lavoro di gruppo - Ssai - Ministero Dell'Interno
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MINISTERO DELL’INTERNOScuola Superiore dell'Amministrazione dell'InternoXXV Corso <strong>di</strong> formazione <strong>di</strong>rigenzialeper l'accesso alla qualifica <strong>di</strong> ViceprefettoINTERCONNESSIONE TRA IL PREFETTO E IL TERRITORIODott.ssa Sabatina ANTONELLIDott.ssa Mariagrazia COLOSIMODott.ssa Mariacristina DI LELLODott.ssa Lorella GALLONEDott. Massimo MAURODott.ssa Elvira NUZZOLODott.ssa Raffaella VANORELATORE:Prefetto Carlo BOFFI
PREMESSA ………………………………………………………………………………….…... Pag. 2CAP. 1RADICAMENTO DEL PREFETTO NEL TERRITORIO: ANALISI STORICAED EVOLUZIONE DELL’ISTITUTO PREFETTIZIO ………………………… Pag. 4CAP. 2IL TERRITORIO, LE SUE PECULIARITA’ ED I RIFLESSI SULLE MODALITA’DI INTERVENTO DEL PREFETTO …………………………………………….. Pag. 14CAP. 3 LA GOVERNANCE DEL TERRITORIO …………………………………………... Pag. 223.1 Dal government alla governance: la funzione prefettizia in un sistemaamministrativo multipolare …….………………………………………………. Pag. 223.2 Governance “multivello”: conferenza permanente …………………………… Pag. 263.3 La governance nella sicurezza: i patti per la sicurezza ………………………. Pag. 303.4 L’attività <strong>di</strong> intelligence del prefetto come strumento <strong>di</strong> conoscenza delterritorio ………………………………………………………………………. Pag. 35CAP. 4 IL PREFETTO QUALE PROPULSORE DEI PROCESSI DIAMMODERNAMENTO DELLE ATTIVITÀ PUBBLICHE SULTERRITORIO: DAL MODELLO AUTOREFERENZIALE AL MODELLODI GOVERNO A RETE. STRATEGIE METODOLOGICHE ............................ Pag. 424.1 La comunicazione pubblica nel processo <strong>di</strong> innovazione ……..………………... Pag. 424.2 Modello <strong>di</strong> governo a rete territoriale. Sperimentazione metodologica ………… Pag. 494.3 Sviluppo <strong>di</strong> nuovi strumenti <strong>di</strong> collaborazione: marketing sociale e marketingterritoriale ……………………………………………………………………… Pag. 57CONCLUSIONI ………………………………………………………………………………….. Pag. 65SCHEDA…………………………………………………………………………………………... Pag. 68BIBLIOGRAFIA ………………………………………………………………………………… Pag. 701
PREMESSA“Nonostante il trascorrere del tempo e il mutare delle situazioni, il ruolo delPrefetto si ripresenta identico e pur sempre <strong>di</strong>verso nella sua essenzialità. Ruoloattorno al quale va suscitato un nuovo fermento <strong>di</strong> iniziative secondo una logica <strong>di</strong>vicinanza alle esigenze del territorio”, così si è espresso il Ministro dell’internoAnnamaria Cancellieri in occasione della cerimonia <strong>di</strong> inaugurazione dell’annoaccademico 2011-2012 della Scuola Superiore dell’Amministrazione dell’interno.L’obiettivo del presente <strong>lavoro</strong> è quello <strong>di</strong> far emergere, in un quadroistituzionale ancora in movimento tra scenari <strong>di</strong> federalismo e nuove ipotesi <strong>di</strong>regionalismo, la centralità <strong>di</strong> un istituto, quale quello prefettizio, che, nella sua ormaiconsistente storia, ha <strong>di</strong>mostrato <strong>di</strong> poter corrispondere ad esigenze nel tempo mutevoli.Le pagine che seguono propongono innanzitutto una <strong>di</strong>samina storica delprocesso evolutivo riguardante le funzioni prefettizie, caratterizzate, in ogni tempo, daun profondo ra<strong>di</strong>camento nel tessuto locale.Vengono analizzate, quin<strong>di</strong>, le peculiarità del territorio, il luogo da cui originanole richieste della comunità e delle sue istituzioni, mettendosi in evidenza il fatto che iprefetti e le prefetture, in quanto recettori sensibili delle esigenze del territorio,rappresentano – grazie ad un’attenta conoscenza, analisi e valutazione della realtàsociale e ai favorevoli contatti con l’insieme del mondo pubblico - momento <strong>di</strong>aggregazione per la conoscenza e l’affidabile interpretazione della realtà territoriale intutti i suoi profili, sociali, economici, culturali e politici.A seguire, in considerazione dei mutamenti intervenuti nell’assetto istituzionalecomplessivo, si è dato conto <strong>di</strong> come sono stati ri<strong>di</strong>segnati i rapporti tra i vari “attori”della scena pubblica e il modo <strong>di</strong> “governare” i territori, passando da una logicadecisionale verticistica a forme <strong>di</strong> coor<strong>di</strong>namento “orizzontale”. Invero, nell’attualearchitettura dello Stato costituzionale italiano, la funzione prefettizia rappresenta unadelle cartine al tornasole maggiormente in<strong>di</strong>cative <strong>di</strong> una trasformazione profonda, laquale per essere gestita necessita <strong>di</strong> risorse <strong>di</strong> leadership e capacità <strong>di</strong> generazione e2
mantenimento del consenso e della pace sociale, molto più attente alle capacità deisingoli territori <strong>di</strong> quanto non accadesse agli albori dell’esperienza nazionale italiana.I prefetti, anche in virtù della profonda conoscenza delle realtà locali in cuioperano e attraverso l’ausilio delle conferenze permanenti, possono promuovere lanecessaria integrazione delle informazioni utili ad una determinazione partecipata deilivelli essenziali delle prestazioni, la cui in<strong>di</strong>viduazione parta, come è logico che sia, dalterritorio.Infine, il capitolo IV dà conto della evoluzione intercorsa tra prefetto e territorioe, conseguentemente, del modo <strong>di</strong> agire e <strong>di</strong> interagire del prefetto stesso, ancheattraverso la descrizione <strong>di</strong> progetti concretamente realizzati, volti alla creazione <strong>di</strong> uncontesto favorevole per la “promozione” <strong>di</strong> benefici per la collettività (marketingsociale). Il passaggio dal modello autoreferenziale a quello partecipativo dellaamministrazione è rappresentato, in primo luogo, attraverso l’evoluzione dellacomunicazione pubblica e i riflessi sul ruolo del prefetto in tale processo <strong>di</strong>innovazione. Il nuovo ruolo dello Stato, che deve assicurare il concorso <strong>di</strong> soggettipubblici e privati nello svolgimento delle politiche nazionali, sta generando un modello“a rete” <strong>di</strong> gestione del territorio che, da una lettura congiunta dei fenomeni, produceinterventi sinergici e con<strong>di</strong>visi, in un sistema unitario <strong>di</strong> cui il prefetto è garante.Attraverso il percorso sopra delineato si è inteso ricercare un “metodo” per losvolgimento del ruolo del prefetto sul territorio. Un ruolo che non ha mai avuto nulladell’improvvisazione ma che è il frutto <strong>di</strong> una lunga tra<strong>di</strong>zione con costante attenzioneverso l’interesse pubblico, forte de<strong>di</strong>zione ed etica nell’agire.3
CAP. 1 RADICAMENTO DELL’ISTITUTO PREFETTIZIO NELTERRITORIO: ANALISI STORICA ED EVOLUZIONE.Nel corso della storia del nostro Paese, l’istituto prefettizio, pur nelle varieconnotazioni legate al contesto socio-politico <strong>di</strong> riferimento, è stato semprecaratterizzato da un profondo ra<strong>di</strong>camento nel territorio. Le trasformazioni succedutesinel tempo non hanno inciso sull’essenza dell’istituto, ma solo sui poteri che illegislatore gli ha attribuito nelle <strong>di</strong>verse epoche.Sin dal momento della sua istituzione, il prefetto ha saputo instaurare unrapporto <strong>di</strong>retto con le variegate realtà locali, mantenendo una duttile capacità <strong>di</strong>comprendere la realtà e <strong>di</strong> adattarvisi, <strong>di</strong> essere silenzioso interprete e garante dellacontinuità delle istituzioni; organo <strong>di</strong> emergenza, ma pure e, principalmente, <strong>di</strong>raccordo, <strong>di</strong> me<strong>di</strong>azione, <strong>di</strong> coor<strong>di</strong>namento, <strong>di</strong> collaborazione e sostegno per leautonomie territoriali che ne hanno richiesto l’intervento.Introdotto in Italia nel 1802, durante il regime napoleonico, l’istituto prefettiziotrovò la sua consacrazione nel R.D. n. 250 del 9 ottobre 1861.In un’Italia che andava consolidandosi come Nazione, caratterizzata da realtàterritoriali estremamente <strong>di</strong>fferenziate soprattutto sotto il profilo economico e sociale, iprefetti si posero come strumenti <strong>di</strong> garanzia della società locale, <strong>di</strong> trasmissione <strong>di</strong>domande sociali dalla periferia al centro e ra<strong>di</strong>carono l’immagine stessa del nuovo Statonelle province, contribuendo non poco a consolidare l’unità nazionale - sia politica cheamministrativa - ancora provvisoria e insi<strong>di</strong>ata da più parti. 1I prefetti del Regno riuscirono a leggere e ad interpretare la nuova Italia inmodo acuto e lungimirante. 2 Se, all’inizio, la loro attenzione fu tutta concentrata sullenecessità <strong>di</strong> uno Stato ancora da fare (i problemi dell’unificazione politica edamministrativa, le con<strong>di</strong>zioni infrastrutturali del Mezzogiorno, la selezione <strong>di</strong> una nuova1 Melis G., “Storia dell’amministrazione italiana 1861-1993”Bologna 1996, p.80.2 Pietro Borzomati, “La Calabria dal 1882 al 1892 nei rapporti dei Prefetti”, E<strong>di</strong>tori Meri<strong>di</strong>onali Riuniti,Reggio Calabria 1974.4
classe <strong>di</strong>rigente), ben presto essi seppero rivolgere il loro sguardo critico sui malieconomici e sociali delle province, <strong>di</strong>venendone i primi e più autorevoli analisti.L’azione dei prefetti nelle province fu <strong>di</strong>versificata a seconda delle situazionisocio-economiche: se a Grosseto il prefetto Carlotti approfondì la questione dellamalaria in Maremma, nelle province del sud, prefetti come De Luca e Sigismon<strong>di</strong>, siinteressarono al fenomeno del brigantaggio, altri come il Villamarina si occuparono delfenomeno migratorio verso le Americhe.Allo scopo <strong>di</strong> acquisire puntuali e dettagliate notizie sulla realtà locale, i prefettisi avvalsero <strong>di</strong> ogni fonte <strong>di</strong> informazione, documentale e non, realizzando una pazienteopera <strong>di</strong> rielaborazione <strong>di</strong> dati e contributi <strong>di</strong> altri soggetti od organi. I più illuminati 3non esitarono ad utilizzare la statistica per produrre analisi e stu<strong>di</strong> particolareggiati,convinti che la conoscenza dettagliata ed ancorata su basi tecnico-scientifiche <strong>di</strong> unaprovincia fosse un presupposto inelu<strong>di</strong>bile per governarla. E’ emblematica, al riguardo,l’attività del prefetto Scelsi che, all’esito <strong>di</strong> un’accurata ricerca <strong>di</strong> statistica sociale sullecon<strong>di</strong>zioni della provincia <strong>di</strong> Foggia, fece approvare dal consiglio provinciale uncomplesso piano <strong>di</strong> bonifica e irrigazione e la concessione <strong>di</strong> contributi per lacostruzione <strong>di</strong> strade comunali, che consentirono al promontorio garganico <strong>di</strong> uscire dauna con<strong>di</strong>zione <strong>di</strong> isolamento. 4Il ruolo della prefettura era strategico nel sistema delle relazioni tra centro eperiferia. L’autorità prefettorale del periodo post-unitario poteva <strong>di</strong>spiegare interventidecisivi per implementare politiche governative, ovvero per scoraggiare iniziative locali3 Enrico Gustapane, “Per una storia del Prefetto”in AA.VV., “Stu<strong>di</strong> per la storia dell’Amministrazionepubblica italiana (Il <strong>Ministero</strong> dell’Interno e i Prefetti)”, Scuola Superiore dell’Amministrazionedell’Interno, Roma 1998, pagg.99-110.4 Donato D’Urso,”Giacinto Scelsi, garibal<strong>di</strong>no e Prefetto”, in Camicia Rossa, n.1/2006, gennaio-marzo2006; Roberto Bolognesi,“Modernità della figura del Prefetto: da Giacinto Scelsi ad oggi”in“Instrumenta”, anno IV, n.11, pagg.521-549. Giacinto Scelsi fu prefetto a Foggia a decorrere dal 29novembre 1865.5
<strong>di</strong>stoniche, nonché per prevenire ed arginare fenomeni socio-politico-economici chepotevano destare preoccupazione. 5A tale riguardo Gianni Letta 6 evidenzia come “… non sia un caso che la leggeprovinciale e comunale, già quella del 1865 e poi le successive rie<strong>di</strong>zioni, …. così comeil testo delle leggi <strong>di</strong> pubblica sicurezza adoperino, per il prefetto, un verbo inusuale,non consueto nella <strong>di</strong>sciplina giuri<strong>di</strong>ca e nei testi legislativi …. “vegliare” e“curare”…… Veglia sull’andamento <strong>di</strong> tutte le pubbliche amministrazioni …… vegliaalla sicurezza dei citta<strong>di</strong>ni, all’incolumità e alla tutela della proprietà. ….. Cural’osservanza delle leggi e dei regolamenti …. Perché vegliare è qualcosa <strong>di</strong> più <strong>di</strong>vigilare, controllare, <strong>di</strong>rigere, coor<strong>di</strong>nare, promuovere, eseguire, sovrintendere.Vegliare esige qualcosa <strong>di</strong> più, che va al <strong>di</strong> là della competenza o della professionalità,che chiama in causa una mobilitazione spirituale …. Che in<strong>di</strong>ca una partecipazione cheè totale che non è soltanto burocratica, amministrativa o professionale … E’ unafunzione altissima che chiama in causa tutta intera la personalità con la propriasensibilità, con la propria cultura, con la propria <strong>di</strong>sponibilità”.L’insieme dei compiti affidati al prefetto investiva la vita della provincia nel suocomplesso, sottoponendola ad una serie <strong>di</strong> controlli e <strong>di</strong> con<strong>di</strong>zionamenti successivi che,attraverso l’amministrazione, la polizia, la giustizia, la scuola, i vari corpi morali,raggiungevano la sfera d’attività del singolo citta<strong>di</strong>no. 7Il costante flusso <strong>di</strong> informazioni verso il centro, consentiva <strong>di</strong> svolgereun’attenta opera <strong>di</strong> ascolto dei citta<strong>di</strong>ni e <strong>di</strong> monitoraggio dei fenomeni sociali5 Si evidenzia, ad esempio, che tra il 1885 che il 1890, il trend relativo ai contratti per manufatti arginalistipulati dalla prefettura <strong>di</strong> Mantova per conto dello Stato, si aggirava su valori annui <strong>di</strong> circa un milione<strong>di</strong> lire; ciò anche per assorbire ampie schiere <strong>di</strong> <strong>di</strong>soccupati che si temeva potessero farsi strumentalizzareper inscenare manifestazioni <strong>di</strong> <strong>di</strong>ssi<strong>di</strong>o e tumulti <strong>di</strong> piazza, come paventato dalla prefettura. “I Prefetti <strong>di</strong>Mantova nel crepuscolo del secolo risorgimentale”in Amministrazione pubblica. Anno X, n.53-54,gennaio-aprile 2007.6 Prolusione del dr. Gianni Letta, resa in occasione della cerimonia inaugurale dell’Anno Accademico2011/2012 della S.S.A.I.7 Ernesto Ragionieri – “La storia politica e sociale”, da “Storia d’Italia,vol.4, Dall’Unità ad oggi”,Giulio Einau<strong>di</strong> E<strong>di</strong>tore, Torino 1972.6
emergenti. Le relazioni perio<strong>di</strong>che (quin<strong>di</strong>cinali, trimestrali, semestrali), 8 oltre acontenere osservazioni e dati sul funzionamento dei servizi amministrativi degli ufficidella provincia, si de<strong>di</strong>cavano alla descrizione del cosiddetto “spirito pubblico”. In ciòsi esplicava, in particolare, la sensibilità ed attenzione dei prefetti che, in tal modo,tracciavano quadri policromi delle amministrazioni locali, <strong>di</strong>mostrando, in varia misura,<strong>di</strong> avere, o meno, il polso della provincia. Dette relazioni avevano, infatti, lo scopo <strong>di</strong>fornire al <strong>Ministero</strong> dell’Interno un quadro della situazione economica e morale a livellolocale, per permettere al Governo <strong>di</strong> adottare misure mirate oppure <strong>di</strong> considerarel’opportunità <strong>di</strong> adeguamenti legislativi generali.Dall’esame dei suddetti documenti, si evince come i “prefetti amministrativi”fossero attenti conoscitori delle con<strong>di</strong>zioni della provincia loro affidata. Le analisi daglistessi prodotte erano ispirate a principi <strong>di</strong> “correttezza, equilibrio ed obiettività”,nonché <strong>di</strong> “rifiuto del particolare, dell’interesse della fazione o della classe.” 9In tali atti si evidenziava, inoltre, un senso critico e propositivo, che esprimevaun atteggiamento responsabile e rispettoso dei ruoli, ma non per questo prono néinutilmente conflittuale. I prefetti, senza sostituirsi all’autorità politica, non esitavano adenunciare problemi e ad in<strong>di</strong>carne le possibili soluzioni, talvolta anche <strong>di</strong>ssonanti dagliorientamenti prevalenti <strong>di</strong> governo. Luigi Zini, che fu segretario generale del <strong>Ministero</strong>dell’Interno negli anni successivi all’unificazione, prefetto e poi senatore del Regno,nell’evidenziare come i prefetti fossero un fondamentale elemento <strong>di</strong> raccordo tra centroe periferia, li definiva come defensores civitatis.Il ruolo attivo svolto dai prefetti nei primi sessanta anni <strong>di</strong> storia unitaria, qualipropulsori <strong>di</strong> iniziative politiche ed amministrative, ha fatto sì che fossero assimilati piùad amministratori che a funzionari. Nel 1922 l’autorevole Augusto Monti, sulla rivista8La corrispondenza dei prefetti col <strong>Ministero</strong> dell’Interno fu oggetto <strong>di</strong> una dettagliata circolare <strong>di</strong>Urbano Rattazzi del 15 ottobre 1862, riportata in appen<strong>di</strong>ce al volume La nuova legge comunale eprovinciale del Regno d’Italia posta in relazione col testo delle leggi precedenti, a cura <strong>di</strong> AntoninoScibona, Torino 18659 Cfr. Vincenzo Pacifici, “Le relazioni dei prefetti dell’Italia meri<strong>di</strong>onale sull’Italia settentrionale”, in A.Ciampani – C.M. Fiorentino – V.G.Pacifici, “La moralità dello storico: indagine storica e libertà <strong>di</strong>ricerca. Saggi in onore <strong>di</strong> Fausto Fonzi, Rubbettino, Soveria Mannelli”, 2004, pag. 167 e ss.7
<strong>di</strong> Piero Gobetti “La rivoluzione liberale”, scriveva - anche se con tono polemico - che iprefetti, insieme ai segretari comunali, avevano governato l’Italia. 10La figura del prefetto segue gli sviluppi storici dell’amministrazione pubblicaitaliana, adeguando <strong>di</strong> volta in volta il proprio ruolo ai nuovi assetti. Nel decennio delGoverno Crispi, a fronte <strong>di</strong> una proliferazione dei Ministeri che rese più complessol’apparato pubblico, il prefetto costituì il punto <strong>di</strong> riferimento <strong>di</strong> tutta l’amministrazionestatale locale. 11Con Giolitti, il prefetto, in concomitanza con l’espansione delle funzioni delloStato, nonché con le profonde innovazioni nel settore industriale, tecnologico ecommerciale, adattò sistemi e meto<strong>di</strong> alle nuove esigenze, aggiungendo ai tra<strong>di</strong>zionalicompiti quello <strong>di</strong> me<strong>di</strong>atore dei conflitti sociali. Egli seppe esercitare un ruolo attivo neiprocessi <strong>di</strong> trasformazione sociale del Paese, pur continuando ad essere l’organo <strong>di</strong>fiducia del Governo. Per corrispondere alle nuove esigenze imposte dalla duttile politicagiolittiana, <strong>di</strong> cui <strong>di</strong>venne il puntuale esecutore, il prefetto dovette adottare uncomportamento <strong>di</strong> assoluta neutralità ed escogitare nuove capacità <strong>di</strong> me<strong>di</strong>azione perrimuovere le cause dei conflitti sociali con altri mezzi rispetto all’impiego della forzapubblica, in quanto, per il governo Giolitti, l’or<strong>di</strong>ne pubblico doveva essere il risultato<strong>di</strong> una politica sociale <strong>di</strong> prevenzione. Si occupò, pertanto, <strong>di</strong> questioni <strong>di</strong> prezzi e salari,<strong>di</strong> con<strong>di</strong>zione del <strong>lavoro</strong> e, in generale, <strong>di</strong> problematiche sociali riguardanti il mondo del<strong>lavoro</strong> e della produzione. Egli si immerse <strong>di</strong>rettamente con sensibilità e nuovi mezzi,nel vivo dei processi economici produttivi e sociali della provincia, ponendo attenzionesia allo sviluppo economico del Paese che alla tutela delle classi sociali. Si possono, atal riguardo, citare gli interventi straor<strong>di</strong>nari <strong>di</strong> partecipazione <strong>di</strong>retta posti in essere daiprefetti al fine <strong>di</strong> affrontare la “questione meri<strong>di</strong>onale”. 12 Anche nel fine secolo e nel10 Cfr. Augusto Monti, “Attivo e passivo della burocrazia”, in “La rivoluzione liberale” , 1922, n.14.11 C. Meoli, “ Il Prefetto fra Stato centrale e ceti <strong>di</strong>rigenti locali” , in “Nuova Rassegna” n. 20, 2004.12 A. A. Mola, “ Giolitti – lo statista della nuova Italia “ p. 284. R.C. Friend “Il Prefetto in Italia “, Ed.Giuffrè, Milano, p. 130. Con legge 31 marzo 1904, n. 140, mo<strong>di</strong>ficata nel 1908, a seguito delle protestedel Capo Divisione del <strong>Ministero</strong> dell’interno e del prefetto <strong>di</strong> Potenza, furono attribuiti al prefetto poteriper l’attuazione dei progetti finalizzati al controllo delle inondazioni e degli smottamenti del terreno, perle bonifiche urbane, per il cre<strong>di</strong>to agrario, per migliorare le aziende agricole. Come scrive Gaetano8
primo dopoguerra, i prefetti erano presenti sul territorio ad affrontare tutte le criticitàconnesse ad importanti mutamenti quali: l’enorme ampliamento delle funzioni delloStato, l’inasprirsi delle tensioni politiche e sociali e l’intensificazione delleriven<strong>di</strong>cazioni provenienti dal mondo del <strong>lavoro</strong>. In quel mutato contesto, il prefettoriuscì a reinterpretare il relativo ruolo, adattandolo all’esercizio <strong>di</strong> competenze nuoverispetto a quelle tra<strong>di</strong>zionalmente legate ai poteri <strong>di</strong> controllo sugli enti locali ed allatutela dell’or<strong>di</strong>ne pubblico. Egli svolse compiti <strong>di</strong> me<strong>di</strong>azione e pacificazione sociale,nonché <strong>di</strong> prevenzione <strong>di</strong> conflitti legati a riven<strong>di</strong>cazioni del mondo del <strong>lavoro</strong> e dellaproduzione. Si cita, ad esempio, il prefetto <strong>di</strong> Ferrara Paolino Taddei che, nel 1911,risolse una spinosa vertenza tra agrari e braccianti nota come “Lodo Taddei”.L’effetto Giolitti sull’istituto prefettizio si protrasse anche nel periodo fascista,preservando la pubblica amministrazione da eccessi e prevaricazioni, in quanto ifunzionari entrati in carriera nel periodo antecedente continuarono a considerarsiservitori dello Stato e non del regime. La stragrande maggioranza dei prefetti, infatti,adempì al proprio dovere impedendo il compimento <strong>di</strong> prepotenze da parte dei piccoligerarchi locali. 13L’assetto dei rapporti centro-periferia, realizzato dal fascismo, venne travoltodalla <strong>di</strong>sintegrazione <strong>di</strong> quel regime. Con l’avvento dello Stato repubblicanodemocratico, l’istituto prefettizio riacquistò, già alla fine del 1945, un ruolofondamentale, non solo nel delicato campo dell’or<strong>di</strong>ne pubblico, ma anche in quellodella gestione della ricostruzione. In quegli anni, emersero importanti testimonianzedella capacità <strong>di</strong> manovra dei prefetti, a fronte delle più pressanti esigenze acclarate nelNatale, i prefetti, nell’età giolittiana, si sentivano guidati da un esperto timoniere. In particolare, Giolitti “mise il prefetto <strong>di</strong> fronte alla questione sociale. Lo <strong>di</strong>resse a comprenderla ed a giu<strong>di</strong>carla nella sostanzapiù che nei riflessi politici”. G. Natale, Giolitti e gli italiani, con prefazione <strong>di</strong> Benedetto Croce, Milano,1949, p. 48.13 In quel periodo buio, che la recente storiografia sta rivisitando, ci furono figure esemplari <strong>di</strong> prefetti,capaci <strong>di</strong> resistere ai tentativi più scoperti <strong>di</strong> politicizzazione dell’azione amministrativa condotti dalfascismo. Si richiama, ad esempio, l’attività del citato prefetto Taddei che, <strong>di</strong>venuto Ministro dell’internonel 1921, si oppose fermamente alla marcia su Roma; si rammenta ancora il vice prefetto Franzè, chepreferì darsi alla clandestinità pur <strong>di</strong> non applicare le leggi razziali. Atti del Convegno “Le Unità degliitaliani “ – Lecce 4 novembre 2011- prefetto Giuliana Perrotta.9
contesto locale. Si ricorda l’azione <strong>di</strong> alcuni <strong>di</strong> essi – fra i quali quello <strong>di</strong> Milano – intema <strong>di</strong> abolizione del controllo sui prezzi <strong>di</strong> prima necessità, nonché gli interventi perlimitare l’aumento dei canoni delle abitazioni e impe<strong>di</strong>re gli sfratti. 14Il profondo legame esistente tra prefetto e territorio ha probabilmente consentitoa tale istituzione <strong>di</strong> superare la ventata abolizionista che si agitò negli anni precedenti lafase costituente. Le invettive <strong>di</strong> Luigi Einau<strong>di</strong>, che nel 1944 tuonava “Via il Prefetto”, o<strong>di</strong> Mario Boneschi, che un anno dopo parlava <strong>di</strong> “carica inutile e nociva”, nellasostanza non ebbero un effetto concreto.La ragione <strong>di</strong> tale sopravvivenza va ricercata anche nella situazione sociale edamministrativa esistente negli anni 1943 – 1944, ed ancora - al Nord - all’inizio del1945. In quelle con<strong>di</strong>zioni <strong>di</strong>fficili, era il prefetto che interveniva concretamente asanare le urgenze e a provvedere ai bisogni primari della citta<strong>di</strong>nanza. Forse, per laprima volta, in quegli anni si comprese che l’emergenza era il “regno” del prefetto e chesenza <strong>di</strong> esso non poteva essere affrontata. Se si esamina la documentazione relativa alleprovince maggiormente danneggiate dalla guerra, ci si rende conto che il prefettosvolgeva un ruolo fondamentale ai fini della ricostruzione, soprattutto nei rapporti tracentro e periferia. Ciò emerge dalle note con cui taluni <strong>di</strong> essi insistevano, in modoquasi ossessivo e sistematico, per avere benzina, camion e gomme, nonché il materialenecessario a riattivare le strade. 1514 G. Carli, “Cinquant’anni <strong>di</strong> vita italiana “, Roma – Bari 1993, pp. 77 – 79. Guido Carli, nelle suememorie, descrive i prefetti succubi dei sindacati, per avere ostacolato, nel secondo dopoguerra, lariaffermazione del liberismo economico appoggiandosi ad alcuni settori del mondo cattolico e sposandole tesi dei sindacati.15 Marco De Nicolò, dagli atti del convegno tenutosi a Lecco il 30 settembre 2011 sul tema “I Prefettinell’Italia unita”. Negli stessi lavori dell’Assemblea Costituente veniva riconosciuto il notevole rilievodell’istituto prefettizio. Francesco Saverio Nitti, <strong>di</strong>chiarava: “non pensate si possa fare a meno dei prefetti.Senza i prefetti nessun or<strong>di</strong>ne: voi non contereste nulla; né voi né noi ….. I prefetti sono garanzia <strong>di</strong>serietà e <strong>di</strong> or<strong>di</strong>ne” F.S. Nitti, “I Prefetti”, intervento del 6 giugno 1947, in seno all’AssembleaCostituente, in Instrumenta, III, n.9, 1999. Lo stesso Luigi Einau<strong>di</strong>, <strong>di</strong>venuto Presidente dellaRepubblica, scelse proprio un prefetto per guidare uno dei più importanti Uffici del Segretariato Generaledella Presidenza. E, ancora il giurista Massimo Severo Giannini, che pure in sede costituente non ebbe aformulare giu<strong>di</strong>zi propriamente lusinghieri sull’istituto prefettizio, con particolare riferimento ai rapporticon gli enti Locali, ebbe a <strong>di</strong>re: “Come tecnico il prefetto è un sicuro consigliere, soprattutto per quellepiccole amministrazioni i cui apparati burocratici non sono idonei a risolvere complicati problemigiuri<strong>di</strong>ci”. Marco De Nicolò, op.cit.10
Con l’attuazione dell’or<strong>di</strong>namento regionale, negli anni ’70, il prefetto - in uncontesto caratterizzato da un crescente policentrismo autarchico - garantisce la gestionecoor<strong>di</strong>nata ed unitaria <strong>di</strong> una molteplicità <strong>di</strong> interessi tipici in una società sempre piùcomplessa e articolata. Le regioni, non sempre erano riuscite a svolgere appieno lafunzione <strong>di</strong> rappresentanti nella cura degli interessi pubblici generali della comunità <strong>di</strong>riferimento. 16 Torna, quin<strong>di</strong> sulla scena il prefetto quale solutore dei problemi delterritorio, grazie alla sua comprovata capacità <strong>di</strong> me<strong>di</strong>azione attraverso la messa in retedei soggetti <strong>di</strong> volta in volta interessati.Anche a seguito <strong>di</strong> numerosi interventi legislativi che lo in<strong>di</strong>viduano comedestinatario <strong>di</strong> importanti funzioni e competenze, proprio per la sua propensione adessere il naturale interlocutore delle autonomie locali, non solo nei momenti <strong>di</strong> <strong>di</strong>fficoltàma anche nei perio<strong>di</strong> <strong>di</strong> normalità, il prefetto acquisisce nuovi spazi <strong>di</strong> azione,<strong>di</strong>venendo punto <strong>di</strong> riferimento per me<strong>di</strong>are e gestire situazioni particolari edeccezionali <strong>di</strong> <strong>di</strong>versa gravità e pericolosità sociale, <strong>di</strong> cui lo Stato si fa carico perrealizzare una migliore convivenza civile. 17 Sotto quest’ultimo aspetto, non apparesuperfluo ricordare l’emblematica vicenda riferita al noto “rapporto Mazza”, 18 che16 G. Faramon<strong>di</strong>, “Alla ricerca dell’in se del Prefetto: uomo d’or<strong>di</strong>ne o me<strong>di</strong>atore sociale ” Scritti inonore <strong>di</strong> Aldo Buoncristiano – Rubettino 2008. In questo periodo si assiste all’assunzione <strong>di</strong> fatto, <strong>di</strong>nuove funzioni da parte dei prefetti: si citano, ad esempio, gli interventi del prefetto <strong>di</strong> Roma in materia <strong>di</strong>traffico, <strong>di</strong> assunzioni al Policlinico Umberto I, <strong>di</strong> gestione degli immobili degli istituti assicurativi;l’attività mirata del prefetto <strong>di</strong> Milano in attuazione del progetto “efficienza della pubblicaamministrazione”; gli interventi del prefetto <strong>di</strong> Bologna relativi all’Ufficio <strong>di</strong> assistenza al citta<strong>di</strong>no;infine ai numerosi risolutori interventi <strong>di</strong> tutti i prefetti per me<strong>di</strong>are numerose conflittualità <strong>di</strong> <strong>lavoro</strong> esociali.17 L. 1° aprile 1981, n. 121 riguardo alla posizione del prefetto in materia <strong>di</strong> pubblica sicurezza; D.Lgs. 6settembre 1989, n. 322, istitutivo del Sistema Statistico Nazionale, che affida al prefetto il coor<strong>di</strong>namentoa livello provinciale <strong>di</strong> tutte le fonti pubbliche preposte alla raccolta ed elaborazione <strong>di</strong> dati statistici; L.12 giugno 1990 n. 146, in materia <strong>di</strong> esercizio del <strong>di</strong>ritto <strong>di</strong> sciopero nei servizi pubblici essenziali;L.28.2.1990, n. 39, art. 7, in materia <strong>di</strong> espulsione degli extracomunitari; L. 26 giugno 1990, n. 162, inmateria <strong>di</strong> stupefacenti L. 12 luglio 1991, n. 203, art 17, istitutiva del Comitato provinciale della pubblicaamministrazione; L. 22.7.1991, n. 221, art 1, riguardante le attività mafiose negli enti locali. Le citateleggi non rilevano tanto per gli specifici poteri conferiti al prefetto (espulsione dello straniero,precettazione in tema <strong>di</strong> sciopero etc.), quanto per l’attribuzione al prefetto del fondamentale compito <strong>di</strong>impulso, me<strong>di</strong>azione, coor<strong>di</strong>namento <strong>di</strong> tutti i soggetti chiamati ad intervenire sulla tematica.18 Il rapporto prende il nome da Libero Mazza, allora prefetto <strong>di</strong> Milano, riguardo ad uno scontro,avvenuto in quel capoluogo, tra manifestanti del movimento studentesco e la polizia nel 1970; in talecircostanza si verificò la morte <strong>di</strong> un giovane. Il 22 <strong>di</strong>cembre 1970, il prefetto mandò al Ministro11
costituisce un ulteriore approccio concreto, <strong>di</strong>mostrativo della capacità del prefetto <strong>di</strong>saper guardare dentro la realtà del suo territorio in modo obiettivo ed equilibrato,pervenendo anche a valutazioni circa le previsioni sull’evolversi <strong>di</strong> determinatepatologie sociali - nel caso <strong>di</strong> specie - <strong>di</strong> fenomeni eversivi. Dal rapporto Mazzaemergono le doti che da sempre si richiedono ai prefetti, vale a <strong>di</strong>re la preveggenza e lacapacità <strong>di</strong> utilizzare al meglio gli strumenti a <strong>di</strong>sposizione, affinando i sistemiinformativi e prevenendo o <strong>di</strong>sinnescando le tensioni sociali nei limiti del possibile, inpiena collaborazione con i governi locali, nel rispetto delle autonomie.Nel nuovo modello or<strong>di</strong>namentale incentrato sul pluralismo autonomistico, lafunzione del prefetto assume una duplice configurazione: esercitare il coor<strong>di</strong>namentodell’attività amministrativa degli uffici periferici dello Stato - alla luce delle funzioniche gli derivano dal D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300 - a seguito dell’istituzione degliUffici Territoriali <strong>di</strong> Governo, nonché assicurare la leale collaborazione da parte deipredetti uffici nei confronti degli enti locali.Con la riforma del titolo V della parte II della Costituzione, il richiamatoprincipio <strong>di</strong> leale collaborazione trova formale consacrazione. Il rispetto <strong>di</strong> tale principio– come si approfon<strong>di</strong>rà in seguito – 19 va assicurato nella governance del territorioattraverso l’azione del prefetto, che può intervenire nei confronti delle amministrazioniperiferiche dello Stato al fine <strong>di</strong> evitare pregiu<strong>di</strong>zi alla qualità dei servizi resi allacitta<strong>di</strong>nanza. Lo Stato centralizzato è <strong>di</strong>ventato Stato delle autonomie e, quin<strong>di</strong>, il nuovodell’Interno Restivo il famoso rapporto - pubblicato, benché documento riservato - sui giornali nell’apriledel 1971- in cui si fa il punto della situazione e si attribuisce una schiacciante superiorità numerica agliestremisti <strong>di</strong> sinistra. In particolare, comincia a prospettarsi la teoria degli opposti estremismi, <strong>di</strong> cui poi sisarebbe parlato a lungo, e si paventa il rischio <strong>di</strong> un’insurrezione armata contro lo Stato. Si prefigurano,quin<strong>di</strong>, pericoli che in seguito si sarebbero rivelati effettivi, derivanti dalla crescita <strong>di</strong> quei movimenti che”sono preventivamente rivoluzionari, propugnano la lotta al sistema e si prefiggono <strong>di</strong> sovvertire leistituzioni democratiche consacrate dalla Carta costituzionale attraverso la violenza organizzata”.Giovanna Tosatti, dagli atti del convegno tenutosi a Lecco il 30 settembre 2011 sul tema“I prefettinell’Italia unita”.19 Ve<strong>di</strong> infra capitolo 3.12
centro non è più la burocrazia ministeriale, ma la periferia dove pulsa il cuore deiproblemi. 20Nella rapida descrizione <strong>di</strong> circa due secoli <strong>di</strong> storia e nel susseguirsi <strong>di</strong>importanti eventi che hanno profondamente mutato il nostro Paese, il cui orizzonteormai guarda ad una realtà più complessa riferita al contesto europeo, la duttile figuradel prefetto rimane l’elemento costante che accompagna, quale sicuro punto <strong>di</strong>riferimento, i vari processi <strong>di</strong> cambiamento grazie ad una peculiarità insita nel suoDNA: lo stretto legame col territorio <strong>di</strong> cui egli è fedele interprete perché ne haapprofon<strong>di</strong>to la conoscenza in ogni suo dettaglio, perché è quello il punto <strong>di</strong> partenzadella sua mission.Quanto significato ha la raccomandazione, sempre attuale, rivolta ai funzionari prefettiziin uno dei primi corsi <strong>di</strong> formazione: “Quando arrivate in una provincia, cominciate aguardare la cartina geografica, leggete la storia <strong>di</strong> questa parte del Paese, masoprattutto uscite dagli uffici: siate un citta<strong>di</strong>no fra i citta<strong>di</strong>ni”. 2120 A tale proposito, P. Padoin (in “I prefetti e la riforma della Pubblica Amministrazione” ” Scritti inonore <strong>di</strong> Aldo Buoncristiano – Rubettino 2008) ricorda un importante concetto espresso dal PresidenteCossiga, nel 1985, il quale affermò che “ogni autorità politica, per decidere, deve conoscere i problemi inogni loro <strong>di</strong>mensione, ma deve anche sapere come i problemi sono avvertiti, sentiti, vissuti, sofferti dallacomunità e dai singoli. Rappresentare all’autorità politica con schiettezza la realtà del Paese è il compitoche i Prefetti si devono assumere”.21 S. Sepe “ Per una Storia del <strong>Ministero</strong> dell’Interno” in “Stu<strong>di</strong> per la storia dell’Amministrazionepubblica italiana (Il <strong>Ministero</strong> dell’Interno e i Prefetti)”, in Quaderni della SSAI, n. 7/1998. La citataraccomandazione fu rivolta ai funzionari della carriera prefettizia nel 1956, dall’allora <strong>di</strong>rettore delpersonale Adolfo Memmo.13
CAP. 2 IL TERRITORIO, LE SUE PECULIARITA’ ED I RIFLESSI SULLEMODALITA’ DI INTERVENTO DEL PREFETTOL’analisi dell’evoluzione storica delle interconnessioni tra prefetto e territorio haevidenziato come la funzione della prefettura ed il ruolo del prefetto siano variati neltempo, partendo dall’originario obiettivo <strong>di</strong> perseguimento dell’unitarietà politica,amministrativa e sociale del Paese sino a giungere all’attuale funzione <strong>di</strong> garanzia dei<strong>di</strong>ritti costituzionali primari dell’in<strong>di</strong>viduo, <strong>di</strong> attuazione del principio <strong>di</strong> sussi<strong>di</strong>arietàverticale ed orizzontale e <strong>di</strong> leale collaborazione tra le <strong>di</strong>verse componenti dellaRepubblica.Deve ora procedersi a chiarire la nozione <strong>di</strong> “territorio”.Tale concetto, infatti, non è affatto univoco e pacifico, ma deve essere definito eprecisato, in quanto va correlato con l’ istituto prefettizio.“ Prefettura” e “territorio”, invero, sono concetti così connessi e contigui che in altrior<strong>di</strong>namenti finiscono con il coincidere, al punto che la nozione <strong>di</strong> “prefettura”in<strong>di</strong>vidua una circoscrizione amministrativa territorialmente definita, e cioè un’entitàgeografica 22 .In Italia, invece, con il termine prefettura si in<strong>di</strong>ca non un’entità geografica maamministrativa, e cioè l’ente periferico del <strong>Ministero</strong> dell’interno cui è preposto unprefetto, il quale esercita le sue funzioni in un’area che coincide con quella dell’enteprovincia.L’esistenza <strong>di</strong> una nozione <strong>di</strong> prefettura nel nostro or<strong>di</strong>namento <strong>di</strong>fferenterispetto a quella <strong>di</strong> altri non fa tuttavia venir meno il legame esistente tra la stessa ed ilrelativo territorio.Il “territorio”, infatti, non costituisce solo un ’“ambito <strong>di</strong> esercizio <strong>di</strong> funzioni”.Esso ricomprende tanto le istituzioni <strong>di</strong> una certa zona che la società civile, giungendosino a definire i rapporti tra la funzione del prefetto e le peculiarità storiche,22 E’ il caso della Cina, in cui per prefettura si intende una sud<strong>di</strong>visione <strong>di</strong> secondo livello; o delGiappone, in cui è una ripartizione del territorio regionale. In Francia, invece, la prefettura è sia l’enteperiferico del <strong>Ministero</strong> dell’interno che fa capo ad un prefetto che il capoluogo <strong>di</strong> un Dipartimento.14
geografiche, ambientali, sociali, produttive, artistiche, e persino eno-gastronomiche <strong>di</strong>una data area e delle sue popolazioni.Le “interconnessioni tra il prefetto ed il territorio” sono quin<strong>di</strong> molteplici edestremamente articolate, in quanto in<strong>di</strong>cano i legami tra la storia, le tra<strong>di</strong>zioni socioculturalie la realtà economica <strong>di</strong> una certa area ed il prefetto.Le funzioni prefettizie, infatti, come si è già visto nella parte storica, non sonouna “variabile in<strong>di</strong>pendente dal territorio”, in quanto non si esauriscono nella meraassegnazione <strong>di</strong> una competenza da parte <strong>di</strong> una norma <strong>di</strong> legge, ma vivono in esso enecessitano perciò <strong>di</strong> modalità attuative che ne rispettino le peculiarità, la storia e letra<strong>di</strong>zioni.In tale modo si evita che il territorio rappresenti il mero precipitato <strong>di</strong> azioni <strong>di</strong>governo calate dall’alto.Pertanto, se l’attribuzione <strong>di</strong> una competenza da parte <strong>di</strong> una norma <strong>di</strong> leggenecessita <strong>di</strong> attuazione in tutto il Paese, è però anche richiesto l’esercizio <strong>di</strong> unasensibilità che garantisca il rispetto delle <strong>di</strong>fferenti realtà e peculiarità territoriali.Il prefetto è quin<strong>di</strong> chiamato a garantire che le <strong>di</strong>rettive che provengono dalcentro siano realizzate tenendo conto delle risorse economiche e finanziarie degli entilocali e siano funzionali al tessuto economico-produttivo locale.Venendo ora alle singole peculiarità <strong>di</strong> un territorio, si ritiene opportuno chel’esame debba essere avviato partendo dalle ra<strong>di</strong>ci storiche <strong>di</strong> una certa zona, in quantosono le vicende del passato quelle che per prime caratterizzano un’area, ne connotano leistituzioni e caratterizzano il sentire e la vita dei suoi abitanti.Pertanto la storia <strong>di</strong> un territorio è il primo elemento che deve essere conosciutoda parte del prefetto, in quanto questi nelle relazioni istituzionali si trovaquoti<strong>di</strong>anamente a vivere quella storia e quel passato e a doverne tenere conto nellefunzioni <strong>di</strong> rappresentante della Repubblica, in modo da poter comprendere le ragioni <strong>di</strong>15
una spiccata sensibilità delle popolazioni in or<strong>di</strong>ne a determinate tematiche e le <strong>di</strong>visionipolitiche che intorno a tali tematiche esistono. 23Altro elemento che poi caratterizza il territorio e lo connota è quello delletra<strong>di</strong>zioni <strong>di</strong> una data comunità.Il corretto esercizio delle funzioni prefettizie non può infatti non tenere conto <strong>di</strong>queste tra<strong>di</strong>zioni locali, nonché delle manifestazioni e degli eventi culturali che lecelebrano, pena l’apparire estraneo al territorio stesso o lontano interprete dalle funzioni<strong>di</strong> “rappresentante della Repubblica”. 24Va tuttavia sottolineato che la sola conoscenza della storia e delle tra<strong>di</strong>zioni nonrappresentano elementi che da soli consentono un adeguato svolgimento delle funzioni<strong>di</strong> rappresentante della Repubblica, essendo richiesto al prefetto uno sforzo chetrascende la semplice conoscenza <strong>di</strong> quel territorio e si estende alla promozione ed alsupporto.Come già evidenziato nel precedente capitolo, il prefetto ha saputo ritagliarsi unruolo unico nell’or<strong>di</strong>namento proprio grazie alla capacità <strong>di</strong> saper andare oltre allefunzioni meramente “notarili” o “burocratiche” assegnate dalle norme, facendosiinterprete delle istanze della popolazione e promotore <strong>di</strong> iniziative a supporto dellecomunità, delle istituzioni e dei gruppi locali.Le funzioni legate al territorio svolte dal prefetto non sono infatti solo quelle“tipiche” o “normate” ma soprattutto quelle “atipiche”, cioè quelle non <strong>di</strong>rettamentepreviste da una norma <strong>di</strong> legge, ma poste in essere quale organo <strong>di</strong> chiusura e <strong>di</strong> cernieradell’or<strong>di</strong>namento o rientranti nel “marketing territoriale” o nel “marketing sociale”. 2523Un esempio è dato dal “Giorno del Ricordo” nel Friuli Venezia Giulia, regione che ha <strong>di</strong>rettamentevissuto il dramma delle foibe, dell’occupazione partigiana jugoslava, e dell’esodo <strong>di</strong> oltre trecentomilaistriani e dalmati dopo il secondo conflitto bellico, e nella quale la Festa della liberazione del 25 aprilesegna proprio l’inizio del periodo <strong>di</strong> occupazione delle milizie titine.24Un esempio è quello del Palio, ma vi sono anche le Feste patronali e altre manifestazioni locali, comela Festa <strong>di</strong> S. Rosa a Viterbo; la Festa del Redentore a Venezia; la Festa della Colombina a Firenze.25 Ve<strong>di</strong> infra capitolo IV16
Le funzioni atipiche costituiscono, infatti, la cartina <strong>di</strong> tornasole della capacitàdel prefetto nel sapersi relazionare col territorio, anche quale problem solver.Sono numerosi i settori in cui tale ruolo emerge in connessione con il territorio.Tra quelli <strong>di</strong> maggior rilievo vi è, ad esempio, lo sport, che rappresenta ai nostrigiorni uno dei principali aspetti che caratterizza la vita <strong>di</strong> un territorio ed incide sullefunzioni del prefetto per <strong>di</strong>verse ragioni.In primis per il seguito popolare che le vicende <strong>di</strong> una squadra citta<strong>di</strong>na possonoavere, 26 o per il fatto che nella provincia si svolge un evento <strong>di</strong> grande rilievointernazionale o ad<strong>di</strong>rittura mon<strong>di</strong>ale, 27 o ancora perché in quel territorio vi sonostabilimenti che producono un determinato marchio legato allo sport, 28 o infine per glieffetti economici e me<strong>di</strong>atici che produce sul territorio un particolare evento sportivo. 29In tutte queste circostanze il prefetto è preposto in via prioritaria a garantirel’or<strong>di</strong>nato svolgimento della manifestazione sportiva e ad evitare turbative alla sicurezzapubblica. Egli è tuttavia chiamato anche ad avere un ruolo attivo, agendo per lasoluzione <strong>di</strong> problemi che possono emergere nell’organizzazione <strong>di</strong> un certo evento oper favorire delle ricadute economiche a favore del territorio.Lo sport, infatti, non rileva solo per il seguito e la popolarità che può incontrarenella citta<strong>di</strong>nanza, ma anche per le conseguenze economiche che produce.Intorno ad ogni manifestazione sportiva ruotano invero numerosissimi interessi,da quelli delle sponsorizzazioni a quelli del circo me<strong>di</strong>atico-pubblicitario, dagli interessilegati alle scommesse sportive al maggior afflusso turistico conseguente ad una26 Un esempio è quello del seguito che hanno sul territorio le vittorie della locale squadra citta<strong>di</strong>naimpegnata in un campionato nazionale o in una competizione europea (come Siena nel basket; Trentonella pallavolo; U<strong>di</strong>ne nel calcio).27 Come lo svolgimento <strong>di</strong> una tappa del Giro d’Italia o una gara del campionato <strong>di</strong> Formula 1 a Monza oa Imola.28 Gli stabilimenti della Ferrari sul territorio <strong>di</strong> Modena, o a Bologna quelli della Ducati.29 Come una gara <strong>di</strong> coppa del mondo <strong>di</strong> sci a Courmayer; una regata <strong>di</strong> Coppa America a Napoli o aTrapani; manifestazioni veliche, come la Barcolana a Trieste, la quale attira oltre duemila imbarcazioni edè la più grande regata del Me<strong>di</strong>terraneo.17
importante manifestazione sportiva, che genera un aumento delle ven<strong>di</strong>te dei prodottilocali e maggiori incassi per negozi, alberghi, ed esercizi pubblici.Lo sport, peraltro, è un elemento che può favorire la creazione <strong>di</strong> una sorta <strong>di</strong>“affinità empatica” tra il territorio ed il prefetto - magari per il solo fatto che questi è unappassionato praticante <strong>di</strong> quello sport così <strong>di</strong>ffuso – facendo percepire quest’ultimocome parte integrante della comunità.Oltre allo sport, però, vi sono <strong>di</strong>versi altri aspetti e peculiarità del territorio cheinteragiscono e sono connesse con le funzioni del Prefetto.Un esempio è quello delle produzioni e delle specificità eno-gastronomiche, nonsolo per i riflessi economici che ne derivano, ma anche per la capacità <strong>di</strong> richiamoturistico e che rendono famosa una certa località. 30In tal senso rientra nella funzione <strong>di</strong> rappresentanza istituzionale non solo ilpresenziare alle manifestazioni - così testimoniando la vicinanza dello Stato a quelterritorio - ma anche il contribuire in altre e <strong>di</strong>verse forme alla <strong>di</strong>ffusione dei prodottitipici in ambito nazionale, promuovendo la collaborazione tra i produttori, le pro loco,gli enti turistici ed operando in sinergia con gli amministratori locali.Altra peculiarità territoriale è il patrimonio artistico ed architettonico chearricchisce una certa zona.Il nostro Paese ha infatti un immenso patrimonio <strong>di</strong> opere d’arte, spesso nonconosciute ed adeguatamente pubblicizzate, che lo impreziosiscono e che non solo necelebrano il passato e la civiltà, ma possono anche rappresentare un fattore <strong>di</strong> sviluppo e<strong>di</strong> richiamo turistico.Tra le funzioni del prefetto in questo settore vi è non solo quella <strong>di</strong> cooperarenell’opera <strong>di</strong> conservazione e <strong>di</strong> salvaguar<strong>di</strong>a dei tesori artistici insieme ai30 E’ il caso delle produzioni vitivinicole <strong>di</strong> territori come la Franciacorta, il Chianti, il Collio, la zona <strong>di</strong>Cirò, che sono famose in tutto il mondo. Nel settore alimentare, poi, sono numerosissime le localitàfamose per prodotti come la pasta <strong>di</strong> Gragnano; il pane <strong>di</strong> Altamura; i pizzoccheri della Valtellina; iltartufo d’Alba etc..18
sovrintendenti, ma anche <strong>di</strong> sostenere le iniziative volte a promuovere le ricchezzeartistiche dell’area e <strong>di</strong> renderle fruibili da parte del maggior numero <strong>di</strong> turisti, in mododa contribuire allo sviluppo del territorio stesso.Il prefetto potrà perciò farsi promotore e sostenere, d’intesa con i sovrintendenti,mostre destinate a raccogliere i capolavori artistici presenti nella provincia; promuovereiniziative volte a stimolare il <strong>Ministero</strong> per i beni culturali nell’attività <strong>di</strong> restauro;ovvero, in caso <strong>di</strong> carenza <strong>di</strong> risorse pubbliche, promuovere iniziative <strong>di</strong>sensibilizzazione volte a reperire finanziamenti privati destinati al restauro ed allaconservazione dei beni artistici ed architettonici.Altra peculiarità del territorio è quella dell’ambiente, del paesaggio e dellebellezze naturali, che rappresenta un altro motore dei flussi turistici.Il ruolo del prefetto in questo settore è quin<strong>di</strong> <strong>di</strong> importanza fondamentale. Egli,infatti, svolge in primis una azione <strong>di</strong> salvaguar<strong>di</strong>a e tutela dell’ambiente naturale,impartendo <strong>di</strong>rettive alle Forze dell’or<strong>di</strong>ne in modo da contrastare possibilifenomenologie criminali, come gli incen<strong>di</strong> dolosi boschivi o l’abusivismo e<strong>di</strong>lizio.Tuttavia, oltre alla funzione <strong>di</strong> salvaguar<strong>di</strong>a, spettano al prefetto anche attività <strong>di</strong>promozione del patrimonio ambientale naturale, in collaborazione con gliamministratori locali.Altre peculiarità del territorio che possono interagire con le funzioni del prefettosono quelle rappresentate dalle manifestazioni artistiche, letterarie, teatrali,cinematografiche, della moda. 31Tutte queste manifestazioni, artistiche e <strong>di</strong> costume rappresentano non solo deglieventi culturali <strong>di</strong> grande importanza - che richiamano l’attenzione delle televisioni <strong>di</strong>tutto il mondo, dei giornali, delle riviste per l’evento che vi si tiene - ma anche dellevetrine per le città che ospitano l’evento, e pongono al centro dell’attenzione delpubblico nazionale ed internazionale quel territorio.31 Ad esempio con eventi come il Festival del Cinema <strong>di</strong> Venezia e <strong>di</strong> Roma; o la Stagione liricadell’Arena <strong>di</strong> Verona, la Biennale <strong>di</strong> Venezia e la Quadriennale d’Arte <strong>di</strong> Roma; o manifestazionipopolari come il Festival <strong>di</strong> Sanremo.19
Perciò, anche in questo tipo <strong>di</strong> manifestazioni il ruolo del prefetto non èsolamente quello <strong>di</strong> garantire l’or<strong>di</strong>nato svolgimento dell’evento, ma <strong>di</strong> contribuire inmodo atipico al buon esito della manifestazione stessa, intervenendo per superarepossibili inconvenienti o risolvere criticità che dovessero emergere nella faseorganizzativa o in quella della manifestazione stessa.Il territorio, tuttavia, non è costituito solo da elementi storici, ambientali, enogastronomici,sportivi, artistici, architettonici, o <strong>di</strong> costume, ma dal tessuto istituzionale<strong>di</strong> una certa area geografica, e cioè dai sindaci, dagli amministratori locali, dai <strong>di</strong>rigentidelle amministrazioni periferiche dello Stato, ma anche dalla società civile, dalle realtàreligiose, dal mondo produttivo e delle organizzazioni sindacali, del mondodell’università, della ricerca e della scienza.Il territorio è composto, quin<strong>di</strong>, anche dalla rete <strong>di</strong> relazioni esistente tra le<strong>di</strong>verse realtà istituzionali, sociali, economiche e scientifiche <strong>di</strong> una certa area.Il prefetto è pertanto parte importante <strong>di</strong> questa componente territoriale, e puòsvolgere una funzione fondamentale nella riallocazione del territorio quale neobaricentrodell’azione dei pubblici poteri.Infatti, l’essere “istituzione del territorio” ed allo stesso tempo “articolazioneperiferica <strong>di</strong> un’amministrazione centrale” permette al prefetto <strong>di</strong> porre in essere quellainversione <strong>di</strong> tendenza da molte parti auspicata, e consistente nell’abbandono delconcetto tra<strong>di</strong>zionale <strong>di</strong> territorio come “oggetto” dell’esercizio del potere, bensì come“soggetto” del cambiamento. 32In quest’ottica il territorio non è più il mero luogo <strong>di</strong> esercizio delle competenze,cioè del “chi fa cosa”, ma il luogo da cui si sviluppano le richieste volte ad assecondarele esigenze della comunità locale e delle sue istituzioni, per cui l’esercizio delle funzioniè subor<strong>di</strong>nato a tali esigenze e si conforma alle stesse, così invertendo il tra<strong>di</strong>zionaleprocesso che vede le funzioni “calate” dall’alto.32 Così Andrea Piraino, in Tavola rotonda conclusiva del “Master in gestione del Territorio” presso laSSAI, intitolata: “Il territorio come rete <strong>di</strong> governo. Prospettive, sfide, criticità”- Roma, 17 febbraio 2012.20
In questa inversione <strong>di</strong> prospettiva il prefetto può rappresentare il motore <strong>di</strong> unsistema <strong>di</strong> governance che parte dai comuni - come enti esponenziali delle comunitàterritoriali e rappresentativi dei bisogni <strong>di</strong> queste - ed arriva al governo centrale.21
CAP. 3 LA GOVERNANCE DEL TERRITORIO3.1 Dal government alla governance: la funzione prefettizia in un sistemaamministrativo multipolare.Governare il territorio non significa soltanto “amministrarlo” ma organizzarlo infunzione <strong>di</strong> un’idea <strong>di</strong> crescita e <strong>di</strong> comunità.Da tempo si propone la riflessione sul ruolo effettivo della PubblicaAmministrazione all’interno dei percorsi <strong>di</strong> sviluppo del territorio. E’ un tema crucialepoiché appare ormai chiaro che le Pubbliche Amministrazioni rappresentano lo snodocentrale per avviare in maniera “sistemica” il rilancio del tessuto produttivo edeconomico. Questo passa inevitabilmente attraverso la riaffermazione del principio dellacoesione sociale declinato nelle <strong>di</strong>verse tipologie delle identità locali. Una sorta <strong>di</strong>“abito su misura” che deve tenere conto della realtà del territorio in cui si agisce. Il temarichiama il processo <strong>di</strong> riconfigurazione delle politiche pubbliche che, abbandonato ilmodello originario, accentrato e piramidale, si muove verso il potenziamento dei poterilocali regionali e territoriali, mirando al rafforzamento della partecipazione delleorganizzazioni della società civile e della citta<strong>di</strong>nanza, stimolando e promuovendo ilconfronto con le istituzioni per realizzare obiettivi comuni.Si assiste, in buona sostanza, al graduale passaggio da una logica gerarchica cherende lo Stato regolatore sovraor<strong>di</strong>nato agli altri soggetti (government) a una forma <strong>di</strong>“governo in rete” della cosa pubblica che chiama in causa tutti gli attori – pubblici eprivati - a vario titolo interessati (governance) 33 .33 La storia del termine governance (<strong>di</strong>rezione, dominio) vede la sua iniziale <strong>di</strong>ffusione all’interno delsettore privato, contrariamente al termine government che è riferito per lo più all’attività <strong>di</strong> governopubblico; assume infatti il nome <strong>di</strong> corporate governance la gestione operativa strategica delle aziendeprivate, alla quale partecipano i principali azionisti. Nell’uso che è andato assumendo nel <strong>di</strong>battito sullepolitiche pubbliche in Italia dai primi anni ’80 esso è stato opposto al termine government per intenderel’attività <strong>di</strong> governo <strong>di</strong> un territorio o <strong>di</strong> un’organizzazione che deriva dal concorso delle iniziative e delleattività messe in campo da tutte le componenti sociali che caratterizzano quel territorio (odorganizzazione). In generale, il concetto <strong>di</strong> governance richiama un modello <strong>di</strong> gestione delle relazionibasato sui principi della collaborazione, della con<strong>di</strong>visione, del consenso e del coor<strong>di</strong>namento. Si tratta, insintesi, <strong>di</strong> un modello <strong>di</strong> gestione dei processi <strong>di</strong> programmazione in cui l’efficacia dell’azione pubblica<strong>di</strong>pende non solo dalla attività tipicamente politico-amministrativa ma deriva dal raccordo tra attoriistituzionali e attori sociali e dalla loro capacità <strong>di</strong> con<strong>di</strong>videre obiettivi e cooperare per raggiungerli.22
Col termine governance, dunque, inten<strong>di</strong>amo il processo <strong>di</strong> elaborazione,determinazione, realizzazione e implementazione <strong>di</strong> politiche condotto secondo criteri<strong>di</strong> concertazione e <strong>di</strong> partenariato tra soggetti pubblici e soggetti privati. Essa costituisceuna forma avanzata ed evoluta <strong>di</strong> gestione della complessità, una gestionerappresentativa della capacità dei <strong>di</strong>versi attori <strong>di</strong> coor<strong>di</strong>nare le proprie strategie <strong>di</strong>intervento e <strong>di</strong> con<strong>di</strong>videre la conoscenza necessaria per progettare insieme azioni <strong>di</strong>sviluppo con<strong>di</strong>vise con un approccio orientato al problem solving. 34Il nostro or<strong>di</strong>namento si muove chiaramente in questa <strong>di</strong>rezione.Sin dagli inizi degli anni ’90, infatti, con l’approvazione delle leggi n. 142/90 en. 241/90, ha preso avvio una grande stagione riformatrice, che, passando per la faseevolutiva che va sotto il nome <strong>di</strong> “federalismo amministrativo a Costituzione invariata”,è giunta alla riforma del Titolo V della Costituzione. Un passaggio <strong>di</strong>rompente cherappresenta il punto <strong>di</strong> approdo del processo <strong>di</strong> attuazione della “Repubblica delleAutonomie” e che vede nel nuovo testo dell’articolo 114 della Costituzione la creazione<strong>di</strong> una nuova statualità, definita prudentemente da certa dottrina come la possibile viaitaliana al federalismo.Con la riforma del Titolo V la pari <strong>di</strong>gnità tra lo Stato e gli enti territoriali, aivari livelli, ha trovato un fondamento costituzionalmente riconosciuto, per cui si èpassati da un sistema gerarchico ad un sistema equior<strong>di</strong>nato. Una delle novità piùrilevanti introdotte dalla riforma, oltre a quella della pari or<strong>di</strong>nazione e rilevanza <strong>di</strong>Stato ed autonomie locali come componenti della Repubblica, è quella contenutanell’art. 118 Cost. che ha stabilito, come regola generale, che “le funzioniamministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario34 Un passaggio fondamentale, nella elaborazione <strong>di</strong> un concetto con<strong>di</strong>viso <strong>di</strong> governance territoriale,viene dalla definizione enunciata nel Libro bianco sulla governance europea pubblicato dallaCommissione europea il 5 agosto 2001: “ il concetto <strong>di</strong> governance designa le norme, i processi e icomportamenti che influiscono sul modo in cui le competenze sono esercitate a livello europeo,soprattutto con riferimento ai principi <strong>di</strong> apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza.”23
siano conferite alle Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base deiprincipi <strong>di</strong> sussi<strong>di</strong>arietà, <strong>di</strong>fferenziazione ed adeguatezza”. 35Ancorché si sia in presenza <strong>di</strong> una pluralità <strong>di</strong> soggetti, ciascuno dei qualititolare <strong>di</strong> un settore <strong>di</strong>fferenziato <strong>di</strong> competenze, lo stesso principio <strong>di</strong> sussi<strong>di</strong>arietàdeve assumere una connotazione <strong>di</strong>namica e coinvolgere una complessa rete <strong>di</strong> accor<strong>di</strong>,<strong>di</strong> intese, <strong>di</strong> attività concertative: in breve, la sussi<strong>di</strong>arietà deve coniugarsi con un altroprincipio che è quello <strong>di</strong> leale collaborazione. Il principio in <strong>di</strong>scorso che, a benguardare, costituisce l’effetto naturale dell’organizzazione pluralistica dello Stato, poneun obbligo <strong>di</strong> cooperazione e <strong>di</strong> coesione tra i vari soggetti pubblici: sotto il profilopratico, siffatto obbligo si traduce in un metodo <strong>di</strong> <strong>lavoro</strong> che privilegia l’interazione, loscambio, l’intesa e, se possibile, l’utilizzo in comune <strong>di</strong> risorse, in vista delraggiungimento <strong>di</strong> un fine con<strong>di</strong>viso.Il nuovo modello policentrico, che esalta l’identità e la capacità <strong>di</strong> autonomia delsingolo ente territoriale, pone inderogabilmente la questione della governabilità e dellacoesione territoriale, sociale e istituzionale a salvaguar<strong>di</strong>a del fondamentale equilibriocostituzionale dei poteri, delle funzioni e dell’identità unitaria dei valori <strong>di</strong> cui laRepubblica nel suo complesso è espressione. E’, quin<strong>di</strong>, in<strong>di</strong>spensabile una cernieraistituzionale in grado <strong>di</strong> garantire, grazie soprattutto alla conoscenza storica delleistituzioni e del territorio, il rispetto della legalità nel supremo interesse dello Statounitario.In realtà, ben prima che il concetto stesso <strong>di</strong> governance venisse delineato, pur inun’architettura or<strong>di</strong>namentale informata a rigi<strong>di</strong> principi autoritativi e in carenza <strong>di</strong>specifiche attribuzioni normative, il territorio ha sempre conosciuto un soggetto che siassumesse la responsabilità <strong>di</strong> guidare i processi con un ruolo attivo, <strong>di</strong> stimolo e <strong>di</strong>leadership, me<strong>di</strong>ando tra interessi contrastanti e contribuendo a portare infine asoluzione problematiche locali.35 Il principio <strong>di</strong> sussi<strong>di</strong>arietà, <strong>di</strong> derivazione comunitaria, postula che l’ente pubblico che è più vicino,territorialmente parlando, al bisogno pubblico, è quello che per primo deve intervenire, essendo l’ente chemeglio degli altri conosce tale bisogno della cui soluzione, prima degli altri, deve farsi carico. Se noninterviene, perché non lo sa fare o non lo può fare, in sostituzione <strong>di</strong> esso, sono chiamati, via via, gli altrienti pubblici territorialmente più lontani.24
Questo è stato, fin dalla sua ormai bicentenaria istituzione, uno dei ruoliprincipali che il prefetto ha saputo interpretare, guadagnandosi sul campo, con gli sforziprofusi, la visione <strong>di</strong> largo respiro e la capacità <strong>di</strong> aggregare consenso intorno asoluzioni con<strong>di</strong>vise, un’autorevolezza che ne ha costituito, e ne costituisce, il tratto<strong>di</strong>stintivo presso le comunità in cui egli presta la sua opera.Quell’antica azione <strong>di</strong> governance - co<strong>di</strong>ficata <strong>di</strong> recente anche nel D.P.R. n. 180del 2006 36 , che ha attribuito formalmente al prefetto il compito <strong>di</strong> promuovere la lealecollaborazione interistituzionale e il coor<strong>di</strong>namento tra enti - rappresenta oggi una dellepiù significative missioni che l’istituto è chiamato a realizzare nella Repubblica delleAutonomie 37 . E’ una funzione che il prefetto, rappresentante del Governo sul territorio,espressione dello Stato a <strong>di</strong>retto contatto con la comunità locale, è chiamato a svolgere,tutelando e promuovendo, come un bene proprio della democrazia, la coesione socialeche è con<strong>di</strong>zione in<strong>di</strong>spensabile per un corretto e adeguato sviluppo economico.Tale ruolo il prefetto ha svolto - e continua a svolgere - grazie a caratteristicheche gli sono proprie: elevata professionalità e capacità <strong>di</strong> analisi, terzietà dellaposizione, ricerca dell'equilibrio complessivo del sistema, interpretazione fedele delleesigenze e dei bisogni dei citta<strong>di</strong>ni, attitu<strong>di</strong>ne al <strong>di</strong>alogo ed alla me<strong>di</strong>azione.Si tratta <strong>di</strong> attività, anche informali, <strong>di</strong> me<strong>di</strong>azione e raccordo nei rapporti conassociazioni, sindacati, or<strong>di</strong>ni professionali, organizzazioni <strong>di</strong> categoria, comitati,gruppi e finanche singoli citta<strong>di</strong>ni, che costituiscono insieme un modello <strong>di</strong> governance36 D.P.R. 3 aprile 2006, n. 180 – “Regolamento recante <strong>di</strong>sposizioni in materia <strong>di</strong> Prefetture-Ufficiterritoriali del Governo, in attuazione dell’art. 11 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, esuccessive mo<strong>di</strong>ficazioni.” L’art. 1, comma 2, in particolare, <strong>di</strong>spone: Ferme restando le propriefunzioni, la Prefettura, avvalendosi anche delle Conferenze permanenti, <strong>di</strong> cui all'articolo 4, assicura:a) il coor<strong>di</strong>namento dell'attivita' amministrativa degli uffici periferici dello Stato sul territorio;b) la leale collaborazione degli uffici periferici dello Stato con i <strong>di</strong>versi livelli <strong>di</strong> governo esistentisul territorio.37 Nel complesso nuovo quadro <strong>di</strong> rapporti, l’antica connotazione prefettizia legata al coor<strong>di</strong>namento <strong>di</strong>soggetti <strong>di</strong>versi e della funzione <strong>di</strong> rappresentanza è stata riproposta e formalizzata dal legislatore ancheall’art. 10 della L. n. 131/2003. In particolare, il comma 1 prevede che, in ogni Regione a statutoor<strong>di</strong>nario, il prefetto preposto all’Ufficio territoriale del Governo avente sede nel capoluogo regionalesvolge le funzioni <strong>di</strong> rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie. In talequadro, assume un’importanza fondamentale la considerazione che il rappresentante dello Stato siachiamato a svolgere un’ampia gamma <strong>di</strong> attribuzioni anche attraverso le conferenze <strong>di</strong> cui all' art. 11 delD.Lgs. n. 300/99.25
territoriale. Modello <strong>di</strong> governance <strong>di</strong> assoluta importanza e utilità nel nuovo contestoor<strong>di</strong>namentale, cui si chiede <strong>di</strong> rispondere positivamente alle potenziali conflittualità <strong>di</strong>cui è portatore un sistema che prevede la coesistenza sul territorio <strong>di</strong> una molteplicità <strong>di</strong>poteri operanti in posizione <strong>di</strong> equior<strong>di</strong>nazione, e che pertanto abbisogna <strong>di</strong> istituzioni e<strong>di</strong> se<strong>di</strong> che, favorendo il confronto <strong>di</strong>alettico tra i <strong>di</strong>versi attori, e fra questi e lo Stato,siano in grado <strong>di</strong> rispondere alle istanze ed alle esigenze territoriali in un quadro <strong>di</strong>riferimento unitario, assicurando al tempo stesso coesione sociale e or<strong>di</strong>nato viverecivile.3.2 Governance “multivello”: conferenza permanenteCome sopra delineato, il <strong>Ministero</strong> dell’interno svolge, da sempre, compiti <strong>di</strong>interesse generale per la collettività, sia al centro sia in ambito periferico, nei“territori” 38 , in primo luogo attraverso i prefetti.Tra la fine degli anni novanta e i primi anni del duemila sono stati ridefiniti gliassetti istituzionali, in attuazione <strong>di</strong> un <strong>di</strong>segno finalizzato alla configurazione <strong>di</strong> unnuovo modo <strong>di</strong> “essere” e <strong>di</strong> rappresentare lo Stato, anche sul territorio. In questo nuovoquadro, si delinea una riconfigurazione del ruolo del prefetto e del rapporto traquest’ultimo ed i <strong>di</strong>versi livelli <strong>di</strong> governo che svolgono, anch’essi, la propria azione sui“territori”.Il prefetto si pone, quin<strong>di</strong>, ancora più vicino ai citta<strong>di</strong>ni, che dal territoriotraggono la propria identità, in primo luogo sociale e culturale. Tale ruolo “<strong>di</strong>prossimità” <strong>di</strong>venta, infatti, sempre più rilevante in un contesto, quale quello attuale, <strong>di</strong>minori sicurezze, in primo luogo sotto il profilo economico e, quin<strong>di</strong>, sociale, deicitta<strong>di</strong>ni, che cercano risposte alle loro legittime aspettative, proprio da parte deiresponsabili della cosa pubblica.Lo Stato – al centro come in periferia – vuole <strong>di</strong>ventare più “leggero” negliapparati ma più influente ed efficace nell’azione concreta. Lo Stato, quin<strong>di</strong>, “meno fortema più forte”, mette da parte la vecchia “veste” <strong>di</strong> potere autoreferenzialepreoccupandosi, invece, <strong>di</strong> svolgere azioni concrete per la crescita sociale e la <strong>di</strong>fesa <strong>di</strong>38 I “territori” sono, qui, volutamente in<strong>di</strong>cati al plurale per evidenziare le <strong>di</strong>fferenze e le peculiarità <strong>di</strong>ciascun contesto in cui i prefetti operano.26
una civile convivenza, “più autorevole nel sollecitare e nel sostenere i Governi locali eregionali nell'assolvimento della loro delicata missione istituzionale, più consapevoledel nuovo ruolo e della sua importanza in una società complessa connotata da una<strong>di</strong>fficile globalizzazione” 39 .In un ottica <strong>di</strong> “semplificazione” viene a convergere nella prefettura - cheassume la denominazione <strong>di</strong> Ufficio Territoriale del Governo, in aggiunta alle or<strong>di</strong>narieattribuzioni, tipizzate o meno - l’esercizio unitario delle funzioni (con talune eccezioni)spettanti allo Stato a livello periferico, in una prospettiva <strong>di</strong> razionalizzazione dellarappresentanza generale del Governo sul territorio 40 .Non essendosi mai concretamente realizzato tale progetto, il legislatore haricalibrato la mission della prefettura, esaltandone la funzione <strong>di</strong> governance inrelazione al nuovo assetto delle autonomie territoriali, mutandone nuovamente ladenominazione in prefettura-Ufficio Territoriale del Governo 41 . Il riferimento dellafunzione statale ad un unico centro <strong>di</strong> imputazione viene quin<strong>di</strong> superato per lasciarespazio, in capo alla prefettura-UTG, alla funzione <strong>di</strong> garanzia per “l’eserciziocoor<strong>di</strong>nato dell’attività amministrativa degli uffici periferici dello Stato” e per “la lealecollaborazione <strong>di</strong> detti uffici con gli enti locali”.Il principio della leale collaborazione, viene espressamente richiamato dallaCostituzione dove, a seguito della riforma del titolo V, è stato introdotto al fine <strong>di</strong>delimitare – unitamente al principio <strong>di</strong> sussi<strong>di</strong>arietà – la cornice entro cui è possibile peril Governo esercitare, in casi specifici, il potere sostitutivo nei confronti degli organidegli enti territoriali (art. 120 Cost.). Tale principio rappresenta, ormai, il criterio <strong>di</strong>riferimento – anche secondo costante giurisprudenza della Corte Costituzionale 42 - per39 Considerazioni espresse dal Prefetto Mosca nel libro “Il prefetto”. Ed. Rubettino 2010.40 Si tratta della prima formulazione dell’art. 11 del D.Lgs n.300/1999 in materia <strong>di</strong> Uffici Territoriali delGoverno.41 Il d.lgs. n. 29/2004 ha poi mo<strong>di</strong>ficato l’art. 11 del D.Lgs n. 300/1999.42 Secondo la Corte, infatti, “il principio <strong>di</strong> leale collaborazione deve presiedere a tutti i rapporti cheintercorrono tra Stato e regioni: la sua elasticità e la sua adattabilità lo rendono particolarmente idoneoa regolare in modo <strong>di</strong>namico i rapporti in questione, attenuando i dualismi ed evitando eccessiviirrigi<strong>di</strong>menti. La genericità <strong>di</strong> questo parametro, se utile per i motivi sopra esposti, richiede tuttavia27
aggiungere un punto <strong>di</strong> equilibrio tra i <strong>di</strong>versi livelli <strong>di</strong> governo e <strong>di</strong> governance. Conesso, si intende riportare a coerenza un sistema che vede la valorizzazione delleautonomie, da una parte, e, dall’altra, la necessità che la Repubblica rimanga,comunque, una ed in<strong>di</strong>visibile (art. 5 Cost.).Ed è, in primo luogo, attraverso lo strumento della Conferenza provincialepermanente 43 che si è inteso concretizzare l’azione <strong>di</strong> coor<strong>di</strong>namento e <strong>di</strong> me<strong>di</strong>azionedel prefetto, assicurando il raccordo tra i <strong>di</strong>versi livelli <strong>di</strong> governo, a presi<strong>di</strong>o delleesigenze <strong>di</strong> unità della Repubblica ed a garanzia della coesione sociale e territoriale,oltre che per la risoluzione pratica <strong>di</strong> questioni in cui le competenze statali e quelle delleautonomie territoriali sono interconnesse.Per le sue connotazioni <strong>di</strong> “stanza <strong>di</strong> compensazione delle tensioni scaturenti inambito locale” nonché <strong>di</strong> “efficace centro <strong>di</strong> codecisione”, la Conferenza rappresenta,altresì, fonte <strong>di</strong> conoscenza per il prefetto in or<strong>di</strong>ne alla realtà territoriale <strong>di</strong> riferimentononché valido supporto per espletare la funzione <strong>di</strong> in<strong>di</strong>rizzo dell’azione dei pubblicipoteri verso le reali ed effettive esigenze della collettività, specifiche per ciascunterritorio 44 .Nella pratica, lo strumento delle Conferenze permanenti ha consentito <strong>di</strong>convogliare, su tematiche <strong>di</strong> interesse dei singoli territori, l’impegno e le competenzedei <strong>di</strong>versi uffici ed organismi, spesso portando alla conclusione <strong>di</strong> protocolli operativi oall’istituzione <strong>di</strong> tavoli, anche tecnici, volti al raggiungimento materiale <strong>di</strong> determinaticontinue precisazioni e concretizzazioni. Queste possono essere <strong>di</strong> natura legislativa, amministrativa ogiuris<strong>di</strong>zionale” (sentenza n. 31/2006). Inoltre, secondo la Corte, i meccanismi <strong>di</strong> leale collaborazionevanno necessariamente previsti solo quando vi sia una concorrenza <strong>di</strong> competenze nazionali e regionali,ove non possa ravvisarsi la sicura prevalenza <strong>di</strong> una materia sull’altra (sentenze n. 88/2009, n. 231/2005 en.33/2011).43 L’art. 11 del D.Lgs. n. 300/1999, come mo<strong>di</strong>ficato dall’art. 1 del D.Lgs. n. 29/2004, <strong>di</strong>sciplina laconferenza provinciale permanente, presieduta dal prefetto e composta dai responsabili <strong>di</strong> tutte le struttureamministrative periferiche dello Stato che svolgono la loro attività nella provincia nonché darappresentanti degli enti locali. A livello regionale, la conferenza permanente – presieduta dal prefettocapoluogo <strong>di</strong> regione - è composta dai rappresentanti delle strutture periferiche regionali dello Stato, allaquale possono essere invitati i rappresentanti della regione.44 Ve<strong>di</strong> relazione del prefetto Penta al Convegno ANFACI del 2006 dal titolo: Organizzazione degli ufficicentrali <strong>di</strong> livello <strong>di</strong>rigenziale e nuovo or<strong>di</strong>namento delle Prefetture UTG”.28
obiettivi (es. istituzione <strong>di</strong> reti telematiche provinciali, vigilanza su aziende perprevenzione dei rischi sul <strong>lavoro</strong>, sensibilizzazione contro le stragi del sabato sera, ….).La “forza” <strong>di</strong> tale strumento risiede nella tra<strong>di</strong>zionale capacità dei prefetti <strong>di</strong>“stare” nei territori in maniera “vigile” ed efficace comprendendo le istanze dellacollettività <strong>di</strong> riferimento e facendosi parte attiva per condurre le singole forze incampo, facendole confluire - agendo in squadra - verso una incisiva <strong>di</strong>namica <strong>di</strong> alsuperamento delle criticità riscontrate attraverso un’azione con<strong>di</strong>visa.La conferma, implicita, della vali<strong>di</strong>tà <strong>di</strong> tale strumento si rinviene nell’ambitodel ddl <strong>di</strong> delega, in <strong>di</strong>scussione al Parlamento (A.C. 4567), volto a semplificare il“sistema delle Conferenze” 45 , ed a creare – a livello centrale - un’unica sede <strong>di</strong> raccordoistituzionale, denominata “Conferenza permanente dei livelli <strong>di</strong> governo”, conriferimento ai Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato 46 . Comeenunciato dalla relazione illustrativa, il provve<strong>di</strong>mento vuole “far fronte alle esigenze <strong>di</strong>negoziazione e <strong>di</strong> me<strong>di</strong>azione politiche fra Governo e autonomie territoriali così comescaturiscono dal nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione e dallasuccessiva giurisprudenza applicativa della Corte Costituzionale”, tenendo conto del“complesso interagire dei soggetti costitutivi della Repubblica”. Secondo il progetto inesame, la Conferenza permanente dei livelli <strong>di</strong> governo, per il raggiungimento dei propriobiettivi, può avvalersi delle Conferenze permanenti provinciali 47 . Ove tale <strong>di</strong>sposizionefosse approvata, verrebbe ulteriormente rafforzato il tra<strong>di</strong>zionale ruolo <strong>di</strong>coor<strong>di</strong>namento e <strong>di</strong> me<strong>di</strong>azione del prefetto ai fini <strong>di</strong> reductio ad unum della45 “Sistema delle Conferenze” è una definizione utilizzata in dottrina per in<strong>di</strong>care la concertazioneinteristituzionale che si realizza tramite le Conferenze attualmente <strong>di</strong>sciplinate dalla legge: Conferenzapermanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province <strong>di</strong> Trento e Bolzano (D.P.C.M. 12/10/1983,art. 12, L. n. 400/1988, D.Lgs. n. 281/1997, D.Lgs. n. 418/1989); Conferenza Stato-Città-Autonomielocali (D.P.C.M. 2 luglio 1996, D.Lgs. n. 281/1997); Conferenza unificata (art. 8, D.Lgs. n. 281/1997).46 L’art. 1, comma 1, del <strong>di</strong>segno <strong>di</strong> legge definisce la Conferenza permanente dei livelli <strong>di</strong> governo“sede <strong>di</strong> confronto, concertazione e attuazione del principio <strong>di</strong> leale collaborazione tra i soggetticostitutivi della Repubblica ai sensi dell'articolo 114 della Costituzione, nonché <strong>di</strong> coesione e <strong>di</strong>integrazione delle politiche pubbliche, ferme restando le rispettive competenze”.47 Artt. 1, comma 1, lett. s) rinvia, per la definizione <strong>di</strong> modalità <strong>di</strong> raccordo, a successivi provve<strong>di</strong>mentiattuativi.29
complessiva azione <strong>di</strong> risposta delle istituzioni alle istanze del territorio. Infatti, laConferenza permanente dei livelli <strong>di</strong> Governo – anche attraverso lo strumento delleConferenze permanenti - dovrebbe rappresentare una sede “<strong>di</strong> coesione e <strong>di</strong>integrazione delle politiche pubbliche”, e <strong>di</strong> concreta applicazione del principio <strong>di</strong>“leale collaborazione” tra lo Stato e le autonomie territoriali 48 .Nel nuovo assetto costituzionale si avverte l’esigenza <strong>di</strong> assicurare un momento<strong>di</strong> sintesi del “sistema” Stato/autonomie, in parallelo a quanto avviene a livello centrale.La sempre maggiore spinta <strong>di</strong> cambiamento verso un sistema istituzionale a “rete” 49 , incui i <strong>di</strong>versi livelli <strong>di</strong> governo sul territorio si tengono insieme e interagiscono semprepiù fortemente, è alla base della <strong>di</strong>scussione parlamentare in atto in or<strong>di</strong>ne allasemplificazione dell’or<strong>di</strong>namento regionale e degli enti locali, nonché in materia <strong>di</strong>trasferimento <strong>di</strong> funzioni amministrative. In tale contesto è, altresì, prevista una delegaal Governo per la ridefinizione del ruolo e degli ambiti territoriali <strong>di</strong> competenza delleprefetture-UTG, con accorpamento delle strutture dell’amministrazione periferica delloStato, le cui funzioni vengono conferite all’ufficio medesimo.3.3 La governance nella sicurezza: patti per la sicurezzaIl progressivo decentramento amministrativo e il trasferimento <strong>di</strong> funzioni dalloStato alle Regioni e agli enti locali 50 hanno portato alla richiesta, da parte <strong>di</strong> questi48 La Corte Costituzionale ha più volte espresso l’avviso secondo cui le Conferenze rappresentano unasede privilegiata per l’attuazione del principio <strong>di</strong> “leale collaborazione”. Secondo la Corte, allo stato dellalegislazione vigente, “il principale strumento che consente alle regioni <strong>di</strong> avere un ruolo nelladeterminazione del contenuto <strong>di</strong> taluni atti legislativi statali che incidono su materie <strong>di</strong> competenzaregionale è costituito dal sistema delle Conferenze. Esso (…) realizza una forma <strong>di</strong> cooperazione <strong>di</strong> tipoorganizzativo e costituisce una delle se<strong>di</strong> più qualificate per l'elaborazione <strong>di</strong> regole destinate a<strong>di</strong>ntegrare il parametro della leale collaborazione” (da ultimo, sent. n. 401/2007). Inoltre, “lo strumentodell'intesa costituisce una delle possibili forme <strong>di</strong> attuazione del principio <strong>di</strong> leale cooperazione tra loStato e la regione e si sostanzia in una paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto; intesa darealizzare e ricercare, laddove occorra, attraverso reiterate trattative volte a superare le <strong>di</strong>vergenze cheostacolino il raggiungimento <strong>di</strong> un accordo, senza alcuna possibilità <strong>di</strong> un declassamento dell'attività <strong>di</strong>codeterminazione connessa all'intesa in una mera attività consultiva non vincolante” (sent. 21/2006).49 Ve<strong>di</strong>, al riguardo, il cap.4.50 Si richiamano, al riguardo, la L. n. 59/1997 e il D.Lgs. n.112/1998 nonché la riforma costituzionale del2001, che ha mo<strong>di</strong>ficato il Titolo V della parte seconda della Costituzione. In particolare, l’art. 118 Cost.prevede che la legge statale <strong>di</strong>sciplini forme <strong>di</strong> coor<strong>di</strong>namento tra Stato e Regioni in materia <strong>di</strong> or<strong>di</strong>ne30
ultimi, <strong>di</strong> un più significativo ruolo nelle politiche della sicurezza urbana, in osservanzaal principio <strong>di</strong> sussi<strong>di</strong>arietà e alla conseguente opportunità <strong>di</strong> allocare funzioni e poteripubblici ai livelli istituzionali più vicini al citta<strong>di</strong>no.In particolare i sindaci, a partire dal 1993 51 , hanno posto sempre più l’accentosull’esigenza <strong>di</strong> una maggiore partecipazione attiva nella governance della sicurezzaurbana, con specifico riguardo a quei fenomeni <strong>di</strong> illegalità o degrado presenti suirispettivi territori (es. prostituzione, abusivismo commerciale, impiego <strong>di</strong> manodoperairregolare, spesso straniera), percepiti quali fattori <strong>di</strong> criticità dalla collettività locale.In materia <strong>di</strong> sicurezza è, pertanto, progressivamente maturato il convincimento – alivello sociale e istituzionale - che azioni maggiormente integrate tra <strong>di</strong>versi livelli <strong>di</strong>governo, statale e locale, nel rispetto delle rispettive competenze, fossero necessarieaccanto alle forme <strong>di</strong> collaborazione già co<strong>di</strong>ficate ed operative 52 .Nel 2007 veniva quin<strong>di</strong> avviato un progetto <strong>di</strong> riforma in tale settore che, nonconclusosi per la fine anticipata della XV legislatura, è stato poi ripreso nell’ambito <strong>di</strong>un più ampio “pacchetto sicurezza”, approvato l’anno successivo.Con le <strong>di</strong>sposizioni introdotte sono stati potenziati, nel rispetto delle prerogativestatali, gli strumenti giuri<strong>di</strong>ci a <strong>di</strong>sposizione del sindaco per migliorare la percezionedella sicurezza nelle aree urbane 53 . In tale contesto, viene co<strong>di</strong>ficato il concetto <strong>di</strong>“sicurezza urbana”, inteso quale “bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a<strong>di</strong>fesa, nell'ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vitapubblico e sicurezza che, ad esclusione della polizia amministrativa locale, sono materie assegnate allalegislazione esclusiva dello Stato (art. 117, c.2 lett.h), Cost).51 Si tratta della L. n. 81/1993 recante “Elezione <strong>di</strong>retta del sindaco, del presidente della provincia, delconsiglio comunale e del consiglio provinciale”, le cui <strong>di</strong>sposizioni sono poi confluite nel D.Lgs. n.267/2000, con cui è stato approvato il testo Unico delle leggi sull’or<strong>di</strong>namento degli enti locali.52 L’art. 20 della L. n. 121/1981 già prevedeva la partecipazione del sindaco del comune capoluogo e delpresidente della provincia al Comitato provinciale per l’or<strong>di</strong>ne e la sicurezza pubblica.53L’art. 6 del D.L.92/2008 (Misure urgenti in materia <strong>di</strong> sicurezza pubblica) convertito, conmo<strong>di</strong>ficazioni, dalla L. n. 125/2008, apporta mo<strong>di</strong>fiche all’art. 54 TUEL, sulle attribuzioni del sindaconelle funzioni <strong>di</strong> competenza statale. In attuazione <strong>di</strong> tale <strong>di</strong>sposizione il Ministro dell’Interno ha emanatoil decreto del 5/8/2008. La Corte costituzionale, con sentenza 7 aprile 2011, n. 115, ha chiarito la portatadel novellato art. 54 T.U.E.L., con riferimento alla possibilità, per i sindaci, <strong>di</strong> emanare or<strong>di</strong>nanze, anchecontingibili ed urgenti, in materia <strong>di</strong> incolumità pubblica e sicurezza urbana.31
civile, per migliorare le con<strong>di</strong>zioni <strong>di</strong> vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile ela coesione sociale”.Tra gli strumenti conferiti ai sindaci rileva, in primo luogo, la possibilità <strong>di</strong>emanare provve<strong>di</strong>menti contingibili e urgenti, “al fine <strong>di</strong> prevenire e <strong>di</strong> eliminare gravipericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana 54 . Il prefetto, apropria volta, quale cerniera istituzionale, riconduce ad una coerente unità la pluralità <strong>di</strong>azioni intraprese dai sindaci in caso <strong>di</strong> ripercussioni delle or<strong>di</strong>nanze su comuni limitrofi,anche attraverso la convocazione <strong>di</strong> un'apposita conferenza con la partecipazione <strong>di</strong> tuttii soggetti interessati, compreso il presidente della provincia.Nella nuova formula <strong>di</strong> “governance multilivello” della sicurezza viene, inoltre,in rilievo la capacità del prefetto <strong>di</strong> integrare e riportare ad unità il concorso - nelpresi<strong>di</strong>o dei territori - dei citta<strong>di</strong>ni che, in forma associata e non armata, possonosegnalare ai sindaci e alle forze <strong>di</strong> polizia situazioni <strong>di</strong> <strong>di</strong>sagio sociale o turbative dellasicurezza urbana 55 . Si è cercato, infatti, <strong>di</strong> concepire, accanto alla tra<strong>di</strong>zionaleconcezione della polizia <strong>di</strong> prossimità, “una polizia <strong>di</strong> comunità sull’esempioanglosassone, dove alcune funzioni <strong>di</strong> sicurezza secondaria siano affidati a soggetti<strong>di</strong>versi da quelli tra<strong>di</strong>zionali” 56 .La configurazione <strong>di</strong> un rapporto ancora più stretto tra il sindaco e la comunitàlocale a seguito dell’introduzione dell’elezione <strong>di</strong>retta del “primo citta<strong>di</strong>no” – con ilparallelo rafforzamento del ruolo e delle funzioni dello stesso - aveva già portato alla54 La Corte costituzionale, con sentenza 7 aprile 2011, n. 115, ha chiarito la portata del novellato art. 54T.U.E.L., con riferimento alla possibilità, per i sindaci, <strong>di</strong> emanare or<strong>di</strong>nanze, anche contingibili edurgenti, in materia <strong>di</strong> incolumità pubblica e sicurezza urbana. L’ANCI, nella pubblicazione “Oltre leor<strong>di</strong>nanze: i sindaci e la sicurezza urbana” del marzo 2009, ha monitorato oltre 500 or<strong>di</strong>nanze, da cui èemerso che sono soprattutto i sindaci dei comuni <strong>di</strong> <strong>di</strong>mensioni me<strong>di</strong>e – tra 50.000 e 100.000 abitanti -collocati nel Nord ovest ad aver assunto provve<strong>di</strong>menti sul tema della sicurezza urbana.55 La L. n.94/2009, all’art. 3, commi da 40 a 44, <strong>di</strong>sciplina la facoltà per il sindaco, previa intesa con ilprefetto, <strong>di</strong> avvalersi del concorso <strong>di</strong> associazioni volontarie <strong>di</strong> citta<strong>di</strong>ni non armati con cui ha stipulatoapposita convenzione, iscritte, previo parere del Comitato provinciale per l'or<strong>di</strong>ne e la sicurezza pubblica,in un apposito elenco prefettizio. Il decreto attuativo del Ministro dell’interno dell’8 agosto 2009,specifica i requisiti richiesti alle associazioni dei citta<strong>di</strong>ni, incaricate “<strong>di</strong> svolgere attività <strong>di</strong> meraosservazione in aree specifiche del territorio comunale”.56 In tal senso si è espresso il “Documento programmatico dell’ANFACI”, elaborato in occasione del 48°Consiglio nazionale (Roma, 29 marzo 2008).32
stipula, nel 1997, dei primi “patti per la sicurezza” tra i competenti organismi statali egli enti locali, con la previsione <strong>di</strong> forme <strong>di</strong> collaborazione nel campo della sicurezza edella tutela della legalità.Tali patti non erano, tuttavia, riconducibili ad una visione generale unitaria e,pertanto, si è progressivamente avvertita l’esigenza <strong>di</strong> in<strong>di</strong>viduare obiettivi e principiche potessero fornire comuni linee <strong>di</strong> in<strong>di</strong>rizzo ai soggetti sottoscrittori.Preliminarmente, il legislatore ha ritenuto <strong>di</strong> legittimare questi strumenti <strong>di</strong>collaborazione tra lo Stato e gli enti locali nel campo della sicurezza urbana, attraversoil riconoscimento <strong>di</strong> una “base” normativa. La legge finanziaria per il 2007 57 ha, infatti,conferito al Ministro dell’interno e, per sua delega, ai prefetti, la possibilità <strong>di</strong> stipulareconvenzioni con le regioni e gli enti locali – quali rappresentanti delle istanze <strong>di</strong>sicurezza delle collettività <strong>di</strong> riferimento - per realizzare “programmi straor<strong>di</strong>nari” voltiad incrementare i “servizi <strong>di</strong> polizia, <strong>di</strong> soccorso tecnico urgente e per la sicurezza deicitta<strong>di</strong>ni”.Tale innovazione nasce dalla consapevolezza che le politiche della sicurezza nonpossono prescindere dalla specificità delle singole realtà e, conseguentemente, anche alfine <strong>di</strong> accrescere la complessiva capacità <strong>di</strong> risposta delle istituzioni sul territorio, ladefinizione <strong>di</strong> priorità e <strong>di</strong> adeguate modalità d’intervento deve essere necessariamenteil frutto <strong>di</strong> una stretta cooperazione tra il prefetto e le istituzioni locali.Sulla base delle <strong>di</strong>sposizioni della legge finanziaria per il 2007, è stato successivamentestipulato il “Patto per la sicurezza tra il <strong>Ministero</strong> dell’interno e l’ANCI”, consideratoun “accordo cornice” per l’implementazione <strong>di</strong> nuove azioni coor<strong>di</strong>nate ed integratesulle aree urbane da parte dei <strong>di</strong>versi livelli <strong>di</strong> governo 58 .Il fine è quello <strong>di</strong> realizzare una sinergia tra l’impegno dello Stato sul frontedell’or<strong>di</strong>ne e sicurezza pubblica – esercitato, in provincia, attraverso il coor<strong>di</strong>namentodel prefetto – e quello dei sindaci, rappresentanti delle collettività locali, impegnati nellagestione dei fenomeni <strong>di</strong> <strong>di</strong>sagio sociale e <strong>di</strong> degrado urbano. Ciò nella consapevolezza57 L n. 296/2006, art. 1, comma 439.58 Il “Patto” è stato stipulato il 20 marzo 2007 tra il Ministro dell’interno Giuliano Amato e il Presidentedell'Anci, Leonardo Domenici. Nell'ambito <strong>di</strong> questo accordo cornice è stata, altresì, sottoscritta un'intesacon i sindaci delle città metropolitane che riguarda queste ultime aree urbane.33
che le situazioni urbane <strong>di</strong> degrado o <strong>di</strong> isolamento sociale possono favorire l'insorgere<strong>di</strong> fenomeni criminosi e <strong>di</strong> violenza, accrescendo il sentimento e la percezione <strong>di</strong>insicurezza dei citta<strong>di</strong>ni.Il nuovo modello <strong>di</strong> governo della sicurezza urbana - con lo svolgimento <strong>di</strong>iniziative congiunte e con<strong>di</strong>vise che scaturiscono dai singoli Patti sottoscritti a livelloterritoriale – affianca, ai necessari e tra<strong>di</strong>zionali interventi per la tutela dell’or<strong>di</strong>ne edella sicurezza pubblica, quelle iniziative idonee a migliorare la vivibilità del territorio ela qualità della vita, coniugando prevenzione, me<strong>di</strong>azione dei conflitti, controllo erepressione. Esso muove dal principio secondo cui la sicurezza rappresenta un <strong>di</strong>rittoprimario dei citta<strong>di</strong>ni, inteso nel senso più ampio e, quin<strong>di</strong>, riferito non solo alla tuteladai fenomeni <strong>di</strong> criminalità ma anche da quei fenomeni conseguenti a situazioni <strong>di</strong><strong>di</strong>sagio sociale e <strong>di</strong> degrado dei comportamenti civili.Gli impegni assunti dalle parti riguardano, in sintesi:- il rafforzamento della collaborazione tra i prefetti e i sindaci per un “integrato” processoconoscitivo delle problematiche emergenti sul territorio, nel solco <strong>di</strong> quanto già avviatocon la partecipazione del sindaco capoluogo <strong>di</strong> provincia e del presidente dellaprovincia al comitato provinciale per l’or<strong>di</strong>ne e la sicurezza pubblica;- l’attivazione <strong>di</strong> politiche integrate della sicurezza che - superando l’aspetto meramenterepressivo - siano efficaci sotto il profilo della prevenzione, attraverso lariqualificazione del tessuto urbano, il recupero del degrado ambientale e delle situazioni<strong>di</strong> <strong>di</strong>sagio sociale;- la valorizzazione della formazione e dell’aggiornamento professionale del personale deicorpi <strong>di</strong> polizia municipale, creando così le con<strong>di</strong>zioni per una più efficace integrazionetra gli operatori;- la promozione della interconnessione tra i sistemi informativi e le sale operative delleForze <strong>di</strong> polizia e quelle delle polizie municipali;- il potenziamento degli apparati <strong>di</strong> videosorveglianza.Il 13 settembre 2008 il <strong>Ministero</strong> dell’interno ha stipulato un ulteriore Accordocon la Consulta nazionale - ANCI piccoli comuni, in materia <strong>di</strong> Patti per la sicurezza,prevedendo il potenziamento <strong>di</strong> forme <strong>di</strong> collaborazione logistica e strumentale. Infatti,34
proprio nelle realtà urbane <strong>di</strong> piccole <strong>di</strong>mensioni, il tema della sicurezza va declinato inmodo specifico e peculiare in quanto legato spesso a fenomeni <strong>di</strong> marginalità sociale emicro-criminalità che incidono sulle fasce più deboli della popolazione, richiedendoadeguate misure <strong>di</strong> prevenzione, controllo e repressione.In tale solco, è stato istituito, nel 2009, un apposito fondo, per la realizzazione,sulla base <strong>di</strong> apposite convenzioni tra il <strong>Ministero</strong> dell’interno ed i comuni interessati, <strong>di</strong>iniziative urgenti per il potenziamento della sicurezza urbana e la tutela dell'or<strong>di</strong>nepubblico 59 , tra cui:- attuazione degli obiettivi fissati nei patti per la sicurezza, anche con riferimento aiprogetti <strong>di</strong> investimento in tecnologie <strong>di</strong> videosorveglianza ovvero finalizzate allarealizzazione della interoperatività tra sale operative delle Forze <strong>di</strong> polizia e dellapolizia locale;- progetti <strong>di</strong>retti all’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati;- interventi in materia <strong>di</strong> sicurezza urbana con particolare riferimento al risanamentodelle aree degradate, al miglioramento della viabilità e all’assistenza <strong>di</strong> persone<strong>di</strong>sagiate.I comuni possono accedere alle risorse <strong>di</strong>sponibili attraverso la pre<strong>di</strong>sposizione<strong>di</strong> progetti preventivamente posti all'esame e al parere del prefetto, che assume in sé laconoscenza del territorio e delle problematiche emergenti.3.4 L’attività <strong>di</strong> intelligence del prefetto come strumento <strong>di</strong> conoscenza delterritorio.Fondamentale rilievo ha sempre avuto la funzione informativa del prefetto,ispirata al principio “conoscere per ben governare”. Tale funzione può essereconsiderata espressione storica dell’esercizio <strong>di</strong> un ruolo <strong>di</strong> analisi e sintesi che, sindalle origini, è apparso connaturato alla centralità istituzionale del prefetto nella sua59 Il fondo - con una dotazione <strong>di</strong> 100 milioni <strong>di</strong> euro per il 2009 sullo stato <strong>di</strong> previsione del <strong>Ministero</strong>dell’interno - è stato istituito con D.L. n. 112/2008, art. 61, comma 18. Il decreto dei Ministri dell'internoe dell'economia e finanze del 3/2/ 2009, ha poi definito l'ambito <strong>di</strong> destinazione dei relativi stanziamenti.35
duplice veste <strong>di</strong> referente del governo sul territorio ma anche <strong>di</strong> latore delle istanze dellaperiferia verso l’autorità centrale.Quella che, con terminologia moderna, potremmo oggi definire “analisi <strong>di</strong>contesto”, intesa come valutazione ed apprezzamento delle con<strong>di</strong>zioni e delle specificitàdell’ambiente in cui opera un’organizzazione, ha rappresentato il pane quoti<strong>di</strong>ano <strong>di</strong>intere generazioni <strong>di</strong> prefetti, che l’hanno tradotto in relazioni, rapporti, informative,rilevazioni e monitoraggi via via sempre più tecnologici e sofisticati. Le relazioniperio<strong>di</strong>che inviate al centro per informare gli organi governativi della con<strong>di</strong>zionegenerale della provincia, nei suoi risvolti politici, economico e sociali, rappresentano dasempre i primi strumenti <strong>di</strong> conoscenza del territorio e <strong>di</strong> promozione degli interessilocali. 60 Oggi, l’affermarsi <strong>di</strong> un più marcato policentrismo amministrativo – che ha vistoaffiancarsi alle prefetture altre “cinghie <strong>di</strong> trasmissione” in grado <strong>di</strong> mettere incollegamento il Governo centrale con i territori – e la vasta <strong>di</strong>ffusione <strong>di</strong> strumenti <strong>di</strong>comunicazione hanno mo<strong>di</strong>ficato ra<strong>di</strong>calmente la natura stessa della funzioneinformativa.Ai prefetti non si richiede più o non tanto <strong>di</strong> portare a conoscenza del governo isingoli fatti - il più delle volte riportati o riferiti tempestivamente da altre fonti <strong>di</strong>informazione – bensì <strong>di</strong> sapere offrire elementi ulteriori che consentano una lettura piùattenta della realtà fenomenica, effettuata da soggetti istituzionali che agiscono inposizione <strong>di</strong> terzietà.60 Le relazioni prefettizie sullo stato della provincia si sono sempre connotate per correttezza, equilibrio,obiettività, caratteristiche che <strong>di</strong>scendevano dal puntuale riferimento a dati <strong>di</strong> fatto e numerici, tutti bendocumentati e circostanziati. Negli anni ’90 il principale prodotto informativo dei prefetti cambia aspetto:le sezioni in cui essa si articola vengono dapprima ridotte a cinque (situazione politico-amministrativa,andamento della pubblica amministrazione, situazione economico-occupazionale, situazione sociale,situazione dell’or<strong>di</strong>ne e della sicurezza pubblica), la cadenza da semestrale <strong>di</strong>viene annuale, le modalità <strong>di</strong>compilazione sempre più guidate e vincolanti in modo da garantire omogeneità <strong>di</strong> rilevazione e facilitarequin<strong>di</strong> l’aggregazione dei record su base nazionale. Sperimentazione dopo sperimentazione, il modello <strong>di</strong>rilevazione viene mo<strong>di</strong>ficato <strong>di</strong> anno in anno, finchè la collaborazione con l’Istituto GuglielmoTagliacarne non porta ad un progetto particolarmente ambizioso che mira a trasformare la relazione inuno strumento rigoroso e atten<strong>di</strong>bile per la comprensione e conoscenza globale del territorio, in cui nonsia trascurato nessun aspetto significativo della realtà della provincia.36
Nella nuova prospettiva <strong>di</strong> governance locale – <strong>di</strong> cui si è dato conto nellepagine precedenti – appare evidente che nel momento in cui gli attori <strong>di</strong>ventanomolteplici, una conoscenza del territorio con<strong>di</strong>visa <strong>di</strong>viene necessariamente il primo,fondamentale momento <strong>di</strong> integrazione.Sicuramente centrale in questo processo appare la collocazione istituzionaledella prefettura-UTG che sebbene fortemente ra<strong>di</strong>cata nell’amministrazione statale,giunge ad intrecciarsi inevitabilmente con il sistema regionale e locale, mostrandosi lasede ideale dove far rinascere l’informazione sul territorio allargata a tutta la pubblicaamministrazione, il luogo principe dove potenziare l’analisi degli aspetti sociali,economici, politici, ambientali e criminali del territorio.Come si è detto, il tentativo <strong>di</strong> trasformare le prefetture in Uffici Territoriali delGoverno, pur affondato dalle resistenze delle burocrazie, ha lasciato comunque in dotealle prefetture un’ere<strong>di</strong>tà concreta e positiva costituita dalle Conferenze permanenti,se<strong>di</strong> naturali <strong>di</strong> concertazione e raccordo tra le autorità pubbliche <strong>di</strong>slocate sul territorio.Esse rafforzano la legittimazione del prefetto a ricevere e conoscere informazioni sui<strong>di</strong>versi settori <strong>di</strong> attività statale, sul funzionamento delle articolazioni amministrativeperiferiche, sulle relative problematiche e criticità.La Conferenza rappresenta peraltro uno dei più importanti, ma non l’unico, deglistrumenti <strong>di</strong> me<strong>di</strong>azione, coor<strong>di</strong>namento e comunicazione tra istituzioni e soggettirappresentativi del territorio, <strong>di</strong> cui le prefetture tuttora <strong>di</strong>spongono, come il Comitatoprovinciale per l’or<strong>di</strong>ne e la sicurezza pubblica e il Consiglio territoriale perl’immigrazione.Il Comitato provinciale per l’or<strong>di</strong>ne e la sicurezza pubblica è sede <strong>di</strong> analisi,valutazione ed elaborazione delle politiche <strong>di</strong> sicurezza in provincia, ed attraverso esso iprefetti possono interagire efficacemente con le forze <strong>di</strong> polizia ed i sindaci. Essorappresenta un luogo particolarmente favorevole all’acquisizione ed allo scambio, ancheinformale, <strong>di</strong> conoscenze ed elementi <strong>di</strong> valutazione sulla qualità della convivenza civilein provincia.37
I Consigli territoriali per l’immigrazione rappresentano un fondamentalestrumento <strong>di</strong> monitoraggio, in sede locale, della presenza degli stranieri sul territorio edella capacità <strong>di</strong> assorbire i flussi migratori. Dal punto <strong>di</strong> vista della documentazionegenerale, tale strumento è anche una sede privilegiata <strong>di</strong> produzione dell’informazionestatistica e documentaria: il monitoraggio sull’attività svolta dai Consigli, che impegnaannualmente le Prefetture in una minuziosa attività <strong>di</strong> raccolta ed elaborazioni <strong>di</strong> dati enotizie sul fenomeno migratorio, viene compen<strong>di</strong>ata in una pubblicazione dal notevoleinteresse conoscitivo.Oltre agli strumenti appena in<strong>di</strong>cati, essenziali per la conoscenza del territorio sirivelano gli “Osservatori” attraverso i quali è possibile rilevare le linee <strong>di</strong> tendenza e <strong>di</strong>prospettiva dei vari fenomeni a livello locale, fattori dei quali è necessario tener contoper poter attuare un governo decentrato, ma nel contempo integrato e coor<strong>di</strong>nato delterritorio.Tra questi va menzionato l’Osservatorio sul cre<strong>di</strong>to, oggi soppresso 61 , che haoperato presso le prefetture dei capoluoghi <strong>di</strong> regione, ai sensi dell’articolo 12, comma6, del D.L. 29 novembre 2008, n. 185, convertito con mo<strong>di</strong>ficazioni dalla L. 28 gennaio2009, n. 2, ("misure urgenti per il sostegno a famiglie, <strong>lavoro</strong>, occupazione e impresa eper ri<strong>di</strong>segnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale"), con il compito <strong>di</strong>monitorare l’andamento del cre<strong>di</strong>to alle famiglie ed alle imprese.L’attività svolta dai predetti organismi ha comportato “…un'analisi che, avendoun ambito <strong>di</strong> riferimento regionale, ha consentito <strong>di</strong> rischiarare una varietà <strong>di</strong>problematiche sottese al sistema produttivo italiano, mettendone in luce l'articolazione,gli equilibri e le <strong>di</strong>namiche territoriali” 62 . Non una mera raccolta <strong>di</strong> dati statistici –dunque – ma una più ampia attività <strong>di</strong> stu<strong>di</strong>o volta all’attuazione <strong>di</strong> misure <strong>di</strong>61 Con la Direttiva congiunta, in data 30/7/2010, dei Ministri dell'interno e dell'economia e delle finanze,è stata <strong>di</strong>sposta la cessazione dell'attività degli osservatori sul cre<strong>di</strong>to, a far tempo dal 15 settembre 2010.La citata Direttiva dà, comunque, la facoltà <strong>di</strong> continuare, a livello locale, l'attività <strong>di</strong> monitoraggio edanalisi della situazione economica e dei suoi risvolti sociali, attraverso le or<strong>di</strong>narie modalità secondo cuiquoti<strong>di</strong>anamente si esplica l’opera dei prefetti sul territorio, anche al fine <strong>di</strong> pre<strong>di</strong>sporre eventualiinterventi a garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i <strong>di</strong>ritti civili e sociali.62 Cfr. la Direttiva citata alla nota precedente.38
contenimento delle criticità che la congiuntura economica attuale ha comportato. Laprefettura si riconferma come il luogo nel quale il citta<strong>di</strong>no può palesare le proprieistanze, come il luogo <strong>di</strong> risoluzione <strong>di</strong> controversie e <strong>di</strong> me<strong>di</strong>azione delleproblematiche che affiorano sul territorio.E’ proprio il costante appello dei governi alle funzioni informative dei prefetti a<strong>di</strong>mostrare che vi è ancora un ampio spazio per reinterpretare in modo incisivo emoderno quel ruolo <strong>di</strong> analisi e lettura dei contesti che è parte inelu<strong>di</strong>bile del bagaglioculturale e professionale dell’amministrazione prefettizia.A ben vedere, e la vicenda degli speciali osservatori lo <strong>di</strong>mostra, la domanda chenasce e cresce dalle istituzioni <strong>di</strong> governo, e che in<strong>di</strong>rettamente interroga la vitalità dellafigura prefettizia, è quella <strong>di</strong> poter contare su agenzie informative che sappiano abbinareall’autorevolezza del metodo d’analisi anche la forza della terzietà e fedeltà al benepubblico che solo un organo interno alla stessa pubblica amministrazione può garantire.Il prefetto e le prefetture UTG, anche grazie al notevole patrimonio informativointerno, ai compiti <strong>di</strong> informazione generale svolti sin dall’unità d’Italia a supportodell’attività <strong>di</strong> governo e a quelli in materia <strong>di</strong> documentazione e <strong>di</strong> statistica, appaionoun nodo territoriale a forte valenza strategica per promuovere la necessaria integrazionedelle conoscenze e delle informazioni e per facilitare le imprescin<strong>di</strong>bili inteseinteristituzionali.Proprio in considerazione <strong>di</strong> ciò, l’attività conoscitiva del prefetto richiede <strong>di</strong>essere organizzata secondo fasi e procedure che siano in grado <strong>di</strong> ridurre fortementel’influenza del caso e dell’improvvisazione, in modo da agevolare il prefetto e ifunzionari <strong>di</strong> prefettura nel leggere dentro (secondo il significato latino <strong>di</strong> intelligere) ifenomeni sociali, economici e giuri<strong>di</strong>ci della realtà provinciale per prevedere i loropossibili sviluppi.L’esigenza <strong>di</strong> rivitalizzare, alla luce delle trasformazioni sociali ed istituzionaliintervenute, l’antica attività <strong>di</strong> conoscenza del territorio svolta dal corpo prefettizio, ètestimoniata dalla particolare attenzione che è stata riservata nella stesura dei decretiministeriali <strong>di</strong> in<strong>di</strong>viduazione dei posti <strong>di</strong> funzione prefettizi del <strong>Ministero</strong> dell’interno e39
delle prefetture-UTG laddove sono in<strong>di</strong>viduati gli apparati centrali e periferici deputatiad implementare nuovi strumenti operativi.Per quanto riguarda le prefetture-UTG, la scelta operata è stata quella <strong>di</strong>attribuire ad un’unica struttura, l’ufficio <strong>di</strong> gabinetto, tutte le funzioni <strong>di</strong> informazione,documentazione e comunicazione, così da farne il luogo nel quale confluiscono ilmaggior numero <strong>di</strong> conoscenze che si in<strong>di</strong>rizzano nei <strong>di</strong>versi canali <strong>di</strong> comunicazioneinterna ed esterna e che si traducono in stu<strong>di</strong>o e analisi della realtà socioeconomica peralimentare la funzione <strong>di</strong> rappresentanza e amministrazione generale svolta dalprefetto. 63A livello centrale, i compiti <strong>di</strong> documentazione e statistica sono stati attribuiti,per effetto del D.P.R. n. 210/2009 64 , alla Scuola Superiore per l’Amministrazionedell’Interno, che ha assorbito le attribuzioni ed i compiti della Direzione Centrale per laDocumentazione e la Statistica. 65In tal modo la Scuola assicura, oltre ai consueti compiti <strong>di</strong> formazione,qualificazione ed aggiornamento del personale dell’Amministrazione civile, anchequelli <strong>di</strong> documentazione generale, <strong>di</strong> analisi e ricerca sulle tematiche socio-economiche<strong>di</strong> maggior rilievo nel territorio, a sostegno dell’attività <strong>di</strong> “amministrazione generale”del <strong>Ministero</strong> e delle prefetture.Si tratta <strong>di</strong> un progetto <strong>di</strong> ampio respiro che implica una messa a puntocomplessiva del sistema “formazione - documentazione”, focalizzando l’attenzione63 Il D.P.R. n. 340/1982, che aveva riformato l’or<strong>di</strong>namento del personale e l’organizzazione degli ufficidell’Amministrazione civile dell’Interno, aveva attribuito i compiti relativi alla documentazione generaleal primo dei tre settori nei quali venivano riarticolati gli uffici amministrativi in sostituzione delle vecchie<strong>di</strong>visioni. Ciò appariva contrad<strong>di</strong>ttorio in quanto si era ritenuto <strong>di</strong> scindere “gli affari relativi all’eserciziodelle funzioni <strong>di</strong> amministrazione generale spettanti al Prefetto quale rappresentante del Governo nellaprovincia”, riservati all’ufficio <strong>di</strong> Gabinetto, dai compiti relativi alla documentazione generale. Siffattaprevisione normativa sembrava ignorare la valenza strategica della documentazione generale e la suaprecipua contiguità con quella funzione <strong>di</strong> amministrazione generale dalla quale veniva scollegata.64 Il D.P.R. 24 novembre 2009 reca “Disposizioni relative all’organizzazione degli uffici centrali <strong>di</strong> livello<strong>di</strong>rigenziale generale del <strong>Ministero</strong> dell’interno ed al personale dell’amministrazione civile dell’interno”.65Con il D.P.R. n. 398/2001 (successivamente mo<strong>di</strong>ficato con d.P.R. n. 154/2006) la Direzione centraleper la documentazione, <strong>di</strong>venuta Direzione centrale per la documentazione e la statistica, era stataincar<strong>di</strong>nata prima presso il Dipartimento per gli affari interni e territoriali e successivamente, con ilpassaggio da quattro a cinque <strong>di</strong>partimenti, presso il neonato Dipartimento per le politiche del personaledell’amministrazione civile e per le risorse strumentali e finanziarie.40
sulla questione centrale della “buona amministrazione del territorio”. Ciò implica che laScuola – proprio per adempiere ai predetti “compiti <strong>di</strong> analisi e ricerca su tematichesocio-economiche emergenti sul territorio” - debba privilegiare la collaborazione con leUniversità e gli Istituti <strong>di</strong> ricerca più prestigiosi, per fornire prodotti <strong>di</strong> “ricercaapplicata” autorevoli ed aggiornati allo scopo <strong>di</strong> incrementare, soprattutto nei “<strong>di</strong>scenti”,la conoscenza del territorio, per poi integrarla con i “saperi”, anch’essi i più aggiornati,intorno al tema della buona amministrazione.Questi ulteriori e correlati compiti <strong>di</strong> analisi e ricerca attribuiti alla Scuolalasciano intravedere la volontà politica <strong>di</strong> una valorizzazione delle potenzialitàscientifiche-relazionali della S.S.A.I. e, in prospettiva, un’auspicata ricaduta <strong>di</strong> questesinergie sul piano della formazione del personale.41
CAP.4 IL PREFETTO QUALE PROPULSORE DEI PROCESSI DIAMMODERNAMENTO DELLE ATTIVITÀ PUBBLICHESULTERRITORIO: DAL MODELLO AUTOREFERENZIALE AL MODELLODI GOVERNO A RETE. STRATEGIE METODOLOGICHE.4.1 La comunicazione pubblica nel processo <strong>di</strong> innovazione.Le profonde trasformazioni che investono il sistema amministrativo finoraanalizzato, si ripercuotono nel rapporto tra pubblica amministrazione centrale epubbliche amministrazioni periferiche, determinando in Italia, come nel restod’Europa, l’avvio del processo <strong>di</strong> riforma del settore pubblico, in cerca <strong>di</strong>riequilibrio con il settore privato. Alla maggiore autonomia dell’ente locale siaccompagna la costruzione <strong>di</strong> un nuovo rapporto con il citta<strong>di</strong>no e la realizzazione <strong>di</strong>una maggiore “vicinanza” del sistema delle amministrazioni pubbliche alla comunitàterritoriale. Ciò richiede percorsi <strong>di</strong> cambiamento volti a migliorare, attraverso laricerca dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità, il rapporto con il citta<strong>di</strong>no ead elaborare nuove forme <strong>di</strong> me<strong>di</strong>azione e coor<strong>di</strong>namento fra centro e periferia. Lacapacità <strong>di</strong> cambiamento <strong>di</strong>viene una con<strong>di</strong>zione in<strong>di</strong>spensabile per la persistenza edefficacia delle istituzioni pubbliche altrimenti minacciate da defunzionalizzazione edentropia. Con la teoria del New Public Management (NPM) si mettono per la primavolta in <strong>di</strong>scussione le tra<strong>di</strong>zionali forme <strong>di</strong> gestione del settore pubblico e si avvertela necessità <strong>di</strong> applicare ad esse, adattandoli opportunamente, i principi e le tecnichedel management privato: sviluppo della professionalità; raggiungimento <strong>di</strong> parametriquali in<strong>di</strong>catori delle prestazioni; competitività; potenziamento della auto<strong>di</strong>sciplinaed ottimizzazione della allocazione delle risorse.Tale processo <strong>di</strong> rinnovamento coinvolge anche l’istituto prefettizio,incidendo <strong>di</strong>rettamente sul ruolo del prefetto il quale, grazie alla sua connaturatacapacità <strong>di</strong> raccolta e <strong>di</strong> lettura delle <strong>di</strong>namiche territoriali, riesce meglio <strong>di</strong> ogni altraamministrazione a ricostruire un nuovo rapporto <strong>di</strong> “visibilità e fiducia” con ilcitta<strong>di</strong>no, fondato sulla conoscenza del territorio. Conoscere il territorio ed42
analizzarne la realtà socio economica, cogliere e promuovere i segnali <strong>di</strong>cambiamento e <strong>di</strong> sviluppo <strong>di</strong>vengono le attività fondamentali per migliorare lagovernance. Il prefetto per primo assume il ruolo <strong>di</strong> facilitatore, <strong>di</strong> induttore edagente del cambiamento alla ricerca <strong>di</strong> una metodologia orientata al risultato dell’interesse pubblico ed alla realizzazione degli obiettivi.In un'amministrazione sempre più complessa, caratterizzata dallasettorializzazione e dalla verticalizzazione degli apparati, la comunicazione assumeun ruolo centrale per l’agire amministrativo e si afferma come momento <strong>di</strong> sutura trai processi <strong>di</strong> modernizzazione dello Stato e la sod<strong>di</strong>sfazione dei bisogni dei citta<strong>di</strong>ni.Fino agli inizi del Novecento, allorché lo Stato aveva funzioni essenzialmented’or<strong>di</strong>ne, i pubblici poteri non <strong>di</strong>alogavano con gli amministrati (i sud<strong>di</strong>ti), maesercitavano semplicemente il loro potere <strong>di</strong> imperium. La sostanziale assenza <strong>di</strong>attività <strong>di</strong> comunicazione era coerente con il modello <strong>di</strong> amministrazione e, inparticolare, con le funzioni svolte dai poteri pubblici. La comunicazione era, <strong>di</strong> fatto,uni<strong>di</strong>rezionale e si esprimeva in or<strong>di</strong>ni e <strong>di</strong>vieti con relative sanzioni. A seguito dellacrisi del tra<strong>di</strong>zionale modello piramidale della P.A., iniziata negli anni ’70, il modo<strong>di</strong> agire della pubblica amministrazione si rivoluziona con la L. n. 142/90 e la L. n.241/90 che per la prima volta riconoscono al citta<strong>di</strong>no <strong>di</strong>ritti ine<strong>di</strong>ti come l’accessoai documenti amministrativi, la partecipazione al proce<strong>di</strong>mento, l’informazione circal’avvio del proce<strong>di</strong>mento. Alla luce del processo <strong>di</strong> decentramento amministrativo ecoerentemente con il principio <strong>di</strong> sussi<strong>di</strong>arietà, la trasparenza amministrativa <strong>di</strong>ventametodo quoti<strong>di</strong>ano <strong>di</strong> azione, valore culturale e patrimonio dell’agire pubblico chepunta ad un nuovo rapporto con il citta<strong>di</strong>no su basi relazionali, collaborative,partecipative e con<strong>di</strong>vise . L’amministrazione si trasforma così da mera esecutrice <strong>di</strong>norme a impresa erogatrice <strong>di</strong> servizi pubblici ai citta<strong>di</strong>ni. Ne consegue chel'interesse pubblico finisce per essere esterno alla pubblica amministrazione, perchécoincide con il servizio al citta<strong>di</strong>no.In questo nuovo contesto caratterizzato da un sistema <strong>di</strong> “attori” sempre piùarticolato, la comunicazione <strong>di</strong>venta per il prefetto il principale strumento per43
instaurare un rapporto <strong>di</strong> fiducia con i citta<strong>di</strong>ni e il mondo impren<strong>di</strong>toriale e perattuare politiche interistituzionali integrate e con<strong>di</strong>vise nell’ottica del federalismo edel rafforzamento dei livelli locali <strong>di</strong> governo.Con gli Uffici relazione con il pubblico (URP), istituiti con D.Lgs. n.29/93, leprefetture aprono uno spazio nuovo alla comunicazione non solo extraistituzionalema interna ed esterna e <strong>di</strong> interconnessione attraverso sportelli <strong>di</strong> informazione alcitta<strong>di</strong>no che si trasformano in banche dati contenenti il decalogo delle prestazionierogate. Lo strumento della Carta dei servizi <strong>di</strong>venta un vero e proprio strumento <strong>di</strong>marketing in cui comunicazione, affidabilità, tempestività e trasparenza acquistanoun ruolo decisivo nella gestione delle politiche dell’ente.Con il D.Lgs. n.39/93 la creazione della rete informatica ha una imme<strong>di</strong>ataricaduta anche nei rapporti con i citta<strong>di</strong>ni, in quanto l’amministrazione è in grado <strong>di</strong>produrre e recuperare autonomamente documenti attraverso la rete informatica,riducendo la montagna <strong>di</strong> certificazioni e migliorando sensibilmente i rapporti traamministrazione e citta<strong>di</strong>ni. Con l’entrata in vigore delle prime due leggi Bassaninila L. n.59/97 66 e la L. n.127/97 il principio <strong>di</strong> sussi<strong>di</strong>arietà e decentramento, siavvale <strong>di</strong> un sistema <strong>di</strong> “comunicazione a rete” per la razionalizzazione e lasemplificazione delle procedure. 67 . La Legge costituzionale n. 3/2001 introduce66 In attuazione della Legge delega n.59/97 che ri<strong>di</strong>segna in chiave federalista lo Stato, vengono emanatiuna serie <strong>di</strong> decreti legislativi che mirano a riorganizzare la struttura <strong>di</strong> governo e l’amministrazionecentrale (D.Lgs.300/99), a riorganizzare la Presidenza del Consiglio dei ministri (D.Lgs. 303/99), ain<strong>di</strong>viduare le modalità <strong>di</strong> trasferimento <strong>di</strong> compiti e funzioni dall’apparato centrale alle regioni e agli entilocali (il più importante: D.Lgs. n.112/98) e infine a introdurre la firma <strong>di</strong>gitale e il tele<strong>lavoro</strong> anche nelsettore pubblico (L.n.191/98).67 La semplificazione è un processo continuo <strong>di</strong> miglioramento finalizzato a rendere l’organizzazione piùfluida , più aperta e flessibile verso l’esterno. E’ un mezzo per migliorare il rapporto tral’amministrazione e i citta<strong>di</strong>ni, le imprese e tutti i soggetti portatori <strong>di</strong> un interesse per la collettività.L'attività <strong>di</strong> semplificazione amministrativa e normativa che l'Italia sta portando avanti da alcuni anniriguarda sia gli aspetti del rior<strong>di</strong>no normativo (semplificazione dei proce<strong>di</strong>menti e "co<strong>di</strong>ficazione" dellenorme) sia la metodologia del processo <strong>di</strong> produzione delle "regole" (analisi <strong>di</strong> impatto dellaregolamentazione, consultazione dei destinatari delle norme).44
importanti principi <strong>di</strong> federalismo e realizza la "costituzionalizzazione" deldecentramento delle funzioni amministrative introdotte con le riforme Bassanini. 68In questa prospettiva, un ruolo sempre maggiore viene svolto dalle regioni edagli enti locali, in grado <strong>di</strong> interpretare la richiesta <strong>di</strong> servizi più efficienti anche inrelazione alle esigenze territoriali. La capacità <strong>di</strong> ogni singola amministrazione <strong>di</strong>adeguare la propria organizzazione al mutato scenario sociale ed economico,rappresenta una sfida per il sistema amministrativo nel suo complesso. Con laL.n.150/2000, in particolare, si definiscono confini e finalità delle attività <strong>di</strong>comunicazione e si sancisce la <strong>di</strong>stinzione tra comunicazione pubblica e<strong>di</strong>stituzionale. Per il prefetto la comunicazione costituisce il fondamento del rapporto<strong>di</strong> fiducia con i citta<strong>di</strong>ni ed assume la veste <strong>di</strong> funzione legittimata e riconosciuta alpari delle altre 69 . Lo scopo non è quello <strong>di</strong> persuadere i citta<strong>di</strong>ni della vali<strong>di</strong>tà dellescelte operate, ma <strong>di</strong> agevolare la partecipazione degli stessi alle decisioni assunte, 7068 Sul concetto <strong>di</strong> sussi<strong>di</strong>arietà v. cap. II - Questa legge sancisce il principio <strong>di</strong> pari <strong>di</strong>gnità degli enti checostituiscono la Repubblica (art. 114 Cost.), in quanto pone sullo stesso piano comuni, province, regioni,città metropolitane e Stato, quali enti che concorrono paritariamente a costituire le articolazioniistituzionali della comunità italiana. Inoltre, costituzionalizza il "principio <strong>di</strong> sussi<strong>di</strong>arietà" (art. 118 Cost.,comma 1), secondo il quale le funzioni amministrative spettano alla istituzione più vicina ai citta<strong>di</strong>ni epossono essere affidate a una istituzione superiore solo quando ciò sia giustificato dalla complessità odalle <strong>di</strong>mensioni delle funzioni da realizzare.69 All'ufficio relazioni con il pubblico (URP) è affidata la gestione delle attività <strong>di</strong> comunicazione interna;all'ufficio stampa le competenze relative all'informazione verso i me<strong>di</strong>a mentre il portavoce che è lapersona legata all'organo <strong>di</strong> vertice da un rapporto fiduciario, affianca l'ufficio stampa.70 Tali attività sono finalizzate ad esternare le funzioni, ad applicare norme, a regolare giuri<strong>di</strong>camente irapporti fra i soggetti membri dell’or<strong>di</strong>namento (comunicazione normativa o giuri<strong>di</strong>co-formale), a<strong>di</strong>nformare gli utenti sulle modalità <strong>di</strong> funzionamento degli uffici e sull’applicazione <strong>di</strong> norme(comunicazione <strong>di</strong> servizio), a far conoscere l’identità e l’orientamento operativo delle istituzionipubbliche (comunicazione d’immagine). Il Giornale telematico è la testimonianza <strong>di</strong> un’esperienzaprogettuale che ha <strong>di</strong>mostrato come la comunicazione interna possa costituire una risorsa strategica per lacrescita dell’amministrazione,un’azione capace <strong>di</strong> saldare gli obiettivi dell’istituzione con ilmiglioramento delle relazioni, le mo<strong>di</strong>fiche dei comportamenti, la scoperta <strong>di</strong> nuovi valori. Il Giornaletelematico ha rappresentato una realtà importante per il <strong>Ministero</strong> dell’interno poiché ha <strong>di</strong>mostrato comeun’amministrazione tra<strong>di</strong>zionalmente autoreferenziale possa trasformarsi, con l’uso <strong>di</strong> strumentiinterattivi <strong>di</strong> comunicazione interna, in una “risorsa circolare” <strong>di</strong> caratteri identificativi qualil’appartenenza, l’adesione, il consenso, ma anche la creatività, la corresponsabilità, la progettualità, lacompetenza, l’identità, in una parola lo scambio delle conoscenze e dei valori.45
per interagire con il territorio e dare attuazione ai principi <strong>di</strong> trasparenza,semplificazione ed informazione. 71Intanto l’evoluzione degli scenari, i forti cambiamenti economici impostidalla globalizzazione dei mercati e i processi <strong>di</strong> integrazione europea forniscono unanuova spinta per il miglioramento dei rapporti e delle modalità <strong>di</strong> comunicazione conil territorio. Le nuove tecnologie <strong>di</strong>ventano una risorsa straor<strong>di</strong>naria per le istituzioniche vogliono migliorare i servizi offerti ai citta<strong>di</strong>ni e alle imprese, sviluppare lapropria capacità competitiva e adeguare il livello delle prestazioni. Con il D.Lgs.n.150/2009 (c.d. riforma Brunetta ) e poi con il D.Lgs. n.235/2010, vengonointrodotti i due pilastri su cui si basa il processo <strong>di</strong> rinnovamento e modernizzazionedella pubblica amministrazione. Da una parte si introducono i principi <strong>di</strong>meritocrazia, premialità, trasparenza e responsabilizzazione dei <strong>di</strong>rigenti, dall’altra sirealizza il grande progetto della pubblica amministrazione <strong>di</strong>gitale, iniziata nel 2005.L’entrata in vigore del nuovo co<strong>di</strong>ce <strong>di</strong>gitale rende obbligatorial’innovazione nella p.a. dando ai citta<strong>di</strong>ni il <strong>di</strong>ritto <strong>di</strong> interagire sempre e dovunqueattraverso reti telematiche come Internet e la posta elettronica, imponendo allostesso tempo, a tutte le amministrazioni l’accessibilità delle informazioni conmodalità <strong>di</strong>gitale. Il co<strong>di</strong>ce è una complessa riforma, una specie <strong>di</strong> “costituzione” delmondo <strong>di</strong>gitale, che semplifica il sistema giuri<strong>di</strong>co <strong>di</strong> riferimento e lo rende piùefficace, fornendo il quadro legislativo necessario per dare vali<strong>di</strong>tà giuri<strong>di</strong>ca alleinnovazioni. In questa fase, particolarmente significativo è il ruolo espletato dalleprefetture nel favorire la concreta e imme<strong>di</strong>ata attuazione delle innovazionitecnologiche tenendo conto delle peculiarità locali e favorendo l’adeguamento deglienti in particolari situazioni <strong>di</strong> <strong>di</strong>sagio economico finanziario. Si cita, ad esempio, ilProtocollo d’intesa tra prefettura <strong>di</strong> Lucca, provincia e comune <strong>di</strong> Lucca per la71 Le strutture che si occupano <strong>di</strong> comunicazione devono sempre garantire la trasparenza dei processidecisionali, rendendo effettivo il <strong>di</strong>ritto <strong>di</strong> accesso dei citta<strong>di</strong>ni agli atti delle amministrazioni pubbliche;informare con completezza e correttezza i citta<strong>di</strong>ni sulle decisioni adottate; in<strong>di</strong>viduare standardsqualitativi dei servizi erogati e garantirne la più ampia comunicazione ai citta<strong>di</strong>ni.46
costituzione del coor<strong>di</strong>namento territoriale per l’amministrazione <strong>di</strong>gitale dellaprovincia <strong>di</strong> Lucca. 72Le potenzialità delle nuove tecnologie vengono utilizzate non più in modouni<strong>di</strong>rezionale (dall’amministrazione al citta<strong>di</strong>no) ma in modo interattivo,bi<strong>di</strong>rezionale, per cui il tra<strong>di</strong>zionale rapporto “top down” del flusso delleinformazioni, si trasforma in “bottom up” 73 . Ogni ente ha quin<strong>di</strong> l’obbligo <strong>di</strong>pubblicare sul proprio sito internet tutti i dati necessari per orientare l’utente 74 .L'obiettivo è quello <strong>di</strong> migliorare la qualità dei servizi con l'apporto dei citta<strong>di</strong>ni,rilevando in tempo reale e continuo il grado <strong>di</strong> sod<strong>di</strong>sfazione per i servizi ricevuti 75 .L’e-government, che si sta <strong>di</strong>ffondendo in tutte le aree più avanzate del pianeta,rappresenta un primo sostrato tecnologico per l’affermarsi <strong>di</strong> uno Stato <strong>di</strong>gitale a cuiè corrisposto un progressivo sviluppo della capacità <strong>di</strong> comunicazione anche delleprefetture 76 .72 Il Protocollo in questione, sottoscritto il 21 <strong>di</strong>cembre 2007, ha favorito l’adeguamento - nel rispettodella normativa - e l’adozione delle tecnologie <strong>di</strong> sviluppo in materia, me<strong>di</strong>ante la valorizzazione ed ilrafforzamento delle esperienze <strong>di</strong> cooperazione già in essere tra le Amministrazioni locali, stimolando ilmetodo della progettualità con<strong>di</strong>visa con lo scambio <strong>di</strong> dati per via telematica e con la progressivaeliminazione delle richieste <strong>di</strong> certificazione.73 La comunicazione dall’alto verso il basso (top down) segue generalmente la catena <strong>di</strong> comandoformale, dal vertice alla base. Riflette le relazioni d’autorità e <strong>di</strong> responsabilità evidenziate negliorganigrammi La comunicazione dall’alto verso il basso (top down) segue generalmente la catena <strong>di</strong>comando formale, dal vertice alla base. Riflette le relazioni d’autorità e <strong>di</strong> responsabilità evidenziatenegli organigrammi ed ha la finalità <strong>di</strong> far colloquiare il vertice con l’organizzazione o con singolecategorie <strong>di</strong> pubblici <strong>di</strong> riferimento interno (come i <strong>di</strong>rigenti o i quadri). La comunicazione dal bassoverso l’alto (bottom up) è un feedback <strong>di</strong> dati e informazioni dalla base ai vertici manageriali e serve araccordare le aree periferiche con l’alta <strong>di</strong>rigenza.74 Il sito Internet della p.a. (art. 56-57 co<strong>di</strong>ce <strong>di</strong>gitale) è <strong>di</strong>ventato “porta” privilegiata per l’accesso allepubbliche amministrazioni.75 Determinante è il ruolo che le prefetture, nell’ambito della Conferenza permanente provinciale,svolgono per la promozione e sottoscrizione <strong>di</strong> protocolli volti a favorire l’informatizzazione degli uffici,la <strong>di</strong>gitalizzazione dei flussi informativi, la circolarità delle informazioni, la trasparenza nonchè perassicurare una maggiore economicità ed efficienza ed delle pubbliche amministrazioni.76 Importante è l’istituzione del nuovo “ufficio comunicazione esterna” inaugurato dal Ministrodell’Interno il 28/2/2012 presso la prefettura <strong>di</strong> Trieste, quale mezzo per mettere in contatto il Governocon le collettività locali, in un‘ottica <strong>di</strong> servizio al citta<strong>di</strong>no . Il compito della Pubblica Amministrazionehadetto il Prefetto Giacchetti- “è quello <strong>di</strong> essere al passo dei tempi in ogni campo, ancor <strong>di</strong> più in quellocomunicativo.”47
Un esempio <strong>di</strong> questa crescita tecnologica si può rinvenire nella rete Intranet enell’istituzione dei portali nei quali convergono argomenti “<strong>di</strong> settore” oterritorialmente riferiti a un’area più limitata, <strong>di</strong>ventando no<strong>di</strong> interconnessi <strong>di</strong> unsistema complesso che <strong>di</strong>aloga e si sviluppa in una <strong>di</strong>mensione pluralista ed inun’ottica <strong>di</strong> rete 77 .Tuttavia mentre le nuove tecnologie aprono interessanti scenari per quel checoncerne i rapporti tra citta<strong>di</strong>ni e pubblica amministrazione, l’emanazione del D.L. 9febbraio 2012 n. 5, recante <strong>di</strong>sposizioni urgenti in materia <strong>di</strong> semplificazione e <strong>di</strong>sviluppo, <strong>di</strong>mostra che sono ancora tanti i ritar<strong>di</strong> del sistema. Nel <strong>di</strong>segno <strong>di</strong> legge <strong>di</strong>conversione si legge infatti che le principali organizzazioni internazionali hannoin<strong>di</strong>viduato nella “complicazione burocratica” una delle prime cause dellosvantaggio competitivo dell’Italia nel contesto europeo e nell’intera area Ocse. Ilrecente rapporto del World Bank Institute “Doing business in a more transparentworld” segnala infatti il ritardo dell’Italia, che nel 2011 scende dall’83° all’87° postosu 183 Paesi, rispetto all’ anno precedente.L’urgenza del citato decreto-legge, frutto <strong>di</strong> un intenso confronto con glistakeholders, nasce dall’esigenza <strong>di</strong> ridurre i costi della burocrazia attraverso unaserie <strong>di</strong> <strong>di</strong>sposizioni <strong>di</strong> sostegno e impulso allo sviluppo del sistema economico,secondo un piano <strong>di</strong> intervento adeguato a riportare il Paese a livelli <strong>di</strong>competitività 78 .77 Illuminanti a questo proposito i dati relativi al portale istituzionale del <strong>Ministero</strong> dell’interno che nel2010 ha registrato 5.614.000 accessi e 16.000.000 pagine visualizzate.78 La Commissione Attività produttive della Conferenza delle regioni e delle province autonome haelaborato un dossier sui “Principali interventi normativi <strong>di</strong> semplificazione per le imprese adottati alivello nazionale nel periodo 2008 – 2011”. Il Dossier , pubblicato sul sito www.regioni.it , nella sezione“azImpresa”, nasce “dall’esigenza <strong>di</strong> una ricognizione della più recente normativa statale sui temi dellasemplificazione degli oneri amministrativi a carico delle imprese e della liberalizzazione del mercato deiservizi”. Nel dossier sono state messe a confronto le <strong>di</strong>verse <strong>di</strong>sposizioni secondo uno schema, chiamato“Guida ragionata”, che è stato articolato nelle seguenti sezioni: 1: Sportello Unico Attività Produttive; 2:Avvio ed esercizio dell’attività (SUAP, Comunicazione Unica per la nascita d’impresa e Albo ImpreseArtigiane); 3. Certificazioni delle imprese e acquisizioni d’ufficio ( mo<strong>di</strong>fiche al D.P.R. n. 445/2000)controlli e sanzioni.48
4.2 Modello <strong>di</strong> governo a rete territoriale. Sperimentazione metodologica.Il ruolo che le recenti riforme attribuiscono ai prefetti è <strong>di</strong> facilitare il <strong>di</strong>alogo ela coesione delle istituzioni presenti sul territorio in ragione della triangolazionefunzionale della “rappresentanza generale del governo nella provincia”, del“coor<strong>di</strong>namento delle pubbliche amministrazioni statali sul territorio” edell’espletamento dei compiti <strong>di</strong> “collaborazione a favore delle regioni e degli entilocali”.Il prefetto <strong>di</strong>venta il promotore del perseguimento sul territorio dell’interessegenerale, ponendosi al centro <strong>di</strong> un sistema <strong>di</strong> relazioni istituzionali finalizzato allasinergica realizzazione <strong>di</strong> interventi in ambito locale ed alla costruzione <strong>di</strong> politicheterritoriali e nazionali, integrate, coerenti e finalizzate al perseguimento dell’interessepubblico.Un impegno in tal senso significa contribuire, in maniera decisiva e concreta,alla <strong>di</strong>ffusione <strong>di</strong> modelli comportamentali improntati ai principi <strong>di</strong> sussi<strong>di</strong>arietà e <strong>di</strong>leale collaborazione tra istituzioni, sanciti, come già detto, dalla riforma costituzionale,al fine <strong>di</strong> evitare che spinte centrifughe o <strong>di</strong>ssociative possano mettere a repentaglio ifondamentali valori <strong>di</strong> unità nazionale. Quanto sopra trova conferma nelle proposteformulate nell’ambito del rapporto 2010 “L’Italia che c’è”, curato dall’associazioneItaliadecide 79 che, in collaborazione con gli uffici della Camera dei Deputati, promuovestu<strong>di</strong> e ricerche per il miglioramento della governance e delle politiche pubbliche. Neldocumento elaborato, si sottolinea, che il sistema delle Conferenze fra Stato edautonomie 80 rappresenta uno snodo decisivo nella formazione delle reti territoriali,79 Tra i promotori Carlo Azeglio Ciampi, Giuliano Amato, Vincenzo Cerulli Irelli, Luciano Violante.80 Ve<strong>di</strong> anche sulla conferenza permanente dei livelli <strong>di</strong> governo al cap III. La Conferenza Stato-città eautonomie locali è un organo collegiale con funzioni consultive e decisionali, sede istituzionalepermanente <strong>di</strong> confronto e raccordo tra lo Stato e gli enti locali. Istituita con D.p.c.m. 2 luglio 1996, laConferenza è <strong>di</strong>sciplinata dal D.Lgs. n. 28 agosto 1997 n. 281 e presieduta dal Presidente del Consigliodei ministri o, per sua delega, dal Ministro dell'Interno o dal Ministro per gli affari regionali. Ne fannoparte, anche, i Ministri dell'Economia e delle Finanze, delle Infrastrutture, della Salute, i presidenti <strong>di</strong>Anci, Upi, Uncem, nonché, su designazione delle rispettive associazioni, 6 presidenti <strong>di</strong> Provincia e 14sindaci, <strong>di</strong> cui cinque sindaci <strong>di</strong> città che siano aree metropolitane. Nuove funzioni sono attribuite alla49
evidenziando come alcune delle pubbliche amministrazioni <strong>di</strong> eccellenza (ad es. la retedei prefetti e le reti della sicurezza) hanno saputo innovare significativamente le propriemodalità <strong>di</strong> intervento attraverso l’adozione <strong>di</strong> moduli operativi polifunzionali e lostretto contatto con il territorio.Il rapporto auspica che vengano assicurati “attraverso le reti territoriali” i livelli<strong>di</strong> armonizzazione <strong>di</strong> regole e comportamenti anche nei rapporti tra pubblico e privato,necessari a conseguire gli obiettivi delle politiche nazionali. In tale ottica, lo sviluppodelle reti territoriali è stato posto come asse unificante per il programma <strong>di</strong> riformedell’Italia, da presentare nel quadro della Strategia europea 2020 e della nuovagovernance economica.Tale modello si sta delineando sotto la pressione <strong>di</strong> tensioni locali che da semprecaratterizzano il nostro Paese e come risultante positiva <strong>di</strong> un processo <strong>di</strong>modernizzazione ed apertura alla <strong>di</strong>mensione europea e globale. La leva dell’Unioneeuropea è stata il fattore principale che ha sostenuto e guidato questo processo. Nellanuova prospettiva, le riforme in senso federale possono ribaltare le logiche <strong>di</strong>frammentazione e costruire un sistema che, in analogia con il modello <strong>di</strong> governancemultilivello dell’Unione europea, impegni tutti i livelli <strong>di</strong> governo verso concretirisultati <strong>di</strong> politica pubblica, liberando risorse e semplificando il carico normativo edamministrativo per citta<strong>di</strong>ni e imprese.Il nuovo modello italiano, basato sulle reti territoriali, potrebbe essere quello <strong>di</strong>Stato unitario decentrato che tende ad applicare i moduli europei della sussi<strong>di</strong>arietà eflessibilità organizzativa in modo più funzionale 81 . E’ un modo nuovo <strong>di</strong> guardare alConferenza dalla L.n. 131/2003 <strong>di</strong> adeguamento dell'or<strong>di</strong>namento alla riforma del Titolo V dellaCostituzione, e dalla L.n.11/2005 in materia <strong>di</strong> partecipazione degli enti locali al processo normativocomunitario. Per l’attuazione, a livello territoriale, delle misure <strong>di</strong> coor<strong>di</strong>namento definite a livellogenerale tra lo Stato e gli Enti locali, il D.P.R. n.180/2006 (<strong>di</strong> attuazione dell’articolo 11 del D.Lgs.n.300/99) prevede che la Conferenza si avvalga delle riformate prefetture-UTG.81 Particolarmente interessante è la sezione del rapporto de<strong>di</strong>cata alla rete dei prefetti, ai quali, tra glialtri, Giuliano Amato ha rivolto parole <strong>di</strong> stima in considerazione della loro capacità <strong>di</strong> interpretare leesigenze del territorio . Lo stralcio del citato rapporto è stato <strong>di</strong>ramato con circolare del capo <strong>di</strong>gabinetto del Ministro dell’interno del 18 novembre 2010 per rimarcare “il ruolo forte dei prefetti nellagovernance dei territori” e la capacità finora <strong>di</strong>mostrata <strong>di</strong> saper interpretare sempre in modo nuovo edattuale il proprio ruolo istituzionale. Un ruolo essenziale, <strong>di</strong> cui il rapporto auspica un rafforzamento in50
valore dell’unità nazionale, non solo come fattore <strong>di</strong> identità storico culturale, ma anchecome concreta capacità dell’intero apparato istituzionale <strong>di</strong> dare risposte adeguate alleistanze delle comunità locali 82 cogliendo, allo stesso tempo, l’invito dell’Europa aconcentrare stu<strong>di</strong>, progetti e azioni <strong>di</strong> valorizzazione del territorio.La realtà del Mezzogiorno d’Italia per esempio, a fronte dell’opportunitàcostituita dai finanziamenti europei 2007-2013, ha <strong>di</strong>mostrato finora consistenti ritar<strong>di</strong>nel sistema delle conoscenze storiche, sociali, economiche e ambientali delle realtàlocali, rendendo <strong>di</strong>fficoltoso l’avvio <strong>di</strong> politiche <strong>di</strong> sviluppo. In tale ottica è necessarioriflettere intorno alla costruzione <strong>di</strong> una strategia territoriale <strong>di</strong> governance in grado <strong>di</strong>superare alcuni storici limiti della programmazione territoriale, puntandosull’opportunità <strong>di</strong> creare valore.A tal fine è necessaria la creazione <strong>di</strong> nuove competenze in grado <strong>di</strong> investire sulpatrimonio culturale, sull’ambiente, sul paesaggio come risorse capaci <strong>di</strong> rilanciare leidentità locali, sulla base <strong>di</strong> un’approfon<strong>di</strong>ta conoscenza sia del territorio regionale che<strong>di</strong> analoghe esperienze avviate in altre regioni italiane ed europee. Divienefondamentale l’integrazione fra il mondo della ricerca, la realtà degli enti locali e lesingole professionalità chiamate ad intervenire sui processi <strong>di</strong> sviluppo. L’altaformazione, ad esempio, come garantita dalla Scuola superiore del <strong>Ministero</strong>dell’interno 83 , può costituire uno strumento per la creazione <strong>di</strong> reti culturali a scalainternazionale e per la <strong>di</strong>ffusione a livello locale <strong>di</strong> una nuova sensibilità e abilitàuna prospettiva <strong>di</strong> evoluzione federalistica, in grado <strong>di</strong> garantire, attraverso la riconosciuta capacità <strong>di</strong>coor<strong>di</strong>namento e raccordo, la piena attuazione della leale collaborazione e la tutela dell’ interessenazionale82 Il citato rapporto tende anche ad evidenziare la non adeguata utilizzazione della rete prefettizia, qualepunto <strong>di</strong> riferimento <strong>di</strong> tutti gli uffici periferici dello Stato e unico soggetto in grado <strong>di</strong> assicurare ilnecessario raccordo e coor<strong>di</strong>namento delle autonomie locali con gli organi dello Stato. All’attuazionedella riforma (risalente ormai al 2003, con la riscrittura dell’articolo 11 del D.Lgs. n.300/1999 e alrelativo regolamento approvato con D.P.R. n. 180/2006) secondo il rapporto, si oppongono proprio lealtre amministrazioni dello Stato che hanno uffici sul territorio, ciascuna delle quali, gelosamente,mantiene un legame esclusivo e gerarchico con le articolazioni territoriali, impedendo <strong>di</strong> realizzare sulterritorio un’azione statale coor<strong>di</strong>nata, sebbene il D.P.R. n.180/2006 preveda anche un potere sostitutivodel prefetto nei confronti delle altre amministrazioni periferiche dello Stato, i cui servizi presentino<strong>di</strong>sfunzioni o anomalie.83 Di particolare interesse il rapporto <strong>di</strong> stretta collaborazione e interscambio avviato dalla S.S.A.I. con“Le Centre des Hautes Etudes du Ministére de l’Intérieur” (CHEMI).51
professionale nella interpretazione <strong>di</strong> ruoli. Ciò ai fini della progettazione territoriale,della lettura delle trasformazioni socio-economiche e ambientali nonchédella elaborazione <strong>di</strong> strategie <strong>di</strong> sviluppo locale nell'ottica della sostenibilità, dellavalorizzazione e fruizione <strong>di</strong> beni culturali e paesaggistici <strong>di</strong>ffusi.Fornire risposte ai bisogni e raggiungere obiettivi <strong>di</strong> sviluppo attraverso lavalorizzazione <strong>di</strong> tutte le risorse presenti nel contesto locale (imprese, enti pubblici,parti sociali, istituzioni scolastiche e formative, università, associazioni, ecc.),costituisce un’operazione estremamente complessa che comporta la convergenza <strong>di</strong> piùvolontà, l’attivazione <strong>di</strong> più livelli e poteri decisionali, <strong>di</strong> più competenze e ambitiistituzionali. Occorre per questo saper lavorare in rete 84 e creare le con<strong>di</strong>zioni affinchétutti gli attori coinvolti possano, attraverso processi <strong>di</strong> confronto e <strong>di</strong> me<strong>di</strong>azione,<strong>di</strong>alogare e superare la mancanza <strong>di</strong> comunicazione (chiusura <strong>di</strong> ogni sistema in sestesso) che è all’origine della frammentazione degli interventi, della duplicazione esovrapposizione dei servizi e delle competenze. Diventa importante favorire ilsuperamento delle resistenze al cambiamento organizzativo che derivano dall’elevatogrado <strong>di</strong> burocratizzazione delle attività e dei processi, superare la logica tra<strong>di</strong>zionaledella compartimentazione delle competenze, dei linguaggi, delle strategie <strong>di</strong> azione. Losviluppo locale basa la propria capacità <strong>di</strong> crescita su una serie <strong>di</strong> competenze e <strong>di</strong>professionalità che messe insieme costituiscono quella sorta <strong>di</strong> capitale immateriale taleda rappresentare il vero elemento fondante per la capacità competitiva <strong>di</strong> un territorio edel suo sistema produttivo. Il perseguimento <strong>di</strong> strategie “a rete” con i soggetti a livellolocale, regionale e nazionale, la capacità <strong>di</strong> networking, rappresenta una dellecomponenti essenziali per il miglioramento dei sistemi <strong>di</strong> governance territoriale84 Ogni forma <strong>di</strong> relazione tra no<strong>di</strong> è considerata una rete. La rete rafforza chi ne fa parte perché favoriscel’affermarsi della soggettività dei no<strong>di</strong> e ne aumenta le potenzialità dal momento che ciascun nodo siriconosce in un soggetto più ampio ed articolato. La rete, quin<strong>di</strong>, è un insieme <strong>di</strong> relazioni tra no<strong>di</strong>, ma èanche una modalità organizzativa attraverso la quale è possibile generare nuove configurazioni cheobbligano i soggetti a definire finalità generali, ambiti, obiettivi specifici, soluzioni operative. Volti afavorire processi <strong>di</strong> appren<strong>di</strong>mento collettivi, ossia sviluppo <strong>di</strong> competenze - tecniche, professionali,relazionali e gestionali - e miglioramento <strong>di</strong> relazioni in contesti territorialmente definiti.52
A tale riguardo, potrebbe essere interessante, sotto il profilo operativo,in<strong>di</strong>viduare un metodo <strong>di</strong> <strong>lavoro</strong> utile a fornire specifiche tecniche <strong>di</strong> pianificazioneterritoriale per consentire anche alle prefetture ed ai prefetti <strong>di</strong> lavorare secondo ilmodello <strong>di</strong> “governo a rete”. Un’ esperienza positiva in tal senso è quella intrapresadai 5 prefetti della Campania (Napoli, Avellino, Benevento, Caserta, Salerno) che, sullabase <strong>di</strong> uno stu<strong>di</strong>o avviato negli anni precedenti dal prefetto <strong>di</strong> Napoli De Martino con3 regioni del Nord, 6 province e 39 uffici periferici dello Stato, hanno sperimentato unsistema <strong>di</strong> <strong>lavoro</strong> con<strong>di</strong>viso e integrato per programmare linee <strong>di</strong> sviluppo ecambiamento compatibili con le rispettive realtà territoriali. Prendendo spunto daquesta esperienza campana in itinere e dallo stu<strong>di</strong>o <strong>di</strong> altri moduli operativipolifunzionali, si potrebbe pensare alla sperimentazione <strong>di</strong> una metodologia <strong>di</strong> <strong>lavoro</strong>valida per i <strong>di</strong>versi contesti territoriali che abbia la prefettura capoluogo <strong>di</strong> regione,quale soggetto interlocutore e coor<strong>di</strong>natore e sia fondata su modalità organizzativecapaci <strong>di</strong> mettere a confronto le peculiarità territoriali e programmare strategie a retesulla base <strong>di</strong> linee comuni <strong>di</strong> sviluppo, obiettivi specifici, soluzioni operative .Si riassumono <strong>di</strong> seguito i punti su cui è fondata tale sperimentazione:- attivare presso la prefettura capoluogo tavoli tematici <strong>di</strong> concertazione con leprefetture limitrofe, nell’ottica <strong>di</strong> offrire ciascuno il miglior apporto per ladefinizione <strong>di</strong> una programmazione <strong>di</strong> massima che parta dalla conoscenza dellerealtà territoriali;- utilizzare la rete <strong>di</strong> relazioni delle singole prefetture per raccogliere, organizzare edelaborare serie <strong>di</strong> informazioni quantitative e qualitative sulla situazione socioeconomicadei rispettivi territori provinciali. Da questo punto <strong>di</strong> vista, i prefettirappresentano il punto <strong>di</strong> riferimento <strong>di</strong> un sistema <strong>di</strong> relazioni istituzionali in grado<strong>di</strong> promuovere la necessaria integrazione delle conoscenze e delle informazioni utili arealizzare modelli con<strong>di</strong>visi. Ciò attraverso l’utilizzo, lo sviluppo e la messa in retedel capitale intellettuale già esistente nelle amministrazioni periferiche e negli entilocali, nonchè attraverso l'attività informativa <strong>di</strong> governo, quella in materia <strong>di</strong>documentazione e <strong>di</strong> statistica, il patrimonio informativo fornito dai comitati53
provinciali or<strong>di</strong>ne e sicurezza pubblica, dai consigli territoriali per l’immigrazione, dalcomitato <strong>di</strong> protezione civile, dalle province, dai comuni, dalle agenzie regionali edagli enti associativi;- leggere e conoscere la realtà e le <strong>di</strong>namiche dei fenomeni sociali in cui si vive,in<strong>di</strong>viduando punti <strong>di</strong> forza e <strong>di</strong> debolezza che uniscono il “ territorio” , selezionareidee forti <strong>di</strong> sviluppo sulle quali intervenire. Presupposto in<strong>di</strong>spensabile è conoscere,saper leggere e programmare lo sviluppo del territorio, inteso non più esclusivamentecome oggetto fisico empiricamente osservabile, ma come vera risorsa per lo sviluppo.In termini generali, il territorio va letto nel suo insieme <strong>di</strong> valori tangibili e intangibili– quali gli abitanti, la cultura, il retaggio storico, il patrimonio artistico e urbanistico,le infrastrutture, la localizzazione e ogni altro genere <strong>di</strong> situazione – tali da accrescereil valore complessivo dei vari elementi;- promuovere e pianificare azioni congiunte e sperimentare progettualità ed interventi,mettendo a fattor comune dati ed informazioni che possano rappresentare elementiimportanti <strong>di</strong> riflessione per un’azione coor<strong>di</strong>nata. Il nuovo ruolo degli enti locali eterritoriali nel processo <strong>di</strong> ridefinizione delle strategie territoriali, consistenell’affiancare gli attori privati locali e territoriali, alle associazioni <strong>di</strong> categoria, almondo impren<strong>di</strong>toriale in generale, al sistema sociale, per la promozione del territorio;- programmare modalità <strong>di</strong> comunicazione e <strong>di</strong> interscambio <strong>di</strong> elementi <strong>di</strong> rilievo, inattuazione del principio <strong>di</strong> leale collaborazione nonché <strong>di</strong> coesione e integrazione dellepolitiche pubbliche (ad es nel settore degli appalti pubblici la messa in rete <strong>di</strong> attivitàposte in essere per prevenire e contrastare pericoli <strong>di</strong> infiltrazioni mafiose);- valorizzare il cosiddetto “modulo permanente <strong>di</strong> confronto tra le prefetture”;- migliorare ed integrare il circuito informativo interistituzionale;- attivare percorsi <strong>di</strong> ascolto e confronto con le <strong>di</strong>verse espressioni delle realtàterritoriali (ad esempio, indurre le realtà locali a confrontarsi con casi <strong>di</strong> eccellenza54
come la nascita della “rete <strong>di</strong> sportelli antiracket” 85 oppure il progetto a rete del sitoseriale “I Longobar<strong>di</strong> in Italia. I luoghi del potere (568-774 d.C.)” che ha riunito le piùimportanti testimonianze monumentali Longobarde esistenti sul territorio italiano, dalnord al sud della penisola, <strong>di</strong>venute nel 2011 Patrimonio Mon<strong>di</strong>ale dell’ UNESCO 86 ;85 Interessante è il progetto pilota per la nascita <strong>di</strong> una “rete <strong>di</strong> sportelli antiracket” a sostegno delleimprese che denunciano, presentato in questi giorni dalla prefettura <strong>di</strong> Caltanisetta e Caserta incollaborazione con Confindustria e Commissario antiracket, finanziato dal Pon sicurezza 2007/2013.L'iniziativa punta non solo a sostenere le aziende che decidono <strong>di</strong> sganciarsi dal con<strong>di</strong>zionamento dellacriminalità ma anche a fare cultura d'impresa e <strong>di</strong> legalità, facendo conoscere tutti gli strumenti esistentiper opporsi al racket .Analoga mente quattro convenzioni sono state siglate al del ministro dell’Interno in partenariato conF.A.I. riguardanti progetti quali: 1)la realizzazione <strong>di</strong> due sportelli <strong>di</strong> solidarietà alle vittime del racket edell’usura, con se<strong>di</strong> a Napoli e Palermo. Il progetto <strong>di</strong> 1.797.000,00 euro complessivi per 3 anni è volto adoffrire ai soggetti che denunciano reati <strong>di</strong> estorsione e <strong>di</strong> usura una assistenza completa. Ciò ancherafforzando il sistema <strong>di</strong> relazioni tra i soggetti attori coinvolti a vario titolo nella lotta al racket eall’usura (Istituzioni, Enti territoriali, Associazioni Antiracket e Antiusura, Banche, Impren<strong>di</strong>tori, Forzedell’Or<strong>di</strong>ne); 2) la promozione <strong>di</strong> una rete antiracket per le Regioni dell’Obiettivo Convergenza, con se<strong>di</strong>a Napoli, Caserta, in Calabria, Puglia, Sicilia. Il progetto <strong>di</strong> 3.524.000,00 euro complessivi per 3 anni èvolto a creare una struttura che fornisca una sufficiente conoscenza dei fenomeni del racket e dell’usura,la complessità del fenomeno mafioso, la sua evoluzione, la sua <strong>di</strong>versità territoriale e rafforzi leassociazioni antiracket ed antiusura, promuovendone la <strong>di</strong>ffusione; 3) la costituzione <strong>di</strong> una rete per il“Consumo Critico antiracket”, con se<strong>di</strong> a Palermo e provincia, e a Gela, in partenariato con il “ComitatoAd<strong>di</strong>opizzo”. Il costo del progetto è <strong>di</strong> 1.469.977,75 euro per 3 anni. Il punto <strong>di</strong> partenza è costituito daun piccolo circuito economico già esistente, che si oppone pubblicamente al racket delle estorsionimafiose. Lo scopo è quello <strong>di</strong> estendere la rete <strong>di</strong> “consumo critico antiracket”, quale strumento volto a<strong>di</strong>ncentivare le denunce e creare un movimento collettivo <strong>di</strong> opposizione al fenomeno del “pizzo”; 4) larete <strong>di</strong> Consumo Critico “Pago chi non paga” in tutte le regioni dell’Obiettivo Convergenza (esclusePalermo e Gela)Il costo del progetto è <strong>di</strong> 2.782.000,00 euro. Si intende creare una “Rete <strong>di</strong> ConsumoCritico” costituita da operatori economici e consumatori che consenta: l’allargamento del fronte <strong>di</strong>“reazione” alla pressione della criminalità con il coinvolgimento <strong>di</strong>retto dei consumatori nella lotta alracket; • la <strong>di</strong>fferenziazione fra chi paga il pizzo e chi no, creando con<strong>di</strong>zioni vantaggiose <strong>di</strong> mercato percoloro che rifiutano <strong>di</strong> pagarlo; • la realizzazione <strong>di</strong> una rete <strong>di</strong> imprese etiche finalizzata a contendere ilmercato alle imprese mafiose. Il costo del progetto è <strong>di</strong> 1.797.000,00 euro complessivi per 3 anni. E’volto ad offrire ai soggetti che hanno denunciato reati <strong>di</strong> estorsione e <strong>di</strong> usura una assistenza completarafforzando il sistema <strong>di</strong> relazioni tra i soggetti attori coinvolti a vario titolo nella lotta al racket eall’usura (Istituzioni, Enti territoriali, Associazioni Antiracket e Antiusura, Banche, Impren<strong>di</strong>tori, Forzedell’Or<strong>di</strong>ne).Sempre in questi giorni è stato siglato dal Ministro dell'interno il protocollo d’intesa tra le Forzedell’or<strong>di</strong>ne, l’Agenzia delle dogane e le aziende interessate per l’ istituzione dell’Osservatorio nazionalesui furti <strong>di</strong> rame per combattere un fenomeno criminale in crescita, tra i più remunerativi ed insi<strong>di</strong>osiperché colpisce sia le aziende, con ingenti per<strong>di</strong>te economiche, che le infrastrutture provocandol’interruzione <strong>di</strong> pubblici servizi essenziali, con possibili implicazioni per la sicurezza e l’or<strong>di</strong>ne pubblico.Si tratta <strong>di</strong> un positivo esempio <strong>di</strong> collaborazione tra pubblico e privato per risalire alla filiera, dalsemplice furto alla ricettazione fino all’esportazione dell’‘oro.86L’iscrizione del sito seriale nel patrimonio UNESCO è testimonianza dell’impegno dellenumerosissime istituzioni pubbliche e private che, coinvolte a <strong>di</strong>fferenti livelli nella gestione degli stessibeni o dei territori <strong>di</strong> riferimento, hanno lavorato insieme - sulla base dei principi <strong>di</strong> sussi<strong>di</strong>arietà ecollaborazione sanciti dall’Europa. Tra i numerosi partner (5 Regioni, 6 Province, 8 Comuni, 2 Comunità55
altri esempi sono i progetti delle città del pane, quelle del vino, le città slow, i paesi<strong>di</strong>pinti 87 ecc. Essi hanno successo perché sono frutto <strong>di</strong> quello spirito <strong>di</strong> squadra, cheha dato alle piccole realtà le energie per fare il salto verso il mondo globalizzato);- porre in essere strategie, iniziative ed azioni con<strong>di</strong>vise e congiunte, al fine <strong>di</strong> garantireil sistema e la cultura della legalità (si vedano i protocolli <strong>di</strong> legalità sottoscritti da<strong>di</strong>verse prefetture tra cui Benevento, Reggio Emilia ecc);- comunicare i risultati raggiunti con modalità con<strong>di</strong>vise.Per consentire alle prefetture <strong>di</strong> sviluppare ed utilizzare un sistema <strong>di</strong> governo arete finalizzato all’ottimizzazione della governance, si può fondatamente ritenere che lafunzione del prefetto debba essere sempre più incentrata sul coor<strong>di</strong>namento e raccordodella presenza statuale con le aspettative delle comunità locali: per far fronte a taleimpegno egli deve quin<strong>di</strong> trasformarsi in “organo <strong>di</strong> alta consulenza”, per tutte lequestioni d’interesse delle amministrazioni e dei <strong>di</strong>versi livelli <strong>di</strong> governo, nonché <strong>di</strong>«raccordo sistemico» tra Governo centrale e poteri locali.La funzione <strong>di</strong> «me<strong>di</strong>atore territoriale» del nuovo prefetto dovrà, dunque,concentrarsi sulla capacità manageriale <strong>di</strong> «fare squadra» e <strong>di</strong> essere leader traamministrazioni locali e centrali, riqualificando il ruolo delle prefetture come sitoprivilegiato, <strong>di</strong> alta amministrazione, per lo sviluppo ed il coor<strong>di</strong>namento dei servizipubblici, orientati al mondo dell’impresa e alle esigenze dei semplici citta<strong>di</strong>ni e delterritorio. Occorrerà, a tal fine, che il prefetto si proponga definitivamente qualepropulsore dei processi <strong>di</strong> ammodernamento delle attività pubbliche sul territorio. In uncontesto <strong>di</strong> marcato decentramento, il prefetto costituisce, oggi più che mai, il nucleoper la riaggregazione delle funzioni statali decentrate, elemento <strong>di</strong> raccordo tra centro eperiferia, tra Stato e sistema delle autonomie locali.Montane, 4 Diocesi, un Parco, il FAI, la Fondazione CAB e due importanti centri <strong>di</strong> Stu<strong>di</strong>, il CISAM –Centro Italiano <strong>di</strong> Stu<strong>di</strong> sull’Alto Me<strong>di</strong>oevo- e il Centro <strong>di</strong> Stu<strong>di</strong> Micaelici e Garganici, che tanto hannocontribuito al progresso delle conoscenze sulla civiltà Longobarda) va ricordato lo stesso <strong>Ministero</strong> per ibeni e le attività culturali, presente nella rete con ben 5 Direzioni regionali e 17 Soprintendenzeterritoriali.87 Ved. sul punto cap.II56
4.3 Sviluppo <strong>di</strong> nuovi strumenti <strong>di</strong> collaborazione: marketing sociale e marketingterritorialeNell'ambito delle strategie territoriali sopra descritte, il prefetto è chiamato apromuovere azioni volte a garantire la pacifica convivenza e ad incentivarecomportamenti virtuosi che tanta parte hanno nello sviluppo e progresso <strong>di</strong> unacomunità. Secondo gli stu<strong>di</strong> <strong>di</strong> Philip Kotler 88 , il “marketing sociale” può definirsicome l'utilizzo delle strategie e delle tecniche per indurre una collettività ad accettare,mo<strong>di</strong>ficare o abbandonare un comportamento in modo volontario, al fine <strong>di</strong> ottenere unvantaggio per i singoli in<strong>di</strong>vidui o la società nel suo complesso. A <strong>di</strong>fferenza del“marketing commerciale”, proprio del mondo impren<strong>di</strong>toriale, in cui chi vende ricercaun vantaggio economico, nel “marketing sociale” l’obiettivo primario è quello <strong>di</strong>ottenere un beneficio per i destinatari del progetto e <strong>di</strong> creare un contesto favorevolealla promozione <strong>di</strong> benefici <strong>di</strong> natura sociale.In questo senso è possibile rilevare aspetti <strong>di</strong> “marketing sociale” nell’attivitàprefettizia, ad esempio in materia <strong>di</strong> sicurezza, intesa nella sua accezione più ampia(or<strong>di</strong>ne e sicurezza pubblica, sicurezza negli ambienti <strong>di</strong> <strong>lavoro</strong>, sicurezza partecipataecc).Pur potendo sembrare azzardato applicare strategie mutuate dall’ambitoimpren<strong>di</strong>toriale ad attività <strong>di</strong> Istituzioni pubbliche come quella prefettizia, è fuor <strong>di</strong>dubbio che il prefetto è chiamato da sempre a risolvere i problemi del territorio, per lacura delle sorti della collettività in cui opera. E’ in tale ambito che si inscrive tutta88 Philip Kotler, “Defining Social Marketing”, in P.Kotler, E.Roberto, N.Lee, “Social MarketingImproving the Qualityof Life”, SAGE publication, Thousand Oaks, USA 2002. Philip Kotler nasce aChicago, il 27 maggio 1931, è Distinguished professor of international marketing presso la KelloggSchool of management della Northwestern University <strong>di</strong> Evanston, Illinois. È stato in<strong>di</strong>cato come uno deimassimi "guru del management" <strong>di</strong> tutti i tempi dal Financial Times (dopo Jack Welch, Bill Gates e PeterDrucker) e acclamato come "il maggior esperto al mondo nelle strategie <strong>di</strong> marketing" dal Managementcentre europe.Viene anche considerato uno dei pionieri del marketing sociale. Sostiene la necessità <strong>di</strong>fondare il processo decisionale <strong>di</strong> marketing su basi <strong>di</strong> maggiore scientificità impostando lo stu<strong>di</strong>o delmarketing da un punto <strong>di</strong> vista manageriale. Kotler fornisce una definizione più ampia e generaledell'attività <strong>di</strong> marketing, come "strumento per comprendere, creare, comunicare e <strong>di</strong>stribuire valore".In questo modo ne estende il campo d'azione oltre il limite della gestione d'impresa.57
l’attività <strong>di</strong> me<strong>di</strong>azione sociale ch’egli pone quoti<strong>di</strong>anamente in essere, spesso in modosilenzioso e <strong>di</strong>screto, per risolvere le controversie più <strong>di</strong>sparate, con l’unico fine <strong>di</strong>promuovere le con<strong>di</strong>zioni in<strong>di</strong>spensabili perché il sistema territoriale colga tutte leopportunità <strong>di</strong> cui <strong>di</strong>spone, non <strong>di</strong>sperda le proprie potenzialità ed allontani le eventualiminacce per la sicurezza sociale ed il connesso sviluppo del sistema economicoproduttivoterritoriale.Il forte impegno che un' azione “politica”, basata esclusivamente sul contrastoall'illegalità, comporta in termini <strong>di</strong> durata ed impiego <strong>di</strong> risorse, potrebbe risultare nonpienamente rispondente ai bisogni <strong>di</strong> una società come quella attuale, afflitta damolteplici mali tra i quali, in primis, la crisi dei valori <strong>di</strong> riferimento. In tale contestouna forte criticità è costituita dall’incremento del numero degli appartenenti alle fascesociali più deboli maggiormente esposte al rischio <strong>di</strong> comportamenti illeciti. Sempre piùurgente, dunque, è la in<strong>di</strong>viduazione <strong>di</strong> una tecnica per mo<strong>di</strong>ficare comportamenti arischio in modo non coercitivo al fine <strong>di</strong> giungere prossimi, quanto più realisticamentepossibile, al risultato atteso. Le con<strong>di</strong>zioni <strong>di</strong> progressivo e sempre più <strong>di</strong>ffusoimpoverimento <strong>di</strong> intere fasce <strong>di</strong> popolazione, che le pesanti ripercussioni della crisieconomico-finanziaria <strong>di</strong> questi ultimi anni hanno contribuito a determinare, non fannoche aggravare il quadro <strong>di</strong> riferimento e rendere ancor più pressante l'esigenza <strong>di</strong>in<strong>di</strong>viduare idonee strategie d'intervento.Qualsiasi strategia si intenda adottare, essa presuppone un' approfon<strong>di</strong>taconoscenza dei contesti territoriali <strong>di</strong> riferimento e <strong>di</strong> tutte le problematiche edeccellenze <strong>di</strong> cui essi sono espressione al fine <strong>di</strong> rimuovere, quanto più ra<strong>di</strong>calmente, leprime esaltando le seconde e mirare all'innalzamento della qualità della vita e delbenessere collettivo.Il cambiamento non coercitivo per la propria complessità, non può avere unreferente unico, ma trova nel prefetto un referente “naturale”, quale autorità acompetenza generale, garante dell'or<strong>di</strong>ne e della sicurezza pubblica e rappresentante nonsolo dello Stato sovrano ma anche dello Stato collettività in cui, sul modello degli Statielvetici, assume grande rilievo l’aspetto sociale. Egli è titolare <strong>di</strong> un patrimonio <strong>di</strong>58
informazioni ricchissimo che, attraverso l’analisi statistica e l’attività <strong>di</strong>documentazione, come già ricordato, costituisce un insostituibile strumento perorientare l’attività amministrativa. In buona sostanza, il prefetto possiede le conoscenzeche, se non <strong>di</strong>rettamente detenute, può procurarsi attraverso altri enti odamministrazioni, per leggere e interpretare le richieste che provengono dal territorio econtribuire così in modo attivo alla realizzazione delle con<strong>di</strong>zioni perchè esse trovinouna risposta e, dunque, all’innalzamento del benessere collettivo.Nell'attività <strong>di</strong> marketing sociale non si parla <strong>di</strong> “prodotto” e <strong>di</strong> “profitto”,termini che non hanno nessun punto <strong>di</strong> contatto con l’attività pubblica. Mentre, infatti,per l’impresa l’obiettivo è quello <strong>di</strong> mettere sul mercato un prodotto <strong>di</strong> qualità a prezzicompetitivi, per la pubblica amministrazione si tratta <strong>di</strong> tutelare un valore mettendo incampo determinate risorse, quanto più possibile commisurate alla tutela dell’interesseche a quel valore è sotteso.Per poter svolgere un’azione che sia propedeutica a comportamenti virtuosi,occorre però che essa sia stata preventivamente pianificata in<strong>di</strong>viduando la collettività acui è <strong>di</strong>retta. Ad essa dovrà seguire un’attenta valutazione non solo dei successi maanche delle debolezze che l’intervento ha rivelato. Ovviamente il raggiungimentodell’obiettivo prefissato può richiedere l’impegno <strong>di</strong> risorse finanziarie (ad es. unprogetto <strong>di</strong> videosorveglianza per un’area industriale o all’interno del centro citta<strong>di</strong>no).In tal caso, la realizzazione della strategia non può prescindere dall’attivazione,da parte del prefetto, <strong>di</strong> tutte le relazioni <strong>di</strong> conoscenza, anche personale oltre cheistituzionale, per reperire le necessarie risorse. Vi sono tuttavia iniziative a “costo zero”,come ad es. le campagne informative svolte nelle scuole per sensibilizzare i giovanisull’importanza <strong>di</strong> evitare l’uso <strong>di</strong> alcool e sostanze psicotrope. Dalla <strong>di</strong>ffusione dei datiè stato ricostruito un quadro realistico e devastante del fenomeno e delle sue ricadute, ingrado <strong>di</strong> contribuire sensibilmente a <strong>di</strong>sincentivare i fenomeni <strong>di</strong> abuso. Analogamenteper il bullismo, la prostituzione o le campagne contro il fumo. Anche nel settore della“sicurezza partecipata” l’esperienza della polizia <strong>di</strong> prossimità, con il poliziotto/carabiniere/vigile <strong>di</strong> quartiere, ha consentito un contatto <strong>di</strong>retto del citta<strong>di</strong>no con le59
autorità preposte alla sicurezza, rafforzando in quest’ultimo il senso <strong>di</strong> appartenenza allacollettività e rendendolo coprotagonista dell’attività <strong>di</strong> controllo del territorio.Anche nel settore della sicurezza negli ambienti <strong>di</strong> <strong>lavoro</strong> possono essererealizzate esperienze <strong>di</strong> “marketing sociale” come quella realizzata alla prefettura <strong>di</strong>Terni ove è stato realizzato un progetto <strong>di</strong> “metaformazione”con il coinvolgimento <strong>di</strong>insegnanti ed alunni <strong>di</strong> tutti gli istituti tecnico- professionali della provincia. Il progettoambisce ad essere esteso anche ad istituti non tecnici. L’esperienza, quest’anno alla suaseconda e<strong>di</strong>zione, è stata finanziata dall’INAIL ed ha reso la materia della sicurezza sul<strong>lavoro</strong> <strong>di</strong>sciplina extracurricolare con valutazione in pagella. La stessa haprofondamente interessato gli alunni non meno dei docenti, grazie all’approccioinnovativo adottato con il contributo, oltre che <strong>di</strong> personale qualificato della ASL, DPL,INPS, INAIL, anche <strong>di</strong> uno psicologo specializzato nel settore, ed ha condotto allaproduzione <strong>di</strong> elaborati <strong>di</strong> classe ed in<strong>di</strong>viduali valutati e premiati da una appositacommissione.L’attività <strong>di</strong> marketing sociale tuttavia non è facilmente attuabile poiché incontradue tipi <strong>di</strong> ostacoli: uno interno ed uno esterno al sistema. L’ostacolo interno èrappresentato dal grado <strong>di</strong> coinvolgimento del prefetto e dalla sua capacità <strong>di</strong>conquistare la con<strong>di</strong>visione e partecipazione delle altre istituzioni; l’altro, esterno, dallaresistenza al cambiamento, che potremmo definire “inerziale”, che consiste nellanaturale <strong>di</strong>ffidenza ed opposizione alla novità come fattore destabilizzante rispetto ad unconsolidato assetto degli equilibri.La gestione del sistema sicurezza, in cui il citta<strong>di</strong>no è parte integrante, non puòprescindere dal coinvolgimento dei vari livelli <strong>di</strong> governo territoriali che, inapplicazione del principio <strong>di</strong> sussi<strong>di</strong>arietà, adottano decisioni per le collettività chedebbono amministrare. L’autonomia dei vari livelli <strong>di</strong> governo comportainevitabilmente il ricorso a forme <strong>di</strong> collaborazione e <strong>di</strong> concertazione per garantirel’efficacia <strong>di</strong> ogni intervento realizzato. Ciò assume sempre più importanza nel settore60
della sicurezza, <strong>di</strong> cui lo Stato rimane il primo, sebbene non l'esclusivo, responsabile deilivelli essenziali delle prestazioni. 89Un altro settore in cui la tecnica del marketing sociale viene utilizzata è quellodella integrazione dei citta<strong>di</strong>ni extracomunitari. Un esempio è rappresentatodall’assegnazione agli Enti locali e/o alle associazioni <strong>di</strong> assistenza del settore, deiFon<strong>di</strong> UNRRA 90 su progetti <strong>di</strong> integrazione. I Consigli territoriali per l’immigrazionepresso le prefetture, in tale circostanza, hanno avuto un ruolo imprescin<strong>di</strong>bilenell'orientamento degli aventi titolo alla presentazione dei citati progetti, fornendochiarimenti e supportando i proponenti. In tal caso, l’intervento integrato <strong>di</strong> soggettipubblici e privati <strong>di</strong>versi, ciascuno dei quali ha contribuito efficacemente alraggiungimento <strong>di</strong> un risultato complessivo conforme alla propria specifica mission, èstato possibile grazie ad un’efficace azione <strong>di</strong> coor<strong>di</strong>namento.Per poter attuare un buon marketing sociale non è possibile ignorare, tuttavia, lesfide imposte dalla globalizzazione che tanto peso ha sulle <strong>di</strong>namiche economiche,finanziarie e <strong>di</strong> sviluppo internazionali e locali.L’Unione europea, come è noto, ha recentemente intrapreso un percorso in cuivengono rafforzati i parametri selettivi che consentono la permanenza dei Paesi al suointerno attraverso strumenti come il Fiscal Compact 91 , che pone ulteriori sfide aiGoverni e, quin<strong>di</strong>, alle collettività.89 ”Libertà e politiche <strong>di</strong> sicurezza”<strong>di</strong> Carlo Mosca, in “ Scritti in onore <strong>di</strong> AldoBuoncristiano”, RubettinoE<strong>di</strong>tore 2008.90 Con un accordo stipulato il 12 novembre 1947 tra il Governo italiano e l'UNRRA (United NationsRelief and Rehabilitation Administration ), reso esecutivo con D.Lgs. n. 1019 del 10 aprile 1948, venivaprevisto l'impiego della "riserva UNRRA" per una serie <strong>di</strong> scopi fra i quali l'esecuzione <strong>di</strong> progettifinalizzati all’assistenza e alla riabilitazione. Il Fondo UNRRA è destinato a finanziare progetti a favore<strong>di</strong> minori, giovani, emarginati, tossico<strong>di</strong>pendenti ovvero attività <strong>di</strong> integrazione, specificamente orientatealla prevenzione <strong>di</strong> situazioni e comportamenti a rischio <strong>di</strong> devianza, abbandono o degrado sociale.Compete al Ministro dell'interno definire ogni anno gli obiettivi ed i programmi da attuare, in<strong>di</strong>cando lepriorità ed emanando le conseguenti <strong>di</strong>rettive.91 L’obiettivo è quello <strong>di</strong> rafforzare la <strong>di</strong>sciplina <strong>di</strong> bilancio, il coor<strong>di</strong>namento delle politiche economichee migliorare la governance dell’eurozona.. Le nuove regole sono contenute nel nuovo Trattato, chedovrebbe entrare in vigore il primo gennaio del 2013, previa ratifica da parte <strong>di</strong> 12 Paesi dell’eurozona.Esso prevede che i Paesi dell’Unione s’impegnino ad avere il deficit sostanzialmente in equilibrio, con un61
Se le scelte che impegnano le politiche dei vari stati membri vengono adottate inambito transnazionale, il fronte strategico è oggi, pur sempre, il territorio ed i sistemilocali, capaci <strong>di</strong> mobilitare risorse e servizi e <strong>di</strong> relazionarsi con i citta<strong>di</strong>ni per gli aspettiimmateriali dello sviluppo 92 , cioè per la promozione <strong>di</strong> quelle con<strong>di</strong>zioni favorevoli(fattori culturali, ambientali ecc..) che rendono appetibile un dato contesto territoriale.Le nuove regole comunitarie sulla concorrenza e l’accresciuta necessità <strong>di</strong>mantenersi assolutamente competitivi al <strong>di</strong> fuori dei confini nazionali, ha rafforzato lepotenzialità dei sistemi locali, i quali debbono <strong>di</strong>ventare degli “impren<strong>di</strong>toriistituzionali” in grado <strong>di</strong> aiutare e sostenere il continuo adeguamento dei sistemiproduttivi alle esigenze dei mercati locali e internazionali. Programmare lo sviluppoeconomico <strong>di</strong> un'area territoriale esige oggi una riflessione profonda non solo sullametodologia <strong>di</strong> analisi da applicare, ma anche e soprattutto sugli obiettivi stessi dellaprogrammazione, che non possono prescindere dallo scenario economico più generale.Un sistema produttivo si sviluppa in modo efficiente solo se inquadrato in unaprogrammazione che crei opportune basi per la crescita e lo sviluppo del territorio nelsuo complesso, sia con la costruzione, la riqualificazione e l’uso <strong>di</strong> spazi e strutture, checon l’adozione <strong>di</strong> misure a garanzia della convivenza civile tra cui la tutela dellasicurezza.Il presupposto in<strong>di</strong>spensabile per non perdere questa sfida consiste nelconoscere, saper leggere e programmare lo sviluppo del territorio. Secondo le nuovelinee programmatiche dell’Unione Europea, previste per il periodo 2007-2013 la città,ed in modo particolare non la città metropolitana ma la città <strong>di</strong> <strong>di</strong>mensioni me<strong>di</strong>e,valore massimo dello 0,5% rispetto al pil. Questa "regola d’oro" dovrà assumere la forma <strong>di</strong> una leggecostituzionale o equivalente. Sarà la Corte <strong>di</strong> giustizia Ue a vegliare sulla corretta trasposizione <strong>di</strong> questanorma, mentre in caso <strong>di</strong> mancato rispetto potranno essere imposte multe pari allo 0,1% del pil.. Il"Fiscal compact" sarà strettamente collegato con il Trattato istitutivo dell’E.S.M. (fondo salvastatipermanente), la cui operatività sarà anticipata al luglio 2012. Potranno fare ricorso all’assistenzafinanziaria dell’E.S.M. solo quei Paesi dell’eurozona che avranno ratificato il nuovo Patto <strong>di</strong> bilancio.92 “ Dal goverment alla governance della sicurezza sul territorio” <strong>di</strong> Laura LEGA, in “Scritti in onore <strong>di</strong>Aldo Buoncristiano” – Rubettino E<strong>di</strong>tore, 2008.62
icopre un ruolo guida nella costruzione della competitività e della coesione dell’Unionetutta, qualificandosi come nodo <strong>di</strong> eccellenza territoriale, vero e proprio motorepropulsore dello sviluppo non solo per l’ambito urbano ma contestualmente per tutto ilterritorio <strong>di</strong> riferimento.E’ ciò che viene chiamato governance, <strong>di</strong> cui si è già detto. I territori bengovernati si presentano dotati in termini <strong>di</strong> capitale infrastrutturale ed umano, capaci <strong>di</strong>innovazione, aperti ai flussi globali e, nello stesso tempo, in grado <strong>di</strong> riprodurre i trattiqualitativamente più significativi della loro storia e della loro cultura. Altri territoririsultano invece poco autonomi, <strong>di</strong>pendenti da apporti e sostegni esterni, poco capaci <strong>di</strong>futuro per la prevalenza <strong>di</strong> abusi territoriali, <strong>di</strong> svalorizzazione del capitale umano, della<strong>di</strong>ffusione <strong>di</strong> situazioni <strong>di</strong> esclusione e <strong>di</strong> marginalità sociale, <strong>di</strong> degrado urbano edambientale, sostanzialmente poco capaci <strong>di</strong> autogoverno.In tale contesto il prefetto costituisce un ganglio essenziale nell’attività <strong>di</strong>”marketing territoriale”, intesa come raccordo <strong>di</strong> azioni collettive per la promozione e losviluppo del territorio nonché come rappresentazione delle molteplici opportunità che ilcontesto istituzionale, impren<strong>di</strong>toriale, sociale ed economico offre.Obiettivo prioritario della pianificazione strategica è capire ma anche” intuire”quali siano gli interventi che con la loro attuazione promuovono altre trasformazioni,avendo la capacità <strong>di</strong> innescare processi complessivi che danno forza e vocazione a<strong>di</strong>nteri territori.L’attuale situazione del Paese richiede a tutte le pubbliche amministrazioniaccresciute capacità <strong>di</strong> elaborare e realizzare politiche efficaci, migliorare la qualità deiservizi erogati, conseguire recuperi <strong>di</strong> efficienza. A spingere in tale <strong>di</strong>rezioneconcorrono tanto le caratteristiche dei nuovi or<strong>di</strong>namenti che regolano l’agire delleistituzioni pubbliche, quanto la natura dei problemi collettivi (sociali, economicoproduttivi)indotti, come già ricordato, in ogni comunità dal processo <strong>di</strong>globalizzazione. Da una parte occorre accrescere l’accesso alle informazioni attraversouna serie <strong>di</strong> azioni rivolte ad un potenziamento intra-organizzativo, dall’altra,63
provvedere a favorire lo sviluppo locale attraverso la creazione <strong>di</strong> una rete <strong>di</strong> relazionitra le <strong>di</strong>verse entità coinvolte nel territorio sui temi generali <strong>di</strong> sviluppo.In tale contesto, il prefetto non potrà non consolidare il ruolo <strong>di</strong> attore principalenell’ambito <strong>di</strong> un’arena policentrica costituita da vari soggetti istituzionali, nel senso <strong>di</strong>garantire un “gioco orizzontale” il cui buon funzionamento <strong>di</strong>pende dalla sua capacità <strong>di</strong>assicurare il monitoraggio dei “giocatori” e dalla capacità <strong>di</strong> questi ultimi <strong>di</strong>conformarsi alle nuove regole.64
CONCLUSIONICon il presente <strong>lavoro</strong> si è voluto evidenziare come la figura del prefetto, purassumendo connotazioni <strong>di</strong>verse in relazione alla evoluzione storica dell’istituto, siaprofondamente ancorata alle peculiarità del territorio che esprime le istanze dellacomunità che vi risiede.Il territorio <strong>di</strong>viene, quin<strong>di</strong>, non una semplice categoria spaziale ma, ad untempo, ispirazione e fine ultimo dell’intervento del prefetto il quale costituisce ilbaricentro <strong>di</strong> un sistema amministrativo multipolare chiamato ad attuare un’intelligentee moderna governance.Gli strumenti sui quali far conto sono i processi <strong>di</strong> ammodernamento delleattività pubbliche, la promozione <strong>di</strong> strategie e nuove sperimentazioni in grado <strong>di</strong>coinvolgere, in un modello “a rete”, capace <strong>di</strong> avvalersi anche del sostegno del mondodell’impren<strong>di</strong>toria privata, tutti i rappresentanti istituzionali a livello locale.Allo stato attuale non esiste una metodologia co<strong>di</strong>ficata <strong>di</strong> <strong>lavoro</strong> ed il grado <strong>di</strong>interazione del prefetto con il territorio è rimesso alla professionalità, alla sensibilità edalla capacità intuitiva del singolo .Traendo spunto da prassi ormai consolidate nella maggior parte delle prefetture,si propone, quale ipotesi operativa, l’utilizzo <strong>di</strong> una sorta <strong>di</strong> “vademecum” che consentaal prefetto <strong>di</strong> orientare la propria azione nelle singole realtà territoriali.La elaborazione <strong>di</strong> una scheda sintetica da parte dei <strong>di</strong>retti collaboratori delprefetto (capo <strong>di</strong> gabinetto, con il coor<strong>di</strong>namento del viceprefetto vicario), può fornireun valido strumento <strong>di</strong> partenza per fornire “luce” alla conoscenza degli elementicaratterizzanti la Prefettura ed il territorio provinciale.65
organizzazioneinterna degliuffici dellaprefettura cheevidenzi anchele eventualiproblematicitàdescrizione delle modalità <strong>di</strong>relazione con l’utenza e con laP.A. nel suo complesso(istituzione e funzionamentodell’U.R.P., comunicazioneesterna, utilizzazione edaggiornamento del sito internetistituzionale, attivazione <strong>di</strong> retiinformatiche <strong>di</strong> collegamento oportali con altre amministrazioniod enti)scheda descrittivadelle peculiarità delterritorio, dallecaratteristichegeomorfologiche aquelle<strong>di</strong>“vocazione”in<strong>di</strong>cazione <strong>di</strong> tutte leattività svolte e <strong>di</strong> tuttigli avvenimenti <strong>di</strong>maggior rilievo,verificatisi negli ultimitempi in provincia,ritenutiparticolarmentesignificativi perl’azione dellaprefetturaelenco puntuale delleattività in itinere chepossono avere rilevantied imme<strong>di</strong>ati riflessisull’agiredell’istituzionericognizione e<strong>di</strong>llustrazionedell’attività <strong>di</strong> tutti gliorganismi collegialipresenti in prefetturaenumerazione ebrevedescrizione deicontenuti deiprotocollivigentistato dei rapporticon le altreamministrazioni, inparticolare con gliorganirappresentativi deglienti territorialisituazioni <strong>di</strong> criticità riguardantii vari ambiti della provincia(economico, sociale, politico,ambientale, della sicurezza),dalle crisi aziendali alleme<strong>di</strong>azioni sociali, dalleproblematiche inerenti lasicurezza della circolazionestradale alle crisi politicheinterne agli enti localicalendario degliincontri che il prefetto,come rappresentantedel Governo sulterritorio, è tenuto adeffettuare con lemassime caricheistituzionali a livelloprovincialeCon l’acquisizione delle sopracitate informazioni il prefetto sarà posto in grado<strong>di</strong> attuare una prima forma <strong>di</strong> approccio al territorio, <strong>di</strong> in<strong>di</strong>viduare gli strumenti <strong>di</strong> cui<strong>di</strong>sporre, <strong>di</strong> conoscere le criticità nonchè le situazioni su cui occorre tempestivamenteintervenire.66
La collocazione centrale del prefetto nel coor<strong>di</strong>namento tra enti istituzionali,locali ed istanze territoriali, evidenzia la sua capacità <strong>di</strong> mobilitare consenso e <strong>di</strong>mettere a fattor comune le competenze e le risorse dei vari soggetti coinvolti dallepolitiche <strong>di</strong> intervento.Maggiore è la “varianza territoriale” 93 presente in una comunità, più ampiasarà la gamma <strong>di</strong> soluzioni ai problemi, <strong>di</strong> gestione dei conflitti, <strong>di</strong> me<strong>di</strong>azione e <strong>di</strong>coor<strong>di</strong>namento. Questi interventi implicano una specifica attitu<strong>di</strong>ne del prefetto allaleadership personale ed alla neutralità che da sempre lo caratterizzano.93 Lezione tenuta dalla prof.ssa Daniela Piana, Università <strong>di</strong> Bologna, Dipartimento <strong>di</strong> Scienza politica,presso la S.S.A.I. in occasione del xxv corso per l’accesso alla qualifica <strong>di</strong> viceprefetto.67
Prefettura <strong>di</strong> ……Ufficio Territoriale del GovernoSCHEDALa scheda contiene una serie <strong>di</strong> informazioni che riguardano sia la struttura ed ilfunzionamento degli uffici che il prefetto andrà a <strong>di</strong>rigere, sia la provincia nellaquale egli espleterà la propria azione <strong>di</strong> rappresentante del governo.PREFETTURAViene fornita dall’ufficio <strong>di</strong> gabinetto, con il coor<strong>di</strong>namento del viceprefettovicario, una dettagliata descrizione dell’organizzazione degli uffici dellaprefettura, della situazione dell’organico, sia con riferimento ai <strong>di</strong>rigenti dellacarriera prefettizia sia al personale contrattualizzato, e segnalati eventuali serviziin sofferenza a causa della carenza <strong>di</strong> personale e/o della scarsità <strong>di</strong> risorsestrumentali.E’ opportuno fornire una <strong>di</strong>samina delle attività svolte, almeno nell’ultimo anno,dai principali organismi collegiali istituiti in prefettura come la Conferenzapermanente provinciale, il Comitato provinciale per l’or<strong>di</strong>ne e la sicurezzapubblica, il Consiglio territoriale per l’immigrazione, la Commissione <strong>di</strong>vigilanza sui pubblici spettacoli e da tutti i tavoli a vario titolo costituiti.Viene, inoltre, data sintetica illustrazione <strong>di</strong> tutti i protocolli ed i patti vigenti alfine <strong>di</strong> rendere evidenti al prefetto quali siano gli argomenti <strong>di</strong> maggior interesseper la società civile e per le istituzioni locali.PROVINCIA <strong>di</strong> ……1. Il Territorio.Si tratta <strong>di</strong> dare un quadro della <strong>di</strong>stinzione in aree geografiche del territorio inbase alle loro caratteristiche geo-morfologiche che spesso ne determinano laspecifica vocazione.2. Criticità ambientali.Tra le criticità dovranno essere considerate le problematiche correlate: afenomeni geologici quali ad esempio la subsidenza; all’intensa attivitàindustriale in determinate aree; a fenomeni <strong>di</strong> <strong>di</strong>ssesto idro-geologico econseguenti rischi.68
3. Situazione economico – occupazionale.Viene descritta la situazione dei livelli della occupazione e <strong>di</strong>soccupazione inprovincia con particolare riferimento ai settori produttivi, nonché lo stato <strong>di</strong><strong>di</strong>fficoltà in cui versano taluni <strong>di</strong> essi e, nel loro ambito, specifiche realtàimpren<strong>di</strong>toriali. L’aspetto economico occupazionale riveste un’importanza<strong>di</strong>rimente per intuire le sorti delle comunità <strong>di</strong> riferimento ed implica unacorretta e quanto più completa conoscenza delle variabili che su quella realtàesplicano la loro influenza.4. Turismo e cultura.Sono illustrati le zone <strong>di</strong> particolare richiamo turistico per bellezzepaesaggistiche e/o naturali, i principali monumenti artistici nonché le piùsignificative manifestazioni culturali e tra<strong>di</strong>zionali.5. Immigrazione.Viene fornito un quadro della presenza delle principali etnie presenti sulterritorio e delle eventuali implicazioni che tali presenze determinano sull’or<strong>di</strong>nepubblico e sulla pacifica convivenza dell’intera comunità.6. Patologie sociali.Di particolare rilievo fenomeni come quello delle “stragi del sabato sera”, delconsumo <strong>di</strong> sostanze stupefacenti e alcooliche nonché della prostituzione neilocali notturni o lungo le strade.7. Tensioni sociali e criminalità.Viene analizzata la situazione con particolare riferimento alla criminalitàorganizzata ed ai fattori che possono concorrere o favorirne lo sviluppo, tra cuila ricchezza del territorio. Dovranno essere poste all’attenzione del prefettoeventuali probabili collegamenti con determinati sodalizi che denuncinoconnivenze con il mondo della malavita soprattutto se <strong>di</strong> matrice mafiosa.Andranno poi identificate le fenomenologie più ricorrenti <strong>di</strong> criminalità comuneper tentare <strong>di</strong> rintracciarne le cause.8. Amministrazione provinciale e Amministrazioni comunali.Viene descritta la connotazione politica dell’amministrazione e riferite notizieanche <strong>di</strong> natura personale sugli amministratori al fine <strong>di</strong> dare al prefetto ilmaggior numero <strong>di</strong> informazioni utili prima dell’incontro con i rappresentantidegli enti locali, che costituisce uno dei primi adempimenti da espletareall’indomani dell’inse<strong>di</strong>amento.69
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