la perequazione urbanistica tra dimensione strutturale ed ... - DivShare

S O M M A R I O
Premessa: L’istituzione e la perequazione urbanistica
A Il ruolo della perequazione urbanistica negli indirizzi alla formazione del piano urbanistico
A.1 La legge della Regione Campania n. 16/2004
A.2 Il preliminare di piano
A.3 L’attuazione della trasformazione urbanistica: assunti di politica amministrativa
A.3.1 La trasformazione urbanistica attraverso “zone omogenee”, con ricorso all’espropriazione
A.3.2 L’attuazione delle trasformazioni urbanistiche, da realizzare con regole di comparto in applicazione di criteri di perequazione
urbanistica: il ruolo del preliminare di piano, presupposti giuridici dell’attuazione attraverso il comparto edificatorio
(lr 22 dicembre 2004, n. 16, capo III)
A.3.3 L’innovazione nella regolamentazione: i crediti immobiliari, ed il ruolo del preliminare di piano. Il Codice Civile
A.4 Innovazioni procedimentali nella decisionalità definita nel progetto preliminare di Puc: la negoziazione possibile
B Il piano strutturale componente del Puc: il ruolo della perequazione urbanistica
Come procedere: suggerimenti. Le “Indicazioni dettate dal Piano Territoriale Regionale
C Il piano programmatico operativo componente del Puc, e le regole perequative
D Modalità di soluzione di nodi problematici connessi alla applicazione delle regole perequative
D.1 I comparti
D 2 L’attribuzione di edificabilità ammissibile
D.3 Caratteristiche programmatiche dei comparti ed edificabilità
D.4 L’uso prevalente del suolo
D.5 Il piano programmatico operativo e gli Atti di Programmazione
D.6 L’edilizia sociale
D.7 Gli spazi pubblici calibrati da standard obbligatorio
D.8 Partenariato
E Per una teorica del comparto
E.1 La modalità di specificazione di comparti assunta nella proposta di Puc redatta per il comune di Capaccio Paestum, 2010.
E.2 Valutazioni di equità ed efficienza dedotte dalla proposta di Puc redatta per il comune di Capaccio Paestum
E.2.1 Comparti Cd.1 e zone B.1-B.2, comparazione
E.2.2 Valutazioni concernenti l’equità:
- Valore suolo ceduto verso prezzo di mercato del suolo
- Consistenza della edificabilità verso consistenza dei suoli ceduti
- Benefici privati e pubblici: Vantaggio pubblico conseguente da profitto privato
E.2.3 Valutazioni concernenti l’efficienza
E.2.4 Cessione di cespiti immobiliari in z.o. del tipo B
E.3 Indice ordinario di edificabilità ammissibile ed incentivazione. Comparti Cd1 e zone B1-B2, comparazione: Casi A e B
F. Il piano “mancato”
G. La critica ai sistemi di attuazione fondati sulla perequazione urbanistica
N o t e
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LA PEREQUAZIONE URBANISTICA
TRA DIMENSIONE STRUTTURALE ED OPERATIVA DEL PIANO
PREMESSA: L’istituzione e la perequazione urbanistica
1.1 Nella Repubblica la funzione amministrativa del governo del territorio, effettuata attraverso la pianificazione
territoriale ed urbanistica, è pubblica, ed è da esercitare prestando attenzione ai molteplici
interessi stratificati sul territorio, perseguendo equilibrio tra gli stessi.
La modalità di attenzione agli interessi conseguente al pluralismo sotteso alle libertà assicurate dalla
democrazia ha comportato nelle recenti stagioni del tempo sostanziali innovazioni affermatesi nella
concezione dell’equilibrio tra interessi, conducendo alla definizione di strumenti dedotti da criteri fondati
su condivisione ed accordo, esito di procedure negoziali tra interessi enunciati dalla funzione pubblica,
e interessi perseguiti da privati.
L’autonomia dichiarata degli enti territoriali ha reso ammissibili modalità differenziate di correlazione
tra interessi pubblici e privati, e la diversità di esperienze alimenta la continua rivisitazione dei
processi che connotano la democrazia.
1.2 Il comune, ente territoriale interprete della funzione pubblica, esplicita l’identità multipla della territorialità.
“Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale,
precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e
dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo
le rispettive competenze”, così recita l’art. 13, comma 1, del d.l. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali, GU n. 227 del 28 settembre 2000, Titolo II.
L’efficace sintesi delle responsabilità plurime ha condotto al paradigma del “governo del territorio”,
di cui alla rivisitazione del Titolo Quinto della Costituzione.
Ne consegue la potestà di esercizio dell’autonomia comunale, e l’ampia discrezionalità amministrativa
delle scelte urbanistiche, comunque condizionate da congrua correlazione con gli interessi dello
Stato nelle pratiche di governo dell’ambiente, del paesaggio, dei beni culturali.
Le Sentenze che si allegano (1-2) ribadiscono questa ampia discrezionalità.
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1.3 Va richiamata l’attenzione sulle modalità differenziate attraverso cui può esplicitarsi la responsabilità
del “governo del territorio”, comportanti proposizioni di indirizzo al fare, ricondotte frequentemente
al concetto di strategia, di programmazione dello sviluppo socio economico, di regolamentazione
preventiva, di preliminare di futuro piano urbanistico; e disposizioni direttamente incidenti sugli
interessi in quanto comportanti limitazioni al fare, conformative di diritti e doveri, pubblici e privati.
Nell’amministrazione dell’urbanistica queste disposizioni si riconducono alla figura del piano di
uso del suolo, generale o attuativo, settoriale o specialistico, attraverso il quale si esplicita una delle responsabilità
conseguenti al “governo del territorio”.
Il piano urbanistico generale comunale, nella legge 17 Agosto 1942 n. 1150 definito al Capo III,
Sezione I, art. 7, come Piano Regolatore Generale, risultava figura unitaria nell’efficacia delle disposizioni,
valide a tempo indeterminato, e quindi conformative di diritti e doveri.
Nella denominazione attribuita nella Regione Campania ai sensi della Lr 22 Dicembre 2004, n. 16,
si è denominato come PUC il piano urbanistico generale comunale, conservando l’unità della figura.
Nella legislazione varata da altre regioni italiane l’originaria unità di figura si è scomposta in differenziate
figure, denominate piano urbanistico generale strutturale, piano urbanistico operativo, regolamento
urbanistico ed edilizio.
La formazione del Puc impegna gli organi della funzione pubblica, attraverso un processo deliberativo
che si svolge nel tempo, i cui atti hanno contenuti ed efficacia differenziata, pervenendosi solo al
termine di un elaborato procedimento ad estrinsecare efficacia regolamentare nel sancire la potestà
conformativa di diritti e doveri.
1.4 Dalle prescrizioni urbanistiche consegue la potestà conformativa incidente sulle modalità di “godimento”
dei beni privati di cui all’art. 42 della Carta Costituzionale.
L’efficacia conformativa della regolamentazione incidente sulle modalità di uso del suolo ha acquisito
significativa attualità con riferimento alla fiscalità urbana, sancita dall’Imposta Comunale sugli
immobili, e resa attuale dall’Imposta Municipale, ovvero dall’Imu.
Si è posto in risalto pertanto il processo di formazione del valore, della ricchezza, e della fiscalità
che deve adeguatamente accompagnarlo.
Si è ritenuto che la tassazione consegue dalla condizione urbana posizionale, e non dal processo
che caratterizza la formazione del valore.
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Su tale interpretazione si è ritenuto che tutti i cespiti immobiliari urbani esistenti o conseguenti a
possibile trasformazione urbanistica sono da ritenersi oggetto di tassazione.
Dal punto di vista tributario ha attualmente efficacia conformativa il contenuto strutturale del piano
urbanistico generale comunale. Va ricordato che fin dall’adozione effettuata dai consigli comunali
va rimodulata la rendita catastale di tutti i suoli ed i cespiti immobiliari ad uso urbano, referente della
fiscalità.
Questa tesi, che ha regolato l’azione dell’Agenzia delle Entrate e non risulta contestata, è in antitesi
con la tesi concernente il tempo dello spazio delineato dalle disposizioni di contenuto strutturale
del piano urbanistico comunale, da doversi ritenere ad efficacia non conformativa, in quanto esplicitazione
di intenzionalità da verificare nello svolgersi del tempo futuro.
Proposta fin dal 1995 dall’Inu, questa tesi caratterizza anche la LR n. 16/2004, laddove all’art. 23 si
definisce la figura del Piano urbanistico comunale “1. Il piano urbanistico comunale - Puc - è lo strumento urbanistico
generale del Comune e disciplina la tutela ambientale, le trasformazioni urbanistiche ed edilizie dell’intero territorio
comunale, anche mediante disposizioni a contenuto conformativo del diritto di proprietà”
(3). Il brano sottintende la compresenza nella stessa figura di piano di disposizioni ad efficacia differenziata,
talune anche conformative di diritti. Trattandosi di una sostanziale innovazione nella interpretazione
dell’efficacia delle regole urbanistiche, sarebbe risultata opportuna una esplicita formulazione
dei principi giuridici.
Si comprende pertanto l’obiettivo assunto dalla Regione Campania nel dettare il “Regolamento di
Attuazione per il Governo del Territorio” n. 5/2011, emanato ai sensi dell’art. 43 bis della Lr
16/2004. Come precisato nel Regolamento, l’efficacia conformativa si esplicita pienamente attraverso
la programmazione delle trasformazioni urbanistiche sancita dal “piano programmatico operativo”,
“attuativo” di componenti delle disposizioni strutturali del Puc.
Dalla correlazione tra componenti di piano e loro efficacia, non conformativa e confermativa, si
comprende da un lato la collocazione della perequazione urbanistica tra i sistemi di attuazione della
pianificazione urbanistica, e la sopravenuta definizione della perequazione urbanistica (5) coerente con
i precetti dettati dagli art.li 32 e 33 della Lr n. 16/2004.
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1.5 In sintesi i nodi caratterizzanti il processo proprio alla decisionalità urbanistica, con i quali dovrebbesi
rapportare le scelte concernenti la perequazione urbanistica, oggetto di attenzione in questa
giornata di studi, si ritengono:
a) il ruolo da attribuire alla perequazione urbanistica nella formazione del “Preliminare di Piano”;
b) il ruolo da attribuirle nella definizione del connotato strutturale partecipe del Piano Urbanistico
Comunale;
c) il ruolo da attribuirle nella definizione del connotato operativo, da sancire attraverso gli Atti di
Programmazione, allegato obbligatorio del Piano Urbanistico Comunale;
d) la modalità di soluzione dei molti nodi problematici connessi alla applicazione delle regole
perequative.
A IL PRELIMINARE DI PIANO: IL RUOLO DA ATTRIBUIRE ALLA
PEREQUAZIONE URBANISTICA NELLA SUA FORMAZIONE
A.1 LA legge della Regione Campania n. 16/2004
In Campania la LR n. 16/2004 all’art. 3, comma 3, sancisce:
La pianificazione comunale si attua mediante:
a) disposizioni strutturali, con validità a tempo indeterminato, tese ad individuare le linee fondamentali
della trasformazione a lungo termine del territorio…L’espressione “validità” non va
sottovalutata, fondandosi sulla stessa l’efficacia “conformativa” o meno di diritti sanciti dalle regole
del PUC.
b) disposizioni programmatiche attuative, tese a definire gli interventi di trasformazione fisica e
funzionale del territorio in archi temporali limitati, correlati alla programmazione finanziaria dei bilanci
annuali e pluriennali dell’amministrazione. Le disposizioni di cui al comma b) danno luogo
agli “Atti di Programmazione”, obbligatori, estesi ad un arco temporale del triennio.
Entrambe le disposizioni connotano il Piano urbanistico comunale, il Puc, di cui all’art. 23 della
Legge regionale, di cui si riporta il testo.
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“1. Il piano urbanistico comunale - Puc - è lo strumento urbanistico generale del Comune e disciplina la tutela ambientale,
le trasformazioni urbanistiche ed edilizie dell’intero territorio comunale, anche mediante disposizioni
a contenuto conformativo del diritto di proprietà.
2. Il Puc, in coerenza con le disposizioni del Ptr e del Ptcp:
a) individua gli obiettivi da perseguire nel governo del territorio comunale e gli indirizzi per l’attuazione degli stessi;
b) definisce gli elementi del territorio urbano ed extraurbano raccordando la previsione di interventi di trasformazione
con le esigenze di salvaguardia delle risorse naturali, paesaggistico-ambientali, agro-silvo-pastorali e storico-culturali
disponibili, nonché i criteri per la valutazione degli effetti ambientali degli interventi stessi; c) determina i fabbisogni
insediativi e le priorità relative alle opere di urbanizzazione in conformità a quanto previsto dall’articolo 18, comma
2, lett. b); d) stabilisce la suddivisione del territorio comunale in zone omogenee, individuando le aree non suscettibili
di trasformazione; e) indica le trasformazioni fisiche e funzionali ammissibili nelle singole zone, garantendo la tutela
e la valorizzazione dei centri storici nonché lo sviluppo sostenibile del territorio comunale; f) promuove l’architettura
contemporanea e la qualità dell’edilizia pubblica e privata, prevalentemente attraverso il ricorso a concorsi di progettazione;
g) disciplina i sistemi di mobilità di beni e persone; h) tutela e valorizza il paesaggio agrario attraverso la
classificazione dei terreni agricoli, anche vietando l’utilizzazione ai fini edilizi delle aree agricole particolarmente produttive
fatti salvi gli interventi realizzati dai coltivatori diretti o dagli imprenditori agricoli; i) assicura la piena compatibilità
delle previsioni in esso contenute rispetto all’assetto geologico e geomorfologico del territorio comunale, così
come risultante da apposite indagini di settore preliminari alla redazione del piano.”
Ne consegue la peculiarità della legislazione varata in Campania. Nel PUC sono compresenti visioni
di lungo termine, indicative e modificabili nelle stagioni che seguiranno l’attuale; e disposizioni attuative,
ad efficacia conformativa della modalità di godimento della proprietà privata. Nella Regione
Campania l’efficacia non conformativa del diritto di proprietà implicita nella componente strutturale
dei piani territoriali ed urbanistici si applica a tutti gli atti a contenuto urbanistico successivi al Dicembre
2004.
A.2 IL PRELIMINARE DI PIANO
Il Piano Urbanistico comunale della Legge della Campania è figura unitaria, istituzionale e giuridica.
Alla sua definizione si perviene svolgendo un complesso processo decisionale. E di questo processo si
è da tempo consapevoli, tanto da caratterizzare la legge urbanistica della Regione Piemonte, scritta nel
1976 da Giovanni Astengo.
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La Lr. n. 16/2004 non ha specificato la modalità attraverso cui si perviene ad enunciare la proposta
di Puc, e quindi le modalità di correlazione con la Valutazione Ambientale Strategica, obbligatoria.
Motivatamente pertanto la specificazione
del procedimento formativo della
proposta ha caratterizzato il “Regolamento
di Attuazione per il Governo
del Territorio” n. 5/2011, emanato ai
sensi dell’art. 43 bis della Lr 16/2004.
Si è in tal senso delineata la figura ed il contenuto del “Preliminare di Piano”, non definito nella
Lr n. 16/2004.
Il testo dell’Art. 2 del Regolamento, che di seguito si riporta, pur avendo quale oggetto prioritario
la modalità di formazione della VAS, seppur sotto tono delinea infatti la figura del “Preliminare di
Piano”.
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Non può sussistere infatti enunciato di struttura privo di strategia, ed in tal senso si è sancito il ruolo
del “progetto preliminare di piano”, referente del “rapporto di scoping” ovvero del rapporto
preliminare richiesto nello svolgersi della procedura che sovrintende la Valutazione Ambientale Strategica,
che rimanda alle relazioni di reciprocità tra strategie urbanistiche, e strategie ambientali.
Questo elaborato dovrebbe risultare composto “da indicazioni strutturali del piano”, presumibilmente
esito della ricognizione sistematica dei caratteri plurimi del territorio comunale; e da “un documento
strategico”, presumibilmente concernente la previsione dei bisogni plurimi il cui soddisfacimento
si ritiene che vada assunto quale finalità da perseguire attraverso la disciplina del suolo comunale.
Al Preliminare al contrario andrebbe riposta significativa attenzione, delineandosi nel Preliminare
gli assunti incidenti sulle scelte del piano in formazione. Peraltro allo stesso si potrebbe attribuire uno
specifico ruolo di “ascolto”, intraprendendo procedimenti decisionali concernenti la selezione di ambiti
di trasformazione urbanistica dedotti da gare di evidenza pubblica, incidenti sulla articolazione della
futura struttura urbanistica, da ratificare successivamente attraverso l’acquisizione della proposta di piano
da parte del soggetto promuovente la formazione del Puc.
Il procedimento necessita sostegno politico amministrativo adeguato, enunciabile qualora sussistano
maggioranze coese, adeguatamente informate sia del procedimento, che dei criteri di valutazione
delle proposizioni conseguenti dall’annuncio pubblico.
L’ampia discrezionalità amministrativa che la legge riserva alle scelte urbanistiche può consentire di
delineare indicazioni strategiche socio economiche, insediative, e incidenti nella forma degli istituti
normativi, correlate ad “indicazioni strutturali”.
Si espongono nelle note “sentenze” della magistratura amministrativa nelle quali si ribadisce la legittimità
di orizzonti ampi, di valenza anche economico sociale, nelle decisioni concernenti specificamente
scelte urbanistiche, deducendone le specificazioni da valutazioni concernenti il spirito del tempo,
dei luoghi, dell’ ambiente.
La proposta di Puc andrà redatta sulla base del Preliminare di Piano, di cui al comma 1
dell’art. 3 del Regolamento.
Risultando la progettazione caratterizzata da flusso, dovrebbe ammettersi la legittimità delle integrazioni
funzionali e localizzative al progetto preliminare, non incidenti sulla strategia, da effettuarsi attraverso
la proposta definitiva di PUC che la Giunta comunale dovrà fare propria.
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Va posto in risalto il ruolo che potrebbe assolvere la perequazione urbanistica nella formazione del
Preliminare di Piano. La Legge regionale ne rende ammissibile l’esercizio, pur ammettendo il ricorso
ad alternativi sistemi attuativi.
Fin dagli anni settanta la riflessione nella “planning theory” ha posto in risalto la correlazione da
instaurare tra strategia ed attuazione, ovvero tra ideazione e operatività. Questa assunzione ha caratterizzato
il contributo di Nathaniel Liechfield alla planning theory.
La legge campana ha riposto nella figura innovata del Puc sia l’ideazione che l’operatività, alterando
di conseguenza la figura del Prg di cui alla legge 17 Agosto 1942, n. 1150, ed alla Legge regionale n.
14/1982.
Dovremmo ritenere che la compresenza dei duplici contenuti ponga in risalto la necessità di specificare
la natura del sistema di attuazione, riferimento dei successivi atti amministrativi, fin dalla enunciazione
di scelte strategiche, ovvero fin dal Preliminare di Piano.
Va assunto che il ricorso alla perequazione connota decisione di ruolo politico amministrativo, di
valenza strategica nel delineare futuro.
Il Preliminare di Piano potrebbe pertanto delineare i connotati dei differenti sistemi di attuazione
delle trasformazioni urbanistiche, con lo scopo di responsabilizzare l’amministrazione pubblica
attraverso consapevolezza delle implicazioni di senso di scelte di ruolo strategico, fondative delle implicazioni
del regime giuridico incidente sulla proprietà immobiliare.
A.3 L’ATTUAZIONE DELLA TRASFORMAZIONE URBANISTICA: ASSUNTI DI
POLITICA AMMINISTRATIVA
A.3.1 LA TRASFORMAZIONE URBANISTICA ATTRAVERSO “ZONE OMOGENEE”,
CON RICORSO ALL’ESPROPRIAZIONE
Nel regime giuridico di cui alla legge n. 1150/1942, le zone normative del tipo zona F (attrezzature
di interesse collettivo o servizi generali) sanciscono impegno pubblico di futura espropriazione, da e-
seguirsi attraverso formazione di piani attuativi o progetti esecutivi di opere, nel quinquennio successivo
all’approvazione dello strumento urbanistico generale.
Va rilevato l’innalzarsi delle difficoltà di esercizio dell’espropriazione, in conseguenza dell’avvenuta
revisione dei criteri di calcolo dell’indennità da riconoscere alla proprietà dei suoli dichiarati edificabili.
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La Corte Costituzionale nell’Ottobre 2007, con Sentenza n. 348, ha dichiarato incostituzionale l’art.
37 del “Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazioni
per pubblica utilità”, di cui al DPR 8 Giugno 2001, n. 327, dal titolo “Determinazione dell’indennità
nel caso di esproprio di un’area edificabile”.
Il ristoro da riconoscere in procedimento espropriativo di un’area edificabile si approssima al valore
di mercato, e la crisi della finanza comunale, ormai all’ordine del giorno, conduce a ritenere illusoria
la seppur meditata articolazione delle aree a servizi obbligatoriamente previste nei piani urbanistici generali
ed attuativi (d.m. 2 Aprile 1968, n. 1444, standard minimi nazionali).
La reiterazione dei vincoli di destinazione consente di stabilizzare assetti funzionali in stagioni
temporali, ma non attenua l’inefficacia delle previsioni urbanistiche. Scaduto il vincolo quinquennale di
destinazione, i suoli partecipi della zona normativa configurano area urbana con assenza di strumentazione
urbanistica, sottoposta alle disposizioni della Legge regionale del 20 Marzo 1982 n°17 e successive
integrazioni e modifiche, confermate dalla Legge regionale sul governo del territorio 22 Dicembre
2004 n°16.
Le aree urbane già destinate a servizi riscontrano di conseguenza uno specifico regime immobiliare
conseguente alla decadenza del vincolo di destinazione, configurandosi quali in cui si riscontra “assenza
di pianificazione urbanistica”, come si esprime l’art. 9 del DPR 380/2001 (4).
I benefici conseguenti da detto regime risultano tuttora apprezzati dalla proprietà immobiliare, per
le modalità di “godimento” rese ammissibili dalla legislazione.
In effetti, in mancanza di intervento ablatorio espropriativo, gli usi del suolo resi ammissibili di
aree a destinazione pubblica già destinate alla produzione di servizi con vincolo decaduto concernono:
a) la realizzazione delle attività produttive assentite per un massimo di superficie coperta pari ad un
ventesimo dell’area di proprietà, anche di associazione di proprietari, senza cedere aree al comune se
non gli standard previsti per legge, dovendo dimostrare la consistenza dei metri quadri di solaio attraverso
le qualifiche prestazionali onde convincere sull’attendibilità del titolo abilitante l’edificazione; la
palese mancanza di convenienza pubblica potrebbe suscitare impedimenti ostativi dell’azione
nell’assunzione di decisioni da parte degli organi di governo del comune;
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) negoziazione con l’Amministrazione comunale della consistenza dei metri quadri di solaio impegnabili
nell’attività produttiva, non disciplinata da legge, concordando la cessione gratuita e consensuale
al comune di suoli e/o di beni pubblici realizzati dal privato stesso (in aggiunta agli standard) in relazione
all'entità e al valore della trasformazione .
Questo contesto normativo ha rilevanti implicazioni nella formazione dei PUC.
L’eventuale specificazione di regole di attuazione potrebbesi semplicisticamente demandare alla
programmazione operativa, non delineando nel progetto preliminare le intenzionalità da dettagliare
nelle conseguenti componenti strutturali del PUC.
In un tale contesto la perimetrazione dello spazio pubblico delle città, di significativa rilevanza nel
promuovere idea di città referente della progettazione urbanistica, verrà percepita dal pubblico nella
consapevolezza della assoluta incapacità della funzione pubblica di acquisire al patrimonio pubblico gli
elementi ricorrendo all’espropriazione, con i conseguenti potenziali vantaggi conseguenti alla proprietà
privata dei suoli urbani seppur segnalati come potenziali spazi pubblici.
Un coerente approfondimento del regime immobiliare alternativo
alla perequazione è esposto nel saggio a firma dell’arch. Francesco
Ruocco, edito nel volume a cura dell’arch. Claudia Trillo,
che si riporta.
Il saggio di Francesco Ruocco nel volume
Il volume a cura di Claudia Trillo,
Alinea, Firenze, 2009
Considerazioni
Il procedimento di trasformazione urbanistica attraverso
“zone omogenee”, con ricorso all’espropriazione, destabilizza le
previsioni enunciate con il piano urbanistico comunale concernenti
l’articolazione dei beni pubblici della città, fondamentale
aspetto dell’interesse pubblico in relazione al diritto alla città
degli utenti delle città, e quindi in relazione ai diritti di cittadinanza.
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Acquisita consapevolezza di tali effetti negativi sull’organizzazione urbanistica delle città, il legislatore
regionale ha reso esercitabile l’innovazione nel regime immobiliare.
Nella Regione Campania, la Lr del 22 Dicembre 2004, n. 16, ha sancito con l’art. 32 che tra i sistemi
di attuazione può prescegliersi la “perequazione urbanistica”, esercitabile con le regole di
comparto (art. 33).
Attraverso l’art. 12 del citato Regolamento, ha enunciato definizioni concernenti la “incentivazione”
e la “compensazione”.
Si fa riferimento a strumentazioni edilizie che si ritiene non possano configurare alternativa al regime
immobiliare perequativo (6). Ma dovrebbe risultare palese che poco potrà fare l’ispirazione perequativa
nella competizione con il regime immobiliare produttivistico.
A.3.2 L’ATTUAZIONE DELLE TRASFORMAZIONI URBANISTICHE, DA
REALIZZARE CON REGOLE DI COMPARTO IN APPLICAZIONE DI CRITERI DI
PEREQUAZIONE URBANISTICA: IL RUOLO DEL PRELIMINARE DI PIANO
Presupposti giuridici dell’attuazione attraverso il comparto edificatorio (LR 22 Dicembre
2004, n. 16, Capo III)
Contrariamente a quanto auspicato anche dalla Corte Costituzionale con la Sentenza n. 179/1999, la
Lr n. 16/2004 non ha collocato la perequazione urbanistica tra i criteri di piano urbanistico idonei ad
orientare il processo della sua formazione. Ne ha invece enfatizzato il ruolo nell’attuazione delle previsioni
urbanistiche sancite attraverso il Piano Urbanistico Generale Comunale.
Nella Lr 16/2004, attraverso il comparto di edificazione si persegue il coordinamento
dell’attuazione. Il comparto edificatorio può essere attuato dai proprietari degli immobili inclusi nel
comparto stesso, anche riuniti in consorzio. Può altresì essere attuato dal comune, o da società mista.
Nel caso di attuazione di un comparto da parte di soggetti privati “devono essere preventivamente ceduti a
titolo gratuito al comune, o ad altri soggetti pubblici, gli immobili necessari per la realizzazione nel comparto di infrastrutture,
attrezzature, aree verdi, edilizia residenziale pubblica e altre opere pubbliche o di interesse pubblico così come
localizzate dal comune attraverso il Puc”(LR 22 Dicembre 2004, n. 16, Capo III, art.33).
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Gli immobili di cui all’art. 33 dovranno specificarsi nello strumento attuativo, eventualmente operando
attraverso la zonazione urbanistica facendo riferimento alle infrastrutture matrici e di impianto,
ed alle zone e attrezzature di interesse generale (zone F) o integrate con gli usi funzionali, di cui al d.m.
2 Aprile 1968, n. 1444.
Lo strumento attuativo specifica e dettaglia disposizioni sancite nelle determinanti strutturali che
connotano il Piano Urbanistico Generale.
Solo una significativa consapevolezza di contenuto politico amministrativo maturatasi
nel’amministrazione procedente nella formazione del Puc, potrà sovvenire ai limiti che conseguono alla
Lr n. 16/2004, attraverso assunzioni tali da condizionare le differenti componenti strategicostrutturali
ed operative attraverso le quali si ha intenzione di connotare il futuro Puc.
La seppur attenta perimetrazione degli spazi pubblici nella specificazione delle componente strutturale
del Puc non potrà sollecitare le ispirazioni del promotore privato, che ravviserà nella negoziazione
destabilizzata dalle disposizioni del regime immobiliare produttivistico vantaggiose condizioni di utilità
marginale.
Il costo sociale di queste scelte è da ravvisare nei tanti significati del “diritto alla città”, della città sistema
complesso. La crescita che pur hanno registrato le città campane non ha promosso sviluppo.
Ce lo ricorda le “zone a cittadinanza limitata”, o “a cittadinanza negata”, presenti nelle nostre
città. La “città dei servizi”, mirata alla sostenibilità dell’accoglienza e sancita dalle leggi, necessita di
spazi ad uso urbano che nelle nostre valutazioni risultano molto più vasti dei relitti da riusare agendo
nel costruito esistente.
Non è casuale che il regime immobiliare perequativo sia oggetto di pesanti attacchi, le cui motivazioni
sono semplicisticamente riassunte nella prospettiva della “cementificazione” perseguita con la
perequazione.
Ma la effettiva motivazione è da individuarsi nei perversi effetti della rendita urbana, che mascherandosi
nella salvaguardia di identità locali conduce al rigetto del regime immobiliare perequativo.
Va ricordato che la rendita urbana si esalta nei mercati abitativi squilibrati nel rapporto offerta-domanda.
Soggetti socialmente incidenti hanno frapposto ostacoli a decisioni urbanistiche in conflitto con gli
interessi delle rendite, riconoscendosi nell’immobilismo delle regole pubbliche in un contesto espansivo
di domanda vantaggiosa scelta, volta a consolidare interessi proprietari.
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A.3.3 L’INNOVAZIONE NELLA REGOLAMENTAZIONE:
I CREDITI IMMOBILIARI, ED IL RUOLO DEL PRELIMINARE DI PIANO.
La figura giuridica e patrimoniale del “credito immobiliare” appare come la più rilevante innovazione
intercorsa nei recenti anni, effettuata attraverso la avvenuta integrazione del Codice Civile..
La traslazione di crediti immobiliari tra luoghi urbani amplia la responsabilità dell’ideazione e conseguente
regola di piano fondandosi su trasversalità di tipi di intervento, ponendo in evidenza la trasversalità
tra interventi di restauro urbanistico e riqualificazione; o tra interventi di riqualificazione e
trasformazione
Il DL n. 70 del 13 Maggio 2011, convertito nella
Legge n. 106 del 12 Luglio 2011, ha integrato
l’art. 2643 del Codice Civile. I diritti edificatori
si conformano ai “crediti edilizi”, come disciplinati
in talune leggi regionali. I crediti edilizi
non sono contemplati nella LR della Campania
n.16/2004
Fonte. Il Sole 24 ORE Edilizia e Territorio,
Commenti e Norme, num. 30, 1/6 Agosto
2011, pg 6 e sg.ti
Si riporta il nuovo articolato dell’art. 2643 del Codice Civile
CODICE CIVILE – libro sesto, Della tutela dei diritti
Titolo I, Della trascrizione
Capo I, Della trascrizione degli atti relativi ai beni immobili
Art. 2643 - Atti soggetti a trascrizione.
Si devono rendere pubblici col mezzo della trascrizione:
1) i contratti che trasferiscono la proprietà di beni immobili;
2) i contratti che costituiscono, trasferiscono o modificano il diritto di usufrutto su beni immobili, il diritto di superficie i
diritti del concedente e dell'enfiteuta;
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2-bis) i contratti che trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori comunque
denominati, previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione
territoriale; (1)
3) i contratti che costituiscono la comunione dei diritti menzionati nei numeri precedenti;
4) i contratti che costituiscono o modificano servitù prediali, il diritto di uso sopra beni immobili, il diritto di abitazione;
5) gli atti tra vivi di rinunzia ai diritti menzionati nei numeri precedenti ;
6) i provvedimenti con i quali nell'esecuzione forzata si trasferiscono la proprietà di beni immobili o altri diritti reali
immobiliari, eccettuato il caso di vendita seguita nel processo di liberazione degli immobili dalle ipoteche a favore del terzo
acquirente;
7) gli atti e le sentenze di affrancazione del fondo enfiteutico;
8) i contratti di locazione di beni immobili che hanno durata superiore a nove anni;
9) gli atti e le sentenze da cui risulta liberazione o cessione di pigioni o di fitti non ancora scaduti, per un termine maggiore
di tre anni;
10) i contratti di società e di associazione con i quali si conferisce il godimento di beni immobili o di altri diritti reali
immobiliari, quando la durata della società o dell'associazione eccede i nove anni o è indeterminata;
11) gli atti di costituzione dei consorzi che hanno l'effetto indicato dal numero precedente;
12) i contratti di anticresi;
13) le transazioni che hanno per oggetto controversie sui diritti menzionati nei numeri precedenti;
14) le sentenze che operano la costituzione, il trasferimento o la modificazione di uno dei diritti menzionati nei numeri
precedenti.
(1) Numero inserito dal Decreto Legge 13 maggio 2011, n. 70
Art. 2644.
Effetti della trascrizione.
Gli atti enunciati nell'articolo precedente non hanno effetto riguardo ai terzi che a qualunque titolo hanno acquistato diritti
sugli immobili in base a un atto trascritto o iscritto anteriormente alla trascrizione degli atti medesimi.
Seguita la trascrizione, non può avere effetto contro colui che ha trascritto alcuna trascrizione o iscrizione di diritti acquistati
verso il suo autore, quantunque l'acquisto risalga a data anteriore.
15

L’incentivazione al restauro o risanamento conservativo potrà quindi ricorrere al credito immobiliare,
eventualmente pari alla consistenza edilizia del bene recuperato, da allocare “in area o aree diverse”,
e quindi attraverso delocalizzazione del credito immobiliare riconosciuto, possibilmente su suoli
partecipi del patrimonio comunale.
Le politiche di tutela del centro storico possono pertanto correlarsi trasversalmente alle politiche di
riqualificazione di parti di città con le congrue regole di intervento sul patrimonio esistente urbanistico
ed edilizio. Il comma 4 dell’Art 12 del “Regolamento ex Art. 43 bis della legge della Regione Campania
n. 16/2004 “Norme sul governo del territorio”, può consentire queste disposizioni, risultando i centri
storici immessi nel patrimonio paesaggistico ai densi del Dlg . 42/2004 “Codice dei Beni Culturali e
del Paesaggio”, come integrato e riscritto.
La disposizione potrebbe applicarsi anche alla riqualificazione urbana di aree non tutelate, e
degradate.
Il DL n.70 del 13.05.2011, L. n. 106 del 12.07.2011, rende ammissibili interventi di demolizione e
ricostruzione di aree urbane degradate (art.5, comma 9), anche con “delocalizzazione delle relative volumetrie
in area o aree diverse”, ammettendosi la modifica di destinazione d’uso.
La consistenza di esistenti cespiti immobiliari edilizi oggetto di intervento di ristrutturazione urbanistica
ed edilizia nel citato D.L. fa riferimento (comma 14) al volume dell’edificio, calcolandosi “le volumetrie
e le superfici di riferimento rispettivamente sulle distinte tipologie edificabili e pertinenziali esistenti ed asseverate
dal tecnico abilitato in sede di presentazione della documentazione relativa al titolo abilitativo previsto”.
L’incentivazione volta al miglioramento della qualità edilizia andrebbe delineata nel Regolamento
Urbanistico ed Edilizio; mentre i siti di traslazione del credito edilizio andrebbero specificati attraverso
rogolamentazione operativa degli usi ammissibili..
L’art 12 del Regolamento di Attuazione della LR della Campania n. 16/2004 ha ad oggetto i sistemi
di perequazione, compensazione, incentivazione. Il comma 4 specifica che “l’incentivazione ha come
obiettivo il miglioramento della qualità urbana…attraverso interventi che presentano elevate prestazioni
in campo energetico-ambientale paesaggistico…”. Attraverso disciplina urbanistica può rendersi
pertanto ammissibile l’incremento delle esistenti consistenze rendendosi ammissibili consistenze aggiuntive
incentivanti o premiali, dedotte da Indici di edificabilità fondiario.
16

Alla figura giuridica e patrimoniale del “credito immobiliare” potrebbero riferirsi anche le politiche
di trasformazione urbanistica, rese conformative di diritti attraverso gli Atti di Programmazione
deliberati validi nel successivo triennio. Con riferimento a previsioni di trasformazione urbanistica,
va ricordato che la Legge n 16/2004, art 33, rende commercializzabili i diritti edificatori nelle transazioni
che si effettuano all’interno dei comparti.
A.4 INNOVAZIONI PROCEDIMENTALI NELLA DECISIONALITA’ DEFINITA
NEL PROGETTO PRELIMINARE DI PUC
La negoziazione possibile
Il maturarsi di nuove consapevolezze socio politiche e culturali ( sostenibilità e sussidiarietà, Maastricht,
1993; Agenda 21, U.N. 1991) hanno condotto a teorizzare nuove modalità di rapporto tra i
soggetti, privati, privati pubblici, pubblici, terzo settore. Le relazioni di reciprocità si fondano sul partenariato,
copianificazione, concertazione, con senso innovativo acquisito dalle categorie della partecipazione
e comunicazione ( nostra letteratura, 1967, 1993).
Saskia Sassen, teorica delle città nelle interdipendenze globali e nelle destrutturazioni locali, ha dichiarato
“La città futura? Va negoziata”.
La tesi consegue dal ruolo che va acquisendo l’insieme delle funzioni amministrative di responsabilità
nell’adeguamento dell’interazione umana nelle città, per effetto dell’arretrarsi dell’apparato statale, e
della condizione di legalità conseguente a deregolamentazione e liberalizzazione. E la Legge n.
241/1990 è referente delle opportunità nell’amministrare di questa maturazione (5)
La negoziazione comporta acquisizione di etica gestionale, e di fondata valutazione, essendo sempre
percorribile il riformismo amorale, e la perequazione sbilanciata. Ma qualora fondata su cansapevolezza
politico amministrativa, potrebbe caratterizzare la decisionalità concernente il bisogno di suoli da
chiamare ad usi urbani, fin dalla fase di formazione del progetto preliminare, come già si verifica in e-
sperienze in corso. Rimando alla relazione di Giovanni Crocioni in programma.
Il procedimento promuovibile viene delineato nei volumi che si segnalano.
Sulla base di ricognizione sistematica dei connotati territoriali si perimetrano potenzialità di suoli
urbanizzabili.
17

Sulla base di accurato documento strategico si stimano fabbisogni plurimi che si ritiene da acquisire
quali obiettivi da perseguire attraverso il futuro Puc.
Si elaborano coerenti regole di soddisfacimento insediativo e metrico, con specifica attenzione ai
benefici pubblici acquisibili, e con stima dei costi e benefici acquisibili dal promotore offerente.
Da dette regole può conseguire bando di evidenza pubblica, idoneo ad indirizzare la disponibilità
dichiarata da promotori-proprietari di suoli urbanizzabili a soddisfare i fabbisogni obiettivo.
Ne consegue la valutazione delle disponibilità acquisite, da condurre sulla base di metodi comparativi
a coppia, aventi riferimenti alla struttura urbanistica.
Dalle valutazioni conseguirà la scelta di luoghi perimetrati configuranti indicazioni di trasformabilità
urbanistica segnalati nella componente strutturale del Puc.
Il volume del prof. Stefano Stanghellini,
DEI srl, tipografia del Genio
Civile, Roma, 2012
Il volume di Ezio Micelli,
Marsilio, Venezia, 2011
18

B IL PIANO STRUTTURALE COMPONENTE DEL PUC:
IL RUOLO DELLA PEREQUAZIONE URBANISTICA
La specificazione della differenziazione tra componente strutturale e componente programmatica
operativa, compresenti nel PUC, si è formulata attraverso il “Regolamento di Attuazione per il Governo
del Territorio” n. 5/2011, emanato ai sensi dell’art. 43 bis della Lr 16/2004.
Come precisato all’Art.9 , comma 1, del Regolamento, il PUC si compone di “piano strutturale, a
tempo indeterminato”, e del “piano programmatico, a termine”, come previsto dall’art. 3 della Lr
n. 16/2004.
Si riportano gli elementi di cui al comma 3 dell’art.3 dell’articolo 9:
L’Art. 9, commi 1 e 5, del “Regolamento di Attuazione per il Governo del Territorio” n. 5/2011,
emanato ai sensi dell’art. 43 bis della Lr 16/2004.
19

Onde approfondire il Regolamento, l’Area Generale di
Coordinamento per il Governo del Territorio ha redatto il
“Manuale Operativo” del Novembre 2011.
Con riferimento all’efficacia della componente strutturale
del PUC, sono da evidenziare le disposizioni dettate con l’art.
9 del Manuale, ove si asserisce quanto segue:
“La componente strutturale dei Piani approfondisce i temi del preliminare
di piano, integrato dai risultati delle consultazioni con i portatori
di interessi e le amministrazioni competenti, e definisce il quadro strutturale
delle “invarianti” del territorio, in relazione all’integrità fisica, ambientale
e all’identità culturale dello stesso.
La componente strutturale dei piani non contiene previsioni
che producono effetti sul regime giuridico dei suoli e, pertanto,
è efficace a tempo indeterminato.
Il piano strutturale stabilisce il quadro dell’assetto territoriale e gli obiettivi strategici: il come fare”.
Pertanto le “determinanti strutturali” del piano territoriale provinciale e del piano urbanistico comunale
conformano in primo luogo la formalizzazione cartografica e normativa delle condizioni
all’attualità del territorio oggetto di piano urbanistico.
La specificazione delle “linee fondamentali delle trasformazioni a lungo termine”, cui dovrebbe rivolgersi
la categoria “piano” volto a costruire “futuro”, si ritrova nelle determinanti strutturali volte a
stabilire “il quadro dell’assetto territoriale e gli obiettivi strategici”.
Onde risultare territorializzato, il quadro rappresentato cartograficamente dei futuri auspicabili usi
urbani del suolo connota contenuto del piano strutturale, che in quanto indicative ( come specifica il
Regolamento) non assolvono a ruolo conformativo di diritti. Non risultano pertanto precettive di
modalità di uso del suolo le perimetrazioni dello spazio pubblico seppur rappresentate nella
componente strutturale del Puc.
Questi precetti prescindono dalla constatazione del recepimento obbligato nel piano strutturale dei
vincoli eteronomi, e con riferimento agli stessi, del necessario effetto conformativo sulla proprietà,
conseguenti tuttavia non dal contenuto strutturale del Puc, ma da altri atti.
20

L’Art.9, comma
1, del
“MANU-
ALE”, redatto
dall’Area
Generale di
Coordinamento
per il Governo
del Territorio
della
Regione Campania:
la componente
strutturale del
Puc
Le implicazioni di
quanto asserito nel Regolamento,
e successivamente
nel Manuale
sono pertanto rilevanti.
In tutti i suoli dichiarati
“urbanizzabili” nelle
disposizioni strutturali
cartografate dovrebbesi
continuare a fare riferimento
alla rendita catastale
dichiarata nel catasto
terreni, con riferimento
ai coltivi agricoli.
I certificati di destinazione
urbanistica dovrebbero
dichiarare e-
splicitamente il ruolo indicativo
delle modalità
d’uso, e quindi ad efficacia
non precettiva.
Proprio per la rilevanza
di quanto sancito,
suscita perplessità un
annuncio di tale natura
dettato in documenti che
non hanno la potestà
della legge, ma ne danno
possibile interpretazione.
21

Si va diffondendo modalità di mandato professionale limitato alla definizione del piano strutturale.
Anche per tali implicazioni sarebbe auspicabile intervento del legislatore regionale ad integrazione della
Lr n. 16/2004.
L’ entrata in vigore del Regolamento impone di indagare sulla natura giuridica del piano strutturale
comunale, e sugli effetti di carattere tributario.
La riflessione su questi temi ha suscitato attenzione nella Regione Emilia Romagna, come conseguenza
della Lr n. 20/2000, e della successiva Lr n. 6/2009. Sulla base dell’articolato della Lr 20, il
TAR Emilia Romagna, con sentenza n. 609/2006 è pervenuto a dichiarare la non confomatività sulla
proprietà delle previsioni del PSC, qualora non correlato contestualmente e proceduralmente con il
Regolamento Urbanistico ed edilizio, e con il Piano Operativo comunale. La Lr 20/2000 ha infatti articolato
in tre differenziate figure di piano l’oggetto del Prg di cui all’art. 7 della L 17 Agosto 1942, n.
1150, e solo la loro contestuale presenza può sancire l’efficacia delle disposizioni di una delle figure.
La sentenza del TAR è stata sospesa dal Consiglio di Stato con ordinanza 5763 del 3 Novembre
2006, ritenendosi “non denegabile l’efficacia conformativa del PSC”. L’efficacia consegue dalla distinzione
tra intenzionalità programmatiche necessarie alla formazione dei piani di uso del suolo, e
piani di uso del suolo, che qualificano la modalità di godimento della proprietà privata ai sensi dell’art.
42 della Costituzione. Il piano urbanistico non si limita a dichiarazione di intenzioni, ma ha efficacia
giuridico normativa sul modo di uso.
Sono pertanto emerse due diverse interpretazioni giurisprudenziali. E da queste contraddizioni ha
tratto riferimento la legge della Regione Emilia Romagna n. 6 del 2009, che ha modificato l’art. 28 della
Lr 20/2000. Si sancisce nella Lr quanto segue. Il PSC recepisce i vincoli conformativi sovraordinati
volti a promuovere tutele, da rischio ambientale, da patrimonio culturale, e determina i fabbisogni, indicando
senza efficacia precettiva modalità di soddisfacimento, con riferimento a operazioni di trasformazione
urbanistica, o di riqualificazione delle parti dell’esistente insediamento (riqualificazione).
Oggetto del Piano Strutturale Comunale è la dimensione strategica, configurandosi le previsioni quali
“riferimenti di massima” di modi di uso e capacità insediativa di ambiti perimetrati, cui ricondurre la
programmazione dell’attuazione da sancire attraverso piani operativi.
Il fondamento della Lr 6/2009 dell’Emilia Romagna è da ravvisare sempre nel differenziato oggetto
delle tre figure di piano urbanistico.
22

Il Piano Strutturale comunale esplicita previsioni “di massima”, con riferimento alle determinazioni
che dovranno comunque caratterizzare i piani operativi, conformativi del “godimento” anche e-
dificatorio dei cespiti immobiliari privati.
La legge della Regione Campania n. 16/2004 , pur dichiarando all’art 3 la differenza tra disposizioni
strutturali ed operative, dà luogo con l’art. 23 ad una figura unitaria, il Piano Urbanistico Comunale.
Quanto previsto nella figura unitaria ha impliciti contenuti
strategici-strutturali-operativi, tanto da rendere obbligatori gli Atti
di Programmazione attuativa fin dalla istruttoria di approvazione
del Puc.
Motivatamente il prof. Paolo Urbani ha evidenziato la potenziale
iniquità conseguente alla temporalizzazione della programmazione
operativa, con riferimento al “godimento” della proprietà
privata di cui all’art. 42 della Costituzione della Repubblica
Il regolamento, enfatizzando il come, non tiene conto della
differenza che si ravvisa tra il perché ed il come. Si propone
quindi come rimedio alla modalità di articolazione della strumentazione
urbanistica sancita con la Lr n. 16/2004.
Si attendono auspicate sentenze di Tar e Consiglio di Stato
nel merito, onde definire carenti caposaldi. E risultano questi caposaldi
indispensabili, per le implicazioni tributarie concernenti
l’Imu introdotta dal governo delle emergenze.
In effetti, il ruolo indicativo attribuito alla componente strutturale
del Puc dovrebbe suggerire la sua sostanziale semplificazione
tecnica, tanto da poterne rappresentare i contenuti attraverso
elaborati in scala ridotta, anche nelle scale di cui alle tavole
IGM (1/25.000).
Il volume del Prof. Avv.
Paolo Urbani, Bollati Boringhieri,
Torino, 2011
Si potrebbe perseguire la predisposizione di un unico elaborato, con indicazione di contenuti strategico-strutturali.
Ma occorre essere consapevoli delle iniquità conseguenti
23

Come procedere: suggerimenti
Onde evitare le iniquità conseguenti alle esposte procedure, il Piano Strutturale del PUC, seppur
dettando indicazioni ad efficacia non precettiva, dovrebbe definire zone omogenee ed altresì i potenziali
comparti, gli ambiti di trasformazione urbana degli stessi partecipi, la consistenza delle previsioni
insediative La metodica è volta a perseguire coerenza delle proposizioni di progettazione urbanistica,
pur non acquisendo le stesse ruolo conformativo, deducendo dalla teorica di sistema.
Suscita infatti perplessità la formazione di piano programmatico, nel quale si dettino regole sui sistemi
di attuazione indipendenti da specificazioni normative dettate nel piano strutturale, sia per motivazioni
connesse all’unità di concezione, che all’equità.
Sarebbe iniquo assumere che previsioni di trasformazione urbana di analoghe zone omogenee siano
attuabili con regimi immobiliari differenti.
Si suggerisce di specificare il “come procedere” nella convenzione di consulenza stipulata tra il tecnico
progettista e l’Amministrazione comunale.
24

Le “Indicazioni per la perequazione urbanistica dettate dal Piano Territoriale Regionale
Alla ricerca di coerenza di sistema si ispira la trattazione della perequazione urbanistica dettata nel
Piano Territoriale Regionale, di cui alla Lr n. 13, del 13 Ottobre 2008, e la rettifica pubblicata sul Burc
n. 48 bis del 1° Dicembre 2008.
Con l’art 1 della legge regionale si è approvato il Piano Territoriale Regionale, costituito dagli elaborati:
a) relazione; b) documento di piano; c) linee guida per il paesaggio; d) cartografia di piano. Nel
Documento di Piano allegato della Legge si riportano alle pagine 289-298 le “Indicazioni per la perequazione
territoriale”.
Le “Indicazioni” dettate dal PTR hanno significativi contenuti, in quanto:
a) collocano le modalità di perequazione nel contesto del piano urbanistico generale. Solo infatti nel
PUC possono qualificarsi le zone omogenee di cui all’art. 23 della LR n. 16/2004; ed il loro ruolo
decodificato attraverso la rappresentazione dei sistemi.
b) attraverso le specificazioni riportate escludono le modalità di un sistema perequativo fondato sul
doppio indicatore di edificabilità, di stato e di piano.
Si è riportato il “sistema perequativo delineato nel Piano Territoriale Regionale” nella relazione
svolta nella giornata di studi promossa dalla Fondazione Astengo il 6 Ottobre 2011. La Relazione è riportata
nel blog www.fforteprof.net, ed è scaricabile attraverso download, ed alla stessa si rimanda (7).
Va evidenziato che il Piano Territoriale Provinciale di Caserta, approvato, non dettando disposizioni
nel merito del procedimento perequativo, rende ammissibile l’adozione della metodica di cui al PTR.
Al contrario il PT provinciale di Salerno, approvato, detta disposizioni che riconducono la metodica
al doppio indicatore, fondati sulla ricognizione delle isocrone del valore dei suoli, referente teorico della
congrua edificabilità intrinseca riconosciuta dal Puc (8).
L’art.131 della Norma di Attuazione del Ptcp sancisce che “Il riparto della potenzialità edificatoria andrà
effettuato sulla base della preventiva classificazione del territorio in “ambiti di equivalenza”, costituiti da suoli cui viene
riconosciuto lo stesso valore, rappresentato da un indice di edificabilità virtuale, tenendo conto dello stato di fatto e di diritto
dei suoli, prescindendo pertanto dalla specifica disciplina d’uso del territorio previsto dal Puc”.
Le infauste “isocrone del valore” finanziario dei suoli, sperimentate nella formazione del Prg di Catania
circa dieci anni or sono, riappaiono, dando ruolo alla disciplina estimativa nelle scelte urbanistiche.
Può ritenersi modalità prescelta con l’obiettivo di distogliere i comuni dalla adozione del regime
immobiliare perequativo.
25

C IL PIANO PROGRAMMATICO OPERATIVO COMPONENTE DEL PUC, E LE
REGOLE PEREQUATIVE
La specificazione della differenziazione tra componente strutturale e componente programmatica
operativa, compresenti nel PUC, si è formulata attraverso
L’Art 9 del “Regolamento di Attuazione per il Governo del Territorio” n. 5/2011, avendo
specificato al comma 1 i connotati del piano strutturale a tempo indeterminato, specifica il contenuto
del “piano programmatico, a termine”, come previsto dall’art. 3 della Lr n. 16/2004.
L’Area Generale di Coordinamento per il Governo del Territorio, nel predisporre il “Manuale
Operativo” del Novembre 2011, ha precisato il contenuto del “piano programmatico”.
26

Con riferimento all’efficacia della componente operativa del PUC, è da evidenziare la narrativa dettata
con l’art. 9, comma 1, pg 11, ove si specifica quanto segue:
dal
“MANUALE”,
redatto dall’Area
Generale di Coordinamento
per il
Governo del Territorio
della Regione
Campania:
le disposizioni programmatiche
operative
del Puc
27

28
dal
“MANUALE”
redatto dall’Area
Generale di Coordinamento
per il
Governo del Territorio
della Regione
Campania:
connotati della
componente operativa
del Puc

Si ritiene a titolo personale che il piano programmatico operativo del PUC debba necessariamente
fondarsi sui contenuti strutturali, anche se inefficaci, onde poter esplicitare la strategia dell’attuazione
delle scelte enunciate attraverso il Puc.
Il caso Salerno ben testimonia la rilevanza che nell’attuazione urbanistica assume la strategia attuativa.
Il Manuale delinea la forma del procedimento, mentre la verifica territorializzata dovrà necessariamente
suggerirne gli adattamenti alle specificità identitarie dei luoghi.
Pertanto la componente operativa del Puc dovrebbe “dedurre” dai comparti già perimetrati nel
piano strutturale, seppur con efficacia non conformativa, gli ambiti di trasformazione urbana da attuare
sulla base di cronoprogramma con procedure perequative. Si assicurerebbe in tal maniera l’equità e
l’efficienza necessaria alla selezione di ambiti ad attuazione prioritaria, da specificare attraverso il piano
operativo.
Si potrebbe attenuare la rigidità della perimetrazione di comparti rendendo ammissibile attraverso
la Normativa Tecnica del PUC la riformulazione di perimetri da promuovere nelle convenzioni attuative,
da non ritenere varianti al PUC.
D MODALITÀ DI SOLUZIONE DEI MOLTI NODI PROBLEMATICI CONNESSI
ALLA APPLICAZIONE DELLE REGOLE PEREQUATIVE
D.1 I comparti
Il procedimento perequativo si fonda su assunzioni di politica urbanistica prescelte dal governo
dell’Ente Territoriale.
Deducendo da tali assunzioni, in conformità agli art.li 32-33 della LR n. 16/2004, al Regolamento,
ed alla indicazioni del Manuale:
a) Il Puc, sulla base di scelte di struttura di città, perimetra zone trasformabili, ad efficacia indicativa,
ed in queste perimetra zone di trasformazione prioritaria definite nella componente o-
perativa ad efficacia precettiva, da noi denominate quali z.t.o. del tipo Cd-Dd-Hd-Fd, servite da reti infrastrutturali,
anche di programma. Pertanto gli elaborati cartografici definenti il Puc dovrebbero rappresentare
la rete infrastrutturale di ruolo pubblico primario (art.7 della L. 17 Agosto 1942, n. 1150), le
zone territoriali omogenee e la loro disaggregazione in zone normative, nonché i perimetri di comparto.
29

) Il Puc perimetra comparti, onde rendere attuabili le trasformazioni previste attraverso le zone e le
reti infrastrutturali, avvalendosi degli elaborati ad efficacia indicativa componenti strutturali della proposta.
Il comparto ha una consistenza in superficie conseguente dal suo perimetro, che si esplicita nella “Superficie
Territoriale di Comparto”, “St”. Le zone di trasformazione si attuano ricorrendo alla disciplina
del comparto.
c) Al comparto il Puc assegna aliquota della edificabilità
necessaria a soddisfare il fabbisogno obiettivo
complessivo stimato per le differenziate attività.
Infatti “Il Puc ripartisce quote edificatorie mediante comparti,
indipendentemente dalla destinazione specifica delle aree interessate”,
e quindi indipendentemente dalla zonizzazione
(LR 16/2004, art 32, c.2). Tutti i suoli partecipi
di comparto di trasformazione sono pertanto dotati
di edificabilità. La quota di edificazione attribuita
al comparto si esplicita attraverso misuratore, individuato
nell’ “Indice di Edificabilità Territoriale di
comparto, Jt.c”.
d) Nel comparto, si perimetrano ambiti, “edificati e
non” (L.16, art. 33, capov. 2), che inglobano zone
normative, sottoclassi della zona territoriale omogenea.
e) In tutte le zone di trasformazione urbanistica
l’attuazione fa ricorso a strumenti attuativi nella forma
di piano urbanistico attuativo, convenzionato
se di iniziativa privata; ed altresì attraverso; ed altresì
nella forma di titolo abilitante convenzionato, coerente
con le previsioni insediative definite attraverso
elaborati di dettaglio allegati al Puc attraverso gli
“Atti di programmazione”.
30

Gli ambiti non edificati di comparto si articolano in
- ambiti “edificabili”; le zone omogenee del tipo C e D si riconducono a questi ambiti. L’ambito edificabile
ha una consistenza metrica espressa dalla superficie conseguente dal suo perimetro. La superficie
dell’ambito edificabile viene denominata “Se”, superficie territoriale edificabile. Partecipa della superficie
territoriale edificabile. la viabilità locale, la superficie destinata a spazi pubblici integranti l’uso
funzionale dettata da standard; l’insieme dei lotti fondiari.
- ambiti “non edificabili”, in quanto specificanti “la quantità e la localizzazione degli immobili da cedere
gratuitamente al comune o ad altri soggetti pubblici per la realizzazione di infrastrutture, attrezzature
e aree verdi” (LR n. 16/2004, art.33, comma 2). Nel Puc le zone omogenee del tipo F1-F2; G1-
G2 si riconducono a questi ambiti.
Nella superficie edificabile che caratterizza l’ambito edificabile rientrano i lotti fondiari sui quali si
realizzerà edilizia residenziale pubblica, o sociale, definita da zona normativa del tipo C.s, sottoclasse
della z.t.o del tipo C, con il pedice “p” indica la destinazione ad edilizia sociale dei suoli.
La disciplina di incentivazione alla produzione da parte di soggetti privati di “alloggi sociali” e alla
cessione di suoli partecipi di zona normativa è volta ad assicurare che il cinquanta per cento del fabbisogno
abitativo dichiarato assunto quale obiettivo del PUC venga soddisfatto attraverso edilizia residenziale
sociale (convenzionata), ed attraverso edilizia residenziale pubblica da realizzare su suoli ceduti
consensualmente e gratuitamente al patrimonio comunale.
31

Caratterizza altresì l’ambito la superficie edificabile destinata a edilizia residenziale
ordinaria di mercato, definita da zona normativa del tipo C.1-n, ,
sottoclasse della z.t.o del tipo C. La consistenza metrica della zona normativa
può designarsi attraverso la sigla “Seo” (superficie edificabile ordinaria).
L’ambito non edificabile ingloba le zone omogenee, e sotto zone conseguenti, destinate a spazi pubblici,
o di interesse pubblico, di ruolo comunale o di ruolo locale volte a colmare le carenze di dotazione
soddisfacendo il fabbisogno pregresso (zone F-G).
All’ambito non edificabile vengono attribuite quote edificatorie, e quindi consistenza di edificazione.
Questa consistenza di edificazione non può realizzarsi nell’ambito non edificabile, e va quindi traslata.
La traslazione si effettua attribuendo all’ambito edificabile la complessiva edificabilità conseguente:
a) dalla consistenza della superficie dell’ambito edificabile; b) dalla consistenza della superficie
dell’ambito non edificabile; c) dall’ Indice di Edificabilità Territoriale di comparto, Jtc, riferito alla totale
superficie territoriale del comparto, come dettato dalle NTA.
32

Ne consegue la specificazione del misuratore di edificabilità dell’ambito edificabile, definito nel Puc
Jte, indice di edificabilità di ambito.
La disciplina generale sancita attraverso il Puc si limita alla specificazione dell’Indice di Edificabilità
Territoriale di comparto, Jt; a rappresentare l’articolazione zonale; a rappresentare i perimetri degli
ambiti rientranti nel comparto.
I promotori immobiliari potranno assumere la responsabilità di attuazione delle previsioni urbanistiche
(LR 22 Dicembre 2004, n. 16, art.33, comparti edificatori, comma 1), formalizzando l'associazione
di interessi coinvolgente i cespiti immobiliari localizzati catastalmente nel perimetro del comparto.
Gli interventi di trasformazione rappresentati nel perimetro dell’unità di suolo, conformi alla disciplina
zonale, configurano sistema.
Nel procedimento attuativo diretto, va perseguita unità di azione, definita attraverso “progetto unitario”
o piano urbanistico attuativo degli elementi del sistema, pubblici e privati.
D 2 L’attribuzione di edificabilità ammissibile
Ai comparti partecipi della zona territoriale omogenea si assegnano quote di edificazione ordinaria,
espresse in mqsus/mqst, e denominate attraverso l’Indice di edificabilità territoriale Jt.
Le quote risultano variabili in relazione alla posizione dello specifico comparto nella struttura urbanistica,
centrale, semicentrale, periferico, periurbano, a prescindere dalla modalità assentita di utilizzazione.
La norma ammetterà edificabilità pubblica aggiuntiva all’ordinaria, da contenere nel limite
dell’indice massimo di edificazione, Jtmax, attraverso il quale si rende altresì esercitabile il ricorso a
premialità a favore del promotore, mirata ad incentivare il perseguimento di obiettivi pubblici attraverso
intrapresa di privato promotore, quali la produzione di alloggi sociali, o la realizzazione di opere di
urbanizzazione secondaria.
L’edificabilità sancita dall’Indice regola la consistenza dell’intervento zonalmente specificato su superficie
fondiaria.
Si demanda alla Convenzione la specificazione della consistenza di intervento volto alla produzione
di attrezzature pararicettive o volto all’utilizzazione degli spazi pubblici di interesse generale, definiti
dalle zone normative F.1, comportanti edificazione, F.2, parchi e giardini urbani, F.4, attrezzature di interesse
collettivo non qualificanti spazi pubblici calibrati da standard.
33

Al comparto il Puc assegna aliquota della edificabilità necessaria
a soddisfare il fabbisogno obiettivo complessivo.
Infatti “Il PUC ripartisce quote edificatorie mediante comparti, indipendentemente
dalla destinazione specifica delle aree interessate”, e quindi
indipendentemente dalla zonizzazione (L16, art 32, c.2).
Le quote edificatorie rese ammissibili dovranno risultare indipendenti
dalla zona. Potranno correlarsi pertanto alla posizione
del comparto nella complessiva struttura territoriale, come si e-
splicita nella figura allegata.
La quota di edificazione attribuita al comparto si esplicita attraverso
misuratore, individuato nell’ “Indice di Edificabilità Territoriale
di Comparto, Jt.c”, espresso in metri quadri di superficie
utile di solaio per metro quadro di superficie territoriale.
Tutti i suoli partecipi di comparto di trasformazione sono pertanto
da caratterizzarsi attraverso l’edificabilità intrinseca, oggetto
di traslazione.
Nel piano programmatico operativo la quota di edificazione attribuita
al comparto viene ripartita tra i proprietari sulla base di
criteri tra gli stessi concordati, eventualmente in proporzione alla
frazione percentuale della superficie territoriale da ciascuno di essi Santa Maria CV:
detenuta.
le condizioni posizionali dei suoli
Si demanderà alla Convenzione la specificazione della consistenza di intervento volto alla produzione
di attrezzature pararicettive o volto all’utilizzazione degli spazi pubblici di interesse generale, definiti
dalle zone normative F.1, comportanti edificazione, F.2, parchi e giardini urbani, F.4, attrezzature
di interesse collettivo non qualificanti spazi pubblici calibrati da standard.
La disciplina generale sancita attraverso le NTA del PUC dovrà specificare l’Indice di Edificabilità
Territoriale di comparto, Jtc, ad efficacia precettiva qualora concernente il piano programmatico operativo.
34

Si potrà specificare l’edificabilità ordinaria, intrinseca al suolo e spettante alla proprietà; e
l’edificabilità massima, attribuendo alla potestà pubblica il differenziale tra edificabilità massima ed ordinaria,
come suggeriscono le regole perequative dettate dalla Lr della Calabria.
Tutti i cespiti areali partecipi di comparto sono da caratterizzarsi attraverso l’edificabilità intrinseca,
oggetto di traslazione.
Si è approfondita detta regolamentazione nello studio della proposta di Piano Urbanistico Comunale
redatta per il comune di Capaccio Paestum, consultabile sul sito www.fforteprof.net, oltre che sul sito
dell’Amministrazione.
35
L’edificabilità dei suoli chiamati ad usi urbani nella proposta
di Puc redatta su mandato dell’Amministrazione del
Comune di Capaccio Paestum.
Le motivazioni che hanno condotto alla selezione della consistenza
dell’edificabilità ammissibile conseguono da quanto
si riporta nelle Tabelle di Valutazione riportate alle pagine
61 e seguenti. Si è perseguita positiva correlazione tra profitti
privati conseguenti dalla consistenza della edificabilità
resa ammissibile, e vantaggi pubblici conseguenti dalla consistenza
e connesso valore finanziario dei suoli ceduti al patrimonio
comunale gratuitamente e consensualmente.
L’equità viene perseguita attraverso l’unità del metodo valutativo,
seppur condizionato da stime soggettive

L’articolo che si allega
restituisce i criteri perequativi
che hanno caratterizzato
la formazione
del nuovo Piano urbanistico
del comune di Milano,
attraverso le proposizioni
dell’Amministrazione
Moratti, e successivamente
dell’Amministrazione
Pisapia.
La comparazione tra le
due differenti proposizioni
consente di cogliere
il ruolo strategico che
assolve la metodica perequativa,
affermato in
entrambe le proposizioni.
L’edificabilità resa
ammissibile attraverso la
regolamentazione consegue
dal valore finanziario
ipotizzato intrinseco
ai suoli, e da consistenza
degli obiettivi del
social housing.
L’incidenza sulla consistenza
della previsione
di piano consegue dal
perimetro dell’area urbana
di riferimento.
36

L’edificabilità sancita dall’Indice regola la consistenza dell’intervento, zonalmente specificato attraverso
gli strumenti attuativi su superficie fondiaria.
La capacità ordinaria media di utilizzazione edificatoria, espressa in superficie utile di solaio per metro
quadro di suolo, andrà dedotta da indice di edificabilità territoriale (Jt), che esprime la quota di edificabilità
assentita dal PUC sulla superficie territoriale totale del comparto di intervento.
L'indicatore della edificabilità ammissibile sarà riportato nelle NTA del PUC nella disciplina dello
specifico comparto. Questo indice definirà la capacità media ordinaria di utilizzazione edificatoria assentita
dal PUC al comparto volto alla produzione di complesso insediativo, ad uso residenziale, per
attività terziarie o di servizio, o ad uso produttivo per attività industriali o alle stesse assimilabili.
Va precisata nella disciplina del comparto l'area edificabile, quota parte della superficie territoriale,
somma della superficie fondiaria, di quella a standard e di quella ad uso di viabilità. L'area edificabile
contempla la superficie edificabile ordinaria.
Nei comparti a prevalente uso abitativo alla superficie edificabile ordinaria si affianca la superficie
edificabile pubblica equiparata a standard urbanistico.
Va altresì precisata nella disciplina del comparto la consistenza di area per l'urbanizzazione destinata
a spazi pubblici, nonché la sua perimetrazione avvalendosi degli elaborati cartografi del PUC.
In tutti i comparti si sancirà obbligo di cessione gratuita e consensuale al patrimonio comunale di
aliquota della superficie territoriale, destinandosi le aree di cessione a spazi pubblici calibrati da standard
sancito da legge, volti a integrare la carente dotazione dell’esistente insediamento soddisfacendo
il fabbisogno pregresso.
Le zone normative destinate a servizi e da cedere potranno denominarsi del tipo G o F. Le zone
normative saranno soggette al regime normativo specifico delle aree destinate a promuovere servizi
pubblici.
Negli interventi intrapresi da promotore privato la convenzione specificherà gli impegni assunti, dal
promotore dell'attuazione e dall'amministrazione comunale.
Qualsivoglia convenzione dovrà sancire che aliquota delle unità abitative conseguenti dall'attuazione
degli interventi di comparti a prevalente uso abitativo, definita dall’amministrazione comunale, da
utilizzare in regime di proprietà o di affitto, sia destinata a cittadini che hanno la residenza anagrafica
nel territorio comunale.
37

D.3 Caratteristiche programmatiche dei comparti ed edificabilità
Nei comparti ad uso prevalentemente abitativo, ad attuazione demandata a promotori privati, ove
si prevede la formazione di programmi di edilizia residenziale pubblica o di alloggi sociali operanti su
aree cedute gratuitamente e consensualmente al patrimonio comunale, congiuntamente alla specificazione
zonale si sancirà quale indice regolatore della capacità di utilizzazione edificatoria dei suoli l’ “edificabilità
territoriale massima”, aggiuntiva all’edificabilità ordinaria.
Aliquota di detta edificabilità può essere volta ad incentivare la produzione di alloggi sociali avvalendosi
di edificabilità ordinaria. Ulteriore aliquota può volgersi ad agevolare la cessione al patrimonio
comunale di superficie edificabile di comparto.
La quota restante dell’edificabilità massima regola l’edificazione su area ceduta di alloggi sociali, attribuendosi
al comune o a soggetti preposti dallo stesso istituiti la titolarità dell’edificabilità aggiuntiva
conseguente al differenziale tra l’edificabilità ordinaria incrementata dalle premialità, e quella massima.
Ne conseguono caratteristiche programmatiche degli specifici comparti.
Nei comparti destinati a prevalente uso abitativo la compensazione fondiaria sarà in prevalenza destinata
agli usi abitativi, ed ai connessi spazi pubblici, soddisfacendo fabbisogni pregressi o conseguenti
a nuova offerta abitativa.
I cespiti immobiliari acquisiti dall'amministrazione comunale saranno destinati ad usi pubblici, volti
a soddisfare il fabbisogno pregresso di spazi per attività ed attrezzature, come rappresentato negli elaborati
cartografici del tipo P del PUC; nonché a promuovere azioni volte a soddisfare la domanda di
alloggi sociali sotto il controllo dell’amministrazione comunale.
Attraverso specifica destinazione zonale, definita dalla superficie edificabile pubblica, i cespiti possono
altresì destinarsi a recepire la traslazione di capacità di utilizzazione edificatoria di provenienza da
unità di suolo altrove localizzate.
D.4 L’uso prevalente del suolo
Nella specificazione della modalità di utilizzazione di usi abitativi o terziari può applicarsi la categoria
dell’ “uso prevalente”, riferita al 70 % della capacità assentita di utilizzazione edificatoria. Il 30%
della detta capacità potrà pertanto destinarsi ad usi prescelti dai promotori di intervento, operando nei
limiti di compatibilità prestazionale con l’attività prevalente.
38

La disciplina urbanistica attribuirà al comparto perimetrato un’edificabilità definita. Detta edificabilità
andrà localizzata sulla superficie edificabile, rappresentata dalla superficie della zona normativa e-
lementare ad uso funzionale specifico.
Gli strumenti attuativi del PUC perverranno all'individuazione delle superfici fondiarie, e di conseguenza
anche di quelle a standard e per la viabilità di ruolo locale.
Dovrà ritenersi ammissibile la formazione di piano urbanistico attuativo conforme alla disciplina
della componente programmatica operativa del PUC, concernente l’edificabilità e la modalità prevalente
di utilizzazione, ma che persegua disposizioni planovolumetriche e di articolazione
dell’infrastrutturazione di ruolo locale alternative alle previsioni enunciate dal PUC.
Attraverso le NTA, ed attraverso la rappresentazione zonale, il PUC definirà il contenuto programmatico
operativo, specificando “le trasformazioni urbanistiche ed edilizie, i tipi di intervento, le
funzioni urbane ammissibili, la volumetria complessiva realizzabile …., la quantità e la localizzazione
degli immobili da cedere gratuitamente al comune o ad altri soggetti pubblici per la realizzazione di infrastrutture,
attrezzature e aree verdi “.
D.5 Il piano programmatico operativo e gli Atti di Programmazione
La componente programmatica operativa del Puc ad efficacia conformativa specifica la modalità
dell’attuazione delle previsioni urbanistiche, come sancito nella LR n. 16/2004, Art. 25), fondandosi
sugli Atti di programmazione degli interventi.
Il Primo Atto è da predisporre onde consentire l’approvazione del PUC. Adottato con delibera del
Consiglio Comunale, l'Atto di Programmazione dovrà sancire gli interventi conformi al PUC da realizzare
nell’arco temporale di tre anni (comma 1 dell'art. 25 della citata L.R.), dovrà coordinarsi con il bilancio
pluriennale comunale (comma 3 dell'art. 25 della citata L.R) e con il programma triennale per la
realizzazione di opere pubbliche (comma 6 dell'art. 25 della citata L.R, ed approvato per la prima volta
contestualmente all'approvazione del PUC (comma 7 dell'art. 25 della citata L.R.).
Attraverso gli “Atti di Programmazione” potrà sancirsi obbligo di attuazione urbanistica differita
coordinata attraverso il comparto, conseguente alla redazione ed approvazione di “piano urbanistico
attuativo”, PUA, da redigere con i caratteri e contenuti specificati nella L.R. 22 Dicembre 2004, n. 16,
art. 26. La proposta di piano urbanistico attuativo può risultare di iniziativa pubblica o di iniziativa di
privati promotori, con oneri a loro carico, disciplinato da convenzione.
39

Nel programmare l’attuazione l’Amministrazione comunale può istituire società di trasformazione
urbana. In conformità all’art. 120, comma 2, del D.L. 18 Agosto 2000, n. 267, " Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali", il Consiglio comunale è tenuto ad individuare “le aree interessate
dall'intervento di trasformazione” sulla base delle disposizioni di uso e tutela del suolo sancite attraverso il
Puc. La società di trasformazione urbana provvederà “alla preventiva acquisizione delle aree interessate dall'intervento,
alla trasformazione ed alla commercializzazione delle stesse. Le acquisizioni delle aree potranno avvenire consensualmente
o tramite ricorso alle procedure di esproprio da parte del comune....".
Il Puc dovrebbe dettare precetti che indirizzino l’acquisizione consensuale, eventualmente anche
attraverso cooptazione nella società della proprietà immobiliare privata, ed attraverso l'associazione di
ulteriori soggetti privati in grado di contribuire a diramare la complessità, per capacità progettuale, e-
conomico finanziaria, gestionale, come suggerito dalla circolare del Ministero dei Lavori Pubblici 11
Dicembre 2000, n. 622/segr., Direzione generale delle Aree urbane e dell'edilizia residenziale.
D.6 L’edilizia sociale
Attraverso la L.R n. 19 del 28 Dicembre 2009, e la Lr 5 Gennaio 2011, n. 5, si sono sollecitate le
Amministrazioni comunale a definire politiche urbane volte a soddisfare il bisogno di “alloggi sociali”,
promossi ed eseguiti da promotori privati.
La superficie edificabile ad uso funzionale destinata ad edilizia abitativa sociale sarà classificata come
sottoclasse della zona normativa elementare ad uso funzionale specifico. L’edificabilità assentita al
comparto andrà utilizzata sia per la produzione di edilizia abitativa ordinaria, che per la produzione di
alloggi sociali. Nei comparti di iniziativa di promotore privato, la responsabilità dell’esecuzione degli
interventi edilizi va attribuita al promotore di intervento.
Qualora acquisita al patrimonio comunale attraverso cessione gratuita e consensuale, sulla stessa il
comune potrà applicare quote aggiuntive di edificazione, contenute nell’indice massimo di edificazione
attribuito al comparto attraverso la NTA del PUC.
D.7 Gli spazi pubblici calibrati da standard obbligatorio
In conseguenza della carente dotazione di spazi pubblici e di beni sociali, ruolo significativo assolve
tra le finalità dichiarate da perseguire attraverso il PUC la congrua dotazione di spazi ad uso di attività
e correlate attrezzature pubbliche, o di interesse pubblico, ovvero destinate a promuovere servizi.
40

Va ricordato che lo standard unitario ad abitante di cui al d.m. 2 Aprile 1968 n. 1444 specifica il
“minimo inderogabile”, e note sentenze hanno sancito che non risulta sindacabile dal giudice amministrativo
il sovradimensionamento degli standard urbanistici operato dal comune (1-2).
Nell’attuazione diretta delle previsioni insediative residenziali concernenti zone di trasformazione
urbanistica, le opere di urbanizzazione e gli spazi di cui agli standard urbanistici ( mq. 18 per abitante
minimo) conseguenti al bisogno generato dall'intervento, sono da definire in sede di rilascio di titolo
abilitante, correlandosi lo stesso a convenzione.
Le aree conseguenti configurano zone normative, perimetrate nella rappresentazione cartografica
ad efficacia normativa del PUC, dovendosi confermare nel titolo abilitante convenzionato.
Nell’attuazione differita di zone di trasformazione urbanistica perseguita attraverso redazione di
PUA (piano urbanistico attuativo), le opere di urbanizzazione e gli spazi di cui agli standard urbanistici
conseguenti al bisogno generato dall'intervento sono da definire in sede di approvazione del piano urbanistico
attuativo del PUC, con localizzazione nel perimetro della superficie edificabile.
Le aree conseguenti non saranno quindi localizzate nella rappresentazione cartografica del Puc, dovendosi
localizzare nel piano urbanistico attuativo. Saranno tuttavia computate nella verifica di conformità
al dimensionamento delle previsioni urbanistiche enunciate con il PUC.
Nell’attuazione differita di zone di trasformazione urbanistica, le opere di urbanizzazione e gli spazi
di cui agli standard urbanistici conseguenti a fabbisogno di spazi per attrezzature di interesse generale
configurano zone normative, perimetrate nella rappresentazione cartografica ad efficacia precettiva del
PUC come z.n del tipo F, conformi a disciplina di comparto.
Le zone normative saranno da confermare nella loro consistenza nel piano urbanistico attuativo.
Le regole dettate attraverso le Norme di Attuazione possono rendere ammissibile la riformulazione
dei perimetri nella specificazione del PUA, che non costituirà variante del PUC.
La modificazione della tipologia di attrezzatura di interesse generale in sede attuativa non configura
variante al PUC, in applicazione dell’art. 9, comma 5, del Dpr 327/2001.
L'attuazione urbanistica del PUA di iniziativa comunale potrà avvenire attraverso espropriazione
dell’intera unità di suolo perimetrata, destinata al complesso insediativo (D.L. 8 Giugno 2001, n. 327,
“Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari im materia di espropriazione per pubblica utilità”).
41

L'attuazione urbanistica del PUA redatto per iniziativa di promotore privato si perseguirà attraverso
cessione consensuale e non onerosa dal promotore privato al comune :
- delle aree destinate ad urbanizzazione primaria, secondaria, e all’edilizia residenziale pubblica;
- delle opere di urbanizzazione primaria realizzate dal promotore, e delle opere di urbanizzazione
secondaria dettagliate nella convenzione (LR 22 Dicembre 2004, n. 16, art. 34, comma 2).
Nel perimetro di comparti e ambiti localizzati in area di trasformazione urbanistica configurante
zona per nuove urbanizzazioni plurifunzionali o specialistiche, e nel perimetro di comparti di trasformazione
urbanistica perseguita attraverso riqualificazione localizzati nella zona normativa concernente
l’insediamento recente, nell'ambito di superfici perimetrate conformanti zone elementari del tipo F
sono da localizzare gli spazi destinati a standard di interesse generale, volti a soddisfare il bisogno di
programma.
L'attuazione urbanistica potrà avvenire attraverso cessione compensativa consensuale e non onerosa
dal privato al comune, nell’attuazione diretta in sede di rilascio di titolo abilitante correlandosi lo
stesso a convenzione; e nell’attuazione differita in sede di approvazione del piano urbanistico attuativo
del PUC, correlato a convenzione.
Nelle zone normative concernenti l’insediamento recente, edificate o parzialmente edificate, qualificanti
la zona territoriale omogenea del tipo B come verrà definita nel PUC, andranno individuate e perimetrate
zone normative del tipo G o F destinate a standard urbanistici volte a soddisfare il “fabbisogno
pregresso di spazi pubblici” espresso dall'insieme delle zone di recente edificazione carenti di dotazioni,
che risultano pertanto correlate a zone normative di completamento o di ristrutturazione urbanistica
dell’edificazione recente. Qualora non perimetrale negli elaborati cartografici ad efficacia precettiva
del PUC, la specificazione delle suddette zone e dei loro perimetri potrà definirsi altresì nella
strumentazione edilizia ed urbanistica convenzionata attuativa del PUC, operando nel perimetro della
specifica zona normativa sottoclasse della z.t.o del tipo B. L'attuazione urbanistica potrà avvenire attraverso
cessione compensativa consensuale e non onerosa dal privato al comune, nell’attuazione diretta
in sede di rilascio di titolo abilitante correlandosi lo stesso a convenzione; e nell’attuazione differita
intrapresa da promotore privato in sede di approvazione della strumentazione edilizia ed urbanistica
convenzionata attuativa del PUC. Potranno essere realizzate da privati promotori attraverso stipula di
convenzione, a propria cura e spese, le attrezzature previste pubbliche o di interesse pubblico, di ruolo
generale o locale, conformanti opere di urbanizzazione secondaria
42

D.8 Partenariato
Ruolo significativo verrà attribuito nel PUC al coordinamentro tra la regolamentazione pubblica e
l’efficienza ed efficacia dell’intervento privato per l’attuazione.
In applicazione della Sentenza della Corte Costituzionale del 20 Maggio 1999, n. 179, nel PUC
quale scelta programmatica si assumerà che “gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di
attrezzature e sevizi, sono realizzabili anche attraverso l’iniziativa economica privata, convenzionata
con il comune”. Si assumeranno pertanto realizzabili a cura e spese di promotore privato, che agisca
in regime di economia di mercato convenzionando con il comune le modalità d’azione, le attrezzature
configuranti :
a) opere di urbanizzazione secondaria realizzabili ad iniziativa privata o promiscua pubblico - privata,
interpreti delle destinazioni di uso del suolo enunciate nel PUC generanti vincoli per spazi pubblici
o di uso pubblico anche di contenuto specifico, integrati con gli insediamenti residenziali;
b) opere di urbanizzazione secondaria di interesse generale.
Le attrezzature scolastiche concernenti la scuola dell’obbligo saranno necessariamente da programmare
e realizzare per iniziativa esclusivamente pubblica.
La Convenzione concernente la realizzazione di specifica attrezzatura dovrà definire le modalità:
a) di produzione, eventuale cessione o locazione al comune della specifica attrezzatura, allorquando
realizzata; b) di controllo delle modalità di realizzazione svolto dal comune; c) di eventuale accordo
qualora per la realizzazione dell’attrezzatura si ricorra alla “finanza di progetto”; d) di gestione e di
manutenzione. Nella Convenzione andranno specificate le garanzie finanziarie a favore del comune
che assicurino da inadempienze contrattuali; nonchè le limitazioni all’esercizio dell’attrezzatura che assicurino
la fruizione pubblica.
Laddove il PUC sancirà obbligo di attuazione differita in conformità a piano urbanistico attuativo,
è demandata al PUA la verifica della definizione delle specifiche attrezzature già enunciata nel PUC.
L’edificabilità conseguente alla realizzazione di attrezzature secondarie di interesse collettivo volte
a produrre servizi per il consumo finale privato sarà “aggiuntiva” a quanto regolamentato attraverso la
disciplina zonale. La consistenza dimensionale delle attrezzature non verrà definita dal PUC, anche in
conseguenza dell’inefficacia della eventuale specificazione.
43

E. PER UNA TEORICA DEL COMPARTO : LA MODALITA’ DI SPECIFICAZIONE
DI COMPARTI ASSUNTA NELLO STUDIO DELLA PROPOSTA DI PUC REDATTA
PER IL COMUNE DI CAPACCIO PAESTUM, 2010. ESEMPIO : LA LAURA
Per una esauriente illustrazione delle proposizioni progettuali concernenti i molteplici comparti con differenziati usi prevalenti
si rimanda alla bozza di volume “2012, Capaccio Paestum: La proposta di piano urbanistico comunale”, consultabile
sul sito www.fforteprof.net, e scaricabile attraverso download
E.1 L’ assetto fisico morfologico mirato a configurare paesaggio urbano
E.1.A Stadio Primo: occorre una definizione tipo morfologica di ruolo strategico
44

Il ruolo che assolve l’ipotesi di struttura della città futura (elaborazione grafica al tavolo da disegno)
Si esplicita attraverso l’approfondimento di “Alternative
45

46
ALTERNATIVE
immagine 2.1, la Laura,
ipotesi di articolazione
morfologica; da elaborato
in scala 1/2000 conforme
alla rappresentazione proposta
nella R.P.

Il ruolo che assolve l’ipotesi di struttura della città futura
(elaborazione grafica informatica, con correlata misurazione)
E.1.B Stadio Secondo: occorre una definizione tipo morfologica
di ruolo strategico.
immagine 2.2, la Laura,
ipotesi di articolazione della nuova viabilità, e di perimetri zonali;
da elaborato in scala 1/5000
Strategia morfologica e funzionale alla Laura
47

Strategia morfologica e funzionale alla Laura
immagine 2.3, la Laura, ipotesi di articolazione della
nuova viabilità, dei perimetri dei comparti di trasformazione,
della loro consistenza in mt. Quadrati; da elaborato
in scala 1/5000
48

E.1.2 LA RAPPRESENTAZIONE GRAFICA DELLE “DETERMINANTI
STRUTTURALI”, E LA DISCIPLINA DI USO DEL SUOLO PROPOSTA ATTRAVERSO
LE NORME TECNICHE DI ATTUAZIONE :
Gli elaborati del tipo P.3.a
- P.3.A , 1-15, Zonazione urbanistica di contenuto
strutturale concernente l’intero territorio
comunale,
rappresentazione su base topografica in scala
1:5.000 dell’infrastrutturazione, delle z.t.o, delle
z.t.o del tipo A-B, e dei perimetri di comparto
o ambito di attuazione coordinata.
ELABORATI:
P.3.A.1: Fiume Sele – Hera Argiva
P.3.A.2: Ponte Barizzo
P.3.A.3: Rio La Lama
P.3.A.4: Scigliati – Vuccolo di Maiorano
P.3.A.5: Gromola - Sabatella
P.3.A.6: Foce Sele - Varolato
P.3.A.7: la Laura
P.3.A.8: Scalo – Borgonuovo - Cafasso
P.3.A.9: Pietrale – Capaccio Vecchio
P.3.A.10: Case Gorga – Montagna del Conte
P.3.A.11: Capaccio Capoluogo
P.3.A.12: Spinazzo – Vecchia Cilentana
P.3.A.13: Paestum - Licinella
P.3.A.14: Licinella – Via Linora
P.3.A.15: Varco Cilentano - Tempa di Lepre
49

E.1.2 ELABORATO P.3.A,
contenuti strutturali
Originali nella scala 1/5.000, allegati del
PUC: la LAURA
estratto dal foglio 7
Si rappresenta su cartografia nella scala
1/5000. Si rappresenta nell’elaborato l’uso
agricolo del suolo, classificato come zona
normativa del tipo E.1; i beni di interesse
storico architettonico, configuranti zona
normativa del tipo A.2; l’esistente insediamento
caratterizzante la zona normativa del
tipo B.1-B.2-B.3-B.4; l’infrastrutturazione di
impianto di nuova costituzione; le zone territoriali
omogenee di trasformazione urbanistica,
classificate del tipo Cd – Dd – Fd –
Hd.
Nella zona omogenea del tipo Cd, il
primo pedice indica la modalità prevalente
di uso; il secondo pedice la posizione cui si
correla l’edificabilità ordinaria ammissibile,
Jt ( posizione centrale=mqsus/mqst 0.20;
posizione semicentrale =mqsus/mqst 0.16;
posizione periferica =mqsus/mqst 0.12).
La legenda, che si riporta, rende comprensibile
l’elaborato.
Nella zona omogenea del tipo Fd il pedice indica la posizione cui si correla l’edificabilità ordinaria
ammissibile: Jt(posizionecentrale=mqsus/mqst 0.20; posizione semicentrale=mqsus/mqst 0.16;
posizione periferica =mqsus/mqst 0.12).
50

Elaborato P.3.A, scala 1/5000, LEGENDA, parte prima
51

Elaborato P.3.A, scala 1/5000, LEGENDA, parte seconda
52

53
E.1.3 ELABORATO P.4
determinanti operative
RAPPRESENTAZIONE
SU CARTOGRAFIA
NUMERICA
estratto da foglio 3-4-5
- P.4, 1-n, Zonazione urbanistica
degli usi urbani del
suolo
rappresentazione in scala 1:2.000
delle zone territoriali omogenee disaggregate
in zone normative elementari,
di perimetri di comparto e
di ambito.

54
Elaborato P.4,
scala 1/2000,
LEGENDA,
parte prima

55
Elaborato P.4,
scala 1/2000,
LEGENDA,
parte seconda

E.1.4 ELABORATI P.6, contenuti programmatico-attuativi
Si rappresentano su cartografia numerica nella scala 1/2000, ed 1/1000, indicazioni funzionali, e tipo
morfologiche, volte ad indirizzare l’attuazione delle previsioni urbanistiche con l’obiettivo di qualificare
l’architettura della città, nei suoi valori ambientali, simbolici, e prestazionali.
Nell’elaborato zonale si dettagliano gli spazi pubblici calibrati da standard integrati con gli usi funzionali
e rientranti nella superficie edificabile., obbligatori.
E.1.5 ESEMPLIFICAZIONE : I COMPARTI, P6. 7-10, LA PIANURA COSTIERA
: L’INNOVAZIONE ALLA LAURA
P.6.7.1: VIA FRANCESCO GREGORIO NORD, COMPARTI DEL TIPO Hd,
N. 50-52-53-54-6
Architettura della Città alla Laura
56

LA PIANURA COSTIERA : L’INNOVAZIONE
P.6.7 LA PIANURA COSTIERA: L’INNOVAZIONE ALLA LAURA
P.6.7.1: Via Francesco Gregorio nord, comparti del tipo Hd, n. 50-52-53-54-6
57

Indicazioni morfologiche
58

Viabilità di impianto
59

connotati dimensionali
60

connotati dimensionali
61

connotati dimensionali
Architettura della città
62

E.2 VALUTAZIONI DI EQUITÀ ED EFFICIENZA , DEDOTTE DALLA PROPOSTA
DI PUC REDATTA PER IL COMUNE DI CAPACCIO PAESTUM (SA)
La proposta di Puc è illustrata nella bozza di volume “ 2012 – Capaccio Paestum: La proposta
di piano urbanistico comunale”, consultabile e scaricabile dal sito www.fforteprof.net.
Nel testo si espone la teorica del comparto, come percepita dal progettista, e la conseguente applicazione
progettuale, mirata altresì a promuovere l’ “architettura della città”.
E’ noto che la proposta di Puc è stata travolta dal disfacimento dell’amministrazione comunale. La
proposta di piano suscita pertanto interesse esclusivamente scientifico operativo, risultando ispirata totalmente
al regime immobiliare perequativo, suggerendo valutazioni difformi, o di totale rigetto, o di
condivisione. Nel testo citato le si riporta.
Nel definire la disciplina urbanistica, si sono enunciate valutazioni concernenti gli indicatori di controllo
dell’edificabilità resa ammissibile , come si espone attraverso le seguenti tabelle. Va evidenziata la
assoluta disattenzione degli utenti sugli esiti della valutazione, comprensibile, ma ingiustificabile.
E.2.1 COMPARTI Cd.1 E ZONE B1-B2, COMPARAZIONE
I suoli acquisiti al patrimonio comunale per la produzione degli spazi di socializzazione componenti la città pubblica.
Caso tipo : 10.000 mqst (1 ha)
Comparto Zona B
St=10.000mqst Cd1.1 centrale Cd1.2 semicentrale
Cd1.3 periferico
B1 centrale
o semicent
B2 centrale o
semicent
B1/B2 periferico
Jt privato 0.20 0.16 0.12
Jt totale*
0,34 0,28 0,14 0,09 0,07 0,05
(mqsus/mqst)
Jt priv. netta + incent. 0.26 0.20 0.14
Sus totale 3.400 2.800 1.400
Sus privata netta
2600 2000 1400
+incent.
Sus privata netta(mqsus)
2.000 1..600 1.200 900 700 500
Sus Priv. Abitat.
1.400 1.120 1.200
(0.70Jtpriv )**
Sus. Pub. ERP** 800 800
Sus Resid. Totale Priv
+ Pubblico
1.400+1.400 1.120+800 1200+200
63

N° min ab/ha
(30mqsus/ab)
Sus terziaria
priv.(0.30Jtp)
93 64 46 30 23 17
600 400
Standard resid. min
(mqst) 28 x Ab,ti)
Standard terz. min
(mqst) 0.8 x Sus terz.
Tot St Standard
(mqst)
Sup Edif. Ceduta per
ERP, standard
Superficie non edificabile
Sne ceduta al
Comune
(mqst)
Ft o viabilità ***
(mqst)
Tot Standard + Sne
compreso Ft (mqst)
%St ceduta
compreso Ft
2.604 (28mq/ab) 1.792
(28mq/ab)
480 (0.8mqxSus) 320
(0.8mqxSus)
1.288
(28mq/ab)
1.680
[(2x28)/ab]
1.288
[(2x28)/ab]
952
[(2x28)/ab]
- - -
3.084 2.112 1.288 1.680 1.288 952
400 400
3.400
(34%St di cui
20% si stima per
viabilità)
3.400
(34%St di cui
20% si stima per
viabilità)
3.400
(34%St di cui
20% si stima
per viabilità)
- - -
1.400
(14% St)
1.400
(16% St)
1.400
(16% St)
6.884
5.912
4.688
3.080 (33%St) 2.688 2.352 (26%St)
(69%St) (59%St) (47%St)
(29%St)
68.80%St 59.12%St 46.80%St 36.80%St 32.80%St 29.50%St
* l’incremento di edificabilità per i comparti del tipo Cd1.1 (centrali), Cd1.2 (semicentrali) e Cd1.3 (periferici) si distingue
in due componenti: la prima correlata alla produzione di alloggi sociali da parte dell’operatore privato per circa metà
dell’edificabilità residenziale assentita (+0,03 mqsus/mqst per Cd1.1 e +0,02mqsus/mqst per Cd1.2 e Cd1.3), la
seconda correlata alla cessione al comune di quota parte della superficie edificabile, Se, per realizzare residenze sociali a
titolarità comunale (+0,03 mqsus/mqst per Cd1.1 e +0,02mqsus/mqst per Cd1.2, sono esclusi i Comparti Cd1.3).
** nei comparti di trasformazione urbanistica si è considerata la redistribuzione della superficie utile di solaio assentita
secondo l’uso prevalente residenziale (min 70%) e l’uso complementare terziario (max 30%), mentre per le zone B si è
considerato l’esclusivo uso residenziale.
*** la superficie denominata Ft corrisponde alla viabilità di impianto nel caso dei comparti di trasformazione urbanistica,
necessaria per servire l’area di trasformazione non ancora urbanizzata, con incidenza stimata circa il 20% della superficie
territoriale; viceversa nel caso delle zone B la superficie Ft corrisponde alla viabilità di interesse locale dell’area
oggetto di intervento di completamento, con incidenza stimata circa il 15% della superficie territoriale.
64

Deducendo informazioni dalla Tabella si sono evidenziati i seguenti misuratori :
PRIMI INDICATORI
mqSt ceduti per
mqsus
ammissibile
Prezzo presunto
mqsus nel merc.
Incidenza suolo urbanizzato
su Vmqsus,
euromq,15%, di cui
Prezzo presunto di
suolo mqst
6.884/2.600=
mqst 2.64
5.912/2000=
2.95
4.688/1400=
3.34
3.080/900=
3.42
2.688/700=
3.84
2.352/500=
mqst 4.70
E 2.000 E 1700 E 1.400 E 1.500 E 1.500 E 1500
E. 300 mqsus 250 200 225 225 225
100 70 40 40 30 25
Urbanizzazioni 200 180 160 185 195 200
Costo ordinario di
1.200 1.200 1.000 1.000 1.000 1.000
produzione di mqsus
Valore in euro suolo
ceduto per mqsus
300/2.64=
E 113.63
250/2.95=
84.74
200/3.34=
59.88
225/3.42=
65.78
225/3.84=
58.59
225/4.70=
47.87
SECONDI
INDICATORI
Rientro finanziario E. 500 E. 250 E. 200 E. 275 E. 275 E. 275
di mqsus
Di cui
Al promotore: profitto=50%
E 250 125 100 135 135 135
Fiscalità generale E 250 125 100 135 135 135
Misuratore: valore
suolo ceduto, su profitti
%
113.63/250=
0.45
84.74/125=
0.67
59.88/100=
0.59
65.78/135=
0.48
58.59/135=
0.43
47.87/135.00=
0.35
Dedotte dagli Indicatori, conseguono le valutazioni che si espongono.
E.2.2 Valutazioni concernenti l’equità
E.2.2.A Valore suolo ceduto verso prezzo di mercato del suolo: Si riscontra bilanciamento dei valori finanziari
in euro che la disciplina urbanistica riconosce ai cespiti immobiliari, comportanti cessione gratuita
e consensuale al patrimonio comunale, nelle differenziate parti della struttura urbanistica, con il loro
presunto prezzo nel mercato immobiliare locale.
65

Prezzo presunto in
Euro di mq di suolo
Valore Euro suolo ceduto
100 70 40 40 30 25
113.63 84.74 59.88 65.78 58.59 47.87
Il suolo ceduto consensualmente e volontariamente, per effetto della regolamentazione sancita attraverso
la proposta di Puc, viene compensato a prezzi equi, con riferimento al loro valore presunto
di mercato. Il leggero scostamento tra presunto valore di mercato e valore riconosciuto si motiva con
riferimento all’impegno da riporre nel procedimento amministrativo attraverso cui si rende operativa
la trasformazione urbanistica.
E.2.2.B Consistenza della edificabilità verso consistenza dei suoli ceduti :
Diminuendo la consistenza della edificabilità resa ammissibile, si riduce la consistenza dei suoli ceduti,
e quindi del valore finanziario degli stessi.
Jt priv. netta + incent. 0.26 0.20 0.14 0.09 0.07 0.05
%St ceduta
68.80%St 59.12%St 46.80%St 36.80%St 32.80%St 29.50%St
compreso Ft
E.2.2.C Benefici privati e pubblici
Vantaggio pubblico conseguente da profitto privato : Il profitto conseguente da azione di promotore dà luogo a
vantaggi pubblici rappresentati dalla fiscalità generale, dall’incremento del valore del patrimonio pubblico,
dall’occupazione temporanea nel tempo di produzione dei manufatti, dall’occupazione permanente
resa possibile dall’attivit. Il vantaggio privato è ravvisato dall’utile netto di impresa, definito profitto. A-
liquota del profitto viene ceduta al patrimonio comunale nella forma di cessione gratuita e consensuale
di cespiti immobiliari.
Misuratore: valore
suolo ceduto, su profitti
%
113.63/250=
0.45
84.74/125=
0.67
59.88/100=
0.59
65.78/135=
0.48
58.59/135=
0.43
47.87/135.00=
0.35
E.2.3 Valutazioni concernenti l’efficienza
Si vuole dimostrare la razionalità della invarianza delle consistenze di superficie non edificabile ceduta
al patrimonio comunale, pur nel variare della consistenza di edificabilità del suolo, tra i comparti
66

del tipo Cd.1 in rapporto alla posizione. L’edificabilità Jt è assunta, non variabile. Lo standard è assunto,
non variabile. La Ft, superfici per tratte di viabilità, è assunta, non variabile. La Se del comparto
Cd.1.1, centrale va assunta come non variabile. Può variare la consistenza di Superficie non edificabile
ceduta al patrimonio comunale.
Qualora nei comparti del tipo Cd1.2 e del tipo Cd1.3 venisse ridotta questa St di Sne, con convergenza
sul parametro misuratore 2.64 di cui al comparto Cd1.1, , conseguirebbe quanto segue:
E.2.3.1 La Sne del Cd1.2 potrebbe scendere da 3.400 a 2700, con Tot. standard + Sne=5.200. Il parametro
misuratore si riduce da 2.95 a 2.60. Il valore in euro del mq di suolo ceduto per mqsus ammissibile
salirebbe ad euro 96.15. Qualora la Sne del Cd1.2 scendesse da 2.700 a mq 2000, con Tot
standard + Sne = mq 4.500, il parametro misuratore si ridurrebbe da 2.60 a 2.25. Il valore in euro del
mq di suolo ceduto per mqsus ammissibile salirebbe ad euro 111.11, approssimandosi nettamente al
valore di euro 113.63 che si riscontra con riferimento al comparto Cd.1.1. La Sne del Cd1.3 dovrebbe
scendere da 3.400 a 1.500. Invariata è la St per standard = mq. 1.300. Il Tot. standard + Sne=2.800.
Il parametro misuratore si riduce da 3.34 a 2.00 (2.800/1400=2,00).
Il valore in euro del mq di suolo ceduto per mqsus salirebbe ad euro 100.00 (200/2.00=100.00), approssimandosi
nettamente al valore di euro 113.63 che si riscontra con riferimento al comparto
Cd.1.1.
E.2.3.2 Tuttavia la possibile variazione della Sne da cedere al patrimonio comunale va valutata rapportando
il valore in euro del suolo ceduto per mqsus con il prezzo presunto del mq di suolo nelle differenziate
posizioni. Nei comparti del tipo Cd1.1, il misuratore acquisisce intensità di 1.13; nei comparti
del tipo Cd1.2, il misuratore acquisisce intensità di 1.12, con prezzo presunto del suolo pari ad euro
75.00; nei comparti del tipo Cd1.3, il misuratore acquisisce intensità di 1.19, con prezzo presunto del
suolo pari ad euro 50.00. Nella zona omogenea del tipo B1 centrale o semicentrale, il misuratore acquisisce
intensità di 1.31, con prezzo presunto del suolo pari ad euro 50.00; nella zona omogenea del
tipo B2 centrale o semicentrale, il misuratore acquisisce intensità di 1.20, con prezzo presunto del suolo
pari ad euro 40.00; nella zona omogenea del tipo B1/B2 centrale o semicentrale, il misuratore acquisisce
intensità di 1.27, con prezzo presunto del suolo pari ad euro 25.00.
67

La convergenza che si riscontra, nei rapporti tra valore in euro del suolo ceduto per mqsus con il
costo presunto del mq di suolo nelle differenziate posizioni, testimonia la validità della invarianza della
Sne, superficie non edificabile, assunta nelle NTA e proposta nella Tabella.
Peraltro il ridursi della consistenza di Superficie non edificabile ceduta gratuitamente e consensualmente
al patrimonio comunale, avendo quali invarianti i fabbisogni – obiettivo di spazi per attrezzatura
di città e spazi pubblici calibrati da standard integranti l’uso abitativo, contrasterebbe con il contenimento
del consumo di suolo, dovendosi prevedere usi monovalenti aggiuntivi a Sne sita nei comparti
di consistenza tale da bilanciare i fabbisogni obiettivo.
E.2.4 Cessione di cespiti immobiliari n z.o. del tipo B
L’annullarsi della cessione di superficie non edificabile al ridursi della edificabilità Jt, come effettuato
nelle zone omogenee del tipo B, viene motivata dalla convergenza degli indicatori risultanti dal
rapporto tra il valore in euro del suolo ceduto per mqsus, con il prezzo presunto del mq di suolo nelle
differenziate posizioni.. La cessione obbligatoria di spazio a destinazione pubblica calibrato da standard
per bassa densità edilizia configura nella z.o. del tipo B il vantaggio pubblico conseguibile.
E.3 INDICE ORDINARIO DI EDIFICABILITÀ AMMISSIBILE ED INCENTIVAZIONE
E.3.1 Comparti Cd1 e zone B1-B2, comparazione ****
I suoli acquisiti al patrimonio comunale per la produzione degli spazi di socializzazione componenti la città pubblica
E.3.1.A Caso A, 10.000 mqst (1 ha) :
indicatori dedotti dall’edificabilità ordinaria ammissibile a titolarità privata
Comparto Zona B
Jt ordinaria
(mqsus/mqst)
St=10.000mqst Cd1.1 centrale Cd1.2 semicentrale
Cd1.3 periferico B1 centrale
o semicent
B2 centrale o
semicent
B1/B2 periferico
0,20 0,16 0,12 0,09 0,07 0,05
Tot Sus (mqsus) 2.000 1.600 1.200 900 700 500
Residenza (min 70%)
(mqsus)
Terziario (max 30%)
(mqsus)
1.400 1.120 840 900 700 500
600 480 360 - - -
68

N° ab/ha (30mqsus/ab) 46 37 28 30 23 17
Standard res min
1.288
1.036
784
1.680
1.288
952
(mqst)
(28mq/ab)
(28mq/ab)
(28mq/ab)
[(2x28)/ab]
[(2x28)/ab]
[(2x28)/ab]
Standard ter min
480
384
288
- - -
(mqst)
(0.8mqxSus)
(0.8mqxSus)
(0.8mqxSus)
Tot Standard
1.768
1.420
1.072
1.680
1.288
952
(mqst)
(14,6%St)
(11,6%St)
(8,7%St)
(13%St)
(10%St)
(7,3%St)
Superficie non edifica-
3.400
3.400
3.400
- - -
bile Sne ceduta al Co-
(34%St di cui 20%
(34%St di cui
(34%St di cui 20%
mune (mqst)
si stima per viabili-
20% si stima
si stima per viabili-
tà)
per viabilità)
tà)
Ft o viabilità
2.000
2.000
2.000
1.500
1.500
1.500
(mqst)
(20% St)
(20% St)
(20% St)
(15% St)
(15% St)
(15% St)
Tot Standard + Sne
compreso Ft (mqst)
5.168 4.820 4.472 3.180 2.788 2.452
%St ceduta
compreso Ft
51,6%St 48,2%St 44.7%St 46.8%St 42.8%St 39.5%St
INDICATORI
mqSt ceduti per
5.168/2.000=
4.820/1.600=
4.472/1.200=
3.180/900=
2.788/700=
2.452/500=
mqsus ammissibile
2.58mqst/mqsus
3.01mqst/mqsus
3.72mqst/mqsus
3.53mqst/mqsus
3.98mqsus/mqst
4.90mqsus/mqst
Prezzo presunto mqsus
nel merc.
Incidenza suolo su
valore mqsus (15%)
Costo presunto di suolo
nel merc.
2.000 €/mqsus 1.700 €/mqsus 1.400 €/mqsus 1.500 €/mqsus 1.500 €/mqsus 1.500 €/mqsus
300 €/mqsus 250 €/mqsus 200 €/mqsus 225 €/mqsus 225 €/mqsus 225 €/mqsus
100 €/mqst 70 €/mqst 40 €/mqst 40 €/mqst 30 €/mqst 25 €/mqst
Valore suolo ceduto
300/2.58=
250/3.01=
200/3.72=
225/3.53=
225/3.98=
225/4.90=
per mqsus
116 €/mqst
83 €/mqst
54 €/mqst
64 €/mqst
56 €/mqst
46 €/mqst
69

E.3.1.B Caso B, 10.000 mqst (1 ha) :
indicatori dedotti dall’edificabilità ordinaria ammissibile a titolarità privata, incrementata
per la produzione di alloggi sociali da parte dell’operatore privato
Comparto
Zona B
St=10.000mqst
Cd1.1
centrale
Cd1.2 semicentrale
Cd1.3 periferico
B1 centrale
o semicent
B2 centrale o
semicent
B1/B2 periferico
Jt ordinaria
(mqsus/mqst)
Jt ordinaria incrementata***
(mqsus/mqst)
0,20 0,16 0,12 0,09 0,07 0,05
0,23 0,18 0,14 0,09 0,07 0,05
Tot Sus (mqsus) 2.300 1.800 1.400 900 700 500
Residenza (min 70%)
(mqsus)
Terziario (max 30%)
(mqsus)
1.610 1.260 980 900 700 500
690 540 420 - - -
N° ab/ha (30mqsus/ab) 54 42 33 30 23 17
Standard res min
(mqst)
1.512
(28mq/ab)
1.176
(28mq/ab)
924
(28mq/ab)
1.680
[(2x28)/ab]
1.288
[(2x28)/ab]
952
[(2x28)/ab]
Standard ter min
552
432
336
- - -
(mqst)
(0.8mqxSus) (0.8mqxSus) (0.8mqxSus)
Tot Standard (mqst) 2.064 (21%St) 1.608 (16,0%St) 1.260 (13%St) 1.680 (17%St) 1.288 (13%St) 952 (9.5%St)
Superficie non edificabile
3.400
3.400
3.400
- - -
Sne ceduta al Co-
mune (mqst)
(34%St di cui 20%
si stima per viabilità)
(34%St di cui
20% si stima
per viabilità)
(34%St di cui 20%
si stima per viabilità)
Ft o viabilità (mqst) 2.000 (20% St) 2.000 (20% St) 2.000 (20% St) 1.500 (15% St) 1.500 (15% St) 1.500 (15% St)
Tot Standard + Sne
compreso Ft (mqst)
5.464 5.008 4.660 3.180 2.788 2.452
%St ceduta
compreso Ft
54%St 50%St 47%St 32%St 28%St 25%St
INDICATORI
70

mqSt ceduti per
mqsus ammissibile
Prezzo presunto mqsus
nel merc.
5.464/2.300= 5.508/1.800= 4.660/1.400= 3.180/900= 2.788/700=
2.37mqst/mqsus 3.06mqst/mqsus 3.32mqst/mqsus 3.53mqst/mqsus 3.98mqsus/mqst
2.452/500=
4.90mqsus/mqst
2.000 €/mqsus 1.700 €/mqsus 1.400 €/mqsus 1.500 €/mqsus 1.500 €/mqsus 1.500 €/mqsus
Incidenza suolo su
valore mqsus (15%)
Costo presunto di suolo
nel merc.
300 €/mqsus 250 €/mqsus 200 €/mqsus 225 €/mqsus 225 €/mqsus 225 €/mqsus
100 €/mqst 70 €/mqst 40 €/mqst 40 €/mqst 30 €/mqst 25 €/mqst
Valore suolo ceduto
per mqsus
300/2.37=
126 €/mqst
250/3.06=
82 €/mqst
200/3.32=
60 €/mqst
225/3.53=
64 €/mqst
225/3.98=
56 €/mqst
225/4.90=
46 €/mqst
**** l’incremento di edificabilità per i comparti del tipo Cd1.1 (centrali), Cd1.2 (semicentrali) e Cd1.3 (periferici) si
distingue in due componenti: la prima correlata alla produzione di alloggi sociali da parte dell’operatore privato per circa
metà dell’edificabilità residenziale assentita (+0,03 mqsus/mqst per Cd1.1 e +0,02mqsus/mqst per Cd1.2 e Cd1.3),
la seconda correlata alla cessione al comune di quota parte della superficie edificabile Se per realizzare residenze sociali a
titolarità comunale (+0,03 mqsus/mqst per Cd1.1 e +0,02mqsus/mqst per Cd1.2, sono esclusi i Comparti Cd1.3).
Nel caso B si è considerata soltanto la prima componente.
Dalle ultime due righe di ciascuna Tabella si evince la conferma del bilanciamento tra il valore finanziario
in euro che la disciplina urbanistica riconosce ai cespiti immobiliari comportanti cessione
gratuita e consensuale al patrimonio comunale, nelle differenziate parti della struttura urbanistica, ed il
loro presunto prezzo nel mercato immobiliare locale .
Il suolo ceduto consensualmente e volontariamente, per effetto della regolamentazione sancita attraverso
la proposta di Puc, con riferimento alla consistenza della edificabilità resa ammissibile nelle
posizioni, e per effetto della consistenza dei beni di cessione, viene compensato a prezzi equi, con riferimento
al loro valore presunto di mercato.
Il leggero scostamento tra presunto valore di mercato e valore riconosciuto si motiva con riferimento
all’impegno da riporre nel procedimento amministrativo attraverso cui si rende operativa la trasformazione
urbanistica. Questo scostamento o differenziale varia tra i casi A e B, evidenziandosi la
convenienza alla trasformazione urbanistica mediante attuazione compartuale con indice di edificabilità
ordinaria ammissibile nel caso A, incremento appetibile di convenienza nel caso B, dove la premiali-
71

tà urbanistica richiede ai promotori privati offerta di alloggi a canone sociale. In sintesi l’incremento
di edificabilità per cessione di suolo al Comune appare di modesta efficacia, pur confermandosi la
congruità con i valori di mercato del suolo ceduto per mq di superficie di solaio assentibile.
F
Il PIANO “MANCATO”
La proposta di PUC redatta per il comune di Capaccio Paestum, acquisita dalla Giunta e pubblicata
con divulgazione nella rete web nel Febbraio 2011, ha suscitato critiche molteplici, rese esplicite e formalizzate
attraverso le Osservazioni.
Su mandato dell’Amministrazione competente in quella stagione, si è enunciato parere graficizzato
e motivato sulle 562 osservazioni pervenute. I lineamenti generali e specifici del parere sono riportati
nella Parte Sesta della bozza di volume “2012, Capaccio Paestum: la proposta di Piano Urbanistico
Comunale”, consultabile sul sito www.fforteprof.net.
F.1 I nodi concettuali di ruolo generale richiamati nelle osservazioni sono risultati :
- la correlazione tra proposta di PUC e Indirizzi approvati con delibera consiliare n. 65 del
21/07/2008.
- le modalità di interpretazione delle disposizioni dettare attraverso il DM 2 Aprile 1968, n. 1444.
- l’efficacia della proposta di PTCP della Provincia di Salerno, e della proposta di piano adottata
dall’Autorità di Bacino Interregionale del Sele .
- i contenuti del Rapporto Ambientale dedotto dal procedimento svolto di Valutazione Ambientale
Strategica integrata con la Valutazione di Incidenza.
Si è riscontrato che le argomentazioni esposte nelle Osservazioni di ruolo generale hanno teso a
trasfigurare attraverso il cinismo della volontà i contenuti della proposta, evidenziando presunte fragilità
tali da condurre a ritenere auspicabile la sua complessiva riformulazione.
F.2 La trattazione svolta nel parere espresso sulle singole Osservazioni, ed illustrate nel “Libro sui
Pareri” trasmesso all’Amministrazione comunale nel Febbraio 2012, ha evidenziato l’inconsistenza
delle tesi esposte nelle osservazioni.
72

Con riferimento al Rapporto Ambientale Definitivo integrato con lo Studio di Valutazione di Incidenza,
pubblicato sul sito web comunale nei tomi di testo e cartografici che lo conformano, può ritenersi
che la procedura dialogica fondata su conoscenza acquisita del contenuto e conseguente osservazione
non abbia riscontrato positivi risultati. Specifici rimandi al Rapporto Ambientale, che ne testimonino
acquisita conoscenza, non si sono riscontrati nelle osservazioni proposte dai soggetti operanti
o su base individuale, o in rappresentanza di forme organizzate di interessi. In un estremamente contenuto
numero di osservazioni si ritrovano generici richiami al Rapporto Ambientale.
Ancor più grave è apparsa la latitanza dei soggetti dichiarati dalla Regione interlocutori privilegiati
del procedimento Vas e Via, che non hanno ritenuto opportuno interloquire attraverso osservazione
nel corso del procedimento istruttorio.
Questa latitanza nel fronteggiare il dialogo interistituzionale accomuna le differenziate territorialità
che connotano la Repubblica, come evidenziato nel corso degli approfondimenti svolti in molteplici
convegni nazionali.
Andrebbe di conseguenza sancito nella legislazione che la latitanza nel procedimento dialogico corrisponda
ad “assenso” sulle proposizioni pubblicate, onde dare positivo riscontro alla “democrazia
delle responsabilità”.
Hanno vinto le consuete retoriche sul vantaggio di pochi, la banalizzazione del futuro attraverso la
disastrologia delle cementificazioni, il terrorismo giudiziario, pervenendosi al “piano mancato”. Si è
dissolto un complesso processo locale di definizione di politiche urbane, razionali e socializzanti. Ha
ancora una volta vinto la rendita immobiliare, con l’accantonamento delle regole perequative che a-
vrebbero consentito la acquisizione gratuita e consensuale al patrimonio pubblico di circa duecento ettari
ad uso di parchi, giardini, attrezzature urbane.
La libertà e le regole democratiche assicurateci dalla Costituzione della nostra Repubblica legittimano
la riformulazione delle proposizioni, la revoca degli atti amministrativi, l’approfondimento di
una nuova proposta di piano urbanistico comunale. Sui valutatori operanti negli anni che verranno
graverà il giudizio sulla sostenibilità complessa del mutamento istituzionale.
E’ da auspicare il successo della nuova decisionalità urbanistica che caratterizzerà l’operato
dell’Amministrazione comunale eletta dal popolo. Ed onde perseguirlo, va richiamato il ruolo che dovrebbe
attribuirsi all’ideazione e creazione di regole perequative innovative in rapporto a quanto sperimentato,
contribuendo a diramare le incertezze che sempre accompagnano l’innovazione.
73

G. LA CRITICA AI SISTEMI DI ATTUAZIONE FONDATI SULLA PEREQUAZIONE
Il Sole 24 ORE dal Febbraio 2012 ha intrapreso azioni volte a sostenere politiche per la cultura.
dall’articolo di Pier Luigi Sacco, in Il Sole
24ORE di Domenica 4 Marzo 2012, n. 63,
pg. 21, inserto Domenicale, prima pagina
Armando Massarenti sul Sole 24 ORE di
Domenica 11 Marzo 2012, nel richiamare
Arthur Schopenhauer, ci ha ricordato i rischi
che incombono su chi in Italia voglia anche oggi
porre domande sul futuro.
MA LA CULTURA PUO’ ESPLICITARSI CON PRATICHE CONNOTATE DA
CONFORMISMO, O ERESIA
Tra presunto “neoliberismo” e presunto “pluralismo”, tuttora si ricerca l’indispensabile laborioso
equilibrio tra la Repubblica dei Poteri Centrali costituzionalmente tutelati, ed i valori
propri all’autonomia, seppur frequentemente travolti dagli arrangiamenti locali
Saskia Sassen in “On urban capabilities” in “The future of the City”, ha approfondito scenari urbani
presumibili nei quali la negoziazione tra poteri ne conforma il motore trainante, ed altresì il futuro
presumibile ruolo.
Ma persiste nel contesto italiano la concezione totalizzante del processo sociale e culturale, evocata
nella retorica concernente la cultura allorquando riferita al paesaggio, collaterale alle tesi critiche concernenti
la presunta deriva “neoliberista” delle scelte urbanistiche fondate sul criterio cooperativo, o
“il decidere insieme”.
Con un’efficace critica Edoardo Salzano evidenzia i presunti mali che conseguono da scelte definite
“neoliberiste” incidenti nella prassi urbanistica, quali la perequazione urbanistica, o i diritti immobiliari.
(in “Ve l’avevo già detto” su Eddyburg.it, del 17/02/2012).
Si scrive: “ Non avrà la cultura urbanistica ufficiale legittimato ..il modello neoliberista?
A mio parere sì, in particolare con l’appoggio, o addirittura l’invenzione, di pratiche e di parole d’ordine che hanno
legittimato le ideologie da cui hanno tratto alimento (quali,ndr) l’urbanistica contrattata (o concertata) come strumento
74

per sottrarre il rapporto tra il pubblico (l’ente territoriale elettivo) ed il privato (immobiliarista o proprietario) alla trasparenza
e alla subordinazione del secondo al primo; la perequazione e la compensazione come riconoscimento,
premio o incentivo alla formazione di plusvalori fondiari; i “programmi speciali” e gli “accordi
di programma” in deroga alla pianificazione ordinaria; ed infine i “diritti edificatori”, mera invenzione degli urbanisti
(Prg di Roma) …”
Le tesi ci appaiono nostalgiche dell’età dell’oro, ravvisate negli anni sessanta e nelle politiche pubbliche,
sindacali, universitarie, ed anche urbanistiche che li hanno caratterizzati, assunti come positiva
manifestazione della intrapresa modernizzazione della società, del lavoro, dell’urbanistica. Non pongono
dubbi sui vuoti che le regole pubbliche non colmano, e che rendono ammissibile la libertà razionale
che ricerca le rendite.
Le “Mani sulla Città”, lo straordinario film di Francesco Rosi, che ben interpreta quella cultura, appare
come l’ordinaria condizione della città contemporanea, senza evidenziare la data della sua edizione,
il 1962. Non si considera che dal “Ferito a morte” di La Capria è trascorso un cinquantennio.
Negli anni che viviamo il sistema produttivo, ed il settore edilizio, sono in crisi.
Si riscontrano valori immobiliari calanti, transazioni calanti, inique rendite di patrimonio sostenute
da politiche di tutela, e migliaia di lavoratori espulsi dal lavoro che subiscono i traumi della cassa integrazione,
frequentemente privi di sussidi e possibilità di reimpiego.
è il titolo dell’articolo di Giorgio Pogliotti,
in Il Sole 24 ORE di domenica 4 Marzo
2012, IMPRESA & TERRITORI, pg 15
Come se non sapessimo del travagliato evolversi delle idee nella cultura globale, e della volontà necessaria
nel perseguire nella costruzione dell’Unione Europea.
Come se non sapessimo della riforma avvenuta del Titolo Quinto della nostra Costituzione , del
condominio di poteri che connota i suoli d’Italia nello stato regionalizzato e del pluralismo perverso
che ne soffoca l’operosità, della legislazione per il governo del territorio varata nelle regioni, delle tantissime
realtà locali in cui le città sono difese e rispettate attraverso l’impegno dei tanti amministratori
di città, di imprenditori e addetti al prodotto edilizio, accomunati da attenzione all’insediamento storico,
recente, o di nuova formazione, ed ispirati da valori comuni, prioritario tra questi il valore della
libertà, della dignità della persona e del solidarismo.
75

Va al contrario affermato che la condivisione ricercata tra funzione pubblica e formazione di ricchezza
privata può risultare ispirata a valori comuni, prioritario tra questi il valore della libertà, della
dignità della persona, del solidarismo, del coinvolgimento, della sostenibilità condivisa e non elittaria,
della buona urbanistica. La “società plurale”, che connota la contemporaneità, rende possibile
l’affermarsi di modalità originali di azione plurima, cui attribuire coerenza attraverso la codificazione di
strategia del mutamento complesso. E’ compito della società civile e politica fare in modo che le forme
organizzative che assume il partenariato non conformino “comitati di affari”, o “di malaffare”,
come su motivazioni ideologiche si è teso a proporne con immagini denigranti il laborioso processo
di condivisione e accordo. E l’amministrazione della giustizia può ben ricondurre in idonei alvei eventuali
distorsioni.
Questa strategia si fonda sul superamento delle consuete antitesi pubblico-privato, in Campania
fortemente radicate, dando un nuovo significato alla concezione del “prossimo” e dell’ “altro”, coinvolgendo
molteplici soggetti nella costruzione del futuro. La strategia sagace di decisione, condizionata
da condizioni di scarsità nella crisi, nell’esercizio delle responsabilità plurime attribuite dalla legislazione
agli enti territoriali dovrebbe operare sulla trasversalità di funzioni amministrative incidenti su
settori dell’organizzazione del governo del territorio.
La procedura per la conoscenza si configura quindi come un processo dinamico di valutazione delle
relazioni spaziali degli elementi (i beni) e degli attori (gli utilizzatori), da condurre a diversi livelli simultaneamente,
e quindi con riferimento al singolo oggetto, ed altresì con riferimento al sistema complesso, nei
modi e con i caratteri che la distinguono.
La destrutturazione in atto potrebbe porsi quale opportunità, per riproporre la cultura degli spazi
urbani, con responsabile preventiva definizione nei piani urbanistici. La perequazione urbanistica dà
speranza per l’affermarsi di tali positivi stili di politica pubblica e di vita (9).
N O T E
1. Sentenza del TAR Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), n. 00318/2012
REG.PROV.COLL. N. 00882/2006 REG.RIC, depositata in segreteria il 22/02/2012, magistrati Luigi Antonio
Esposito Presidente, Ferdinando Minichini, Consigliere, Giovanni Sabato, Consigliere, Estensore.
76

Sentenza richiamata nel sito www.Pausania.it, bimestrale informatico diretto da Paolo Urbani, rivista giuridica di Urbanistica,
Ambiente, Lavori Pubblici, Enti Locali, con il titolo “Le scelte urbanistiche non sono sindacabili nel merito”,
scritto da Administrator il 25 Giugno 2012 con la seguente sintesi “Non è sindacabile dal giudice amministrativo il sovradimensionamento
degli standard urbanistici operato dal comune atteso che questo è espressione di scelte discrezionali operate dall’ente in sede di esercizio
di funzioni urbanistiche”
SINTESI della Sentenza
Il ricorso verte sulla legittimità degli atti relativi all’adozione del PUC di Avellino. Si ritiene attraverso la sentenza infondato
il ricorso.
Le motivazioni sono esposte nei punti III/1-III/2-III/3-III/4-III/5-III/6-III/7-III/8. Si riportano quelle che a
giudizio soggettivo si sono ritenute riflessioni di ruolo generale.
“Non è consentito a questo giudice effettuare un penetrante sindacato sulle scelte di carattere discrezionale operate
dall’Ente territoriale in sede urbanistica (v. T.A.R. Lombardia Brescia, 23 Aprile 2002, n. 783). Il sovradimensionamento
dello standard (pari a 40 mq/ab.), rispetto al limite minimo di conio legale, è suffragato da adeguata motivazione,
come si evince da pag 109 della Relazione esplicativa. Non sono ammissibili al vaglio giurisdizionale quei profili di censura
che attengono alla pretesa illogicità della contestata disciplina urbanistica in materia di standard per l’ubicazione e
l’enorme estensione delle aree da espropriare… fermo restando che il ricorso al metodo perequativo consente di ipotizzare
un notevole abbattimento dei costi di acquisizione delle aree;
“ In sede di formazione degli strumenti di pianificazione generale il comune è tenuto a fornire una specifica motivazione
in ordine alle ragioni del superamento degli standard di cui al d.m. 2 Aprile 1968 n. 1444.
Tale motivazione tuttavia deve essere riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento
…(cfr. T.A.R. Puglia Lecce, sez I, 25 Gennaio 2007, n. 162; v. anche Adunanza Plenaria n.
24/99).
E’ ammissibile il rinvio a fase successiva di programmazione attuativa della determinazione della determinazione
della quota di edilizia residenziale pubblica”.
Si richiama quanto confermato dal Consiglio di Stato, sez IV, 16 Febbraio 2011, n. 1015) che ha dichiarato nella
sentenza “Le scelte effettuate dalla p.a. in sede di formazione ed approvazione dello strumento urbanistico generale sono accompagnate da
un’amplissima valutazione discrezionale: dette scelte quindi appaiono insindacabili nel merito e sono per ciò stesso attaccabili solo per errori
di fatto, per abnormità e irrazionalità delle stesse” .
Si richiama la Sentenza n. 1492 del T.A.R. Liguria, del 21 Novembre 2005.
La Sentenza citata evidenzia che, con riferimento a zone del tipo G e del tipo F destinate ad accogliere attrezzature
di interesse generale e comunali partecipi di disciplina compartuale ad edificabilità dettata da indice territoriale omogeneo
pari a 0.15 mq/mq per tutte le aree - che genera un meccanismo di compensazione volto a perequare il valore fondiario
dei terreni - non si giustifica la necessità di indennizzare la reiterazione dei vincoli scaduti.
Si evidenzia che “le previsioni perequative escludono i vincoli di inedificabilità ancorchè contemplino una
edificabilità fuori sito”.
77

“Si deve quindi concludere, secondo l’orientamento giurisprudenziale che ormai si delinea con nettezza, che il riconoscimento
di edificabilità in sede perequativa esclude la ricorrenza del vincolo di inedificabilità e quindi
l’applicabilità del relativo regime di tutela” (pg.13).
Si richiama la Sentenza del Consiglio di Stato, sez IV, del 13 Luglio 2010, n. 4545 concernente il PRG del Comune
di Roma, con riferimento alla legittimità dell’amministrazione “consensuale e concordata”. E se ne cita
l’argomentazione “E’ proprio la natura facoltativa degli istituti perequativi de quibus, nel senso che la loro applicazione è rimessa a una
libera scelta degli interessati, ad escludere che negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione della proprietà”.
Al punto III/6 , pag 21, si richiamano “riflessioni pretorie sul tema della perequazione urbanistica, senz’altro rassicuranti in ordine
alla conformità del metodo perequativo ai principi che informano l’ordinamento giuridico”, citando la pronuncia del T.A.R Emilia
Romagna, del 14 Gennaio 1999, n. 22; la sentenza della Corte Costituzionale del 20 maggio 1999, n. 179; la sentenza del
Consiglio di Stato, sez IV, del 16 Ottobre 2006, n. 6171; ; la sentenza del T.A.R. Salerno, sez I, del 5 luglio 2002, n. 670;
la sentenza del T.A.R Puglia Lecce, sez I, del 28 Aprile 2004, n. 2711; la sentenza del T.A.R. Lombardia Brescia del 20
Ottobre 2005, n. 1043; la sentenza del T.A.R Veneto Venezia, sez I, del 19 Maggio 2009, n. 1504; la sentenza del T.A.R
Veneto Venezia, sez I, del 10 Gennaio 2011, n. 11.
Si evidenzia che la scelta verso la pianificazione perequativa può anche non essere dettata da espresse previsioni
normative ricordando che pronunce della giurisprudenza amministrativa sono intervenute ancor prima delle leggi regionali
che hanno espressamente contemplato la perequazione. Il che conforta, ricordando il piano perequativo del comune
di Agerola, di cui al volume edito con Inu Edizioni nel 2005, distrutto dalla disposizione della Regione Campania
che nel 2003 in sede di istruttoria ha imposto l’espunsione delle regole perequative.
Di significativo rilievo appaiono le conclusioni di significato generale cui si perviene.
“ La perequazione urbanistica si ritiene in linea generale compatibile con i principi informatori dell’ordinamento giuridico
e soprattutto utile ai fini dell’acquisizione di aree a destinazione pubblica. Esso inoltre risponde ai principi di eguaglianza
sanciti dalla carta costituzionale. Il limite che emerge dalle citate pronuncie è che deve essere coerente con la e-
stensione delle singole proprietà non potendo avere una funzione redistributiva.
Si ritiene altresì che la perequazione non si ponga in insanabile contrasto con il principio di zonizzazione del territorio,
considerazione questa che costituisce il presupposto logico per l’affermazione della compatibilità della perequazione
con i principi di fondo che discendono dalla legislazione urbanistica e per ritenere non assimilabile la perequazione ad
un procedimento espropriativo”.
2. Sentenza del Consiglio di Stato, sez IV, del 10 maggio 2012, n. 2710, depositata in segreteria il 10 maggio
2012, magistrati Gaetano Trotta Presidente, Raffaele Greco Consigliere, Fabio Taormina Consigliere, Diego
Sabatino Consigliere, Oberdan Forlenza Consigliere, Estensore.
Sentenza richiamata nel sito www.Pausania.it, bimestrale informatico diretto da Paolo Urbani, rivista giuridica di Urbanistica,
Ambiente, Lavori Pubblici, Enti Locali, con il titolo “A proposito del potere comunale di conformazione dei
suoli”, scritto da Administrator Mercoledì 20 Giugno 2012, con la seguente sintesi “Il Consiglio di Stato sembra voler dilata-
78

e l’ambito del potere comunale di conformazione dei suoli ammettendo che il concetto di urbanistica non è limitato solo alla disciplina coordinata
della edificazione dei suoli ma che, per mezzo della disciplina della utilizzazione delle aree, realizza anche finalità economico-sociali della
comunità locale, nel quadro del rispetto e positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati”
SINTESI
Il ricorso verte sulla legittimità degli atti relativi all’adozione del P.R.G del Comune di Cortina D’Ampezzo. Si ritiene
attraverso la sentenza infondato il ricorso.
I motivi devono essere respinti stante la loro infondatezza.
79

3. Legge della Regione Campania del 22 Dicembre 2004, n. 16, estratto.
In Campania la LR n. 16/2004 all’art. 3, comma 3, sancisce:
La pianificazione comunale si attua mediante:
a) disposizioni strutturali, con validità a tempo indeterminato, tese ad individuare le linee fondamentali della trasformazione
a lungo termine del territorio…;
b) disposizioni programmatiche attuative, tese a definire gli interventi di trasformazione fisica e funzionale del territorio
in archi temporali limitati, correlati alla programmazione finanziaria dei bilanci annuali e pluriennali
dell’amministrazione.
Gli art.li 22 e 23 specificano gli strumenti attraverso cui prendono forma le disposizioni.
LR 22 Dicembre 2004, n. 16, Titolo Secondo, CAPO III, PIANIFICAZIONE URBANISTICA COMUNALE
Articolo 22, Strumenti urbanistici comunali .
1. Il comune esercita la pianificazione del territorio di sua competenza nel rispetto delle disposizioni legislative e regolamentari
vigenti e in coerenza con le previsioni della pianificazione territoriale regionale e provinciale.
2. Sono strumenti di pianificazione comunale: a) il piano urbanistico comunale - Puc; b) i piani urbanistici attuativi -
Pua; c) il regolamento urbanistico edilizio comunale - Ruec.
Articolo 23, Piano urbanistico comunale
1. Il piano urbanistico comunale - Puc - è lo strumento urbanistico generale del Comune e disciplina la tutela ambientale,
le trasformazioni urbanistiche ed edilizie dell’intero territorio comunale, anche mediante disposizioni a contenuto
conformativo del diritto di proprietà.
2. Il Puc, in coerenza con le disposizioni del Ptr e del Ptcp:
a) individua gli obiettivi da perseguire nel governo del territorio comunale e gli indirizzi per l’attuazione degli stessi;
b) definisce gli elementi del territorio urbano ed extraurbano raccordando la previsione di interventi di trasformazione
con le esigenze di salvaguardia delle risorse naturali, paesaggistico-ambientali, agro-silvo-pastorali e storicoculturali
disponibili, nonché i criteri per la valutazione degli effetti ambientali degli interventi stessi;
c) determina i fabbisogni insediativi e le priorità relative alle opere di urbanizzazione in conformità a quanto previsto
dall’articolo 18, comma 2, lettera b);
d) stabilisce la suddivisione del territorio comunale in zone omogenee, individuando le aree non suscettibili di
trasformazione;
e) indica le trasformazioni fisiche e funzionali ammissibili nelle singole zone, garantendo la tutela e la valorizzazione
dei centri storici nonché lo sviluppo sostenibile del territorio comunale;
f) promuove l’architettura contemporanea …..
4. Le limitazioni poste ad azioni sull’esistente patrimonio edilizio hanno assunto codifica congrua attraverso la definizione
degli interventi edilizi, come classificati nel D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, Testo unico delle disposizioni legislative
e regolamentari in materia edilizia (G.U. n. 245 del 20 ottobre 2001- s.o. n. 239), che si riporta.
82

PARTE I – Attività edilizia. TITOLO I - Disposizioni generali, Capo I - Attività edilizia
Art. 3 - Definizioni degli interventi edilizi
1. Ai fini del presente testo unico si intendono per:
a) "interventi di manutenzione ordinaria", gli interventi edilizi che riguardano le opere di riparazione, rinnovamento e
sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici
esistenti;
b) "interventi di manutenzione straordinaria", le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche
strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino
i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni di uso;
c) "interventi di restauro e di risanamento conservativo", gli interventi edilizi rivolti a conservare l'organismo edilizio e
ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali
e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili. Tali interventi comprendono
il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori
e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio;
d) "interventi di ristrutturazione edilizia", gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico
di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi
comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l’eliminazione, la modifica e
l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche
quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte
salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica;
e) "interventi di nuova costruzione", quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie
definite alle lettere precedenti. Sono comunque da considerarsi tali:
e.1) la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma
esistente, fermo restando, per gli interventi pertinenziali, quanto previsto alla lettera e.6);
e.2) gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal Comune;
e.3) la realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per pubblici servizi, che comporti la trasformazione in via
permanente di suolo inedificato;
e.4) l’installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione;
e.5) l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers,
case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e
simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee;
e.6) gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio
ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la
realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell’edificio principale;
83

e.7) la realizzazione di depositi di merci o di materiali, la realizzazione di impianti per attività produttive all'aperto ove
comportino l'esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato;
f) gli "interventi di ristrutturazione urbanistica", quelli rivolti a sostituire l'esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro
diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati
e della rete stradale.
2. Le definizioni di cui al comma 1 prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti
edilizi. Resta ferma la definizione di restauro prevista dall’articolo 29 del decreto legislativo n,42/2004
5. Legge 7 Agosto 1990, n. 241, CAPO III , Partecipazione al procedimento amministrativo
Art. 7, Comunicazione di avvio del procedimento
Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l'avvio del
procedimento stesso é comunicato, con le modalità previste dall'articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento
finale é destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. Ove parimenti non
sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti
individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l'amministrazione é tenuta a fornire loro, con le
stesse modalità, notizia dell'inizio del procedimento.
Nelle ipotesi di cui al comma primo resta salva la facoltà dell'amministrazione di adottare, anche prima della effettuazione
delle comunicazioni di cui al medesimo comma primo, provvedimenti cautelari.
Art. 8, Modalità e contenuti della comunicazione di avvio del procedimento
L'amministrazione provvede a dare notizia dell'avvio del procedimento mediante comunicazione personale.
Nella comunicazione debbono essere indicati:
- l'amministrazione competente;
- l'oggetto del procedimento promosso;
- l'ufficio e la persona responsabile del procedimento;
- bis) la data entro la quale, secondo i termini previsti dall'articolo 2, commi 2 o 3, deve concludersi il procedimento e i
rimedi esperibili in caso di inerzia dell'amministrazione;
- ter) nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa istanza;
- l'ufficio in cui si può prendere visione degli atti.
Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa,
l'amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui al comma secondo mediante forme di pubblicità idonee di
volta in volta stabilite dall'amministrazione medesima.
L'omissione di taluna delle comunicazioni prescritte può esser fatta valere solo dal soggetto nel cui interesse la comunicazione
é prevista.
84

Art. 9, Intervento nel procedimento
Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni
o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento.
6. Nel Manuale si propone quanto segue con riferimento alla perequazione, alla compensazione ed alla incentivazione
urbanistica
85

7. Il sistema perequativo delineato nel Piano Territoriale Regionale
Il testo
Fonte:
- Regione
Campania,
PTR,
- Documento
di Piano
2006,
- Indirizzi per
la perequazione
territoriale,
pg.
289-298.
86

87
Fonte:
- Regione Campania,
PTR,
- Documento di
Piano 2006,
- Indirizzi per la perequazione
territoriale,
pg. 289-
298.

88
Fonte:
- Regione Campania,
PTR,
- Documento di
Piano 2006,
- Indirizzi per la perequazione
territoriale,
pg. 289-
298.

89
Fonte:
- Regione Campania,
PTR,
- Documento di
Piano 2006,
- Indirizzi per la
perequazione
territoriale, pg.
289-298.

8. Le regole perequative dettate nel Piano
Territoriale di Coordinamento della Provincia
di Salerno, 2012
90

91
Le regole perequative dettate nel Piano
Territoriale di Coordinamento della Provincia
di Salerno, 2012

9. Bibliografia generale, redatta in collaborazione con il prof. Ezio Micelli, nel 2008, con successivi aggiornamenti
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* Francesco Forte (Napoli, 1939), architetto, iscritto all’Ordine Provinciale di Napoli al n. 617, ha concluso
nell’Ottobre del 2009 l’impegno accademico strutturato. Professore ordinario di Urbanistica nell’Università degli Studi
di Napoli Federico II dal 1991, ha diretto dal 1994 al 1998 il Seminario di Urbanistica Alberto Calza Bini. Ha promosso
l’istituzione del “Centro Interdipartimentale di Ricerca in Urbanistica Alberto Calza Bini” (CIRU), di cui ha assunto
la direzione fino al 2004. Dal 2004 al 2009 ha diretto il Dipartimento di Conservazione dei Beni Architettonici ed
Ambientali. Ha partecipato alla fondazione del corso di laurea specialistica in “Architettura-Città: Valutazioni e Progetto”
attivo dal 2007-2008 presso la Facoltà di Architettura di Napoli., assumendo la responsabilità didattica delle due
annualità del Laboratorio di Progettazione Urbanistica,, nonché dei corsi di Legislazione dei Beni Culturali e Diritto
Urbanistico. Ha insegnato in università europee e degli Stati Uniti. Ha assolto al ruolo di membro del collegio del dottorato
in “Metodi per la valutazione integrata dei beni architettonici ed ambientali”. Ha partecipato agli organi direttivi
dell’Istituto Nazionale di Urbanistica, di cui è socio effettivo. E’ socio dell’Icomos Italia.
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