i minori stranieri in italia - Save the Children Italia Onlus
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<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> è la più grandeorganizzazione <strong>in</strong>ternazionale<strong>in</strong>dipendente che lavora per migliorareconcretamente la vita dei bamb<strong>in</strong>i <strong>in</strong><strong>Italia</strong> e nel mondo. Esiste dal 1919 edopera <strong>in</strong> oltre 120 paesi per garantirea tutti i bamb<strong>in</strong>i salute, protezione,educazione, sviluppo economico,sicurezza alimentare e promuovernela partecipazione. Inoltre rispondealle emergenze causate da conflitti ocatastrofi naturali.<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> è stata costituita <strong>in</strong><strong>Italia</strong> alla f<strong>in</strong>e del 1998 come <strong>Onlus</strong>ed ha <strong>in</strong>iziato le sue attività nel 1999.Oggi è una Ong riconosciuta dalM<strong>in</strong>istero degli Affari Esteri.Da più di 10 anni lavora <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> perproteggere i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, <strong>in</strong> particolare i<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> migranti; per educare i ragazziall’uso delle nuove tecnologie econtrastare la pedo-pornografia; perpromuovere i diritti dell’<strong>in</strong>fanzia e lapiena partecipazione dei ragazzi.i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong><strong>in</strong> <strong>italia</strong>L’esperienzae le raccomandazionidi <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong>2° RappoRtoannuale<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> <strong>Onlus</strong>Via Volturno 58 - 00185 Romatel +39 06 480 70 01fax +39 06 480 70 039<strong>in</strong>fo@save<strong>the</strong>children.itwww.save<strong>the</strong>children.itFoto: <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong>
Grafica:Enrico CalcagnoAC&P RomaStampa:Arti Grafiche Agost<strong>in</strong>iPubblicato da:<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> <strong>Onlus</strong>Via Volturno 58 - 00185 RomaI MINORISTRANIERIIN ITALIAL’esperienzae le raccomandazionidi <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong>2° RappoRtoannuale<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> <strong>Onlus</strong>Via Volturno 58 - 00185 Romatel +39 06 480 70 01fax +39 06 480 70 039<strong>in</strong>fo@save<strong>the</strong>children.itwww.save<strong>the</strong>children.it
INDICEPREFAZIONE 5AUTORI E RINGRAZIAMENTI 6INTRODUZIONE 7CHIARIMENTI TERMINOLOGICI E CONCETTUALI 9QUANTI SONO I MINORI STRANIERI IN ITALIA? 11PARTE 1Premessa 121. Le fonti statistiche e la ricognizione della consistenza numericadel fenomeno 131.1. Le fonti statistiche disponibili1.2. La consistenza numerica del fenomeno1.3. La ricerca sociale sui <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>Foto: <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong>PARTE 112. I cambiamenti e le tendenze <strong>in</strong> atto 202.1. 2000-2010: d<strong>in</strong>amiche e cambiamenti del fenomeno2.2. Crescita e stabilizzazione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> soggiornanti2.3. I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> famiglia2.4. I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati2.5. I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> vittime di trattaOsservazioni conclusive 34L’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FODAMENTALI 393. Diritto alla protezione 403.1. Accesso al territorio3.2. Identificazione3.3. Tratta e sfruttamento3.4. Protezione <strong>in</strong>ternazionale (asilo e protezione sussidiaria)3.5. M<strong>in</strong>ori <strong>stranieri</strong> nel circuito della giustizia penale <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le4. Diritto all’unità familiare 634.1. Ricongiungimenti familiari4.2. M<strong>in</strong>ori nei centri per migranti con familiari adulti4.3. Regolarizzazione del genitore nell’<strong>in</strong>teresse del m<strong>in</strong>ore (art.31 T.U.Immigrazione)4.4. Responsabilità genitoriale e situazione di abbandono.Allontanamento dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> dalle famiglie straniere4.5. Rimpatrio5. Diritto alla casa 765.1. Accoglienza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati5.2. M<strong>in</strong>ori <strong>stranieri</strong> o di orig<strong>in</strong>e straniera appartenenti a m<strong>in</strong>oranzeetniche discrim<strong>in</strong>ate: c.d. “campi nomadi” e sgomberi6. Diritto allo sviluppo 876.1. Diritto di soggiorno al compimento della maggiore età6.2. L’accesso alla cittad<strong>in</strong>anza per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> di seconda generazione7. Diritto all’istruzione 97APPENDICE 103BIBLIOGRAFIA DI RIFERIMENTO 107NOTE 1113
Foto: Tommaso Bonaventura / ContrastoPREFAZIONESono più di un milione i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> che vivono la loro <strong>in</strong>fanzia el’adolescenza <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>*. Ciascuno è portatore di un viaggio diverso. C’è chi haraggiunto l’<strong>Italia</strong> da solo e chi con la famiglia, chi è stato sp<strong>in</strong>to a lasciare ilproprio paese da necessità economiche e chi lo ha fatto perché <strong>in</strong> fuga da conflitti epersecuzioni, chi è arrivato per un’adozione <strong>in</strong>ternazionale e chi <strong>in</strong>vece subendocondizioni estreme di sfruttamento e di tratta. C’è poi il numero sempre <strong>in</strong> crescita dibamb<strong>in</strong>i che nascono <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> da genitori <strong>stranieri</strong> e che tuttavia, per la legislazionevigente, non sono riconosciuti come “cittad<strong>in</strong>i” a pieno titolo, almeno f<strong>in</strong>o ai diciottoanni.Questa pubblicazione propone un’analisi articolata delle condizioni di vita dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> oggi <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. Lo fa dal punto di vista dei loro diritti, andando a rilevare qualisono i problemi e gli ostacoli che <strong>in</strong>contrano e quali <strong>in</strong>terventi sono necessari per fareun significativo e concreto passo <strong>in</strong> avanti sul fronte dell’<strong>in</strong>tegrazione. Alla base, non viè solo un importante lavoro di ricerca documentaria, ma l’esperienza diretta che <strong>Save</strong><strong>the</strong> <strong>Children</strong> ha maturato <strong>in</strong> questi anni, al fianco dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> che vivono lecondizioni più difficili, nelle zone di sbarco così come nelle strade o nelle baraccopolidelle grandi città.Ciascun capitolo propone delle “raccomandazioni” per i diversi soggetti istituzionali.Se <strong>in</strong>fatti l’<strong>Italia</strong> è ricca di esperienze positive di <strong>in</strong>tegrazione, queste compongono, atutt’oggi, un mosaico di buone pratiche territoriali, ma non garantiscono un quadronazionale di accesso ai diritti fondamentali <strong>in</strong> tutti i contesti territoriali. Dalle pag<strong>in</strong>edel rapporto emerge l’urgenza di un <strong>in</strong>tervento coord<strong>in</strong>ato su più livelli - normativo,educativo, sociale - per fare <strong>in</strong> modo che l’<strong>in</strong>tegrazione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>non resti un processo <strong>in</strong>compiuto.Se si guarda al futuro del nostro paese, al suo sviluppo e alla sua competitività, appareevidente l’importanza di <strong>in</strong>vestire su questo capitale umano, di cui non possiamo farea meno. Se lo sguardo si rivolge al passato, si può certamente cogliere nell’impegnoper la costruzione di queste nuove cittad<strong>in</strong>anze uno dei modi migliori anche percelebrare, quest’anno, il centoc<strong>in</strong>quantenario dell’Unità d’<strong>Italia</strong>.I ripetuti episodi di discrim<strong>in</strong>azione, di xenofobia e di razzismo che spesso colpisconoproprio i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> di orig<strong>in</strong>e straniera non sono che l’<strong>in</strong>dicatore più evidente di un gravegap nelle opportunità e nei diritti che è necessario colmare e che si rileva, comespiega il rapporto, nei percorsi scolastici così come nella fruizione dei servizi diwelfare, negli iter amm<strong>in</strong>istrativi come <strong>in</strong> quelli giudiziari.Ci auguriamo che questo rapporto possa divenire un utile strumento di riflessione e dilavoro per i tanti che sono impegnati già oggi, sul piano professionale e non solo, persuperare questo divario e per costruire una comunità civile aperta, non soggiogatadalle paure, che si prenda cura <strong>in</strong> primo luogo dei più piccoli.* Considerando solo i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>non <strong>italia</strong>ni iscritti all’anagrafecome residenti si raggiungequota 932.675 (Istat, 1.1.2010).Raffaela MilanoResponsabile Programmi <strong>Italia</strong>-Europa<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>5
AUTORI ERINGRAZIAMENTIIl presente rapporto è stato redatto daMaria Antonia Di Maio, Annapaola Specchio,Antonella Inverno, Federica Dolente, BeatriceRoselletti, Laura Lagi e Luca Bicocchi, con ilcontributo di Viviana Valastro <strong>in</strong> particolareper la formulazione delle raccomandazioni.Il coord<strong>in</strong>amento del lavoro di stesura e larevisione f<strong>in</strong>ale dell’<strong>in</strong>tero testo sono statecurate da Maria Antonia Di Maio.Giusy De Loiro, Michele Prosperi, Alessia Borrellie Elena Scanu Ballona hanno fornito assistenzaeditoriale.Hanno <strong>in</strong>oltre contribuito:Francesca Bilotta, Angela Oriti, Sarah Di Giglio,Francesca Arancio, Diego Grassedonio,Katia Scannav<strong>in</strong>i.Si r<strong>in</strong>graziano Filippo Ungaro, Francesco Aureli,Carlotta Bell<strong>in</strong>i, Elisabetta Leonardi e GiorgioCastoldi per la supervisione dei lavori diproduzione del rapporto.INTRODUZIONE<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> è impegnata da anni nella protezione e nellapromozione dei diritti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, attraverso<strong>in</strong>terventi progettuali sul campo, attività di ricerca, e dialogo epressione sulle istituzioni locali, nazionali, europee ed <strong>in</strong>ternazionali.Sulla base di questa esperienza pluriennale, l’Organizzazione ha decisodi realizzare un rapporto annuale sui <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.La prima edizione di tale rapporto, pubblicata nel 2009, mirava acensire e sistematizzare le <strong>in</strong>formazioni quantitative e qualitativedisponibili sui <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> e ad illustrare gli ostacolipr<strong>in</strong>cipali che impediscono la piena realizzazione dei diritti di questi<strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, <strong>in</strong> particolare il diritto alla protezione, nel paese.Il presente secondo rapporto annuale sui <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> si proponedi aggiornare e di arricchire l’analisi precedentemente realizzata. Laprima parte del rapporto <strong>in</strong> questione contiene <strong>in</strong>fatti una versioneaggiornata ed ampliata della trattazione realizzata l’anno precedente,con riferimento alle fonti di dati esistenti, alle modalità per censire lapresenza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> e ai dati più recenti disponibili.Essa <strong>in</strong>oltre fornisce un’analisi di tipo sociologico del fenomeno <strong>in</strong>questione, nel contesto delle politiche migratorie e delle politicherealizzate nel paese <strong>in</strong> altri ambiti rilevanti, con particolare attenzionealla discrim<strong>in</strong>azione subita dai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> nell’eserciziodei propri diritti fondamentali sanciti dall’ord<strong>in</strong>amento nazionale e<strong>in</strong>ternazionale. Tale trattazione si basa su un’analisi delle pr<strong>in</strong>cipalifonti quantitative e qualitative esistenti e su una serie di <strong>in</strong>terviste atestimoni privilegiati, selezionati tra i pr<strong>in</strong>cipali esperti <strong>in</strong> materia di<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.La seconda parte del presente rapporto è volta ad approfondire lebarriere che i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong>contrano nella realizzazione dei lorodiritti fondamentali previsti dall’ord<strong>in</strong>amento nazionale e<strong>in</strong>ternazionale, specialmente così come sanciti dalla Convenzione suiDiritti dell’Infanzia e dell’Adolescenza (1989), con particolareriferimento al diritto alla protezione, all’unità familiare, all’alloggio,allo sviluppo e all’istruzione. Per ciascuno di tali diritti fondamentali,vengono prese <strong>in</strong> esame situazioni nelle quali i rischi di mancatogodimento sono più alti e le violazioni più gravi, il livello didiscrim<strong>in</strong>azione negativa più forte e l’accesso più difficile.L’analisi offre così un importante spaccato sulle realtà e sui problemivissuti da cent<strong>in</strong>aia di migliaia di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nel nostro paese: <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> residenti e soggiornanti, sia coloro che vivono <strong>in</strong> famiglia, siaquelli non accompagnati <strong>in</strong>tercettati alla frontiera o sul territorio esuccessivamente collocati presso strutture di accoglienza; <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>richiedenti protezione <strong>in</strong>ternazionale e vittime di tratta; <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>cittad<strong>in</strong>i di altri paesi dell’Unione Europea e di paesi non comunitari;<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nel circuito della giustizia penale <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le; <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> appartenenti a m<strong>in</strong>oranze etniche discrim<strong>in</strong>ate.La trattazione comprende una serie di raccomandazioni rivolte avarie istituzioni responsabili di garantire la protezione, la promozionee la piena realizzazione dei diritti umani fondamentali di tutti i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> presenti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, al pari dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> cittad<strong>in</strong>i <strong>italia</strong>ni.67
CHIARIMENTI TERMINOLOGICIE CONCETTUALIAlcuni term<strong>in</strong>i utilizzati nel presente rapporto necessitano di qualche chiarimento.Per m<strong>in</strong>ore si <strong>in</strong>tende ogni persona avente un’età <strong>in</strong>feriore a diciott’anni 1 .Per m<strong>in</strong>ore straniero si <strong>in</strong>tende ogni m<strong>in</strong>ore che si trovi al di fuori del proprio paesedi orig<strong>in</strong>e.Tale accezione pertanto <strong>in</strong>clude sia i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> provenienti da paesi membri dell’UnioneEuropea, sia <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> cittad<strong>in</strong>i di paesi non comunitari. Essa comprende sia <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>accompagnati da un genitore o altro adulto avente responsabilità pr<strong>in</strong>cipale per la lorocura, che <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati (v. <strong>in</strong>fra). Comprende i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che emigranovolontariamente, e quelli vittime di migrazioni forzate, con tutte le <strong>in</strong>numerevolisfumature <strong>in</strong>termedie.Nel presente rapporto ci occupiamo <strong>in</strong> particolare dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> esposti a rischio diabbandono, abuso, violenza o sfruttamento, e più <strong>in</strong> generale che a causa del loro status dimigranti subiscono limitazioni e barriere nell’accesso ai diritti fondamentali dei quali sonotitolari.Per m<strong>in</strong>ore straniero non accompagnato si <strong>in</strong>tende ogni m<strong>in</strong>ore che si trovi fuoridal proprio paese di orig<strong>in</strong>e separato da entrambi i genitori o dal proprio pr<strong>in</strong>cipale tutoreper legge o per consuetud<strong>in</strong>e 2 .Alcuni <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati sono completamente soli, mentre altri vivono conmembri della famiglia allargata o con altri adulti. Alcuni <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati possonosembrare “accompagnati”, ma gli adulti che li accompagnano non necessariamente sono<strong>in</strong> grado di o idonei ad assumersi la responsabilità per la loro cura.Foto: Davide Monteleone / ContrastoLa legislazione <strong>italia</strong>na <strong>in</strong>vece non ricomprende nella def<strong>in</strong>izione di “m<strong>in</strong>ore straniero nonaccompagnato” i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> richiedenti protezione <strong>in</strong>ternazionale (v. <strong>in</strong>fra), né i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>separati da entrambi i genitori che hanno cittad<strong>in</strong>anza di un paese dell’Unione Europea(“UE”) 3 .Nel presente rapporto, dunque, la def<strong>in</strong>izione di “m<strong>in</strong>ore straniero non accompagnato”viene utilizzata per ricomprendere un gruppo più ampio di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, siano essi cittad<strong>in</strong>i dipaesi dell’Unione Europea o di paesi non comunitari, tra i quali vi sono anche i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>richiedenti protezione <strong>in</strong>ternazionale.Per m<strong>in</strong>ore rifugiato si <strong>in</strong>tende ogni m<strong>in</strong>ore che, temendo a ragione di essereperseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determ<strong>in</strong>atogruppo sociale o per le sue op<strong>in</strong>ioni politiche, si trova fuori del suo paese di orig<strong>in</strong>e e nonpuò o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di questo paese,oppure se apolide si trova fuori dal territorio nel quale aveva precedentemente la dimoraabituale e per lo stesso timore non può o non vuole farvi ritorno 4 . Un m<strong>in</strong>orerichiedente protezione <strong>in</strong>ternazionale è un m<strong>in</strong>ore che richieda il riconoscimentodello status di rifugiato ai sensi della suddetta def<strong>in</strong>izione o della protezione sussidiaria 5 .Per m<strong>in</strong>ore vittima di tratta si <strong>in</strong>tende ogni m<strong>in</strong>ore che è reclutato, trasportato,trasferito, ospitato o accolto a f<strong>in</strong>e di sfruttamento, sia all’<strong>in</strong>terno che all’esternodi un paese, anche senza che vi sia stata coercizione, <strong>in</strong>ganno, abuso di potere o altraforma di abuso 6 .9
PARTE1QUANTI SONOI MINORISTRANIERIIN ITALIA?Foto: Alessandro Tosatto / Contrasto
PARTE 1QUANTI SONO I MINORI STRANIERI IN ITALIA?PREMESSAIl titolo di questo rapporto ci porta immediatamente a riflettere sul processo diaccoglienza ed <strong>in</strong>tegrazione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. Rispetto a dieci anni fa, quando ilfenomeno dell’immigrazione <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> <strong>in</strong>iziava a del<strong>in</strong>earsi come fenomeno “stabile”, i<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> sono aumentati, ponendosi come aspetto emergente della presenzaimmigrata. La prima questione da affrontare allora è stabilire chi sono i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>oggi <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> e se questi sono portatori di bisogni, esigenze, problematiche ed aspettisociali nuovi e diversi rispetto ai loro pari età <strong>italia</strong>ni.Vogliamo porre l’enfasi su tutti quei bamb<strong>in</strong>i e bamb<strong>in</strong>e, ragazzi e ragazze e adolescentiche sono <strong>in</strong> modo diverso protagonisti del fenomeno migratorio considerato nel suocomplesso, e per fare ciò tenteremo di quantificare e descrivere le pr<strong>in</strong>cipali popolazioni<strong>m<strong>in</strong>ori</strong>li di orig<strong>in</strong>e straniera che vivono <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.Si tratta di un universo assai eterogeneo, che sia da un punto di vista statistico chesociologico si fa fatica a def<strong>in</strong>ire. Al suo <strong>in</strong>terno possono essere <strong>in</strong>dividuate figure alquantodifferenti tra loro, come già mostrato nel rapporto precedente 7 :• i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> da genitori <strong>stranieri</strong> regolarmente soggiornanti;• i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che entrano regolarmente per ricongiungersi ai propri genitori;• i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che arrivano irregolarmente, dopo aver affrontato il viaggio senza nessunadulto di riferimento;• i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che arrivano irregolarmente <strong>in</strong>sieme ai genitori;• i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che transitano per l’<strong>Italia</strong> diretti verso altri paesi europei;• i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che arrivano irregolarmente per ricongiungersi ai propri genitori o ad altriparenti;• i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> vittime di tratta.Un universo complesso e articolato come quello dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> richiede di essere<strong>in</strong>dagato con un approccio teorico e metodologico eclettico. Per cui ci siamo proposti di<strong>in</strong>dividuare un profilo quantitativo dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> presenti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> attraverso l’uso dipiù fonti, <strong>in</strong> maniera tale da dare conto di tutte le figure sociali che compongono il quadrodi questa presenza.Per <strong>in</strong>dividuare e analizzare le problematiche e i bisogni di specifiche policy, abbiamoritenuto opportuno utilizzare un approccio qualitativo fondato sull’uso di <strong>in</strong>terviste agliattori sociali che a vario titolo, da almeno 10 anni, si occupano del fenomeno e che hanno,grazie alla loro esperienza, del<strong>in</strong>eato i profili, le provenienze, i bisogni di questa utenza.L’uso delle fonti statistiche e delle <strong>in</strong>terviste <strong>in</strong> profondità è stato <strong>in</strong>tegrato dalla lettura eanalisi di ricerche locali e nazionali condotte sul campo allo scopo di dare conto di quellaparte della popolazione <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le straniera che le fonti statistiche non possono<strong>in</strong>tercettare. Inoltre, questa ricerca bibliografica ha tenuto <strong>in</strong> particolare conto i risultatiottenuti nei contesti di sperimentazioni di politiche locali a favore di questa fascia dipopolazione attraverso una disam<strong>in</strong>a dei più recenti testi, dossier e report pubblicati.1. LE FONTI STATISTICHEE LA RICOGNIZIONE DELLACONSISTENZA NUMERICADEL FENOMENO1.1. LE FONTI STATISTICHE DISPONIBILIIl cont<strong>in</strong>uo aumento numerico dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> rappresenta <strong>in</strong>dubbiamente l’aspetto <strong>in</strong>novativodella presenza straniera <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. Se il decennio appena trascorso può essere consideratocome quello della stabilizzazione e dell’avvio dei processi di <strong>in</strong>tegrazione dellapopolazione straniera, per quello appena com<strong>in</strong>ciato si può supporre che il fenomeno dei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> e della seconda generazione sarà la questione pr<strong>in</strong>cipale per l’<strong>in</strong>tegrazionedegli immigrati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.Negli stessi anni <strong>in</strong> cui l’<strong>Italia</strong> è diventata def<strong>in</strong>itivamente un paese di immigrazione, anchela parte <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le di questa popolazione è diventata una componente significativa e stabiledella popolazione <strong>italia</strong>na.La presenza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong>tesi - secondo l’accezione più ampia possibile - come laquota della popolazione non <strong>italia</strong>na con un’età m<strong>in</strong>ore di 18 anni, rappresenta unfenomeno complesso e articolato <strong>in</strong> dist<strong>in</strong>te figure sociali. Dunque, per stimare ladimensione numerica più vic<strong>in</strong>a alla realtà di questa componente della popolazionestraniera e per meglio analizzarne i bisogni e le problematiche connesse, occorre<strong>in</strong>dividuare una def<strong>in</strong>izione quanto più articolata possibile.A tale f<strong>in</strong>e la popolazione straniera <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le presente può essere sommariamenteclassificata <strong>in</strong> base alla posizione amm<strong>in</strong>istrativa. Qu<strong>in</strong>di, possiamo registrare unacomponente:• regolare e stabile, <strong>in</strong>cludente tutti i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> presenti e iscritti nei registrianagrafici dei Comuni;• regolare, <strong>in</strong> cui sono compresi tutti i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> muniti di permesso di soggiornoma non iscritti nei registri anagrafici;• <strong>in</strong>f<strong>in</strong>e, una terza componente che comprende tutti i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> privi del permessodi soggiorno e dell’iscrizione anagrafica relativa alla residenza.All’<strong>in</strong>terno di questa ultima componente è possibile operare un’ulteriore suddivisione,<strong>in</strong>dividuando i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che sono entrati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> senza nessun tipo di autorizzazione - vale adire senza visto e/o permesso - sia accompagnati dai genitori o da un altro adulto diriferimento sia da soli (<strong>in</strong> questo caso si def<strong>in</strong>iscono non accompagnati). Inoltre, bisognadist<strong>in</strong>guere la quota dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> che entrano <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> <strong>in</strong> maniera regolare, marestano oltre la scadenza dell’autorizzazione all’<strong>in</strong>gresso senza r<strong>in</strong>novarla o convertirla <strong>in</strong>permesso di soggiorno, i cosiddetti overstayer.Ovviamente i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>, al pari delle altre componenti della popolazione straniera,durante il loro soggiorno possono vedere modificata la loro posizione amm<strong>in</strong>istrativa. Inparticolare, si può passare dalla condizione regolare a quella irregolare, attraverso laperdita del permesso di soggiorno. Le ultime due tipologie <strong>in</strong>dividuate riguardanosoprattutto i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che sono registrati sui permessi di soggiorno dei genitori, dei quali -per forza di cose - condividono il dest<strong>in</strong>o.Inoltre, occorre dire che non esiste una fonte statistica univoca che riporti delle <strong>in</strong>formazioniattendibili per ogni sua componente. Per cui una corretta lettura quantitativa del fenomenorichiede un uso comb<strong>in</strong>ato e ragionato di più fonti. La tipologia dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> presenti<strong>in</strong> <strong>Italia</strong> illustrata <strong>in</strong> precedenza rappresenta un utile strumento per l’uso comb<strong>in</strong>ato dellefonti statistiche disponibili <strong>in</strong> materia di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> presenti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, <strong>in</strong> quanto a ognicomponente può essere associata la fonte più attendibile, come riportato nella tabella 1.1213
PARTE 1QUANTI SONO I MINORI STRANIERI IN ITALIA?TABELLA 1 - PRINCIPALI FONTI STATISTICHE SULLA PRESENZADEI MINORI STRANIERI IN ITALIAFONTE STATISTICARegistri anagrafici comunaliM<strong>in</strong>istero dell’InternoM<strong>in</strong>istero del Lavoroe delle Politiche SocialiM<strong>in</strong>istero dell’InternoDipartimento per le Pari OpportunitàGRUPPO DI MINORI SUI QUALI SISONO RILEVATE INFORMAZIONIM<strong>in</strong>ori residenti; <strong>in</strong>formazione elaborata epubblicata dall’Istat (DemoIstat)M<strong>in</strong>ori con permesso di soggiorno;<strong>in</strong>formazione elaborata e pubblicatadall’Istat (DemoIstat)Segnalazioni di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nonaccompagnati - Comitato per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong>M<strong>in</strong>ori non accompagnati richiedentiprotezione <strong>in</strong>ternazionaleM<strong>in</strong>ori vittime di tratta che rientrano neipercorsi di assistenza (ex art. 18 del dlgs286/1998)La componente regolare e stabile, come è stato già sostenuto, è costituita da quei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non <strong>italia</strong>ni la cui presenza <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> è regolare e che sono iscritti ai registridell’anagrafe. Ciò significa sostanzialmente che essi sono residenti, cioè hanno queirequisiti di stabilità necessari all’ottenimento della residenza <strong>in</strong> uno dei comuni <strong>italia</strong>ni.La scelta di richiedere la residenza <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> viene considerata una delle tappecaratterizzanti del percorso migratorio, nonostante la portata simbolica di questopasso, tuttavia <strong>in</strong> relazione alle procedure risulta non esserci facilità di accesso allapossibilità di ottenerla. Essa può dunque <strong>in</strong>dicare la volontà di restare per lungo tempo- se non def<strong>in</strong>itivamente - e dunque rimarca la stabilità della presenza <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. Da partedel paese di arrivo, <strong>in</strong> questo caso dell’<strong>Italia</strong>, la concessione della residenza implica ilriconoscimento di questa volontà e la presa <strong>in</strong> atto della stabilità della presenzastraniera. Si capisce dunque come il numero degli iscritti all’anagrafe sia un <strong>in</strong>dicatoresignificativo di questo processo di stabilizzazione e come, al contempo, esso costituiscaanche il risultato di questo lungo processo. Per il caso dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>, occorrerimarcare come la recente evoluzione della popolazione straniera presente <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>abbia come conseguenza una notevole crescita di questa quota della popolazionestraniera. Come primo e più evidente <strong>in</strong>dicatore di tutti i processi che hanno concorsoa questo risultato si può fare riferimento alla d<strong>in</strong>amica dei permessi di soggiornoconcessi per ricongiungimento familiare negli ultimi anni, illustrata dal grafico 1.GRAFICO 1 - ANDAMENTO DEI PERMESSI DI SOGGIORNOPER MOTIVI DI LAVORO E DI FAMIGLIA. ANNI 1992-2007Al contrario dei permessi di soggiorno concessi per lavoro, la cui crescita è <strong>in</strong>fluenzata dalleregolarizzazioni, i permessi concessi per motivi di famiglia mostrano una crescita cont<strong>in</strong>ua ecostante frutto della stabilizzazione dell’immigrazione. Dunque il ricongiungimentofamiliare <strong>in</strong>dica chiaramente la scelta dell’<strong>Italia</strong> come paese di <strong>in</strong>sediamento def<strong>in</strong>itivo. Almomento del richiamo dei propri familiari, viene compiuto un passo decisivo nel percorsomigratorio; pur non abbandonando def<strong>in</strong>itivamente il progetto del ritorno, questopassaggio evidenzia che si <strong>in</strong>tende fare dell’<strong>Italia</strong> il nuovo paese di residenza per sé, e ilpaese di orig<strong>in</strong>e per i propri figli. Dunque, è lo sbocco del processo di stabilizzazionedell’immigrato nel paese di arrivo. Dal grafico si legge chiaramente come dal 1993 al 2007 8vi sia stata una cont<strong>in</strong>ua e crescente progressione dei permessi concessi per motivifamiliari 9 , f<strong>in</strong>o a rappresentare più della metà dei permessi di soggiorno concessi nel 2007.1.2 LA CONSISTENZA NUMERICA DEL FENOMENOLa crescita suddetta si traduce essenzialmente nell’aumento dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> residenti<strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, cioè della componente regolare e stabile riportata nei registri dell’anagrafecomunale, di cui la tabella 2, contenente i dati sugli <strong>stranieri</strong> residenti al 1° gennaio 2010fornisce un quadro s<strong>in</strong>tetico.TABELLA 2 - POPOLAZIONE STRANIERA RESIDENTE AL 1° GENNAIO 2010MASCHI FEMMINE TOTALETotale 2.063.407 2.171.652 4.235.059M<strong>in</strong>orenni: 480.852 451.823 932.675di cui nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> 293.368 279.352 572.720Fonte: DemoIstat.itDalla tabella si rileva che i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> residenti al 2010 sono pari a 932.675,corrispondenti a una quota della popolazione straniera residente pari al 23%. Un datoforse ancora più significativo è rappresentato dalla quota dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>pari a più del 60% dell’<strong>in</strong>tera popolazione straniera <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le residente. Insomma, i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> residenti rappresentano circa un quarto della popolazione straniera residente,mentre la cosiddetta seconda generazione rappresenta quasi i due terzi dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> residenti. Ovviamente, come è stato già spiegato <strong>in</strong> precedenza, questirappresentano solamente una parte del più ampio fenomeno dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> presenti<strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. La pur considerevole cifra raggiunta non esaurisce tutto il fenomeno, ad essidevono essere aggiunti quei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> regolarmente soggiornanti non iscrittiall’anagrafe. Dunque, la fonte statistica degli iscritti all’anagrafe non riporta <strong>in</strong>formazioni sucoloro che sono regolarmente presenti ma non residenti.GRAFICO 2 - PERMESSI DI SOGGIORNO RILASCIATIA MINORI DI 17 ANNI. ANNI1992-20071.600.0001.400.0001.200.0001.000.000800.000600.000400.000200.0000 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007LAVORO FAMIGLIA Fonte: DemoIstat.it120.000100.00080.00060.00040.00020.00001992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Fonte: DemoIstat.it1415
PARTE 1QUANTI SONO I MINORI STRANIERI IN ITALIA?Per quanto riguarda questa componente regolarmente presente, alcune <strong>in</strong>formazionipossono essere tratte dai permessi di soggiorno, illustrati dal grafico 2 che riporta ipermessi di soggiorno concessi ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> di 17 anni dal 1992 al 2007.Questa fonte presenta però notevoli <strong>in</strong>convenienti riguardo alla stima della presenza dei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>. Innanzitutto, essa riporta solamente i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> entrati attraverso ilricongiungimento familiare o che hanno avuto il permesso per altri motivi, quali adesempio motivi umanitari, per asilo politico, ecc. Inoltre dal 2007 questo dato nonriguarda più i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> cittad<strong>in</strong>i dei paesi membri dell’Unione Europea. Inf<strong>in</strong>e, nonvengono riportati anche i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non appartenenti a paesi UE quando questi sono <strong>in</strong>possesso di un permesso CE di lunga residenza, anche nel caso <strong>in</strong> cui questo tipo dipermesso sia stato rilasciato da altri paesi UE. Dunque, questa fonte non rileva questisottogruppi della popolazione <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le straniera e fornisce un dato che risulta esseresottostimato, come evidenzia il grafico 2. Anzi, comparando l’andamento di questografico con quello dei ricongiungimenti familiari, è possibile desumere che il dato deipermessi di soggiorno riguarda, per la maggior parte, i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> arrivati attraverso ilricongiungimento familiare.Inf<strong>in</strong>e, la fonte dei permessi di soggiorno e quella anagrafica <strong>in</strong>dividuano due <strong>in</strong>siemi dipopolazione disgiunti, ma che <strong>in</strong> parte si sovrappongono, pertanto è possibile che unaparte dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> sia registrata sia nei permessi di soggiorno che all’anagrafe, percui per una stima della popolazione <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le straniera non è possibile sommaresemplicemente i due dati, <strong>in</strong> quanto potremmo contare due volte gli stessi soggetti eavere <strong>in</strong> questo modo un dato sovrastimato.Con riguardo ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> privi di permesso di soggiorno, le due fonti citate <strong>in</strong>precedenza non possono fornire alcun aiuto. Inoltre, la difficoltà di <strong>in</strong>dividuare una stimaattendibile della popolazione straniera <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le presente non regolarmente èulteriormente accentuata dalla maggiore difficoltà di <strong>in</strong>tercettare questi soggetti dovutaalla loro bassa visibilità statistica - di fatto non esiste un ente che si occupi di censire la loropresenza, come nel caso dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati - per cui la stima mostrasempre un considerevole marg<strong>in</strong>e di errore. Invece <strong>in</strong>formazioni affidabili per fornire unquadro non dettagliato ma attendibile di una parte della popolazione <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le nonregolare, possono essere tratte dalle cifre fornite dal Comitato per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> (CMS),che registra le segnalazioni di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati.TABELLA 3 - DISTRIBUZIONE DEI MINORI NON ACCOMPAGNATIPER ETÀ ANAGRAFICA AL 31 AGOSTO 2010ANNI IDENTIFICATO NON IDENTIFICATO TOTALE0-6 10 59 697-14 152 461 61315 109 431 54016 239 858 1.09717 643 1.904 2.547TOTALE 1.153 3.713 4.866Fonte: M<strong>in</strong>ori <strong>stranieri</strong> non accompagnati censiti dal CMSDalla tabella si nota che i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati segnalati al CMS al 31 agosto2010, sono pari a quasi 5.000 unità.Tra i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati segnalati, si registra una significativa concentrazione nellafascia di età compresa tra i 15 e i 17 anni che rappresentano l’86% della popolazione dei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati, questo dato <strong>in</strong>duce a pensare che possa trattarsi di migrantieconomici, sui quali le famiglie <strong>in</strong> alcuni casi hanno <strong>in</strong>vestito e il cui progetto migratorio è<strong>in</strong> questi casi segnato dal desiderio e dalla necessità di lavorare.Considerando le provenienze nazionali dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati, si rilevaun’ulteriore complicazione del quadro, poiché accanto a un predom<strong>in</strong>io prevedibile dellenazionalità di più antico <strong>in</strong>sediamento e di maggiore presenza <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, come quellamarocch<strong>in</strong>a, egiziana e albanese, si presentano altre nazionalità di cui il basso numero dipresenti e il tipo di esperienza migratoria <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, come l’Afghanistan, la Palest<strong>in</strong>a, laSomalia, la Repubblica del Kosovo, l’Eritrea fanno ritenere che <strong>in</strong>sieme a questi gruppi, trai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati vi sia anche un gruppo di richiedenti asilo.Informazioni più dettagliate possono essere tratte solamente da ricerche e <strong>in</strong>chieste localiche saranno illustrate nel prossimo paragrafo.1.3 LA RICERCA SOCIALE SUI MINORI IN ITALIAAllo stato attuale la ricerca sociale ha affrontato <strong>in</strong> differenti modi il tema dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong>, arrivando a differenziare le def<strong>in</strong>izioni di questo fenomeno <strong>in</strong> base al ciclomigratorio <strong>in</strong> cui si situa il paese di dest<strong>in</strong>azione. In questo contesto abbiamo assunto unadef<strong>in</strong>izione molto ampia di m<strong>in</strong>ore straniero, def<strong>in</strong>izione maturata a partire da diversiambiti di <strong>in</strong>tervento, allo scopo di dare conto delle ricerche elaborate più recentementenei contesti del lavoro sociale <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. Nelle <strong>in</strong>terpretazioni dei risultati, tuttavia, abbiamoconcentrato l’attenzione sulle bamb<strong>in</strong>e, sui bamb<strong>in</strong>i e sugli adolescenti co<strong>in</strong>volti daiprocessi di migrazione personalmente o attraverso le relazioni familiari.L’attenzione su questo tema da parte della ricerca sociale è molto alta, soprattutto se oltreai volumi pubblicati si considerano anche i moltissimi rapporti di ricerca e attività, o idossier prodotti dai molteplici osservatori del pubblico e del privato sociale, che a livellolocale da almeno dieci anni monitorano e gestiscono questo fenomeno. Gli <strong>in</strong>terventi più<strong>in</strong>novativi, sperimentali ed audaci su alcune fasce di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, sono stati prodotti spessoall’<strong>in</strong>terno dei contesti del non profit, a cui molto è delegato <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i operativi, dagli entilocali <strong>italia</strong>ni. Si tratta di un elemento particolarmente dist<strong>in</strong>tivo della realtà <strong>italia</strong>na checaratterizza tutta la «esperienza di questi anni nei territori, sostenuta da un grandeimpegno politico delle istituzioni e sussidiario, con associazionismo e volontariato, allecomunità locali 10 ».L’attenzione della ricerca è molto forte sugli aspetti più problematici legatiall’immigrazione <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le: i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong>seriti <strong>in</strong> circuiti devianti, i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati, i<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati richiedenti protezione <strong>in</strong>ternazionale. In parte questo è dovutoalla forte «creatività degli <strong>in</strong>terventi sociali» cui si fa riferimento anche nell’ultimo RapportoCNEL, che caratterizza l’offerta dei servizi rivolti all’<strong>in</strong>fanzia nei vari contesti locali <strong>italia</strong>ni.Citiamo la produzione di dispositivi ormai storici come quelli progettati dal Comune diTor<strong>in</strong>o che nel complesso delle tipologie di <strong>in</strong>tervento offerte vede un’area di particolareimportanza nell’educativa di strada, che vede attive sia organizzazioni del terzo settore, sial’Ufficio <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> dello stesso comune. Simili <strong>in</strong>vestimenti sono stati fatti anche <strong>in</strong>altre realtà metropolitane <strong>italia</strong>ne, che ai dispositivi tradizionali di assistenza ne affiancanodi nuovi a bassa soglia che «constatando l’<strong>in</strong>adeguatezza dei percorsi tradizionali diassistenza 11 » attuano politiche sociali differenziate. La medesima gamma di servizi offerti ai<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> è presente anche a Napoli dove una cooperativa locale 12 si fa «<strong>in</strong>terpretedelle esigenze specifiche di questa particolare utenza, def<strong>in</strong>endo politiche nuove maanche mettendo <strong>in</strong> evidenza ciò che i servizi normalmente tendono ad occultare: l’adultitàdegli adolescenti <strong>stranieri</strong> 13 ». Altrettanto è stato fatto a Roma, con la disposizione distrutture semiresidenziali dotate di spazi ricreativi, di servizio, di <strong>in</strong>contro e consulenza ilcui valore anche <strong>in</strong> questo caso risiede «nell’implementare <strong>in</strong>terventi diretti più aderenti aireali bisogni dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> 14 ». Gli esempi di esperienze di progettualità <strong>in</strong>novative e aderentiai bisogni di questa particolare fascia di utenza sono molteplici e danno atto di una<strong>in</strong>novativa e visionaria capacità progettuale mista tra enti del pubblico e del privato sociale.Queste tipologie di servizi si fanno <strong>in</strong>terpreti dei bisogni dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nonaccompagnati, che seppure sono portatori di esigenze simili a quelle degli adulti, nel loro1617
PARTE 1QUANTI SONO I MINORI STRANIERI IN ITALIA?adulti, la tradizionale “prima generazione”, da potere identificare appunto una figuradifferente di immigrato 31 . Dunque, questa figura sociale di immigrato arrivato <strong>in</strong> età dam<strong>in</strong>ore si frappone tra la prima e la seconda generazione. Una delle differenze più evidentiriguarda la diversità delle relazioni della generazione 1.5 e della seconda generazione conla scuola e l’<strong>in</strong>serimento lavorativo <strong>in</strong> quanto la prima è molto più <strong>in</strong>teressata a un rapido<strong>in</strong>serimento lavorativo e mostra delle notevoli difficoltà nell’<strong>in</strong>serimento scolastico per ilcompimento dell’obbligo, come dimostrato da recenti studi condotti dal M<strong>in</strong>isterodell’Istruzione 32 .Prima di affrontare la questione dell’<strong>in</strong>serimento scolastico è utile osservare l’andamentodelle nascite dei bamb<strong>in</strong>i <strong>stranieri</strong> secondo le ripartizioni geografiche come illustrato nelgrafico 4.90.00080.00070.00060.00050.00040.00030.00020.00010.000GRAFICO 4.a - ISCRITTI ALL’ANAGRAFE PER NASCITA.ANNI 1993-200901993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009Fonte: DemoIstat.it2.2 CRESCITA E STABILIZZAZIONE DEI MINORI STRANIERISOGGIORNANTIIn questo quadro dunque l’<strong>in</strong>serimento scolastico assume una valenza particolare e <strong>in</strong><strong>Italia</strong> <strong>in</strong>fatti si registra una crescente <strong>in</strong>clusione scolastica degli alunni <strong>stranieri</strong>, comeillustrata dalla tabella 5.TABELLA 5 - ALUNNI CON CITTADINANZA NON ITALIANA. ANNI 1983-2009ANNI ALUNNI ALUNNI ALUNNI % ALUNNIEUROPEI NON EUROPEI STRANIERI STRANIERI1988/89 4.559 7.232 11.791 0,121989/90 4.988 8.680 13.668 0,141990/91 6.044 12.750 18.794 0,191991/92 8.351 17.405 25.756 0,271992/93 11.045 19.502 30.547 0,321993/94 14.938 22.540 37.478 0,411994/95 18.161 24.655 42.816 0,471995/96 21.736 28.586 50.322 0,561996/97 24.423 33.172 57.595 0,661997/98 30.134 40.523 70.657 0,811998/99 35.687 49.835 85.522 1,091999/00 51.361 68.318 119.679 1,472000/01 64.342 83.064 147.406 1,842001/02 80.622 101.145 181.767 2,312002/03 103.717 129.049 232.766 2,962003/04 131.104 151.579 282.683 3,492004/05 172.700 188.876 361.576 4,202005/06 205.559 219.124 424.683 4,802006/07 248.387 253.058 501.445 5,602007/08 287.199 286.934 574.133 6,412008/09 313.128 316.232 629.360 7,0360.00050.00040.00030.00020.00010.000GRAFICO 4.b - ISCRITTI ALL’ANAGRAFE PER NASCITAE RIPARTIZIONE TERRITORIALE. ANNI 1993-2009Fonte: Ns. elaborazione su dati del M<strong>in</strong>istero dell’Istruzione, Alunni non <strong>italia</strong>ni, Anni vari.In venti anni, gli alunni <strong>stranieri</strong> sono passati dagli scarsi 12.000 iscritti per l’anno scolastico1988-1989, ai quasi 630.000 iscritti dell’anno 2008-2009 con un’<strong>in</strong>cidenza sulla popolazionescolastica del 7%. L’aumento degli alunni <strong>stranieri</strong> nella scuola <strong>italia</strong>na si può apprezzaremeglio con l’ausilio del grafico 5.700.000600.000500.000GRAFICO 5 - ANDAMENTO DELLE ISCRIZIONIDI ALUNNI NON ITALIANI. ANNI SCOLASTICI 1983/84 - 2008/090 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009NORD CENTRO MEZZOGIORNOFonte: DemoIstat.itFonte: Ns. elaborazione su dati del M<strong>in</strong>istero dell’Istruzione, Alunni non <strong>italia</strong>ni, Anni vari.Ancora una volta si deve rilevare che il fenomeno trova un’espressione maggiore nelleregioni settentrionali, mentre nelle regioni meridionali ha un andamento quasi <strong>in</strong>variato.400.000300.000200.000100.00001983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007ALUNNI STRANIERIDI CUI NON EUROPEIFonte: Ns. elaborazione su dati del M<strong>in</strong>istero dell’Istruzione, Alunni non <strong>italia</strong>ni, Anni vari.2223
PARTE 1QUANTI SONO I MINORI STRANIERI IN ITALIA?Una conferma della riuscita <strong>in</strong>clusione scolastica di una buona parte della popolazione<strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le straniera è confermata dal tasso di scolarità degli alunni <strong>stranieri</strong>, ottenutorapportando gli alunni con cittad<strong>in</strong>anza non <strong>italia</strong>na alla popolazione straniera residente dietà corrispondente. Questo rapporto è superiore a 100 nella fascia di età compresa tra i 7 ei 14 anni. Questo significa che il numero degli studenti <strong>stranieri</strong> è maggiore rispetto airesidenti, probabilmente perché sono iscritti anche quegli alunni appartenenti a nucleifamiliari la cui presenza è irregolare.Un’altra caratteristica importante al riguardo è rappresentata dal numero degli iscrittisecondo il livello scolastico, come riportato dalla tabella 6.TABELLA 6 - ALUNNI NON ITALIANI PER LIVELLO SCOLASTICO.ANNO SCOLASTICO 2008/09V. A. % % SUL TOTALE % NATIDEGLI ISCRITTI IN ITALIAInfanzia 125.092 19,9 7,6 73,3Primaria 234.206 37,2 8,3 45,0Secondaria di I grado 140.050 22,3 8,0 18,8Secondaria di II grado 130.012 20,6 4,8 7,5Totale 629.360 100,0 7,0 37,0Fonte: Ns. elaborazione su dati del M<strong>in</strong>istero dell’Istruzione, Alunni non <strong>italia</strong>ni, 2008/09.Questa tabella riporta anche la percentuale dei nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> che rappresentano i tre quartidegli iscritti <strong>stranieri</strong> nella scuola dell’<strong>in</strong>fanzia, mentre nella primaria sono circa la metà.Questa <strong>in</strong>oltre rappresenta il livello scolastico con il numero maggiore di alunni <strong>stranieri</strong> econ l’<strong>in</strong>cidenza di questi sul totale degli alunni iscritti allo stesso livello più alta. La tabella 7<strong>in</strong>vece presenta la distribuzione territoriale degli alunni <strong>stranieri</strong>.TABELLA 7 - ALUNNI NON ITALIANI PER LIVELLO SCOLASTICOE RIPARTIZIONE GEOGRAFICA. ANNO SCOLASTICO 2008/09NORD-OVEST NORD-EST CENTRO SUD ISOLE TOTALEValori percentuali <strong>in</strong> colonnaInfanzia 20,9 20,2 19,1 17,4 17,7 19,9Primaria 37,7 37,4 35,9 37,2 39,5 37,2Secondaria di I grado 21,9 22,2 22,4 23,6 23,3 22,3Secondaria di II grado 19,5 20,4 22,6 21,8 19,5 20,6Totale 232.441 178.414 150.001 48.309 20.195 629.360Valori percentuali <strong>in</strong> rigaInfanzia 38,8 28,8 22,8 6,7 2,9 125.092Primaria 37,4 28,5 23,0 7,7 3,4 234.206Secondaria di I grado 36,4 28,1 24,0 8,1 3,4 140.050Secondaria di II grado 34,8 28,0 26,1 8,1 3,0 130.012Totale 36,9 28,3 23,8 7,7 3,3 629.360Fonte: Ns. elaborazione su dati del M<strong>in</strong>istero dell’Istruzione, Alunni non <strong>italia</strong>ni, 2008/09.L’osservazione a livello territoriale evidenzia che l’<strong>in</strong>cidenza degli alunni con cittad<strong>in</strong>anzanon <strong>italia</strong>na è particolarmente significativa nelle regioni nord occidentali dove è pari al37%, seguite dal nord est con il 28% e dal centro <strong>Italia</strong> con il 24%. Nel Mezzogiornol’<strong>in</strong>cidenza percentuale è scarsamente significativa. In ultimo si analizzano le provenienzedegli alunni <strong>stranieri</strong>, presentate dalla tabella 8.V. A. %Romania 105.682 16,79Albania 91.829 14,59Marocco 83.608 13,28C<strong>in</strong>a 30.776 4,89Ecuador 18.923 3,01Filipp<strong>in</strong>e 17.286 2,75India 16.975 2,70Tunisia 16.815 2,67Serbia 16.151 2,57Macedonia 15.211 2,42Moldova 15.191 2,41Perù 15.038 2,39Ucra<strong>in</strong>a 14.859 2,36Polonia 10.869 1,73Pakistan 9.479 1,51Egitto 9.380 1,49Bangladesh 8.960 1,42Brasile 8.570 1,36Ghana 8.401 1,33Nigeria 6.752 1,07Altri 108.605 17,26Totale 629.360 100,00Si nota dunque che le prime 20 nazionalità comprendono più del 80% degli alunni<strong>stranieri</strong>. Inoltre, questa quota della popolazione scolastica straniera è compostaesclusivamente da paesi a forte pressione migratoria, elemento che ci conferma, comeafferma E. Pugliese, che: «l’<strong>Italia</strong> è <strong>in</strong>vestita da un <strong>in</strong>tenso processo di aumento deimovimenti di popolazione non dovuti solo a motivi economici. Al flusso migratorio versoil nostro paese partecipano sia persone provenienti da paesi a forte pressione migratoriasia persone provenienti da paesi a scarsa pressione migratoria, cioè da paesi ricchi. Va dasé che si tratta di componenti diverse, e tuttavia esse sono espressione di uno stessoprocesso di <strong>in</strong>cremento degli scambi economici e culturali a livello <strong>in</strong>ternazionale 33 ».2.3 I MINORI STRANIERI IN FAMIGLIAI <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> ricongiuntiTABELLA 8 - ALUNNI NON ITALIANI SECONDO I PRINCIPALIPAESI DI PROVENIENZA. ANNO 2008/2009Fonte: M<strong>in</strong>istero dell’Istruzione, Alunni non <strong>italia</strong>ni, 2008/09.In <strong>Italia</strong> quello dei ricongiungimenti è un fenomeno che negli ultimi anni ha acquisito unaconsiderevole importanza, sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo, come è statoillustrato nel paragrafo precedente. La conseguenza più immediata di questo fenomeno èla crescita del numero di famiglie straniere. Come è stato stimato: «<strong>in</strong> meno di otto anni, ilnumero di famiglie con almeno un componente straniero è quasi triplicato, passando dalle672 mila unità censite nell’ottobre 2001 al milione e 870 mila stimate al gennaio 2009 34 ».F<strong>in</strong>o al 2007, le richieste di ricongiungimento familiare più numerose sono state quelledelle famiglie romene, con una distribuzione sul territorio nazionale alquanto uniforme, cisono poi casi locali, dove <strong>in</strong> base alle presenze di comunità radicate variano anche lerichieste di ricongiungimenti.Il ricongiungimento familiare o la formazione di una nuova famiglia cambia la prospettivamigratoria e avvia un processo di radicamento che implica il contatto e il co<strong>in</strong>volgimento2425
PARTE 1QUANTI SONO I MINORI STRANIERI IN ITALIA?dei servizi sociali e della scuola: “negli ultimi 3 anni tutti i sensori ci fanno pensare chestanno crescendo le presenze di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, adolescenti, pre-adolescenti delle comunità piùradicate, che <strong>in</strong>terpretiamo come segnali di una stabilizzazione di adulti che sonopresenti da più tempo e che qu<strong>in</strong>di ritengono di poter far arrivare i propri figli chehanno lasciato nel loro paese. (...) C’è una prevalenza di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che hanno compiuto iprimi anni di studio nei propri paesi e che sono stati facilmente collocati nel contestofamiliare allargato.” (Esperto, Tor<strong>in</strong>o 35 ) Una delle motivazioni che sta alla basedell’emigrazione economica di donne e uom<strong>in</strong>i è proprio quella di offrire un futuromigliore ai propri figli e qu<strong>in</strong>di di farli studiare, garantendo loro un percorso di studipromozionale e positivo. Il ricongiungimento rappresenta dunque l’opportunità dimiglioramento, di crescita sociale. Tale processo <strong>in</strong>veste le comunità nazionali che sistanno stabilizzando “ penso soprattutto ai romeni, o ai peruviani che chiamano ipropri figli <strong>in</strong> una fase <strong>in</strong> cui si pensa che possano <strong>in</strong>traprendere una scuola superioreche permetta di <strong>in</strong>traprendere un mestiere o di andare a lavorare nel nostro contesto,che è quello che fa sì che si prenda una decisione che f<strong>in</strong> quando erano più piccoli sipoteva <strong>in</strong>vece rimandare” (Esperto, Tor<strong>in</strong>o).Si tratta per lo più di bamb<strong>in</strong>i e bamb<strong>in</strong>e, di ragazzi e ragazze che arrivano <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> dopoaver compiuto alcuni anni di scolarizzazione nel paese di provenienza, quella che <strong>in</strong>letteratura viene menzionata come generazione 1.5 36 , per significare una condizione di vitasospesa tra legami diversi. Questi giovani non hanno scelto <strong>in</strong> prima persona di emigrare,non hanno scelto se e quando partire, ma sperimentano una frattura tra un prima e undopo l’emigrazione. Migrare nell’<strong>in</strong>fanzia o nell’adolescenza è un’esperienza critica, <strong>in</strong>fattialmeno nella prima fase c’è una riduzione degli spazi vitali, i ragazzi ridiventano piccoli, lamigrazione comporta un processo di regressione <strong>in</strong>evitabile. Le “fratture” sono su piùpiani: emotive, identitarie, l<strong>in</strong>guistiche e affettive: “è evidente che un bamb<strong>in</strong>o che arrivae si stabilisce così d’emblée è molto più schiacciato non solo per il banale fattorel<strong>in</strong>guistico, ma anche rispetto agli approcci culturali, all’organizzazione del tempo edello spazio, alle modalità di vita” (Esperto, Napoli 37 ). Il ricongiungimento per questiragazzi è un evento affettivo cruciale, comporta la rottura con i parenti con cui si stava nelpaese d’orig<strong>in</strong>e, soprattutto i nonni, con i quali spesso sono cresciuti, con i coetanei,molto spesso considerati gli amici “veri”. Sono ragazzi che hanno già sperimentatosentimenti di nostalgia, per la famiglia allargata, per la scuola e i loro compagni, per ipaesaggi, le abitud<strong>in</strong>i.Ma <strong>in</strong> quale modo i ragazzi che si ricongiungono ed i genitori ricongiunti vivono questoevento, segnato da sentimenti di perdita, separazione, attesa di un nuovo <strong>in</strong>contro da unlato e acquisizione di un ruolo genitoriale probabilmente esercitato solo nelle prime fasi divita dei propri figli? Vi sono degli elementi che possono riattivare o provocare situazioni divulnerabilità che i nostri testimoni osservano e descrivono, dispositivi che possono <strong>in</strong>vecefacilitare la ricomposizione affettiva e progettuale del nucleo familiare e sostenerel’elaborazione di un nuovo modo di vivere <strong>in</strong>sieme, negoziato e condiviso: “L’elemento distraord<strong>in</strong>aria importanza dove, al di là delle parole con cui si ammanta sempre, è ildiscorso della famiglia, e si tratta dei sostegni ai genitori, ai gruppi di genitori diragazzi. Di esperienze di ascolto, di <strong>in</strong>contro con le istituzioni che vanno al di là delleumiliazioni, delle <strong>in</strong>comprensioni, poiché non si risponde ad un modello familiareautoctono.” (Esperto, Tor<strong>in</strong>o) I supporti di riconciliazione familiare, di mediazionel<strong>in</strong>guistico culturale coadiuvano i genitori nel riuscire ad esercitare il proprio ruologenitoriale e li sostengono nel loro rapporto con le istituzioni scolastiche o con i servizisociali.Questi strumenti di supporto sono tanto più necessari quanto più l’età <strong>in</strong> cui avviene ilricongiungimento aumenta. Al momento dell’arrivo sono facilitati i bamb<strong>in</strong>i più piccoli,non ancora socializzati o scolarizzati nel paese d’orig<strong>in</strong>e, “i pre-adolescenti e gliadolescenti, soprattutto romeni, che negli ultimi tre anni sono aumentati <strong>in</strong> manieraesponenziale, hanno maggiori difficoltà l<strong>in</strong>guistiche, problemi scolastici, reticenze astaccarsi dal mondo di provenienza e anche resistenze affettive, nonché manifestazionidi rifiuto.” (Esperto, Napoli). Anche le modalità di preparazione della partenza e dellapermanenza, attraverso il co<strong>in</strong>volgimento del m<strong>in</strong>ore nel progetto, nella prefigurazionedella sua vita altrove: “per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> questo è il nodo, devono ricostruirsi un’identità tradue tensioni che sono evidentemente forti” (Esperto, Tor<strong>in</strong>o). E questo si unisce al fattoche le “ricomposizioni familiari” avvengono <strong>in</strong> un’epoca <strong>in</strong> cui la società non è tesa a untono di disponibilità e accoglienza e arrivano <strong>in</strong> un contesto <strong>in</strong> cui l’atteggiamento piùdiffuso è un atteggiamento di ostilità se non di vera e propria esclusione ediscrim<strong>in</strong>azione.Dunque il più delle volte queste d<strong>in</strong>amiche avvengono all’<strong>in</strong>terno della scuola che siconfronta con questo problema e con le luci e le ombre delle istituzioni scolastiche,nonostante molte siano le scuole, gli <strong>in</strong>segnanti, le associazioni che hanno preso questocompito <strong>in</strong> maniera molto seria, a volte sostenuti <strong>in</strong> molti contesti locali “e qu<strong>in</strong>dicertamente queste difficoltà sono affrontate a livello locale, per quanto lo possanoessere quando c’è un approccio di sistema discrim<strong>in</strong>atorio come <strong>in</strong> questo periodo, <strong>in</strong>cui la scuola sta perdendo <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di risorse e di <strong>in</strong>vestimenti” (Esperto, Tor<strong>in</strong>o).I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, le seconde generazioni«Di anno <strong>in</strong> anno, per effetto dei nuovi nati (e dei ricongiungimenti familiari) aumenta ilnumero delle seconde generazioni. Vi è un nocciolo duro di adolescenti e giovani, nati <strong>in</strong><strong>Italia</strong> o arrivati prima dell’<strong>in</strong>izio della scuola dell’obbligo alla f<strong>in</strong>e degli anni Ottanta (o agli<strong>in</strong>izi degli anni Novanta). Avanguardie dei futuri cittad<strong>in</strong>i <strong>italia</strong>ni, esponenti dellagenerazione dei “giovani cosmopoliti”, ragazzi e ragazze di orig<strong>in</strong>e straniera 38 ». Dal capitolo<strong>in</strong> merito alle fonti statistiche si legge che i nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> nel 2009 da genitori <strong>stranieri</strong> sonostati 72.472, come già è stato evidenziato il dato conferma la stabilizzazione degliimmigrati, <strong>in</strong> molti casi dunque ci troviamo ormai di fronte a contesti familiari con altocapitale sociale e culturale, quel capitale che permette ai ragazzi di essere abili nella letturae nella “traduzione” di codici <strong>in</strong>terpretativi appartenenti a contesti diversi e di saperliutilizzare bene. “È evidente che non c’è una def<strong>in</strong>izione univoca di secondagenerazione, certo è che ormai i nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> sono moltissimi anche solo rispetto ac<strong>in</strong>que anni fa. E questo comporta dei vantaggi, una serie di stimoli e percezioni chesono <strong>in</strong>timamente connesse con il nostro modo di vivere” (Esperto, Napoli).Per affrontare il discorso sulla seconda generazione le testimonianze raccolte parlano diseconde generazioni al plurale, <strong>in</strong>fatti “questi ragazzi rispetto ai coetanei <strong>italia</strong>ni fannoriferimento ad universi di gusti e preferenze condivisibili addirittura su un piano<strong>in</strong>ternazionale, se non globale.” (Operatore sociale, Roma 39 ) Essi si consideranocontemporaneamente appartenenti a più comunità differenti. Di fatto i testimoni ascoltatia riguardo fotografano una realtà eterogenea, per provenienze e per collocazionigeografiche: marocch<strong>in</strong>i, rumeni, c<strong>in</strong>esi, albanesi e filipp<strong>in</strong>i, a queste nazionalitàappartengono le seconde generazioni più consistenti. Dunque una pluralità di contesti edi riferimenti, che come sottol<strong>in</strong>ea un testimone “danno luogo a modalità e d<strong>in</strong>amichedifferenti, del<strong>in</strong>eando percorsi più o meno articolati e segmentati difficilmente <strong>in</strong>seribili<strong>in</strong> un contesto di <strong>in</strong>tegrazione l<strong>in</strong>eare” (Esperto, Tor<strong>in</strong>o). Dunque ci siamo <strong>in</strong>terrogati suquestioni importanti quali le differenze dei modelli educativi, i differenti risultati nei livellidi scolarizzazione raggiunti e l’<strong>in</strong>serimento nel mercato del lavoro.Sul primo tema, i testimoni concordano sul fatto che le seconde generazioni hanno deicompiti di sviluppo più complessi dei loro coetanei autoctoni, devono costruirsi unanuova identità <strong>in</strong> una situazione di <strong>in</strong>def<strong>in</strong>ita provvisorietà “si può capire come questiragazzi e per molti aspetti, con le loro specificità queste ragazze, debbano affrontare unmix di problematicità e di difficoltà che spiega anche alcuni fenomeni più visibili.”(Esperto, Napoli). Tutti i testimoni concordano nell’affermare che le seconde generazion<strong>in</strong>on riscontrano grandi difficoltà nell’assunzione di modelli comportamentali e sistemivaloriali comuni ai loro coetanei <strong>italia</strong>ni, salvo alcune rarissime eccezioni <strong>in</strong> cui il processo2627
PARTE 1QUANTI SONO I MINORI STRANIERI IN ITALIA?di identificazione nella propria appartenenza richiede l’acquisizione di segni dist<strong>in</strong>tivi. Aconferma di questo citiamo una recente ricerca che affronta con domande specifichequesto tema che evidenzia come, <strong>in</strong> questo processo di identificazione delle secondegenerazioni, le ragazze siano più emancipate dalla loro cultura di orig<strong>in</strong>e e dunque menoriluttanti al cambiamento, per cui secondo alcuni autori assurgono al ruolo di «staffette delcambiamento 40 ».L’ambito scolastico rappresenta la sfera sociale <strong>in</strong> cui ha luogo il processo di sceltaidentitaria e nella scuola si determ<strong>in</strong>ano gli esiti dell’amalgama tra il “modello educativo”genitoriale e il modello <strong>italia</strong>no. Sul tema delle aspettative scolastiche <strong>in</strong>vece le secondegenerazioni pongono grandi aspettative, sia genitori che figli «puntano molto sulla scuola<strong>italia</strong>na come veicolo per il riscatto sociale; (...) la scuola <strong>in</strong>terclassista <strong>italia</strong>na è un veromelt<strong>in</strong>g pot <strong>in</strong>terculturale 41 ». Ma si rilevano due problematiche molto importanti chevanno <strong>in</strong> direzione contraria a queste aspettative, il primo problema è che il numero deiresp<strong>in</strong>ti è direttamente proporzionale al livello scolastico. Cioè ci sono più resp<strong>in</strong>ti manmano che si passa ai livelli di istruzione superiori 42 .L’altro grande problema è costituito dalla scelta dell’<strong>in</strong>dirizzo scolastico dopo ilcompimento dell’obbligo: “è evidente che molti ragazzi preferiscono iscriversi a dellescuole professionalizzanti, che possano portare più facilmente ad accedere al mondodel lavoro” (Operatore sociale, Roma). Anche dai dati del già citato Rapporto MIUR, risultaevidente una segregazione degli <strong>stranieri</strong> negli istituti professionali. L’azione comb<strong>in</strong>ata diquesti due elementi nell’<strong>in</strong>serimento scolastico delle seconde generazioni potrebbecomportare l’aumento dei rischi di marg<strong>in</strong>alizzazione di questi nuovi <strong>italia</strong>ni soprattuttonell’accesso al mercato del lavoro.È evidente che le condizioni lavorative e di prospettive nel futuro, cioè i dest<strong>in</strong>i delleseconde generazioni sono <strong>in</strong>fluenzati fortemente da un <strong>in</strong>treccio tra politiche sociali,politiche scolastiche e politiche di immigrazione.2.4 I MINORI STRANIERI NON ACCOMPAGNATIIl fenomeno dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati è divenuto negli ultimi dieci annisempre più consistente dal punto di vista numerico, generando preoccupazione, da unlato per il peso che questo ha determ<strong>in</strong>ato sui sistemi di accoglienza locali, dall’altro perl’effettiva tutela dei loro diritti di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, spesso <strong>in</strong> condizione di forte vulnerabilità. Questavulnerabilità è accentuata dalla condizione di m<strong>in</strong>ore solo senza adulti di riferimento,esposto a molteplici rischi che possono riguardare tanto la salute e l’<strong>in</strong>tegrità psicofisica,quanto le reali opportunità di sviluppo ed educazione, il possibile co<strong>in</strong>volgimento <strong>in</strong>situazioni di sfruttamento <strong>in</strong> attività del<strong>in</strong>quenziali e di assoggettamento da parte diorganizzazioni crim<strong>in</strong>ali.Oggi possiamo affermare che la presenza di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati costituisceun’espressione caratteristica dei flussi migratori: “Si tratta di un flusso abbastanzacostante negli ultimi anni che ci conferma che si tratta di percorsi migratoricaratterizzati da esigenze economiche e lavorative” (Vicepresidente CMS 43 ), per questofenomeno i primi anni del 2000 hanno rappresentato un punto di svolta per lo sviluppo diquello che si è poi configurato come un nuovo e specifico flusso migratorio. Secondo idati del CMS, i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati presenti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> al 31 agosto 2010 erano 4.866.Diamo qui conto delle <strong>in</strong>formazioni fornite dal CMS, riguardanti le nazionalità e il sessodei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong>teressati, come evidenziato nel precedente rapporto «i recenti dati diffusi dalComitato sulla base delle segnalazioni ricevute non possono considerarsi esaurienti 44 »,perché il Comitato è competente solo per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati noncomunitari; perché non elabora la presenza di alcuni gruppi, per esempio dei richiedentiprotezione <strong>in</strong>ternazionale; perché non tutte le autorità competenti sul territorioeffettuano le segnalazioni ed <strong>in</strong>f<strong>in</strong>e perché non tutti i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnatihanno contatti con le istituzioni.La caratteristica che contraddist<strong>in</strong>gue <strong>in</strong> maniera più netta il fenomeno s<strong>in</strong> dal suo primomanifestarsi (circa una dec<strong>in</strong>a di anni fa) <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> è la sua mutevolezza dal punto di vistadelle nazionalità dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, “nel 2000, per esempio si trattava di un fenomenocaratterizzato dagli <strong>in</strong>gressi di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> albanesi, marocch<strong>in</strong>i e <strong>in</strong> parte romeni, con unapresenza che sul totale abbracciava quasi il 70 % della popolazione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>non accompagnati.” (Vicepresidente CMS). Alcune variabili sono rimaste <strong>in</strong>vecesostanzialmente le stesse, “se prendiamo la variabile età è un fenomeno che ha sempreriguardato prevalentemente il 17enni” (Vicepresidente CMS). Questo elemento,secondo il CMS, avvalora la loro ipotesi che quella dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> sia una migrazione di“riserva” per l’immigrazione adulta che <strong>in</strong>vece presenta più problematiche; <strong>in</strong> tal senso “ilm<strong>in</strong>ore, se riesce nel suo percorso migratorio, può portare reddito e diventare migranteeconomico” (Vicepresidente CMS), avendo accesso ad una serie norme che ne tutelanofortemente il percorso.Lo scenario delle nazionalità ha subito delle significative modifiche “quando è <strong>in</strong>iziato ilperiodo degli sbarchi: il Marocco ha cont<strong>in</strong>uato ad essere presente, l’Albania si è ridottanotevolmente - rimanendo ad un livello di emigrazione strutturale -. Iniziano adarrivare <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> dall’Afghanistan, da alcuni paesi dell’Africa sub-sahariana, e di tuttequelle cittad<strong>in</strong>anze al limite con la richiesta d’asilo.”(Vicepresidente CMS). Presenzenuove che hanno determ<strong>in</strong>ato richieste diverse nella gestione da parte dei servizi chehanno modificato le caratteristiche degli <strong>in</strong>terventi.L’altro grande cambiamento di scenario nello stesso periodo ha riguardato l’<strong>in</strong>gresso dellaRomania e della Bulgaria <strong>in</strong> UE, <strong>in</strong> una fase cruciale <strong>in</strong> cui “al 31 dicembre del 2006 il CMSregistrava circa 2000 presenze di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> romeni che rappresentavano circa il 40% sultotale dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> segnalati.” (Vicepresidente CMS). Attualmente i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> neocomunitari45 che arrivano <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> «non sono più segnalati al CMS e a nessuna altro organocentrale (...). È evidente come per il 2007 si registri un decremento sul totale dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>del 29,6% (pari a -2.327 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>) 46 », dunque nella fotografia delle nazionalità noncompaiono ma “è evidente che <strong>in</strong>vece si tratta della maggioranza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nonaccompagnati, anche se dal 2007 non rientrano più <strong>in</strong> questa def<strong>in</strong>izione normativa”(Esperto, Roma 47 ). La fotografia ritrae <strong>in</strong>vece una situazione con provenienzepr<strong>in</strong>cipalmente dall’Afghanistan 16,2%, dal Marocco 14,3%, dall’Egitto 10,4%. L’80% dei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> migranti sono maschi e con un’età compresa tra i 15 e i 17 anni, ma <strong>in</strong> alcuni casil’età si abbassa f<strong>in</strong>o a 11-12 anni e perf<strong>in</strong>o a 7 anni.I luoghi di sbarco 48 cont<strong>in</strong>uano a rappresentare delle zone di passaggio e di transito versole mete più ambite del nord <strong>Italia</strong>, o come nel caso dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> afghani, del nord Europa,“per questi giovani migranti a volte l’arrivo <strong>in</strong> un paese è il frutto di adattamentiprogressivi e di opportunità che via via si palesano durante il viaggio.” (Esperto,Napoli). Ma i testimoni concordano nell’affermare che “l’evoluzione delle tecniche di<strong>in</strong>formazione da parte dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> hanno un peso anche <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di opportunità econoscenze di un posto.” (Vicepresidente CMS). Il processo <strong>in</strong>formativo ha avuto <strong>in</strong>izionel paese di partenza, <strong>in</strong> particolare per i ragazzi provenienti dal Marocco, o dall’Albania,l’immigrazione è già un fenomeno storico consolidato e <strong>in</strong> questo senso c’è unimmag<strong>in</strong>ario sociale, una mappa di riferimenti e appoggi (dalle reti nazionali, ai servizisociali locali), il “lavoratore immigrato” è una componente familiare, per cui la sua storia isuoi racconti sono un riferimento nella mappa mentale del giovane migrante.Questi giovani migranti si aspettano dunque un riscatto, un miglioramento, sono allaricerca di nuove opportunità lavorative, ma anche di emancipazione, nutrita dalla tipicacuriosità adolescenziale. Cercano qu<strong>in</strong>di, nuovi modelli di vita e di consumo, e “questo èsoprattutto realizzabile per coloro che presentano caratteristiche legate alla vic<strong>in</strong>anza:se pensiamo ai giovani romeni si tratta <strong>in</strong>fatti di ragazzi già socializzati al nostro paesesia attraverso esperienze dirette che attraverso i racconti delle esperienze di ritorno.”(Esperto, Roma). Il testimone evidenzia un aspetto importante della migrazione romena,la fragilità dei più giovani sembra essere determ<strong>in</strong>ata dalla percezione di poter accedere ad2829
PARTE 1QUANTI SONO I MINORI STRANIERI IN ITALIA?una forma di riscatto sociale con una certa facilità ed immediatezza a causa della facilitàcon cui è possibile espatriare. In una recente ricerca sui gruppi domestici romeni <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>,a proposito del ruolo della famiglia nella migrazione dei più giovani, l’autore sottol<strong>in</strong>eache «la migrazione è diventata per la maggioranza dei giovani la condizione necessaria perrendersi autonomi dalla famiglia d’orig<strong>in</strong>e (...). Alcuni legami sono stati <strong>in</strong>deboliti, altrisono stati adeguati ai nuovi contesti 49 ».2.5 I MINORI STRANIERI VITTIME DI TRATTAAlcuni <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, sia maschi che femm<strong>in</strong>e, sono <strong>in</strong>seriti <strong>in</strong> ambiti di sfruttamento, ancheattraverso il co<strong>in</strong>volgimento <strong>in</strong> attività illegali soprattutto nelle grandi aree metropolitane<strong>italia</strong>ne 50 . Nel contesto della prostituzione coatta femm<strong>in</strong>ile sono più frequentementeco<strong>in</strong>volte le <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> rumene e nigeriane, elemento, quello della nazionalità, che varia anche<strong>in</strong> base alle zone di <strong>in</strong>sediamento.I dati del Dipartimento per le Pari Opportunità ci portano ad affermare che mentre gli altrigruppi maggiormente co<strong>in</strong>volti nella prostituzione coatta - a partire dal 2004 - tendono adaffievolire la propria consistenza numerica presso i servizi dedicati, quello romeno e quellonigeriano, <strong>in</strong>vece, registrano una variazione <strong>in</strong>crementale nel primo caso del 73% e nelsecondo del 25%.La variabile età rende questi gruppi nazionali ancora più vulnerabili e facili dasuggestionare all’<strong>in</strong>terno di contesti culturali ed economici, quelli di provenienza, <strong>in</strong> cuiconvivono non scevre da contraddizioni, aspirazioni e tendenze ad accedere al mondooccidentale e, come nel caso delle <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nigeriane, a credenze magico - religioseappartenenti alla antica cultura locale. Nel caso delle <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nigeriane, attraverso praticherituali s<strong>in</strong>cretiche, re<strong>in</strong>ventate allo scopo di suggestionarle, le organizzazioni crim<strong>in</strong>alicomposte dalle maman, e da altri complici, trasformano il progetto migratorioeconomico, <strong>in</strong> un progetto di sfruttamento sistematico e capillare che trova nei contesti diapprodo e nella crim<strong>in</strong>alità locale <strong>italia</strong>na facili “sponde” di collegamento: “la fuoriuscitada questo reticolo di sfruttamento risulta essere per le m<strong>in</strong>orenni molto complessa.”(Esperto, Roma). Entrano <strong>in</strong>fatti <strong>in</strong> gioco diversi fattori: quello economico, che implica ilco<strong>in</strong>volgimento dei familiari delle vittime; quello morale, <strong>in</strong> cui anche e soprattutto leragazze si sentono di dover rispettare gli accordi pattuiti, e <strong>in</strong>f<strong>in</strong>e quello psicologico, <strong>in</strong> cuientrano <strong>in</strong> gioco le relazioni familiari 51 .TABELLA 9 - PAESE DI PROVENIENZA E CONSISTENZA NUMERICA DELLE VITTIME DI TRATTA IN ETÀ MINORILEINSERITE IN PROGRAMMI DI PROTEZIONE SOCIALE (PERIODO 2000-2007, AVVISI 1-7)AREE GEOGRAFICHE AVVISO 1 AVVISO 2 AVVISO 3 AVVISO 4 AVVISO 5 AVVISO 6 AVVISO 7 TOTALEE PAESI (2000-01) (2001-02) (2002-03) (2004-05) (2004-02) (2005-06) (2006-07)v.a v.a. v.a. v.a. v.a v.a. v.a. v.a.Africa, di cui: 13 15 12 30 44 76 33 223Nigeria (13) (13) (7) (23) (31) (53) (25) (165)Altri paesi - (2) (5) (7) 13 (23) (8) (58)Est Europa, di cui: 66 65 55 79 89 187 152 693Albania (34) (29) (9) (8) (2) (12) (5) (99)Romania (15) (25) (32) (63) (80) (161) (145) (521)Altri paesi (17) (11) (14) (8) (7) (14) (2) (73)Russia - 1 - - 5 6Sud America - - 3 - - 4 7Altri paesi 8* - - 9 6 3 4 30Totale 87 81 70 118 139 266 198 959Nel caso delle <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> romene, lo scenario dello sfruttamento è completamente differente,rispetto solo a tre anni fa, <strong>in</strong>fatti sono aumentati i casi di adolescenti romene che nonvogliono r<strong>in</strong>unciare a questa forma di guadagno ed “emancipazione” dalle propriefamiglie. Si tratta di giovani ragazze, la cui età va dai 15 ai 18 anni, che provengono dallezone rurali della Romania, <strong>in</strong> cui alle situazioni di marg<strong>in</strong>alità sociale spesso si unisconocasi di abuso sessuale da parte di familiari e uso di alcol e sostanze stupefacenti. Per questegiovanissime donne l’espatrio è una scelta di emancipazione dal contesto familiare.Questo ha comportato un cambiamento di prospettiva che deriva anche da “unamodifica di approccio da parte degli sfruttatori che alle m<strong>in</strong>acce, agli abusi e alleviolenze hanno sostituito l’attrattiva del denaro e l’illusione di una maggiore libertà dimovimento e di scelta.” (Esperto, Roma). Per queste ragazze l’opzione del permesso disoggiorno non è più appetibile essendo divenute neo-comunitarie, e per i servizi a bassasoglia è diventato ormai impossibile entrare <strong>in</strong> contatto con loro con tutto quello chequesto comporta <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di riduzione del danno e accesso ai diritti 52 . Inoltre per questafascia di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> o provenienti da altri paesi dell’est Europa «quali l’Ungheria, la Moldavia ela Bulgaria (...) molti operatori rilevano ancora la prostituzione <strong>in</strong>door, cioè al chiuso, mapiù come alternativa per evitare che le ragazze siano fermate e multate dalle forzedell’ord<strong>in</strong>e mentre si prostituiscono per strada 53 ».All’<strong>in</strong>terno del fenomeno della tratta sono riconducibili altre attività devianti o illegali eaccattonaggio <strong>in</strong> cui i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> sono sfruttati, nel F<strong>in</strong>al Report del Progetto AGIS“Development of a child rights methodology to identify and support child victims oftraffick<strong>in</strong>g” vengono classificati gli ambienti <strong>in</strong> cui si determ<strong>in</strong>a lo sfruttamento, i metodidi reclutamento, l’organizzazione del viaggio e le forme di sfruttamento. Il rapportoevidenzia, come peraltro mostrano anche altre ricerche sulla tratta 54 , una sorta dispecializzazione dei mercati di sfruttamento <strong>in</strong> base alle provenienze dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>,per cui i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> provenienti dal’Africa sub sahariana, e dal nord Africa sono sfruttati nellospaccio di sostanze stupefacenti, ed alcuni di loro sono gravemente sfruttati nei lavoriagricoli e/o negli allevamenti <strong>in</strong>tensivi come anche gli adolescenti che provengonodall’India e dal Bangladesh. Questi <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> differenti per provenienze e per età, vengonoreclutati e costretti allo spaccio, all’accattonaggio o al lavoro gravemente sfruttato, das<strong>in</strong>goli <strong>in</strong>dividui che gestiscono tutti i loro proventi. Il rapporto mette <strong>in</strong> evidenza quanto iltipo di sfruttamento dipenda dalla «natura della relazione tra l’adulto e il m<strong>in</strong>ore, che puòrisultare da una situazione di tratta, da vari gradi di sfruttamento o da semplici atti dicomplicità <strong>in</strong> cui l’adulto non esercita un particolare controllo sul m<strong>in</strong>ore 55 ».Sotto il profilo dell’<strong>in</strong>tervento da attuare e della tutela giuridica da apprestare al m<strong>in</strong>ore,spesso molti di essi non usufruiscono della tutela riconosciuta dall’art. 18 T.U.Immigrazione, <strong>in</strong> quanto i servizi sociali o le forze dell’ord<strong>in</strong>e <strong>in</strong>viano gli <strong>in</strong>teressati <strong>in</strong>strutture per <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati e lì viene loro fornita la tutela giuridica propriadei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>. Viene pertanto rilasciato loro un permesso per m<strong>in</strong>ore età o, nelmigliore dei casi, per affidamento, senza che tuttavia si persegua la strada del permessoper motivi umanitari, che offre maggior tutela e stabilità soprattutto rispetto al primo,suscettibile di essere convertito, alla maggiore età, soltanto previa sussistenza di unaserie di requisiti (art. 32 comma 1 bis). “Tra l’altro, si è rilevato, questo approcciorisulta pericoloso <strong>in</strong> quanto spesso se ne favorisce il rientro <strong>in</strong> patria o <strong>in</strong> famigliasenza valutare se il m<strong>in</strong>ore sia stato vittima di tratta e qu<strong>in</strong>di con il possibileco<strong>in</strong>volgimento anche della rete familiare” (Esperto, Roma). Inoltre, anche nei casi <strong>in</strong>cui la normativa prevede delle procedure di regolarizzazione, come nel caso del rilasciodel permesso di soggiorno per protezione sociale per chi abbia commesso un reatodurante la m<strong>in</strong>ore età, ed abbia espiato la pena detentiva (da <strong>in</strong>tendere <strong>in</strong> sensoestensivo) ed abbia partecipato ad un programma di re<strong>in</strong>serimento sociale - nella prassi,tale strumento non viene utilizzato 56 .Fonte: Elaborazione di PARSEC su dati del Dipartimento per le Pari Opportunità3031
PARTE 1QUANTI SONO I MINORI STRANIERI IN ITALIA?I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> richiedenti protezione <strong>in</strong>ternazionaleI rifugiati presenti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> alla f<strong>in</strong>e del 2009 erano circa 55.000. Nel 2009 le persone accoltedallo SPRAR 57 sono state 7.845 58 , tra richiedenti e titolari di protezione <strong>in</strong>ternazionale. «Il2009 è stato <strong>in</strong>fluenzato sostanzialmente dalle vicende dell’anno precedente, quando furegistrato un rilevante numero di arrivi sulle coste <strong>italia</strong>ne, che vide protagonisti ben oltretrentamila richiedenti asilo provenienti pr<strong>in</strong>cipalmente dall’Africa 59 ». Nel 2009 la maggiorparte delle istanze è stata presentata da cittad<strong>in</strong>i <strong>in</strong> fuga dall’Africa e da due paesi asiatici, <strong>in</strong>particolare: Somalia (1.177), Eritrea (1.099), Afghanistan (1.092), Nigeria (813), CostaD’Avorio (420), seguite dall’Iraq (393).Delle domande presentate ed esam<strong>in</strong>ate dalleCommissioni territoriali nel 2009, circa il 50% dei richiedenti ha ottenuto una qualcheforma di protezione (status di rifugiato, protezione sussidiaria, protezione umanitaria) 60 .Tra i beneficiari dello SPRAR, i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> sono stati 1.128 rappresentando così il 14% deltotale. I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati richiedenti protezione <strong>in</strong>ternazionale accolt<strong>in</strong>ello SPRAR sono passati <strong>in</strong>fatti da 31 nel 2006 a 197 nel 2007, f<strong>in</strong>o a 409 nel 2008, perscendere a 320 nel 2009. L’evidente flessione di questa presenza è dovuta alla dim<strong>in</strong>uzionedegli sbarchi, ma le pr<strong>in</strong>cipali nazionalità dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati accolti neicentri dello SPRAR nel 2009 rimangono le medesime, pertanto: Afghanistan (115 ossia36%), Somalia (53 ossia 16%), Eritrea (36 ossia 11%), seguite da Costa D’Avorio e Nigeria(16 ossia 5%), Ghana (15 ossia 4,6%).È <strong>in</strong>teressante notare quali sono state le fasce d’età dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che hanno beneficiato delloSPRAR, come evidenziato nella tabella 10.dell’Agenzia Europea per i Diritti Fondamentali (FRA) raccolti <strong>in</strong> un documento di recentepubblicazione 62 . Basato sulle testimonianze di 336 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> e 302 operatori responsabili deiprogetto di assistenza <strong>in</strong> 12 paesi dell’Unione Europea, il rapporto riflette sullemetodologie e sugli strumenti necessari per rispondere ai bisogni dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> richiedentiasilo e tutelare i loro diritti. I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> richiedenti asilo <strong>in</strong>tervistati hanno tutti più di 14 annie provengono da situazioni di conflitto o di persecuzione o sono fuggiti da forme disfruttamento come quella sessuale o dall’estrema povertà.Le <strong>in</strong>terviste forniscono <strong>in</strong>formazioni <strong>in</strong>teressanti sulle loro provenienze - Afghanistan,Somalia, Angola, Repubblica Democratica del Congo, Eritrea ed Iraq - ma soprattuttodanno <strong>in</strong>formazioni importanti sulle esigenze e sulle richieste di questi ragazzi. Mostranoche i loro diritti non sono sempre rispettati. Benché sotto le responsabilità degli Statimembri <strong>in</strong> cui si <strong>in</strong>sediano ricevano cure e sostegni, spesso vivono <strong>in</strong> alloggi non adatti aloro, alcuni di loro vivono <strong>in</strong> stato di detenzione senza aver commesso alcun tipo di reato.In altri casi viene evidenziata la scarsa qualità delle cure mediche prestate, ed un gap,rispetto agli autoctoni, nella parità di accesso all’istruzione e alla formazione. Le loroesigenze religiose non sono sempre rispettate o soddisfatte, f<strong>in</strong>o a giungere a veri e propricasi di discrim<strong>in</strong>azione e maltrattamenti. Inoltre il rapporto evidenzia che spesso sonomale e poco <strong>in</strong>formati sulle procedure legali e le reali opportunità che hanno adisposizione. Le conclusioni del rapporto parlano chiaramente di un «sentimento di<strong>in</strong>sicurezza e mancanza di protezione da parte dei bamb<strong>in</strong>i 63 ».TABELLA 10 - MINORI BENEFICIARI SPRAR SUDDIVISIPER FASCIA D’ETÀ - ANNO 2009FASCIA D’ETÀ TOT. % MASCHI % FEMMINE %0 - 5 635 8,1 327 51,5 308 48,56 - 10 180 2,3 101 56,1 79 43,911 - 17 313 4,0 223 71,2 90 28,8Fonte: Banca dati Servizio centrale SPRARCome risulta evidente dalla lettura della tabella, la fascia d’età <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le maggiormenterappresentata è quella più bassa che riguarda i bamb<strong>in</strong>i e le bamb<strong>in</strong>e al di sotto dei 5 anni,che arrivano al seguito delle loro famiglie.In aggiunta all’analisi degli accolti nello SPRAR per l’anno 2009 si ritiene utile dare alcunicenni riguardo l’accoglienza nei primi quattro mesi del 2010. Nel primo quadrimestre 2010«la rete SPRAR ha accolto 4.020 persone <strong>in</strong> massima parte di età compresa tra i 18 e i 40anni, mantenendo quasi le stesse percentuali dell’anno precedente per quanto riguarda ilgenere: 74% uom<strong>in</strong>i e 26% donne. Anche per le nazionalità degli accolti nei primi quattroposti si riscontrano le stesse dell’anno precedente: Somalia, Eritrea, Afghanistan, Nigeria,mentre si rileva una lieve crescita di accolti provenienti dall’Iraq che momentaneamenteoccupano il qu<strong>in</strong>to posto, occupato nel 2009 dalla Costa d’Avorio. I richiedenti protezione<strong>in</strong>ternazionale costituiscono il 46% del totale degli accolti, qu<strong>in</strong>di rappresentano unapercentuale m<strong>in</strong>ore rispetto al totale dei beneficiari titolari di una qualsiasi forma diprotezione: protezione umanitaria (13%), protezione sussidiaria (26%), status di rifugiato(15%). Inoltre è utile sottol<strong>in</strong>eare che il trend degli accolti è rimasto pressoché <strong>in</strong>variatorispetto allo stesso periodo dell’anno scorso, quando le persone accolte furono 3.925,qu<strong>in</strong>di possiamo ragionevolmente pensare che alla f<strong>in</strong>e dell’anno <strong>in</strong> corso avremo unnumero di accolti <strong>in</strong> l<strong>in</strong>ea con quelli degli anni precedenti 61 ».Per quanto riguarda il sistema di presa <strong>in</strong> carico dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> richiedenti asilo nonaccompagnati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> e negli altri paesi membri, diamo conto dei risultati del Rapporto3233
PARTE 1QUANTI SONO I MINORI STRANIERI IN ITALIA?OSSERVAZIONI CONCLUSIVEPOLITICHE A FAVORE DELL’INFANZIA E DELL’ADOLESCENZAE POLITICHE DI CONTENIMENTO DELL’IMMIGRAZIONE:TRA CONTRADDIZIONE E DISCRIMINAZIONELe condizioni di vita dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>, al pari del resto della popolazione straniera presente<strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, sono profondamente <strong>in</strong>fluenzate dalle politiche di immigrazione. Un cambiamento <strong>in</strong>senso restrittivo nelle politiche di <strong>in</strong>gresso e di controllo può determ<strong>in</strong>are un abbassamentodel livello di garanzia e di godimento dei diritti fondamentali riconosciuti ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> dalleconvenzioni <strong>in</strong>ternazionali e dall’ord<strong>in</strong>amento <strong>in</strong>terno.La contraddizione tra le politiche di protezione dell’<strong>in</strong>fanzia e dell’adolescenza e quelle dicontrollo dell’immigrazione che si <strong>in</strong>nesca a livello istituzionale mediante un mancatoriconoscimento di alcuni diritti fondamentali, ha ricadute più evidenti a livellodell’implementazione delle politiche di protezione del m<strong>in</strong>ore e soprattutto nell’effettivogodimento e fruibilità di tali diritti da parte dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>. In altre parole, al m<strong>in</strong>orestraniero non viene negato tanto il diritto sancito dalla legge, ma piuttosto la politica diimmigrazione può alzare sia i livelli di accesso ai diritti sanciti, agendo sui requisiti diammissione, sia i meccanismi di erogazione dei benefici connessi a questi diritti. In questomodo, le politiche di immigrazione possono rendere più difficile l’accesso e la fruibilità diquesti diritti da parte del m<strong>in</strong>ore e della sua famiglia. Senza contare le ricadute che questicambiamenti possono avere <strong>in</strong> merito al clima culturale <strong>in</strong>torno alla questionedell’immigrazione, “devo dire che su questo clima io ho <strong>in</strong>terrogato anche il Tribunale per im<strong>in</strong>orenni dove le cose non sono più quelle di pochi anni fa, anche <strong>in</strong> contesti che eranoun luogo di elaborazioni coraggiose. Oggi sta prevalendo un atteggiamento di rispettorigoroso della norma, se parliamo di tutti gli adolescenti <strong>stranieri</strong>, oggi è chiaro che non sipuò separare il loro dest<strong>in</strong>o dal dest<strong>in</strong>o degli adulti, cioè che i dispositivi che possonofavorire l’<strong>in</strong>tegrazione degli <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> generale e altri <strong>in</strong>vece che possono ostacolarlihanno delle ripercussioni forti sui <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>” (Franco Pr<strong>in</strong>a, Università di Tor<strong>in</strong>o). Laddoveanche <strong>in</strong> presenza di norme restrittive si sperimentavano letture ed opzioni volte a facilitare ilm<strong>in</strong>ore straniero, oggi si sostituisce una lettura dom<strong>in</strong>ante del fenomeno che non lasciaspazio ad <strong>in</strong>terpretazioni più aperte. Questa tensione tra le norme di protezione del m<strong>in</strong>ore ele politiche di contenimento dell’immigrazione è stata messa <strong>in</strong> luce dagli ultimi dispositivilegislativi adottati <strong>in</strong> materia di immigrazione irregolare.La Legge n. 94/2009 ha <strong>in</strong>trodotto nell’ord<strong>in</strong>amento <strong>italia</strong>no la nuova figura del reato diimmigrazione clandest<strong>in</strong>a. Si tratta propriamente di una contravvenzione per la quale èprevista la sanzione pecuniaria (m<strong>in</strong>imo €5.000,00 massimo €10.000,00) o la sanzionesostitutiva dell’espulsione. A seguito di questa legge, nel Testo Unico sull’Immigrazione e lacondizione dello straniero, è stato <strong>in</strong>trodotto l’art. 10 bis che prevede due tipi di condottaillecita: l’<strong>in</strong>gresso <strong>in</strong> violazione delle norme del T.U. e il trattenersi <strong>in</strong> violazione delle stessenorme.Con particolare riguardo alla figura del m<strong>in</strong>ore straniero non accompagnato, dall’entrata <strong>in</strong>vigore della L. 94/2009 emerge - ancora una volta - l’immag<strong>in</strong>e di un paese dove «prassi,op<strong>in</strong>ioni e filoni <strong>in</strong>terpretativi sono <strong>in</strong> pieno divenire 64 ». La ricognizione effettuata su sei città,a sei mesi dall’entrata <strong>in</strong> vigore, ha confermato nuovamente la poliedricità della realtà <strong>italia</strong>na,conseguenza della mancanza di un quadro coerente sul fronte della gestione locale delfenomeno. La rilevazione ha evidenziato conseguenze e criticità che si dirimono su diversipiani. A com<strong>in</strong>ciare dall’<strong>in</strong>terpretazione degli artt. 10 bis e 32 del D. Lgs. 286/98 e dell’art. 61bis c.p. <strong>in</strong> riferimento ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati. Il reato di <strong>in</strong>gresso e soggiornoillegale e l’aggravante dell’irregolarità vengono contestate solamente <strong>in</strong> alcune città, così comedifferenti prassi di applicazione vengono utilizzate con riferimento alla normativa sullaconversione del permesso di soggiorno <strong>in</strong> un’altra misura. Dunque la condizione giuridica delm<strong>in</strong>ore straniero non accompagnato cambia <strong>in</strong> maniera sostanziale a seconda della città <strong>in</strong> cuiavviene il suo percorso di <strong>in</strong>serimento.Sempre <strong>in</strong> tema di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati a riguardo dei percorsi di <strong>in</strong>tegrazioneper coloro che abbiano superato i 18 anni, un <strong>in</strong>tervistato fa notare che: “per favorire lapartecipazione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>, <strong>in</strong> particolare quelli non accompagnati, a progetti di<strong>in</strong>tegrazione e di <strong>in</strong>serimento sociale, è fondamentale che il sistema di welfare locale possaoffrire loro una prospettiva di permanenza regolare <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> anche dopo il compimentodei 18 anni. L’impossibilità di ottenere un permesso di soggiorno alla maggiore età sp<strong>in</strong>ge<strong>in</strong>fatti molti <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> a non partecipare a progetti di <strong>in</strong>tegrazione e a restare o tornare nellaclandest<strong>in</strong>ità ” (Mohamed Tailmun - Operatore sociale, Roma). Dunque la Legge n. 94/2009ostacola di fatto la prosecuzione dell’<strong>in</strong>tegrazione nell’imporre come condizione per laconversione del permesso di soggiorno alla maggiore età la permanenza di almeno due annisul territorio <strong>italia</strong>no.La discrepanza tra quanto è riconosciuto dalla legge e quello di cui può effettivamente arrivarea godere il m<strong>in</strong>ore straniero è accentuata dalle diverse implementazioni locali della normativanazionale, che vedono il m<strong>in</strong>ore straniero essere dest<strong>in</strong>atario di diversi <strong>in</strong>terventi. Nonostante<strong>in</strong> alcuni contesti locali - come Milano, Venezia, Napoli 65 - dove si sono ormai consolidate delleprassi di proseguimento dei percorsi di <strong>in</strong>tegrazione f<strong>in</strong>o ai 21 anni, si dia la possibilità aigiovani utenti di ottenere i documenti ed essere <strong>in</strong>seriti nel mercato del lavoro, gli <strong>in</strong>terventimantengono una disposizione nazionale a macchia di leopardo, tanto che «nelle altre città èmolto forte la preoccupazione che i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, dis<strong>in</strong>centivati, fuggano dalle comunità diaccoglienza e trov<strong>in</strong>o sostentamento <strong>in</strong> circuiti illegali di sfruttamento o nell’ambito del lavoroirregolare 66 ».Questa situazione può favorire l’<strong>in</strong>nesco di percorsi di <strong>in</strong>gresso nelle aree dell’irregolarità e ilco<strong>in</strong>volgimento <strong>in</strong> attività illegali. Mentre “l’esperienza ci ha mostrato che offrendo ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>la possibilità di <strong>in</strong>serirsi <strong>in</strong> percorsi di <strong>in</strong>serimento che prevedano anche la prospettiva diuna permanenza regolare dopo i 18 anni, questi ultimi accettano di seguire un progetto di<strong>in</strong>tegrazione che preveda le diverse tappe: scuola, formazione e lavoro” (Franco Pr<strong>in</strong>a,Università di Tor<strong>in</strong>o). Inoltre un altro testimone fa notare che “i sistemi di welfare locali negliultimi anni avevano <strong>in</strong>vestito su questa fase delicata di supporto dei neo-maggiorenni, condispositivi di sostegno leggero (come le case appartamento ad esempio) ed oggi risultamolto dis<strong>in</strong>centivante anche per le amm<strong>in</strong>istrazioni locali, vedere vanificati gli sforzi dielaborazione di nuove politiche sociali” (Andrea Morniroli - Coop. Dedalus, Napoli).Da più testimoni viene <strong>in</strong>oltre menzionato lo spettro dell’abbassamento dell’età <strong>in</strong> cui i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>espatriano. Si tratta di una conseguenza evidente delle politiche di restr<strong>in</strong>gimento dellamigrazione: le strategie migratorie familiari prevedono che a partire sia il più giovane dellafamiglia, nella maggior parte dei casi un maschio. Emblematico di questa situazione è il casodei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nord africani, il cui obiettivo è spesso quello di trovare una situazione lavorativa edunque remunerativa che permetta di sostenere la famiglia nel paese di provenienza: “Sonosituazioni di difficile gestione anche per gli operatori sociali che lavorano con loro. Sonoragazzi che si percepiscono adulti, le famiglie, spesso numerose hanno puntato su di loro,non potendo contare sull’emigrazione di un padre o di una madre. Questi ragazzi nonaccettano la visione che noi gli proponiamo, spesso non accettano neanche i nostrioperatori. E poi sul lungo periodo c’è il rischio di perderli, di vedere vanificati tutti gli sforziquando percepiscono che non è sempre realizzabile la prospettiva della stabilizzazione”(Andrea Morniroli - Coop. Dedalus, Napoli).Rimane aperto il problema dell’accesso all’educazione, come evidenzia uno dei testimoni, “sipotrebbe avere il caso di genitori presenti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> illegalmente, qu<strong>in</strong>di perseguibilid’ufficio, che all’iscrizione dei propri figli alla scuola dell’obbligo, potrebbero esseredenunciati dalle autorità scolastiche” (Andrea Morniroli - Coop. Dedalus, Napoli). Anche sel’istituzione scolastica rimane un contesto di forte accoglienza, “le scuole e gli <strong>in</strong>segnantihanno preso sul serio questo compito, e si va anche ben oltre la buona volontà dei s<strong>in</strong>golidocenti o istituti, che benché messi a dura prova dai tagli, cont<strong>in</strong>uano ad essere deicontesti di sperimentazione audace e di grande <strong>in</strong>tegrazione” (Franco Pr<strong>in</strong>a - Università diTor<strong>in</strong>o), comunque il dispositivo dell’art. 10 bis del T.U. esercita un’<strong>in</strong>fluenza deterrente sia3435
PARTE 1QUANTI SONO I MINORI STRANIERI IN ITALIA?nei confronti delle autorità scolastiche sia nei confronti dei genitori del m<strong>in</strong>ore straniero almomento dell’iscrizione scolastica. Infatti, si rileva un’<strong>in</strong>versione dell’andamento dei tassi discolarità 67 del livello di istruzione primaria che dopo una crescita cont<strong>in</strong>ua e stabile f<strong>in</strong>oall’anno scolastico 2008/09, per la prima volta mostra una discesa nei valori.Questo decremento segnala dunque un <strong>in</strong>debolimento dei processi di <strong>in</strong>clusione scolasticadei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> che potrebbe essere dovuto al fatto che il potere deterrente dell’art. 10 bisdel T. U. sia manifestato <strong>in</strong> questa sede. In altre parole, i tassi di scolarità al di sopra del valoredel 100% <strong>in</strong>dicano chiaramente che tra gli iscritti al sistema scolastico <strong>italia</strong>no ci sono anche i<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> irregolari, mentre una loro caduta al di sotto di questo valore <strong>in</strong>duce aritenere che ci sia una dim<strong>in</strong>uzione delle iscrizioni dei figli di genitori <strong>stranieri</strong> presentiirregolarmente. Questo è vero soprattutto se si registra, contemporaneamente alla caduta deitassi di scolarità, anche la crescita del numero dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> residenti. Scontando che <strong>in</strong><strong>Italia</strong> può iscriversi alla scuola dell’obbligo anche il m<strong>in</strong>ore straniero figlio di genitori irregolari,si può presumere che <strong>in</strong> seguito alla promulgazione della Legge n. 94/2009 questi genitoriabbiano perlomeno delle remore <strong>in</strong> più ad iscrivere i loro figli a scuola.Queste remore non sembrano essere def<strong>in</strong>itivamente fugate dall’articolo 6 del T.U. che, anchese esonera lo straniero dalla esibizione dei documenti di soggiorno allorché richiedaprestazioni rientranti nell’obbligo scolastico, non si coord<strong>in</strong>a con quanto prevede l’articolo 35<strong>in</strong> materia di prestazioni sanitarie, il quale <strong>in</strong> casi simili prevede espressamente l’esonero daqualsiasi segnalazione all’autorità. Nell’ambito scolastico, dunque non è affatto chiara unasituazione di generale e <strong>in</strong>discrim<strong>in</strong>ato esonero dalla segnalazione all’autorità della irregolaritàdei genitori <strong>stranieri</strong>. Questa mancanza <strong>in</strong>oltre produce comportamenti assai differenti daterritorio a territorio. La non esplicita esenzione dalla denuncia dell’irregolarità della presenzadei genitori da parte delle autorità scolastiche offre la possibilità di differenti <strong>in</strong>terpretazioni sia<strong>in</strong> senso restrittivo che <strong>in</strong> senso liberale di questa norma, per cui uffici scolastici regionalidiversi possono comportarsi <strong>in</strong> maniera opposta pur restando nel rispetto della legge.Dunque, <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> lo straniero non-comunitario si trova <strong>in</strong> una situazione paradossale, per cuida un lato la legge gli impone il dovere di adempiere all’obbligo scolastico per i figli <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> apresc<strong>in</strong>dere dalla situazione giuridico amm<strong>in</strong>istrativa della propria presenza 68 . “Con tuttoquello che comporta anche <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di vissuto sui ragazzi, che si sentono di far parte diun sistema che <strong>in</strong>veste su di loro, sulla loro istruzione, sulla loro formazione e sviluppo. Unsistema che però li rifiuta.” (Mohamed Tailmun - Operatore Sociale Roma). Dal lato opposto,la stessa legge costr<strong>in</strong>ge lo straniero non regolarmente presente a rivelare la condizionepropria e della sua famiglia quali soggetti “clandest<strong>in</strong>i”. Con il risultato di una espulsionedall’<strong>Italia</strong> per avere chiesto di adempiere all’obbligo di legge di dare istruzione ai propri figli.“A rendere ulteriormente complicata la questione della scuola è anche <strong>in</strong>tervenuta laCircolare del MIUR sul tetto massimo di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> del 30% nelle scuole. Si tratta diuna questione che non vuole affrontare il problema, ma che crea un contraddittorio cheagisce solo a livello di distorsione della comunicazione pubblica” (Mohamed Tailmun -Operatore Sociale Roma).Inf<strong>in</strong>e, occorre ricordare che <strong>in</strong> merito alle disposizioni dell’articolo 31 del T. U. che <strong>in</strong>vestonoil Tribunale per i m<strong>in</strong>orenni della competenza ad adottare i provvedimenti utili alla miglioreassistenza del m<strong>in</strong>ore, <strong>in</strong>clusi gli atti necessari all’<strong>in</strong>gresso o permanenza del familiare aiprovvedimenti di espulsione, essi sono temporanei e legati alle concrete esigenze diassistenza del m<strong>in</strong>ore. Term<strong>in</strong>ate queste esigenze resterebbe oggettivamente accertata lacondizione di irregolarità, con il conseguente avvio della procedura diretta all’espulsione chepotrebbe riguardare anche il m<strong>in</strong>ore, unitamente ai suoi familiari. Anche se questa proceduranon è affatto automatica, <strong>in</strong> quanto l’ord<strong>in</strong>amento <strong>italia</strong>no ammette l’ipotesi che le esigenze diassistenza del m<strong>in</strong>ore siano soddisfatte anche separatamente dalla famiglia di orig<strong>in</strong>e. Con ilparadosso che <strong>in</strong> questi casi, l’esigenza di dare la necessaria assistenza e assicurare l’<strong>in</strong>tegritàdel m<strong>in</strong>ore potrebbe condurre alla separazione dai genitori, con l’espulsione di questi ultimi el’assistenza coatta al m<strong>in</strong>ore <strong>in</strong> stato di necessità.A tale proposito si può citare una recente sentenza della Corte di Cassazione <strong>in</strong> merito a unricorso di una cittad<strong>in</strong>a nigeriana contro la Corte di Appello di Perugia la quale negava aquesta cittad<strong>in</strong>a l’applicabilità dell’articolo 31 del T. U., cioè non ne autorizzava la permanenzatemporanea per l’<strong>in</strong>teresse dei figli <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che venivano dati <strong>in</strong> affido temporaneo ad unafamiglia <strong>italia</strong>na. La corte di Cassazione accoglie il ricorso della cittad<strong>in</strong>a nigeriana, ritenendoche l’<strong>in</strong>terpretazione del suddetto articolo 31 da parte della Corte di Appello di Perugia siastata troppo restrittiva non postulando, questo articolo, «necessariamente l’esistenza disituazioni di emergenza o di circostanze cont<strong>in</strong>genti ed eccezionali strettamente correlate allasua salute potendo comprendere qualsiasi danno effettivo, concreto, percepibile edobiettivamente grave che <strong>in</strong> considerazione dell’età o delle condizioni di salute ricollegabili alcomplessivo equilibrio psicofisico deriva o deriverà certamente al m<strong>in</strong>ore dall’allontanamentodel familiare o dal suo def<strong>in</strong>itivo sradicamento dall’ambiente <strong>in</strong> cui è cresciuto 69 ».Si vede dunque come la cont<strong>in</strong>ua produzione di norme nel campo di politiche di <strong>in</strong>gresso edi soggiorno possa produrre delle situazioni paradossali che portano alla limitazione dei dirittidel m<strong>in</strong>ore, anche quando i provvedimenti delle politiche di immigrazione sono pensati perfigure sociali completamente differenti dai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>, ossia per gli immigrati adulti.Inoltre, come già evidenziato, l’implementazione delle politiche di protezione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> sonoprofondamente <strong>in</strong>fluenzate dalla specificità dei contesti territoriali <strong>in</strong> cui essi vivono. La stessasituazione paradossale illustrata <strong>in</strong> precedenza può trovare diverse soluzioni a seconda degliattori locali co<strong>in</strong>volti. Questa differenziazione di offerta assume dei contrasti più significativi alivello di politiche sociali, questo è <strong>in</strong> parte imputabile alla Legge n. 328/2000 70 che ha datouna forte impronta territoriale ai servizi socio-sanitari <strong>italia</strong>ni. L’implementazione di questalegge def<strong>in</strong>isce una pluralità di comportamenti locali che possono f<strong>in</strong>ire per disegnareopportunità e dest<strong>in</strong>i diversi per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> a seconda dei contesti <strong>in</strong> cui essi vivono.Questo vale soprattutto nel delicato caso dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati, dove ilRapporto 2009 dell’ANCI 71 <strong>in</strong> merito alle politiche attivate evidenzia che «gli <strong>in</strong>terventi nonorganici e sistematici compiuti negli anni sulla materia dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati hannospesso reso <strong>in</strong>certo (...) il quadro giuridico di riferimento così come i servizi preposti si sonotrovati sempre più repent<strong>in</strong>amente a far fronte agli effetti che i cambiamenti impongono sulloro operato, come recentemente accaduto a seguito della Legge n. 94/2009 <strong>in</strong> riferimentoalle disposizioni sulla conversione del permesso di soggiorno al compimento della maggioreetà e alla contestazione del reato di <strong>in</strong>gresso e soggiorno illegale ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>. Lacomplessità <strong>in</strong>tr<strong>in</strong>seca della materia, strutturalmente conosciuta solo da una dec<strong>in</strong>a di anni, ela molteplicità di competenze e di soggetti localmente co<strong>in</strong>volti ha di fatto reso il fenomenodei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati una materia “sensibile” sulla quale le istituzioni, i servizie il privato sociale r<strong>in</strong>novano cont<strong>in</strong>uamente la domanda circa il modello d’<strong>in</strong>terventoottimale al f<strong>in</strong>e di garantire tutela e protezione ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>».Questa pluralità di comportamenti locali ha implicazioni importanti anche sui servizi discolarizzazione o di bassa soglia messi a disposizione da alcuni comuni per gli adolescentidef<strong>in</strong>iti a rischio. Laddove si sono sviluppate attenzioni specifiche anche per il tempo che sitrascorre fuori scuola, per esempio, “con <strong>in</strong>vestimenti a livello delle aggregazioni spontanee,con educative di strada che <strong>in</strong>tervengano quando tutti i ragazzi si trovano di fronte aquella mole di difficoltà identitarie, di scelta, è evidente che ci sia una sp<strong>in</strong>taall’aggregazione tra pari, tra simili e anche aggregazioni tra <strong>italia</strong>ni <strong>in</strong> difficoltà. Laddovele amm<strong>in</strong>istrazioni locali si rendono conto che c’è un’esigenza di <strong>in</strong>contro e dianimazione e ascolto da parte di peer, di educatori, mediatori attraverso una varietà dipresenze che escono dalle istituzioni e vanno <strong>in</strong> strada, nei bar dove i ragazzi si<strong>in</strong>contrano” (Franco Pr<strong>in</strong>a, Università di Tor<strong>in</strong>o).3637
Foto: Davide Monteleone / ContrastoPARTE1IL’ACCESSOAD ALCUNIDIRITTIFONDAMENTALI
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALI3. DIRITTO ALLA PROTEZIONELo Stato <strong>italia</strong>no ha l’obbligo di assicurare la piena protezione di tutti i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> da ogniforma di abbandono, abuso, violenza e sfruttamento (artt. 19, 32, 34, 35 e 36 CRC). Comeuna vasta casistica bene illustra, i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> subiscono o sono a serio rischio diviolazioni del loro diritto alla protezione.In questo capitolo si esam<strong>in</strong>ano alcuni degli aspetti maggiormente critici relativi allaprotezione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.3.1 ACCESSO AL TERRITORIO 72I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati non dovrebbero essere mai resp<strong>in</strong>ti <strong>in</strong> frontiera orimpatriati prima che una valutazione del superiore <strong>in</strong>teresse e dei bisogni di protezionesia stata effettuata per ciascun m<strong>in</strong>ore su base <strong>in</strong>dividuale.Come già rilevato, nel 2008, la maggior parte delle segnalazioni di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nonaccompagnati pervenute al Comitato per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> (il 33% del totale) provenivadalla Sicilia, e presso le comunità di accoglienza della regione risultavano presi <strong>in</strong> carico1.468 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, ovvero il 20,3% del totale nazionale. La maggior parte dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>non accompagnati accolti <strong>in</strong> Sicilia erano arrivati a Lampedusa: 1.994 tra il mese di maggio2008 e il mese di febbraio 2009 73 . Come già rilevato 74 , a partire dai primi mesi del 2009 si èassistito a un drastico cambiamento nei flussi <strong>in</strong> arrivo via mare sulle coste siciliane e delsud <strong>Italia</strong>. Da marzo 2009 a febbraio 2010 sono giunti <strong>in</strong> Sicilia 278 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nonaccompagnati dei quali solo 4 identificati a Lampedusa 75 e 113 da febbraio ad agosto 2010,tutti identificati a Porto Empedocle 76 .Tale riduzione repent<strong>in</strong>a è da attribuirsi sostanzialmente allo stravolgimento del sistema digestione dei flussi migratori <strong>in</strong> <strong>in</strong>gresso a Lampedusa, f<strong>in</strong>o a quel momento basato sulsoccorso, l’accoglienza, l’identificazione e il successivo trasferimento di ciascun migrantenelle strutture previste sul territorio. Tale mutamento - <strong>in</strong>iziato già nel gennaio del 2009con l’<strong>in</strong>terruzione, per decisione dei M<strong>in</strong>istero dell’Interno, del trasferimento dei migrantidal Centro di Soccorso e Prima Accoglienza di Lampedusa verso altre strutture - è dipesosoprattutto dai r<strong>in</strong>vii <strong>in</strong> Libia operati dal Governo <strong>italia</strong>no a partire dal mese di maggio del2009 di più di un migliaio di migranti <strong>in</strong>tercettati <strong>in</strong> acque <strong>in</strong>ternazionali a sud diLampedusa, tra i quali donne e uom<strong>in</strong>i adulti e <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>, pr<strong>in</strong>cipalmente nonaccompagnati, <strong>in</strong>clusi richiedenti asilo e rifugiati, e potenziali vittime di tratta, e dalpattugliamento congiunto delle coste libiche.Queste operazioni risultano <strong>in</strong>compatibili con la normativa <strong>in</strong>ternazionale e nazionalev<strong>in</strong>colante per l’<strong>Italia</strong>, <strong>in</strong> particolare con il divieto di refoulement, che ogni Stato è tenuto arispettare anche fuori dal proprio territorio, nei confronti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati(non solo richiedenti protezione <strong>in</strong>ternazionale), anche <strong>in</strong> considerazione delle loroesigenze primarie di sopravvivenza e sviluppo 77 . Come testimoniato da numeroseorganizzazioni <strong>in</strong>ternazionali, e come emerge dalle testimonianze dei migranti che sonoriusciti ad arrivare <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, <strong>in</strong>fatti, <strong>in</strong> Libia i migranti vengono sottoposti a trattamentidisumani e degradanti e non vengono protetti dal successivo r<strong>in</strong>vio verso un paese nelquale corrono il rischio di subire persecuzioni 78 .Parole di condanna alla politica dei r<strong>in</strong>vii sono state espresse anche dal Comitato contro laTortura del Consiglio d’Europa, che <strong>in</strong> un rapporto pubblicato nell’aprile 2010 79 haaffermato che tale politica viola il pr<strong>in</strong>cipio di non-refoulement e impedisce unavalutazione su base <strong>in</strong>dividuale dei bisogni di protezione delle persone che tentano diraggiungere l’<strong>Italia</strong> attraversando il Mediterraneo, tra le quali vi sono anche <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> edonne <strong>in</strong>c<strong>in</strong>te. Il Comitato <strong>in</strong> questione esorta le autorità <strong>italia</strong>ne “a rivedere <strong>in</strong> modosostanziale e senza esitazione l’attuale prassi di <strong>in</strong>tercettare migranti <strong>in</strong> mare, al f<strong>in</strong>e diassicurare che tutte le persone all’<strong>in</strong>terno della giurisdizione <strong>italia</strong>na - comprese quelle<strong>in</strong>tercettate al di fuori delle acque territoriali del paese da navi controllate dall’<strong>Italia</strong> -ricevano la necessaria assistenza umanitaria e sanitaria che le loro condizioni richiedono eche abbiano garantito l’effettivo accesso alle procedure e alle garanzie <strong>in</strong> grado diassicurare il rispetto del pr<strong>in</strong>cipio di non-refoulement”.Sempre con riferimento ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>, siano essi o meno richiedenti protezione<strong>in</strong>ternazionale, che tentano di raggiungere l’<strong>Italia</strong> via mare, preoccupanti <strong>in</strong>formazionisono giunte, a partire dai primi mesi del 2009, con riferimento a resp<strong>in</strong>gimenti di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> d<strong>in</strong>azionalità afghana dai porti <strong>italia</strong>ni sul mare adriatico (<strong>in</strong> particolare Ancona, Venezia, Barie Br<strong>in</strong>disi) verso la Grecia, paese rispetto al quale più volte numerose organizzazioni<strong>in</strong>ternazionali hanno denunciato le violazioni dei diritti dei richiedenti asilo, tra le quali ladetenzione sistematica dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati, e contro cui laCommissione Europea ha avviato una procedura di <strong>in</strong>frazione della normativa comunitaria<strong>in</strong> materia di asilo 80 .Risulta a tale proposito poco chiaro il ruolo che FRONTEX (l’agenzia della UE avente ilcompito di coord<strong>in</strong>are la collaborazione operativa tra gli Stati Membri <strong>in</strong> materia dicontrollo delle frontiere) avrà nell’ambito della gestione dei flussi migratori misti e dellaprotezione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> tale contesto. Nell’EU Action Plan sui <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>non accompagnati (2010), la Commissione <strong>in</strong>vita l’Agenzia a sviluppare e implementare unmodulo di formazione per le guardie di frontiera su come identificare “situazioniparticolarmente vulnerabili relative ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati, ad esempio i<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> vittime di tratta” e a fornire assistenza tecnica alle autorità di frontiera nei paesiterzi circa le misure legate alla gestione dei conf<strong>in</strong>i relative ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nonaccompagnati.In ogni caso, l’Agenzia <strong>in</strong> questione ha di recente concluso un accordo con la EUFundamental Rights Agency (FRA) avente l’obiettivo generale di rafforzare il rispetto deidiritti umani fondamentali nell’ambito della gestione delle frontiere e delle attività diFRONTEX 81 .Desta <strong>in</strong>f<strong>in</strong>e preoccupazione la conclusione di un accordo con la Libia da parte dellaCommissione Europea nel mese di ottobre del 2010 82 . L’Accordo, avente per oggettoun’“agenda per la collaborazione <strong>in</strong> materia di migrazione”, prevede - tra le altre - <strong>in</strong>iziativevolte a rafforzare la capacità della Libia di prevenire tentativi da parte di migranti irregolarie trafficanti di violare i conf<strong>in</strong>i del paese, attraverso il pattugliamento congiunto dei conf<strong>in</strong>isia marittimi che terrestri. L’Accordo prevede anche l’assistenza da parte della UE alla Libianell’identificazione dei migranti al f<strong>in</strong>e di <strong>in</strong>dividuare rifugiati e richiedenti protezione<strong>in</strong>ternazionale e a stabilire un sistema di asilo nel paese <strong>in</strong> l<strong>in</strong>ea con degli standard m<strong>in</strong>imi.Delegando alla Libia tali responsabilità, l’Unione Europea aumenta il rischio di violazionidei diritti umani dei migranti, <strong>in</strong> particolare dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, compresi quelli richiedentiprotezione <strong>in</strong>ternazionale.I dati del M<strong>in</strong>istero dell’Interno confermano un calo progressivo degli arrivi di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> non accompagnati sulle coste del sud-<strong>Italia</strong> (Calabria, Puglia, Sardegna e Sicilia),passati, secondo i dati, da 1.968 nel periodo gennaio-novembre 2008 a 112 nei primi 7mesi (gennaio-luglio) del 2010.Tuttavia, a fronte della complessiva suddetta dim<strong>in</strong>uzione, un aumento del numero di<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> (prevalentemente non accompagnati) è stato registrato <strong>in</strong> Puglia nei primimesi del 2010. Sulla base dei dati raccolti da <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> nell’ambito delprogetto Praesidium, da gennaio ad agosto 2010 sono giunti sulle coste pugliesi 158<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati e 240 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> accompagnati. Dai dati forniti dalM<strong>in</strong>istero dell’Interno risulta che nell’<strong>in</strong>tero anno precedente, da gennaio a dicembre2009, <strong>in</strong> Puglia sono <strong>in</strong>vece giunti 109 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> giunti, dei quali 98 nonaccompagnati e 11 accompagnati, mentre nel 2008, da gennaio a dicembre, sono giunti <strong>in</strong>Puglia 127 migranti, tra cui 40 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> (il dato non dist<strong>in</strong>gue tra accompagnati e non).40 41
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIA causa della natura relativamente “nuova” degli arrivi dei migranti via mare lungo le costepugliesi (Salento), nei primi mesi dell’estate del 2010 sono state registrate carenzeorganizzative nella gestione del fenomeno. I migranti venivano <strong>in</strong>fatti tenuti per ore <strong>in</strong>ambienti <strong>in</strong>adeguati dal punto di vista igienico-sanitario (parcheggi della Questura, garagedella Guardia di F<strong>in</strong>anza). A seguito di un’<strong>in</strong>tesa formale tra gli enti del privato socialeoperanti <strong>in</strong> Puglia per l’assistenza ai migranti e la Prefettura di Lecce, il Comune di Otrantoe le Forze dell’Ord<strong>in</strong>e, è stato riaperto il Centro di Accoglienza “Don Ton<strong>in</strong>o Bello” diOtranto; tale struttura è stata utilizzata come luogo di pronta accoglienza e ristoro per iltempo necessario alle procedure di identificazione (<strong>in</strong> media 10 ore), a seguito delle qualii migranti vengono trasferiti nei CIE o CARA se adulti e nelle comunità di accoglienza se<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati. La struttura presenta alcuni elementi di base per garantire laprima accoglienza (bagni, docce, letti e distribuzione di viveri), tuttavia non prevedevaspazi dedicati ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati e <strong>in</strong> generale era ancora carente di attrezzaturenecessarie (es. sedie e tavoli per consumare i pasti).La situazione risulta ancora diversa nelle Marche, dove <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> effettuaattività di monitoraggio nelle comunità di accoglienza per <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> a partire dal 2009(senza <strong>in</strong>tervenire direttamente nelle operazioni successive ai r<strong>in</strong>tracci al porto diAncona). Dalle <strong>in</strong>formazioni raccolte dalle organizzazioni e dalle istituzioni cheoperano <strong>in</strong> tale ambito, risulta che l’arrivo dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> via mare sulle coste adriatiche “ècaratterizzato dall’utilizzo delle navi di l<strong>in</strong>ea <strong>in</strong> arrivo dalla Grecia [...] quale mezzo ditrasporto <strong>in</strong> cui potersi nascondere per giungere sulle coste <strong>italia</strong>ne. Di conseguenzasiamo di fronte non a quelli che vengono comunemente chiamati ‘sbarchi’, mediantegommoni, pescherecci, ma all’arrivo <strong>in</strong> un porto commerciale di traghetti di l<strong>in</strong>ea [...],all’<strong>in</strong>terno dei quali si trovano nascosti i migranti, [i quali] cercano rifugio all’<strong>in</strong>ternodei tir che trasportano merci verso l’Europa ovvero all’<strong>in</strong>terno dei bagagliai di auto ofurgoni, o dentro a roulotte o carrelli tenda, o ancora, tentano di passare i controlliattraverso l’utilizzo di documenti falsi” 83 .In particolare, la modalità di arrivo molto utilizzata dai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> afghani consiste nelnascondersi sotto camion o rimorchi, “nel ridottissimo spazio che c’è al di sopra dell’asseche unisce le ruote posteriori, rimanendo ‘appesi’ con una c<strong>in</strong>ghia e sostenendosi con lebraccia per lunghe ore, f<strong>in</strong>o a quando l’autista non decide di fermarsi (solitamente <strong>in</strong>un’area di rifornimento lungo le pr<strong>in</strong>cipali arterie stradali che da Ancona portano sia versoil settentrione che verso il sud della nostra penisola”.Sulla base dei dati forniti dal Consiglio <strong>Italia</strong>no per i Rifugiati (CIR) 84 , tra gennaio e giugnodel 2010 sono state r<strong>in</strong>tracciate nel porto di Ancona 280 persone, delle quali 252 sonostate r<strong>in</strong>viate verso il paese di provenienza della nave sulla quale viaggiavano (nella quasitotalità dei casi, si tratta della Grecia). I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> r<strong>in</strong>tracciati risultano 51, dei quali 21 nonaccompagnati. Tale numero risulta <strong>in</strong>feriore a quello relativo ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnatir<strong>in</strong>tracciati nel 2009 (64) e nel 2008 (80). Tuttavia, non è possibile affermare che vi sia stataeffettivamente una dim<strong>in</strong>uzione degli arrivi, poiché i r<strong>in</strong>tracci vengono effettuati attraversocontrolli “a campione” sulle imbarcazioni.Con riferimento alle procedure di identificazione adottate a seguito dei r<strong>in</strong>tracci nelleMarche, risulta che il tempo a disposizione per effettuarle sia <strong>in</strong> realtà molto ridotto. Disolito, tali procedure si svolgono nel tempo <strong>in</strong>tercorrente tra l’attracco della nave e lasuccessiva ripartenza, <strong>in</strong>tervallo che risulta sia al massimo di tre ore. Risulta <strong>in</strong>oltre che imigranti non identificati come <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, compresi quelli riconosciuti maggiorenni a seguitodi accertamento dell’età tramite un solo esame medico, la radiografia del polso - i cui limitisono ampiamente documentati 85 - i quali non chiedono protezione <strong>in</strong>ternazionale,vengono imbarcati sulla nave con la quale sono arrivati e r<strong>in</strong>viati al paese di provenienza.Pertanto <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> raccomanda al Governo <strong>italia</strong>no:• di garantire il rispetto delle Convenzioni <strong>in</strong>ternazionali <strong>in</strong> materia di soccorso <strong>in</strong> mare,nonché di quanto previsto dalla normativa nazionale comunitaria e <strong>in</strong>ternazionale <strong>in</strong>materia di divieto di resp<strong>in</strong>gimento, tutela delle categorie vulnerabili e obbligo diidentificazione.• di verificare le prassi adottate per la gestione degli arrivi via mare, <strong>in</strong>dividuandoprocedure corrette e standardizzate (anche <strong>in</strong> materia di accertamento dell’età) egarantendo uniformità di implementazione e, <strong>in</strong> particolare, di garantire <strong>in</strong>formazioniadeguate ai migranti <strong>in</strong> arrivo prima dello svolgimento delle procedure diidentificazione e procedere, per tempo, ad una rilevazione delle possibili strutture diaccoglienza da allestire <strong>in</strong> caso di arrivi, verificando i relativi standard e il rispetto delleprocedure adottate.• di promuovere, nell’ambito dell’Accordo <strong>Italia</strong> - Libia, l’istituzione <strong>in</strong> Libia di un sistemadi monitoraggio <strong>in</strong>dipendente sulla conformità delle condizioni e delle procedure diaccoglienza dei migranti e, <strong>in</strong> particolare dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati e dei nucleifamiliari con <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> a carico, agli standard previsti dalla normativa <strong>in</strong>ternazionale <strong>in</strong>materia, nonché di prestare particolare attenzione nell’ambito del monitoraggio, allesituazioni di detenzione e possibili violazioni dei diritti dei migranti e <strong>in</strong> modo specificodei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>.3.2. IDENTIFICAZIONE 86La fase dell’identificazione di un m<strong>in</strong>ore straniero riveste un’importanza essenzialenell’ambito del percorso di protezione. Diversi aspetti risultano rilevanti <strong>in</strong> questa fase, trai quali: l’identificazione del m<strong>in</strong>ore <strong>in</strong> quanto tale; la verifica delle relazioni parentali, voltaa stabilire se si tratti di un m<strong>in</strong>ore non accompagnato - e se vi sono familiari presenti nelpaese; la ricerca di elementi di eventuale tratta o sfruttamento; e più <strong>in</strong> generale lavalutazione su base <strong>in</strong>dividuale delle esigenze di protezione e del superiore <strong>in</strong>teresse diciascun m<strong>in</strong>ore.In questo paragrafo affronteremo uno degli aspetti cruciali sopra richiamati, relativoall’identificazione del m<strong>in</strong>ore <strong>in</strong> quanto tale, ovvero l’accertamento dell’età 87 .Accertamento dell’etàEssere identificato come m<strong>in</strong>ore costituisce il presupposto fondamentale aff<strong>in</strong>ché unm<strong>in</strong>ore straniero possa beneficiare delle misure di protezione previste dall’ord<strong>in</strong>amento<strong>italia</strong>no.L’eventuale ricorso a procedure per accertare l’età di un m<strong>in</strong>ore straniero dovrebbe esseresvolto <strong>in</strong> conformità con pr<strong>in</strong>cipi relativi alla tutela e promozione dei diritti umanifondamentali dei quali i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> sono titolari, così come sanciti pr<strong>in</strong>cipalmente dalla CRC,diritti che si applicano a tutti i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> senza alcuna forma di discrim<strong>in</strong>azione. In particolare,al f<strong>in</strong>e di perseguire il suo superiore <strong>in</strong>teresse, nel caso <strong>in</strong> cui durante la fase diidentificazione emergano dubbi fondati circa l’età dichiarata dal m<strong>in</strong>ore, delle chiareprocedure operative standard per l’accertamento dell’età devono essere applicatesull’<strong>in</strong>tero territorio nazionale.Esami medico-scientifici per accertare l’età di un presunto m<strong>in</strong>ore devono essere utilizzaticome extrema ratio e quando il ricorso ad altri mezzi (non dannosi per il m<strong>in</strong>ore e per isuoi cari, quali ad esempio le verifiche consolari, a meno che non si tratti di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>richiedenti asilo, o tali verifiche non possano essere altrimenti dannose per il m<strong>in</strong>ore e/o isuoi cari) non abbia dato alcun esito.Nel caso di ricorso a esami medico-scientifici, è necessario assicurare che:• il m<strong>in</strong>ore sia sempre <strong>in</strong>formato, <strong>in</strong> una l<strong>in</strong>gua che possa capire e <strong>in</strong> conformità con il suogrado di maturità, circa il fatto che la sua età può essere determ<strong>in</strong>ata mediante l’ausiliodi esami medici, i possibili risultati e le conseguenze che essi producono, e le42 43
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIconseguenze di un eventuale rifiuto a sottoporsi a detti esami. È necessario ottenere ilconsenso <strong>in</strong>formato ed esplicito da parte del m<strong>in</strong>ore e del suo tutore, che dovrebbeaccompagnare il m<strong>in</strong>ore durante tutto il processo di accertamento dell’età, assicurandoil conseguimento del suo superiore <strong>in</strong>teresse.• Le procedure per l’accertamento dell’età vengano messe <strong>in</strong> atto da professionisti espertie <strong>in</strong>dipendenti. Tali procedure devono prendere <strong>in</strong> considerazione fattori relativi allosviluppo fisico e psicosociale del m<strong>in</strong>ore, nonché alla sua provenienza ambientale eculturale, ed essere eseguite nel pieno rispetto dei suoi diritti e della sua dignità, conmodalità che siano il meno <strong>in</strong>vasive possibili, derivanti dalle buone prassi esistenti alivello nazionale e <strong>in</strong>ternazionale.• L’accertamento dell’età deve essere considerato come un processo che non conduce arisultati esatti né univoci ed è pertanto necessario che un marg<strong>in</strong>e di errore vengasempre <strong>in</strong>dicato nel referto medico. Una copia del referto dovrebbe essere rilasciata alm<strong>in</strong>ore <strong>in</strong> una l<strong>in</strong>gua che egli/ella comprenda.• F<strong>in</strong>o al completamento del processo di accertamento dell’età, o <strong>in</strong> caso permanganodubbi circa l’età del m<strong>in</strong>ore anche dopo la perizia di accertamento, la m<strong>in</strong>ore età deveessere sempre presunta e il m<strong>in</strong>ore deve essere trattato come tale e godere di tutti idiritti dei quali è titolare senza alcuna discrim<strong>in</strong>azione 88 .Nonostante la questione dell’accertamento dell’età abbia assunto un’importanzasempre maggiore <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> negli ultimi anni, non vi sono ancora delle procedureomogenee e standardizzate applicate per l’accertamento dell’età dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>atte a garantire il rispetto dei diritti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> prima, durante e dopo l’accertamentomedesimo. Gli aspetti che presentano maggiori criticità riguardano: ricorso ad esamimedici <strong>in</strong> misura sproporzionata e come prassi abituale; accertamento spesso basato suun solo esame medico (che <strong>in</strong> alcuni casi espone il presunto m<strong>in</strong>ore ad un danno,specialmente <strong>in</strong> casi di esami ripetuti); marg<strong>in</strong>e di errore quasi mai <strong>in</strong>dicato nel refertomedico; copia del referto di solito non consegnata al m<strong>in</strong>ore; esami condotti per lo piùal momento dell’<strong>in</strong>gresso (o dell’<strong>in</strong>tercettazione sul territorio) del m<strong>in</strong>ore; mancatotrattamento del m<strong>in</strong>ore <strong>in</strong> quanto tale <strong>in</strong> attesa dei risultati; consenso <strong>in</strong>formato agliesami non regolarmente richiesto al presunto m<strong>in</strong>ore; assenti o <strong>in</strong>sufficienti<strong>in</strong>formazioni, <strong>in</strong> una l<strong>in</strong>gua e con modalità comprensibili per il m<strong>in</strong>ore, sull’<strong>in</strong>teraprocedura <strong>in</strong> generale e sulle conseguenze attese; mancata notifica della decisione diattribuzione dell’età recante <strong>in</strong>dicazione dei mezzi di impugnazione, o dell’<strong>in</strong>dicazionedi attribuzione dell’età nel provvedimento notificato al presunto m<strong>in</strong>ore a seguitodell’accertamento dell’età.Dei passi <strong>in</strong> avanti sul fronte normativo e delle politiche sono stati registrati <strong>in</strong> materianegli ultimi anni. Nel maggio 2008, su richiesta della Conferenza dei servizi sulla“Procedura di identificazione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati e di accertamentodella m<strong>in</strong>ore età”, <strong>in</strong>detta dal M<strong>in</strong>istero dell’Interno, presso il M<strong>in</strong>istero del Lavoro, dellaSalute e delle Politiche Sociali è stato costituito un gruppo tecnico di lavoro checomprendeva professionisti esperti ed attori rilevanti, tra i quali radiologi, psicologi,pediatri, Forze dell’Ord<strong>in</strong>e, M<strong>in</strong>istero della Giustizia ecc. Nel corso delle diverse riunionisono stati ascoltati anche rappresentanti di organizzazioni attive per la tutela dei diritti dei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati, tra le quali <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>. Tale gruppo avevail compito di giungere alla def<strong>in</strong>izione di un protocollo sanitario da utilizzare su tutto ilterritorio nazionale nei casi <strong>in</strong> cui si renda necessario ricorrere a procedure medicoscientificheper accertare l’età di un m<strong>in</strong>ore straniero non accompagnato <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, conparticolare riferimento ai casi dubbi circa la m<strong>in</strong>ore o maggiore età.Nel mese di novembre 2008, il suddetto gruppo di lavoro ha prodotto un protocollosull’accertamento dell’età. Tale protocollo è stato poi sottoposto al parere del ConsiglioSuperiore di Sanità. La versione f<strong>in</strong>ale del Protocollo sulla “Determ<strong>in</strong>azione dell’età nei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati” (“Protocollo”) è stata emessa dall’allora M<strong>in</strong>istero del Lavoro,della Salute e delle Politiche Sociali nel giugno del 2009 e trasmessa al M<strong>in</strong>isterodell’Interno.<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> ha accolto con favore la decisione delle Istituzioni <strong>italia</strong>ne dielaborare delle procedure standard applicabili sull’<strong>in</strong>tero territorio nazionale, quale<strong>in</strong>dispensabile punto di partenza per assicurare un trattamento equo dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>,attraverso il co<strong>in</strong>volgimento attivo di esperti di alto livello delle discipl<strong>in</strong>e richieste e laconsultazione di istituzioni e organizzazioni competenti.Inoltre, il Protocollo <strong>in</strong> questione riflette ed <strong>in</strong>corpora alcuni pr<strong>in</strong>cipi fondamentali volti agarantire il rispetto dei diritti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> la cui età sia sottoposta ad accertamenti tramiteprocedure medico-scientifiche, tra i quali:• la previsione dell’approccio multi-dimensionale;• l’obbligo di <strong>in</strong>dicazione del marg<strong>in</strong>e di errore e presunzione della m<strong>in</strong>ore età <strong>in</strong> caso didubbio;• il superiore <strong>in</strong>teresse del m<strong>in</strong>ore come f<strong>in</strong>alità pr<strong>in</strong>cipale del processo di accertamento;• la disposizione dell’accertamento dell’età da parte dell’Autorità giudiziaria;• la formazione dei professionisti <strong>in</strong>caricati, la centralità della figura del pediatra e delmediatore culturale;• la previsione di aggiornamento periodico delle procedure.Tali elementi, se applicati nella pratica, sono suscettibili di arrecare notevole miglioramentonell’attuazione dei diritti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> la cui età sia messa <strong>in</strong> dubbio <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.Il Protocollo contiene tuttavia alcune previsioni e delle omissioni che compromettono lapiena protezione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> questione.In particolare, sia pure <strong>in</strong> conformità ai limiti del mandato ricevuto, il Protocollo emesso dalM<strong>in</strong>istero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali non richiama pr<strong>in</strong>cipi fondamentaligià codificati né contiene <strong>in</strong>dicazioni procedurali chiare ed esaustive circa le circostanze nellequali può essere opportuno ricorrere all’accertamento dell’età e con quali garanzie m<strong>in</strong>imeper la tutela dei diritti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> prima, durante e dopo il procedimento, tra le quali: a)ricorso a procedure medico-scientifiche solo <strong>in</strong> caso di dubbio fondato e come extremaratio; b) obbligo di assegnazione di un tutore; c) consenso <strong>in</strong>formato ed esplicito da partedel m<strong>in</strong>ore come requisito <strong>in</strong>dispensabile; d) l’obbligo di rilasciare un certificato degli esamial m<strong>in</strong>ore, <strong>in</strong> una l<strong>in</strong>gua che egli/ella comprenda; e) l’applicazione di tutte le misure <strong>in</strong>materia di protezione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> f<strong>in</strong>o al completamento del processo di accertamentodell’età; f ) <strong>in</strong>dicazioni circa la tempistica <strong>in</strong> base alla quale il processo deve aver luogo.Desta <strong>in</strong>oltre preoccupazione l’<strong>in</strong>serimento dell’esame radiografico del distretto polsomanoall’<strong>in</strong>terno del Protocollo. Le relazioni del gruppo tecnico di esperti (v. supra)hanno <strong>in</strong>fatti evidenziato che il ricorso alla misurazione dell’età ossea per stabilire l’etàanagrafica deve essere considerato un uso improprio di tale strumento che ha funzione ef<strong>in</strong>alità di tipo prettamente diagnostico 89 .La frammentarietà di prassi <strong>in</strong> materia di accertamento dell’età a livello europeo èrichiamata anche da un rapporto della FRA (European Union Agency for FundamentalRights) sui <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati richiedenti asilo, nel quale si raccomanda che“gli Stati Membri [della UE] non dovrebbero ricorrere a procedure di accertamento dell’etàcome prassi abituale, ma solo quando emergano seri dubbi circa l’età dell’<strong>in</strong>dividuo” el’applicazione di una serie di importanti garanzie a tutela dei diritti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> richiamate nelpresente paragrafo 90 . La stessa Agenzia, <strong>in</strong> un altro rapporto dedicato alla tratta di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong>Unione Europea, raccomanda che la normativa comunitaria <strong>in</strong>tegri una policysull’accertamento dell’età delle vittime di tratta, specificando come questa questione siarilevante per altri <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> - non solo vittime di tratta 91 .L’accertamento dell’età è oggetto di crescente attenzione anche da parte delle istituzionidell’Unione Europea.Nel Piano d’Azione sui <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati adottato dalla CommissioneEuropea, viene ribadita l’importanza cruciale che tale questione riveste nell’attivare una44 45
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIserie di garanzie procedurali e misure previste dalla normativa UE. A frontedell’eterogeneità di prassi riscontrate tra gli Stati Membri, la Commissione si impegna ademanare delle l<strong>in</strong>ee guida sulle pratiche da seguire nel processo di accertamento dell’età,<strong>in</strong> collaborazione con esperti scientifici e accademici e con l’“Asylum Support Office”quando sarà stabilito 92 .Inf<strong>in</strong>e, previsioni sull’accertamento dell’età verranno <strong>in</strong>serite o modificate nel quadrodell’attuale processo di revisione degli strumenti pr<strong>in</strong>cipali <strong>in</strong> materia di asilo nellanormativa comunitaria.RaccomandazioniPer garantire che ciascun m<strong>in</strong>ore straniero venga identificato come tale, <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong><strong>Italia</strong> raccomanda:al Parlamento di <strong>in</strong>trodurre una norma del T.U. Immigrazione (art. 31 comma 6) chespecifichi che:- ove la m<strong>in</strong>ore età dello straniero sia <strong>in</strong>certa, si devono applicare le norme <strong>in</strong> materia diprotezione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> e deve essere sospeso ogni provvedimento che possa ledere idiritti del m<strong>in</strong>ore, quali l’espulsione, il resp<strong>in</strong>gimento o il trattenimento <strong>in</strong> un CIE o <strong>in</strong>un Centro per migranti adulti, f<strong>in</strong>o all’accertamento della maggiore età;- le autorità di pubblica sicurezza devono riferire al più presto al Procuratore dellaRepubblica presso il Tribunale per i m<strong>in</strong>orenni del luogo <strong>in</strong> cui il m<strong>in</strong>ore si trova, chedispone ove necessario perizia per la valutazione dell’età;- qualora, anche dopo la perizia, permangano dubbi sulla m<strong>in</strong>ore età, questa è presuntatale ad ogni effetto;- le perizie devono essere effettuate da professionisti titolari di specifiche competenze <strong>in</strong>materia, con metodi di provata scientificità, che rispett<strong>in</strong>o la salute e la dignità delm<strong>in</strong>ore. Il regolamento di attuazione stabilisce le modalità per la valutazione dell’età e legaranzie processuali, con particolare riferimento ai term<strong>in</strong>i per l’effettuazionedell’accertamento, alla prestazione del consenso da parte del m<strong>in</strong>ore o del tutore e allagaranzia del diritto alla difesa.Al M<strong>in</strong>istero dell’Interno, di adottare delle procedure per l’accertamento dell’età, chesiano rispettose dei diritti e della dignità dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, applicabili <strong>in</strong> modo omogeneo sututto il territorio nazionale solo <strong>in</strong> caso di dubbio fondato sull’età e qualora non vi sianoaltri mezzi a disposizione. Le tecniche utilizzate per procedere a tale accertamento devonoessere basate su metodi di <strong>in</strong>dag<strong>in</strong>e multidiscipl<strong>in</strong>ari che tengano <strong>in</strong> considerazione losviluppo fisico e psicologico del m<strong>in</strong>ore, prevedere sempre l’<strong>in</strong>dicazione del marg<strong>in</strong>e dierrore nel referto medico, la considerazione del migrante come m<strong>in</strong>ore <strong>in</strong> attesa dell’esitodell’esame, la partecipazione ed il consenso <strong>in</strong>formato del m<strong>in</strong>ore e del suo tutoredurante l’<strong>in</strong>tero procedimento, e la possibilità di ricorrere contro la decisione presa.3.3 TRATTA E SFRUTTAMENTO 93Per m<strong>in</strong>ore vittima di tratta si <strong>in</strong>tende ogni m<strong>in</strong>ore che è reclutato, trasportato, trasferito,ospitato o accolto a f<strong>in</strong>e di sfruttamento, sia all’<strong>in</strong>terno che all’esterno di un paese, anchesenza che vi sia stata coercizione, <strong>in</strong>ganno, abuso di potere o altra forma di abuso 94 .Qualsiasi <strong>in</strong>tervento volto a prevenire e ad affrontare la tratta e lo sfruttamento di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>dovrebbe porre la protezione e la promozione dei diritti di ciascun m<strong>in</strong>ore vittima,potenziale vittima o a rischio al centro della propria attenzione.Sfortunatamente, i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> vittime di tratta subiscono violazioni di tali diritti non solodurante il processo di tratta e sfruttamento, ma anche come conseguenza di azioniposte <strong>in</strong> essere dalle istituzioni, <strong>in</strong>nanzi tutto perché queste spesso falliscononell’identificare tempestivamente ogni m<strong>in</strong>ore (potenziale) vittima o a rischio di trattae sfruttamento.Il fenomeno della tratta di esseri umani <strong>in</strong> generale, e della tratta di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> particolare, èal momento impossibile da quantificare. Ciò è dovuto <strong>in</strong>nanzi tutto alla natura stessa dellatratta, fenomeno crim<strong>in</strong>ale gestito da organizzazioni e <strong>in</strong>dividui, il quale spesso comportaazioni perpetrate <strong>in</strong> diversi luoghi, paesi e cont<strong>in</strong>enti. La reticenza delle vittime di tratta ademergere dallo stato di sfruttamento, a causa di paura di ritorsioni contro se stesse o ipropri cari, di provvedimenti sanzionatori, di espulsione e rimpatrio, spessoconcretamente fondate su una normativa <strong>in</strong>sufficiente a proteggere vittime e testimoni diquesto reato, unita alla mancanza di una def<strong>in</strong>izione comune di tratta di esseri umani e disistemi e strumenti di raccolta dei dati ad essa relativi, rendono impossibile disegnare unquadro complessivo del fenomeno.L’identificazione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> quanto vittime di tratta costituisce un passaggio cruciale alf<strong>in</strong>e di poter porre <strong>in</strong> essere immediatamente tutte le misure di protezione e assistenzadelle quali essi hanno bisogno. Si tratta di un processo che a volte richiede molto tempo elavoro, a causa di una serie di fattori, compreso il cont<strong>in</strong>uo mutamento delle tipologie delfenomeno della tratta 95 .In particolare, <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> si assiste sempre meno alla tratta di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> secondo le classichemodalità di <strong>in</strong>izio del fenomeno nel paese di orig<strong>in</strong>e, e sempre più <strong>in</strong>vece a fenomeno disfruttamento di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> situazione di grave rischio che vengono reclutati dopo il loroarrivo nel paese e sfruttati nella prostituzione, nel lavoro <strong>in</strong> nero nel settore orto-frutticoloo della ristorazione, costretti a chiedere l’elemos<strong>in</strong>a o a compiere attività illegali (come ilfurto o lo spaccio di sostanze stupefacenti vietate) 96 .Come già evidenziato lo scorso anno 97 , norme restrittive emanate <strong>in</strong> materia di sicurezzae/o ord<strong>in</strong>e pubblico rischiano di m<strong>in</strong>are notevolmente gli <strong>in</strong>terventi volti a favorirel’emersione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> vittime di tratta e <strong>in</strong> situazioni di sfruttamento. Si tratta di normeche, più <strong>in</strong> generale, ostacolano l’identificazione e l’accoglienza di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong>diverse situazioni (non accompagnati o <strong>in</strong> nuclei familiari irregolarmente residenti, vittimedi tratta ma anche richiedenti protezione <strong>in</strong>ternazionale e migranti economici).Si pensi, <strong>in</strong> particolare, alla previsione del reato di <strong>in</strong>gresso e soggiorno illegale 98 ,<strong>in</strong>trodotta dalla Legge n. 94/2009 recante “Disposizioni <strong>in</strong> materia di sicurezza pubblica”.Come già evidenziato lo scorso anno 99 , si tratta di una norma che, pur non escludendol’applicazione delle misure di protezione alle quali le vittime di tratta e sfruttamentopossono accedere come previsto dalla normativa <strong>italia</strong>na <strong>in</strong> materia 100 , pone ulteriori limitial processo di emersione dallo sfruttamento.La norma <strong>in</strong> questione non prevede esplicitamente la non applicabilità ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>. Tuttavia,ritenendosi da più parti che tale norma sia pr<strong>in</strong>cipalmente f<strong>in</strong>alizzata a prevedere unanuova ipotesi per l’allontanamento dal territorio dello Stato, essa sembra difficilmenteapplicabile ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, i quali godono del divieto di allontanamento dal territorio 101 . Da unaprima rilevazione effettuata da <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> a sei mesi dall’entrata <strong>in</strong> vigore dellaLegge n. 94/2009, il reato di <strong>in</strong>gresso e soggiorno illegale viene contestato ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong>alcune città e non <strong>in</strong> altre, riflettendo così una prassi <strong>in</strong>terpretativa e applicativadisomogenea sul territorio <strong>italia</strong>no 102 .Un altro elemento che ostacola l’emersione di forme di tratta e sfruttamento, <strong>in</strong>particolare di tipo sessuale, deriva dall’emanazione di una serie di ord<strong>in</strong>anze cosiddette“anti-prostituzione”, a seguito di una modifica normativa <strong>in</strong>trodotta dal “pacchettosicurezza” (<strong>in</strong> particolare dal DL 23 maggio 2008, n. 92, recante “Misure urgenti <strong>in</strong> materiadi sicurezza”, convertito <strong>in</strong> Legge 24 luglio 2008, n. 125) che attribuisce a tal riguardomaggiori poteri ai S<strong>in</strong>daci.46 47
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIOltre ai dubbi circa la legittimità costituzionale dei provvedimenti adottati (e dellasuddetta normativa che li autorizza) e l’effettiva loro applicabilità, da una prima rilevazioneeffettuata 103 emerge che tali provvedimenti - quasi sempre adottati dagli enti locali senzaun confronto con i soggetti che lavorano sul campo, con le unità di strada e più <strong>in</strong>generale all’<strong>in</strong>terno del sistema di servizi rivolti alla prostituzione e alla tratta - abbianocausato una sp<strong>in</strong>ta ulteriore verso il sommerso e l’“<strong>in</strong>door” dei fenomeni di prostituzione,ivi comprese le forme di tratta e sfruttamento, un’accresciuta diffidenza da parte dellepersone co<strong>in</strong>volte, una mobilità territoriale e un turnover più elevati su molti dei territor<strong>in</strong>ei quali la rilevazione è stata condotta, come tentativi di sottrazione a controlli e sanzioni.Tutti questi elementi hanno causato maggiori difficoltà da parte dei servizi di assistenza(soprattutto le unità di strada) a <strong>in</strong>staurare relazioni di fiducia al f<strong>in</strong>e di favorire lafuoriuscita dalle situazioni di disagio e di sfruttamento, a causa della aumentata diffidenzae paura delle persone co<strong>in</strong>volte e dell’elevata mobilità territoriale 104 .Le modifiche normative brevemente descritte sopra, limitando fortementel’identificazione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> vittime di tratta e sfruttamento, confliggono con le misure diprotezione delle quali questi <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, ed i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> generale, avrebbero diritto dibeneficiare, al pari di qualsiasi m<strong>in</strong>ore <strong>italia</strong>no.Non risulta peraltro che un reale monitoraggio dell’impatto sui diritti umani delle personeco<strong>in</strong>volte - e <strong>in</strong> particolare sui diritti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> vittime di tratta e sfruttamento o co<strong>in</strong>volt<strong>in</strong>ella prostituzione - di queste e altre norme simili sia stato effettuato da parte delleistituzioni.Un ulteriore colpo all’emersione delle vittime di tratta <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> è stato <strong>in</strong>ferto dalla recentedecisione della chiusura delle postazioni locali del Numero Verde Antitratta comunicataagli enti che gestiscono tale servizio dal Dipartimento per le Pari Opportunità nel mese diluglio 2010. Si tratta <strong>in</strong>fatti di uno strumento fondamentale di risposta immediata ecoord<strong>in</strong>ata ai casi di tratta e grave sfruttamento rilevati sul territorio nazionale. Lascomparsa delle postazioni locali del Numero Verde Antitratta, alla quale sopravvivrebbeun’unica postazione centrale, <strong>in</strong>fliggerebbe un duro colpo al sistema di assistenza dellevittime di tratta vigente da anni nel paese 105 .Tale preoccupante novità si iscrive nel quadro più ampio di un progressivo sfaldamentodel sistema nazionale di assistenza alle vittime di tratta, i cui capisaldi sono rappresentati -accanto al Numero Verde - dai progetti gestiti <strong>in</strong> collaborazione da enti locali, associazionie organizzazioni non governative, sulla base di bandi annuali di f<strong>in</strong>anziamento ai sensidell’art. 13 Legge n. 228/2003 e dell’art. 18 T.U. Immigrazione, rispettivamente per “larealizzazione di un programma di assistenza che garantisca, <strong>in</strong> via transitoria, adeguatecondizioni di alloggio, vitto e assistenza” e per il rilascio di un permesso di soggiorno e lapartecipazione ad un programma di assistenza ed <strong>in</strong>tegrazione sociale per le vittime ditratta.Infatti, al momento della pubblicazione del presente rapporto, le risorse f<strong>in</strong>anziarie persostenere i suddetti <strong>in</strong>terventi sono a rischio, e con esse la possibilità di procedere a unpotenziamento del sistema di assistenza alle vittime di tratta, attraverso l’assunzione di unruolo attivo nella governance del sistema da parte delle istituzioni preposte.Un segnale positivo è tuttavia costituito dalla costituzione di un Tavolo Tecnico di espertipresso il Dipartimento per le Pari Opportunità, il cui compito dovrebbe essere quello dielaborare un sistema di referral per le vittime di tratta a livello nazionale e un pianod’azione contro la tratta <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.Altro nodo problematico ricorrente riguarda l’applicazione restrittiva dell’art.18 T.U.Immigrazione - norma che prevede che chi abbia subito violenza o grave sfruttamentoabbia diritto a una protezione speciale attraverso l’<strong>in</strong>serimento <strong>in</strong> un programma diassistenza e <strong>in</strong>tegrazione sociale e il rilascio di un permesso di soggiorno di sei mesi,r<strong>in</strong>novabile per un anno. Si tratta di una previsione normativa che pone l’<strong>Italia</strong>all’avanguardia rispetto al resto del mondo, <strong>in</strong> quanto la protezione <strong>in</strong> base al suddettoarticolo non è v<strong>in</strong>colata all’obbligo di collaborazione da parte della vittima con le autoritàdi polizia e giudiziarie. Tuttavia, tale strumento viene utilizzato ancora <strong>in</strong> misura limitata, daun lato perché esso viene applicato quasi esclusivamente ai casi di sfruttamento sessuale,dall’altro perché numerose Questure cont<strong>in</strong>uano a subord<strong>in</strong>are il rilascio del permesso disoggiorno alla denuncia della vittima contro gli sfruttatori 106 .Significativi progressi a livello comunitario deriverebbero dal processo di revisionedella normativa europea attualmente <strong>in</strong> corso. Infatti, nel marzo del 2010 laCommissione Europea ha presentato una proposta di Direttiva contro la tratta di esseriumani 107 , che sostituirebbe la Decisione-Quadro attualmente <strong>in</strong> vigore <strong>in</strong> materia erisalente al 2002 108 . La nuova Direttiva, avente lo scopo di migliorare significativamenteil livello di protezione delle vittime di tratta, se approvata segnerebbe un notevolepasso avanti nella normativa comunitaria <strong>in</strong> materia di tratta, adottando un approccio<strong>in</strong>tegrato focalizzato non solo sulla lotta al crim<strong>in</strong>e ma anche sulla prevenzione delfenomeno e sull’assistenza alle vittime. L’attuale testo richiede tuttavia degli ulteriorimiglioramenti, f<strong>in</strong>alizzati a garantire una efficace, piena e <strong>in</strong>condizionata protezione atutte le vittime di tratta e sfruttamento, a presc<strong>in</strong>dere dal loro status migratorio e dallavolontà di collaborare con la giustizia 109 .Il testo della Direttiva proposto dalla Commissione contiene delle previsioni specifiche pergarantire la protezione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>. Queste previsioni, generalmente positive, richiedonotuttavia ulteriori miglioramenti, <strong>in</strong> particolare per quanto concerne: la previsionedell’assegnazione di un tutore per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati; e garanzie per ilpieno rispetto del diritto di <strong>in</strong>formazione e partecipazione del m<strong>in</strong>ore e di protezione dei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> vittime e/o testimoni nell’ambito dei procedimenti giudiziari relativi a casi di tratta.In generale, le misure di protezione per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> vittime di tratta dovrebbero <strong>in</strong>serirsi nelquadro dei sistemi di protezione esistenti a livello locale, nazionale e <strong>in</strong>ternazionale, edessere coerenti con le altre parti della normativa europea <strong>in</strong> materia di migrazione, <strong>in</strong>particolare con il Piano d’Azione della UE per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati.La questione della prevenzione della tratta riveste un’importanza fondamentale, richiamata<strong>in</strong> numerosi documenti politici e normativi a livello europeo e <strong>in</strong>ternazionale.Nei paesi di orig<strong>in</strong>e dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> vittime la prevenzione della tratta viene affidata moltospesso a campagne di <strong>in</strong>formazione e sensibilizzazione sul tema. I limiti più comuni rilevati<strong>in</strong> molte di queste campagne riguardano, <strong>in</strong>nanzi tutto, il fatto che esse tendono ariprodurre stereotipi, riducendo il fenomeno della tratta ad una m<strong>in</strong>accia rivolta solo adalcuni gruppi sociali e relativamente a determ<strong>in</strong>ate forme di sfruttamento (tipicamente losfruttamento sessuale). Troppo spesso, <strong>in</strong>oltre, i messaggi veicolati da tali campagne nonriescono a porre i beneficiari ai quali si rivolgono <strong>in</strong> condizioni di difendersi dai rischi ditratta, ma <strong>in</strong>cutono timori (ad esempio, scoraggiando l’emigrazione) piuttosto che fornireloro <strong>in</strong>formazioni utili su cosa fare per evitare il rischio di divenire vittime <strong>in</strong> modorealistico.Inf<strong>in</strong>e, gli sforzi tesi a valutare l’impatto e i risultati ottenuti da tali campagne non sonostati effettuati <strong>in</strong> modo puntuale e adeguato nella maggior parte dei casi. Molto spesso,<strong>in</strong>fatti, i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> ricevono <strong>in</strong>formazioni da una varietà di fonti diverse (genitori, <strong>in</strong>segnantiecc.). Fonti diverse trasmettono messaggi diversi, e ciò limita la capacità dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> dicomprendere cos’è la tratta e cos’è lo sfruttamento, e di proteggersi. Molti ragazzi nonpensano che ciò che viene loro comunicato possa riguardarli direttamente. Quando<strong>in</strong>vece riconoscono la concretezza del rischio, spesso si lamentano del fatto che le<strong>in</strong>formazioni ricevute non forniscono loro consigli pratici su come affrontare e proteggersida tali m<strong>in</strong>acce 110 .Le strategie di prevenzione che si avvalgono dell’utilizzo di campagne di <strong>in</strong>formazionequale strumento per sensibilizzare i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> sul fenomeno della tratta dovrebbero partire48 49
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIda una chiara <strong>in</strong>dividuazione di quali sono i gruppi maggiormente esposti a rischio. Unavolta <strong>in</strong>dividuati tali gruppi (con l’ausilio della letteratura disponibile e degli attori a variotitolo impegnati nella lotta alla tratta), bisognerebbe verificare cosa sanno e pensano i<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> medesimi, quali sono a loro avviso i fattori di rischio e quelli di resilienza rispettoalla tratta nel contesto nel quale essi vivono.Le attività di sensibilizzazione dovrebbero essere disegnate sulla base delle <strong>in</strong>formazionifornite dai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> (ed anche dalle loro famiglie, comunità e adulti di riferimento). Èimportante co<strong>in</strong>volgere, nelle modalità e nei momenti opportuni, i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> stessi neldisegnare tali attività e nel realizzarle. Se forniti da parte di coetanei, <strong>in</strong>fatti, i messaggi di<strong>in</strong>formazione sono potenzialmente più efficaci nei confronti di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> a rischio di tratta 111 .Le <strong>in</strong>formazioni fornite dovrebbero poter accrescere la conoscenza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> merito airischi concreti che essi corrono, ai propri diritti e ai servizi ai quali possono rivolgersi peravere aiuto qualora necessario. Qualsiasi attività dovrebbe <strong>in</strong>oltre essere soggetta a unregolare monitoraggio di impatto, <strong>in</strong>centrato sul riscontro dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> ai quali essa è rivolta.Le strategie di prevenzione della tratta di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, al f<strong>in</strong>e di essere efficaci, dovrebberocomb<strong>in</strong>are alle azioni di <strong>in</strong>formazione e sensibilizzazione delle misure volte a contrastarele cause remote della tratta, quali la povertà, le discrim<strong>in</strong>azioni sulla base del genere ealtre forme di discrim<strong>in</strong>azione. Tali misure dovrebbero essere <strong>in</strong>serite nel quadro di unrafforzamento dei sistemi di protezione dell’<strong>in</strong>fanzia e dell’adolescenza a livello nazionalee locale.RaccomandazioniPer garantire l’emersione, l’identificazione e l’assistenza ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> vittime di tratta e lapiena attuazione dei loro diritti, <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> raccomanda:Al Dipartimento per le Pari Opportunità presso la Presidenza del Consiglio dei M<strong>in</strong>istri,di:• promuovere l’adozione di una strategia ed un piano nazionale di lotta alla tratta;• promuovere e rendere operativo un sistema nazionale per la presa <strong>in</strong> carico el’assistenza (national referral system) delle vittime di tratta, comprensivo di procedureoperative omogenee relative all’identificazione, alla presa <strong>in</strong> carico ed all’assistenza dei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> vittime di tratta, basate sul rispetto e la promozione dei diritti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>medesimi; tali procedure dovrebbero prevedere una chiara dist<strong>in</strong>zione dei ruoli e delleresponsabilità delle diverse autorità competenti <strong>in</strong> materia, nonché <strong>in</strong>dicazioni per illoro effettivo coord<strong>in</strong>amento, e gli standard m<strong>in</strong>imi da applicare <strong>in</strong> ogni fase di contattoe assistenza offerta e fornita ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>.Al M<strong>in</strong>istero dell’Interno, M<strong>in</strong>istero della Giustizia, M<strong>in</strong>istero del Lavoro, della Salute edelle Politiche Sociali e alla Conferenza Unificata di:• adoperarsi aff<strong>in</strong>ché, nell’identificazione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> vittime di tratta, vengano consideratetutte le forme possibili di sfruttamento, <strong>in</strong>cludendo ma non limitandosi a quellasessuale, e vengano adottati procedimenti di identificazione proattiva, che raggiungano i<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nei luoghi di <strong>in</strong>sediamento e di possibile sfruttamento;• garantire che tutti gli operatori suscettibili di entrare <strong>in</strong> contatto con le vittime di trattasiano <strong>in</strong> grado di identificare tempestivamente ed <strong>in</strong> maniera proattiva i possibili casi ditratta o sfruttamento di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, prevedendo l’adozione e la diffusione di <strong>in</strong>dicatori estrumenti regolarmente aggiornati, <strong>in</strong> grado di guidare il processo di identificazione dei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> a rischio e/o vittime di tratta;• potenziare il sistema nazionale anti-tratta, attraverso una dotazione f<strong>in</strong>anziaria cheassicuri sostenibilità ai servizi nell’ottica di un approccio <strong>in</strong>tegrato che garantisca laprotezione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> e degli adulti che sono vittime di tratta e grave sfruttamento e ilcontrasto alla crim<strong>in</strong>alità.Al M<strong>in</strong>istero degli Esteri, di:• adoperarsi aff<strong>in</strong>ché le politiche adottate <strong>in</strong> materia di prevenzione della migrazionesiano <strong>in</strong>centrate sul pieno rispetto e sulla promozione dei diritti umani dellepopolazioni co<strong>in</strong>volte, ivi <strong>in</strong>clusi i diritti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>;• <strong>in</strong>traprendere strategie olistiche di <strong>in</strong>tervento sulle cause remote dell’immigrazione,adeguatamente f<strong>in</strong>anziate, basate su ricerche approfondite, che pongano al centro ilrafforzamento dei sistemi e dei meccanismi di protezione dell’<strong>in</strong>fanzia edell’adolescenza e la creazione di reali opportunità di sviluppo per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, le lorofamiglie e le loro comunità.3.4 PROTEZIONE INTERNAZIONALE (ASILO E PROTEZIONESUSSIDIARIA) 112Secondo i dati forniti dal M<strong>in</strong>istero dell’Interno, nel 2008 sono state presentate al Governo<strong>italia</strong>no 573 richieste di protezione <strong>in</strong>ternazionale da parte di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati, dicui 56 di femm<strong>in</strong>e. Le nazionalità maggiormente rappresentate sono quella afghana (200),somala (69), nigeriana (66), eritrea (49), ghanese (36), ivoriana (20). Nella maggior partedei casi le Commissioni Territoriali hanno accordato una forma di protezione<strong>in</strong>ternazionale: status di rifugiato (29,65%), protezione sussidiaria (31,27%). Invece nel18,6% dei casi le Commissioni hanno proposto il rilascio di un permesso di soggiorno permotivi umanitari, che tuttavia non rappresenta una soluzione di lunga durata. Più del 20%dei casi non ha ottenuto un esito positivo 113 .Sebbene non si abbiano a disposizione i dati ufficiali relativi alle richieste di protezione<strong>in</strong>ternazionale da parte di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati per gli anni 2009 e 2010, dalla letturadei dati relativi all’accoglienza dei suddetti <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nella rete del Sistema di protezione perrichiedenti asilo e rifugiati (SPRAR), è possibile senz’altro evidenziare un calo dellerichieste di protezione <strong>in</strong>ternazionale presentate <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati richiedenti protezione <strong>in</strong>ternazionale accolti nelloSPRAR sono passati <strong>in</strong>fatti da 31 nel 2006 a 197 nel 2007, per arrivare a 409 nel 2008 (piùche raddoppiati). Ad ottobre 2010 erano presenti nei centri complessivamente 73<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> 114 .Questa riduzione può essere letta alla luce delle <strong>in</strong>iziative <strong>in</strong>traprese dal Governo <strong>in</strong>materia di immigrazione e sicurezza, pr<strong>in</strong>cipalmente i r<strong>in</strong>vii <strong>in</strong> Libia e il pattugliamentocongiunto delle coste di quel paese. Desta <strong>in</strong>fatti particolare preoccupazione il r<strong>in</strong>vio <strong>in</strong>Libia di più di un migliaio di migranti <strong>in</strong>tercettati <strong>in</strong> acque <strong>in</strong>ternazionali a sud diLampedusa operato dal Governo <strong>italia</strong>no a partire dal maggio del 2009, tra i quali <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> non accompagnati e (<strong>in</strong> misura molto <strong>in</strong>feriore) <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nei nuclei familiari, anchepotenziali rifugiati 115 .Inoltre la maggior parte dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati richiedenti protezione<strong>in</strong>ternazionale accolta nel sistema SPRAR risulta essere prossima al compimento dellamaggiore età. Alla luce di questo dato risulta critico il ricorso sistematico a procedure diaccertamento dell’età dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> rilevata <strong>in</strong> molte parti d’<strong>Italia</strong>, specialmente allaluce della mancanza di procedure standard applicabili sull’<strong>in</strong>tero territorio 116 . A seguito diun’erronea identificazione, i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati richiedenti protezione<strong>in</strong>ternazionale possono <strong>in</strong>fatti essere trasferiti presso CARA e trattati come adulti.Molti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati identificati come tali e richiedenti la protezione<strong>in</strong>ternazionale vengono accolti <strong>in</strong> comunità per <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> privi delle cure familiari, chepurtroppo spesso non assicurano standard m<strong>in</strong>imi nei servizi offerti e nella specializzazione,diversificazione e competenza degli operatori che vi lavorano. Sulla base del monitoraggioeffettuato da <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> tra il maggio 2008 e febbraio 2010, la situazione risultaparticolarmente critica nelle comunità per <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> situate <strong>in</strong> Sicilia. Tra i pr<strong>in</strong>cipali problemirilevati, particolarmente critiche per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> richiedenti protezione <strong>in</strong>ternazionale risultanoil ritardo nell’assegnazione di un tutore (elemento impresc<strong>in</strong>dibile aff<strong>in</strong>ché il m<strong>in</strong>ore possapresentare la domanda di asilo) e la carenza di assistenza legale specializzata <strong>in</strong> materia e dimediazione culturale. Tali fattori ostacolano e limitano notevolmente l’effettiva possibilità perquesti <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> di accedere alla procedura di asilo. Dal monitoraggio effettuato da <strong>Save</strong> <strong>the</strong>50 51
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALI<strong>Children</strong> <strong>in</strong> Sicilia emerge dunque una chiara difficoltà di presentare domanda di asilo daparte di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati riguardo ai tempi necessari per l’avvio e ladef<strong>in</strong>izione della procedura, pr<strong>in</strong>cipalmente a causa dei ritardi nell’apertura della tutela edella difficoltà per il m<strong>in</strong>ore di essere seguito dal tutore nom<strong>in</strong>ato nello svolgimento dellepratiche necessarie. Inoltre, a seguito delle carenze nei servizi offerti, molti <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>non accompagnati si allontanano dalle comunità di accoglienza (circa il 60%), restando prividei meccanismi di protezione previsti dall’ord<strong>in</strong>amento <strong>italia</strong>no. Si teme dunque che molti diquesti <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non abbiano potuto accedere alla domanda di protezione <strong>in</strong>ternazionale.Tra il 2009 e il 2010, <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> ha ricevuto numerose segnalazioni e richiestedi <strong>in</strong>tervento da parte di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati richiedenti protezione<strong>in</strong>ternazionale che erano stati trasferiti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> da altri paesi dell’Unione Europea <strong>in</strong> base alRegolamento Dubl<strong>in</strong>o II (CE 343/2003) - regolamento che stabilisce i criteri e i meccanismidi determ<strong>in</strong>azione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilopresentata da un cittad<strong>in</strong>o di un paese terzo. Tali richieste provenivano da enti (es. tutori)o ONG che avevano <strong>in</strong> carico l’assistenza del m<strong>in</strong>ore nel paese nel quale questi si erarecato dopo essere passato per l’<strong>Italia</strong>, o che erano stati contattati dai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> stessi i qualiriferivano di trovarsi <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> privi di alcuna assistenza.Sulla base delle segnalazioni ricevute dallo sportello legale on-l<strong>in</strong>e di <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong><strong>Italia</strong>, risulta che diversi <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> trasferiti <strong>in</strong> base al Regolamento Dubl<strong>in</strong>o II vengonoriconosciuti e considerati come adulti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, a causa di una loro dichiarazione <strong>in</strong> talsenso al momento della prima identificazione sul territorio <strong>italia</strong>no, ovvero a seguito diprocedure di accertamento dell’età non uniformi e non compatibili con la tutela dei dirittidei quali essi sono titolari. L’identificazione effettuata <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> non viene modificata per ilsolo fatto che tali soggetti siano stati riconosciuti <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> e trattati come tali <strong>in</strong> un altropaese dell’Unione prima del r<strong>in</strong>vio <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.Qualora poi essi, rientrati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, si dichiarassero <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> dopo essere stati identificaticome adulti <strong>in</strong> precedenza, rischierebbero di vedersi imputato il reato di attestazione odichiarazione di falsa identità (art. 495 Codice Penale); circostanza, questa, verificatasi perdiversi <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> seguiti da <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> (Organizzazione alla quale si erano rivolti <strong>in</strong>quanto dest<strong>in</strong>atari di un decreto di espulsione poiché considerati adulti). In questi casi, ilm<strong>in</strong>ore viene generalmente deferito all’autorità giudiziaria per l’accertamento dellaresponsabilità penale. A volte il procedimento <strong>in</strong>tentato nei loro riguardi è stato archiviato;<strong>in</strong> altri, il giudice penale ha emesso una sentenza di assoluzione perché il fatto nonsussiste, sulla base di un successivo accertamento della m<strong>in</strong>ore età.Trattati come adulti, dunque, i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> “dubl<strong>in</strong>ati” risultano spesso privi di un’efficaceprotezione all’arrivo <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. Nel caso <strong>in</strong> cui l’esame della loro domanda di asilo sia ancora<strong>in</strong> corso, essi verranno collocati nei CARA <strong>in</strong>sieme agli altri richiedenti adulti, dove è <strong>in</strong>vecevietato il trattenimento di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati 117 .Attraverso lo sportello legale on-l<strong>in</strong>e, <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> sta favorendo la costituzionedi una rete di tutori, di associazioni di tutori e di servizi legali a livello europeo, <strong>in</strong> modoche il costante scambio di <strong>in</strong>formazioni contribuisca a che una valutazione del superiore<strong>in</strong>teresse di ciascun m<strong>in</strong>ore, basata su <strong>in</strong>formazioni dettagliate e aggiornate, sia garantita <strong>in</strong>ogni caso. La Corte Europea dei Diritti Umani ha richiesto di sospendere l’esecuzione delrimpatrio <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> richiedenti asilo ai sensi del Regolamento Dubl<strong>in</strong>o II, s<strong>in</strong>oall’esito della decisione nel merito, ai sensi dell’art. 39 del regolamento di procedura dellaCorte (procedura d’urgenza che assegna alla Corte la possibilità di chiedere ad uno Statodi adottare immediatamente un dato comportamento, alla luce del timore che questopossa costituire un pericolo per l’<strong>in</strong>columità del ricorrente; <strong>in</strong> questo caso, la Corte hachiesto di bloccare la procedura di rimpatrio, <strong>in</strong> attesa della decisione nel merito) 118 .L’Organizzazione è anche impegnata nel processo di revisione del Regolamento Dubl<strong>in</strong>o IIattualmente <strong>in</strong> corso a livello UE, per assicurare che maggiori garanzie per la protezionedei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> richiedenti asilo siano previste dalla normativa europea 119 .<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> raccomanda al M<strong>in</strong>istero dell’Interno di:• garantire ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati <strong>in</strong> arrivo o r<strong>in</strong>tracciati sul territorionazionale l’effettivo accesso alla procedura di asilo, <strong>in</strong>formandoli tempestivamente sulloro diritto a richiedere tale protezione nonché attraverso la predisposizione o ilf<strong>in</strong>anziamento di corsi di formazione permanente <strong>in</strong> materia di diritto d’asilo e diprotezione <strong>in</strong>ternazionale per gli operatori delle comunità per <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> e per le Forzedell’Ord<strong>in</strong>e;• garantire un maggiore e migliore scambio di <strong>in</strong>formazioni con le Autorità dei paesi dacui provengono i richiedenti protezione <strong>in</strong>ternazionale trasferiti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> <strong>in</strong> seguitoall’applicazione del Regolamento Dubl<strong>in</strong>o II e che nel Paese membro da cui vengonor<strong>in</strong>viati erano stati considerati <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>.3.5 MINORI STRANIERI NEL CIRCUITODELLA GIUSTIZIA PENALE MINORILE 120Nell’ultimo decennio, l’aumento dei processi migratori e la formazione delle nuovegenerazioni di figli di immigrati ha <strong>in</strong>crementato <strong>in</strong> maniera significativa il numero dei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> presenti sul territorio nazionale. Il m<strong>in</strong>ore straniero si trova, molto spessoe, soprattutto, quando giunge da solo per essere stato costretto a fuggire da condizioni dipovertà, guerra, a dovere misurarsi con una realtà nuova e a costituirsi una personalità <strong>in</strong>un ambiente che gli è estraneo. Il m<strong>in</strong>ore si trova così non solo a dovere gestire latradizionale emarg<strong>in</strong>azione della condizione <strong>in</strong>fantile ed adolescenziale, ma anchel’emarg<strong>in</strong>azione propria dell’estraneità etnica e nazionale 121 . Per tale ragione è esposto adun elevato rischio di sfruttamento sessuale, di tratta e di co<strong>in</strong>volgimento <strong>in</strong> attività gestitedalla crim<strong>in</strong>alità organizzata. Il panorama che ne deriva è senza dubbio la conseguenza diun disagio e di una marg<strong>in</strong>alità sociale che richiede la previsione di politiche tendenti allatutela del m<strong>in</strong>ore, nonché un <strong>in</strong>tervento pubblico efficace <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di supporto esostegno alla famiglie. Intervento, quest’ultimo, spesso suppletivo e consequenziale alfallimento o alla mancanza di altri e prioritari <strong>in</strong>terventi. 122Per tale ragione diviene necessaria e fondamentale un’analisi generale del fenomenopenale <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le e, con riferimento ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>, un’analisi relativa ai processimigratori che possono essere espressione di squilibri demografici, economici e geopolitici,di processi di trasformazione sociale profondi (come l’<strong>in</strong>dividualizzazione e laframmentazione delle identità collettive e personali), così come processi politici e storiciimportanti, come le guerre, i conflitti sociali, la globalizzazione, il processo di allargamentoe strutturazione dell’Unione Europea 123 . Tali fattori, <strong>in</strong>fatti, vanno ad <strong>in</strong>teragire con leproblematiche legate alla crescita che “complicano” i processi di costruzione identitariacon quelli di <strong>in</strong>tegrazione culturale e sociale.Il co<strong>in</strong>volgimento <strong>in</strong> attività illegali comprometterà maggiormente lo sviluppo psico-fisicodei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, rendendo ancora più ardua la possibilità che essi siano re<strong>in</strong>tegrati nella società:la discrim<strong>in</strong>azione nei confronti di coloro che hanno vissuto l’esperienza del circuitopenale, <strong>in</strong>sieme ad un contesto socio-economico complesso, compresa la difficoltà diaccesso all’educazione ed al lavoro, limita le loro opportunità all’<strong>in</strong>terno della società. Iproblemi dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> e dei giovani autori di reato, o che corrono il rischio di commetterereati, non sono sufficientemente presi <strong>in</strong> considerazione nel piano di sviluppo economicoe dei servizi di protezione dell’<strong>in</strong>fanzia e dell’adolescenza del paese. La giustizia <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le èspesso considerata unicamente come un’amm<strong>in</strong>istrazione della giustizia dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> chesono entrati <strong>in</strong> contrasto con la legge non legata ai problemi, <strong>in</strong> genere, di giustizia socialecome la povertà e la discrim<strong>in</strong>azione. La giustizia <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le, <strong>in</strong>vece, non riguardaunicamente il trattamento dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nel circuito penale, bensì, <strong>in</strong> particolare, deverichiamare l’attenzione sulle cause del co<strong>in</strong>volgimento <strong>in</strong> attività illegali e sulle misure perprevenirlo. Il co<strong>in</strong>volgimento del m<strong>in</strong>ore <strong>in</strong> attività illegali trova spesso le sue cause <strong>in</strong>fattori macro-sociali quali i mutamenti sociali e le crisi strutturali delle istituzioni, <strong>in</strong> fattorimicrosociali come l’<strong>in</strong>adeguatezza o la disgregazione dalla famiglia e lo sradicamento dal52 53
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIproprio gruppo sociale, nonché <strong>in</strong> fattori <strong>in</strong>dividuali di natura psicologica ed ambientale,come la difficoltà di rapporto con le persone adulte, il disadattamento scolastico el’associazione <strong>in</strong> bande giovanili 124 . Un ampio numero di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> co<strong>in</strong>volti nel sistema dellagiustizia penale è, altresì, vittima di una serie di condizioni socio-economiche che liprivano del loro diritto ad una crescita equilibrata e serena; si tratta di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che nonhanno accesso all’educazione (o per i quali si è registrata un’elevata dispersionescolastica), alla salute, alla protezione ed alla cura.I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> autori di reato sono tendenzialmente co<strong>in</strong>volti <strong>in</strong> reati contro il patrimonio enel traffico di sostanze stupefacenti. Da questo punto di vista, è <strong>in</strong>teressante osservarele tipologie di reato <strong>in</strong> cui sono co<strong>in</strong>volti i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> e quelli <strong>italia</strong>ni. Nell’anno2009 (rispetto al dato dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> entrati <strong>in</strong> un istituto penale <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le) il fenomeno puòcosì essere s<strong>in</strong>tetizzato. Il dato riferito al 1 semestre 2009, rileva che su 79 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>presenti <strong>in</strong> istituto penitenziario per reati contro la persona - omicidio, lesioni, ecc. -51 sono <strong>italia</strong>ni e 28 sono <strong>stranieri</strong>; per reati contro il patrimonio su un numero totaledi 321 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, 199 sono <strong>italia</strong>ni e 122 sono <strong>stranieri</strong>; sulla violazione della legge suglistupefacenti su un totale di 120 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, 73 sono <strong>italia</strong>ni e 47 sono <strong>stranieri</strong>. I reaticommessi dai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> sono generalmente meno gravi di quelli commessi dagli<strong>italia</strong>ni, i quali sono maggiormente co<strong>in</strong>volti <strong>in</strong> reati contro la persona come l’omicidio,le violenze, le lesioni nonché la violazione delle disposizioni <strong>in</strong> materia di sostanzestupefacenti. I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> sono, dunque, co<strong>in</strong>volti pr<strong>in</strong>cipalmente <strong>in</strong> reati contro ilpatrimonio, espressione di quella che è stata def<strong>in</strong>ita “l’economia illegale di strada”(furti, spaccio, etc.) 125 . È evidente che il dato è espressione di un accesso fortementelimitato ad adeguate condizioni di vita e la consequenziale adozione di una strategia disopravvivenza che comporta un basso livello di pericolosità sociale ma un elevatorischio di recidiva determ<strong>in</strong>ato da una condizione di emarg<strong>in</strong>azione economica, socialee culturale accompagnato da una difficoltà di <strong>in</strong>serimento e di realizzazione di unpercorso di <strong>in</strong>tegrazione a ragione altresì della difficoltà di avere una posizione regolaresul territorio.I servizi della giustizia <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le dislocati sul territorio nazionale sonocostituiti da:• 12 CGM (Centro Giustizia M<strong>in</strong>orile): si tratta di organi deldecentramento amm<strong>in</strong>istrativo che possono avere competenza sulterritorio di più regioni e <strong>in</strong> questi casi fanno riferimento a più Corti diAppello. Esercitano funzione di programmazione tecnica ed economica,controllo e verifica nei confronti dei Servizi <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>li da essi dipendenti.• 18 IPM (Istituto Penale M<strong>in</strong>orile): sono i luoghi deputati alla detenzionedei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> o dei giovani adulti (<strong>in</strong>dividui tra i 18 e i 21 anni che hannocommesso un reato durante la m<strong>in</strong>ore età), trattenuti o a titolo diesecuzione pena (al term<strong>in</strong>e dunque di una condanna def<strong>in</strong>itivamente<strong>in</strong>flitta “con sentenza passata <strong>in</strong> giudicato”), oppure a titolo di custodiacautelare (perché <strong>in</strong> attesa di primo giudizio o del giudizio di appello odell’esito di un ricorso <strong>in</strong> Cassazione).• 25 CPA (Centro di Prima Accoglienza): questi centri accolgonotemporaneamente i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> imputabili fermati, accompagnati o arrestati<strong>in</strong> flagranza di reato e rappresentano qu<strong>in</strong>di, <strong>in</strong> molti casi, il primocontatto dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> con le strutture della giustizia penale <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le.I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> possono essere ospitati per un massimo di 96 ore s<strong>in</strong>o almomento <strong>in</strong> cui l’Autorità Giudiziaria <strong>in</strong>terviene con un provvedimentodi convalida o meno del trattenimento della persona co<strong>in</strong>volta.• 12 Comunità: possono essere private oppure gestite direttamente dalM<strong>in</strong>istero (c.d. “comunità m<strong>in</strong>isteriali”). In questi ultimi casi, possonoavere funzione di Comunità filtro, dest<strong>in</strong>ate alla prima accoglienza dei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che verranno poi <strong>in</strong>viati presso altre comunità, oppurerappresentare veri e propri luoghi di permanenza.• 29 USSM (Ufficio di Servizio Sociale per i M<strong>in</strong>orenni): fornisconoassistenza ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> autori di reato <strong>in</strong> ogni stato e grado delprocedimento penale ed effettuano la raccolta di elementi conoscitiviper l’accertamento della personalità del m<strong>in</strong>ore su richiesta dell’autoritàgiudiziaria formulando le ipotesi progettuali da dest<strong>in</strong>are al m<strong>in</strong>ore econcorrendo alla decisione dell’autorità stessa.Nell’anno 2009 il dato dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> co<strong>in</strong>volti nel sistema penale può così essere fotografato: i<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> entrati <strong>in</strong> IPM sono 1.222 di cui 699 <strong>italia</strong>ni e 523 <strong>stranieri</strong>; i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> entrati <strong>in</strong> CPAsono 2.422, di cui 1.494 <strong>italia</strong>ni e 928 <strong>stranieri</strong>; i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che sono stati segnalatidall’Autorità Giudiziaria agli USSM sono 22.139 di cui 16.298 <strong>italia</strong>ni e 5.841 <strong>stranieri</strong>; isoggetti presi <strong>in</strong> carico dall’USSM, per i quali sono stati attivate azioni di servizio sociale,sono 18.885 di cui 15.480 <strong>italia</strong>ni e 3.405 <strong>stranieri</strong>; i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> collocati <strong>in</strong> comunità sono2.100 di cui 1.419 <strong>italia</strong>ni, 109 nomadi e 572 <strong>stranieri</strong> 126 .M<strong>in</strong>ori <strong>in</strong> CPANell’anno 2009 viene confermata la tendenza, che si era già <strong>in</strong> parte registrata nell’anno2008, di dim<strong>in</strong>uzione del numero dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> arrestati nonché un superamento,sempre <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di numeri, di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>italia</strong>ni rispetto a quelli <strong>stranieri</strong> (tra i quali rimanestabile la presenza di femm<strong>in</strong>e). In pratica, nel 2009 i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>italia</strong>ni presenti nei CPAsono il 62%, mentre gli <strong>stranieri</strong> rappresentano il 38%.Successivamente alGRAFICO 6 - MINORI NEI CPAtrattenimento <strong>in</strong> CPA ilm<strong>in</strong>ore uscirà o con unamisura di custodia cautelareo per altre ragioni (adesempio perché m<strong>in</strong>ore di14 anni, m<strong>in</strong>ore <strong>in</strong> stato di38%gravidanza, per remissione<strong>in</strong> libertà, estraneità al fatto,ecc.). Particolarmente62%<strong>in</strong>teressante, rispetto aldiverso trattamento cheSTRANIERI molto spesso riceve ilITALIANIm<strong>in</strong>ore straniero rispetto aquello <strong>italia</strong>no, è il datorelativo alle applicazionidella misura cautelare e nella specie alle prescrizioni, alla permanenza <strong>in</strong> casa, alcollocamento <strong>in</strong> comunità ed all’applicazione della custodia cautelare. Ossia, è<strong>in</strong>teressante soffermarsi sulle diverse tipologie di misure più o meno afflittive chevengono applicate ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> e, nella specie, verificare il marg<strong>in</strong>e di applicazione neiconfronti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>italia</strong>ni e <strong>stranieri</strong>. È possibile notare che nel 2009, su un totale di2.422 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> (di cui 1.494 <strong>italia</strong>ni e 928 <strong>stranieri</strong>) che hanno fatto <strong>in</strong>gresso <strong>in</strong> CPA, sonousciti con applicazione della misura cautelare:• con prescrizioni, 280 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> (di cui 208 <strong>italia</strong>ni e 72 <strong>stranieri</strong>);• per permanenza <strong>in</strong> casa, 584 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> (di cui 427 <strong>italia</strong>ni e 157 <strong>stranieri</strong>);• per collocamento <strong>in</strong> comunità, 636 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> (di cui 437 <strong>italia</strong>ni e 199 <strong>stranieri</strong>);• per applicazione della custodia cautelare, 485 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> (di cui 241 <strong>italia</strong>ni e 244 <strong>stranieri</strong>).Dunque, sebbene il trend di <strong>in</strong>gresso, come detto, sia <strong>in</strong> dim<strong>in</strong>uzione, nel 2009 la custodiacautelare è ancora una volta la misura applicata percentualmente <strong>in</strong> misura maggiorenei confronti del m<strong>in</strong>ore straniero che dell’<strong>italia</strong>no, mentre -viceversa- le misure c.d piùblande (come le prescrizioni o la permanenza <strong>in</strong> casa o lo stesso collocamento <strong>in</strong>Comunità) sono disposte <strong>in</strong> maniera più frequente per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>italia</strong>ni.54 55
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIM<strong>in</strong>ori <strong>in</strong> IPMI dati raccolti relativi alle voci di <strong>in</strong>gresso <strong>in</strong> IPM (nuove immatricolazioni, rientri <strong>in</strong> istituto e<strong>in</strong>gressi da trasferimento) denotano, come visibile dai grafici che seguono, a partire dal 2008una prevalenza di <strong>in</strong>gressi da parte dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>italia</strong>ni e, qu<strong>in</strong>di, un’<strong>in</strong>versione di tendenzarispetto agli anni precedenti che vedevano una maggiore presenza del m<strong>in</strong>ore straniero.700600500400300200100GRAFICO 7 - INGRESSI E MOVIMENTI IN IPM, NELL’ULTIMO TRIENNIO.ITALIANI E STRANIERI<strong>in</strong> particolare <strong>in</strong> relazione ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> rom, nelle difficoltà di co<strong>in</strong>volgere le famiglie nei percorsieducativi dei figli e/o di realizzare <strong>in</strong>terventi a favore delle famiglie stesse.Da una lettura dei dati raccolti emerge poi che sono <strong>in</strong> gran parte i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong>detenzione ad essere maggiormente soggetti a trasferimenti da un IPM ad un altro e, qu<strong>in</strong>di,da un contesto territoriale ad un altro. Il trasferimento, che a volte avviene senza che sia statoraccolto il consenso del m<strong>in</strong>ore, ha tra le molteplici conseguenze quello della rottura dellegame con il territorio, dell’abbandono di una figura adulta di riferimento quando esistente,o di un gruppo sociale di riferimento, di rendere pressoché nulle le possibilità di un effettivore<strong>in</strong>serimento sociale, <strong>in</strong> quanto il m<strong>in</strong>ore tenderà, al term<strong>in</strong>e della misura detentiva, atornare nel luogo <strong>in</strong> cui viveva. I trasferimenti sono tendenzialmente dettati da problemi disovraffollamento o molto spesso sono determ<strong>in</strong>ati - si legge nell’ultimo rapporto di Antigone- dalla conflittualità tra diverse nazionalità difficilmente superabile <strong>in</strong> assenza di operatori dimediazione culturale. 127Rispetto a quanto sopra <strong>in</strong>dicato, di seguito troviamo i dati relativi all’anno 2009 divisi <strong>in</strong>relazione a: 1) i movimenti <strong>in</strong> entrata (dove abbiamo un totale di 1222 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> di cui 699<strong>italia</strong>ni e 523 <strong>stranieri</strong>, di cui 40 trasferiti dagli istituti per adulti rispetto a 17 <strong>italia</strong>ni, vedigrafico; 2) le presenze medie dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> detenuti (dove su un totale di 523, 325 sono <strong>italia</strong>nie 198 <strong>stranieri</strong>) divisi a secondo del titolo di detenzione, ossia per misura cautelare o peresecuzione pena (grafico 10).600GRAFICO 9 - MOVIMENTI IN IPM NEL 2009 PER MOTIVI DI INGRESSO.ITALIANI E STRANIERI02007 2008 2009ITALIANI STRANIERI500400300GRAFICO 8 - PRESENZA MEDIA GIORNALIERAIN IPM NEL 2009. ITALIANI E STRANIERI59%41%STRANIERIITALIANIRimangono, tuttavia,particolarmente <strong>in</strong>teressanti idati relativi alla tipologia dimisura applicata nei confrontidei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>italia</strong>ni e <strong>stranieri</strong>.Infatti, come ben si vede daigrafici che seguono, si ev<strong>in</strong>ceuna maggiore difficoltà dei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> ad accederead una misura alternativa alladetenzione <strong>in</strong> carcere sia <strong>in</strong>fase cautelare che <strong>in</strong> faseesecutiva. Tale circostanzarichiama l’importanza diandare a sviluppare un’analisidettagliata <strong>in</strong> materia digiustizia penale <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le e di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>. Infatti, è stato più volte sollevato il problemache spesso i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> proprio a causa, paradossalmente, della loro maggiorevulnerabilità che si sostanzia <strong>in</strong> certi casi anche nell’essere privi di un contesto familiare, sonomaggiormente dest<strong>in</strong>atari di una misura detentiva. Gli stessi operatori dei servizi hannoaffermato, durante alcune <strong>in</strong>terviste effettuate da <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> nell’ambito delle proprieattività, che le motivazioni risiedono spesso nell’assenza di strutture <strong>in</strong> grado di accogliere i<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati ed adeguate alle loro esigenze e peculiarità, nella carenza -a volte cronica - di risorse umane e f<strong>in</strong>anziarie specificatamente dedicate, nella difficoltà diprogettare e rendere accessibili programmi di rieducazione e re<strong>in</strong>serimento sociale, nonché2001000ITALIANI STRANIERIITALIANINUOVI INGRESSI RIENTRI IN ISTITUTOCUSTODIA CUTELARESTRANIERIINGRESSI DA TRAFERIMENTOGRAFICO 10 - PRESENZE MEDIE IN IPM PER TITOLO DI DETENZIONE.ITALIANI E STRANIERI0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7ESPIAZIONE PENA56 57
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIM<strong>in</strong>ori presi <strong>in</strong> carico dagli USSMIl numero dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> presi <strong>in</strong> carico dagli USSM rimane scarso rispetto al numero di<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> segnalati dall’autorità giudiziaria; <strong>in</strong>fatti, nell’anno 2009 i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> segnalati agli USSMdall’Autorità Giudiziaria sono stati 22.139 di cui 16.298 <strong>italia</strong>ni e 5.841 <strong>stranieri</strong>. Il numerodi <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> per i quali gli USSM hanno effettivamente attivato azioni di servizio sociale è paria 15.480 <strong>italia</strong>ni e 3.405 <strong>stranieri</strong>. Il dato comprende anche <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> presi <strong>in</strong> carico daperiodi precedenti rispetto all’anno di riferimento, motivo per cui il numero dei soggettiper cui sono attivate azioni di servizio sociale può essere superiore al numero totale deisoggetti segnalati. Statisticamente sono comunque di meno i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> seguiti dagliUSSM, rispetto ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>italia</strong>ni (nel 2009, sul totale dei soggetti presi <strong>in</strong> carico da USSM,oltre l’80% è rappresentato da <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> autoctoni mentre solamente il 20% da <strong>stranieri</strong>), cosìcome appare <strong>in</strong>feriore, <strong>in</strong> percentuale, il numero degli <strong>stranieri</strong> a piede libero (59% controil 79% degli <strong>italia</strong>ni).Considerato il numero elevato di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> co<strong>in</strong>volti nel sistema del circuito penale el’assenza di risorse umane tali da potere assorbire la mole di <strong>in</strong>terventi necessari, moltospesso la scelta di presa <strong>in</strong> carico dipende da fattori quali la gravità del reato e l’età delm<strong>in</strong>ore. L’<strong>in</strong>tervento dei servizi sociali deve essere diretto, soprattutto <strong>in</strong> fase <strong>in</strong>iziale, aconoscere le condizioni e le risorse personali, familiari, sociali ed ambientali del m<strong>in</strong>ore alf<strong>in</strong>e di ipotizzare un progetto di <strong>in</strong>tervento che non <strong>in</strong>terrompa il suo processo di crescita.Nei confronti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>, molto spesso, queste <strong>in</strong>dag<strong>in</strong>i potranno essereparticolarmente complesse a causa o della mancanza di un contesto familiare o altrimentidella difficoltà di comprendere, <strong>in</strong> certi casi, la cultura stessa del m<strong>in</strong>ore e della suafamiglia e, pertanto, la percezione dell’accaduto e la rielaborazione del vissuto, oppureancora, altre volte, come nel caso dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> rom, dalla difficoltà da parte degli assistentisociali di r<strong>in</strong>tracciare i ragazzi o di raggiungere i campi (sia autorizzati che non) ove glistessi vivono (anche perché tali campi appaiono difficilmente accessibili, <strong>in</strong> quanto spessosituati ai marg<strong>in</strong>i delle città). I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> si troveranno, almeno <strong>in</strong>izialmente, <strong>in</strong> unaposizione di svantaggio rispetto anche alla possibilità di <strong>in</strong>traprendere un percorso dire<strong>in</strong>tegrazione. Molte volte <strong>in</strong>oltre le <strong>in</strong>iziative di re<strong>in</strong>serimento, anche laddove realizzate,sono frustrate dalla prospettiva di irregolarità che attende il m<strong>in</strong>ore una volta raggiunta lamaggiore età, qualora non riesca a procurarsi un valido titolo di soggiorno.M<strong>in</strong>ori <strong>in</strong> ComunitàIl collocamento <strong>in</strong> Comunità, <strong>in</strong> ambito penale, può essere disposto a vario titolo, sia comemisura cautelare 128 sia per accompagnamento a seguito di flagranza di reato 129 , sia <strong>in</strong> casodi sospensione del processo con messa alla prova 130 , sia, <strong>in</strong>f<strong>in</strong>e, come applicazione di unamisura di sicurezza.In l<strong>in</strong>ea generale, nel 2009 il numero dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> complessivamente collocati <strong>in</strong> Comunità èstato di 2.100 unità. Nel dettaglio, si nota un aumento degli <strong>in</strong>serimenti che hannoriguardato gli <strong>italia</strong>ni ed una dim<strong>in</strong>uzione progressiva degli <strong>stranieri</strong>. Tuttavia, se siconsidera la presenza media giornaliera, si segnala un aumento anche del numero degliutenti <strong>stranieri</strong> e “nomadi” 131 , <strong>in</strong>cremento che potrebbe essere dovuto o ad unallungamento dei tempi di permanenza <strong>in</strong> Comunità (dovuto a sua volta ad unallungamento della durata della misura cautelare) oppure ad una dim<strong>in</strong>uzione degliallontanamenti arbitrari.Rispetto agli allontanamenti arbitrari e ai rientri spontanei, si osserva che nel 2009, ilnumero dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> “nomadi” che si allontanano rappresenta ancora la maggioranza (circa55 ogni 100 allontanamenti), a seguire l’utenza straniera (circa 28 su 100), mentre gli<strong>italia</strong>ni si collocano all’ultimo posto (20 ogni 100). Al contrario, i rientri spontanei vedonocome protagonisti gli <strong>italia</strong>ni (54 su 100 rientri), seguiti prima dagli <strong>stranieri</strong> (11 su 100) ed<strong>in</strong>f<strong>in</strong>e dai nomadi (3 su 100). I numeri testimoniano un dato noto ormai da molti anni,ossia la scarsa efficacia della misura <strong>in</strong> oggetto nei confronti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nomadi, le cuifamiglie di appartenenza sono spesso le prime ad osteggiare la permanenza <strong>in</strong> Comunitàdel figlio/a. Nel 2009, <strong>in</strong>f<strong>in</strong>e, il tasso di allontanamenti degli <strong>stranieri</strong> rispetto agli anniprecedenti è <strong>in</strong> dim<strong>in</strong>uzione, sebbene lieve, mentre quello relativo ai “nomadi” rimane <strong>in</strong>l<strong>in</strong>ea di massima costante.Criticità rilevate da <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> nell’ambito delle proprie attività progettualiNell’ambito delle proprie attività progettuali, <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> ha effettuato uno studiodella normativa di riferimento, ha raccolto le prassi realizzate sul territorio nazionale <strong>in</strong>materia di re-<strong>in</strong>serimento sociale dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> co<strong>in</strong>volti nel sistema penale ed ha<strong>in</strong>contrato alcuni operatori dei servizi di giustizia nonché i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> autori di reato.Le criticità maggiormente rilevanti che sono emerse possono essere suddivise a più livelli,sia <strong>in</strong> relazione agli aspetti normativi che pratici.Dal punto di vista normativo, sebbene la norma di riferimento 132 sia stata accolta con ungrande plauso generale <strong>in</strong> quanto <strong>in</strong>novativa, essa è stata pensata <strong>in</strong> un momento storico<strong>in</strong> cui il fenomeno migratorio legato <strong>in</strong> particolare ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> ed ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nonaccompagnati non era così rilevante da pensare a <strong>in</strong>terventi mirati dettati dalla necessità digarantire protezione di categorie maggiormente vulnerabili. L’<strong>in</strong>tervento <strong>in</strong>terpretativo deiTribunali ha reso possibile molto spesso sopperire alla mancanza di strumenti o misureche potessero garantire il diritto del m<strong>in</strong>ore co<strong>in</strong>volto <strong>in</strong> attività illegali, sia dal punto divista strettamente processuale, sia <strong>in</strong> relazione al percorso di re-<strong>in</strong>tegrazione sociale.Tuttavia, l’ord<strong>in</strong>amento <strong>italia</strong>no è, ancora oggi, privo di una legge sull’ord<strong>in</strong>amentopenitenziario <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le nonostante esso rivesta un carattere di assoluta prem<strong>in</strong>enzanell’ambito della giustizia <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le. Infatti se da un lato con il D.P.R. 448/88 si è cercato dicreare e sviluppare istituti diretti a mettere <strong>in</strong> rilievo lo scopo educativo del processopenale, dall’altro lato l’assenza di un ord<strong>in</strong>amento penitenziario impedisce, proprio nellafase di esecuzione della pena, di rispondere alle precipue esigenze educative del m<strong>in</strong>ore 133 .Tra l’altro la necessità di dotarsi di un ord<strong>in</strong>amento penitenziario è stata sollecitata 134 dalComitato ONU, dal Consiglio d’Europa 135 , e dalla Corte Costituzionale <strong>italia</strong>na 136 . Il 6 agosto2007 con provvedimento n. 28650 del Capo Dipartimento per la Giustizia <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le è statoistituito un gruppo di lavoro con il compito di elaborare una proposta per un ord<strong>in</strong>amentopenitenziario <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le recante “Proposta per un ord<strong>in</strong>amento penitenziario <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le e perl’esecuzione dei provvedimenti limitativi della libertà dest<strong>in</strong>ati ai m<strong>in</strong>orenni autori direato 137 ”. Si tratta di una proposta che segue due precedenti disegni di legge 138 e cheapparentemente consentirebbe di depotenziare la dimensione punitiva e segregante dellapena detentiva grazie ad un sistema maggiormente flessibile, mirato e tagliato sui <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> esulla funzione rieducativa della pena.Inoltre, con riferimento specifico ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>, occorre sottol<strong>in</strong>eare che dalle attivitàdi <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> 139 emerge uno scarso utilizzo dell’art. 18, comma 6, T.U. 286/98 140 , cheprevede la possibilità di rilasciare un permesso di soggiorno per motivi di protezionesociale a coloro che hanno commesso un reato nella m<strong>in</strong>ore età ed hanno dato provaconcreta di partecipazione a un programma di assistenza e <strong>in</strong>tegrazione sociale. Si tratta diuna misura molto importante per un ragazzo straniero <strong>in</strong> quanto la sua applicazione,andando a regolarizzare la sua posizione sul territorio, gli permetterà di avere una concretapossibilità di re-<strong>in</strong>serimento sociale (<strong>in</strong>fatti, <strong>in</strong> assenza del permesso di soggiorno, lo stessonon potrebbe, al momento della fuoriuscita, accedere per esempio al lavoro).Lo scarso utilizzo da parte dei servizi competenti è stato determ<strong>in</strong>ato <strong>in</strong> parte dallamancanza di fondi per l’attuazione dei programmi previsti dall’art.18, comma 6 141 ,dall’altro, dalla stessa formulazione letteraria, che rimanda al caso <strong>in</strong> cui la persona abbia“term<strong>in</strong>ato l’espiazione di una pena detentiva”. Tuttavia, la ratio alla base è quella di58 59
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIpermettere un effettivo re-<strong>in</strong>serimento sociale. Infatti la norma fa riferimento ad unostraniero che abbia “dato prova concreta di partecipazione a un programma di assistenza e<strong>in</strong>tegrazione sociale”. Evidentemente, qu<strong>in</strong>di, una <strong>in</strong>terpretazione diversa e tendente adapplicare la norma solo nel caso di una detenzione <strong>in</strong> carcere sarebbe contraria proprioalla ratio della norma, ai pr<strong>in</strong>cipi costituzionali relativi alla funzione rieducativa della pena,alle f<strong>in</strong>alità perseguite dall’istituto delle sanzioni alternative, al pr<strong>in</strong>cipio di uguaglianza dicui all’art. 3 Cost. e, <strong>in</strong>f<strong>in</strong>e, anche alla lettera stessa dell’art.18 c.p.Dalle prassi raccolte sul territorio nazionale emerge <strong>in</strong>oltre:• l’utilizzo improprio della radiografia del polso ai f<strong>in</strong>i dell’accertamento dell’età perl’imputabilità del m<strong>in</strong>ore, fissata negli anni 14 ed alla quale deve essere accompagnatoil concetto di capacità di <strong>in</strong>tendere e volere <strong>in</strong> relazione alla commissione del reato.Ne deriva che l’accertamento anagrafico dell’età e la valutazione della maturità delm<strong>in</strong>ore, così come richiesto, tra l’altro, dagli strumenti <strong>in</strong>ternazionali 142 , dal punto divista sia emotivo che <strong>in</strong>tellettivo gioca un ruolo strategico. Infatti, ad esso sonodirettamente collegati non solo il concetto di imputabilità anagrafica ma, altresì, lapossibilità e previsione di godere di specifiche misure meno <strong>in</strong>flittive. La m<strong>in</strong>ore etàrileva poi ai sensi dell’art. 67 c.p.p. secondo cui, qualora <strong>in</strong> ogni stato e grado dellaprocedura vi è ragione di ritenere che l’imputato, impropriamente considerato comemaggiorenne, sia <strong>in</strong> realtà m<strong>in</strong>orenne, gli atti del suo fascicolo dovranno esseretrasmessi alla Procura della Repubblica presso il Tribunale <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le ai f<strong>in</strong>i dellacompetenza davanti al giudice specializzato per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>; <strong>in</strong>oltre, ai sensi dell’art. 8 deldpr 448/88, quando vi è <strong>in</strong>certezza sulla m<strong>in</strong>ore età dell’imputato il giudice puòdisporre una perizia e nel caso <strong>in</strong> cui anche successivamente ad essa permanganodubbi sulla m<strong>in</strong>ore età, la stessa è presunta ad ogni effetto. L’art. 8 affermachiaramente l’<strong>in</strong>tenzione del legislatore di garantire e tutelare il m<strong>in</strong>ore che dovràsempre essere presunto tale. Come è evidente, l’accertamento esatto dell’età delm<strong>in</strong>ore è fondamentale non solo ai f<strong>in</strong>i della determ<strong>in</strong>azione della sua responsabilitàpenale e ai f<strong>in</strong>i dell’identificazione dell’organo giudiziario competente a giudicarlo(tribunale per i m<strong>in</strong>orenni o quello per gli adulti), ma anche allo scopo di identificarele strutture carcerarie deputate al suo trattenimento (carcere per gli adulti o IPM),nonché ai f<strong>in</strong>i della legittimità dei tempi di durata massima della custodia cautelare(che nel caso di <strong>in</strong>dagati m<strong>in</strong>orenni saranno ridotti della metà, se tra i sedici e idiciotto anni oppure di due terzi se tra 14 e 16 anni);• la tendenza a trasferire i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> da un IPM all’altro, con la conseguente rotturadel legame con il territorio ed una maggiore difficoltà di re<strong>in</strong>serimento sociale;• l’utilizzo della misura carceraria quale strumento privilegiato di controllo e di sanzione adanno dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> rispetto ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>italia</strong>ni che beneficiano maggiormentedelle misure restrittive più blande, nonché dei meccanismi deflattivi previsti dallanormativa;• la scarsa presenza di mediatori culturali all’<strong>in</strong>terno delle strutture della giustizia<strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le. Sul punto <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> osserva con favore che nel contratto collettivo dilavoro presentato il 29 luglio 2010, è stata <strong>in</strong>serita tra le figure professionali delDipartimento Giustizia M<strong>in</strong>orile quella del mediatore culturale. Ad essa, si accederà perconcorso pubblico o tramite nuovo <strong>in</strong>quadramento del personale già esistente;• i percorsi di re<strong>in</strong>serimento sociale sono spesso <strong>in</strong>ficiati dai problemi connessi allo statusgiuridico (presenza irregolare, MNSA, assenza di documenti, ecc.), <strong>in</strong> considerazionedel fatto che al momento del compimento del diciottesimo anno, e la conseguentesopraggiunta posizione di irregolarità sul territorio, potrà venir meno l’efficacia delprogetto di ri-educazione eventualmente realizzato.<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong>, nell’ambito del progetto JUST, ha <strong>in</strong>tervistato alcuni stakeholdernonché <strong>in</strong>contrato alcuni i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong>seriti nel circuito penale. Di seguito siriportano alcuni estratti delle <strong>in</strong>terviste, particolarmente rilevanti con riferimento ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> nonché una testimonianza di una m<strong>in</strong>ore.Il m<strong>in</strong>ore straniero non accompagnato vive una condizione di precarietà ediscrim<strong>in</strong>azione e spesso si ritrova a dover del<strong>in</strong>quere per sopravvivere e l’entrata <strong>in</strong>contatto con i servizi dell’area penale è a volte un’opportunità per essere seguito <strong>in</strong> unpercorso di re<strong>in</strong>serimento sociale.È da sottol<strong>in</strong>eare che, a parità di reato, <strong>in</strong> particolar modo detenzione e spaccio estupefacenti, <strong>in</strong> alcune realtà l’autorità giudiziaria, tende maggiormente ad applicareal m<strong>in</strong>ore straniero la custodia cautelare <strong>in</strong> carcere.La Magistratura cerca quasi sempre di considerare l’ipotesi della detenzione comel’extrema ratio, anche se a causa del doppio b<strong>in</strong>ario di trattamento per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>italia</strong>nirispetto ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>, ciò non è sempre possibile. Inadeguate risultano poi altremisure meno afflittive, ad esempio la permanenza <strong>in</strong> casa non è astrattamenteconcedibile ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che vivono per strada e non hanno una casa dove vivere.Sebbene il carcere dovrebbe essere l’estrema ratio da disporsi nei confronti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>,laddove non vi sono le condizioni previste dalla legge e una rete familiare e sociale taleda consentire l’applicazione di misure alternative, diviene l’unica misura cautelareapplicabile. Attualmente <strong>in</strong> IPM circa l’80 % delle presenze sono <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>sottoposti a misura cautelare.A volte la misura della custodia cautelare <strong>in</strong> IPM è l’unica misura idonea a garantireun concreto aggancio con il m<strong>in</strong>ore, f<strong>in</strong>alizzato alla progettazione di un percorsorieducativi che possa dare risultati positivi.LA STORIAYasm<strong>in</strong>e, una ragazza rom ascoltata dagli operatori di <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong>nel corso di un’attività di consultazione: “...Eravamo partite io e l’amicamia per andare a Venezia a trovare di nascosto dei ragazzi... A Veneziasiamo rimaste per un giorno, poi siamo andate a Firenze e qui ci hannoarrestato, dentro al treno, per un furto ad una signora... In realtà era statala mia amica a rubare, c’aveva bisogno di soldi per mangiare e per le cosesue, per tutto <strong>in</strong>somma... Io c’avevo 15 anni, lei è più piccola di me di unanno, ma se la vedi anche ora che ha 18 anni sembra una ragazz<strong>in</strong>a!Insomma, questa signora si è accorta del furto ed ha chiamato la polizia.Ci hanno arrestato e ci hanno portato <strong>in</strong> Questura. Per prima cosa cihanno chiesto i documenti, ma noi non li avevamo... qu<strong>in</strong>di ci hannochiesto di scrivere nome, cognome e la nostra età su un foglio. Noi siamostate s<strong>in</strong>cere e abbiamo dato le nostre vere generalità, ma loro ci hannocomunque portato dal medico che ci ha fatto una... come si chiama, alpolso... una radiografia? Il medico ha scritto che avevamo diciotto anni! Epoi è il giudice che doveva decidere ed è normale che lui, dopo che gliavevano detto che avevamo diciotto anni, che avevamo rubato etc..., ènormale che lui ha detto “custodia cautelare!”. Ma noi stavamo a ridere,non ci credevamo, stavamo a scherzare, ci dicevamo ‘macchè... davvero ceportano <strong>in</strong> carcere?! Ma non è possibile, noi c’abbiamo meno di diciottoanni!!’. E <strong>in</strong>vece, ci hanno portato <strong>in</strong> carcere, mi ricordo come oggi. Eranole nove/dieci di sera e le detenute stavano già <strong>in</strong> cella. Il carcere erabruttissimo. Alla mia amica l’avevano messa vic<strong>in</strong>o ad una ragazza, c’avevatrent’anni, che si era già fatta dodici anni e se ne doveva fare ancora dieci.Questa tipa aveva fatto un omicidio. A me, <strong>in</strong>vece, mi avevano messo<strong>in</strong>sieme ad una che stava lì per spaccio di droga, molto car<strong>in</strong>a questa,c’aveva all’<strong>in</strong>circa 45-50 anni e doveva farsi altri 4 anni. Ma quest’amica miaurlava, cont<strong>in</strong>uava ad urlarmi dalla stanza, che le due stanze erano vic<strong>in</strong>e, emi diceva “ Yasm<strong>in</strong>e! Io c’ho paura! Sto con una che è dentro perché haucciso!”. Io le rispondevo di stare tranquilla, di non preoccuparsi ed anchela signora che era con me mi diceva di dirle di stare calma, che anchequella detenuta, quella che aveva ucciso, era una molto simpatica etranquilla... Allora stavamo a piangere, che non ci sembrava vero chestavamo là... anche se pensavo che saremmo uscite, che eravamo60 61
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALI4.1 RICONGIUNGIMENTI FAMILIARI 150Nell’anno 2009 sono state presentate presso gli Sportelli Unici per l’immigrazionecomplessivamente 70.585 domande di nullaosta al ricongiungimento familiare, con uncalo pari al 9% rispetto al 2008. In particolare, suddivise per cont<strong>in</strong>ente di provenienza,sono state: 21.934 le domande relative all’Europa, 21.564 le domande relative all’Africa,20.312 le domande per l’Asia e 6.754 le domande per le Americhe. Rispetto al legameparenterale, il 56% dei familiari per i quali è stato richiesto il ricongiungimento è costituitodai figli dei richiedenti - di cui il 53% è costituito da <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> di anni 18, mentre il 36% daiconiugi e l’8% dai genitori. La maggioranza delle domande è stata presentata nelle regionidel Centro-Nord (dato che co<strong>in</strong>cide con quello relativo alla concessione della cittad<strong>in</strong>anza<strong>italia</strong>na). Per quanto riguarda la distribuzione delle domande a livello prov<strong>in</strong>ciale, leprov<strong>in</strong>ce dove si è registrato il maggior numero sono Milano (con 7.480 domande, pari al10,6% del totale nazionale), Roma (con 4.855 domande, pari al 6,9% del totale nazionale) eBrescia (con 3.224 domande, pari al 4,6% del totale nazionale) 151 .È probabile che la dim<strong>in</strong>uzione delle domande presentate per il ricongiungimentofamiliare sia derivata dai cambiamenti normativi avvenuti negli ultimi due anni <strong>in</strong> materiadi ricongiungimento familiare, che hanno mirato sia ad imporre criteri maggiormenterestrittivi con riferimento alla residenza ed ai requisiti m<strong>in</strong>imi di reddito 152 , sia a renderedifficilmente accessibile e lenta la procedura stessa. Si pensi all’<strong>in</strong>troduzione della c.d.“presentazione telematica” della domanda, al raddoppiamento da 90 a 180 giorni deiterm<strong>in</strong>i a disposizione dello Sportello, nonché l’elim<strong>in</strong>azione del c.d. silenzio assenso chepermetteva all’<strong>in</strong>teressato, decorso il term<strong>in</strong>e utile ed <strong>in</strong> assenza di risposta, di rivolgersidirettamente al Consolato per richiedere il rilascio del visto, anche senza previo nullaosta.La discipl<strong>in</strong>a relativa al ricongiungimento familiare è dettata dalla direttiva 2003/86/CE 153 edil suo contenuto, recepito nell’ord<strong>in</strong>amento <strong>italia</strong>no, è stato <strong>in</strong>serito nel T.U. 286/98 154 ed èstato soggetto a varie modifiche di cui le ultime con la Legge n. 94/09 che ha <strong>in</strong> parteristretto ed <strong>in</strong> parte reso maggiormente ostica la procedura di accesso alricongiungimento familiare. In particolare, possono accedere alla procedura diricongiungimento coloro che sono <strong>in</strong> possesso od <strong>in</strong> fase di r<strong>in</strong>novo di un permesso disoggiorno per lavoro subord<strong>in</strong>ato o per lavoro autonomo di durata non <strong>in</strong>feriore ad unanno, di riconoscimento dello status rifugiato (o protezione sussidiaria), per motivi distudio e motivi religiosi, motivi familiari, per attesa cittad<strong>in</strong>anza e permesso di soggiornoCE per soggiornanti di lungo periodo. Il ricongiungimento può essere chiesto neiconfronti del coniuge non legalmente separato di età non <strong>in</strong>feriore ai 18 anni; dei figli<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> anche del coniuge o nati fuori del matrimonio, non coniugati, a condizione chel’altro genitore, qualora esistente, abbia dato il suo consenso (i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> adottati o affidati osottoposti a tutela sono equiparati ai figli). Inoltre, con la Circolare del M<strong>in</strong>isterodell’Interno del 28 ottobre 2008, emanata a seguito del decreto legislativo 160 del 3ottobre 2008, è stato precisato che nel caso di figli maggiorenni si deve trattare di personeche non possano provvedere alle proprie <strong>in</strong>dispensabili esigenze di vita <strong>in</strong> ragione del lorostato di salute che comporti <strong>in</strong>validità totale; che nel caso dei genitori a carico essi nondebbono avere altri figli nel paese di orig<strong>in</strong>e o di provenienza; dei genitori ultrasessantac<strong>in</strong>quenni,qualora gli altri figli siano impossibilitati al loro sostentamento perdocumentati, gravi problemi di salute. A seguito dell’entrata <strong>in</strong> vigore della Legge n. 94/09,non è consentito il ricongiungimento del coniuge non legalmente separato e del genitorea carico, quando lo stesso sia coniugato con un “cittad<strong>in</strong>o straniero regolarmentesoggiornante con altro coniuge nel territorio nazionale” ed è consentito l’<strong>in</strong>gresso, perricongiungimento, al figlio m<strong>in</strong>ore regolarmente soggiornante <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> con l’altro genitore,del genitore naturale che dimostri il possesso dei requisiti di disponibilità di alloggio e direddito; sul punto la novella legislativa ha specificato che ai f<strong>in</strong>i della sussistenza di talirequisiti si tiene conto del possesso di essi da parte dell’altro genitore.In proposito il reddito m<strong>in</strong><strong>in</strong>o annuo, derivante da fonti lecite, non deve essere <strong>in</strong>ferioreall’importo annuo dell’assegno sociale 155 e la disponibilità dell’alloggio deve essere fornitadei requisiti di idoneità igienico-sanitaria accertati dall’Azienda Sanitaria Locale (requisitoquesto che non dovrà essere dimostrato da coloro che sono titolari dello status dirifugiato) nonché dell’idoneità abitativa accertata dai competenti uffici comunali. Sulpunto la novella legislativa ha soppresso il riferimento ai parametri stabiliti dalle leggiregionali <strong>in</strong> materia di edilizia residenziale pubblica, ai f<strong>in</strong>i della verifica dell’idoneitàalloggiativa, rimettendone la competenza ai Comuni. In considerazione delle differenti<strong>in</strong>terpretazioni ed applicazioni fornite dai Comuni, il M<strong>in</strong>istero dell’Interno ha emanato lacircolare n. 7.170 del 18 novembre 2009 156 , con la quale è stato <strong>in</strong>dicato quale riferimentonormativo per la certificazione <strong>in</strong> materia di idoneità, il Decreto del 5 luglio 1975 delM<strong>in</strong>istero della Sanità che stabilisce i requisiti igienico-sanitari pr<strong>in</strong>cipali dei locali diabitazione ed i requisiti m<strong>in</strong>imi di superficie degli alloggi, <strong>in</strong> relazione al numero previstodegli occupanti. Si tratta di una circostanza particolarmente gravosa a caricodell’<strong>in</strong>teressato, non solo per la difficoltà di reperire la documentazione pert<strong>in</strong>ente maanche <strong>in</strong> quanto lo stesso, nel caso <strong>in</strong> cui fosse <strong>in</strong> locazione, paradossalmente, f<strong>in</strong>irebbeper non potere accedere alla procedura di ricongiungimento per responsabilità delproprietario dell’alloggio.Un riferimento ulteriore merita la procedura relativa alla domanda di ricongiungimentofamiliare dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati nonché dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> rifugiati per i quali è consentitol’<strong>in</strong>gresso ed il soggiorno, ai f<strong>in</strong>i del ricongiungimento, degli ascendenti diretti di primogrado. Il Consiglio d’Europa con la Raccomandazione R (99) 23 relativa alricongiungimento familiare delle persone rifugiate e delle altre persone bisognose diprotezione <strong>in</strong>ternazionale ha nello specifico chiesto agli Stati di prestare una particolareattenzione ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati aff<strong>in</strong>ché cooper<strong>in</strong>o con i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> o con i loro legalirappresentati al f<strong>in</strong>e di r<strong>in</strong>tracciare i membri della loro famiglia. Sul punto emerge lanecessità di <strong>in</strong>dividuare una metodologia corretta che permetta il r<strong>in</strong>traccio dei familiari e,qu<strong>in</strong>di, il successivo ricongiungimento qualora questo corrisponda al superiore <strong>in</strong>teressedel m<strong>in</strong>ore. Le questioni che emergono riguardano le procedure identificative e lapresenza di personale multidiscipl<strong>in</strong>are che attraverso la cooperazione tra agenziespecializzate possa entrare <strong>in</strong> contatto con il m<strong>in</strong>ore avendo riguardo ai fattori psicosociali,culturali ecc. dello stesso 157 . In relazione, <strong>in</strong>f<strong>in</strong>e, alla possibilità di procedereall’adozione del m<strong>in</strong>ore non accompagnato, nel caso <strong>in</strong> cui il r<strong>in</strong>traccio dei genitori non siariuscito, è stato considerato che l’adozione dovrà essere considerata applicabile soloqualora corrisponda all’<strong>in</strong>teresse del m<strong>in</strong>ore e sia decorso un tempo di almeno due annidedicato al r<strong>in</strong>traccio dei familiari 158 .È opportuno <strong>in</strong>oltre ricordare che la Corte di Giustizia 159 ha affermato che ilricongiungimento rappresenta un diritto fondamentale riconosciuto dall’ord<strong>in</strong>amentogiuridico comunitario quale “strumento necessario per permettere la vita familiare”. Ed alf<strong>in</strong>e di garantire la vita familiare e l’esigenza di stabilità della stessa sarà necessario che loStato abbia sempre come obiettivo quello della tutela dell’unità familiare, qualora questosia nel superiore <strong>in</strong>teresse del m<strong>in</strong>ore. A tale proposito, si ricorda che l’art. 5 del T.U.286/98 <strong>in</strong> materia di “permesso di soggiorno” dedica una speciale attenzione alle ipotesi diricongiungimento familiare qualora debba e/o possa essere adottato un provvedimento dirifiuto del rilascio, di revoca o di d<strong>in</strong>iego di r<strong>in</strong>novo del permesso di soggiorno. In taleipotesi dovrà tenersi <strong>in</strong> debita considerazione la natura e l’effettività dei v<strong>in</strong>coli familiaridell’<strong>in</strong>teressato e dell’esistenza di legami familiari e sociali con il suo paese d’orig<strong>in</strong>e,nonché la durata del soggiorno dello straniero già presente nel territorio nazionale. Allostesso modo, anche <strong>in</strong> materia di espulsione 160 nei confronti dello straniero che haesercitato il diritto al ricongiungimento familiare ovvero del familiare ricongiunto, dovràtenersi conto della natura e della effettività dei v<strong>in</strong>coli familiari dell’<strong>in</strong>teressato, della duratadel suo soggiorno nel territorio nazionale nonché dell’esistenza di legami familiari,culturali o sociali con il suo paese di orig<strong>in</strong>e 161 . Tuttavia tale previsione, mentre da un latoesprime i propri <strong>in</strong>tenti positivi <strong>in</strong> materia di formazione del nucleo familiare a seguito diricongiungimento, dall’altro lato presenterebbe caratteri di <strong>in</strong>costituzionalità qualora nonvenisse <strong>in</strong>terpretata ed applicata altresì nei confronti di coloro che hanno costituito unnucleo familiare <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. Infatti, qualora così non fosse si arriverebbe al paradosso per cui64 65
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIun nucleo familiare già presente sul territorio sarebbe meno tutelato del nucleocostituitosi a seguito di ricongiungimento con ovvia contraddizione <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di tuteladell’unità familiare.Allo stesso tempo è importante sottol<strong>in</strong>eare che il M<strong>in</strong>istero dell’Interno 162 ha precisatoche i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> titolari di un permesso di soggiorno per motivi familiari al momento delcompimento della maggiore età avranno diritto a vedersi r<strong>in</strong>novare il permesso stesso perla stessa durata di quello del genitore. L’impegno per gli Stati ad adottare politiche disostegno alla genitorialità è stato, peraltro, richiesto dal Consiglio d’Europa che con laRaccomandazione (2006)19 che riconoscendo “la famiglia come il primo luogo <strong>in</strong> cui sisperimenta e si costruisce la coesione sociale, considerando che una strategia per lacoesione sociale, nel pieno rispetto dell’autonomia della sfera privata e della società civile,deve offrire sostegno alle famiglie” ha richiamato l’attenzione sull’importanza di porre <strong>in</strong>essere ogni azione a tutela e promozione della stessa.Nell’ambito del Separated <strong>Children</strong> <strong>in</strong> Europe Programme 163 sono state <strong>in</strong>dividuate conriferimento alla materia dei ricongiungimenti familiari le seguenti policy derivanti da unprogramma condiviso da <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> Alliance e l’UNHCR quali criteri diriferimento nell’attività programmatica a cui l’<strong>Italia</strong> dovrebbe tendere. Il diritto delm<strong>in</strong>ore all’unità familiare richiama, dunque, l’impegno degli Stati aff<strong>in</strong>ché <strong>in</strong> ognisituazione che riguardi un m<strong>in</strong>ore separato sia sempre facilitato, qualora questocorrisponda al suo superiore <strong>in</strong>teresse, il ricongiungimento familiare nel paese dove ilm<strong>in</strong>ore vive. Se è determ<strong>in</strong>ato che è nel migliore <strong>in</strong>teresse del m<strong>in</strong>ore che ilricongiungimento familiare abbia luogo nel paese di accoglienza, l’autorizzazione adentrare e risiedere dovrebbe sempre essere garantita ai membri della famiglia delm<strong>in</strong>ore. Inoltre, ciascuna <strong>in</strong>dag<strong>in</strong>e nei confronti del m<strong>in</strong>ore o del genitore dovrà essererealizzata <strong>in</strong> maniera positiva, spedita ed umana.Allo stesso modo, nel caso <strong>in</strong> cui il ricongiungimento familiare debba avere luogo nelpaese di orig<strong>in</strong>e del m<strong>in</strong>ore o <strong>in</strong> un paese terzo, lo stesso dovrà essere realizzato <strong>in</strong>conformità con le specifiche previsioni di salvaguardia relative ai rimpatri e/o operazioni diresettlement. Inoltre, nel caso <strong>in</strong> cui un m<strong>in</strong>ore separato abbia un familiare <strong>in</strong> un paeseterzo e sia il m<strong>in</strong>ore che il familiare mostr<strong>in</strong>o il loro desiderio di ricongiungersi <strong>in</strong> suddettoStato, le autorità competenti <strong>in</strong> materia di assistenza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> dovranno effettuareattente <strong>in</strong>dag<strong>in</strong>i per verificare l’adeguatezza del familiare a prendersi cura del m<strong>in</strong>ore.Inf<strong>in</strong>e, il rimpatrio verso il paese di orig<strong>in</strong>e di un m<strong>in</strong>ore straniero non accompagnato nondovrebbe aver luogo, <strong>in</strong> pr<strong>in</strong>cipio, <strong>in</strong> assenza di provvedimenti concreti e dettagliati circale responsabilità di custodia che garantiscano il rispetto e la promozione dei diritti delm<strong>in</strong>ore <strong>in</strong> questione dal momento del rientro 164 .Emerge da quanto sopra <strong>in</strong>dicato e da alcune segnalazioni ricevute da <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong>che da un lato la procedura resa più ostica e più lenta dalle modifiche del d.lgs del 2008,l’<strong>in</strong>asprimento dei requisiti di residenza, idoneità abitativa e reddito previsti dalla Legge n.94/09 e dall’altro la scarsità delle procedure volte al r<strong>in</strong>traccio dei familiari impedisconouna piena attuazione del diritto al ricongiungimento familiare <strong>in</strong> conformità al diritto edalla promozione all’unità familiare.LA STORIAN. ha 18 anni ed è nigeriano. È arrivato <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> nel 2009 e ha presentatodomanda di asilo ottenendo un permesso di soggiorno per motiviumanitari. N. si è rivolto al nostro servizio legale per essere sostenuto nellarisoluzione di una questione legata al ricongiungimento familiare. N.vorrebbe ricongiungersi con la sorella m<strong>in</strong>ore, di anni 14, che vive ancora<strong>in</strong> Nigeria e si trova <strong>in</strong> una situazione di estrema precarietà.L’art. 29 del d.lgs. 286/98 e successive modificazioni, non prevede però trale categorie di soggetti che possono beneficiare del ricongiungimentofamiliare il fratello/la sorella, seppure m<strong>in</strong>ore di età.Non è la prima volta che ci siamo trovati ad affrontare una situazione diquesto genere. In passato, un caso simile è stato portato all’attenzione dellaPrefettura di Roma che, nonostante considerasse estremamente delicata laquestione, non riusciva a trovare una soluzione pratica al problema. A taleproposito è bene considerare che proprio l’<strong>in</strong>formatizzazione dell’<strong>in</strong>teraprocedura per il ricongiungimento familiare rende più difficoltosa larisoluzione di questioni particolari, come quella sopra richiamata.Alla luce di tali considerazioni, <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> raccomanda:• Alla Commissione parlamentare per l’<strong>in</strong>fanzia e l’adolescenza, oltre che al Governo,di monitorare l’applicazione della normativa <strong>in</strong> materia di ricongiungimento familiareper valutarne l’impatto nei confronti dei bamb<strong>in</strong>i e degli adolescenti di orig<strong>in</strong>e stranierae, di conseguenza, al Governo e al Parlamento, nell’ambito delle rispettive competenze,di assumere le necessarie <strong>in</strong>iziative legislative e politiche volte a garantire il rispetto deldiritto dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> all’unità familiare.• Al M<strong>in</strong>istero dell’Interno e al M<strong>in</strong>istero degli Affari Esteri di emanare disposizioni<strong>in</strong>terne volte a garantire che le domande di ricongiungimento familiare riguardantisoggetti m<strong>in</strong>orenni, sia quando essi siano i beneficiari della richiesta, sia quando ilricongiungimento riguardi un genitore di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> già residenti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, vengano trattatecon carattere di priorità, e qu<strong>in</strong>di <strong>in</strong> tempi più rapidi di quelli ord<strong>in</strong>ari.• Al M<strong>in</strong>istero dell’Interno di emanare una Circolare nella quale si disponga che iriferimenti, contenuti nel nuovo testo dell’art. 5 comma 5 e nel nuovo comma 2 bisdell’art. 13 T.U. Immigrazione, allo straniero che ha «esercitato il diritto alricongiungimento familiare» o che sia un «familiare ricongiunto», debbano <strong>in</strong>tendersiriferiti a tutti i casi di esercizio del diritto all’unità familiare, come previsti dagli artt.28 e ss. del T.U. Immigrazione, estendendo così la tutela anche ai nuclei familiaricostituiti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.4.2 MINORI NEI CENTRI PER MIGRANTI CON FAMILIARI ADULTI 165I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non dovrebbero mai essere detenuti per ragioni legate al controllo deiflussi migratori. La detenzione amm<strong>in</strong>istrativa delle famiglie di migranti con <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>dovrebbe <strong>in</strong> generale essere evitata. Qualora il trattenimento di famiglie con <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>risultasse giustificabile sulla base di circostanze eccezionali, esso dovrebbe durare per ilm<strong>in</strong>or tempo possibile. Nel considerare la detenzione amm<strong>in</strong>istrativa e le possibilialternative, il superiore <strong>in</strong>teresse del m<strong>in</strong>ore dovrebbe avere una considerazioneprem<strong>in</strong>ente. Durante il trattenimento, le famiglie con <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> dovrebbero essere accolteseparatamente e beneficiare della privacy necessaria, preservando l’unità familiare.Nonostante anche la normativa <strong>italia</strong>na <strong>in</strong> materia di immigrazione preveda che “<strong>in</strong> tutti iprocedimenti amm<strong>in</strong>istrativi e giurisdizionali f<strong>in</strong>alizzati a dare attuazione al diritto all’unitàfamiliare e riguardanti i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, deve essere preso <strong>in</strong> considerazione con carattere dipriorità il superiore <strong>in</strong>teresse del fanciullo”, nella prassi non risulta che un bilanciamento di<strong>in</strong>teressi venga effettuato secondo tale pr<strong>in</strong>cipio. In particolare, la normativa non specificalimitazioni al trattenimento delle famiglie con <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> all’<strong>in</strong>terno dei centri per migranti 166 .Tali centri, <strong>in</strong> particolar modo i CIE, non risultano idonei <strong>in</strong> alcun modo a garantire ai<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> le condizioni di accoglienza ed un trattamento adeguato a tutelare i loro diritti.Inoltre, i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> rischiano di essere <strong>in</strong>viati e trattenuti presso un CIE o un CARAperché erroneamente riconosciuti come maggiorenni <strong>in</strong> base a procedure diaccertamento dell’età a seguito delle quali vengono identificati come tali. Nell’ambito66 67
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIdell’annualità <strong>in</strong> corso (2010) del progetto Praesidium, <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> ha seguitodirettamente numerosi casi di questo tipo, fortunatamente conclusisi con esito positivo,ovvero con il riconoscimento del m<strong>in</strong>ore <strong>in</strong> quanto tale.Le procedure di identificazione dei migranti <strong>in</strong> arrivo sulle coste della Siciliasono divenute più difficili a seguito del cambiamento nella dest<strong>in</strong>azionedegli sbarchi adottato dalle autorità competenti, le quali dirottano lamaggior parte delle imbarcazioni (o trasportano i migranti) pressoPozzallo e Porto Empedocle. Tra febbraio ed agosto del 2010 <strong>Save</strong> <strong>the</strong><strong>Children</strong> ha identificato 10 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati che eranostati collocati nei CIE e CARA della regione (Caltanissetta e Trapani).In Puglia, <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> ha favorito il riconoscimento di 6 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> non accompagnati arrivati sulle coste sarde, risultati a seguito diesami medici come “presumibilmente maggiori di 18 anni” econseguentemente trasferiti presso il CIE di Bari. Altri 6 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong>veceerano trattenuti nel Centro <strong>in</strong> questione dopo essere sbarcati presso ilporto di Napoli nel mese di aprile 2010.Per maggiori dettagli su queste due vicende, si veda: <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong><strong>Italia</strong>, L’accoglienza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> arrivo via mare. Rapporto di monitoraggiodelle comunità alloggio per <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> Sicilia, Puglia e Marche, 2010.È necessario tuttavia che all’<strong>in</strong>terno dei centri per migranti adulti irregolarmente presentj<strong>in</strong> <strong>Italia</strong> vengano previste e regolarmente svolte attività di monitoraggio volteall’emersione, tra gli altri, di casi di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> erroneamente identificati come adulti.Come rilevato <strong>in</strong> precedenza, tra il 2009 e il 2010, <strong>in</strong>oltre, <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> haricevuto numerose segnalazioni e richieste di aiuto rispetto alla protezione di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> non accompagnati richiedenti protezione <strong>in</strong>ternazionale che erano stati trasferiti<strong>in</strong> <strong>Italia</strong> da altri paesi dell’Unione Europea <strong>in</strong> base al Regolamento Dubl<strong>in</strong>o II (CE343/2003), i quali venivano riconosciuti e considerati come adulti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. Trattati comeadulti, i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> “dubl<strong>in</strong>anti” risultano spesso privi di un’efficace protezione all’arrivo <strong>in</strong><strong>Italia</strong>. Se l’esame della loro procedura di asilo è ancora <strong>in</strong> corso, essi vengono trasferiti<strong>in</strong>sieme agli altri adulti richiedenti presso i CARA, all’<strong>in</strong>terno dei quali i servizi di assistenzae consulenza risultano molto spesso <strong>in</strong>adeguati e <strong>in</strong>sufficienti 167 .Da un monitoraggio <strong>in</strong> 7 CARA effettuato dall’ONG Medici Senza Frontiere nel 2008 168emergono alcuni aspetti critici elencati <strong>in</strong> seguito. Tali centri sono spesso ubicati <strong>in</strong> zoneperiferiche e isolati dal territorio. Si tratta spesso di strutture idonee a risponderetemporaneamente a condizioni di emergenza, ma <strong>in</strong>appropriate per fornire rispostestrutturali. Le condizioni abitative risultano critiche <strong>in</strong> alcuni centri (es. temperatureelevatissime <strong>in</strong> estate e molto rigide <strong>in</strong> <strong>in</strong>verno). Gli spazi dedicati alle funzioniaggregative sono assai ridotti o <strong>in</strong>esistenti, così come le attività ricreative organizzate.Anche i servizi offerti ai richiedenti asilo risultano carenti: assistenza socialesottodimensionata che impedisce l’identificazione di <strong>in</strong>dividui <strong>in</strong> condizioni di maggiorerischio (es. vittime di tratta, ma anche <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> erroneamente identificati come adulti);<strong>in</strong>sufficiente mediazione culturale e <strong>in</strong>terpretariato; <strong>in</strong>formazioni e assistenza legale<strong>in</strong>adeguati a sostenere i richiedenti nell’iter procedurale della domanda di protezione<strong>in</strong>ternazionale; per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, vengono evidenziate <strong>in</strong>oltre una carenza di spazi per ilgioco e una difficoltà ad accedere ai servizi scolastici locali anche per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> età diobbligo scolastico.<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> si sta impegnando a contribuire aff<strong>in</strong>ché una valutazione del superiore<strong>in</strong>teresse di ciascun m<strong>in</strong>ore, basata su <strong>in</strong>formazioni aggiornate, sia disponibile negli Stat<strong>in</strong>ei quali i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> vengano <strong>in</strong>tercettati, aff<strong>in</strong>ché la decisione su ciascun caso tenga ilsuddetto superiore <strong>in</strong>teresse <strong>in</strong> considerazione prioritaria. A tal f<strong>in</strong>e, l’Organizzazione èanche impegnata nel processo di revisione del Regolamento Dubl<strong>in</strong>o II attualmente <strong>in</strong>corso a livello UE, per assicurare che maggiori garanzie per la protezione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>richiedenti asilo siano previste dalla normativa europea.Alla luce di tali considerazioni <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> raccomanda al M<strong>in</strong>istero dell’Interno:• di trasferire i migranti dalle aree di arrivo del territorio <strong>in</strong> strutture (CDA/CSPA) dove leprocedure di <strong>in</strong>dividuazione (profil<strong>in</strong>g) dei diversi gruppi di migranti (<strong>in</strong>clusi i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>non accompagnati) possano essere svolte correttamente, oltre che la garanziadell’attuazione di tali procedure anche negli altri Centri (CARA/CIE) <strong>in</strong> considerazionedella possibilità che specifici bisogni di protezione possano emergere <strong>in</strong> momentisuccessivi;• di garantire ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che sono trattenuti nei Centri <strong>in</strong> virtù del rispetto del dirittoall’unità familiare condizioni adeguate al rispetto di tutti i loro diritti compreso il dirittoall’istruzione e il diritto al gioco.4.3 REGOLARIZZAZIONE DEL GENITORE NELL’INTERESSEDEL MINORE (ART.31 T.U. IMMIGRAZIONE) 169L’art. 31, co. 3, T.U. 286/98 170 attribuisce al Tribunale <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le la facoltà di autorizzarel’<strong>in</strong>gresso o la permanenza nel territorio <strong>italia</strong>no del familiare del m<strong>in</strong>ore che sia già ivipresente anche <strong>in</strong> modo irregolare <strong>in</strong> deroga alle disposizioni dello stesso Testo Unico.L’art. 31 co. 3, da quanto emerge da una lettura condivisa da una buona parte dellagiurisprudenza 171 , ha una portata assai ampia. Infatti, per un verso la presenza dei genitorideve fondarsi su gravi ma non eccezionali motivi legati allo sviluppo psicofisico del m<strong>in</strong>oree per altro verso, il richiamo alle “condizioni di salute” ben potrà essere <strong>in</strong>terpretato <strong>in</strong>term<strong>in</strong>i di promozione del benessere 172 del m<strong>in</strong>ore, piuttosto che <strong>in</strong> un’accezione di<strong>in</strong>fermità. In questo modo, la norma potrà applicarsi anche <strong>in</strong> tutti i casi <strong>in</strong> cuil’allontanamento del m<strong>in</strong>ore, che abbia già <strong>in</strong>trapreso un percorso di <strong>in</strong>tegrazione (adesempio attraverso la frequenza scolastica), potrebbe determ<strong>in</strong>are, per lo stesso, un gravepregiudizio a causa del suo sradicamento dal territorio.In certi casi, l’applicazione dell’art. 31 ha permesso anche di tutelare la posizione di tutti quei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> molto spesso nati e cresciuti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> che, tuttavia, a ragione della irregolarità dellapresenza sul territorio dei genitori, non hanno potuto accedere a diverse forme diprotezione e/o di def<strong>in</strong>izione del loro status giuridico. Rientrano <strong>in</strong> questo particolarecontesto, ad esempio, tutti quei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> di seconda generazione appartenenti a nucleifamiliari orig<strong>in</strong>ari dei paesi della ex-Jugoslavia che, a ragione dello smembramentoterritoriale, non hanno avuto accesso alla cittad<strong>in</strong>anza, determ<strong>in</strong>ando a cascata conseguenzequali: assenza di registrazione delle nascite, assenza di documenti di identità, impossibilità diaccedere al permesso di soggiorno, difficoltà di accesso alla cittad<strong>in</strong>anza <strong>italia</strong>na ecc.Una diversa <strong>in</strong>terpretazione è stata fornita da una parte della giurisprudenza 173 che, alcontrario, ha ristretto il campo di applicazione dell’art. 31, c. 3, ponendo l’attenzionesull’<strong>in</strong>teresse generale di controllo delle frontiere e di ord<strong>in</strong>e pubblico. Inoltre, questaparte della giurisprudenza, ha ritenuto che il carattere della temporaneitàdell’autorizzazione alla permanenza sul territorio - previsto dalla normativa - sarebbe diper sé configgente con la previsione di tutela di situazioni caratterizzate dalla tendenzialestabilità <strong>in</strong> quanto collegate al processo educativo formativo del m<strong>in</strong>ore. La conflittualitàtra i diversi orientamenti vertenti <strong>in</strong> materia di diritti fondamentali della persona e delm<strong>in</strong>ore quale quello all’unità familiare, ha portato la Suprema Corte 174 a rimettere laquestione alle Sezioni Unite aff<strong>in</strong>chè ne fornissero un’<strong>in</strong>terpretazione univoca <strong>in</strong>considerazione, altresì, degli effetti gravosi che ne potrebbero derivare <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i dieguaglianza di trattamento di situazioni tra loro simili. Con una sentenza del 25 ottobre2010 le Sezioni Unite 175 hanno, attraverso un’analisi completa e corposa della materia,fissato il seguente pr<strong>in</strong>cipio di diritto a cui i Tribunali <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>li dovranno richiamarsi ogni68 69
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIqualvolta si troveranno a decidere su una domanda di applicazione dell’art. 31, c. 3: lapresenza di “gravi motivi” connessi allo sviluppo del m<strong>in</strong>ore “non postula necessariamentel’esistenza di situazioni di emergenza o di circostanze cont<strong>in</strong>genti ed eccezionalistrettamente collegate alla sua salute, potendo comprendere qualsiasi danno effettivo,concreto, percepibile ed obiettivamente grave che <strong>in</strong> considerazione dell’età o dellecondizioni di salute ricollegabili al complessivo equilibrio psico-fisico deriva o deriveràcertamente al m<strong>in</strong>ore dall’allontanamento del familiare o dal suo def<strong>in</strong>itivo sradicamentodall’ambiente <strong>in</strong> cui è cresciuto. Trattasi di situazioni di per sé non di lunga o<strong>in</strong>determ<strong>in</strong>abile durata, e non aventi tendenziale stabilità che pur non prestandosi adessere preventivamente catalogate e standardizzate, si concretano <strong>in</strong> eventi traumatici enon prevedibili nella vita del fanciullo che necessariamente trascendendo il normale ecomprensibile disagio del rimpatrio o del suo familiare”.<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> ha accolto con favore la decisione della Suprema Corte che harichiamato l’impegno del Tribunale <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le aff<strong>in</strong>ché sia sempre svolta un’<strong>in</strong>dag<strong>in</strong>etendente all’accertamento della coesione familiare ed all’esercizio della funzionegenitoriale esercitata a beneficio del m<strong>in</strong>ore.È così che viene sottol<strong>in</strong>eato il valore del rispetto del diritto del m<strong>in</strong>ore a crescere edessere educato nella propria famiglia di orig<strong>in</strong>e 176 , a mantenere un rapporto equilibrato econt<strong>in</strong>uativo con ciascuno dei genitori, nonché a ricevere cura, educazione ed istruzioneda entrambi 177 , come evidenziato anche nel paragrafo successivo. È, dunque,fondamentale che <strong>in</strong> particolar modo nei casi <strong>in</strong> cui la famiglia versi <strong>in</strong> condizioni di<strong>in</strong>digenza e contestualmente di marg<strong>in</strong>alità 178 , siano realizzati <strong>in</strong>terventi di supporto chepermettano ai genitori di garantire al figlio una crescita serena ed equilibrata. È necessarioche, pertanto, l’attività normativa, programmatica e operativa dello Stato e degli entiterritoriali sia improntata ad una strategia globale di promozione e realizzazione dei dirittidel m<strong>in</strong>ore nonché di effettiva salvaguardia delle condizioni di vita della famiglia conparticolare attenzione alle fasce economiche e sociali più deboli 179 ed ai gruppi ed allecategorie maggiormente vulnerabili quali i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> 180 .<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> raccomanda al M<strong>in</strong>istero della Giustizia:• di emanare una circolare <strong>in</strong> cui si ribadisca la corretta applicazione dell’art. 31 comma 3<strong>in</strong> conformità all’orientamento espresso dalla Corte di Cassazione-Sezione Unite, ovveroche nella valutazione relativa ai motivi per cui possa essere concessa l’autorizzazione, <strong>in</strong>deroga alle disposizioni del Testo Unico Immigrazione, all’<strong>in</strong>gresso o alla permanenzanel territorio <strong>italia</strong>no del familiare del m<strong>in</strong>ore straniero che sia già ivi presente anche <strong>in</strong>modo irregolare venga preso <strong>in</strong> considerazione il complessivo equilibrio psico-fisico chederiva o deriverà al m<strong>in</strong>ore dall’allontanamento del familiare o dal suo def<strong>in</strong>itivosradicamento dall’ambiente <strong>in</strong> cui è cresciuto.4.4 RESPONSABILITÀ GENITORIALE E SITUAZIONE DIABBANDONO. ALLONTANAMENTO DEI MINORI DALLEFAMIGLIE STRANIERE 181Il passaggio verso una società multiculturale 182 richiede una riflessione <strong>in</strong> relazione aidiversi modelli di famiglia che diventano visibili <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> a seguito di trasformazioni socialie migrazioni. In particolare, il fenomeno delle migrazioni ha proposto nel nostro paeseistituti giuridici che regolano relazioni familiari non codificate dal nostro ord<strong>in</strong>amento (siveda, ad esempio, l’istituto della kafala, riconosciuto <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> <strong>in</strong> quanto previsto dallaConvenzione sui Diritti dell’Infanzia e dell’Adolescenza, nonché gli istituti della poligamiae del ripudio, non riconosciuti nell’ord<strong>in</strong>amento <strong>italia</strong>no perché considerati contrariall’ord<strong>in</strong>e pubblico).L’immigrato porta con sé un bagaglio di valori e norme propri del suo paese di orig<strong>in</strong>e,che tenta di conciliare con il sistema di regole giuridiche, sociali e culturali <strong>italia</strong>ne. Questacondizione viene def<strong>in</strong>ita “<strong>in</strong>terlegalità” e rappresenta un “processo altamente d<strong>in</strong>amico,poiché i diversi piani giuridici non si muovono <strong>in</strong> modo s<strong>in</strong>cronico e il risultato che neconsegue è un <strong>in</strong>treccio discont<strong>in</strong>uo e <strong>in</strong>stabile di codici (<strong>in</strong> senso semiotico) legali” 183 .Nel contesto multiculturale le autorità <strong>italia</strong>ne sono dunque chiamate a confrontarsi condiversi modelli culturali di riferimento, i quali richiedono soluzioni tarate su esigenze e sumodelli di vita specifici delle famiglie immigrate <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.Questa <strong>in</strong>tegrazione/fusione non è però sempre facile e il tema della famiglia nelle aulegiudiziarie è un banco di prova estremamente <strong>in</strong>teressante per comprendere a qualemodello di <strong>in</strong>tegrazione la società <strong>italia</strong>na faccia riferimento (<strong>in</strong>tercultura versusassimilazione). In altri term<strong>in</strong>i, lo Stato gioca un ruolo cruciale anche nel proprioridimensionamento, essendo chiamato a valutare anche modelli di educazione dei figlidiversi da quelli generalmente accettati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.In questo contesto la nozione di abbandono e di <strong>in</strong>teresse del m<strong>in</strong>ore, lungi dall’essereoggettivamente def<strong>in</strong>ita, assorbe modelli culturali diversi da quello <strong>italia</strong>no e l’<strong>in</strong>terventodello Stato nell’ambito familiare deve tener conto di questa compenetrazione. Il m<strong>in</strong>imocomune denom<strong>in</strong>atore dovrebbe senza dubbio essere rappresentato dal rispetto dei diritti<strong>in</strong>violabili riconosciuti ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, così come sanciti e tutelati dalla Costituzione <strong>italia</strong>na e alivello sovranazionale dalla CRC.Proprio rispetto a questi temi la valutazione dell’<strong>in</strong>teresse del m<strong>in</strong>ore assumeun’importanza cruciale, laddove a volte situazioni di grave disagio economico danno luogoa separazioni dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> dalla propria famiglia, sulla base di provvedimenti disposti dalleautorità.Le risposte nelle aule giudiziarie a problematiche legate alla cura dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> mostrano laspaccatura della società <strong>italia</strong>na, una società <strong>in</strong> cui “la maggioranza culturale è frazionata <strong>in</strong>una pluralità di gruppi sulla base di diversità sociali, ideologiche e politiche [...] che nonformano un modello coerente cui fare riferimento” 184 . Sarebbe <strong>in</strong>teressante approfondirel’evoluzione giurisprudenziale degli ultimi venti anni per comprendere se la crescitaesponenziale del numero delle famiglie immigrate e di orig<strong>in</strong>e rom abbia determ<strong>in</strong>ato unamaggiore consapevolezza da parte delle istituzioni <strong>italia</strong>ne dei canoni culturali e legali diriferimento, oppure abbia portato, al contrario, almeno <strong>in</strong> alcuni casi, a risposteistituzionali che denotano una reazione di chiusura e diffidenza.L’art. 8 della Legge n. 184/1983 prevede che la condizione di abbandono sia accertataquando il m<strong>in</strong>ore è privo di assistenza morale e materiale da parte dei genitori o deiparenti tenuti a provvedervi, salvo causa di forza maggiore di carattere transitorio, nonpotendo le condizioni di <strong>in</strong>digenza dei genitori essere di ostacolo all’esercizio del dirittodel m<strong>in</strong>ore alla propria famiglia (art. 1 Legge n. 184/1983).Ci sono stati casi <strong>in</strong> cui lo stato di abbandono è stato escluso <strong>in</strong> relazione alle “costumanzedella mentalità dell’etnia di loro appartenenza” 185 , oppure considerando che“l’<strong>in</strong>soddisfacente attuarsi delle funzioni genitoriali sia riconducibile alle difficoltà di<strong>in</strong>serimento e sistemazione dei genitori, extracomunitari provenienti da un paesesottosviluppato del Terzo mondo, <strong>in</strong> un contesto socio-economico caratterizzato da valori,costumi e tradizioni a loro estranei, qualora risulti l’impegno affettivo e, nei limiti delle loropossibilità, anche materiale verso la prole” 186 , oppure perché le “condizioni di disagio e didegrado non sono imputabili alla comunità dei nomadi, ma alle carenze ed ai ritardidell’<strong>in</strong>tervento pubblico” 187 . In sostanza “nel valutare la condotta dei genitori facenti partedi comunità etniche <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>tarie e facendo salvi sempre gli <strong>in</strong>teressi essenziali del m<strong>in</strong>ore,occorre tener conto dei postulati esistenziali e culturali cui i membri di tali comunitàconformano ogni loro comportamento, nella genu<strong>in</strong>a conv<strong>in</strong>zione d’essere nell’ambitodella normalità e di un’ancestrale, non s<strong>in</strong>dacabile tradizione” 188 , oppure <strong>in</strong> considerazione“delle difficoltà di <strong>in</strong>serimento e sistemazione dei genitori”, “del mantenimento di rapportia distanza con i propri familiari, se questi cont<strong>in</strong>uano a prodigare al m<strong>in</strong>ore assistenzamorale, mentre l’assistenza materiale è di fatto, impedita dalla lontananza” 189 .Mentre le citate pronunce - tutte risalenti ai primi anni ’90 - sembra tendano a fare propriol’approccio dell’<strong>in</strong>terlegalità, così come def<strong>in</strong>ita sopra, quelle relative agli ultimi anni70 71
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIadottano tendenzialmente un maggior rigore e - a detta degli operatori sociali e legali chesi <strong>in</strong>terfacciano con il mondo delle famiglie immigrate - non sono rari i casi di decadenzadella potestà genitoriale dettati più da condizioni oggettive di disagio economico emateriale, che non da un’<strong>in</strong>idoneità genitoriale, soprattutto quando le istituzioni entrano<strong>in</strong> contatto con la complessa situazione della popolazione rom presente <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> 190 .In proposito, <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> ha ricevuto alcune segnalazioni proprio da parte dioperatori sociali e legali relative a casi di allontanamento di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> dalle proprie famiglie,disposti a seguito di segnalazione dei servizi sociali competenti. Da questi casi emerge chetalora la condizione di disagio economico e sociale è determ<strong>in</strong>ante ai f<strong>in</strong>i dellasegnalazione e del successivo allontanamento.In un caso la Cassazione ha ritenuto che “è pure <strong>in</strong>dispensabile provvedere anchef<strong>in</strong>anziariamente al soddisfacimento dei bisogni del m<strong>in</strong>ore e alle sue esigenze di crescita:si tratta evidentemente di un compito assai complesso ed articolato, ben più ampio diquella m<strong>in</strong>ima prestazione di cure che serve a mantenere <strong>in</strong> vita il soggetto. Va precisatoche solo all’<strong>in</strong>teresse del m<strong>in</strong>ore deve farsi comunque riferimento; non si sanziona ilcomportamento del genitore, ma ci si deve preoccupare esclusivamente di elim<strong>in</strong>are leconseguenze che tale comportamento determ<strong>in</strong>a o potrebbe determ<strong>in</strong>are sullo sviluppopsicofisico del fanciullo. Dunque, ove la situazione familiare fosse tale da compromettere<strong>in</strong> modo grave e irreversibile tale sviluppo, si dovrebbe far luogo ad adozione [...] Quantoal proposito di accudire il m<strong>in</strong>ore, la pronuncia impugnata presenta affermazioni del tuttoapodittiche e <strong>in</strong>dimostrate: si precisa che la madre ha trovato lavoro ed ha un’abitazioneidonea ad ospitare il m<strong>in</strong>ore “sulla base di documenti prodotti”, senza alcunaspecificazione al riguardo” 191 .<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> auspica che venga condotta a livello nazionale un’<strong>in</strong>dag<strong>in</strong>e cheapprofondisca la relazione <strong>in</strong>tercorrente tra responsabilità genitoriale, situazioni diabbandono e allontanamento dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> dalle famiglie, con specifico riferimento allefamiglie di orig<strong>in</strong>e straniera.<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> raccomanda al Parlamento e al Governo <strong>italia</strong>no di adottare norme epolitiche di sostegno alle famiglie, anche di orig<strong>in</strong>e straniera.4.5 RIMPATRIO 192Particolare protezione deve essere garantita ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> temporaneamente o def<strong>in</strong>itivamenteprivi del proprio ambiente familiare (art. 20 CRC).Tutti i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati presenti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> dovrebbero accedere ad unprocesso di determ<strong>in</strong>azione del loro superiore <strong>in</strong>teresse su base <strong>in</strong>dividuale. L’esito di taleprocesso dovrebbe costituire a sua volta la considerazione prem<strong>in</strong>ente al f<strong>in</strong>e diidentificare una soluzione di lungo term<strong>in</strong>e che possa consentire la massima realizzazionedei diritti dei quali ciascun m<strong>in</strong>ore è titolare.Un’accurata <strong>in</strong>dag<strong>in</strong>e della situazione familiare nel paese di orig<strong>in</strong>e del m<strong>in</strong>ore costituisceun elemento cruciale per l’eventuale adozione di una decisione di rimpatrio. Tale <strong>in</strong>dag<strong>in</strong>edeve essere condotta da organizzazioni o enti esperti e <strong>in</strong>dipendenti. Tra i requisiti m<strong>in</strong>imiessenziali aff<strong>in</strong>ché si possa procedere al rimpatrio di un m<strong>in</strong>ore nel suo paese di orig<strong>in</strong>e, isuoi genitori (o altri parenti stretti ai quali il m<strong>in</strong>ore era precedentemente affidato) devonoessere disponibili e <strong>in</strong> grado di accogliere il m<strong>in</strong>ore. È necessario verificare che essi non sisiano resi responsabili di abusi o altri comportamenti gravemente pregiudizievoli neiconfronti del m<strong>in</strong>ore 193 .Prima del rimpatrio, sia il m<strong>in</strong>ore che la sua famiglia devono essere stati opportunamentepreparati.Rimpatrio e <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> neo-comunitari: l’accordo <strong>Italia</strong>-Romania.Nel rapporto dello scorso anno era stato evidenziato come la questionedel rimpatrio, e più <strong>in</strong> generale della tutela dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> cittad<strong>in</strong>i dialtri paesi dell’Unione Europea, e <strong>in</strong> particolare di nazionalità rumena, sia dicompetenza dell’Organismo Centrale di Raccordo (OCR), istituitonell’ottobre del 2007 presso il M<strong>in</strong>istero dell’Interno. In tale sede, <strong>Save</strong> <strong>the</strong><strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> aveva espresso preoccupazioni, <strong>in</strong> particolare, circa laridotte garanzie previste dall’Accordo siglato tra l’<strong>Italia</strong> e la Romania sullacooperazione per la protezione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> rumeni non accompagnati o <strong>in</strong>difficoltà presenti sul territorio della Repubblica <strong>Italia</strong>na (giugno 2008).Sulla base dei dati rilasciati dall’OCR, al mese di febbraio 2010, eranocensiti 149 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> rumeni non accompagnati, dei quali la maggior parte(65, ovvero il 43%) di età compresa tra i 15 e i 17 anni. Sulla base dei datidisponibili al mese di febbraio 2010, i rimpatri di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnatieffettuati dall’OCR risultavano 7, a fronte di 86 richieste pervenute dalleautorità rumene 194 .Al tema del rimpatrio dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati è dedicata notevoleattenzione a livello europeo.Nel 2008 l’Unione Europea aveva adottato la Direttiva recante norme e procedure comuniapplicabili negli Stati Membri al rimpatrio di cittad<strong>in</strong>i di paesi terzi soggiornantiillegalmente (c.d. “Direttiva Rimpatri”). Pur riconoscendo l’obbligo <strong>in</strong> capo agli StatiMembri di tenere il pr<strong>in</strong>cipio del superiore <strong>in</strong>teresse del m<strong>in</strong>ore <strong>in</strong> dovuta considerazione,la Direttiva Rimpatri forniva <strong>in</strong>dicazioni molto limitate sulle garanzie da applicare <strong>in</strong> modoche l’implementazione delle norme <strong>in</strong> essa contenute fosse <strong>in</strong> l<strong>in</strong>ea con gli standardprevisti dalla normativa <strong>in</strong>ternazionale <strong>in</strong> materia di diritti umani, <strong>in</strong> particolare di dirittidell’<strong>in</strong>fanzia e dell’adolescenza.A seguito dell’approvazione della Direttiva Rimpatri, si è tuttavia assistito ad un<strong>in</strong>teressante e proficuo percorso, <strong>in</strong> seno alla Commissione Europea, che ha condottoall’<strong>in</strong>dividuazione di raccomandazioni più specifiche sull’implementazione della Direttiva<strong>in</strong> questione. Nel 2009, <strong>in</strong>fatti, il Contact Committee sull’implementazione della DirettivaRimpatri ha condotto una serie di workshop con gli Stati Membri per scambiare riflessionie prassi su come determ<strong>in</strong>ati articoli della Direttiva <strong>in</strong> questione dovranno essere applicatia livello nazionale. In particolare, due <strong>in</strong>contri sono stati dedicati, rispettivamente,all’art.10(1) e all’art.10(2) della Direttiva, che riguardano le misure da adottare nel caso delrimpatrio di un m<strong>in</strong>ore straniero non accompagnato.A conclusione delle discussioni sui suddetti articoli, la Commissione è giunta adimportanti conclusioni.In particolare, per quanto riguarda l’art.10(1), la Commissione riconosce che:- il rimpatrio è solo una delle possibili soluzioni di lungo term<strong>in</strong>e per un m<strong>in</strong>ore stranieronon accompagnato, e tale <strong>in</strong>dividuazione dovrebbe basarsi su una valutazione delsuperiore <strong>in</strong>teresse del m<strong>in</strong>ore;- l’assistenza - fornita idealmente secondo un approccio multi-agenzia e multi-discipl<strong>in</strong>are- dovrebbe com<strong>in</strong>ciare appena il m<strong>in</strong>ore viene <strong>in</strong>tercettato (“at <strong>the</strong> earliest po<strong>in</strong>t oftime”), <strong>in</strong>cludendo dunque anche la fase di identificazione del m<strong>in</strong>ore <strong>in</strong> quanto tale;- è necessaria coerenza tra le misure di assistenza previste per <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nonaccompagnati richiedenti protezione <strong>in</strong>ternazionale (previste dalle direttive <strong>in</strong> materiadi asilo, <strong>in</strong> particolare dalla Direttiva Accoglienza) e non richiedenti tale protezione.Rilevanti conclusioni sono state raggiunte anche per quanto riguarda l’implementazionedell’art.10(2).72 73
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIIn particolare:- l’art.10(2) deve sempre essere <strong>in</strong>terpretato nel contesto delle altre previsioni rilevantidella Direttiva Rimpatri, e non isolato da esse. Dunque il rimpatrio deve essere semprevisto come una delle possibili soluzioni, derivanti da una valutazione del superiore<strong>in</strong>teresse; tale valutazione deve essere sempre effettuata su base <strong>in</strong>dividuale, idealmenteda un team multi-discipl<strong>in</strong>are esperto e co<strong>in</strong>volgere sempre il tutore del m<strong>in</strong>ore;- il ritorno alla famiglia deve essere considerata l’opzione preferita, mentre il rimpatrio aduna “struttura adeguata” deve essere ammesso solo <strong>in</strong> alcune circostanze e <strong>in</strong> ogni casonon può essere considerato come una soluzione di lungo periodo.Si riconosce <strong>in</strong>f<strong>in</strong>e che alcuni aspetti della Direttiva necessitano di ulteriori chiarimenti, eche a questo dovrebbe contribuire lo studio sul rimpatrio dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che la EC ha avviatosul rimpatrio dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati dall’UE.Pur non trattandosi di l<strong>in</strong>ee guida formalmente v<strong>in</strong>colanti, tali raccomandazionidovrebbero guidare la prassi degli Stati Membri nell’implementare la Direttiva.Nell’ambito dell’EU Action Plan sui <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati (2010), laCommissione Europea riconosce che l’<strong>in</strong>dividuazione di una soluzione di lungo term<strong>in</strong>edeve basarsi sull’identificazione del superiore <strong>in</strong>teresse del m<strong>in</strong>ore, e che tale soluzionepuò consistere nel rimpatrio e re<strong>in</strong>tegrazione nel paese di orig<strong>in</strong>e, nella concessione dellaprotezione <strong>in</strong>ternazionale o altro status giuridico che permetta al m<strong>in</strong>ore di <strong>in</strong>tegrarsi consuccesso nello Stato membro nel quale si trova o nel trasferimento <strong>in</strong> un paese terzo. Intale contesto la Commissione, <strong>in</strong>oltre, riconosce l’esistenza di lacune nel testo dellaDirettiva Rimpatri <strong>in</strong> merito alla protezione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati eribadisce che <strong>in</strong> ogni caso, nell’implementazione della Direttiva, gli Stati membri sonov<strong>in</strong>colati al rispetto dei pr<strong>in</strong>cipi e dei diritti sanciti dalla CRC.La FRA, nel contesto dello studio sulla tratta di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> UE, ha rilevato che, nonostantel’acquisizione di pr<strong>in</strong>cipio più o meno generalizzata del superiore <strong>in</strong>teresse del m<strong>in</strong>ore comebase per l’eventuale decisione di procedere al rimpatrio, non esistono molte procedureformalizzate, e - qualora esistano - la loro applicazione pratica risulta problematica.Desta tuttavia preoccupazione la raccomandazione formulata nelle Conclusioni delConsiglio dei M<strong>in</strong>istri dell’Unione Europea sul Piano d’Azione sui M<strong>in</strong>ori Stranieri NonAccompagnati di sostenere la possibilità per gli Stati Membri di rimpatriare <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>non accompagnati verso centri di accoglienza nei paesi di orig<strong>in</strong>e nel caso <strong>in</strong> cui non sianoriusciti a r<strong>in</strong>tracciarne la famiglia. Anche se questa soluzione appare a prima vista semplicee allettante, tali centri pongono rischi notevoli per l’<strong>in</strong>columità e la protezione di questi<strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, oltre ad una serie di problemi di natura pratica.Come ribadito nel General Comment N. 6, il rimpatrio verso il paese di orig<strong>in</strong>e di unm<strong>in</strong>ore <strong>stranieri</strong> non accompagnato non dovrebbe aver luogo, <strong>in</strong> pr<strong>in</strong>cipio, <strong>in</strong> assenza diprovvedimenti concreti e dettagliati circa le responsabilità di custodia che garantiscano ilrispetto e la promozione dei diritti del m<strong>in</strong>ore <strong>in</strong> questione dal momento del rientro 196 .Preoccupazioni <strong>in</strong> merito alla possibilità che alcuni <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnatisiano rimpatriati nei rispettivi paesi di orig<strong>in</strong>e <strong>in</strong> assenza di garanzie adeguate è stataespressa dal Commissario per i Diritti Umani del Consiglio d’Europa, ThomasHammarberg, con riferimento <strong>in</strong> particolare all’<strong>in</strong>teresse di alcuni Stati europei diidentificare o costruire centri di transito o di accoglienza <strong>in</strong> Afghanistan, Iraq o <strong>in</strong> alcunipaesi africani.Hammarberg ribadisce che tutti gli Stati europei sono v<strong>in</strong>colati al rispetto della CRC che liobbliga ad assicurare speciale protezione e assistenza ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> privati del proprioambiente familiare, e a porre il suo superiore <strong>in</strong>teresse come considerazione prem<strong>in</strong>ente<strong>in</strong> qualsiasi azione che abbia un impatto sul m<strong>in</strong>ore, al di sopra di considerazioni legate alcontrollo dell’immigrazione. Rimpatriare un m<strong>in</strong>ore <strong>in</strong> centri di accoglienza nel propriopaese di orig<strong>in</strong>e difficilmente rappresenta una soluzione di lungo periodo. Al contrario, gliStati europei hanno un obbligo di proteggere questi <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, assegnando a ciascuno di essiun tutore <strong>in</strong> grado di tutelarne il superiore <strong>in</strong>teresse.<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> raccomanda:• al Parlamento di porre <strong>in</strong> essere <strong>in</strong>terventi legislativi a favore dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nonaccompagnati che garantiscano un’adeguata tutela dei loro diritti, <strong>in</strong> particolare unavalutazione del superiore <strong>in</strong>teresse di ciascun m<strong>in</strong>ore nell’identificazione di unasoluzione di lungo periodo che garantisca la massima realizzazione dei diritti del qualeegli/ella è titolare.• Al Comitato M<strong>in</strong>ori Stranieri presso il M<strong>in</strong>istero del Lavoro e delle Politiche Sociali eall’Organismo Centrale di Raccordo presso il M<strong>in</strong>istero dell’Interno, nell’ambito dellerispettive competenze <strong>in</strong> materia di rimpatrio di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non e neo-comunitari nonaccompagnati, di <strong>in</strong>dividuare il rimpatrio nella famiglia di orig<strong>in</strong>e come una dellepossibili soluzioni di lungo term<strong>in</strong>e per un m<strong>in</strong>ore straniero non accompagnato, sullabase di una valutazione caso per caso del suo superiore <strong>in</strong>teresse.Molti di questi <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> provengono da paesi tormentati da conflitti armati o altri disord<strong>in</strong>i<strong>in</strong>terni, altri possono essere vittime di tratta 195 o aver viaggiato verso l’Europa per sfuggirea condizioni di estrema povertà. Rimpatriati <strong>in</strong> contesti nei quali non vi sono sistemi diprotezione dell’<strong>in</strong>fanzia e dell’adolescenza efficaci, senza adeguate forme di protezione ereali opportunità di re<strong>in</strong>tegrazione, vi è un rischio notevole che tali <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> spariscano daicentri di accoglienza, <strong>in</strong>traprendano nuovi viaggi pericolosi verso l’Europa, o divenganovittime di tratta e sfruttamento.In quanto parti della Convenzione Europea per i diritti umani e della Convenzione suiDiritti dell’Infanzia e dell’Adolescenza, tutti gli Stati Membri dell’Unione Europea hannol’obbligo di garantire speciale protezione ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> privati del proprio ambiente familiare,di adottare ogni decisione circa il rimpatrio di ciascun m<strong>in</strong>ore sulla base di una valutazioneaccurata e trasparente del suo superiore <strong>in</strong>teresse, e di evitare il rimpatrio di bamb<strong>in</strong>iverso luoghi nei quali la loro sicurezza e il loro benessere sarebbero a rischio.74 75
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALI5. DIRITTO ALLA CASA5.1 ACCOGLIENZA DEI MINORI STRANIERINON ACCOMPAGNATI 197I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati dovrebbero ricevere adeguato collocamentoimmediatamente dopo il loro <strong>in</strong>gresso sul territorio. La normativa <strong>italia</strong>na prevede che tali<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non possano essere trattenuti presso centri per migranti (CIE, CARA, CDA) edebbano essere collocati <strong>in</strong> un luogo sicuro 198 . Nella maggior parte dei casi, questo viene<strong>in</strong>dividuato nelle comunità di accoglienza per <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> presenti sul territorio.Negli ultimi anni, di pari passo con la loro crescente presenza <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, il numero dei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati presi <strong>in</strong> carico dai servizi comunali sul territorio èaumentato progressivamente, passando da 6.629 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nel 2004 a 7.216 nel 2008 199 .In generale, si tratta di un aumento che ha riguardato tutti i comuni di tutto il territorionazionale. Tuttavia, nell’arco del biennio 2006-2008, l’<strong>in</strong>cremento percentuale più elevatoha riguardato il Nord-Ovest (+54,5%) seguito dal Sud e Isole (+48%). In particolare, leregioni che al 2008 registravano il più alto numero di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnatipresi <strong>in</strong> carico erano la Sicilia (1.468 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>), l’Emilia-Romagna (878), il Lazio (780), ilFriuli-Venezia Giulia (653), il Trent<strong>in</strong>o-Alto Adige (636) e la Lombardia (545).REGIONE MINORI % SUL TOTALE VARIAZIONEPRESI IN CARICO NAZIONALE 2006-2008Sicilia 1.468 20,3 233,6%Emilia-Romagna 878 12,2 -18,9%Lazio 780 10,8 -48,8%Friuli-Venezia Giulia 653 9.0 -23,4%Trent<strong>in</strong>o-Alto Adige 636 8,8 -8,0%Lombardia 545 7,6 -33,9%Fonte: Elaborazione su dati dell’ANCITABELLA 11In particolare, come già sottol<strong>in</strong>eato <strong>in</strong> precedenza 200 , nel 2008 presso le comunità diaccoglienza della Sicilia risultavano presi <strong>in</strong> carico 1.468 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, ovvero il 20,3% del totalenazionale. Inoltre, nello stesso anno, la maggior parte delle segnalazioni di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>non accompagnati pervenute al Comitato per i M<strong>in</strong>ori Stranieri (il 33% del totale)proveniva da questa regione 201 . La maggior parte dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnatiaccolti <strong>in</strong> Sicilia erano arrivati a Lampedusa: 1.994 tra il mese di maggio 2008 e il mese difebbraio 2009 202 .Tuttavia, a partire dai primi mesi del 2009 è stato registrato un drastico cambiamento neiflussi <strong>in</strong> arrivo via mare sulle coste siciliane e del sud <strong>Italia</strong>. Da marzo 2009 a febbraio 2010sono giunti <strong>in</strong> Sicilia 278 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati dei quali solo 4 identificati aLampedusa 203 , e 113 da febbraio ad agosto 2010, tutti identificati a Porto Empedocle 204 . Talemutamento - <strong>in</strong>iziato già nel gennaio del 2009 con l’<strong>in</strong>terruzione, per decisione delM<strong>in</strong>istero dell’Interno, del trasferimento dei migranti dal Centro di Soccorso e PrimaAccoglienza di Lampedusa verso altre strutture - è dipeso soprattutto dai r<strong>in</strong>vii <strong>in</strong> Libiaoperati dal Governo <strong>italia</strong>no a partire dal mese di maggio del 2009 di più di un migliaio dimigranti <strong>in</strong>tercettati <strong>in</strong> acque <strong>in</strong>ternazionali a sud di Lampedusa, tra i quali donne euom<strong>in</strong>i adulti e <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>, pr<strong>in</strong>cipalmente non accompagnati, <strong>in</strong>clusi richiedentiasilo e rifugiati, e potenziali vittime di tratta.Drastico calo nel numero di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnatiarrivati via mare <strong>in</strong> SiciliaCome si può notare dal grafico che segue, il numero di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>non accompagnati sbarcati sulle coste della Sicilia tra il maggio 2008 e ilfebbraio 2009 è circa c<strong>in</strong>que volte maggiore dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nonaccompagnati giunti nel periodo tra marzo 2009 e agosto 2010 (periododi paragone peraltro più breve del primo).20002000150010005000MAGGIO 2008 - FEBBRAIO 2009 MARZO 2009 - FEBBRAIO 2010 FEBBRAIO - AGOSTO 2010Fonte: <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>Tali dati trovano riscontro nella distribuzione delle segnalazioni ricevute dal Comitato per iM<strong>in</strong>ori Stranieri al mese di agosto 2010. Su un totale di 4.499 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nonaccompagnati censiti nella banca dati del Comitato a quella data, <strong>in</strong>fatti, 1.097 risultanosegnalati dalla Sicilia (pari a circa il 24%).TABELLA 12 - MINORI STRANIERI NON ACCOMPAGNATISEGNALATI AL 31 AGOSTO 2010REGIONE MINORI SEGNALATI % SUL TOTALE NAZIONALESicilia 1.097 24,38Lombardia 539 11,98Emilia-Romagna 491 10,91Lazio 422 9,37Piemonte 368 8,17Puglia 321 7,13Marche 271 6,02Fonte: Elaborazione su dati del Comitato per i M<strong>in</strong>ori StranieriNell’ambito delle attività di monitoraggio delle comunità per <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> svolte <strong>in</strong> Sicilia nelprogetto Praesidium tra il maggio 2008 e il febbraio 2009, <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> aveva rilevatouna serie di criticità relative alle condizioni di accoglienza <strong>in</strong> esse riservate ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>.Le pr<strong>in</strong>cipali criticità riscontrate nell’ambito del monitoraggio dellecomunità per <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> Sicilia nel periodo maggio 2008-febbraio 2009riguardavano:• sovraffollamento;• distribuzione <strong>in</strong>sufficiente di beni primari (cibo, vestiti e scarpe, kit igieniciecc.), denaro contante per spese ord<strong>in</strong>arie e carte telefoniche;• servizi di mediazione culturale e <strong>in</strong>formazione legale <strong>in</strong>sufficienti;76 77
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALI• carenza di attività ricreative;• ritardi nell’assegnazione di un tutore e nel processo di determ<strong>in</strong>azione eregolarizzazione dello status del m<strong>in</strong>ore;• accesso limitato all’istruzione, alla formazione e ad opportunitàlavorative 205 .A distanza di un anno e mezzo di tempo, ovvero al mese di agosto 2010, la situazioneriscontrata nell’anno precedente si è per molti versi modificata. Alcune criticità riscontrate<strong>in</strong> precedenza, tuttavia, permangono nonostante il drastico calo delle presenze dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>.Rispetto al precedente periodo di rilevazione, il numero delle comunità per <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong>Sicilia si è notevolmente ridotto. Da 39, tali strutture sono passate a 28, con la chiusura daparte della Prefettura di Agrigento dei centri di accoglienza aperti <strong>in</strong> emergenza e lachiusura o riconversione di varie altre comunità esistenti. A fronte del drastico calo dei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> accolti, le condizioni di sovraffollamento sono notevolmente migliorate, anche afronte di un riord<strong>in</strong>o delle convenzioni firmate con le comunità da parte della Prefettura diAgrigento. Le comunità monitorate, salvo alcune eccezioni, hanno accolto un numeromassimo di 12 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> (10 più 2 <strong>in</strong> situazioni di emergenza).Tuttavia le basi gettate dai tentativi di riord<strong>in</strong>o del sistema dell’accoglienza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> non accompagnati <strong>in</strong> Sicilia, anche attraverso l’<strong>in</strong>tervento della Regione Sicilia 206 ,non hanno trovato seguito <strong>in</strong> piani di riorganizzazione complessiva. Il problemadell’<strong>in</strong>adeguatezza del sistema esistente su questo territorio, dunque, permane.Non si riscontrano più le carenze precedentemente rilevate rispetto alla distribuzione dibeni di prima necessità (abiti, biancheria e prodotti per l’igiene personale), tuttavia ladistribuzione di schede telefoniche cont<strong>in</strong>ua ad essere <strong>in</strong> molti casi assente e discont<strong>in</strong>uao comunque non adeguata alle esigenze. In meno della metà delle comunità monitorate ildenaro contante per le spese ord<strong>in</strong>arie viene erogato, esponendo così i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>,impossibilitati a far fronte alle proprie esigenze, al lavoro irregolare e allo sfruttamento.Rimane ancora <strong>in</strong>sufficiente il livello di assistenza legale fornita ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, e soprattutto deiservizi di mediazione culturale (ne dispone solo 1 comunità su 5).Nonostante la normativa lo preveda, raramente è presente un <strong>in</strong>fermiere professionalenelle comunità, figura fortemente richiesta dai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, i quali <strong>in</strong> diversi casi lamentano unascarsa attenzione alle esigenze relative alla propria salute. Rispetto all’accesso ai servizisanitari, si è <strong>in</strong>vece registrato un generale miglioramento.L’<strong>in</strong>serimento scolastico e professionale risulta un nodo molto problematico. Molto spessol’<strong>in</strong>serimento scolastico è limitato alla scuola primaria e raramente viene esteso a quellasuperiore, sia a causa della mancanza di scuole facilmente raggiungibili dai luoghi nei qualisono ubicate le comunità di accoglienza, sia perché i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> sentono come prioritarial’esigenza di entrare nel mondo del lavoro, anche per far fronte alle necessità economichedei propri familiari nei paesi di orig<strong>in</strong>e. Solo <strong>in</strong> 1 comunità su 5 sono stati attivati contrattidi apprendistato o di formazione-lavoro. I percorsi di <strong>in</strong>serimento lavorativo strutturatoaccompagnato dalle comunità sono episodici, e <strong>in</strong> ogni caso le comunità non si avvalgonodei servizi di orientamento professionale esistenti all’esterno.Altro punto debole riguarda l’<strong>in</strong>serimento sociale nella comunità. Solo 4 comunità su 10hanno dichiarato di avere collaborazioni attive con associazioni presenti sul territorio, e <strong>in</strong>nessun caso tali collaborazioni risultano formalizzate.criticità ancora presenti, il tasso di allontanamento dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> dalle comunità durante ilperiodo preso <strong>in</strong> esame (febbraio 2009-agosto 2010) rimane ancora molto elevato, parial 50% dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> accolti, risultando tuttavia <strong>in</strong>feriore rispetto a quello registrato nelperiodo precedente (nel quale si era registrato un tasso di allontanamento pari al 60%),per ragioni anche collegate ai progetti migratori dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> e alle esigenze specifiche diciascuno/a di essi/e.Come osservato <strong>in</strong> precedenza, sia pure a fronte di una riduzione complessiva del numerodei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> arrivo via mare <strong>in</strong>tercettati sulle coste <strong>italia</strong>ne, la Puglia e le Marche appaionodue aree rilevanti per l’<strong>in</strong>tercettazione e l’accoglienza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nel paese.Sulla base del monitoraggio effettuato nell’ambito del progetto Praesidium 207 , <strong>Save</strong> <strong>the</strong><strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> ha monitorato le condizioni di accoglienza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nonaccompagnati <strong>in</strong> 21 comunità di accoglienza ubicate <strong>in</strong> Puglia. I dati raccolti rilevano adagosto del 2010 la presenza di 120 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, <strong>in</strong> maggioranza provenienti dal Bangladesh(37%) e dall’Afghanistan (22%).Nel complesso, <strong>in</strong> Puglia le strutture monitorate hanno maturato nel tempo una buonacapacità di accoglienza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati. Generalmente essepresentano standard elevati <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di condizioni abitative.È stata rilevata una fornitura adeguata di beni di prima necessità (vestiti, biancheria,prodotti per l’igiene personale), schede telefoniche, denaro contante per spese ord<strong>in</strong>arie;vengono <strong>in</strong>oltre <strong>in</strong> molti casi forniti abbonamenti per bus e treni e materiali e attrezzatureper partecipare ad attività ricreative, sportive e scolastiche. I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> hanno la possibilità difrequentare attività ricreative sia all’<strong>in</strong>terno della comunità presso la quale sono ospitati,sia organizzate da associazioni esterne (per lo più sportive o parrocchiali).I servizi offerti variano pr<strong>in</strong>cipalmente <strong>in</strong> base all’esperienza maturata da ciascunacomunità di accoglienza. Le pr<strong>in</strong>cipali carenze si riscontrano con riferimento al servizio dimediazione culturale, presente solo nel 50% delle comunità monitorate, e dell’assistenzalegale specializzata, fornita solo nel 30% delle suddette comunità. Altro nodo problematicoè costituito dall’accesso alla scuola e al lavoro. Nella maggior parte dei casi, l’<strong>in</strong>serimentoscolastico è limitato alla scuola secondaria di primo grado, mentre per quanto riguardal’<strong>in</strong>serimento professionale, raramente le comunità si avvalgono di servizi di orientamentospecializzati esistenti sul territorio.La maggior parte dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati accolti nelle comunità monitorateda <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> <strong>in</strong> Puglia, pari al 70%, ha ottenuto un permesso di soggiorno el’apertura della tutela. Nel 20% dei casi tali procedure non sono ancora state completate almomento della rilevazione poiché si tratta di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong>seriti da poche settimane (da 1 a 3)nelle comunità, mentre nel restante 10% dei casi è stato riscontrato un ritardonell’attivazione delle procedure necessarie imputabile alla comunità stessa.In Puglia il tasso di allontanamento dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> dalle comunità differisce notevolmente aseconda che si tratti di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> collocati nelle strutture immediatamente dopo lo sbarco(<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> approdati lungo la costa del Salento a bordo di imbarcazioni), nel qual caso il tassoriguarda la quasi totalità dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, pari al 93%, e i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> r<strong>in</strong>tracciati sul territorio (<strong>m<strong>in</strong>ori</strong>giunti precedentemente <strong>in</strong> Puglia nascondendosi a bordo di tir, auto o furgoni a bordo ditraghetti di l<strong>in</strong>ea provenienti dalla Grecia, o <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> giunti sulle coste sarde e siciliane,<strong>in</strong>izialmente identificati come maggiorenni e per questo trasferiti nel CIE di Bari, dal qualesono usciti a seguito di procedura di accertamento dell’età richiesta da <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong><strong>Italia</strong> o avvocati di parte), per i quali si registra <strong>in</strong>vece il 13% di allontanamenti.Quasi tutti i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> accolti presso le comunità nel periodo considerato hanno ottenutol’apertura della tutela e hanno presentato richiesta di rilascio del permesso di soggiorno.A fronte della situazione sopra del<strong>in</strong>eata, con alcune aree di miglioramento e molteNelle Marche, nel periodo di rilevazione (gennaio-agosto 2010), sono 102 i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>non accompagnati transitati per le comunità di accoglienza censite (dei quali, 53risultavano collocati prima del 1 gennaio 2010 e gli altri 49, <strong>in</strong>vece, nei primi 8 mesi del78 79
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALI2010). La maggior parte di questi <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> sono di nazionalità afghana (43% del totale),seguiti dai pakistani e bengalesi (8%, rispettivamente) e poi dai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> provenienti daTurchia, Romania e Senegal (6%).La dim<strong>in</strong>uzione nel numero dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> r<strong>in</strong>tracciati, evidenziata <strong>in</strong> precedenza èattribuibile, da un lato, alle modalità di r<strong>in</strong>traccio dei migranti (controlli “a campione” sulleimbarcazioni), dall’altro alle modifiche apportate dalla Legge n. 94/2009 alla normativa <strong>in</strong>materia di conversione del permesso di soggiorno al compimento della maggiore età che,rendendo i requisiti più restrittivi, dis<strong>in</strong>centiva fortemente i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, come si dirà <strong>in</strong> seguito,a seguire un percorso di <strong>in</strong>serimento sociale.Nelle comunità monitorate da <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> nelle Marche, i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> vengonoaccolti <strong>in</strong> ambienti consoni e adeguati, <strong>in</strong> strutture che dispongono di spazi comuni conarea verde o giard<strong>in</strong>o.La quasi totalità dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> accolti nelle comunità monitorate aveva ottenuto <strong>in</strong> tempirelativamente congrui un permesso di soggiorno e l’assegnazione di un tutore.Le pr<strong>in</strong>cipali criticità riscontrate <strong>in</strong>vece riguardano:• ubicazione delle strutture, collocate spesso <strong>in</strong> piccoli paesi dell’entroterra distanti daicentri cittad<strong>in</strong>i, o <strong>in</strong> zone più vic<strong>in</strong>e ai capoluoghi di prov<strong>in</strong>cia ma rurali e coll<strong>in</strong>ari, nonservite dai mezzi pubblici. Tale elemento limita fortemente la possibilità per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> iviaccolti di <strong>in</strong>tegrarsi nel tessuto sociale circostante e di prendere parte regolarmente adattività che si svolgano all’esterno della comunità;• possibilità ridotta (<strong>in</strong> media ad una volta a settimana) di contattare i familiari nel paesed’orig<strong>in</strong>e dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> e scarsa fornitura di denaro per le spese correnti;• <strong>in</strong>sufficiente servizio di assistenza legale e di mediazione culturale - similmente a quantoriscontrato negli altri territori monitorati.Il tasso di allontanamento registrato nelle comunità di accoglienza situate nelle Marcherisulta <strong>in</strong>feriore a quello rilevato <strong>in</strong> Puglia e <strong>in</strong> Sicilia. Poco più del 18% dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> accoltirisulta essersi allontanato nel periodo oggetto di monitoraggio da parte di <strong>Save</strong> <strong>the</strong><strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>. Tale circostanza riguarda prevalentemente <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che hanno richiesto (ohanno <strong>in</strong>tenzione di richiedere) protezione <strong>in</strong>ternazionale e sono <strong>in</strong>tenzionati <strong>in</strong> molti casia raggiungere i propri familiari che si trovano <strong>in</strong> altri paesi europei.<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> raccomanda:• al Parlamento di <strong>in</strong>trodurre la def<strong>in</strong>izione normativa di comunità di prima e secondaaccoglienza rispetto alla durata del collocamento, ai term<strong>in</strong>i per l’avvio e la def<strong>in</strong>izionedel percorso di tutela, mantenendo fermi i requisiti e le garanzie già fissate dallanormativa nazionale <strong>in</strong> cui si specifichi che l’onere f<strong>in</strong>anziario dell’accoglienza devericadere sul Comune di residenza del m<strong>in</strong>ore o del tutore nom<strong>in</strong>ato o <strong>in</strong> quello <strong>in</strong>cui comunque gli stessi si trov<strong>in</strong>o domiciliati.• Al M<strong>in</strong>istero del Lavoro e delle Politiche Sociali di favorire l’implementazione di unsistema di accoglienza 208 così configurato e che questo disponga di un numero di postiadeguato creando una rete tra le comunità attraverso lo sviluppo di procedure diraccordo tali da garantire lo sviluppo di un sistema di presa <strong>in</strong> carico ed assistenzaefficiente.• Al M<strong>in</strong>istero del Lavoro e delle Politiche Sociali, alle Regioni e alla Conferenza Stato-Regioni di garantire, nell’ambito del sistema di accoglienza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, un maggiorcoord<strong>in</strong>amento tra i livelli istituzionali nazionale e locale anche attraverso la promozionee l’approvazione di un piano di accoglienza nazionale che tenga conto del numero dipresenze dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> migranti ma anche del trend di arrivi e goda delle risorsef<strong>in</strong>anziarie necessarie.• Al Parlamento, al Governo, ma anche alle Regioni, di prevedere lo stanziamento difondi sufficienti a copertura delle reali esigenze di accoglienza (servizi di animazione,alfabetizzazione e <strong>in</strong>serimento scolastico, assistenza legale e mediazione culturale),prevedendo risorse specifiche e ulteriori rispetto a quelle attivabili attraverso if<strong>in</strong>anziamenti previsti dalla Legge n. 328/2000.5.2 MINORI STRANIERI O DI ORIGINE STRANIERA APPARTENENTIA MINORANZE ETNICHE DISCRIMINATE:C.D. “CAMPI NOMADI” E SGOMBERI 209Il dato quantitativoAd oggi non si conosce ancora il numero preciso di rom che vivono <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. Si è stimatoche rispetto alla popolazione <strong>italia</strong>na pari a 58.462.372 persone 210 , la presenza dellapopolazione rom circa tra le 120.000 e le 150.000 presenze (di cui circa 70.000 <strong>italia</strong>ni) 211rappresenta <strong>in</strong> percentuale circa lo 0,23% 212 . Inoltre tra i rom <strong>stranieri</strong> almeno il 50% èpresente <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> da oltre 15 anni e circa il 55% ha meno di 18 anni.L’assenza di un dato preciso legato alla impossibilità <strong>in</strong> molti casi di procedere ad unmonitoraggio della popolazione rom presente, compresi i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, limita fortementel’impatto di <strong>in</strong>terventi sociali 213 .La situazione dei rom <strong>in</strong> Europa. La dichiarazione dello stato di emergenzaed il piano nomadi <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. Milano e Roma, gli sgomberi.“Gli eventi che hanno avuto ultimamente luogo <strong>in</strong> diversi paesi europei”, e “più di recentele espulsioni di rom dalla Francia e dalla Germania”, “non rappresentano di certo misureadeguate per migliorare la condizione di questa m<strong>in</strong>oranza vulnerabile. Al contrario, esserischiano fortemente di alimentare il sentimento razzista e xenofobo <strong>in</strong> Europa”. LaPresidente dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa, è stata una delle primevoci <strong>in</strong>ternazionali a riflettere sui fatti di cronaca che questa estate hanno riguardato lepopolazioni nomadi. In data 9 settembre 2010 il Parlamento europeo ha adottato unarisoluzione 214 . “Sulla situazione dei rom e la libertà di circolazione nell’Unione Europea” <strong>in</strong>considerazione, altresì, dell’annuncio del “M<strong>in</strong>istro degli Interni <strong>italia</strong>no” di avere<strong>in</strong>tenzione di “propugnare l’adozione di norme dell’UE più rigorose sull’immigrazione a lalibertà di circolazione, <strong>in</strong> particolare per quanto riguarda i rom” e della percezione per cui“tale comportamento è andato di pari passo con la stigmatizzazione dei rom ed ungenerale antiz<strong>in</strong>garismo nei loro confronti”. Il Parlamento ha, <strong>in</strong> proposito, espresso “vivapreoccupazione per i provvedimenti adottati dalle autorità francesi nonché dalle autoritàdi altri Stati membri nei confronti dei rom e dei nomadi e che ne prevedono l’espulsione;ed ha esortato tali autorità a sospendere immediatamente tutte le espulsioni di rom,<strong>in</strong>vitando nel contempo la Commissione, il Consiglio e gli Stati membri a <strong>in</strong>tervenireavanzando la stessa richiesta”. La vicepresidente della Commissione Europea con delegaper la Giustizia dei Diritti Umani, il 14 settembre 2010 ha annunciato l’avvio di unaprocedura di <strong>in</strong>frazione nei confronti del Governo francese che è stata, successivamente,aperta il 29 settembre 2010 215 .Appare, <strong>in</strong>oltre, evidente il rischio che si proceda ad espulsioni ed allontanamenti collettivivietati dall’art. 4, Protocollo Addizionale n. 4, della Convenzione Europea per laSalvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali, oltre che dall’art. 19 dellaCarta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea.In <strong>Italia</strong> il Presidente del Consiglio dei M<strong>in</strong>istri con decreto 216 del 21 maggio 2008 avevadichiarato f<strong>in</strong>o al 31 maggio 2009 “lo stato di emergenza <strong>in</strong> relazione agli <strong>in</strong>sediamenti dicomunità nomadi nel territorio delle Regioni Campania, Lazio e Lombardia” 217 .Con tre dist<strong>in</strong>te ord<strong>in</strong>anze del 30 maggio 2008 218 il Presidente del Consiglio ha adottato ledisposizioni urgenti per l’attuazione del suddetto D.P.C.M, analoghe tra loro nellepremesse e sostanzialmente uguali nell’articolato. In data 10 luglio 2008 il ParlamentoEuropeo 219 ha espresso la sua preoccupazione <strong>in</strong> merito allo stato di emergenza dichiarato80 81
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIdal Governo <strong>italia</strong>no ed <strong>in</strong> data 17 luglio 2008 il M<strong>in</strong>istero dell’Interno ha pubblicato dellel<strong>in</strong>ee guida 220 per l’attuazione delle ord<strong>in</strong>anze di cui sopra, fornendo ragguagli <strong>in</strong> meritoalla procedura di identificazione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>.Ragguagli che non sono stati ritenuti soddisfacenti dal TAR Lazio 221 che ha ritenuto la norma“violativa dei pr<strong>in</strong>cipi generali <strong>in</strong> materia di libertà personale, delle norme specificamenteposte a tutela dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>” nonché di quelle sul trattamento dei dati sensibili.Con le ord<strong>in</strong>anze di riferimento, i Prefetti delle Prov<strong>in</strong>ce di Roma, Milano e Napoli venivanonom<strong>in</strong>ati quali Commissari delegati per la realizzazione degli <strong>in</strong>terventi necessari per ilsuperamento dell’emergenza nei territori, rispettivamente, della Regione Lazio, Lombardiae Campania. Lo stato di emergenza è stato, successivamente, prorogato con DPCM del 6giugno 2009 222 a tutto il 2010 “per la prosecuzione delle <strong>in</strong>iziative <strong>in</strong>erenti agli <strong>in</strong>sediamentidi comunità nomadi nel territorio” 223 , ed esteso anche alle regioni del Piemonte e delVeneto. Le Ord<strong>in</strong>anze adottate per fronteggiare la situazione di “grave allarme sociale”determ<strong>in</strong>ata dalle condizione di estrema precarietà dei campi e degli <strong>in</strong>sediamenti abusivi,sembrano apparire prive dei requisiti della cont<strong>in</strong>genza e temporaneità 224 piuttostodeterm<strong>in</strong>ando discrim<strong>in</strong>azioni sistematiche a danno dei rom stessi.L’esperienza romanaNel territorio romano è stato stimato un numero di presenze che oscilla tra i 12 ed i15.000 225 . Al momento del lancio del “piano nomadi” avvenuto il 31 luglio 2009 i numeriche sono stati <strong>in</strong>dicati riguardano 7.177 rom residenti, di cui: 2.241 presenti <strong>in</strong> 7 campi“autorizzati”, 2.736 presenti <strong>in</strong> 14 campi “tollerati” e 2200 suddivisi <strong>in</strong> un’ottant<strong>in</strong>a di campi“abusivi” 226 . Ancora parlando di stime e dati tra il 17 luglio e 7 ottobre 2008 la Croce Rossa<strong>Italia</strong>na (CRI) effettuò un censimento dal quale emerse quanto segue: furono rilasciate3.904 tessere CRI di cui 1.952 relative a <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> (cioè circa il 50% del totale, di cui 1.009scolarizzati) e 665 persone erano prive di documenti di identità (circa 1 su 6) 227 .In data 18 febbraio 2009 il Commissario delegato per l’emergenza nomadi nel territoriodella Regione Lazio ha emanato il “regolamento per la gestione dei villaggi attrezzati per lecomunità nomadi della Regione Lazio” delegando 228 al Comune di Roma, Dipartimentodelle Politiche sociali la competenza, tra l’altro, per il “rilascio della autorizzazione allaammissione nel villaggio dei nuclei familiari, con relativa assegnazione <strong>in</strong> uso delle piazzoledi sosta per roulottes e/o moduli abitativi, delle strutture abitative anche prefabbricate orealizzate con tecniche di auto-costruzione, degli spazi comuni e dei servizi previsti per imedesimi” nonché “l’attività di promozione dell’<strong>in</strong>serimento scolastico dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>”.Successivamente, gli organi all’uopo predisposti hanno avviato i procedimenti diidentificazione e rilevazione di tutte le persone appartenenti all’etnia rom 229 .Il “Piano nomadi” ha previsto la chiusura di oltre 80 campi abusivi, la ristrutturazione di 8,la delocalizzazione di 2 e la realizzazione di 2 nuovi <strong>in</strong>sediamenti e di 1 struttura ditransito, da completare entro il primo semestre del 2010; al term<strong>in</strong>e dei lavori Romadovrebbe avere 13 campi autorizzati 230 nei quali potranno sostare non più di 6.000 romche verranno muniti di un Documento di Stazionamento Temporaneo (DAST) 231 .Il “Piano nomadi” del Comune di Roma è stato criticato, tra gli altri, dall’Alto Commissariodelle Nazioni Unite che <strong>in</strong> proposito ha affermato “trasferire i rom dai campi abusivi aquelli cosiddetti ufficiali non è la soluzione più adeguata, perché così i rom restano isolatidal resto della popolazione e hanno scarsissime possibilità di trovare lavoro” 232 . La stessaha, <strong>in</strong>oltre, dichiarato dopo avere visitato i campi rom di via Candoni e via Marchetti che siè trattato di un sopralluogo che “mi ha profondamente disturbata” e che “per un attimoho pensato di trovarmi <strong>in</strong> uno dei più poveri paesi <strong>in</strong> via di sviluppo e non <strong>in</strong> un paese conla storia più ricca di molti altri” 233 .A seguito degli sgomberi, <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> ha raccolto <strong>in</strong>formazioni etestimonianze da parte ragazzi che frequentano il Centro CivicoZero, chehanno messo <strong>in</strong> luce l’assenza di una nuova soluzione alternativa <strong>in</strong> tempoutile e, comunque, dell’<strong>in</strong>dividuazione di adeguate sistemazioni alloggiativeper tutti; l’impossibilità per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> di proseguire normalmente il percorsoscolastico nella stessa struttura scolastica <strong>in</strong> cui l’avevano <strong>in</strong>iziato, nonché ilfatto che gli stessi abbiano <strong>in</strong>evitabilmente dovuto anche <strong>in</strong>terrompere <strong>in</strong>modo forzato ed improvviso le relazioni sociali ed amicali che avevanoavviato <strong>in</strong> quel contesto.Il caso di MilanoNel febbraio 2009 il Commissario per l’emergenza nomadi <strong>in</strong> Lombardia ha pubblicato il“Regolamento delle aree dest<strong>in</strong>ate ai nomadi nel territorio del Comune di Milano” 234 .Tra il 1 gennaio ed il 30 aprile 2010 sono stati condotti 61 sgomberi a seguito dei quali <strong>in</strong>data 5 maggio 2010 lo European Roma Rights Center con una lettera <strong>in</strong> cui ha descritto lemodalità di svolgimento degli stessi, ha espresso la propria preoccupazione alCommissario per i diritti Umani del CoE, allo Special Rapporteur sul diritto ad unaabitazione adeguata delle UN, al Direttore dell’Agenzia Europea per i Diritti Fondamentali(FRA), ed ha richiesto un <strong>in</strong>tervento aff<strong>in</strong>ché venissero denunciate le violazioni che sistavano realizzando a Milano e venisse effettuata una visita al f<strong>in</strong>e di impostare una dialogocon le autorità <strong>italia</strong>ne 235 .Le esperienze di Roma e di Milano hanno evidenziato che gli sgomberi sono avvenutisenza che fosse stato precedentemente notificato alcun provvedimento, così comesarebbe dovuto essere, senza che fosse stato concesso alle famiglie il tempo utile perraccogliere le proprie cose e per trovare una soluzione alternativa 236 e questo <strong>in</strong> manieradifforme da quanto richiesto dal Commissario dei diritti Umani del Consiglio d’Europa cheha ricordato che gli sgomberi “non devono verificarsi quando le autorità non sono <strong>in</strong>grado di mettere a disposizione un alloggio alternativo adeguato, previa consultazione conle persone <strong>in</strong>teressate 237 ”.In molti casi i bamb<strong>in</strong>i e ai ragazzi che frequentavano regolarmente la scuola nel quartiere<strong>in</strong> cui si trovava il campo, essendo stati costretti ad allontanarsi dal luogo <strong>in</strong> cui vivevano,non hanno potuto proseguire normalmente il percorso scolastico nella stessa strutturascolastica <strong>in</strong> cui l’avevano <strong>in</strong>iziato, con conseguente violazione del loro dirittoall’istruzione, e hanno <strong>in</strong>evitabilmente dovuto anche <strong>in</strong>terrompere <strong>in</strong> modo forzato edimprovviso le relazioni sociali ed amicali che avevano avviato <strong>in</strong> quel contesto 238 .Accesso al diritto alla casaIl diritto umano all’abitazione costituisce un diritto sociale fondamentale che rientra “tra irequisiti essenziali caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico volutodalla Costituzione” 239 . Gli organismi <strong>in</strong>ternazionali e comunitari hanno, <strong>in</strong>fatti,raccomandato il rispetto degli standard <strong>in</strong>ternazionali attraverso l’adozione di <strong>in</strong>terventiorganici e strutturati come ad esempio il riconoscimento, anche a favore delle popolazion<strong>in</strong>omadi storicamente presenti sul territorio <strong>italia</strong>no, dello status di m<strong>in</strong>oranza etnicagarantendo qu<strong>in</strong>di il rispetto della loro identità e stile di vita, così come del dirittoall’abitazione, alla salute, all’istruzione 240 .A tale proposito si ricorda che il Comitato dei M<strong>in</strong>istri del Consiglio d’Europa hasottol<strong>in</strong>eato che “Contrariamente alle dodici m<strong>in</strong>oranze l<strong>in</strong>guistiche storiche che sonotutelate dalla Legge n. 482/99, i rom, s<strong>in</strong>ti e camm<strong>in</strong>anti, sono privi di una tutela giuridica82 83
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIcompleta a livello statale dal momento che la Legge n. 482/99 non li <strong>in</strong>clude nel proprioambito di applicazione. [...] I rom, s<strong>in</strong>ti e camm<strong>in</strong>anti cont<strong>in</strong>uano a subire unadiscrim<strong>in</strong>azione diffusa e ad affrontare particolari difficoltà nei settori dell’istruzione, dellasanità, dell’occupazione e dell’alloggio. Inoltre, un numero consistente di appartenenti aquesti gruppi sono ancora isolati <strong>in</strong> grandi campi situati alla periferia delle pr<strong>in</strong>cipali città,dove vivono <strong>in</strong> condizioni deplorevoli. [...]” 241 .Il Commissario per i diritti umani del Consiglio d’Europa “ha notato con rammarico che lecondizioni di vita <strong>in</strong> tutti gli <strong>in</strong>sediamenti visitati sono <strong>in</strong>accettabili e sollevano gravi timoriper la salute degli abitanti, soprattutto i bamb<strong>in</strong>i (...). La rimozione forzata delle famiglieverso altre zone di Roma avrebbe un impatto grave anche sulla vita dei bamb<strong>in</strong>i rom esulla loro frequenza scolastica (...); il Commissario sottol<strong>in</strong>ea che (gli sgomberi) nondevono verificarsi quando le autorità non sono <strong>in</strong> grado di mettere a disposizione unalloggio alternativo adeguato, previa consultazione con le persone <strong>in</strong>teressate. È <strong>in</strong>oltrenecessario che le persone colpite abbiano a disposizione efficaci rimedi giuridici. Si attiral’attenzione delle autorità sulla pert<strong>in</strong>ente giurisprudenza del Comitato europeo dei dirittisociali 242 e sulle specifiche l<strong>in</strong>ee guida sugli sgomberi forzati fornite dal Comitato delleNazioni Unite sui diritti economici, sociali e culturali nel 1997 243 e dal Relatore Speciale perun alloggio adeguato delle Nazioni Unite nel 2007 244 ”.Il Comitato Europeo per i Diritti Sociali ha dichiarato la ricevibilità del ricorso proposto dalCOHRE nei confronti dell’<strong>Italia</strong>, osservando che “la mancanza di soluzioni abitative stabiliper rom e s<strong>in</strong>ti costituisce una violazione dell’Articolo 31, 1 e dell’Articolo 31, 3 della CartaSociale Europea, letti congiuntamente all’Articolo E” 245 . Il Comitato dei M<strong>in</strong>istri delConsiglio d’Europa il 21 ottobre 2010 ha reso pubblica la decisione del 25 giugno 2010 conla quale l’<strong>Italia</strong> è stata condannata 246 per la violazione dell’art E (non discrim<strong>in</strong>azione) <strong>in</strong>comb<strong>in</strong>ato disposto con gli articoli 16 (Diritto di famiglia alla tutela sociale, giuridica edeconomica), 19 §§ 1, 4 c. e 8 (diritto dei lavoratori migranti e delle loro famiglie allaprotezione e assistenza), 30 (diritto ad essere protetto contro la povertà e l’esclusionesociale) e 31 (diritto alla casa) della rivista Carta. Nella stessa data, i delegati hannoadottato una risoluzione 247 con la quale l’<strong>Italia</strong> si impegna ad “assicurare l’effettivaimplementazione dei diritti derivanti dalla Carta sociale europea così come rivista per ogni<strong>in</strong>dividuo, <strong>in</strong>clusi coloro che appartengono alle comunità dei rom e s<strong>in</strong>ti”.Il Comitato per l’Elim<strong>in</strong>azione della Discrim<strong>in</strong>azione Razziale “è preoccupato per il fattoche rom e s<strong>in</strong>ti ancora vivono <strong>in</strong> condizione di segregazione de facto <strong>in</strong> campi privi diservizi m<strong>in</strong>imi” 248 .Le <strong>in</strong>dicazioni che giungono dall’Europa rispetto alle politiche alloggiative e di<strong>in</strong>tegrazione sociale e lavorativa nei confronti dei rom vanno nel senso opposto rispettoalla politica sottesa agli ultimi avvenimenti. In <strong>Italia</strong> le azioni poste <strong>in</strong> essere tendono aperpetuare nel tempo la soluzione dei “campi nomadi”, di fatto ostacolando, unitamentead altri fattori, un processo di reale <strong>in</strong>tegrazione nel tessuto sociale <strong>italia</strong>no. Dallamancanza di un alloggio stabile, <strong>in</strong>oltre, derivano una serie di diverse ulterioriproblematiche quali ad esempio quelle connesse alle registrazioni anagrafiche, al rilasciodel permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare, al rilascio del permesso disoggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo considerata l’impossibilità di otteneredagli organi preposti la certificazione attestante l’idoneità alloggiativa, la difficoltà divedersi notificati atti amm<strong>in</strong>istrativi e/o giudiziari e nel caso <strong>in</strong> cui una persona sia <strong>in</strong>seritanel circuito penale è limitata anche la possibilità di godere di misure alternative alla pena.La precarietà della condizione abitativa <strong>in</strong> relazione anche all’emarg<strong>in</strong>azione sociale egeografica dei campi si riflette, altresì, sull’esercizio di ulteriori diritti, quali ad esempio ildiritto all’istruzione ed alla salute 249 s<strong>in</strong>o ad <strong>in</strong>cidere sulla possibilità di avere condizioni divita dignitose 250 compromettendo, <strong>in</strong> questo modo, lo stesso percorso di <strong>in</strong>tegrazione.L’Agenzia Europea per i Diritti Umani con una relazione pubblicata ad ottobre 2009 hamesso <strong>in</strong> risalto le carenze e le buone pratiche esistenti nell’Unione Europea. L’Agenzia“ritiene che gli Stati membri debbano prestare maggiore attenzione alla questione dellasegregazione residenziale e alle mediocri condizioni di alloggio. Gli Stati membri e leautorità locali dovrebbero applicare la legislazione vigente <strong>in</strong> materia di lotta contro lediscrim<strong>in</strong>azioni e le politiche per l’<strong>in</strong>tegrazione dei rom, <strong>in</strong>tensificare gli sforzi permigliorare l’<strong>in</strong>formazione dei rom sui loro diritti e co<strong>in</strong>volgerli nella programmazione edattuazione delle politiche abitative” 251 .<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> ritiene che i provvedimenti adottati dal governo e dalleamm<strong>in</strong>istrazioni locali per gestire quella che è stata battezzata “l’emergenza nomadi”contribuiscano di fatto ad un affievolimento, <strong>in</strong> particolare, dei diritti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, <strong>in</strong>violazione dei pr<strong>in</strong>cipi generali dell’ord<strong>in</strong>amento <strong>italia</strong>no e degli standard di diritto<strong>in</strong>ternazionale.Nell’ambito del progetto CivicoZero gli operatori di <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> realizzano aRoma <strong>in</strong>terventi mobili diurni di educativa/animazione e di mediazione sociale anche negli<strong>in</strong>sediamenti spontanei e rom, <strong>in</strong> cui vivono <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che frequentano il Centro diurnoCivicoZero <strong>in</strong>sieme alle loro famiglie, svolgendo attività di <strong>in</strong>formazione, conoscenza evalutazione dell’ambiente <strong>in</strong> cui vivono questi <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, proponendo alle famiglie unpercorso di <strong>in</strong>serimento sociale, che comprende l’accompagnamento del m<strong>in</strong>ore e/o deifamiliari presso i servizi pubblici o agenzie territoriali, raccogliendo bisogni e richieste acarico di altri <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> e svolgendo attività di mediazione del conflitto territoriale.<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> ritiene, pertanto, che sia necessario adottare <strong>in</strong>terventi organici estrutturati, come, ad esempio, il riconoscimento dello status di m<strong>in</strong>oranza etnicaanche a favore delle popolazioni nomadi storicamente presenti sul territorio <strong>italia</strong>no. Ilriconoscimento dello status di m<strong>in</strong>oranza etnica consentirebbe di garantire il rispettodella loro identità e del loro stile di vita, così come del diritto all’abitazione, alla salutee all’istruzione.<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> pensa che sia fondamentale <strong>in</strong>oltre che alle famiglie rom e s<strong>in</strong>ti siagarantita la possibilità di alloggiare e provvedere <strong>in</strong> modo stabile e adeguato allacrescita dei bamb<strong>in</strong>i. La mancanza di soluzioni abitative stabili, non solo costituisce unaviolazione di quanto previsto dalla Carta Sociale Europea ma comporta anche diverseproblematiche tra cui si <strong>in</strong>dicano, a titolo esemplificativo, il mancato riconoscimento dellacittad<strong>in</strong>anza <strong>italia</strong>na per l’impossibilità di dimostrare la residenza legale <strong>in</strong><strong>in</strong>terrottamentedalla nascita s<strong>in</strong>o al compimento dei 18 anni e le difficoltà di ottenere il rilascio delpermesso di soggiorno per coesione al coniuge, per ricongiungimento familiare, nonché ilrilascio del permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti per l’impossibilità diottenere dagli organi preposti la certificazione attestante l’idoneità alloggiativa.L’esperienza dello sgombero del 11-12 novembre riferita agli operatoridi <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> da parte di N., 17 anni, rom-rumeno.N. è conosciuto dagli operatori di <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> da circa dueanni. Vive <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> <strong>in</strong>sieme alla moglie, alla sorella e ai genitori. Frequenta ilCentro diurno CivicoZero, dove si avvale del servizio di orientamento ericerca lavoro. Attualmente N. sopravvive vendendo a pochi centesimimateriali di scarto recuperati nell’immondizia e cerca un lavoro che gliconsenta di pagare il debito contratto per l’acquisto di un’abitazione <strong>in</strong>Romania, <strong>in</strong> cui aspira di poter tornare a vivere.“Ieri matt<strong>in</strong>a alle 7 dormivamo nella baracch<strong>in</strong>a. Sono arrivati Carab<strong>in</strong>ieri,Polizia di Stato, Municipale. I maschi sono stati portati <strong>in</strong> Questura. Ci hannodetto che non potevamo più stare, e poi hanno tirato giù con la ruspa labaracca. La matt<strong>in</strong>a stavo guardando come buttano le baracche giù. Qualcunoha preso la bombola. Non hanno dato tempo. Hanno parlato con qualcuno84 85
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIche parlava bene l’<strong>italia</strong>no. Poi siamo stati al parco vic<strong>in</strong>o al campo, sonovenuti i giornalisti, i carab<strong>in</strong>ieri e tutti i poliziotti verso mezzogiorno. Mio padremi ha detto di andare al centro. Così sono venuto al centro. Sono rimasto f<strong>in</strong>oalle 5. Dopo sono andato al parco, ho chiamato mia madre, mi ha detto doveli avevano portati. È una ex fabbrica. Non c’aveva le f<strong>in</strong>estre, le porte, gli altrihanno messo qualche materasso, le coperte che ci ha dato la Croce Rossa. Cihanno dato della pasta, dei biscotti, il latte. Siamo più di 100, i bamb<strong>in</strong>i sonotanti, c’è anche un bamb<strong>in</strong>o di 4 mesi e sua madre dormiva per terra. Sonostato f<strong>in</strong>o alle 23.30. Poi me ne sono andato, non volevo dormire là, c’eratanta mondezza. Sono andato al parco con una coperta e poi alla fermatadell’autobus, poi ho preso un caffè e sono arrivato di nuovo al centro. Oggihanno preso un’altra volta i maschi, altri li hanno cacciati e picchiati, voidovete andare via di qua. Sono rimasti là i bamb<strong>in</strong>i e le donne dentro ilcapannone. Posso dormire qua?”.Alla luce di tali considerazioni <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> raccomanda:• al Governo di riconoscere che la condizione della popolazione rom, s<strong>in</strong>ta e camm<strong>in</strong>antesul territorio nazionale non deve essere affrontata <strong>in</strong> modo emergenziale ma strutturalee pertanto non occorre reiterare le Ord<strong>in</strong>anze con cui si dichiara lo “stato di emergenza<strong>in</strong> relazione agli <strong>in</strong>sediamenti delle comunità nomadi sul territorio” sulla base delle qualisi procede periodicamente allo sgombero di campi rom, ma piuttosto promuovere,anche attraverso lo stanziamento di adeguate risorse economiche, soluzioni abitativestabili che ne favoriscano l’<strong>in</strong>tegrazione;• al Parlamento di riconoscere alla popolazione rom, s<strong>in</strong>ta e camm<strong>in</strong>ante ilriconoscimento di m<strong>in</strong>oranza etnica.Nelle more dell’adozione di politiche abitative stabili e qualora le Autorità a vario titolocompetenti decidano comunque di procedere con i non auspicati sgomberi dei campirom, <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> raccomanda che:- tali operazioni si svolgano <strong>in</strong> conformità con le disposizioni previste nelle specificheL<strong>in</strong>ee Guida sugli sgomberi forzati fornite dal Comitato delle Nazioni Unite sui dirittieconomici, sociali e culturali nel 1997 e dal Relatore speciale per un alloggio adeguatodelle Nazioni Unite del 2007. In particolare le operazioni di sgombero dovrebberosvolgersi dopo aver <strong>in</strong>formato le persone residenti nel campo rom, al f<strong>in</strong>e di consentireloro di organizzare la liberazione dell’area <strong>in</strong> tempi compatibili con l’<strong>in</strong>dividuazione disoluzioni alternative adeguate e stabili;- nel caso <strong>in</strong> cui si proceda <strong>in</strong> deroga alle disposizioni normative vigenti (eventualitàprevista <strong>in</strong> conseguenza della dichiarazione dello stato di emergenza), come chiaritodalla stessa norma che legittima tali <strong>in</strong>terventi, sia garantito il “rispetto dei pr<strong>in</strong>cipigenerali dell’ord<strong>in</strong>amento giuridico”, tra cui vi è la garanzia e la tutela dei diritti umanifondamentali, che sono prem<strong>in</strong>enti e non possono <strong>in</strong> alcun modo essere derogati;- prima e durante le operazioni di sgombero vengano <strong>in</strong>dividuati i casi più vulnerabili esia garantita loro adeguata protezione;- durante e al term<strong>in</strong>e delle operazioni di sgombero siano rispettati tutti i diritti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>e, <strong>in</strong> particolare, il diritto all’unità familiare, alla protezione, alla vita, alla sopravvivenza eallo sviluppo, a standard di vita adeguati e al rispetto della vita privata e familiare;- le soluzioni alternative alla permanenza <strong>in</strong> un campo siano <strong>in</strong>dividuate sulla base diun’analisi il più possibile personalizzata, piuttosto che su base meramente collettiva, eche si tratti di soluzioni abitative adeguate per l’<strong>in</strong>tero nucleo familiare.6. DIRITTO ALLO SVILUPPOIn base ai pr<strong>in</strong>cipi sanciti dalla CRC, lo Stato <strong>italia</strong>no ha l’obbligo di rispettare epromuovere il diritto alla vita, alla sopravvivenza e allo sviluppo del m<strong>in</strong>ore. Ciò significache esso dovrebbe garantire ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> il diritto allo sviluppo fisico, mentale,spirituale, morale e sociale, a condizioni di vita adeguate, alla salute, all’istruzione e allaformazione.6.1 DIRITTO DI SOGGIORNO AL COMPIMENTODELLA MAGGIORE ETÀ 252La questione della possibilità di convertire il permesso di soggiorno al compimento dellamaggiore età rappresenta un fatto cruciale nelle politiche di <strong>in</strong>tegrazione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> non accompagnati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. Migliaia di neomaggiorenni <strong>in</strong>fatti potrebbero avere lapossibilità di rimanere <strong>in</strong> maniera stabile nel nostro paese e lavorare regolarmente o - alcontrario - potrebbero rimanervi <strong>in</strong> maniera irregolare, passibili di denuncia per il reato disoggiorno illegale e sp<strong>in</strong>ti a lavorare nel mercato del lavoro illegale, <strong>in</strong> relazione alle scelteistituzionali sul punto. Da un lato scelte del legislatore rispetto alle modifiche che <strong>in</strong> questiultimi anni hanno caratterizzato la discipl<strong>in</strong>a della conversione del permesso; dall’altroscelte dell’autorità amm<strong>in</strong>istrativa che ha <strong>in</strong>dicato nel tempo <strong>in</strong>terpretazioni più o menorestrittive della norma.Le segnalazioni al Comitato M<strong>in</strong>ori Stranieri relative al flusso di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nonaccompagnati aggiornato al 15 novembre 2009 253 , facevano registrare:- 2.503 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> segnalati per la prima volta e ancora m<strong>in</strong>orenni nel 2009, i quali <strong>in</strong> largaparte presumibilmente potrebbero aver subito o potranno subire gli effetti negativi dellaLegge n. 94/2009 <strong>in</strong> tema di conversione del permesso di soggiorno alla maggiore età;- 926 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> segnalati e divenuti maggiorenni nel corso del 2009, molti dei qualipotrebbero aver già subito gli effetti negativi della Legge n. 94/2009 <strong>in</strong> tema diconversione del permesso di soggiorno alla maggiore età;- 4.559 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> segnalati negli anni precedenti e divenuti maggiorenni nel 2009, i qualidovrebbero aver subito <strong>in</strong> m<strong>in</strong>ima parte gli effetti negativi della Legge n. 94/2009 <strong>in</strong>tema di conversione del permesso di soggiorno alla maggiore età.Pur non potendo avere dati quantitativi esaustivi rispetto all’impatto della restrizione dellanormativa <strong>in</strong> tema di conversione del permesso di soggiorno alla maggiore età, è possibileoperare una proiezione e una stima sulla base dei dati disponibili e sopra citati: circa 1.900<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> sono entrati <strong>in</strong> contatto con le istituzioni nel corso del 2009 e pur avendo avviatoun percorso di <strong>in</strong>tegrazione sociale non avranno maturato al compimento dei 18 anni irequisiti temporali richiesti dalla L. 94/2009, <strong>in</strong> particolare i tre anni di permanenza sulterritorio nazionale (si stima che circa il 75% delle nuove segnalazioni riguardi come neglianni precedenti <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> ricompresi nella fascia d’età 16-17 anni); circa 500 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> sonoentrati <strong>in</strong> contatto con le istituzioni nel corso del 2009 e non hanno maturato i requisititemporali richiesti dalla nuova normativa (si stima che circa il 50% dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> segnalati edivenuti maggiorenni nell’anno <strong>in</strong> corso abbia <strong>in</strong>vece potuto convertire il propriopermesso di soggiorno prima o immediatamente dopo l’entrata <strong>in</strong> vigore della Legge n.94/2009); circa 900 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> pur avendo sostenuto un percorso di <strong>in</strong>tegrazione molto lungo,non hanno maturato i requisiti temporali richiesti dalla nuova normativa (si stima che circal’80% dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> segnalati nel corso degli anni precedenti e divenuti maggiorenni nel 2009abbia <strong>in</strong>vece potuto convertire il proprio permesso di soggiorno prima o immediatamentedopo l’entrata <strong>in</strong> vigore della Legge n. 94/2009).Questi dati - pur rappresentando una stima - forniscono la misura di quanto l’entrata <strong>in</strong>vigore della Legge n. 94/2009 abbia avuto un impatto sulle prospettive di vita di migliaia di<strong>m<strong>in</strong>ori</strong>. M<strong>in</strong>ori che, <strong>in</strong> relazione alle scelte istituzionali e alla gestione delle politichemigratorie, potrebbero utilmente portare avanti un percorso di crescita ed <strong>in</strong>tegrazionenel nostro paese, o che al contrario potrebbero trovarsi al compimento del diciottesimoanno di età - come effetto di normative restrittive - <strong>in</strong> posizione di irregolarità per86 87
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIl’impossibilità di convertire il proprio permesso di soggiorno. Invisibili per le istituzioni,dunque irregolari e “del<strong>in</strong>quenti” (imputabili del reato di <strong>in</strong>gresso e soggiorno illegale,assoggettabili a detenzione amm<strong>in</strong>istrativa f<strong>in</strong>o a sei mesi e non più regolarizzabili), <strong>in</strong>eomaggiorenni sono esposti ad un altissimo rischio di essere attratti dal mercato dellavoro irregolare o, ancor peggio, <strong>in</strong> circuiti crim<strong>in</strong>ali. A questi soggetti andrebbe <strong>in</strong>veceaccordata la più ampia tutela: la necessità di protezione anche dopo il compimento dellamaggiore età trova <strong>in</strong>fatti le sue radici nel diritto alla protezione dell’<strong>in</strong>fanzia sancito <strong>in</strong>generale dall’art. 31 della Costituzione 254 .Il tenore letterale del novellato art. 32 D. Lgs. 286/98 impone che, salvo il caso <strong>in</strong> cui alm<strong>in</strong>ore straniero sia stata riconosciuta la protezione <strong>in</strong>ternazionale, la permanenzaregolare sul territorio dopo il compimento della maggiore età sia possibile solo nel caso <strong>in</strong>cui il m<strong>in</strong>ore sia presente <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> da almeno tre anni e abbia seguito un percorso di<strong>in</strong>tegrazione sociale di due anni presso un ente riconosciuto 255 .Si vanifica così la giurisprudenza, anche costituzionale, che negli ultimi anni aveva fornitoun’<strong>in</strong>terpretazione costituzionalmente orientata delle previsioni contenute nell’art. 32 D.Lgs. 286/98, così come modificato dall’entrata <strong>in</strong> vigore della Legge n. 189/2002 (cd. Bossi-F<strong>in</strong>i), limitandone di fatto la portata. Infatti la ratio delle modifiche <strong>in</strong>trodotte dalla Leggen. 189/2002 era quella di ridurre drasticamente le possibilità di conversione del permessodi soggiorno al compimento della maggiore età, <strong>in</strong>troducendo per la prima volta i requisititemporali dei due anni di percorso di <strong>in</strong>tegrazione e tre anni di permanenza sul territorionazionale.La giurisprudenza aveva <strong>in</strong>vece stabilito - tra gli altri - i seguenti pr<strong>in</strong>cipi: 256- non discrim<strong>in</strong>azione ai f<strong>in</strong>i del rilascio del permesso di soggiorno alla maggiore età di<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> sottoposti a tutela. Equiparazione tra questi ultimi e <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> affidati formalmente.Alternatività e non cumulabilità dei requisiti temporali di cui al comma 1bis e 1 ter art.32 D. Lgs. 286/98 257 . Tale orientamento era stato <strong>in</strong> effetti recepito dalla circolare delM<strong>in</strong>istero dell’Interno del 28 marzo 2008 <strong>in</strong> materia di problematiche concernenti iltitolo di soggiorno per motivi di famiglia del m<strong>in</strong>ore ultraquattordicenne, nonché laconversione del permesso di soggiorno e il r<strong>in</strong>novo del permesso di soggiorno permotivi familiari al compimento della maggiore età;- non discrim<strong>in</strong>azione ai f<strong>in</strong>i del rilascio del permesso di soggiorno di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> tutela oaffidamento al Servizio Sociale 258 ;- non discrim<strong>in</strong>azione ai f<strong>in</strong>i del rilascio del permesso di soggiorno al compimento dellamaggiore età di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> affidati di fatto al parente entro il IV grado durante la m<strong>in</strong>ore etàex art. 9 l. 184/1983, <strong>in</strong> quanto non identificabili come <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nonaccompagnati 259 ;- irretroattività della normativa <strong>in</strong>trodotta dalla Legge n. 189/2002 (cd. Bossi-F<strong>in</strong>i) <strong>in</strong>materia di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati, rimarcando “l’impossibilità di applicare lanorma di cui si tratta a soggetti che abbiano compiuto la maggiore età prima della suaentrata <strong>in</strong> vigore, ovvero entro i successivi due anni”. Con sentenza n. 2.951/2009,<strong>in</strong>fatti, il Consiglio di Stato, rifacendosi a precedenti giurisprudenziali, ha stabilito chefornendo alla norma un’efficacia retroattiva, la norma stessa imporrebbe unadempimento impossibile e che <strong>in</strong>vece “l’art. 32, co. 1 bis, del D. Lgs. 286/98, consentela trasformazione del permesso di soggiorno <strong>in</strong> permesso per motivi di lavoro per i<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che, pur non avendo seguito i progetti di <strong>in</strong>tegrazione ivi discipl<strong>in</strong>ati, abbianoraggiunto la maggiore età prima o entro due anni dalla sua entrata <strong>in</strong> vigore”.Al contrario sembra che le modifiche <strong>in</strong>trodotte con Legge n. 94/2009 producano l’effettodi differenziare il trattamento, alla maggiore età, della situazione di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> soggetti allestesse forme di protezione, a seconda che siano accolti <strong>in</strong> struttura o <strong>in</strong> famiglia. In meritoè utile segnalare che secondo la legge l’<strong>in</strong>serimento <strong>in</strong> struttura è ammesso solo ove nonsia possibile l’affidamento familiare e che questa via non è spesso praticata non certo perresponsabilità ascrivibili al m<strong>in</strong>ore, bensì per una mancanza di risorse del territorio. Questaconsiderazione impone una valutazione sotto il profilo dell’illegittimità costituzionale perviolazione del pr<strong>in</strong>cipio di uguaglianza, quale pari trattamento di situazioni analoghe(art. 3; la questione è stata già affrontata dalla Corte Costituzionale <strong>in</strong> materia diconversione del permesso di soggiorno di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> sottoposti a tutela, rispetto a quellisottoposti ad affidamento), <strong>in</strong> relazione agli obblighi di solidarietà sociale dell’<strong>Italia</strong> (art. 2),e agli obblighi di protezione dell’<strong>in</strong>fanzia e del diritto dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> ad essere educati, istruitie mantenuti anche quando non hanno una famiglia (artt. 30 e 31).Si profila <strong>in</strong>oltre uno spreco <strong>in</strong>giustificato di risorse <strong>in</strong> violazione dell’art. 97 dellaCostituzione <strong>italia</strong>na, che stabilisce il pr<strong>in</strong>cipio del buon andamento della PubblicaAmm<strong>in</strong>istrazione, valutabile secondo, <strong>in</strong>ter alia, i criteri di economicità, efficacia,efficienza e miglior contemperamento di diversi <strong>in</strong>teressi. Il divieto di espulsione delm<strong>in</strong>ore, salvo il caso di pericolosità sociale o <strong>in</strong> cui faccia seguito all’affidatario o ai genitoriespulsi 260 , impone <strong>in</strong>fatti agli Enti locali di mettere <strong>in</strong> atto le procedure di protezione dei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> stato di abbandono, ai sensi dell’art. 37 bis Legge n. 149/2001, ossia <strong>in</strong> viad’urgenza il collocamento <strong>in</strong> luogo sicuro ai sensi dell’art. 403 c.c. e la nom<strong>in</strong>a del tutore aisensi dell’art. 343 c.c. Il tutore, <strong>in</strong>dividuato di solito nella figura del S<strong>in</strong>daco dell’Ente localedove il m<strong>in</strong>ore viene r<strong>in</strong>tracciato, ha il dovere di assicurare al m<strong>in</strong>ore stesso ilmantenimento, l’educazione e l’istruzione ai sensi dell’art. 147 c.c. s<strong>in</strong>o al compimentodella maggiore età e, a determ<strong>in</strong>ate condizioni, la possibilità di provvedervi s<strong>in</strong>o alventunesimo anno di età (cd. prosieguo amm<strong>in</strong>istrativo ai sensi dell’art. 25 RDL 20/7/1934n. 1404). È evidente pertanto che gli Enti locali <strong>in</strong>vestono e cont<strong>in</strong>ueranno ad <strong>in</strong>vestire,<strong>in</strong>dipendentemente dalle possibilità di conversione del permesso di soggiorno ai diciottoanni, cospicue risorse <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di capitale umano e f<strong>in</strong>anziario.L’applicazione rigida e letterale delle modifiche <strong>in</strong>trodotte dalla Legge n. 94/2009 ha avutoe cont<strong>in</strong>ua ad avere delle pesanti conseguenze sulla vita di migliaia di giovani migranti,arrivati nel nostro paese da m<strong>in</strong>orenni: un massiccio calo delle presenze di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>non accompagnati presi <strong>in</strong> carico 261 ; il rischio di dis<strong>in</strong>centivare l’<strong>in</strong>tegrazione e favorire gliallontanamenti accompagnato dal potenziale aumento di fenomeni di illegalità, quali ilco<strong>in</strong>volgimento <strong>in</strong> lavoro irregolare o l’<strong>in</strong>gresso <strong>in</strong> circuiti di crim<strong>in</strong>alità, ancheorganizzata 262 ; l’eventuale abbassamento dell’età dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> migranti, <strong>in</strong>dottidall’irrigidimento normativo ad <strong>in</strong>traprendere percorsi migratori <strong>in</strong> tenera età.Peraltro, allo stato attuale poche sembrano le certezze. A fronte di numerose controversiegiudiziarie <strong>in</strong>traprese <strong>in</strong> molti territori, la giurisprudenza amm<strong>in</strong>istrativa sembra favorevolead optare per un’<strong>in</strong>terpretazione della norma che consenta la conversione del permesso disoggiorno senza dover dimostrare i requisiti temporali, almeno per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> checompiranno la maggiore età s<strong>in</strong>o all’agosto 2011. Dopo numerose ord<strong>in</strong>anze disospensione cautelare dei provvedimenti di rigetto delle Questure emesse dai TribunaliAmm<strong>in</strong>istrativi Regionali, anche il Consiglio di Stato ha riconosciuto che le nuovedisposizioni non possono essere applicate a quei giovani che si trovano già <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> o checompiranno la maggiore età entro l’8 agosto 2011; diversamente argomentando sirichiederebbe <strong>in</strong>fatti loro un adempimento impossibile, ossia la conclusione di unpercorso di <strong>in</strong>tegrazione sociale di due anni a fronte di una permanenza sul territorio dam<strong>in</strong>orenni più breve di due anni 263 .Nonostante ciò alcune Questure sul territorio nazionale, tra cui quella di Roma, rifiutanoil rilascio di un permesso di soggiorno ai neomaggiorenni che abbiano ottenuto unprovvedimento cautelare favorevole da parte del Tribunale amm<strong>in</strong>istrativo, lasciando cosìquesti giovani <strong>in</strong> un limbo nel quale non possono essere espulsi dal nostro paese perord<strong>in</strong>e di un’autorità giudiziaria, ma non possono <strong>in</strong>tegrarsi <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> perché senzapermesso di soggiorno non riescono a stipulare alcun tipo di contratto (di affitto,lavorativo, ecc.). Alcuni di questi ragazzi, pr<strong>in</strong>cipalmente di nazionalità bengalese edegiziana, sono seguiti e assistiti nell’ambito dei programmi di <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> ed èevidente la loro difficoltà a comprendere una situazione per cui nonostante i loro dirittisiano stati accertati nelle aule giudiziarie, gli organi di pubblica sicurezza ostacol<strong>in</strong>o laloro volontà di radicamento nel nostro paese. In un caso, un neomaggiorenne d<strong>in</strong>azionalità bengalese è stato addirittura tratto <strong>in</strong> arresto per il reato di soggiorno illegale88 89
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIe - nonostante abbia mostrato l’ord<strong>in</strong>anza cautelare di accoglimento del Giudiceamm<strong>in</strong>istrativo - il suo arresto è stato convalidato dalle autorità competenti.La Camera dei Deputati ha peraltro recentemente approvato una mozione bipartisan <strong>in</strong>cui, tra l’altro, impegna il Governo “a considerare la possibilità di assumere le necessarie<strong>in</strong>iziative per rilasciare il permesso di soggiorno anche per quei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> cheabbiano raggiunto la maggiore età e che abbiano già <strong>in</strong>trapreso un percorso documentatodi <strong>in</strong>tegrazione sociale e civile” 264 .Ascoltare la voce dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> vuol dire fare un passo <strong>in</strong> più perché i lorosogni e le loro aspettative che rischiano spesso di essere stroncate, sianoprese <strong>in</strong> considerazione, costruttivamente <strong>in</strong>dirizzate, per una politica di<strong>in</strong>tegrazione sociale, culturale e lavorativa. Abbiamo raccolto letestimonianze di 40 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati nell’ambito dellavoro di ricognizione sull’impatto della Legge n. 94/2009 265 , attraversofocus group a Roma, Ancona e Palermo. Queste alcune delleconsiderazioni più <strong>in</strong>teressanti.Da dove vieni? L’<strong>Italia</strong> com’è? Cosa vorresti, cosa sogni, dove vai e dovevorresti essere?“Sono venuto con la barca. Sono passato dalla Spagna, ma non era buonoper me. Sono passato dalla Francia, ma non era buono per me. Poi sonoarrivato <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. Pensavo che c’era lavoro che potevo fare soldi, <strong>in</strong>vecesolo lavoro nero, per strada. Ora sono qui <strong>in</strong> comunità e non possolavorare, non c’è documenti, non c’è niente, non c’è lavoro. Non possomandare i soldi alla mia famiglia.”“L’<strong>Italia</strong> non è come pensavo. È bella ma non c’è il lavoro. I documenti nonci sono. Non ho nessuno qui. Ho lavorato ma poi il mio capo mi ha dettono, che non mi faceva il contratto. Non capisco questa nuova legge. Soche ora è più difficile.”“In <strong>Italia</strong> tutti parlano sempre di <strong>stranieri</strong>. Ci sono sempre problemi per gli<strong>stranieri</strong>, per gli altri mai. Se potessi tornare <strong>in</strong>dietro non verrei più. Hofatto un viaggio con la barca... tanti giorni. Quando sono arrivato hopensato solo ”un altro quarto d’ora poi sono morto”. Sono arrivato <strong>in</strong>Sicilia ma sono scappato. Sono venuto <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> perché era più facile e tuttidicevano che c’era il lavoro. Ma il lavoro non c’è. Non c’è niente. Vorreiavere i documenti e andare <strong>in</strong> Francia, e lavorare. In Francia non è come <strong>in</strong><strong>Italia</strong>. In <strong>Italia</strong> mi piace. Mi sento libero. Vorrei studiare e poi trovare lavoroe restare a vivere qui”.“Se non ho i documenti comunque resto <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. In Francia non è così.Qui <strong>in</strong> nero posso lavorare e almeno guadagno qualcosa. Ormai sonovenuto. Se non mi danno i documenti lavoro <strong>in</strong> nero. Comunque devorestare”.“Ora sono qui. Ormai sono qui allora va bene anche lavoro nero. Se nonho i documenti lavoro <strong>in</strong> nero”.<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> raccomanda pertanto al M<strong>in</strong>istero dell’Interno di fornire <strong>in</strong>dicazionialle Questure del territorio garantendo <strong>in</strong> particolare:• l’applicazione del regime transitorio, anche sulla scorta della recente giurisprudenza delConsiglio di stato e della mozione approvata <strong>in</strong> data 19 ottobre 2010 dalla Camera 266 ,prevedendo la possibilità di convertire il permesso di soggiorno ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> affidati osottoposti a tutela, che compiranno la maggiore età entro l’8 agosto 2011, senzadimostrazione di ulteriori requisiti;• che sia comunque consentita la conversione del permesso di soggiorno ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che,pur non avendo concluso un percorso di <strong>in</strong>tegrazione di 2 anni, lo abbiano “avviato” 267 ;• la possibilità di convertire il permesso di soggiorno ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> affidati ai sensi degli artt. 4e 9 Legge n. 184/1983 all’<strong>in</strong>terno di un nucleo familiare, anche monoparentale;• di eseguire un’attività di regolare monitoraggio sull’applicazione della normativa <strong>italia</strong>na<strong>in</strong> materia di rilascio del permesso di soggiorno ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati alcompimento del diciottesimo anno di età;• che <strong>in</strong> caso di emanazione del provvedimento di “proseguimento amm<strong>in</strong>istrativo” daparte del Tribunale per i m<strong>in</strong>orenni, le Questure competenti concedano sempre unpermesso di soggiorno per affidamento nei confronti del m<strong>in</strong>ore accolto <strong>in</strong> comunità.6.2 L’ACCESSO ALLA CITTADINANZA PER I MINORI STRANIERI DISECONDA GENERAZIONE 268“La cittad<strong>in</strong>anza è prima di tutto il diritto ad avere diritti”.Hannah Arendt, Le orig<strong>in</strong>i del totalitarismoIntroduzioneIl tema della cittad<strong>in</strong>anza ed <strong>in</strong> particolar modo il rapporto tra cittad<strong>in</strong>anza e immigrazioneè da alcuni anni a questa parte al centro di un <strong>in</strong>tenso dibattito, <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> così come <strong>in</strong>Europa 269 . Il dibattito, filosofico prima ancora che politico, sull’evoluzione del significato delconcetto di cittad<strong>in</strong>anza spazia tra coloro che ritengono che l’estensione dei diritti dicittad<strong>in</strong>anza possa ancora costituire un percorso di promozione dei diritti e di <strong>in</strong>clusionesociale, e coloro che ritengono <strong>in</strong>vece che nel quadro dei processi di globalizzazione <strong>in</strong> attola cittad<strong>in</strong>anza rappresenti “l’ultimo privilegio di status rimasto nel diritto moderno” 270 .Con il term<strong>in</strong>e cittad<strong>in</strong>anza si <strong>in</strong>dica <strong>in</strong> generale, un <strong>in</strong>sieme di diritti e di doveri derivantiad un <strong>in</strong>dividuo come conseguenza della sua appartenenza a una determ<strong>in</strong>ata entitàstatale. Il cittad<strong>in</strong>o è l’<strong>in</strong>dividuo che risiede <strong>in</strong> un territorio <strong>in</strong> virtù dei propri diritti diappartenenza, è soggetto alla giurisdizione amm<strong>in</strong>istrativa dello Stato, ed è idealmenteparte del corpo sovrano democratico nel cui nome vengono promulgate le leggi ed èesercitata l’amm<strong>in</strong>istrazione 271 .Il term<strong>in</strong>e cittad<strong>in</strong>anza tuttavia ha avuto nel corso degli anni un’estensione del suo camposemantico e da espressione impiegata semplicemente per descrivere la posizione di unsoggetto a fronte di un determ<strong>in</strong>ato stato (rispetto al quale si è appunto “cittad<strong>in</strong>i” o“<strong>stranieri</strong>”), oggi tale term<strong>in</strong>e ha acquisito un significato più ampio che co<strong>in</strong>volge l’identitàpolitico-giuridica del soggetto ma anche le modalità della sua partecipazione politica el’<strong>in</strong>tero corredo dei suoi diritti e dei suoi doveri 272 .Rispetto alla classica tripartizione dei diritti di cittad<strong>in</strong>anza come diritti civili, sociali epolitici, da molte parti si sottol<strong>in</strong>ea come di fatto, almeno per quanto riguarda i diritti civilie sociali, alcuni dei diritti di cittad<strong>in</strong>anza si siano progressivamente allargati f<strong>in</strong>o acomprendere anche i migranti regolarmente soggiornanti (<strong>in</strong> alcuni casi anche <strong>in</strong>situazione irregolare) 273 .Il riconoscimento di alcuni diritti sociali e civili tuttavia senza la possibilità di far valere lapropria posizione sul piano politico rischia di configurarsi come “concessione” piuttostoche “diritto”. Non solo, molto spesso la precarietà del soggiorno accanto alla scarsaconoscenza dei propri diritti e alle difficoltà pratiche nel renderli esigibili, fanno si che difatto <strong>in</strong> molti casi tale estensione dei diritti di cittad<strong>in</strong>anza si realizzi più sulla carta chenella vita reale dei cittad<strong>in</strong>i <strong>stranieri</strong>.90 91
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIL’estensione del godimento di alcuni dei diritti di cittad<strong>in</strong>anza non implica qu<strong>in</strong>di unosvilimento dell’acquisizione della cittad<strong>in</strong>anza nella sua completezza, la quale restacomunque il riconoscimento conclusivo del percorso di adesione alla società civile 274 .L’accesso alla cittad<strong>in</strong>anza cont<strong>in</strong>ua qu<strong>in</strong>di ad avere un’importanza cruciale nel percorso diriconoscimento dei diritti e di adesione ai valori della società d’accoglienza da parte dellostraniero. Ciò è vero, <strong>in</strong> modo particolare, per le cosiddette “seconde generazioni”(bamb<strong>in</strong>i, figli di cittad<strong>in</strong>i <strong>stranieri</strong>, nati sul territorio <strong>italia</strong>no) e i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> arrivati sulterritorio da piccoli 275 . Proprio nei loro confronti si percepisce con maggior profondità ilpassaggio chiave che rappresenta la titolarità della cittad<strong>in</strong>anza ai f<strong>in</strong>i del pieno<strong>in</strong>serimento nella collettività.All’<strong>in</strong>terno di questo quadro teorico e concettuale si vogliono di seguito analizzare gliaspetti pr<strong>in</strong>cipali della legislazione vigente sull’accesso alla cittad<strong>in</strong>anza per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> o arrivati da piccoli, oltre che i dati statistici sulla presenza di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> di cosidetta “seconda generazione” e sulle cittad<strong>in</strong>anze concesse.Una generazione di immigrati a casa propria: i numeri dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>e delle cittad<strong>in</strong>anze concesse <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>I dati dell’ISTAT relativi ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> residenti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> rivelano nel 2010 la presenza di932.675 <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>. Sul totale dei residenti di cittad<strong>in</strong>anza straniera circa 573 mila sono nati <strong>in</strong><strong>Italia</strong>. Gli <strong>stranieri</strong> nati nel nostro paese sono un segmento di popolazione <strong>in</strong> costantecrescita: nel 2001, <strong>in</strong> occasione del Censimento, erano circa 160 mila. Gli <strong>stranieri</strong> cherisultano essere nati nel nostro paese, alla data del 1° gennaio 2010, sono 572.720, il 13,5%del complesso degli <strong>stranieri</strong> residenti e il 10,4% <strong>in</strong> più rispetto all’anno precedente 276 .Accanto alla crescita numerica del fenomeno delle seconde generazioni le statistiche cimostrano anche un importante <strong>in</strong>dice di <strong>in</strong>tegrazione e di trasformazione della futurasocietà <strong>italia</strong>na che è la presenza di questi <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> di seconda generazione, nati <strong>in</strong><strong>Italia</strong> o arrivati da piccoli, nelle scuole <strong>italia</strong>ne. Se <strong>in</strong>fatti la presenza degli alunni <strong>stranieri</strong> èormai un dato strutturale del sistema scolastico <strong>italia</strong>no, con una <strong>in</strong>cidenza pari al 7% deltotale degli studenti (629.360 unità), aumenta anche, <strong>in</strong> tutti gli ord<strong>in</strong>i di scuola, ilfenomeno degli alunni <strong>stranieri</strong> nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, che hanno raggiunto nel 2008-09 le 233.003unità con un <strong>in</strong>cremento percentuale pari al 17% rispetto all’anno precedente 277 .D’altra parte per quanto riguarda <strong>in</strong>vece le acquisizioni di cittad<strong>in</strong>anza, queste sono state59.369, con un aumento del 10,6% rispetto all’anno precedente. Il dato è ancorarelativamente contenuto rispetto alle altre grandi nazioni europee. In base ai dati delM<strong>in</strong>istero dell’Interno e della rilevazione sulla popolazione straniera residente dell’Istat sistima che, f<strong>in</strong>o al 2009, circa 355 mila cittad<strong>in</strong>i <strong>stranieri</strong> abbiano ottenuto la cittad<strong>in</strong>anza<strong>italia</strong>na 278 .F<strong>in</strong>o ad oggi la maggior parte delle acquisizioni di cittad<strong>in</strong>anza <strong>italia</strong>na è avvenuta permatrimonio. Nel 2009 tuttavia si è registrata una crescita delle cittad<strong>in</strong>anze per residenza(22.962) che sono state superiori al numero di cittad<strong>in</strong>anze concesse per matrimonio(forse anche <strong>in</strong> seguito alle restrizioni imposte a questo riguardo dalla Legge n.94/2009 279 ). Nonostante ciò, si può comunque affermare che concessioni della cittad<strong>in</strong>anza<strong>italia</strong>na per naturalizzazione sono ancora poco frequenti, specialmente se confrontate conil bac<strong>in</strong>o degli <strong>stranieri</strong> potenzialmente <strong>in</strong> possesso del requisito pr<strong>in</strong>cipale per richiederela cittad<strong>in</strong>anza e cioè la residenza cont<strong>in</strong>uativa per 10 anni. In base ai dati sui permessi disoggiorno si può stimare che siano circa 726 mila i cittad<strong>in</strong>i extracomunitari chepotrebbero essere <strong>in</strong> possesso di tale requisito 280 .Sebbene ovviamente non tutti coloro che ne abbiano maturato il diritto possono avervoluto accedere alla cittad<strong>in</strong>anza <strong>italia</strong>na, tuttavia la notevole discrepanza tra gli aventidiritto e coloro che hanno effettivamente presentato la domanda, ha sp<strong>in</strong>to molti autori asottol<strong>in</strong>eare come, al di là della legittima libertà di scelta (di non voler acquisire lacittad<strong>in</strong>anza sebbene se ne siano maturati i requisiti), tale dato sia <strong>in</strong> parte da spiegarsi conun sorta di effetto “scoraggiamento” dato dai lunghissimi tempi d’attesa oltre chedall’eccessiva discrezionalità della Pubblica Amm<strong>in</strong>istrazione nel concedere o negare taleprovvedimento 281 .Guardando al rapporto tra cittad<strong>in</strong>anze concesse e <strong>stranieri</strong> residenti (un <strong>in</strong>dice di<strong>in</strong>tegrazione), l’<strong>Italia</strong> risulta tra i più bassi paesi europei con solo 13,2 cittad<strong>in</strong>anzeconcesse per 1000 <strong>stranieri</strong> regolarmente residenti. La Svezia, ad esempio, guida questaclassifica con 107. Inghilterra 45, Francia 42, mentre su posizioni più basse (ma comunquesuperiori a quella <strong>italia</strong>na), Germania con 17.1 e Spagna con 15.6 282 .Anche da una lettura superficiale di questi dati appare tuttavia chiaro come l’attualenormativa sulla cittad<strong>in</strong>anza non sia ormai <strong>in</strong> grado di dare risposte adeguate al fenomenogià numericamente importante ed <strong>in</strong> cont<strong>in</strong>ua crescita delle seconde generazioni e più <strong>in</strong>generale non appaia <strong>in</strong> grado di rispondere alle sfide e alle domande di <strong>in</strong>tegrazionesociale derivanti dalla trasformazione oramai compiuta da almeno due decenni dell’<strong>Italia</strong>da paese di emigrazione a paese di immigrazione.La Legge n. 91 del 1992 e l’accesso alla cittad<strong>in</strong>anza per i cittad<strong>in</strong>i <strong>stranieri</strong>e per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> o arrivati da piccoliLa discipl<strong>in</strong>a <strong>in</strong> materia di cittad<strong>in</strong>anza fa oggi capo pr<strong>in</strong>cipalmente alla Legge n. 91/1992 283 .Il pr<strong>in</strong>cipio ispiratore dell’attuale discipl<strong>in</strong>a è lo ius sangu<strong>in</strong>is, ovvero il diritto di acquisirela cittad<strong>in</strong>anza se uno dei genitori è <strong>italia</strong>no, mentre il pr<strong>in</strong>cipio dello ius soli rappresentaun modo di acquisto della cittad<strong>in</strong>anza assolutamente residuale.In l<strong>in</strong>ea generale con il term<strong>in</strong>e ius sangu<strong>in</strong>is (diritto di sangue) si <strong>in</strong>dica il pr<strong>in</strong>cipiosecondo il quale la cittad<strong>in</strong>anza si acquisisce per il fatto della nascita da un genitore <strong>in</strong>possesso della cittad<strong>in</strong>anza, mentre ius soli (diritto del suolo) <strong>in</strong>dica il pr<strong>in</strong>cipio per ilquale la cittad<strong>in</strong>anza si acquisisce per il fatto di essere nato sul territorio dello Stato.L’attuale discipl<strong>in</strong>a conferma ed anzi rafforza quei pr<strong>in</strong>cipi che già erano presenti nellaprecedente legge sulla cittad<strong>in</strong>anza, la Legge n. 555 del 1912. Se tuttavia <strong>in</strong> quel momentostorico il pr<strong>in</strong>cipio dello ius sangu<strong>in</strong>is trovava la sua pr<strong>in</strong>cipale motivazione nell’esigenzadi mantenere saldo il legame con gli emigranti che lasciavano l’<strong>Italia</strong> verso paesi esteri epermettere a loro e ai loro figli di non perdere completamente il legame con lamadrepatria, già nel ’92 e ancora di più oggi tale motivazione sembra aver perso la suaragion d’essere. Rispetto alla legge del 1912, nonostante sia venuta meno l’esigenza dimantenere un legame con gli emigranti, la normativa attuale ha non solo mantenuto maanzi rafforzato il criterio dello ius sangu<strong>in</strong>is 284 .In estrema s<strong>in</strong>tesi la legge prevede l’acquisto automatico della cittad<strong>in</strong>anza quando ilpadre o la madre siano cittad<strong>in</strong>i (art. 1 lett. a) e limita l’acquisto <strong>in</strong> base al pr<strong>in</strong>cipio dellanascita sul territorio, lo ius soli, solo al bamb<strong>in</strong>o figlio di ignoti o apolidi o nel caso <strong>in</strong> cui igenitori non trasmettano, secondo la legge del paese di provenienza, la propriacittad<strong>in</strong>anza al figlio (art. 1 lett. b).Per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> di orig<strong>in</strong>e straniera nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> la norma prevede che il m<strong>in</strong>ore nato <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>figlio di cittad<strong>in</strong>i <strong>stranieri</strong> possa divenire cittad<strong>in</strong>o <strong>italia</strong>no a condizione che vi abbiarisieduto legalmente e <strong>in</strong><strong>in</strong>terrottamente f<strong>in</strong>o al raggiungimento della maggiore età edichiari, entro un anno dal compimento della maggiore età, di voler acquistare lacittad<strong>in</strong>anza <strong>italia</strong>na (art. 4, co. 2).Accanto ai percorsi ora <strong>in</strong>dicati vi sono poi altri due modi per ottenere la cittad<strong>in</strong>anza per icittad<strong>in</strong>i <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> età adulta: per residenza (art. 9) o per matrimonio (art. 5).- Il coniuge di un cittad<strong>in</strong>o <strong>italia</strong>no può acquistare la cittad<strong>in</strong>anza per matrimonio con92 93
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIdecreto del M<strong>in</strong>istero dell’Interno, dopo 2 anni dal matrimonio se residente <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> edopo 3 anni se residente all’estero 285 , purchè al momento dell’adozione del decreto ilmatrimonio sia ancora valido e non sussista la separazione personale dei coniugi.- Il cittad<strong>in</strong>o straniero che risiede legalmente da almeno 10 anni sul territorio <strong>italia</strong>no puòacquistare la cittad<strong>in</strong>anza per residenza 286 , con decreto del Presidente della Repubblica.Non è prevista <strong>in</strong>vece alcuna disposizione specifica per il caso dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, figli di genitori<strong>stranieri</strong>, arrivati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> da piccoli. Per tutti quei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> giunti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> <strong>in</strong> tenera età, unavolta divenuti maggiorenni, non è prevista alcuna possibilità di acquisto della cittad<strong>in</strong>anzase non con i canali già previsti per gli adulti (residenza e matrimonio). Nonostante questi<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> abbiano vissuto <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> durante gli anni della formazione ed abbiano di fatto creatoun legame culturale e sociale con il nostro paese, questo legame non trova alcunriconoscimento formale e giuridico nell’attuale legislazione 287 .Analizzando più <strong>in</strong> dettaglio le norme sull’acquisto della cittad<strong>in</strong>anza per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, ne risulta una normativa estremamente restrittiva (tra le più restrittived’Europa).La situazione europeaIn generale la tendenza che si registra a livello comunitario è quello di unalenta ma cont<strong>in</strong>ua crescita delle cittad<strong>in</strong>anze concesse nell’UnioneEuropea negli ultimi anni. Nel 2006 circa 735.000 persone hanno acquisitola cittad<strong>in</strong>anza <strong>in</strong> uno dei paesi dell’UE-27. Francia, Germania ed Inghilterrahanno concesso più del 60% delle cittad<strong>in</strong>anze date <strong>in</strong> tutta l’UE a 27 nelperiodo 2002-2006. Francia, Germania ed Inghilterra <strong>in</strong> numeri assolutisono i paesi con il maggior numero di cittad<strong>in</strong>anze concesse, Irlanda eSpagna quelli con la maggior crescita relativa 288 .Se qu<strong>in</strong>di da un lato si assiste ad una crescita generalizzata del fenomeno<strong>in</strong> tutta Europa, dall’altro si deve ricordare che non esiste una competenzadell’Unione su questo tema che è ancora saldamente nelle mani degli Statimembri. L’articolo 17 della versione consolidata del Trattato istitutivo dellaComunità Europea (TEC) <strong>in</strong>fatti recita: “È istituita una cittad<strong>in</strong>anzadell’Unione. È cittad<strong>in</strong>o dell’Unione chiunque abbia la cittad<strong>in</strong>anza di unoStato membro. La cittad<strong>in</strong>anza dell’Unione costituisce un complementodella cittad<strong>in</strong>anza nazionale e non sostituisce quest’ultima”.Anche se non si <strong>in</strong>tende qui fornire un’analisi dettagliata delle differentilegislazioni dei pr<strong>in</strong>cipali paesi europei sulla materia, è possibile <strong>in</strong>dicarealcune tendenze generali che emergono da una prima ricognizione sultema. In s<strong>in</strong>tesi possiamo notare come la l<strong>in</strong>ea seguita dalla maggioranzadei paesi, per quanto riguarda specificatamente i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>,sembrerebbe improntata verso una rilettura del pr<strong>in</strong>cipio dello jus solisecondo una dimensione che possiamo def<strong>in</strong>ire “mista” o “impura”,optando per la coesistenza del suddetto pr<strong>in</strong>cipio con quello dello jussangu<strong>in</strong>is o anche con la richiesta di un certo numero di anni di residenzalegale da parte del genitore.È importante soffermarsi sul concetto di residenza legale e <strong>in</strong><strong>in</strong>terrotta che d’altra parte èil card<strong>in</strong>e su cui ruota il procedimento. Questo concetto presuppone che al f<strong>in</strong>edell’ottenimento della cittad<strong>in</strong>anza il m<strong>in</strong>ore sia stato iscritto al momento della nascitaall’anagrafe 289 e che la famiglia sia rimasta presente sul territorio senza alcuna <strong>in</strong>terruzionedi residenza legale.Accade così per esempio che anche chi è nato <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> e vi ha cont<strong>in</strong>uativamente vissutof<strong>in</strong>o a diventare maggiorenne, non possa ottenere la cittad<strong>in</strong>anza solo perché la madre,pur avendo al momento del parto un regolare permesso di soggiorno, non aveva a quelmomento eletto la residenza nel Comune, come spesso accade quando non si dispone diun alloggio stabile, oppure perché nell’arco dei diciotto anni il nucleo familiare si èallontanato per qualche mese dal paese ed ha per questa ragione perso la residenza 290 .Il legislatore, proprio al f<strong>in</strong>e di smussare la rigidità della norma, favorendoun’<strong>in</strong>terpretazione più aperta e non letterale, è successivamente <strong>in</strong>tervenuto sulla materiacon due circolari del M<strong>in</strong>istero dell’Interno: quella del 7 Novembre 2002 e quella del 5gennaio 2007.La circolare del M<strong>in</strong>istero dell’Interno del 7 Novembre del 2002, n° 22 precisa chel’iscrizione anagrafica tardiva del m<strong>in</strong>ore non è pregiudizievole ai f<strong>in</strong>i dell’acquisto dellacittad<strong>in</strong>anza, ove vi sia una documentazione che dimostri l’effettiva presenza nel nostropaese. La circolare del M<strong>in</strong>istero dell’Interno K.60.1 del 5 gennaio 2007 precisa che breviviaggi per motivi familiari, di studio o di lavoro, qualora opportunamente documentati esempre che l’aspirante cittad<strong>in</strong>o abbia mantenuto <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> la propria residenza legalenonché il centro delle proprie relazioni familiari e sociali, non devono esserepregiudizievoli per l’acquisizione della cittad<strong>in</strong>anza da parte del m<strong>in</strong>ore.Tuttavia, anche dopo l’<strong>in</strong>tervento di tali circolari, la norma resta tuttora eccessivamenterigida e di difficile applicazione, oltre a lasciare ampia discrezionalità nella sua applicazionenelle mani della Pubblica Amm<strong>in</strong>istrazione.Un ulteriore aspetto problematico da più parti rilevato <strong>in</strong>f<strong>in</strong>e è quello dell’eccessivalunghezza della procedura. Anche se la legge stabilisce nella durata <strong>in</strong> 730 giorni il term<strong>in</strong>emassimo della durata per l’adozione del provvedimento, la durata effettiva media ègeneralmente più lunga. Secondo alcune stime 291 fatte sulla base dei dati forniti dalM<strong>in</strong>istero dell’Interno, i tempi di attesa sono <strong>in</strong> media di 3-4 anni.Le proposte di riformaA partire dal 1992, quando l’attuale legge <strong>in</strong> materia di cittad<strong>in</strong>anza fuadottata, numerose proposte di riforma sono state presentate ed esam<strong>in</strong>ate<strong>in</strong> Parlamento. Senza entrare nell’analisi dettagliata dei s<strong>in</strong>goli provvedimentidi riforma presentati <strong>in</strong> questi ultimi due anni alle Camere, possiamocomunque ricordare alcuni dei punti pr<strong>in</strong>cipali riguardo l’acquisizione dellacittad<strong>in</strong>anza per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> o arrivati da molto piccoli.I progetti di legge presentati <strong>in</strong> materia di riforma della legge sullacittad<strong>in</strong>anza durante la XVI legislatura sono stati numerosi, ma c’è statauna semplificazione con l’approvazione del testo unificato di maggioranzadella relatrice Bartol<strong>in</strong>i, approvato dalla Commissione Affari Costituzionali<strong>in</strong> sede referente <strong>in</strong> data 17 dicembre 2009, risultato dal coord<strong>in</strong>amentodelle diverse proposte di legge 292 .Tale disegno di legge, per quel che riguarda l’accesso alla cittad<strong>in</strong>anza per i<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>, propone di modificare l’articolo 4.2 aggiungendo airequisiti già previsti dalla legislazione vigente per lo straniero che sia nato<strong>in</strong> <strong>Italia</strong> e voglia divenire cittad<strong>in</strong>o <strong>italia</strong>no (residenza legale <strong>in</strong><strong>in</strong>terrotta f<strong>in</strong>oal raggiungimento della maggiore età), quello ulteriore di aver frequentatocon profitto scuole riconosciute dallo Stato <strong>italia</strong>no e di aver assolto ildiritto-dovere all’istruzione e alla formazione 293 .Tale previsione, se approvata, renderebbe ancora più gravosa la proceduradi ottenimento della cittad<strong>in</strong>anza per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> da genitori<strong>stranieri</strong>. In proposito occorre <strong>in</strong>fatti ricordare che il diritto-dovere94 95
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIall’istruzione e alla formazione per almeno dodici anni o, comunque, s<strong>in</strong>oal conseguimento di una qualifica entro il diciottesimo anno di età è statoprevisto dall’art. 2, 1° co., lett. c), l. n. 53/2003 e successivamentediscipl<strong>in</strong>ato dal d.lgs. n. 76/2005, emanato <strong>in</strong> attuazione di quest’ultima.Inoltre anche la Costituzione - oltre agli strumenti <strong>in</strong>ternazionali a tuteladei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> - prevede l’assolvimento dell’obbligo scolastico per tutti i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>presenti sul territorio della Repubblica. Il pr<strong>in</strong>cipio costituzionale èrichiamato dal T.U. <strong>in</strong> materia di immigrazione all’articolo 38, comma 1(anche per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> irregolarmente soggiornanti come previstodal DPR 394 del 99).La Commissione affari costituzionali della Camera dei Deputati, nelquadro dell’esame <strong>in</strong> sede referente delle proposte di legge <strong>in</strong> materia dicittad<strong>in</strong>anza, ha deliberato di svolgere un’<strong>in</strong>dag<strong>in</strong>e conoscitiva sul tema,nell’ambito della quale il giorno 11 giugno 2010 si è svolta l’audizione d<strong>in</strong>umerose associazioni ed esperti <strong>in</strong> materia, tra cui <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong><strong>Italia</strong> 294 .ConclusioniI dati statistici sulla presenza di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nel territorio <strong>italia</strong>no mostrano unfenomeno <strong>in</strong> costante crescita, segno di trasformazioni profonde della società <strong>italia</strong>na.Come è stato ormai da più parti sottol<strong>in</strong>eato, le migrazioni che <strong>in</strong>teressano il nostro paesehanno, ormai da decenni, un carattere stanziale ed improntato al radicamento sulterritorio e la presenza sempre più grande di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nella scuola <strong>italia</strong>na ne è laconferma.Tuttavia di fronte ai cambiamenti sociali e culturali che la presenza di comunità immigratestanziali ha portato all’<strong>in</strong>terno della società, la normativa sull’accesso alla cittad<strong>in</strong>anza èrimasta ancora ad un modello antiquato e ormai non congruente con la realtà attuale.Come detto <strong>in</strong>fatti la legge ripropone sostanzialmente lo stesso impianto normativo dellalegge sulla cittad<strong>in</strong>anza del 1912 quando l’<strong>Italia</strong> era un paese di emigrazione e la necessitàera quella di tutelare gli emigranti <strong>italia</strong>ni nel mondo.Di fatto l’attuale normativa rende estremamente difficoltoso per tutti gli <strong>stranieri</strong> che sonoormai stabilizzati e che hanno avviato un processo di <strong>in</strong>tegrazione sul territorio ottenereun riconoscimento formale di questo processo attraverso l’acquisizione, qualora lovogliano, della cittad<strong>in</strong>anza <strong>italia</strong>na. Tale esclusione risulta ancor più grave per tutti i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> o arrivati da piccoli.L’attuale normativa non riconosce i legami sociali e culturali che questi <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> hanno con ilnostro paese ma anzi li costr<strong>in</strong>ge a vivere formalmente da <strong>stranieri</strong> s<strong>in</strong>o al raggiungimentodella maggiore età, rischiando così di produrre un crescente senso di estraniazione dalloro contesto di vita tale da compromettere il loro futuro processo di <strong>in</strong>tegrazione e di<strong>in</strong>serimento sociale.In una società multi-culturale come quella <strong>italia</strong>na odierna, l’adesione alla vita sociale eculturale del paese dovrebbe costituire l’elemento pr<strong>in</strong>cipale per l’acquisto dellacittad<strong>in</strong>anza.Per questi motivi <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> raccomanda al Parlamento di adottare al più prestouna normativa che riconosca dei percorsi specifici di acquisizione della cittad<strong>in</strong>anza per i<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nati sul territorio <strong>italia</strong>no da genitori <strong>stranieri</strong> o comunque cresciuti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, i qualihanno maturato un legame sociale e culturale con questo paese e di favorirne lo sviluppo.7. DIRITTO ALL’ISTRUZIONE 295La crescente presenza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nel sistema scolastico <strong>italia</strong>no è un datostrutturale nonché un fenomeno complesso che presenta sfaccettature diverse: <strong>in</strong> un talecontesto di riferimento la scuola si presenta come un ambito privilegiato di <strong>in</strong>tervento peri processi di <strong>in</strong>clusione sociale di bamb<strong>in</strong>i e bamb<strong>in</strong>e, ragazzi e ragazze <strong>stranieri</strong> con diversipercorsi migratori.L’<strong>in</strong>tegrazione e il successo scolastico e formativo degli alunni e delle alunne concittad<strong>in</strong>anza non <strong>italia</strong>na sono state oggetto delle politiche scolastiche e formative a livelloeuropeo e <strong>italia</strong>no, ma sono state <strong>in</strong>fluenzate anche da recenti modifiche nel contestodella normativa e dei documenti di attuazione. Qui prenderemo <strong>in</strong> esame il recentedibattito sull’<strong>in</strong>terpretazione dell’art. 1, comma 22, lettera g) della Legge n. 94/2009“Disposizioni <strong>in</strong> materia di sicurezza” e la circolare m<strong>in</strong>isteriale diretta a stabilire un tettomassimo alla presenza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nelle classi nell’ambito del quadro diriferimento delle politiche europee per l’<strong>in</strong>tegrazione e delle l<strong>in</strong>ee guida <strong>italia</strong>ne per la<strong>in</strong>tegrazione degli alunni <strong>stranieri</strong>.Nell’anno scolastico 2008/2009 gli alunni e le alunne con cittad<strong>in</strong>anza non <strong>italia</strong>na nelsistema scolastico <strong>italia</strong>no sono stati, <strong>in</strong> valore assoluto, 629.000 rispetto ad unapopolazione scolastica complessiva di 8.945.978, rappresentando qu<strong>in</strong>di circa il 7% deltotale degli alunni e delle alunne. L’<strong>in</strong>cremento degli alunni e delle alunne con cittad<strong>in</strong>anzanon <strong>italia</strong>na, rispetto all’anno scolastico 2008/2009, è stato, dunque, del 9,6% registrandouna flessione rispetto all’anno scolastico 2007/2008, nel corso del quale si era registrato un<strong>in</strong>cremento del 14,5%. Il 37% degli alunni e delle alunne con cittad<strong>in</strong>anza non <strong>italia</strong>na ènato <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>: sono 233.003 alunni e alunne che frequentano pr<strong>in</strong>cipalmente la scuoladell’<strong>in</strong>fanzia e la scuola primaria, mentre solo il 4,2% frequenta la scuola secondaria di IIgrado. I paesi di orig<strong>in</strong>e più rappresentati nel sistema scolastico <strong>italia</strong>no sono siacomunitari che non comunitari: la Romania (16,79%), l’Albania (14,59%), il Marocco(13,29%) e la C<strong>in</strong>a (4,89%). Il Rapporto del MIUR, trattando della presenza di iscritti concittad<strong>in</strong>anza non <strong>italia</strong>na nel sistema scolastico <strong>italia</strong>no, considera anche i dati relativi aglialunni e alle alunne rom e s<strong>in</strong>ti che risultano essere 12.838 nell’anno scolastico 2008/2009.La maggior concentrazione si ha nel Lazio (2.285) e <strong>in</strong> Lombardia (2.006), seguonoPiemonte (1.235), Emilia Romagna (1.018), Calabria (991), Toscana (865), Veneto (839) eCampania (833). Il 54,6% degli alunni e delle alunne rom e s<strong>in</strong>ti frequenta la scuolaprimaria e solo l’1,5% è iscritto alle scuole secondarie di II grado.La Commissione Europea si è occupata delle questioni relative alla <strong>in</strong>tegrazione scolasticadei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> immigrati pur essendo le politiche <strong>in</strong> materia di istruzione e formazione dicompetenza degli Stati membri. La Commissione si è occupata di queste materie siaattraverso una serie di direttive riguardanti i figli di immigrati provenienti da altri Statimembri, immigrati residenti di lungo periodo e richiedenti asilo 296 , sia attraverso il Libroverde “Migrazione e mobilità: le sfide e le opportunità per i sistemi d’istruzioneeuropei” 297 . Quest’ultimo, <strong>in</strong> particolare, ha come ambito di riferimento le l<strong>in</strong>ee guida perl’<strong>in</strong>tegrazione dei bamb<strong>in</strong>i e delle bamb<strong>in</strong>e provenienti da un contesto migratorio, ecioè “figli di persone che vivono <strong>in</strong> un paese dell’Unione nel quale non sono nate, sianoesse orig<strong>in</strong>arie di un paese terzo o di un altro stato membro dell’UE o che abbianoacquisito successivamente la nazionalità del paese ospitante”.Vi è qu<strong>in</strong>di <strong>in</strong> materia di <strong>in</strong>tegrazione scolastica un’equiparazione tra cittad<strong>in</strong>i di paesi terzie cittad<strong>in</strong>i di altri Stati dell’Unione che risiedono <strong>in</strong> un altro stato membro, partendo dalpresupposto che la migrazione <strong>in</strong>fluenza l’istruzione dei bamb<strong>in</strong>i e delle bamb<strong>in</strong>e, deiragazzi e delle ragazze a causa delle barriere l<strong>in</strong>guistiche e culturali. Le l<strong>in</strong>ee guida perl’<strong>in</strong>tegrazione qu<strong>in</strong>di si propongono l’obiettivo di promuovere un miglioramento deirisultati degli alunni e delle alunne provenienti da contesto migratorio così comeauspicato dal Consiglio europeo nel marzo 2008 298 . Partendo dalle differenze nei risultatiscolastici 299 e nei tassi di abbandoni e <strong>in</strong>successi scolastici evidenziate nel Rapporto OCSEPISA 2006, la Commissione ne riscontra le cause negli ambienti socio-economici96 97
PARTE 1IL’ACCESSO AD ALCUNI DIRITTI FONDAMENTALIsfavorevoli dai quali provengono gli alunni e le alunne migranti, la perdita delleconoscenze che hanno accumulato, <strong>in</strong> particolare la l<strong>in</strong>gua madre ma anche ilfunzionamento delle istituzioni e <strong>in</strong> particolare dei sistemi di istruzione. Per laCommissione “se i figli di migranti lasciano la scuola e l’esperienza di scarsi risultati e disegregazione prosegue nella loro vita adulta, questo schema rischia di riprodursi nellagenerazione successiva”. La Commissione <strong>in</strong>dividua una serie di misure positive direttealla piena <strong>in</strong>tegrazione degli alunni e delle alunne migranti e, qu<strong>in</strong>di al perseguimento delsuccesso scolastico e formativo. In particolare per gli studenti di recente immigrazione laCommissione ritiene necessario approntare corsi di l<strong>in</strong>gua del paese ospitante, permigliorare le competenze l<strong>in</strong>guistiche, ma altrettanto necessario è porre l’accentosull’apprendimento della l<strong>in</strong>gua d’orig<strong>in</strong>e che può avere un impatto positivo sui risultatiscolastici e viene ritenuto un importante capitale culturale e per l’autostima degli alunni edelle alunne migranti. Una ulteriore importante misura risulta essere il sostegno scolasticocome aiuto mirato o come sostegno scolastico <strong>in</strong> gruppo. Anche l’<strong>in</strong>segnamentoprescolastico ha importanti ricadute positive <strong>in</strong> particolare quando viene posto l’accentosullo sviluppo del l<strong>in</strong>guaggio.Tra le misure vengono evidenziate anche le cosiddette scuole della secondaopportunità 300 , adottate da alcuni sistemi nazionali che tuttavia non devono divenire unpercorso di <strong>in</strong>segnamento parallelo per i bamb<strong>in</strong>i e le bamb<strong>in</strong>e che non riescono acompletare il corso pr<strong>in</strong>cipale degli studi. Inf<strong>in</strong>e la Commissione pone l’accentosull’<strong>in</strong>segnamento <strong>in</strong>tegrato che deve tendere a neutralizzare le tendenze ad una forteconcentrazione degli alunni e delle alunne migranti che “può rafforzare la tendenza allasegregazione secondo criteri economici”.Le l<strong>in</strong>ee politiche <strong>italia</strong>ne per l’<strong>in</strong>tegrazione degli alunni <strong>stranieri</strong> 301 sono state elaborate nelcorso del 2006 e del 2007 dall’Osservatorio nazionale per l’<strong>in</strong>tegrazione degli alunni<strong>stranieri</strong> e per l’educazione <strong>in</strong>terculturale 302 . La scuola <strong>italia</strong>na sceglie di adottare unaprospettiva <strong>in</strong>terculturale orientata cioè alla promozione del dialogo e al confronto traculture e che “rifiuta la logica dell’assimilazione, ma anche la costruzione e ilrafforzamento di comunità etniche chiuse”. Il modello di <strong>in</strong>tegrazione <strong>in</strong>terculturaleprevede quali l<strong>in</strong>ee d’azione pr<strong>in</strong>cipali la promozione delle pratiche di accoglienza e di<strong>in</strong>serimento nella scuola, l’acquisizione e l’apprendimento dell’<strong>italia</strong>no quale secondal<strong>in</strong>gua, ma soprattutto la valorizzazione del pluril<strong>in</strong>guismo <strong>in</strong>dividuale e delle scuole, lapromozione delle relazioni con le famiglie e l’orientamento e delle relazioni a scuola e neltempo extrascolastico, la promozione di <strong>in</strong>terventi sulle discrim<strong>in</strong>azioni e sui pregiudizi, <strong>in</strong>particolare miranti a contrastare l’antisemitismo, la islamofobia e l’antiz<strong>in</strong>garismo, e <strong>in</strong>f<strong>in</strong>ela valorizzazione delle prospettive <strong>in</strong>terculturali nei saperi e nelle competenze. Aspettocentrale delle l<strong>in</strong>ee d’<strong>in</strong>dirizzo è l’adozione di una equilibrata distribuzione della presenzadegli alunni <strong>stranieri</strong> attraverso un’<strong>in</strong>tesa tra scuole e reti di scuole e una collaborazionemirata con gli enti locali.La Circolare M<strong>in</strong>isteriale n. 2 dell’8 gennaio 2010 ha recepito la proposta di un tetto per lapresenza degli alunni straneri nelle classi. Nella Circolare si evidenzia come “l’elevataconcentrazione nelle scuole e nelle classi di alunni con culture, condizioni, vissuti familiarie scolastici, situazioni di scolarizzazione e di apprendimento fortemente differenziati,impone il superamento di modelli e tecniche educative e formative tradizionali el’adozione di metodologie, strumenti e contributi professionali adeguati alle nuove ediverse esigenze. Tale stato di cose, nonostante ogni costruttivo e lodevole impegno deglioperatori scolastici e, <strong>in</strong> particolare, del personale docente, costituisce una delle piùrilevanti cause di criticità da cui conseguono <strong>in</strong>successi scolastici, abbandoni, ritardi neipercorsi di studio”. Ma soprattutto il differente livello di conoscenza della l<strong>in</strong>gua <strong>italia</strong>naviene considerato quale rischio di <strong>in</strong>successo formativo per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> con cittad<strong>in</strong>anza non<strong>italia</strong>na. Alla luce di questa lettura del fenomeno di dispersione scolastica e di <strong>in</strong>successiscolastici e formativi, la Circolare M<strong>in</strong>isteriale stabilisce la necessità di un “corretto edesauriente orientamento dei flussi delle iscrizioni tra le varie istituzioni scolastiche deicontesti <strong>in</strong>teressati e l’equilibrata ripartizione degli alunni tra le classi”, nonché di uno“sforzo s<strong>in</strong>ergico e partecipato f<strong>in</strong>alizzato alla elaborazione di criteri di equa distribuzionedella popolazione scolastica e, per quanto possibile, di ponderata assegnazione deglialunni alle classi”. A tal f<strong>in</strong>e la Circolare prevede l’<strong>in</strong>troduzione graduale, a partire dall’annoscolastico 2010-2011, di un tetto del 30% per gli alunni con cittad<strong>in</strong>anza non <strong>italia</strong>na sultotale degli iscritti nelle s<strong>in</strong>gole classi prevedendo la possibilità di <strong>in</strong>nalzare tale limite <strong>in</strong>presenza di alunni <strong>stranieri</strong> con adeguate competenze l<strong>in</strong>guistiche, ma trascurandotuttavia un’importante dist<strong>in</strong>zione tra <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nati nei paesi di orig<strong>in</strong>e e <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.Dall’analisi realizzata dal Servizio Statistico del MIUR sull’impatto della CircolareM<strong>in</strong>isteriale emerge che nell’anno scolastico 2009/2010 la presenza di alunni concittad<strong>in</strong>anza non <strong>italia</strong>na superiore al 30% nelle classi rappresenta il 5% sul totale nellascuola primaria (<strong>in</strong> numeri assoluti 7.300 classi) e il 4% (<strong>in</strong> numeri assoluti 3.100) sul totalenella scuola secondaria di I grado e <strong>in</strong> entrambi i casi le classi sono concentrate nelleregioni del Nord. Considerando le classi con alunni e alunne con cittad<strong>in</strong>anza non <strong>italia</strong>na,ma nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> il fenomeno si attenua: <strong>in</strong> questo caso nelle scuole primarie le classi conuna presenza che supera il 30% sono l’1% del totale (<strong>in</strong> numeri assoluti 1.300 classi) e nellascuola secondaria di I grado il 2% (<strong>in</strong> numeri assoluti 1.550). A Milano e Roma sono statepresentate due azioni legali, davanti al giudice ord<strong>in</strong>ario di Milano e davanti al TAR delLazio, rispetto alla violazione nelle condizioni di parità nella partecipazione a scuola che laCircolare M<strong>in</strong>isteriale solleva prevedendo un tetto alla presenza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nelleclassi. In una memoria depositata al Tribunale di Milano, l’Avvocatura dello Stato affermache la Circolare M<strong>in</strong>isteriale “non ha un’efficacia normativa generale ed esterna e non puòessere considerato un atto regolamentare” e <strong>in</strong> tal senso non vieta alle scuole di formareclassi con più <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> quanto un tetto rigido potrebbe essere solo previsto per legge.<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> ritiene che al f<strong>in</strong>e di permettere una <strong>in</strong>tegrazione efficace <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i direlazioni tra pari, <strong>in</strong> primo luogo nel gruppo classe, nonché <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di esiti scolastici, ladiversa nazionalità non dovrebbe essere evidenziata quale elemento discrim<strong>in</strong>atorio, madovrebbe essere valorizzata come elemento di arricchimento per l’<strong>in</strong>tero gruppo classe.Infatti se da un lato la conoscenza della l<strong>in</strong>gua <strong>italia</strong>na si pone come elemento necessarioper garantire esiti positivi dei percorsi scolastici, dall’altro favorire relazioni equilibrate enon discrim<strong>in</strong>atorie è elemento importante per contribuire a un aspetto altrettantoessenziale al buon esito: lo star bene nel gruppo classe. Le esperienze migratorie, masoprattutto diversi i percorsi di vita dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> con cittad<strong>in</strong>anza non <strong>italia</strong>na<strong>in</strong>cidono differentemente sul percorso di <strong>in</strong>serimento sociale e scolastico. <strong>Save</strong> <strong>the</strong><strong>Children</strong> ritiene che nella scuola gli alunni e le alunne con cittad<strong>in</strong>anza non <strong>italia</strong>nadovrebbero essere accolti senza porre soglie di sbarramento e si impegna con progettieducativi a sostenere la scuola multiculturale <strong>in</strong> cui tutti i bamb<strong>in</strong>i e le bamb<strong>in</strong>e, i ragazzi ele ragazze possano esercitare il diritto all’educazione senza alcuna discrim<strong>in</strong>azione. Diqueste considerazioni dovrebbero tener conto le <strong>in</strong>dicazioni m<strong>in</strong>isteriali.<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> è impegnata <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> a promuovere percorsi <strong>in</strong>tegrati di accoglienza e<strong>in</strong>tegrazione di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> neocomunitari e non comunitari, e delle loro famiglie, che tenganoconto dei diversi aspetti legati all’<strong>in</strong>serimento sociale oltre che scolastico: dall’aspettorelazione nel gruppo classe e tra i pari nella scuola, a quello relazionale con le famiglie,dall’aspetto amm<strong>in</strong>istrativo e giuridico per assicurare l’accesso ai servizi e, qu<strong>in</strong>di,l’effettività del diritto all’istruzione a quello educativo. Con i progetti HAIDUC - A scuola didiritti e IDEE - Integrazione, Diritti ed Educazione contro l’Esclusione, <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong>promuove sui territori delle regioni Lazio, Lombardia e Abruzzo percorsi di accoglienza e<strong>in</strong>serimento <strong>in</strong>tegrati che prevedono <strong>in</strong>terventi sui diversi aspetti ritenuti necessari per unbuon esito dei percorsi: l’aspetto educativo, <strong>in</strong> primo luogo, ma anche il supporto el’accompagnamento alla genitorialità, il supporto legale alle famiglie e alle scuole e, <strong>in</strong>f<strong>in</strong>e,il potenziamento della rete con i pr<strong>in</strong>cipali attori di riferimento del territorio.In merito alle preoccupazioni destate dall’approvazione della Legge n. 94/2009“Disposizioni <strong>in</strong> materia di sicurezza”, rispetto all’attuazione del diritto all’istruzione -formazione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>italia</strong>no, <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> riscontra la necessità dipromuovere un monitoraggio dell’impatto della legge sull’accesso dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> alleprestazioni scolastiche obbligatorie con riferimento non solo alla iscrizione e frequenzaalla scuola, ma anche all’accesso senza discrim<strong>in</strong>azione a tutte quelle misure che98 99
PARTE 1Irendono effettivo il diritto allo studio del m<strong>in</strong>ore straniero quali i servizi di sostegno, lemense e i trasporti 303 .Foto: Marco IegriPertanto <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong>, riprendendo le raccomandazioni proposte dal Gruppo CRC 304nel 2° Rapporto supplementare alle Nazioni Unite sul monitoraggio della Convenzione suDiritti dell’Infanzia e dell’Adolescenza <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> pubblicato nel settembre 2009, raccomandaal M<strong>in</strong>istero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca:- di rafforzare i processi diretti a tutelare il valore <strong>in</strong>terculturale nel processo diapprendimento attraverso la promozione di azioni rivolte a tutti i bamb<strong>in</strong>i e le bamb<strong>in</strong>e,i ragazzi e le ragazze, e a garantire l’<strong>in</strong>serimento scolastico nonché l’attuazione dipercorsi <strong>in</strong>tegrati di accoglienza e <strong>in</strong>tegrazione di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> e delle loro famiglie,che tengano conto dei diversi aspetti legati all’<strong>in</strong>serimento sociale oltre che scolasticosenza alcuna discrim<strong>in</strong>azione;- di riattivare l’Osservatorio nazionale per l’<strong>in</strong>tegrazione degli alunni <strong>stranieri</strong> el’educazione <strong>in</strong>terculturale istituito nel dicembre del 2006.Normativa obbligo istruzione-formazione• Decreto M<strong>in</strong>istero pubblica istruzione n. 139/2007 Regolamentorecante norme <strong>in</strong> materia di adempimento dell’obbligo di istruzione.• Legge 27 dicembre 2006, n. 296, articolo 1, commi 622, 623 e 624(Legge f<strong>in</strong>anziaria 2007).• Decreto Legislativo 15 aprile 2005, n. 76 “Def<strong>in</strong>izione delle normegenerali sul diritto-dovere all’istruzione e alla formazione, a normadell’articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 28 marzo 2003, n. 53”.• Legge delega 53/2003 “Delega al Governo per la def<strong>in</strong>izione dellenorme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni <strong>in</strong>materia di istruzione e formazione professionale”.• Circolare M<strong>in</strong>isteriale n. 2 dell’8 gennaio 2010.Normativa immigrazione• Decreto Legislativo 25 luglio 1998 n. 286 “Testo Unicosull’immigrazione”.• DPR n. 394/1999 Regolamento recante norme di attuazione del testounico delle disposizioni concernenti la discipl<strong>in</strong>a dell’immigrazione enorme sulla condizione dello straniero.• Legge 15 luglio 2009 n. 94.100
Foto: Eligio Paoni / ContrastoAPPENDICE
APPENDICEAPPENDICEAPPENDICEPARTECIPAZIONE DEI MINORI STRANIERI IN CONDIZIONIDI MARGINALITÀ E A RISCHIO DI ESCLUSIONE SOCIALE 305L’importanza della partecipazione di bamb<strong>in</strong>i e adolescenti nelle decisioni ed azioni che liriguardano è riconosciuto non solo dall’articolo 12 della Convenzione dei Dirittidell’Infanzia e dell’Adolescenza (CRC) ma come pr<strong>in</strong>cipio generale che attraversa l’<strong>in</strong>teraConvenzione.La CRC <strong>in</strong>oltre richiama espressamente tale diritto per alcuni gruppi di bamb<strong>in</strong>iparticolarmente vulnerabili: tra questi l’articolo 30 che tutela specificamente il diritto allapartecipazione di bamb<strong>in</strong>e, bamb<strong>in</strong>i e adolescenti appartenenti a m<strong>in</strong>oranze etniche,religiose o l<strong>in</strong>guistiche.<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> ha implementato specifici programmi <strong>in</strong> favore di quei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> che lungo il loro percorso migratorio necessitano di particolare protezione etutela perché considerati più a rischio di marg<strong>in</strong>alità, sfruttamento, abuso e lesione deidiritti fondamentali: i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati ma anche quei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> tra i piùsvantaggiati che migrano a seguito della famiglia o raggiungono componenti della propriacomunità, tra cui quelli rom.Riconoscere il loro “diritto alla partecipazione” tramite la sperimentazione di percorsipartecipativi praticabili, sostenibili e rilevanti rispetto alle condizioni che vivono èimpresc<strong>in</strong>dibile per rafforzare gli altri diritti di cui sono titolari, come quello alla vita, allasalute, all’educazione e soprattutto alla protezione. In questo senso, la partecipazionediviene una metodologia di <strong>in</strong>tervento sulla cui base: si strutturano dei percorsi comeoccasione di aggancio, supporto, promozione sociale dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> cui si rivolgono; siapprofondiscono e ridef<strong>in</strong>iscono i fenomeni <strong>in</strong> base a loro apporto; si conoscono meglio ifattori di rischio e di protezione effettivi; si aumenta la loro capacità di proteggersi (osupportarsi tra pari); si creano strumenti e occasioni di sensibilizzazione o <strong>in</strong>tervento attivo.“Fare partecipazione” 306 chiama da subito <strong>in</strong> gioco tre dimensioni: la cultura dellapartecipazione dell’organizzazione proponente e degli eventuali partner co<strong>in</strong>volti, la“cultura” sottostante le s<strong>in</strong>gole azioni progettuali 307 (la descrizione dei fenomeni checo<strong>in</strong>volgono i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, gli <strong>in</strong>terventi ritenuti adatti, la posizione del m<strong>in</strong>ore come soggettoattivo o semplice dest<strong>in</strong>atario degli <strong>in</strong>terventi, etc.) attraverso cui e all’<strong>in</strong>terno delle quali i<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> partecipano, il co<strong>in</strong>volgimento dei duty bearers. Perché <strong>in</strong>vitiamo i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, <strong>in</strong>questo caso migranti, a partecipare? Certamente per comprendere e imparare da loro;qu<strong>in</strong>di migliorare i servizi e programmi e le policies a loro dest<strong>in</strong>ati; sicuramente perpromuovere opportunità, protezione e acquisizione di capacità e competenze per loro;<strong>in</strong>f<strong>in</strong>e per favorirne il diritto di cittad<strong>in</strong>anza. È mettendo al lavoro queste dimensioni equeste f<strong>in</strong>alità, nonché gli standard m<strong>in</strong>imi richiesti ad ogni attività di partecipazione 308 ,che ci si è orientati ad oggi nella scelta, progettazione, sviluppo e valutazione di alcunepratiche concrete.Percorsi e azioni di educativa/supporto tra pari, ovvero attività <strong>in</strong> cui i ragazzi/eassumono il ruolo e la posizione di agenti del cambiamento o del supporto. Pari per età,oppure status, condizioni, esperienze personali.Il progetto CivicoZero, rivolto a <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> migranti a rischio di marg<strong>in</strong>alità, sfruttamento eabuso nella città di Roma, ha sostenuto azioni di supporto tra pari, secondo tre modalità:sostenendo il supporto <strong>in</strong>formale tra pari tra i ragazzi che frequentano il Centro e traquesti e i ragazzi su strada, rafforzando l’attuazione di alcune azioni specifiche condottedai ragazzi (impag<strong>in</strong>azione e redazione del giornale di strada “Griot”, partecipazione adeventi del quartiere, proposizione e gestione diretta di alcune attività del Centro),supportando l’<strong>in</strong>serimento nel team del progetto della figura dell’educatore alla pariattraverso metodologie e criteri via via più adeguati <strong>in</strong> base all’esperienza pluriennale <strong>in</strong>ambito di peer support negli <strong>in</strong>terventi di bassa soglia. Parte delle attività di supporto trapari è confluita e si è attuata anche nella realizzazione di percorsi di consultazioni e azionidi ricerca partecipata.Consultazioni, ovvero processi partecipativi che mettono <strong>in</strong> relazione i ragazzi/e con iduty bearers per <strong>in</strong>fluenzarne le decisioni e gli orientamenti rispetto ai temi che liriguardano.Un percorso di consultazione ha co<strong>in</strong>volto dieci ragazzi <strong>stranieri</strong> afferenti al circuito penaleconsultati <strong>in</strong> merito ai metodi di <strong>in</strong>tervento rilevati più adeguati per la prevenzione dellarecidiva e la promozione del re<strong>in</strong>serimento sociale dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> del circuito penalenell’ambito del progetto JUST Juvenile Justice 309 .Il progetto CivicoZero ha promosso un percorso di consultazione tra pari sul tema dellemaggiori esigenze e sfide che <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> migranti affrontano nel loro percorso e nel nostropaese <strong>in</strong> vista della partecipazione alla International Conference on Protect<strong>in</strong>g andSupport<strong>in</strong>g <strong>Children</strong> on <strong>the</strong> Move. 5-7 October 2010, Barcelona, Spa<strong>in</strong> dei ragazzi stessi 310 .Un laboratorio partecipato per la creazione di una campagna di prevenzione dellosfruttamento e della tratta dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> tramite l’uso delle Nuove Tecnologie haco<strong>in</strong>volto 6 ragazzi e ragazze nell’ambito del progetto REACT 311 .Ricerche partecipate (<strong>in</strong> particolare ricerche tra pari), ovvero ricerche che prevedono ilco<strong>in</strong>volgimento attivo (<strong>in</strong> veste di ricercatori-pari) dei soggetti stessi le cui condizioni divita, op<strong>in</strong>ioni e punti di vista la ricerca <strong>in</strong>tende rilevare e approfondire.Il progetto CivicoZero ha promosso due azioni di ricerca partecipata. La prima ha avutocome tema la vita di strada dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> migranti a Roma, la seconda (tuttora <strong>in</strong> corso) ildispositivo abitativo e relazionale del campo rom <strong>in</strong> rapporto alla città e alle pr<strong>in</strong>cipalidimensioni di vita, crescita e rispetto dei diritti fondamentali dei ragazzi e delle ragazze apartire dalla visuale di un gruppo di giovani ricercatori tra i 14 e i 18 anni residenti <strong>in</strong> unodei campi rom attrezzati della capitale.Nell’ambito del progetto “Cash Cash. Inclusione sociale di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> rom romeni co<strong>in</strong>volti<strong>in</strong> attività illegali e vittime di sfruttamento”, è stata realizzata dai partners di progetto 312una peer research sul tema dell’amore tra i giovani rom rumeni.Nelle sue scelte di metodo, l’<strong>in</strong>sieme di queste pratiche è stata orientata da due domandegiudicate particolarmente rilevanti quando si fa partecipazione con <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> situazione dimarg<strong>in</strong>alità, <strong>in</strong> questo caso migranti. Qu<strong>in</strong>di dalle risposte, che sono stati pr<strong>in</strong>cipi guidanell’implementazione dei percorsi:Come garantire ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> contesti di esclusione sociale il diritto allapartecipazione?Raggiungerli e co<strong>in</strong>volgerli <strong>in</strong> modo pro-attivo: <strong>in</strong>terventi di outreach su strada e negli<strong>in</strong>sediamenti comunitari, nelle strutture di pronta accoglienza (civili e penali), negli spazi enei tempi <strong>in</strong>formali o <strong>in</strong> centri a bassa soglia. La possibilità di una loro partecipazione vapensata e decl<strong>in</strong>ata a partire da queste metodologie di <strong>in</strong>tervento e spesso come parte<strong>in</strong>tegrante di queste.Rendere i percorsi complessivamente sostenibili per loro: sostenibili perché alla loroportata, flessibili e rilevanti <strong>in</strong> ord<strong>in</strong>e ai temi e ai risultati che si possono raggiungere, setengono conto delle difficoltà l<strong>in</strong>guistiche, dei loro ritmi di vita, delle loro esigenze (direaltà o percepite come tali), sostenibili perché non li espongono a rischi e perché liaccompagnano nei cambiamenti che una partecipazione effettiva può produrre, <strong>in</strong> sé e nelcontesto di riferimento.Implicare nel lavoro la rete dei duty bearers (familiari, operatori di strutture e istituzioni,tutori, agenzie locali, etc.) nei term<strong>in</strong>i di diffusione e sensibilizzazione delle possibilità per iragazzi di partecipare, di apertura al confronto su metodi e strumenti, di condivisione distandard e procedure per la loro partecipazione.104 105
APPENDICEBIBLIOGRAFIA DI RIFERIMENTOCome fare <strong>in</strong> modo che i percorsi, quando nascono e riescono a svilupparsi,potenz<strong>in</strong>o di per sé il processo di <strong>in</strong>clusione sociale e protezione?Costituirsi come opportunità: di cosa, per chi e a quali condizioni? Opportunità di untempo <strong>in</strong>edito (perché occasione formale di apprendimento, perché sottratto alla noia,alla ripetitività del quotidiano), occasione di stabilire una relazione fiduciaria con gli attoridella rete di supporto, l’accesso a strumenti come il computer e a mezzi espressividifferenziati, il vedere i loro saperi messi <strong>in</strong> gioco, alla prova e al lavoro su piani diversi,l’attenzione rispetto a chi sono e cosa pensano.Opportunità di un tempo aggiuntivo e non compresso per discutere di temi che liriguardano, per dare un significato ai pr<strong>in</strong>cipi, alle regole o alle modalità di vita ai qualiviene chiesto loro di adeguarsi, per riflettere sugli effetti e le implicazioni, per fareproposte.Opportunità di raccontarsi ed esprimersi rispetto a pr<strong>in</strong>cipi di diritto e dimensioni di vita:si “conversa” a partire da temi urgenti e considerazioni rilevanti, ci si racconta “il fatto” e siimpara a mettere <strong>in</strong> logica.Opportunità di conoscere: è possibile l’<strong>in</strong>clusione sociale quando si conoscono i codici diaccesso e di comunicazione del tessuto e del contesto <strong>in</strong> cui si vive, quando si hanno le<strong>in</strong>formazioni ma al contempo si sviluppano delle capacità che aiutano a ristabilireequilibrio nei rapporti di forza.Agli operatori la partecipazione consente di verificare le proprie categorie di pensiero e di<strong>in</strong>tervento direttamente con le persone che sperimentano su di loro la condizione socialesulla quale si lavora e alla quale ci si riferisce.Essere opportunamente orientati rispetto a metodi e strumenti: è necessario sceglierli esaperli utilizzare, <strong>in</strong> modo che riescano ad <strong>in</strong>cidere positivamente su tutte le dimensionif<strong>in</strong> qui elencate e al tempo stesso assicur<strong>in</strong>o il perseguimento degli obiettivi specifici dellapratica di partecipazione <strong>in</strong> corso.Co<strong>in</strong>volgere contesti multipli: prevede che i percorsi partecipativi si organizz<strong>in</strong>o ovepossibile per essere una “spola” tra luoghi <strong>in</strong>editi, zone di conf<strong>in</strong>e e contesti propri deiragazzi. L’esclusione o l’<strong>in</strong>clusione sociale ha a che fare con i luoghi (e con le relazioni chevi si sviluppano), che diventano alternativamente conf<strong>in</strong>i, rifugi, opportunità, prigioni,scene. Far diventare i luoghi di lavoro luoghi dove <strong>in</strong> genere “non si va” è spesso unascelta e un’opportunità che risponde ad un’esigenza di permeabilizzazione, disuperamento dei conf<strong>in</strong>i impliciti. Non è solo una possibilità, è anche un valore, unaricerca, un assetto metodologico.BIBLIOGRAFIA DI RIFERIMENTO• A. Giusti, Affidamento ed adozione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> di età, <strong>in</strong> G. BONILINI E G. 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Per lo stessomotivo non è stato riportato il dato dei permessi concessi ai<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> di 17 anni per il 2008 nel grafico successivo.9Per un approfondimento su questo tema si rimanda alCap. 4.1 di Annapaola Specchio.10CNEL, Indici di <strong>in</strong>tegrazione degli immigrati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.VII Rapporto, Luglio 2010, p. 5.11G. Candia, F. Carchedi, F. Giannotta, G. Tarzia (a cura di),M<strong>in</strong>ori erranti. L’accoglienza e i percorsi di protezione,Roma, Ediesse, 2009, p. 136.12Si tratta della Cooperativa Sociale Dedalus di Napoli.13Con questo term<strong>in</strong>e si vuole identificare quella fascia di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> non accompagnati che, per progetto, percorso migratorioe vissuto, hanno bisogno di protezione e servizi sociali differenziatirispetto ai loro coetanei sia <strong>stranieri</strong> che <strong>italia</strong>ni. A tale propositocfr. F. Dolente, Il caso di Napoli, <strong>in</strong> G. Candia, F. Carchedi,F. Giannotta, G. Tarzia (a cura di), 2009, p. 210.14L. Lagi (a cura di), CivicoZero. Rapporto attività 2008-2009, p. 7.15G. Dalla Zuanna, P. Far<strong>in</strong>a, S. Strozza, Nuovi <strong>italia</strong>ni.I giovani immigrati cambieranno il nostro paese?,Il Mul<strong>in</strong>o, Bologna, 2010.16G. Z<strong>in</strong>cone, Immigrazione: segnali di <strong>in</strong>tegrazione.Sanità, scuola e casa, Il Mul<strong>in</strong>o, Bologna, 2010.17G. Favaro, L. Luatti, L’<strong>in</strong>tercultura dalla A alla Z, FrancoAngeli, Milano, 2008.18G. Favaro, L. Luatti, Il tempo dell’<strong>in</strong>tegrazione. I centri<strong>in</strong>terculturali <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, Franco Angeli, Milano, 2008.19L. Queirolo Palmas, A. Torre, Prove di secondegenerazioni. Giovani di orig<strong>in</strong>e immigrata tra scuole espazi urbani, Franco Angeli, Milano, 2006.20Comune di Tor<strong>in</strong>o, La peer education come risorsa nellavoro di prevenzione e <strong>in</strong>tervento con <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>devianti, 2009.21M. Giovannetti (a cura di), M<strong>in</strong>ori <strong>stranieri</strong> nonaccompagnati, Terzo Rapporto Anci 2009, p. 133.22Facciamo riferimento all’ultimo Rapporto ANCI - 2009.23<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, Progetto “Orizzonti a colori”.Rapporto Conclusivo, 2009.24Caritas Migrantes, Dossier Statistico 2010. XX Rapporto,p. 19.25Ivi, p. 185.26C. Barlucchi (a cura di), Adolescenti e prostituzione,Quaderno 46, Centro di Documentazione per l’Infanzia el’Adolescenza, 2009.27Facciamo riferimento alla prima ricerca sulla tratta dellem<strong>in</strong>orenni nigeriane a cura di F. Pr<strong>in</strong>a, Traffick<strong>in</strong>g ofnigerian girls to Italy, UNICRI, 2003.28F. Carchedi (a cura di), La tratta delle m<strong>in</strong>orenn<strong>in</strong>igeriane <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. I dati, i racconti, i servizi sociali,UNICRI, 2010.29R. Ricucci, <strong>Italia</strong>ni a metà. Giovani <strong>stranieri</strong> crescono,Il Mul<strong>in</strong>o, Bologna, 2010, p. 62.30R. G. Rumbaut, The Agony of Exile: A Study of <strong>the</strong>Migration and Adaptation of Indoch<strong>in</strong>ese Refugee Adultsand <strong>Children</strong>, <strong>in</strong> Refugee <strong>Children</strong>: Theory, Research, andServices. Ed. F. L. Ahearn and J. L. A<strong>the</strong>y. Baltimore, MD:Johns Hopk<strong>in</strong>s University Press, 1991.31D. Myers, X. Gao, A. Emeka, The Gradient of ImmigrantAge-at-Arrival Effects on Socioeconomic Outcomes <strong>in</strong> <strong>the</strong>U.S. <strong>in</strong> IMR Volume 43, Number 1 (Spr<strong>in</strong>g 2009): 205-229.32Rapporto Alunni Stranieri, MIUR, 2006.33E. Pugliese, L’<strong>Italia</strong> tra migrazioni <strong>in</strong>ternazionali emigrazioni <strong>in</strong>terne, http://www.cestim.it.34C. Bonifazi, F. R<strong>in</strong>esi, Famiglie straniere crescono,www.neodemos.it, 6 ottobre 2010.35Esperto Tor<strong>in</strong>o - Franco Pr<strong>in</strong>a, Università di Tor<strong>in</strong>o.36Rumbaut R. G., The Agony of Exile: A Study of <strong>the</strong>Migration and Adaptation of Indoch<strong>in</strong>ese Refugee Adultsand <strong>Children</strong> In Refugee <strong>Children</strong>: Theory, Research, andServices. Ed. F. L. Ahearn and J. L. A<strong>the</strong>y. Baltimore, MD:Johns Hopk<strong>in</strong>s University Press, 1991.37Esperto, Napoli - Andrea Morniroli, Cooperativa Dedalus,Napoli.38Dal sito www.generazioniseconde.it.39Operatore sociale, Roma - Mohamed Tailmun.40G. Della Zuanna, P. Far<strong>in</strong>a, S. Strozza, Nuovi <strong>italia</strong>ni.I giovani immigrati cambieranno il nostro paese?,Il Mul<strong>in</strong>o, Bologna, 2010, p. 99.41G. Della Zuanna, P. Far<strong>in</strong>a, S. Strozza, Nuovi <strong>italia</strong>ni.I giovani immigrati cambieranno il nostro paese?,Il Mul<strong>in</strong>o, Bologna, 2010, pp. 56-57.42Come si legge nel Rapporto MIUR, 2006.43Vicepresidente CMS - Stefano Scarpelli.44<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.Identificazione, accoglienza e prospettive per il futuro.L’esperienza e le raccomandazioni di <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong>,2009, p. 24.45Il CMS dal 31 dicembre 2006 non registra più le presenzedei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> neo comunitari. Con una direttiva del 20 gennaio2009 il M<strong>in</strong>istero dell’Interno ha dato attuazione all’accordotra l’<strong>Italia</strong> e la Romania <strong>in</strong> merito alla cooperazione per laprotezione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> rumeni. Nel giugno del 2008 l’<strong>Italia</strong> ela Romania hanno siglato un accordo di cooperazione per laprotezione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> rumeni non accompagnati presenti <strong>in</strong><strong>Italia</strong> entrato <strong>in</strong> vigore il 12 ottobre 2008. Con il decreto delM<strong>in</strong>istero dell’<strong>in</strong>terno dell’8 ottobre 2008 è stato istituitopresso il Dipartimento per le libertà civili e l’ immigrazioneun “Organismo centrale di raccordo - OCR - per laprotezione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> comunitari non accompagnati”. TaleOrganismo ha il compito di garantire la tutela dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>rumeni, dare attuazione all’accordo italo-rumeno e valutare iprogetti di assistenza e di rientro <strong>in</strong> patria dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>. Con ladirettiva del 20 gennaio 2009, l’OCR ha provveduto, oltre adattuare l’accordo fra l’<strong>Italia</strong> e la Romania, a def<strong>in</strong>ire ilprocesso amm<strong>in</strong>istrativo di identificazione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> rumenipredisponendo una scheda <strong>in</strong>formativa e <strong>in</strong>centivando lacreazione di un banca dati. L’OCR dist<strong>in</strong>gue <strong>in</strong>oltre le fasi delprocesso di gestione della presenza del m<strong>in</strong>ore, <strong>in</strong>dica isoggetti istituzionali co<strong>in</strong>volti, i requisiti per l’accoglienza e lemodalità di segnalazione da parte della autorità di pubblicasicurezza di un m<strong>in</strong>ore rumeno non accompagnato.L’Organismo dovrà <strong>in</strong>oltre coord<strong>in</strong>are l’attuazione e ladef<strong>in</strong>izione del programma di rimpatrio e monitorare ilm<strong>in</strong>ore dopo il rientro nel paese di orig<strong>in</strong>e. Tali disposizion<strong>in</strong>on valgono per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> comunitari di altra nazionalità, per iquali si dovranno <strong>in</strong>teressare i s<strong>in</strong>goli consolati, e per i<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati extracomunitari per i quali, aisensi dell’articolo 33 del d.lgs. 286/98 Testo unicoimmigrazione, dovrà essere fatta segnalazione al Comitatoper i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>.111
NOTENOTE46Rapporto ANCI, 2009, p. 26.47Esperto, Roma - Francesco Carchedi, Associazione Parsec,Roma.48Cfr. <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, L’accoglienza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong>arrivo via mare, 2009.49P. C<strong>in</strong>golani, Romeni d’<strong>Italia</strong>. Migrazioni, vita quotidianae legami transnazionali, Il Mul<strong>in</strong>o Ricerca, Bologna, 2010,p. 271.50V. Ferraris, Dalla tratta al traffico, allo sfruttamento:i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> co<strong>in</strong>volti nell’accattonaggio, nelleeconomie illegali e nella prostituzione, <strong>in</strong> F. Carchedi,I. Orfano, (a cura di), La tratta <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. Evoluzione delfenomeno e ambiti di sfruttamento, Franco Angeli, Milano,2007, p. 216.51F. Dolente, I recenti sviluppi della prostituzionenigeriana: lo sfruttamento delle m<strong>in</strong>orenni, <strong>in</strong> EducazioneInterculturale, Eriksonn, ottobre -dicembre, 2010.52F. Dolente, F. Gaspari, Senso ed efficacia del metodo dellariduzione del danno nel lavoro con le vittime di tratta eprostitute migranti: il caso del Servizio Roxanne, articolo <strong>in</strong>corso di pubblicazione.53<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, Dossier le nuove schiavitù, agosto2010, p. 2.54V. Ferraris, Dalla tratta al traffico, allo sfruttamento:i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> co<strong>in</strong>volti nell’accattonaggio, nelleeconomie illegali e nella prostituzione, <strong>in</strong> F. Carchedi, I.Orfano (a cura di), La tratta di persone <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. Evoluzionedel fenomeno e ambiti di sfruttamento, Milano, F. Angeli,2007.55<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, Development of a child rightsmethodology to identify and support child victims oftraffick<strong>in</strong>g, AGIS PROJECT, 2007, p. 28.56Secondo l’art. 18 c. 6 del Dlgs. 286/98 gli <strong>stranieri</strong> chehanno term<strong>in</strong>ato l’espiazione di una pena detentiva per reaticommessi durante la m<strong>in</strong>ore età e hanno partecipato a unprogramma di assistenza e <strong>in</strong>tegrazione sociale possonoottenere, al momento delle dimissioni dal carcere, unpermesso di soggiorno per protezione sociale. In alcune cittàtale norma viene applicata anche a coloro che sono statisottoposti a misure alternative al carcere.57Lo SPRAR è stato istituito dalla Legge n. 189/2002 <strong>in</strong>materia di immigrazione e asilo. Inoltre, al f<strong>in</strong>e dirazionalizzare e ottimizzare il Sistema di protezione deirichiedenti asilo, dei rifugiati e degli <strong>stranieri</strong> con permessoumanitario e di facilitare il coord<strong>in</strong>amento, a livellonazionale, dei servizi di accoglienza territoriali, è statoattivato il Servizio Centrale di <strong>in</strong>formazione, promozione,consulenza, monitoraggio e supporto tecnico agli enti localiche prestano servizi d’accoglienza (www.serviziocentrale.it).58I numeri dell’accoglienza, Compendio statistico delloSPRAR, Anno 2009, (settembre 2010, nella collanaI quaderni del Servizio Centrale) p. 5.59Ibidem, p. 23.60Rapporto SPRAR 2008-2009.61Ibidem, p. 33.62European Union Agency for Fundamental Rights, FRA, (acura di), Separated, asylum-seek<strong>in</strong>g children <strong>in</strong> EuropeanUnion Member States. Summary Report, april 2010.63Ibidem, p. 48.64<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong>, L’impatto della Legge n. 94/ 2009 neiconfronti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati: unaprima rilevazione <strong>in</strong> sei città <strong>italia</strong>ne, febbraio 2010, p. 24.65Si veda G. Candia, F. Carchedi, F. Giannotta, G. Tarzia, 2009.66<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, L’impatto della Legge n. 94/ 2009nei confronti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati: unaprima rilevazione <strong>in</strong> sei città <strong>italia</strong>ne, febbraio 2010, p. 25.67Il tasso di scolarità è un <strong>in</strong>dicatore dell’istruzione chemisura <strong>in</strong>direttamente per una determ<strong>in</strong>ata popolazione diriferimento, la percentuale di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che si iscrivono ascuola. Nel nostro caso si calcola come il rapporto tra ilnumero di iscritti non <strong>italia</strong>ni nelle scuole e il numero di<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> residenti nell’età tipica per tali scuole.68Si ricorda qui che la violazione a questo obbligo èpenalmente sanzionata dall’articolo 731 del Codice Penale.69Corte Suprema di Cassazione sentenza n. 21799/10 del25/10/2010, p. 25.70La Legge n. 328/2000 <strong>in</strong>titolata “Legge quadro per larealizzazione del sistema <strong>in</strong>tegrato di <strong>in</strong>terventi e servizisociali” è la legge per l’assistenza, f<strong>in</strong>alizzata a promuovere<strong>in</strong>terventi sociali, assistenziali e sociosanitari chegarantiscano un aiuto concreto alle persone e alle famiglie <strong>in</strong>difficoltà. Scopo pr<strong>in</strong>cipale della legge è, oltre, la sempliceassistenza del s<strong>in</strong>golo, anche il sostegno della personaall’<strong>in</strong>terno del proprio nucleo familiare. La qualità della vita,la prevenzione, la riduzione e l’elim<strong>in</strong>azione delle disabilità, ildisagio personale e familiare e il diritto alle prestazioni sonogli obiettivi della 328. Per la prima volta, altresì, viene istituitoun fondo nazionale per le politiche e gli <strong>in</strong>terventi sociali.aggregando e ampliando i f<strong>in</strong>anziamenti settoriali esistenti edest<strong>in</strong>andoli alla programmazione regionale e degli enti. Daltitolo si può osservare che si tratta di una legge quadro,pertanto la relativa applicazione è delegata all’emanazione didecreti da parte del governo, m<strong>in</strong>isteri, regioni, ecc. La legge<strong>in</strong> esame stabilisce che hanno diritto di usufruire delleprestazioni e dei servizi del sistema <strong>in</strong>tegrato di <strong>in</strong>terventi eservizi sociali i cittad<strong>in</strong>i <strong>italia</strong>ni e, nel rispetto degli accordi<strong>in</strong>ternazionali, con le modalità e nei limiti def<strong>in</strong>iti dalle leggiregionali, anche i cittad<strong>in</strong>i di Stati appartenenti all’UnioneEuropea ed i loro familiari, nonché gli <strong>stranieri</strong>, <strong>in</strong>dividuati aisensi dell’articolo 41 del testo unico di cui al decretolegislativo 25 luglio 1998, n. 286. Ai profughi, agli <strong>stranieri</strong> edagli apolidi sono garantite le misure di prima assistenza, dicui all’articolo 129, comma 1, lettera h), del decretolegislativo 31 marzo 1998, n. 112.71M. Giovannetti (a cura di), M<strong>in</strong>ori <strong>stranieri</strong> nonaccompagnati, Terzo Rapporto Anci 2009, p. 133.72A cura di Maria Antonia Di Maio.73<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, L’accoglienza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong>arrivo dal mare, 2009.74<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.Identificazione, accoglienza e prospettive per il futuro,2009.75<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, L’accoglienza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong>arrivo via mare, 2010.76<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, L’accoglienza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong>arrivo via mare. Rapporto di monitoraggio delle comunitàalloggio per <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> Sicilia, Puglia e Marche, 2010.77Commento Generale n. 6 del Comitato ONU sui Dirittidell’Infanzia, CRC/GC/2005/6, del 3 giugno 2005: “Nelsoddisfare gli obblighi sanciti dalla Convenzione, gli Stati nonpossono riportare un bamb<strong>in</strong>o <strong>in</strong> un paese qualora ci sianofondati motivi di un rischio reale di danni irreparabili, comequelli contemplati, ma non limitandosi solo a essi, negliarticoli 6 e 37 della Convenzione. Questo deve valere sia nelpaese <strong>in</strong> cui il bamb<strong>in</strong>o sarà trasferito, sia <strong>in</strong> qualunque altropaese <strong>in</strong> cui potrà essere trasferito successivamente. Questiobblighi di non refoulement si applicano comunque, anchese serie violazioni di questi diritti, derivanti dallaConvenzione, vengono compiute da attori non statali o sequeste violazioni sono deliberatamente compiute o sonoconseguenza <strong>in</strong>diretta di un’azione o di una mancata azione.La valutazione del rischio di gravi violazioni deve esserecondotta con metodi che tengano conto sia dell’età che delsesso del bamb<strong>in</strong>o, come per esempio le serie conseguenzeprovocate dall’<strong>in</strong>sufficiente disponibilità di cibo e servizisanitari”.78Per maggiori approfondimenti, si veda: <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong><strong>Italia</strong>, Analisi del quadro giuridico dei r<strong>in</strong>vii <strong>in</strong> Libia deimigranti r<strong>in</strong>tracciati <strong>in</strong> acque <strong>in</strong>ternazionali, 2009.79Council of Europe, Report to <strong>the</strong> <strong>Italia</strong>n Government on<strong>the</strong> visit to Italy carried out by <strong>the</strong> European Committee for<strong>the</strong> Prevention of Torture and Inhuman or Degrad<strong>in</strong>gTreatment or Punishment (CPT), 2009.80Si veda, tra gli altri: Human Rights Watch, Stuck <strong>in</strong> aRevolv<strong>in</strong>g Door, 2008.81Cooperation Agreement between FRONTEX and FRA,siglato il 26 maggio 2010.82http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference= MEMO/10/472.83<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, L’accoglienza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong>arrivo via mare. Rapporto di monitoraggio delle comunitàalloggio per <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> Sicilia, Puglia e Marche, 2010.84Presente ad Ancona con un Ufficio InformazioniImmigrazione e Asilo <strong>in</strong> forza di una Convenzione con laPrefettura di Ancona.85V. <strong>in</strong>fra.86A cura di Maria Antonia Di Maio.87Per “accertamento dell’età” si <strong>in</strong>tende l’<strong>in</strong>sieme diprocedure attraverso le quali si cerca di stabilire l’etàanagrafica di un <strong>in</strong>dividuo. Tale processo è applicato <strong>in</strong>diversi contesti. Nell’ambito dell’identificazione anagraficadel cittad<strong>in</strong>o straniero, nella maggior parte dei casi laprocedura di accertamento dell’età viene avviata a causa delsospetto da parte delle autorità, spesso <strong>in</strong> mancanza didocumenti validi di identificazione, che il m<strong>in</strong>ore dichiariun’età <strong>in</strong>feriore a quella reale, ovvero che egli/ella siamaggiorenne.88Per una trattazione dettagliata dei pr<strong>in</strong>cipi applicabiliall’accertamento dell’età, si rimanda a: <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong><strong>Italia</strong>, Pr<strong>in</strong>cipi generali <strong>in</strong> materia di accertamentodell’età, 2009; <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong><strong>Italia</strong>. Identificazione, accoglienza e prospettive per ilfuturo, 2009.89Per maggiori dettagli circa le considerazioni di <strong>Save</strong> <strong>the</strong><strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> sul Protocollo <strong>in</strong> questione, si veda: <strong>Save</strong> <strong>the</strong><strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, Protocollo su “Determ<strong>in</strong>azione dell’età nei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> non accompagnati” emesso nel giugno 2009 dalM<strong>in</strong>istero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali.Analisi e posizione di <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, 2010.90Tra le quali: la necessità del consenso <strong>in</strong>formato delm<strong>in</strong>ore, la necessità che egli/ella sia <strong>in</strong>formato/a sullepossibili conseguenze mediche e legali degli esami applicati<strong>in</strong> modo semplice e adeguato alla sua età, <strong>in</strong> una l<strong>in</strong>gua checomprenda; la necessità che le procedure di accertamentovengano applicate da professionisti esperti e <strong>in</strong>dipendenti, aconoscenza della provenienza culturale del m<strong>in</strong>ore, nelpieno rispetto della sua dignità; il pr<strong>in</strong>cipio del beneficio deldubbio; e la necessità che vi siano vie legali da adire avversoal provvedimento di attribuzione dell’età. Si veda: FRA,Separated, asylum-seek<strong>in</strong>g children <strong>in</strong> European UnionMember States. Summary Report, 2010.91Si veda: FRA, Child Traffick<strong>in</strong>g <strong>in</strong> <strong>the</strong> European Union.Challenges, perspectives and good practices, 2009.92http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0213:FIN:EN:PDF.93A cura di Maria Antonia Di Maio.94<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong>/Separated <strong>Children</strong> <strong>in</strong> EuropeProgramme (SCEP), Position Paper on Prevent<strong>in</strong>g andRespond<strong>in</strong>g to Traffick<strong>in</strong>g of <strong>Children</strong> <strong>in</strong> Europe, 2007.95Nell’ambito delle attività del progetto “AGIRE”, <strong>Save</strong> <strong>the</strong><strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> ha cercato di rendere più efficaci nei limiti delpossibile l’identificazione e l’assistenza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> vittime ditratta e sfruttamento, non solo <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, ma anche <strong>in</strong> Austria,Grecia e Romania, attraverso lo sviluppo di procedureoperative standard che rispett<strong>in</strong>o i diritti del m<strong>in</strong>ore e laformazione di soggetti che lavor<strong>in</strong>o con <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> a rischio ovittime.96Per maggiori approfondimenti, si veda: <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong>,Dossier Le nuove Schiavitù, 2010.97<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.Identificazione, accoglienza e prospettive per il futuro,2009.98Art.10-bis, T.U. Immigrazione.99<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.Identificazione, accoglienza e prospettive per il futuro,2009.100La normativa <strong>italia</strong>na prevede la possibilità che le personeidentificate come vittime di tratta benefic<strong>in</strong>o di programmi diassistenza volti a favorire la loro protezione e <strong>in</strong>clusionesociale, così come discipl<strong>in</strong>ati dall’art.18 T.U. Immigrazione edall’art.13 della legge recante “Misure contro la tratta dipersone” (L. 228/2003).101Art. 19, T.U. Immigrazione.102Per maggiori approfondimenti si veda: <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong><strong>Italia</strong>, L’impatto della Legge n. 94/2009 nei confronti dei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati: una primarilevazione <strong>in</strong> sei città <strong>italia</strong>ne, 2010.103Ord<strong>in</strong>anze Anti-Prostituzione, Rapporto di Monitoraggio,a cura delle Unità di Strada, 2009.104Per un approfondimento delle conseguenze delleord<strong>in</strong>anze, <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di maggiore emarg<strong>in</strong>azione sociale edipendenza dalle reti di sfruttamento, di rischi per la salute el’<strong>in</strong>columità delle persone co<strong>in</strong>volte, si veda appunto:Ord<strong>in</strong>anze Anti-Prostituzione, Rapporto di Monitoraggio, acura delle Unità di Strada, 2009.105Insieme a una compag<strong>in</strong>e di organizzazioni nongovernative, associazioni ed enti locali che operano nelsistema di tutela e assistenza alle vittime di tratta, <strong>Save</strong> <strong>the</strong><strong>Children</strong> ha chiesto al Governo di reperire i fondi necessariper assicurare il funzionamento delle postazioni locali delNumero Verde Antitratta almeno per tutto l’anno 2010. Siveda il comunicato stampa “Numero Verde Antitratta, ilGoverno chiude le Postazioni locali” emesso <strong>in</strong> data 23 luglio2010, disponibile a: http://www.cnca.it/comunicati-stampa/1083-numero-verde- antitratta-il-governo-chiude-lepostazioni-locali.106Gruppo di Lavoro per la Convenzione sui Dirittidell’Infanzia e dell’Adolescenza, 2° Rapporto Supplementarealle Nazioni Unite sul monitoraggio della Convenzione suidiritti dell’<strong>in</strong>fanzia e dell’adolescenza <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, 2009.107Proposal for a Directive on prevent<strong>in</strong>g and combat<strong>in</strong>gtraffick<strong>in</strong>g <strong>in</strong> human be<strong>in</strong>gs and protect<strong>in</strong>g victims.108Framework Decision 2002/629/JHA.109<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> ha sottoscritto uno Statement prodottoda una piattaforma di ONG impegnate nella lotta alla tratta epresentato al Parlamento Europeo nel giugno 2010: “NGOStatement and Recommendations on <strong>the</strong> occasion of <strong>the</strong>European Parliament Sem<strong>in</strong>ar on Combat<strong>in</strong>g and Prevent<strong>in</strong>gTraffick<strong>in</strong>g <strong>in</strong> Human Be<strong>in</strong>gs - <strong>the</strong> way forward”. Neldocumento qui citato vengono evidenziate <strong>in</strong> maggiordettaglio le ulteriori misure necessarie a garantire un’efficaceprevenzione e una reale protezione alle vittime di tratta.Disponibile al seguente l<strong>in</strong>k: http://www.ccme.be/fileadm<strong>in</strong>/filer/ccme/20_Areas_of_Work/10_Slavery_Anti-Traffick<strong>in</strong>g/2010-06-10_NGO_ Statement_for_EP_Sem<strong>in</strong>ar.pdf.110Si veda, tra gli altri: <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong>, <strong>Children</strong> SpeakOut. Traffick<strong>in</strong>g Risk and Resilience <strong>in</strong> Sou<strong>the</strong>ast Europe,2007, rapporto di una ricerca sui fattori che espongono i<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> alla tratta e su quelli che <strong>in</strong>vece li proteggono (fattoridi rischio e di resilienza) <strong>in</strong> sette paesi del Sud-Est Europa.Nell’ambito della ricerca sono stati <strong>in</strong>tervistati più di 600bamb<strong>in</strong>i, bamb<strong>in</strong>e, ragazzi, ragazze e adolescentiappartenenti alle categorie generalmente considerate“vulnerabili”, ovvero maggiormente esposte al rischio ditratta: <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che vivono e/o lavorano <strong>in</strong> strada; <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong>orfanotrofi; <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> rifugiati o sfollati <strong>in</strong>terni; <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> chealtrimenti vivono <strong>in</strong> condizioni di estrema povertà edesclusione sociale - es. appartenenti a m<strong>in</strong>oranze etniche,migranti <strong>in</strong>terni, <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che vivono <strong>in</strong> aree di conf<strong>in</strong>e ecc.111Nel tentativo di procedere <strong>in</strong> questa direzione, <strong>Save</strong> <strong>the</strong><strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> <strong>in</strong>sieme a partner <strong>in</strong> Romania, Bulgaria eDanimarca, nel quadro del progetto “REACT” ha co<strong>in</strong>volto<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> considerati maggiormente a rischio di tratta esfruttamento nello sviluppo di una campagna disensibilizzazione divulgata anche su <strong>in</strong>ternet. Si veda:www.facebook.com/react.italy.112A cura di Antonella Inverno. Per la redazione del presenteparagrafo sono stati utilizzati contributi di: Maria Antonia DiMaio, Lara Olivetti e Angela Oriti.113Gruppo di Lavoro per la Convenzione sui Dirittidell’Infanzia e dell’Adolescenza, 2° Rapporto Supplementarealle Nazioni Unite sul monitoraggio della Convenzione suidiritti dell’<strong>in</strong>fanzia e dell’adolescenza <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, 2009.114Dato estrapolato dall’audizione del Sottosegretario diStato per l’economia e le f<strong>in</strong>anze nel corso della discussionedella Mozione 1-00459, poi approvata dalla Camera <strong>in</strong> data 19ottobre 2010.115Cfr. par. 3.1.116Sulla base dell’esperienza diretta di <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong>, gliaspetti che presentano maggiori criticità riguardano: il fattoche il ricorso ad esami medici venga effettuato <strong>in</strong> misurasproporzionata e come prassi abituale; spessol’accertamento è basato su un solo esame medico (che <strong>in</strong>alcuni casi è un esame radiologico, che espone il presuntom<strong>in</strong>ore ad un danno, specialmente <strong>in</strong> casi di esami ripetuti);che il marg<strong>in</strong>e di errore non sia quasi mai <strong>in</strong>dicato, né unacopia del certificato venga di solito consegnata al m<strong>in</strong>ore; gliesami vengono condotti per lo più al momento dell’<strong>in</strong>gresso(o dell’<strong>in</strong>tercettazione sul territorio) del m<strong>in</strong>ore, ed <strong>in</strong> attesadei risultati egli/ella non è trattato/a <strong>in</strong> quanto tale; ilconsenso <strong>in</strong>formato non viene regolarmente richiesto alpresunto m<strong>in</strong>ore al f<strong>in</strong>e di sottoporlo agli esami medici; nonvengono fornite di solito <strong>in</strong>formazioni sulle possibilità di fareappello contro il risultato di tali esami.117Art. 26 D. Lgs. 25/2008, <strong>in</strong> materia di procedure per ilriconoscimento della protezione <strong>in</strong>ternazionale.118Con riferimento ai casi seguiti dallo sportello legale on-l<strong>in</strong>e,attraverso deposito di documenti e scambio di <strong>in</strong>formazioni, laCorte ha emesso diversi provvedimenti cautelari disospensione, quali la decisione del 7 gennaio 2010 (ricorso n.67.779/09), del 2 dicembre 2009 (ricorso n. 63.469/09), del 13novembre 2009 (ricorso n. 59.926/09) e del 18 agosto 2009(ricorso n. 44.517/09).112113
NOTENOTE119Per una revisione dettagliata delle analisi, proposte eraccomandazioni di <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> all’Unione Europeariguardo alla revisione <strong>in</strong> corso dei pr<strong>in</strong>cipali strumenticomunitari <strong>in</strong> materia di asilo, si veda: LINK EUROPE GROUP.120A cura di Annapaola Specchio, con il contributo diFrancesca Arancio e Diego Grassedonio.121Cfr. Alfredo Carlo Moro, Valerio Belotti, Roberto Maurizio<strong>in</strong> M<strong>in</strong>ori <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> carcere.122Vedi Paolo Morozzo della Rocca, Procedimenti <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>li,reato di clandest<strong>in</strong>ità e re<strong>in</strong>serimento sociale del m<strong>in</strong>orestraniero deviante, Associazione <strong>italia</strong>na dei magistrati per im<strong>in</strong>orenni e per la famiglia - XXVIII Convegno nazionale“Infanzia e diritti al tempo della crisi: verso una nuovagiustizia per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> e la famiglia”.123Cfr. <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, Opportunità e sfida perl’<strong>in</strong>tervento sociale rivolto a <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> migranti, nell’ambitodel progetto Orizzonti a colori, 2008.124Vedi Romano Ricciotti, Note critiche sulla giustizia penale<strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le, <strong>in</strong> Critica Penale, 2007, pp. 161 e ss.125Vedi Antigone, Oltre il tollerabile, sesto rapporto sullecondizioni di detenzione <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, Anno IV, n. 1/2009.126Fonte dati - Dati statistici relativi all’utenza dei servizi dellaGiustizia <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le - elaborazione 30.06.2010 dati complessivi2009, fonte DGM.127La figura del mediatore culturale è stata <strong>in</strong>serita nelcontratto collettivo nazionale del 29 luglio 2010 tra le figureprofessionali del Dipartimento Giustizia M<strong>in</strong>orile. Ad essa, siaccederà per concorso pubblico o tramite nuovo<strong>in</strong>quadramento del personale già esistente. Le specifiche e icontenuti professionali e i requisiti per l’accesso dall’esternosono <strong>in</strong>dicati al testo dell’art. 18 e nell’allegato E.128Art. 22 D.P.R. n.448/88.129Art. 18 bis, D.P.R. n.448/88.130Art. 28 D.P.R. n.448/88, qualora tale provvedimentostabilisca che il m<strong>in</strong>ore debba trascorrere una parte o tutto ilperiodo di prova <strong>in</strong> comunità.131Benché <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> consideri questo term<strong>in</strong>eimproprio e preferisca parlare di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> appartenenti am<strong>in</strong>oranze etniche (discrim<strong>in</strong>ate), esso viene ritenuto neltesto del presente paragrafo perché utilizzato all’<strong>in</strong>ternodella suddivisione statistica operata dal Dipartimento diGiustizia M<strong>in</strong>orile.132Dpr. 448/88 Decreto del Presidente della Repubblica 22settembre 1988, n. 448 recante “approvazione delledisposizioni sul processo penale a carico di imputatim<strong>in</strong>orenni” (<strong>in</strong> Gazz. Uff., 24 ottobre 1988, n. 250, Suppl. Ord.)e Decreto Legislativo n. 272 del 28 luglio 1989 “Norme diattuazione, di coord<strong>in</strong>amento e transitorie del decreto delPresidente della Repubblica 22 settembre 1988, n. 448,recante disposizioni sul processo penale a carico di imputatim<strong>in</strong>orenni”. La discipl<strong>in</strong>a relativa al D.P.R. del 1988 nasceprofondamente segnata da due fondamentali acquisizioniculturali dell’ultimo decennio: la prima è quella che vede ilragazzo come portatore di diritti e, <strong>in</strong> primo luogo portatoredi un diritto all’educazione; la seconda è quella che vede ilmomento penale non come occasione tendente a fissare ilragazzo nella figura del deviante, ma come occasione direcupero di quel processo educativo <strong>in</strong>terrotto o deviato.133Vedi Angelo Pennisi, Ord<strong>in</strong>amento penitenziario<strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le: una legge <strong>in</strong>differibile, <strong>in</strong> Diritto penale eprocesso, 2/2009, pp. 137-141.134Cfr. 2° Rapporto Supplementare alle Nazioni Unite sulmonitoraggio della Convenzione sui diritti dell’<strong>in</strong>fanzia edell’adolescenza <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, Gruppo di Lavoro CRCcoord<strong>in</strong>ato da <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, novembre 2009,pp. 158-161.135Comitato dei M<strong>in</strong>istri, REC (2003) 20, II, 5.136Corte Costituzionale, sentenza n. 125/1992, con la quale laConsulta ha ammonito il legislatore a colmare il vuoto creatodall’art. 79 o.p. <strong>in</strong> maniera da rimediare con una situazione diaperto conflitto con la Costituzione (art. 27, comma 3 e art.31, comma 2); sentenza n. 109/1997, con la quale è<strong>in</strong>tervenuta <strong>in</strong> tema di affidamento <strong>in</strong> prova e semilibertà;sentenza n. 403/97, nella parte <strong>in</strong> cui stabilisce il divietobiennale di concessione del permesso premio, 450/1998 conla quale è <strong>in</strong>tervenuta nuovamente <strong>in</strong> tema di permessopremio; sentenza n. 436/1999, con la quale è <strong>in</strong>tervenuta <strong>in</strong>relazione al divieto triennale di concessione del lavoroall’esterno, di permessi premio, dell’affidamento <strong>in</strong> prova alservizio sociale, della detenzione domiciliare e dellasemilibertà nei confronti dei condannati che abbiano subito larevoca di una precedente misura alternativa percomportamento a loro imputabile (vedi Angelo Pennisi,op. cit.).137Il testo è reperibile sul sito e pubblicato con un commentodi Franco della Casa, Prove di rientro da una lungarimozione: il primo organico progetto di riformadel’esecuzione penale <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>le, <strong>in</strong> rivista Nuove esperienzedi Giustizia M<strong>in</strong>orile, Ufficio di Studi Ricerche e AttivitàInternazionali del Dipartimento Giustizia M<strong>in</strong>orile, M<strong>in</strong>isterodi Giustizia, n. 2/08, pp. 221-252.138Il ddl 3594 presentato dal M<strong>in</strong>istro di Grazia e GiustiziaMat<strong>in</strong>azzoli alla Camera dei Deputati il 18 marzo 1986 (IXLegislatura) ed il ddl 7225 presentato dal M<strong>in</strong>istro Fass<strong>in</strong>oalla Camera dei Deputati il 17 luglio 2000 (XIII legislatura)(ddl 2501 Guardasigilli Castelli).139In particolare, nell’ambito delle attività svolte nel quadrodel progetto “JUST”, f<strong>in</strong>alizzato allo studio di metodi e<strong>in</strong>terventi <strong>in</strong>novativi sul re<strong>in</strong>serimento sociale dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>in</strong>seriti nel circuito penale e nel contrasto alla recidiva.140Ai sensi dell’art. 18, comma 6, T.U. 286/98 il permesso disoggiorno previsto dal presente articolo può essere altresìrilasciato, all’atto della dimissione dall’istituto di pena, anchesu proposta del procuratore della Repubblica o del giudice disorveglianza presso il tribunale per i m<strong>in</strong>orenni, allostraniero che ha term<strong>in</strong>ato l’espiazione di una penadetentiva, <strong>in</strong>flitta per reati commessi durante la m<strong>in</strong>ore età, eha già dato prova concreta di partecipazione ad unprogramma di assistenza e <strong>in</strong>tegrazione sociale.141Si vedano: Gruppo di Lavoro per la Convenzione sui Dirittidell’Infanzia e dell’Adolescenza, I diritti dell’<strong>in</strong>fanzia edell’adolescenza <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, 4° rapporto di aggiornamentosul monitoraggio della Convenzione sui Dirittidell’Infanzia e dell’Adolescenza <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, 2008.142Cfr. art. 4 of <strong>the</strong> United Nations Standard M<strong>in</strong>imum Rulesfor <strong>the</strong> Adm<strong>in</strong>istration for Juvenile Justice (The Beij<strong>in</strong>gRules) 4.1 In those legal systems recogniz<strong>in</strong>g <strong>the</strong> concept of<strong>the</strong> age of crim<strong>in</strong>al responsibility for juveniles, <strong>the</strong>beg<strong>in</strong>n<strong>in</strong>g of that age shall not be fixed at too low an agelevel, bear<strong>in</strong>g <strong>in</strong> m<strong>in</strong>d <strong>the</strong> facts of emotional, mental and<strong>in</strong>tellectual maturity.143Lettura congiunta degli art. 2 Costituzione e 2 delT.U. 286/98.144Convenzione di New York sui diritti del fanciullo artt. 9 e10; Carta dei diritti fondamentali dell’UE, Nizza 7.12.2000(art. 6, 7 e 24); la Convenzione Europea dei diritti dell’uomoe delle libertà fondamentali, ratificata e resa esecutiva <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>con Legge n. 848/55 art. 8. Sul punto F. SUDRE, Droiteuropéen et International des droits de l’homme, PUF,2006, pp. 425 ss.145La sua discipl<strong>in</strong>a è stata rivista dal decreto legislativo 8gennaio 2007 n. 5 con il quale è stata recepita la direttivacomunitaria 2003/86/CE relativa al diritto diricongiungimento familiare; il testo è stato modificato daidecreti legislativi 3 ottobre 2008 n. 160 e 8 gennaio 2007 n. 3,con il quale è stata recepita la direttiva 2003/109/CE relativaallo status dei cittad<strong>in</strong>i di paesi terzi soggiornanti di lungoperiodo. Ulteriori disposizioni relative al diritto all’unitàfamiliare sono, <strong>in</strong>oltre, contenute nei decreti legislativi251/07 e 25/08 con i quali sono state recepite le direttivecomunitarie 2004/83/CE e 2005/85/CE c.d. direttiva qualificae direttiva procedure <strong>in</strong> materia di persone bisognose diprotezione <strong>in</strong>ternazionale. Sul punto cfr. scheda pratica sulDiritto all’unità familiare a cura di M. Pastore ed E. Spadaro,Associazione Studi Giuridici sull’Immigrazione, pubblicatanel gennaio 2009 e reperibile sul sito <strong>in</strong>ternet www.asgi.it.146La Costituzione def<strong>in</strong>isce all’art. 30 i rapporti tra i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> ela famiglia ed all’art. 31, co. 2, richiama l’impegno dellaRepubblica alla protezione dell’<strong>in</strong>fanzia e della gioventù,favorendone lo sviluppo degli istituti necessari. I diritti ividescritti rientrano nella categoria dell’art. 2 di diritti<strong>in</strong>violabili della persona e per tale ragione sono riconosciuticome diritti assoluti che non possono mai essere compressio soppressi. A tal f<strong>in</strong>e, nel caso <strong>in</strong> cui venga limitato il dirittodel m<strong>in</strong>ore alla relazione familiare, il provvedimento emesso<strong>in</strong> tal senso dovrà essere circostanziato e motivato nonchégiudizialmente contestabile.147G. Sirianni, Il diritto degli <strong>stranieri</strong> alla unità familiare,Familia Quaderni, Milano, 2006, pp. 81-88.148G. Sirianni, Il diritto degli <strong>stranieri</strong> alla unità familiare,<strong>in</strong> Familia Quaderni, Milano, 2006, pp. 44 ss.149L’articolo 8 della Convenzione Europea per la Salvaguardiadei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)sancisce il diritto al rispetto della vita familiare e privata.150A cura di Annapaola Specchio. Susanna Matonti hacontribuito a fornire materiali per la redazione del presenteparagrafo.151Dati aggiornati al 12 marzo 2010, fonte Dipartimento perle libertà civili e l’immigrazione, dati raccolti dal sistema<strong>in</strong>formatico dello Sportello Unico per l’immigrazione. VedereE. Melis, Ricongiungimenti familiari: radiografia di unfenomeno, <strong>in</strong> Libertà civili, 4/10, pp. 150-159.152International Migration Outlook: Sopemi, 2010, Recentchanges <strong>in</strong> migration movements and policie (countrynote); reperibile on l<strong>in</strong>e sul sito www.oecd.org153Direttiva 2003/86/CE, Consiglio Europeo, 22 settembre2003, pubblicata sulla G.U. CE <strong>in</strong> data 3 ottobre 2003.154Il recepimento della direttiva è avvenuto con il decretolegislativo 8 gennaio 2007 n. 5, successivamente modificatodal decreto del 3 ottobre 2008 n. 160 recante “Modifiche ed<strong>in</strong>tegrazioni al decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 5recante attuazione della direttiva 2003/86/CE relativa aldiritto di ricongiungimento familiare” G.U. n. 247 del 21ottobre 2008. Il T.U. 286/98, Titolo IV, recante Dirittoall’unità familiare e tutela dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, richiama le previsioni dicui sopra agli art. 28, 29, 29 bis (nonché all’art. 5, c. 5).155Per l’anno 2010 l’assegno sociale è pari ad € 5.349,89 (€.411,53 mensili), per la richiesta di ricongiungimento occorredisporre di un reddito annuo loro non <strong>in</strong>feriore a: €8.024,84 per 1 familiare a carico, € 10.699,79 per 2 familiari;€ 13.374,74 per 3 familiari; € 16.049,69 per 4 familiari. Per ilricongiungimento di 2 o più figli di età <strong>in</strong>feriore ai 14 anni oper il ricongiungimento di 2 o più familiari dei titolari dellostatus di protezione sussidiaria, è richiesto un redditom<strong>in</strong>imo non <strong>in</strong>feriore al doppio dell’importo annuodell’assegno sociale (€ 10.699,78). Per il ricongiungimento di1 familiare e 2 o più figli di età <strong>in</strong>feriore ai 14 anni è richiestoun reddito di almeno € 13.374,73. Ai f<strong>in</strong>i delladeterm<strong>in</strong>azione del reddito si deve tenere conto anche dieventuali familiari a carico precedentemente ricongiunti e difigli nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> già <strong>in</strong>seriti sul permesso di soggiorno;<strong>in</strong>oltre, il reddito potrà essere <strong>in</strong>tegrato dai redditi prodottidai familiari conviventi. Tabella tratta dal sito <strong>in</strong>ternetwww.prefettura.it aggiornata al 1 marzo 2010.156Idoneità abitativa, i nuovi requisiti per ilricongiungimento approfondimento suhttp://www.melt<strong>in</strong>gpot.org/articolo15006.html.157Per una disam<strong>in</strong>a, vd. Inter-Agency Guid<strong>in</strong>g Pr<strong>in</strong>ciples onUnaccompanied and Separated <strong>Children</strong>, ICRC, gennaio2004.158Refugee children, Guidel<strong>in</strong>es on protection and care,UNHCR, Geneva 1994, pp. 128 ss.159Corte di Giustizia, sentenza 18 maggio 1989, Commissionec. Repubblica Federale Tedesca, causa 249/86 <strong>in</strong> “raccolta”1989.160Art. 13, comma 2 bis, lettere a) e b).161Il TAR Lazio, con la sentenza 27909 del 22 luglio 2010,accogliendo un ricorso di un cittad<strong>in</strong>o non comunitario cheaveva ricevuto un d<strong>in</strong>iego ad un r<strong>in</strong>novo di un permesso disoggiorno rilasciato per motivi di famiglia, per avereriportato una condanna penale, ha affermato che “[...] -l’amm<strong>in</strong>istrazione oltre alla sussistenza di eventualifattispecie ostative di reato, avrebbe dovuto valutare anche lanatura e l’effettività dei v<strong>in</strong>coli familiari dell’<strong>in</strong>teressato oltreche l’esistenza di legami familiari e sociali nel paese diorig<strong>in</strong>e e la durata del soggiorno dello straniero stesso sulterritorio nazionale”. L’assenza di alcuna motivazione <strong>in</strong>merito alla valutazione di tali presupposti - così come rilevatodal Consiglio di Stato <strong>in</strong> sede di riforma della ord<strong>in</strong>anzacautelare - importa la illegittimità del provvedimento <strong>in</strong>accoglimento del primo ed assorbente motivo di ricorso” .Allo stesso modo il Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 683del 10 febbraio 2010, ha affermato che “quando sussistanocome nel caso di specie elementi di fatto, tali da <strong>in</strong>durre aduna ragionevole prospettiva di positiva <strong>in</strong>tegrazione dellostraniero nel tessuto sociale, per circostanze sopravvenute ev<strong>in</strong>coli familiari, meritevoli di specifica attenzione, lanormativa vigente rende possibile una valutazione ‘caso percaso’ che escluda ogni automatismo connesso anche perprogressive vicende penali”.162Si tratta della Circolare del 28 marzo 2008 prot. 17.272/7che richiamando espressamente la giurisprudenza dellaCorte di Cassazione <strong>in</strong> materia di permanenza del figlioseppure maggiorenne presso i genitori, <strong>in</strong> mancanza di unapropria <strong>in</strong>dipendenza economica, ha affermato il diritto dellostesso a vedersi r<strong>in</strong>novare il permesso di soggiorno. La stessaCircolare richiama <strong>in</strong> proposito l’art. 5, comma 5, T.U. cheimpone di tutelare l’unità, <strong>in</strong>tegrità e la salvaguardia dellafamiglia e dei suoi legami nonché la necessità di tenereconto <strong>in</strong> una misura di d<strong>in</strong>iego di r<strong>in</strong>novo del permesso disoggiorno nonché di espulsione “della natura e dellaeffettività dei v<strong>in</strong>coli familiari dell’<strong>in</strong>teressato”.163Statement of good practice, 4 th revised edition, 2009,Separated children <strong>in</strong> Europe Programme, sul punto èpossibile richiamare i seguenti riferimenti normativi: CRC,Art. 10(1); General Comment No 6, paragraph 81: All effortsshould be made to return a separated child to his or herparents except where fur<strong>the</strong>r separation is necessary for <strong>the</strong>best <strong>in</strong>terests of <strong>the</strong> child. General Comment No 6,paragraph 83: Applications by a child to have his or herparents enter a State for <strong>the</strong> purpose of family reunificationshall be dealt with humanely and quickly; UNHCRGuidel<strong>in</strong>es, paragraphs 5.5, 10.5 & 10.11.164Cfr. CRC/GC/2005/6.165A cura di Maria Antonia Di Maio.166Centri di Identificazione ed Espulsione (CIE), Centri diAccoglienza (CDA) e Centri di Accoglienza per RichiedentiAsilo (CARA).167Qualora <strong>in</strong>vece l’esame della richiesta di asilo si fosse giàconcluso con esito negativo, tali <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> potrebberoaddirittura vedersi imputato il reato di <strong>in</strong>gresso e soggiornoillegale (<strong>in</strong>trodotto dalla suddetta Legge n. 94/2009) e/otrattenuti <strong>in</strong> centri per migranti irregolari (CIE - Centri perl’Identificazione e l’Espulsione), nei quali il limite massimoalla detenzione amm<strong>in</strong>istrativa è da alcuni mesi stato estesoda 2 a 6 mesi.168Si veda: Medici Senza Frontiere, Al di là del muro. Viaggionei centri per migranti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, 2010.169A cura di Annapaola Specchio.170Ai sensi dell’art. 31, co. 3 T.U. 25 luglio 1998 n. 286 (G.U.18 agosto 1998 n. 191) e successive modifiche recanteDisposizioni a favore dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, “Il Tribunale per im<strong>in</strong>orenni, per gravi motivi connessi con lo sviluppopsicofisico e tenuto conto dell’età e delle condizioni di salutedel m<strong>in</strong>ore che si trova nel territorio <strong>italia</strong>no, può autorizzarel’<strong>in</strong>gresso o la permanenza del familiare, per un periodo ditempo determ<strong>in</strong>ato, anche <strong>in</strong> deroga alle altre disposizionidel presente testo unico. L’autorizzazione è revocata quandovengono a cessare i gravi motivi che ne giustificano il rilascioo per attività del familiare <strong>in</strong>compatibili con le esigenze delm<strong>in</strong>ore o con la permanenza <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. I provvedimenti sonocomunicati alla rappresentanza diplomatica o consolare e alquestore per gli adempimenti di rispettiva competenza”.171Cfr. Tribunale per i m<strong>in</strong>orenni di Bari, decreto n. 3206 del14.08.2002, dove si legge “ritenuto che la norma <strong>in</strong>vocata [...]è suscettibile di essere <strong>in</strong>terpretata <strong>in</strong> modo tale daricomprendere anche il grave pregiudizio psicologico cher<strong>in</strong>verrebbe ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> caso di sradicamento dal nostro paese[...]”; Tribunale per i m<strong>in</strong>orenni di Roma, decreto n. 7836 del15.12.2009, dove si legge “[...] può affermarsi che dettapermanenza della madre dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, [...], corrispondaall’esigenza di garantire ai ragazzi la prosecuzione di unpercorso di socializzazione e studio, la cui <strong>in</strong>terruzionecomporterebbe un probabile danno al loro sviluppopsicofisico [...]”;Cass. Civ., sez. I a , sentenza 22080 del 19ottobre 2010 e l’ord<strong>in</strong>anza n. 823/10 del 19.01.2010, dove silegge “la ratio della previsione, eccezionale perché costituiscederoga alle altre disposizioni del d. lgs. 286/98 sulla presenzadello straniero sul territorio nazionale, va <strong>in</strong>dividuata <strong>in</strong> una<strong>in</strong>cisiva protezione del diritto del m<strong>in</strong>ore alla famiglia e amantenere rapporti cont<strong>in</strong>uativi con entrambi i genitori”.172Sul punto C. Castellani, Prove di nomofilachia sull’art. 31,co.3, d. lgs. 286/98, aspettando le sezioni unite sull’<strong>in</strong>teressedel m<strong>in</strong>ore, <strong>in</strong> Gli Stranieri, Viterbo, n. 1/2010, pp. 143-155.In particolare l’autore osserva che “se il legislatore haritenuto di devolvere la competenza per i procedimenti exart. 31 al Tribunale per i m<strong>in</strong>orenni, ossia ad un giudicespecializzato, sembra potersi arguire che abbia pensato avalutazioni di una certa complessità, riguardanti la qualitàdelle relazioni <strong>in</strong>trafamiliari, e non solo a esigenzeeccezionali o emergenziali che, nella sostanza, si riscontranosolo <strong>in</strong> presenza di problematiche sanitarie (pure <strong>in</strong>tese <strong>in</strong>senso lato)”. L’autore, tra l’altro, fornendo un’elencazionenon esaustiva delle varie tipologie di casi <strong>in</strong> cui i Tribunali114115
NOTENOTEhanno ravvisato la sussistenza dei “gravi motivi” tendentiall’applicazione dell’art. 31, co. 3, richiama l’attenzione sulfatto che molti studi di etnopsichiatria evidenziano che ilpercorso migratorio di un nucleo familiare può comportareper gli <strong>in</strong>dividui, e, <strong>in</strong> particolare, per i soggetti più fragiliquali le donne ed i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, esperienze di vero e proprioscompenso psichico o disagio mentale. Sul puntoM. L. Cattaneo Gli effetti traumatici della migrazione suigenitori e sui figli, <strong>in</strong> Terapia transculturale per le famigliemigranti, <strong>in</strong> M.L. Cattaneo e S. Dal Verme (a cura di),Milano, 2009.173Cfr Cass. Civ., sez. I a , sentenze n. 747 del 15 gennaio 2007,n. 4197 del 19 febbraio 2008, n. 12.780 del 20 maggio 2008,n. 8.519 del 17 marzo 2009 dove è <strong>in</strong>dicato chel’autorizzazione a permanere nel territorio <strong>italia</strong>no non sigiustifica per lo scopo di salvaguardare il percorso di<strong>in</strong>tegrazione del m<strong>in</strong>ore <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> anche se questo “renda lesue condizioni di vita consone alle esigenze evolutiveproprie dell’età e migliori rispetto a quelle godute o godibil<strong>in</strong>el paese di orig<strong>in</strong>e o altrove”; Cassazione civile, sezione I a ,sentenze n. 5.856 e 5.857 del 10 marzo 2010. In particolare silegge nella citata sentenza che “l’<strong>in</strong>serimento delladisposizione normativa nell’ambito delle norme contenutenel titolo IV del T.U. subord<strong>in</strong>a la necessità di garantire alm<strong>in</strong>ore che il suo ord<strong>in</strong>ario processo educativo, formativoo scolastico, si realizzi con l’assistenza del genitore chemerita <strong>in</strong>vece di essere allontanato dal territorio <strong>italia</strong>noal più generale <strong>in</strong>teresse della tutela delle frontiere, che siesprime nelle esigenze di ord<strong>in</strong>e pubblico che convalidanoil decreto d’espulsione”.174Cfr. Cassazione sez. prima, ord<strong>in</strong>anza <strong>in</strong>terlocutoria 17marzo - 14 aprile 2010, n. 8881. In particolare la SupremaCorte ha sottol<strong>in</strong>eato che le diverse <strong>in</strong>terpretazioni possono<strong>in</strong>generare obiettiva <strong>in</strong>certezza riguardo alla questione etenuto conto della natura di pregnante rilievo degli<strong>in</strong>teressi che questa <strong>in</strong>veste, <strong>in</strong>volgendo delicati equilibri.175Corte di Cassazione, Sezioni Unite, sentenza 21.799/10 del25 ottobre 2010.176Legge 4 maggio 1983, n. 184 (<strong>in</strong> Suppl. ord<strong>in</strong>ario alla Gazz.Uff. n. 133, del 17 maggio), Discipl<strong>in</strong>a dell’adozione edell’affidamento dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>.177Art. 155 c.c., Legge 8 febbraio 2006, n. 54 “Disposizioni <strong>in</strong>materia di separazione dei genitori e affidamento condivisodei figli” (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 50 del 1°marzo 2006) dove si richiama il diritto alla bi genitorialità.178Ai sensi dell’art. 30 Cost. lo Stato deve <strong>in</strong>tervenire “anchecon misure economiche” aff<strong>in</strong>ché la famiglia sia agevolatanell’assolvimento dei suoi compiti. Tale previsione a talepunto è stata considerata rilevante che ha portato parte delladottr<strong>in</strong>a a ritenere che <strong>in</strong> caso di conclamata situazione diabbandono materiale il Tribunale chiamato ad <strong>in</strong>tervenirenell’adozione di provvedimenti di tutela del m<strong>in</strong>ore dovrebbecondannare la P.A. <strong>in</strong>adempiente ad eseguire le prestazionieconomiche ad essa dovute a favore delle famiglie. Sul puntoved. C. M. Bianca, Il diritto del m<strong>in</strong>ore di crescere nellapropria famiglia: un diritto ancora alla ricerca dellapropria identità e tutela, <strong>in</strong> M<strong>in</strong>ori Giustizia, Milano,n. 2/2008, pp. 27 e ss.).179A. Giusti, Affidamento ed adozione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> di età, <strong>in</strong>G. Bonil<strong>in</strong>i e G. Cattaneo (diretto da), Il diritto di famiglia,III Filiazione e adozione, Tor<strong>in</strong>o 1998, pp. 311 e ss.180Raccomandazione R(2006)19 del Comitato dei M<strong>in</strong>istri agliStati Membri relativa alle politiche di sostegno allagenitorialità e rapporto esplicativo a cura della prof.ssa MaryDaly, entrambi reperibili sul sito <strong>in</strong>ternet www.coe.<strong>in</strong>t.181A cura di Antonella Inverno.182Intesa nel senso di “effettiva presenza di culture diversenell’ambito di un medesimo spazio sociale”. L. Manc<strong>in</strong>i,Percezione del diritto e impatto tra culture giuridichenell’esperienza migratoria, <strong>in</strong> Sociologia del diritto, 3,1999.183B. de Sousa Santos, Toward a New Legal Common sense,Butterworths Lexis Nexis, London 2002.184L. Miazzi, Infanzia, donne e famiglie immigrate:discrim<strong>in</strong>azione e <strong>in</strong>tervento giurisdizionale, <strong>in</strong> Diritto eQuestioni pubbliche. Il brano riproduce l’<strong>in</strong>tervento allaConferenza tenuta l’8 novembre 2007, nel Corso diSociologia del Diritto della Facoltà di Giurisprudenzadell’Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia. Lamaggior parte delle pronunce giurisdizionali a cui si fariferimento nel paragrafo sono tratte da questo <strong>in</strong>teressantearticolo, a cui si r<strong>in</strong>via per un approfondimento dellaquestione.185Tribunale M<strong>in</strong>orenni Napoli, 17.10.1990.186Corte d’Appello Tor<strong>in</strong>o, sez. <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, 14.12.1993187Tribunale M<strong>in</strong>orenni Roma, 30.6.1992188Tribunale M<strong>in</strong>orenni Venezia, 1.10.1993189Per un’accurata rassegna giurisprudenziale <strong>in</strong> materia diabbandono di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> vedi L. Guerci, Protezionedalle condizioni di pregiudizio e tutela dell’identità per ibamb<strong>in</strong>i <strong>stranieri</strong>, <strong>in</strong> M<strong>in</strong>ori Giustizia, vol. 3, 1999,pp. 59 e ss.190Per un approfondimento sul tema vedi la ricerca“Adozione di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> rom/s<strong>in</strong>ti e sottrazione di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> gagé”commissionata dalla Fondazione Migrantes al Dipartimentodi Psicologia e Antropologia culturale dell’Università diVerona e alla direzione del Prof. Leonardo Piasere. Il lavoro siarticola <strong>in</strong> due studi volti a rispondere a differenti macomplementari <strong>in</strong>terrogativi. L’uno - <strong>in</strong> corso dipubblicazione presso CISU - volto a verificare quanti bamb<strong>in</strong>ifigli di rom o s<strong>in</strong>ti siano stati dati <strong>in</strong> affidamento e/o adozionedai Tribunali per i M<strong>in</strong>ori <strong>italia</strong>ni a famiglie gagé, condotto daCarlotta Saletti Salza. L’altro - già edito dallo stesso editore coltitolo La z<strong>in</strong>gara rapitrice. Racconti, denunce, sentenze(1986-2007) - sui presunti tentati rapimenti di <strong>in</strong>fanti nonromda parte di rom, condotto da Sabr<strong>in</strong>a Tosi Camb<strong>in</strong>i. Ipr<strong>in</strong>cipali risultati della ricerca sono stati presentati nel corsodella Conferenza <strong>in</strong>ternazionale “La condizione giuridica dirom e s<strong>in</strong>ti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>”, tenutasi presso l’Università degli Studidi Milano Bicocca nei giorni 16-18 giugno 2010. La relazioneè consultabile al l<strong>in</strong>k http://web.me.com/tommaso.vitale/Politiche_per_i_rom_e_i_s<strong>in</strong>ti/Local_Policies_for_Roma_and_S<strong>in</strong>ti_<strong>in</strong>_Europe/ Entries/2010/5/22_Papers_for_<strong>the</strong>_conference_on_<strong>the</strong>_ legal_ condition_of_Roma_files/Saletti%20Salza.pdf.191Cassazione civile sez. I, 24 febbraio 2010, n. 4.545.192A cura di Maria Antonia Di Maio.193Per una trattazione approfondita degli elementi chedevono essere valutati e contemperati prima di procedereall’eventuale rimpatrio di un m<strong>in</strong>ore straniero nonaccompagnato, si veda: <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>. Identificazione, accoglienza eprospettive per il futuro, 2009.194Antonella Inverno, In secondo pianol’autodeterm<strong>in</strong>azione dei ragazzi, <strong>in</strong> Guida al Diritto.Famiglia e <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, Inserto al n. 5, maggio 2010,Il Sole 24 Ore.195Nel rapporto sui <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> pubblicato loscorso anno, erano state esam<strong>in</strong>ate alcune disposizion<strong>in</strong>ormative proposte o adottate <strong>in</strong> materia di rimpatrio dei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati suscettibili di <strong>in</strong>ciderenegativamente, <strong>in</strong> particolare, sui <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> vittime di tratta (Siveda: <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.Identificazione, accoglienza e prospettive per il futuro,2009).196Cfr. CRC/GC/2005/6.197A cura di Maria Antonia Di Maio.198Art.403 Codice Civile.199Monia Giovannetti, M<strong>in</strong>ori <strong>stranieri</strong> non accompagnati.Terzo Rapporto ANCI 2009, 2010. Con il term<strong>in</strong>e “presi <strong>in</strong>carico” nel rapporto <strong>in</strong> questione si <strong>in</strong>tendono “tutti i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> non accompagnati per i quali i servizi abbianoattivato qualunque tipo di <strong>in</strong>tervento (di accoglienza, disostegno al m<strong>in</strong>ore ecc.), attività o servizio (di consulenza,orientamento legale, orientamento ai servizi sociali ededucativi ecc.)”.200Cfr. par. 3.1.201Tale dato non comporta automaticamente che la maggiorparte dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> non accompagnati presenti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>risieda <strong>in</strong> Sicilia. Infatti, più della metà di questi <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> (circa60%) si sono allontanati dalla comunità di accoglienza pressola quale erano stati collocati, cercando di raggiungere altrezone dell’<strong>Italia</strong> o altri paesi europei.202<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, L’accoglienza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong>arrivo dal mare, 2009.203<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, L’accoglienza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong>arrivo via mare, 2010.204<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, L’accoglienza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong>arrivo via mare. Rapporto di monitoraggio delle comunitàalloggio per <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> Sicilia, Puglia e Marche, 2010.205<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, I <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>.Identificazione, accoglienza e prospettive per il futuro, 2009.206Nell’ottobre del 2008 la Regione Sicilia con D.P. n.543 haavviato un piano di riord<strong>in</strong>o del sistema dell’accoglienza,grazie al quale, tra le altre cose, sono state coperte lesituazioni di debito dei Comuni rispetto alle comunità f<strong>in</strong>oal 2008.207<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, L’accoglienza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong>arrivo via mare. Rapporto di monitoraggio delle comunitàalloggio per <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> Sicilia, Puglia e Marche, 2010.208Va ricordato che tale sistema dispone attualmente di circa400 posti ed è pertanto <strong>in</strong> grado di rispondere soloparzialmente alle necessità di accoglienza dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>non accompagnati presenti e <strong>in</strong> arrivo sul territorio.209A cura di Annapaola Specchio. Per la redazione delpresente paragrafo sono stati utilizzati documenti <strong>in</strong>terni aiquali hanno collaborato: Viviana Valastro, Susanna Matonti,Diego Grassedonio.210Fonte ISTAT.211Dato <strong>in</strong>dicato nel Contro rapporto presentato dalloEuorpean Roma Rights Center, dall’organizzazioneOsservazione e da Amalipé Romanò all’Universal PeriodicReview UN, settima sessione, Febbraio 2010.212Fonte UE.213Cfr. <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, Opportunità e sfide perl’<strong>in</strong>tervento sociale rivolto ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> migranti, nell’ambitodel progetto Orizzonti a Colori, 2008, p. 71.214Si tratta della Risoluzione P7_TA-PROV(2010)0312 del 9settembre 2010.215Il testo adottato dalla Commissione è reperibile sul sitohttp://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/1207&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.216Il decreto è stato adottato ai sensi e per gli effetti dell’art.5, comma 1, della L. 24.2.1992 n.225 ed è stato pubblicatosulla G.U. n. 122 del 26 maggio 2008.217Il decreto riporta testualmente, tra l’altro, che“CONSIDERATA [...] la presenza di numerosi cittad<strong>in</strong>iextracomunitari irregolari e nomadi che si sono stabilmente<strong>in</strong>sediati nelle aree urbane; CONSIDERATO che detti<strong>in</strong>sediamenti, a causa della loro estrema precarietà, hannodeterm<strong>in</strong>ato una situazione di grave allarme sociale, conpossibili gravi ripercussioni <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di ord<strong>in</strong>e pubblico esicurezza per le popolazioni locali; [...] CONSIDERATO altresìche la sopra descritta situazione ha determ<strong>in</strong>ato un aumentodell’allarme sociale, con gravi episodi che mettono <strong>in</strong> seriopericolo l’ord<strong>in</strong>e e la sicurezza pubblica; [...] DECRETA: [...] èdichiarato, f<strong>in</strong>o 31 maggio 2009, lo stato di emergenza <strong>in</strong>relazione agli <strong>in</strong>sediamenti di comunità nomadi nel territoriodelle regioni Campania, Lombardia e Lazio”. I Patti per laSicurezza che hanno poi portato alla dichiarazione dello statodi emergenza sembrano voler fare “prevalere l’obiettivo delcontenimento delle presenze estranee, sul presupposto chesiano spesso dedite ad attività illegali, piuttosto che laprospettiva dell’accoglienza o della convivenza”, GiovanniMaria Flick, Gli z<strong>in</strong>gari, cittad<strong>in</strong>i europei, <strong>in</strong> Il Caso Z<strong>in</strong>gari,Leonardo International, 2008, pp. 45 e ss.218Si tratta delle ord<strong>in</strong>anze numeri 3676, 3677 e 3678pubblicate sulla G.U. n.127 del 31.5.2008.219Risoluzione del 10 luglio 2008 sul censimento dei rom suibase etnica <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> reperibile al l<strong>in</strong>khttp://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2008-0361+0+DOC+XML+V0//itcon la quale il Parlamento europeo ha, tra l’altro, “esortato leautorità <strong>italia</strong>ne ad astenersi dal procedere alla raccolta delleimpronte digitali dei rom, <strong>in</strong>clusi i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> [...] <strong>in</strong> quanto ciòcostituirebbe un atto di discrim<strong>in</strong>azione diretta fondata sullarazza e sull’orig<strong>in</strong>e etnica [...]; ritenuto <strong>in</strong>ammissibile che, conl’obiettivo di proteggere i bamb<strong>in</strong>i, questi ultimi vedano ipropri diritti fondamentali violati e vengano crim<strong>in</strong>alizzati, [...]ha ritenuto che il miglior modo per proteggere i diritti deibamb<strong>in</strong>i rom sia garantire loro parità di accesso aun’istruzione, ad alloggi e a un’assistenza sanitaria di qualità,nel quadro di politiche di <strong>in</strong>clusione e di <strong>in</strong>tegrazione,e diproteggerli dallo sfruttamento; <strong>in</strong>vitato gli Stati membri a<strong>in</strong>tervenire con decisione a tutela dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nonaccompagnati soggetti a sfruttamento, di qualunque etnia enazionalità essi siano; ribadito che le politiche che aumentanol’esclusione sociale non saranno mai efficaci nella lotta allacrim<strong>in</strong>alità e non contribuiranno alla prevenzione dellacrim<strong>in</strong>alità o alla sicurezza; espresso preoccupazione riguardoall’affermazione - contenuta nei decreti amm<strong>in</strong>istrativi e nelleord<strong>in</strong>anze del governo <strong>italia</strong>no - secondo cui la presenza deicampi rom attorno alle grandi città costituisce per sé unagrave emergenza sociale, con ripercussioni sull’ord<strong>in</strong>epubblico e la sicurezza, che giustificano uno stato diemergenza; <strong>in</strong>vitato il Consiglio e la Commissione a rafforzareulteriormente le politiche dell’Unione Europea riguardanti irom, lanciando una strategia dell’Unione Europea per i romatta a sostenere e promuovere azioni e progetti da parte deglistati membri e delle ONG connessi all’<strong>in</strong>tegrazione eall’<strong>in</strong>clusione dei rom, <strong>in</strong> particolare dei bamb<strong>in</strong>i [...]”.220L<strong>in</strong>ee guida del M<strong>in</strong>istero dell’Interno per l’attuazionedelle ord<strong>in</strong>anza del Presidente del Consiglio dei m<strong>in</strong>istri del30 maggio 2008, nn. 3.676, 3.677 e 3.678 concernenti<strong>in</strong>sediamenti di comunità nomadi nelle regioni Campania,Lazio e Lombardia, pubblicate <strong>in</strong> data 17 luglio 2008reperibili al seguente l<strong>in</strong>k http://www.<strong>in</strong>terno.it/m<strong>in</strong><strong>in</strong>terno/export/sites/default/it/assets/files/15/0095_censimento_campi_nomadi_le_l<strong>in</strong>ee_guida.pdf.221Tribunale Amm<strong>in</strong>istrativo Regionale per il Lazio, sentenzan. 6.352/2009 adottata a seguito di ricorso proposto dalloEuropean Roma Rights Center che sottol<strong>in</strong>eava l’illegittimitàdelle ord<strong>in</strong>anze, relativamente alle procedure diidentificazione previste per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, <strong>in</strong> quanto ai sensidell’art. 4 del T.U. di Pubblica Sicurezza n. 773/1931,l’Autorità di pubblica sicurezza ha la facoltà di ord<strong>in</strong>arel’identificazione a mezzo di rilievi segnaletici delle personepericolose o sospette ovvero di quelle che non sono <strong>in</strong> gradoo si rifiutano di provare la loro identità.222DPCM del 28 maggio 2009, Proroga dello stato diemergenza per la prosecuzione delle <strong>in</strong>iziative <strong>in</strong>erentiagli <strong>in</strong>sediamenti di comunità nomadi nel territorio delleregioni Campania, Lazio e Lombardia ed estensione dellapredetta situazione di emergenza anche al territorio delleregioni Piemonte e Veneto, pubblicato <strong>in</strong> G.U n. 129 del 6giugno 2009.223In specie, come riferito dal M<strong>in</strong>istero dell’Interno <strong>in</strong> una notadel 27 maggio 2009, sulla base delle relazioni predisposte daiCommissari delegati si considera conclusa la prima fasedell’emergenza, di cui alle lettere da a) a d) dell’art. 1, comma2, dell’Ord<strong>in</strong>anza 3676/2008, concernente l’attuazione delle<strong>in</strong>iziative di monitoraggio dei campi autorizzati el’<strong>in</strong>dividuazione degli <strong>in</strong>sediamenti abusivi, nonchél’identificazione e il censimento delle persone; i commissaridelegati hanno avviato la seconda fase degli <strong>in</strong>terventi, di cuialle lettere da e) a l) delle sopra menzionate ord<strong>in</strong>anze,concernente l’attuazione degli <strong>in</strong>terventi di caratterestrutturale, sociale, sanitario e di <strong>in</strong>tegrazione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>.224Si veda <strong>in</strong> proposito: Lo “Stato di emergenza” <strong>in</strong> relazioneagli <strong>in</strong>sediamenti nomadi: una scelta irrazionale ediscrim<strong>in</strong>atoria, commento di Emilio Robotti e BarbaraSp<strong>in</strong>elli alle ord<strong>in</strong>anze del Presidente del Consiglio deiM<strong>in</strong>istri n. 3.676, 3.677, 3.678.225Cfr. rapporto di Amnesty International, La rispostasbagliata. <strong>Italia</strong>: il “piano nomadi” viola il dirittoall’alloggio dei Rom a Roma, gennaio 2010, p. 2.226Cfr. rapporto di Amnesty International, La rispostasbagliata. <strong>Italia</strong>: il “piano nomadi” viola il dirittoall’alloggio dei Rom a Roma, gennaio 2010, p. 4.227Fonte Comunità Sant’Egidio, Paolo Ciani, Rom e s<strong>in</strong>ti aRoma, tra emergenza e futuro, Caritas, 2010.228Art. 2.1 del regolamento.229A tale proposito lo European Roma Rights Center haaffermato: “<strong>in</strong> conformità con le <strong>in</strong>terviste condotte dall’ERRCcon i rom <strong>italia</strong>ni ed i s<strong>in</strong>ti e con i rom non <strong>italia</strong>ni, leprocedure relative al censimento sono state <strong>in</strong> tutti i casi lestesse o tra loro simili, sebbene i rom <strong>italia</strong>ni e s<strong>in</strong>ti ed alcunirom non <strong>italia</strong>ni fossero <strong>in</strong> possesso di un valido documentodi identità rilasciato dalle autorità <strong>italia</strong>ne. La maggior partedei dati raccolti durante il censimento riguardavano il nome,l’età, il paese di orig<strong>in</strong>e, il numero del documenti di identità,il proprio percorso educativo. Nei campi visitati dall’ERRCabitati da rom non <strong>italia</strong>ni, tutti i residenti nel campo sonostati fotografati durante il censimento, <strong>in</strong>clusi gli adolescentied i bamb<strong>in</strong>i. Anche i rom <strong>italia</strong>ni e s<strong>in</strong>ti sono stati fotografati.[...]”. Cfr. Dato <strong>in</strong>dicato nel Contro rapporto presentato dalloEuorpean Roma Rights Center, dall’organizzazioneOsservazione e da Amalipé Romanò all’Universal PeriodicReview UN, settima sessione, febbraio 2010.230Cfr. Comunità Sant’Egidio, si tratterebbe dei seguentivillaggi/campi: Nuovo Villaggio A, Nuovo Villaggio B, Salone,Gordiani, Camp<strong>in</strong>g River, Candoni, Castel Romano, Cesar<strong>in</strong>a(de localizzato), Lombroso (delocalizzato), Ortolani116117
NOTENOTE(ristrutturato), Salviati (ristrutturato), La Barbuta(ristrutturato), Struttura di Transito.231Fonte: Comune di Roma. Schede riassuntive del c.d. Pianonomadi sono disponibili sul sito del Comune di Roma al l<strong>in</strong>kww.comune.roma.it/was/repository/ContentManagement/<strong>in</strong>formation/N869782002/piano%20nomadi %20schede.pdf.232Fonte: Corriere della sera, Nomadi, dopo AmnestyInternational anche l’ONU critica alcuni campi rom dellacapitale”, 12 marzo 2010.233Fonte America oggi, quotidiano <strong>italia</strong>no pubblicato negliStati Uniti, articolo del 12 marzo 2010, disponibile sul sitowww.americaoggi.<strong>in</strong>fo; dichiarazione ripresa, <strong>in</strong>oltre, daRadio vaticana <strong>in</strong> stessa data.234Il regolamento è reperibile al seguente l<strong>in</strong>khttp://www.<strong>in</strong>terno.it/m<strong>in</strong><strong>in</strong>terno/export/sites/default/it/assets/ files/16/0845_regolamento20090205.pdf.235La lettera del 5 maggio 2010 “Urgent response needed torecurrent evictions of Roma <strong>in</strong> Milan, Italy” a firma delloERRC e del NAGA è reperibile al seguente l<strong>in</strong>khttp://www.errc.org/cms/upload/file/urgent-responseneeded-to-recurrent-evictions-of-roma-<strong>in</strong>-milan-italy.pdf.236Si ricorda che la Corte Costituzionale con la sentenza n. 49del 17 febbraio 1987 ha affermato che è “doveroso da partedella collettività <strong>in</strong>tera impedire che delle persone possanorimanere prive di abitazione”.237Rapporto di Tomas Hammarberg, Commissario per i dirittiumani del Consiglio d’Europa, sulla sua visita <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> dal 13al 15 gennaio 2009, pubblicato il 16 febbraio 2009.238Emblematica al riguardo la lettera scritta dalle maestre dialcuni bamb<strong>in</strong>i dei campi rom di Segrate e Roma comparsasu varie testate giornalistiche: http://www.<strong>m<strong>in</strong>ori</strong>.it/?q=node/1623.239Cfr. Corte Costituzionale, sentenza 404 del 7 aprile 1988. Siveda anche Gli obblighi <strong>in</strong>ternazionali <strong>in</strong> materia diabitazione adeguata, F. Bestagno, <strong>in</strong> I diritti economici, socialie culturali. Promozione e tutela nella comunità <strong>in</strong>ternazionale,Milano, 2009, pp. 88 ss.240“La posizione vulnerabile dei nomadi <strong>in</strong> quanto m<strong>in</strong>oranzacomporta che debba essere prestata una particolareattenzione alle loro esigenze ed al particolare stile di vitatanto nella pianificazione urbanistica quanto nella decisione<strong>in</strong> merito a particolari situazioni” (CEDU Chapman, v. <strong>the</strong>United K<strong>in</strong>gdom, 18.01.2001, n. 2.723.895, par. 96; CEDUBuckley v. United K<strong>in</strong>gdom, par. 76).241Raccomandazioni Comitato dei M<strong>in</strong>istri del Consigliod’Europa 2005(4) del febbraio 2005, consultabili al l<strong>in</strong>khttp://www.coe.<strong>in</strong>t/t/dghl/monitor<strong>in</strong>g/<strong>m<strong>in</strong>ori</strong>ties/3_fcnmdocs/PDF_2nd_OP_Italy_it.pdf.242Cfr. Case Law Digest of <strong>the</strong> European Committee of SocialRights, www.coe.<strong>in</strong>t/t/dghl/monitor<strong>in</strong>g/socialcharter/Digest/DigestIndex_en.asp.243UN CESCR, The right to adequate hous<strong>in</strong>g: forcedevictions, General Comment 7, 20/05/1997,www2.ohchr.org/english/bodies/cescr/<strong>in</strong>dex.htm.244UN Special Rapporteur on Adequate Hous<strong>in</strong>g, BasicPr<strong>in</strong>ciples and Guidel<strong>in</strong>es on Development-Based Evictionsand Displacement, 05/02/2007,www2.ohchr.org/english/issues/hous<strong>in</strong>g/<strong>in</strong>dex.htm.245Decisione del 7 dicembre 2005 su reclamo 27/2004 edecisione sulla ricevibiltà dell’8 dicembre 2009, emessa nelcaso Centre on Hous<strong>in</strong>g Rights and Evictions (COHRE) v.Italy (reclamo n. 58/2009). Nel caso di specie il COHREsolleva, tra l’altro, la violazione degli articoli 31 (diritto allacasa) e dell’art. E (non discrim<strong>in</strong>azione) della Carta socialeeuropea, sottol<strong>in</strong>eando che: a) l’adozione del “Patto per laSicurezza” (del novembre 2006) e “lo Stato di emergenza”(del maggio 2008) costituiscono deliberatamente unaregressione rispetto al camm<strong>in</strong>o che andava realizzato aseguito delle violazioni già sancite nel ricorso n. 27/2004; b)la politica a la prassi della segregazione delle famiglie rom es<strong>in</strong>ti <strong>in</strong> “ghetti” comporta un d<strong>in</strong>iego <strong>in</strong> term<strong>in</strong>i di accessoallo status legale richiesto per accedere all’assistenzafamiliare e sociale; c) le su<strong>in</strong>dicate misure di sicurezza riferiteai “nomadi” hanno contribuito alla propaganda razzista exenofoba relativa all’immigrazione ed emigrazione dei rom es<strong>in</strong>ti. Per tale ragione gli stessi sono stati privati dellaprotezione ed assistenza nell’accesso alla casa ed al ricorsolegale nei casi di sgomberi forzati ed espulsioni.246Sentenza del Comitato europeo dei diritti sociali del 25giugno 2010 emessa sul caso COHRE c. <strong>Italia</strong>.247Risoluzione CM/ResChS(2010)8 Réclamo collettivo n°58/2009 del Centre sur les droits au logement et lesexpulsions (COHRE) contre l’Italie (adoptée par le Comitédes M<strong>in</strong>istres le 21 octobre 2010, lors de la 1096e réuniondes Délégués des M<strong>in</strong>istres) reperibile sul sito <strong>in</strong>ternetwww.coe.<strong>in</strong>t.248Considerazioni sul rapporto presentato dalla StatoMembro <strong>in</strong> base all’art. 9 della Convenzione, del marzo 2008.249Cfr. I diritti dell’<strong>in</strong>fanzia e dell’adolescenza <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, 2 aRapporto Supplementare alla Nazioni Unite sul monitoraggiodella CRC, settembre 2009, pp. 178-181.250Cfr. Corte Costituzionale, sentenza n. 217 del 25 febbraio1988 dove si legge il diritto ad un’abitazione contribuisce ache la vita di ogni persona rifletta ogni giorno e sotto ogniaspetto l’immag<strong>in</strong>e universale della dignità umana.251FRA: Rom e Travellers si trovano ad affrontare esclusionesociale e discrim<strong>in</strong>azione nell’accesso alla casa, CS 20 ottobre2009, rapporto Hous<strong>in</strong>g discrim<strong>in</strong>ation aga<strong>in</strong>st Roma <strong>in</strong>selected EU Member States - An analysis of EU-MIDIS data,ottobre 2009.252A cura di Antonella Inverno.253Dati statistici su ultime proiezioni del CMS, novembre2009.254Sul punto vedi L. Miazzi, G. Per<strong>in</strong>, Legge n. 94/2009:peggiora anche la condizione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong>, <strong>in</strong>Diritto, Immigrazione e Cittad<strong>in</strong>anza, Anno IX, n. 4/2009,Franco Angeli Editore.255Per un approfondimento, <strong>in</strong> particolare <strong>in</strong> relazione ad<strong>in</strong>terpretazioni costituzionalmente orientate della norma siveda <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, L’impatto della Legge n.94/2009 nei confronti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> nonaccompagnati: una prima rilevazione <strong>in</strong> sei città <strong>italia</strong>ne,febbraio 2010, reperibile al l<strong>in</strong>k http://images.save<strong>the</strong>children.it/IT/f/img_pubblicazioni/img79_b.pdf.256Per maggiori approfondimenti su normativa egiurisprudenza precedenti alla riforma, vedi <strong>Save</strong> <strong>the</strong><strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> e Ufficio del Difensore Civico della RegioneToscana (a cura di), Tutela e protezione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> migranti<strong>in</strong> situazioni di rischio. Guida pratica per operatori egiurisprudenza, Edizioni dell’Assemblea, ottobre 2009.257Corte Costituzionale, sentenza n. 198 del 5.6.2003; CorteCostituzionale 16-07-2004 n. 234.258Consiglio di Stato sezione VI, sentenza n. 2.437 del22.4.2008, Consiglio di stato, sez. VI, 5 aprile 2007, n. 1.540,Consiglio di Stato, sez. IV, 18.12.2007 n. 6.525.259Corte Costituzionale, sent. n. 198/2003,T.A.R. Lombardia,sede di Milano, sentenza n. 1.847 del 27.5.2008, T.A.R.Lombardia, sede di Milano, sentenza n. 1.766 del 27.3.2008,T.A.R. Lombardia, sede di Brescia, sentenza n. 1.741dell’1.12.2004, T.A.R. Abruzzo, sentenza n. 85 del 21.2.2006.260Art. 19 D. Lgs. 286/98, co. 2, lett. a). Nel caso di accertatapericolosità sociale del m<strong>in</strong>ore l’espulsione è disposta dalTribunale per i m<strong>in</strong>orenni competente per territorio. Nelcaso di soggetti esercenti la potestà genitoriale sul m<strong>in</strong>ore,quest’ultimo di solito segue la loro condizione giuridica <strong>in</strong>caso di espulsione o resp<strong>in</strong>gimento, a tutela del dirittoall’unità familiare.261Cfr. par. 3.1.262Da alcuni focus group svolti con gruppi di <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>in</strong> variecittà è emerso <strong>in</strong> maniera costante che nessuno di loroavrebbe <strong>in</strong>tenzione di lasciare l’<strong>Italia</strong> <strong>in</strong> caso di rifiuto dir<strong>in</strong>novo del proprio permesso di soggiorno.263È accolta l’istanza cautelare di sospensione delprovvedimento di d<strong>in</strong>iego della istanza di conversione delpermesso di soggiorno per m<strong>in</strong>ore età <strong>in</strong> permesso perlavoro subord<strong>in</strong>ato, opposto allo straniero che ha fatto<strong>in</strong>gresso <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> quattro mesi prima del compimento dellamaggiore età, a motivo della assenza del requisito dellapermanenza <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> da almeno tre anni e della frequenza diun programma di <strong>in</strong>tegrazione della durata di due anni. Taleultimo requisito è stato <strong>in</strong>trodotto a seguito della entrata <strong>in</strong>vigore della Legge n. 94/2009 che, alla luce dell’art. 8 Ceduche sancisce il diritto al rispetto della vita privata e familiare,non può trovare applicazione nei confronti di coloro chehanno maturato i requisiti per la conversione del permessodi soggiorno anteriormente alla sua entrata <strong>in</strong> vigore.Consiglio di Stato, Sez. VI, Ord<strong>in</strong>anza n. 2919 del 23 giugno2010. Dello stesso tenore altre due recentissime ord<strong>in</strong>anze:n. 4.232/2010 e 4.234/2010.264Mozione 1/00459 del 19/10/2010, reperibile al l<strong>in</strong>khttp://banchedati.camera.it/s<strong>in</strong>adacatoispettivo_16/showXhtml.asp?highLight=0&idAtt...265Vedi nota 255.266La Camera ha approvato <strong>in</strong> data 19/10/2010 la mozione1/00459 <strong>in</strong> cui, tra l’altro, impegna il Governo “a considerarela possibilità di assumere le necessarie <strong>in</strong>iziative perrilasciare il permesso di soggiorno anche per quei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong><strong>stranieri</strong> che abbiano raggiunto la maggiore età e cheabbiano già <strong>in</strong>trapreso un percorso documentato di<strong>in</strong>tegrazione sociale e civile”.267Tale <strong>in</strong>terpretazione deriva dal fatto che l’art. 32 comma 1della l. 286/1998, come modificato dalla l. 94/2009, richiamail comma 1 bis del suddetto articolo che prevede che i<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> “siano stati ammessi per un periodo non <strong>in</strong>feriore adue anni <strong>in</strong> un progetto di <strong>in</strong>tegrazione”. In questi casispetterebbe alla Questura, a seguito del rilascio delpermesso di soggiorno e poi della conclusione del percorsodi <strong>in</strong>serimento, verificarne il buon esito. Tale <strong>in</strong>terpretazioneconsentirebbe anche di superare alcuni dubbi di legittimitàcostituzionale sollevati da più parti rispetto alla normativa <strong>in</strong>esame.268A cura di Luca Bicocchi, con il contributo di Maria AntoniaDi Maio.269Si pensi, per citare solo un esempio tratto dall’attualità piùrecente, alla proposta formulata <strong>in</strong> Francia di togliere lacittad<strong>in</strong>anza ai cittad<strong>in</strong>i di orig<strong>in</strong>e immigrata che compionogravi delitti.270Cfr. L. Ferrajoli, Dai diritti del cittad<strong>in</strong>o ai diritti dellapersona, <strong>in</strong> Zolo D. (a cura di), La Cittad<strong>in</strong>anza.Appartenenza, identità, diritti, Laterza, Bari, 1994,pp. 263-292.271“Seguendo Max Weber, potremmo dire che questa unità diresidenza, soggezione amm<strong>in</strong>istrativa, partecipazionedemocratica e appartenenza culturale costituisce il modelloidealtipico della cittad<strong>in</strong>anza del moderno stato-nazioneoccidentale”. S. Benhabib, I diritti degli altri, <strong>stranieri</strong>,residenti, cittad<strong>in</strong>i, Raffaello Cort<strong>in</strong>a Editore, Milano, 2006.272In questo senso si può leggere quanto afferma la CorteCostituzionale nella sentenza n. 172 del 1999 nella quale sidef<strong>in</strong>isce la comunità statale come «comunità di diritti e didoveri, più ampia e comprensiva di quella fondata sul criteriodella cittad<strong>in</strong>anza <strong>in</strong> senso stretto, accoglie e accomuna tutticoloro che, quasi come <strong>in</strong> una seconda cittad<strong>in</strong>anza,ricevono diritti e restituiscono doveri (...)» (Corte Cost. 18maggio 1999, n. 172, MFI, 1999; Corte Cost. 15 aprile 2001,n. 131, Gcost., 2001, 2).273In questo senso Legge n. 40 del 1998 prevede che (art. 2,comma primo) che “allo straniero comunque presente allafrontiera o nel territorio dello Stato sono riconosciuti i dirittifondamentali della persona umana previsti dalle norme didiritto <strong>in</strong>terno, dalle convenzioni <strong>in</strong>ternazionali <strong>in</strong> vigore edai pr<strong>in</strong>cipi di diritto <strong>in</strong>ternazionale generalmentericonosciuti”. La norma recepisce i dettami costituzionali percome <strong>in</strong>terpretati dalla Corte Costituzionale <strong>in</strong> più sentenze.Si guardi ad esempio la sent. n. 198/2000, “lo straniero,anche irregolare, è titolare di tutti i diritti fondamentali dellapersona”, od ancora la sent. n. 120 del 1967 <strong>in</strong> cui si specificache lo stesso art. 3 della Costituzione si applica agli <strong>stranieri</strong>nel caso di diritti fondamentali.274Si parla a questo proposito di “frontiera più <strong>in</strong>terna” traquelle -molteplici, fisiche e giuridiche- che il migrantestraniero <strong>in</strong>contra sul suo camm<strong>in</strong>o; l’unica tra questefrontiere successive <strong>in</strong>oltre il cui attraversamento assicuri lapiena uguaglianza di trattamento (almeno sul piano formale)(...)”, cfr. F. Pastore, Abbattere la “frontiera più <strong>in</strong>terna” conuna riforma delle regole che sia nel segno dell’<strong>in</strong>clusione,<strong>in</strong> Amm<strong>in</strong>istrazione Civile, n. 6, 2008, pp. 42-51.275In senso restrittivo per seconda generazione si <strong>in</strong>tendono ifigli nati nel paese di arrivo da genitori migranti. Tuttaviasovente tale def<strong>in</strong>izione viene estesa anche ai bamb<strong>in</strong>iarrivati molto piccoli ed <strong>in</strong>seriti precocemente nel percorsodi scolarizzazione nel nuovo paese. Per graduare latemporalità dell’<strong>in</strong>serimento, spesso si ricorre alla dist<strong>in</strong>zionedi R. G. Rumbaut ripresa da molti altri autori, con la quale siassegna un punteggio diverso a seconda dell’età di arrivo nelpaese di immigrazione. Cfr. Elena Besozzi, MaddalenaColombo, Giovani <strong>stranieri</strong>, nuovi cittad<strong>in</strong>i: le strategie diuna generazione ponte, Franco Angeli, Milano, 2009.276Cfr. Istat, La popolazione straniera residente <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> al1° gennaio 2010.277Cfr. M<strong>in</strong>istero dell’ Istruzione, dell’Università e dellaRicerca, Gli Alunni Stranieri nel Sistema Scolastico <strong>Italia</strong>noA.S. 2008/09, (dicembre 2009).278Tale numero è il risultato della stima effettuata dall’Istatsulle cittad<strong>in</strong>anze acquisite f<strong>in</strong>o al 2008, cui sono statisommate i dati del M<strong>in</strong>istero dell’Interno per il 2009. Cfr.Istat, La popolazione straniera residente <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> al 1°gennaio 2009, p. 4.279Cfr. <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, Osservazioni di <strong>Save</strong> <strong>the</strong><strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> sugli effetti del disegno di legge A.S. 733-Brecante “Disposizioni <strong>in</strong> materia di sicurezza pubblica” suidiritti dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, Roma, 2010.280Si tratta di una stima effettuata sulla base dei permessi disoggiorno classificati per anno di <strong>in</strong>gresso. È riferita ai solicittad<strong>in</strong>i extracomunitari, che tuttavia si ritiene abbiano unamaggiore propensione a richiedere la cittad<strong>in</strong>anza <strong>italia</strong>na.Cfr. Istat, op. cit., p. 4.281Cfr. E. Cod<strong>in</strong>i, M. D’Odorico, Una nuova cittad<strong>in</strong>anza.Per una riforma della Legge del 1992, Franco Angeli,Milano, 2007.282K. Vasileva, F. Sartori, op. cit.283Su questo impianto generale gli unici cambiamenti dirilievo a livello legislativo sono stati quelli <strong>in</strong>trodotti con laLegge n. 379 del 2000, e con la Legge n. 124 del 2006, cheprevedono il riconoscimento della cittad<strong>in</strong>anza <strong>italia</strong>na afavore delle persone dell’ex Impero austro-ungarico e deiconnazionali dell’Istria, di Fiume e della Dalmazia e quellisulle condizioni richieste per l’acquisizione della cittad<strong>in</strong>anzada parte del coniuge, straniero o apolide, di cittad<strong>in</strong>o<strong>italia</strong>no, <strong>in</strong>trodotte dalla Legge n. 94 del 2008 (pacchettosicurezza).284Nello specifico poi si può affermare che rispetto alla leggedel 1912 la nuova legge <strong>in</strong>troduce norme ancora più severe erestrittive per quanto concerne l’applicazione dello ius soli,da un lato raddoppiando i tempi necessari (da 5 a 10 anni) diresidenza per l’acquisizione della cittad<strong>in</strong>anza e dall’altro, perquanto riguarda le seconde generazioni consentendol’acquisizione della cittad<strong>in</strong>anza <strong>italia</strong>na da parte degli<strong>stranieri</strong> solo <strong>in</strong> presenza del requisito della residenzacont<strong>in</strong>uativa nel paese dal momento della nascita f<strong>in</strong>o allamaggiore età (art. 4 co. 2) prima non presente (erasufficiente risiedere sul territorio nazionale al momento delcompimento della maggiore età).285In presenza di figli, i term<strong>in</strong>i sono ridotti della metà(art. 5 co. 2).286Gli anni diventano quattro anni, se cittad<strong>in</strong>o comunitario,c<strong>in</strong>que se apolide o rifugiato politico o stranieromaggiorenne adottato da cittad<strong>in</strong>o <strong>italia</strong>no (art. 9, co. 1).287A questo riguardo vari studiosi a livello <strong>in</strong>ternazionaleauspicano che i figli di immigrati giunti nel paese <strong>in</strong> teneraetà siano assimilati alla seconda generazione, nazionale sulterritorio, onde sopprimere il trattamento giuridico disfavore nei loro confronti (Mr. Douglas B. Klusmeyer,Alexander Ale<strong>in</strong>ikoff, Citizenship Policies for an Age ofMigration, Carnegie Endowment for International Peace,Wash<strong>in</strong>gton DC, 2002).288Cfr. K. Vasileva, F. Sartori, Acquisition of citizenship <strong>in</strong> <strong>the</strong>European Union, Eurostat, 2008.289L’art. 1 del regolamento di esecuzione della legge (D.P.R.572/93) <strong>in</strong>fatti al riguardo stabilisce: “Ai f<strong>in</strong>i dell’acquisto dellacittad<strong>in</strong>anza <strong>italia</strong>na (...) si considera legalmente residentenel territorio dello Stato chi vi risiede avendo soddisfatto lecondizioni e gli adempimenti previsti dalle norme <strong>in</strong> materiad’<strong>in</strong>gresso e di soggiorno degli <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> e da quelle<strong>in</strong> materia di iscrizione anagrafica”.290Invero per comprendere appieno la portata restrittiva ditale modello, occorre misurarlo con i caratteri costitutivi delmodello <strong>italia</strong>no d’<strong>in</strong>corporazione, contraddist<strong>in</strong>to perirregolarità diffusa e da un reiterato ricorso alleregolarizzazioni di massa: basti pensare che, all’<strong>in</strong>domanidella regolarizzazione lanciata nel 2002, ben due su treimmigrati regolarmente presenti <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> lo erano grazie adun tale provvedimento che teoricamente dovrebbe avere uncarattere di eccezionalità. Cfr. L. Zanfr<strong>in</strong>i, Cittad<strong>in</strong>anze:appartenenze e diritti nella società dell’immigrazione,Laterza, Roma, 2007.291Cfr. ad esempio G. Z<strong>in</strong>cone, Familismo legale, Laterza,Roma-Bari, 2006.292A questo testo è stato affiancato poi un altro testo unificatodella m<strong>in</strong>oranza presentato alla Commissione AffariCostituzionali dal relatore Bressa. Rispetto al testo dimaggioranza questo ha sicuramente il merito di prevedereun’ipotesi di ius soli per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> nati <strong>in</strong> <strong>Italia</strong> (art. 1) e anchedei percorsi ad hoc per i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> arrivati nel paese <strong>in</strong> tenera118119
NOTEetà (meno di 5 anni) o che abbiano frequentato un corso diistruzione primaria o secondaria (art. 2).293L’<strong>in</strong>tenzione del legislatore, per come apertamenteriportata dalla relatrice di maggioranza, è quella di porre i<strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> una posizione di sempre maggiore paritàrispetto ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che sono già cittad<strong>in</strong>i <strong>italia</strong>ni. “Non si vede,<strong>in</strong>fatti, per quali ragioni a questi ultimi si impone l’obbligo difrequentare le scuole, mentre la stessa previsione non sivuole applicare ai <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> che non sono ancora cittad<strong>in</strong>i<strong>italia</strong>ni”. Cfr., Atti Parlamentari della Camera dei Deputati,Relazione della I Commissione Permanente (AffariCostituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni),presentata alla presidenza il 17 dicembre 2009, RelatoreBertol<strong>in</strong>i, p. 7.294http://www.camera.it/453?shadow_organo_parlamentare=1494&bollet=_dati/leg16/lavori/bollet/201006/0611/ html/01.295A cura di Beatrice Roselletti, con il contributo di FrancescaBilotta.296Direttiva 1977/486/CEE; Direttiva 2003/109/CE; Direttiva2003/9/CE.297COM(2008) 423 def.298Consiglio europeo di primavera dedicato alla strategia perla crescita e l’occupazione, cambiamenti climatici ed energiae la stabilità dei mercati f<strong>in</strong>anziari, 13 e 14 marzo 2008.299Dati OSCE PISA 2006.300L’istituzione delle Scuole della seconda opportunità è stataproposta dalla Commissione Europea nel Libro bianco“Insegnare e imparare: verso la società conoscitiva”,adottato nel 1995, come uno degli strumenti pr<strong>in</strong>cipali per lalotta all’esclusione sociale ed economica di giovani con unbasso livello scolarizzazione che vivono <strong>in</strong> condizioni disvantaggio sociale, personale e culturale.301M<strong>in</strong>istero Pubblica Istruzione, Osservatorio nazionale perl’<strong>in</strong>tegrazione degli alunni <strong>stranieri</strong> e per l’educazione<strong>in</strong>terculturale, La via <strong>italia</strong>na per la scuola <strong>in</strong>terculturale el’<strong>in</strong>tegrazione degli alunni <strong>stranieri</strong>, ottobre 2007.302L’Osservatorio nazionale per l’<strong>in</strong>tegrazione degli alunni<strong>stranieri</strong> e per l’educazione <strong>in</strong>terculturale è stato istituito neldicembre 2006 con l’obiettivo di <strong>in</strong>dividuare soluzioniorganizzative e operative idonee ad un effettivoadeguamento delle politiche di <strong>in</strong>tegrazione alle realiesigenze dei soggetti <strong>in</strong>teressati. L’Osservatorio è giunto ascadenza del mandato triennale nell’autunno del 2009.L’Ufficio VI “Immigrazione, orientamento e lottaall’abbandono scolastico” della Direzione generale per lostudente, l’<strong>in</strong>tegrazione, la partecipazione e lacomunicazione ha recepito le competenze dell’Osservatorio.303La Legge n. 94/2009 “Disposizioni <strong>in</strong> materia di sicurezza”ha destato preoccupazioni rispetto all’attuazione del dirittoall’istruzione-formazione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> <strong>stranieri</strong> <strong>in</strong> relazione alcontenuto dell’art. 1, comma 22, lettera g) che ha previsto lamodifica dell’art. 6 del decreto legislativo n. 286/1998 <strong>in</strong>merito all’obbligo di esibire i documenti <strong>in</strong>erenti alsoggiorno. La nuova disposizione prevede un elencoaggiornato di provvedimenti per i quali esiste l’obbligo diesibire i documenti <strong>in</strong>erenti al soggiorno e nuove eccezioni atale obbligo: “provvedimenti riguardanti attività sportive ericreative a carattere temporaneo, per quelli <strong>in</strong>erentiall’accesso delle prestazioni sanitarie di cui all’art. 35 e perquelli att<strong>in</strong>enti alle prestazioni scolastiche obbligatorie”.304Il Gruppo di Lavoro per la Convenzione sui Dirittidell’Infanzia e dell’Adolescenza (Gruppo CRC) è un networkattualmente composto da 86 soggetti del Terzo Settore cheda tempo si occupano attivamente della promozione e tuteladei diritti dell’<strong>in</strong>fanzia e dell’adolescenza ed è coord<strong>in</strong>ato da<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>. Il Gruppo CRC si è costituito neldicembre 2000 con l’obiettivo prioritario di preparare ilrapporto sull’attuazione della Convenzione sui Dirittidell’Infanzia e dell’Adolescenza (Convention on <strong>the</strong> Rights of<strong>the</strong> Child - CRC) <strong>in</strong> <strong>Italia</strong>, supplementare a quello presentatodal Governo <strong>italia</strong>no, da sottoporre al Comitato ONU suiDiritti dell’Infanzia e dell’Adolescenza presso l’AltoCommissariato per i Diritti Umani delle Nazioni Unite.305A cura di Laura Lagi.306Per una trattazione complessiva dei risultati delle analisidelle metodologie e dei materiali prodotti nelle attività dipartecipazione di bamb<strong>in</strong>i, bamb<strong>in</strong>e e adolescenti realizzateda <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> tra il 2002 e il 2009 si veda TUpartecipi IO partecipo. Un’analisi analisi delle metodologiee delle buone pratiche di partecipazione di bamb<strong>in</strong>i eadolescenti realizzate da <strong>Save</strong> <strong>the</strong> Childen <strong>Italia</strong> (a cura diInes Biemmi), 2010 (www.save<strong>the</strong>children.it).307La cultura operativa, a volte esplicita ma anche implicita,che guida ogni azione progettuale e che si ev<strong>in</strong>ce adesempio dalla angolazione descrittiva dei fenomeni checo<strong>in</strong>volgono i <strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, dagli <strong>in</strong>terventi ritenuti adatti, dallaposizione del m<strong>in</strong>ore come soggetto attivo o semplicedest<strong>in</strong>atario degli <strong>in</strong>terventi, etc.308<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> si è dotata da alcuni anni di standard perla partecipazione dei bamb<strong>in</strong>i. Gli standard <strong>in</strong>dividuatiforniscono la base di partenza e la guida per laprogrammazione, l’implementazione, il monitoraggio e lavalutazione di qualsiasi attività che comporti lapartecipazione di bamb<strong>in</strong>i e bamb<strong>in</strong>e, ragazzi e ragazze.Practice Standards <strong>in</strong> <strong>Children</strong>’s Participation,International <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> Alliance, 2005.309Il progetto Just. Juvenile Justice. Development of childrights based methods of <strong>in</strong>tervention to prevent juvenilecrime and promote re-<strong>in</strong>tegration of young offenders. Italy,Greece, Romania. JLS/2008/ISEC/AG/097, è f<strong>in</strong>anziato dallaCommissione Europea nell’ambito del programma“Prevention of and fight aga<strong>in</strong>st crime”, ed è coord<strong>in</strong>ato da<strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>.310Il ragazzo, proveniente dall’Eritrea e m<strong>in</strong>ore nonaccompagnato di 17 anni, che ha facilitato il processo diconsultazione ha raccolto degli statements escelto/fabbricato alcuni oggetti che volevano evocare la realtàdei ragazzi migranti <strong>in</strong> viaggio verso l’<strong>Italia</strong>. Ha qu<strong>in</strong>dipartecipato <strong>in</strong> rappresentanza dei ragazzi consultati allaConferenza di Barcellona.311Il progetto React - Rais<strong>in</strong>g awareness and EmpowermentAga<strong>in</strong>st Child Traffick<strong>in</strong>g, è f<strong>in</strong>anziato dalla CommissioneEuropea nell’ambito del programma ”Daphne”, ed ècoord<strong>in</strong>ato da <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>. Su un arco di 24 mesi,il progetto viene implementato <strong>in</strong> Bulgaria, Danimarca, <strong>Italia</strong>e Romania e mira a prevenire la tratta e lo sfruttamento dei<strong>m<strong>in</strong>ori</strong>, <strong>in</strong> particolare quando è co<strong>in</strong>volto l’utilizzo delleNuove Tecnologie, tramite lo sviluppo e l’implementazionedi azioni di sensibilizzazione dei <strong>m<strong>in</strong>ori</strong> a rischio e/o vittimedi tratta o sfruttamento.312Il progetto Cash Cash è stato realizzato dall’AssociazioneComunità Nuova, dalla Cooperativa sociale Codici e da <strong>Save</strong><strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong>, con il contributo della FondazioneCariplo. <strong>Save</strong> <strong>the</strong> <strong>Children</strong> <strong>Italia</strong> ha supportatometodologicamente la realizzazione della peer researchcondotta e realizzata a Milano dai partners di progetto.www.cashcash.it.III