La sentenza del TAR di Brescia - BsNews.it

N. 00692/2009 REG.RIC.
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N. 01568/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00692/2009 REG.RIC.
N. 00509/2010 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 692 del 2009, integrato da
motivi aggiunti, proposto da:
COMUNE DI CAPRIANO DEL COLLE, rappresentato e difeso
dagli avv. Mario Gorlani, Innocenzo Gorlani, con domicilio eletto
presso lo studio dell’avv. Innocenzo Gorlani in Brescia, via
Romanino, 16;
PARCO REGIONALE DEL MONTE NETTO, rappresentato e
difeso dagli avv. Innocenzo Gorlani, Mario Gorlani, con domicilio
eletto presso lo studio dell’avv. Innocenzo Gorlani in Brescia, via
Romanino, 16;
contro
COMUNE DI AZZANO MELLA, rappresentato e difeso dall'avv.
Domenico Bezzi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.

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Domenico Bezzi in Brescia, via Cadorna, 7;
FERRARI VALENTINA - RESPONSABILE AREA TECNICA E
VAS, rappresentato e difeso dagli avv. Gianfranco Fontana,
Francesco Fontana, Italo Ferrari, con domicilio eletto presso lo
studio dell’avv. Gianfranco Fontana in Brescia, via Diaz, 28;
nei confronti di
SA-FER COSTRUZIONI CIVILI E INDUSTRIALI, rappresentato
e difeso dagli avv. Giovanni Onofri, Andreina Degli Esposti, Aldo
Russo, Riccardo Villata, Yvonne Messi, con domicilio eletto presso
lo studio dell’avv. Giovanni Onofri in Brescia, via Ferramola, 14;
PROVINCIA DI BRESCIA, rappresentato e difeso dagli avv.
Magda Poli, Gisella Donati, Francesco Basile, con domicilio eletto
presso lo studio dell’avv. Magda Poli in Brescia, c.so Zanardelli, 38;
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
LEGAMBIENTE onlus, rappresentata e difesa dall'avv. Pietro
Garbarino, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Pietro
Garbarino in Brescia, via Malta, 3;
sul ricorso numero di registro generale 509 del 2010, proposto da:
COMUNE DI DELLO, rappresentato e difeso dall'avv. Fiorenzo
Bertuzzi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Fiorenzo

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Bertuzzi in Brescia, via Diaz, 9;
contro
COMUNE DI AZZANO MELLA, rappresentato e difeso dall'avv.
Stefano Straneo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.
Stefano Straneo in Brescia, via Cadorna, 7;
nei confronti di
SA-FER Spa, rappresentato e difeso dagli avv. Yvonne Messi,
Riccardo Villata, Andreina Degli Esposti, Aldo Russo, Giovanni
Onofri, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giovanni
Onofri in Brescia, via Ferramola, 14;
PROVINCIA DI BRESCIA, rappresentato e difeso dagli avv.
Magda Poli, Gisella Donati, Francesco Basile, con domicilio eletto
presso lo studio dell’avv. Magda Poli in Brescia, c.so Zanardelli, 38;
per l'annullamento
quanto al ricorso n. 692 del 2009:
(con il ricorso principale) del provvedimento prot. 1932 in data
8/4/2009, recante verifica di esclusione dalla Valutazione
Ambientale Strategica (VAS) per la realizzazione di un centro di
distribuzione e logistica merci, nonchè di ogni altro atto atto
connesso;
(con il primo ricorso per motivi aggiunti) della deliberazione del Consiglio
comunale di Azzano Mella del 20. 2. 2010 di approvazione della

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variante per insediamenti produttivi ex d.p.r. 447/98 relativa al polo
logistico ed atti connessi;
(con il secondo ricorso per motivi aggiunti) della convenzione urbanistica tra
Comune di Azzano Mella e Sa.fer. del 1. 10. 2010, degli atti
unilaterali d’impegno di Sa.fer. di pari data e del permesso di
costruire del 5. 10. 2010;
(con il terzo ricorso per motivi aggiunti) della deliberazione del 23. 9. 2010
del Consiglio comunale di Azzano Mella di approvazione del P.G.T.
(e con esso la delibera di adozione e gli atti relativi alla valutazione
ambientale strategica).
quanto al ricorso n. 509 del 2010:
(con il ricorso principale) della delibera del Consiglio Comunale n. 3 del
20/2/2010, recante esame ed approvazione del nuovo centro di
distribuzione e logistica merci presentato dalla Soc. SA-FER S.p.A.,
nonchè di ogni altro atto connesso;
(con il primo ricorso per motivi aggiunti) della convenzione del 1. 10. 2010
tra il Comune di Azzano Mella e la Sa.fer., gli atti unilaterali
d’obbligo, ed il permesso di costruire del 5. 10. 2010 rilasciato alla
controinteressata;
(con il secondo ricorso per motivi aggiunti) della delibera del Consiglio
comunale di Azzano Mella del 26. 3. 2010 recante adozione del
P.G.T. e la delibera 23. 9. 2010 recante approvazione del P.G.T.
Visti i ricorsi i motivi aggiunti e tutti gli atti della causa;

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Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 ottobre 2011 il dott.
Carmine Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Nel ricorso 692/2009 il Comune di Capriano del Colle ed il Parco
regionale del Monte Netto impugnano:
- con il ricorso principale, il provvedimento del 8. 4. 2009 di
esclusione dalla valutazione ambientale strategica per la realizzazione
del nuovo centro di distribuzione e logistica merci di Azzano Mella
proposto dalla controinteressata Sa.fer. (e, con esso, le deliberazioni
della Giunta comunale di Azzano Mella del 11. 10. 2008 e del 20. 12.
2008 per l’attivazione della procedura della variante per insediamenti
produttivi ex d.p.r. 447/98 e di nomina dell’autorità competente per
la valutazione ambientale strategica relative al medesimo polo
logistico);
- con il primo ricorso per motivi aggiunti, la deliberazione del
Consiglio comunale di Azzano Mella del 20. 2. 2010 di approvazione
della variante per insediamenti produttivi ex d.p.r. 447/98 relativa al
polo logistico (e, con esso, alcuni atti propedeutici, nonchè il verbale
del 27. 10. 2009 della conferenza di valutazione finale della
valutazione ambientale strategica riferita al P.G.T. in itinere)
- con il secondo ricorso per motivi aggiunti, la convenzione
urbanistica tra Comune di Azzano Mella e Sa.fer. del 1. 10. 2010,

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degli atti unilaterali d’impegno di Sa.fer. di pari data e del permesso
di costruire del 5. 10. 2010;
- con il terzo ricorso per motivi aggiunti, la deliberazione del 23. 9.
2010 del Consiglio comunale di Azzano Mella di approvazione del
P.G.T. (e con esso la delibera di adozione e gli atti relativi alla
valutazione ambientale strategica resa in quel contesto).
Nel ricorso 509/2010 il Comune di Dello impugna:
- con il ricorso principale, il provvedimento del Consiglio comunale
di Azzano Mella del 20. 2. 2010 che ha approvato la variante per
insediamenti produttivi ex art. 5 d.p.r. 447/98 relativa al progetto del
nuovo centro di distribuzione e logistica merci presentato dalla
controinteressata Sa.fer. (e, con esso, il verbale del 27. 10. 2009 della
conferenza di valutazione finale della valutazione ambientale
strategica riferita al P.G.T. in itinere, il parere di compatibilità al
P.T.C.P. reso dalla provincia di Brescia il 16. 12. 2009);
- con il primo ricorso per motivi aggiunti, il Comune di Dello
impugna anche la convenzione del 1. 10. 2010 tra il Comune di
Azzano Mella e la Sa.fer., gli atti unilaterali d’obbligo, ed il permesso
di costruire del 5. 10. 2010 rilasciato alla controinteressata;
- con il secondo ricorso per motivi aggiunti, il Comune di Dello
impugna anche la delibera del Consiglio comunale di Azzano Mella
del 26. 3. 2010 recante adozione del P.G.T. e la delibera 23. 9. 2010
recante approvazione del P.G.T..
In definitiva, pur se i motivi non sono sempre coincidenti, per

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oggetto dell’impugnazione:
- il ricorso principale del Comune di Dello è sovrapponibile al primo
ricorso per motivi aggiunti del Comune di Capriano del Colle e del
Parco;
- il primo ricorso per motivi aggiunti del Comune di Dello è
sovrapponibile al secondo ricorso per motivi aggiunti del Comune di
Capriano del Colle e del Parco;
- il secondo ricorso per motivi aggiunti del Comune di Dello è
sovrapponibile al terzo ricorso per motivi aggiunti del Comune di
Capriano del Colle e del Parco.
Il Comune di Capriano del Colle e del Parco hanno proposto in più,
con il ricorso principale, l’impugnativa della delibera originaria di
esclusione dalla V.A.S. resa nel procedimento di variante per
insediamenti produttivi ex d.p.r. 447/98 (in realtà, anche il Comune
di Dello aveva proposto impugnativa contro tale provvedimento, ma
con separato ricorso 691/2009, che non è stato unito agli altri due, e
che quindi non viene trattato in questa decisione).
Si costituivano in giudizio il Comune di Azzano Mella (ed, in
proprio, l’arch. Valentina Ferrari, convenuta in giudizio dal solo
Comune di Capriano e dal Parco), la Provincia di Brescia e la
controinteressata Sa.fer., che deducevano l’inammissibilità dei ricorsi
per mancanza di legittimazione ad agire, e comunque l’infondatezza
dei relativi motivi.
Interveniva in giudizio ad adiuvandum anche Legambiente onlus,

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che chiedeva invece l’accoglimento del ricorso.
Nei ricorsi di entrambi i ricorrenti era formulata altresì istanza
cautelare di sospensione dei provvedimenti impugnati.
Con ordinanze del 27. 1. 2011, nn. 107 e 108 il Tribunale accoglieva
l’istanza cautelare.
Con ordinanze del 27. 5. 2011, nn. 2131, 2132, 2135, 2136 e 2137 il
Consiglio di Stato respingeva le varie istanze di appello cautelare.
I ricorsi venivano discussi nel merito nella pubblica udienza del 26.
10. 2011, all’esito della quale venivano trattenuti in decisione.
DIRITTO
I. I ricorsi vengono riuniti per la decisione ai sensi dell’art. 70 c.p.a..
II. L’intervento edilizio oggetto del giudizio
L’oggetto dei ricorsi che arrivano all’attenzione del Tribunale è il
progetto di realizzare nel territorio del Comune di Azzano Mella (ma
a confine con quello di Dello, ed a poca distanza da quello di
Capriano), in un’area classificata come agricola dal previgente
strumento di piano e destinata prevalentemente alla coltura del mais,
un centro di distribuzione e logistica merci.
Le ragguardevoli dimensioni dell’insediamento produttivo oggetto
dei ricorsi hanno scatenato le iniziative giurisdizionali dei Comuni
confinanti.
Il progetto prevede infatti (tutti i dati che seguono vengono tratti
dalla relazione istruttoria di compatibilità al P.T.C.P. del 3. 12. 2009

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versata in atti) la realizzazione di un complesso di edifici destinati alla
logistica su un unico lotto fondiario che si affaccia sulla strada
provinciale quinzanese. Gli edifici sono destinati allo stoccaggio ed
allo smistamento di merci destinati ad essere vendute in altri luoghi.
L’area su cui si progetta l’intervento, e di cui viene chiesta la
variazione di destinazione urbanistica da zona E - agricola a zona D3
– produttiva, ha una dimensione di 394.950 m2 (ambito ATP1-sub
A).
Essa, peraltro, è affiancata da altra area di altri 117.300 m2 (ambito
ATP1- sub B), pure appartenente alla stessa società che intende
realizzare l’intervento e di cui pure viene chiesta la variazione di
destinazione urbanistica, anche se apparentemente non interessata
dal progetto di edificazione.
L’intervento si propone di realizzare 124.458 m2 di superficie
coperta di edifici (di cui 8.500 m2 con altezza superiore a 11 m.).
L’altezza massima dei corpi altri degli edifici che si prevede in
variante è di 37,50 m., con una soglia di tolleranza da assentire del
10%, che consentirebbe di sforare - sia pure di poco - i 40 m. di
altezza. Nella relazione istruttoria sulla compatibilità con il P.T.C.P.
si pone l’attenzione anche su questo aspetto visivo dell’intervento
che prevede altezze superiori ai 35 m. in un territorio pianeggiante
caratterizzato dalla peculiarità del Monte Netto quale rilievo isolato
della pianura, e si segnala come elementi di criticità la perdita del
ruolo di emergenza di ogni singolo rilievo.

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L’intervento genera una necessità di standard pubblici di 20.000 m2,
di cui però vengono previsti come dotazione soltanto 5.213 m2
(2.048 m2 come parcheggi, 3.165 m2 come verde), mentre i residui
14.787 m2 sono assolti tramite monetizzazione.
La stima dei flussi di traffico che saranno indotti dalla realizzazione
del polo logistico prevede un traffico di autovetture pari a circa 40
veicoli per ora, ed un traffico di mezzi pesanti pari a circa 40 veicoli
l’ora, che però nella stima diventano 100 veicoli equivalenti
considerando che i mezzi pesanti saranno in parte camion ed in parte
tir. Per sostenere questi aumentati volumi di traffico si propone di
trasformare in bretella autostradale la provinciale 19 e si prevedono
una serie di interventi sulla viabilità ordinaria (raddoppio delle corsie
della provinciale 9, realizzazione di una controstrada alla provinciale
9, allargamento della provinciale 16, variante all’abitato di Dello) per
favorirne lo scorrimento, pur in presenza dei quali, nella relazione di
compatibilità a P.T.C.P. si ritiene ugualmente che “l’intervento
previsto presenta una sostenibilità critica pur considerando attuati gli
interventi (di adeguamento della viabilità, n.d.E.) sopra richiesti”.
Quanto all’inquadramento paesistico, nel P.T.P.R. l’area oggetto
dell’intervento era stata qualificata come ambito di particolare
rilevanza paesistica, ricadendo nel c.d. ambito di criticità delle Colline
del Mella; nel P.T.C.P. come zona agricolo-boschiva.
Nell’area non sono presenti vincoli paesaggistici, ma in prossimità
dell’area oggetto dell’intervento vi è il vincolo ex lege della fascia di

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rispetto del fiume Mella, mentre il limitrofo Comune di Capriano del
Colle (oggi ricorrente) ricade nel territorio del Parco regionale del
Monte Netto (anch’esso ricorrente).
La collina del Monte Netto è anche vincolata come bellezza
d’insieme da uno specifico decreto ministeriale del 1976 (D.M. 24. 3.
1976), che in parte ricomprende anche il Comune di Azzano Mella,
in cui si progetta l’intervento. Sempre nella stessa area altro specifico
decreto ministeriale del 1958 (D.M. 5. 11. 1958) ha apposto un
vincolo di tutela di un bosco di querce.
Dal punto di vista geomorfologico l’area si trova in pianura; è
caratterizzata da seminativi avvicendati con presenza diffusa di filari
arborei; ad est dell’area sono collocate quattro cascine ed aree
agricole di valenza paesistica contestualizzanti il corso del fiume
Mella; a nord due cascine; sono evidenziati filari arborei in lato sudest
ed a nord.
Nella relazione istruttoria sulla compatibilità con il P.T.C.P. si riporta
che il Settore agricoltura aveva evidenziato che “rispetto all’enorme
consumo di suolo le indagini compiute evidenziano un notevolissimo
impatto sul sistema agricolo”. Sempre secondo il Settore agricoltura,
la sottrazione di suolo interesserebbe superfici ad elevato valore
agroforestale.
Nella relazione istruttoria sulla compatibilità con il P.T.C.P. si
evidenzia che la struttura insediativa esistente è caratterizzata da un
urbanizzato pari a circa 1.000.000 m2 e che l’intervento in oggetto

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prevede nuovo consumo di suolo per oltre 390.000 m2. L’ipotesi di
una futura conurbazione tra il nucleo urbano esistente a nord e l’area
della nuova realizzazione tramite future aggiunte edificatorie,
innescherebbe uno sviluppo compatto verso meridione con uno
sbilanciamento baricentrico dell’abitato ed una compromissione
dell’ambito agricolo meridionale.
L’impatto paesistico del progetto, secondo il tipo di esame vigente in
Lombardia che prevede una classificazione prevista dalla D.G.R.
VII/11045/2002, è pari a punti 9,24, che è superiore alla soglia di
rilevanza, ma inferiore alla soglia di tolleranza. Nella relazione
istruttoria sulla compatibilità con il P.T.C.P. si ritiene, peraltro, che
“tali valori appaiono sottostimare l’impatto territoriale di un
intervento di tale estensione, in rapporto alle caratteristiche dei
luoghi in cui si contestualizza”.
III. Sulle eccezioni di inammissibilità dei ricorsi presentate da Sa.fer.
La Sa.fer. eccepisce la inammissibilità del ricorso per mancanza di
legittimazione dei Comuni ricorrenti, nonché per mancata
impugnazione del permesso di costruire del 5. 10. 2010 e del
successivo P.G.T. del 23. 9. 2010, che recepisce il contenuto della
variante semplificata.
Queste ultime due censure di inammissibilità sono venute meno in
corso di giudizio, perché nei termini sono stati impugnati anche il
permesso di costruire (con i secondi motivi aggiunti di Capriano e
del Parco, e con i primi motivi aggiunti di Dello) ed il P.G.T. (con i

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terzi motivi aggiunti di Capriano e del Parco, e con i secondi motivi
aggiunti di Dello). Ci si concentra, pertanto, sulla questione della
esistenza di un interesse differenziato a ricorrere.
Nella memoria di costituzione Sa.fer. sostiene che i comuni
confinanti non soltanto non sarebbero in alcun modo danneggiati
dall’approvazione del progetto del polo logistico, ma anzi ne
riceverebbero vantaggi in termini di snellimento del traffico dalle
opere stradali che verrebbero ad essere realizzate in conseguenza
dell’approvazione del progetto. La Sa.fer. sostiene inoltre che non
sarebbe prospettabile neanche un danno all’ambiente, posto che
l’area oggetto dell’intervento sarebbe priva di particolari valori
paesaggistici.
In realtà - premesso che legittimazione ed interesse a ricorrere si
esauriscono nella mera affermazione (e non nella prova) della
necessità di tutela giurisdizionale derivante dalla lesione di un proprio
interesse, perché legittimazione ed interesse non sono altro che
modalità della domanda giudiziale, ma non attengono ancora al
merito - si ritiene che non possa essere fondatamente messa in
discussione la legittimazione da parte dei Comuni ricorrenti e del
Parco ad impugnare provvedimenti che recano pregiudizio
all’ambiente per opere che vengono localizzate in territorio prossimo
a quello di competenza.
La legittimazione ad agire dell’ente locale in materia ambientale, in
quanto titolare di un interesse collettivo, è riconosciuta dalla

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giurisprudenza fin da T.a.r. Lazio 1064/90 (secondo cui “il comune,
quale ente territoriale esponenziale di una determinata collettività di
cittadini della quale cura istituzionalmente gli interessi a promuovere
lo sviluppo, è pienamente legittimato ad impugnare dinanzi al giudice
amministrativo i provvedimenti ritenuti lesivi dell’ambiente).
Sarebbe d’altronde alquanto irragionevole riconoscere
legislativamente all’ente territoriale la possibilità di agire in giudizio
(in via successiva) per il risarcimento del danno all’ambiente (come fa
l’art. 18, co. 3, l. 349/86), e negargli invece la possibilità di agire (in
via preventiva) per impedire la produzione di quello stesso danno.
Sarebbe altrettanto irragionevole riconoscere la titolarità di un
interesse collettivo ad associazioni ambientaliste, il cui collegamento
con il territorio interessato dall’abuso è talora costituito soltanto dal
fine statutario, e non individuarlo nell’ente istituzionalmente
esponenziale della comunità di riferimento.
In punto di interesse differenziato ad agire, premesso in punto di
ricostruzione del sistema che in materia urbanistica ed edilizia “sono
legittimati all'impugnazione coloro che possono lamentare una
pregiudizievole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed
edilizio per effetto della realizzazione dell'intervento
controverso” (T.r.g.a. Trento 46/2010), nel caso di specie:
- anche la sola circostanza che in prossimità del confine con i comuni
ricorrenti si stia realizzando un insediamento produttivo che
necessita di una dotazione di standard di 20.000 m2, di cui però

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soltanto 5.213 m2 vengono assolti, e ben 14.787 m2 monetizzati, sta
a significare che della monetizzazione si avvantaggerà il solo Comune
di Azzano Mella, mentre la mancanza degli standard monetizzati sarà
scaricata sull’intero territorio viciniore. Va quindi affermato il
principio di diritto secondo cui la (anche parziale) monetizzazione
degli standard è circostanza che da sola è sufficiente a configurare un
interesse a ricorrere dei soggetti fisici e delle collettività insediate
nell’area interessata, perché monetizzare gli standard significa
autorizzare una edificazione che avrà un impatto sul territorio
superiore a quanto essa riesca a restituire attraverso gli standard;
- per di più, nel caso in esame l’insediamento produttivo in questione
è destinato a prendere il posto di circa 394.000 m2 di aree agricole,
cioè di una tipologia di destinazione urbanistica che, oltre ad avere
una finalità economica in quanto produttrice di ricchezza, assolve per
sua essenza una funzione di equilibrio di tutto il territorio circostante
garantendo l’equilibrio dei valori ambientali tra aree urbanizzate ed
aree naturali. Va quindi affermato il principio di diritto secondo cui
la sottrazione di aree agricole è circostanza che da sola è sufficiente a
configurare un interesse a ricorrere dei soggetti fisici e delle
collettività insediate nell’area interessata, perché sottrarre aree
agricole significa autorizzare una edificazione che altererà gli equilibri
dei valori ambientali tra aree urbanizzate ed aree naturali;
- in definitiva, la maggiore antropizzazione di un territorio
determinata dall’aumento del carico urbanistico, generando l’obbligo

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per chi era già insediato sul territorio di dividere standard e servizi
con i nuovi arrivati e di patire la presenza di altre fonti di rumori e
polveri, induce a ritenere sussistente l’interesse al ricorso di chi agisce
contro il provvedimento che determina tale aumento del carico
L’eccezione di inammissibilità deve, pertanto, essere rigettata.
IV. Sulla delibera di esclusione della V.A.S. nella procedura di variante per
insediamenti produttivi
Il ricorso principale del Comune di Capriano del Colle e del Parco
del Monte Netto è fondato.
Con il ricorso principale gli enti pubblici ricorrenti hanno impugnato
la delibera di esclusione dalla V.A.S. adottata nel corso della variante
semplificata per insediamenti produttivi.
Essi hanno sostenuto che il piano dovesse essere sottoposto a
V.A.S., che la decisione di escluderla è stata illegittima, e che
comunque la esclusione dalla V.A.S. è avvenuta secondo modalità
procedurali non conformi a legge.
Queste conclusioni sono corrette in quanto:
- il tipo di piano che veniva approvato comportava la distruzione di
circa 400.000 m2 di terreno agricolo coltivato prevalentemente a
mais, che veniva trasformato in capannoni e piazzali destinati alla
movimentazione di camion ed al carico e scarico di merci;
- l’approvazione del piano era destinato a cambiare definitivamente la
struttura urbanistica di Azzano Mella, trasformando le aree
produttive dal 26% circa del totale delle aree urbanizzate al 41% delle

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stesse (i dati sono stati tratti da pag. 6 del ricorso), incidendo quindi
in modo considerevole sulle condizioni di vivibilità del paese e delle
aree circostanti;
- l’insediamento di aree produttive, infatti, anche di dimensioni meno
consistenti di quello oggetto del ricorso, è per sua natura portatore di
un aggravio dei carichi urbanistici;
- al contrario, le aree agricole (che il polo logistico dovrebbe
sostituire) svolgono sul piano urbanistico la doppia funzione di
essere (da un lato) attività economiche che producono reddito e
concorrono a creare il benessere della collettività locale, (dall’altro)
fattore di riequilibrio dei valori ambientali che vengono compromessi
dalle esigenze dello sviluppo della stessa comunità;
- con la decisione di impiantare il polo logistico, pertanto, il Comune
di Azzano Mella brucia in un colpo solo circa 400.000 m2 di terreno
agricolo, consumando definitivamente una parte considerevole del
proprio territorio (la superficie complessiva di Azzano Mella è di
circa 10,5 km2), ed incidendo in modo sensibile sulla qualità della
vita che – in forza del principio dello sviluppo sostenibile evocato
nell’undicesimo motivo di ricorso - era tenuto a garantire alle
generazioni future;
- per realizzare l’intervento ed adeguare ai nuovi carichi urbanisti la
viabilità nell’istruttoria di compatibilità svolta dalla Provincia si rende
necessario trasformare in bretella autostradale la provinciale 19, si
deve raddoppiare le corsie della provinciale 9, si deve realizzare una

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controstrada alla provinciale 9, si deve allargare la provinciale 16, si
deve realizzare la variante all’abitato di Dello;
- la norma attributiva di potere dell’art. 6, co. 3, codice dell’ambiente
consente di escludere la V.A.S. “per i piani e i programmi di cui al
comma 2 che determinano l'uso di piccole aree a livello locale”,
- ma una situazione quale quella descritta non è idonea ad essere
attratta nella norma in parola in quanto – pur nella genericità della
formula utilizzata dal legislatore – un programma di così radicale
trasformazione di 400.000 m2 che altera gli equilibri urbanistici in
modo così considerevole da dover realizzare una piccola bretella
autostradale, nonché una variante all’abitato di uno dei Comuni
ricorrenti, ed altre controstrade destinate ad alleggerire il traffico,
non è un piano che determina l’uso di piccole aree a livello locale;
- d’altronde, la stessa circostanza che alla Conferenza di servizi
convocata per decidere se procedere o meno alla V.A.S. ex art. 9
codice dell’ambiente, fossero stati invitati, anche a causa dell’impatto
considerevole sulla viabilità della realizzazione del polo logistico, ben
5 comuni confinanti (tra cui i due odierni ricorrenti), è ulteriore
indice della circostanza della impossibilità di considerare il progetto
in esame come un piano che determina l’uso di una piccola area a
livello locale;
- infine, se anche si dovesse ritenere che un’area di 400.000 m2 possa
rientrare nella definizione di “piccole aree a livello locale”, si
dovrebbe comunque convenire con la difesa dei ricorrenti che

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ricordano che anche per le piccole aree a livello locale non si può
procedere ad escludere la V.A.S. “qualora l'autorità competente
valuti che producano impatti significativi sull'ambiente”, e per i
motivi che sono stati sopra spiegati sull’impatto del progetto (sia per
ciò che si andava a realizzare, sia per ciò che si andava a sostituire) si
trattava di un piano che produce effetti molto significativi
sull’ambiente;
- a ciò si aggiunga che è comunque corretta la censura mossa dal
Parco regionale del Monte Netto nel quarto motivo di ricorso, che
evidenzia come il Parco neanche è stato convocato per la
Conferenza di servizi citata, nonostante che il suo perimetro ricada in
parte nel territorio di Capriano del Colle, comune che invece la stessa
autorità procedente per la V.A.S. ha riconosciuto essere coinvolto
nel progetto, tanto da invitarlo alla Conferenza.
Ne deriva in conclusione che, in punto di esclusione dalla V.A.S., il
ricorso principale del Comune di Capriano e del Parco del Monte
Netto deve essere accolto relativamente al terzo (non applicabilità
della norma sulle piccole aree locali), quarto (mancata convocazione
del Parco) ed undicesimo (violazione del principio dello sviluppo
sostenibile) motivo di ricorso, con assorbimento degli ulteriori
motivi proposti contro la esclusione dalla V.A.S..
V. Sulla delibera di esclusione della V.I.A. nella procedura di variante per
insediamenti produttivi
Ma sono fondate le censure contenute nel ricorso principale del

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Comune di Capriano e del Parco anche per ciò che riguarda la
decisione del Comune di Azzano Mella di escludere non solo la
V.A.S., ma anche la V.I.A. (censure contenute nel secondo motivo
del ricorso principale).
La decisione del Comune di Azzano Mella di escludere la V.I.A. è
stata fondata sulla circostanza che l’opera in progetto non
rientrerebbe nelle tipologie di opere assoggettate a V.I.A., né per tipo
di attività, né per dimensione:
- per tipo di attività si tratta della realizzazione di un’area produttiva
destinata al deposito ed allo scambio di merci;
- le dimensioni dell’opera sono, invece, di 394.950 m2.
Infatti:
- l’art. 6, co. 5, codice dell’ambiente prevede che vadano sottoposti a
V.I.A. “i progetti che possono avere impatti significativi e negativi
sull'ambiente e sul patrimonio culturale”;
- il successivo co. 6, statuisce che “viene effettuata altresì una
valutazione per” i progetti degli allegati II e III, ed (a certe
condizioni) anche IV del codice,
- il successivo co. 7 aggiunge che “la valutazione è inoltre necessaria,
qualora, in base alle disposizioni di cui al successivo articolo 20, si
ritenga che possano produrre impatti significativi e negativi
sull'ambiente, per” (tra gli altri) i progetti dell’allegato IV del codice,
- l’allegato IV del codice comprende anche i “progetti di sviluppo di
zone industriali o produttive con una superficie interessata superiore

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ai 40 ettari”, ossia 400.000 m2;
- qual è l’estensione del progetto del polo logistico di Azzano Mella?
Lo si è detto prima: 394.950 m2; l’intervento sarebbe escluso dalla
V.I.A. per circa 5.000 m2, ovvero circa 1/80 del totale;
- ulteriori perplessità in ordine alla esclusione della V.I.A. nascono
dalla circostanza che l’area in esame è affiancata da altra area di altri
117.300 m2 (ambito ATP1- sub B), pure appartenente alla stessa
società che intende realizzare l’intervento, anche se apparentemente
non interessata dal progetto di edificazione;
- in ogni caso, se il co. 6 si limita a restringere la discrezionalità
tecnica dell’amministrazione in ordine alla sussistenza dei
presupposti per procedere alla V.I.A., prevedendo dei casi in cui essa
è obbligatoria, la norma generale è nel co. 5 dell’art. 6 ed è formulata
sui progetti che possono “avere impatti significativi e negativi
sull'ambiente e sul patrimonio culturale”;
- ne consegue che il Comune di Azzano Mella non avrebbe dovuto
soltanto verificare se il progetto rientra tra quelli previsti dagli allegati
II, III, ed (a certe condizioni) anche IV del codice dell’ambiente, ma
avrebbe dovuto verificare se il progetto proposto dalla
controinteressata poteva “avere impatti significativi e negativi
sull'ambiente e sul patrimonio culturale”;
- per le ragioni che sono state esposte sopra parlando della esclusione
dalla V.A.S., il combinato tra le dimensioni dell’area produttiva e la
tipologia dell’attività che in essa era destinata a svolgersi (sul punto si

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leggano le interessati notazioni contenute nella nota del 13. 6. 2011
della Regione Lombardia che ha chiesto al Comune di Azzano Mella
di revocare il provvedimento rilevando, tra l’altro, che i progetti per
la realizzazione di piattaforme logistiche destinate alla raccolta e
distribuzione di merci generano significativi impatti su una
molteplice serie di matrici ambientali) induce a ritenere che il
progetto avesse “impatti significativi e negativi sull'ambiente e sul
patrimonio culturale”, e pertanto dovesse essere sottoposto a V.I.A..
Ne consegue che anche il secondo motivo del ricorso principale del
Comune di Capriano e del Parco deve essere accolto.
Deve conseguentemente essere accolto anche il quattordicesimo
motivo, contenuto nei primi motivi aggiunti del ricorso del Comune
di Capriano e del Parco, che ripropone l’argomento della mancanza
di V.I.A. anche con riferimento alla delibera del 20. 2. 2010 di
approvazione della variante per insediamenti produttivi.
VI. Sull’approvazione della variante per insediamenti produttivi
E’ fondato anche il primo ricorso per motivi aggiunti del Comune di
Capriano del Colle e del Parco regionale del Monte Netto presentato
contro la deliberazione di approvazione della variante semplificata
per insediamenti produttivi.
La deliberazione conclusiva di approvazione della variante
semplificata per insediamenti produttivi è illegittima anzitutto a titolo
di illegittimità derivata perché la mancanza della V.A.S. vizia ex art.
11, co. 5, codice dell’ambiente gli atti amministrativi successivi che si

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reggono su di essa, vizio di illegittimità derivata dedotto (meglio
precisarlo, non si sa mai) a pagina 5, righe da 8 a 11, del primo
ricorso per motivi aggiunti del Comune di Capriano e del Parco.
Per gli stessi motivi deve essere accolto anche il quindicesimo
motivo del ricorso del Comune di Capriano e del Parco contenuto
nei primi motivi aggiunti, in cui si censura sempre per la mancanza
della V.A.S. anche la delibera del 20. 2. 2010 di approvazione finale
della variante semplificata per insediamenti produttivi.
Ne consegue, inoltre, l’accoglimento anche del ricorso principale del
Comune di Dello, perché al motivo rubricato con il numero 0
(“zero”) viene proposto proprio il vizio di illegittimità derivata dalla
mancanza della V.A.S..
La deliberazione conclusiva di approvazione della variante
semplificata per insediamenti produttivi è, inoltre, illegittima anche in
via autonoma, essendo fondata la censura compendiata nel
tredicesimo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti del
Comune di Capriano del Colle e del Parco del Monte netto, in cui si
sostiene la violazione di legge, in particolare degli artt. 2 e 5 d.p.r.
447/98, e comunque l’eccesso di potere per difetto di motivazione
ed istruttoria, in quanto il Comune avrebbe accolto una richiesta di
localizzare con la variante semplificata una attività produttiva in
deroga alle norme di piano sul solo presupposto della inesistenza di
aree idonee a localizzarla e senza porsi il problema del se tale nuova
area produttiva rispondesse ai fabbisogni della domanda (endogena)

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della comunità locale.
Nel ricorso si sostiene (pagina 16 del primo ricorso per motivi
aggiunti, punto XIII.3) che l’esigenza che sta all’origine della
procedura di variante in esame è tutta esogena, e non è in alcun
modo diretta ad agevolare la concretizzazione di attività economiche
presenti nell’area.
Questo Tribunale, in effetti, ha già sostenuto nella sentenza 1. 7.
2010 n. 2411 che, come tutti gli strumenti di piano sono approvati a
seguito di ricognizione del fabbisogno della comunità locale
(fabbisogno di nuovi alloggi, che porta all’individuazione di nuove
aree destinate a residenza o all’ampliamento degli indici di
edificabilità di quelle già individuate come tali; fabbisogno di nuovi
servizi pubblici per effetto dell’incremento della popolazione locale,
che porta all’ampliamento delle aree destinate ad attrezzature;
fabbisogno di nuove aree a verde per garantire il rispetto degli
standard a fronte dell’aumento di altri parametri urbanistici), anche la
variante per insediamenti produttivi può essere approvata solo a
seguito di una ricognizione del fabbisogno di nuovi impianti
produttivi ed alla valutazione del Comune che effettivamente ritenga
che per l’ordinato sviluppo della comunità locale occorrano nuovi
impianti produttivi la cui localizzazione non sia possibile nel
contesto del piano vigente per insufficienza delle aree a ciò destinate.
Il principio in esame è stato espresso anche da questo Tribunale nella
pronuncia 85/05 in cui si è ritenuta l’illegittimità di una decisione del

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pianificatore comunale sul rilievo che “il potere dell'amministrazione
di modificare le scelte contenute nel precedente P.R.G. deve essere
esercitato con ragionevolezza e coerenza, per cui nella fattispecie era
indispensabile dare congruamente conto delle ragioni che
inducevano a prevedere due nuove aree di espansione non soltanto
attraverso un generale raffronto tra la zona prescelta dallo strumento
urbanistico e le altre zone potenzialmente utilizzabili ricomprese nel
territorio comunale, ma anche alla luce dei risultati dell'indagine sul
fabbisogno che non hanno evidenziato un deficit di nuovi alloggi per
uso abitativo”.
Questi principi di diritto, dettati per la pianificazione comunale che
segue le vie ordinarie, valgono a maggior ragione per la variante per
insediamenti produttivi, che – si è detto –è sottoposta a procedure
semplificate di approvazione, che però non stravolgono le regole
dell’urbanistica, e che anzi proprio per essere approvata come
modalità semplificate richiede oneri motivazionali ancora più
penetranti, come rilevato da T.a.r. Lombardia, Milano, II, sentenza n.
4046 del 10/09/2008, secondo cui “le ragioni di pubblico interesse
specifico che spingono l'amministrazione ad adottare un P.I.P.
devono essere adeguatamente specificate con particolare riferimento
alla tipologia di attività che si intendono insediare con tale
strumento, alle finalità di promozione dell'attività d'impresa
perseguite, ai benefici economici e sociali particolari che
l'amministrazione si prefigge da tale strumento. Né tali ragioni ed

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interessi pubblici possono ridursi alla semplice localizzazione di
attività economiche ed all'urbanizzazione primaria e secondaria che
sono finalità perseguibili con gli ordinari strumenti urbanistici e
nell'ambito di una dialettica ordinaria con i proprietari delle aree”.
Nel caso in esame, pertanto, il Comune di Azzano Mella– ricevuta la
richiesta della Sa.fer. - non doveva limitarsi a verificare soltanto se vi
fossero aree disponibili nel territorio comunale per realizzare
l’insediamento produttivo richiesto, ma doveva anzitutto verificare se
questo insediamento fosse o meno proporzionato per le esigenze di
sviluppo della comunità locale.
Ne consegue che deve essere rilevata la illegittimità del
provvedimento impugnato, che deve pertanto essere annullato.
Gli ulteriori motivi di ricorso contro il medesimo provvedimento
sono assorbiti.
VII. Sulla posizione di conflitto d’interessi dell’arch. Mauro Salvadori
Nel ricorso principale del Comune di Dello il sesto motivo di ricorso
censura l’illegittimità del provvedimento impugnato (che è la delibera
di approvazione della variante per insediamenti produttivi del 20. 2.
2010), anche per violazione dell’art. 41bis l. 1150/42, che dispone
che “1. I professionisti incaricati della redazione di un piano
regolatore generale o di un programma di fabbricazione possono,
fino alla approvazione del piano regolatore generale o del
programma di fabbricazione, assumere nell'ambito del territorio del
Comune interessato soltanto incarichi di progettazione di opere ed

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impianti pubblici. 2. Ogni violazione viene segnalata al rispettivo
Consiglio dell'ordine per i provvedimenti amministrativi del caso”.
La difesa del Comune di Dello contesta che l’arch. Mauro Salvadori
ha cumulato troppi ruoli nella procedura di approvazione
dell’insediamento del polo logistico di Azzano Mella, perché (si
riporta dalle pagine 33 e 34 del ricorso):
- è il progettista dell’intervento;
- interviene quale “consulente dell’amministrazione” alla conferenza
di servizi finale della procedura di variante semplificata per
insediamenti produttivi (che approva il progetto da lui stesso
redatto);
- redige (per conto dell’amministrazione comunale) la “proposta
tecnica di controdeduzioni alle osservazioni al progetto” (progetto
che ha redatto lui stesso per conto della Sa.fer.”);
- è l’estensore del P.G.T. che localizza nell’area in esame il progetto
di polo logistico di Azzano Mella da lui stesso redatto, consentendo a
tale progetto di godere della conformità urbanistica che è essenziale
per poter edificare.
Le circostanze del cumulo di incarichi sembrano incontestate, perché
nella memoria 10. 12. 2010 la difesa di Sa.fer. si limita a sostenere
che non sarebbe stato provato che il cumulo di incarichi possa aver
inciso in qualche modo sulla legittimità delle determinazioni
amministrative impugnate, e che comunque il cumulo di incarichi
giustifica al più l’applicazione di una sanzione disciplinare, ma non

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vizia i provvedimenti amministrativi approvati (e sul punto richiama
la pronuncia della Cassazione civile 2481/91, che in realtà afferma
che non è nullo il contratto d’opera intellettuale stipulato in
violazione della norma dell’art. 41bis, ma non parla della sorte dei
provvedimenti amministrativi stipulati in conflitto d’interessi).
Gli approfondimenti del caso sulla individuazione degli specifici atti
imputabili alla persona dell’arch. Mauro Salvatori, e sul ruolo che egli
ha svolto in ciascuno di essi, si preferisce lasciarli all’autorità
giudiziaria - cui con questo provvedimento vengono trasmessi gli atti
per verificare se nella condotta dell’arch. Mauro Salvadori debba
essere configurato, oltre che un illecito disciplinare, anche il reato
previsto e punito dall’art. 323 c.p. per aver agito in violazione della
specifica norma dell’art. 41bis l. 1150/42, e per di più in conflitto
d’interessi tra la sua posizione di progettista privato dell’intervento e
di organo dell’amministrazione che ha approvato il suo stesso
progetto.
Invece, quanto al giudizio demandato a questo Tribunale sul sesto
motivo del ricorso principale del Comune di Dello (in cui si deduce il
vizio di imparzialità e buon andamento conseguente a questa
posizione di conflitto d’interessi di un progettista che approva il
progetto da lui stesso presentato), non si può che convenire con il
ricorrente nel riconoscere che la posizione di conflitto d’interessi,
oltre che di violazione di una specifica disposizione di legge
denunciata nel caso in esame, comporti l’illegittimità degli atti

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amministrativi la cui procedura è stata indirizzata dal vizio di
imparzialità e buon andamento, senza che si debba aprire la porta in
alcun modo a prove di resistenza (Tar Sardegna785/2009) o alla
verifica di pregiudizi in concreto (Consiglio di Stato, IV, 693/2011).
Anche per questo motivo, quindi, il ricorso principale del Comune di
Dello contro la delibera di approvazione della variante per
insediamenti produttivi deve essere accolto.
VIII. Sulla convenzione urbanistica, gli atti unilaterali d’impegno, il permesso di
costruire
E’ fondato conseguentemente anche il ventunesimo motivo
contenuto nel secondo ricorso per motivi aggiunti del Comune di
Capriano e del Parco, in cui si censura a titolo di illegittimità derivata
gli atti sopra indicati.
Lo stesso motivo è contenuto anche nel primo ricorso per motivi
aggiunti del Comune di Dello, che quindi è conseguentemente
anch’esso fondato.
Si tratta di una censura corretta. Il permesso di costruire, la
convenzione urbanistica e gli atti unilaterali che ad essa accedono
trovano, infatti, il loro fondamento urbanistico nella variante per
insediamenti produttivi approvata il 20. 2. 2010, e sulla cui
illegittimità ci si è spesi nei paragrafi precedenti.
Cadendo l’atto che a quella data fondava urbanisticamente il progetto
di realizzazione del polo logistico, cadono conseguentemente anche
gli atti di natura urbanistica di dettaglio (quale la convenzione egli atti

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d’impegno) o di natura edilizia (come il permesso di costruire), che vi
hanno dato attuazione.
La circostanza che nel momento in cui sono stati emessi la
convenzione urbanistica, gli atti unilaterali ed il permesso di
costruire, fosse in corso l’iter di approvazione del P.G.T., che era
stato approvato pochi giorni prima ma era ancora in regime di mera
salvaguardia (verosimilmente per la decorrenza dei termini per la
pubblicazione), non è utile in alcun modo per sanare l’illegittimità.
Un P.G.T. in salvaguardia, infatti, esplica effetto immediato soltanto
per restringere l’edificazione (appunto le c.d. misure di salvaguardia),
ma non per le prescrizioni che consentono l’edificazione. Per queste
ultime occorre aspettare l’entrata in vigore dello stesso.
Ne consegue che – al di là del fatto che anch’esso era illegittimo,
come si specifica nel punto successivo di questa motivazione - fino al
momento dell’entrata in vigore del P.G.T., tale strumento era del
tutto inidoneo ad essere utilizzato come fondamento urbanistico del
rilascio di permessi per costruire o per regolare nel dettaglio i
reciproci diritti ed obblighi derivanti dalla previsione urbanistica.
E’ corretta, pertanto, anche la deduzione contenuta nel ventitreesimo
motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti del Comune di
Capriano e del Parco, secondo cui la pretesa del Comune –
parzialmente esplicitata nella parte motiva del permesso di costruire -
di sanare i vizi della procedura di variante per insediamenti produttivi
fondando il permesso di costruire direttamente sul P.G.T. (all’epoca

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non ancora efficace) è giuridicamente insostenibile.
Sono assorbiti gli ulteriori motivi che hanno ad oggetto
l’impugnazione degli stessi atti.
IX. Sulla V.A.S. esperita nel corso della procedura di approvazione del P.G.T.
La difesa della controinteressata molto ha insistito sulla circostanza
che, approvato il P.G.T., sarebbero state sanate le asserite irregolarità
della procedura in variante semplificata, ma in realtà nulla è stato
sanato, non fosse altro che perché anche il P.G.T. è, a sua volta,
illegittimo.
Il terzo ricorso per motivi aggiunti del Comune di Capriano e del
Parco è, infatti, fondato.
Con questo ricorso il Comune ed il Parco impugnano il P.G.T. di
Azzano Mella, che riprende anche nello strumento di pianificazione
generale le prescrizioni della variante per insediamenti produttivi
sulla previsione e localizzazione del nuovo polo logistico.
E’ fondato in particolare il ventiseiesimo motivo di ricorso, in cui i
ricorrenti deducono violazione o falsa applicazione di legge con
riguardo particolare all’art. 6 e 11 del codice dell’ambiente. I
ricorrenti rilevano che l’autorità procedente è stata nominata ad hoc
pochi giorni prima della conclusione del procedimento di valutazione
ambientale strategica inserita in seno al P.G.T., ed al solo fine di farle
firmare atti che sono stati redatti da altri.
La censura è contenuta anche nel primo motivo del secondo ricorso
per motivi aggiunti del Comune di Dello (in particolare, pagina 8,

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righe 18-21), sia pure nell’ambito di un discorso più complesso
incentrato sulla individuazione come autorità competente per la
V.A.S. non di una persona fisica estranea all’amministrazione, ma di
un complessivo ufficio di altra amministrazione (l’ufficio tecnico del
Comune di Iseo).
Ed, in effetti, sul punto non si può dar torto ai ricorrenti:
- la procedura di valutazione ambientale strategica in seno al P.G.T. è
iniziata il 22. 1. 2008, e si è snodata attraverso una serie di passaggi
procedurali, fino al 26. 3. 2010 (data di adozione del P.G.T.) ed al 23.
9. 2010 (data di approvazione finale dello stesso);
- eppure, l’autorità procedente cui è stata imputata la valutazione
ambientale strategica è stata nominata soltanto il 9. 9. 2010 (quando
l’ing. Vavassori, estraneo all’amministrazione di Azzano Mella, ha
sostituito come responsabile della V.A.S. l’ing. Ferrari, tecnico
interno al Comune), ed il 16. 9. 2010 ha concluso i lavori stendendo
il documento finale di V.A.S. che poi una settimana dopo è confluito
nell’approvazione finale del P.G.T.;
- è impossibile non notare come la V.A.S. sia stata condotta da
soggetto diverso da quello cui si è deciso di imputarla formalmente;
- un simile modo di procedere non è conforme al dettato degli
invocati artt. 6 e 11 del codice dell’ambiente, che pur non escludendo
espressamente la possibilità di sostituire in corso d’opera il soggetto
responsabile della V.A.S., non concentrano le attribuzioni relative
alla valutazione ambientale strategica soltanto nel provvedimento

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finale, ma le spalmano sulla intera procedura;
- infatti, l’art. 11, co. 2, prevede che l'autorità competente esprime il
proprio parere sull'assoggettabilità delle proposte di piano o di
programma alla valutazione ambientale;
- la stessa norma aggiunge che l'autorità competente collabora con
l'autorità proponente al fine di definire le forme ed i soggetti della
consultazione pubblica;
- la stessa norma aggiunge anche che l'autorità competente esprime
un proprio parere motivato sulla proposta di piano;
- si può anche dire che - proprio perché la valutazione ambientale
strategica è una attività amministrativa in fieri che da un lato,
sollecita, dall’altro indirizza, dall’altro ancora raccoglie apporti
collaborativi alla definizione del piano – nella valutazione ambientale
strategica davvero il procedimento è la forma della funzione
amministrativa, e la dichiarazione di sintesi finale non è il momento
più importante, perché avviene quando le decisioni sono state prese,
ed ha l’unico scopo di dover precedere l’approvazione finale del
piano, a pena di annullabilità dello stesso ex art. 11, co. 5, codice
dell’ambiente;
- si aggiunge d’altronde che la decisione del Comune di Azzano
Mella di nominare ad hoc un’autorità competente pochi giorni prima
dell’approvazione finale del piano, e quando le decisioni relative ad
esso erano evidentemente già state prese, non soddisferebbe neanche
la condizione enucleata interpretativamente da Cons. Stato 133/2011

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sulla necessaria predeterminazione dell’autorità competente, che non
deve essere nominata ad hoc in un singolo procedimento (“se da un
lato emerge l'intento del legislatore nazionale di lasciare alle Regioni
una certa libertà di manovra quanto alla delegabilità delle
competenze agli enti locali e alle modalità della loro
regolamentazione, tuttavia appare evidente la volontà di assicurare
che la fissazione delle "competenze" sia compiuta a priori, con atti
che individuino in via generale e astratta i soggetti, uffici o organi cui
viene attribuita la veste di "autorità competente".
Ne discende che non risulta in linea con le richiamate disposizioni
nazionali la scelta di individuare l'autorità competente alla V.A.S. ex
post, in relazione al singolo e specifico procedimento di
pianificazione, come avvenuto nel caso di specie (laddove - come già
rilevato - la predetta autorità è stata individuata contestualmente alla
comunicazione di avvio del procedimento stesso)”;
- qui non solo l’autorità competente è nominata ad hoc per la singola
valutazione ambientale strategica, ma addirittura non con la
comunicazione d’avvio, né per il procedimento (che è stato condotto
in seno al Comune), ma soltanto per imputarle formalmente il
provvedimento conclusivo.
In definitiva, il ventiseiesimo motivo del terzo ricorso per motivi
aggiunti del Comune di Capriano e del Parco ed il primo motivo del
secondo ricorso per motivi aggiunti del Comune di Dello sono
fondati, con assorbimento degli ulteriori motivi spiegati contro

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l’impugnazione del P.G.T. (l’illegittimità della V.A.S. travolge anche il
P.G.T. ex art. 11, co. 5, codice dell’ambiente nei limiti dell’area
oggetto della domanda introdotta in giudizio).
X. Sulla compatibilità con le previsioni del P.T.C.P. sulle aree agricole
strategiche
A questo punto non sarebbe necessario affrontare la questione della
compatibilità dell’insediamento del polo logistico con la previsione
del P.T.C.P. (piano territoriale di coordinamento provinciale) che
classifica come aree agricole strategiche i terreni su cui il Comune di
Azzano Mella vorrebbe insediare il polo logistico. Sia la variante per
insediamenti produttivi, sia il P.G.T. vengono infatti annullati in
questa decisione già accogliendo altri motivi di ricorso.
L’argomento della compatibilità con il P.T.C.P. della previsione del
polo logistico ha formato, però, oggetto di accesa discussione nelle
memorie conclusionali e nella discussione orale in udienza e sarà
verosimilmente ripreso anche in sede di appello, si preferisce
pertanto non eludere l’argomento.
La questione della compatibilità dell’insediamento del polo logistico
con le previsioni del P.T.C.P. che classificano le aree in esame come
aree agricole strategiche è stata sollevata sotto diverse forme:
- contro la variante per insediamenti produttivi, nel diciassettesimo
ricorso dei primi motivi aggiunti del Comune di Capriano e del
Parco, in cui si sostiene che ai sensi degli artt. 18 e 15 l.r. 12/05 la
individuazione degli ambiti dell’attività agricola di interesse strategico

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ha efficacia prescrittiva e prevalente;
- sempre contro la variante per insediamenti produttivi, nel quarto
motivo del ricorso principale del Comune di Dello, in cui si sostiene
che gli artt. 97 e 25 l.r. 12/05 vietino di approvare progetti in
variante per insediamenti produttivi che contrastino con previsioni
del P.T.C.P. considerate prevalenti dall’art. 18 della legge stessa, quali
sono quelle sulle aree agricole strategiche;
- contro il P.G.T. sopravvenuto, nel ventottesimo motivo del terzo
ricorso per motivi aggiunti del Comune di Capriano e del Parco, in
cui si contesta che i terreni in esame sono classificati come aree
agricole strategiche dal P.G.T. adottato nel 2009, di cui già per
effetto dell’adozione scatterebbero le misure di salvaguardia, e che
comunque, a norma della l.r. 12/05, anche le aree agricole classificate
come tali dal P.T.C.P. approvato nel 2004 avrebbero effetto di
salvaguardia sulle proposte di pianificazione comunale;
- sempre contro il P.G.T. sopravvenuto, nel secondo motivo del
secondo ricorso per motivi aggiunti del Comune di Dello, in cui pure
si contesta che i terreni in esame sono classificati come aree agricole
strategiche dal P.G.T. adottato nel 2009, di cui già per effetto
dell’adozione scatterebbero le misure di salvaguardia.
La difesa della Provincia di Brescia sostiene che la censura sulle aree
agricole strategiche formulata contro la variante per insediamenti
produttivi si riferiva in origine solo alla compatibilità con il P.T.C.P.
del 2004, e soltanto in corso di causa con memoria non notificata è

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stata estesa al P.T.C.P. adottato nel 2009.
La questione sulla corrispondenza tra chiesto e pronunciato
riguarderebbe, peraltro, soltanto l’impugnazione della variante
semplificata per insediamenti produttivi, perché nell’impugnazione
del P.G.T. è, invece, formulato espressamente il riferimento al
P.T.C.P. adottato nel 2009 (di cui però la Provincia di Brescia
contesta che preveda misure di salvaguardia).
Il Tribunale ritiene di ricostruire la questione nel modo che segue.
X.i. Quanto alla variante semplificata per insediamenti produttivi
Il P.T.C.P. del 2004, che era anteriore alla l.r. 12/05, prevedeva
superfici destinate all’agricoltura.
Con l’entrata in vigore della l.r. 12/05, i P.T.C.P. devono essere
adeguati, ma nel periodo transitorio (e quindi, per Brescia, nel
periodo tra l’entrata in vigore della l.r. 12/05 ed il momento in cui
sarà approvato il P.T.C.P. adottato nel 2009) “i piani territoriali di
coordinamento provinciali conservano efficacia, ma hanno carattere
prescrittivo solo per i casi di prevalenza di cui all’ art. 18 della
presente legge” (art. 25, co. 4, l.r. 12/05).
L’art. 18 della legge in esame prevede, in particolare, che abbiano
efficacia prescrittiva e prevalente sugli atti del P.G.T. le previsioni del
P.T.C.P. relative alla individuazione degli ambiti destinati all’attività
agricola di interesse strategico.
Ne consegue che già in base al P.T.C.P. approvato nel 2004 non era
possibile per il pianificatore comunale disporre in violazione della

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previsione sovraordinata del P.T.C.P. sulle aree agricole strategiche
cui è riconnesso un effetto di prevalenza.
La difesa della Provincia vorrebbe svuotare la previsione dell’art. 25,
co. 4, l.r. 12/05 attraverso la deroga prevista dall’ultimo alinea
dell’art. 126 dello stesso P.T.C.P., che consente l’insediamento di
aree produttive sovracomunali mediante intesa con la Provincia, ma -
a prescindere dalla possibile antinomia tra la salvaguardia che
deriverebbe dall’art. 25 e la previsione di fonte sottordinata dell’art.
126 delle n.t.a. che la svuoterebbe del tutto - va detto che comunque
la previsione sulle aree agricole strategiche non poteva in ogni caso
essere superata attraverso una mera variante semplificata per
insediamenti produttivi.
A tale fine è decisiva, infatti, la previsione speciale dell’art. 97, co. 4,
l.r. 12/05, su cui si sofferma il ricorso del Comune di Dello, che vieta
di approvare con lo strumento semplificato i progetti per i quali la
conferenza di servizi rilevi elementi di incompatibilità con previsioni
prevalenti del P.T.C.P., tra cui per la disposizione dell’art. 18 sopra
citata vi sono anche quelle sulle aree agricole strategiche.
X.ii. Quanto al P.G.T.
Sull’impugnativa del P.G.T., che è lo strumento generale, e non la
variante semplificata oggetto della procedura di sportello unico, non
è rilevante la previsione dell’art. 97 appena citata, ma diventa decisivo
il P.G.T. adottato nel 2009 che classifica i terreni in esame quali aree
agricole strategiche.

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La difesa della Provincia contesta che ad un P.T.C.P. soltanto
adottato non possa essere connessa una misura di salvaguardia e
contesta all’ordinanza di sospensiva un “errore duplice”, perché 1) il
P.T.C.P. è uno strumento di programmazione rivolto al pianificatore
di livello inferiore, e non al titolare del diritto di proprietà; 2)
nell’ordinamento della regione Lombardia il P.T.C.P. opera in
salvaguardia con un meccanismo diverso, e cioè mediante l’esplicita
attribuzione di forza precettiva e prevalente sugli strumenti
urbanistici comunali che porta – una volta che il P.G.T. è approvato
e pubblicato – all’adeguamento automatico delle previsioni in
contrasto.
Queste obiezioni non sono corrette, e, ricambiando la cortesia, si
ritiene siano viziate da un “errore duplice”:
- il P.T.C.P. non è solo uno strumento di programmazione, ma
anche uno strumento che ha una portata immediatamente precettiva
sul regime giuridico dei suoli; la previsione dell’art. 18, co. 2, l.r.
12/05 che stabilisce che “hanno efficacia prescrittiva e prevalente
sugli atti del PGT le seguenti previsioni del PTCP”, non si giustifica
in altro modo che attribuendo alle “seguenti previsioni del
PTCP” (tra cui ci sono quelle sulle aree agricole strategiche) portata
conformativa del regime giuridico dei suoli, perché l’espressione
“hanno efficacia prescrittiva” non si giustifica in altro modo che con
l’attribuzione di portata precettiva a tali previsioni;
- d’altronde, la stessa tesi della difesa della Provincia secondo cui,

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relativamente agli ambiti territoriali previsti dall’art. 18, co. 2, le
previsioni dei piani comunali in contrasto verrebbero sostituite
automaticamente con le previsioni sovraordinate del P.T.C.P. porta a
riconoscere alle norme del P.T.C.P. una portata non meramente
programmatica, ma concretamente precettiva;
- pertanto, l’argomento della difesa della Provincia che vorrebbe
negare che il P.T.C.P. abbia, oltre che carattere programmatorio,
(anche) efficacia precettiva – per negare in radice che possano essere
anche astrattamente ipotizzabili misure di salvaguardia connesse al
P.T.C.P. soltanto adottato - è erroneo;
- ma è erronea anche la seconda parte del ragionamento, secondo cui
l’ordinamento regionale lombardo avrebbe disciplinato la
salvaguardia attraverso un meccanismo diverso, e cioè mediante
l’esplicita attribuzione di forza precettiva e prevalente sugli strumenti
urbanistici comunali che porta – una volta che il P.T.C.P. è
approvato e pubblicato – all’adeguamento automatico delle
previsioni in contrasto;
- si tratta forse di capirsi su cosa si intenda per misura di
salvaguardia; l’asserito meccanismo innovativo previsto dalla l.r. 12
ed evocato dalla difesa della Provincia non assomiglia, infatti,
neanche lontanamente ad una misura di salvaguardia, perché si attiva
soltanto con l’approvazione finale del P.T.C.P. e con la sua
pubblicazione ed entrata in vigore, e quindi non ha in realtà alcuna
utilità come misura di salvaguardia; pertanto, l’argomento introdotto

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sul diverso meccanismo attraverso cui sarebbe regolata la
salvaguardia del P.T.C.P. nella l.r. 12/05 è del tutto inconferente;
Venuti meno i due argomenti (mancanza di forza precettiva;
previsione di un diverso meccanismo di funzionamento della misura
di salvaguardia) attraverso cui la difesa della Provincia vorrebbe
negare l’applicabilità delle misure di salvaguardia al P.T.C.P. adottato
nel 2009, si riespandono le costruzioni tradizionali che riconoscono
all’adozione di qualunque strumento di piano, nella parte in cui esso
ha portata precettiva e non programmatoria, un effetto di
salvaguardia in attesa dell’approvazione finale.
Sul punto non è rilevante che la l.r. 12/05 non preveda
espressamente che con l’adozione del P.T.C.P. scattino le misure di
salvaguardia, perché l’effetto soprassessorio caratteristico delle
misure di salvaguardia è proprio di ogni strumento di piano con
efficacia non meramente programmatoria, ma precettiva.
In diritto amministrativo le norme attributive di potere non si
ricavano soltanto dalle norme espresse, ma anche da quelle che
risultano da un combinato di norme, o da principi generali che
regolano il sistema. Nel caso in esame il potere soprassessorio
conseguente all’applicazione della misura di salvaguardia si fonda
sull’applicazione di un principio generale del diritto urbanistico,
secondo cui l’autorità amministrativa non può rilasciare titoli edilizi
in contrasto con una previsione di piano avente effetti prescrittivi sul
regime dei suoli già adottata - ma non ancora approvata

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definitivamente - in quanto il rilascio del titolo modificherebbe
l’assetto del territorio rispetto a quello fotografato in occasione della
delibera di adozione e renderebbe necessario rielaborare il progetto
di piano dall’inizio per adeguarlo alle edificazioni medio tempore
intervenute su aree che nella delibera di adozione devono rimanere
libere (o devono essere edificate con carichi minori o comunque
diversi).
La necessità di misure di salvaguardia con l’adozione dei piani aventi
un regime prescrittivo sui suoli si ricava dai principi del diritto
urbanistico, perché se non esistesse la norma attributiva del potere
soprassessorio, si innescherebbe un circolo vizioso destinato a non
concludersi mai (perché la fotografia del territorio risultante dal
piano rielaborato dall’inizio e adottato una seconda volta verrebbe ad
essere, a sua volta, modificata dai titoli edilizi rilasciati nelle more
dell’approvazione anche di questo secondo piano, con l’obbligo di
ricominciare nuovamente la procedura di pianificazione, e così via).
Pertanto, come ha detto altro Tribunale, esistono dei “principi
generali ispiratori della legislazione statale, diretta in generale a
salvaguardare le scelte di pianificazione paesaggistica o urbanistica
prima della loro definitiva approvazione” (Tar Sardegna 1997/08).
Da questo punto di vista, la circostanza che l’art. 103, co. 1, lett. a),
l.r. 12/05 abbia ritenuto di includere l’art. 12 d.p.r. 380/01 (che al co.
3 disciplina anche le misure di salvaguardia) tra le disposizioni che
cessano di avere applicazione nel territorio regionale dopo

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l’approvazione della l.r. 12 stessa è del tutto inutile - come si
immagina che la difesa della Provincia sappia - in quanto in un
contesto di potestà legislativa concorrente il compito di dettare i
principi spetta alla norma dello Stato, e non alla norma regionale che
non può legiferare sul punto.
E che l’art. 12, co. 3, d.p.r. 380/01 sia una disposizione di principio,
che opera in materia riservata alla legislazione dello Stato, e che
quindi non può essere dichiarata cedevole dalla legge regionale, lo ha
detto in modo chiaro l’Adunanza plenaria 2/2008 più volte citata
dalle parti ricorrenti.
Ne consegue che quando il legislatore della l.r. 12/05 ha stabilito che
alcune previsioni del P.T.C.P. siano prescrittive e prevalenti, e
quando ha aggiunto che esse si inseriscono automaticamente nel
piano comunale sostituendo automaticamente le previsioni comunali
eventualmente difformi, allora inevitabilmente queste previsioni
prescrittive e prevalenti che sono dettate a livello sovracomunale (ma
che integrano il piano urbanistico comunale per disposizione di
legge), devono per forza di cose essere assistite dalla misura di
salvaguardia fin dal momento dell’adozione del P.T.C.P..
La variante per insediamenti produttivi ed il P.G.T., pertanto,
meritano di essere annullati anche sotto questo ulteriore profilo.
XI. Sulle spese
Le spese seguono la soccombenza (addossate al Comune resistente,
alla Provincia di Brescia, ed alla Sa.fer. in solido tra loro, in quanto

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l’attività amministrativa illegittima è stata posta in essere dal
Comune, su conforme parere della Provincia, ma su richiesta - e
nell’interesse - della controinteressata) (cfr. sul punto anche CdS, IV,
23. 1. 1998, n. 53, secondo cui agli effetti della condanna al
pagamento delle spese processuali in favore della parte vittoriosa è
sufficiente che la parte onerata sia stata riconosciuta titolare di una
posizione di vantaggio assicuratale dall'atto impugnato e, quindi,
legittimata a difenderla) e vengono liquidate come da dispositivo, in
ragione del diverso impegno processuale che hanno dovuto
sostenere le parti vittoriose e del numero di attività difensive
espletate.
Resta estranea alla condanna alle spese l’arch. Valentina Ferrari,
responsabile V.A.S. di Azzano Mella, convenuta in giudizio dal
Comune di Capriano e dal Parco (e che peraltro non ha svolto
attività difensiva autonoma rispetto al Comune di Azzano Mella),
perché nei giudizi a carattere meramente impugnatorio le persone
fisiche che costituiscono organi dell’amministrazione non sono
contraddittori processuali essendo coperta la loro posizione dal
rapporto organico.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione
staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando
sul ricorso, come in epigrafe proposto:
ACCOGLIE i ricorsi, e, per l’effetto, annulla i provvedimenti

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impugnati.
CONDANNA il Comune di Azzano Mella, la Provincia di Brescia e
la Sa.fer., in solido tra loro, al pagamento delle spese di lite in favore
delle controparti, che determina in euro 9.000 (oltre i.v.a. e c.p.a.) per
ciascuno dei Comuni ricorrenti, ed in euro 3.000 (oltre i.v.a. e c.p.a.)
per l’interveniente Legambiente.
DISPONE la trasmissione del presente provvedimento, corredato di
copia del ricorso principale del Comune di Dello, alla Procura della
Repubblica presso il Tribunale di Brescia per l’esercizio delle
valutazioni di propria esclusiva competenza sul comportamento
dell’arch. Mauro Salvadori e la sua riconducibilità alla norma dell’art.
323 c.p. (per quanto esposto nel punto VII della motivazione in
diritto, pagine 25-28 di questa sentenza).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre
2011 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Petruzzelli, Presidente
Francesco Gambato Spisani, Primo Referendario
Carmine Russo, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE

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DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/11/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)