Università degli studi di Siena Dipartimento di ... - Gruppo di Pisa

Università degli studi di Siena
Dipartimento di Diritto dell’economia
Scuola di dottorato in Diritto ed economia
SEZIONE DI DIRITTO PUBBLICO COMPARATO
(Coordinatore: prof.ssa Tania Groppi)
Caratteri del dottorato e temi di ricerca
Il dottorato di ricerca in diritto pubblico comparato presso l’Università degli Studi di Siena,
istituito a partire dall’A.A. 1996/1997 (XII ciclo), si configura come una sezione della Scuola di
dottorato in diritto ed economia.
Oggetto principale del dottorato è il diritto costituzionale comparato nonché il diritto dell’Unione
europea e lo studio di organizzazioni internazionali come il Consiglio d’Europa. In particolare, sono
approfondite le tematiche relative alla giustizia costituzionale, ai diritti fondamentali, ai rapporti tra
ordinamenti interni e sovranazionali e internazionali e alle autonomie territoriali.
Le aree geografiche e culturali di interesse del dottorato riguardano principalmente i modelli
europei e nordamericani, con particolare riferimento all’area spagnola, latinoamericana, agli Stati
Uniti e al Canada.
Coordinatore della sezione:
Prof. Tania Groppi (professore ordinario di Istituzioni di diritto pubblico, Università di
Siena)
Collegio dei docenti:
Prof. Eleonora Ceccherini (professore associato di Diritto costituzionale, Università di
Genova)
Prof. Alfonso Celotto (professore ordinario di Diritto costituzionale, Università Roma Tre)
Prof. Tommaso Edoardo Frosini (professore ordinario di Diritto pubblico comparato,
Università Suor Orsola Benincasa, Napoli)
Prof. Massimiliano Montini (professore associato di Diritto dell'Unione europea, Università
di Siena)
Dott. Nicola Vizioli (ricercatore di Istituzioni di diritto pubblico, Università di Siena)
Consiglio dei docenti
Prof. Marc Carrillo (professore ordinario di Diritto costituzionale, Università di Barcellona)
Prof. Eleonora Ceccherini (professore associato di Diritto costituzionale, Università di
Genova)
Prof. Alfonso Celotto (professore ordinario di Diritto costituzionale, Università Roma Tre)
Prof. Victor Ferreres Comella (professore associato di Diritto costituzionale, Università
Pompeu Fabra di Barcellona)
Prof. Tommaso Edoardo Frosini (professore ordinario di Diritto pubblico comparato,
Università Suor Orsola Benincasa, Napoli)
Prof. Tania Groppi (professore ordinario di Istituzioni di diritto pubblico, Università di
Siena)
Prof. Massimiliano Montini (professore associato di Diritto dell'Unione europea, Università
di Siena)
Prof. Angelo Rinella (professore ordinario di Diritto pubblico comparato, Università
LUMSA, Roma)
Dott. Nicola Vizioli (ricercatore di Istituzioni di diritto pubblico, Università di Siena)

Programma formativo
I dottorandi del primo, del secondo e del terzo anno sono impegnati:
1) in un’attività di spoglio e di realizzazione di abstract, poi inseriti nella banca dati online
Constitutional Review Articles (Co.R.A.), di articoli pubblicati nelle principali riviste giuridiche
italiane e straniere; tre di questi articoli sono selezionati da ciascun dottorando e presentati
oralmente con cadenza mensile in occasione degli incontri di dottorato;
2) in un’attività di redazione di un notiziario relativo ai principali eventi di rilievo costituzionale
rinvenibili nel diritto comparato; tale attività, sulla quale si concentrano particolarmente i dottorandi
del primo anno, è finalizzata a fornire ai dottorandi la padronanza degli strumenti informatici di
ricerca giuridica su scala mondiale e a migliorare l’esposizione scritta. Le notizie, infatti, pubblicate
in un primo momento su un bollettino trimestrale sul web (Palomar), confluiscono poi, in parte,
come cronache nella rivista Diritto pubblico comparato ed europeo (editore Giappichelli).
3) in un’attività di redazione di un notiziario concernente i principali eventi di rilievo
costituzionale nell’ordinamento italiano; le notizie sono quindi pubblicate su un bollettino
trimestrale in lingua inglese sul web (Palomar Italy) e sono poi inviate alla redazione della rivista
International Journal of Constitutional Law ai fini della selezione per la sezione “Constitutional
Developments”;
4) nella partecipazione alla Summer School annuale (Corso di formazione superiore in diritto
costituzionale), organizzata dal dottorato nella prima metà di settembre.
Primo anno - L’obiettivo del primo anno di corso è quello di fornire ai dottorandi gli strumenti
metodologici della comparazione e delle ricerca giuridica, oltre ad una conoscenza delle principali
problematiche relative alle linee di ricerca del dottorato. A tal fine è essenziale la partecipazione a
tutte le attività didattiche e scientifiche organizzate nell’ambito del dottorato. Alle lezioni
specificamente indicate al punto precedente, si aggiungono i) Case Law: esercitazioni guidate da un
docente, relative a casi giurisprudenziali italiani, stranieri e di corti sovranazionali, a cui fa seguito
una discussione anche con i dottorandi del secondo e del terzo anno; ii) presentazione di ricerche
svolte nel corso dell’anno e di eventuali contributi in corso di pubblicazione.
Secondo anno - Durante il secondo anno l’obiettivo formativo è costituito principalmente
dall’acquisizione degli strumenti della comunicazione giuridica e, in particolare, della capacità di
redazione di un articolo giuridico. Pertanto, accanto all’attività didattica e alle attività formative del
primo anno, a cui i dottorandi del secondo anno continueranno a prendere parte, sia pure con minore
intensità, essi svolgeranno attività ulteriori, quali: a) la preparazione di interventi a convegni
nazionali e internazionali; b) la redazione di almeno un articolo giuridico. Elemento caratterizzante
del secondo anno è lo svolgimento di un periodo di studio all’estero. Durante questo periodo i
dottorandi dovranno seguire corsi e seminari presso l’università ospitante, e realizzare una ricerca
su un tema preventivamente concordato con il direttore scientifico.
Terzo anno - Nel terzo anno il percorso formativo dei dottorandi sarà articolato principalmente
intorno alla preparazione della tesi di dottorato. La tesi di dottorato dovrà essere approvata nella sua
struttura dal direttore scientifico della sezione e seguita da un docente di riferimento esperto in
materia.
Dottorandi
XXII ciclo
Elisa Ciardelli

XXIII ciclo
Gianluca Gentili
XXIV ciclo
Gabriella Angiulli
Cristina Fasone
XXV ciclo
Francesco Saitto
Renato Ibrido
Luca Marfoli
XXVI ciclo
Anna Maria Lecis Cocco-Ortu
Elena Sorda
Marta Cerroni
I dottorandi attualmente coinvolti nella redazione della tesi di dottorato (di cui si allega lo
schema) sono:
Gabriella Angiulli (in regime di sospensione del dottorato dall’8 febbraio al 25 aprile 2011 per
gravi motivi di salute);
Elisa Ciardelli;
Cristina Fasone

GABRIELLA ANGIULLI
Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea da parte dei Giudici
costituzionali degli Stati membri
PARTE I - UN QUADRO DI RIFERIMENTO
1. Il diritto comunitario negli ordinamenti degli Stati membri
Nel primo capitolo si affronta brevemente un argomento classico del diritto costituzionale, sul quale
notevole è stato il contributo della dottrina, ossia quello della posizione assunta dal diritto
dell’Unione europea negli ordinamenti degli Stati membri. La scelta di aprire il lavoro con questo
tema è dovuta alla consapevolezza che questo rappresenta uno sfondo imprescindibile per il seguito
della ricerca. I rapporti tra la CGUE ed i giudici costituzionali nazionali, infatti, si sono delineati
lungo il cammino decennale dell’integrazione europea prevalentemente proprio nello svolgersi tra
questi di un dialogo, mantenutosi fino ad ora “a distanza”, sul terreno della ormai tradizionale
contrapposizione fra la primazia del diritto comunitario e i c.d. controlimiti.
2. Il rinvio pregiudiziale
Il capitolo sul rinvio pregiudiziale mira a ricostruire l’istituto in tutti i suoi aspetti, se pure tramite
una trattazione sintetica, come è inevitabile in una sede non dedicata esclusivamente a questo
argomento. Un’attenzione particolare viene dedicata, tuttavia, ad alcuni profili che si ritiene abbiano
un interesse specifico nell’ambito di questa ricerca. In primo luogo vengono approfondite le origini
dell’istituto e le vie che hanno portato all’introduzione dell’allora art. 177 nel Trattato istitutivo
della Comunità Economica Europea, tra le quali, non trascurabile, l’esperienza delle Corti
costituzionali di alcuni Stati membri che potevano per l’appunto essere adite in via pregiudiziale. In
secondo luogo, particolare attenzione è dedicata all’oggetto della domanda pregiudiziale, ossia
l’interpretazione o la validità, rispettivamente, delle disposizioni dei trattati oppure dei trattati e
degli atti delle istituzioni comunitarie, mettendo in risalto i limiti procedurali che riguardano la
domanda per l’accertamento della validità. Infine, un rilievo particolare è riservato alla trattazione
del terzo comma dell’art. 267 TFUE che che sancisce l’obbligo di rivolgersi alla Corte per gli
organi giurisdizionali nazionali avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso
giurisdizionale di diritto interno. A conclusione del capitolo sul rinvio pregiudiziale, si producono e
si commentano i dati relativi al ricorso al rinvio pregiudiziale da parte dei giudici nazionali.
PARTE II - IL RICORSO AL RINVIO PREGIUDIZIALE DA PARTE DEI GIUDICI
COSTITUZIONALI NAZIONALI
1. Il metodo di analisi
In apertura della seconda parte del lavoro, dedicata allo studio con metodo empirico del rinvio
pregiudiziale da parte dei giudici costituzionali alla CGUE, si propongono delle note metodologiche
sullo svolgimento della ricerca.
L’obiettivo è quello di studiare il fenomeno del rinvio pregiudiziale da parte dei giudici
costituzionali alla CGUE soprattutto attraverso l’analisi della giurisprudenza dei giudici
costituzionali stessi ed, in particolare, ove presenti, delle decisioni recanti il rinvio al Giudice del
Lussemburgo. Due esigenze, tuttavia, rendono necessario allargare il campo di indagine rispetto alle
mere ordinanze di rinvio: per un verso, quella di ricercare nella giurisprudenza delle corti
costituzionali che non hanno ancora applicato l’art. 267 TFUE eventuali affermazioni che
esplicitino una posizione dell’organo in relazione ad un potenziale rinvio; per altro verso, la
necessità di ricercare “variabili indipendenti” negli ordinamenti, che contribuiscano a spiegare il
ricorso limitato all’istituto del rinvio pregiudiziale da parte dei giudici costituzionali, oltre che

l’inattesa composizione del gruppo di Paesi le cui corti hanno fino ad ora sollevato questioni in via
pregiudiziale dinanzi alla CGUE.
La fase di analisi più strettamente empirica, finalizzata a raccogliere i dati e le informazioni
necessari ad una successiva fase ricostruttiva, può a sua volta essere distinta in quattro fasi.
A. Individuazione delle corti da prendere in considerazione.
L’individuazione dell’organo da prendere in considerazione per ogni Stato membro è estremamente
semplice per gli ordinamenti che presentano un modello accentrato di giustizia costituzionale. Più
complessa e degna di ulteriore indagine si rivela l’analisi per gli ordinamenti con controllo di
costituzionalità diffuso.
Dall’analisi potrà escludersi un unico Stato membro in considerazione del fatto che la Costituzione
vieta espressamente il controllo di costituzionalità da parte dei giudici: i Paesi Bassi.
B. Elaborazione di un profilo per ogni organo giurisdizionale considerato
Si prendono in considerazione i caratteri fondamentali del sistema di giustizia costituzionale quali le
norme che possono costituire l’oggetto e il parametro del giudizio di legittimità costituzionale,
nonché le vie di accesso al giudice costituzionale.
Il fine è quello di poter meglio definire il tipo, ed - approssimativamente - la mole, di casi nei quali
il giudice costituzionale di ogni Stato membro può trovarsi di fronte all’esigenza di ricorrere ad un
rinvio pregiudiziale alla CGUE.
C. Ricostruzione dei rapporti tra diritto UE e diritto interno in ogni Stato membro considerato
Si prendono in considerazione la posizione riconosciuta ai Trattati istitutivi e al diritto derivato
dell’Unione europea nell’ordinamento, il riconoscimento della primazia e l’eventuale opposizione
di controlimiti nelle disposizioni costituzionali e nelle pronunce giurisprudenziali delle corti di
rango più elevato.
D. Selezione e analisi delle sentenze.
Si analizzano le pronunce dei giudici costituzionali nazionali, dalle quali si potranno cogliere gli
spunti per poter dare una interpretazione del fenomeno del limitato ricorso da parte di questi
specifici organi giurisdizionali alla Corte del Lussemburgo.
I dati e le informazioni raccolte vengono organizzati in due categorie distinte, per un verso
prendendo a riferimento i casi giurisprudenziali, per l’altro gli organi giurisdizionali.
Le informazioni considerate rilevanti in relazione alle singole sentenze analizzate riguardano,
principalmente, il tipo di procedimento, l’oggetto e parametro del giudizio di legittimità
costituzionale, la materia ed il tipo di domanda pregiudiziale (finalizzata all’interpretazione o
all’accertamento della validità della disposizione di diritto dell’UE), oltre che l’esito della vicenda
giudiziaria.
Le informazioni considerate in riferimento agli organi giurisdizionali o ai singoli ordinamenti, a
seconda che per uno Stato ne venga preso in esame uno o più d’uno, concernono gli aspetti
strettamente quantitativi, quali numero e frequenza dei rinvii e quelli qualitativi quali il tipo o i tipi
di procedimento e nell’ambito dei quali vi sono stati i rinvii, le materie toccate, le motivazioni
eventualmente addotte al rinvio ed eventuali limitazioni della possibilità di effettuare il rinvio
pregiudiziale a determinate procedure o materie. In questo contesto, per gli ordinamenti dotati di un
modello di controllo di costituzionalità diffuso si rende necessaria la previa selezione dei
constitutional cases tra quelli nell’ambito dei quali le Corti supreme hanno effettuato un rinvio
pregiudiziale.
2. I giudici costituzionali che hanno effettuato rinvii pregiudiziali; 3. I giudici costituzionali
che hanno ammesso la possibilità di effettuare rinvii pregiudiziali; 4. I giudici costituzionali
che hanno escluso la possibilità di effettuare rinvii pregiudiziali
I dati ottenuti attraverso la fase empirica dello studio vengono presentati nei restanti capitoli della
seconda parte del lavoro dopo una opportuna rielaborazione. Gli esiti della ricerca sono presentati
distinguendo gli ordinamenti in base al fatto che vi sia già stato o meno da parte dei giudici
costituzionali il ricorso all’istituto di diritto comunitario in questione, e, più in generale, alla

posizione assunta in relazione ad esso, oltre che tenendo conto della natura accentrata o diffusa del
modello di giustizia costituzionale.
Si distinguono, dunque, in prima battuta, quattro categorie di giurisdizioni nazionali:
i) quelle che hanno già effettuato il rinvio pregiudiziale alla CGCE, tra le quali distinguere
le corti costituzionali (Austria, Belgio, Italia e Lituania) e le corti supreme (Cipro,
Danimarca, Estonia, Finlandia, Irlanda, Regno Unito, Svezia);
ii)
iii)
quelle che ne hanno ammessa la possibilità (Portogallo, Polonia e Slovenia);
quelle che ne hanno espressamente negato la possibilità (Spagna e Francia) e quelle che
non si sono ancora espresse in merito.
L’organizzazione di questi capitoli sarà soggetta a modifiche ove i risultati dell’analisi empirica
svolta mostrassero delle evidenze che si ritiene opportuno mettere in rilievo anche attraverso una
diversa struttura del testo.
PARTE III - IL RINVIO PREGIUDIZIALE: UN’OPPORTUNITÀ RESPINTA PER I GIUDICI
COSTITUZIONALI?
1. Alla ricerca delle ragioni di un ricorso limitato al rinvio pregiudiziale da parte dei giudici
costituzionali
Si sviluppano delle considerazioni sulla scorta di quanto emerso dalla ricerca empirica cercando,
per un verso, di individuare delle tendenze nel ricorso al rinvio pregiudiziale da parte dei giudici
costituzionali e, d’altra parte, di spiegare le ragioni di un limitato ricorso all’istituto. Si vuole
giungere, in particolare, a proporre una posizione sulla ragione di massima che è alla base del dato
oggettivo, ossia se il numero limitato di rinvii da parte dei giudici costituzionali sia da attribuire
prevalentemente a circostanze ordinamentali che, ad esempio, rendano raro - se non impossibile -
che una norma di un trattato o di un atto delle istituzioni dell’UE sia coinvolto in un giudizio di
legittimità costituzionale, oppure se il fenomeno sia da attribuire ad una scelta dei giudici nazionali
dovuta alla diffidenza nei confronti della Corte del Lussemburgo. A questo fine appare feconda, tra
l’altro, la possibilità di comparare quanto emerso dall’analisi dell’approccio delle corti
costituzionali e delle corti supreme al rinvio pregiudiziale.
2. Il rinvio pregiudiziale alla CCGUE e i giudici costituzionali nell’Europa post-Lisbona
Nel capitolo conclusivo si guarda al rinvio pregiudiziale come ad un prezioso canale di dialogo tra
il giudice comunitario ed i giudici costituzionali degli Stati membri. Ciò è tanto più vero in questa
fase dell’integrazione nella quale, attraverso l’attribuzione di valore giuridico vincolante alla Carta
di Nizza, la tutela dei diritti fondamentali, naturale punto di incontro con i giudici costituzionali, è
stata attratta nella sfera di competenza del giudice comunitario. Un corretto funzionamento di un
"veicolo" delle tradizioni costituzionali nazionali verso Lussemburgo, quale è il rinvio
pregiudiziale, potrebbe rappresentare un importante contributo allo sforzo che la CGUE è chiamata
a svolgere nel delineare i fondamenti della giurisprudenza europea in fatto di diritti fondamentali,
permettendole di raggiungere un equilibrio tra le tradizioni nazionali ed uno standard europeo. In
questo contesto, un rifiuto volontario del dialogo diretto con la CGUE tramite il rinvio pregiudiziale
potrebbe trasformarsi, per i giudici nazionali, da un modo per affermare la sovranità nazionale in un
modo per autoescludersi dalla formazione di un patrimonio costituzionale comune europeo fondato
sul pluralismo.
Guardando al rinvio pregiudiziale come ad uno strumento a ciò finalizzato, e non solo all’uniforme
applicazione del diritto comunitario, quale era stato inizialmente concepito, si può inoltre
prefigurare l’ipotesi di uno strumento analogo al rinvio pregiudiziale "a ruoli invertiti": nel quale
cioè sia la CGUE, in determinate circostanze, a poter rivolgere delle domande ai giudici
costituzionali nazionali.

In queste riflessioni si riprende anche l’autorevole dottrina che ha proposto una comparazione tra la
CGUE e le corti supreme degli Stati federali, quanto alla possibilità di confrontarsi con le corti
statali in materia costituzionale.

ELISA CIARDELLI
Il diritto all'educazione del minore straniero in Spagna e Italia
La scelta del tema proposto per la tesi di dottorato si fonda sulla rilevanza assunta negli ultimi anni
dal fenomeno immigratorio, in due ordinamenti che per molto tempo hanno conosciuto soltanto
l'esperienza emigratoria di molti dei propri cittadini verso altri Paesi. In particolare, si è pensato di
focalizzare l'attenzione su uno degli aspetti che in Italia sono stati al centro del dibattito politico nel
2009, quando il Parlamento ha intrapreso un percorso di modifica di alcune parti del Testo Unico
sull'immigrazione con il fine di limitare il godimento di taluni diritti agli stranieri irregolarmente
presenti sul territorio statale. Secondo le modifiche apportate dalla Legge n. 94 del 2009 al 2°
comma dell'art. 6 del suddetto T. U., sembrerebbe infatti che il diritto all'educazione del minore
straniero figlio di genitori irregolari debba limitarsi alla scuola dell'obbligo: dopo questo momento,
infatti, per l'iscrizione del il figlio a scuola, il genitore sarebbe tenuto ad esibire un documento
attestante la regolarità della sua presenza in Italia. Nell'attesa che, sul punto, intervenga la
giurisprudenza costituzionale, si è pensato di analizzare l'esperienza spagnola; in Spagna, infatti, sul
riconoscimento del diritto all'educazione del minore straniero figlio di genitori irregolari è
intervenuto il Tribunale costituzionale con la sent. 236/2007, la quale, con una pronuncia di
incostituzionalità, ha stabilito che ai minori, ancorché irregolari, debba essere garantito il diritto di
accesso non solo alla scuola dell'obbligo, ma anche all'istruzione non obbligatoria.
Partendo dalla considerazione secondo cui, in molti casi, il progetto migratorio degli immigrati si
converte da transitorio a definitivo, la tesi intende dimostrare come l'integrazione fra le persone
nasca fra i banchi di scuola, passando per la conoscenza ed il rispetto delle culture.
1) Introduzione
2) La condizione giuridica dello straniero in Spagna e Italia
In questo capitolo si analizzerà la disciplina relativa alla condizione giuridica dello straniero nel
contesto italiano e spagnolo, partendo dai due testi costituzionali e dalla loro interpretazione da
parte della giurisprudenza costituzionale, per poi passare agli interventi legislativi che si sono
succeduti nei due ordinamenti nel corso degli anni e che hanno via via modificato il T. U.
sull'immigrazione del 1998 (per l'Italia) e la Legge Organica 4/2000 (per la Spagna), tuttora vigenti.
2.1) Premessa
2.2) Difficoltà definitorie rispetto alla nozione di straniero
2.3) Le disposizioni costituzionali ed il ruolo del diritto internazionale
2.4) L'evoluzione della condizione giuridica dello straniero in Spagna e Italia: l'intervento
della giurisprudenza e della dottrina a partire dalla Costituzione
2.4.1) La portata del rinvio alla legge nei due ordinamenti
2.4.1.1) Le difficoltà interpretative nel sistema spagnolo: la configurazione legale dei diritti
degli stranieri come alternativa alla “decostituzionalizzazione” ed il legame con la dignità
umana
2.4.1.2) Il concetto di “libertà pubbliche” contenuto nel 1° comma dell'art. 13 Cost. spagnola

2.4.2) Il principio personalista dell'art. 2 Cost. italiana come parametro di interpretazione dei
diritti fondamentali dello straniero
2.5) La risposta del legislatore alla chiamata in causa da parte della Costituzione: l'attuazione
normativa dei diritti del non cittadino
3) La condizione giuridica del minore straniero in Spagna e Italia
In questo capitolo si tratterà la condizione giuridica del minore straniero nel contesto italiano e
spagnolo, facendo riferimento alle previsioni del diritto internazionale, alle disposizioni contenute
nelle leggi che, nei due Paesi, disciplinano la condizione dello straniero, nonché alla giurisprudenza,
di merito e di legittimità.
3.1) Profili costituzionali della condizione del minore
3.2) Il minore straniero nella normativa in materia di immigrazione e nella giurisprudenza
3.2.1) Il diritto del minore a vivere nel Paese di accoglienza con i genitori
3.2.1.1) Le deroghe all'obbligo di allontanamento dello straniero irregolare per il genitore di
minore
3.2.2) Il minore straniero non accompagnato
4) Il diritto all'educazione del minore straniero
In questo capitolo si prenderà in considerazione il diritto all'educazione per come è concepito nelle
fonti internazionali a carattere universale e regionale, soffermandomi particolarmente sulle
previsioni contenute nel Protocollo 1 alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (sotto il duplice
profilo del diritto all'istruzione e del diritto dei genitori ad ottenere per i figli un'educazione
conforme alle loro convinzioni religiose e filosofiche), che analizzerò anche alla luce di alcune
sentenze della Corte di Strasburgo; successivamente esaminerò le norme che, in Italia e Spagna,
disciplinano il diritto all'educazione ed infine mi soffermerò sull'analisi della misura in cui tale
diritto viene riconosciuto ai minori stranieri, figli di genitori presenti sul territorio italiano in
maniera regolare o irregolare.
4.1) Il diritto all'educazione nel diritto internazionale universale
4.2) Il diritto all'educazione nel contesto europeo: in particolare, l'art. 2 del Protocollo alla
Convenzione europea dei diritti dell'uomo e la sua interpretazione giurisprudenziale
4.3) Il diritto all'educazione in Italia e Spagna fra diritto di libertà e diritto sociale
4.4) Il diritto all'educazione del minore straniero in Italia e Spagna.
5) L'integrazione scolastica come base per l'integrazione sociale dello straniero
In questo capitolo ci si soffermerà sull'integrazione scolastica del minore straniero come
fondamento per l'integrazione dello straniero tout court inteso nella società. Partendo dal dibattito
sorto a livello europeo sulle differenze educative legate alle tradizioni culturali di origine dei
minori, per lo più legate all'appartenenza religiosa, e facendo riferimento ad alcuni ordinamenti

caratterizzati da una consolidata esperienza immigratoria, si indagheranno – de iure condito e de
iure condendo – alcuni percorsi di integrazione sociale degli stranieri e, soprattutto, delle cd.
“seconde generazioni”.
5.1) Diritto all'educazione, integrazione e appartenenza religiosa. La questione del velo
islamico e le pronunce della Corte di Strasburgo
5.2) La Spagna e l'Italia tra Francia e Regno Unito
5.2.1) L'integrazione nelle Comunità Autonome e nelle Regioni
La normativa spagnola e quella italiana in materia di cittadinanza. Prospettive di riforma
6) Conclusioni

CRISTINA FASONE
Sistema delle Commissioni parlamentari e forme di governo
La scelta del tema proposto per la tesi di dottorato è dovuta innanzitutto al preoccupante “stato
di salute” in cui versano i Parlamenti, apparentemente senza particolari distinzioni derivanti dalla
forma di governo (ma occorre valutare se, invece, tale profilo abbia una qualche incidenza) e in
relazione all’esercizio della funzione prevalente che si è soliti riconoscere loro, quella legislativa
(oltre al problema della crisi della rappresentanza che, però, qui non si intende prendere in esame).
In particolare si ritiene interessante valutare quale ruolo svolgano le Commissioni parlamentari,
anche in ragione dell’importanza da loro assunta nell’attività parlamentare nel corso degli ultimi
due secoli, nell’ambito del rapporto Parlamento-Esecutivo (quindi considerando anche la funzione
di controllo e di indirizzo da esse svolta). Si intende valutare in che misura una determinata forma
di governo influenza l’assetto e le funzioni delle Commissioni e quindi la “forza” del Parlamento e
quanto contano, invece, relativamente alla dialettica tra il Parlamento e l’Esecutivo, le prerogative
delle Commissioni e i loro rapporti con l’Esecutivo, attraverso l’analisi delle norme di procedura e
delle prassi parlamentari.
Gli studi di diritto comparato in tema sono pochissimi, pressoché tutti riconducibili al contributo
della dottrina straniera. La maggior parte di essi, peraltro, risale al periodo antecedente e a quello
immediatamente successivo alla Seconda Guerra mondiale ed è comunque limitato allo studio di
due o tre ordinamenti (soprattutto la Francia, il Regno Unito e gli Stati Uniti).
1. Strumenti di analisi delle forme di governo: un’introduzione
- Introduzione allo studio delle forme di governo
- I contributi che fungono da premessa allo studio delle forme di governo contemporanee
- Le teorie classiche delle forme di governo: in particolare, il contributo di Mortati
- Forme di governo e modelli di democrazia: il contributo di Lijphart e la rivisitazione di
Volpi
- Forme di governo e partiti politici
- Forme di governo e investitura popolare
- Forme di governo e sistemi elettorali
- Forme di governo e scioglimento delle Camere
- Forme di governo e Capo dello Stato
- Forme di governo e ruolo dell’Opposizione parlamentare: il contributo di De Vergottini
- Forme di governo e ruolo del Presidente di Assemblea: il contributo di Torre
- Le forme di governo in negativo: ovvero cosa il giurista dovrebbe escludere dalla loro
analisi, secondo il contributo di Luciani
- Una proposta di analisi delle forme di governo in positivo: il rapporto con il sistema delle
Commissioni parlamentari
2. Le Commissioni parlamentari come strumento di organizzazione razionale del lavoro
parlamentare
Nel primo capitolo si è pensato di esaminare le teorie che hanno inciso direttamente o
indirettamente sugli studi inerenti alla “statica parlamentare” e quindi alla struttura dei Parlamenti.
Dai fondamentali scritti di Platone e Aristotele sulle “dimensioni ottimali” delle Assemblee, alle
riflessioni di Adam Smith e di Madison (in particolare nel Federalist Paper n. 55) nonché le
implicazioni derivanti dalla teoria della volontà generale di Rousseau e, più recentemente, dalla

teoria dei comitati di Sartori e dalle analisi sui costi e i benefici connessi all’azione collettiva (J.
Buchanan e G. Tullock).
Quindi si è ritenuto opportuno considerare alcuni contributi italiani e stranieri (ad. esempio le
opere di L. Galateria, di Sartori e di K.C. Wheare) che, sebbene non si concentrino esclusivamente
sulle Commissioni parlamentari, forniscono un quadro teorico di riferimento per comprendere le
regole relative alla composizione, alle modalità di funzionamento e ai poteri degli organi collegiali.
Infine, si darà conto delle riflessioni dottrinali dedicate alla necessità delle Commissioni per il
razionale funzionamento dei Parlamenti contemporanei (in questo senso v. Pasquino, Pelizzo e
Verzichelli).
3. L’evoluzione storica delle Commissioni parlamentari nei rapporti con il Governo
In questo capitolo si è pensato di dar conto, ricorrendo alla comparazione diacronica, della
trasformazione dei rapporti tra Commissioni parlamentari ed Esecutivi dalla nascita dei primi
Parlamenti (a partire dalla lotta tra la Corona e il Parlamento in Inghilterra), passando per la fase
costituente negli Stati Uniti e quella rivoluzionaria in Francia, il Parlamento dell’Italia liberale fino
alla Seconda Guerra mondiale (con i dovuti adattamenti a seconda degli Stati e dei regimi politici).
L’analisi è condizionata più in generale anche dall’evoluzione delle funzioni dei Parlamenti, dalla
trasformazione delle forme di governo e dalla contrastata affermazione della forma di Stato
democratico pluralista (con i riflessi sulla legge e sulla natura prevalentemente legislativa delle loro
funzioni).
4. Commissioni parlamentari e forme di governo in relazione alla “statica” e alla
“dinamica” parlamentare
Nel terzo capitolo si è pensato di proporre una tassonomia dei modelli di Commissioni
parlamentari.
Il metodo di ricerca utilizzato si basa non solo sull’analisi del formante dottrinale, ma anche di
quello legislativo e giurisprudenziale che naturalmente assumono un valore diverso a seconda degli
ordinamenti oggetto di esame. A tal riguardo, appare preferibile procedere ad una trattazione della
materia per istituti, anziché per Paesi. Pertanto, per ciascun istituto, si prenderanno specificamente
in considerazione i seguenti ordinamenti: Francia, Italia, Regno Unito, Stati Uniti e, laddove
ritenuto un utile termine di paragone, l’Unione europea. Da questo punto di vista, l’inclusione
dell’Unione europea, che è difficilmente riconducibile alle classificazioni tradizionali sulle forme di
governo, si ritiene interessante coglierne le caratteristiche distintive, a fronte di un anomalo
bicameralismo e di un’istituzione, quale il Parlamento europeo, di cui, da un lato, si tende a
contestare la natura di organo democratico; dall’altro, se ne enfatizza la trasformazione, oggi, in uno
dei Parlamenti “più forti” del mondo.
Nella tesi si farà altresì riferimento ad alcuni Paesi sudamericani (in particolare, Argentina e
Messico), al Canada, alla Germania e alla Spagna, ma per profili specifici. La scelta dei Paesi è
giustificata dalla opportunità di tenere in considerazione ordinamenti democratici e maggiormente
rappresentativi per ciascuna delle forme di governo tradizionalmente indicate dalla dottrina.
L’analisi si sviluppa considerando due ordini di profili:
4.1 Profili strutturali
Si affronterà innanzitutto la questione della composizione delle Commissioni, facendo
riferimento al regime delle incompatibilità tra cariche governative e mandato parlamentare;
quindi si tratterà del riconoscimento di specifici ruoli in Commissione (ad es. quelli di
parliamentary secretaries); della presenza del Governo in Commissione e dell’articolazione

delle competenze delle Commissioni in relazione ai Ministeri, profilo su cui incide
notevolmente anche il numero delle Commissione istituite. Un elevato numero di Commissioni
permanenti di piccole dimensioni, infatti, tendenzialmente rivela l’esistenza di un sistema di
Commissioni piuttosto debole.
Inoltre, sempre sotto il profilo dei rapporti col Governo, un altro indicatore interessante risulta
essere quello basato sulla presenza e sulla effettiva applicazione di norme che configurino un
vero e proprio sistema di Commissioni: se esse operano in modo coordinato tra loro o se,
invece, mancano forme di dialogo.
I criteri che si prendono in considerazione nella tassonomia sono i seguenti:
- Commissioni parlamentari o miste
- Commissioni permanenti o speciali
- Commissioni specializzate o con competenza generale
- (brevemente) Commissioni di inchiesta
- Commissioni di natura bicamerale o monocamerale
- Comitati di conciliazione
- le dimensioni delle Commissioni e le loro modalità di nomina e di composizione
- il ruolo del Presidente di Commissione e la presenza di un organo parlamentare di
rappresentanza dei Presidenti delle Commissioni
- il regime di pubblicità dei lavori delle Commissioni
4.2 Profili funzionali:
- distinzione tra Commissioni a seconda del grado di autonomia loro accordato nei confronti
della rispettiva Assemblea e del Presidente di Assemblea. Tale autonomia può essere “misurata”
tenendo conto della natura di tutte o di alcune Commissioni parlamentari come organi
costituzionalmente necessari, eventualmente anche con poteri garantiti in Costituzione, come organi
la cui disciplina è rimessa alle leggi, al regolamento parlamentare o, come per le Commissioni
speciali, ad una deliberazione del Parlamento stesso; considerando la titolarità di un mero potere di
deliberazione o, viceversa, di decisione delle Commissioni; in generale tenendo conto di una lettura
del rapporto tra Assemblea e Commissione come rapporto “principale-agente”, considerando in
particolare quanto sostenuto da una parte della dottrina italiana tra gli inizi del secolo e gli anni
Sessanta del Novecento circa l’assenza di una configurazione giuridica autonoma delle
Commissioni rispetto alla Camera di appartenenza e allo svolgimento delle loro attività (specie poi
per le Commissioni in sede legislativa) su delega dell’Assemblea.
- brevemente, può essere utile dare conto della tipologia elaborata da R. Fenno in
Congressmen in Committees, 1973 - tenuta in considerazione da tutta la dottrina statunitense in
materia - tra Commissioni orientate alla rielezione (Reelection Oriented Committees), Commissioni
orientate al potere (Power Oriented Committees), Commissioni orientate alle politiche pubbliche
(Policy Oriented Committees)
- distinzione tra Commissioni che svolgono esclusivamente funzioni di controllo e
conoscitive, Commissioni che partecipano al procedimento legislativo, Commissioni che svolgono
entrambe le funzioni.
5. L’incidenza delle Commissioni parlamentari sulla forma di governo: attori cooperativi
o veto player?
- Le fonti di informazione delle Commissioni: il rischio dell’asimmetria informativa rispetto
al Governo. Il loro potere di chiedere ed ottenere informazioni (caso delle Commissioni di
inchiesta).

- Il potere di agenda setting, considerando qui sia la capacità di incidere sulla selezione e
sull’ordine di trattazione delle issues rilevanti per il Governo quanto, viceversa, il potere detenuto
dalle Commissioni nell’ambito della programmazione dei lavori parlamentari.
- Il ruolo delle Commissioni nel procedimento legislativo. Si è pensato di includere anche la
trattazione di questo argomento, essendo vitali per la tempestività e per l’efficace attuazione del
programma di Governo la ripartizione dei tempi tra Aula e Commissioni, la fase o le fasi nelle quali
le Commissioni intervengono e le modalità del loro intervento sul disegno di legge e sugli
emendamenti presentati.
- Il ruolo delle Commissioni nelle procedure finanziarie, considerando che nella gran parte
degli ordinamenti tali procedure, pur determinando come atto finale l’approvazione di una legge,
sono procedimenti “duali” con regole differenziate rispetto al procedimento legislativo “ordinario”.
- Il ruolo delle Commissioni nelle procedure di partecipazione alla determinazione della
politica estera (e dell’Unione europea) al tempo della globalizzazione.
- Il ruolo delle Commissioni sulle nomine governative.
- Il ruolo delle Commissioni e la valutazione di alcune politiche pubbliche (considerando sia
l’esame dei programmi e delle Relazioni che il Governo è tenuto a presentare in Parlamento – in
aggiunta alle informazioni già autonomamente acquisite e trattate al primo punto – sia con
riferimento all’esame sugli schemi di atti normativi del Governo.
6. Commissioni “forti” e Commissioni “deboli” rispetto al Governo
- Le conseguenze sullo “stato di salute” delle Istituzioni parlamentari rispetto a due
profili: la trasparenza dei lavori parlamentari e, quindi, la capacità dei Parlamenti di
essere ancora arene del dibattito pubblico e un punto di contatto, soprattutto attraverso le
Commissioni, tra società civile e Istituzioni; la valorizzazione del ruolo del Parlamento
attraverso funzioni diverse da quella legislativa, funzioni che hanno il loro baricentro
nelle Commissioni.
- Le conseguenze sullo “stato di salute” dei Governi: il potere di veto e di decisione delle
Commissioni.
- Conclusioni. Commissioni parlamentari e forme di governo: qual è la variabile
indipendente?