Pietro Mercatali, Atti normativi. Criteri per l'individuazione e la ...
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Istituto di Teoria e Tecniche dell’Informazione Giuridica Consiglio Nazionale delle Ricerche Atti normativi Criteri per l’individuazione e la descrizione a cura di Pietro Mercatali Firenze - 2003 Rapporto tecnico n. 2/2003
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Istituto di Teoria e Tecniche dell’Informazione<br />
Giuridica<br />
Consiglio Nazionale delle Ricerche<br />
<strong>Atti</strong> <strong>normativi</strong><br />
<strong>Criteri</strong> <strong>per</strong> l’individuazione e <strong>la</strong><br />
descrizione<br />
a cura di <strong>Pietro</strong> <strong>Mercatali</strong><br />
Firenze - 2003<br />
Rapporto tecnico n. 2/2003
<strong>Atti</strong> <strong>normativi</strong><br />
<strong>Criteri</strong> <strong>per</strong> l’individuazione e <strong>la</strong> descrizione<br />
1. PREMESSA......................................................................................................3<br />
2. DEFINIZIONE DI ATTO NORMATIVO..............................................................5<br />
2.1. Le fonti del diritto.......................................................................................................5<br />
2.2. <strong>Atti</strong> <strong>normativi</strong> dell’ordinamento italiano..................................................................5<br />
2.3. Cosa s’intende <strong>per</strong> atto...............................................................................................5<br />
2.4. Cosa s’intende <strong>per</strong> normativo....................................................................................6<br />
3. CRITERI DISTINTIVI DA ATTI NON NORMATIVI............................................7<br />
3.1. <strong>Criteri</strong> generali giuridico-sostanziali.........................................................................7<br />
3.1.1 Effetti specifici degli atti <strong>normativi</strong>........................................................................8<br />
3.2. <strong>Criteri</strong> generali formali............................................................................................10<br />
3.2.1. Autoqualificazione dell’atto come normativo in base a regole che legittimano<br />
tale qualificazione..........................................................................................................10<br />
3.2.2. Suddivisione in articoli........................................................................................11<br />
3.2.3. La pubblicazione legale.......................................................................................11<br />
3.2.4. L'autorità emanante..............................................................................................16<br />
3.3. <strong>Criteri</strong> e osservazioni sul metodo documentario....................................................16<br />
3.4. Sintesi e successione dei criteri................................................................................18
1. Premessa<br />
Questione centrale <strong>per</strong> <strong>la</strong> strutturazione degli atti <strong>normativi</strong> in linguaggio XML e <strong>per</strong> il<br />
loro recu<strong>per</strong>o in rete è:<br />
quali sono i confini dell’atto normativo?<br />
Per dare una risposta, o meglio, <strong>per</strong> disporre di criteri <strong>per</strong> formu<strong>la</strong>re delle risposte, di<br />
volta in volta, su categorie di atti e su singoli atti è indispensabile fornire una rassegna<br />
delle indicazioni che si ricavano dal<strong>la</strong> legis<strong>la</strong>zione e dal<strong>la</strong> dottrina. Prima di metter<strong>la</strong> a<br />
disposizione di chi prepara i modelli <strong>per</strong> <strong>la</strong> strutturazione e di chi dovrà selezionare gli<br />
atti <strong>normativi</strong> da strutturare è opportuno fare alcune premesse.<br />
1. Lo scopo di tale rassegna non è quello di offrire una definizione di atto normativo ai<br />
fini del<strong>la</strong> sua formazione e applicazione, ma di rendere accessibili in rete a chiunque<br />
documenti che contengono atti <strong>normativi</strong>.<br />
2. Sappiamo già che una rassegna del<strong>la</strong> legis<strong>la</strong>zione e del<strong>la</strong> dottrina non è sufficiente a<br />
delineare confini certi dell’atto normativo, data <strong>la</strong> frammentarietà delle indicazioni<br />
legis<strong>la</strong>tive e il dibattito sempre a<strong>per</strong>to in dottrina. D’altra parte il moderno concetto di<br />
soft <strong>la</strong>w fa ritenere tali confini continuamente mobili. Le indicazioni ricavabili da dottrina<br />
e legis<strong>la</strong>zione andranno quindi integrate con criteri documentali, come indicato, e anche<br />
con criteri pratici e di buon senso.<br />
3. Certamente il problema del<strong>la</strong> definizione dei confini dell’atto normativo si pone con<br />
maggior intensità <strong>per</strong> gli atti emanati da quelle autorità che affiancano ai loro compiti<br />
principali di natura amministrativa o giurisdizionale, anche potestà normative, spesso non<br />
ben delineate e non distinguibili dalle prime ( si può ricordare <strong>la</strong> delicatissima e<br />
controversa questione del<strong>la</strong> natura degli atti del<strong>la</strong> Corte costituzionale). Il problema si<br />
pone anche <strong>per</strong> le autorità che hanno come compito principale l’esercizio del<strong>la</strong> potestà<br />
normativa, seppure, <strong>per</strong> così dire, a fattori rovesciati. Infatti se da una parte il carattere<br />
dei loro atti principali è chiaramente e esplicitamente indicato come normativo, non<br />
altrettanto si può dire <strong>per</strong> atti che derivano da funzioni secondarie o serventi svolte da tali<br />
autorità.<br />
I criteri generali che abbiamo già delineato sono i seguenti:<br />
"Saranno oggetto di strutturazione quegli <strong>Atti</strong> di Autorità varie che<br />
rispondono ad un triplice criterio documentale:<br />
A) sono stati emanati da un'Autorità facente parte di un elenco approvato<br />
e<br />
B) sono destinati ad essere pubblicati nel<strong>la</strong> Gazzetta ufficiale<br />
C) ad eccezione di quegli <strong>Atti</strong> che, dal loro titolo o dal loro contenuto, sono<br />
palesemente e manifestamente <strong>Atti</strong> non <strong>normativi</strong> e precisamente:<br />
Ordinanze, Autorizzazioni, Pareri, Segna<strong>la</strong>zioni, Nomine, Bi<strong>la</strong>nci interni,<br />
<strong>Atti</strong> riguardanti singole società.
Invece quindi di usare un bi<strong>la</strong>ncino <strong>per</strong> decidere, di volta in volta, se il contenuto<br />
degli <strong>Atti</strong> era o no sufficientemente normativo (esempi di casi totalmente incerti: GU<br />
17.4.00, p. 57 ss. o GU 21.4.00, p. 63 ss.), si è deciso di adottarli in blocco, escludendo<br />
tuttavia con l'ultimo criterio "negativo" quegli <strong>Atti</strong> che, stavolta con certezza, non sono<br />
sicuramente <strong>normativi</strong>. Tutta questa impostazione presuppone l'idea di fondo, già<br />
accennata, di confini "mobili" del<strong>la</strong> Norma”.<br />
4. I criteri indicati restano <strong>la</strong> base <strong>per</strong> l’individuazione degli atti <strong>normativi</strong> emessi da<br />
autorità (da elencare) che svolgono funzioni normative sia in via principale, sia in via<br />
secondaria o residuale.<br />
Per poterli meglio precisare e utilizzare sembra utile rispondere alle seguenti domande:<br />
a. Cosa non è atto normativo tra ciò che è pubblicato in Gazzetta ufficiale?<br />
b. Esistono atti <strong>normativi</strong> non pubblicati in Gazzetta ufficiale?<br />
c. Come determinare gli atti palesemente e manifestamente non <strong>normativi</strong><br />
in base al titolo e al contenuto?<br />
Circa il criterio B) (dal quale derivano le domande a. e b.) va osservato che ben risponde<br />
alle nostre finalità documentali e che è un criterio “forte” anche da un punto di vista<br />
giuridico. Infatti “La pubblicazione legale è condizione necessaria, anche se non<br />
sufficiente, <strong>per</strong> l’esistenza dell’atto normativo. L’atto non pubblicato legalmente non può<br />
essere trattato come normativo, almeno in tutti quegli ordinamenti che, come quello<br />
italiano, conoscono l’Istituto del<strong>la</strong> pubblicazione legale”.<br />
5. Prima delle note che seguiranno sembra anche opportuno “sdrammatizzare” il<br />
problema che ci siamo posti.<br />
“Tutti gli atti giuridici vengono sempre divisi dagli o<strong>per</strong>atori in tre gruppi:<br />
5.1. atti del cui carattere normativo non si dubita (fino a prova del<strong>la</strong> loro<br />
illegittimità);<br />
5.2. atti del cui carattere non normativo non si dubita;<br />
5.3. atti del cui carattere normativo si dubita.<br />
Così si vede che <strong>la</strong> questione non ha poi una grande importanza pratica, sia <strong>per</strong>ché nel<strong>la</strong><br />
grande maggioranza dei casi <strong>la</strong> questione è già stata pacificamente risolta ed è ormai<br />
consolidata (l’atto rientra sicuramente nel gruppo 1 o nel gruppo 2 e i casi dubbi sono<br />
assolutamente minoritari), sia <strong>per</strong>ché nei casi dubbi esiste una procedura che comunque<br />
volta <strong>per</strong> volta risolve il singolo caso” [Rescigno, 1998].<br />
Fatte queste premesse cercheremo di esaminare <strong>la</strong> definizione e le caratteristiche dell’atto<br />
normativo così come si ricavano dalle “regole su regole” del nostro ordinamento e dal<strong>la</strong><br />
dottrina. Inoltre forniremo una descrizione testuale-documentaria dei singoli atti<br />
<strong>normativi</strong>, corredata da osservazioni sulle caratteristiche giuridiche di tali atti che<br />
possono risultare utili <strong>per</strong> <strong>la</strong> strutturazione.<br />
Dunque le note che seguono serviranno ad elencare e descrivere gli atti già c<strong>la</strong>ssificati<br />
sub 5.1. e saranno d’aiuto <strong>per</strong> risolvere i casi (limitati) sub 5.3.
2. Definizione di atto normativo<br />
2.1. Le fonti del diritto<br />
“Con l’espressione fonti del diritto si indicano quei fatti o atti giuridici i quali, in base<br />
alle norme sul<strong>la</strong> produzione giuridica vigenti in un determinato ordinamento, hanno come<br />
effetto <strong>la</strong> creazione, modificazione o abrogazione di disposizioni o norme integrative di<br />
quell’ordinamento. In altri significati si par<strong>la</strong> talora di fonti anche <strong>per</strong> indicare il<br />
complesso delle disposizioni e norme che costituiscono un determinato ordinamento,<br />
oppure <strong>per</strong> indicare gli strumenti che <strong>per</strong>mettono di conoscere tali disposizioni e norme.<br />
Nel suo significato più proprio, il termine fonte del diritto ha dunque lo stesso significato<br />
del termine “fatto (o atto) normativo”. [Pizzorusso, 1991]<br />
2.2. <strong>Atti</strong> <strong>normativi</strong> dell’ordinamento italiano<br />
Rispetto agli oggetti compresi in questa definizione, ne escludiamo alcuni, in quanto<br />
marginali e comunque, <strong>per</strong> ora, non inseriti nel progetto “Norma in rete”.<br />
1. Non ci occu<strong>per</strong>emo dei fatti <strong>normativi</strong>, ma dei soli atti <strong>normativi</strong>.<br />
2. Limitiamo ancora <strong>la</strong> nostra attenzione agli atti <strong>normativi</strong> del solo ordinamento<br />
italiano.<br />
3. Anzi, specifichiamo ancor meglio: tratteremo degli atti <strong>normativi</strong> emanati da<br />
autorità pubbliche italiane. In altre parole escludiamo anche le fonti extra<br />
ordinem, praeter legem e quelle emanate nell’ambito dell’autonomia privata.<br />
In sintesi qui c’interessano le fonti legali dell’ordinamento “pubblico” italiano, vigente.<br />
2.3. Cosa s’intende <strong>per</strong> atto<br />
Delimitato l’oggetto rilevante ai nostri fini vediamo il significato del<strong>la</strong> locuzione “atto<br />
normativo”.<br />
Invertendo l’ordine definitorio seguito da Rescigno [Rescigno, 1998], esaminiamo prima<br />
il valore del<strong>la</strong> paro<strong>la</strong> “atto” e poi quello di “normativo”. Infatti oggetto del nostro<br />
interesse è essenzialmente il documento che contiene l’atto ed è quindi prioritario vedere<br />
i rapporti che intercorrono tra i due concetti.<br />
Atto si riferisce a qualcosa che accade con intenzione, con coscienza e volontà da parte di<br />
colui che compie l’atto. Da ciò discende, trattandosi di atto normativo, che:<br />
a. chi compie l’atto deve avere l’intenzione cosciente di introdurre norme nel sistema;<br />
b. essendo diretto ad altri, deve manifestarsi attraverso parole o altre azioni.<br />
Tutto ciò si riassume dicendo che l’atto normativo rientra nel<strong>la</strong> c<strong>la</strong>sse ben conosciuta dai<br />
giuristi delle dichiarazioni di volontà. L’atto normativo dunque in quanto atto si manifesta<br />
come dichiarazione che l’emittente vuole quanto viene enunciato con <strong>la</strong> dichiarazione,<br />
cosicché possiamo distinguere concettualmente <strong>la</strong> dichiarazione di volere quanto<br />
dichiarato dal contenuto del<strong>la</strong> volizione.<br />
La paro<strong>la</strong> atto tende <strong>per</strong>ò a designare quattro cose distinte e non due, e cioè <strong>la</strong> volizione,<br />
il testo su cui verte <strong>la</strong> volizione (che è quell’insieme di parole su cui l’emittente ha<br />
espresso il suo consenso), il contenuto del<strong>la</strong> volizione (e cioè quello che effettivamente<br />
ha voluto l’emittente attraverso l’approvazione di quello specifico testo) il documento<br />
che riproduce ora solo il testo, ora <strong>per</strong>ò (questo troppe volte viene dimenticato) insieme al<br />
testo <strong>la</strong> dichiarazione che attesta l’avvenuta volizione di quel testo (<strong>la</strong> Gazzetta ufficiale<br />
riproduce ambedue <strong>per</strong> obbligo di legge; i codici formati da privati quasi sempre
iproducono solo il testo del<strong>la</strong> volizione).<br />
Se si considera che abbiamo limitato il nostro interesse agli atti <strong>normativi</strong> fonti legali<br />
dell’ordinamento italiano si può dire che:<br />
a. tali atti assumono <strong>la</strong> forma di testi scritti;<br />
b. <strong>la</strong> pubblicazione legale (preciseremo meglio in seguito il valore dell’espressione) è<br />
effettuata con un documento che contiene un testo che dà conto sia del<strong>la</strong> volizione, sia<br />
del contenuto dell’atto normativo.<br />
In tale contesto, e se si ha di mira <strong>la</strong> finalità di costruire un sistema documentario degli<br />
atti <strong>normativi</strong>, si può assumere che atto e documento normativo siano equivalenti. Infatti<br />
l’espressione atto normativo può significare sì <strong>la</strong> volizione in quanto tale, il testo in<br />
quanto tale, il contenuto in quanto tale e il documento in quanto tale, ma è solo<br />
quest’ultimo (che contiene ed esprime gli altri) che qui s’intende principalmente trattare.<br />
Concludendo, ai nostri fini interessa, non tanto <strong>la</strong> dichiarazione in sé, quanto il prodotto<br />
di tale dichiarazione composto di parole (che compongono altri elementi) e di altri<br />
elementi che, nel loro insieme, contengono una o più regole, e tutte quelle altre<br />
proposizioni eventualmente utili <strong>per</strong> l’interpretazione e applicazione di regole.<br />
2.4. Cosa s’intende <strong>per</strong> normativo<br />
Cercheremo di elencare, nei paragrafi seguenti, le caratteristiche generali (<strong>per</strong> tutti gli<br />
atti) e specifiche (<strong>per</strong> ogni singolo atto) che definiscono <strong>la</strong> <strong>normativi</strong>tà degli atti di cui<br />
stiamo trattando.<br />
Per ora diciamo che, secondo il senso comune, si par<strong>la</strong> di regole di comportamento<br />
(escludendo le regole rivolte a sé stessi) <strong>per</strong> contrassegnare quelle regole che<br />
caratterizzano quei momenti del<strong>la</strong> vita di re<strong>la</strong>zione tra gli esseri umani in cui qualcuno<br />
esige che qualcun altro si comporti in un determinato modo (deve, non deve, può fare<br />
qualcosa). Tali regole assumono valore normativo in senso giuridico quando:<br />
1. hanno contenuto generale e astratto;<br />
2. sono inserite in un sistema giuridico e cioè: a) qualcuno comanda, ordina,<br />
prescrive, <strong>per</strong>ché è stato investito dell’autorità <strong>per</strong> farlo; b) in generale chi non<br />
tiene il comportamento prescritto è sottoposto ad una sanzione; c) il sistema, <strong>per</strong><br />
infliggere <strong>la</strong> sanzione, dispone ed usa del<strong>la</strong> forza armata (ciò non sempre viene<br />
riconosciuto necessario al compiersi del sistema).<br />
A tali regole, nei documenti <strong>normativi</strong>, si aggiungono regole serventi <strong>per</strong><br />
l’individuazione, l’interpretazione e l’applicazione di quelle principali.<br />
Si può dunque dire che sono atti <strong>normativi</strong> quelli che o contengono regole generali e<br />
astratte o contengono regole serventi <strong>per</strong> l’individuazione, interpretazione e applicazione<br />
delle prime e sono emanati da un soggetto in grado di fornirli di efficacia generale e<br />
astratta.<br />
All’interno dell’ordinamento gli atti <strong>normativi</strong> sono, di solito, sottoposti a regole<br />
specifiche, diciamo formali, che ne determinano <strong>la</strong> struttura e le modalità di formazione,<br />
emanazione e applicazione (regole su regole). Vi sono pure atti che l’ordinamento<br />
sottopone a tali specifiche regole senza che, nel<strong>la</strong> sostanza corrispondano al<strong>la</strong> definizione<br />
appena data.<br />
Dunque si possono avere:<br />
1. atti <strong>normativi</strong> nel<strong>la</strong> forma e nel<strong>la</strong> sostanza;<br />
2. atti <strong>normativi</strong> nel<strong>la</strong> sostanza ma non nel<strong>la</strong> forma;
3. atti <strong>normativi</strong> nel<strong>la</strong> forma, ma non nel<strong>la</strong> sostanza.
3. <strong>Criteri</strong> distintivi da atti non <strong>normativi</strong><br />
E’ innegabile che l’ordinamento italiano attribuisce un trattamento partico<strong>la</strong>re agli atti<br />
<strong>normativi</strong> e collega ad essi effetti peculiari; trattamento ed effetti che non sono propri<br />
degli atti non <strong>normativi</strong> [Rescigno, 1998].<br />
Servono dunque dei criteri <strong>per</strong> distinguere gli uni dagli altri, anche ai fini di fornire<br />
informazioni omogenee e <strong>per</strong>tinenti.<br />
Si può o<strong>per</strong>are una prima prima generale suddivisione di tali criteri, utilizzando le<br />
categorie formale e sostanziale. Con quest’ultimo concetto ci riferiremo essenzialmente<br />
ai contenuti, ma cercheremo di inquadrarlo meglio nel paragrafo successivo. Useremo,<br />
invece, il termine formale <strong>per</strong> indicare <strong>la</strong> struttura e le caratteristiche testualidocumentarie<br />
dei documenti <strong>normativi</strong>, così come si ricavano dalle regole su regole. I<br />
criteri formali saranno quindi quelli desumibili da tali elementi.<br />
3.1. <strong>Criteri</strong> generali giuridico-sostanziali<br />
Assumiamo a criterio sostanziale principale quello basato sugli elementi essenziali delle<br />
regole che compongono gli atti <strong>normativi</strong>: generalità e astrattezza.<br />
“Esso funziona in negativo, nel senso che <strong>la</strong> sua assenza è sufficiente <strong>per</strong> negare <strong>la</strong> natura<br />
di atto normativo all’atto preso in considerazione. Non sempre funziona in positivo.<br />
Infatti <strong>la</strong> sua presenza impone di verificare se vi sono altri elementi paralizzanti, e se non<br />
vi sono, di concludere che l’atto è normativo. Gli elementi che possono paralizzare<br />
l’elemento del<strong>la</strong> generalità e astrattezza sono <strong>la</strong> provenienza dell’atto; <strong>la</strong> sua<br />
temporaneità; <strong>la</strong> natura del beneficiario del<strong>la</strong> rego<strong>la</strong>; <strong>la</strong> localizzazione del<strong>la</strong> rego<strong>la</strong>; <strong>la</strong><br />
natura interna del<strong>la</strong> rego<strong>la</strong>.”<br />
Generalità e astrattezza non costituiscono l’oggetto di definizioni pacificamente accolte<br />
in dottrina e in giurisprudenza.<br />
L’opinione maggioritaria riferisce <strong>la</strong> generalità ai destinatari delle norme, il novero dei<br />
quali, <strong>per</strong> rispettare l’im<strong>per</strong>ativo del<strong>la</strong> generalità configurata quale im<strong>per</strong>sonalità, deve<br />
essere indeterminato.<br />
L’astrattezza viene <strong>per</strong> lo più configurata come ripetibilità, nel senso che sarebbe<br />
peculiare del<strong>la</strong> norma astratta l’attitudine ad essere applicata innumerevoli volte in tutti i<br />
casi rientranti nel<strong>la</strong> previsione normativa [Pa<strong>la</strong>din, 1993].<br />
Rescigno precisa che si tratta d’indefinita ripetibilità. Essa segna<strong>la</strong> che vi sono regole il<br />
cui contenuto precettivo viene ripetuto indeterminate volte, tante volte quante si<br />
verificherà il presupposto. Si tratta cioè di regole ipotetiche generali e astratte (come in<br />
generale sono le norme giuridiche) le quali verranno applicate una volta, molte volte o<br />
mai se una volta, molte volte o mai si verifica il fatto condizionante. Si vede allora che<br />
l’indefinita ripetibilità, applicata alle regole di comportamento, non è che un diverso<br />
modo <strong>per</strong> dire astrattezza. [Rescigno, 1998, pag. 15].<br />
Generalità e astrattezza sono associate a formare un unico requisito sostanziale; l’atto<br />
normativo non potrebbe esser tale se non disciplinasse ad un tempo una serie<br />
indeterminata e indeterminabile di soggetti e di rapporti, mediante una successione<br />
indefinita di applicazioni possibili [Pa<strong>la</strong>din, 1993].<br />
Rispetto ai concetti “generale” (opposto a partico<strong>la</strong>re) e “astratto” (opposto a concreto) è
possibile distinguere le seguenti quattro c<strong>la</strong>ssi di regole:<br />
a. regole partico<strong>la</strong>ri e concrete (se A ti chiede di fare x fallo);<br />
b. regole partico<strong>la</strong>ri e astratte (ogni volta che f, fai x);<br />
c. regole generali e concrete (tutti coloro che posseggono o possederanno i requisiti<br />
a, b,… il giorno y si presenteranno all’ufficio z);<br />
d. regole generali e astratte (se f, chiunque presenti i requisiti a e b deve/non<br />
deve/può fare x);<br />
Gli atti che pongono regole rientranti in d. sono considerati <strong>normativi</strong>, quelli rientranti in<br />
a. sono considerati non <strong>normativi</strong>. Per gli atti compresi in b. e c. Rescigno ritiene che gli<br />
atti generali e concreti vengono sentiti come non <strong>normativi</strong> (<strong>per</strong>ché si esauriscono in uno<br />
o più comportamenti tutti previamente determinati) e gli atti partico<strong>la</strong>ri e astratti vengono<br />
sentiti come <strong>normativi</strong> (<strong>per</strong>ché i comportamenti rego<strong>la</strong>ti non sono determinabili nel<br />
numero).<br />
Rispetto all’ordinamento italiano, e ai rego<strong>la</strong>menti in partico<strong>la</strong>re, sostiene Pa<strong>la</strong>din, il<br />
criterio del<strong>la</strong> generalità e astrattezza si rive<strong>la</strong> viziato <strong>per</strong> eccesso e <strong>per</strong> difetto, pur<br />
integrato, aggiungiamo, dai subcriteri indicati da Rescigno. La giurisprudenza tende a<br />
considerare <strong>normativi</strong> atti privi di generalità e astrattezza e amministrativi atti dotati di<br />
tali caratteristiche [Pa<strong>la</strong>din, 1993]. Vedremo che anche gli altri criteri non sono sufficienti<br />
a determinare confini certi, fino a chiedersi se abbia una qualche utilità stabilire se un<br />
determinato tipo di atti si risolva o meno in una fonte del diritto.<br />
L’opinione prevalente in dottrina, nonostante tesi difformi [Zagrebelsky], è che tale<br />
esercizio abbia un senso e che le fonti normative formino una realtà fondamentalmente<br />
unitaria sottoposta a regole ed effetti comuni.<br />
3.1.1 Effetti specifici degli atti <strong>normativi</strong><br />
Pa<strong>la</strong>din elenca i motivi <strong>per</strong> i quali l’individuazione e <strong>la</strong> definizione degli atti <strong>normativi</strong><br />
non è un mero esercizio accademico, ma ha conseguenze concrete e importanti <strong>per</strong> i<br />
cittadini, <strong>per</strong> l’esercizio del<strong>la</strong> giurisdizione e <strong>per</strong> <strong>la</strong> stessa configurazione e mantenimento<br />
di un sistema democratico. La corretta informazione su ciò che è normativo e ciò che non<br />
lo è rientra, quindi, a pieno titolo, tra i compiti di un sistema documentario al servizio<br />
degli o<strong>per</strong>atori giuridici e di tutti i cittadini. Si può anche arrivare a sostenere che svolge<br />
non solo una funzione informativa sull’ordinamento, ma anche una funzione costitutiva o<br />
rafforzativa dell’ordinamento medesimo.<br />
Tale elencazione è utile anche a determinare criteri <strong>per</strong> l’individuazione dell’atto<br />
normativo; in modo approssimativo li possiamo ricomprendere tra quelli sostanziali, ma<br />
solo in quanto non riconducibili al criterio formale come da noi definito.<br />
Si tratta, <strong>per</strong> lo più, di criteri determinati, <strong>per</strong> così dire a posteriori. Riguardano infatti<br />
l’applicazione dell’atto normativo piuttosto che <strong>la</strong> sua produzione o pubblicazione. In<br />
ultima ratio (e tale rego<strong>la</strong> dovrebbe avere solo valore di salvaguardia dell’ordinamento e<br />
non di trasferimento del<strong>la</strong> potestà normativa), si rinvia al giudice <strong>la</strong> qualificazione del<strong>la</strong><br />
<strong>normativi</strong>tà di un atto.<br />
Dovrebbe dunque prevedersi, <strong>per</strong> risolvere i casi dubbi, <strong>la</strong> connessione tra atti <strong>normativi</strong><br />
e decisioni giurisprudenziali che stabiliscono tale qualificazione, proprio nell’ottica di<br />
disporre di un sistema informativo in grado di fornire il diritto o<strong>per</strong>ativamente vigente in
un determinato momento. Sfruttando le caratteristiche e le potenzialità del<strong>la</strong> rete, e più in<br />
generale degli strumenti informatici e telematici, è senz’altro più agevole individuare e<br />
trattare tali connessioni.<br />
Vediamo l’elenco di tali effetti.<br />
A) L’art. 113, comma 1 c.p.c. impone al giudice di “seguire le norme del diritto, salvo che<br />
<strong>la</strong> legge gli attribuisca il potere di decidere secondo equità”. Tale proposizione è<br />
applicabile ad ogni autorità giurisdizionale o<strong>per</strong>ante nell’ordinamento italiano. Essa<br />
proc<strong>la</strong>ma il basi<strong>la</strong>re principio di legalità delle decisioni giudiziarie. Sul medesimo piano<br />
si può porre il disposto dell’art. 101, c. 1 Cost. onde i giudici “sono soggetti soltanto al<strong>la</strong><br />
legge”; sempre che <strong>la</strong> paro<strong>la</strong> “legge” abbia l’accezione di fonte ovvero di diritto obiettivo<br />
nel<strong>la</strong> sua totalità, piuttosto che di legge formale dello Stato. A ciò si collega l’im<strong>per</strong>ativo<br />
costituzionale del<strong>la</strong> motivazione dei provvedimenti giurisdizionali, dettato dall’art. 111, c.<br />
1 Cost.; im<strong>per</strong>ativo che attiene al<strong>la</strong> corretta individuazione e interpretazione delle norme<br />
da applicare nel giudizio, anche in vista del successivo sindacato di legittimità spettante<br />
al<strong>la</strong> Corte di cassazione.<br />
Tutto ciò incide sul rapporto fra gli atti <strong>normativi</strong> e quelli giuridici in genere.<br />
Si può dire peculiare degli Stati di diritto, fra i quali rientra tuttora l’Italia, che non spetti<br />
a qualunque atto giuridico in qualunque forma e con qualunque esito, modificare<br />
l’ordinamento giuridico. E in ciò si manifesta un essenziale tratto distintivo rispetto agli<br />
stati totalitari, nei quali ogni provvedimento poteva dirsi normativo a qualsiasi livello,<br />
purché ispirato dal fine politico degli Stati stessi.<br />
B) Ancora dall’art. 113, c. 1 c.p.c. si ricava il principio jura novit curia, anch’esso<br />
riferibile al<strong>la</strong> generalità delle norme giuridiche. Il principio esprime il dovere, gravante<br />
sui giudici di ricavare e interpretare d’ufficio - di propria iniziativa e con i propri mezzi -<br />
le proposizioni normative che essi sono tenuti ad applicare, indipendentemente dalle<br />
deduzioni delle eventuali parti dei rispettivi giudizi. [Pa<strong>la</strong>din, 1993]<br />
Di conseguenza importanti sintomi rilevatori del carattere normativo di un atto o fatto<br />
sono desumibili dall’attitudine che le disposizioni o norme da esso prodotte hanno a venir<br />
utilizzate dal giudice, in base al canone “iura novit curia”, come parametro ai fini del<br />
ricorso in Cassazione [Pizzorusso, 1991].<br />
C) Il complesso delle fonti del diritto si dimostra retto da regole fondamentalmente<br />
comuni <strong>per</strong> quanto riguarda <strong>la</strong> loro interpretazione. Regole che sono comuni agli atti<br />
<strong>normativi</strong>, ma non a tutti gli atti giuridici. Alle generalità delle fonti e non soltanto al<strong>la</strong><br />
legge in senso formale si riferisce l’art. 12 disp. prel. c.c. che impone di attribuire alle<br />
leggi “il senso…fatto palese dal significato proprio delle parole secondo <strong>la</strong> connessione<br />
di esse, e dal<strong>la</strong> intenzione del legis<strong>la</strong>tore”. Le stesse preleggi danno <strong>per</strong>tanto rilievo<br />
all’interpretazione sistematica, fondata sull’appartenenza di tutte le norme giuridiche al<br />
medesimo sistema normativo, entro il quale esse ritrovano una loro su<strong>per</strong>iore unità.<br />
D) Il ricorso <strong>per</strong> Cassazione è conseguenza del<strong>la</strong> cosiddetta nomofi<strong>la</strong>chia, compito tipico<br />
del<strong>la</strong> Corte di Cassazione. Né l’art. 65 dell’ordinamento giudiziario, <strong>per</strong> cui “<strong>la</strong> corte<br />
suprema assicura l’esatta osservanza e l’uniforme interpretazione del<strong>la</strong> legge”, né l’art.<br />
111 del<strong>la</strong> Costituzione, nel<strong>la</strong> parte che garantisce il “ricorso in Cassazione <strong>per</strong> vio<strong>la</strong>zione<br />
di legge” si prestano a intendere il termine legge in senso tecnico formale. Lo prova il<br />
riferimento dell’art. 65, c. 1 dell’ordinamento giudiziario all’unità del diritto oggettivo<br />
nazionale comunque creato e rinnovato, dalle leggi ai rego<strong>la</strong>menti alle consuetudini. Lo<br />
conferma <strong>la</strong> circostanza che l’art. 111, c. 2 Cost. sia sempre stato collegato al<strong>la</strong> funzione<br />
di nomofi<strong>la</strong>chia, tanto nei <strong>la</strong>vori preparatori e nei commenti dottrinali quanto nelle
decisioni del<strong>la</strong> Corte costituzionale, con riguardo al complesso degli errori di diritto,<br />
imputati ai giudici di merito.<br />
3.2. <strong>Criteri</strong> generali formali<br />
3.2.1. Autoqualificazione dell’atto come normativo in base a regole che legittimano tale<br />
qualificazione<br />
Il criterio più semplice e più certo è quello di ordine formale: un atto è normativo (<strong>per</strong><br />
l’ordinamento) e riceve quindi il trattamento degli atti <strong>normativi</strong> <strong>per</strong> il solo fatto di<br />
presentarsi con una determinata forma esteriore, con determinati contrassegni<br />
oggettivamente verificabili (ad esempio atto normativo, in senso formale, è sicuramente<br />
<strong>la</strong> legge).<br />
Gli elementi e le caratteristiche formali distintive dei testi <strong>normativi</strong> si ricavano da quel<br />
complesso di norme che rego<strong>la</strong>no <strong>la</strong> creazione delle norme giuridiche generali, ed in<br />
partico<strong>la</strong>re <strong>la</strong> creazione delle leggi formali [Pa<strong>la</strong>din, 1993]. Tali regole su regole sono, di<br />
solito, dettate da leggi ordinarie, ma <strong>la</strong> dottrina le innalza ad un livello peculiare,<br />
annoverandole nel concetto kelseniano di costituzione in senso materiale.<br />
E’ dunque l’atto stesso che si autoqualifica come normativo; in altre parole il documento<br />
normativo riporta un contrassegno che attesta l’avvenuta volizione, secondo le regole che<br />
legittimano <strong>la</strong> qualificazione normativa, da parte di un’autorità che ne ha <strong>la</strong> potestà. A tali<br />
condizioni il contrassegno formale è necessario e sufficiente ad indicare il valore<br />
normativo dell’atto.<br />
Vedremo che questo criterio diventa, via via, più <strong>la</strong>bile e inutilizzabile, risalendo a ritroso<br />
nel tempo.<br />
Si può dire che ”è stato decisivo il salto qualitativo o<strong>per</strong>ato con l’art. 17 del<strong>la</strong> l. 400/1988<br />
con l’introduzione del nomen rego<strong>la</strong>mento e il parere del Consiglio di Stato anche <strong>per</strong> i<br />
rego<strong>la</strong>menti ministeriali e non solo <strong>per</strong> quelli governativi. Con ciò stesso i criteri formali<br />
sono posti in prima linea” [Pa<strong>la</strong>din, 1993].<br />
Dal 1988, dunque, i criteri formali sono meglio definiti e acquistano maggiore<br />
importanza <strong>per</strong> l’individuazione degli atti <strong>normativi</strong>, sia in conseguenza del<strong>la</strong> legge<br />
ricordata, sia <strong>per</strong> altri provvedimenti <strong>normativi</strong> che, negli anni subito precedenti, hanno<br />
messo ordine nelle regole su regole.<br />
Si può convenzionalmente assumere tale anno come spartiacque che rileva anche sulle<br />
modalità di strutturazione dei documenti. Nell'esame dei singoli atti <strong>normativi</strong><br />
cercheremo di indicare quando e come l’introduzione di nuove regole su regole ha<br />
provocato effetti sul<strong>la</strong> struttura degli atti. Infatti <strong>per</strong> <strong>la</strong> definizione e <strong>la</strong> gestione di un<br />
corpus documentario, che abbraccia oltre un secolo, <strong>la</strong> variabile tempo è tutt'altro che<br />
irrilevante.<br />
Si può comunque prendere a riferimento le parole di Pa<strong>la</strong>din. “Con sempre maggior<br />
evidenza le fonti si configurano, in Italia, sul<strong>la</strong> base di criteri formali; mentre i loro vari<br />
contenuti possono rilevare , se mai, ai fini del<strong>la</strong> validità e non dell’esistenza di esse. In<br />
altre parole, <strong>per</strong> scandaloso che ciò possa sembrare, non è dalle norme che si deve risalire<br />
alle fonti; bensì dalle fonti che occorre discendere, etimologicamente, verso le norme<br />
stesse” [Pa<strong>la</strong>din, 1993].<br />
In base al criterio dell’autoqualificazione dell’atto, nei paragrafi successivi, abbiamo
distinto tra:<br />
a. atti <strong>normativi</strong> <strong>per</strong> i quali <strong>la</strong> dottrina è concorde nell’individuare contrassegni<br />
formali apposti che li qualificano come tali in base a regole su regole e li abbiamo<br />
c<strong>la</strong>ssificati come sicuramente <strong>normativi</strong> (non è comunque detto che lo siano in<br />
base ad altri criteri);<br />
b. atti <strong>per</strong> i quali <strong>la</strong> dottrina non è concorde nell’individuare contrassegni formali<br />
apposti in base a regole su regole e li abbiamo c<strong>la</strong>ssificati d’interesse normativo in<br />
quanto possono essere <strong>normativi</strong> in base alle loro caratteristiche formali e ai loro<br />
contenuti.<br />
La distinzione ha comunque valore, più che altro, espositivo: i criteri generali elencati e<br />
le caratteristiche dei singoli sono, infatti, quelli che consentono di o<strong>per</strong>are distinzioni<br />
anche all’interno dei singoli tipi di atti.<br />
3.2.2. Suddivisione in articoli<br />
L’art. 72 del<strong>la</strong> Costituzione dice che “Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera,<br />
è, secondo le norme del suo rego<strong>la</strong>mento, esaminato da una Commissione e poi dal<strong>la</strong><br />
Camera stessa, che l’approva articolo <strong>per</strong> articolo e con votazione finale.”<br />
La disposizione porta a livello costituzionale, almeno <strong>per</strong> quanto riguarda le leggi, <strong>la</strong><br />
rego<strong>la</strong> <strong>per</strong> cui l’atto legge va scandito in partizioni inferiori chiamate ufficialmente<br />
articoli. La costituzione recepisce una prassi seco<strong>la</strong>re, divenuta costante da un tempo non<br />
determinabile (<strong>per</strong> l’Italia comunque dal 1848). Questa prassi non riguarda solo le leggi,<br />
ma tutti gli atti <strong>normativi</strong>, al punto che sembra ragionevole concludere che costituisce<br />
principio costituzionale quello <strong>per</strong> cui qualunque atto normativo va scandito in articoli, e<br />
non può essere trattato come atto normativo (o è addirittura del tutto illegittimo)<br />
quell’atto che, pur avendo contenuto normativo, non è stato suddiviso in articoli<br />
[Rescigno, 1998, pag.139].<br />
Il criterio ci dice dunque che atti <strong>normativi</strong> non scanditi in articoli difettano di un<br />
requisito formale ritenuto qualificante, pur essendo tale criterio ricavato da<br />
un’interpretazione estensiva di una disposizione costituzionale e dal<strong>la</strong> prassi. Niente ci<br />
dice invece circa atti non <strong>normativi</strong> che assumono <strong>la</strong> forma dell’artico<strong>la</strong>to. Ad esempio<br />
tale forma è tipica di molti atti giuridici tra privati.<br />
E’ chiaro che in questi casi sop<strong>per</strong>iscono altri criteri distintivi.<br />
3.2.3. La pubblicazione legale<br />
Dice l’art. 73, c. 3 Cost.: “Le leggi sono pubblicate subito dopo <strong>la</strong> promulgazione ed<br />
entrano in vigore il quindicesimo giorno successivo al<strong>la</strong> loro pubblicazione, salvo che le<br />
leggi stesse stabiliscano un termine diverso.”<br />
La disposizione costituzionale impone <strong>la</strong> pubblicazione legale <strong>per</strong> le leggi; l'istituto si<br />
estende a tutti gli atti <strong>normativi</strong> e si dice "legale" proprio in quanto richiede <strong>la</strong><br />
pubblicazione in base a “regole su regole”. Da ciò discendono alcune importanti<br />
conseguenze.<br />
“1) Anzitutto <strong>la</strong> pubblicazione legale è condizione necessaria anche se non sufficiente,<br />
<strong>per</strong> l’esistenza dell’atto normativo in quanto normativo. Si faccia attenzione: l’atto non<br />
pubblicato legalmente non può essere trattato come normativo.<br />
2) Il testo dell’atto è quello, e solo quello pubblicato legalmente: nessuno può pretendere<br />
l’applicazione di un testo diverso, neppure l’autorità emittente; <strong>la</strong> pubblicazione legale
può bensì essere corretta, mediante una nuova pubblicazione legale, ma appunto si<br />
conferma che, in positivo, l’unico testo vinco<strong>la</strong>nte è quello pubblicato legalmente.<br />
3) Il calcolo del tempo <strong>per</strong> l’entrata in vigore dell’atto decorre dal giorno del<strong>la</strong><br />
pubblicazione legale (salvo che come è possibile e talvolta praticato in base al sistema,<br />
l’entrata in vigore coincida con <strong>la</strong> pubblicazione legale) e l’ignoranza del diritto non è più<br />
ammessa, salvi casi eccezionali, a partire dal termine finale del<strong>la</strong> vacatio legis che,<br />
appunto si calco<strong>la</strong> dal giorno del<strong>la</strong> pubblicazione legale.<br />
Dunque il fatto che sia prevista <strong>la</strong> pubblicazione legale può essere argomento decisivo, in<br />
assenza di argomenti contrari, <strong>per</strong> decidere che l’atto è normativo; l’assenza del<strong>la</strong><br />
pubblicazione legale è condizione sufficiente <strong>per</strong> negare all’atto considerato natura di atto<br />
normativo; <strong>la</strong> presenza del<strong>la</strong> pubblicazione legale è condizione necessaria , ma non<br />
sufficiente del<strong>la</strong> natura normativa dell’atto ai fini del suo trattamento giuridico”<br />
[Rescigno, 1998, pagg. 67 e 20]<br />
Tutto ciò sembra confermare quanto già anticipato in premessa circa l’assunzione del<br />
criterio del<strong>la</strong> pubblicazione legale come criterio-guida <strong>per</strong> l’individuazione e <strong>la</strong><br />
c<strong>la</strong>ssificazione degli atti <strong>normativi</strong> ai fini del progetto “Norma in rete”. Esso offre infatti<br />
almeno due innegabili vantaggi <strong>per</strong> un sistema informativo sulle norme.<br />
1. La certezza, sia documentaria, sia giuridica dell’atto normativo e anche <strong>la</strong> sua agevole<br />
individuazione e re<strong>per</strong>ibilità.<br />
2. L’incontestabilità e <strong>la</strong> completezza del testo (compresa <strong>la</strong> dichiarazione del<strong>la</strong><br />
volizione, che altri testi non riportano), a differenza di altre pubblicazioni che hanno<br />
valore esclusivamente notiziale o nessun valore ufficiale.<br />
La pubblicazione in Gazzetta ufficiale<br />
Lo strumento <strong>per</strong> <strong>la</strong> pubblicazione legale degli atti <strong>normativi</strong> statali italiani è <strong>la</strong> Gazzetta<br />
ufficiale.<br />
La disponibilità di uno strumento di pubblicazione legale che raccoglie gli atti <strong>normativi</strong><br />
statali facilita di molto il compito d’individuarli, ma non è risolutiva. Restano, almeno,<br />
due fonti d’incertezza.<br />
1. Come vedremo meglio in Gazzetta ufficiale sono pubblicati anche atti non<br />
<strong>normativi</strong>.<br />
2. La pubblicazione legale di alcuni atti <strong>normativi</strong> (quantitativamente tutt’altro che<br />
trascurabili) avviene tramite strumenti diversi dal<strong>la</strong> Gazzetta ufficiale.<br />
La Gazzetta ufficiale si pubblica in più parti. La I parte che comprende gli atti <strong>normativi</strong><br />
dello Stato italiano, pubblica anche:<br />
- “Gli atti e i comunicati che interessino <strong>la</strong> generalità dei cittadini e <strong>la</strong> cui pubblicità<br />
risponda ad esigenze di carattere informativo diffuso;<br />
- gli atti e i comunicati del<strong>la</strong> Presidenza del<strong>la</strong> Repubblica, delle due Camere e del<strong>la</strong><br />
Corte costituzionale, da pubblicarsi a norma delle leggi e dei rispettivi<br />
rego<strong>la</strong>menti vigenti;<br />
- il testo integrale di tutte le sentenze del<strong>la</strong> Corte costituzionale, nonché delle<br />
ordinanze di manifesta infondatezza e di quelle che comunque promuovono e<br />
definiscono il giudizio davanti al<strong>la</strong> Corte (art. 12 D.P.R. n. 217/1986);<br />
- gli atti <strong>per</strong> i quali è prevista tale forma di pubblicità dal<strong>la</strong> legge n. 352/1970, sui<br />
referendum e sul<strong>la</strong> iniziativa legis<strong>la</strong>tiva popo<strong>la</strong>re;<br />
- le circo<strong>la</strong>ri esplicative dei provvedimenti legis<strong>la</strong>tivi <strong>per</strong> le quali tale forma di<br />
pubblicità sia richiesta dal Ministro competente e ritenuta opportuna dal<br />
Presidente del Consiglio dei Ministri;
- <strong>per</strong> notizia, le leggi e i rego<strong>la</strong>menti delle regioni e delle province autonome di<br />
Trento e Bolzano;<br />
- gli atti amministrativi emanati dalle regioni e dalle province autonome che<br />
interessino <strong>la</strong> generalità dei cittadini e che rientrano nelle categorie previste in<br />
elenchi approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, elenchi<br />
che tuttora non sono stati emanati;<br />
- <strong>per</strong> notizia, le direttive e i rego<strong>la</strong>menti delle Comunità europee, nonché le<br />
decisioni generali e le raccomandazioni del<strong>la</strong> CECA;<br />
- in apposito supplemento trimestrale, i trattati e gli accordi internazionali che<br />
vinco<strong>la</strong>no l’Italia (art. 4 l. 839/1984, recepito dall’articolo 13 t.u. 1092/1985).<br />
Nel<strong>la</strong> Prima parte del<strong>la</strong> G.U. sono, inoltre, previste alcune pubblicazioni complementari<br />
(articoli 10, 11 e 12 t.u. 1092/1985):<br />
- il c.d. testo coordinato del decreto-legge con le eventuali modifiche apportate<br />
dal<strong>la</strong> legge di conversione, che sono stampate in modo caratteristico e <strong>la</strong> notizia<br />
nel caso di mancata conversione in legge del decreto-legge;<br />
- il c.d. testo aggiornato, previsto nell’ipotesi in cui un atto normativo abbia subito<br />
diverse e complesse modifiche, che è stampato egualmente in modo caratteristico<br />
e ne è specificata <strong>la</strong> fonte;<br />
- le c.d. informazioni notiziali o “note” da pubblicare in calce all’atto normativo,<br />
sia nel caso in cui lo stesso “disponga <strong>la</strong> soppressione, l’aggiunta o <strong>la</strong> sostituzione<br />
di una o più parole nel corpo di una preesistente espressione normativa”, sia nel<br />
caso in cui l’atto “contenga rinvii numerosi o comunque complessi a preesistenti<br />
disposizioni legis<strong>la</strong>tive” [Nocita, 1999].<br />
Come si vede, assieme al<strong>la</strong> pubblicazione legale degli atti <strong>normativi</strong>, <strong>la</strong> G.U. accoglie<br />
altri documenti; il tutto si può suddividere nelle seguenti tre categorie:<br />
- atti <strong>normativi</strong> con valore di pubblicazione legale;<br />
- atti <strong>normativi</strong> con valore di pubblicazione notiziale;<br />
- atti non <strong>normativi</strong>.<br />
Dunque il criterio d’individuazione degli atti <strong>normativi</strong> attraverso <strong>la</strong> pubblicazione legale<br />
in G.U. necessita d’integrazioni.<br />
La ripubblicazione nel<strong>la</strong> Raccolta ufficiale degli atti <strong>normativi</strong> del<strong>la</strong> Repubblica italiana<br />
L’art. 14 del t.u. 1092/1985 impone <strong>la</strong> ripubblicazione degli atti <strong>normativi</strong> nel<strong>la</strong> “Raccolta<br />
ufficiale degli atti <strong>normativi</strong> del<strong>la</strong> Repubblica italiana” e l’art. 15 del t.u. elenca in modo<br />
puntuale quali sono tali atti <strong>normativi</strong>. L’elencazione può far sorgere qualche incertezza<br />
<strong>per</strong> quanto riguarda l’individuazione degli atti <strong>normativi</strong> previsti al<strong>la</strong> lettera d), ma con<br />
successivo rego<strong>la</strong>mento (D.P.R. 23 luglio 1986, n. 611) si è specificato di quali atti si<br />
tratta.<br />
Tale pubblicazione non ha valore legale, ma soltanto notiziale; presenta <strong>per</strong>ò il vantaggio<br />
di contenere esclusivamente atti <strong>normativi</strong> e soprattutto contrassegna ogni atto con un<br />
numero rigorosamente progressivo all’interno di ogni annata. Affrontando le singole<br />
tipologie vedremo le specificità delle categorie di atti <strong>normativi</strong> pubblicati nel<strong>la</strong> Raccolta<br />
ufficiale e alcune marginali eccezioni nel criterio di numerazione. Ciò che interessa, <strong>per</strong> il<br />
momento, è affermare che tutti gli atti pubblicati nel<strong>la</strong> Raccolta ufficiale sono <strong>normativi</strong> e<br />
hanno un numero che li contraddistingue.<br />
Tale numero è riportato (anzi è apposto prima) nel<strong>la</strong> pubblicazione dell’atto in G.U.<br />
Integrando quanto affermato si può dire che:<br />
gli atti pubblicati in G.U., contraddistinti da un numero e ripubblicati nel<strong>la</strong> Raccolta
ufficiale sono <strong>normativi</strong>.<br />
Ciò consente di prendere a riferimento <strong>la</strong> pubblicazione in G.U. che ha valore legale ( con<br />
tutto ciò che ne consegue, in partico<strong>la</strong>re <strong>la</strong> data di vigenza), ma con due elementi (numero<br />
e ripubblicazione), che ne consentono l’individuazione e <strong>la</strong> distinzione da altri atti, pure<br />
presenti in G.U.<br />
Il criterio si applica in positivo; vale a dire che possiamo considerare <strong>normativi</strong> gli atti<br />
con i requisiti appena detti. Non si può <strong>per</strong>ò escludere che anche altri atti pubblicati in<br />
G.U. siano <strong>normativi</strong>.<br />
Stabilito che gli atti inseriti nel<strong>la</strong> Raccolta ufficiale sono <strong>normativi</strong> e sono univocamente<br />
individuabili da: denominazione+numero+anno (<strong>la</strong> numerazione riparte ogni anno da<br />
uno) e che sono sicuramente pubblicati in G.U., vediamo quali sono gli altri atti<br />
pubblicati in G.U. e se si possono definire <strong>normativi</strong>.<br />
Andando <strong>per</strong> esclusione si può affermare:<br />
1. Non sono atti <strong>normativi</strong> gli atti del<strong>la</strong> Corte costituzionale (Art. 21 d.p.r. 1092/1985).<br />
Discorso a parte meritano le sentenze che dichiarano l’illegittimità costituzionale di atti<br />
<strong>normativi</strong>, tanto è vero che sono inserite in Raccolta; lo faremo par<strong>la</strong>ndo dei singoli atti.<br />
2. Ai nostri fini si tra<strong>la</strong>sciano, <strong>per</strong> il momento, gli atti <strong>normativi</strong> comunitari (Art. 20 d.p.r.<br />
1092/1985) . Nell’ottica del soft <strong>la</strong>w e del “portale normativo al servizio del cittadino”<br />
andranno comunque presi in considerazione. Si tratta <strong>per</strong>ò di pubblicazione notiziale che<br />
non ha valore di pubblicazione legale. Si tra<strong>la</strong>sciano anche i trattati e gli accordi<br />
internazionali indicati nell’art. 13, c. 1 t.u. 1089/1985.<br />
3. Anche <strong>la</strong> pubblicazione delle leggi e dei rego<strong>la</strong>menti regionali ha valore unicamente<br />
notiziale (art. 19 d.p.r. 1092/1985). La pubblicazione legale avviene sui Bollettini<br />
ufficiali delle singole regioni e province autonome.<br />
Si può quindi dire che <strong>la</strong> fonte di cognizione primaria e con valore di pubblicazione<br />
legale <strong>per</strong> leggi e rego<strong>la</strong>menti regionali sono i bollettini ufficiali delle singole regioni.<br />
Restano da verificare, categoria <strong>per</strong> categoria, gli atti previsti dall’art. 18 del d.p.r.<br />
1092/1985. Tali categorie si possono schematizzare secondo l’elenco seguente.<br />
1. Gli atti e i comunicati che interessino <strong>la</strong> generalità dei cittadini (comma 2)<br />
In base a quanto dispongono i commi 2 e 3 s’intende che tali atti e comunicati sono<br />
emessi dal Governo in tutte le sue artico<strong>la</strong>zioni. Il comma 2 prevede infatti che uno o più<br />
decreti del Presidente del Consiglio di concerto con il Ministro del<strong>la</strong> Giustizia e con i<br />
Ministri proponenti stabiliscano l’elenco di questi atti che dovrebbero essere quindi<br />
definiti in modo univoco e limitati <strong>per</strong> numero e tipologia, salvo l’integrazione<br />
dell’elenco con successivi decreti. In realtà, fino ad oggi, è stato approvato con d.p.c.m. 4<br />
luglio 1986 è stato approvato soltanto l’elenco degli atti di <strong>per</strong>tinenza del Ministero degli<br />
affari esteri. Il comma 2 inoltre distingue tre categorie di atti diversi dal punto di vista<br />
documentario: 1) atti da pubblicare nel testo integrale; 2) atti da pubblicare <strong>per</strong> sunto o<br />
estratto; 3) atti di cui si pubblica il solo titolo.<br />
Sembra difficile che <strong>la</strong> pubblicazione <strong>per</strong> sunto o <strong>la</strong> pubblicazione del solo titolo<br />
soddisfino il requisito del<strong>la</strong> pubblicazione legale. Tali atti dunque, se non legalmente<br />
pubblicati in altro modo, non sembrano potersi considerare atti <strong>normativi</strong> e comunque il<br />
documento normativo non sarà quello pubblicato in G.U., ma quello pubblicato in altro<br />
modo.
Dal nostro punto di vista a tali atti sembrano equiparabili "gli atti amministrativi emanati<br />
dalle regioni e dalle province indicate nel precedente comma che interessino <strong>la</strong> generalità<br />
dei cittadini del<strong>la</strong> Repubblica e che rientrino nelle categorie precisate in elenchi approvati<br />
con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro del<strong>la</strong><br />
giustizia" (art. 19, c. 2). In questo caso <strong>la</strong> specificazione "amministrativi", che sembra<br />
voluta in contrapposizione a "<strong>normativi</strong>", ci aiuta nel<strong>la</strong> qualificazione di questi<br />
documenti. In forza di tale specificazione, si potrebbe sostenere che anche gli analoghi<br />
atti statali non hanno valore normativo.<br />
2. <strong>Atti</strong> e comunicati del<strong>la</strong> Presidenza del<strong>la</strong> Repubblica, delle Assemblee par<strong>la</strong>mentari e<br />
del<strong>la</strong> Corte costituzionale<br />
La pubblicazione di tali atti avviene se prevista da leggi o da rego<strong>la</strong>menti degli organismi<br />
indicati.<br />
Sembrano ripetibili le considerazioni fatte al punto precedente.<br />
3. Circo<strong>la</strong>ri esplicative dei provvedimenti legis<strong>la</strong>tivi<br />
4. Pubblicazioni riguardanti i referendum d’iniziativa popo<strong>la</strong>re previsti dal<strong>la</strong> legge 25<br />
maggio 1970, n. 352<br />
Pure <strong>per</strong> queste circo<strong>la</strong>ri e documenti riguardanti i referendum ed il loro valore normativo<br />
si fa rinvio al<strong>la</strong> trattazione dei singoli atti.<br />
La pubblicazione legale non in Gazzetta ufficiale<br />
Riguarda essenzialmente gli atti <strong>normativi</strong> non statali, delle regioni e degli altri enti<br />
locali. Per le caratteristiche di tali pubblicazioni rinviamo all'analisi dei singoli atti;<br />
vedremo anche se si possono configurare ulteriori casi di pubblicazione legale.<br />
3.2.4. L'autorità emanante<br />
Nel definire cosa s'intende <strong>per</strong> atto normativo abbiamo limitato il nostro interesse a quelli<br />
emanati da autorità pubbliche italiane. Tale limitazione introduce di <strong>per</strong> sé un criterio<br />
distintivo. Aggiungiamo due considerazioni.<br />
1. Inseriamo il criterio tra quelli formali, in quanto assumiamo che l'attribuzione di<br />
potestà normativa rientri tra le regole su regole. Rinviamo ai paragrafi sui singoli atti <strong>per</strong><br />
verificare e illustrare quali siano tali regole.<br />
2. L'autorità emanante l'atto normativo dovrebbe essere esplicitamente ed univocamente<br />
indicata nel documento che lo pubblica, pena l'inefficacia dell'atto stesso [Rescigno,<br />
1998].<br />
3.3. <strong>Criteri</strong> e osservazioni sul metodo documentario<br />
Abbiamo già detto dell’incertezza dei criteri sostanziali.<br />
Pa<strong>la</strong>din aggiunge che pur ricorrendo ai criteri formali continuano a manifestarsi difficoltà<br />
e impossibilità a identificare le fonti nei più diversi campi. E’ ad esempio inconcepibile<br />
l’adozione da parte del Governo di rego<strong>la</strong>menti atipici in spregio al<strong>la</strong> legge 400/1988. In<br />
base a tale legge non hanno più natura di rego<strong>la</strong>mento quegli innumerevoli decreti<br />
ministeriali e presidenziali con cui tuttora si approvano - sia pure in termini generali e<br />
astratti - tabelle, elenchi, istruzioni, modelli di atti, tasse, contributi, aliquote, tariffe, ecc.
Queste valutazioni circa l’abuso o il mancato uso delle forme dell’atto normativo<br />
sembrano <strong>per</strong>ò riguardare più il giudice (e più in generale l’interprete) che il<br />
documentalista. Ciò non inficia, ma semmai dà vigore al tentativo del documentalista di<br />
definire, accertare e qualificare quegli elementi formali che servono a stabilire le varie<br />
categorie di documenti e i singoli documenti che ad esse appartengono e che aiutano<br />
anche l’interprete nel<strong>la</strong> valutazione sull’uso non corretto dell’atto normativo.<br />
E’ vero che in quest’ottica sfuggono al vaglio formale/documentario, delineato, quei<br />
documenti sostanzialmente <strong>normativi</strong> adottati con <strong>la</strong> forma di atti amministrativi o d’altro<br />
genere e si rischia di qualificare come <strong>normativi</strong> atti che successivamente non verranno<br />
riconosciuti come tali dall’interprete. Si conferma anche che ogni tentativo di<br />
formalizzazione (gestito dall’uomo o, a maggior ragione, dal<strong>la</strong> macchina) è destinato a<br />
<strong>la</strong>sciare margini d’incertezza su ciò che debba essere incluso e escluso da un sistema<br />
informativo delle fonti normative.<br />
Questi tentativi servono <strong>per</strong>ò a ridurre al minimo inevitabile il margine d’incertezza;<br />
minimo inevitabile <strong>per</strong> il quale si potrà ricorrere ad un panel di giuristi es<strong>per</strong>ti incaricato<br />
di decidere circa <strong>la</strong> qualificazione e l’inclusione nel sistema di quei documenti<br />
(auspicabilmente tendenti a zero) <strong>per</strong> i quali i criteri formalizzati non sono riusciti a dare<br />
indicazioni sicure. Oltre all’intervento del panel, sarà importante far registrare al sistema<br />
il giudizio (sebbene a posteriori) che l’interprete ha dato sul valore normativo degli atti<br />
inclusi nel sistema medesimo<br />
Quest’ultima osservazione rafforza <strong>la</strong> necessità di disporre in rete di un sistema di<br />
documentazione giuridica globale interconnessa, in grado di segna<strong>la</strong>re come le fonti<br />
interagiscono tra loro. Accade infatti che sia il giudice, pur come “ultimo rimedio”, a<br />
decidere cosa sia normativo e abbiamo appena descritto <strong>la</strong> <strong>la</strong>bilità dei confini tra fonti<br />
normative, giurisprudenziali e amministrative e i frequenti sconfinamenti, più o meno<br />
voluti, da una fonte all’altra: regioni che fanno atti amministrativi anziché legis<strong>la</strong>tivi <strong>per</strong><br />
eludere i controlli, ministri che fanno atti <strong>normativi</strong> anziché amministrativi <strong>per</strong> eludere le<br />
motivazioni e via dicendo.<br />
Dopo queste osservazioni si può provare a delineare le caratteristiche che dovrebbero<br />
avere <strong>la</strong> selezione e il trattamento dei dati <strong>per</strong> un sistema informativo sulle norme in rete<br />
<strong>per</strong> garantire omogeneità, coerenza, precisione e trasparenza dell’informazione fornita.<br />
1. Selezionare e trattare i documenti <strong>normativi</strong> in base ai criteri formali o formalizzabili,<br />
che si ricavano dalle regole su regole. Dico formalizzabili in quanto il <strong>la</strong>voro del<br />
documentalista (e in specie del documentalista informatico) dovrebbe tendere a ricavare<br />
e descrivere schemi e modelli anche <strong>la</strong>ddove questi sono impliciti o inutilizzati e a<br />
proporne (non ad imporne) altri ancora.<br />
2. Affidarsi ad es<strong>per</strong>ti giuristi <strong>per</strong> <strong>la</strong> selezione di quei documenti non c<strong>la</strong>ssificabili in base<br />
ai criteri suddetti.<br />
3. Consentire <strong>la</strong> connessione tra tutte le fonti giuridiche in rete <strong>per</strong> attuare <strong>per</strong>corsi che<br />
evidenzino le reciproche qualificazioni e modificazioni che esse provocano in un sistema<br />
che non è stagno e che si autoaggiorna e si autoridefinisce continuamente.<br />
Sul<strong>la</strong> base di tale metodo (tutt’altro che facile da attuare) il sistema di divulgazione<br />
normativa in rete può contribuire a migliorare l’individuazione e <strong>la</strong> descrizione delle fonti<br />
piuttosto che incrementarne o semplicemente testimoniarne le ambiguità.<br />
Vorrei precisare che tutto ciò non vuol dire limitare <strong>la</strong> capacità informativa del sistema; in<br />
altre parole evitare di pronunciarsi su cosa sia o non sia normativo o trincerarsi dietro<br />
aspetti formali <strong>per</strong> non fornire agli o<strong>per</strong>atori e ai cittadini tutte quelle informazioni
giuridiche che servono <strong>per</strong> il vivere quotidiano.<br />
Si tratta solo di organizzare con <strong>la</strong> maggior chiarezza possibile e far interagire tra loro i<br />
documenti e i dati che contengono, sia in fase di produzione, sia in fase di divulgazione.<br />
E’ ovvio che, <strong>per</strong> quanto riguarda <strong>la</strong> fase di produzione, il sistema di divulgazione in rete<br />
non può che avere un ruolo di feed-back propositivo <strong>per</strong> una revisione e un<br />
potenziamento delle regole e delle strutture di formazione delle norme e delle altre fonti<br />
giuridiche.<br />
3.4. Sintesi e successione dei criteri<br />
Ai fini del<strong>la</strong> loro utilizzazione o<strong>per</strong>ativa <strong>per</strong> l’individuazione e <strong>la</strong> strutturazione dei<br />
documenti mi sembra opportuno ripetere sinteticamente e mettere in ordine i criteri<br />
enucleati.<br />
Si arriva all’individuazione di atti <strong>normativi</strong> attraverso i criteri seguenti.<br />
1. I criteri formali definiti dalle regole su regole. In base a questi:<br />
a. Si può considerare <strong>la</strong> pubblicazione legale come criterio documentario<br />
principale.<br />
b. È prioritario (e anche più certo e agevole) individuare ed evidenziare tutti<br />
quegli elementi che autoqualificano il documento come normativo (in<br />
specie nomen e numero/anno) .<br />
c. Si ricorre al<strong>la</strong> suddivisione in articoli in quanto elemento partico<strong>la</strong>rmente<br />
riconoscibile, anche se non risolutivo, se considerato da solo.<br />
d. La qualificazione dell’autorità emanante è comunque indispensabile e può<br />
essere criterio distintivo, qualora gli altri criteri formali <strong>la</strong>scino margini<br />
d’incertezza con l’avvertenza che <strong>la</strong> potestà normativa è attribuita ad<br />
autorità che esercitano anche altre potestà.<br />
2. Se le condizioni espresse al punto 1 non ricorrono o non è possibile individuarle<br />
in modo certo si prendono in considerazione i criteri sostanziali.<br />
a. La dottrina è concorde nel ritenere i parametri del<strong>la</strong> generalità e astrattezza<br />
come fondamentali <strong>per</strong> <strong>la</strong> valutazione dei contenuti <strong>normativi</strong>, integrati dai<br />
sottocriteri di:<br />
- provenienza;<br />
- temporaneità;<br />
- localizzazione;<br />
- natura del beneficiario;<br />
- natura interna.<br />
b. Gli effetti provocati dall’atto possono poi essere un aiuto a posteriori <strong>per</strong><br />
<strong>la</strong> valutazione del valore normativo dell’atto, in partico<strong>la</strong>re:<br />
- il principio di legalità delle decisioni giudiziarie (Art. 111 Cost. e<br />
art. 113, c. 1 c.p.c.);<br />
- il principio jura novit curia;<br />
- le regole <strong>per</strong> l’interpretazione degli atti <strong>normativi</strong>;<br />
- Il ricorso <strong>per</strong> cassazione (art. 111 Cost.).
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