Il sistema bancario italiano - Etudes économiques du Crédit Agricole

Banche e antitrust: le specificità italiane
SERGIO EREDE & MASSIMO MEROLA
L’era della Banca d’Italia
La prima legge italiana sulla tutela della concorrenza del
1990 stabiliva un regime speciale per il settore bancario.
La legge interveniva in una fase di transizione per il sistema
bancario italiano, appena uscito da una prima
ondata di liberalizzazioni, ma che restava soggetto, in
termini operativi, a pesanti vincoli legislativi e normativi.
Poiché all’epoca l’opinione dominante, o almeno
quella del legislatore, era che la stabilità del sistema
dovesse prevalere sulla sua efficienza, l’applicazione
delle nuove regole della concorrenza doveva essere affidata
necessariamente ad un’istituzione specializzata in
questioni bancarie e monetarie, in grado di operare con
la necessaria competenza. Indipendente e dotata di una
reputazione inattaccabile, la Banca d’Italia assumeva
quindi la responsabilità della supervisione delle regole
della concorrenza nel settore bancario, al posto dell’autorità
della concorrenza appena costituita, l’Autorità
Garante della Concorrenza e del Mercato o AGCM, la
cui competenza in questo settore si limitava alla possibilità
di emettere un parere non vincolante sui casi esaminati
dalla Banca d’Italia.
Come era prevedibile, l’applicazione delle regole della
concorrenza da parte di un’autorità non specializzata
in questo campo si traduceva in un controllo meno
penetrante sugli istituti bancari. L’AGCM, dal canto
suo, maturava forse una certa frustrazione per l’impossibilità
d’intervenire in un settore che non appariva
particolarmente dinamico e concorrenziale, soprattutto
a fronte del fenomeno crescente di despecializzazione
che portava le banche ad allargare il proprio
raggio d’azione a servizi non tradizionali e non più
necessariamente legati all’interesse generale. In questo
quadro, l’AGCM cercava pertanto di allargare la propria
competenza alle attività che esulavano dai servizi
tradizionalmente riservati per legge alle banche.
L’entrata in campo dell’AGCM
Confrontato al rischio crescente di conflitti di competenze
fra l’AGCM e la Banca d’Italia e di fronte alla crisi
d’immagine di quest’ultima, causata della sua opposizione
all’acquisizione di grandi banche italiane da parte
di istituti esteri – si pensi soprattutto alle vendite
AntonVeneta e BNL –, il legislatore ha modificato nel
2005 la legislazione sulla concorrenza, riattribuendo
all’AGCM il controllo dell’applicazione delle regole della
concorrenza agli istituti bancari. La legge italiana si è così
allineata alla normativa europea. Alcune disposizioni, tuttavia,
testimoniano tuttora l’attenzione particolare del
legislatore italiano per il settore bancario: su richiesta
della Banca d’Italia, per motivi legati rispettivamente
all’efficienza dei pagamenti e alla stabilità dei mercati
monetari, l’AGCM può infatti autorizzare accordi anche
restrittivi dal punto di vista della concorrenza o concentrazioni
che creino o rafforzino una posizione dominante,
a condizione che tali restrizioni siano necessarie
per conseguire l’obiettivo prefissato. Tali disposizioni
non sono ancora mai state utilizzate, nemmeno durante
la crisi, il che non è però sorprendente se si considera
che, a seguito della riforma, la Banca d’Italia si è
concentrata sulla supervisione prudenziale degli istituti
bancari e ha adottato un atteggiamento molto rispettoso
nei confronti delle competenze tecniche dell’AGCM
in materia di concorrenza. D’altra parte quest’ultima, da
quando le è stato affidato il controllo del settore bancario,
ha dato prova di grande rigore nell’applicazione
agli istituti delle regole della concorrenza e i suoi rappresentanti
hanno più volte dichiarato che non sarebbe
stata concessa alcuna deroga, anche durante la crisi,
per non indebolire il settore nel lungo termine.
L’AGCM ha in particolare chiaramente privilegiato la
“regolamentazione” del settore, attraverso l’imposizione
in capo alle imprese di obblighi di rimediare alle distorsioni
della concorrenza da esse provocate con condotte
positive, rispetto ad interventi puramente
sanzionatori. In questo senso basterà ricordare, per
citare solo qualche esempio, le iniziative dell’AGCM
nei confronti dell’associazione bancaria italiana (ABI), con
particolare riferimento alla modifica unilaterale delle
condizioni dei conti correnti bancari, alle tariffe di interconnessione
per i prelievi di contanti ed ai costi e condizioni
interbancarie relativi al trattamento degli assegni.
Nell’ambito della politica di controllo delle concentrazioni
tra imprese, i suoi interventi hanno riguardato principalmente
la cessione di sportelli in aree in cui le fusioni
creavano sovrapposizioni eccessive, la riduzione di
alcuni costi legati ai prelievi di contanti e la rimozione dei
legami fra concorrenti, attraverso la cessione di partecipazioni
nel capitale di altre banche concorrenti o lo
scioglimento di società compartecipate.
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