Quattro novità in tema di emergenze e ordinanze ... - Gruppo di Pisa

GIOVANNA RAZZANO
Quattro novità in tema di emergenze e ordinanze “di protezione civile”
1. Lo studio del Comitato per la legislazione presentato il 23 novembre 2010. – 2. Il ruolo del
Parlamento nel controllo delle emergenze. - 3. L’ultimo “decreto milleproroghe”, convertito nella
legge 26 febbraio 2011 n. 10. – 4. La sentenza n. 115 del 2011 della Corte costituzionale. – 5. La
direttiva della Presidenza del Consiglio del 14 marzo 2011.
1. - In tema di “emergenze amministrative” 1 e di ordinanze c.d. “di protezione civile”,
adottate per calamità, catastrofi, grandi eventi ed altri eventi che, per intensità ed estensione,
debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari 2 , meritano di essere segnalate alcune
novità, maturate fra la fine del 2010 e i primi mesi del 2011.
Si tratta di quattro fatti, fra loro apparentemente scollegati, tutti in grado, comunque, di
esercitare un peso sulla prassi della gestione delle emergenze nel nostro ordinamento. Su di essi ci
si soffermerà nelle prossime pagine, considerandoli in ordine cronologico.
In primo luogo è degno di attenzione lo studio curato Comitato per la legislazione del 23
novembre 2010, in questa XVI legislatura, presentato dall’on. Lino Duilio. La stessa intitolazione di
tale documento - “Il Parlamento di fronte alle procedure, alle strutture e ai poteri
dell’amministrazione dell’emergenza” – rappresenta finalmente un segnale di attenzione del
Parlamento nei confronti di questo fenomeno o, quanto meno, la volontà di considerare in chiave
1 In epoca post-moderna appaiono principalmente due i versanti dell’emergenza: da un lato, quello
concernente la minaccia terroristica; dall’altro, quello concernente l’azione amministrativa derogatoria
dinanzi a contesti difficili. Al contempo sembra di dover revocare in dubbio l’esistenza reale di una netta
distinzione fra emergenze costituzionali ed emergenze amministrative, intendendo con quest’ultima
espressione lo sviluppo del diritto amministrativo dell’emergenza, sviluppatosi soprattutto a partire dalla
legge istitutiva del servizio nazionale di protezione civile n. 225 del 1992. Esso si sostanzia nella possibilità
di adozione di provvedimenti amministrativi derogatori della legislazione vigente, in presenza di situazioni
ingestibili con gli strumenti ordinari. Al riguardo cfr. i contributi dottrinali raccolti in AA.VV., Il diritto
amministrativo dell’emergenza, in Annuario 2005 dell’Associazione italiana dei Professori di diritto
amministrativo, Milano, 2006. Per la tesi che distingue, al contrario, le “emergenze classiche” da quelle del
“diritto amministrativo dell’emergenza”, cfr. C. MARZUOLI, Il diritto amministrativo dell’emergenza: fonti
e poteri, ivi, 5. Rinviamo poi a G. RAZZANO, L’amministrazione dell’emergenza. Profili costituzionali,
Bari, 2010, 19 ss. per una più ampia trattazione delle questioni accennate in questa nota.
2 Utilizziamo qui le medesime espressioni dell’art. 2 della legge n. 225 del 1992, così come modificato dal
d.l. n. 343 del 2001, convertito nella l. n. 401 del 2001. Quest’ultima ha introdotto l’art. 5–bis, per il quale
«le disposizioni di cui all’art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 si applicano anche con riferimento alla
dichiarazione dei grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile e diversi
da quelli per i quali si rende necessaria la delibera dello stato di emergenza».
1

problematica la prassi del proliferare di ordinanze a seguito di dichiarazioni di stato di emergenza o
di “grande evento” 3 .
Nella Premessa a tale studio si afferma che il documento presentato si muove in continuità
ideale con un percorso di approfondimento e riflessione sulla crisi della legge e sulla progressiva
riduzione dei margini d’intervento parlamentare. E si osserva come le ordinanze di protezione civile
si siano andate configurando come un ulteriore strumento di erosione della funzione legislativa e
della centralità della legge 4 .
Il documento stigmatizza, in particolare, come negli ultimi dieci anni tali ordinanze siano
state utilizzate per derogare stabilmente ad ampi e cruciali settori della legislazione: dal diritto
ambientale, all’urbanistica, ai contratti pubblici; e come le decisioni assunte dagli organi
dell’amministrazione straordinaria, fruendo dei poteri eccezionali di protezione civile, abbiano
finito per condizionare in modo crescente e definitivo la regolazione e l’attuazione di importanti
politiche pubbliche.
Servendosi di dati statistici riferiti soprattutto al 2009, il documento approda ad un’analisi
accurata, che evidenzia le principali filiere tematiche, la provenienza soggettiva dei commissari “di
protezione civile”, la durata, la proroga e gli esiti delle amministrazioni straordinarie, distinguendo
anche alcune tipologie di ordinanze e monitorando le intese raggiunte con le Regioni interessate,
previste dalla legge 5 .
3 Emblematico in questo senso è il titolo della recente monografia di A. CARDONE, La normalizzazione
dell’emergenza, Torino, 2011. Fra gli studi più recenti, F. PEDRINI, Le ordinanze contingibili e urgenti in
materia di protezione civile, in AA.VV., La prassi degli organi costituzionali, a cura di A. Barbera-T.F.
Giupponi, in Ann. dir. cost., Bologna 2008, 183 ss.; E. ALBANESI-E. ZACCARIA, Le ordinanze di
protezione civile «per l’attuazione» dei decreti-legge (ed altri scostamenti dalla L. n. 225 del 1992), in Giur.
cost., 2009, 2231 ss.; C. PINELLI, Un sistema parallelo. Decreti-legge e ordinanze d’urgenza
nell’esperienza italiana, in www.associazionedeicostituzionalisti.it; G. MARAZZITA, Il conflitto tra
autorità e regole: il caso del potere di ordinanza, in www.associazionedeicostituzionalisti.it; A. FIORITTO,
Una nuova emergenza: l’alluvione delle ordinanze di Protezione civile, in www.osservatoriosullefonti.it.; S.
AGOSTA, Il potere d’ordinanza contingibile ed urgente quale laboratorio costituzionale a cielo aperto,
Relazione presentata al Convegno dell’Associazione “Gruppo di Pisa” che ha avuto luogo presso l’
Università Milano-Bicocca il 10-11 giugno 2011, su Gli atti normativi del Governo tra Corte costituzionale
e giudici (in questo medesimo volume).
4 Cfr. pag. 67-68 del resoconto della seduta del 23 novembre 2010 del Comitato per la legislazione. Lo
Studio presentato è stato anche oggetto di riflessione nel corso del seminario coordinato dai Proff. U.
Allegretti e D. Sorace su “Le ordinanze di protezione civile. Un esame di casi concreti nella XVI
legislatura”, che ha avuto luogo presso il Dipartimento di Diritto pubblico dell’Università di Firenze, il 4
febbraio 2011, alla presenza dello stesso on. L. Duilio, nell’ambito del programma di seminari promossi dal
Prof. R. Zaccaria presso alcune Università e conclusi con la recente pubblicazione del volume, curato dallo
stesso R. Zaccaria, AA.VV., Fuga dalla legge?, Brescia, 2011.
5 Si tratta del d.lgs. n. 112 del 1998 che, agli artt. 107 e 108, ha previsto l’intesa con le Regioni interessate,
sia per la deliberazione dello stato di emergenza, sia per la predisposizione di piani d’emergenza, sia per
l’emanazione di ordinanze, conferendo alle Regioni e agli enti locali le funzioni amministrative relative
all’attuazione degli interventi necessari per favorire il ritorno alle normali condizioni di vita nelle aree colpite
dagli eventi calamitosi.
2

Di questo studio preme soprattutto dare rilievo ad un passaggio apparentemente marginale
rispetto all’insieme dei dati e delle considerazioni svolte. Si tratta della notazione per cui spesso «la
data delle note, riportata nelle premesse dell’ordinanza, precede di alcuni mesi ed a volte anche di
un anno l’emanazione della stessa, a dimostrazione che l’intervento è il risultato di una
programmazione concertata e meditata tra le varie autorità ed i diversi livelli di governo
interessati, più che una reazione d’impulso ad un evento imprevisto» 6 .
Proprio nelle conclusioni, lo studio rileva inoltre l’esistenza di «un’intensa attività
endoprocedimentale, che precede e segue l’emanazione delle ordinanze, che rivela l’esistenza di
ampie (e spesso lunghe) fasi di coinvolgimento, coordinamento e intesa tra autorità e organismi
pubblici e privati, molto simile a quanto accade nelle procedure ordinarie. Queste attività, del
resto, dimostrano l’effettivo ampio anticipo con cui sono previsti o addirittura programmati gli
interventi o gli eventi oggetto delle ordinanze d’emergenza, e come queste siano sovente il frutto di
una contrattazione meditata tra le varie autorità ed i diversi livelli di governo interessati».
Quel che interessa è che al di là, forse, delle intenzioni degli stessi redattori dello studio,
evidentemente critico nei confronti della gestione delle emergenze, si rende palese il vantaggio, per
così dire, delle ordinanze rispetto alla legge. Le considerazioni svolte rappresentano infatti la
riprova di quella che si potrebbe certamente riconoscere come una delle ragioni dell’attuale crisi
della legge. Infatti, a fronte della difficoltà, per il provvedimento legislativo, di intervenire in modo
appropriato, meditato – e, come si è visto, perfino concertato con altri livelli di governo - rispetto
ad una data situazione problematica, l’ordinanza si presenta indubbiamente, in un’ottica pragmatica,
come la chiave per la soluzione immediata del caso concreto.
Di questo dato occorre tenere conto per ogni riflessione che, dopo il momento valutativo e
critico, si proponga interrogativi che interessino il piano propositivo delle possibili terapie. In
questo senso il documento presenta un rilievo perfino storico, tanto più perché elaborato nell’ambito
di un organo paritetico, quale il Comitato per la legislazione, (composto, com’è noto, da 5
componenti della maggioranza e da 5 dell'opposizione, con presidenza a rotazione), che ha come
obiettivo quello del miglioramento della qualità della regolazione.
2. - La denuncia del fenomeno, condotta in modo scientifico e analitico da un organo
parlamentare, induce ad interrogarsi proprio sul ruolo del Parlamento.
D’altronde è lo stesso documento finale a mostrare come l’organo rappresentativo resti ai
margini rispetto a fenomeni rilevanti sotto il profilo politico ed economico, che in tal modo neppure
arrivano all’attenzione del Parlamento. Nelle conclusioni dello studio si afferma infatti che, da un
lato, le ordinanze sono divenute strumenti per l’attuazione di programmi la cui attuazione assume
6 Pag. 116 del resoconto in pdf della seduta del Comitato per la legislazione del 23 novembre.
3

«un chiaro rilievo politico» e che, dall’altro, le gestioni commissariali agiscono «in una terra
giuridica connotata da eccessiva discrezionalità e al di fuori della necessaria ortodossia
amministrativa».
In realtà non è solo l’«ortodossia amministrativa» ad essere in discussione, quanto
l’ortodossia costituzionale. E un’impostazione del problema che miri a ricercare le cause e ad
individuare i punti deboli della prassi delle emergenze rispetto al principio democratico, alla forma
di Stato e alla forma di governo si pone esattamente in una prospettiva costituzionale.
Quanto al possibile ruolo del Parlamento dinanzi alle emergenze, questo viene in rilievo
almeno sotto due profili: quello dell’erosione della legge da parte delle ordinanze e quello del
controllo del Parlamento sull’operato del Governo, sui suoi commissari, sulle sue ordinanze.
Con riguardo al secondo profilo, sembra opportuna, come altrove illustrato più estesamente 7 ,
una riforma del sistema vigente e della legge sulla protezione civile in particolare. Sia detto per
inciso che una impostazione “riformista” come quella proposta - che punta ad una riforma della
legislazione vigente anziché ad un controllo giurisdizionale più stringente o addirittura ad interventi
dissuasivi e monitori da parte della Presidenza della Repubblica - lungi dall’essere qualificabile
come “romantica” 8 , appare piuttosto, per rimanere in questa metafora, “illuminista”.
Il controllo esercitato in questi anni di applicazione della legge 225 da parte dei giudici
amministrativi risulta infatti evidentemente inidoneo ad arginare il fenomeno, anche perché non è
tanto la singola ordinanza in deroga ad incidere sul sistema, quanto la catena di ordinanze, che
come tale, nel lungo periodo, esautora l’amministrazione ordinaria e la stessa autonomia delle
regioni e degli enti locali, prorogando nel tempo le amministrazioni straordinarie commissariali 9 .
7 In G. RAZZANO, L’amministrazione dell’emergenza, cit., 248 ss.
8 Così S. AGOSTA, Intervento al Gruppo di lavoro su Gli atti normativi del Governo tra legalità
costituzionale e fuga dai controlli coordinato da Nicola Lupo nell’ambito del Convegno annuale del Gruppo
di Pisa, cit. e già al Seminario su “Le ordinanze di protezione civile. Un esame di casi concreti nella XVI
legislatura”, che ha avuto luogo presso il Dipartimento di Diritto pubblico dell’Università di Firenze, il 4
febbraio 2011, cit.
9 Talvolta si assiste, al contrario, ad una legittimazione, da parte del giudice amministrativo, del potere di
ordinanza nell’ambito delle emergenze. Limitandoci a registrare la pronuncia, senza voler entrare nel merito
della questione in oggetto, cfr., da ultimo, la sent. C.d.S., 3502/2011 (depositata l’8 giugno 2011), che ha
riformato la sentenza del T.A.R. per il Lazio, Roma, Sez. I, n. 1655 dd. 18 febbraio 2009. Il Consiglio di
Stato, con riguardo ad ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri adottate nell’ambito
dell’emergenza rifiuti in Campania (d.l. 90/2008) che disponevano, nella fattispecie, interventi sostitutivi ad
opera di commissari ad acta nei confronti di un comune campano, ha avuto modo di affermare che «le
ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri emanate a’ sensi dell’art. 5 della L. 225 del 1992 vanno
riguardate quali atti recanti disposizioni normative per l’attuazione degli interventi di emergenza:
disposizioni che, proprio in quanto expressis verbis assumibili “in deroga ad ogni disposizione vigente e nel
rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico”, hanno carattere generale ed astratto e assumono
valenza innovativa dell’ordinamento. La circostanza per cui una disposizione di legge contempli
l’emanazione di atti amministrativi per affrontare eventi emergenziali mediante deroghe ad ogni
disposizione vigente ma nell’ineludibile osservanza dei principi generali dell’ordinamento giuridico non
contravviene ad alcuna clausola di costituzionalità dell’ordinamento medesimo, ma si configura come
4

Allo stesso modo, non si prospetta come probabile 10 , né risolutivo l’eventuale intervento del
giudice costituzionale nei confronti della stessa legge sulla protezione civile. E ciò, nonostante la
legge 225 presenti senza dubbio alcuni profili d’incostituzionalità, essenzialmente per
l’indeterminatezza dei presupposti per la dichiarazione d’emergenza. Il giudice delle leggi appare
infatti preoccupato di garantire effettività a quelle azioni di protezione civile che, in molte
circostanze estreme, rappresentano l’unica possibilità concreta di intervento, in tempi relativamente
brevi.
Piuttosto va in primo luogo ribadito che è il decreto-legge lo strumento previsto dalla
Costituzione per i casi straordinari di necessità e di urgenza, mentre una legge sulla protezione
civile dovrebbe limitarsi a permettere la dichiarazione degli stati di emergenza - con il conseguente
seguito di commissari ed ordinanze – solo in casi limitati temporalmente, ossia riferibili a situazioni
meno gravi di urgenza, emergenza e acuta problematicità, risolvibili in sei mesi o al massimo un
anno, in questo caso previa deliberazione da parte dello stesso Parlamento.
Quanto al decreto-legge, è previsto il controllo parlamentare al momento della conversione.
Sempre in quella stessa sede, verrebbero in rilievo - e diverrebbero con ciò inevitabilmente
pubbliche e conoscibili, le ordinanze che tale decreto-legge dovesse prevedere per la soluzione del
caso straordinario di necessità e di urgenza. In tal modo il decreto-legge si configura come l’atto
potenzialmente idoneo sia a risolvere le emergenze reali, comprese – sussistendone i presupposti –
i “grandi eventi”, sia a dissolvere le emergenze apparenti.
Va poi tenuto in conto il controllo eventuale che potrebbe esercitare la Corte costituzionale
sui presupposti di necessità e di urgenza, che non possono risultare “evidentemente mancanti” 11 . E
va considerato altresì il controllo – comunque lo si voglia interpretare - del Capo dello Stato al
momento dell’emanazione. Ricondurre al decreto-legge le emergenze ora gestite in base alla
vigente legge n. 225 del 1992 significa, in altri termini, ricondurre al Parlamento la decisione
d’eccezione 12 .
Necessaria è tuttavia anche una riflessione ulteriore, che si interroghi sugli attuali assetti
costituzionali. Ad avviso di chi scrive, la legge 225 svolge infatti un ruolo di supplenza,
rappresentando così, di fatto, una risposta impropria a problemi reali. Fra questi, va riconosciuta la
pienamente conforme alla fondamentale esigenza del “buon andamento” dell’azione amministrativa (art. 97
Cost.),esplicitata a sua volta negli altrettanto necessari requisiti della sua economicità, efficacia e
imparzialità».
10 Così lasciano intendere, ad esempio, le sentt. n. 327 del 2003, n. 82 e n. 284 del 2006, n. 277 del 2008.
11 Cfr. Corte costituzionale, sentenze n. 171/2007 e 128/2008.
12 Secondo l’espressione utilizzata da P. PINNA, L’emergenza nell’ordinamento costituzionale italiano,
Milano, 1988, 200.
5

problematicità insita nei procedimenti di sostituzione del Governo nei confronti delle Regioni 13 ;
diversi altri nodi irrisolti nel rapporto Stato-Regioni, con riguardo alle materie di competenza
concorrente; la necessità di far valere l’interesse nazionale, nonostante la sua scomparsa dal diritto
costituzionale positivo 14 ; la lungaggine e la frammentarietà dei procedimenti amministrativi, la
mancata ridefinizione dei poteri e delle funzioni di governo.
In ogni caso, anche “a Costituzione invariata”, determinerebbe effetti positivi un
restringimento della possibilità di dichiarare e prorogare emergenze e “grandi eventi”, così da
dirottare verso il decreto-legge le situazioni finora sfuggite alla trasparenza, alla pubblicità,
all’economicità e, in definitiva, al controllo politico.
3. - Proprio con riguardo al controllo, una seconda importante novità di questi ultimi mesi è
rappresentata dal decreto-legge n. 225 del 2010 (c.d. “decreto milleproroghe”), convertito nella
legge 26 febbraio 2011, n. 10, che ha apportato, a sua volta, quattro rilevanti modifiche alla legge
225 sulla protezione civile.
a) Innanzitutto è stato reintrodotto il controllo preventivo di legittimità da parte della Corte
dei Conti «sui provvedimenti commissariali adottati in attuazione delle ordinanze del Presidente
13 Al riguardo occorre prendere atto della realtà normativa rappresentata da poteri sostitutivi diversi e
ulteriori rispetto a quelli di cui alla stessa legge “La Loggia”, attuativa dello stesso art. 120 Cost. Si pensi, ad
esempio, alla novella del d.lgs. n. 267 del 2000, che prevede ora la rimozione e la sostituzione di sindaci,
presidenti delle province, componenti dei consigli e delle giunte che non si conformano ad ordinanze
adottate per il superamento dell’emergenza rifiuti, anche come precisati dalle ordinanze di protezione civile.
Cfr., al riguardo, ancora C.d.S., sent. 3502/2011, cit. che, legittimando l’esercizio in concreto di tali poteri,
ha affermato, in un passaggio, che «lo scopo – assolutamente ineludibile – di rendere efficace l’azione
amministrativa che si identifica nella gestione dell’emergenza rifiuti non può che contemplare procedure di
natura sostitutiva nei riguardi degli Enti locali inadempienti, e il potere del Gestore del Consorzio Unico -
costituito ex lege quale soggetto che riveste natura assodatamente obbligatoria per i soggetti istituzionali
che vi partecipano - di nominare commissari ad acta per provvedere al recupero delle somme dovute e non
corrisposte si fonda sullo stesso, complessivo principio ispiratore della disciplina di emergenza, che è quello
di evitare che l’inattività degli Enti locali costituisca intralcio all’attività degli organi straordinari preposti
al superamento dell’emergenza medesima». Cfr. inoltre Corte cost., sent. 165/2011, che censura il potere
sostitutivo previsto da una legge dello Stato in capo ad un “commissario straordinario”, precisando la
differenza fra potere sostitutivo di cui all’art. 120 Cost. e attrazione in sussidiarietà di cui alla stessa
giurisprudenza costituzionale (sent. 303/2003).
14 E’ assai significativo che la stessa Corte costituzionale, quando ha legittimato in talune occasioni deroghe
introdotte dal legislatore statale per affrontare alcune emergenze (cfr. ad es. le sentenze 284 del 2006 e 237
del 2007) abbia affermato che la competenza dello Stato a disciplinare gli “eventi di natura straordinaria” si
giustifica proprio in quanto le relative funzioni assumono rilievo nazionale, data la sussistenza di esigenze di
unitarietà, coordinamento e direzione delle azioni conseguenti (284/2006) e che, inoltre, «i provvedimenti
posti in essere dai commissari delegati sono atti dell’amministrazione centrale dello Stato (...) finalizzati a
soddisfare interessi che trascendono quelli delle comunità locali coinvolte dalle singole situazioni di
emergenza» (così la sent. 237/2007).
6

del Consiglio dei ministri emanate ai sensi dell’art. 5, comma 2, della legge 24 febbraio 1992, n.
225» 15 .
Ricordiamo come tale controllo fosse stato invece escluso dal decreto-legge sull’emergenza
rifiuti in Campania del 2008 (d.l. 90/2008, convertito nella l. 123/2008), che all’art. 14, denominato
“Norma di interpretazione autentica”, aveva disposto che l’art. 5 della legge sulla protezione civile,
così come l’art. 5-bis, comma 5, del decreto-legge 343/2001, convertito nella legge n. 401 del 2001
(la norma che ha aggiunto i “grandi eventi” alle calamità naturali, alle catastrofi e agli altri eventi
che per intensità ed estensione debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari) «si
interpretano nel senso che i provvedimenti adottati ai sensi delle predette disposizioni non sono
soggetti al controllo preventivo di legittimità di cui all’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20».
Ricordiamo altresì come quest’ultima norma avesse dato luogo ad una certa tensione fra la
Presidenza del Consiglio e la Corte dei conti, culminata - e, per così dire – perfino documentata,
dall’adunanza del 4 marzo 2010 16 , nella quale il giudice contabile ha sostenuto che l’ordinanza n.
3838 (quella con la quale la Presidenza del Consiglio aveva dichiarato “grande evento” la Louis
Vuitton World Series presso l’arcipelago della Maddalena) andava trasmessa per il controllo
preventivo alla Corte dei conti, giungendo inoltre a contestare che la situazione valutata dal
Governo come “grande evento” fosse realmente tale.
Il giudice contabile ha infatti sostenuto, sempre nella medesima occasione, che i “grandi
eventi”, per rientrare nella competenza della protezione civile, debbono appartenere al più ampio
genere costituito dalle situazioni di grave pericolo, mentre nella fattispecie non sussistevano i
presupposti richiesti per la dichiarazione di “grande evento” e la conseguente adozione di
ordinanze 17 .
Sulla necessità di un tale controllo preventivo ora previsto nuovamente dal legislatore, può
fra l’altro già registrarsi una pronuncia da parte della stessa giurisprudenza contabile. Si tratta della
deliberazione n. 213 del 2011 della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la
Calabria, depositata lo scorso 24 maggio 2011.
In questa recente occasione la Sezione ha chiarito che l’assoggettamento a controllo
preventivo degli atti commissariali che attuano ordinanze di protezione civile deriva da una norma
15 Art. 2-sexies del decreto-legge citato, così come convertito dalla legge n. 10 del 2011, che ha inserito l’art.
c-bis all’art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, dove si elencano appunto i provvedimenti
sottoposti a controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti.
16 Cfr. deliberazione n. 5/2010/P della Corte dei conti del 4/3/2010.
17 Va ricordato che la Corte dei conti, specialmente in occasione delle relazioni annuali al Parlamento sul
proprio esercizio, aveva già duramente contestato il ricorso sempre maggiore alle ordinanze (cfr. in
particolare la Relazione 2008 e, ancor prima il Programma delle attività di controllo sulla gestione per l’anno
2005, delib. n. 1/2005/G, intitolata “La gestione dell’emergenza rifiuti effettuata dai Commissari straordinari
del Governo”).
7

immediatamente precettiva, che non necessita di provvedimenti amministrativi chiarificatori o
esplicativi. Il giudice contabile ha poi chiarito che il controllo preventivo di legittimità effettuato
dalla Corte dei conti «é un controllo esterno, rigorosamente neutrale e disinteressato, volto
unicamente a garantire la legalità degli atti ad essa sottoposti, e cioè preordinato a tutela del
diritto oggettivo, che si differenzia pertanto nettamente dai controlli c.d. amministrativi». E ha
aggiunto che gli organi della Corte dei conti «possono rilevare qualsiasi elemento inerente ai tre
classici vizi del procedimento, ivi compreso l’eccesso di potere»; che, inoltre, il visto si qualifica
come «atto autonomo costituente requisito integrativo dell’efficacia del provvedimento».
La Sezione ha concluso ricusando il visto e la conseguente registrazione dell’ordinanza del
commissario delegato concernente un incarico di consulenza, motivando la decisione, in base alle
seguenti argomentazioni:
- l’assenza di un provvedimento esplicito di approvazione del contratto da parte dello stesso
commissario delegato, che resta responsabile dell’insieme della gestione commissariale (ancorché
la stipula spetti al dirigente della struttura);
- la mancanza di indicazioni circa la disciplina del regime fiscale applicato;
- la mancata definizione della spesa complessiva derivante dall’attivazione del contratto;
- l’assenza di qualsiasi motivazione circa la proroga dell’incarico di consulenza (proroga fra
l’altro superiore ai due mesi inizialmente prefissati).
b) La seconda rilevante modifica introdotta dal “decreto milleproroghe 2010” – che, fra
l’altro, non interessa solo i commissari “di protezione civile”, ma anche tutte le altre categorie di
commissari, generalmente denominati commissari straordinari “per le opere pubbliche” - è che «i
funzionari e commissari delegati, commissari di Governo o in qualunque modo denominati,
nominati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, autorizzati alla gestione di fondi statali,
titolari di contabilità speciali per la realizzazione di interventi, programmi e progetti o per lo
svolgimento di particolari attività, rendicontano nei termini e secondo le modalità di cui all’art. 5,
comma 5-bis, della legge 24 febbraio 1992, n. 225. I rendiconti sono trasmessi all’Ufficio centrale
del bilancio presso il Ministero dell’economia e delle finanze per il controllo e per il successivo
inoltro alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, all’ISTAT e alla competente sezione regionale
della Corte dei conti» 18 .
E’ poi la medesima legge ad aver ulteriormente modificato l’art. 5, al comma 5-bis, per cui
ora è appunto all’ISTAT e alla competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti, oltre
che (come già in precedenza) alla Presidenza del Consiglio dei ministri, che le ragionerie territoriali
debbono inoltrare i rendiconti.
18 Art. 2-octies della legge 10/2011 cit.
8

Queste due “novità” appena segnalate, entrambe evidentemente attinenti ai controlli e
rilevanti nel rapporto fra il Governo – in particolare il Dipartimento di Protezione civile - e la Corte
dei conti, non sembra comunque che possano essere interpretate come un cedimento nei confronti di
quest’ultima, nella dialettica che si è venuta a determinare fra i due poteri e a cui abbiamo
accennato. Le innovazioni introdotte dal legislatore manifestano piuttosto l’intenzione
dell’esecutivo e della maggioranza parlamentare di arginare la spesa che le emergenze e le
amministrazioni straordinarie comportano.
Sono insomma ragioni di ordine finanziario quelle che sottostanno alla decisione di
reintrodurre il controllo preventivo sugli atti commissariali (ma, si badi, non quello sulle ordinanze
dello stesso Presidente del Consiglio, in quanto la norma si riferisce espressamente ai provvedimenti
commissariali adottati in attuazione delle ordinanze del Presidente del Consiglio).
A suffragare questa interpretazione sono, d’altronde, le altre due novità, pure contenute nel
medesimo “decreto milleproroghe” in questione.
c) Modificando ancora una volta la legge 225 sulla protezione civile, il legislatore ha
chiarito infatti che, qualora il bilancio regionale non rechi le disponibilità finanziarie sufficienti per
effettuare le spese conseguenti all’emergenza, il Presidente della Regione interessata è autorizzato a
deliberare aumenti di tributi, addizionali, aliquote e solo qualora neppure queste misure siano
sufficienti, può essere disposto l’utilizzo delle risorse del Fondo nazionale di protezione civile, che
verrà reintegrato con le maggiori entrate derivanti dall’aumento dell’aliquota sulla benzina, in
misura non superiore a cinque centesimi al litro 19 .
Una disposizione questa, chiara e quasi emblematica espressione di sussidiarietà fiscale
rispetto ai rapporti fra Stato e Regioni, per quanto concerne il finanziamento delle emergenze.
d) L’altra misura introdotta è quella per cui le ordinanze di cui alla legge 225 debbono essere
emanate di concerto, relativamente agli aspetti di carattere finanziario, con il Ministero
dell’economia e delle finanze 20 .
E’ dunque chiara “la stretta” sulle spese che derivano dagli interventi di protezione civile o
comunque dagli interventi effettuati da commissari straordinari, in qualunque modo denominati,
autorizzati alla gestione di fondi statali. Ed è altresì chiara la volontà di responsabilizzare
maggiormente le Regioni e gli enti locali, spesso assai disinvolti nel reclamare dal Governo la
dichiarazione dello stato di emergenza.
In questo senso può dunque osservarsi una coincidenza fra le esigenze di risparmio nella
spesa per le emergenze e le esigenze di controllo sugli atti e i soggetti delle amministrazioni
19 Art. 2-quater della legge 10/2011 cit.
20 Art. 2-quinquies della legge10/2011 cit.
9

straordinarie. Laddove, tuttavia, sono chiaramente le esigenze di risparmio ad aver trainato le
seconde, traducendo in termini normativi la necessità di quel maggior controllo da tempo auspicato
in dottrina. Si assiste così al fenomeno per cui sono ragioni finanziarie a dare la spinta a riforme
necessarie secondo il diritto costituzionale.
4. – Il terzo avvenimento di questi ultimi mesi, rilevante per le emergenze, è rappresentato, a
nostro avviso, dalla sentenza della Corte costituzionale n. 115 del 2011, che ha dichiarato
incostituzionale la previsione di ordinanze sindacali «anche contingibili e urgenti» 21 . Infatti, pur
trattandosi, in questo caso, di ordinanze adottate dai sindaci, diverse da quelle commissariali “di
protezione civile”, si tratta pur sempre di provvedimenti amministrativi potenzialmente derogatori
della legge, per la salvaguardia dell’incolumità pubblica e della sicurezza urbana. E, come è stato di
recente affermato, «non c’è dubbio che tra sicurezza ed emergenza esiste una relazione strettissima,
in quanto è del tutto evidente che nelle situazioni emergenziali (...) il bisogno di sicurezza è
elevatissimo, al punto da poter giustificare anche una limitazione provvisoria dei diritti
fondamentali, in ragione dell’imprevedibilità ed eccezionalità della circostanza che le ha
generate» 22 .
In particolare la Corte ha dichiarato illegittimo l’avverbio “anche”, riferito alla contingibilità
e all’urgenza. Al riguardo, senza voler entrare nella questione delle ordinanze sindacali e della
stessa sentenza 23 , ci sembrano interessanti tre circostanze in qualche modo comunque relazionate
con tale pronuncia d’incostituzionalità.
La prima è che il termine “anche” fu aggiunto in sede di conversione, durante la discussione
al Senato 24 , proprio con la volontà politica di permettere l’adozione di ordinanze anche non
contingibili e urgenti. Fra l’altro pochi giorni prima, il 13 giugno 2008, il sindaco di Venezia aveva
adottato – quasi anticipando l’emendamento - proprio un’ordinanza di questo tipo, vietando in via
sperimentale (dal 16 giugno al 31 dicembre 2008) «il trasporto senza giustificato motivo di
mercanzia in grandi sacchi di plastica, borsoni (o altri grandi contenitori) nel centro storico del
Comune di Venezia. Il predetto trasporto, se accompagnato con la sosta prolungata nello stesso
21 L’art. 6 del d.l. 23 maggio 2008, n. 92, convertito con modifiche nella l. 24 luglio 2008, n. 125, ha infatti
novellato l’art. 54 del TUEL, per ciò che concerne le attribuzioni del sindaco nei servizi di competenza
statale, stabilendo che questi, in qualità di ufficiale del Governo, «adotta con atto motivato provvedimenti,
anche contingibili e urgenti, nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire ed
eliminare i pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana».
22 Così A. MUSUMECI, La sicurezza nell’emergenza. Osservazioni in margine ad un concetto in
trasformazione, in Studi in onore di F. Modugno, Napoli, 2011, III, 2329.
23 Di particolare rilievo è la nota orientativa dell’A.n.c.i., su Gli effetti della sentenza della Corte
costituzionale n. 115 del 04/04/2011 in materia di ordinanze del sindaco adottate ai sensi dell’articolo 54
del Tuel (13 aprile 2011), con la quale la stessa Associazione nazionale dei Comuni italiani si riorganizza in
vista del “seguito” da darsi alla pronunzia citata.
24 Emendamento del Governo 6.1000, seduta pomeridiana del 18 giugno 2008.
10

luogo o in aree limitrofe sarà considerato come atto direttamente finalizzato alla vendita su area
pubblica in forma itinerante». E’ interessante notare che tale ordinanza risulta citata dallo stesso
Dossier del Servizio studi Senato, appunto in riferimento alla questione dell’«anche» 25 .
La seconda circostanza è rappresentata da una precedente pronuncia della stessa Corte
costituzionale (sent. 196 del 2009 del 1° luglio 2009), la quale si era limitata ad osservare che, a
seguito della riforma dell’art. 54 del TUEL sussiste la possibilità, per i sindaci, «di adottare
provvedimenti di ordinaria amministrazione a tutela di esigenze di incolumità pubblica e sicurezza
urbana», pur chiarendo che i poteri esercitabili dai sindaci, ai sensi dei commi 1 e 4 dell'art. 54 del
T.u.e.l., non possono che essere quelli finalizzati alla attività di prevenzione e repressione dei reati e
non i poteri concernenti lo svolgimento di funzioni di polizia amministrativa nelle materie di
competenza delle Regioni e delle Province autonome.
La terza circostanza è il rapporto dell’ANCI e di Cittalia, "Oltre le ordinanze. I sindaci e la
sicurezza urbana" del settembre 2009. Questo documento ha denunciato che, “contrariamente a
quanto si è sempre ritenuto con riguardo al carattere derogatorio, temporalmente limitato, delle
ordinanze contingibili e urgenti, i nuovi provvedimenti sindacali finiscono con l'introdurre una
modifica sostanziale permanente alla disciplina della disciplina normativa competente” e che il
rafforzamento dei poteri sindacali appare il “frutto di una generale sfiducia nei confronti di
interventi rimessi agli organi rappresentativi, sia locali che nazionali”, mentre al contrario “la
natura prevalente di provvedimenti a carattere normativo delle ordinanze sulla sicurezza,
richiederebbe - laddove incidenti su competenze locali - l’intervento dei consigli comunali,
rappresentativi della pluralità delle espressioni riconducibili al corpo elettorale”.
Le tre circostanze appena richiamate mostrano una interessante evoluzione nel modo di
valutare la novità normativa introdotta e mostrano, soprattutto, la rilevanza della prassi. Se in un
primo momento tali ordinanze sono apparse – anche a politici di diversi schieramenti - come la
soluzione più rapida e agevole per alcuni problemi presenti sul territorio, in un secondo momento,
attraverso una valutazione più attenta, si è osservato come le stesse fossero diventate norme
sostitutive di quelle che avrebbero dovuto adottare i competenti organi rappresentativi delle
25 Cfr. Servizio studi Senato, luglio 2008 n. 33, A.S. n. 692-B, p. 93, che richiama appunto la circostanza di
tale ordinanza del sindaco di Venezia, che in tal modo avrebbe dato “recentemente applicazione” alla novità
rappresentata dal termine “anche”. Si afferma testualmente (nota 40 del Dossier) che «l’ordinanza in
questione (il cui testo è riportato nel sito web del Comune di Venezia all’indirizzo
http://www.comune.venezia.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/18028), essendo stata adottata
prima della conversione in legge del decreto-legge in esame, non tiene conto delle modifiche ad esso
apportate in sede parlamentare e, in particolare, della nuova facoltà attribuita al sindaco di adottare
provvedimenti per la tutela della sicurezza urbana e l'incolumità pubblica anche in assenza dei motivi di
urgenza».
11

comunità locali. E si è dubitato che fosse possibile una interpretazione conforme a Costituzione
della norma in questione.
Quanto avvenuto non è sicuramente irrilevante per le emergenze dichiarabili in base alla
legge sulla protezione civile e per le relative ordinanze. E’ indubbio infatti che anche le ordinanze
di protezione civile sono diventate norme sostitutive di quelle che dovrebbero adottare i competenti
organi rappresentativi.
Allo stesso tempo non bisogna trascurare che alla base del fenomeno della proliferazione
delle ordinanze e degli stati di emergenza vi sono profonde ragioni di ordine costituzionale. E che,
pertanto, come già detto, la legge 225 sulla protezione civile svolge, di fatto, un ruolo di supplenza
rispetto a problemi reali presenti nell’ordinamento.
Non pare opportuno allora, almeno a parere di chi scrive, tentare di risolvere le
problematiche esistenti sperando in un pronunciamento analogo, ossia in una dichiarazione
d’incostituzionalità della legge 225, nella parte in cui consente l’adozione di ordinanze “di
protezione civile” senza presupposti definiti.
Le questioni aperte sono infatti di natura politica e a quest’ultima dovrebbe spettare la loro
soluzione. Al contrario, non solo – com’è noto - il controllo di legittimità della Corte esclude ogni
valutazione di natura politica e ogni sindacato sull’uso del potere discrezionale del Parlamento, ma
è chiaro che altro è una sentenza, sia pure costituzionale, altro è un intervento meditato e articolato
del Parlamento che, facendosi carico della realtà dell’abuso del ricorso agli strumenti emergenziali,
rintracci le cause che determinano il fenomeno e individui i rimedi più opportuni attraverso lo
strumento legislativo. Del resto, come ora si vedrà, anche in ambito politico vi è consapevolezza del
fatto che “le emergenze” hanno ormai eluso ogni controllo.
5. – L’ultimo avvenimento di questi mesi, forse il più importante, è rappresentato dalla
direttiva del Presidente del Consiglio datata 14 marzo 2011 - registrata alla Corte dei conti il
successivo 3 maggio e pubblicata in G.U. n. 120 del 25 maggio – intitolata “Indirizzi per lo
svolgimento delle attività propedeutiche alle deliberazioni del Consiglio dei Ministri da adottare ai
sensi dell’art. 5, commi 2 e 3 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, nonché in attuazione del
decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio
2011, n. 10”.
Si tratta infatti di un documento proveniente dalla stessa Presidenza del Consiglio, adottato
su proposta del capo del Dipartimento della Protezione civile, recante indirizzi indubbiamente
limitativi e restrittivi delle “attività” riconducibili all’emergenza. Limiti e restrizioni che tuttavia
non intaccano la prerogativa del Governo di valutare se e quando dichiarare, revocare e prorogare le
12

emergenze in questione, come specifica la direttiva nella stessa Premessa. Una puntualizzazione
che, a ben vedere, non è priva di rilievo costituzionale.
Vi si legge infatti che «spetta al Consiglio dei ministri nella sua composizione collegiale
valutare, di caso in caso se ricorrono i presupposti in virtù dei quali una determinata situazione
(...) richieda misure organizzative (...) che giustificano l’intervento governativo in relazione
all’esigenza di assicurare il raggiungimento di un risultato di interesse nazionale che non potrebbe
essere altrimenti raggiunto senza l’impiego di poteri straordinari». Si precisa ulteriormente che «la
decretazione dello stato d’emergenza non trova ostacoli nell’assenza di una situazione nuova o
imprevedibile, poiché ciò che rileva (...) è la sussistenza della necessità di intervenire a
salvaguardia degli interessi da tutelare».
Tali passaggi risultano di estremo interesse. Da un lato, la dichiarazione d’emergenza o di
grande evento da parte del Governo viene giustificata con motivi di interesse nazionale,
confermando così l’impressione che la legge 225 rappresenti, in fondo, una via semplice per
intervenire in via sostitutiva 26 . Dall’altro, tali affermazioni, seppur implicitamente, sembrano porre
in diretta corrispondenza il decreto-legge e la dichiarazione d’emergenza di cui alla legge 225.
L’accentuazione della spettanza al Consiglio dei ministri della valutazione circa la
ricorrenza dei presupposti per la dichiarazione dell’emergenza, infatti, non può non riecheggiare
l’art. 77 Cost., per cui è il Governo, «sotto la sua responsabilità», che adotta provvedimenti con
forza di legge 27 .
Ma è soprattutto la puntualizzazione secondo cui la decretazione dell’emergenza non trova
ostacoli nell’assenza di una “situazione nuova o imprevedibile” a richiamare l’attenzione. Al
riguardo rileva infatti la giurisprudenza costituzionale relativa alla questione della reiterazione del
decreto-legge 28 . La direttiva in questione sembra consapevole dei limiti posti dalla Corte
costituzionale al decreto-legge per questo dichiara – quasi premunendosi - che tali limiti non
sussistono rispetto al decreto dichiarativo dell’emergenza di cui alla legge 225.
In questo modo si rende ancora più evidente che il decreto dichiarativo dello stato di
emergenza è uno strumento di intervento più semplice del decreto-legge, che invece è circondato di
limiti e condizioni non solo dalla Costituzione, ma anche dalla giurisprudenza costituzionale.
26 Cfr. supra, § 2 e relative note. Si rimanda altresì, per questa affermazione, a quanto sostenuto in G.
RAZZANO, L’amministrazione dell’emergenza, cit., 44 e 204 ss.
27 Sottolinea che il Governo «è il primo giudice della urgenza e della necessità di provvedere», nel senso che
il Governo è «il solo giudice dell’urgenza e della necessità del provvedere ed è in ogni caso l’organo idoneo
ad adottare provvedimenti provvisori con forza di legge» F. MODUGNO, Principi di diritto costituzionale,
Torino, 2008, 132.
28 Il riferimento è in particolare alla sent. 360 del 1996, nella quale la Corte costituzionale, com’è noto, ha
condannato la prassi della reiterazione e ha chiarito che la reiterazione di un decreto-legge può essere
legittima qualora sussista una diversità sostanziale dei contenuti normativi oppure vi siano presupposti
giustificativi nuovi di natura straordinaria.
13

Decreto dichiarativo dell’emergenza o del grande evento e decreto-legge si presentano così, di fatto,
come strumenti concorrenti, rispondendo in sostanza alle medesime finalità.
Il problema è allora valutare la compatibilità costituzionale di una tale libertà governativa e
di una tale facilità di forme, a fronte di una sostanziale assenza di controllo da parte del Parlamento
e di una conseguente irresponsabilità politica del Governo per le emergenze così decretate. Per
questo sembra costituzionalmente opportuno riportare al decreto-legge le dichiarazioni d’emergenza
ora deliberate in base alla legge 225, limitando al massimo l’applicazione di quest’ultima.
Se la Premessa della direttiva presta il fianco a critiche che rinviano a problemi di fondo, cui
si è già accennato nei paragrafi precedenti, i successivi paragrafi in cui si articola la medesima
presentano invece indicazioni in larga parte condivisibili. Queste consistono soprattutto in un
richiamo ad una maggiore responsabilità regionale, sia sul piano finanziario, sia sul piano politico e
amministrativo.
In particolare, la direttiva richiede alla Regioni doveri di informazione nei confronti del
Dipartimento di protezione civile, in modo che sia possibile conoscere, per un verso, l’impatto della
situazione d’emergenza sulla collettività; per altro verso, per quali motivi le Amministrazioni
ordinarie non riescano a farvi fronte. Inoltre occorre verificare la possibilità di superare le difficoltà
con mezzi e poteri ordinari. Le Regioni dovranno poi «illustrare in modo puntuale e documentato»
il ricorrere dei requisiti di particolare intensità ed estensione, le risorse impiegate, preventivare la
durata dello stato emergenziale e il ritorno allo stato di normalità. Per la proroga dell’emergenza la
direttiva richiede inoltre alle Regioni «istanze accompagnate da una circostanziata e documentata
relazione», che specifichino altresì le modalità per il rientro alla gestione ordinaria.
Quanto agli aspetti di carattere finanziario, la direttiva ribadisce quanto disposto dalla legge
n. 10 del 2011 in precedenza considerata 29 , chiarendo che è onere e non mera facoltà delle Regioni
interessate dall’evento quello di doversene fare carico con il proprio bilancio, reperendo le risorse e
deliberando i possibili aumenti. Infatti è solo una volta espletate tali iniziative che è possibile
accedere al Fondo nazionale per la protezione civile.
Ancora, le Regioni sono tenute a presentare una relazione tecnico-illustrativa ai fini
dell’adozione delle ordinanze, individuando interventi e misure da adottare, le risorse umane e
finanziarie da impiegare, le norme da derogare, l’ambito di applicazione dell’ordinanza.
Infine si chiarisce che il concerto sugli aspetti di carattere finanziario viene espresso dal
Ministro dell’economia e delle finanze sul provvedimento definitivo, ossia una volta intervenuta
l’intesa regionale, mentre si ribadisce che «l’esercizio della funzione di protezione civile permane
nella dirimente attribuzione del Presidente del Consiglio dei Ministri», con ciò ricollegandosi alle
29 Supra, § 3.
14

affermazioni della Premessa, che ha inteso ribadire le prerogative del Governo in base alla legge
225.
Con riguardo alla rilevante questione della responsabilità commissariale, è interessante
rimarcare l’affermazione per cui, una volta precisata la responsabilità dell’amministrazione
regionale, si rimanda «alla figura e alla responsabilità del commissario delegato la determinazione
dei relativi crono-programmi in dettaglio». A tale figura è anzi dedicato un apposito paragrafo della
direttiva. Questa infatti, dopo aver precisato che il rapporto che si instaura fra Consiglio dei ministri
e Commissario è di carattere fiduciario, richiede a quest’ultima figura tutta una serie di
adempimenti, come una motivazione espressa che giustifichi il ricorso alle deroghe, la
presentazione di una relazione trimestrale sull’attività svolta, la rendicontazione di spese ed entrate,
la sottoposizione, come già visto, di tutti i provvedimenti adottati al controllo preventivo della Corte
dei conti.
A questo riguardo, sempre nella prospettiva di una maggiore responsabilità ed efficienza
nell’amministrazione delle emergenze, sarebbe stata oltremodo opportuna la misura già prevista per
i commissari straordinari “per le opere pubbliche”, secondo cui «il compenso del commissario
straordinario delegato non è erogato qualora non siano rispettati i termini per l’esecuzione
dell’intervento» 30 .
Inoltre, nel valutare complessivamente il contenuto di tale direttiva, che pure rappresenta un
notevole passo avanti nel miglioramento delle procedure e delle relazioni delle amministrazioni
straordinarie, non si può fare a meno di criticare la forma debole di tale documento, neppure
annoverabile fra le fonti dell’ordinamento giuridico italiano, trattandosi di una mera direttiva
proveniente dalla Presidenza del Consiglio, ossia di un atto subordinato rispetto agli stessi testi
normativi cui si riferisce.
In questo senso può riscontrarsi una analogia fra questa direttiva dello scorso 14 marzo e la
direttiva –D.P.C.M. – del 22 ottobre 2004.
Anche quest’ultima, infatti, a suo tempo, ha sollecitato un maggior rigore nella valutazione
di inerzie e di ritardi nelle amministrazione d’emergenza. In particolare ha richiesto uno stretto
controllo sulla proroga degli stati d’emergenza, chiarendo soprattutto che le ordinanze di protezione
civile debbono rispettare le direttive comunitarie, soprattutto in riferimento agli affidamenti di
lavori, servizi e forniture, da affidare a seguito di gara, salvo situazioni eccezionali, «in relazione al
grave di compromissione dell’integrità della vita umana».
30 Si tratta, in particolare, del comma 9 dell’art. 20 del c.d. “decreto anti-crisi” (d.l. n. 185 del 2008,
convertito nella legge n. 2 del 2009, che ha introdotto la figura del commissario straordinario per la
velocizzazione delle procedure esecutive relative a investimenti pubblici ritenuti prioritari per lo sviluppo
economico e per l’occupazione, rispetto al quale rimandiamo a G. RAZZANO, L’amministrazione
dell’emergenza, cit., 97).
15

Va ricordato inoltre come tale direttiva fosse stata emanata a seguito di una sentenza di
condanna dell’Italia da parte della Corte di Giustizia, appunto perché l’amministrazione
straordinaria in questione aveva affidato appalti al di fuori di qualsiasi procedura di gara 31 . In quel
caso è stato insomma il diritto europeo a determinare una stretta su procedure troppo
disinvoltamente giustificate in base all’emergenza. Né è irrilevante che tale direttiva abbia
comunque prodotto effetti normativi, se si considera che, a partire da quella data, tutte le leggi
istitutive di commissari straordinari per le opere pubbliche hanno previsto esplicitamente, assieme
alla possibilità di deroga di norme primarie, il limite del rispetto delle norme comunitarie.
In questo senso è tanto più apprezzabile la direttiva odierna, che autonomamente ha avuto
origine dalla stessa Presidenza del Consiglio. Si attendono tuttavia riforme ancora più coraggiose,
contenute in testi normativi che riformino più radicalmente il sistema vigente. E questo, se non ad
un livello costituzionale delle fonti del diritto – come pure sarebbe auspicabile - almeno a livello
primario.
31 Per i particolari di tale episodio sia consentito ancora a G. RAZZANO, op. ult. cit., 112.
16