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La regolamentazione giuridica del partito politico in Italia 

Il dibattito dall’Assemblea Costituente al disegno di legge del governo Letta 

di Luca Tentoni 

PREMESSA 

Il problema della democrazia nei partiti e della tutela delle minoranze sorge con il 

progressivo abbandono, all'inizio del secolo scorso, della concezione di partito inteso come 

semplice comitato elettorale (di notabili e senza struttura se non quella necessariamente 

provvisoria da utilizzare per la raccolta dei consensi al momento del voto) e con l'adozione di 

modelli organizzativi sempre più articolati e complessi, legati allo sviluppo e al successo dei 

partiti di massa. Come scrive Paolo Ridola ("Enciclopedia del diritto" Giuffrè - voce "Partiti 

politici" - 1982): 

il raccordo tra partiti parlamentari e comitati elettorali diviene meno occasionale, e 

questi ultimi si trasformano in strutture permanenti, allo scopo di mantenere il collegamento 

con la più ampia base elettorale. Dall'altro, accanto ai tradizionali partiti di origine 

parlamentare, compaiono e si rafforzano partiti sorti al di fuori del quadro parlamentare, 

espressione di formazioni di lavoratori, di categoria, religiose, già operanti nella società. 

L'azione del partito tende dunque ad estendersi dal Parlamento alla società civile, all'interno 

della quale esso viene ad assolvere alla funzione di organizzare in modo permanente i nuovi 

ceti ammessi a partecipare alla vita politica. Il distacco dal modello liberale del government

y discussion, modello che, ristretto il circuito rappresentativo entro l'àmbito omogeneo 

della borghesia politicamente attiva, faceva del Parlamento, attraverso il confronto di 

opinioni che vi si svolgeva, il fulcro del processo di formazione della volontà statale, appare 

evidente. Il passaggio dal partito di notabili al partito di apparato, efficacemente descritto 

dalla sociologia classica dei partiti, ne è una delle manifestazioni più significative: il sorgere 

dei partiti di massa, presenti nella società con una organizzazione stabile e capillare, 

saldamente coesi intorno ad un apparato con accentuati caratteri di professionismo e di 

burocratizzazione, e quindi capaci di una intensa azione di aggregazione e di mobilitazione 

collettiva e di un controllo penetrante sulle rappresentanze parlamentari, determina una 

spiccata valorizzazione del momento organizzativo nella considerazione del fenomeno 

partitico. 

In Italia si parla di democrazia interna ai partiti e di tutela delle minoranze già 

all'indomani della Liberazione e durante i lavori dell'Assemblea Costituente. Per scongiurare il 

rischio di una sorta di "autoritarismo partitico" che indebolisca lo Stato e trasformi il sistema 

politico in quella che Giuseppe Maranini avrebbe poi definito "partitocrazia", Costantino 

Mortati in Italia e François Goguel in Francia propongono la regolamentazione giuridica dei 

partiti. Il principio dal quale muovono Mortati e Goguel è che lo Stato deve riconoscere i 

partiti, garantirne e promuoverne l'attività, elevarli al rango di "enti" pubblici, ma deve 

controllarne la democraticità, nelle assemblee interne come nella scelta dei candidati. Il 

progetto predisposto da Goguel per l'Assemblea Costituente prevede che al partito politico sia 

concessa la personalità giuridica, purchè siano fatti salvi i principi di difesa del pluralismo, di 

adesione alla dichiarazione dei diritti dell'uomo, di garanzia della democrazia interna 

all'organizzazione e di trasparenza delle spese e delle risorse. 

Come vedremo in seguito, l'articolo 49 della Costituzione italiana, con la sua generica 

formulazione ("Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere

con metodo democratico a determinare la politica nazionale"), segnerà una parziale sconfitta 

di chi aveva avvertito l'esigenza di una disciplina più puntuale. La Carta repubblicana del 1947, 

infatti, sembra configurare il "metodo democratico" più come una regola di condotta nelle 

relazioni fra i partiti che come un principio generale che valga anche al loro interno. Fenomeni 

come il cd. "centralismo democratico" dimostreranno come nessuna norma giuridica abbia 

mai permesso alle minoranze interne ai partiti di far valere le proprie ragioni senza subire - in 

taluni casi - accuse di "frazionismo" ed espulsioni. 

Il tema della democrazia nei partiti - collegato anche a quello del "costo della politica" e ai 

mezzi di finanziamento - animerà il dibattito fra gli studiosi e nel Paese per quasi mezzo 

secolo, fino ai lavori della prima Commissione bicamerale per le riforme istituzionali nel 1985 - 

durante i quali il liberale Bozzi, relatore di maggioranza, si impegnerà a fondo per trovare una 

soluzione valida e ragionevole. Anziché avviarsi a soluzione, il problema passerà invece in 

secondo piano, di fronte alla prospettiva di una "Grande riforma" che non sarà realizzata; il 

periodo che comunemente è definito "Tangentopoli" produrrà grandi mutamenti nella classe 

politica e nella stesso sistema partitico italiano: tuttavia, né i referendum sulla riduzione delle 

preferenze (1991), sul "maggioritario" (1993) e sull'abolizione del finanziamento pubblico ai 

partiti (1993) daranno il via ad una stagione di regole. Con la nascita della c.d. "Seconda 

Repubblica" il dibattito sulla regolamentazione dei partiti e sulla democrazia interna si 

interromperà bruscamente, anziché giungere a soluzione, per poi riprendere all’improvviso 

dopo le elezioni del 2013, in seguito all’ondata di contestazione nei confronti della “Casta” e dei 

partiti. A testimonianza dell'impegno di pochi restano gli articoli, i saggi, le rare proposte di 

legge, ma non di più. Il problema, tuttavia, permane, perchè se è vero che gli apparati di 

partito sembrano - e talvolta sono - più "leggeri" dei precedenti, è pur vero che l'accentramento 

del potere nei vertici aumenta - a ben vedere - proprio a causa della competizione 

"personalistica" imposta dal sistema maggioritario. In un panorama nel quale gli elettori 

finiscono per scegliere indirettamente persino il presidente del Consiglio (che è leader della

coalizione maggioritaria), nei partiti si assiste ad una identificazione talvolta fortissima fra il 

capo carismatico e il soggetto politico che egli guida. Non è infrequente il caso di partiti 

"personali" (anche nella denominazione, nella quale sovente compare il cognome del 

fondatore) o sostanzialmente identificati col proprio leader. Anche nei partiti strutturati in 

modo più tradizionale, le strutture di vertice sembrano mantenere un peso decisivo. Persino i 

gruppi parlamentari, i singoli eletti, le correnti di minoranza (quando vi sono e se sono 

rappresentate negli organismi decisionali maggiori) paiono avere spesso un potere decisionale 

marginale rispetto a quello dei leader e, più in generale, dei "vertici" del partito o della 

coalizione. In questo excursus ripercorreremo alcune delle tappe di una normativa che non è 

mai venuta alla luce, ma che forse – con tutte le cautele del caso - il sistema politico italiano 

riuscirà a darsi in futuro. 

IL PROGETTO MORTATI 

Il progetto di regolamentazione giuridica dei partiti è elaborato da Mortati ancor prima 

delle elezioni del 1946 e dello stesso referendum istituzionale. Composto da diciotto articoli, il 

testo delinea anzitutto i requisiti necessari perché il partito possa svolgere le sue attività. E' 

necessario avere "un ordinamento interno disciplinato con norme relative al numero, modo di 

formazione, competenza e funzionamento degli organi, nonchè alla modalità di ammissione 

dei soci", un minimo di 5.000 iscritti e "come scopo l'affermazione di indirizzi di politica 

generale". L'art.2 del progetto detta le modalità per l'acccertamento della sussistenza dei 

requisiti che servono perché il partito sia ammesso alla competizione elettorale e alla 

presentazione di liste di candidati. La competenza spetta ad un organo composto dal primo 

presidente della Cassazione "che lo presiede", dai presidenti delle Camere, del Consiglio di

Stato e della Corte dei Conti, e da quattro docenti universitari in materie giuridiche, designati 

dai Senati accademici. Ogni membro del Senato accademico ha il diritto di esprimere solo due 

preferenze (il voto limitato serve ad evitare che un gruppo organizzato e maggioritario si 

assicuri tutti i quattro posti). Il limite per la presentazione delle domande per accedere al 

riconoscimento del partito è fissato nei 130 giorni precedenti le elezioni per la Costituente. Le 

domande vanno rivolte al Ministro per la Costituente: la procedura è rapida, perché le risposte 

sull'ammissibilità vanno date entro dieci giorni, con "immediata comunicazione al 

presentatore". 

La presentazione delle liste. Ottenuto il "visto" del comitato di garanti il partito può 

iniziare la fase di preparazione del blocco di candidature che intende presentare alle elezioni. 

Anche in questo passaggio - molto delicato - deve essere osservata la massima democraticità 

nelle scelte poichè, come avverte l'art.4, "l'inosservanza di qualcuna delle modalità prescritte fa 

decadere dal diritto di partecipare con proprie liste alla scelta dei deputati". Dieci giorni dopo 

il ricevimento del placet dello Stato, la direzione di ogni partito deve riunirsi e convocare 

(entro 45 giorni dalle elezioni) gli iscritti "che siano elettori" in "assemblea plenaria". La 

convocazione delle adunanze è comunicata dalla "Gazzetta Ufficiale", data la particolare natura 

giuridica che si vuole dare ai partiti (associazioni di diritto pubblico), ed è prevista la 

pubblicazione dell'avviso anche sui giornali della circoscrizione nella quale si vota. Entro venti 

giorni dalla pubblicazione, gruppi di elettori "in numero non inferiore a trenta" possono 

presentare alla direzione circoscrizionale del partito alcune candidature "proponendone 

l'inclusione nelle liste del raggruppamento". Il progetto Mortati vuole inserire nel diritto 

italiano il meccanismo delle "primarie", sia pur con rilevanti differenze rispetto al sistema 

americano. Le "primarie" sono "chiuse", riservate ai soli iscritti al partito. 

Le liste dei candidati proposte "devono essere trasmesse alle direzioni dei raggruppamenti 

per il tramite del sindaco della località nelle cui liste elettorali sono iscritti i sottoscrittori. Il

sindaco accerta la qualità di elettore di costoro, nonchè l'eventuale osservanza del divieto" di 

presentare più d'una lista di candidati. "Egli provvede alla cancellazione dei nomi dei 

sottoscrittori che non si trovino nelle condizioni richieste, esprimendone i motivi. Quando la 

cancellazione avvenga in conseguenza di molteplicità di sottoscrizioni essa si effettua sulla 

proposta presentata per ultimo". 

Le proposte con meno di trenta sottoscrittori "sono restituite dal sindaco al primo di 

costoro. Quelle valide sono invece trasmesse entro dieci giorni alla direzione del partito". 

Quest'ultima riceve le proposte degli elettori, ve ne aggiunge di proprie e rimette il tutto alle 

sezioni, le quali - riunite in assemblea, in presenza di un notaio e di almeno un terzo degli 

iscritti - si pronunciano. I presentatori di candidature non iscritti al partito partecipano 

all'assemblea solo per illustrare le ragioni delle proprie scelte e, fatto ciò, "abbandonano la sala 

delle adunanze, a meno che la maggioranza non ne consenta la permanenza per il resto della 

seduta"; però costoro - in ogni caso - non possono esprimere un voto. 

I candidati "inclusi nelle liste dichiarate valide sono invitati dalla direzione del 

raggruppamento interessato ad intervenire all'assemblea, ove lo credano, per esporre i loro 

orientamenti politici ed ascoltare le osservazioni dei partecipanti. Essi devono astenersi dalle 

votazioni che li riguardino". In questo modo gli elettori conoscono prima della stessa 

campagna elettorale i candidati e il loro programma. 

La lista di ogni sezione è formata "dai nomi di quei candidati i quali abbiano raccolto la 

maggioranza assoluta dei voti dei presenti. Il numero dei candidati da includere nella lista non 

può superare la metà dei seggi attribuiti alla circoscrizione". L'art.13 del progetto Mortati 

disciplina la nomina dei delegati della sezione "in ragione di due ogni cento iscritti, eletti in 

base al metodo delle liste concorrenti cui è abbinato lo scrutinio proporzionale".

I delegati si riuniscono, una volta eletti, nella mattina della prima domenica che segue, 

nella città sede della direzione circoscrizionale del partito. Alla riunione partecipa "non meno 

di un terzo dei membri della direzione circoscrizionale" del partito, più "un numero non 

superiore a dieci (ove il raggruppamento abbia proprie sezioni in più circoscrizioni elettorali) 

di membri della direzione centrale del medesimo". La riunione "non è valida se non siano 

presenti almeno i tre quarti dei delegati delle sezioni". Successivamente i delegati preparano la 

lista definitiva per la circoscrizione, in base ad un sistema d'elezione di secondo grado 

piuttosto complesso. 

I candidati vengono inseriti in un solo elenco che contiene per ognuno il numero dei voti 

ottenuti e la sezione proponente. Poi i candidati sono scelti con un metodo elettorale 

proporzionale. Contro le violazioni delle norme di legge ogni cittadino può presentare ricorso 

ad una commissione mandamentale o alle Corti d'appello del capoluogo circoscrizionale, o - in 

ultima analisi - a quella di Roma. 

Sul ricorso, "prodotto nel termine di tre giorni dalla pubblicazione delle liste" si decide "in 

via d'urgenza entro cinque giorni dalla presentazione". Ove siano accertate violazioni "non 

sanabili il raggruppamento che ne abbia dato causa perde il diritto di partecipare con proprie 

liste alle elezioni". 

LA COSTITUENTE 

Con la vittoria della Repubblica nel referendum del 2 giugno 1946 e l'elezione 

dell'Assemblea Costituente, inizia il dibattito sulla nuova Carta Fondamentale degli italiani. Il

uolo del partito politico e la sua disciplina costituzionale sono al centro della discussione che 

si svolge nella Prima 

Sottocommissione per la Costituzione, il 19 e il 20 novembre 1946. In quella occasione, gli 

onorevoli Umberto Merlin (DC) e Pietro Mancini (PSI) propongono di inserire in Costituzione 

il seguente articolo: "I cittadini hanno diritto di organizzarsi in partiti politici che si formino 

con metodo democratico e rispettino la dignità e la personalità umana, secondo i princìpi di 

libertà ed uguaglianza. Le norme per tale organizzazione saranno dettate con legge 

particolare". Il deputato socialista Lelio Basso presenta, invece, un testo distinto in due parti: 

nella prima si ribadisce il "diritto di organizzarsi liberamente e democraticamente in partito 

politico, allo scopo di concorrere alla determinazione della politica del Paese"; nella seconda, 

invece, si delinea una regolamentazione molto più puntuale: "ai partiti politici che nelle 

votazioni pubbliche abbiano raccolto non meno di cinquecentomila voti sono riconosciute, fino 

a nuove votazioni, attribuzioni di carattere costituzionale a norma di questa Costituzione, delle 

leggi elettorali e sulla stampa e di altre leggi". Le diffidenze del PCI e dei demolaburisti 

rendono difficile accordarsi su un testo. Palmiro Togliatti teme che ogni limite alla libertà di 

autorganizzazione dei partiti possa condurre anche da parte di "un governo con basi 

democratiche" a mettere il partito comunista fuori legge. L'unica intesa possibile è sulla prima 

parte della proposta Basso, integrata da un riferimento al divieto di ricostituire il PNF (Partito 

nazionale fascista). Il democristiano Giuseppe Dossetti propone di rinviare per un "esame 

comune" la discussione ad una seduta congiunta di Prima e Seconda Sottocommissione e 

presenta a tale scopo un ordine del giorno ("la Prima sottocommissione ritiene necessario che 

la Costituzione affronti il principio del riconoscimento giuridico dei partiti e dell'attribuzione 

ad essi di compiti costituzionali; rinvia ad un esame comune con la Seconda sottocommissione 

la determinazione delle condizioni e delle modalità"). La proposta, approvata, non produrrà 

esiti. La riunione congiunta sui partiti non avrà mai luogo. In Aula giunge pertanto un articolo

(nella numerazione originale è il 47), che riconosce la libertà di associarsi e formare partiti, ma 

resta vago sulla questione del metodo democratico interno. 

L'Assemblea esamina l'articolo il 20 maggio '47. A causa della rottura dei rapporti fra DC e 

socialcomunisti (PCI e PSI sono stati appena "estromessi" dal governo, e si è avviata la 

stagione del "centrismo" degasperiano), il mondo politico è in fermento. La regolamentazione 

giuridica del partito è temuta dalle sinistre - come era stato accennato da Togliatti in 

precedenza - che la considerano un possibile strumento di pressione nelle mani del governo e 

della maggioranza. Mortati interviene nel dibattito in Aula proponendo un emendamento volto 

a riformulare l'articolo 47 come segue: "Tutti i cittadini hanno diritto di raggrupparsi 

liberamente in partiti ordinati in forma democratica, allo scopo di assicurare, con l'organica 

espressione delle varie correnti della pubblica opinione ed il concorso di esse alla 

determinazione della politica nazionale, il regolare funzionamento delle istituzioni 

rappresentative. La legge può stabilire che ai partiti in possesso dei requisiti da essa fissati, ed 

accertati dalla Corte costituzionale, siano conferiti propri poteri in ordine alle elezioni o ad 

altre funzioni di pubblico interesse. Può inoltre essere imposto, con norme di carattere 

generale, che siano resi pubblici i bilanci dei partiti". Antonio Giolitti (PCI) reputa che 

l'emendamento aumenti il rischio di abusi sui partiti di minoranza. Mortati è costretto a 

ritirare l'emendamento, concordandone un altro con il deputato socialista Carlo Ruggiero 

(conservando almeno il principio del metodo democratico nei partiti). Tale proposta - a sua 

volta abbandonata da Mortati e Ruggiero e fatta propria dall'on. Girolamo Bellavista (UDL- 

PLI) - è respinta a causa del voto negativo, determinante, del PCI. L'Assemblea Costituente, 

perciò, approva quello che è l'attuale articolo 49 della Costituzione ("Tutti i cittadini hanno 

diritto ad associarsi liberamente in partiti, per concorrere, con metodo democratico, a 

determinare la politica nazionale").

IL DIBATTITO NEGLI ANNI CINQUANTA E SESSANTA - IL PROGETTO 

STURZO 

Le critiche allo"strapotere" dei partiti e dei loro apparati burocratici precedono la stessa 

approvazione, da parte della Costituente, dell'articolo 49. Già nel 1946 Mario Paggi, su "Stato 

Moderno", afferma che bisogna trasferire ai partiti poteri costituzionali, per impedire che se ne 

impossessino di fatto, e che occorre una regolamentazione giuridica della materia. Nella prima 

metà degli anni Cinquanta il professor Giuseppe Maranini conia l'espressione "partitocrazia" e 

afferma, in un articolo del 1952, che "la forma di governo creata dalla nostra Costituzione così 

come da altre costituzioni continentali, approda ad una forma esplicita di partitocrazia, e non 

di governo parlamentare. La nostra Costituzione vieta ogni mandato imperativo, che leghi il 

rappresentante alla volontà degli elettori; ma allo stesso tempo la Costituzione e le leggi 

elettorali creano i presupposti di un ben più temibile mandato imperativo, il quale subordina 

gli eletti ai loro veri committenti, i quali non sono più gli elettori bensì le direzioni dei partiti. Il 

Parlamento controlla il Governo ma le direzioni di partito controllano il Parlamento e, 

attraverso il Parlamento, il Governo; se poi direzione di partito e governo s'identificano, il 

controllato diventa controllore, con evidente eversione di ogni schema di governo 

parlamentare". La polemica si arricchisce di ulteriori contributi quando, nel '57, dopo il 

congresso di Venezia del PSI, Ignazio Silone interviene su "Tempo presente" per criticare la 

burocratizzazione dei partiti; sulla stessa rivista appaiono saggi di Karl Schmidt e Franco 

Ferrarotti che affrontano il tema. Vittorio De Caprariis, su "Nord e Sud", descrive il congresso 

socialista come la vittoria dei funzionari. Il 16 settembre 1958, il senatore a vita Luigi Sturzo - 

fondatore del Partito Popolare nel 1919 - presenta la prima proposta di legge che delinea una 

possibile soluzione al problema. Nella relazione al progetto (Atto Senato 124, III legislatura,

"Disposizioni riguardanti i partiti politici e i candidati alle elezioni politiche e amministrative") 

Sturzo scrive: 

Se si parla di moralizzare la vita pubblica, il primo e il più importante provvedimento deve 

essere quello di togliere la grave accusa diretta ai partiti e ai candidati dell'uso indebito del 

denaro per la propaganda elettorale. Il problema è più largo di quel che non sia la spesa 

elettorale; noi abbiamo oramai una struttura partitica le cui spese aumentano di anno in anno 

in maniera tale da superare ogni immaginazione. Tali somme possono venire da fonti impure; 

non sono mai libere e spontanee di soci e di simpatizzanti. Non sarò io a dire le vie per il 

finanziamento dei partiti perché la mia esperienza del 1919-1924 non ha nulla di simile con 

l'esperienza del 1945-1958. Che i finanziamenti siano dati da stranieri, da industriali italiani, 

ovvero, ancora peggio, da enti pubblici, senza iscrizione specifica nei registri di entrata e 

uscita, o derivino da percentuali in affari ben combinati (e non sempre puliti), è il segreto che 

ne rende sospetta la fonte, anche se non siano state violate le leggi morali e neppure quelle che 

regolano l'amministrazione pubblica. Il dubbio sui finanziamenti dei partiti si riverbera su 

quelli dei candidati; e con molta maggiore evidenza se si tratta di persone notoriamente di 

modesta fortuna, professionisti di provincia, giovani che ancora debbono trovare una 

sistemazione familiare conveniente, impiegati e così di seguito. Alla fine delle elezioni abbiamo 

sentito notizie sbalorditive, che fanno variare da dieci a duecento milioni le spese di campagna 

di singoli candidati. Naturalmente, la fantasia popolare e la maldicenza dei compagni di lista 

per le elezioni della camera non hanno per confini che il risentimento di aver perduto la 

battaglia o quello personale di essere stato scavalcato nell'ordine delle preferenze da 

concorrenti fino a ieri creduti cavalli bolsi. E pur facendo a tali sentimenti e risentimenti postelettorali 

le falcidie che mentano, resta quel margine insopprimibile di verità che, allo stato 

delle cose, è sufficiente indizio dell'entità di entrate e di spese sproporzionate alle possibilità 

normali dei candidati stessi. C'è chi accusa l'apparato dei partiti, il quale, discriminando i 

candidati della stessa lista, ne determina l'accaparramento di voti a favore degli uni con danno

degli altri. Non mancano indizi circa il patrocinio politico che enti statali e privati si assicurano 

in parlamento favorendo l'elezione di chi possa sostenere e difendere i propri interessi, 

impegnando a tale scopo somme non lievi nella battaglia delle preferenze. Quando entrate e 

spese sono circondate dal segreto della loro provenienza e della loro destinazione, la 

corruzione diviene impunita; manca la sanzione morale della pubblica opinione; manca quella 

legale del magistrato; si diffonde nel paese il senso di sfiducia nel sistema parlamentare. Ecco i 

motivi fondamentali che rendono urgenti i provvedimenti da me proposti circa i finanziamenti 

e le spese dei partiti nel loro funzionamento normale; dei partiti e dei candidati nelle elezioni 

politiche e amministrative. 

Per ottenere questi scopi di pubblica moralizzazione, occorre anzitutto affrontare il problema 

giuridico della figura e dell'attività dei partiti. La costituzione contiene in proposito due 

disposizioni fondamentali. All'articolo 49 sta scritto: "Tutti i cittadini hanno diritto di 

associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la 

politica nazionale". All'articolo 67 si legge: "Ogni membro del parlamento rappresenta la 

nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato". Il partito, pertanto, ha per fine 

di concorrere a determinare la politica nazionale, tale concorso è attuato con metodo 

democratico; mentre i membri del parlamento, pur eletti con l'organizzazione e l'ausilio dei 

partiti, rappresentano come tali non il partito ma la nazione ed esercitano il proprio ufficio 

senza vincolo di mandato. Né l'elettorato che li sceglie, né il partito che ne aiuta la scelta, può 

vincolare gli eletti a deputati e senatori ad una predeterminata linea di condotta, perché in tale 

caso essi rappresenterebbero una frazione della propria circoscrizione elettorale ovvero un 

partito cioè una sezione di cittadini (spesso assai esigua) al quale hanno data la propria 

adesione. La costituzione implicitamente contiene tutto quel che si può esplicitare in leggi per 

mantenere puro, alto e indipendente l'ufficio di rappresentante della nazione, in modo da non 

essere mai accusato di aver contratto legami per finanziamenti di dubbia origine o peggio 

essere portavoce di gruppi particolari contro gl'interessi generali. Per precisare la

esponsabilità occorre anzitutto che il partito, pur conservando la libertà che deve avere il 

cittadino nella propria attività politica, sia legalmente riconoscibile e sia posto in grado di 

assumere anche di fronte alla legge le proprie responsabilità. Con il disegno di legge viene fatto 

obbligo ai rappresentanti dei partiti di depositare nella cancelleria del tribunale competente lo 

statuto e le successive variazioni, firmato dal presidente e dal segretario generale. Questo atto 

basta per poter attribuire al partito la personalità giuridica e in tale veste potere anche 

possedere beni stabili e mobili senza alcuna autorizzazione preventiva. La figura che verrebbe 

assegnata al partito non trova completi riferimenti nelle disposizioni codificate; invero, il 

partito non può ritenersi, qual è al presente, una semplice società di fatto senza personalità 

giuridica, perché mancherebbe di responsabilità; né può essere equiparato ad una associazione 

o fondazione privata da essere riconosciuta agli effetti legali con decreto del presidente della 

repubblica e quindi ricadente sotto la vigilanza ministeriale, la qual cosa lederebbe 

l'indipendenza del cittadino nel campo della politica; neppure potrebbe avere la figura di 

società con fine economico, patrimoniale o di qualsiasi interesse materiale da tutelare. 

Pertanto, nel sottoporre gli associati non uti singuli ma come corpo morale a determinati 

obblighi, la personalità giuridica e i diritti che derivano vengono acquisiti con l'unico atto 

volontario, quello di darsi uno statuto e di depositarlo in forma autentica alla cancelleria del 

tribunale competente. L'atto di volontà collettiva reso pubblico, senza interventi di autorità 

politica o amministrativa e di formalità nelle quali partecipi un qualsiasi funzionario pubblico 

(notaio o giudice di tribunale) attua e completa il diritto alla personalità politica del partito. 

Non ho previsto il caso che lo statuto contenga disposizioni non consone al metodo 

democratico prescritto dalla costituzione, perché manca fin oggi una definizione che possa 

giuridicamente fare stato per ciò che precisa il metodo democratico e quali possano essere gli 

effetti legali di una violazione od omissione. Ciò nonostante, la discussione sul metodo 

democratico dei partiti prenderà aspetto concreto in base ad una elaborazione teorica e pratica 

che non mancherà da parte di giuristi e di interessati. Nella fase attuale, è meglio lasciare che

gli studi in merito diano sufficienti indicazioni per un susseguente atto legislativo. 

Conseguente al primo articolo è il secondo che prescrive il deposito alla cancelleria del 

tribunale dei rendiconti annuali. Questa disposizione è completata da quella contenuta 

all'articolo terzo, con il quale sono vietati i finanziamenti che, per la loro origine e per il loro 

carattere particolare, attenuerebbero la libertà politica del partiti, ovvero li renderebbero 

consociati a determinate finalità o renderebbero i partiti conniventi In atti illeciti o discutibili 

per gli enti finanziatori e per gli interessi particolari che da tali enti si intendono assicurare. Il 

limite delle spese elettorali di ogni singolo candidato è necessario per evitare che coloro che 

sono ben forniti di reddito proprio e di amicizie di persone denarose possano largamente usare 

il denaro per attirare ammirazione, simpatie e voti a danno di coloro che non si trovano nelle 

stesse condizioni di agiatezza o di ricchezza, a parte coloro che sanno procurarsi larghi 

concorsi con favori non sempre limpidi e confessabili. Il sistema democratico obbliga a trovare 

un limite basso per le poche spese indispensabili a mantenere opportuni contatti col corpo 

elettorale. 

Occorre ridare fiducia al paese che la legge dovrà essere osservata e che la 

moralizzazione della vita pubblica non ammette condiscendenze riguardo la formazione del 

principale e fondamentale organo statale, il parlamento, sul quale poggia tutta la struttura 

politico-giuridica della repubblica italiana. Ad illustrare la necessità del provvedimento 

legislativo da me proposto, aggiungo brevi accenni sulla vigente legislazione estera. Da tempo 

esistono nei paesi democratici norme riguardanti le spese elettorali, anzitutto per evitare che i 

candidati forniti di mezzi e disposti a spenderli, potessero prevalere su coloro che non ne 

dispongono o che reputano sconveniente usarne. A parte le finalità storiche e pratiche delle 

singole leggi, tutte tendono a normalizzare la lotta elettorale e a regolare l'intervento dello 

stato per determinati servizi utili allo scopo. La Gran Bretagna, che in materia di sistema 

parlamentare fa testo e per il rispetto di tradizioni ultrasecolari e per lo spirito di adattamento 

ai tempi con le minori scosse possibili, anche in questa materia può darci utili indicazioni. 

Ogni candidato è obbligato a versare un deposito di centocinquanta sterline, che si restituisce

se il candidato supera la percentuale dell'ottavo dei voti validi di tutto il collegio, mentre nel 

caso contrario viene incamerato dall'erario. Ciò serve ad evitare le candidature senza 

sufficiente base elettorale che rendono meno chiara la designazione popolare e non 

conferiscono alla formazione di una clear majority. Per lo stesso motivo sono esclusi dal 

cartello radiofonico e televisivo di propaganda elettorale i partiti che presentano meno di 

cinquanta candidature in tutto il territorio del Regno Unito. Il criterio di formare una 

maggioranza efficiente prevale su quello della rappresentanza delle minoranze. Da noi avviene 

il contrario per la immaturità della nostra esperienza democratica. Inoltre è proibito l'uso di 

radiostazioni situate al di là dei confini del Regno a scopo elettorale, e la violazione del 

disposto è penalmente perseguibile. La propaganda elettorale è controllata dallo Stato, sia per 

il numero dei manifesti, delle stampe permesse, sia delle spese autorizzate. Le somme che 

ciascun candidato potrà spendere per la campagna elettorale sono fissate con rapporto 

all'ampiezza del collegio e al numero degli elettori. In Francia la terza e la quarta repubblica 

hanno avuto leggi limitative per la propaganda elettorale a mezzo della fornitura statale della 

carta a ciascun candidato e con altre limitazioni di legge. Il candidato doveva inoltre versare 

una cauzione di 20 mila franchi, da essere rimborsati se il candidato otteneva non meno del 5 

per cento dei voti validi della circoscrizione, altrimenti andava perduta; inoltre se il candidato 

non superava il 2,50 per cento doveva rimborsare allo stato le spese fatte per tale candidatura. 

Anche l'uso della radio e della televisione è stato fin oggi limitato a quei partiti che 

presentavano candidati in non meno di trenta dipartimenti. Le penalità per i trasgressori sono 

state multe e detenzione carceraria, secondo i casi. Nella costituzione tedesca vi è il disposto 

analogo a quello italiano; l'articolo 21 suona così: "I partiti politici partecipano alla formazione 

della volontà politica del popolo. La fondazione di un partito è libera. Il loro ordine interno 

deve rispondere ai princìpi democratici. Devono rendere conto al popolo dell'origine dei loro 

mezzi". Nello stesso articolo è stabilito che una legge federale preciserà le norme riguardanti le 

entrate e le spese dei partiti. Dove esiste una legislazione precisa e completa è negli Stati Uniti

d'America, sia per il finanziamento dei partiti sia per le spese elettorali. Tanto i candidati che i 

direttivi dei partiti debbono in tempo dichiarare per iscritto le spese che a tale scopo intendono 

sopportare. I candidati fanno le dichiarazioni alla segreteria del senato e i partiti alla segreteria 

della camera dei rappresentanti (deputati). La cifra massima per ciascun candidato non può 

superare 110 mila dollari; in casi eccezionali di collegi estesi e con elettori numerosi vi può 

essere un supplemento che non potrà superare complessivamente i 25 mila dollari. La penalità 

per i trasgressori, multe fino a 10 mila dollari e detenzioni carcerarie fino a due anni, o l'uno e 

l'altro insieme, sono applicate secondo la gravità del reato. La stessa pena è comminata al 

candidato che promette un posto privato o pubblico in compenso dell'appoggio elettorale. Se si 

domanda un contributo ad impiegati federali, la multa è portata a 15 mila dollari e la 

detenzione a tre anni. Sono proibite le contribuzioni delle banche, delle corporazioni (società 

di affari e imprese), dei sindacati operai (unions) con quasi le stesse penalità. La lista continua 

anche per reati fuori del periodo elettorale e per attività politiche in contrasto alle leggi di sana 

amministrazione, riferentisi a persone singole e associate o a organizzazioni di partiti. 

Il testo del progetto Sturzo è il seguente: 

Art. 1 - È fatto obbligo ai cittadini che si associano in partito per concorrere con metodo 

democratico a determinare la politica nazionale, di depositare il proprio statuto e le successive 

variazioni con le firme autenticate del presidente e del segretario generale, alla cancelleria del 

tribunale civile del luogo dove è fissata la sede centrale. I trasferimenti saranno notificati 

anche alla cancelleria del tribunale nella cui circoscrizione si trova la nuova sede. Dalla data 

del deposito dello statuto il partito acquista personalità giuridica. 

Art. 2 - L'amministratore del partito dovrà presentare alla cancelleria del tribunale dentro ogni 

mese di marzo il rendiconto delle entrate e delle uscite dell'anno precedente, compresevi, in 

riassunto per provincia, le entrate e le uscite delle sezioni locali, distinguendo per queste 

ultime i finanziamenti concessi dall'amministrazione centrale del partito da quelli ottenuti

localmente. Il rendiconto annuale sarà controfirmato dal presidente e dal segretario generale o 

da coloro che ne fanno le veci. 

Art. 3 - Nel rendiconto saranno tenuti distinti i contributi ordinari dai contributi straordinari 

dovuti dagli associati; nonché i cespiti di beni mobili e immobili appartenenti al partito o a 

società ed enti dai quali il partito abbia partecipazione. Ogni altra entrata deve essere indicata 

con il nome e l'indirizzo di chi versa e per conto di chi versa e del motivo del versamento. E' 

vietato ai partiti accettare contributi di ministeri, enti e gestioni statali; di enti locali 

territoriali, enti o banche di diritto pubblico o di interesse nazionale; di cooperative, 

federazioni di cooperative, consorzi, enti consortili e relative federazioni, e di ogni altra 

gestione autonoma, statale e non statale, che per legge è sottoposta alla vigilanza e al controllo 

ministeriale. È vietato, inoltre, accettare offerte e finanziamenti da confederazioni di lavoratori 

e di datori di lavoro o da qualsiasi impresa e società che, come tale, è tassata in base a bilancio. 

Il divieto previsto si applica anche ai contributi, sussidi, finanziamenti di qualsiasi ente, 

organizzazione e impresa stranieri. 

Art. 4 - L'amministrazione del partito deve tenere speciale contabilità delle spese elettorali 

politiche e amministrative dal giorno dell'apertura del periodo elettorale fino a un mese dopo 

la proclamazione degli eletti. Il rendiconto delle entrate e delle spese a scopo elettorale, con 

l'indicazione dei residui attivi e passivi da regolare, sarà presentato non oltre tre mesi dopo la 

proclamazione degli eletti. E' fatto divieto ai partiti di assegnare, sui fondi propri, concorsi 

personali alle spese che ciascun candidato intende fare a proprio vantaggio. 

Art. 5 - Le azioni appartenenti al partito debbono essere sempre nominative, siano anche titoli 

di stato o titoli emessi all'estero ovvero nelle regioni a statuto speciale dove è consentito per 

legge il titolo azionario al portatore. Anche i beni immobili appartenenti al partito debbono 

essere ad esso intestati. 

Art. 6 - È fatto obbligo ai candidati elettorali, siano o no eletti a posti di pubblica

appresentanza, di presentare alla cancelleria del tribunale competente un elenco delle offerte 

ricevute e delle spese sopportate per la propria candidatura. Tali entrate e spese non possono 

superare lire 200.000 per le elezioni comunali; lire 300.000 per le provinciali; lire 400.000 

per le regionali; lire 500.000 per le senatoriali, lire 600.000 per le elezioni a deputato. Nel 

decreto di convocazione dei comizi elettorali è precisata, dentro i limiti indicati nel precedente 

comma, la spesa consentita ai candidati con riferimento all'ampiezza della circoscrizione e al 

numero degli elettori. Il disposto degli ultimi tre commi dell'articolo 3 della presente legge è 

esteso ai finanziamenti, contributi e offerte per i singoli candidati. Art. 7 - Ogni cittadino può 

prendere visione degli statuti e dei rendiconti annuali ed elettorali dei partiti e dei singoli 

candidati. Può anche denunziare alla magistratura eventuali violazioni di legge. In caso di 

accertata violazione delle disposizioni degli articoli precedenti si procederà anche d'ufficio ai 

sensi di legge. La omissione del deposito degli atti può essere punita con la multa da 500 mila 

lire fino a due milioni. In caso di recidiva, la multa è raddoppiata. La violazione delle 

disposizioni riguardanti i finanziamenti e le spese è punita con la multa fissa di lire 500,000, 

oltre l'aggiunta da tre a dieci volte la somma riscossa o pagata illecitamente. In tutti i casi 

previsti sono responsabili della violazione di legge tanto chi versa quanto chi riceve. Art. 8 - Se 

gli atti depositati nella cancelleria del tribunale dai partiti e dai singoli candidati contengono 

tali omissioni e inesattezze da potersi dedurre essere stata occultata o alterata la verità, i 

responsabili sono puniti a norma dell'articolo 483 codice penale, per falsità commessa dal 

privato in atto pubblico. 

Le reazioni al progetto Sturzo sono molteplici."Il Mondo", nel '58, apre un dibattito a 

distanza fra Achille Battaglia, Giacomo Perticone, Paolo Barile, Costantino Mortati e Giuseppe 

Maranini. In un nuovo articolo su "Nord e Sud", intanto, De Caprariis riafferma il principio 

che i partiti non sono più gruppi intermedi fra l'individuo e lo Stato, ma tendono "ad essere lo 

Stato". Il dibattito sulla rivista di Francesco Compagna prosegue con un intervento del 

costituzionalista Paolo Ungari, e si protrae fino al 1961 con numerosi contributi di vari autori.

Tra il '62 e il '63 "Rassegna Parlamentare" pubblica saggi e commenti di illustri studiosi e 

politici, fra i quali i testi di Ammassari, Meynaud, Orsello, Basso e Maranini. Anche la rivista 

del PSI "Mondo Operaio" si occupa della questione, criticando lo stato dei partiti; Antonio 

Landolfi chiede il superamento di ogni residuo di "centralismo democratico" e l'abolizione del 

cumulo delle cariche. La Democrazia Cristiana, nel 1963, dedica il convegno di S.Pellegrino 

Terme a "Partiti e democrazia", sollecitando una regolamentazione che abbia particolare 

riguardo ai bilancio e al finanziamento della politica. Paolo Emilio Taviani chiede 

l'introduzione di un regime di finanziamento pubblico; la proposta è ripresa da Giovanni 

Leone. Maranini replica definendo l'autocontrollo finanziario "una burla". "Il Mondo" ospita - 

dall'ottobre 1963 - una serie di articoli sul tema, fra i quali si segnalano gli interventi di 

Cesarini e Paggi. Anche "Il Mulino" si occupa a fondo della vicenda. Il 20 e il 21 marzo '65, al 

teatro Eliseo di Roma si svolge il convegno nazionale del PRI su "Stato, partiti e popolo nella 

Repubblica italiana", durante il quale i repubblicani presentano un progetto che prevede 

l'attribuzione ai partiti della personalità giuridica di diritto privato, il deposito dello statuto 

presso la Corte Costituzionale, introducendo disposizioni sulla democraticità delle votazioni in 

tutte le fasi della vita del partito. L'aspetto del problema che viene particolarmente in luce nel 

dibattito della seconda metà degli ani Sessanta è il finanziamento pubblico. Fra il '65 e il '68 si 

susseguono saggi ed interventi sul tema. Come ricora Guglielmo Negri ("Istituzioni e politica" - 

Le Monnier): 

al convegno di Sorrento della DC (novembre '65), Pella e altri esponenti democristiani 

ripropongono l'idea del finanziamento pubblico, mentre Scalfaro ironizza sulla situazione del 

suo partito: "ad ogni tessera corrisponda un uomo vivo... eh sì, un uomo vivo; non è una 

battuta - vero - chè qualche sezione potrebbe fare proprio oggi, 2 novembre, la festa del socio; 

è vero, purtroppo".

Ma Arturo Carlo Jemolo scrive: "il finanziamento sarebbe popolare Poiché non si è mai 

attuato il referendum, ci troviamo in questa situazione: che dato l'altissimo numero di cittadini 

che va alle urne, e il diritto di ogni partito di considerarsi rappresentante di quanti hanno 

votato per lui, allorchè tutti i partiti siano d'accordo in un certo senso, deve ritenersi che tutto 

il popolo sia di un tale avviso. E sappiamo che non è così, il Paese legale non è il Paese reale" 

Il Club Turati (1968) presenta un suo progetto, cui fa seguito - fra il 1970 e il '71 - una 

proposta del "Movimento di opinione pubblica", elaborata da esperti di varie parti politiche, 

tra i quali Basso, D'Antonio, Ungari. Il testo prevede l'erogazione ai partiti di denaro e servizi, 

ma anche un serio controllo dei bilanci. 

DALLA LEGGE SUL FINANZIAMENTO (1974) ALLA COMMISSIONE BOZZI 

La legge sul finanziamento dei partiti, tuttavia, vede rapidamente la luce soltanto dopo lo 

scoppio dello "scandalo petroli", nel 1974. Il Parlamento approva in fretta una disciplina che 

prevede due tipi di contributi: il primo, a titolo di rimborso per le spese elettorali - in misura 

quasi proporzionale ai voti ottenuti da ciascun partito; il secondo, per lo svolgimento 

dell'attività parlamentare. Il contributo statale ordinario, che nell' '83 ammonterà a circa 55 

miliardi di lire, sarà poi ulteriormente elevato - sul finire degli anni Ottanta - a 90 miliardi. Il 

Partito Radicale raccoglie le firme per un referendum abrogativo della legge, e affronta nel 

1978 una battaglia che sembra perduta, al termine della quale, sorprendentemente, il 43% 

degli italiani vota "sì" all'abrogazione. Il referendum sul finanziamento sarà riproposto nel 

1993 da uno schieramento più vasto, e avrà maggior successo. Tra il 1975 e il 1983 (anno nel 

quale s'insedierà la prima Commissione parlamentare per le riforme istituzionali) sono 

presentate in Parlamento due proposte di legge sulla regolamentazione del partito. La prima in

ordine di tempo è dell'on.Birindelli (destra nazionale), che prevede l'attribuzione della 

personalità di diritto privato ai partiti previo deposito dello statuto e dispone una diversa 

ripartizione del finanziamento pubblico. La seconda, che porta la firma dell'on. Aglietta 

(radicale) fissa alcune incompatibilità per i parlamentari, fra le quali quella con la carica di 

segretario di partito. 

LA PRIMA COMMISSIONE BICAMERALE PER LE RIFORME ISTITUZIONALI 

(1983-1985) 

La Commissione parlamentare per le riforme istituzionali è istituita nel 1983, dopo che un 

tentativo analogo era fallito a causa della fine anticipata della VIII legislatura. Composta da 21 

deputati e 20 senatori, è presieduta dal liberale Aldo Bozzi (già deputato alla Costituente) che 

sarà anche relatore di maggioranza. 

Il dibattito sul ruolo dei partiti e sull'articolo 49 della Costituzione si fa subito vivace, già 

nella seconda seduta della Commissione, il 13 dicembre 1983. In quella occasione l'on. 

Pannella (Partito radicale), osserva: "occorre considerare - in termini di riforma - il problema 

del processo formativo delle volontà costituzionali, quindi della volontà popolare, quello per il 

quale anche nell'articolo 49 venne data un'indicazione, concernente l'associazione dei cittadini 

a quelle finalità. Il processo formativo, le regole stesse del gioco democratico, è o non è un 

tema al quale dobbiamo dedicare la nostra attenzione Siamo o non siamo in piena crisi, da 

questo punto di vista". Nel suo intervento, Pannella afferma che la mozione costitutiva della 

Commissione Bozzi "pare abbia sorvolato sull'articolo 49 della Costituzione. E' interesse 

nostro, vostro, di tutti Questa affermazione può rischiare di suonare polemica. Ma credo che 

coloro che si preoccupano dell'iperpotere dei partiti, lo possono fare perchè i partiti hanno

avuto pudore nel riconoscersi come potere. Prendiamo la storia in mano e conferiamo potere, 

quindi dovere e quindi responsabilità al partito. Il problema del disciplinare, del riconoscere il 

carattere di potere dello Stato e dallo Stato al partito è urgente, e su questo viene posta in 

essere tutta un'opera di rimozione pericolosa". A Pannella replica il senatore Roberto Ruffilli 

(DC): "non si può non concordare con quanti ritengono che, in ordine ai partiti, occorre 

approfondire la portata dell'articolo 49 della Costituzione. Anche qui siamo in presenza di 

un'attuazione che deve legarsi alla necessità di risolvere problemi che, in sede di Assemblea 

Costituente, non si riuscì a risolvere: in particolare quelli della democrazia interna dei partiti, 

sollevati allora, fra gli altri, da Costantino Mortati. Penso anch'io che, nel momento in cui si 

voglia razionalizzare il ruolo dei partiti e non per svilirlo bensì per potenziarlo - nell'ambito 

della funzione fondamentale dell'articolo 49 - il passaggio fondamentale sia quello della 

democrazia interna con il rafforzamento di un'autonomia relativa delle istituzioni, attraverso 

la creazione di maggioranze in grado di funzionare". Anche il deputato missino Franco 

Franchi, intervenuto subito dopo, afferma che il suo gruppo vorrebbe "lavorare sulla struttura 

del partito politico: il partito oggi schiaccia l'individuo: si portano molti esempi tra i quali 

quello delle preferenze". Il dibattito continua nella seduta del 19 gennaio 1984, quando Renato 

Zangheri (PCI), dichiara che "esistono fatti nuovi; e di fronte ad essi pensiamo siano 

necessarie proposte di riforma profonde ed incisive. Concordo con Ruffilli, esiste il nuovo 

ruolo assunto dai partiti, l'anomalia del ruolo, la loro tendenza, quando siano partiti di 

governo, a sovrapporsi alle istituzioni, a nominare i propri fedeli negli enti, nella pubblica 

amministrazione, nelle partecipazioni statali, ad intrecciare rapporti malsani del pubblico col 

privato. C'è spazio in questo campo anche per un'autoriforma, ma una vigilanza più stringente 

deve essere esercitata sulla finanza dei partiti e modifiche dovranno essere portate alla legge 

per il finanziamento pubblico. La nostra Costituzione è fra le poche che introducono il partito 

politico, attribuendogli diritti e doveri. L'osservanza dei doveri, si deve ammettere, è scaduta, 

mentre spesso i diritti si sono trasformati in privilegi". Nella seduta successiva interviene di

nuovo il senatore democristiano Pietro Scoppola che compie un'analisi non meno dura: "che 

fine hanno fatto le grandi speranze di partecipazione che un po' tutti condividemmo alla fine 

degli anni sessanta Non sono forse state mortificate di fatto dall'invadenza partitica nelle 

scuole e negli ambiti circoscrizionali". Augusto Barbera (PCI), il giorno prima, aveva detto che 

"concorrere a determinare la politica nazionale, secondo la formula dell'articolo 49 comporta 

l'indicazione di obiettivi e indirizzi generali ai gruppi parlamentari, ma non consente di 

espropriarne le funzioni". Così Scoppola afferma che gli sembra logico "quindi, che la scelta 

prioritaria cada su un tema che già ha indicato l'onorevole Barbera: la posizione dei partiti 

rispetto alla società e rispetto alle istituzioni. E di fronte ad una opinione pubblica che guarda 

a questa Commissione con interesse, ma anche con una certa diffidenza, occuparsi dei partiti 

ed occuparsene con scelte prioritarie avrebbe un grande significato politico e morale: la 

volontà di discutere i nostri poteri, di mettere in discussione quello che noi stessi siamo come 

rappresentanti dei partiti nazionali. E occuparci dei partiti significa non solo realizzare un 

controllo più incisivo sull'uso del finanziamento pubblico, ma anche sul piano della loro 

democrazia interna: dobbiamo infatti riconoscere che l'articolo 49 della Costituzione è stato fin 

qui interpretato in maniera riduttiva, soltanto come norma atta a regolare i rapporti fra partiti 

e non anche la loro vita interna. E dovremmo occuparci dei partiti sul versante della 

formazione della rappresentanza, della loro incidenza, del ruolo che svolgono nella formazione 

delle maggioranze, dell'esecutivo, ossia del partito come elemento di raccordo di tutto il 

riformismo istituzionale". Il senatore socialista Giuliano Vassalli, interviene esprimendo 

qualche perplessità su un'eventuale legge che disciplini i partiti, pur non respingendo l'ipotesi, 

ma preferendo "leggi di riforma già esistenti, come quella sul finanziamento pubblico o leggi 

che impediscano certe formazioni anomale di organi di gestione dell'amministrazione. Siamo 

anche noi per un passo avanti dei partiti verso la società e per un loro passo indietro rispetto 

alle istituzioni finora occupate".

Nel corso della discussione generale, che si protrae per diverse sedute, il tema della 

regolamentazione giuridica dei partiti è ripreso da Adolfo Battaglia (PRI), il primo febbraio 

'84. Secondo il deputato repubblicano è necessaria "una democrazia di partiti: non ce n'è altra 

possibile nel nostro Paese. Ritengo largamente comune a tutti noi anche l'esigenza di 

modificare la tendenza che è stata messa in atto dalla prevalenza assoluta del ruolo dei partiti, 

cioè la tendenza ad annullare gli spazi di autonomia della società civile. Compressione che tutti 

deploriamo e che esige adesso che si trovino le strade che permettano di tornare indietro 

rispetto alla situazione attuale. C'è un processo di revisione, o di autodisciplina, che induce a 

sperare. Ma questa situazione esige certamente un tipo di autodisciplina e di autolimitazione 

rispetto al tipo di partito conosciuto finora". Il giorno successivo il vicepresidente della 

Commissione, sen. Sandulli (DC) entra nel merito della discussione sull'articolo 49, 

ricordando un tempo "che seguì alla stagione entusiasmante della ricostruzione", quando "la 

Costituzione era ancora fresca di stampa e il significato degli articoli 39 [sull'organizzazione 

sindacale, n.d.r.] e 49 era ancora quello genuino e autentico del '47, e lo straripamento dei 

partiti e dei sindacati non aveva ancora sommerso gli individui, e il richiamo di quegli articoli 

alle regole democratiche era presente nelle coscienze. Il potere estende sempre più 

diffusamente le sue maglie ed è in condizioni di insinuarsi nei beni e nella vita dei cittadini. Il 

fatto che partiti e sindacati possano operare senza verifiche e senza render conto alla società, 

conduce alla perdita del consenso". Se - aggiunge Sandulli - c'è il diritto ad associarsi in partiti 

deve esserci anche quello a non associarsi che, di fatto, "non c'è perchè nelle scelte compiute 

dal potere la tessera fa talvolta premio sui valori individuali. 

Qualche giorno più tardi, nella seduta che conclude la discussione generale, intervengono 

l'on.Ugo Spagnoli (PCI) e il Presidente della Commissione, Bozzi. Spagnoli afferma che "se non 

si eliminano i fenomeni patologici che si sono creati nel sistema, se non vi è intesa per un 

profondo rinnovamento dei partiti, se non vi è un'intesa per ripristinare il consenso, non solo 

diverrebbe illusoria e velleitaria ogni spinta a razionalizzazioni e modernizzazioni, ma gli stessi

sforzi si esaurirebbero in dispute tecniche, condizionate dal contingente. Per questo assume un 

valore prioritario la questione dei partiti" il cui ruolo è insostituibile. Ma si deve pensare - 

aggiunge - a strumenti contro la corruzione, a una legge più severa sulle spese elettorali dei 

candidati, restituendo vigore agli istituti di democrazia diretta. Il presidente Bozzi, 

riassumendo il dibattito generale svolto sul complesso dello stato della Costituzione, fa cenno 

anche all'articolo 49: "l'articolo, com'è noto, ha per soggetto i cittadini e considera i partiti 

come strumenti organizzativi al servizio dei cittadini per concorrere alla determinazione della 

politica nazionale. Da istituzioni della società civile, i partiti sono diventati istituzioni 

costituzionali, provocando quell'occupazione dello Stato di cui ha parlato il Presidente Elia. La 

crisi dei partiti ha portato a un'esplosione di forme associazionistiche diverse che hanno fatto 

pensare al Mortati a una democrazia delle leghe. Queste formazioni si collocano spesso fuori 

dallo Stato ed offrono agli aderenti protezione ed anche privilegi. Mi sembra che comune sia 

l'avviso della inutilità e inopportunità di una legge organica sui partiti. Possono essere 

consigliabili un maggior rigore della legge sul finanziamento pubblico, richiedendo, in 

particolare, l'effettiva trasparenza dei bilanci, con efficienti controlli e sanzioni; si può 

prevedere la decadenza dal mandato parlamentare in caso di violazione delle norme sulla 

pubblicità delle spese elettorali. E si può coltivare l'ipotesi di un comitato di garanti - tre o 

cinque persone scelte dal Capo dello Stato o dalla Corte Costituzionale - con il compito di 

vigilare sul rispetto della democrazia interna dei partiti e sulle loro eventuali deviazioni, con il 

potere di denunciare all'opinione pubblica le inadempienze, in vista della naturale sanzione in 

sede politica ed elettorale. Alla previsione delle leggi per evitare sconfinamenti dei partiti si 

deve accompagnare un coerente comportamento della classe politica". 

Nei mesi successivi la Commissione torna solo sporadicamente - con gli interventi di 

Claudio Pontello (DC), Battaglia (PRI) e Ruffilli (DC) - sul tema. Al termine dei lavori, tuttavia, 

il presidente Bozzi riserverà al problema del rapporto fra partiti, Stato e società alcuni passaggi 

importanti della sua relazione di maggioranza. Nel testo (gennaio 1985), Bozzi scrive: "a

proposito della già ricordata tendenza dei partiti a straripare dalle funzioni loro proprie, a 

sviluppare una eccessiva concorrenzialità e ad occupare le istituzioni, nella Commissione si 

sono manifestate perplessità ad intervenire legislativamente all'interno dell'autonomia dei 

partiti, che debbono conservare il carattere di associazioni volontarie; vi è tuttavia 

disponibilità ad esplorare soluzioni normative che migliorino la democraticità delle strutture e 

della dialettica interna, la disciplina del finanziamento sia privato sia pubblico (eventuamente 

configurandolo almeno in parte come erogazione di servizi e garantendo in ogni caso una 

equilibrata distribuzione tra organizzazioni centrali e periferiche), del regime patrimoniale, del 

sistema delle incompatibilità (da perfezionare e rendere più rigoroso anche sulla linea della 

non rieleggibilità, per rompere le cristallizzazioni di potere sorte un po' dovunque), dei 

meccanismi per la selezione dei candidati alle competizioni elettorali anche mediante elezioni 

primarie (nella storia repubblicana vi sono state numerose iniziative legislative per una 

regolamentazione giuridica dei partiti, da quella del senatore Sturzo nel 1958 a quelle recenti), 

al fine di rendere meno opaco il rapporto dei partiti con le istituzioni da un lato, con i cittadini 

dall'altro. E' però soprattutto necessaria un'autoriforma dei partiti stessi, che può essere 

agevolata da un sistema di freni esterni e dall'influenza indotta di altre misure (revocabilità dei 

ministri, disciplina delle nomine negli enti pubblici, modifica del meccanismo delle 

preferenze) e della revisione complessiva dell'ordinamento, che promuove coerentemente il 

"rientro" dei partiti entro argini di maggiore correttezza; argini assai più stringenti in concreto, 

di norme giuridiche di difficile elaborazione e di ardua attuazione in un ambito 

particolarmente delicato. I partiti, nella loro funzione unificante, debbono restare il perno del 

nostro sistema politico, senza tuttavia monopolizzarlo, e quindi lasciando spazio ad altre 

formazioni sociali, come le associazioni, i comitati, i gruppi che si formano nella società 

intorno a problemi specifici. Per attuare questo indirizzo la Commissione ritiene opportuno 

riformulare l'attuale articolo 49 della Costituzione". Il testo proposto da Bozzi è il seguente:

"49 - Tutti i cittadini hanno diritto ad associarsi liberamente in partiti per concorrere, con 

strutture e metodo democratici, a determinare la politica nazionale. La legge disciplina il 

finanziamento dei partiti, con riguardo alle loro organizzazioni centrali e periferiche, e prevede 

le forme e le procedure atte ad assicurare la trasparenza e il pubblico controllo del loro stato 

patrimoniale e delle loro fonti di finanziamento. 

La legge detta altresì disposizioni dirette a garantire la partecipazione degli iscritti a tutte le 

fasi di formazione della volontà politica dei partiti, compresa la designazione dei candidati alle 

elezioni, il rispetto delle norme statutarie, la tutela delle minoranze". 

La riforma proposta dalla Commissione Bozzi non avrà alcun seguito in Parlamento. 

Nel corso della IX (1983-'87) e della X legislatura (1987-'92) vengono presentate ulteriori 

proposte sulla regolamentazione giuridica dei partiti. Il progetto del deputato socialista Spini 

prevede che lo statuto di ogni 

partito contenga disposizioni sulla democraticità 

dell'ordinamento interno; lo statuto va depositato presso un notaio; un collegio di revisori deve 

controllare i bilanci e l'adeguamento dello statuto alla legge; deve essere assicurata, infine, la 

rappresentanza delle minoranze negli organismi di vertice dei partiti. 

Il testo presentato dal democristiano Giovanni Galloni, invece, recita: "i verbali dei 

deliberati di qualsiasi struttura e organizzazione delle formazioni politiche, rappresentate in 

almeno un consiglio regionale o che a qualsiasi titolo usufruiscono di un contributo o 

finanziamento pubblico, acquistano valore di atti pubblici a tutti gli effetti quando sono 

richiesti dai loro statuti interni e coloro i quali li sottoscrivono assumono nell'occasione le vesti 

di pubblico ufficiale". 

Il deputato Publio Fiori (DC) propone di introdurre una commissione di controllo che 

avrebbe anche il compito di verificare l'effettiva applicazione del metodo democratico nei 

processi decisionali dei partiti. Il deputato missino Staiti di Cuddia, inoltre, chiede anch'esso

che le minoranze siano rappresentate nei comitati direttivi dei partiti, ma affida il giudizio 

sull'idoneità dello statuto ad un organo composto dal Primo Presidente della Corte di 

Cassazione, da altri magistrati e da docenti universitari. 

Il PLI, infine, ripropone la riforma dell'articolo 49 della Costituzione come concepita dalla 

Commissione Bozzi, prevedendo fra l'altro l'attribuzione ai partiti della personalità giuridica di 

diritto privato, la pubblicazione degli elenchi degli iscritti, l'assegnazione alle sedi periferiche 

di buona parte del finanziamento pubblico spettante al soggetto politico. 

UNA LUNGA “PAUSA DI RIFLESSIONE” 

Il tema della regolamentazione dei partiti passa in secondo piano negli anni Novanta e 

Duemila, nei quali - in tema di riforme istituzionali - si circoscrivono le modifiche alla Seconda 

parte della Costituzione (l'art. 49 è nella Prima) e si concentra invece l'attenzione sulla 

fissazione di un limite alle spese elettorali (legge 515 del 1993), sulla ridefinizione del 

finanziamento pubblico (legge 2 del 1997 sui bilanci e legge 157/1999) e, infine, sulla "par 

condicio" (legge 28 del 2000). La Commissione bicamerale De Mita-Iotti (XII legislatura) e la 

Commissione D'Alema (XIII) non propongono modifiche all'articolo 49. 

IL DISEGNO DI LEGGE SUL FINANZIAMENTO AI PARTITI POLITICI (2013) 

Dopo le elezioni politiche del febbraio 2013, fortemente influenzate da un clima sociale ed 

economico estremamente critico, la polemica contro le degenerazioni della “Casta” (da un

fortunato volume di Stella e Rizzo pubblicato anni prima) trova uno sbocco nello 

stravolgimento dei rapporti di forza parlamentari. Nella formazione del governo, successiva 

alla rocambolesca rielezione del Capo dello Stato Giorgio Napolitano, i partiti di governo (Pd, 

Pdl, centristi) decidono di affrontare il tema del finanziamento pubblico ai partiti, che pure era 

stato parzialmente ridotto nella legislatura precedente. L’intento, stavolta, è dare una diversa e 

per certi aspetti nuova regolamentazione anche allo status del partito politico. L’intervento 

suscita di reazioni di diverso tipo: per alcuni è un’importante novità, per altri soltanto 

“cosmesi”. 

Il Consiglio dei ministri del 31 maggio 2013 approva un disegno di legge che abolisce il 

precedente sistema di finanziamento dei movimenti e partiti politici, prevedendo 

finanziamenti privati a regime fiscale agevolato, detrazioni per le erogazioni liberali in denaro 

da parte dei privati, la destinazione volontaria del due per mille da parte dei contribuenti nella 

dichiarazione dei redditi, la concessione di sedi per le attività politiche, spazi televisivi, 

richiedendo però ai partiti l’osservanza di una normativa sulla democrazia interna (art. 49 

Cost.), in particolare circa il proprio statuto (è prevista inoltre l’istituzione di un registro dei 

partiti) e di norme per la trasparenza e l’accesso alle informazioni relative agli assetti statutari, 

agli organi associativi, al funzionamento e ai bilanci 

oltre alla certificazione esterna dei 

rendiconti dei partiti e il controllo dei rendiconti. Il testo è il seguente: 

Abolizione del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e la 

democraticità dei partiti politici e disciplina della contribuzione volontaria e della 

contribuzione indiretta in loro favore 

TITOLO I 

DISPOSIZIONI GENERALI

Art. 1 (Abolizione del finanziamento pubblico e finalità) 

1. Il rimborso delle spese per le consultazioni elettorali e i contributi pubblici erogati per 

l’attività politica e a titolo di cofinanziamento sono aboliti ai sensi di quanto disposto 

dall’articolo 14. 

2. La presente legge disciplina le modalità per l’accesso a forme di contribuzione volontaria 

fiscalmente agevolata e di contribuzione indiretta fondate sulle scelte espresse dai cittadini e a 

benefici di natura non monetaria in favore dei partiti politici che rispettano i requisiti di 

trasparenza e democraticità da essa stabiliti. 

TITOLO II 

DEMOCRAZIA INTERNA, TRASPARENZA E CONTROLLI 

Art. 2 (Partiti) 

1. I partiti politici sono libere associazioni attraverso le quali i cittadini concorrono, con 

metodo democratico, a determinare la politica nazionale. 

2. L’osservanza del metodo democratico, ai sensi dell’articolo 49 della Costituzione, è 

assicurata anche attraverso il rispetto delle disposizioni di cui alla presente legge. 

Art. 3 (Statuto) 

1. I partiti politici che intendono avvalersi dei benefici previsti dalla presente legge sono tenuti 

a dotarsi di uno statuto, redatto nella forma dell'atto pubblico. Allo statuto è allegato, anche in 

forma grafica, il simbolo, che con la denominazione costituisce elemento essenziale di 

riconoscimento del partito politico. 

2. Lo statuto, nell’osservanza dei principi fondamentali di democrazia, di rispetto dei diritti 

dell’uomo e delle libertà fondamentali, nonché dello Stato di diritto, indica: a) il numero, la

composizione e le attribuzioni degli organi deliberativi, esecutivi e di controllo, le modalità 

della loro elezione e la durata dei relativi incarichi, nonché il soggetto fornito della 

rappresentanza legale; b) le procedure richieste per l'approvazione degli atti che impegnano il 

partito; c) i diritti e i doveri degli iscritti e i relativi organi di garanzia; le modalità di 

partecipazione degli iscritti all’attività del partito; d) i criteri con i quali è assicurata la 

presenza delle minoranze negli organi collegiali non esecutivi; e) le modalità per favorire negli 

organi collegiali l’equilibrio di genere; f) le procedure relative ai casi di scioglimento, chiusura, 

sospensione e commissariamento delle eventuali articolazioni territoriali del partito; g) le 

misure disciplinari che possono essere adottate nei confronti degli iscritti, gli organi 

competenti ad assumerle e le procedure di ricorso previste, assicurando il diritto alla difesa e il 

rispetto del principio del contraddittorio; h) le modalità di selezione delle candidature per il 

Parlamento europeo, per il Parlamento nazionale, per i consigli regionali e delle province 

autonome di Trento e di Bolzano e comunali, nonché per le cariche di sindaco e di presidente 

di regione e di provincia autonoma; i) le procedure per modificare lo statuto, il simbolo e la 

denominazione del partito; l) l’organo responsabile della gestione economico-finanziaria e 

patrimoniale e della fissazione dei relativi criteri; m) l'organo competente ad approvare il 

rendiconto di esercizio. 

3. Lo Statuto può prevedere clausole di composizione extragiudiziale delle controversie 

insorgenti dalle norme statutarie, attraverso organismi probivirali definiti dallo statuto 

medesimo, nonché procedure conciliative ed arbitrali. 

4. Per quanto non espressamente previsto dalla presente legge e dallo statuto, si applicano ai 

partiti politici le disposizioni del codice civile e le norme di legge vigenti in materia. 

Art. 4 (Registro dei partiti politici) 

1. I partiti politici di cui all’articolo 3 sono tenuti a trasmettere copia autentica del proprio 

statuto, sottoscritta dal legale rappresentante, al Presidente del Senato della Repubblica e al

Presidente della Camera dei deputati, che la inoltrano alla Commissione di cui all'articolo 9, 

comma 3, della legge 6 luglio 2012, n. 96, che assume la denominazione di "Commissione di 

garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici", di 

seguito “Commissione”. 

2. La Commissione, verificata la conformità dello statuto alle disposizioni di cui all’articolo 3, 

procede alla iscrizione del partito nel registro nazionale, da essa tenuto, dei partiti politici 

riconosciuti ai sensi della presente legge. 

3. Qualora lo statuto non sia ritenuto conforme, la Commissione, previo contradditorio, invita 

il partito politico ad apportarvi, entro un termine dalla stessa fissato, le conseguenti modifiche. 

4. Ogni modifica dello statuto deve essere sottoposta alla Commissione secondo la procedura 

di cui al presente articolo. 

5. Lo statuto dei partiti politici, e le relative modificazioni, sono pubblicati nella Gazzetta 

Ufficiale, entro un mese, rispettivamente, dalla data di iscrizione nel registro di cui al comma 

2, ovvero dalla data di approvazione delle modificazioni. 

6. I partiti politici attualmente costituiti sono tenuti all'adempimento di cui al comma 1 entro 

dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge. 

7. L’iscrizione e la permanenza nel registro di cui al comma 2 sono condizioni necessarie per 

l’ammissione dei partiti politici ai benefici ad essi eventualmente spettanti ai sensi degli 

articoli da 9 a 13 della presente legge. Nelle more della scadenza del termine di cui al comma 6, 

i partiti attualmente costituiti possono comunque usufruire dei predetti benefici a condizione 

che siano in possesso dei requisiti e ottemperino alle disposizioni di cui agli articoli da 5 a 8 

della presente legge. 

8. Il registro di cui al comma 2 è consultabile in un'apposita sezione dei Portale internet 

ufficiale del Parlamento italiano. Nel registro sono evidenziate due separate sezioni, recanti 

l’indicazionedei partiti politici che soddisfano i requisiti di cui, rispettivamente, alla lettera a) e 

alla lettera b) del comma 1, dell’articolo 8.

Art. 5 (Norme per la trasparenza e la semplificazione) 

1. I partiti politici assicurano la trasparenza e l'accesso alle informazioni relative al proprio 

assetto statutario, agli organi associativi, al funzionamento interno e ai bilanci, anche 

mediante la realizzazione di un sito internet che rispetti i princìpi di elevata accessibilità, 

anche da parte delle persone disabili, di completezza di informazione, di chiarezza di 

linguaggio, di affidabilità, di semplicità di consultazione, di qualità, di omogeneità e di 

interoperabilità. 

2. Nei siti internet dei partiti politici e in un'apposita sezione del Portale internet ufficiale del 

Parlamento italiano sono pubblicati, dopo il controllo di conformità cui all'articolo 4, comma 

2, i relativi statuti, nonché, dopo il controllo di regolarità e conformità di cui all’articolo 9, 

comma 4, della legge 6 luglio 2012, n.96, il rendiconto di esercizio, anche in formato open 

data, corredato dalla relazione sulla gestione e dalla nota integrativa, la relazione del revisore o 

della società di revisione, ove prevista, nonché il verbale di approvazione del rendiconto di 

esercizio da parte del competente organo del partito politico. Nella suddetta sezione del 

Portale internet ufficiale del Parlamento italiano sono altresì pubblicati, ai sensi del decreto 

legislativo 14 marzo 2013, n. 33, i dati relativi alla situazione reddituale e patrimoniale dei 

titolari di cariche di governo e dei parlamentari. 3. Ai finanziamenti o ai contributi erogati in 

favore dei partiti politici iscritti nel registro di cui all’articolo 4, che non superino nell’anno 

l’importo di euro 100.000, effettuati con mezzi di pagamento diversi dal contante che 

consentano di garantire la tracciabilità dell’operazione e l’esatta identità dell’autore, non si 

applicano le disposizioni di cui all'articolo 4, comma 3, della legge 18 novembre 1981, n. 659, e 

successive modificazioni. Nei casi di cui al presente comma i rappresentanti legali dei partiti 

beneficiari delle erogazioni sono tenuti a trasmettere alla Presidenza della Camera l’elenco dei 

soggetti che hanno erogato finanziamenti o contributi di importo superiore, nell’anno, a euro 

5.000, e la relativa documentazione contabile. L’obbligo di cui al periodo precedente deve

essere adempiuto entro tre mesi dalla percezione del finanziamento o del contributo. In caso di 

inadempienza al predetto obbligo ovvero in caso di dichiarazioni mendaci si applica la 

disciplina sanzionatoria di cui all’articolo 4, comma 6, delle predetta n. 659 del 1981. Tutti i 

cittadini iscritti nelle liste elettorali per le elezioni della Camera dei deputati hanno diritto di 

conoscere, secondo le modalità stabilite dal Presidente della Camera dei deputati, l’elenco dei 

soggetti che hanno erogato i predetti finanziamenti o contributi e i relativi importi. Con 

decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, da emanarsi ai sensi dell'articolo 17, comma 

3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della 

presente legge, sono individuate le modalità per garantire la tracciabilità delle operazioni e 

l’identificazione dei soggetti di cui al primo periodo del presente comma. 

Art. 6 (Certificazione esterna dei rendiconti dei partiti) 

1. Allo scopo di garantire la trasparenza e la correttezza nella gestione contabile e finanziaria, 

ai partiti politici iscritti nella seconda sezione del registro di cui all’articolo 4 della presente 

legge, si applicano le disposizioni in materia di revisione contabile di cui all’articolo 9, commi 1 

e 2, della legge 6 luglio 2012, n.96. 

Art. 7 (Controllo dei rendiconti dei partiti) 

1. Il controllo di regolarità e di conformità alla legge del rendiconto di cui all'articolo 8 della 

legge 2 gennaio 1997, n. 2, e dei relativi allegati, nonché di ottemperanza agli obblighi di 

trasparenza e pubblicità di cui alla presente legge, sono effettuati dalla Commissione. 

Nell'ambito del controllo, la Commissione invita i partiti a sanare eventuali irregolarità o 

inottemperanze, con le modalità e nei termini di cui ai commi 4, 5, 6 e 7 dell' articolo 9 della 

legge 6 luglio 2012, n. 96. 

2. In caso di inottemperanza alle disposizioni di cui all’articolo 6 della presente legge o 

all'obbligo di presentare il rendiconto e i relativi allegati o il verbale di approvazione del

endiconto da parte del competente organo interno, qualora l'inottemperanza non venga 

sanata entro il successivo 31 ottobre, la Commissione dispone, per l'esercizio d'imposta 

successivo a quello in corso alla data della contestazione, la cancellazione del partito politico 

dalla seconda sezione del registro di cui all’articolo 4. 

3. Nei casi di cui al comma 3, coloro che svolgono le funzioni di tesoriere del partito o funzioni 

analoghe perdono la legittimazione a sottoscrivere i rendiconti relativi agli esercizi dei cinque 

anni successivi. 

4. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano con riferimento all’esercizio in corso 

alla data di entrata in vigore della presente legge. 

TITOLO III 

DISCIPLINA DELLA CONTRIBUZIONE VOLONTARIA E DELLA CONTRIBUZIONE 

INDIRETTA 

Art. 8 (Partiti ammessi alla contribuzione volontaria agevolata, alla contribuzione indiretta 

e ai benefici non monetari) 

1. A decorrere dall'anno 2014, i partiti politici iscritti nel registro di cui all’articolo 4 possono 

essere ammessi, a richiesta: 

a) al finanziamento privato in regime fiscale agevolato di cui all'articolo 9, qualora abbiano 

conseguito nell’ultima consultazione elettorale almeno un candidato eletto sotto il proprio 

simbolo alle elezioni per il rinnovo del Senato della Repubblica, della Camera dei deputati, dei 

membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia o in uno dei consigli regionali o delle 

province autonome di Trento e di Bolzano, ovvero abbiano presentato nella medesima 

consultazione elettorale candidati in almeno tre circoscrizioni per le elezioni per il rinnovo 

della Camera dei deputati o in almeno tre regioni per il rinnovo del Senato della Repubblica, o

in un consiglio regionale o delle province autonome, o in almeno una circoscrizione dei 

membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia; 

b) alla ripartizione annuale delle risorse di cui all'articolo 10 e ai benefici di cui all’ articolo 11, 

qualora abbiano conseguito nell’ultima consultazione elettorale almeno un candidato eletto 

sotto il proprio simbolo alle elezioni per il rinnovo del Senato della Repubblica, della Camera 

dei deputati o dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia. 

2. Per le finalità di cui al comma 1, i partiti politici presentano, entro il 31 gennaio dell'anno 

per il quale si richiede l'accesso ai benefici, apposita richiesta alla Commissione. La 

Commissione esamina la richiesta e la respinge o l'accoglie, entro trenta giorni dal 

ricevimento, con atto scritto motivato. Qualora i partiti politici risultino in possesso dei 

requisiti di cui al comma 1 e ottemperino alle disposizioni previste dalla presente legge, la 

Commissione provvede alla loro iscrizione in una o in entrambe le sezioni del registro di cui 

all’articolo 4. 

3. La richiesta deve essere corredata da una dichiarazione attestante la sussistenza dei requisiti 

ed è presentata dal rappresentante legale o dal tesoriere del partito. 

4. Alle dichiarazioni previste dal comma 3 si applicano le disposizioni di cui all’articolo 76 del 

testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione 

amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445. 

5. La Commissione disciplina e rende note le modalità di presentazione della richiesta di cui al 

comma 3 e di trasmissione della documentazione relativa alla sussistenza dei requisiti 

richiesti. 

Art. 9 (Detrazioni per le erogazioni liberali in denaro in favore di partiti politici) 

1. A decorrere dall'anno 2014, le erogazioni liberali in denaro, effettuate dalle persone fisiche, 

in favore dei partiti politici iscritti nella prima sezione del registro di cui all’articolo 4,sono 

ammesse a detrazione per oneri, ai fini dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, di cui al

decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, e successive modificazioni, 

alle condizioni di cui al comma 2 

2. Dall'imposta lorda si detrae un importo delle erogazioni liberali di cui al comma 1, pari al: 

a) 52 per cento, per importi compresi fra 50 e 5.000 euro annui; 

b) 26 per cento, per importi compresi tra 5.001 e 20.000 euro annui. 

3. A decorrere dal medesimo anno 2014, dall’imposta lorda sul reddito è altresì detraibile un 

importo pari al 52 per cento delle spese sostenute dalle persone fisiche per l’iscrizione a scuole 

o corsi di formazione politica promossi e organizzati dai partiti di cui al comma 1. La 

detrazione di cui al presente comma è consentita nei limiti dell’importo di euro 500 per 

ciascuna annualità. 

4. A decorrere dall’anno 2014, ai fini dell'imposta sul reddito delle società, di cui al predetto 

decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986, e successive modificazioni, si detrae, 

fino a concorrenza dell’ammontare dell’imposta lorda, un importo pari al 26 per cento 

dell'onere per le erogazioni liberali in denaro, effettuate in favore dei partiti politici di cui al 

comma 1, per importi compresi tra 50 euro e 100.000 euro, limitatamente alle società e agli 

enti di cui all'articolo 73, comma 1, lettere a) e b), del medesimo decreto del Presidente della 

Repubblica, diversi dagli enti nei quali vi sia una partecipazione pubblica o i cui titoli siano 

negoziati in mercati regolamentati italiani o esteri, nonché dalle società ed enti che 

controllano, direttamente o indirettamente, tali soggetti, ovvero ne siano controllati o siano 

controllati dalla stessa società o ente che controlla i soggetti medesimi. 

5. Le detrazioni di cui al presente articolo sono consentite a condizione che il versamento delle 

erogazioni liberali, di cui ai commi 1 e 4, e delle somme di cui al comma 3, sia eseguito tramite 

banca o ufficio postale ovvero mediante gli altri sistemi di pagamento previsti dall'articolo 23 

del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241, e secondo ulteriori modalità idonee a garantire la 

tracciabilità dell’operazione e l’esatta identificazione del suo autore e a consentire 

all'Amministrazione finanziaria lo svolgimento di efficaci controlli, che possono essere stabilite

con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze da emanarsi ai sensi dell'articolo 17, 

comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400. 

6. Alle minori entrate derivanti dall'attuazione delle disposizioni di cui ai commi da 1 a 5, 

valutate in 20,9 milioni di euro per l'anno 2015, e 11,9 milioni a decorrere dall’anno 2016, si 

provvede mediante utilizzo di quota parte dei risparmi che si rendono disponibili per effetto 

delle disposizioni recate dall’articolo 14, commi 1, lettera b), e 2, della presente legge. 

7. Ai sensi dell'articolo 17, comma 12, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, l'Agenzia delle 

entrate provvede al monitoraggio delle minori entrate di cui al presente articolo e riferisce in 

merito al Ministro dell'economia e delle finanze. Nel caso in cui si verifichino, o siano in 

procinto di verificarsi, scostamenti rispetto alle previsioni, fatta salva l'adozione dei 

provvedimenti di cui all'articolo 11, comma 3, lettera l), della citata legge n. 196 del 2009, il 

Ministro dell'economia e delle finanze provvede, con proprio decreto, alla riduzione, nella 

misura necessaria alla copertura finanziaria delle minori entrate risultanti dall'attività di 

monitoraggio, dell’importo delle risorse disponibili iscritte sul fondo di cui all’articolo 10, 

comma 4, mediante corrispondente rideterminazione della quota del due per mille della 

imposta sul reddito delle persone fisiche da destinare a favore dei partiti politici ai sensi del 

medesimo comma 4. Il Ministro dell'economia e delle finanze riferisce senza ritardo alle 

Camere con apposita relazione in merito alle cause degli scostamenti e all'adozione delle 

misure di cui al secondo periodo del presente comma. 

Art. 10 

(Destinazione volontaria del due per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche) 

1. A decorrere dall'anno finanziario 2014, ciascun contribuente può destinare il due per mille 

della propria imposta sul reddito delle persone fisiche a favore di un partito politico iscritto 

nella seconda sezione del registro di cui all’articolo 4.

2. Le destinazioni di cui al comma 1 sono stabilite sulla base delle scelte effettuate dai 

contribuenti in sede di dichiarazione annuale dei redditi mediante la compilazione di una 

scheda recante l'elenco dei soggetti aventi diritto. Il contribuente può indicare sulla scheda un 

unico partito politico cui destinare il due per mille. 

3. Il Ministro dell’economia e delle finanze, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore 

della presente legge, adotta un regolamento ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 

agosto 1988, n. 400, in cui sono stabiliti i criteri, i termini e le modalità per l'applicazione delle 

disposizioni del presente articolo, in modo da garantire la tempestività ed economicità di 

gestione, la semplificazione degli adempimenti a carico dei contribuenti e la tutela della 

riservatezza delle scelte preferenziali, nonché da agevolare l’espressione della scelta da parte 

dei contribuenti. 

4. Per le finalità di cui al presente articolo è autorizzata la spesa nel limite massimo di 31,4 

milioni di euro per l’anno 2014, 19,6 milioni di euro per l’anno 2015, 37,7 milioni di euro per 

l’anno 2016 e 55,1 milioni di euro a decorrere dall’anno 2017 da iscrivere in apposito fondo da 

istituire nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze. Resta fermo 

quanto previsto dall’articolo 9, comma 7. 

5. Agli oneri derivanti dall’attuazione del comma 4, si provvede mediante utilizzo di quota 

parte dei risparmi che si rendono disponibili per effetto delle disposizioni recate dall’articolo 

14, commi 1, lettera b), e 2, della presente legge. 

6. Le disponibilità iscritte annualmente sul fondo di cui al comma 4, non utilizzate al termine 

dell’esercizio, sono conservate nel conto dei residui per essere utilizzate negli esercizi 

successivi. 

Art. 11 

(Sedi per lo svolgimento di attività politiche)

1. Qualora i partiti politici iscritti nella seconda sezione del registro di cui all’articolo 4, non 

dispongano di un proprio patrimonio immobiliare idoneo per lo svolgimento delle attività 

politiche, l’Agenzia del Demanio, dietro apposita richiesta, tenuto conto delle esigenze 

allocative di cui all’articolo 2, comma 222, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, verifica 

tempestivamente la disponibilità, possibilmente nei capoluoghi di provincia e comunque in 

relazione alla circoscrizione degli eletti, di adeguati locali, da destinare in via esclusiva alla 

predette attività, di proprietà dello Stato, di enti territoriali ovvero di altre amministrazioni 

pubbliche, adibiti ad uso diverso da quello abitativo e non rientranti nelle ipotesi di esclusione 

elencate all’articolo 1, comma 1, lettere da a) a d), del decreto del Presidente della Repubblica 

13 settembre 2005, n. 296, né interessati dalle disposizioni del decreto legislativo 28 maggio 

2010, n. 85, ovvero inseriti nei programmi di valorizzazione e dismissione previsti dagli 

articoli 33 e 33-bis del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla 

legge 15 luglio 2011, n. 111 o dal titolo IV, capi I e II, del libro secondo del codice 

dell’ordinamento militare di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66. A tal fine, l’Agenzia 

del Demanio stipula appositi accordi, dei quali va assicurata la neutralità per la finanza 

pubblica, con gli enti territoriali e le amministrazioni pubbliche interessati. 

2. L’utilizzo di detti locali, senza che ne derivino nuovi oneri per la finanza pubblica, può essere 

concesso a canone agevolato, a fronte dell’assunzione dei relativi oneri di manutenzione 

ordinaria e straordinaria a carico dei partiti politici di cui al comma 1. Sono vietate la subconcessione 

e la sub-locazione, totali o parziali, e la violazione di detti divieti comporta la 

decadenza immediata della concessione ovvero la risoluzione di diritto del contratto di 

locazione. 

3. Il Ministro dell’economia e delle finanze, entro centottanta giorni dalla data di entrata in 

vigore della presente legge, adotta un regolamento ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della 

legge 23 agosto 1988, n. 400, in cui sono stabiliti i criteri, i termini e le modalità per

l'applicazione delle disposizioni del presente articolo, anche con riferimento alla 

determinazione dei canoni agevolati nei limiti di quanto previsto al comma 2”. 

Art. 12 (Disposizioni per la comunicazione politica televisiva) 

1. Ferma restando la disciplina della comunicazione politica di cui alla legge 22 febbraio 2000, 

n. 28, i partiti politici iscritti nel registro di cui all’articolo 4 hanno diritto ad accedere, al di 

fuori dei periodi della campagna elettorale di cui all’articolo 12, comma 1-bis, della legge 10 

dicembre 1993 n. 515, a spazi televisivi messi a disposizione a titolo gratuito dalla 

concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo ai fini della trasmissione di messaggi 

pubblicitari diretti a rappresentare alla cittadinanza i propri indirizzi politici, di seguito 

denominati "messaggi". 

2. Gli oneri per l’ideazione e la produzione dei messaggi sono carico dei partiti politici 

interessati. I messaggi non rientrano nel computo degli indici di affollamento giornaliero nénel 

computo degli indici di affollamento orario stabiliti dalle leggi vigenti. Il tempo di trasmissione 

di ciascun messaggio non può, comunque, occupare più di un minuto. 

3. La Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi 

radiotelevisivi e l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, previa consultazione tra loro e 

ciascuna nell'ambito della propria competenza, stabiliscono i criteri per l’accesso e la 

ripartizione degli spazi per la trasmissione dei messaggi, le modalità e le eventuali ulteriori 

disposizioni necessarie per l'attuazione del presente articolo. 

4. Per l’attuazione del presente articolo è autorizzata la spesa di 1 milione di euro annui a 

decorrere dall’esercizio 2014. 

5. Agli oneri derivanti dal comma 4, si provvede mediante utilizzo di quota parte dei risparmi 

che si rendono disponibili per effetto delle disposizioni recate dall’articolo 14, commi 1, lettera 

b), e 2, della presente legge.

Art. 13 (Delega al Governo per l’introduzione di ulteriori forme di sostegno indiretto alle 

attività politiche) 

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della 

presente legge, un decreto legislativo recante, in favore dei partiti politici iscritti nel registro di 

cui all’articolo 4, ulteriori forme di sostegno indiretto delle attività politiche, nel rispetto dei 

seguenti principi e criteri direttivi: 

a) promozione del rapporto tra organizzazioni politiche e corpo elettorale, anche attraverso la 

previsione di agevolazioni tariffarie per le spese connesse ai servizi postali e telefonici 

sostenute al di fuori del periodo della campagna elettorale; 

b) valorizzazione delle attività di formazione politica, con particolare riferimento alle giovani 

generazioni, anche attraverso la possibilità di usufruire a canoni agevolati di strutture 

pubbliche di soggiorno per la organizzazione di attività formative a carattere temporaneo o 

permanente; 

c) ampliamento della possibilità di avvalersi, ai fini dell’acquisto di beni e servizi funzionali 

all’esercizio delle attività politiche, degli strumenti e delle procedure di acquisto previste dalla 

normativa vigente in favore delle pubbliche amministrazioni; 

d) semplificazione delle procedure per la raccolta e l’autenticazione, anche attraverso modalità 

telematiche, delle sottoscrizioni necessarie ai fini dello svolgimento di consultazioni elettorali 

o referendarie. 

2. Il decreto legislativo di cui al comma 1 è adottato su proposta dei Ministri per le riforme 

costituzionali e per i rapporti con il Parlamento, di concerto con il Ministro dell’economia e 

delle finanze. Lo schema di decreto è trasmesso alla Camera dei deputati e al Senato della 

Repubblica affinché su di esso sia espresso il parere delle Commissioni parlamentari 

competenti entro trenta giorni dalla trasmissione. Decorso tale termine, il decreto può essere 

comunque adottato. Qualora il termine per l'espressione del parere scada nei trenta giorni che

precedono la scadenza del termine finale per l'esercizio della delega o successivamente, 

quest'ultimo è prorogato di sessanta giorni. 

3. Per l’attuazione della delega di cui al comma 1 è autorizzata la spesa complessiva massima di 

4 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2014. Dette risorse confluiscono su apposito 

fondo per il finanziamento delle forme di sostegno indiretto alle attività politiche, da 

istituirepresso il Ministero dell’economia e delle finanze, alla cui ripartizione tra le predette 

finalità si provvede mediante il decreto legislativo di cui al medesimo comma 1. Le risorse non 

utilizzate possono essere destinate all’incremento del fondo di cui all’articolo 10, comma 4, e 

dell’autorizzazione di spesa di cui all’articolo 12, comma 4, della presente legge. 

4. All’onere derivante dal comma 3, si provvede mediante utilizzo di quota parte dei risparmi 

che si rendono disponibili per effetto delle disposizioni recate dall’articolo 14, commi 1, lettera 

b), e 2, della presente legge. 

TITOLO IV 

DISPOSIZIONI TRANSITORIE E FINALI 

Art. 14 (Norme transitorie e abrogazioni) 

1. I partiti e i movimenti politici ai quali, alla data di entrata in vigore della presente legge, è 

riconosciuto il finanziamento pubblico ai sensi della legge 6 luglio 2012, n. 96 e della legge 3 

giugno 1999, n.157, e successive modificazioni, in relazione alle elezioni svoltesi anteriormente 

alla data di entrata in vigore della presente legge, il cui termine di erogazione non è ancora 

scaduto alla data medesima, continuano ad usufruirne nell’esercizio finanziario in corso e nei 

tre esercizi successivi, nelle seguenti misure: 

a) nell’esercizio in corso alla data di entrata in vigore della presente legge, il finanziamento è 

riconosciuto integralmente;

) nel primo, nel secondo e nel terzo esercizio successivo a quello di entrata in vigore della 

presente legge, il finanziamento è ridotto nella misura, rispettivamente, del quaranta, del 

cinquanta e del sessanta per cento dell’importo spettante. 

2. Il finanziamento cessa a partire dal quarto esercizio finanziario successivo a quello in corso 

alla data di entrata in vigore della presente legge. 

3. Nei periodi di cui alle lettere a) e b) del comma 1, ai soli fini e nei limiti di cui al medesimo 

comma, continua ad applicarsi la normativa indicata al comma 4. 

4. Sono abrogate le disposizioni di seguito indicate: 

a) gli articoli 1 e 3, commi dal secondo al sesto, della legge 18 novembre 1981 n. 659; 

b) l’articolo 1 della legge 8 agosto 1985, n. 413; 

c) gli articoli 9 e 9-bis, nonché l’articolo 12, comma 3, limitatamente alle parole «dagli aventi 

diritto», l’articolo 15, commi 13, 14, limitatamente alle parole «che non abbiano diritto ad 

usufruire del contributo per le spese elettorali» 16, limitatamente al secondo periodo, e 

l’articolo 16 della legge 10 dicembre 1993, n. 515; 

d) l’articolo 6 della legge 23 febbraio 1995, n. 43; 

e)l’articolo 1, commi 1, 1-bis, 2, 3, 5, 5-bis, 6, con esclusione del secondo periodo, 7, 8, 9, 10 e 

gli articoli 2 e 3 della legge 3 giugno 1999, n. 157; 

f) gli articoli 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, commi da 8 a 21, e 10 della 6 luglio 2012, n. 96. 

5. A decorrere dal 1° gennaio 2014 sono abrogati l'articolo 15, comma 1-bis, e l’articolo 78, 

comma 1, limitatamente alle parole « per le erogazioni liberali in denaro in favore dei partiti e 

movimenti politici di cui all'articolo 15, comma 1-bis, per importi compresi tra 51,65 euro e 

103.291,38 euro, limitatamente alle società e agli enti di cui all'articolo 73, comma 1, lettere a) 

e b), diversi dagli enti nei quali vi sia una partecipazione pubblica o i cui titoli siano negoziati 

in mercati regolamentati italiani o esteri, nonché dalle società ed enti che controllano, 

direttamente o indirettamente, tali soggetti, ovvero ne siano controllati o siano controllati 

dalla stessa società o ente che controlla i soggetti medesimi, nonché dell'onere», del Testo

unico delle imposte sui redditi di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 

1986, n. 917, e successive modificazioni. 

Art. 15 (Destinazione delle economie di spesa al fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato) 

1. La quota parte delle risorse che si rendono disponibili per effetto delle disposizioni recate 

dai commi 1, lettera b), e 2, dell’articolo 14, non utilizzata per la copertura degli oneri di cui 

agli articoli 9, comma 6, 10, comma 4, 12, comma 4, e 13, comma 3, destinata al fondo per 

l’ammortamento dei titoli di Stato di cui all’articolo 44, comma 1, del testo unico delle 

disposizioni legislative e regolamentari in materia di debito pubblico, di cui al decreto del 

Presidente della Repubblica 30 dicembre 2003, n. 398. 

2 Il Ministro dell’economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le 

occorrenti variazioni di bilancio. 

Art. 16 (Delega al Governo per la redazione di un Testo unico) 

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della 

presente legge, un decreto legislativo recante un testo unico, nel quale, con le sole 

modificazioni necessarie al coordinamento normativo, sono riunite le disposizioni della 

presente legge e le altre disposizioni legislative in materia di: 

a) disciplina dell’attività politica e dello svolgimento delle campagne elettorali, anche in 

relazione alla regolamentazione della comunicazione politica; 

b) agevolazioni in favore di candidati alle elezioni, di partiti, movimenti politici e gruppi 

politici organizzati e rendicontazione delle spese sostenute in occasione delle consultazioni 

elettorali e referendarie; 

c) attività di controllo e disciplina sanzionatoria. 

2. Nell’esercizio della delega il Governo si attiene ai seguenti principi e criteri : 

a) puntuale individuazione del testo vigente delle norme;

) ricognizione delle norme abrogate, anche implicitamente, da successive disposizioni; 

c) coordinamento del testo delle disposizioni vigenti in modo da garantire la razionale 

applicazione nonché la coerenza logica e sistematica della normativa; 

d) aggiornamento e semplificazione del linguaggio normativo. 

3. Lo schema di decreto legislativo di cui al comma 1 è adottato su proposta dai Ministri per le 

riforme costituzionali e dei rapporti con il Parlamento, previo parere del Consiglio di Stato, che 

si esprime entro quarantacinque giorni dalla data di trasmissione. Lo schema di decreto è 

trasmesso alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica ai fini dell’espressione del 

parere delle Commissioni parlamentari competenti entro trenta giorni dalla data di 

trasmissione. Decorso tale termine, il decreto può essere comunque adottato. Qualora il 

termine per l'espressione del parere scada nei trenta giorni che precedono la scadenza del 

termine finale per l'esercizio della delega o successivamente, quest'ultimo è prorogato di 

sessanta giorni. 

Art. 17 (Disposizioni finali ed entrata in vigore) 

1. Ai fini della presente legge, si intendono per partiti politici i partiti, movimenti e gruppi 

politici organizzati che abbiano presentato candidati sotto il proprio simbolo alle elezioni per il 

rinnovo di uno degli organi indicati dall’articolo 8, comma 1, lettera a). 

2. La presente legge entra in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta 

Ufficiale.

La regolamentazione giuridica del partito politico in Italia.pdf - Giuffre

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