolitiche di intervento.Maggiore è la “varianza territoriale” 93 presente in una comunità, più ampiasarà la gamma di soluzioni ai problemi, di gestione dei conflitti, di mediazione e dicoordinamento. Questi interventi implicano una specifica attitudine del prefetto allaleadership personale ed alla neutralità che da sempre lo caratterizzano.93 Lezione tenuta dalla prof.ssa Daniela Piana, Università di Bologna, Dipartimento di Scienza politica,presso la S.S.A.I. in occasione del xxv corso per l’accesso alla qualifica di viceprefetto.67

Prefettura di ……Ufficio Territoriale del GovernoSCHEDALa scheda contiene una serie di informazioni che riguardano sia la struttura ed ilfunzionamento degli uffici che il prefetto andrà a dirigere, sia la provincia nellaquale egli espleterà la propria azione di rappresentante del governo.PREFETTURAViene fornita dall’ufficio di gabinetto, con il coordinamento del viceprefettovicario, una dettagliata descrizione dell’organizzazione degli uffici dellaprefettura, della situazione dell’organico, sia con riferimento ai dirigenti dellacarriera prefettizia sia al personale contrattualizzato, e segnalati eventuali serviziin sofferenza a causa della carenza di personale e/o della scarsità di risorsestrumentali.E’ opportuno fornire una disamina delle attività svolte, almeno nell’ultimo anno,dai principali organismi collegiali istituiti in prefettura come la Conferenzapermanente provinciale, il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezzapubblica, il Consiglio territoriale per l’immigrazione, la Commissione divigilanza sui pubblici spettacoli e da tutti i tavoli a vario titolo costituiti.Viene, inoltre, data sintetica illustrazione di tutti i protocolli ed i patti vigenti alfine di rendere evidenti al prefetto quali siano gli argomenti di maggior interesseper la società civile e per le istituzioni locali.PROVINCIA di ……1. Il Territorio.Si tratta di dare un quadro della distinzione in aree geografiche del territorio inbase alle loro caratteristiche geo-morfologiche che spesso ne determinano laspecifica vocazione.2. Criticità ambientali.Tra le criticità dovranno essere considerate le problematiche correlate: afenomeni geologici quali ad esempio la subsidenza; all’intensa attivitàindustriale in determinate aree; a fenomeni di dissesto idro-geologico econseguenti rischi.68

3. Situazione economico – occupazionale.Viene descritta la situazione dei livelli della occupazione e disoccupazione inprovincia con particolare riferimento ai settori produttivi, nonché lo stato didifficoltà in cui versano taluni di essi e, nel loro ambito, specifiche realtàimprenditoriali. L’aspetto economico occupazionale riveste un’importanzadirimente per intuire le sorti delle comunità di riferimento ed implica unacorretta e quanto più completa conoscenza delle variabili che su quella realtàesplicano la loro influenza.4. Turismo e cultura.Sono illustrati le zone di particolare richiamo turistico per bellezzepaesaggistiche e/o naturali, i principali monumenti artistici nonché le piùsignificative manifestazioni culturali e tradizionali.5. Immigrazione.Viene fornito un quadro della presenza delle principali etnie presenti sulterritorio e delle eventuali implicazioni che tali presenze determinano sull’ordinepubblico e sulla pacifica convivenza dell’intera comunità.6. Patologie sociali.Di particolare rilievo fenomeni come quello delle “stragi del sabato sera”, delconsumo di sostanze stupefacenti e alcooliche nonché della prostituzione neilocali notturni o lungo le strade.7. Tensioni sociali e criminalità.Viene analizzata la situazione con particolare riferimento alla criminalitàorganizzata ed ai fattori che possono concorrere o favorirne lo sviluppo, tra cuila ricchezza del territorio. Dovranno essere poste all’attenzione del prefettoeventuali probabili collegamenti con determinati sodalizi che denuncinoconnivenze con il mondo della malavita soprattutto se di matrice mafiosa.Andranno poi identificate le fenomenologie più ricorrenti di criminalità comuneper tentare di rintracciarne le cause.8. Amministrazione provinciale e Amministrazioni comunali.Viene descritta la connotazione politica dell’amministrazione e riferite notizieanche di natura personale sugli amministratori al fine di dare al prefetto ilmaggior numero di informazioni utili prima dell’incontro con i rappresentantidegli enti locali, che costituisce uno dei primi adempimenti da espletareall’indomani dell’insediamento.69

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