Il sistema bancario italiano - Etudes Ã©conomiques du CrÃ©dit Agricole

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HORIZONS BANCAIRES NUMERO 340 – NOVEMBRE 2010 Banche e antitrust: le specificità italiane Chapo I legami à fra venir concorrenti possono in teoria influenzare gli incentivi delle imprese interessate a farsi concorrenza. Pur essendo universalmente riconosciuto che tali legami non costituiscono pratiche anticoncorrenziali di per sé, le loro conseguenze sul gioco della concorrenza devono essere esaminate con attenzione. SERGIO EREDE Socio fondatore, Bonelli Erede Pappalardo MASSIMO MEROLA Responsabile dell’ufficio di Bruxelles, Bonelli Erede Pappalardo Professore, Collegio d’Europa OBIETTIVO PRINCIPALE DELLE POLITICHE della concorrenza è garantire che le normali dinamiche dei mercati non siano falsate da imprese che agiscono di concerto, che sfruttano abusivamente la loro posizione dominante o che acquistano un eccessivo potere di mercato mediante operazioni di fusione o acquisizione. L’obiettivo di tali politiche è promuovere un funzionamento più efficiente dei mercati, una migliore distribuzione delle risorse e, in ultima analisi, un maggiore benessere per il consumatore. Braccio “armato” di tali politiche, il diritto della concorrenza riguarda tutti i settori economici, ivi compreso il settore bancario. Rispetto alle altre imprese, le banche presentano tuttavia alcune specificità evidenti, legate alla loro missione sociale ed economica ma anche ai rischi sistemici legati alla loro attività. In Italia, il legislatore ha inizialmente riconosciuto la specificità del settore bancario, il quale ha, pertanto, goduto per qualche tempo di un trattamento speciale nell’applicazione del diritto della concorrenza. Questo articolo analizzerà succintamente la genesi della disciplina della concorrenza applicabile alle banche e il fenomeno, particolarmente sviluppato in Italia, delle partecipazioni e del cumulo di incarichi in società concorrenti (interlocking directorates), per cercare di determinarne l’incidenza concreta in termini di efficienza e di stabilità del settore, in particolare in questo periodo di crisi. 20
Banche e antitrust: le specificità italiane SERGIO EREDE & MASSIMO MEROLA L’era della Banca d’Italia La prima legge italiana sulla tutela della concorrenza del 1990 stabiliva un regime speciale per il settore bancario. La legge interveniva in una fase di transizione per il sistema bancario italiano, appena uscito da una prima ondata di liberalizzazioni, ma che restava soggetto, in termini operativi, a pesanti vincoli legislativi e normativi. Poiché all’epoca l’opinione dominante, o almeno quella del legislatore, era che la stabilità del sistema dovesse prevalere sulla sua efficienza, l’applicazione delle nuove regole della concorrenza doveva essere affidata necessariamente ad un’istituzione specializzata in questioni bancarie e monetarie, in grado di operare con la necessaria competenza. Indipendente e dotata di una reputazione inattaccabile, la Banca d’Italia assumeva quindi la responsabilità della supervisione delle regole della concorrenza nel settore bancario, al posto dell’autorità della concorrenza appena costituita, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato o AGCM, la cui competenza in questo settore si limitava alla possibilità di emettere un parere non vincolante sui casi esaminati dalla Banca d’Italia. Come era prevedibile, l’applicazione delle regole della concorrenza da parte di un’autorità non specializzata in questo campo si traduceva in un controllo meno penetrante sugli istituti bancari. L’AGCM, dal canto suo, maturava forse una certa frustrazione per l’impossibilità d’intervenire in un settore che non appariva particolarmente dinamico e concorrenziale, soprattutto a fronte del fenomeno crescente di despecializzazione che portava le banche ad allargare il proprio raggio d’azione a servizi non tradizionali e non più necessariamente legati all’interesse generale. In questo quadro, l’AGCM cercava pertanto di allargare la propria competenza alle attività che esulavano dai servizi tradizionalmente riservati per legge alle banche. L’entrata in campo dell’AGCM Confrontato al rischio crescente di conflitti di competenze fra l’AGCM e la Banca d’Italia e di fronte alla crisi d’immagine di quest’ultima, causata della sua opposizione all’acquisizione di grandi banche italiane da parte di istituti esteri – si pensi soprattutto alle vendite AntonVeneta e BNL –, il legislatore ha modificato nel 2005 la legislazione sulla concorrenza, riattribuendo all’AGCM il controllo dell’applicazione delle regole della concorrenza agli istituti bancari. La legge italiana si è così allineata alla normativa europea. Alcune disposizioni, tuttavia, testimoniano tuttora l’attenzione particolare del legislatore italiano per il settore bancario: su richiesta della Banca d’Italia, per motivi legati rispettivamente all’efficienza dei pagamenti e alla stabilità dei mercati monetari, l’AGCM può infatti autorizzare accordi anche restrittivi dal punto di vista della concorrenza o concentrazioni che creino o rafforzino una posizione dominante, a condizione che tali restrizioni siano necessarie per conseguire l’obiettivo prefissato. Tali disposizioni non sono ancora mai state utilizzate, nemmeno durante la crisi, il che non è però sorprendente se si considera che, a seguito della riforma, la Banca d’Italia si è concentrata sulla supervisione prudenziale degli istituti bancari e ha adottato un atteggiamento molto rispettoso nei confronti delle competenze tecniche dell’AGCM in materia di concorrenza. D’altra parte quest’ultima, da quando le è stato affidato il controllo del settore bancario, ha dato prova di grande rigore nell’applicazione agli istituti delle regole della concorrenza e i suoi rappresentanti hanno più volte dichiarato che non sarebbe stata concessa alcuna deroga, anche durante la crisi, per non indebolire il settore nel lungo termine. L’AGCM ha in particolare chiaramente privilegiato la “regolamentazione” del settore, attraverso l’imposizione in capo alle imprese di obblighi di rimediare alle distorsioni della concorrenza da esse provocate con condotte positive, rispetto ad interventi puramente sanzionatori. In questo senso basterà ricordare, per citare solo qualche esempio, le iniziative dell’AGCM nei confronti dell’associazione bancaria italiana (ABI), con particolare riferimento alla modifica unilaterale delle condizioni dei conti correnti bancari, alle tariffe di interconnessione per i prelievi di contanti ed ai costi e condizioni interbancarie relativi al trattamento degli assegni. Nell’ambito della politica di controllo delle concentrazioni tra imprese, i suoi interventi hanno riguardato principalmente la cessione di sportelli in aree in cui le fusioni creavano sovrapposizioni eccessive, la riduzione di alcuni costi legati ai prelievi di contanti e la rimozione dei legami fra concorrenti, attraverso la cessione di partecipazioni nel capitale di altre banche concorrenti o lo scioglimento di società compartecipate. 21
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