T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 22 maggio 2013, n ... - Ediltecnico
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T.A.R. <strong>Campania</strong>, <strong>Napoli</strong>, <strong>sez</strong>. <strong>VI</strong>, <strong>22</strong> <strong>maggio</strong> <strong>2013</strong>, n. 2638<br />
Edilizia e urbanistica - Nozione di pertinenza urbanistica - Comporta l'impossibilità di<br />
destinazioni ed utilizzazioni autonome.<br />
REPUBBLICA ITALIANA<br />
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO<br />
Il Tribunale Amministrativo Regionale della <strong>Campania</strong><br />
(Sezione Sesta)<br />
ha pronunciato la presente<br />
SENTENZA<br />
sul ricorso numero di registro generale 4885 del 2008, proposto da Borrelli Maria,<br />
rappresentata e difesa dagli avv. Michele e Bartolomeo Regine e, ai sensi dell’art. 25 del d. lgs.<br />
104/2010, domiciliata d’ufficio, in assenza di elezione di domicilio nel Comune di <strong>Napoli</strong>, presso<br />
la Segreteria del T.A.R. <strong>Campania</strong> in <strong>Napoli</strong>, piazza Municipio, 64;<br />
contro<br />
Comune di Casamicciola Terme, in persona del legale rappresentante pro – tempore, non<br />
costituito;<br />
per l'annullamento<br />
dell’ordinanza di demolizione n.58 del 3.09.2008.<br />
Visti il ricorso e i relativi allegati;<br />
Visti tutti gli atti della causa;<br />
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 <strong>maggio</strong> <strong>2013</strong> il dott. Umberto Maiello e uditi per le<br />
parti i difensori come specificato nel verbale;<br />
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.<br />
FATTO<br />
Con il gravame in epigrafe, la ricorrente impugna l’ordinanza di demolizione n. 58 del<br />
3.9.2008, spedita dal Comune di Casamicciola Terme a fronte di opere eseguite sul territorio<br />
dell’intimato Comune, alla via Vecchia Cretaio, così descritte nel provvedimento “..manufatto di
forma irregolare, ancora allo stato grezzo, delle dimensioni di circa 30 mq. e alto circa mt.<br />
3,00. Detto manufatto è composto da murature laterali in pietre e celloblok con copertura da<br />
travi portanti in ferro disposte longitudinalmente sull’asse est – ovest, sormontate da lamiere<br />
coibentate con sovrastante massetto di cemento di circa cm. 10…nella parete est vi era un<br />
vano finestra di circa mt. 2,20 x 1,30, mentre nella parte nord un vano di circa mt. 3,90 ed<br />
alto quanto l’intero manufatto”.<br />
Avverso il provvedimento impugnato la ricorrente ha articolato le seguenti censure:<br />
1) si tratterebbe di opere pertinenziali contenute nella misura del 20 % del volume del<br />
preesistente fabbricato;<br />
2) sarebbe inconferente il richiamo delle disposizioni di cui alla legge 42/04, in quanto il<br />
territorio è soggetto a vincolo di inedificabilità relativa e non assoluta;<br />
3) per l’esecuzione dei lavori de quibus sarebbe sufficiente una semplice autorizzazione<br />
gratuita ovvero una d.i.a.;<br />
4) sussisterebbe un difetto di competenza in quanto i provvedimenti amministrativi relativi alle<br />
funzioni subdelegate in materia di beni ambientali devono intendersi riservati al Sindaco;<br />
5) non risulterebbe acquisito il parere della CEI;<br />
6) risulterebbero violate le garanzie di partecipazione al procedimento.<br />
Il Comune intimato non si è costituito in giudizio.<br />
All’udienza dell’8.5.<strong>2013</strong> il ricorso è stato trattenuto in decisione.<br />
DIRITTO<br />
Il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.<br />
Nel procedimento delibativo che questo Tribunale è chiamato a svolgere, assume priorità logica<br />
l’esame delle censure che investono la legalità estrinseca dell’atto impugnato, vale a dire<br />
l’osservanza degli obblighi procedurali, nonchè la ricorrenza di quei requisiti di affidabilità<br />
formale, la cui esistenza condiziona, in via pregiudiziale, il corretto approccio – in sede di<br />
sindacato giurisdizionale - ai profili di contenuto delle determinazioni assunte<br />
dall’Amministrazione.
Nella suddetta prospettiva vanno, anzitutto, disattese le osservazioni censoree che impingono<br />
nella pretesa incompetenza dell’organo burocratico che ha adottato il provvedimento<br />
impugnato.<br />
Secondo il costrutto attoreo, peraltro esposto in termini nemmeno sufficientemente chiari,<br />
essendo stato utilizzato come parametro di valutazione anche il profilo della compatibilità<br />
dell’opera con l’assetto ambientale/paesistico, l’organo competente all’adozione delle misure<br />
repressive – in ragione delle modalità di esercizio delle funzioni statuali in materia di<br />
protezione delle bellezze naturali sub delegate ai Comuni con le leggi regionali 65/1981 e<br />
10/1982- sarebbe (non già il dirigente del settore bensì) il Sindaco previa acquisizione del<br />
parere della C.E.I.<br />
Di contro, vale al riguardo obiettare che, in subiecta materia, ogni attribuzione del Sindaco<br />
deve intendersi venuta meno in virtù delle disposizioni legislative che hanno inteso separare,<br />
anche negli enti locali, la funzione di indirizzo politico da quella di gestione amministrativa,<br />
riservando ai dirigenti «tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti<br />
amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, che la legge e lo statuto<br />
espressamente non riservino agli organi di governo dell'ente» (originario art. 51 della legge n.<br />
142/1990, come modificato dapprima dall’art. 6 della legge n. 127/1997, successivamente<br />
dalla legge n. 191/1998 , da ultimo dal D.Llg.vo n. 267/2000; cfr. questa <strong>sez</strong>ione n.<br />
3586/2009 e <strong>sez</strong>. II, 13 febbraio 2009, n. 802).<br />
Tale modello, che risponde ad una tendenza irretrattabile di organizzazione dei poteri pubblici<br />
secondo l’apicale esigenza di distinzione fra livello politico e livello burocratico di gestione<br />
amministrativa, risulta riprodotto nello stesso schema delineato dall’art. 27 del d.p.r. 380/2001<br />
che espressamente radica la competenza dei dirigenti comunali ancorchè l’abuso risulti<br />
consumato in aree soggette a vincoli paesistico – ambientali.<br />
Prive di pregio si rivelano, poi, le doglianze con cui la parte ricorrente lamenta la violazione<br />
delle garanzie di partecipazione al procedimento, nonché l’insufficienza del corredo istruttorio e<br />
motivazionale del provvedimento impugnato.
L’infondatezza delle censure in esame discende, invero, ai sensi dell’articolo 21 ocites della<br />
legge n. 241/1990, dalla ineluttabilità della sanzione repressiva comminata dal Comune di<br />
Casamicciola Terme, come di seguito evidenziato.<br />
Emerge, infatti, con assoluta evidenza, la rilevanza edilizia dei contestati abusi, fatta palese<br />
dalla chiara attitudine della costruzione riscontrata, così descritta nel provvedimento<br />
impugnato “..manufatto di forma irregolare, ancora allo stato grezzo, delle dimensioni di circa<br />
30 mq. e alto circa mt. 3,00. Detto manufatto è composto da murature laterali in pietre e<br />
celloblok con copertura da travi portanti in ferro disposte longitudinalmente sull’asse est –<br />
ovest, sormontate da lamiere coibentate con sovrastante massetto di cemento di circa cm.<br />
10…nella parete est vi era un vano finestra di circa mt. 2,20 x 1,30, mentre nella parte nord un<br />
vano di circa mt. 3,90 ed alto quanto l’intero manufatto” (da considerare, dunque, come una<br />
nuova opera), a creare una significativa alterazione dell’originario stato dei luoghi.<br />
Per le medesime ragioni – e cioè a cagione della ineluttabilità della sanzione comminata - non<br />
può poi esser concesso ingresso ai profili di doglianza che lamentano la mancanza di ulteriori<br />
approfondimenti istruttori, anche in ragione dell’omessa acquisizione del parere della<br />
commissione edilizia integrata; d’altro canto, in sede di emanazione di ordinanza di<br />
demolizione di opere edilizie abusive su area vincolata non è necessario acquisire il parere<br />
della Commissione Edilizia Integrata, dal momento che l'ordine di ripristino discende<br />
direttamente dall'applicazione della disciplina edilizia vigente (art. 27 t.u. edilizia) e non<br />
costituisce affatto irrogazione di sanzioni discendenti dalla violazione di disposizioni a tutela del<br />
paesaggio (Tar <strong>Campania</strong>, <strong>Napoli</strong>, questa <strong>sez</strong>ione sesta, sentenza 26 giugno 2009, n. 3530;<br />
676 del 10 febbraio 2009, 27 marzo 2007, n. 2885).<br />
A fronte delle descritte emergenze istruttorie, la realizzazione dell’opera in contestazione, in<br />
mancanza dei prescritti titoli abilitativi, di per se stessa, fondava la reazione repressiva<br />
dell’organo di vigilanza.<br />
Segnatamente, le opere realizzate, siccome comportanti aumenti di superficie e di volume, con<br />
conseguente significativa alterazione dello stato dei luoghi, riflettono, di per se stesse, con
assoluta evidenza la sussistenza del contestato abuso che imponeva il previo rilascio, oltre che<br />
dell’autorizzazione paesistica anche del permesso di costruire.<br />
Di contro, la realizzazione dell’opera in contestazione, in mancanza dei prescritti titoli<br />
abilitativi, comporta la reazione repressiva dell’organo di vigilanza, da intendersi atto dovuto<br />
ed a contenuto vincolato.<br />
Non può, infatti, essere obliterato che l’intero territorio del Comune di Casamicciola Terme è<br />
stato dichiarato, giusta D.M. del 23.5.58, di notevole interesse pubblico.<br />
Ed invero, la disciplina di settore (id est d.p.r. 380/2001) sanziona (cfr. articolo 31) con la<br />
demolizione la realizzazione senza titolo di nuove opere, viepiù se in zone vincolate (articolo 27<br />
d.p.r. cit.) e siffatta misura resta applicabile sia che venga accertato l'inizio che l'avvenuta<br />
esecuzione di interventi abusivi e non vede la sua efficacia limitata alle sole zone di<br />
inedificabilità assoluta (Tar <strong>Campania</strong>, questa sesta <strong>sez</strong>ione, sentenze n. 2076 del 21 aprile<br />
2010 e n. 1775 del 7 aprile 2010 e <strong>sez</strong>ione terza, 11 marzo 2009, n. 1376) non trovando la<br />
diversa interpretazione accreditata dal ricorrente alcun riscontro nella norma ed essendo<br />
contraria alla stessa "ratio legis".<br />
Segnatamente, la diversa opzione ermeneutica, che muove dalla previsione di un vincolo di<br />
inedificabilità assoluta, comporta un ingiustificato restringimento dei poteri di vigilanza<br />
attribuiti al Comune ponendosi in chiara distonia con la finalità perseguita dal legislatore di<br />
attribuire, laddove si tratti di aree meritevoli di una particolare e rafforzata tutela,<br />
all'Amministrazione il potere-dovere di ripristinare senza indugio la legalità violata, non<br />
operando distinzioni in relazione alla natura assoluta o relativa del vincolo. (cfr. T.A.R. <strong>Napoli</strong><br />
<strong>Campania</strong> <strong>sez</strong>. II, 23 giugno 2010 n. 15729; T.A.R. <strong>Campania</strong> <strong>Napoli</strong>, <strong>sez</strong>. IV, 12 aprile 2005,<br />
n. 3780).<br />
In altri termini, nel modello legale di riferimento non vi è spazio per apprezzamenti<br />
discrezionali, atteso che l’esercizio del potere repressivo mediante applicazione della misura<br />
ripristinatoria costituisce atto dovuto, per il quale è "in re ipsa" l’interesse pubblico alla sua<br />
rimozione ( cfr. T.A.R. <strong>Campania</strong> <strong>Napoli</strong>, <strong>sez</strong>. <strong>VI</strong>, 26 agosto 2010 , n. 17240).
Né hanno pregio le residue censure con cui parte ricorrente rivendica la natura meramente<br />
pertinenziale del manufatto in contestazione.<br />
Dirimenti in senso ostativo alla pretesa attorea si rivelano, infatti, la consistenza dell’opera e<br />
l’assenza di un vincolo di strumentalità funzionale ad altra res, che nella specie non è<br />
apprezzabile in modo oggettivo, ma resta affidato – in modo del tutto inappagante – alle sole<br />
dichiarazioni di parte (secondo cui i volumi in questione sarebbero destinati ad ospitare sia la<br />
caldaia che i contatori idrici).<br />
La cd. pertinenza urbanistica ha, infatti, caratteristiche diverse da quella contemplata dal<br />
codice civile: si fonda su dati desumibili anche dalla normativa catastale; comporta<br />
l'impossibilità di destinazioni ed utilizzazioni autonome; si sostanzia nei requisiti della<br />
destinazione strumentale alle esigenze dell'immobile principale, risultante sotto il profilo<br />
funzionale da elementi oggettivi, dalla ridotta dimensione sia in senso assoluto sia in relazione<br />
a quella al cui servizio è complementare, dall'ubicazione, dal valore economico rispetto alla<br />
cosa principale e dall'assenza del cosiddetto carico urbanistico ( cfr. Cass. Sez. III, sent. n.<br />
4056 del 21-03-1997; Cfr. Cass. Sez. III, sent. n. 1970 del 27-02-1985 ; Cass. Sez. III, sent.<br />
n. 702 del 19-01-1990; Sez. III, sent. n. 1731 del 09-02-1990; Sez. III, ord. n. 1108 del 13-<br />
07-1992; Sez. III, sent. n. 8353 del 23-07-1994; Sez. III, sent. n. 5652 del 12-05-1994; Sez.<br />
III, sent. n. 10709 del 25-11-1997; Sez. III, sent. n. 4134 del 03-04-1998), profili qui non<br />
riscontrabili.<br />
In definitiva, la nozione di "pertinenza urbanistica" è meno ampia di quella definita dall'art. 817<br />
c.c. e dunque non può consentire la realizzazione di opere di grande consistenza soltanto<br />
perché destinate al servizio del bene principale. In tal caso l'impatto volumetrico proprio,<br />
incidendo in modo permanente e non precario sull'assetto edilizio del territorio è assoggettabile<br />
a permesso di costruire con conseguente applicabilità del regime demolitorio in caso di<br />
abusività (ancora, T.A.R. <strong>Campania</strong> <strong>Napoli</strong>, <strong>sez</strong>. II, 29 gennaio 2009 , n. 492).<br />
In conclusione, ribadite le svolte considerazioni, il ricorso va respinto.
In ragione della mancata costituzione in giudizio del Comune intimato, nulla è dovuto per le<br />
spese processuali.<br />
P.Q.M.<br />
Il Tribunale Amministrativo Regionale della <strong>Campania</strong> (Sezione Sesta), definitivamente<br />
pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.<br />
Nulla spese.<br />
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.