Rivista n.3 stampabile - Dipartimento Funzione Pubblica

Rivista Quadrimestrale – Anno XIII - N. 3 / 2007
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA

Rivista Quadrimestrale - Anno XIII - N. 3/2007
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA

Foto di copertina: Palazzo Vidoni (secolo XVI)
Elaborazione grafica di Romualdo Chiesa

Anno XIII – N. 3 / 2007 – Nuova serie
FUNZIONE PUBBLICA
Periodico della Presidenza del Consiglio dei ministri
Dipartimento della funzione pubblica
Proprietà - Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della
funzione pubblica, in persona del ministro per le Riforme e le
Innovazioni nella Pubblica Amministrazione, Luigi Nicolais
Direttore responsabile - Maria Castrianni - Capo Ufficio stampa
Comitato scientifico - Danilo Del Gaizo - Capo Ufficio legislativo
- Ciro Esposito - Capo Dipartimento per l'innovazione e le
tecnologie
- Antonio Naddeo - Capo Dipartimento della funzione pubblica
Comitato tecnico di redazione - Luciano Cannerozzi de Grazia - Direttore Ufficio per gli affari
generali e per il personale
- Eugenio Gallozzi -Direttore Ufficio per le relazioni sindacali
delle pubbliche amministrazioni
- Pia Marconi - Direttore Ufficio per la semplificazione delle
norme e delle procedure
- Andrea Morichetti Franchi - Direttore Ispettorato
- Paola Paduano - Direttore Ufficio per la formazione del
personale delle pubbliche amministrazioni
- Francesca Russo - Direttore Ufficio per l'innovazione delle
pubbliche amministrazioni
- Francesco Verbaro - Direttore Ufficio per il personale delle
pubbliche amministrazioni
Redazione - Rossella Bocci, Romualdo Chiesa, Giselda Papitto - Funzionari
Ufficio stampa e documentazione
Direzione e redazione - Corso Vittorio Emanuele, 116, 00186 Roma
Telefono 06.6899.7565, fax 06.6899.7196
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l’articolo contenga la clausola “riproduzione riservata” richiesta dall’autore.
La responsabilità delle opinioni espresse negli articoli firmati è assunta dagli autori.
3

SOMMARIO
Editoriale, di Maria Castrianni 7
La modernizzazione della pubblica amministrazione. Parole d'ordine, obiettivi,
traguardi, di Luigi Nicolais 9
Una carta dei diritti e dei doveri della rete a fondamento di una politica globale
per lo sviluppo di Internet, di Beatrice Magnolfi 12
Società della conoscenza e formazione permanente dei dipendenti pubblici, di Gian
Piero Scanu 14
INTERVENTI 17
Anagrafe degli italiani residenti all'estero, di Ciro Esposito 19
Gli interventi del dipartimento della funzione pubblica sulla semplificazione
amministrativa, di Antonio Naddeo 25
Il ruolo del dipartimento della funzione pubblica nella programmazione 2007-
2013, di Paola Paduano 28
DOCUMENTI 37
Protocollo d’intesa tra il ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione e il presidente della Provincia autonoma di Trento per la
promozione della società dell’informazione e dell’innovazione digitale 39
Protocollo d’intesa tra il ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione ed il presidente della Corte dei conti per la realizzazione di
interventi di sviluppo dei sistemi informativi della Corte dei conti 42
Protocollo d’intesa tra il ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione e il presidente di Confindustria servizi innovativi e tecnologici 45
Protocollo d’intesa tra il ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione e il ministro dell’Interno per l’implementazione del sistema
informatico di gestione dell’AIRE (Anagrafe degli Italiani residenti all’estero) 48
Protocollo d’intesa tra il ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione, il ministro per gli Affari regionali e le autonomie locali, il
ministro dell’Economia e delle finanze, l’ANCI e l’UPI e le organizzazioni
sindacali per la valorizzazione della funzione dirigenziale svolta dai segretari
comunali 51
RUBRICHE 55
Risposte ai quesiti 57
Circolari e direttive 83
Normativa 89
Giurisprudenza, a cura di Rossella Bocci 117
Notizie in breve, a cura di Giselda Papitto 183
5
Pag.

EDITORIALE
7
di Maria Castrianni
I temi fondamentali affrontati in questo terzo numero della rivista, a chiusura dell’anno 2007,
sono quelli che più di ogni altro interessano il mondo assai complesso delle istituzioni pubbliche e
degli enti ed organismi da esse dipendenti o vigilati: dalla nuova visione sistemica che deve
presidiare la gestione delle politiche delle risorse umane alla qualità della regolazione primaria e
secondaria ai diversi livelli di governo, dall’utilizzo delle ITC nella reingegnerizzazione dei
processi produttivi (procedimenti/procedure) alla sempre maggiore attenzione prestata al sistema
della comunicazione istituzionale, dalla corretta applicazione dei “Codici di comportamento” alla
individuazione dei percorsi che riducano il fenomeno del precariato all’insegna di una più
qualificata presenza del personale nelle organizzazioni non-profit.
Questo numero risulta arricchito dalla voce non solo del vertice politico ma anche da quella della
dirigenza, che dimostra così di voler assumere un ruolo da protagonista nella costruzione di quella
che - come sottolinea il ministro Nicolais - è la più grande tra le imprese del Paese.
In tale contesto assume specifica rilevanza la nuova visione che i cittadini devono avere della
Pubblica Amministrazione: quella di una ricchezza da valorizzare, e non certamente di una “palla al
piede”del Sistema Italia.
Molto si è fatto. E diversi progetti hanno avuto l’apprezzamento di altri Paesi, soprattutto in sede
ONU. Tale traguardo si è potuto conseguire perché, anche nel settore della P.A., la creatività e
l’ingegno italiani riescono a dimostrare, anche a chi è scettico, che è molto alta la comprensione
della realtà amministrativa.
D’altra parte, occorre ricordare che dai tempi del progetto “Funzionalità ed Efficienza della
Pubblica Amministrazione”(progetto FEPA) promosso proprio dal Dipartimento della Funzione
Pubblica agli inizi degli anni ’90, ad oggi un solo leit-motiv ha guidato la mente degli innovatori
delle pubbliche istituzioni: quello di avere affrontato i problemi con un approccio sistemico. Il che
significa che si è avuto della P.A. una visione d’insieme, lavorando sull’adozione di misure
destinate a migliorare la regolazione sia di fonte primaria che di fonte secondaria, ma anche
ricorrendo a un complesso di azioni orientate a migliorare l’organizzazione e il sistema dei processi
lavorativi. Avere una visione sistemica dei problemi gestionali significa costruire una cultura
manageriale diversa rispetto a quella del passato, fondata sul principio del dialogo interistituzionale
e sulla coscienza dei diversi ruoli che hanno le dirigenze, da quella che ha la responsabilità della
programmazione a quelle che hanno l’obbligo della gestione e del controllo.
L’impegno del Dipartimento della Funzione Pubblica continua a concretarsi nel realizzare un
complesso di progetti che si propongono di dare al cittadino, così come al sistema delle imprese,
risposte adeguate alle istanze di tutela dei diritti civili così come di quelli sociali ed economici.

LA MODERNIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE.
PAROLE D'ORDINE, OBIETTIVI, TRAGUARDI
9
di Luigi Nicolais ∗
A un anno e mezzo dall’insediamento del Governo, si impone un primo bilancio della nostra
azione in materia di innovazione. Non tanto e non solo perché la scadenza temporale esiga un
rendiconto puntuale, cosa, peraltro, doverosa in ogni caso, quanto piuttosto perché l’abitudine alla
valutazione dell’operato di chi gestisce e di chi governa è, a mio avviso, condizione essenziale
dell’affermazione delle regole condivise del vivere democratico.
Dunque, partiamo da qui, dall’esigenza di valutazione che, con la trasparenza, il merito e
l’innovazione, costituiscono un nuovo set di parole d’ordine: pilastri di un’idea di modernizzazione
del Paese, altrimenti monca, che è, in sé, il vero punto di discontinuità tra questo Governo e il
passato.
Oggi vogliamo incoraggiare una nuova stagione dell’Italia dell’innovazione: un’innovazione che
è, insieme, strumento e obiettivo, percorso e meta. Sullo sfondo, il traguardo possibile di una
cittadinanza piena e partecipata, di una rivalutazione dei tempi della quotidianità, di una democrazia
non virtuale ma viva.
Un Paese moderno è quello che fa, della conoscenza, il punto di forza per il rilancio, per lo
sviluppo, per il recupero di competitività su scala nazionale e internazionale. Per questo, sono così
essenziali politiche ispirate alla rilevanza dell’innovazione e del sapere.
In questo quadro, le tecnologie informatiche e telematiche (ICT) assumono un ruolo
determinante nell’evoluzione dell’amministrazione pubblica, in quanto agevolano la trasformazione
dei processi amministrativi e, dunque, l’applicazione di norme innovative.
Le ICT favoriscono un decentramento di potere che, aumentando la partecipazione dei singoli,
impone profonde trasformazioni alle pubbliche amministrazioni. L’e-government, da un lato,
consente di superare il divario tra innovazione tecnologica e innovazione amministrativa e,
dall’altro, semplifica i rapporti con le imprese e i cittadini.
Alla base del nostro lavoro e della visione che stiamo perseguendo c’è, dunque, una strategia
generale per l’e-government, quale strumento per rendere efficiente la pubblica amministrazione e
per potenziare e trasformare i servizi ai cittadini e alle imprese.
Nelle linee strategiche verso il sistema nazionale di e-government, emanate negli scorsi mesi,
abbiamo racchiuso le priorità della nostra azione di governo in materia: migliorare l’efficienza della
PA, favorendo la convergenza digitale fra processi amministrativi, servizi pubblici e nuove
tecnologie; realizzare l’interoperabilità e la piena cooperazione fra le amministrazioni; migliorare la
trasparenza, il controllo e l’efficacia della spesa pubblica attraverso strumenti che consentano la
tracciabilità dei processi; costruire la cittadinanza digitale, promuovendo l’e-democracy e superando
il digital divide; adottare un approccio sistemico per la misurazione della qualità e dell’efficienza
dei processi nella PA; creare un ambiente favorevole alla competitività delle imprese e dare impulso
alla crescita dell’industria ICT, promuovendo l’innovazione della PA e sostenendo l’open source;
rendere l’Italia protagonista del processo di innovazione amministrativa in Europa per favorire lo
scambio di esperienze di eccellenza.
∗ Luigi Nicolais è il ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione.

La logica è quella di “reinventare” i processi interni, le modalità di azione complessive
dell’Amministrazione e, con essi, lo stesso governo di questi mutamenti.
Governare questi processi significa, per noi, innanzitutto, partire dall’applicazione del Codice
dell’amministrazione digitale (CAD), in parte rilevante ancora disatteso. E, dunque, promuovere,
nelle amministrazioni pubbliche, con atti concreti, e in alcuni casi con obblighi di legge, l’adozione
della firma digitale e della posta elettronica certificate, la totale dematerializzazione dei documenti,
il protocollo informatico che, in sé, è un potente strumento di controllo e verifica dell’efficienza
delle pubbliche amministrazioni; e, ancora, l’adozione dei pagamenti on-line tra amministrazioni e
da parte degli utenti cittadini o imprese, e dell’e-procurement (cioè degli acquisti fatti dalla pubblica
amministrazione attraverso procedure elettroniche), per abbattere pesantemente i costi nelle pratiche
di acquisto; la promozione di sistemi di front-end come i portali, i siti internet, i call centre, in una
struttura potenziata e completa di interfacce verso l’utenza che permetta la gestione semplificata
delle risposte e dei servizi attraverso una logica pienamente multicanale.
Per completare questo primo livello di innovazione, come si vede potentemente imperniato
sull’utilizzo delle ICT, il Governo si è impegnato su alcuni fronti in particolare, come
l’implementazione del Sistema pubblico di connettività, cioè delle strutture di rete e dei servizi di
base, sulla diffusione completa di un sistema unico per l’identificazione degli accessi in rete basato
sull’utilizzo della carta d’identità elettronica e sulla realizzazione dei progetti del Comitato
interministeriale per la banda larga, per ridurre il divario digitale infrastrutturale.
Gli interventi sono, come si vede, complessi e richiedono una struttura di governance che si basa
sull’interazione costante tra i vertici dell’amministrazione centrale e su forme di concertazione
istituzionale.
Dal punto di vista normativo, in questi mesi abbiamo realizzato, attraverso alcuni provvedimenti,
un grande sforzo di razionalizzazione degli interventi, a partire dal ddl per la modernizzazione,
l’efficienza delle amministrazioni pubbliche e la riduzione degli oneri burocratici per i cittadini e le
imprese.
Il ddl rappresenta una svolta culturale nel panorama amministrativo pubblico italiano; una svolta
che detta il paradigma dei “tempi certi” dell’azione amministrativa, imponendo il ricorso al
protocollo elettronico e a sistemi di gestione elettronica dei documenti.
Tra i punti qualificanti del ddl, la responsabilità ed il sanzionamento dell’amministrazione e dei
dirigenti per il mancato rispetto dei tempi e la possibilità per le amministrazioni di introdurre
innovazioni tecnologiche per migliorare i servizi ai cittadini e alle imprese, anche attraverso
sperimentazioni in deroga alla normativa vigente.
Accanto a questo, e non meno rilevante per gli effetti che produce, abbiamo varato il Piano
d’azione sulla semplificazione, che ha per obiettivi la riduzione del 25%, entro il 2012, degli oneri
amministrativi derivanti dalla normativa nazionale (che affianca l’impegno già assunto dal Governo
in sede europea per la riduzione, in ugual misura, degli oneri derivanti ai cittadini dalla normativa
comunitaria), la responsabilizzazione delle amministrazioni, la reingegnerizzazione dei processi
(che è fine e strumento di modernizzazione), il cosiddetto “provvedimento taglialeggi”.
Completano il panorama dei provvedimenti principali la direttiva per una pubblica
amministrazione di qualità e quella per l’attuazione del Codice dell’amministrazione digitale.
Su questa ossatura normativa, stiamo costruendo e mettendo a punto le infrastrutture e gli
strumenti di governo della modernizzazione dell’amministrazione attraverso l’innovazione
tecnologica. Innanzitutto il Sistema pubblico di connettività, che integra, al suo interno, servizi di
connettività (le reti), di interoperabilità (l’interscambio di dati tra amministrazioni, i protocolli), di
10

cooperazione applicativa (l’interazione dei servizi informatici) e di sicurezza. Ma anche la carta
d’identità elettronica, che ha l’obiettivo di realizzare un unico sistema di identificazione e accesso
ai servizi della pubblica amministrazione.
Per la definizione dei servizi di cooperazione tra amministrazioni il Governo ha realizzato tavoli
di cooperazione rafforzata, in settori critici quali, la salute (il piano per la sanità elettronica), la
giustizia (il protocollo Nicolais-Mastella per l’informatizzazione della giustizia), l’istruzione (il
progetto Di-Gi Scuola, per introdurre l’ICT quale strumento di insegnamento e promuovere
l’industria dei contenuti digitali; il progetto Wifi@University, per fornire agli atenei strumenti
didattici e amministrativi innovativi basati sulle reti Wi-Fi).
Il quadro degli interventi che stiamo realizzando si completa con il nostro sforzo di introdurre
una cultura della valutazione costante dell’operato della PA, ispirata all’esigenza di affermare la
centralità del cittadino. In quest’ottica, ad esempio, stiamo definendo un modello condiviso con le
amministrazioni per misurare e valutare la qualità dei siti web e dei servizi on line.
Insomma, stiamo trasformando la pubblica amministrazione, “la più grande imprese italiana”, in
un soggetto moderno, competitivo, funzionale ad un Paese che si sviluppa.
E’ la sfida che stiamo affrontando, consapevoli della sua centralità, nella prospettiva necessaria
di una democrazia più piena, più partecipata, più inclusiva.
11

UNA CARTA DEI DIRITTI E DEI DOVERI DELLA RETE A FONDAMENTO DI UNA
POLITICA GLOBALE PER LO SVILUPPO DI INTERNET
12
di Beatrice Magnolfi ∗
Internet non può rimanere a lungo senza regole. E’ necessario lavorare a una Carta dei diritti e
dei doveri della Rete, che diventi il fondamento di una politica globale per lo sviluppo di Internet.
Questo il significato della proposta che il Governo italiano ha avanzato al secondo Internet
Governance Forum delle Nazioni Unite, che ha riunito a Rio de Janeiro, dal 12 al 15 novembre
scorso, circa 1500 rappresentanti di governi, società civile e settore privato.
Una proposta che, all’inizio dei lavori, veniva valutata con freddezza da molti interlocutori, a
partire dalle Nazioni Unite, ma che alla fine, grazie alla centralità che il tema ha conquistato in tutte
le discussioni, è stata fatta propria dallo stesso responsabile ONU per il Forum, che, nella relazione
conclusiva ha dichiarato che Internet ha con urgenza bisogno di regole e la Carta dei diritti proposta
dal Governo italiano può essere la soluzione.
Questo riconoscimento è per il nostro Paese un grande risultato. Concepita nel 2005 presso il
Forum dell’Onu sulla Società dell’Informazione di Tunisi, formalizzata lo scorso anno ad Atene e
avviata in concreto lo scorso settembre con il Dialogue Forum on Internet Rights di Roma, la nostra
proposta si è tradotta a Rio in un lavoro concreto, in cui l’Italia non è più da sola.
Il Brasile, con cui il Governo italiano ha firmato una Dichiarazione congiunta, è il primo Paese
che ha aderito al percorso di costruzione dell’Internet Bill of Rights, impegnandosi insieme a noi a
promuovere il processo a livello internazionale. L’Argentina ha già chiesto di aderire. E sono
numerosi i governi e gli altri portatori di interessi, a partire dalla società civile, che hanno
manifestato il proprio apprezzamento e che, ci auguriamo, entrino presto a far parte del primo
gruppo di lavoro.
Internet è per antonomasia il luogo della discussione diffusa, delle iniziative che vogliono e
possono coinvolgere un numero larghissimo di persone, dell’elaborazione comune. Diventa
evidente, allora, che ad una Carta condivisa non si può arrivare attraverso le tradizionali procedure
tipiche delle convenzioni internazionali, attraverso cioè forme di cooperazione “dall’alto” tra i
governi o quelle classiche della diplomazia multilaterale. Il processo deve svolgersi su livelli diversi
e coinvolgere una molteplicità di soggetti, secondo un metodo innovativo e “multistakeholder”.
Ciò che importa è che appare sconfitta la tesi pregiudizialmente contraria a qualunque
regolamentazione, in nome della spontaneità e della vocazione tendenzialmente anarchica di
Internet. I fatti hanno dimostrato che l’assenza di regole non si è finora tradotta in una maggiore
libertà della Rete, ma nella sopraffazione del più forte sul più debole: dei governi sui propri popoli
(si pensi ai recenti esempi di Cina e Birmania), delle grandi software house nei confronti delle
piccole, dei truffatori sugli utenti. La condivisione di alcune regole a livello internazionale non
vuole in alcun modo imbrigliare lo sviluppo di Internet (sarebbe peraltro velleitario), ma
preservarne la natura libertaria e inclusiva.
Ciò significa poter disporre di strumenti per tutelare i diritti fondamentali di ciascun cittadino
dell’era digitale, a partire da quelli di espressione, comunicazione, accesso e privacy. Non solo:
significa anche affermare i diritti di inclusione di tutti i Paesi, soprattutto di quelli che finora hanno
scarso accesso alla Rete, e di conseguenza anche il dovere di affrontare questioni tecnologiche di
base, come la possibilità di disporre di un numero congruo di domini. Nell’economia globale
∗ Beatrice Magnolfi è sottosegretario di Stato per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione.

fondata sulla conoscenza ogni politica di protezionismo dell’accesso alla Rete appare non solo
ingiusta, ma miope e autolesionista.
C’è un’altra tesi che dopo Rio appare minoritaria: sulla Rete non vi sono diritti da tutelare
diversi dai diritti umani fondamentali, per i quali le regole ci sono già, per cui sarebbe sufficiente
farli rispettare.
L’affermazione dei diritti umani, codificata nei secoli scorsi, non ci consente di cogliere appieno
tutte le discontinuità introdotte nella nostra vita dal salto di paradigma della Rete, che richiede una
nuova generazione di diritti.
Prima di tutto, sarebbe vano continuare ad affidare queste regole a iniziative legislative di rango
nazionale, perchè Internet scavalca le frontiere ed ha travolto anche i confini della giurisdizione.
Una riunione di pedofili su Second Life è un reato? Se è un reato, dove lo si persegue? Con quali
strumenti?
In secondo luogo Internet ha rivoluzionato le modalità di produzione e di distribuzione del
sapere. Tutto ciò mette in discussione, che lo si voglia o no, le attuali forme di tutela dei diritti di
proprietà intellettuale, portando all’attenzione nuovi metodi collettivi e cooperativi di costruzione
della conoscenza, per i quali il guadagno degli uni non si traduce nella perdita degli altri.
Sono nati nuovi spazi difficili da catalogare. Chi garantisce la privacy sui blog? Come si evita la
diffamazione? Di chi è la responsabilità dei contenuti?
Ci sono nuovi problemi di sicurezza, inediti dal punto di vista del consumatore: per esempio, se
c’è un hacker nel sistema bancario, qual è la responsabilità civile della banca verso gli utenti? Con
quali prove gli utenti possono provare un trasferimento elettronico di risorse?
Ci sono nuove questioni legate alla privacy. Come si persegue il furto di identità in rete? Come
lo si definisce? Come lo si codifica?
Sono solo alcune delle domande, nuove e specifiche nella società della Rete, a cui operatori del
diritto, legislatori, decisori pubblici si trovano di fronte quotidianamente già oggi.
In assenza di un quadro di regole condivise, le risposte sono destinate ad essere estemporanee e
poco efficaci o, quel che è peggio, condizionate dagli interessi più forti e meglio rappresentati.
Per queste ragioni riteniamo essenziale continuare ad impegnarci sulla definizione della Carta
dei diritti, innanzitutto costituendo il primo gruppo di lavoro che lavorerà alla prima bozza del
documento. Nell’ottobre del prossimo anno organizzeremo a Roma il secondo appuntamento del
Dialogue Forum on Internet Rights. E, dopo Roma, la Carta dei diritti proseguirà il proprio percorso
a Nuova Delhi, dove si terrà il terzo Internet Governance Forum, nella cui agenda la nostra
proposta sarà, per la prima volta, formalmente inserita.
13

SOCIETA’ DELLA CONOSCENZA E FORMAZIONE PERMANENTE
DEI DIPENDENTI PUBBLICI
14
di Gian Piero Scanu ∗
Viviamo in una società nella quale la conoscenza e il sapere personale non possono essere mai
dati per acquisiti una volta per tutte.
Le dinamiche del progresso scientifico, tecnico e tecnologico, come pure le dinamiche di
sviluppo dell’economia, si susseguono, infatti, a un ritmo talmente veloce e continuo da obbligarci a
ritenere che l’istruzione di base e quella universitaria non possano bastare lungo l’arco della vita di
un individuo.
In una società siffatta, la formazione permanente diventa un bene primario di particolare
rilevanza, una sorta di imperativo categorico.
Senza un adeguato sistema di formazione permanente una comunità si espone a molti rischi:
dall’esclusione sociale di coloro che risultano privati di un bene primario, al declino economico
della società stessa.
Coesione sociale e sviluppo economico passano, dunque, necessariamente, attraverso la
diffusione della conoscenza e dei saperi o, per meglio dire, di una conoscenza e di saperi adeguati,
costantemente, ai cambiamenti che si manifestano.
La formazione permanente deve costituire un binomio inscindibile con il mondo del lavoro.
Il lavoratore, infatti, ha bisogno di essere accompagnato, nel corso della sua attività, per
acquisire e rinnovare quelle abilità e quelle competenze indispensabili perché l’esperienza di lavoro
risulti positiva, sia dal punto di vista della crescita professionale, sia dal punto di vista del percorso
e dell’avanzamento nella carriera.
Formazione permanente e istruzione sono temi sempre all’attenzione delle istituzioni, sia quelle
nazionali che l’Unione europea.
Nel 2000, il Consiglio europeo di Lisbona ha discusso della transizione dell’Europa verso
un’economia competitiva, dinamica e fondata sulla conoscenza e, contestualmente, della
modernizzazione del modello sociale europeo, grazie agli investimenti sulle risorse umane, con
particolare riguardo all’istruzione e alla formazione, anche per combattere l’esclusione sociale.
Nel 2002, a Barcellona, il Consiglio europeo e la Commissione hanno adottato un programma di
lavoro dettagliato sugli sviluppi degli obiettivi del sistema d’istruzione e di formazione in Europa.
Nel 2006, è stata adottata la relazione congiunta del Consiglio e della Commissione sui progressi
realizzati nel campo dell’istruzione e della formazione, in attuazione del programma indicato nel
2002.
Nel documento si ribadisce la necessità che tutti i cittadini acquisiscano conoscenze, capacità e
competenze tramite l’istruzione e la formazione durante l’intero arco della vita; si invitano gli Stati
membri ad accelerare il ritmo delle riforme, a coordinare le iniziative assunte a livello nazionale, a
monitorare e valutare le politiche pubbliche nel settore dell’ istruzione e della formazione, a
∗ Gian Piero Scanu è sottosegretario di Stato per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione

migliorare lo scambio di informazioni e di esperienze sull’utilizzo delle risorse finanziarie, messe a
disposizione con i fondi strutturali.
Nel novembre 2006, è stata adottata la decisione congiunta, Parlamento europeo-Consiglio, che
stabilisce un programma d’azione, per il periodo 2007-2013, nel settore dell’istruzione e della
formazione permanente, i cui obbiettivi principali sono: contribuire allo sviluppo di un
insegnamento e di una formazione di qualità, potenziare la coesione sociale, la cittadinanza attiva, il
dialogo interculturale, la parità uomo-donna e creare un sentimento di cittadinanza europea.
Infine, nel dicembre 2006, è stata adottata la raccomandazione congiunta Parlamento europeo-
Consiglio relativa all’apprendimento permanente, basata sull’individuazione di otto “competenze
chiave” che è indispensabile possedere in una società della conoscenza.
Le competenze indispensabili sono: adeguata capacità di comunicazione nella lingua madre,
comunicazione nelle lingue straniere, competenza matematica e di base nel campo della scienza e
della tecnologia, competenza digitale, adeguata capacità di imparare ad imparare, competenza
civica al fine di favorire l’impegno e la partecipazione democratica, senso di iniziativa e di
imprenditorialità, capacità di espressione di idee, esperienze ed emozioni.
La raccomandazione si chiude auspicando un impegno da parte degli Stati nazionali a sviluppare
i sistemi di istruzione e formazione.
Da tutte le iniziative ricordate, che costituiscono solo una parte di quelle intraprese, emerge la
centralità riconosciuta ai processi di istruzione e formazione e, dunque, la necessità di attuare
specifiche politiche pubbliche di settore; emerge, inoltre, la necessità di collegare l’istruzione, di
base e universitaria, con la formazione professionale. Nell’ottica europea, infatti, non si tratta, di
due processi separati, ma di un unico processo che si articola in diversi stadi.
Da ciò, la conseguenza che, quand’anche insegnamento e formazione siano svolti da istituzioni
diverse, vi è l’esigenza di un coordinamento della loro attività.
Si tratta di un’impostazione certamente lontana dalla tradizione storica italiana, che ha sempre
privilegiato la separazione.
Da un lato, la formazione scolastica e universitaria (quella nobile) e dall’altro, quella
professionale (meno nobile).
Quasi due mondi non comunicanti.
Ma, proprio per questo, ci vuole un particolare impegno da parte delle istituzioni di Governo per
ricondurre a sistema i due momenti.
Il tema della formazione permanente si pone in modo centrale nelle pubbliche amministrazioni.
Ed è proprio su questo terreno che il Governo ha messo in cantiere una significativa riforma.
Con la legge finanziaria del 2007, si è varato un vero e proprio sistema della formazione dei
pubblici dipendenti, attraverso il riordino delle scuole di formazione e l’istituzione dell’Agenzia per
la formazione-scuola nazionale della pubblica amministrazione.
Quest’ultima è chiamata a svolgere una molteplicità di compiti assai rilevanti, tra i quali:
svolgere attività di ricerca relativamente alle metodologie formative e alle innovazioni di processo e
di prodotto, concernenti l'organizzazione delle pubbliche amministrazioni;
15

svolgere attività di consulenza, nei confronti di queste ultime, finalizzata, in particolare, all'analisi
dei bisogni formativi, alla definizione dei relativi programmi e al trasferimento e sperimentazione
dei risultati dell'attività di ricerca svolta;
svolgere attività formativa nei confronti dei dirigenti dello Stato, in particolare nella fase del loro
reclutamento;
assicurare il governo e il coordinamento unitario del sistema della formazione pubblica e delle
strutture pubbliche in esso operanti;
accreditare le strutture formative pubbliche e private che intendono svolgere attività di formazione
in favore dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni (ad eccezione della dirigenza);
assicurare la cooperazione europea e internazionale in materia di formazione e innovazione.
Inoltre, l’Istituto diplomatico, la Scuola superiore dell’amministrazione dell’interno e la Scuola
superiore dell’economia e delle finanze, fanno parte dell’Agenzia per la formazione, che ne
coordina l’attività, pur mantenendo esse la loro autonomia organizzativa e l’inquadramento nelle
rispettive amministrazioni.
Si collegano strettamente a questa riforma anche altri significativi atti di indirizzo politico,
assunti dal Governo.
In primo luogo, il memorandum sul lavoro pubblico del 18 gennaio 2007, poi confluito
nell’Intesa sul lavoro pubblico del 6 aprile 2007.
In entrambi i documenti vi è il riferimento alla formazione e all’aggiornamento, quali strumenti
indispensabili per migliorare la qualità della prestazione lavorativa e, dunque, delle performances
delle pubbliche amministrazioni.
In secondo luogo, occorre ricordare che, in data 29 marzo 2007, è stato stipulato, in conferenza
unificata, un accordo tra Stato, Regioni e autonomie locali in materia di semplificazione della
qualità della regolamentazione, il cui art. 12 prevede che i soggetti stipulanti (comprese le Province
autonome di Trento e Bolzano) si impegnino ad assicurare, attraverso iniziative comuni, una
formazione permanente del personale sulla qualità della regolazione e, in particolare, di quel
personale che lavora nelle strutture tecnico-legislative, attraverso cicli di formazione di base e cicli
di formazione specialistica.
La formazione permanente dei dipendenti pubblici costituisce, oggi, la chiave di volta di ogni
buona riforma del nostro sistema amministrativo.
Uno dei problemi, forse il più urgente, che il nostro sistema amministrativo deve affrontare è
quello di migliorare le proprie performances, di rendere, cioè, servizi qualitativamente migliori ai
cittadini e alle imprese.
Ebbene, il raggiungimento di tale obiettivo passa, necessariamente, per innovazioni continue di
processo e per la predisposizione di adeguati ed efficaci strumenti di valutazione.
Ma l’humus di fondo, su cui le innovazioni possono camminare e le valutazioni possono essere
fatte (non in una logica punitiva ma, essenzialmente, in una logica di “conoscere per migliorarsi”), è
dato, necessariamente, dalla presenza di un capitale umano adeguatamente preparato, rispetto ai
compiti che lo attendono.
Abbiamo, cioè, bisogno di lavoratori pubblici per i quali la formazione costituisca, nel
contempo, momento di crescita professionale e civile, così da realizzare quella bellissima
previsione, contenuta nell’art. 4 della nostra Costituzione, in cui si dice che ogni cittadino ha il
dovere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, di svolgere un’ attività o una funzione che
concorra al progresso materiale o spirituale della società.
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INTERVENTI
Palazzo Vidoni.
Portone sul Corso Vittorio Emanuele II
(architetto Settimj - sec. XIX).

ANAGRAFE DEGLI ITALIANI RESIDENTI ALL'ESTERO
19
di Ciro Esposito ∗
Un rapporto di collaborazione è stato avviato tra il Dipartimento per l’innovazione e le
tecnologie con le Amministrazioni dell’interno e degli esteri che consentirà di pervenire più
agevolmente all'evoluzione e ammodernamento del sistema informatico di gestione dell'AIRE,
l’Anagrafe degli italiani residenti all’estero, attraverso la realizzazione di obiettivi comuni. Primo
tra tutti, l'informatizzazione e l'unificazione delle banche-dati relative ai cittadini italiani residenti
all'estero, con allineamento di quelle attualmente esistenti (schedari consolari e anagrafi comunali),
nonché l'integrazione delle informazioni anagrafiche presenti nell'Indice nazionale delle anagrafi
(INA) - che ora contiene solo i dati della popolazione residente in Italia - con quelle relative agli
italiani residenti all'estero.
Questo consentirà di mettere a disposizione di tutte le pubbliche Amministrazioni interessate – in
tempo reale e da parte di un'unica fonte – le principali informazioni anagrafiche relative ai cittadini
residenti all'estero, e migliorare, quindi, il servizio reso per l'espletamento del diritto di voto
all'estero, consentendo anche agli Uffici consolari il più rapido rilascio/rinnovo della carta d'identità
per i cittadini italiani residenti all'estero e iscritti al registro AIRE, nonché l'accesso, in tempo reale,
alle informazioni relative al processo di iscrizione - variazione - cancellazione del cittadino in
AIRE.
Attuale procedura di iscrizione all’AIRE.
L’attuale normativa prevede che, nel caso in cui un cittadino italiano decida di trasferire la
propria residenza in un Paese estero, venga attivata la seguente procedura:
- registrazione presso gli schedari consolari.
Il cittadino deve, entro 90 giorni dall’avvenuto trasferimento, presentarsi all’Ufficio consolare
italiano competente per territorio e compilare il modulo di dichiarazione di residenza all’estero
(modello Cons01), contenente i propri dati anagrafici e di stato civile, quelli dei familiari
conviventi, nonché l’indirizzo.
Dopo la dichiarazione, il cittadino è registrato negli schedari consolari;
- trasmissione della pratica al Comune di ultima residenza.
L’Ufficio consolare trasmette la richiesta di iscrizione AIRE, al Comune italiano di ultima
residenza, suo o dei suoi antenati;
- registrazione presso il Comune competente.
L’Ufficiale di anagrafe verifica la pratica e, in caso di esito positivo, procede all’inserimento
manuale dei dati contenuti nel Cons01 nell’archivio comunale AIRE. In questa circostanza i dati
del Cons01 devono essere integrati con le informazioni relative al codice fiscale, (qualora presente
presso il Comune), con le informazioni relative al diritto di voto e con i dati relativi alla
trascrizione degli atti di stato civile;
- trasmissione dati al Ministero dell’interno.
Il Comune, una volta al mese, trasmette per via telematica il proprio archivio AIRE alla Direzione
centrale dei servizi elettorali del Ministero dell’interno che gestisce l’archivio centrale AIRE;
- registrazione presso l’archivio centrale AIRE
Quotidianamente il sistema del Ministero dell’interno opera la verifica di tutti i dati relativi
all’archivio AIRE inviati dai Comuni.
∗ Ciro Esposito è capo Dipartimento innovazione e tecnologie

Limiti della soluzione attuale.
La soluzione attuale presenta i seguenti limiti:
- errori nella trascrizione dei dati contenuti nel Cons01.
I dati sono trasmessi dall’Ufficio consolare al Comune competente a mezzo posta e non tramite
invio telematico.
Per tale motivo l’operatore del Comune è costretto ad inserire manualmente i dati nel proprio
sistema informatico comunale.
Questa attività di inserimento manuale può determinare errori, che sono una delle cause del
disallineamento tra i dati degli schedari consolari e quelli degli archivi comunali;
- mancato monitoraggio del processo.
Nel processo attuale manca la possibilità di controllare, a livello centrale, lo stato di avanzamento
di ciascuna pratica.
Tutte le fasi che precedono la registrazione nell’archivio centrale del Ministero dell’interno
(acquisizione del dato presso l’Ufficio consolare, spedizione al Comune, ricezione da parte del
Comune, elaborazione della pratica a livello di Comune) non sono registrate dal sistema
informatico e, pertanto, non possono essere oggetto di verifica e di controllo;
- mancato allineamento degli archivi.
Le informazioni relative ai cittadini all’estero sono gestite e archiviate a diversi livelli:
- schedario consolare (questi schedari sono inviati periodicamente al Ministero degli affari esteri);
- archivio comunale AIRE;
- archivio centrale AIRE.
Il mancato utilizzo di un unico sistema informatico per la ricezione e trasmissione dei dati verso
tutti i sistemi interessati causa la presenza di dati non omogenei nei vari archivi.
Descrizione del nuovo processo di gestione.
L’analisi dell’esperienza operativa nella gestione dell’AIRE ha consentito di disegnare un nuovo
processo di gestione che permetta di superare i limiti dell’attuale.
Nel disegno del nuovo processo si è fatto uso dei servizi informatici offerti da alcuni sistemi già
operativi:
- sistema SAIA.
Il sistema SAIA svolge un ruolo di collegamento tra Enti locali ed Enti centrali (o pubbliche
Amministrazioni in genere).
Si occupa principalmente di gestire le notifiche degli eventi anagrafici comunali e provvede a
indirizzarle verso gli Enti centrali collegati al sistema (compreso l’Indice nazionale delle anagrafi);
- sistema INA.
L’Indice nazionale delle anagrafi (INA) è stato istituito per facilitare l’interscambio delle
informazioni tra gli archivi delle anagrafi comunali e quelli degli altri Enti della pubblica
Amministrazione.
L’indice non contiene le informazioni anagrafiche del cittadino, che restano di esclusiva pertinenza
dell’anagrafe del Comune di residenza, ma solo i dati minimi che servono a reperirle o ad
accelerarne l’accesso da parte degli altri Enti;
- Intranet della Rete consolare italiana.
Il progetto della Intranet della Rete consolare italiana (piattaforma integrata di telecomunicazioni
documenti in rete) è nato dalla necessità di fornire agli uffici del Ministero degli affari esteri e alle
sue sedi consolari un sistema di comunicazione facile e sicuro, che integri i canali a disposizione
del Ministero, per i diversi livelli di riservatezza a cui sono sottoposti i documenti.
Il progetto individua i seguenti eventi di modifica della posizione AIRE:
- iscrizione in AIRE;
- cancellazione dall’AIRE;
20

- modifica AIRE;
- variazione del diritto di elettorato attivo, inserita dal Comune AIRE;
- opzione per il voto in Italia, effettuata dal cittadino.
Contenuti dell’accordo tra il Dipartimento innovazione e tecnologie della Presidenza del consiglio
dei ministri e il Dipartimento affari interni e territoriali del Ministero dell’interno.
Nello scorso mese di ottobre il ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione, Luigi Nicolais e il ministro dell'interno, Giuliano Amato hanno sottoscritto un
Protocollo d'intesa "Per l'implementazione del sistema informatico di gestione dell'AIRE".
Il Protocollo ha previsto la stipula di un accordo tra il Dipartimento innovazione e tecnologie
della Presidenza del consiglio dei ministri e il Dipartimento affari interni e territoriali del Ministero
dell’interno per la realizzazione degli interventi organizzativi, operativi e finanziari specifici.
L’accordo tra i due Dipartimenti stabilisce di:
a) unificare il processo informativo relativo ai cittadini italiani residenti all’estero e costituire un
archivio storico centrale.
L’informatizzazione delle informazioni relative alle procedure di iscrizione, variazione e
cancellazione anagrafica degli italiani residenti all’estero permetterà l’unificazione del processo
informativo stesso, consentendo l’allineamento di tutte le banche-dati attualmente esistenti
(schedari consolari; archivio del Ministero degli affari esteri; archivi delle anagrafi comunali degli
italiani residenti all’estero; archivio AIRE centrale presso il Ministero dell’interno; Indice
nazionale delle anagrafi (INA) presso il Ministero dell’interno);
b) integrare le informazioni anagrafiche presenti nell’INA.
Verranno ampliate e completate le informazioni anagrafiche archiviate nell’Indice nazionale delle
anagrafi (INA), contenente, allo stato, soltanto gli estremi della popolazione residente in Italia,
con quelle relative ai cittadini italiani residenti all’estero.
Contestualmente all’estensione dell’archivio INA dovranno essere aggiornati i meccanismi di
comunicazione tra l’INA e il Sistema di accesso e di interscambio anagrafico (SAIA), che collega
gli Enti locali e centrali, occupandosi soprattutto di notificare gli eventi anagrafici comunali,
indirizzandoli verso gli Enti collegati al sistema stesso, tra cui l’INA. Il nuovo meccanismo
consentirà di far pervenire in INA tutte le variazioni che verranno operate sull’archivio centrale
AIRE;
c) rendere disponibili le informazioni anagrafiche.
Tramite l’estensione dell’archivio INA e l’accesso al SAIA sarà possibile far pervenire, a tutte le
pubbliche Amministrazioni interessate, le principali informazioni anagrafiche relative ai cittadini
residenti all’estero, permettendo l’accesso, in tempo reale, ai dati relativi alle generalità dei
cittadini italiani. In questo modo si raggiungerà la circolarità delle informazioni anagrafiche e si
otterrà un’effettiva semplificazione e razionalizzazione dell’azione amministrativa, in quanto i dati
anagrafici necessari per le singole esigenze amministrative verranno assunti da un’unica fonte.
Il raggiungimento dell’obiettivo specifico risponde alle linee strategiche di e-government, stabilite
nell’attuale legislatura e, in particolare, all’esigenza di “aprire le banche-dati della P.A. alla più
ampia e diffusa fruizione” e di “realizzare l’interoperabilità e la piena cooperazione tra le
amministrazioni”;
d) garantire, in modo più efficace, il diritto di voto all’estero.
L’elenco degli elettori residenti all’estero viene formato dal Ministero dell’interno sulla base dei
dati presenti nell’elenco aggiornato dei residenti all’estero, previsto dall’art. 5 della legge 27
dicembre 2001, n. 459.
L’unificazione del processo informativo e l’effettivo allineamento dei dati contenuti negli schedari
consolari e nelle AIRE comunali garantirà il corretto aggiornamento dell’elenco elettori, stilato in
occasione di tutte le elezioni politiche, referendarie ed europee ed estenderà le garanzie connesse
al corretto espletamento del diritto di voto.
21

L’esercizio del diritto di voto all’estero è possibile, infatti, solo per quei cittadini i cui dati
anagrafici e di residenza siano stati correttamente registrati all’AIRE (comunale e centrale).
Un sistema telematico di trasmissione dei dati – al posto di quello cartaceo attuale – permetterà di
velocizzare le comunicazioni tra i soggetti del procedimento, diminuendo i costi e i motivi di
errore dovuti alla digitazione delle informazioni stesse.
L’utilizzo del sistema SAIA faciliterà la trasmissione ai Comuni, da parte degli Uffici consolari,
per il tramite del Ministero degli affari esteri, dell’elenco degli optanti, di coloro, cioè, che hanno
richiesto di esercitare in Italia il proprio diritto di voto, invece che per corrispondenza. Per coloro,
inoltre, che richiederanno l’esercizio del diritto di voto all’ultimo momento- non presenti, quindi,
nell’elenco elettori - sarà possibile verificare, in tempo reale, la condizione di iscritti all’AIRE e
ricevere immediatamente il nulla osta dal Comune di iscrizione;
e) consentire agli Uffici consolari il rilascio/rinnovo della carta d’identità elettronica a favore dei
cittadini italiani residenti all’estero e iscritti al registro AIRE.
Attraverso 1) l’allineamento reale delle banche dati consolari e comunali; 2) l’inserimento in INA
di tutti i cittadini iscritti in AIRE e dotati di un codice fiscale validato dall’Agenzia delle entrate;
3) l’utilizzo del Sistema di accesso e interscambio anagrafico (SAIA), quale sistema di
collegamento tra tutti gli Enti centrali e locali coinvolti nel procedimento, verranno forniti agli
Uffici consolari alcuni degli strumenti necessari per l’emissione della carta di identità elettronica ai
cittadini residenti all’estero e iscritti in AIRE, obiettivo previsto dal legislatore nella legge
finanziaria 2006;
f) accedere alle informazioni relative al processo di iscrizione/variazione/cancellazione del cittadino
in AIRE.
Verrà fornita a tutte le Amministrazioni coinvolte nel procedimento, nonché ai singoli cittadini
interessati, la possibilità di verificare, in tempo reale, lo stato di avanzamento relativo a ogni
richiesta di iscrizione/variazione/cancellazione in AIRE.
E’ prevista la realizzazione di uno specifico servizio a uso del cittadino.
Nel momento in cui il cittadino si recherà presso l’Ufficio consolare per rilasciare le proprie
autocertificazioni di residenza, riceverà una username ed una password per accedere alle
informazioni relative allo stato della propria pratica.
Vantaggi della soluzione proposta.
I vantaggi che derivano dall’adozione della soluzione proposta sono:
- eliminazione degli errori di trascrizione.
L’adozione di un sistema di trasmissione elettronica dei dati associati al modello Cons01 consente
di eliminare la possibilità di errore dovuta alla necessità che l’operatore comunale reinserisca
manualmente i dati.
Al tempo stesso elimina il tempo dedicato a tale attività;
- integrazione con il sistema INA.
Il nuovo processo di gestione consente di integrare le informazioni archiviate nell’INA,
relativamente alla popolazione residente, con quelle registrate nell’archivio centrale AIRE.
In tal modo le informazioni archiviate nell’INA consentiranno un migliore esercizio della funzione
di vigilanza e di gestione dei dati anagrafici, sia con riferimento alla popolazione residente in Italia
che a quella residente all’estero;
- monitoraggio del ciclo di lavorazione della pratica.
A partire dal momento dell’invio della pratica da parte dell’Ufficio consolare tutti gli Enti che
partecipano al processo potranno verificare lo stato di avanzamento delle attività.
Il Ministero dell’interno, la Prefettura-UTG (Ufficio territoriale del governo), il Ministero degli
affari esteri, il Comune potranno verificare, in ogni istante, lo stato delle pratiche di loro
competenza;
- allineamento archivi.
L’utilizzo di un meccanismo di trasmissione telematico consente di mantenere allineate le
informazioni su tutti gli archivi interessati:
22

archivio consolare;
archivio Ministero degli affari esteri;
archivio comunale AIRE;
archivio centrale AIRE;
indice nazionale delle anagrafi;
archivio storico delle variazioni.
Il nuovo processo consente di tracciare tutte le attività svolte nell’elaborazione dei modelli
Cons01. Queste attività verranno registrate e consentiranno di analizzare l’evoluzione dei dati
archiviati nel corso del tempo.
In particolare, potrà essere analizzata l’evoluzione delle informazioni relative a ciascun cittadino
iscritto nell’archivio AIRE: modifica residenza, modifica stato civile, variazione diritto di voto,
ecc... ;
- trasparenza procedura AIRE;
- verifica da parte del cittadino italiano dello stato di avanzamento del proprio procedimento di
iscrizione e /o aggiornamento dell’AIRE.
Criticità.
a) Necessità di gestire flussi alternativi del processo.
L’adozione della soluzione fin qui descritta richiede due prerequisiti essenziali:
- Cons01 elettronico.
Tutti gli Uffici consolari devono essere in grado di accedere alla rete consolare del Ministero
degli affari esteri.
Tutti gli Uffici consolari devono disporre degli strumenti informatici necessari alla gestione e
alla trasmissione dei modelli Cons01 elettronici in sostituzione di quelli cartacei;
- SAIA.
Accesso da parte di tutti i Comuni al sistema SAIA per ricevere e trasmettere tutte le
informazioni necessarie allo svolgimento del processo.
Nel momento di avvio della fase progettuale non è possibile prevedere se, in corrispondenza
della data presunta di messa in esercizio del progetto stesso (fine anno 2007), questi prerequisiti
potranno o meno essere presenti nella totalità dei casi.
È più realistico ipotizzare che le due condizioni richieste si verificheranno solo in un arco di
tempo più lungo.
Per tale motivo si è proceduto anche alla progettazione di flussi alternativi al processo di
gestione dell’archivio AIRE, compatibili con le esigenze transitorie. Al tempo stesso anche gli
strumenti informatici di supporto alla gestione dell’AIRE dovranno essere utilizzabili in tale
contesto transitorio;
b) Validità amministrativa della copia elettronica dei certificati.
L’utilizzo del modello Cons01 elettronico, in sostituzione del modello cartaceo, presuppone
l’utilizzo della firma digitale da apporre sul modello elettronico. Il modello cartaceo originale,
firmato dall’interessato, dovrà essere archiviato dall’Ufficio consolare.
Prima di procedere alla realizzazione del progetto è necessario stabilire, pertanto, gli interventi
normativi necessari per permettere la possibilità di acquisizione della firma elettronica. Dovrà,
inoltre, essere stabilito chi e dove dovranno essere conservati gli atti originali con la traduzione
certificata;
c) Allineamento codici fiscali.
La nuova procedura di gestione dell’archivio AIRE prevede che tutti i record presenti in archivio
siano anche registrati nell’Indice nazionale delle anagrafi.
L’Indice nazionale delle anagrafi consente di individuare le informazioni relative a ciascun
cittadino, archiviate sui diversi sistemi, utilizzando come chiave univoca di accesso il codice
fiscale.
Attualmente solo il 38% circa degli iscritti AIRE ha un codice fiscale validato dall’Agenzia delle
entrate.
23

Affinché la soluzione proposta possa diventare operativa è necessario che tutti gli iscritti negli
archivi comunali AIRE abbiano un proprio codice fiscale rilasciato e validato dall’Agenzia delle
entrate.
Per garantire l’allineamento dei codici fiscali relativi a tutti gli iscritti negli archivi AIRE è già in
corso un processo che coinvolge il Ministero dell’interno e l’Agenzia delle entrate;
d) Allineamento archivio INA.
Il nuovo sistema di gestione dell’AIRE consentirà di mantenere allineate nel tempo le
informazioni dell’INA con i dati registrati nell’archivio centrale AIRE.
Affinché il processo si possa svolgere in maniera corretta sarà necessario che, al momento della
messa in esercizio della soluzione, sia stato realizzato l’allineamento dei dati archiviati nell’INA.
Quadro finanziario dell’Accordo.
Il costo complessivo della realizzazione del progetto ammonta a Euro 2.900.000, di cui 900.000
messi a disposizione dal Ministero dell’interno e la rimanente quota, pari a Euro 2.000.000, messi a
disposizione dal Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie.
24

GLI INTERVENTI DEL DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA SULLA
SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA
25
di Antonio Naddeo *
I temi della qualità della regolamentazione, della semplificazione amministrativa e, più in
generale, l’obiettivo del miglioramento del rapporto amministrazioni–imprese–cittadini hanno
costituito uno dei principali focus di attenzione del Dipartimento della funzione pubblica negli
ultimi anni e hanno impegnato, in maniera continuativa, il Formez, attraverso attività di ricerca e
approfondimento, interventi formativi, programmi di formazione/accompagnamento rivolti alle
amministrazioni regionali e locali, ovvero realizzando una serie di interventi che, nella gran parte
dei casi, hanno assunto le caratteristiche di un sostegno organico e programmato all’attuazione delle
politiche di semplificazione.
Tutti i contributi e gli interventi realizzati sono stati finalizzati a garantire una migliore
funzionalità dell’apparato amministrativo per incrementare la competitività dei territori; regole
semplici ed efficaci e procedure snelle, infatti, sono ancora oggi considerate tra le leve principali per
dare nuovo slancio al sistema Paese.
La semplificazione è, quindi, una priorità della riforma del sistema amministrativo italiano e
come tale va affrontata, con un approccio integrato che, oltre a misurare l’efficacia degli interventi
già realizzati, si proponga di affrontare i nodi critici rilevati e di definire ipotesi di intervento.
Di volta in volta, la semplificazione è stata identificata con i singoli fini perseguiti dal
legislatore: dal risparmio della spesa, al recupero di efficienza nell’azione della pubblica
amministrazione, all’aumento della trasparenza dell’azione amministrativa. In realtà, ciò che
emerge anche dall’esperienza è che la semplificazione, perché sia realmente efficace, non può
essere vista come intervento episodico per il riassetto normativo, organizzativo o procedimentale,
ma deve essere intesa come metodo e come filo conduttore, per garantire la trasformazione della
pubblica amministrazione.
Complessivamente, i diversi ambiti di studio e di intervento attivati hanno risposto
prioritariamente alle seguenti finalità:
• elaborare un bilancio qualitativo-quantitativo sulle principali trasformazioni subite dai
procedimenti amministrativi, a partire dalla legge n. 241/1990;
• sostenere il processo di qualificazione della regolazione pubblica nel quadro dell’esercizio delle
nuove competenze legislative, da parte delle Regioni e delle funzioni amministrative da parte
delle Autonomie Locali, contribuendo a far crescere la consapevolezza che il miglioramento
della qualità della regolazione deve rappresentare una priorità per le amministrazioni del nostro
paese;
• sostenere i processi di semplificazione amministrativa, in considerazione delle indicazioni
provenienti dall’Europa (che richiedono anche al nostro paese una riduzione degli oneri
amministrativi a carico delle imprese del 25%, entro il 2012), del mutato quadro costituzionale e
della riforma amministrativa in corso, partendo dalle esigenze delle imprese e dei cittadini e,
quindi, dalla domanda di semplificazione di soggetti che sopportano il costo della regolazione
amministrativa (imprese, cittadini e pubbliche amministrazioni);
• analizzare l’impatto della semplificazione amministrativa e dell’introduzione di innovazioni
tecnologiche sui procedimenti e più in generale sulle modalità di svolgimento dell’attività
amministrativa, approfondendo tutte le procedure e le modalità che possono portare verso una
* Antonio Naddeo è capo Dipartimento della funzione pubblica

digitalizzazione dei procedimenti e delle procedure (ovvero la progressiva eliminazione degli
scambi cartacei tra gli uffici e le amministrazioni).
Le attività del Formez in materia di qualità della regolazione e semplificazione sono state
organizzate, in coerenza con gli indirizzi del Dipartimento della funzione pubblica e con le
specifiche missioni assegnate all’Istituto.
Esse possono essere classificate nelle seguenti aree di intervento:
1. Azioni di semplificazione a favore delle imprese attraverso l’attivazione degli Sportelli Unici
per le Attività Produttive (SUAP).
Tra il 2000 e il 2004 il Formez ha, in particolare, attuato per conto del DFP l’Action Plan per lo
Sportello Unico, con 340 interventi per 3000 comuni, per una popolazione di oltre 26 milioni di
abitanti.
E’ stato soprattutto questo accompagnamento, costantemente monitorato e valutato, che ha
consentito la costituzione di sportelli unici – più volte riconosciuti dalla Commissione Europea
come buona pratica della pubblica amministrazione italiana - nel 65% dei comuni italiani, per una
popolazione che, però, supera il 79% della popolazione nazionale; 2.691 comuni non solo hanno
istituito lo sportello, ma lo fanno funzionare a pieno regime e, in questi anni, hanno organizzato
511.890 procedimenti, in tempi che, sebbene considerati ancora troppo lunghi dalle imprese, sono
comunque inferiori a quelli previsti dalla attuale normativa.
2. Azioni per sostenere la semplificazione normativa e amministrativa delle amministrazioni
regionali e locali.
Non si è trattato, in questo caso, di un intervento sistematico rivolto alla totalità delle
amministrazioni regionali, ma di interventi puntuali che hanno interessato, da una parte il
monitoraggio delle attività di semplificazione avviate dalle singole amministrazioni e dall’altro
l’assistenza alle amministrazioni per la individuazione di strumenti e di percorsi per semplificare
norme e procedimenti.
Le analisi realizzate con riferimento al monitoraggio delle politiche di semplificazione – seppure
ormai datate – sono comunque interessanti, perché mostrano la persistenza di un trade off tra
autonomia e semplificazione. In sostanza, le amministrazioni regionali non hanno mostrato un
significativo interesse (anche se si identificano forti differenziazioni tra le diverse amministrazioni)
a semplificare la propria normativa; hanno operato, molto spesso, sulla scia di quanto promosso
dall’amministrazione centrale attraverso la L. 241/90. Questa tendenza, tuttavia, nell’ultimo
periodo, sembra essere in fase di inversione e ciò è dimostrato anche dall’interesse mostrato dalle
amministrazioni regionali al Piano Nazionale per la Semplificazione.
Molto interessante è risultata la collaborazione con l’OLI-Osservatorio Legislativo
Interregionale, perché ha consentito non solo di approfondire e di comparare alcune interventi di
semplificazione attuati dalle diverse amministrazioni regionali ma, soprattutto ha permesso di
sviluppare il confronto e il benchmark tra le amministrazioni.
Una segnalazione, infine, merita il progetto che il Dipartimento della funzione pubblica sta
realizzando, con il coordinamento del Formez, in collaborazione con il Ministero dell’interno per la
semplificazione di alcuni aspetti della complessa procedura relativa alla produzione della
certificazione antimafia.
3. Azioni per sostenere l’introduzione dell’Analisi di Impatto della Regolazione nelle
amministrazioni regionali.
Il Formez, a partire dal 2002, ha collaborato con amministrazioni regionali di diverse aree del
paese per individuare le modalità e gli strumenti più efficaci per l’introduzione dell’AIR-Analisi di
Impatto della Regolazione, nell’attività di regolazione.
Sono state realizzate delle vere e proprie sperimentazioni, a conclusione di attività di
formazione-intervento che hanno coinvolto oltre 200 funzionari provenienti da 16 amministrazioni
regionali.
26

Le attività di assistenza/accompagnamento alle amministrazioni regionali sono in fase di
conclusione, per quanto riguarda i programmi direttamente promossi dal Dipartimento della
funzione pubblica, ma, sicuramente, il tema merita ancora attenzione se si vuole raggiungere
l’obiettivo di un utilizzo generalizzato di tecniche di analisi di impatto della regolamentazione
(eventualmente semplificate) nelle amministrazioni regionali. Per le Regioni del Mezzogiorno i
programmi operativi nazionali e regionali predisposti (e ormai tutti in via di approvazione) per il
nuovo ciclo di programmazione offrono, a tale proposito, interessanti opportunità.
4. Analisi della domanda di semplificazione da parte dei cittadini e delle imprese e
monitoraggio delle azioni di semplificazione.
Le attività più significative realizzate in quest’ambito hanno interessato:
• monitoraggio delle azioni di semplificazione (per quanto riguarda l’attivazione e la funzionalità
dei SUAP in primo luogo);
• analisi della domanda di semplificazione da parte dei cittadini e delle imprese, con l’obiettivo di
individuare una vera e propria “agenda di priorità” per le semplificazioni da avviare.
I Piani Operativi, sia quelli nazionali che quelli regionali, in particolare quelli che interessano le
regioni del Mezzogiorno prevedono azioni di assistenza e di accompagnamento alla institutional
capacity building, finalizzati a perseguire la semplificazione normativa e amministrativa,
soprattutto per garantire la trasparenza della procedure e la legalità delle procedure d’appalto.
Il Dipartimento della funzione pubblica sarà sicuramente impegnato in queste attività, che
andranno coordinate e integrate nell’ambito dei piani regionali di semplificazione.
27

IL RUOLO DEL DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA NELLA
PROGRAMMAZIONE 2007-2013
Il processo di programmazione 2007-2013.
28
di Paola Paduano *
Il processo di programmazione dei fondi strutturali per il settennio 2007-2013 ha avuto inizio, in
Italia, con l’intesa sulle “Linee guida per l’elaborazione del Quadro Strategico Nazionale 2007-
2013”, sancita in sede di Conferenza Unificata del 3 febbraio 2005. In quell’occasione Stato,
Regioni e Province Autonome, Enti locali, con l’impulso delle parti economiche e sociali, nel
definire gli indirizzi per la redazione del Quadro strategico nazionale (previsto formalmente dall’art.
27 del Regolamento generale 1 sui Fondi strutturali europei), hanno deciso di rafforzare e
consolidare l'unificazione della programmazione, comunitaria e nazionale, delle politiche regionali
e di realizzare un più forte raccordo di queste con le politiche nazionali ordinarie. Il processo per
l’elaborazione del QSN si è articolato in tre fasi: la valutazione dei risultati ottenuti nella
programmazione 2000-2006 e la definizione, da parte di ciascuna Amministrazione centrale,
Regione e Provincia Autonoma, delle rispettive strategie di intervento; il confronto strategico tra
Amministrazioni centrali e regionali su obiettivi, priorità e modalità di attuazione del QSN; la
redazione finale del Quadro strategico nazionale. In tutte le fasi è stato realizzato un forte confronto
con il partenariato economico-sociale e con le rappresentanze degli Enti locali.
Sulla base di questi orientamenti e secondo quanto stabilito dall’Intesa, nel corso del 2005,
Amministrazioni centrali, Regioni e Province Autonome, con il contributo istituzionale e del
partenariato economico e sociale, hanno predisposto i rispettivi documenti strategici preliminari: il
Documento Strategico Preliminare Nazionale (DSPN), a cura delle Amministrazioni centrali; il
Documento Strategico del Mezzogiorno (DSM) e i Documenti Strategici regionali (DSR), a cura
delle Amministrazioni regionali.
Fonte: Elaborazione Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione
* Paola Paduano è direttore Ufficio per la formazione del personale delle pubbliche amministrazioni.
1 Reg. (CE) n. 1083/2006 del Consiglio dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul
Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999.

Nel corso del 2006 ha avuto luogo il confronto fra Amministrazioni centrali, Regioni,
Autonomie Locali ed esponenti del partenariato economico e sociale sulle analisi e le prime ipotesi
contenute nei documenti preliminari. Questo confronto si è sviluppato attorno ad otto aree tematiche
di intervento 2 , identificate a partire da quanto era emerso nei documenti preliminari. Agli otto
Tavoli tematici che sono stati a tal fine costituiti, si è affiancato il lavoro di approfondimento e
sintesi di dieci Gruppi tecnici di partenariato istituzionale 3 , su temi cosiddetti “orizzontali”, che
hanno direttamente contribuito alla stesura del Quadro, per le parti di specifico interesse.
Fonte: Elaborazione Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione
Il confronto, nella sua fase di avvio, è stato anche orientato dagli esiti dell’incontro con la
Commissione europea sull’impostazione del Quadro Strategico Nazionale.
Con il rilascio della bozza tecnico – amministrativa del Quadro, del 20 Aprile 2006, sono
terminate le prime due fasi del percorso.
Nei mesi successivi dello stesso anno, il completamento delle istruttorie tecniche cui hanno
partecipato tutte le componenti del partenariato istituzionale ed economico sociale è stato
supportato anche dagli esiti del primo incontro informale con la Commissione europea (giugno
2006).
Tali istruttorie sono state anche orientate dalle valutazioni politiche che hanno indirizzato il
lavoro della stesura finale del Quadro, ed hanno trovato definitiva formalizzazione con
l’approvazione da parte del CIPE, il 22 dicembre 2006, previo parere favorevole della Conferenza
Unificata del 21 dicembre 2006, nel corso della quale solo la Regione Siciliana ha espresso parere
contrario. Alla stessa data, si è provveduto all’invio del Quadro alla Commissione europea, ai sensi
2 Ricerca e Istruzione, Formazione, Territorio; Ricerca e innovazione, Banche e aiuti di Stato, Territorio; Ambiente, Risorse naturali e
culturali, Mercato dei servizi, Territorio; Servizi sociali, Inclusione Sicurezza e legalità; Reti/collegamenti, Territorio; Mercato del
Lavoro, Sistemi produttivi, Sviluppo locale; Città, Sistemi produttivi; Internazionalizzazione e attrazione investimenti..
3 Il processo unitario di programmazione FAS-FS; Il partenariato economico-sociale; Cooperazione-Obiettivo 3; Obiettivi di servizio:
l’ipotesi di fissarli per alcuni servizi essenziali; Valutazione; Capacity building e premialità, assistenza tecnica e azioni di sistema;
Monitoraggio e controllo; il circuito finanziario e di progettazione; Il collegamento tra politica regionale e gli altri programmi comunitari;
Mercato interno e concorrenza.
29

dell’articolo 28, comma 2 del Regolamento (CE) n. 1083/2006, allo scopo di garantire l’approccio
comune richiesto dallo stesso Regolamento. Sulla base degli esiti dell’interlocuzione informale
sviluppata con la Commissione europea con la partecipazione delle Regioni e delle
Amministrazioni centrali interessate, il testo del Quadro ha recepito le integrazioni e le modifiche
concordate ed è stato oggetto, nella sua versione definitiva, del confronto finale con tutti gli
esponenti del partenariato istituzionale ed economico sociale, conclusosi nella riunione del 2 marzo
2007.
Nel corso del negoziato formale con la Commissione europea, svoltosi nel mese di maggio 2007,
il testo del Quadro è stato definitivamente assestato e la versione finale è stata inviata alla
Commissione europea il 12 giugno 2007.
Il processo di elaborazione del QSN è terminato con la Decisione del 13 luglio 2007, n. 3329,
con cui la Commissione europea ha approvato il Quadro Strategico Nazionale.
Fonte: Elaborazione Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione
Il QSN, che stabilisce obiettivi, priorità e regole della politica regionale di sviluppo e orienta la
programmazione operativa e l’attuazione delle diverse fonti di finanziamento della politica
regionale per il periodo 2007-2013, è quindi il frutto di un processo di approfondimento e
condivisione che ha visto coinvolte tutte le istituzioni regionali, molteplici Amministrazioni
centrali, i rappresentanti del partenariato economico e sociale e la stessa Commissione europea nei
tempi e con le modalità sopraindicate.
La strategia del QSN è articolata in 10 priorità:
Priorità 1. Miglioramento e valorizzazione delle risorse umane
Priorità 2. Promozione, valorizzazione e diffusione della ricerca e dell’innovazione per la
competitività
Priorità 3. Energia e ambiente: uso sostenibile e efficiente delle risorse per lo sviluppo
Priorità 4. Inclusione sociale e servizi per la qualità della vita e l’attrattività territoriale
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Priorità 5. Valorizzazione delle risorse naturali e culturali per l’attrattività e lo sviluppo
Priorità 6. Reti e collegamenti per la mobilità
Priorità 7. Competitività dei sistemi produttivi e occupazione
Priorità 8. Competitività e attrattività delle città e dei sistemi urbani
Priorità 9. Apertura internazionale e attrazione di investimenti, consumi e risorse
Priorità 10. Governance, capacità istituzionali e mercati concorrenziali ed efficaci
Gli obiettivi e le priorità delineate nel QSN saranno perseguiti attraverso l’attuazione di
Programmi Operativi (PO), Regionali, Nazionali ed Interregionali, che declinano le priorità
strategiche per settori, tenendo conto delle specificità dei singoli territori.
Nel ciclo di programmazione 2007-2013, l’Italia ha predisposto n. 66 Programmi Operativi, di
cui n. 42 finanziati dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) e 24 finanziati dal Fondo
Sociale Europeo (FSE).
Con l’attuazione del QSN 2007-2013, attraverso strumenti di politica regionale, si vuole
contribuire in maniera significativa alla ripresa della competitività e della produttività dell’intero
Paese e, in particolare, alla riduzione della persistente sottoutilizzazione di risorse del Mezzogiorno,
attraverso il miglioramento dei servizi collettivi e delle competenze, una maggiore concorrenza dei
mercati dei servizi di pubblica utilità e dei capitali, incentivi appropriati per favorire l’innovazione
pubblica e privata.
Caratteri distintivi della politica regionale e precondizioni per la sua stessa efficacia sono
l’intenzionalità dell’obiettivo territoriale e l’aggiuntività. Sono questi i tratti che differenziano la
politica regionale dalla politica ordinaria. Entrambe le politiche condividono l’attenzione
all’articolazione territoriale, nell’ambito di un respiro strategico nazionale; entrambe sono
programmate e gestite dal Centro o dalle Regioni; ma diverse sono le finalità perseguite, come
diversi sono i canali di finanziamento. A differenza della politica ordinaria, che persegue i propri
obiettivi senza considerare le differenze nei livelli di sviluppo, come se tutti i territori interessati
fossero caratterizzati da condizioni ordinarie, la politica regionale di sviluppo, nascendo dalla piena
considerazione di tali differenze, è specificatamente diretta a garantire che gli obiettivi di
competitività siano raggiunti da tutti i territori regionali, anche e soprattutto da quelli che presentano
maggiori squilibri economico-sociali.
Questi caratteri di intenzionalità e aggiuntività rispondono alle disposizioni del Trattato
dell’Unione Europea e, per l’Italia, della Costituzione (art. 119, comma 5). Entrambe prevedono
politiche e interventi esplicitamente volti alla rimozione degli squilibri economici e sociali, da
realizzare in specifiche aree territoriali, e da finalizzare con risorse espressamente dedicate che si
“aggiungono” agli strumenti ordinari di bilancio.
Un ulteriore elemento che è stato considerato nell’elaborazione del piano consiste nel legame
esistente tra politica ordinaria e regionale. L’esperienza di questi ultimi anni ha, infatti, chiaramente
dimostrato come l’efficacia della politica regionale dipenda dal mantenimento di una piena
distinzione, sul piano finanziario e programmatico, dalla politica ordinaria, ma richieda al
contempo, una forte integrazione reciproca attorno a comuni obiettivi di competitività.
Il ruolo del Dipartimento della Funzione Pubblica.
Nell’ambito del processo di programmazione 2007-2013, l’Ufficio per la Formazione del
Personale Pubbliche Amministrazioni (UFPPA) ha partecipato ai lavori preparatori che hanno
portato alla elaborazione del Quadro Strategico Nazionale 2007-2013, attraverso la predisposizione
di un proprio documento strategico e di contributi per la redazione del Documento strategico
preliminare nazionale (DSPN), la partecipazione attiva e costante al confronto partenariale fra
31

amministrazioni centrali e regionali 4 , esponenti del partenariato istituzionale e di quello economico
e sociale per la definizione dello stesso QSN, sottolineando in ogni circostanza l’importanza
dell’azione di rafforzamento delle capacità istituzionali per favorire il raggiungimento degli
obiettivi individuati. Sin dalla fase preparatoria, il Dipartimento della funzione pubblica è stato
portatore della necessità di enfatizzare l’importanza del rafforzamento della capacità amministrativa
inteso come obiettivo trasversale prioritario che, investendo qualsiasi settore di attività, costituisce
una vera e propria policy da perseguire per assicurare la competitività dei singoli territori e del
sistema paese nel suo complesso.
Una delle priorità indicate dal QSN è quella della Governance e capacità istituzionali. Ciò
significa che avverrà una forte concentrazione di investimenti sulla capacità di crescita delle
amministrazioni perché solo dalla loro efficienza e dalla loro capacità innovativa dipenderà buona
parte della competitività del sistema paese. In tale ambito, gli interventi previsti nel QSN, che
perseguono gli stessi obiettivi e indirizzi delineati nei vari documenti programmatici del Ministro
per le riforme e le innovazioni nella pa, costituiscono il risultato di un intenso raccordo avvenuto in
fase di programmazione tra i Ministri delle amministrazioni competenti della Programmazione
2007-2013 (Ministero per lo sviluppo economico e Ministero del lavoro e della previdenza sociale)
ed il Ministro per le riforme e le innovazioni nella pa.
In virtù del ruolo istituzionale e dell’impegno del Dipartimento della funzione pubblica –
UFPPA, nonché dell’azione di coordinamento del Capo Dipartimento, il DFP è stato individuato,
nell’ambito del QSN, tra i referenti istituzionali per il rafforzamento dell’efficienza e della capacità
amministrativa necessario a conseguire gli obiettivi della strategia delineata dal QSN e, in
particolare, della Priorità 10 “Governance, capacità istituzionali e mercati concorrenziali ed
efficaci”.
Tale riconoscimento si è concretizzato nell’individuazione del Dipartimento della Funzione
Pubblica–UFPPA quale Organismo Intermedio 5 (e beneficiario 6 ) per il PON “Governance e
assistenza tecnica” (FESR) e per il PON “Governance e azioni di sistema” (FSE) nell’ambito
dell’Obiettivo “Convergenza”, e beneficiario per il PON “Azioni di sistema” (FSE) nell’ambito
dell’Obiettivo “Competitività regionale e occupazione”.
Relativamente al PON “Governance e assistenza tecnica” (FESR) 7 a titolarità del Ministero dello
Sviluppo Economico, il DFP-UFPPA, con convenzione dell’11 ottobre 2007, è stato delegato
dall’Autorità di Gestione per l’attuazione di due linee di attività dell’Asse II “Azioni per il
rafforzamento delle pubbliche amministrazioni”. In tale ambito, il DFP realizzerà interventi
finalizzati a rafforzare le strutture operative e le competenze nella pubblica amministrazione
(Obiettivo operativo II.4) e ad accrescere l’efficacia, la trasparenza, l’innovazione e la capability
dell’Amministrazione pubblica (Obiettivo operativo II.5 - E.T.I.C.A. nel Sud).
L’Obiettivo operativo II.4 (Rafforzamento delle strutture operative e delle competenze nella
Pubblica Amministrazione) tende a potenziare gli sforzi per rendere funzionale la riorganizzazione
della Pubblica Amministrazione - a livello centrale e locale - all’obiettivo di accrescere la
produttività del sistema Paese, prefigurando un processo – normativo ed operativo - essenzialmente
proteso all’innalzamento della qualità dei servizi.
4
Nel corso del 2006-2007 il DFP-UFPPA ha partecipato a sei Tavoli tematici (Ricerca e Istruzione, Formazione, Territorio; Ambiente,
Risorse naturali e culturali, Mercato dei servizi, Territorio; Servizi sociali, Inclusione Sicurezza e legalità; Mercato del Lavoro, Sistemi
produttivi, Sviluppo locale; Città, Sistemi produttivi; Internazionalizzazione e attrazione investimenti) ed a due gruppi tecnici di
partenariato istituzionale (Obiettivi di servizio: l’ipotesi di fissarli per alcuni servizi essenziali; Capacity building e premialità, assistenza
tecnica e azioni di sistema;)
5
L’Organismo intermedio è “qualsiasi organismo o servizio pubblico o privato che agisce sotto la responsabilità di un’autorità di
gestione è […] o che svolge mansioni per conto di questa autorità nei confronti dei beneficiari che attuano le operazioni” (Reg. (CE) n.
1083/2006, art. 2, comma 6).
6
Un beneficiario è “un operatore, organismo o impresa, pubblico o privato, responsabile dell’avvio o dell’avvio e attuazione delle
operazioni […]” (Reg. (CE) n. 1083/2006, art. 2, comma 4).
7
Adottato dalla Commissione europea con Decisione n. 3982 del 17.08.2007.
32

L’Obiettivo operativo II.5 (E.T.I.C.A. nel Sud) è volto a migliorare l’efficienza e la trasparenza
delle Pubbliche Amministrazioni operanti nell’Obiettivo Convergenza 2007-2013, anche al fine di
rafforzare, nel tessuto socio economico, la percezione di legalità, favorendo processi virtuosi per lo
sviluppo e l’attrattività dei territori.
Relativamente al PON “Governance e assistenza tecnica” (FSE) 8 a titolarità del Ministero del
Lavoro e della Previdenza Sociale, il DFP - UFPPA è Organismo Intermedio per l’attuazione
dell’Asse E “Capacità istituzionale”, attraverso cui perseguirà l’obiettivo di accrescere
l’innovazione, l’efficacia e la trasparenza dell’azione pubblica, di migliorare la cooperazione
interistituzionale e le capacità negoziali, con specifico riferimento al settore del partenariato
pubblico-privato (PPP), di elevare gli standard dei servizi pubblici e di rafforzare ed integrare il
sistema di Governance ambientale. Nel mese di gennaio 2008, l’Autorità di gestione del PON e
l’UFPPA hanno avviato il processo di programmazione operativa di dettaglio delle attività che
l’Organismo intermedio intende perseguire nel periodo 2007-2013, che confluirà in un apposito atto
di delega per le funzioni di gestione e controllo per gli obiettivi specifici individuati.
L’importante ruolo del Dipartimento della funzione pubblica per il rafforzamento dell’efficienza
amministrativa per il 2007-2013, in continuità con quanto già realizzato nei procedenti periodi di
programmazione 1994-1999 e 2000-2006, viene riconosciuto anche dalla Commissione europea
nella decisione di approvazione del QSN. Infatti, le azioni volte a perseguire l’obiettivo del
rafforzamento della capacità amministrativa saranno “programmate a livello nazionale e vedranno
impegnati, come autorità di gestione a livello nazionale, le due amministrazioni capofila di fondo
(Ministero dello Sviluppo Economico e Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale), con
l’interlocuzione del coordinamento unitario a livello territoriale in tutte le Regioni e l’eventuale
supporto del Dipartimento della Funzione Pubblica” (Allegato IV della Decisione della
Commissione del 13 luglio 2007, n. 3329).
Gli ambiti di intervento del Dipartimento della funzione pubblica.
Gli interventi che il DFP - UFPPA intende realizzare con i diversi strumenti finanziari
disponibili (FESR, FSE e FAS), con particolare attenzione alle quattro regioni dell’Obiettivo
Convergenza e alle restanti regioni del Mezzogiorno, saranno volti a contribuire al perseguimento
degli obiettivi della strategia delineata nel Quadro Strategico Nazionale, come previsto nella Priorità
10, rafforzando la capacità delle Amministrazioni di programmare, attuare e valutare gli interventi
nonché di produrre beni pubblici (legalità, sicurezza, correttezza e imparzialità dell’azione
amministrativa, certezza e prevedibilità dell’agire pubblico) e di promuovere e realizzare servizi
collettivi di qualità.
L’obiettivo del rafforzamento della capacità amministrativa, pertanto, verrà perseguito dando
piena attuazione, secondo le specificità dei singoli ordinamenti regionali, al principio di
sussidiarietà in modo da promuovere la Governance multilivello e di settore nonché le forme più
avanzate di partenariato pubblico-privato già sperimentate nel corso del ciclo di programmazione
2000-2006.
Il percorso di rafforzamento elaborato dal Dipartimento della funzione pubblica avrà sia obiettivi
di rafforzamento di breve e medio termine delle attività di carattere programmatico, tecnico e
amministrativo con cui le Amministrazioni attuano e gestiscono i programmi di sviluppo (supporto
e accompagnamento tecnico temporaneo per la durata dei programmi), sia obiettivi di rafforzamento
stabile e strutturale delle capacità e delle competenze tecniche nel medio e nel più lungo periodo
(promozione dell’innovazione amministrativa organizzativa e procedimentale e qualificazione delle
risorse umane interne e da internalizzare).
8 Adottato dalla Commissione europea con Decisione n. 5761 del 21.11.07.
33

Nell’ambito dell’obiettivo operativo II.4 del PON Governance e assistenza tecnica (FESR), che
mira ad assicurare, per il tramite delle Amministrazioni centrali competenti, un supporto
specialistico alle Regioni su temi nodali, dove maggiore deve essere l’integrazione tra i diversi
livelli di governo, l’UFPPA ha già avviato un’intensa attività finalizzata ad un rafforzamento
strutturale delle competenze delle pubbliche amministrazioni che operano per il conseguimento
degli obiettivi del QSN, condividendo, con le Regioni interessate, l’Autorità di gestione e le
Amministrazioni centrali coinvolte, scelte e modalità attuative. Gli ambiti di intervento riguardano,
al momento, le politiche di mainstream (pari opportunità e ambiente); le azioni volte alla
accelerazione e al rafforzamento delle attività di recepimento della normativa comunitaria; il
supporto al monitoraggio delle analisi ed interventi promossi dalla politica ordinaria nel
perseguimento degli obiettivi di Lisbona più rilevanti ai fini dell’attuazione del QSN; le politiche
per l’internazionalizzazione; l'adeguamento/aggiornamento degli strumenti di programmazione, gli
ambiti che riguardano la sussidiarietà verticale, funzionale ed orizzontale all'interno della Pubblica
Amministrazione.
Gli ambiti di intervento riconducibili a queste tematiche prioritarie, così come altri ambiti di
interesse delle Regioni, saranno concordati all’interno del Comitato di indirizzo ed attuazione del
PON (che costituisce a livello strategico la sede naturale nella quale definire il quadro dei
fabbisogni espressi dalle Regioni) e saranno definiti in modo tale da assicurare la coerenza con il
QSN e con gli altri Programmi Operativi attraverso i quali si attua la strategia del QSN, e, in
particolare, con le azioni di sistema portate avanti nel PON Governance e Azioni di Sistema (FSE).
Il DFP - UFPPA, avendo funzione di Organismo Intermedio sia per il Programma Operativo
“Governance e Assistenza Tecnica“ (FESR) sia per il Programma Operativo “Governance e Azioni
di Sistema” (FSE), assicurerà la necessaria integrazione e il coordinamento tra i due Programmi.
Nella scelta degli ambiti nei quali si realizzerà l’azione di supporto tecnico, l’UFPPA garantirà,
dunque, una concentrazione degli interventi su specifiche tematiche e/o competenze, la necessaria
flessibilità in relazione alle esigenze che si manifestano nelle diverse fasi di attuazione del
Programma e la non sovrapposizione con altri Programmi o con le attività che rientrano nelle
funzioni istituzionalmente svolte dalle Amministrazioni centrali.
Un elemento particolarmente innovativo che l’UFPPA intende promuovere nell’attuazione degli
interventi di assistenza tecnica consiste nel tentativo di coniugare azioni di politica regionale,
comunitaria e nazionale, con la politica ordinaria, coerentemente con la strategia del QSN. In tale
prospettiva l’UFPPA sta ponendo in essere azioni concrete che garantiscano un’effettiva
integrazione tra le diverse fonti di finanziamento, assicurando la non sovrapposizione con altri
Programmi o con le attività che rientrano nelle funzioni istituzionalmente svolte dalle
Amministrazioni centrali.
Relativamente alle azioni di sistema che il DFP - UFPPA intende porre in essere attraverso i due
PON a valere sul Fondo sociale europeo (PON Governance e azioni di sistema per l’obiettivo
Convergenza e PON Azioni di sistema per l’obiettivo Competitività regionale e occupazione), esse
saranno programmate sulla base di un approccio “per policy”, concentrando l’intervento su priorità
rigorosamente selezionate in funzione della strategia complessiva e dei fabbisogni espressi dalle
Regioni. La programmazione esecutiva, l’organizzazione e l’attuazione degli interventi di sistema,
ancora in fase di elaborazione, risponderà a criteri di verifica e valutazione dei fabbisogni prioritari
e mirati in termini di deficit strutturali di capacità da colmare, nel quadro di un processo di
programmazione e di condivisione improntato a una cooperazione istituzionale multilivello. Sotto il
profilo dell’attuazione e al fine di assicurare condizioni di efficienza e rendicontabilità
(accountability) in termini di risultati da conseguire, le azioni saranno attuate, ai diversi livelli,
attraverso strumenti e modalità che realizzino condizioni adeguate di cooperazione istituzionale e
operativa (anche attraverso forme di gemellaggio per il trasferimento di modelli, procedure e
sistemi organizzativi di eccellenza su tematiche specifiche relative alle politiche di sviluppo
regionale).
34

Il DFP – UFPPA intende, inoltre, contribuire a migliorare l’azione amministrativa e la qualità
degli interventi e dei servizi offerti dalle Pubbliche Amministrazioni incidendo sia sulle procedure
utilizzate, semplificandole in vista di una maggiore trasparenza, sia sulla capacità di committenza
della PA, sviluppando modelli e strumenti a supporto delle principali attività delle Amministrazioni.
Particolare rilevanza riveste l’area della semplificazione che rappresenta, in qualche misura, il
terreno sul quale è possibile sperimentare una dimensione pragmatica della quale il sistema ha
sempre più bisogno per garantire competitività e qualità dei servizi, fornendo risultati evidenti e
percepibili. Gli interventi che si intendono realizzare puntano a migliorare, in modo prototipale e
trasferibile, le competenze delle amministrazioni della gestione, nell’attuazione e nel controllo degli
investimenti e, al tempo stesso, ad innalzare il livello di trasparenza dell’azione pubblica, riducendo
gli spazi discrezionali.
Nel corso dell’intervento sono stati sottolineati alcuni ambiti di intervento di capacity building
che il DFP ritiene strategici per contribuire ad elevare la crescita della capacità amministrativa delle
PPAA: rafforzamento della cooperazione istituzionale e del partenariato pubblico privato,
sviluppo/internalizzazione di competenze, innovazione, servizi, etc. Particolare attenzione va posta
alla cooperazione interistituzionale, alla Governance e al partenariato pubblico-privato, che
costituisce un elemento su cui il DFP intende concentrare i propri sforzi. In particolare, i nuovi
assetti organizzativi e la ripartizione delle funzioni ai diversi livelli di governo, mediante rapporti
paritari e non più subordinati, richiedono un impegno da parte degli attori del cambiamento verso
un rafforzamento della cooperazione istituzionale e del partenariato pubblico privato in un’ottica di
Governance del sistema. In tale prospettiva, il DFP sostiene interventi volti a favorire lo sviluppo
della capacità di dialogo tra amministrazioni e tra amministrazioni e società civile, per la ricerca di
soluzioni condivise che siano quanto più vicine possibili ai bisogni del territorio e dei cittadini.
35

DOCUMENTI
Palazzo Vidoni
Prospetto su via del Sudario.
Incisione di G.B. Piranesi (1748).

PROTOCOLLO D’INTESA
tra il ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione
e il presidente della Provincia autonoma di Trento per la promozione
della società dell’informazione e dell’innovazione digitale
Il ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione e il presidente della
Provincia autonoma di Trento
visti
- l’articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, che prevede la possibilità per le pubbliche
amministrazioni di concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione
di attività di interesse comune;
- l’articolo 8 del decreto del Presidente della repubblica 20 aprile 1994, n. 367, inerente le
modalità di realizzazione di programmi comuni fra più amministrazioni;
- le linee strategiche “Verso il sistema nazionale di e-government” del ministro per le Riforme e le
innovazioni nella pubblica amministrazione;
- la direttiva n. 2 del 20 febbraio 2007 del ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione in materia di interscambio dei dati tra le pubbliche amministrazioni e pubblicità
dell’attività negoziale;
- il “Programma di sviluppo provinciale per la XIII legislatura” della Provincia autonoma di
Trento approvato con deliberazione della Giunta provinciale n 1046 del 29 maggio 2006 che ha
recepito le linee tracciate in detto piano per la realizzazione dell'e-government provinciale;
- il progetto provinciale “La società dell’informazione” approvato con deliberazione della Giunta
provinciale n. 2390 del 15 ottobre 2004;
- il piano di e-government della Provincia autonoma di Trento approvato con deliberazione della
Giunta provinciale n. 1038 dd. 17.5.2002;
- il piano degli investimenti del sistema informativo elettronico provinciale approvato con
deliberazione della Giunta provinciale n. 1480 del 02 luglio 2004 e successive modifiche ed
integrazioni;
considerato che
- l’azione del ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione per la
modernizzazione della P.A. ha l’obiettivo, attraverso le linee strategiche individuate dal
documento programmatico “verso il sistema nazionale di e-government”, di realizzare in
particolare l’interoperabilità e la piena cooperazione tra le amministrazioni, nonché quello di
costruire la cittadinanza digitale promovendo l’e-democracy e superando il digital divide;
- l’azione del ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione per favorire
la competitività delle imprese e la crescita dell’industria dell’ICT, si realizza anche attraverso
misure di supporto alla produzione di software, incentrate sulla promozione, incentivazione e
sostegno alla innovazione di prodotto, la qualificazione della domanda e la valorizzazione di
approccio di tipo open source per favorire lo scambio di esperienze e lo sviluppo collaborativo
tra PA centrale e locale;
- il processo di riforma della pubblica amministrazione si realizza anche attraverso l’attuazione dei
principi di semplificazione, snellimento, decentramento amministrativo, cooperazione e
collaborazione, che coinvolgono i diversi livelli amministrativi;
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- l’innovazione tecnologica deve essere considerata uno strumento della più generale innovazione
di sistema della pubblica amministrazione;
- per convergere verso un sistema nazionale di e-government è fondamentale che tutte le strutture
nazionali e locali della pubblica amministrazione alle quali sono affidate missioni ed azioni per
lo sviluppo dell’innovazione siano componenti organiche di una rete di collaborazione, con ruoli
distinti e responsabilità ben definite e cooperanti;
- le esperienze provinciali finora maturate, il livello dei servizi erogati sul territorio ed i progetti di
innovazione possono arricchirsi con processi di cooperazione interistituzionale organizzativa e
tecnologica, nonché attraverso l’adozione di strategie comuni che rispondano alla caratteristica
di essere iniziative di ampio respiro basate su esigenze diffuse;
- le parti hanno interesse a sviluppare forme di collaborazione organizzativa in grado di conferire
ulteriore impulso e snellezza al processo tecnico-amministrativo di sviluppo telematico,
informatico ed informativo delle singole amministrazioni e del territorio.
ritenuto opportuno
creare sinergie e favorire esperienze di condivisione e riutilizzo di soluzioni organizzative e
tecnologiche nell’ottica dell’economia e del miglioramento continuo nell’ambito della società
dell’informazione e dell’innovazione digitale,
convengono quanto segue.
Art. 1
Premesse
Le premesse costituiscono parte integrante del presente protocollo di intesa.
Art. 2
Finalità ed obiettivi
Con la presente intesa le parti intendono avviare un rapporto di collaborazione volto alla
promozione della società dell’informazione e dell’innovazione digitale nella pubblica
amministrazione e nei settori della sanità elettronica, della scuola e dell’università.
Le parti, nell’ambito delle proprie competenze, intendono perseguire lo scambio di esperienze e la
promozione di iniziative comuni nei seguenti ambiti:
- organizzativi: per il confronto sui modelli organizzativi e sulle metodologie di gestione di
progetti strategici di innovazione digitale, nonché per la diffusione di metodi e di soluzioni
innovative;
- applicativi: per lo scambio di know-how e di soluzioni individuate per le varie problematiche
applicative e la ricerca delle sinergie più opportune;
- tecnologici: per il raffronto sulle tecnologie utilizzate nei progetti di innovazione digitale, con
particolare attenzione ai modelli, alle norme tecniche, regolamenti e standard per abilitare in
sicurezza, l’interoperabilità e la cooperazione applicativa ovvero la condivisione, l’integrazione
e la circolarità del patrimonio informativo delle pubbliche amministrazioni, nonché per la
collaborazione nella ricerca e la diffusione di piattaforme, ambienti di sviluppo e di formazione.
In particolare la Provincia autonoma di Trento si impegna a mettere a disposizione i modelli, le
esperienze ed i risultati di innovazione prodotti ed ottenuti nell’ambito del progetto LEGO
(Laboratorio di interoperabilità ed e-government) quale punto di incontro e luogo di raccordo per le
diverse iniziative di sperimentazione e di innovazione nell’ambito dell’interoperabilità e dell’e-
40

government, istituito per iniziativa del Centro per la ricerca scientifica e tecnologica della
Fondazione Bruno Kessler di Trento.
Art. 3
Attuazione e monitoraggio
Per l’attuazione della presente intesa, le parti operano in modo coordinato avvalendosi delle proprie
strutture, che, allo scopo, possono provvedere alla stipula di appositi accordi per la realizzazione di
specifiche attività che di comune accordo si vogliano intraprendere.
Per l’identificazione, l’attuazione e il monitoraggio delle attività di cui al precedente comma, è
istituito un tavolo tecnico, composto da quattro membri pariteticamente designati.
Art. 4
Risorse finanziarie
Il presente protocollo non comporta oneri economici diretti. Gli eventuali oneri derivanti dalle
specifiche attività che di comune accordo le parti vorranno intraprendere saranno previsti nei
rispettivi accordi di cui all’articolo 3, comma 1.
Art. 5
Comunicazione e promozione
Le parti pubblicizzeranno congiuntamente le cooperazioni che verranno attuate nonché i risultati
conseguiti con apposite azioni di comunicazione e promozione.
Art. 6
Durata
Il presente protocollo ha durata di tre anni a decorrere dalla data della sua sottoscrizione. Le parti si
riservano la facoltà di rinnovo.
Roma, 2 ottobre 2007.
Luigi Nicolais, ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione
Lorenzo Dellai, presidente della Provincia autonoma di Trento
41

PROTOCOLLO D’INTESA
tra il ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione ed il
presidente della Corte dei conti per la realizzazione di interventi di sviluppo dei sistemi
informativi della Corte dei conti
Il ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione ed il presidente della
Corte dei conti
Visti
- l’articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241 che regolamenta la possibilità per le pubbliche
amministrazioni di concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di
attività di interesse comune;
- il r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 che approva il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti;
- la legge 14 gennaio 1994, n. 19 istitutiva delle sezioni giurisdizionali regionali;
- la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della
Corte dei conti;
- il decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39 recante norme in materia di sistemi informativi
automatizzati delle amministrazioni pubbliche;
- la legge 15 marzo 1997, n. 59, recante norme circa la validità a tutti gli effetti di legge di atti,
dati e documenti formati, trasmessi ed archiviati dalla P.A. e dai privati con strumenti informatici o
telematici;
- il d.P.r. 13 febbraio 2001, n. 123, regolamento recante disciplina sull’uso di strumenti
informatici e telematici nel processo civile, nel processo amministrativo e nel processo innanzi alle
sezioni giurisdizionali della Corte dei conti;
- il decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 recante il Codice dell’amministrazione digitale
aggiornato con le modifiche introdotte dal d.lgs. 4 aprile 2006, n. 159;
- il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, in data 14 giugno 2006, con il quale sono
state delegate al ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione le funzioni
di coordinamento, di indirizzo, di promozione di iniziative, anche normative, in materia di sviluppo
della società dell'informazione e delle connesse innovazioni per le amministrazioni pubbliche, i
cittadini e le imprese, con particolare riferimento alle strutture, alle tecnologie ed ai servizi in rete,
nonché allo sviluppo dell’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione e della
diffusione della cultura informatica e digitale;
considerato
- che, nell’ambito delle iniziative relative alla digitalizzazione dell’amministrazione pubblica, il
contesto normativo, tecnologico ed organizzativo della Corte dei conti richiede la realizzazione di
progetti finalizzati al perseguimento di obiettivi di efficienza ed efficacia dell’azione correlata;
- che il contributo che le tecnologie digitali possono dare costituisce uno dei fattori più incisivi in
termini di efficienza dell’azione della giudiziaria ed amministrativa della Corte dei conti, per i
consistenti risparmi che il processo di dematerializzazione e razionalizzazione è in grado di porre in
essere;
- che è necessario tradurre in interventi concreti le iniziative di digitalizzazione in atto, con
particolare riferimento all’implementazione di servizi on-line rivolti specificatamente ai cittadini ed
ai professionisti che interagiscono con la Corte dei conti relativamente alle attività giurisdizionali;
- che occorre intervenire in termini di semplificazione, razionalizzazione ed efficienza dell’azione
della giustizia contabile, provvedendo altresì all’informatizzazione dei processi di servizio ed al
funzionamento ed all’evoluzione dei sistemi informativi dei vari gradi di giudizio;
42

- che è necessario migliorare la capacità di gestione degli uffici della Corte dei conti, sia per
ridurne i costi, sia per accrescere l’efficacia e la trasparenza della loro azione e corrispondere
meglio alle esigenze degli utenti in materia di amministrazione della giustizia contabile;
- che il programma complessivo di informatizzazione della Corte dei conti è orientato al
conseguimento delle linee strategiche del ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione che ha individuato, tra i sette obiettivi strategici del Governo in tema di
innovazione, quello del miglioramento dell’efficienza della pubblica amministrazione per ottenere
un forte cambiamento organizzativo e gestionale e per favorire il ciclo di convergenza digitale fra
processi amministrativi, servizi pubblici e nuove tecnologie;
- che l’azione della Corte dei conti è volta alla semplicità di fruizione dei servizi da parte dei
cittadini;
ritenuto opportuno
- concordare una linea di intervento congiunta tra il ministro per le Riforme e l’innovazione ed il
presidente della Corte dei conti, consapevoli della forte incisività ed efficacia di un impegno
sinergico atto a concentrare le risorse su obiettivi mirati, al fine di consentire iniziative coordinate
ed efficaci per l’intero contesto sociale;
- definire le modalità operative per la realizzazione degli interventi progettuali individuati;
- individuare i criteri generali per le successive fasi gestionali ed organizzative e gli impegni
prioritari di competenza che potranno, successivamente, essere ulteriormente integrati e coordinati
tra di loro,
convengono quanto segue
Art. 1
Finalità
1. Le parti intendono avviare un rapporto di collaborazione volto a individuare soluzioni e
strumenti per realizzare un programma complessivo di informatizzazione del sistema di gestione dei
procedimenti contabili della Corte dei conti.
2. L’iniziativa prevede l’individuazione di modalità, tempi e risorse per pianificare interventi di
informatizzazione dei procedimenti di giustizia contabile per lo sviluppo delle seguenti linee di
azione prioritarie :
a) implementazione di servizi on-line per i cittadini e le imprese;
b) implementazione di servizi on-line di ausilio ai professionisti;
c) potenziamento delle banche dati gurisprudenziali per la consultazione dell’archivio
informatizzato delle decisioni di merito.
Art. 2
Risorse finanziarie
1. Le parti si impegnano ad individuare le fonti di finanziamento per l’attuazione della presente
intesa nell’ambito delle rispettive disponibilità.
Art. 3
Attuazione dell’intesa
1. Il ministro per le Riforme e le Innovazioni nella pubblica amministrazione ed il presidente della
43

Corte dei conti si avvalgono delle proprie strutture per l'attuazione del presente protocollo e per le
attività di verifica e monitoraggio delle iniziative. A tal fine si procederà alla stipula di un accordo
di servizio tra le strutture per l’organizzazione e la realizzazione degli interventi operativi e
finanziari specifici.
Roma, 3 ottobre 2007.
Luigi Nicolais, ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione
Tullio Lazzaro, presidente della Corte dei conti
44

PROTOCOLLO D’INTESA
tra il ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione
e il presidente di Confindustria servizi innovativi e tecnologici
Visti
- il d.P.r. 17 maggio 2006, con il quale il prof. Luigi Nicolais è stato nominato ministro senza
portafoglio;
- il D.P.C.M. 18 maggio 2006, con il quale al ministro prof. Luigi Nicolais è stato conferito
l'incarico per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione;
- il D.P.C.M. 15 giugno 2006 con il quale al ministro prof. Luigi Nicolais sono state affidate
deleghe specifiche in materia di riforme e innovazioni nella pubblica amministrazione;
- il protocollo d’intesa stipulato in data 27 giugno 2002 tra il ministro per l’Innovazione e le
tecnologie e il presidente della Federazione delle imprese delle comunicazioni e
dell’informatica.
considerato
- che il ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione è delegato ad
esercitare le funzioni di coordinamento, di indirizzo, di promozione di iniziative di vigilanza e
verifica, anche in materia di sviluppo della società dell'informazione delle connesse innovazioni
per le amministrazioni pubbliche, i cittadini e le imprese, con particolare riferimento alle
strutture, tecnologie e servizi in rete, allo sviluppo dell'uso delle tecnologie dell'informazione e
della comunicazione, della diffusione della cultura informatica e digitale;
- che Confindustria servizi innovativi e tecnologici (già FederComin) è la federazione nazionale di
Confindustria che rappresenta, direttamente e/o congiuntamente alle associazioni nazionali di
categoria e alle sezioni territoriali ad essa aderenti, il settore dei servizi innovativi e tecnologici
per le imprese, i cittadini e le pubbliche amministrazioni;
- che la Confindustria servizi innovativi e tecnologici ha tra i suoi compiti statutari quelli di:
1) favorire e promuovere il progresso del settore nell'interesse generale del sistema economicoproduttivo
nazionale, anche avviando iniziative di collaborazione che consentano di perseguire
in comune finalità di progresso e sviluppo;
2) promuovere i valori distintivi del settore costituendone un riferimento per la crescita
culturale, strategica e innovativa; favorire e sostenere lo sviluppo delle imprese del settore nella
creazione, organizzazione e impiego delle competenze professionali avanzate; promuovere lo
sviluppo del mercato nel rispetto dell'etica professionale e dei valori di libertà di concorrenza e
d'impresa; migliorare le condizioni operative delle imprese delle categorie rappresentate, anche
mediante proposte di legge e di normative;
3) effettuare ricerche, studi, monitoraggi e dibattiti relativamente agli scenari d’interesse
complessivo del settore; offrire alle pubbliche istituzioni la disponibilità delle sue competenze
professionali;
- che Confindustria servizi innovativi e tecnologici, con le 49 associazioni di categoria e 60
sezioni territoriali associate, è l’unico soggetto a rappresentare, a livello nazionale le imprese di
applicazioni satellitari, comunicazione e marketing, consulenza, contenuti digitali, e-media,
formazione, ingegneria, Internet, qualità, radiofonia e televisione, ricerche e sondaggi, servizi
tecnologici e professionali, tecnologie informatiche, telecomunicazioni;
- che in virtù di rapporti convenzionali già in essere tra gli uffici del ministro e Confindustria
servizi innovativi e tecnologici sono stati realizzati prodotti di qualità in relazione ai quali
Confindustria servizi innovativi e tecnologici ha acquisito notevole esperienza;
- che il settore dei servizi innovativi è strategico per il Paese in relazione alle ricadute in termini di
sviluppo e competitività sulle imprese, di modernizzazione ed efficienza delle pubbliche
amministrazioni, di efficacia del sistema formativo e culturale dei cittadini;
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itenuto opportuno
- proseguire i rapporti di collaborazione già avviati, per l’individuazione dei temi strategici di
comune interesse per l’innovazione delle imprese, delle pubbliche amministrazioni e dei
cittadini;
- definire iniziative ed attività di comune interesse per lo sviluppo dell'uso delle tecnologie
dell'informazione e della comunicazione;
- favorire la cooperazione tra gli operatori del settore e le pubbliche amministrazioni per la
diffusione della cultura informatica e digitale;
si stipula quanto segue.
Art. 1
Oggetto
1. Con il presente protocollo d’intesa le parti si impegnano a collaborare per il raggiungimento
delle seguenti finalità:
a) riduzione del digital divide;
b) innovazione del sistema produttivo;
c) innovazione in aree prioritarie;
d) modernizzazione della P.A..
2. La collaborazione potrà svilupparsi, anche attraverso iniziative in collaborazione con le
associazioni di categoria aderenti a Confindustria servizi innovativi e tecnologici, su temi ed attività
definiti anche successivamente, nell’ambito degli argomenti di comune interesse, concordando la
partecipazione, le modalità organizzative, le strutture e le risorse, anche economiche, necessarie.
3. Il contributo di Confindustria servizi innovativi e tecnologici, nei limiti dei suoi compiti
istituzionali, riguarderà la sfera pre-competitiva dei progetti e delle iniziative.
Art. 2
Aree di intervento
Al fine di dare un contributo operativo al raggiungimento degli obiettivi di cui all’articolo 1, le parti
si impegnano ad instaurare un rapporto di collaborazione sistematica per:
- il monitoraggio e l’analisi dei temi strategici di interesse delle imprese, delle pubbliche
amministrazioni e dei cittadini;
- la cooperazione tra gli operatori del settore e le pubbliche amministrazioni;
- la realizzazione di studi e progetti specifici nell’interesse generale del sistema Paese;
- la definizione di iniziative ed attività di comune interesse.
Art. 3
Attuazione dell’intesa
1. Le modalità di attuazione della collaborazione verranno concordate, al pari degli eventuali oneri
economici gravanti sulle parti, nel rispetto della normativa vigente, tenuto conto degli specifici
progetti da realizzare e delle attività a tal fine previste. Le attività oggetto della collaborazione
verranno via via definite, attraverso apposite convenzioni, nell’ambito degli argomenti di comune
interesse. Verranno quindi precisati, di comune accordo, l’apporto di ciascuna delle parti, le
46

modalità organizzative, le strutture e le risorse, anche di natura economica, ritenute necessarie per il
conseguimento dei programmati obiettivi.
2. Nell’ambito della prevista collaborazione tra le parti potranno, inoltre, essere forniti contributi,
in termini di esperti, di consulenze e di risorse umane, per la realizzazione di studi e progetti, per la
partecipazione a specifici gruppi di lavoro e task force, e per ogni altra iniziativa ritenuta utile dalle
parti stesse. In particolare la collaborazione dovrà consentire di:
• promuovere e realizzare studi e ricerche nel campo della società dell’informazione e dei servizi
innovativi, al fine di monitorare le ricadute e gli impatti sul sistema-Paese e di interpretarne le
dinamiche evolutive di innovazione, con particolare riferimento all’indagine “e-content in Italia” ed
all’Osservatorio della società dell’informazione;
• sviluppare opportune iniziative per sensibilizzare, sulle tematiche sopra evidenziate, le imprese,
le pubbliche amministrazioni, i mezzi di informazione e l’opinione pubblica;
• effettuare approfondimenti e studi su norme, procedure ed ogni utile strumento idoneo a
semplificare i rapporti tra pubbliche amministrazioni e imprese fornitrici di servizi innovativi, anche
facendo ricorso ad iniziative atte ad agevolare la partecipazione delle imprese di piccole e medie
dimensioni;
• esercitare azioni di stimolo nel campo della formazione delle nuove professionalità, con
particolare all’utilizzo di forme di e-learning sia nel settore privato che in quello delle pubbliche
amministrazioni;
• avviare misure di supporto al sistema produttivo nazionale (e-business), sia sui versanti
dell’offerta che della domanda, con azioni rivolte alla grande, alla media e alla piccola impresa,
tarando gli interventi sul target prefissato;
3. Le parti si avvarranno delle proprie strutture per l'attuazione del presente protocollo e per le
attività di verifica e monitoraggio delle iniziative. A tal fine si procederà alla costituzione di tavoli
di lavoro congiunti per la organizzazione degli interventi specifici.
Art. 4
Disposizioni finali
1. Il presente protocollo sostituisce integralmente quello stipulato in data 27 giugno 2002 tra il
ministro per l’Innovazione e le tecnologie e il presidente della Federazione delle imprese delle
comunicazioni e dell’informatica (oggi “Confindustria servizi innovativi e tecnologici”),
rappresentandone l’evoluzione nell’ambito della continuità dell’azione amministrativa del
ministero.
2. Il presente protocollo d’intesa è valido fino a quando non pervenga comunicazione di disdetta da
una delle parti.
3. Le parti si impegnano ad individuare le fonti di finanziamento per l’attuazione della presente
intesa nell’ambito delle rispettive disponibilità.
Napoli, 12 ottobre 2007
Luigi Nicolais, ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione
Alberto Tripi, presidente di Confindustria servizi innovativi e tecnologici
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PROTOCOLLO D’INTESA
tra il ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione e il ministro
dell’Interno per l’implementazione del sistema informatico di gestione dell’AIRE
(Anagrafe degli Italiani residenti all’estero)
Visti
- la legge 27 ottobre 1988, n. 470, istitutiva dell’Anagrafe degli Italiani residenti all’estero, di
seguito AIRE;
- il decreto del Presidente della repubblica 6 settembre 1989, n. 323, contenente il regolamento
attuativo dell’AIRE;
- l’articolo 5 della legge 27 dicembre 2001, n. 459, (“Norme per l’esercizio del diritto di voto dei
cittadini italiani residenti all’estero”) che prevede, mediante l’unificazione dei dati dell’AIRE e
degli schedari consolari, la realizzazione dell’elenco aggiornato dei cittadini italiani residenti
all’estero, finalizzato alla predisposizione delle liste elettorali;
- l’articolo 1, comma 1319, della legge 27 dicembre 2006, n. 296-legge finanziaria 2007, che
autorizza gli uffici consolari a rilasciare ed a rinnovare la carta d’identità a favore dei cittadini
italiani residenti all’estero ed iscritti nel registro dell’AIRE a decorrere dal 1° giugno 2007;
- l’articolo 1, comma 4 della legge 24 dicembre 1954, n.1228, come sostituito dall’articolo 2
quater del decreto legge 27 dicembre 2000, n.392, convertito in legge 28 febbraio 2001, n. 26, e
come sostituito dall’articolo 1 novies della legge 31 maggio 2005, n.88, che ha istituito l’indice
nazionale delle anagrafi, di seguito INA;
- il decreto del Presidente della repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, contenente il Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa;
- il decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante il Codice dell’amministrazione digitale e
successive modificazioni;
- il Piano di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione, approvato dal Consiglio
dei ministri in data 15 giugno 2007, di cui all’articolo 1, comma 2 del decreto legge 10 gennaio
2006, n. 4, recante “Misure urgenti in materia di organizzazione e funzionamento delle
pubbliche amministrazioni”, convertito in legge 9 marzo 2006, n.80, che prevede, tra gli obiettivi
di governo, al punto 5.2.1, la reingegnerizzazione del processo di accesso alla banca dati AIRE;
considerato
che è necessario procedere all’unificazione dei dati relativi all’anagrafe degli Italiani residenti
all’estero con quelli contenuti negli schedari consolari, per la realizzazione, in tempo reale,
dell’elenco aggiornato dei cittadini italiani residenti all’estero, finalizzato alla predisposizione delle
liste elettorali;
che il Ministero degli affari esteri ha già avviato, nell’ambito dei finanziamenti ottenuti per il
passaporto elettronico, un processo di informatizzazione delle anagrafi consolari, con specifico
riferimento alla tenuta ed aggiornamento degli schedari degli italiani residenti all’estero, e che tale
progetto richiede l’intervento diretto del Ministero dell’interno;
che, a tal fine, è stato realizzato dal Ministero dell’interno un progetto di fattibilità relativo
all’evoluzione del sistema informatico di gestione dell’AIRE, che prevede la costituzione di una
banca dati unitaria Ministero dell’interno/Ministero degli affari esteri, in linea con il progetto di
quest’ultima amministrazione;
che il progetto elaborato dal Ministero dell’interno prevede, tra i suoi obiettivi principali, la messa a
disposizione degli uffici consolari, in una maniera più rapida ed immediata di quella attuale, delle
informazioni necessarie per l’emissione della carta di identità a favore dei cittadini residenti
48

all’estero ed iscritti all’AIRE, rendendo, così, più semplice e sicuro, l’adempimento di quanto
previsto dall’articolo 1, comma 1319 della legge 296/2006;
che la realizzazione della sopracitata banca dati unitaria Ministero dell’interno/Ministero degli affari
esteri, è prioritaria ed urgente anche in vista della possibile indizione, nella prossima primavera
2008, di consultazioni referendarie popolari abrogative;
che nell’ambito delle iniziative relative alla digitalizzazione dell’amministrazione pubblica, il
contesto normativo, tecnologico ed organizzativo richiede la rapida realizzazione di progetti,
finalizzati al perseguimento di obiettivi di efficacia ed efficienza dell’azione correlata;
che occorre intervenire, in tempi brevi, sulle attività di semplificazione e razionalizzazione
dell’azione amministrativa, investendo sull’informatizzazione dei processi di interscambio dei dati
tra le amministrazioni, per consentire l’espletamento dei compiti istituzionali di ognuna di esse in
modo integrato e funzionale e che, pertanto, è necessario informatizzare la procedura relativa
all’iscrizione/modifica/cancellazione degli Italiani residenti all’estero;
che è, quindi, urgente procedere alla reingegnerizzazione del processo di accesso alla banca dati
AIRE, alla luce dell’essenzialità per la pubblica amministrazione del processo di unificazione dei
dati relativi all’anagrafe degli italiani residenti all’estero;
ritenuto opportuno
- concordare una linea di intervento congiunta tra il ministro per le Riforme e le innovazioni ed il
ministro dell’Interno, consapevoli della forte incisività di un impegno sinergico, atto a concentrare
le risorse su un obiettivo mirato, quale la reingegnerizzazione della banca dati AIRE, a cui
partecipano diversi enti ed amministrazioni, al fine di consentire lo sviluppo di un’iniziativa
coordinata, efficace per la collettività e che produca risultati rapidi e concreti;
- definire le modalità operative per la realizzazione degli interventi nell’ambito dell’evoluzione del
sistema informatico di gestione dell’AIRE;
- stabilire i criteri generali per le successive fasi gestionali ed organizzative, nonché gli impegni
prioritari di competenza che potranno, successivamente, essere ulteriormente integrati e coordinati
tra di loro;
si conviene quanto segue
Art. 1
Finalità
Con il presente protocollo i ministri intendono avviare un rapporto di collaborazione che,
utilizzando le competenze specifiche del Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie della
Presidenza del Consiglio dei ministri, consenta al Ministero dell’interno di pervenire, più
agevolmente, all’evoluzione dell’attuale sistema informatico di gestione dell’AIRE, attraverso la
realizzazione dei seguenti obiettivi:
- informatizzazione e unificazione del processo informativo relativo ai cittadini italiani residenti
all’estero, con conseguente allineamento delle banche dati attualmente esistenti (schedari consolari
e anagrafi comunali);
- integrazione delle informazioni anagrafiche presenti nell’Indice nazionale delle anagrafi (INA)
che, allo stato, contiene solo i dati della popolazione residente in Italia, con quelle relative agli
Italiani residenti all’estero;
- messa a disposizione di tutte le pubbliche amministrazioni interessate, in tempo reale, delle
principali informazioni anagrafiche relative ai cittadini residenti all’estero, attraverso l’utilizzo del
Sistema di accesso ed interscambio anagrafico (SAIA) del Ministero dell’interno;
- miglioramento del servizio reso, ai fini dell’espletamento del diritto di voto all’estero;
49

- consentire agli uffici consolari il rilascio/rinnovo della carta d’identità a favore dei cittadini
residenti all’estero ed iscritti al registro AIRE, ai sensi dell’art. 1, comma 1319 della legge n.
296/2006;
- accedere, in tempo reale, da parte delle amministrazioni coinvolte nel procedimento e dei cittadini
interessati, alle informazioni relative al processo di iscrizione/variazione/cancellazione in AIRE.
Art. 2
Risorse finanziarie
I ministri individuano con propri provvedimenti le risorse finanziarie necessarie per l’attuazione del
presente protocollo.
Art. 3
Attuazione del protocollo
Il ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione ed il ministro
dell’Interno si avvalgono delle proprie strutture per la realizzazione degli interventi oggetto del
protocollo. A tal fine il capo del Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie ed il capo del
Dipartimento per gli affari interni e territoriali stipulano un accordo per l’organizzazione e la
realizzazione degli interventi organizzativi, operativi e finanziari specifici.
Luigi Nicolais, ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione
Giuliano Amato, ministro dell’Interno
Roma, 31 ottobre 2007.
50

PROTOCOLLO D’INTESA
Il ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, il ministro per gli Affari
regionali e le autonomie locali, il ministro dell’Economia e delle finanze, l’ANCI e l’UPI e le
organizzazioni sindacali concordano quanto segue:
La riforma del Titolo V della Costituzione ha disegnato un nuovo assetto istituzionale delle Regioni
e degli enti locali, ampliandone competenze e funzioni.
I principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione in particolare costituiscono i criteri che
regolano e guidano il riconoscimento del nuovo e rafforzato ruolo degli enti locali. Ruolo che, ancor
prima che costituzionalmente riconosciuto, deriva agli enti stessi da un’intrinseca natura,
contraddistinta da maggiore vicinanza, e dunque maggiore aderenza delle scelte compiute, alle
esigenze del territorio e dei cittadini da parte dell’ente locale. L’amministrazione, salva la
valutazione di esigenze di carattere unitario, è oggi dislocata a livello locale. Ciò garantisce
efficacia ed efficienza, in quanto consente il miglior soddisfacimento delle esigenze dei cittadini
grazie ad una maggiore capacità di comunicazione e ascolto.
A prevalere in tale sistema è il servizio erogato: la qualità dei servizi risulta spinta su livelli più
elevati in quanto più prossima alle aspettative del cittadino. In tale ottica il coinvolgimento degli
utenti nella valutazione dei servizi pubblici e la misurazione della qualità, in termini di obiettivi
conseguiti ed effetti sul benessere dei cittadini, sono una conseguenza più immediata di un rapporto
diretto con il cittadino. L’obiettivo di migliorare la qualità dei servizi pubblici, spiegando la
necessità di un ruolo primario di Comuni e Province, risponde in concreto ad esigenze del territorio
cui danno voce cittadini, imprese ed istituzioni, nonché alla esigenza di assicurare competitività al
sistema Italia nel quadro del sistema europeo e internazionale, tenuto anche conto di quanto previsto
nell’Intesa tra Governo e sindacati sul lavoro pubblico e sulla riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche del 6 aprile 2007.
Capovolgendo il punto di vista, il sistema delle autonomie locali è parte fondamentale
dell’architettura istituzionale attraverso cui i processi di cambiamento e di ammodernamento in
corso della P.A. trovano la strada per arrivare ai cittadini e alla loro vita quotidiana.
Il disegno di legge che reca la delega al Governo per l’attuazione dell’articolo 117, secondo comma,
lettera p), della Costituzione e per l’adeguamento delle disposizioni in materia di enti locali alla
legge costituzionale n. 3 del 2001 è volto all’attuazione di tali innovazioni. A evidenziare la
notevole attività degli enti locali, tra le funzioni fondamentali, unitamente a quelle attinenti il
funzionamento dell’ente, sono annoverate le funzioni gestionali attinenti all’esercizio di compiti
essenziali per la collettività territoriale amministrata.
E’ evidente che gli enti debbano raggiungere una dimensione operativa, organizzativa ed umana
adeguata a svolgere un compito così ampio. Ciò mette in rilievo la necessità di valorizzare le
competenze vaste e trasversali dei segretari comunali e provinciali, anche in conseguenza della
riconosciuta autonomia normativa dell’ente locale.
In tale quadro è evidente l’importanza di assicurare ai segretari comunali e provinciali un percorso
selettivo e formativo adeguato e rigoroso, per garantire loro una professionalità di elevata qualità
adeguata al nuovo rilievo che la Costituzione riconosce al sistema amministrativo locale.
Attraverso la valorizzazione del ruolo del segretario, infatti, si mira a conferire maggiore
autorevolezza al sistema dell’amministrazione locale, nell’ambito del perseguimento del più
generale obiettivo di elevare le performance della pubblica amministrazione. Al riguardo, il disegno
51

di legge delega di attuazione del nuovo Titolo V Cost. conferma la necessità di una figura di vertice
negli enti locali per coniugare l’efficienza con la regolarità amministrativa e per garantire
l’indispensabile raccordo tra gli organi politici e l’apparato organizzativo.
Occorre, inoltre, incentivare la gestione associata di servizi e funzioni e in caso di costituzione di
unioni di comuni, prefigurando forme di trattamento economico adeguate alle prestazioni svolte, ma
che tendano alla definizione di una retribuzione permeata dall’onnicomprensività.
Il contratto di lavoro deve tendere ad affermare la compiuta valorizzazione della funzione
dirigenziale svolta dai segretari avviando un percorso per raggiungere, nell’ambito del successivo
rinnovo contrattuale (biennio 2006-2007 da stipularsi entro marzo 2008) i seguenti obiettivi:
- per i segretari di fascia A e di fascia B la piena equiparazione del trattamento economico tabellare
con quello dei dirigenti del comparto Regioni e autonomie locali.
- per i segretari di fascia C un trattamento economico tabellare pari all’80% di quello previsto per i
dirigenti del comparto Regioni e autonomie locali.
A tale opzione dovrà corrispondere un rigoroso intervento in termini di razionalizzazione e
sistematizzazione della struttura retributiva attuale, con particolare riguardo ad alcuni istituti
regolamentati dalla contrattazione integrativa al fine di pervenire ad un trattamento
onnicomprensivo analogo a quello del personale delle aree dirigenziali.
In particolare, analogamente a quanto previsto per i dirigenti, il trattamento economico dei segretari
dovrà essere onnicomprensivo remunerando completamente ogni funzione o compito attribuito ai
medesimi. In coerenza con quanto previsto dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001 il
trattamento retributivo assorbirà ogni altro emolumento o indennità economica accessoria a vario
titolo corrisposta.
Occorrerà rimodulare, in attuazione del principio di onnicomprensività, la maggiorazione prevista
per il segretario titolare di segreteria convenzionata e prevedere che la convenzione non produca
effetti ai fini della progressione in carriera.
Occorre stabilire per il futuro, ai fini dell’equiparazione al trattamento economico tabellare dei
dirigenti degli enti locali, la necessaria corrispondenza tra l’accesso alla fascia B e la titolarità
effettiva di incarico in ente con popolazione superiore a 3.000 abitanti.
Per quanto concerne l’attribuzione al segretario della funzione di direzione generale dovranno
individuarsi i criteri economici e funzionali di attribuzione della indennità in relazione alla classe
demografica ed alla specificità degli enti, prevedendone un tetti massimi differenziati e con rigorosi
limiti per i comuni piccoli.
A seguito della definizione della nuova cornice di regole, nell’ambito del CCNL biennio 2006-
2007, dovrà essere disapplicato il contratto integrativo attualmente vigente; occorrerà altresì
prevedere che in nessun caso potranno essere stabilite in sede di contrattazione decentrata
integrativa maggiorazioni del trattamento economico di posizione, se non per prestazioni che si
configurino oggettivamente come straordinarie e come tali non riconducibili ai compiti istituzionali.
Gli arretrati per i bienni 2002-2003 e 2004-2005 saranno corrisposti in misura pari a quanto
stanziato nelle precedenti leggi finanziarie, ossia in misura pari al 5,66% per il biennio 2002-2003 e
5,01% per il biennio 2004-2005.
Nel biennio 2006-2007 si darà luogo al completamento del percorso di valorizzazione e, con le
decorrenze da stabilirsi, si raggiungerà la completa equiparazione al trattamento economico
tabellare della dirigenza degli enti, con risorse da reperire tra quelle esistenti ivi incluso l’utilizzo
52

parziale del fondo di mobilità di cui all’art. 20 del d.P.r. n. 465/1997, con funzione perequativa
all’interno del sistema.
Il contratto di lavoro, negli enti privi di dirigenza, dovrà prevedere disposizioni al fine di collegare
al trattamento economico specifiche responsabilità dirigenziali di carattere anche gestionale.
Occorrerà prevedere la facoltà per le unioni di Comuni di attingere all’albo dei segretari nominando
un segretario titolare della segreteria dell’unione anche diverso rispetto ai segretari dei Comuni
costituendi l’unione stessa.
La presente intesa verrà inviata all’ARAN quale integrazione degli atti di indirizzo già impartiti per
il quadriennio 2002-2005 e per i due bienni economici 2002-2003 e 2004-2005.
Nell’ambito della medesima tornata contrattuale l’ARAN chiarirà che i segretari comunali e
provinciali confluiranno nel Fondo nazionale di pensione complementare per i lavoratori dei
comparti delle Regioni e delle autonomie locali e del Servizio sanitario nazionale, costituito con
l’accordo del 14 maggio u.s..
Roma, 27 novembre 2007.
Luigi Nicolais, ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione
Linda Lanzillotta, ministro per gli Affari regionali e le autonomie locali
Tommaso Padoa Schioppa, ministro dell’Economia e delle finanze
CGIL FP
CISL FPS
UIL FP
Unione segretari comunali e provinciali (UNSCP)
DICCAP (SNALCC-FENAL-SULPM)
CSA Regioni e autonomie locali
Il presidente dell’Associazione nazionale dei Comuni italiani
Il presidente dell’Unione delle Province d’Italia
53

RUBRICHE
Palazzo Vidoni.
Un lato del porticato del
cortile interno.

RISPOSTE AI QUESITI
Stemma dei
Giustiniani-Bandini

59
Indice
N. Ufficio Oggetto Pag.
18/07 UPPA Stabilizzazione del personale. 61
19/07 “ Procedure per l’assunzione di personale e di attivazione di contratti di
somministrazione a tempo determinato. 63
20/07 “ Modalità di finanziamento delle posizioni organizzative. 66
21/07 “
Autorizzazione all’espletamento di incarichi retribuiti - Dipendente in
servizio presso altra amministrazione - Competenza al rilascio. 67
22/07 “ Stabilizzazione personale dipendente. 68
26/07 “ Manifestazione di opzione per rapporto di lavoro con altra
amministrazione presentata da proprio dipendente nel caso di vincita di
concorso. 69
27/07 “ Assunzioni autorizzate con D.P.C.M. 16 novembre 2007. 71
28/07 “ Art. 1, comma 93, l. n. 311/2004. 73
29/07 “ Stabilizzazione personale dipendente, assunto a tempo determinato, che
si avvale del cumulo previsto dall’art. 44 della legge n. 289 del 2002. 76
30/07 “ Stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili. 77
31/07 “ Stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili. 79
32/07 “ Assunzioni di personale a tempo indeterminato. 81

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Parere n. 18 del 19 settembre 2007
Oggetto: stabilizzazione del personale.
61
A ...................................
Si fa riferimento alla nota con la quale codesto ente ha chiesto il parere di questo ufficio in merito
alla possibilità di procedere alla stabilizzazione di una unità di personale assunta con contratto parttime
a tempo determinato in data 06/06/2005.
Al riguardo ed in via preliminare, occorre ricordare che codesto Comune, con popolazione inferiore
ai 5000 abitanti, non è sottoposto alle regole del patto di stabilità interno. Pertanto, la disposizione
da richiamare ai fini della disciplina del processo di stabilizzazione è l’art. 1, comma 562, della
legge 27 dicembre 2006, n. 2006.
In particolare, la norma richiamata prevede che per gli enti non sottoposti alle regole del patto di
stabilità interno, le spese di personale non devono superare il corrispondente ammontare dell'anno
2004. Inoltre dette amministrazioni possono procedere all'assunzione di personale nel limite delle
cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente
anno, ivi compreso il personale di cui al comma 558.
Pertanto, è nel rispetto del predetto limite assunzionale che i Comuni con meno di 5000 abitanti
possono procedere ad assumere personale a tempo indeterminato e a stabilizzare il personale di cui
al comma 558.
Si ricorda che l’art. 1, comma 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 detta le regole in materia
di stabilizzazione del personale per gli enti sottoposti al patto di stabilità interno, con modalità e
criteri che rispecchiano quelli previsti dal comma 519 per le amministrazioni centrali.
Ai sensi della disposizione normativa richiamata e come chiarito dalla direttiva di questo
dipartimento, n. 7 del 30 aprile 2007, la quale, pur non risultando direttamente indirizzata alle
autonomie locali formula, comunque, dei principi orientativi in materia di stabilizzazione del
personale, gli enti con più di 5000 abitanti possono procedere, nei limiti dei posti disponibili in
organico, alla stabilizzazione del personale non dirigenziale in servizio a tempo determinato da
almeno tre anni, anche non continuativi, o che consegua tale requisito in virtù di contratti stipulati o
prorogati anteriormente alla data del 29 settembre 2006 o che sia stato in servizio per almeno tre
anni, anche non continuativi, nel quinquennio anteriore alla data di entrata in vigore della presente
legge, purché sia stato assunto mediante procedure selettive di natura concorsuale o previste da
norme di legge. Alle iniziative di stabilizzazione del personale assunto a tempo determinato
mediante procedure diverse si provvede previo espletamento di prove selettive cosicché, lo si ripete,
l’amministrazione potrà procedere a stabilizzare il personale già in possesso del requisito temporale
dei tre anni o che lo consegua successivamente in virtù di un contratto stipulato o prorogato
anteriormente alla data del 29 settembre 2006.

Nella richiesta di parere in esame, l’amministrazione interessata evidenzia che non risultano
avvenute cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato nel corso dell’anno 2006 e che la
stabilizzazione del personale considerato rientrerebbe comunque nel limite di spesa di cui all’art. 1,
comma 562.
Al riguardo, è importante precisare che i due obblighi previsti dal comma 562 non sono alternativi
l’uno rispetto all’altro ma si cumulano. Ne deriva che, codesto Comune, non essendo presso lo
stesso intervenute cessazioni di rapporto di lavoro a tempo indeterminato nel corso dell’anno 2006,
non potrà stabilizzare il personale considerato pur riuscendo a rispettare il previsto vincolo di spesa
per il personale.
Si rappresenta, infine, che è facoltà dell’amministrazione prevedere, nell’ambito della propria
autonomia regolamentare e in relazione alle proprie esigenze funzionali, l’eventuale proroga dei
rapporti di lavoro del personale in possesso dei requisiti per la stabilizzazione, nel rispetto della
programmazione triennale del fabbisogno, fermo restando, anche ai fini della proroga, i limiti di
spesa di cui al richiamato art. 1, comma 562, della legge finanziaria per l’anno 2007.
62
Il direttore dell’ufficio
Francesco Verbaro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Parere n. 19 del 19 settembre 2007
63
A ........................................
Oggetto: procedure per l’assunzione di personale e di attivazione di contratti di somministrazione a
tempo determinato.
Si fa riferimento alla lettera con la quale codesta amministrazione chiede a questo ufficio
chiarimenti in merito alla correttezza delle procedure dalla stessa impiegate al fine di assumere
personale per la copertura di posti vacanti nella vigente dotazione organica e in ordine alla
possibilità di attivare contratti di somministrazione a tempo determinato.
In particolare, codesto ente chiede di sapere se i due posti di collaboratore tecnico, area
professionale C, posizione economica C1, e di operatore di amministrazione, area professionale B,
posizione economica B1, allo stato attuale possano essere ricoperti mediante l’attivazione di
procedure di mobilità esterna o se, piuttosto, debbano essere oggetto di riduzione o soppressione
secondo quanto previsto dalla normativa oggi vigente.
Al riguardo, occorre fare rinvio all’art. 1, comma 440, della legge n. 296 del 2006, il quale prevede
espressamente che il personale utilizzato dalle agenzie e dagli enti pubblici non economici nazionali
per lo svolgimento delle funzioni di supporto, ivi incluse quelle relative alla gestione delle risorse
umane, dei servizi manutentivi e logistici, degli affari generali, dei provveditorati e della contabilità,
non può eccedere il 15 per cento delle risorse umane complessivamente utilizzate dalle
amministrazioni stesse.
La norma richiamata prevede, dunque, l’obbligo per le amministrazioni interessate di ridurre nel
limite anzidetto il personale sopra individuato che venga utilizzato, e quindi che sia già impiegato,
alla data di entrata in vigore della medesima legge finanziaria. Ne consegue, pertanto, che l’effetto
restrittivo della disposizione in esame si estenderà al personale assunto successivamente alla data
del 1° gennaio 2007 soltanto qualora venisse utilizzato per lo svolgimento di attività di supporto.
In secondo luogo, come evidenziato nella richiesta di parere in oggetto, l’ente interessato ha
previsto di ricoprire alcuni dei posti vacanti nella propria dotazione organica mediante il ricorso alla
mobilità esterna, approvando, con apposita determinazione dirigenziale, l’avviso pubblico che nel
senso anzidetto consentisse il reperimento del personale necessario.
Detta soluzione ben si concilia con quanto previsto innanzitutto dall’art. 39, comma 3, della legge n.
449 del 1997 e, in relazione al triennio 2005 – 2007, dall’art. 1, comma 96, della legge n. 311 del
2004 il quale richiama il principio del previo esperimento delle procedure di mobilità rispetto alle
assunzioni cui le amministrazioni intendano procedere.
In ordine alla citata procedura di mobilità, codesta amministrazione, precisando che non è pervenuta
alcuna istanza di partecipazione per il posto di collaboratore tecnico, area C, posizione economica
C1, chiede di sapere se, per la copertura del posto vacante in dotazione organica relativo alla

qualifica professionale sopra descritta, sia possibile procedere direttamente all’espletamento di
procedura selettiva o se, a tal fine, occorra la preventiva autorizzazione di questo dipartimento.
Al riguardo, occorre precisare, secondo quanto previsto dall’art. 35, comma 4, del d.lgs. 165 del
2001, che codesto ente, avendo un organico inferiore alle 200 unità, non necessita
dell’autorizzazione del dipartimento scrivente per procedere all’avvio di procedure concorsuali.
E’ in ogni caso fatto salvo il rinvio all’art. 34 bis del d.lgs. 165/2001, il quale, nel disporre in
materia di mobilità del personale, prevede specifici adempimenti che le amministrazioni destinatarie
sono chiamate ad assolvere.
In particolare la disposizione richiamata prevede che, le amministrazioni pubbliche di cui
all'articolo 1, comma 2, e pertanto anche codesto ente, prima di avviare le procedure di assunzione
di personale, sono tenute a comunicare al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del
Consiglio dei ministri, l'area, il livello e la sede di destinazione per i quali si intende bandire il
concorso nonché, se necessario, le funzioni e le eventuali specifiche idoneità richieste.
La Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica, di concerto con il
Ministero dell'economia e delle finanze, provvede, entro quindici giorni dalla comunicazione, ad
assegnare secondo l'anzianità di iscrizione nel relativo elenco il personale collocato in disponibilità
ai sensi degli articoli 33 e 34.
Le amministrazioni interessate, decorsi due mesi dalla ricezione della comunicazione anzidetta da
parte del Dipartimento della funzione pubblica direttamente per le amministrazioni dello Stato e per
gli enti pubblici non economici nazionali, comprese le università, e per conoscenza per le altre
amministrazioni, possono procedere all'avvio della procedura concorsuale per le posizioni per le
quali non sia intervenuta l'assegnazione di personale ai sensi della procedura sopra richiamata.
Lo stesso art. 34 bis prevede che le assunzioni effettuate in violazione delle norme in esame sono
nulle di diritto.
Infine, in ordine al quesito relativo alla possibilità per codesta amministrazione di ricorrere a
contratti di somministrazione a tempo determinato, si richiama l’art. 36, comma 1bis del d.lgs.
165/2001 nonché la circolare di questo dipartimento, n. 9 del 1° agosto 2007.
In particolare, l’amministrazione interessata chiede di sapere se la spesa occorrente per dette
tipologie contrattuali debba essere computata in quella complessiva relativa al personale o piuttosto
in quella afferente ai contratti di prestazioni di servizio.
Nel merito, si rinvia alle disposizioni introdotte dall’art. 1, comma 187, della legge n. 266 del 2005,
così come modificato dall’art. 1, comma 538, della legge n. 296 del 2006, il quale, nel fissare il tetto
di spesa per il personale che le amministrazioni interessate sono chiamate a rispettare a decorrere
dall’anno 2006, tra le fattispecie di riferimento non considera quella relativa ai contratti di
somministrazione, contrariamente a quanto faceva l’art. 1, comma 198, della legge finanziaria n.
266 del 2005.
Ne consegue, pertanto, che la spesa relativa a dette tipologie contrattuali, la quale in ogni caso
rientra nella voce di bilancio relativa alla spesa per i contratti di prestazioni di servizio, non dovrà
essere computata ai fini del rispetto del tetto di spesa previsto dal legislatore nelle disposizioni sopra
richiamate.
Si ricorda, infine, che per l’anno 2007 risultano ancora vigenti le disposizioni di cui all’art. 1,
comma 57, della legge n. 311 del 2004. Ai sensi della normativa richiamata, gli enti indicati
nell’elenco 1 allegato alla medesima legge, e tra questi rientra anche l’ente parco, possono
64

incrementare per l’anno 2005 le proprie spese, al netto delle spese di personale, in misura non
superiore all’ammontare delle spese dell’anno 2003 incrementato del 4,5 per cento. Per gli anni
2006 e 2007 si applica la percentuale di incremento del 2 per cento alle corrispondenti spese
determinate per l’anno precedente con i criteri stabiliti dal presente comma.
65
Il direttore dell’ufficio
Francesco Verbaro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Servizio trattamento del personale
Parere n. 20 del 21 settembre 2007
Oggetto: modalità di finanziamento delle posizioni organizzative.
66
A .................................
Si fa riferimento alla lettera, con la quale si è posto un quesito in merito alla possibilità di finanziare
le posizioni organizzative al di fuori delle risorse finanziarie destinate alla incentivazione delle
politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività, disciplinate dall’art. 31 del CCNL del
22 gennaio 2004, anticipando il contenuto del prossimo CCNL relativo al quadriennio 2006-2009.
L’art. 14 del CCNL del 9 maggio 2006 prevede che con la prossima tornata contrattuale relativa al
quadriennio normativo 2006-2009 gli oneri connessi alla retribuzione di posizione e di risultato
delle posizioni organizzative degli enti dotati di personale con qualifica dirigenziale saranno posti a
carico del bilancio degli enti stessi.
Poiché la clausola, come chiaramente indicato nella rubrica, ha carattere programmatico, a parere
dello scrivente, essa potrà essere applicata dopo che il contratto collettivo nazionale ne avrà
disciplinato l’attuazione rimanendo nel frattempo valide le ordinarie modalità di finanziamento a
carico del fondo.
Il direttore dell’ufficio
Francesco Verbaro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Servizio trattamento del personale
Parere n. 21 del 26 settembre 2007
67
A ......................................
Oggetto: autorizzazione all’espletamento di incarichi retribuiti - Dipendente in servizio presso altra
amministrazione - Competenza al rilascio.
Codesto Comune ha chiesto un parere in materia di autorizzazione all’espletamento di incarichi
retribuiti da rilasciare a pubblici dipendenti.
Si chiede in particolare se l’autorizzazione in questione, in caso di personale distaccato presso altra
amministrazione, debba essere adottata dall’amministrazione di appartenenza del richiedente o,
invece, da quella presso cui lo stesso presta servizio in posizione di distacco.
La fattispecie è stata disciplinata dall’art. 53, comma 10, del d.lgs. n. 165 del 2001. In tal caso è
previsto un più lungo termine per provvedere per l’amministrazione di appartenenza, che è di 45
giorni anziché di 30. L’autorizzazione è subordinata all’intesa tra le due amministrazioni. Si
prescinde dall’intesa con l’amministrazione in cui il lavoratore presta servizio qualora quest’ultima
non si sia pronunciata entro 10 giorni dalla ricezione della relativa richiesta.
Si rammenta che ai sensi del comma 12 del citato art. 53 le amministrazioni pubbliche che
conferiscono o autorizzano incarichi retribuiti ai propri dipendenti sono tenute a comunicare, in via
telematica o su apposito supporto magnetico, entro il 30 giugno di ciascun anno, al Dipartimento
della funzione pubblica l’elenco degli incarichi conferiti o autorizzati ai medesimi nell’anno
precedente. Nel caso di dipendente in servizio presso altra amministrazione, la comunicazione deve
essere effettuata dall’amministrazione al cui ruolo appartiene il lavoratore.
Inoltre, ai sensi del successivo comma 13, entro il medesimo termine del 30 giugno le
amministrazioni di appartenenza sono tenute a comunicare al Dipartimento della funzione pubblica
i compensi erogati (o della cui erogazione abbiano avuto comunicazione) a ciascun dipendente per
ogni incarico conferito (o autorizzato) relativamente all’anno precedente.
Il direttore dell’ufficio
Francesco Verbaro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Servizio programmazione assunzioni e reclutamento
Parere n. 22 del 19 ottobre 2007
Oggetto: stabilizzazione personale dipendente.
68
A .................................
Si fa riferimento alla nota con la quale codesto Comune chiede di sapere se possano essere
legittimamente avviate le procedure di stabilizzazione di una dipendente che ha maturato i tre anni
di servizio in virtù di più contratti a tempo determinato, l'ultimo dei quali stipulato in data l°
febbraio 2007.
Al riguardo, come noto, l'art. 1, comma 558, della legge di cui in oggetto prevede che a decorrere
dall'anno 2007, gli enti con più di 5000 abitanti, tra cui rientra anche codesto Comune, fermo
restando il rispetto delle regole del patto di stabilità interno, possono procedere, nei limiti dei posti
disponibili in organico, alla stabilizzazione del personale non dirigenziale in servizio a tempo
determinato da almeno tre anni, anche non continuativi, o che consegua tale requisito in virtù di
contratti stipulati anteriormente alla data del 29 settembre 2006 o che sia stato in servizio per
almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio anteriore alla data di entrata in vigore
della presente legge, purché sia stato assunto mediante procedure selettive di natura concorsuale o
previste da norme di legge.
Alle iniziative di stabilizzazione del personale assunto a tempo determinato mediante procedure
diverse si provvede previo espletamento di prove selettive.
Pertanto, ai sensi della disposizione normativa richiamata e come chiarito dalla direttiva di questo
dipartimento, n. 7 del 30 aprile 2007, la quale non risulta direttamente indirizzata a codesto Comune
ma che, comunque, formula dei principi orientativi in materia di stabilizzazione del personale,
l'amministrazione potrà procedere a stabilizzare il personale in possesso del requisito temporale (tre
anni) o che lo consegua con un contratto stipulato anteriormente alla data del 29 settembre 2006.
Il legislatore infatti ha voluto indicare, data la specialità della disposizione, dei termini temporali
precisi con riferimento a fattispecie definite anteriormente alla data di presentazione del disegno di
legge finanziaria per il 2007 e non più modificabili, anche alla luce dell'impegno preso dal governo
di contenere per il futuro il ricorso ai rapporti di lavoro flessibile.
Ne consegue che nella fattispecie rappresentata, il Comune in indirizzo, non potrà procedere alla
stabilizzazione, ai sensi dell'art. 1, comma 558, della legge 29612006.
Il direttore dell’ufficio
Francesco Verbaro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Parere n. 26 del 21 novembre 2007
69
A ...................................
Oggetto: manifestazione di opzione per rapporto di lavoro con altra amministrazione presentata da
proprio dipendente nel caso di vincita di concorso.
Si fa riferimento al quesito posto da codesto ente con il quale viene prospettata la questione della
necessità del rispetto della disciplina contrattuale sul preavviso per il caso di un proprio dipendente
che, avendo vinto un concorso presso l’amministrazione scolastica, abbia manifestato la volontà di
optare per il nuovo rapporto chiedendo l’applicazione dell’art. 1, comma 9, del CCNL 14 febbraio
2001 comparto enti pubblici non economici.
Si espongono in proposito le seguenti considerazioni.
L’art. 1, comma 9, del menzionato contratto prevede: “Il dipendente con rapporto di lavoro a tempo
indeterminato, che sia vincitore di concorso presso la stessa od altra amministrazione o ente, ha
diritto, durante il periodo di prova, alla conservazione del posto senza retribuzione, presso l’ente di
provenienza, e, in caso di mancato superamento della prova, o per recesso dello stesso dipendente,
rientra, a domanda, nel profilo di provenienza.”. La clausola in questione disciplina un regime di
favore per il dipendente finalizzato a consentirgli di accettare altri impieghi e svolgere con serenità
la prestazione lavorativa presso il nuovo datore, valutando anche la convenienza se permanere nel
successivo vincolo contrattuale o rientrare nell’organizzazione di originaria appartenenza.
Come noto, nell’ambito della disciplina del rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni
vigono il principio dell’incompatibilità e del divieto di cumulo di impieghi. La normativa di
riferimento è ancora contenuta negli artt. 60 e ss. del T.U. d.P.r. n. 3 del 1957, mantenuto in vita
sotto questo profilo dall’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001.
In particolare, per quanto interessa in questa sede, l’art. 65 del menzionato d.P.r., dopo aver previsto
al comma 1 che “gli impieghi pubblici non sono cumulabili, salvo le eccezioni stabilite dalle leggi
speciali” al comma 3 dispone: “L’assunzione di altro impiego nei casi in cui la legge non consente il
cumulo importa di diritto la cessazione dell’impiego precedente (…) alla data di assunzione del
nuovo impiego.”.
Dalla documentazione allegata alla richiesta di parere risulta che il dipendente di codesto ente ha
manifestato un’opzione per il nuovo rapporto di lavoro ai sensi dell’art. 18, comma 5, del CCNL
comparto scuola del 4 agosto 1995. Questa clausola, nel disciplinare gli adempimenti preliminari
alla costituzione del rapporto con la stipula del contratto, prevede che l’interessato debba dichiarare
di non avere altri rapporti di impiego pubblico o privato e di non trovarsi in alcuna delle situazioni
di incompatibilità, dovendosi in caso contrario presentare una dichiarazione espressa di opzione per
la nuova amministrazione o per il nuovo rapporto di lavoro.
Ciò posto, ad avviso dello scrivente, il caso di manifestazione dell’opzione per il nuovo rapporto di
lavoro non dà luogo ad una ordinaria ipotesi di recesso con obbligo di preavviso (dimissioni),

trattandosi invero di una fattispecie particolare, disciplinata dalla legge (dal punto di vista oggettivo
– divieto di cumulo) e dal contratto (dal punto di vista soggettivo con l’attribuzione dell’opzione e
oggettivo con la conservazione del posto nell’originaria amministrazione), in cui la cessazione del
rapporto precedente si verifica di diritto (risoluzione automatica del rapporto) in base alla norma
che pone il divieto di cumulo di impieghi e alla volontà dell’interessato.
Da ciò ne consegue che il dipendente non è tenuto a rispettare il termine di preavviso o a
corrispondere l’indennità sostitutiva, non vertendosi in ipotesi ricadente nel campo di applicazione
dell’art. 25 del menzionato CCNL del 6 luglio 1995.
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Il direttore dell’ufficio
Francesco Verbaro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Parere n. 27 del 6 dicembre 2007.
Oggetto: assunzioni autorizzate con D.P.C.M. 16 novembre 2007.
71
A ...................................
Si fa riferimento alla nota n. 11302 del 21 novembre 2007 con la quale codesto istituto ha chiesto
chiarimenti riguardo l'ordine di priorità da seguire nel procedere all'assunzione delle unità di
personale autorizzate, ai sensi dell'art. 1, comma 520, della legge 29672007, con D.P.C.M. del 16
novembre 2007 e relativamente all’anzianità di servizio da riconoscere al personale destinatario
della procedura di stabilizzazione.
In particolare l’amministrazione chiede di sapere se le assunzioni autorizzate con il predetto
D.P.C.M. del 16 novembre 2007 debbano innanzitutto consentire l’immissione in servizio di quanti
risultino vincitori di concorso pubblico o se, piuttosto, debbano essere prioritariamente destinate al
personale in possesso dei requisiti di cui all’art. 1, comma 519, della legge n. 296 del 2006.
Inoltre l’istituto chiede di sapere se, a seguito della stabilizzazione, gli anni di servizio prestati dal
personale a tempo determinato possano essere computati, in capo al dipendente destinatario della
procedura medesima, ai fini dell’anzianità di servizio.
Al riguardo, in ordine al primo dei due quesiti formulati, si precisa che, come evidenziato dall’art.
39 della legge n. 449 del 27 dicembre 1997, gli organi di vertice delle amministrazioni pubbliche
sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno di personale, al fine di assicurare le
esigenze di funzionalità e di ottimizzare le risorse per il migliore funzionamento dei servizi
compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio. Detta programmazione si configura
come un atto espressione del potere di organizzazione della pubblica amministrazione e deve avere
uno svolgimento che rispetti la disciplina sul reclutamento, sulle dotazioni organiche, nonché,
appunto, i vincoli finanziari imposti all'ente.
Ne deriva che la determinazione assunta in detta sede in quanto espressione di un potere
discrezionale può essere condizionata soltanto dalla legge e non anche dalle aspettative dei soggetti
terzi.
Nell'ottica sopra evidenziata è opportuno precisare che la programmazione deve rispondere in via
prioritaria al principio costituzionale di buon andamento di cui quello della concorsualità
rappresenta un necessario corollario.
A tal proposito appare utile richiamare il principio dell’adeguato accesso dall'esterno più volte
espresso dalla Corte costituzionale, ed anche sancito dall'art. 36 del d.lgs. 165 del 2001, il quale, al
comma l, lettera a), prevede che le procedure selettive, tramite le quali avviene l'assunzione nelle
amministrazioni pubbliche, devono garantire in misura adeguata l'accesso dall'esterno.
Tenuto conto dei suddetti vincoli, l’amministrazione definisce, sulla base delle disponibilità in
organico e dell’andamento delle cessazioni, le proprie necessità di personale a tempo determinato o
indeterminato individuando, tenuto conto del tipo di contratto da stipulare, anche le modalità di

acquisizione del personale medesimo: mobilità, concorso pubblico, scorrimento di graduatorie di
idonei, avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento, progressioni verticali, stabilizzazioni.
Nell’ambito, quindi, delle scelte di politica del personale e di reclutamento rimane prioritaria la
necessità di prevedere un accesso dall'esterno in percentuale non inferiore al cinquanta per cento
della disponibilità dei posti.
Le procedure di stabilizzazione, configurandosi conte modalità speciali di reclutamento che
derogano alle procedure concorsuali ordinarie e determinando un'assunzione a tempo indeterminato
del personale interessato, devono, come sopra detto, essere previste in sede di programmazione del
fabbisogno. Ai fini del computo della quota da riservare agli esterni, è necessario precisare che,
nell'ambito di una procedura selettiva concorsuale, le assunzioni realizzate a seguito di
stabilizzazione non vanno conteggiate nella predetta quota. La stabilizzazione, infatti, è un
reclutamento speciale riservato ad una platea definita di soggetti, esattamente come quello destinato
al personale interno nelle progressioni verticali.
Tenuto conto, tuttavia, dell'obiettivo del legislatore di realizzare con le disposizioni della legge
finanziaria 2007 un intervento deciso di lotta al precariato, il principio dell'adeguato accesso
dall'esterno, e quindi l’assunzione di vincitori di concorso pubblico, può essere realizzato in un arco
temporale che supera l'anno di riferimento, attraverso lo strumento programmatorio triennale
definito dall'amministrazione con il piano del fabbisogno.
In ordine alla problematica trattata e a fronte dell'esigenza evidenziata dall'istituto di evitare il
possibile insorgere di contenziosi, si precisa altresì che il personale in possesso dei requisiti
necessari per la stabilizzazione che, per carenza di risorse finanziarie, non possa essere assunto a
tempo indeterminato nell’anno, ferma restando la proroga del contratto di lavoro a tempo
determinato, potrà essere stabilizzato negli enti di ricerca nell'ambito e nel rispetto del regime
assunzionale previsto, per gli anni 2003 e 2009, dall'art. 1, comma 643, della legge n. 296 del 2006.
Tale disposizione prevede che, per gli anni 2008 e 2009, gli enti di ricerca pubblici possono
procedere ad assunzioni di personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato entro il limite
dell'80 per cento delle proprie entrate correnti complessive, come risultanti dal bilancio consuntivo
dell'anno precedente, purché entro il limite delle risorse relative alla cessazione dei rapporti di
lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno.
Anche la stabilizzazione dunque, configurandosi conte una ferma speciale di reclutamento dalla
quale scaturisce una nuova assunzione, al pari delle assunzioni ordinarie a tempo indeterminato
effettuate dalla medesima amministrazione, è sottoposta al regime introdotto dal richiamato art. 643
per gli anni 2008 e 2009.
Per quanto concerne il secondo quesito formulato dall'amministrazione, si precisa che la
stabilizzazione si concretizza in una nuova assunzione e che l'anzianità di servizio inizia a decorrere
nel momento in cui, a seguito dell'assunzione a tempo indeterminato, il dipendente è inquadrato nei
ruoli dall'amministrazione, con la conseguenza che il periodo di servizio prestato dal lavoratore
assunto a tempo determinato non risulta a tal fine computabile.
72
Il direttore dell'ufficio
Francesco Verbaro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Parere n. 28 del 5 novembre 2007.
Oggetto: art. 1, comma 93, l. n. 311/2004.
73
A ...................................
Con riferimento alla richiesta di conoscere se risulti applicabile nei confronti di codesto ente l’art. 1,
comma 93, della l. n. 311/2004 nella sua prima parte, ovverosia laddove si impongono precetti
puntuali e di dettaglio finalizzati al contenimento delle dotazioni organiche e delle connesse spese
di personale, si espone quanto segue.
Il quesito sottoposto allo scrivente dipartimento non può prescindere da una preliminare
ricostruzione del complesso e stratificato quadro legislativo che incide sulla delicata questione, e
dell’interferenza fra i diversi livelli di governo coinvolti nella materia.
La disposizione di cui all’art. 1, comma 93, della legge n. 311/2004 si colloca in un contesto di
norme (altre sono rinvenibili nelle successive “leggi finanziarie” per gli anni 2006 e 2007)
genericamente miranti al contenimento della spesa pubblica corrente, obbiettivo rispetto al quale
appare al legislatore strumento imprescindibile l’orientamento degli assetti ordinamentali del
personale delle pubbliche amministrazioni a parametri di funzionalità, razionalità, economicità,
efficacia ed efficienza.
Tuttavia, la previsione nell’ambito di leggi ordinarie di disposizioni di dettaglio concernenti le
specifiche modalità per il raggiungimento dei sopra citati macro-obiettivi di razionalizzazione e
contenimento della spesa, non può che essere interpretata in una logica complessiva, e dunque
contemperata alla luce dalla presenza delle prerogative, tutelate anche al rango costituzionale (artt.
117 e seguenti Cost., per le Regioni a statuto ordinario; rispettivi statuti approvati con legge
costituzionale, per le Regioni a statuto speciale), in materia di organizzazione degli apparati
amministrativi delle Regioni, degli enti sub-regionali o comunque sottoposti a vigilanza regionale.
Soccorre tale interpretazione:
• la parte finale dello stesso art. 1, comma 93, della “finanziaria 2005” (laddove si dispone che: “ai
fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, le
disposizioni di cui al presente comma costituiscono principi e norme di indirizzo”);
• la circostanza che il D.P.C.M. 15 febbraio 2006 (emanato proprio in attuazione dell’ultima parte
della disposizione legislativa in questione, peraltro previo accordo in sede di conferenza unificata)
si limiti a dettare norme attuative di dettaglio limitatamente ai Comuni e alle Province, con
esclusione di ogni riferimento alle Regioni ed agli enti sub-regionali;
• la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale, seppur riferita a diverse, ma
del tutto simili nella sostanza, disposizioni di legge (leggi finanziarie 2003 e 2004), ha avuto modo
di chiarire, in questa delicata materia, l’incostituzionalità di norme statali che, non limitandosi a
fissare principi di coordinamento della finanza pubblica (attività ritenuta costituzionalmente
legittima), pongano invece precetti specifici e puntuali, i quali, proprio in quanto tali, “si risolvono
in una indebita invasione, da parte della legge statale, dell’area (organizzazione della propria
struttura amministrativa) riservata alle autonomie regionali”. Da altro punto di vista, non vi è

dubbio, per la Corte, che allorquando siffatte disposizioni di dettaglio facciano invece
genericamente riferimento alla nozione di “enti pubblici non economici”, tale accezione non possa
considerarsi estesa alle Regioni, e sulla base di tale considerazione è stata, sempre da parte della
Corte, superata l’eccezione di incostituzionalità, sollevata nel caso di specie da alcune Regioni, che
lamentava l’intervento del legislatore statale “in settori materiali dell’ordinamento che gli sono
sottratti, come quello relativo all’organizzazione amministrativa della Regione e degli enti
subregionali” (C. cost., 13/12/2004, n. 390).
Rispetto al descritto complesso quadro normativo, si aggiungono poi le norme contemplate
nell’ultima legge finanziaria (l. n. 296/2006). Secondo la più recente giurisprudenza della Corte dei
conti (sez. reg. contr. Molise, n. 24 del 03/08/2007; sez. reg. contr. Lombardia, n. 9 del 29/05/2007),
tali disposizioni di fatto comportano un vero e proprio cambio di metodologia, operato dal
legislatore, nella strategia di contenimento della spesa pubblica riferita ai soggetti (Regioni,
Province, Comuni di grandi dimensioni) sottoposti al cd. “Patto di stabilità interno”, nel senso
dell’avvenuta automatica sostituzione (la Corte usa il termine “disapplicazione) di tutte le
preesistenti disposizioni puntuali riferite alle singole voci di spesa (ivi incluse le spese di personale)
con un generale “obbligo di “risultato globale da parte dell’ente sottoposto al patto di stabilità” (C.
conti, sez. reg. contr. Molise, n. 24/2007).
Sotto tale profilo, è vero che il legislatore ha riconosciuto alle Regioni mera facoltà di estendere le
regole del patto di stabilità interna nei confronti degli enti sub-regionali, strumentali e vigilati (art.
1, comma 663, l. n. 296/2006); tuttavia, è altrettanto incontestabile che “ai fini della tutela dell'unità
economica della repubblica, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono
alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2007-2009”, e che il rispetto di
tale precetto costituisce principio fondamentale “del coordinamento della finanza pubblica ai sensi
degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione”, come tale inderogabile
(comma 655).
In tal senso, la scelta della Regione (omissis) di estendere le disposizioni del patto di stabilità
interna (con la previsione di norme di dettaglio, per quanto in esame, in materia di personale,
assunzioni e dotazioni organiche) ai soli enti regionali che usufruiscano di trasferimenti regionali
(normativa regionale: omissis) appare pienamente legittima; tuttavia, da tale scelta operativa non
può derivare, ad avviso dello scrivente ufficio, una possibile sostanziale abdicazione della Regione
medesima dalla propria funzione di vigilanza anche con riferimento agli altri enti (non beneficiari di
trasferimenti) regionali ed a ordinamento regionale. Infatti, il potenziale mancato rispetto, da parte
di questi ultimi, dei principi di efficienza, economicità, efficacia, funzionalità nelle materie
dell’organizzazione del personale, delle dotazioni organiche e del reclutamento potrebbe dar luogo a
diseconomie, che indirettamente ma inevitabilmente si ripercuoterebbero negativamente, in
considerazione della natura pubblica degli enti medesimi, sui saldi di finanza pubblica, che la
Regione (omissis) è invece tenuta a salvaguardare, nelle materie e nel territorio di competenza, in
virtù del sopra citato comma 655 dell’ultima legge finanziaria.
E’ pertanto opinione dello scrivente ufficio che, fermo restante l’obbligo giuridico, per codesto ente,
di orientare gli assetti organizzativi del personale ai principi, desumibili dalla legislazione vigente,
di contenimento della spesa, di funzionalità, di razionalità, di economicità, di efficienza ed efficacia,
ogni ulteriore concreta valutazione concernente la conformità delle determinazioni adottate ed
adottande in materia di dotazioni di personale non possa che essere demandata all’Assessorato
regionale vigilante.
Si coglie tuttavia l’occasione, per quanto strettamente di competenza del Dipartimento della
funzione pubblica, di rilevare la non conformità rispetto ai suddetti consolidati principi della prassi
di codesto ente, desumibile sia dalla documentazione allegata al quesito (delibera n. omissis), sia
dalle prime due righe del quesito medesimo, con riferimento alla eventuale futura rideterminazione
74

della dotazione organica, di inserire le deliberazioni concernenti gli assetti ordinamentali del
personale “nell’ambito della contrattazione decentrata integrativa dell’ente”.
Infatti, ai sensi dell’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001 (che costituisce “principio fondamentale
ai sensi dell’art. 117 della Costituzione” e vincola espressamente anche gli Istituiti autonomi case
popolari: art. 1, commi 2 e 3, d.lgs. n. 165/2001), “nelle amministrazioni pubbliche l'organizzazione
e la disciplina degli uffici, nonché la consistenza e la variazione delle dotazioni organiche, sono
determinate in funzione delle finalità indicate all'articolo 1, comma 1” (efficienza; razionalizzazione
e contenimento del costo del lavoro pubblico; ottimale utilizzazione delle risorse umane), previa
verifica degli effettivi fabbisogni e previa mera “consultazione delle organizzazioni sindacali”.
75
Il direttore dell’ufficio
Francesco Verbaro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Parere n. 29 del 18 dicembre 2007.
76
A .................
Oggetto: stabilizzazione personale dipendente, assunto a tempo determinato, che si avvale del
cumulo previsto dall’art. 44 della legge n. 289 del 2002.
Si fa riferimento alla nota con la quale codesta amministrazione chiede chiarimenti in ordine alla
possibilità di stabilizzare il personale dipendente a tempo determinato che usufruisce della
possibilità di cumulo dei redditi derivanti da pensione di anzianità con quelli relativi a lavoro
dipendente ai sensi dell’art. 44, commi 2 e 4, della legge 27 dicembre 2002, n. 289.
Al riguardo, come noto, l’art. 1, comma 558 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 prevede che, a
decorrere dal 1 gennaio 2007, gli enti sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, possono
procedere, nei limiti dei posti disponibili in organico, alla stabilizzazione del personale non
dirigenziale in servizio a tempo non determinato da almeno tre anni, anche non continuativi, o che
consegua tale requisito in virtù di contratti stipulati anteriormente alla data del 29 settembre 2006 o
che sia stato in servizio per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio anteriore alla
data di entrata in vigore della presente legge. Alle iniziative di stabilizzazione del personale assunto
a tempo determinato mediante procedure diverse le amministrazioni provvederanno previo
espletamento di prove selettive.
La disposizione del citato comma 558 è volta a sanare un utilizzo improprio del rapporto di lavoro
subordinato a tempo determinato, collocandosi nell’ambito di un obiettivo generale di Governo di
graduale eliminazione del precariato dalla pubblica amministrazione.
Nel contesto delineato dalle leggi finanziarie degli ultimi anni, che ha previsto un reiterato regime
restrittivo in materia di assunzioni, le amministrazioni pubbliche hanno utilizzato, anche per bisogni
permanenti, la tipologia del contratto di lavoro a tempo determinato ricorrendo a continui rinnovi.
Da ciò è derivato il diffondersi del fenomeno del precariato che le norme sulla stabilizzazione
tendono a superare.
Alla luce delle considerazioni svolte, si ritiene che il dipendente a tempo determinato che fruisce, ai
sensi dell’art. 44, commi 2 e 4, della legge 27 dicembre 2002, n.. 289, del cumulo dei redditi
derivanti da pensione di anzianità con quelli relativi a lavoro dipendente, non rientri nella categoria
dei lavoratori precari destinatari della stabilizzazione.
La fattispecie non risulta, infatti, rispondente alle fìnalità, che il legislatore ha inteso perseguire, che
sono volte a favorire l’occupazione giovanile e a consolidare i rapporti di lavoro impropriamente
sorti a tempo determinato.
Il direttore dell’ufficio
Francesco Verbaro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Servizio programmazione assunzioni e reclutamento
Parere n. 30 del 28 dicembre 2007.
Oggetto: stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili.
77
A ...................................
Si fa riferimento alla nota con la quale codesta amministrazione chiede chiarimenti in ordine alle
modalità di stabilizzazione del personale impiegato in attività socialmente utili.
Nella richiesta di parere in oggetto, il Comune con popolazione inferiore ai 5000 abitanti, che ai fini
della stabilizzazione del personale considerato intende trasformare il posto C1, preposto biblioteca,
in un posto B1 part-time, chiede di sapere se sia necessario dichiarare che l’assunzione è da
considerarsi in soprannumero.
In ordine alla problematica evidenziata è utile ricordare che la stabilizzazione dei L.S.U. è
disciplinata dall’art. 1, comma 1156, lett. f) e lett. f-bis), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, così
come modificato ed integrato dagli artt. 27 e 43 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159,
convertito in legge 29 novembre 2007, n. 222.
Come chiarito dalla circolare del Ministero del lavoro e della previdenza sociale n. 14/0011107 del
17 ottobre 2007, i comuni che intendono procedere ad assunzioni di L.S.U., devono presentare vuoti
nelle dotazioni organiche vigenti alla data del 1° gennaio 2007.
Tuttavia, l’art. 43, comma 1, del decreto-legge n. 159 del 2007, al fine di favorire lo svuotamento
dei bacini regionali, ha previsto la possibilità di effettuare le assunzioni di che trattasi “anche in
soprannumero” rispetto alla dotazione organica vigente al 1° gennaio 2007, fermo restando il
rispetto dei vincoli finanziari previsti, per i comuni con meno di 5.000 abitanti, dall’art. 1, comma
562, della legge n. 296 del 2006.
Al riguardo, si rappresenta che l’assunzione in soprannumero presuppone che il posto da coprire
con l’assunzione a tempo indeterminato del personale destinatario della stabilizzazione non sia
disponibile.
L’assunzione in soprannumero determina, tra l’altro, il blocco delle assunzioni di personale fino al
totale riassorbimento della relativa temporanea eccedenza.
Detta sanzione è finalizzata a favorire, laddove vi sono vacanze in altre categorie, la rimodulazione
delle dotazioni organiche, ad invarianza di spesa, al fine di creare il posto disponibile per la
stabilizzazione del L.S.U., attesa la disposizione di particolare favore prevista dal legislatore.

Pertanto, laddove, come nel caso di specie, il posto da coprire risultasse vacante, l’amministrazione
procederà all’assunzione a tempo indeterminato senza ricorrere allo strumento della
soprannumerarietà previsto dall’art. 43, comma 1, del decreto-legge n. 159 del 2007.
Si aggiunge, altresì, che la rimodulazione della dotazione organica prospettata risulta compatibile
con le disposizioni in argomento, considerato che avviene senza incremento di spesa e di numero di
posti complessivi.
78
Il direttore dell’ufficio
Francesco Verbaro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Servizio programmazione assunzioni e reclutamento
Parere n. 31 del 28 dicembre 2007.
Oggetto: stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili.
79
A .................
Si fa riferimento al quesito con il quale codesto ente ha chiesto il parere di questo ufficio in merito
alla possibilità di procedere alla copertura in pianta organica di un posto di ragioniere, che si
renderà vacante in data 1° gennaio 2008, avendo intenzione di procedere prioritariamente alla
stabilizzazione di n. 5 lavoratori socialmente utili, avendo attualmente in organico solamente 2
vacanze.
Al riguardo si rappresenta che la stabilizzazione dei LSU di che trattasi è disciplinata dall’art. 1,
comma 1156, lett. f) e lett. f-bis), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per l’anno
2007), così come modificato ed integrato dagli artt. 27 e 43 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n.
159, convertito in legge 29 novembre 2007, n. 222.
Ciò premesso e come chiarito dalla circolare del Ministero del lavoro e della previdenza sociale n.
14/0011107 del 17 ottobre 2007, i comuni che intendono procedere ad assunzioni di LSU, devono
presentare vuoti nelle relative dotazioni organiche del personale vigenti alla data del 1° gennaio
2007.
Tuttavia, l’art. 43, comma 1, del decreto-legge n. 159/2007, ha previsto la possibilità di effettuare le
assunzioni di che trattasi “anche in soprannumero” rispetto alla dotazione organica vigente al 1°
gennaio 2007, sempre nel rispetto dei vincoli finanziari previsti, per i comuni con meno di 5.000
abitanti, dall’art. 1, comma 562, della legge n. 296/2006.
Nelle ipotesi di assunzione in soprannumero, i comuni non potranno procedere ad altre assunzioni
di personale fino al totale riassorbimento della relativa temporanea eccedenza.
Inoltre la stabilizzazione costituisce a tutti gli effetti un’assunzione a tempo indeterminato e come
tale deve essere prevista nella programmazione triennale del fabbisogno.
Come evidenziato dal T.A.R. Veneto, sez. II, con sentenza del 19 ottobre 2007, n. 3342, la
stabilizzazione del personale non costituisce un obbligo per le amministrazioni ma è una facoltà che
viene esercitata in ragione delle esigenze funzionali dell’ente.
Nella fattispecie rappresentata, nel caso cui codesto Comune abbia intenzione di stabilizzare i 5
lavoratori socialmente e venga ammesso al contributo previsto per la stabilizzazione di tutti i
medesimi 5 LSU, potrà procedere alla assunzione di 2 LSU nel rispetto della pianta organica e di 3
LSU in soprannumero.

Ne consegue che, prima di procedere all’assunzione di un nuovo ragioniere, codesto ente dovrà
preventivamente riassorbire le 3 eccedenze di che trattasi.
80
Il direttore dell’ufficio
Francesco Verbaro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Parere n. 32 del 28 dicembre2007.
Oggetto: assunzioni di personale a tempo indeterminato.
81
A .................
Si fa riferimento alla nota con la quale codesta amministrazione chiede chiarimenti in ordine alla
possibilità di procedere all’assunzione di personale a tempo indeterminato.
Nella richiesta, l’amministrazione chiede di sapere se, ai fini dell’assunzione a tempo indeterminato
di due unità di istruttore amministrativo-contabile di area C, possa essere utilizzata la graduatoria
approvata in data 28.12.2004, a seguito della procedura concorsuale espletata dall’ente.
In particolare, l’ente chiede di sapere se la predetta graduatoria possa considerarsi prorogata in
considerazione delle limitazioni assunzionali previste dalle leggi finanziarie degli ultimi anni e, se
del caso, fino a quando la stessa possa ritenersi valida.
Per ragioni di chiarezza espositiva, prima di valutare la possibilità per l’amministrazione di
effettuare le predette assunzioni, appare utile procedere alla trattazione della questione inerente alla
proroga delle graduatorie concorsuali.
Al riguardo, è importante ricordare come, negli ultimi anni, il legislatore sia intervenuto, in materia
di assunzioni di personale nelle pubbliche amministrazioni, reiterando, con possibilità di eccezionali
deroghe, il divieto ad effettuare assunzioni. In detto contesto, le disposizioni di cui all’art. 34,
comma 12, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, all’art. 3, comma 61, della legge 24 dicembre
2003, n. 350, all’art. 1, comma 100, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 e, da ultimo, quelle di cui
all’art. 1, comma 536, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, si caratterizzano per aver previsto un
sistema di ampliamento della naturale vigenza delle graduatorie concorsuali. Alla base della vigenza
delle graduatorie vi è la necessità di soddisfare esigenze gestionali ed organizzative delle
amministrazioni medesime, le quali possono attingere alle stesse, in relazione ai loro bisogni, senza
sostenere i costi e le attese derivanti dall’espletamento di nuove procedure concorsuali. Un regime,
prolungato nel tempo, di limitazione delle assunzioni, rende priva di efficacia concreta la vigenza di
una graduatoria concorsuale. Da ciò l’intervento del legislatore volto a dare validità ultrattiva alle
stesse.
In particolare, con l’articolo 34, comma 12, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, articolo 3,
comma 61, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 e articolo 1, comma 100, della legge 30 dicembre
2004, n. 311 il legislatore, utilizzando una formulazione pressoché invariata, ha previsto una
proroga delle graduatorie, di un anno nei primi due articoli e di un triennio nell’ultimo articolo
citato riferito alle “…amministrazioni pubbliche che per gli anni 2005, 2006 e 2007 sono soggette a
limitazioni delle assunzioni sono prorogati di un triennio. …”.
L’ultravigenza delle graduatorie concorsuali va riferita al termine di scadenza delle graduatorie
medesime facendone slittare il periodo di validità (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 3627/95;
sez. V, sentenza n. 1354/99 e sez. VI, sentenza n. 11306/2001). Nella citata sentenza del Consiglio

di Stato, sez. V, n. 3627/95, è affermato che: “….. la proroga (..) dei riferimenti temporali (…) non
può essere intesa che come slittamento (…) e non già come mera proroga del termine finale di
validità delle graduatorie. Il legislatore non ha disposto la proroga del periodo di validità delle
graduatorie e cioè del solo termine finale (…) ma dei riferimenti temporali e quindi del termine
iniziale”.
Il principio che si ricava da questo orientamento è che il legislatore ha inteso garantire - a fronte del
permanere del blocco delle assunzioni - lo slittamento del termine di utilizzabilità della graduatoria
anche negli esercizi successivi, fermo restando la salvaguardia di validità del dies a quo e cioè la
data di approvazione e di pubblicazione delle graduatorie da parte dell’organo competente. In
concreto la proroga della vigenza determina una sospensione dello scorrere del tempo. Il tempo
torna nuovamente a decorrere nel momento in cui cessa il blocco o le limitazioni delle assunzioni e,
quindi, solitamente dal 1° gennaio dell’anno in cui il regime restrittivo finisce.
Nel contesto normativo sopra evidenziato, codesto ente, che fino a tutto l’anno 2006 risultava
sottoposto alla disciplina recante limitazioni delle assunzioni per espressa previsione di legge,
rientrava tra le amministrazioni destinatarie del richiamato comma 100, con la conseguenza che la
validità delle graduatorie dal medesimo approvate poteva essere prorogata.
Quanto detto non trova applicazione in riferimento all’anno 2007 in quanto, ai sensi dell’art. 1,
comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, i Comuni con più di 5000 abitanti, tra cui rientra
codesta amministrazione, non risultano più soggetti al regime limitativo delle assunzioni.
In applicazione di quanto sopra precisato, è, dunque, evidente che l’efficacia delle graduatorie degli
enti sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, precedentemente sospesa per via del regime
assunzionale sopra prospettato, riprende a decorrere dalla data del 1° gennaio 2007.
Ne deriva che l’applicazione della proroga disposta dall’art. 1, comma 100, della legge n. 311 del
2004, è parziale e termina a decorrere dal 1° gennaio 2007 e, ovviamente, risulta inapplicabile
anche la previsione contenuta nell’art. 1, comma 536, della legge n. 296 del 2006, il quale dispone
la proroga al 31 dicembre 2008 del termine di validità delle graduatorie delle amministrazioni
soggette a limitazioni delle assunzioni.
In merito alla fattispecie sottoposta all’attenzione dello scrivente, concernente una graduatoria
approvata in data 28.12.2004, si rappresenta che vigendo per codesto Comune un regime limitativo
delle assunzioni per gli anni 2004, 2005 e 2006, la decorrenza temporale della vigenza della
graduatoria è stata sospesa, per effetto delle disposizioni delle leggi finanziarie sopra richiamate, per
riprendere a decorrere dal 1° gennaio 2007.
Il periodo triennale di vigenza ordinaria della graduatoria dovrà, perciò, decorrere dalla predetta
data del 1° gennaio 2007 e, tenuto conto della normativa vigente in materia di assunzioni per gli enti
sottoposti al patto di stabilità interno, la scadenza si realizzerà il 31 dicembre 2009.
In ordine alle facoltà assunzionali dell’amministrazione si rinvia a quanto previsto dall’art. 1,
comma 557, della legge n. 296 del 2006, il quale disciplina il regime assunzionale degli enti
sottoposti al patto di stabilità.
82
Il direttore dell’ufficio
Francesco Verbaro

CIRCOLARI
E
DIRETTIVE
Palazzo Vidoni.
Una galleria al piano nobile

IL MINISTRO PER LE RIFORME E LE INNOVAZIONI NELLA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE
Direttiva n. 8 del 5 dicembre 2007.
Principi di valutazione dei comportamenti nelle pubbliche amministrazioni. Responsabilità
disciplinare
1. Premessa.
L’attribuzione all’area dirigenziale del ruolo e dei poteri del datore di lavoro, impone una continua
ed attenta disamina in merito alla condotta mantenuta dal personale assegnato alle varie strutture,
sia sotto il profilo dell’esatto adempimento delle prescrizioni contrattuali che della conformità alle
regole deontologiche previste per i dipendenti pubblici. Le prestazioni lavorative di tutti coloro che
agiscono all’interno degli apparati pubblici devono garantire non il semplice ossequio alle
prescrizioni contrattuali, ma una completa adesione ai valori che sormontano l’azione delle
pubbliche amministrazioni.
Le amministrazioni devono infatti perseguire l’interesse pubblico, garantendo ai cittadini, nel
contempo, modalità di comunicazioni che assicurino la comprensibilità e l’affidabilità degli
atteggiamenti e dichiarazioni di ogni addetto. Si ricorda che con decreto della Presidenza del
consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica del 28 novembre 2000, è stato
approvato il Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni e che la
Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica, ha adottato la
circolare 12 luglio 2001, n.2198 inerente le “Norme sul comportamento dei dipendenti delle
pubbliche amministrazioni”.
Le prescrizioni contenute nel Codice di comportamento tratteggiano i principi cui i dipendenti delle
pubbliche amministrazioni devono conformarsi non solo in occasione dell’adempimento della
prestazione lavorativa, ma anche con riguardo ai contatti sociali. Il suddetto codice, infatti, pone
degli specifici vincoli con riferimento ai rapporti con il pubblico (art. 11 del Codice) nonché alle
condotte da mantenere nella vita sociale (art. 9).
E’ opportuno ricordare che tutte le prescrizioni contenute nel Codice di condotta assumono, oltre
che un valore etico, uno specifico rilievo giuridico, atteso che è sulla base dello stesso che possono
essere comminate le sanzioni di più tenute afflittività.
2. La valutazione delle condotte dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni alla luce del Codice
di comportamento.
Con riferimento alle sanzioni del rimprovero verbale o scritto (censura) o della multa di importo
pari a 4 ore di retribuzione, i contratti collettivi associano, generalmente, tale misura alla “a)
inosservanza delle disposizioni di servizio, anche in tema di assenze per malattia, nonché dell’orario
di lavoro; b) condotta non conforme ai principi di correttezza verso altri dipendenti o nei confronti
del pubblico; c) negligenza nella cura dei locali e dei beni mobili o strumenti a lui affidati o sui
quali, in relazione alle sue responsabilità, debba espletare azione di vigilanza; d) inosservanza delle
norme in materia di prevenzione degli infortuni e di sicurezza sul lavoro nel caso in cui non ne sia
derivato un pregiudizio al servizio o agli interessi dell'amministrazione o di terzi; e) rifiuto di
assoggettarsi a visite personali disposte a tutela del patrimonio dell'amministrazione, nel rispetto di
quanto previsto dall'art. 6 della L. 20 maggio 1970 n. 300; f) insufficiente rendimento” (così l’art.
13 del CCNL relativo al personale del comparto ministeri per il quadriennio normativo 2002 - 2005
e biennio economico 2002 – 2003)
85

I dirigenti delle varie strutture destinatarie della presente direttiva sono tenuti a verificare che le
condotte dei dipendenti siano conformi a tali indicazioni. In particolare, l’“inosservanza delle
disposizioni di servizio”, presuppone che i dirigenti assegnino specifiche responsabilità in capo ai
dipendenti.
L’art. 11 del Codice di comportamento prescrive che ciascun “dipendente in diretto rapporto con il
pubblico prest(i) adeguata attenzione alle domande di ciascuno e fornisc(a) le spiegazioni che gli
siano richieste in ordine al comportamento proprio e di altri dipendenti dell'ufficio. Nella trattazione
delle pratiche egli rispetta l'ordine cronologico e non rifiuta prestazioni a cui sia tenuto motivando
genericamente con la quantità di lavoro da svolgere o la mancanza di tempo a disposizione. Egli
rispetta gli appuntamenti con i cittadini e risponde sollecitamente ai loro reclami”.
Se si combina quanto previsto nel Codice di comportamento con quanto prescritto nei vari CCNL si
evince che i dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono tenuti ad una condotta improntata alla
sollecitudine e correttezza dell’azione amministrativa, diretta ad impedire generiche quanto, molto
spesso, pretestuose giustificazioni all’inazione o ai ritardi. La regola comportamentale, infatti,
qualifica come indebito il rinvio della trattazione delle questioni d’ufficio, in ragione di un
indimostrato (ed indimostrabile) eccessivo carico di lavoro. Devono quindi censurarsi quelle
amministrazioni che giustificano il mancato rispetto dei termini procedimentali in considerazione
della mole di lavoro ovvero con la difficoltà nel reperimento della documentazione istruttoria.
Tali comportamenti, peraltro, comportano censure di illegittimità da parte dell’autorità
giurisdizionale amministrativa, in tutti quei casi in cui il trascorrere del termine per la conclusione
del procedimento, equivale a provvedimento di diniego. Così la giurisprudenza amministrativa ha
qualificato come illegittimo il rigetto dell’istanza, ove ciò sia ricondotto ad una “difficoltà di
reperimento del fascicolo” (TAR Lazio, sentenza 14 ottobre 2003 n. 8356).
3. In particolare, l’“insufficiente rendimento”.
L’insufficienza del rendimento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, integra il
presupposto per l’applicazione di sanzioni disciplinari di vario livello, in ragione della gravità e
continuità della condotta mantenuta (in genere dal semplice rimprovero verbale o scritto alla multa
di importo pari a 4 ore di retribuzione fino al licenziamento con preavviso).
Il parametro cui occorre fare riferimento, deve rinvenirsi nell’art. 2104 del codice civile, secondo
cui “il prestatore di lavoro deve usare la diligenza richiesta dalla natura della prestazione dovuta,
dall’interesse dell’impresa”. Presupposto per l’applicazione della sanzione disciplinare è
l’imputabilità della condotta negligente e non il semplice mancato raggiungimento delle prestazioni
attese. La mancata realizzazione delle prestazioni attese potrebbe, infatti, essere addebitabile a
ragioni oggettive, non imputabili in quanto connesse alle condizioni psico-fisiche del dipendente.
L’esigenza di commisurare la condotta del personale addetto alle varie strutture pone a carico dei
responsabili degli uffici, l’onere di precisare la qualità della prestazione attesa da ciascuno.
Con riferimento all’intestazione della qualità di responsabile del procedimento, appare opportuno
precisare l’inderogabilità del rispetto delle prescrizioni contenute nella legge 7 agosto 1990 n. 241 e
successive modifiche ed integrazioni, recante norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi.
Le modifiche apportate alla legge n. 241 del 1990, hanno introdotto nuovi adempimenti a carico
dell’amministrazione procedente, quali l’obbligo di disporre la comunicazione di avvio del
procedimento anche nei confronti del soggetto che ha presentato l’istanza sulla cui base si è avviato
lo stesso procedimento ((art. 8, comma 2 c)ter della legge n. 241 del 1990)), ovvero la
comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza (art. 10 bis della legge n. 241 del
1990). Suddetti adempimenti, in quanto previsti da fonte legislativa e finalizzati a favorire la
partecipazione al procedimento da parte dei destinatari del provvedimento finale, appaiono
strumentali al perseguimento dei valori della trasparenza ed imparzialità dell’amministrazione.
Le amministrazioni destinatarie della presente direttiva, sono tenute ad avviare l’azione disciplinare
ove i dipendenti responsabili dei procedimenti violino le suddette prescrizioni, ovvero adempiano
secondo modalità inadeguate e/o incomplete (ad esempio: omettendo di indicare tutte le
86

informazioni previste come contenuto necessario della comunicazione di avvio del procedimento ai
sensi dell’art. 8 della legge n. 241 del 1990).
La violazioni di prescrizioni formali previste dal legislatore, integra una condotta palesemente
negligente, talché non possono tollerarsi ritardi o approssimazioni. Si consideri altresì che le
suddette violazioni espongono l’amministrazione al rischio di subire l’annullamento dei
provvedimenti in sede giurisdizionale, in considerazione della violazione del principio del
contraddittorio, nonché un sicuro detrimento alla propria immagine.
4. I controlli sulle assenze per motivi di salute.
I dirigenti delle amministrazioni destinatarie della presente direttiva sono tenuti ad assicurare il
rispetto, da parte dei dipendenti assenti per ragioni di salute, delle prescrizioni contrattuali in tema
di produzione dei certificati medici.
Con riferimento alle assenze di un solo giorno lavorativo, per ragioni di salute, si precisa che
l’amministrazione è comunque tenuta a pretendere la produzione della certificazione sanitaria,
sussistendo, come riconosciuto dalla giurisprudenza, il potere di verificare la legittimità delle cause
di assenza del dipendente dal servizio, a fortiori per le assenze (brevi) per malattia, che, per la loro
imprevedibilità, sfuggono al controllo dell’amministrazione e costituiscono, tra quelle consentite, la
più ricorrente ed onerosa forma di assenza dal servizio. Siffatto controllo deve essere ancora più
incisivo nei confronti di dipendenti che denunciano, con particolare frequenza, malattie di breve
durata non potendosi ammettere fenomeni di “autodiagnosi” (TAR Veneto, 9 gennaio 2007, n. 7).
I dirigenti delle strutture pubbliche sono altresì invitati a concludere, ai sensi dell’art. 15 della legge
7 agosto 1990, n. 241, accordi con le competenti strutture sanitarie, allo scopo di assicurare che ogni
dipendente assente per ragioni di salute, venga sottoposto, nella stessa giornata, a visita fiscale. Si
precisa altresì che ove la competente struttura sanitaria non sia nelle condizioni di assicurare, nella
stessa giornata, la visita fiscale per ogni dipendente assente, le amministrazioni possono comunque
concludere accordi, ai sensi dell’art. 17 della legge n. 241 del 1990 con altre strutture pubbliche,
allo scopo di conseguire la necessaria valutazione sanitaria.
Al fine di favorire le attività di controllo da parte dei medici fiscali, si invitano i dirigenti delle
amministrazioni destinatarie della presente direttiva, a predisporre adeguati mezzi di comunicazione
affinché i dipendenti che intendano legittimamente allontanarsi dal proprio domicilio, possano
informare l’amministrazione di tale circostanza. A tal fine appare proporzionata la predisposizione
di un numero telefonico/fax ovvero di un indirizzo di posta elettronica, esclusivamente destinato a
ricevere le comunicazioni relative ad eventuali allontanamenti dal domicilio, da parte dei dipendenti
assenti per ragioni di salute.
L’inosservanza delle prescrizioni inerenti la tempestività ed adeguatezza della produzione dei
documenti sanitari diretti ad attestare la legittimità dell’assenza, ovvero l’allontanamento dal
domicilio durante le fasce di reperibilità, senza previa comunicazione all’amministrazione,
integrano condotte meritevoli di sanzioni disciplinare, secondo quanto previsto dai rispettivi
contratti collettivi nazionali di lavoro.
5. L’omessa attivazione delle procedure sanzionatorie come danno all’immagine
dell’amministrazione.
Le pubbliche amministrazioni, oltre ad assicurare il perseguimento del proprio fine istituzionale,
sono anche tenute a mantenere un’immagine positiva della propria organizzazione. L’immagine
dell’amministrazione è oramai entrata tra i valori immateriali di ogni apparato pubblico. La Corte
dei conti ha ricondotto fra i valori degli apparati pubblici, l’immagine delle pubbliche
amministrazioni, ossia “la tutela della propria identità, del buon nome, della reputazione e
credibilità, nonché l’interesse che le competenze individuate siano rispettate, le funzioni assegnate
siano esercitate, le responsabilità dei funzionari attivate” (così Corte dei conti, sezioni riunite,
sentenza del 23 aprile 2003 n. 10/2003/QM).
87

Il perfezionamento delle procedure sanzionatorie integra il presupposto per diffondere un’immagine
di efficienza dell’apparato. La stessa Corte dei conti, in sede di controllo sulla gestione delle
amministrazioni statali, con riferimento all’avvio dell’azione disciplinare in conseguenza di azioni
penali ha registrato una condotta protesa a “minimizzare le sanzioni, in modo da prevenire i ricorsi
degli interessati” (Corte dei conti, sez. gestione contr. Stato, relazione approvata con delibera
7/06/G). Tale atteggiamento appare ancora più diffuso rispetto alle fattispecie disciplinari di ancor
più ridotta afflittività, talché appare indifferibile una più rigorosa applicazione delle prescrizioni
vigenti, allo scopo di ricostruire l’immagine di efficienza ed efficacia degli apparati pubblici.
6. Funzioni di monitoraggio dell’Ispettorato della funzione pubblica.
L’ispettorato per la funzione pubblica, ai sensi dell’art.60 comma 6 del decreto legislativo 30 marzo
2001 n. 165, è tenuto ad espletare un’attività di monitoraggio rispetto all’esercizio dell’azione
disciplinare. A tal fine si invitano tutte le amministrazioni destinatarie della presente direttiva ad
inviare all’indirizzo di posta elettronica ispettorato@funzionepubblica.it i dati relativi all’avvio dei
procedimenti disciplinari ed agli esiti degli stessi. In particolare dovranno essere inviati, entro 5
giorni, le contestazioni mosse al dipendente, con specifico riferimento alla violazione imputata al
medesimo nonché il successivo esito del procedimento.
Al fine di tutelare la riservatezza dei soggetti sottoposti a procedimento disciplinare, stante la
funzione di mero monitoraggio dell’attività espletata dall’Ispettorato della funzione pubblica,
appare proporzionato l’invio dei documenti suddetti previa rimozione del nominativo del
dipendente. Sarà cura dell’amministrazione che avvia il procedimento disciplinare, individuare
sistemi di riconoscimento degli atti, al fine di consentire che i documenti richiesti (contestazioni ed
esito dell’azione disciplinare) possano essere riconosciuti dall’Ispettorato. A tal fine può giovare la
sostituzione del nominativo del dipendente con un codice pedissequamente riportato in occasione di
tutte le seguenti comunicazioni rese all’Ispettorato.
Luigi Nicolais, ministro per le Riforme e le innovazioni nella P.A.
88

NORMATIVA
Palazzo Vidoni.
Statua dell'imperatore
Lucio Vero

91
Indice
DPCM 4 luglio 2007 Modificazioni al decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del 9 dicembre 2002, concernente la disciplina
dell'autonomia finanziaria e contabile della Presidenza del
Consiglio dei ministri. 93
DPCM 20 luglio 2007, n. 152 Regolamento di riordino della disciplina delle modalità di
valutazione periodica dei funzionari diplomatici
appartenenti ai gradi di segretario di legazione e di
consigliere di legazione, ai sensi e per gli effetti di cui
all'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n.
400. 95
DPCM 24 luglio 2007 Nomina del presidente del Centro nazionale per
l'informatica nella pubblica amministrazione. 98
DPR 27 luglio 2007, n. 156 Regolamento concernente: "Emanazione dello statuto
dell'Agenzia nazionale per i giovani. 99
DM 3 agosto 2007 Individuazione di progetti da finanziare, ai sensi
dell'articolo 27, commi 1 e 2, della legge 16 gennaio 2003,
n. 3. 105
DPCM 1 ottobre 2007 Autorizzazione, ai sensi dell'articolo 1, commi 528 e 236,
legge 27 dicembre 2006, n. 296, alla conversione in
rapporti di lavoro a tempo indeterminato di 2474 contratti
di formazione e lavoro. 109
DPR 29 novembre 2007 Autorizzazione ad assumere personale a tempo
indeterminato nelle amministrazioni dello Stato, enti
pubblici non economici e di ricerca, a norma dell'articolo 1,
comma 513 della legge 27 dicembre 2006, n. 296. 112
Pag.

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 4 luglio 2007
Modificazioni al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 9 dicembre 2002, concernente
la disciplina dell'autonomia finanziaria e contabile della Presidenza del Consiglio dei ministri
(G.U. n. 172 del 26 luglio 2007)
Il Presidente del Consiglio dei ministri
vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante "Disciplina dell'attività di governo e ordinamento
della Presidenza del Consiglio dei ministri" e successive modificazioni;
vista la legge 3 aprile 1997, n. 94, concernente "Modifiche alla legge 5 agosto 1978, n. 468 e
successive modificazioni e integrazioni, recante norme di contabilità generale dello Stato in materia
di bilancio";
visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, recante "Ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei ministri, a norma dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59", e successive
modificazioni;
visto in particolare l'art. 8 del predetto decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, il quale prevede,
tra l'altro, che la Presidenza del Consiglio dei ministri provvede all'autonoma gestione delle spese
nei limiti delle disponibilità iscritte in apposita unità previsionale di base dello stato di previsione
del Ministero dell'economia e delle finanze, che il Presidente del Consiglio dei ministri, con propri
decreti, stabilisce la struttura dei bilanci e la disciplina della gestione delle spese, in coerenza con i
criteri di classificazione della spesa del bilancio statale, tenendo conto delle peculiari esigenze della
Presidenza e che, con detti decreti si provvede altresì all'attuazione di disposizioni legislative recanti
limiti per specifiche categorie di spesa in modo da assicurare l'invarianza in termini di fabbisogno e
di indebitamento netto dei risultati previsti dalle disposizioni legislative medesime;
visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in data 9 dicembre 2002 concernente la
disciplina dell'autonomia finanziaria e contabile della Presidenza del Consiglio dei ministri, e
successive modificazioni;
considerata la necessità di apportare modifiche al predetto decreto 9 dicembre 2002 in coerenza con
le più recenti disposizioni normative e delle peculiari esigenze della Presidenza;
decreta:
Art. 1.
Modifiche all'art. 6
1. All'art. 6, comma 3, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 9 dicembre 2002, e
successive modificazioni, di seguito denominato decreto, dopo le parole: "trasmette il progetto di
bilancio" sono inserite le seguenti: "redatto sulla base del disegno di legge del bilancio dello Stato
presentato alle Camere e tenuto conto delle eventuali note di variazione al momento intervenute".
Art. 2.
Modifiche all'art. 7
1. All'art. 7, comma 2, del decreto, primo periodo, dopo le parole: "unità previsionali di base" sono
aggiunte le seguenti: "missioni/programmi".
2. All'art. 7, comma 2, del decreto, ultimo periodo, dopo le parole: "unità previsionale di base" sono
aggiunte le parole: "missioni/programmi".
93

3. All'art. 7, comma 3, del decreto le parole: "alle strutture affidate a" sono sostituite dalle seguenti:
"a ciascuna struttura affidata a".
Art. 3.
Modifiche all'art. 8
1. All'art. 8 del decreto è aggiunto, in fine, il seguente comma: "5. Gli eventuali limiti di spesa
disposti dalla legge operano sulla spesa complessiva delle varie tipologie considerate. Ai sensi
dell'art. 1, comma 422, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, tali limiti possono essere superati dai
singoli Centri di responsabilità e/o di spesa mediante compensazioni su altri capitoli del bilancio
della Presidenza del Consiglio dei ministri che presentino le necessarie disponibilità. In tale caso sui
decreti di variazione di bilancio sono indicati i capitoli sui quali viene data compensazione. Nessuna
compensazione può comunque essere operata a carico di capitoli di parte capitale o riferiti ad
autorizzazioni di spesa finalizzate.".
Art. 4.
Modifiche all'art. 10
1. All'art. 10, comma 4, del decreto, la parola: "propone" e' sostituita dalle seguenti: "può proporre".
Roma, 4 luglio 2007.
p. il Presidente del Consiglio dei ministri:
Enrico Letta, sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri
94

DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
20 luglio 2007, n. 152
Regolamento di riordino della disciplina delle modalità di valutazione periodica dei funzionari
diplomatici appartenenti ai gradi di segretario di legazione e di consigliere di legazione, ai sensi e
per gli effetti di cui all'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400.
(G.U. n. 214 del 14 settembre 2007)
Testo in vigore dal 29 settembre 2007.
Il Presidente del Consiglio dei ministri
visto il decreto del Presidente della repubblica 5 gennaio 1967, n. 18 e, in particolare l'articolo 106,
come sostituito dall'articolo 7 del decreto legislativo 24 marzo 2000, n. 85;
visto l'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni;
visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 4 settembre2001, n. 373, recante la
disciplina delle modalità di valutazione periodica dei funzionari diplomatici appartenenti ai gradi di
segretario di legazione e consigliere di legazione;
visto il decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni;
visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 15 giugno 2006, recante delega di funzioni
al ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione;
udito il parere del Consiglio di Stato, espresso dalla sezione consultiva per gli atti normativi
nell'adunanza del 4 giugno 2007;
vista la comunicazione al Presidente del Consiglio dei ministri con nota n. 384/07/UL/P del 26
giugno 2007, a cui il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio
dei ministri ha fornito riscontro con nota n. 5426/DAGL/9.1.6/4/2007 del 12 luglio 2007;
sulla proposta del ministro degli Affari esteri;
adotta il seguente regolamento:
Art. 1
Principi e strumenti
1. Nel rispetto dei principi generali vigenti in materia e delle particolari caratteristiche del servizio
delle relazioni con l'estero, la valutazione dei funzionari diplomatici appartenenti ai gradi di
segretario di legazione e consigliere di legazione tiene particolarmente conto dei risultati dell'attività
svolta nell'esercizio delle specifiche funzioni del servizio diplomatico, nonché dell'attività
amministrativa e della gestione.
2. Il procedimento è ispirato ai principi della diretta conoscenza del valutato da parte del valutatore
di prima i stanza, della approvazione o verifica della valutazione da parte del valutatore di seconda
istanza e della partecipazione al procedimento del valutato.
3. La scheda di valutazione è redatta al 31 dicembre di ogni anno, su un modulo prestampato,
conforme all'allegato A al presente regolamento, di cui costituisce parte integrante. Essa contiene gli
elementi indicati dall'articolo 106 del decreto del Presidente della repubblica 5 gennaio1967, n. 18,
inclusi i risultati raggiunti rispetto agli obiettivi assegnati. La valutazione si effettua sulla base del
provvedimento di attribuzione della responsabilità di almeno un progetto o programma,
preferibilmente connesso al/i settore/i di prevalente impiego del destinatario, elaborato dal superiore
gerarchico all'inizio dell'anno solare ovvero all'inizio della collaborazione con il valutato e
notificato al predetto ed alla direzione generale che attende alla gestione delle risorse umane del
Ministero degli affari esteri, di seguito denominata DGPe.
95

4. La relazione dell'interessato è parte integrante della scheda di valutazione, che contiene altresì
uno spazio riservato al contraddittorio.
5. La DGPe verifica in ogni fase la regolarità del procedimento, l'avvenuta acquisizione degli
elementi richiesti ed interviene per assicurar e il perfezionamento degli atti entro i primi sei mesi
dell'anno. A tal fine provvede, ai sensi del Codice dell'amministrazione digitale di cui al decreto
legislativo 7 marzo 2005, n. 82, tramite il competente servizio presso l'amministrazione centrale,
alla progressiva introduzione di sistemi informatizzati per la gestione delle comunicazioni e la
conservazione degli atti.
Art. 2
Elementi forniti dal funzionario valutato
1. Oltre ai dati personali, nell'apposita sezione della scheda di valutazione, il funzionario valutato
redige una relazione sulle attività svolte nel corso dell'anno, nell'esercizio delle funzioni attribuite e
per il perseguimento degli specifici obiettivi assegnati,includendovi proprie osservazioni sulla
congruenza con le risorse assegnate e la situazione ambientale.
2. L'interessato prende visione degli elementi e giudizi del valutatore di prima istanza e formula
nell'apposita sezione le proprie osservazioni.
Art. 3
Valutazione di primo grado
1. La valutazione di primo grado è effettuata mediante compilazione delle relative sezioni della
scheda di valutazione in ogni parte e con tutti i dati richiesti.
2. Per il personale in servizio a Roma, la valutazione di cui al comma 1 è effettuata dal funzionario
preposto all'ufficio di livello dirigenziale presso il quale il servizio è prestato; per il personale in
servizio in un ufficio all'estero dal capo dell'ufficio stesso.
3. Qualora nel corso dell'anno si siano succeduti più superiori gerarchici per avvicendamento dei
medesimi a capo dell'ufficio in Italia o all'estero, ovvero perché il funzionario valutato sia stato
trasferito da uno ad altro incarico in Italia o all'estero, il superiore gerarchico chiede a quello, od a
quelli, alle cui dipendenze il funzionario si è precedentemente trovato per almeno tre mesi, elementi
di informazione e valutazione che andranno allegati alla scheda e di cui terrà conto nella redazione
di quest'ultima.
4. Particolare rilievo assume la parte relativa all'attitudine ad assumere maggiori responsabilità ed a
svolgere le funzioni del grado superiore in caso di valutazione dei segretari di legazione che hanno
superato un periodo complessivo di otto anni di servizio effettivo e nella valutazione dei consiglieri
di legazione che nel loro grado hanno superato i tre anni di effettivo servizio.
Art. 4
Integrazione del giudizio
1. Nell'integrazione del giudizio di primo grado, il funzionario preposto agli uffici di livello
dirigenziale generale indicati dall'articolo 106, secondo comma, del decreto del Presidente della
repubblica 5 gennaio1967, n. 18, valutatore di seconda istanza, si avvale degli elementi in suo
possesso e, per le attività dei funzionari in servizio presso uffici consolari, di quelli forniti dalla
Direzione generale per gli italiani all'estero e le politiche migratorie.
2. Prima di procedere all'integrazione del giudizio, il predetto funzionario verifica che siano stati
forniti i dati richiesti per la valutazione di primo grado e, in caso contrario, restituisce la scheda al
valutatore di primo grado, dandone comunicazione alla DGPe.
3. L'integrazione del giudizio comporta la verifica della corrispondenza fra i dati forniti nel primo
grado e gli elementi in possesso dell'Amministrazione centrale e mette in luce la relativa rilevanza
96

dell'attività svolta dal funzionario valutato nel più ampio contesto dell'ufficio di livello dirigenziale
generale nel cui ambito egli presta servizio.
4. Ove riscontri difformità suscettibili di modificare il giudizio di primo grado, il funzionario di cui
al presente articolo ne fa stato nell'apposita sezione della scheda di valutazione e fornisce puntuali
riferimenti documentali.
Art. 5
Giudizio complessivo
1. Il Consiglio di amministrazione attribuisce il giudizio complessivo ricorrendo ad uno dei sintetici
elementi descrittivi contenuti nella scheda di valutazione. Il funzionario valutato ne prende
successivamente conoscenza, unitamente al restante contenuto della scheda, a cura della DGPe.
2. Nella motivazione del giudizio complessivo, il Consiglio di amministrazione indica i settori per i
quali si riconosce maggiore attitudine e gli aspetti del profilo professionale e dell'attività resa
suscettibili di specifico apprezzamento.
3. In presenza di risultati di generale, assoluta eccellenza, ottenuti in sedi, uffici e circostanze che
hanno richiesto particolare impegno e responsabilità, il Consiglio di amministrazione può
eccezionalmente attribuire più elevate manifestazioni di apprezzamento, con esplicita motivazione
quanto alle circostanze ed alle attività.
4. In caso di giudizio complessivo non positivo, il Consiglio di amministrazione indica le attività e
gli aspetti del profilo professionale suscettibili di miglioramento.
Art. 6
Abrogazioni
1. E' abrogato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 4 settembre 2001, n. 373.
Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sarà inserito nella Raccolta ufficiale degli atti
normativi della repubblica italiana. E' fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo
osservare.
Roma, 20 luglio 2007
p. il Presidente del Consiglio dei ministri:
Luigi Nicolais, ministro delegato per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione
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PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 24 luglio 2007
Nomina del presidente del Centro nazionale per l'informatica nella pubblica amministrazione.
(G.U. n. 199 del 28 agosto 2007 )
Il Presidente del Consiglio dei ministri
visto il decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, e successive modificazioni, recante norme in
materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche;
visto, in particolare, l'art. 4, comma 1, del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, come
sostituito dal comma 3 dell'art. 176 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, che istituisce il
Centro nazionale per l'informatica nella pubblica amministrazione (CNIPA);
visto il proprio decreto del 31 luglio 2003 con il quale e' stato nominato, il presidente del CNIPA
per la durata di un quadriennio a decorrere dal 30 luglio 2003;
considerato che si rende necessario, attesa la scadenza del termine quadriennale sopra indicato,
procedere alla nomina del presidente del CNIPA, ai sensi dell'art. 4, comma 2, del decreto
legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, e successive modificazioni;
vista la deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata nella riunione del 20 luglio 2007;
sulla proposta del ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione;
decreta:
Il professor Fabio Pistella è nominato, con decorrenza 1° agosto 2007 e per la durata di un
quadriennio, presidente del Centro nazionale per l'informatica nella pubblica amministrazione.
Il presente decreto sarà trasmesso ai competenti organi di controllo e sarà pubblicato, a norma
dell'art. 4, comma 2, del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, nella Gazzetta ufficiale della
Repubblica italiana.
Roma, 24 luglio 2007.
Romano Prodi, Presidente del Consiglio dei ministri
Luigi Nicolais, ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione
98

DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
27 luglio 2007, n. 156
Regolamento concernente: "Emanazione dello statuto dell'Agenzia nazionale per i giovani"
(G.U. n. 218 del 19 settembre 2007)
Testo in vigore dal 4 ottobre 2007.
Il Presidente della repubblica
visto l'articolo 87 della Costituzione;
visto l'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni;
visto l'articolo 1, commi 6 e 19, lettera d), del decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, convertito, con
modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233;
visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in data 15 giugno 2006, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 149 del 29 giugno 2006, con il quale le funzioni di indirizzo e coordinamento
di tutte le iniziative, anche normative, nelle materie concernenti le politiche giovanili e le attività
sportive sono state delegate al ministro per le politiche giovanili e le attività sportive;
vista la decisione n. 1719/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 novembre 2006,
che istituisce il programma "Gioventù in azione" per il periodo 2007-2013;
visto il decreto-legge 27 dicembre 2006, n. 297, convertito, con modificazioni, dalla legge 23
febbraio 2007, n. 15, che all'articolo 5 costituisce, ai sensi dell'articolo 8 del decreto legislativo 30
luglio 1999, n. 300, l'Agenzia nazionale per i giovani;
vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata nella riunione del 16 marzo
2007;
visto il parere del Consiglio di Stato n. 1441/2007, espresso dalla sezione consultiva per gli atti
normativi nelle adunanze del 16 aprile e del 18 giugno 2007;
vista la deliberazione definitiva del Consiglio dei ministri, adottata nella riunione del 28 giugno
2007;
sulla proposta del ministro per le Politiche giovanili e le attività sportive e del ministro della
Solidarietà sociale, di concerto con i ministri per le politiche europee, dell'economia e delle finanze,
della pubblica istruzione, dell'università e della ricerca e per le riforme e le innovazioni nella
pubblica amministrazione;
emana il seguente regolamento:
Art. 1
Emanazione dello statuto dell'Agenzia nazionale per i giovani
1. E' emanato lo statuto dell'Agenzia nazionale per i giovani, allegato al presente regolamento, che
ne costituisce parte integrante.
2. Dall'attuazione del presente provvedimento non devono derivare nuovi e maggiori oneri a carico
del bilancio dello Stato.
Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sarà inserito nella Raccolta ufficiale degli atti
normativi della repubblica italiana. E' fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo
osservare.
Dato Roma, addì 27 luglio 2007.
Giorgio Napolitano, presidente della repubblica
Romano Prodi, Presidente del Consiglio dei ministri
Giovanna Melandri, ministro per le Politiche giovanili e le attività sportive
Paolo Ferrero, ministro della solidarietà sociale
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Emma Bonino, ministro per le Politiche europee
Tommaso Padoa Schioppa, ministro dell'Economia e delle finanze
Giuseppe Fioroni, ministro della Pubblica istruzione
Fabio Mussi, ministro dell'Università e della ricerca
Luigi Nicolais, ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione
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Allegato
STATUTO DELL'AGENZIA NAZIONALE PER I GIOVANI
Art. 1
Natura giuridica
1. L'Agenzia nazionale per i giovani, di seguito denominata "Agenzia", è agenzia di diritto pubblico
ai sensi dell'articolo 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, ed è dotata di autonomia
regolamentare, organizzativa, gestionale, patrimoniale, finanziaria e contabile.
Art. 2
Attività
1. In attuazione della decisione n. 1719/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15
novembre 2006, che istituisce il programma "Gioventù in azione" per il periodo 2007-2013,
l'Agenzia svolge le funzioni di agenzia nazionale italiana del programma comunitario.
2. L'Agenzia promuove la cittadinanza attiva dei giovani, ed, in particolare, la loro cittadinanza
europea; sviluppa la solidarietà e promuove la tolleranza fra i giovani per rafforzare la coesione
sociale, favorisce la conoscenza, la comprensione e l'integrazione culturale tra i giovani di Paesi
diversi; contribuisce allo sviluppo della qualità dei sistemi di sostegno delle attività dei giovani e
dello sviluppo della capacità delle organizzazioni della società civile nel settore della gioventù;
favorisce la cooperazione nel settore della gioventù a livello locale, nazionale ed europeo.
Nell'ambito di tali obiettivi generali, l'Agenzia persegue gli obiettivi specifici di cui all'articolo 3
della citata decisione n. 1719/2006/CE.
3. L'attuazione del programma di cui al comma 1, in riferimento all'obiettivo specifico di sviluppare
l'apprendimento interculturale da parte dei giovani, previsto all'articolo 3 della citata decisione n.
1719/2006/CE, è realizzata unitamente ai ministeri della Pubblica istruzione e dellUuniversità e
della ricerca.
Art. 3
Indirizzo e vigilanza
1. Le funzioni di indirizzo e di vigilanza sull'Agenzia sono esercitate congiuntamente dal ministro
delegato per le Politiche giovanili e le attività sportive e dal ministro della Solidarietà sociale, che,
oltre a quanto previsto dagli articoli 4, comma 1, e 14 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
provvedono:
a) all'approvazione dei programmi delle attività, nonché dei bilanci e dei rendiconti, secondo
modalità idonee a garantire l'autonomia dell'Agenzia;
b) all'emanazione di direttive, con l'indicazione degli obiettivi da raggiungere ed in ordine alle
eventuali specifiche attività da intraprendere;
c) all'acquisizione di dati e notizie e all'effettuazione di verifiche per accertare l'osservanza degli
indirizzi impartiti.
2. Ai fini dell'esercizio delle funzioni previste nel comma 1, lettera a), i programmi delle attività,
nonché i bilanci e i rendiconti, corredati dalla relazione del Collegio dei revisori, sono inviati per
l'approvazione ai ministri vigilanti. Decorsi sessanta giorni dalla ricezione, senza che siano state
formulate osservazioni, essi si intendono approvati.
101

3. Ai fini dell'esercizio delle funzioni previste nel comma 1, lettere b) e c), l'Agenzia trasmette
periodicamente ai ministri vigilanti i dati relativi alle iniziative intraprese e agli obiettivi conseguiti.
1. Sono organi dell'Agenzia:
a) il direttore generale;
b) il Comitato direttivo;
c) il Collegio dei revisori dei conti.
Art. 4
Organi dell'Agenzia
Art. 5
Direttore generale
1. Il Direttore generale, con funzioni di rappresentanza dell'Agenzia, ne dirige la struttura ed è
responsabile della gestione e dell'attuazione delle direttive impartite dai ministri vigilanti.
2. L'incarico di direttore generale è conferito, con mandato triennale rinnovabile una sola volta, a
persona con comprovata esperienza e professionalità nel settore delle politiche giovanili, con
decreto del Presidente della repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta
del ministro per le Politiche giovanili e le attività sportive e del ministro della Solidarietà sociale,
con la procedura prevista dall'articolo 8, comma 3, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e
successive modificazioni.
3. Al direttore generale spetta un trattamento economico complessivo non superiore a quello
previsto per i dirigenti preposti alla direzione di uffici di livello dirigenziale generale.
4. Il direttore generale svolge compiti di direzione, coordinamento e controllo, al fine di assicurare
la continuità delle funzioni dell'Agenzia, ed è responsabile dei risultati complessivamente raggiunti
in attuazione degli indirizzi dei ministri vigilanti. In particolare il direttore generale:
a) determina i programmi per dare attuazione agli obiettivi della decisione n. 1719/2006/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio e agli indirizzi dei ministri vigilanti;
b) alloca le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili per l'attuazione dei programmi
secondo principi di economicità, efficacia ed efficienza, nonché di rispondenza dell'attività
svolta al pubblico interesse;
c) definisce l'articolazione delle strutture operative dell'Agenzia;
d) promuove e mantiene relazioni con i competenti organismi dell'Unione europea per lo
svolgimento delle attività connesse all'attuazione del programma "Gioventù in azione".
Art. 6
Comitato direttivo
1. Il Comitato direttivo è composto da tre membri, oltre al direttore generale che lo presiede.
2. Il Comitato direttivo coadiuva il direttore generale nell'esercizio delle attribuzioni allo stesso
conferite e svolge le ulteriori funzioni ad esso assegnate dallo statuto e dai regolamenti.
3. I membri del Comitato direttivo sono nominati con decreto del ministro per le Politiche giovanili
e le attività sportive e del ministro della Solidarietà sociale, scelti tra i dirigenti dell'Agenzia o, in
loro mancanza, tra persone con comprovata esperienza e professionalità nel settore delle politiche
giovanili e durano in carica tre anni, con mandato rinnovabile per una sola volta.
4. I compensi dei membri del Comitato direttivo sono determinati con decreto del ministro per le
Politiche giovanili e le attività sportive e del ministro della Solidarietà sociale, di concerto con il
ministro dell'Economia e delle finanze.
102

Art. 7
Collegio dei revisori
1. Il Collegio dei revisori dei conti è composto da tre membri, di cui uno designato dal Ministero
dell'economia e delle finanze con funzioni di presidente nonché da un membro supplente.
2. I componenti del Collegio dei revisori, scelti tra gli iscritti all'albo dei revisori dei conti, sono
nominati con decreto del ministro per le Politiche giovanili e le attività sportive e del Ministro della
solidarietà sociale e durano in carica tre anni, con mandato rinnovabile per una sola volta.
3. I compensi dei membri del Collegio dei revisori sono determinati con decreto del ministro per le
Politiche giovanili e le attività sportive e del ministro della Solidarietà sociale, di concerto con il
ministro dell'Economia e delle finanze.
Art. 8
Obiettivi
1. Con apposita convenzione da stipularsi, con cadenza biennale, tra i ministri vigilanti e il direttore
generale dell'Agenzia, sono definiti gli obiettivi specificamente attribuiti a quest'ultima, nell'ambito
della missione affidata ad essa dalla legge, i risultati attesi, l'entità e le modalità dei finanziamenti
da accordare, le modalità di verifica dei risultati di gestione, nonché gli strumenti necessari ad
assicurare ai medesimi ministri una adeguata conoscenza dei fattori gestionali interni.
Art. 9
Organizzazione
1. L'organizzazione dell'Agenzia è articolata in due servizi, rispettivamente incaricati delle funzioni
amministrative e di quelle a carattere operativo. Il direttore generale ripartisce la dotazione organica
del personale tra i servizi in conformità alle esigenze di speditezza, efficienza ed efficacia
dell'azione amministrativa.
2. All'Agenzia sono trasferite le dotazioni finanziarie strumentali e di personale della struttura
esistente presso il Ministero della solidarietà sociale alla data di entrata in vigore del decreto-legge
27 dicembre 2006, n. 297. L'Agenzia subentra nella titolarità di tutti i rapporti eventualmente
pendenti in capo alla precedente struttura.
3. Con regolamenti interni, adottati dal direttore generale e approvati dai ministri vigilanti,
l'Agenzia può adeguare l'organizzazione, strumentale e di personale, nei limiti delle disponibilità
finanziarie, alle esigenze funzionali al perseguimento degli obiettivi di cui all'articolo 8. Le delibere
concernenti la variazione della dotazione organica del personale, ai sensi dell'articolo 6, comma 4,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono approvate dai ministri vigilanti, con il concerto
del ministro dell'Economia e delle finanze.
Art. 10
Regolamento interno di contabilità
1. Il direttore generale dell'Agenzia ha facoltà di deliberare e di proporre all'approvazione dei
ministri vigilanti, di concerto con il ministro dell'Economia e delle finanze, un regolamento interno
di contabilità ispirato, ove richiesto dall'attività dell'Agenzia, a principi civilistici, anche in deroga
alle disposizioni sulla contabilità pubblica, nel rispetto di quanto previsto dal decreto legislativo 12
aprile 2006, n. 163, e limitatamente all'esecuzione di attività specificamente connessa con gli
adempimenti comunitari.
103

Art. 11
Personale
1. In sede di prima applicazione il funzionamento dell'Agenzia è assolto da quindici unità, di cui
due unità di ruolo derivanti dalla struttura precedentemente esistente presso il Ministero della
solidarietà sociale, corrispondenti alle qualifiche C1 e C2.
2. La consistenza della dotazione organica dell'Agenzia è determinata con successivo
provvedimento integrativo del presente regolamento, tenuto conto di quanto stabilito dall'articolo 6
del decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165.
3. La programmazione triennale del fabbisogno di personale è effettuata ai sensi dell'articolo 39
della legge 27 dicembre 1997, n. 449.
4. E' fatta salva la possibilità di conferire incarichi individuali, con contratti di natura occasionale o
coordinata e continuativa, ricorrendo i presupposti di cui all'articolo 7, comma 6 del decreto
legislativo del 30 marzo 2001, n. 165.
5. Al fine di garantire la piena funzionalità dell'Agenzia nella fase iniziale della sua attività, i
contratti di cui al comma 3 possono essere stipulati, per un periodo non superiore a sei mesi,
rinnovabile per un periodo di pari durata, con i soggetti con i quali la soppressa Agenzia nazionale
italiana gioventù aveva stipulato uno o più contratti di collaborazione coordinata e continuativa, per
la durata complessiva di almeno un anno.
6. Nel caso di assunzioni a tempo determinato nel triennio 2007-2009, nel bandire le prove selettive,
l'Agenzia, ai sensi dell'articolo 1, comma 529 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, riserva una
quota del 60 per cento dei posti programmati ai soggetti con i quali la soppressa Agenzia nazionale
italiana gioventù aveva stipulato uno o più contratti di collaborazione coordinata e continuativa, per
la durata complessiva di almeno un anno raggiunta alla data del 29 settembre 2006.
Art. 12
Rapporti con altre amministrazioni
1. L'Agenzia regola i rapporti di collaborazione, consulenza, assistenza, servizio, supporto,
promozione con altre pubbliche amministrazioni, sulla base di convenzioni quadro da deliberarsi da
parte dei ministri vigilanti.
Art. 13
Entrate
1. Le entrate dell'Agenzia sono costituite dal finanziamento statale previsto dall'articolo 6, comma
2, del decreto-legge 27 dicembre 2006, n. 297, convertito, con modificazioni, dalla legge 23
febbraio 2007, n. 15, e dalle risorse comunitarie.
Art. 14
Patrocinio
1. L'Agenzia si avvale del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato ai sensi dell'articolo 43 del regio
decreto 30 ottobre 1933, n. 1611.
104

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie
Decreto 3 agosto 2007
Individuazione di progetti da finanziare, ai sensi dell'articolo 27, commi 1 e 2,
della legge 16 gennaio 2003, n. 3.
(G.U. n. 272 del 22 novembre 2007 )
Il ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione
vista la legge 23 agosto 1988, n. 400;
visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303;
visto l'art. 27 della legge 16 gennaio 2003, n. 3, ed in particolare:
il comma 1, che affida al ministro per le Innovazioni e le tecnologie il compito di sostenere,
nell'attività di coordinamento e di valutazione dei programmi, dei progetti e dei piani di azione per
lo sviluppo dei sistemi informativi formulati dalle amministrazioni, progetti di grande contenuto
innovativo, di rilevanza strategica, di preminente interesse nazionale, con particolare attenzione per
i progetti di carattere intersettoriale, nonché di finanziare progetti del Dipartimento per
l'innovazione e le tecnologie con le medesime caratteristiche;
il comma 2 che affida al ministro, sentito il Comitato dei ministri per la società dell'informazione, il
compito di individuare i progetti di cui al comma 1 e che istituisce un fondo iscritto in un'apposita
unità revisionale di base dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per il
cofinanziamento dei progetti di cui al comma 1;
il comma 4 che dispone che le risorse di cui all'art. 29, comma 7, lettera b), secondo periodo, della
legge 28 dicembre 2001, n. 448, destinate al finanziamento dei progetti innovativi nel settore
informatico, confluiscono nel Fondo di cui al comma 2 e a tal fine vengono mantenute in bilancio
per essere versate in entrata e riassegnate al Fondo medesimo;
visto il decreto del ministro dell'economia e delle finanze 14 marzo 2003, registrato alla Corte dei
conti il 28 marzo 2003, registro n. 2, foglio n. 207, con il quale nell'ambito della UPB 4.2.3.28
"Fondo per l'innovazione tecnologica" è stato istituito il cap. 7579 "Fondo di finanziamento per i
progetti strategici nel settore informatico";
visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 19 settembre 2001, e le successive
modifiche, che istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei ministri il Comitato dei ministri per
la società dell'informazione e che affida a detto Comitato i compiti di coordinare l'azione delle
amministrazioni e di assicurare la definizione e realizzazione di una strategia coerente per lo
sviluppo della società dell'informazione e delle politiche di settore collegate;
visto il decreto del ministro per l'Innovazione e le tecnologie del 28 maggio 2004 che assegna, tra
gli altri, ai Progetti "Scegli Italia - sistema di prenotazione e portale" e "Scegli Italia – contenuti
digitali", le somme rispettivamente di euro 20.000.000,00 ed euro 25.000.000,00, a carico del fondo
di cui all'art. 27 della citata legge n. 3/2003;
visto il decreto del ministro per l'Innovazione e le tecnologie del 22 luglio 2005 che assegna, tra gli
altri, al progetto "Turismo - promozione del portale Italia.it" la somma di euro 2.000.000,00 a carico
del medesimo fondo;
visto il decreto del ministro per l'Innovazione e le tecnologie del 7 marzo 2006 concernente tra gli
altri i criteri di ripartizione delle risorse finanziarie di cui al decreto del ministro per l'Innovazione e
le tecnologie del 28 maggio 2004;
visto il decreto del ministro per l'Innovazione e le tecnologie del 24 febbraio 2005 che assegna, tra
gli altri, al progetto "Tessera sanitaria/CNS" la somma di euro 15.000.000,00;
105

visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 23 luglio 2002 recante "Ordinamento
delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei ministri" che all'art. 22 definisce le
funzioni e i compiti istituzionali del Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie;
visto il decreto del Presidente della repubblica del 17 maggio 2006, con il quale il prof. Luigi
Nicolais è stato nominato ministro senza portafoglio;
visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 18 maggio 2006, con il quale al predetto
ministro senza portafoglio è stato conferito l'incarico per le riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione;
visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 15 giugno 2006 concernente delega di
funzioni in materia di riforme e innovazioni nella pubblica amministrazione al ministro senza
portafoglio, prof. Luigi Nicolais;
visto il proprio decreto 16 aprile 2007 di riorganizzazione del Dipartimento per l'innovazione e le
tecnologie, che all'art. 1, comma 3, lettera c) individua tra le attribuzioni del dipartimento quella di
assicurare le funzioni di segreteria del Comitato dei ministri per la società dell'informazione;
visto il decreto del ministro dell'economia e delle finanze in data 23 aprile 2007, registrato alla
Corte dei conti il 7 maggio 2007, registro n. 2, foglio n. 335, con il quale viene disposta tramite
variazione di bilancio in aumento sul cap. 7579 la riassegnazione per l'anno 2007 di euro
7.273.855,00 ai sensi del comma 4 dell'art. 27 della legge 16 gennaio 2003, n. 3;
tenuto conto dei risultati dell'istruttoria tecnica dei progetti presentati, svolta dal Dipartimento per
l'innovazione e le tecnologie in collaborazione con le amministrazioni proponenti;
visto il verbale della seduta del 3 agosto 2007 del Comitato dei ministri per la società
dell'informazione, nel corso della quale:
a) sono state individuate quali iniziative progettuali di rilevanza strategica per il Paese aventi
ricadute in termini di miglioramento dell'efficienza della pubblica amministrazione e dei servizi
ai cittadini i progetti "PASS: ampliamento dei punti di accesso per il rilascio ai cittadini dei
certificati dell'amministrazione giudiziaria", "AIRE (Anagrafe degli italiani residenti all'estero):
evoluzione del sistema informatico gestionale;
"Pilota di interoperabilità europea" e "Giustizia contabile on-line" per un importo complessivo di
euro 7.607.574,00, di cui euro 5.907.574,00 a valere sulla dotazione del fondo;
b) sono stati rimodulati i progetti "Scegli Italia - sistema di prenotazione e portale", "Scegli Italia
- contenuti digitali", entrambi approvati nella seduta del 16 marzo 2004, e "Turismo -
promozione del portale Italia.it", approvato nella seduta del 7 luglio 2005, destinando le somme
non impegnate o che saranno disimpegnate dal Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie,
con esclusione di quelle destinate con il citato decreto 7 marzo 2006 a progetti presentati dalle
Regioni, alla migrazione verso il nuovo modello gestionale del portale e alla gestione e
mantenimento, anche evolutivo, nel triennio 2008-2010, della piattaforma tecnologica;
c) la somma di euro 14.293.201,00, quale residuo non utilizzato dell’assegnazione di euro
15.000.000,00 al progetto "Tessera sanitaria/CNS" disposta nella seduta dell'8 febbraio 2005, è
stata destinata all'attuazione del progetto "Scuola aperta", nella misura di euro 11.000.000,00 al
Ministero della pubblica istruzione e di euro 3.293.201,00 al Dipartimento per l'innovazione e le
tecnologie per la realizzazione delle componenti di rispettiva competenza;
ritenuti i progetti di cui al precedente punto di grande contenuto innovativo, di rilevanza
strategica e di preminente interesse nazionale e pertanto sostenibili con un cofinanziamento a
valere sulle dotazioni del Fondo di cui al citato art. 27, legge 16 gennaio 2003, n. 3;
ritenuto di dover disciplinare le funzioni di indirizzo, coordinamento e impulso nella definizione ed
attuazione dei progetti approvati, poste in capo al ministro per le riforme e le innovazioni nella
pubblica amministrazione dal citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 15 giugno
2006, nonché le modalità di gestione dei progetti;
ritenuto di affidare al Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie, in coerenza con quanto
disposto dal citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 16 aprile 2007, i compiti di
monitoraggio e verifica dell'attuazione del programma di interventi di cui al presente decreto;
106

decreta:
Art. 1
Utilizzo del "Fondo di finanziamento per i progetti strategici nel settore informatico"
1. A sensi dell'art. 27, commi 1 e 2, primo periodo, della legge 16 gennaio 2003, n. 3, valutate le
indicazioni espresse dal Comitato dei ministri per la società dell'informazione nella seduta del 3
agosto 2007, sono individuati nell'allegato "A" del presente decreto i progetti di grande contenuto
innovativo, di rilevanza strategica e di preminente interesse nazionale per lo sviluppo dei sistemi
informativi e della società dell'informazione da sostenere con un finanziamento a valere sulle
disponibilità del fondo di cui al comma 2, da realizzarsi da parte dei soggetti proponenti con le
modalità di cui al presente decreto. Al finanziamento dei predetti progetti, di costo pari a
7.706.574,00 euro, si provvede quanto a euro 1.700.000,00 con i fondi di pertinenza delle
amministrazioni proponenti e quanto a euro 5.907.574,00 a valere sulla disponibilità del Fondo di
cui all'art. 27, comma 2, secondo periodo, della legge 16 gennaio 2003, n. 3.
2. Le risorse non impegnate o che saranno disimpegnate dal Dipartimento per l'innovazione e le
tecnologie a valere sulle assegnazioni ai progetti "Scegli Italia - sistema di prenotazione e portale",
"Scegli Italia - contenuti digitali" approvati con decreto del ministro per l'innovazione e le
tecnologie del 28 maggio 2004, e al progetto "Turismo - promozione del portale Italia.it", approvato
con decreto del ministro per l'Innovazione e le tecnologie del 22 luglio 2005, con esclusione della
quota parte delle predette assegnazioni destinata con decreto 7 marzo 2006 dello stesso ministro a
progetti presentati dalle Regioni, sono destinati anche alla migrazione verso il nuovo modello
gestionale del portale, alla gestione e mantenimento, anche evolutivo, nel triennio 2008-2010, della
piattaforma tecnologica.
3. La quota non utilizzata delle somme originariamente destinate con decreto del ministro per
l'innovazione e le tecnologie del 22 luglio 2005 al progetto "Tessera sanitaria/CNS", pari ad
14.293.201,00 euro, è destinata all'attuazione del progetto "Scuola aperta" ed assegnata nella misura
di euro 11.000.000,00 al Ministero della pubblica istruzione e di euro 3.293.201,00 al Dipartimento
per l'innovazione e le tecnologie per la realizzazione delle componenti di rispettiva competenza.
4. Entro trenta giorni dalla data di pubblicazione del presente decreto nella Gazzetta ufficiale della
Repubblica italiana, le amministrazioni proponenti presentano al Dipartimento per l'innovazione e
le tecnologie, per ciascuno dei progetti di cui ai commi 1 e 3, lo studio di fattibilità redatto in
conformità all'allegato "B" anche ai fini della verifica della completezza degli elaborati progettuali
ivi elencati, da concludersi nei successivi trenta giorni. L'esito positivo della verifica autorizza le
amministrazioni proponenti ad assumere impegni di spesa aventi per oggetto la realizzazione del
progetto nei limiti dell'intera somma del finanziamento anche secondo quanto previsto dal comma 2
dell'art. 11-quater della legge 5 agosto 1978, n. 468. In caso di inadempienze, le risorse disponibili
possono essere riprogrammate sentito il Comitato dei ministri per la società dell'informazione.
5. Ai sensi dell'art. 27, comma 5, della legge 16 gennaio 2003, n. 3, su proposta del ministro per le
riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione formulata entro quindici giorni dall'esito
positivo della verifica di cui al comma 4, il ministro dell'Economia e delle finanze apporta con
propri decreti le variazioni di bilancio occorrenti ad assicurare alle amministrazioni proponenti le
somme necessarie al cofinanziamento del progetto.
Art. 2
Gestione e monitoraggio dei progetti
1. Il monitoraggio e la verifica dell'attuazione del programma di interventi di cui al presente decreto
è assicurato dal Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie.
2. Il Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie verifica la coerenza dell'attuazione dei progetti
di cui al presente decreto con gli indirizzi strategici del ministro per le riforme e le innovazioni nella
pubblica amministrazione e con le decisioni assunte dal Comitato.
107

Il presente decreto sarà trasmesso ai competenti organi di controllo e pubblicato nella Gazzetta
ufficiale della Repubblica italiana.
Roma, 3 agosto 2007.
Luigi Nicolais, ministro per l'Innovazione e le tecnologie
108

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1 ottobre 2007
Autorizzazione, ai sensi dell'articolo 1, commi 528 e 236, legge 27 dicembre 2006, n. 296, alla
conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato di 2474 contratti di formazione e lavoro.
(G.U. n. 264 del 13 novembre 2007)
Il Presidente del Consiglio dei ministri
visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 ed in particolare gli articoli 35 e 36 che
disciplinano rispettivamente le modalità di reclutamento del personale delle pubbliche
amministrazioni e le forme contrattuali flessibili di assunzione e impiego del personale;
visto l'art. 34, comma 18, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003) che prevede
che le procedure di conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato dei contratti di
formazione e lavoro, scaduti nell'anno 2002 o che scadranno nell'anno 2003, sono sospese sino al 31
dicembre 2003 e che i rapporti in essere instaurati con il personale interessato alla predetta
conversione sono prorogati al 31 dicembre 2003;
visto l'art. 3, comma 63, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (legge finanziaria 2004) che dispone
che le procedure di conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato dei contratti di
formazione e lavoro di cui all'art. 34, comma 18, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, possono
essere effettuate unicamente nel rispetto delle limitazioni e delle modalità previste dai commi da 53
a 71, dell'art. 3 della stessa legge, per l'assunzione di personale a tempo indeterminato e che i
rapporti in essere instaurati con il personale interessato alla predetta conversione sono comunque
prorogati al 31 dicembre 2004;
visto l'art. 1, comma 121, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005) che
stabilisce che le procedure di conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato dei contratti
di formazione e lavoro di cui all'art. 3, comma 63, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, possono
essere effettuate unicamente nel rispetto delle limitazioni e delle modalità previste dalla normativa
vigente per l'assunzione di personale a tempo indeterminato e che i rapporti in essere instaurati con
il personale interessato alla predetta conversione sono comunque prorogati al 31 dicembre 2005;
visto l'art. 1, comma 243, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006) che prevede
che le procedure di conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato dei contratti di
formazione e lavoro, di cui all'art. 1, comma 121, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, possono
essere effettuate unicamente nel rispetto delle limitazioni e delle modalità previste dalla normativa
vigente per l'assunzione di personale a tempo indeterminato e che i rapporti in essere instaurati con
il personale interessato alla predetta conversione sono comunque prorogati al 31 dicembre 2006;
visto l'art. 1, comma 528, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) che
stabilisce che le procedure di conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato dei contratti
di formazione e lavoro, prorogati ai sensi dell'art. 1, comma 243, della legge 23 dicembre 2005, n.
266, ovvero in essere alla data del 30 settembre 2006, possono essere attuate, nei limiti dei posti
disponibili in organico, a decorrere dal 1° gennaio 2007;
visto l'art. 1, comma 536, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) che prevede
che le assunzioni di cui al comma 528 della medesima legge sono autorizzate secondo le modalità
di cui all'art. 35, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive
modificazioni, previa richiesta delle amministrazioni interessate;
vista la nota circolare n. 6, del 29 marzo 2007, con la quale il Dipartimento della funzione pubblica,
in accordo con il Ministero dell'economia e delle finanze -Dipartimento della ragioneria generale
dello Stato, ha fornito alle amministrazioni interessate indicazioni circa le modalità da seguire per la
predisposizione delle richieste di autorizzazione alla conversione dei contratti di formazione e
lavoro, di cui al citato art. 1, comma 528, della legge n. 296/2006;
109

vista la nota n. 1531, del 19 aprile 2007, con la quale l'Istituto nazionale di previdenza per i
dipendenti dell'amministrazione pubblica (INPDAP) ha chiesto di poter procedere alla conversione
in rapporti di lavoro a tempo indeterminato di ottantanove unità complessive di personale assunte
con contratto di formazione e lavoro nella posizione economica area B - B2, di cui soltanto
ottantasette in possesso dei prescritti requisiti;
vista la nota n. 36684, del 10 maggio 2007, con la quale l'Agenzia del territorio ha chiesto di poter
procedere alla conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato di cinquantadue unità di
personale assunte con contratto di formazione e lavoro nella posizione economica area III - F1;
vista la nota n. 10272 del 15 maggio 2007, con la quale l'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS) ha chiesto di poter procedere alla conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato di
trecentonovantadue unità di personale assunte con contratto di formazione e lavoro nella posizione
economica area B - B1;
vista la nota n. 3141/3769 del 22 maggio 2007, con la quale l'Agenzia delle dogane ha chiesto di
poter procedere alla conversione in rapporti di' lavoro a tempo indeterminato di duecentonovantatre
unità di personale assunte con contratto di formazione e lavoro nelle posizioni economiche area III -
F1 ed area II - F3, nonché la successiva nota del 12 luglio 2007 con la quale riconduce, a causa dei
recessi intervenuti, a duecentonovanta unità il numero dei contratti di formazione e lavoro da
convertire;
vista la nota n. 2007/78585 del 30 maggio 2007, con la quale l'Agenzia delle entrate ha chiesto di
poter procedere alla conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato di
milleseicentoquarantasette unità di personale assunte con contratto di formazione e lavoro nella
posizione economica area III - F1;
vista la nota n. CE-DGU-2007-048 del 21 giugno 2007, con la quale l'Agenzia spaziale italiana
(A.S.I.) ha chiesto di poter procedere alla conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato di
sei unità di personale assunte con contratto di formazione e lavoro nella posizione economica area
III;
viste le delibere di approvazione delle dotazioni organiche vigenti, come rideterminate ai sensi del
comma 93, dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (finanziaria 2005) n. 146/2005 del
consiglio di amministrazione dell'INPDAP, n. 68/2005 del comitato di gestione dell'Agenzia del
territorio, n. 107/2005 del consiglio di amministrazione dell'INPS, n. 7/2005 del comitato di
gestione dell'Agenzia delle dogane, n. 251/2005 del comitato di gestione dell'Agenzia delle entrate,
n. 13/2005 del consiglio di amministrazione dell'Agenzia spaziale italiana;
viste le vacanze nelle rispettive dotazioni organiche nei profili da convertire;
ritenuto di autorizzare alla conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato, ai sensi dell'art.
1, comma 536, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), l'Istituto nazionale di
previdenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica (INPDAP) per ottantasette unità di
personale assunte con contratto di formazione e lavoro nella posizione economica area B - B2,
l'Agenzia del territorio per cinquantadue unità di personale assunte con contratto di formazione e
lavoro nella posizione economica area III - F1, l'Istituto nazionale previdenza sociale (INPS) per
trecentonovantadue unità di personale con contratto di formazione e lavoro nella posizione
economica area B - B1, l'Agenzia delle dogane per duecentonovanta unità di personale assunte con
contratto di formazione e lavoro nelle posizioni economiche area III - F1 ed area II - F3, l'Agenzia
delle entrate per milleseicentoquarantasette unità di personale assunte con contratto di formazione e
lavoro nella posizione economica area III - F1, l'Agenzia spaziale italiana (A.S.I.) per sei unità di
personale assunte con contratto di formazione e lavoro nella posizione economica area III;
vista la nota n. 34863 del 13 settembre 2007 del Dipartimento della funzione pubblica, con la quale
si chiede il concerto del ministro dell'Economia e della finanze in ordine alla richieste di
conversione formulate dalle predette amministrazioni;
acquisito il concerto del ministro dell'Economia e delle finanze con nota n. ACG/33/RIFPA/13477
del 28 settembre 2007;
visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 15 giugno 2006, registrato alla Corte dei
conti in data 3 luglio 2006, con il quale il ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione, prof. Luigi Nicolais, è stato delegato ad esercitare le funzioni attribuite al
110

Presidente del Consiglio dei ministri in materia di lavoro pubblico, nonché di organizzazione, di
riordino e di funzionamento delle pubbliche amministrazioni;
decreta:
Art. 1.
1. Ai sensi dell'art. 1, comma 536, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), le
amministrazioni di cui alla tabella allegata, che è parte integrante del presente decreto, sono
autorizzate a convertire, nel limite dei posti disponibili in organico, in rapporti di lavoro a tempo
indeterminato i contratti di formazione e lavoro relativi al personale in possesso dei requisiti
attitudinali e professionali richiesti in relazione alle posizioni di lavoro da ricoprire, nel limite
massimo delle unità a fianco di ciascuna indicate e con decorrenza dalla data di sottoscrizione dei
relativi contratti individuali di lavoro.
2. Le amministrazioni autorizzate sono altresì tenute a trasmettere alla Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento della funzione pubblica, Ufficio personale pubbliche amministrazioni, e al
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della ragioneria generale dello Stato - IGOP,
i dati concernenti il numero dei contratti di formazione e lavoro convertiti in rapporti di lavoro a
tempo indeterminato con indicazione della spesa per l'anno 2007, nonché della spesa annua lorda a
regime effettivamente da sostenere.
3. Gli oneri delle conversioni in rapporti di lavoro a tempo indeterminato dei contratti di formazione
e lavoro del contingente di personale di cui all'allegata tabella restano a carico dei rispettivi bilanci
dei singoli enti.
Il presente decreto, previa registrazione da parte della Corte dei conti, sarà pubblicato nella Gazzetta
ufficiale della Repubblica italiana.
Roma, 1 ottobre 2007.
p. il Presidente del Consiglio dei ministri:
Luigi Nicolais, ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione
111

DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
29 novembre 2007
Autorizzazione ad assumere personale a tempo indeterminato nelle amministrazioni
dello Stato, enti pubblici non economici e di ricerca, a norma dell'articolo 1,
comma 513 della legge 27 dicembre 2006, n. 296.
(G.U. n. 14 del 17 gennaio 2008)
Il Presidente della repubblica
visto l'art. 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 e, in particolare, il comma 3-ter del medesimo
articolo e successive modificazioni e integrazioni;
vista la legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005) ed in particolare l'art. 1, comma 96, che stabilisce
come, in deroga al divieto di cui al comma 95 del medesimo art. 1, per fronteggiare indifferibili
esigenze di servizio di particolare rilevanza ed urgenza e previo effettivo svolgimento delle
procedure di mobilità, le amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, le agenzie,
gli enti pubblici non economici e gli enti di ricerca, nonché gli enti di cui all'art. 70, comma 4, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, possono procedere alle
assunzioni nel limite di una spesa pari a 40 milioni di euro per l'anno 2007 e a 120 milioni di euro a
regime, a carico dell'apposito fondo costituito nello stato di previsione della spesa del Ministero
dell'economia e delle finanze;
vista la legge 23 dicembre 2005, n. 266 recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006);
vista la legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007), ed in particolare l'art. 1, comma 940 che prevede,
al fine di garantire i livelli occupazionali nel Parco nazionale del Gran Sasso e dei Monti della Laga
e del Parco nazionale della Maiella, l'erogazione a favore dell'ente Parco nazionale del Gran Sasso e
dei Monti della Laga e dell'ente Parco nazionale della Maiella la somma di euro 2.000.000, a
decorrere dall'anno 2007, per consentire la stabilizzazione del personale fuori ruolo operante presso
tali enti, attraverso riduzione del fondo di cui al comma 96 dell'art. 1, della citata legge n. 311 del
2004;
visto, altresì, l'art. 1, comma 513, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che dispone che per l'anno
2007, a valere sul fondo di cui al comma 96 dell'art. 1, della legge 30 dicembre 2004, n. 311,
appositamente incrementato, per gli anni 2007, 2008 e 2009, di 31,1 milioni di euro, che i corpi di
polizia sono autorizzati, entro il 30 marzo, ad effettuare assunzioni per un contingente complessivo
di personale non superiore a 2.000 unità. In questo contingente sono compresi 1.316 agenti della
polizia di Stato trattenuti in servizio, da ultimo, ai sensi del decreto-legge 27 settembre 2006, n. 260,
convertito, con modificazioni, dalla legge 10 novembre 2006, n. 280, che sono assunti a tempo
indeterminato a decorrere dal 1° gennaio 2007 con le modalità previste all'art. 1 del decreto-legge
30 dicembre 2005, n. 272, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2006, n. 49;
considerato che per il predetto contingente di 1.316 agenti di polizia di Stato è stato previsto un
onere annuo pari a 40.927.600 a decorrere dall'anno 2007, che incide sul fondo di cui al citato art. 1,
comma 96, della legge 311 del 2004, così come incrementato dall'art. 1, comma 513, della legge n.
296 del 2006, tenuto conto anche di quanto previsto dal menzionato art. 1, comma 940, della
medesima legge n. 296 del 2006;
visto, inoltre, l'art. 1, comma 519, della richiamata legge 27 dicembre 2006, n. 296, che destina una
quota pari a 8 milioni di euro per l'anno 2007 e a 24 milioni di euro a regime a decorrere dall'anno
2008, corrispondente al 20 per cento del fondo di cui all'art. 1, comma 513, della medesima legge,
ovvero del fondo di cui al ripetuto art. 1, comma 96, della legge n. 311 del 2004, alla stabilizzazione
a domanda del personale non dirigenziale in servizio a tempo determinato da almeno tre anni, anche
non continuativi, o che consegua tale requisito in virtù di contratti stipulati anteriormente alla data
112

del 29 settembre 2006 o che sia stato in servizio per almeno tre anni, anche non continuativi, nel
quinquennio anteriore alla data di entrata in vigore della medesima legge, che ne faccia istanza,
purché sia stato assunto mediante procedure selettive di natura concorsuale o previste da norme di
legge;
considerato che alla ripartizione del fondo previsto dal citato art. 1, comma 519, della legge n. 296
del 2006, si provvederà mediante l'emanazione di apposito separato provvedimento, adottato ai
sensi dell'art. 39, comma 3-ter, della legge 27 dicembre 1997, n. 449;
tenuto conto che, ai sensi delle disposizioni normative sopra richiamate, il fondo disponibile per le
assunzioni in deroga di cui all'art. 1, comma 96, della legge n. 311 del 2004, corrisponde ad una
spesa annua lorda pari a 20.172.400 euro per l'anno 2007 e ad una spesa annua lorda pari a
84.172.400 euro a regime a decorrere dall'anno 2008;
vista la nota circolare UPPA n. 10/07 emanata dall'Ufficio per il personale delle pubbliche
amministrazioni del Dipartimento della funzione pubblica e dall'Ispettorato per gli ordinamenti del
personale e l'analisi dei costi del lavoro pubblico del Dipartimento della Ragioneria generale dello
Stato del Ministero dell'economia e delle finanze, in materia di ripartizione del fondo relativo alle
assunzioni ed alla stabilizzazione di personale nelle amministrazioni pubbliche per l'anno 2007, ai
sensi del comma 96, dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (finanziaria 2005) e dei commi
513, 519 e 940 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007).
viste le richieste di assunzione di personale a tempo indeterminato pervenute dalle amministrazioni
interessate ai sensi dell'art. 1, comma 96, della legge n. 311 del 2006 e dell'art. 1, comma 513, della
legge n. 296 del 2006;
viste le richieste di assunzione di personale a tempo indeterminato pervenute dal Club alpino
italiano (CAI), dall'Aeroclub Italia e dalla Scuola archeologica italiana di Atene;
considerato che l'onere finanziario per le assunzioni del predetto personale non grava sul fondo di
cui al comma 96, del citato art. 1 della legge n. 311 del 2004, in quanto dette amministrazioni non
rientrano nell'elenco degli enti facenti parte dell'aggregato amministrazioni pubbliche definito
secondo i criteri di contabilità nazionale SEC 95;
vista la richiesta dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali
concernente l'assunzione di n. 42 segretari comunali e provinciali da inserire in fascia C, n. 2 da
inserire in fascia B, n. 1 da inserire in fascia A, nonché una riammissione in servizio per le esigenze
delle autonomie locali;
considerato che all'atto dell'effettiva assunzione dei segretari comunali e provinciali gli oneri
saranno posti a carico dell'ente territoriale con il quale verrà ad instaurarsi il rapporto di servizio;
viste le richieste pervenute dal Ministero della giustizia - Dipartimento dell'organizzazione
giudiziaria, del personale e dei servizi, dal Ministero dell'interno - Dipartimento per le politiche del
personale dell'amministrazione civile e per le risorse strumentali e finanziarie, dal Ministero della
difesa – Direzione generale per il personale civile, e dalla Corte dei conti dirette ad ottenere, ai sensi
della legge 9 marzo 1971, n. 98, e successive modificazioni, e dell'art. 1 comma 96 della legge 30
dicembre 2004, n. 311, l'autorizzazione ad assumere complessivamente n. 31 unità di personale
proveniente dalle ex basi NATO;
visto l'art. 1, comma 95, della legge 30 dicembre, n. 311, che fa salve le assunzioni connesse con la
professionalizzazione delle forze armate di cui alla legge 14 novembre 2000, n. 331, al decreto
legislativo 8 maggio 2001, n. 215 ed alla legge 23 agosto 2004, n. 226;
visto l'art. 1, commi 408 e 410, della legge n. 296 del 2006 che dispongono il divieto di assunzioni
di personale, a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipo di contratto, per le amministrazioni che non
abbiano provveduto agli adempimenti disposti dall'art. 1, commi 404 e seguenti, della medesima
legge n. 296 del 2006;
considerato che dall'istruttoria prevista dall'art. 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e
successive modificazioni, risulta che le richieste di assunzioni pervenute dalle amministrazioni
interessate nel corso dell'anno 2007 comporterebbero una spesa annua lorda a regime non
compatibile con le risorse finanziarie previste dal fondo di cui al citato art. 1, comma 96 della legge
30 dicembre 2004, n. 311 e che, pertanto, non possono essere interamente accolte;
visto il comma 97, dell'art. 1, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, così come da ultimo integrato
dall'art. 1, comma 540, della predetta legge n. 296 del 2006 che, nell'ambito delle procedure e nei
113

limiti di autorizzazione all'assunzione di cui al ripetuto art. 1, comma 96, della medesima legge n.
311 del 2004 prevede che è prioritariamente considerata l'immissione in servizio degli addetti a
compiti di sicurezza pubblica e di difesa nazionale, di soccorso tecnico urgente, di prevenzione e
vigilanza antincendio nonché delle categorie di personale elencate dalla lettera a) alla lettera hquinquies)
dello stesso comma;
ritenuto di autorizzare in favore delle amministrazioni richiedenti un numero di assunzioni di
personale che tenga, altresì, conto della priorità di assunzione dei vincitori di concorso, nonché delle
richieste strettamente indispensabili e prioritarie;
ritenuto che, ai fini della determinazione e del calcolo dell'onere finanziario complessivo, si tiene
conto del differenziale concernente la spesa annua lorda solo nel caso di assunzioni di personale già
dipendente della medesima amministrazione;
ritenuto, pertanto, di dover autorizzare, in deroga al divieto di cui al comma 95, dell'art. 1, della
citata legge n. 311 del 2004, le amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, le
agenzie, gli enti pubblici non economici e gli enti di ricerca a procedere ad assunzioni di personale a
tempo indeterminato, nel limite di un contingente di personale corrispondente ad una spesa annua
lorda pari a 20.172.400 euro per l'anno 2007 e ad una spesa annua lorda pari a 84.172.400 euro a
regime a decorrere dall'anno 2008;
vista la deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata nella riunione del 16 novembre 2007;
su proposta del ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione e del
ministro dell'Economia e delle finanze;
decreta:
Art. 1
1. Ai sensi dell'art. 1, commi 95, 96 e 97, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 e dell'art. 1, comma
513, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, le amministrazioni, di cui alla tabella allegata al presente
decreto, sono autorizzate ad assumere nell'anno 2007 un contingente di personale a tempo
indeterminato pari a complessive n. 4.497 unità, corrispondente ad una spesa complessiva pari a
9.422.903 euro per l'anno 2007 e ad una spesa complessiva annua lorda pari a 84.171.580 euro a
decorrere dall'anno 2008, a valere sul fondo di cui all'art. 1, comma 96, della legge 30 dicembre
2004, n. 311 come rideterminato ai sensi dell'art. 1, commi 940, 513 e 519 della legge citata n. 296
del 2006, ripartito, per ciascuna amministrazione, secondo le indicazioni di cui alla medesima
tabella.
2. Le assunzioni di personale di cui al comma 1 possono essere effettuate con decorrenza non
anteriore al 1° dicembre 2007. Sono fatte salve, nell'ambito delle risorse finanziarie assegnate, le
assunzioni del personale dei corpi di polizia già effettuate al fine di dare avvio ai corsi di allievi
ufficiali e sottoufficiali. Per l'anno 2007 è posto a carico del fondo di cui all'art. 1, comma 96, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, la spesa di 409.710 euro relativi ai richiami in servizio autorizzati
ai sensi della normativa vigente per le forze armate e per l'arma dei Carabinieri.
3. Nell'ambito del contingente di personale di cui al comma 1, è autorizzata l'assunzione di n. 5
unità di personale a tempo indeterminato presso il Club alpino italiano (CAI), di n. 1 unità di
personale presso l'Aeroclub Italia e di n. 2 unità di personale presso la Scuola archeologica italiana
di Atene, il cui onere finanziario è posto direttamente a carico dei bilanci autonomi dei predetti
Istituti.
4. L'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali è autorizzata, ai
sensi dell'art. 1, commi 95 e 96, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, ad assumere n. 42 segretari
comunali e provinciali da inserire in fascia C, n. 2 da inserire in fascia B, n. 1 da inserire in fascia
A, nonché una riammissione in servizio per le esigenze delle autonomie locali.
114

5. Nell'ambito del contingente di personale di cui al comma 1 è, altresì, autorizzata presso il
Ministero della giustizia - Dipartimento dell'organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi,
il Ministero dell'interno - Dipartimento per le politiche del personale dell'amministrazione civile e
per le risorse strumentali e finanziarie, il Ministero della difesa – Direzione generale per il personale
civile, e la Corte dei conti l'immissione di n. 31 unità di personale provenienti dalle ex basi NATO,
corrispondenti ad una spesa di euro 81.948 quale onere relativo all'anno 2007 e ad una spesa
complessiva annua lorda pari ad euro 983.378 a decorrere dall'anno 2008.
6. Le amministrazioni che non hanno provveduto agli adempimenti disposti dall'art. 1, commi 404 e
seguenti, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, non possono procedere alle assunzioni di personale
a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipo di contratto.
7. Ai fini della determinazione e del calcolo dell'onere finanziario complessivo, si tiene conto del
differenziale concernente la spesa annua lorda esclusivamente nel caso di assunzioni di personale
già dipendente della medesima amministrazione. Pertanto il relativo onere viene valutato in termini
di differenziale di costo tra le qualifiche di provenienza e di destinazione nel solo caso di richieste
di assunzione di personale già dipendente della stessa amministrazione.
8. L'autorizzazione di cui al presente decreto relativa ad assunzioni di personale riferite allo
scorrimento o all'utilizzo delle graduatorie da parte delle amministrazioni di cui al comma 1, è
subordinata, ove previsto, alla condizione dell'espletamento del procedimento di cui all'art. 34-bis
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
9. Alla copertura dell'onere a carico delle amministrazioni interessate si provvede mediante utilizzo
delle risorse iscritte nell'UPB 4.1.5.4. Fondi da ripartire per oneri di personale - cap. 3032, dello
Stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2007 e corrispondenti
capitoli per esercizi successivi.
10. Le amministrazioni di cui al comma 1 che intendano avviare assunzioni per unità di personale
appartenenti a categorie e professionalità diverse rispetto a quelle autorizzate con il presente
decreto, fermo restando il limite delle risorse finanziarie assegnate a ciascuna amministrazione, non
possono procedere senza la preventiva autorizzazione da parte della Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento per la funzione pubblica, Ufficio per il personale delle pubbliche
amministrazioni, e del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della ragioneria
generale dello Stato, IGOP. E' ammessa un'unica richiesta di rimodulazione.
11. Le amministrazioni di cui al comma 1 sono tenute, entro il 31 dicembre 2007 o comunque entro
il completamento delle procedure di assunzione, a trasmettere per le necessarie verifiche alla
Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per la funzione pubblica, Ufficio per il
personale delle pubbliche amministrazioni, e al Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della ragioneria generale dello Stato, IGOP, i dati concernenti il numero dei
dipendenti assunti e in corso di assunzione, distinti per profili professionali ed area di appartenenza,
specificando se a tempo pieno o ridotto, indicando in tale caso la tipologia e la quota percentuale del
part-time, nonché l'eventuale amministrazione di provenienza, ivi inclusa la relativa qualifica
funzionale o area professionale, la spesa per l'anno 2007, nonché la spesa annua lorda a regime
effettivamente da sostenere, fornendo, altresì, dimostrazione del rispetto dei limiti di spesa previsti
dal presente decreto.
Roma, 29 novembre 2007.
Napolitano, Presidente della repubblica
Romano Prodi, Presidente del Consiglio dei ministri
Luigi Nicolais, ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione
Tommaso Padoa Schioppa, ministro dell'Economia e delle finanze
115

GIURISPRUDENZA
Palazzo Vidoni.
Statua di epoca classica
di personaggio togato.

Corte suprema di cassazione
Azione di risarcimento dei danni nei
confronti della P.A
119
Indice
Pag.
Sezioni unite civili Sentenza n. 17953/07 121
Giusta causa di licenziamento Sezione lavoro “ “ 20653/07 126
Sezione III civile “ “ 20986/07 130
La responsabilità della PA per fatti
illeciti compiuti dai dipendenti
Consiglio di Stato
La pregiudiziale amministrativa Adunanza plenaria “ “ 12/07 135
La conservazione dei diritti
acquisiti
Sezione IV
giurisdizionale
“ “ 4082/07 148
“ “ “ 5836/07 152
Compensazione legale tra debiti e
crediti del lavoratore
Concorso pubblico e norme
sopravvenienti
Corte dei conti
TAR
Indebita retribuzione per assenze
ingiustificate dal servizio
Comportamenti antidoverosi per
abuso d’ufficio
Diritto alla riliquidazione del
trattamento pensionistico
Rinuncia alla stipula del contratto
di pubblico impiego
Revoca di un concorso per posto di
dirigente medico
Tribunale ordinario
Pubblico impiego - Mobilità
automatica
C.G.A. Sicilia
Sezione giurisdizionale
Sezione giurisdizionale
della Basilicata
Sezione giurisdizionale di
Bolzano
Sezione giurisdizionale
della Liguria
Lazio –Roma
Sezione III quater
Toscana – Firenze
Sezione II
“ “
“ “
“ “
“ “
“ “
“ “
836/07 155
79/07 158
28/07 160
463/07 164
11124/07 170
2352/07 172
Lanusei Ordinanza
25 settembre 2007 177

Carbone, presidente;
Amoroso, relatore.
CORTE DI CASSAZIONE
Sezioni unite civili
Sentenza 24 agosto 2007, n. 17953
(Azione di risarcimento dei danni nei confronti della P.A.)
G.A. c. Telecom Italia s.p.a., Ministero del tesoro, Ministero delle poste e telecomunicazioni, ente
Poste italiane s.p.a.
Fatto
1. Con atto di citazione notificato l'il marzo 1998 C.A. M., D.C.V., Si.Ri., P. F., Ga.Em., Gr.Ve.,
Pa.Ma.Au., Sa.An., Ci.Ra., A.L., Av.D., Di.Fu.Am., S.C., L.R., Ca.An., C.P., Al.Si., C.A., Cu.Id.,
M.O., F.L., N.A., Fe.An., C. A., Sc.di.Co.Li., J.I. e G. A., esponevano:
che erano tutti ex dipendenti dell'azienda di Stato per i servizi telefonici (ASST) di Napoli assegnati
per la quasi totalità del periodo di impiego al servizio commutazione, servizio per il quale la
normativa di categoria prevedeva una supervalutazione ai fini pensionistici, nel senso che per ogni
quattro anni di lavoro effettivo ne veniva riconosciuto un altro ai fini pensionistici;
che con l. 29 gennaio 1992, n. 58, nell'ambito della riforma delle telecomunicazioni (che
contemplava l'unificazione delle aziende pubbliche prima nell'IRITEL e poi nella TELECOM), fu
previsto fra l'altro, che la concessionaria IRITEL si sarebbe avvalsa per un anno dei dipendenti
dell'ASST, i quali avrebbero poi potuto optare per la permanenza nel settore pubblico o per
l'assunzione presso la concessionaria;
che il personale dell'ASST avrebbe conservato il trattamento giuridico, economico e pensionistico
del rapporto di pubblico impiego e che il pagamento delle pensioni rimaneva a carico del Ministero
del tesoro; che con ordine di servizio n. 168 del 16 settembre 1993 l'IRITEL li invitava a effettuare
entro il 20 settembre 1993 l'indicata opzione, precisando che era ancora all'esame dell'INPS e del
Ministero del tesoro la questione concernente il riconoscimento della supervalutazione del servizio
prestato in commutazione;
che con parere in data 23 settembre 1993 il ministro del Tesoro riteneva che la indicata
supervalutazione - prevista dal d.P.r. n. 1092 del 1972, art. 50 - operasse limitatamente al contesto
pensionistico statale con la conseguenza che la stessa non poteva essere considerata ai fini della
nuova posizione previdenziale nel settore privatistico;
che pertanto essi ricorrenti erano stati indotti artatamente, per non perdere il beneficio in questione,
a optare per la permanenza nel pubblico impiego e, quindi, a presentare istanze per il trasferimento
ad altre amministrazioni dello Stato;
che, in conseguenza, alcuni dipendenti venivano inquadrati nei ruoli periferici di ministeri che
presentavano vacanze in organico nel nord Italia, mentre altri permanevano nel ruolo di
assegnazione per il tempo strettamente necessario a presentare domanda di dimissioni ai sensi
dell'art. 131 del cit. d.P.r. 10 gennaio 1957, n. 3;
che in dipendenza di ciò essi erano stati collocati a riposo in età molto inferiore a quella massima di
servizio, con conseguenze negative sul trattamento di fine rapporto e su quello di quiescenza, e non
avevano potuto altresì godere del migliore trattamento di servizio previsto dalla contrattazione di
categoria dei telefonici per i dipendenti TELECOM;
che con circolare del 13 giugno 1994 l'INPS aveva comunicato che la supervalutazione di cui al
d.P.r. n. 1092 del 1973, art. 50 doveva essere valutata anche per i dipendenti dell'ASST che erano
transitati in IRITEL e poi in TELECOM, dal momento che i ministri del Tesoro e del lavoro
121

avevano concordemente consentito il riconoscimento della cd. supervalutazione dei periodo
contributivi ai fini dei trattamento di pensione a carico del Fondo di previdenza per i telefonici.
Tanto premesso gli attori convenivano in giudizio innanzi al tribunale di Napoli il Ministero del
tesoro, il Ministero delle poste e telecomunicazioni e la s.p.a. TELECOM Italia al fine di sentirli
condannare al risarcimento dei danni subiti in conseguenza dell'illegittimo comportamento da essi
tenuto, danno da determinarsi nelle maggiori somme, che essi avrebbero percepito a titolo di
retribuzione e di trattamento pensionistico se fossero transitati in IRITEL e poi in TELECOM, con
interessi e rivalutazione monetaria dai singoli ratei al soddisfo.
2. Costituitisi, tutti i convenuti eccepivano il difetto di giurisdizione del giudice ordinario per essere
la controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;
contestavano comunque sotto diversi profili la fondatezza della domanda chiedendone il rigetto.
Il tribunale, con sentenza n. 3783 del 4 giugno 1999, dichiarava il difetto di giurisdizione del
giudice ordinario compensando interamente fra le parti le spese del giudizio.
3. Avverso questa sentenza proponevano appello i lavoratori con atto notificato il 30 e il 2
novembre 1999 al Ministero del tesoro, al Ministero delle poste e telecomunicazioni, alla
TELECOM s.p.a. e all'ente Poste italiane, deducendo che erroneamente il tribunale aveva ritenuto la
sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Gli appellanti hanno quindi
convenuto in giudizio innanzi alla Corte d'appello di Napoli la TELECOM s.p.a., gli indicati
ministeri e l'ente Poste italiane al fine di sentire accogliere, in riforma dell'impugnata sentenza, la
domanda formulata con la citazione introduttiva del giudizio, con vittoria di spese.
Il Ministero delle poste e telecomunicazioni e il Ministero del tesoro si costituivano resistendo
all'impugnazione e chiedendo il rigetto dell'appello; in via subordinata, per il caso di accoglimento
dell'appello sulla giurisdizione, chiedevano il rigetto delle domande proposte dagli attori perchè
infondate.
Anche la TELECOM s.p.a., costituitasi, chiedeva il rigetto dell'appello sostenendone l'infondatezza.
L'ente Poste italiane s.p.a., pure costituitasi, chiedeva invece accertarsi il proprio difetto di
legittimazione passiva.
4. Con sentenza del 4 aprile 2002 - 9 aprile 2002 la Corte d'appello di Napoli dichiarava la
giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della controversia e, nel merito, rigettava la
domanda condannando i lavoratori appellanti al pagamento delle spese del grado in favore dei
convenuti.
5. Avverso questa pronuncia hanno proposto distinti ricorsi G. A., singolarmente, nonché C.A.M. e
gli altri dipendenti, ricorrenti principali, trascritti in epigrafe, cui resistono il Ministero
dell'economia e delle finanze ed il Ministero delle comunicazioni con controricorso proponendo
parimenti ricorso incidentale.
La società Poste italiane s.p.a. resiste al ricorso di G. A. con controricorso proponendo altresì
ricorso incidentale, mentre resiste solo con controricorso al ricorso di C.A. ed altri.
La società TELECOM s.p.a. resiste con controricorso, illustrato anche da successiva memoria, al
ricorso della G. ed ad quello della C. ed altri.
Diritto
l. Il ricorso principale della G. e quello della C. ed altri sono articolati in tre motivi identici.
Con il primo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione dell'art. 2697 c.c., in relazione
all'art. 360 c.p.c., n.n. 3 e 5, nonché difetto di motivazione. In particolare le ricorrenti pongono in
rilievo il fatto che la loro scelta di dimettersi ovvero di permanere nel settore pubblico fosse stata in
sostanza "obbligata".
122

Difatti la circostanza che le ricorrenti avessero optato per la permanenza nel pubblico non poteva
che essere attribuita al menzionato parere interpretativo del ministero.
Con il secondo motivo le ricorrenti deducono la violazione e falsa applicazione degli artt. 2043 e
1427 s.s. c.c., in relazione all'art. 360 c.p.c., n.n. 3 e 5. Erroneamente la sentenza impugnata ha
ritenuto che la domanda dei ricorrenti dovesse in ogni caso essere rigettata perchè la manifestazione
di volontà in favore della permanenza nel pubblico impiego avrebbe costituito null'altro che un
motivo interno, come tale irrilevante. La volontà di rimanere nel pubblico impiego era stata espressa
dalle ricorrenti esclusivamente perchè il ministero con il suo parere interpretativo aveva radicato in
loro la convinzione che il beneficio della "supervalutazione" dell'anzianità non sarebbe stato a loro
riconosciuto se fossero transitati in IRITEL. Con il terzo motivo le ricorrenti deducono ulteriori
profili di violazione e falsa applicazione degli artt. 2043 e 1427 ss. c.c., sempre in relazione all'art.
360 c.p.c., n.n. 3 e 5. Secondo le ricorrenti l'impugnata sentenza assume del tutto immotivatamente.
che non sarebbe "neppure ipotizzarle con riferimento al descritto comportamento della p.a. (e cioè
dalla divulgazione del parere del Ministero del tesoro) una colpa della pubblica amministrazione, la
quale si limitava a comunicare l'orientamento interpretativo allora vigente sul punto, né tanto meno
un intento doloso".
2. Il ricorso incidentale dei due ministeri intimati è articolato in un unico motivo con cui si denuncia
il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Si tratta infatti - osserva l'Avvocatura di Stato - di
dipendenti con rapporto di pubblico impiego sino al collocamento a riposo per effetto delle loro
dimissioni e la vicenda è interamente collocabile prima del 1 luglio 1998, ossia del passaggio della
giurisdizione al giudice ordinario.
3. Il ricorso incidentale della società Poste italiane s.p.a. è articolato in un unico motivo con cui la
società si duole della violazione e falsa applicazione dell'art. 112 c.p.c. non essendosi l'impugnata
sentenza pronunciata sul dedotto difetto di legittimazione passiva della società stessa.
4. I giudizi promossi con i quattro ricorsi, principali ed incidentali, sopra indicati, devono essere
riuniti atteso che unica è la sentenza impugnata.
5. Va preliminarmente esaminato il ricorso proposto dai ministeri ricorrenti incidentali, avendo ad
oggetto la contestata giurisdizione del giudice ordinario.
Il motivo è infondato.
Nel regime precedente al d.lgs. n. 80 del 1998, al quale occorre far riferimento nella fattispecie in
ragione dell'art. 5 c.p.c., nel caso in cui il pubblico dipendente agiva per il risarcimento di un danno
derivante da un comportamento della p.a. tenuto non già in violazione di norme contrattuali, ma in
violazione del generale principio del neminen laedere sussisteva la giurisdizione del giudice
ordinario.
Questa Corte (Cass., sez. un., 4 novembre 1996, n. 9522) ha infatti affermato che si deve ritenere
proposta un'azione extracontrattuale, con conseguente affermazione della giurisdizione del giudice
ordinario, ogni qualvolta non emerga una precisa scelta del danneggiato di fondare la domanda
sull'inosservanza da parte della p.a. datrice di lavoro di una precisa obbligazione contrattuale.
Quindi in generale (all'epoca) allorché il pubblico dipendente agiva nei confronti della p.a. al fine di
ottenere il risarcimento del danno subito a causa di un assunto illegittimo comportamento dell'ente
pubblico senza espressamente qualificare l'azione, senza cioè precisare se intendeva far valere una
specifica responsabilità contrattuale della p.a. o se invece agiva ai sensi dell'art. 2043 c.c., e senza
che fosse comunque possibile stabilire in base alla formulazione della domanda se abbia inteso
proporre l'una o l'altra azione, doveva ritenersi proposta l'azione di responsabilità extracontrattuale.
Va quindi confermato il principio per cui, tutte le volte che non emerga una precisa scelta del
danneggiato in favore dell'azione di responsabilità contrattuale, deve ritenersi proposta quella di
responsabilità extracontrattuale e che, per la proposizione dell'azione di responsabilità contrattuale,
occorre invece che la domanda sia espressamente fondata sull'inosservanza da parte del datore di
lavoro di una precisa obbligazione contrattuale; occorre, cioè, una qualificazione espressa della
domanda in tal senso. Alla stregua di tale principio, nel caso di specie, poiché gli attori non hanno
123

mai qualificato l'azione proposta come contrattuale e non hanno dedotto a fondamento della
domanda di risarcimento del danno l'inosservanza di una norma contrattuale da parte della P.A.,
deve ritenersi, che sia stata proposta una ordinaria causa di risarcimento di danni a norma dell'art.
2043 c.c..
Anche più recentemente questa Corte (Cass., sez. un., 7 febbraio 2006, n. 2507) ha affermato che la
soluzione della questione del riparto della giurisdizione, rispetto ad una domanda di risarcimento
danni proposta da un pubblico dipendente nei confronti dell'amministrazione, è strettamente
subordinata all'accertamento della natura giuridica dell'azione di responsabilità in concreto
proposta, in quanto, se è fatta valere la responsabilità contrattuale dell'ente datore di lavoro, la
cognizione della domanda rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nel caso
di controversia avente per oggetto una questione relativa al periodo del rapporto antecedente al 30
giugno 1998, mentre, se è stata dedotta la responsabilità extracontrattuale, la giurisdizione spetta al
giudice ordinario (conf. Cass., sez. un., 2 luglio 2004, n. 12137). Peraltro nella fattispecie non era
neppure configurabile un atto impugnabile del datore di lavoro delle ricorrenti dal momento che il
comportamento illegittimo, asseritamene allegato quale fonte di danno risarcibile, sarebbe consistito
- nella prospettazione difensiva attorea - in un parere del Ministero del tesoro, che non era il datore
di lavoro delle ricorrenti, tutte ancora dipendenti (all'epoca) dell'azienda autonoma per i Servizi
telefonici (ASST).
Deve affermarsi in conseguenza la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della
controversia, come correttamente ritenuto dalla Corte territoriale.
6. I due (identici) ricorsi principali - i cui tre motivi possono essere esaminati congiuntamente -
sono parimenti infondati.
Con motivazione sufficiente ed immune da contraddittorietà la Corte d'appello ha escluso che
risultasse provato un comportamento della P.A. fonte di danno risarcibile per le ricorrenti.
A fondamento della pretesa risarcitoria i ricorrenti deducono che il parere in data 23 settembre
1993, con il quale il Ministero del tesoro riteneva che il beneficio della cd. supervalutazione
dell'anzianità contributiva operasse limitatamente al contesto pensionistico statale, li aveva
"artatamente indotti a optare per la permanenza nel pubblico impiego e costretti a presentare istanze
di trasferimento in altre amministrazioni dello Stato"; con l'ulteriore conseguenza che alcuni di essi
furono trasferiti in uffici periferici del Nord Italia e furono quindi successivamente costretti - "data
l'età, l'anzianità di servizio, il fatto che il trasferimento in altre città sarebbe stato antieconomico,
l'esistenza di gruppi familiari, fattori tutti che imponevano la permanenza nel luogo originario di
residenza" - a chiedere il collocamento a riposo non appena raggiunta l'età minima pensionabile,
mentre altri furono costretti alle dimissioni anticipate perchè le loro domande di opzione non erano
state accettate dalle altre amministrazioni per mancanza di posti in organico. In tal modo avrebbero
subito il danno, per il risarcimento del quale hanno agito, costituito dal fatto che erano stati collocati
a riposo in età inferiore a quella massima di servizio e che non avevano potuto godere del
trattamento previsto dalla contrattazione di categoria dei telefonici per i dipendenti TELECOM e
hanno chiesto perciò la condanna dei convenuti al pagamento della differenza tra la retribuzione che
avrebbero percepito se fossero transitati in IRITEL e quella di fatto percepita e della differenza tra
ciò che avrebbero percepito come trattamento di fine rapporto e come trattamento pensionistico se
fossero transitati in IRITEL e quanto di fatto per tali titoli percepito.
Ma - ha puntualmente osservato la Corte territoriale - nessuna prova gli attori hanno offerto - e
neppure chiesto di dare - in ordine al fatto che la loro scelta fu effettivamente dettata dal motivo
sopra indicato; e ciò sia in riferimento all'opzione per la permanenza nell'amministrazione dello
Stato, che alla successiva scelta di collocamento anticipato a riposo.
Inoltre si tratterebbe comunque di un motivo interno della scelta espressa in favore della
permanenza nel pubblico impiego, effettuata dalle ricorrenti; motivo che, in quanto tale, resterebbe
del tutto privo di rilevanza.
Quindi con valutazione di merito, non censurabile nel giudizio di cassazione, la Corte d'appello ha
escluso la configurazione stessa di un nesso di causalità tra l'assunto comportamento illegittimo
della P.A. (costituito dalla divulgazione del parere espresso circa la operatività limitata al contesto
pensionistico statale della cd. supervalutazione dell'anzianità) e il dedotto danno.
124

Inoltre la Corte territoriale ha anche aggiunto che per altro verso non era neppure ipotizzabile con
riferimento al descritto comportamento della p.a. (e cioè alla divulgazione del parere del Ministero
del tesoro) una colpa della pubblica amministrazione, la quale si era limitata a rendere noto
l'orientamento interpretativo allora vigente sul punto, né tanto meno sussisteva alcun intento doloso.
Sicché in nessun caso avrebbe potuto costituire fonte di responsabilità per i convenuti la circostanza
che, tre anni dopo e a seguito di un accordo intervenuto tra il Ministero del lavoro e la TELECOM e
condiviso dal Ministero del lavoro, il beneficio della cd. supervalutazione dell'anzianità contributiva
fosse riconosciuto anche ai lavoratori dell'ASST che erano transitati in IRITEL.
7. Manifestamente inammissibile è poi il ricorso della società poste Italiane perchè carente di
interesse essendo risultata totalmente vittoriosa in grado d'appello.
8. In conclusione va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario; i ricorsi principali dei
lavoratori e quello incidentale dei ministeri intimati sono infondati e vanno quindi rigettati; è invece
inammissibile il ricorso della società Poste italiane.
Sussistono giustificati motivi per compensare tra tutte le parti costituite le spese di questo giudizio
di cassazione.
P.Q.M.
La Corte a sezioni unite:
riunisce i ricorsi;
dichiara la giurisdizione del giudice ordinario;
rigetta i ricorsi principali ed il ricorso incidentale dei ministeri intimati;
dichiara inammissibile il ricorso incidentale della società Poste italiane s.p.a.;
compensa tra tutte le parti le spese di questo giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, il 3 luglio 2007.
Depositata in Cancelleria il 24 agosto 2007.
125

Mattone, presidente;
Cuoco, relatore.
CORTE DI CASSAZIONE
Sezione lavoro
Sentenza 2 ottobre 2007, n. 20653
(Giusta causa di licenziamento)
Autostrade Italia s.p.a. c. L.V. - P.M. Apice (conforme).
Fatto
Con ricorso del 12 dicembre 2002 L.V., premesso che aveva lavorato alle dipendenze della
Autostrade per l'Italia s.p.a. dal 1979 come esattore di pedaggio e che, a seguito della contestazione
(formulatagli il 9 luglio 2002 dalla società) di avere in tre distinte occasioni restituito agli utenti
somme inferiori a quelle loro spettanti, con lettera del 3 settembre 2002 era stato licenziato per
giusta causa o giustificato motivo soggettivo, chiese che il tribunale di Salerno con provvedimento
ex art. 700 cod. proc. civ., lo reintegrasse nel posto di lavoro.
Il tribunale accolse il ricorso; e con provvedimento del 3 aprile 2003 respinse il reclamo della
Società.
Con sentenza del 18 dicembre 2003 il tribunale accolse poi il ricorso proposto in sede di merito,
annullando il licenziamento, ordinando la reintegrazione e condannando la società al pagamento
d'una somma pari alle retribuzioni dal licenziamento alla reintegra.
Con sentenza del 16 dicembre 2004 la Corte d'appello di Salerno respinse l'impugnazione proposta
dalla società.
Incontroverso il fatto dedotto in giudizio: il 17 luglio 2002 il L. diede, in una prima occasione, ai
clienti (che erano dipendenti d'una società chiamata ad effettuare controlli sugli esattori), come
resto, la somma di Euro 12,60 in luogo di Euro 61,60, ed in una seconda occasione restituì Euro
10,00 in luogo di Euro 30,00, ed il 3 luglio 2002 restituì Euro 1,00 in luogo di Euro 21,00.
Afferma il giudicante che elementi dai quali dedurre con assoluta certezza la natura dolosa del
comportamento del L., non sussistono.
Sussistono bensì elementi di segno contrario, i quali "costituiscono indici rivelatori della non
intenzionalità del comportamento" e frutto di occasionali involontari errori; il pregresso ventennio
del rapporto di lavoro, i pregressi prolungati controlli effettuati con analoghe modalità, l'assenza di
doglianze da parte di clienti, le modalità di accadimento dei fatti, la grossolanità della condotta.
E l'assenza, in sede di chiusura di cassa, di somme in eccesso, non costituisce indice di dolo (come
assunto dalla società), bensì fatto determinato dall'intenso traffico nei giorni del rilevamento, e dalla
più ampia possibilità di errori statisticamente compensati nel loro opposto segno.
La scarsa diligenza ed accortezza che caratterizza il predetto comportamento, pur disciplinarmente
sanzionabile, per l'assenza di dolo e per l'occasionalità del fatto, non è elemento sufficiente ad
integrare giusta causa di licenziamento.
126

Questa sanzione appare palesemente sproporzionata all'entità dei fatti contestati.
Cioè è a dirsi anche per il giustificato motivo soggettivo (dedotto quale subordinata causa del
licenziamento).
Per la cassazione di questa sentenza l'Autostrade per l’Italia s.p.a.. propone ricorso articolato in 4
motivi; L.V. resiste con controricorso.
Diritto
1. Con il primo motivo, denunciando violazione e falsa applicazione degli artt. 2697, 2119 e 2196
cod. civ., della l. 20 maggio 1970, n. 300, art. 3 e della l. 15 luglio 1966, n. 604, art. 5, nonché
contraddittorietà ed illogicità della motivazione, la ricorrente sostiene che:
1.a. ai fini della legittimità del licenziamento, onere del datore è provare il fatto addebitato al
lavoratore; e nel caso in esame la società, provando la sussistenza dei fatti e la riferibilità al L., ha
adempiuto al proprio onere;
1.b. le somme in eccesso, poiché non risultavano confluite in cassa (la ritenuta compensazione degli
errori era assurda; ed il L. aveva accortamente evitato di far risultare un perfetto pareggio), erano
state intascate dall'esattore, con un comportamento non solo omissivo, bensì commissivo, in quanto,
in un'occasione, aveva chiesto una banconota aggiuntiva.
2. Con il secondo motivo, denunciando violazione degli artt. 2106 e 2119 cod. civ. e della l. 20
maggio 1970, n. 330, art. 7, nonché contraddittorietà della motivazione, la ricorrente sostiene che;
2.a. la minima entità dei fatti non esclude l'idoneità dell'illecito;
2.b. d'altro canto non tutte le violazioni risultavano (necessariamente) scoperte;
2.c. il giudicante non aveva valutato la gravità del fatto in relazione alla natura delle mansioni
assegnate (maneggio di denaro in luogo lontano da controlli datorili);
2.d. il pregresso periodo di lavoro assume rilevanza solo come recidiva;
2.e. la natura grossolana dell'inganno assume rilievo nel reato di truffa; nel caso in esame era
solo la veste necessaria ad occultare il dolo.
3. Con il terzo motivo, denunciando violazione e falsa applicazione dell'art. 2697 cod. civ., art. 420
cod. proc. civ. e della l. 15 luglio 1966, n. 604, art. 5, la ricorrente sostiene che il fatto che dalla
clientela non fossero state formulate lagnanze sarebbe stato smentito dalla prova che la società
aveva inutilmente chiesto.
4. Con il quarto motivo, denunciando violazione dell'art. 2119 cod. civ., nonché omessa
motivazione, la ricorrente sostiene che il giudicante non aveva esaminato gli elementi concreti ed
effettivi, in funzione dei quali deve essere esaminato il fatto dedotto in giudizio e la sua incidenza
sulla fiducia necessaria al rapporto di lavoro: ed in particolare, le mansioni assegnate ed il fatto che
il comportamento accertato determina, anche sul piano oggettivo, l'inidoneità del dipendente alle
mansioni stesse.
5.I motivi, che essendo interconnessi devono essere esaminati congiuntamente, sono infondati.
6. Su un piano generale, ai fini della legittimità del licenziamento, è da premettere che:
6.a. è necessario accertare se, in relazione alla qualità del singolo rapporto intercorso frate parti,
ed alla qualità ed al grado di fiducia che il rapporto comporta, la specifica mancanza risulti
oggettivamente e soggettivamente idonea a ledere in modo grave, così da farla venir meno, la
fiducia che il datore ripone nel proprio dipendente, senza che possa assumere rilievo l'assenza o
127

la modesta entità del danno patrimoniale subito dal datore (Cass. 23 aprile 2004 n. 7724; Cass.
23 aprile 2002 n. 5943);
6.b. l'irrogazione della massima sanzione disciplinare risulta giustificata solamente in presenza
d'un notevole inadempimento degli obblighi contrattuali, ovvero d'un comportamento tale che
non consenta la prosecuzione del rapporto di lavoro (Cass. 24 luglio 2006 n. 16864; Cass. 25
febbraio 2005 n. 3994);
6.c. la valutazione della gravità del comportamento e della sua idoneità a ledere
irrimediabilmente la fiducia che il datore di lavoro ripone nel proprio dipendente (giudizio da
effettuarsi considerando la natura e la qualità del rapporto, la qualità ed il grado del vincolo di
fiducia connesso al rapporto, l'entità della violazione commessa e l'intensità dell'elemento
soggettivo) è funzione del giudice del merito, che, adeguatamente motivata, in sede di legittimità
è insindacabile (e plurimis, Cass. 25 febbraio 2005 n. 3994);
6.d. "sul piano probatorio, premesso che l'elemento soggettivo è necessaria parte di ogni atto
umano, se all'integrazione dei fatti giuridicamente legittimanti il licenziamento è necessario il
dolo, l'onere datorile di provare la sussistenza dei fatti si estende alla prova del dolo; e pertanto,
ai fini della legittimità del licenziamento, la prova della sussistenza del fatto nella sua mera
materialità è insufficiente".
7. Nel caso in esame, il giudicante ha analiticamente e diffusamente valutato gli incontroversi fatti
dedotti in controversia. Ed in particolare ha ritenuto che elementi idonei a dedurre il dolo, quale
fattore necessario e determinante ai fini dell'illecito addebitato, non sussistevano; sussistevano
elementi di segno contrario, in quanto idonei ad escluderlo (il pregresso ventennio del rapporto di
lavoro, i pregressi prolungati controlli effettuati con analoghe modalità, l'assenza di doglianze da
parte di clienti, le modalità di accadimento dei fatti, la grossolanità della condotta).
E, in applicazione dei consolidati principi giurisprudenziali (come precedentemente indicati sub
"6.a."), ha ritenuto che i fatti (per la non provata dolosità) non erano idonei a ledere in modo
irreversibile la fiducia del datore; e che la sanzione del licenziamento era "palesemente
sproporzionata rispetto all'effettiva entità dei fatti contestati ..... valutati non solo nel loro contenuto
obiettivo, bensì in quello soggettivo ed intenzionale".
8. In applicazione del principio precedentemente affermato sub "6.d.", la prova della sussistenza,
nella loro materialità, dei fatti addebitati, non è sufficiente.
L'argomentazione della ricorrente, precedentemente indicata sub "1.a." ed "1.b." è pertanto
infondata.
9. Per la ritenuta necessità del dolo ai fini dell'integrazione dei fatti contestati ("aver restituito agli
utenti somme inferiori a quelle loro spettanti, impossessandosi illecitamente dei residui importi"), la
specifica natura delle mansioni esercitate resta irrilevante.
Per esigenza di completezza è da aggiungere che, in relazione a queste specifiche mansioni, il
giudicante ha valutato il fatto anche nell'assenza del dolo, ritenendo che la scarsa diligenza ed
accortezza, pur disciplinarmente sanzionabile, non legittimava il licenziamento. Anche
l'argomentazione del ricorso, precedentemente esposta sub "2.c." e sub "4." è pertanto infondata.
10. Il giudicante ha ritenuto che "l'assenza di nocumento..... non è decisiva per escludere che possa
dirsi irrimediabilmente incrinato il rapporto di fiducia, da valutarsi in concreto, in considerazione
della realtà aziendale e delle mansioni svolte".
L'argomentazione del ricorso precedentemente indicata sub "2.a." è pertanto infondata.
11. L'assenza di violazioni disciplinari nel lungo pregresso rapporto di lavoro, quale concorrente
fattore di valutazione dell'idoneità d'un successivo fatto (commesso da dipendente) a ledere la
fiducia datorile, appare argomentazione priva di errori logici e giuridici.
In ordine a questa argomentazione, quanto dedotto dalla ricorrente (e precedentemente indicato sub
"2.d.") è pertanto infondato.
128

12. L'assunto che non tutte le violazioni risultavano scoperte (sub "2.b") è assolutamente
inconferente.
Inconferente anche l'argomentazione indicata sub "2.e.", per l'accertata assenza di prove del dolo.
13. Il fatto che nei confronti del L., "durante i molteplici anni nei quali egli ha espletato la sua
attività lavorativa, non siano mai state formulate doglianze da parte della clientela" (sentenza, p.
16), costituisce, nella logica della decisione, un'evidente argomentazione ad abundantiam.
Né, peraltro (ciò deve essere detto per mera esigenza di completezza), la ricorrente ha indicato (in
modo autosufficiente) elementi a conforto d'una richiesta probatoria idonea a porre in discussione
quanto ritenuto dal giudicante.
Anche l'argomentazione del ricorso esposta con il terzo motivo è infondata.
14. Il ricorso deve essere respinto. E la ricorrente deve essere condannata al pagamento delle spese
del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte respinge il ricorso;
condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in Euro 13,00
oltre ad Euro 3.000,00 per onorario, ed oltre alle spese generali e ad I.V.A. e C.P.A. come per legge.
Così deciso in Roma, il 11 maggio 2007.
Depositata in Cancelleria il 2 ottobre 2007.
129

Di Nanni, presidente;
Talevi, relatore.
CORTE DI CASSAZIONE
Sezione III civile
Sentenza 8 ottobre 2007, n. 20986
(La responsabilità della PA per fatti illeciti compiuti dai dipendenti)
Comune di Oria c. Dpl., Dnz. ed altri.
Svolgimento del processo
Nell'impugnata decisione lo svolgimento del processo è esposto come segue.
Con atto di citazione notificato il 24/11/1994 ed il 19/12/1994, Dnz. Atn. e Maa. Lc. nonché Dnz.
Slr., i primi due quali genitori ed il terzo come fratello di Dnz. Mri., convenivano in giudizio
innanzi al tribunale di Brindisi Brc. Cim., vigile urbano alle dipendenze del Comune di Oria e lo
stesso Comune di Oria assumendo che l'11/8/1991, presso lo stadio comunale di Oria, durante la
manifestazione folcloristica "Torneo dei rioni" il menzionato Brc. aveva sparato un colpo di pistola
che aveva attinto il proprio congiunto Dnz. Mri. uccidendolo.
Aggiungevano gli istanti che, per tale fatto, il Brc. era stato sottoposto a procedimento penale
conclusosi con sentenza di condanna ad anni 16 di reclusione, sentenza di condanna pronunciata in
danno di costui per omicidio volontario dalla Corte di assise di Brindisi in data 21/05/1992 e
confermata con decisione 4/2/1993 dalla Corte di assise di appello di Lecce prima e con decisione
23/10/1993 dalla Corte di cassazione poi. Precisavano i medesimi istanti che dette sentenze avevano
posto a carico del Brc. anche il risarcimento dei danni nei confronti di essi congiunti, parti civili
costituite, e concludevano chiedendo la condanna di costui e del Comune di Oria al pagamento
solidale in proprio favore di tali danni, danni che quantificavano in £. 600.000.000 (ovvero in quella
somma maggiore o minore risultante in corso di causa) instando altresì per la refusione delle spese
sostenute nel procedimento penale in ragione di £. 36.910.000.
Instauratosi il contraddittorio, il Comune di Oria contestava la domanda sostenendo che le sentenze
penali dedotte in causa non gli erano opponibili in quanto non aveva mai partecipato al giudizio
penale come responsabile civile. In ogni caso sempre a parere dell'ente convenuto, la dinamica dei
fatti come ricostruita con la sentenza penale di condanna escludeva che la condotta delittuosa fosse
inquadrabile nell'ambito dei fini istituzionali cui era preposto il Brc..
Concludeva il Comune di Oria instando per il rigetto della domanda con vittoria di spese di lite.
Brc. Cim. rimaneva contumace.
Con sentenza 16/12/2000 il G.O.A. presso il tribunale di Brindisi condannava entrambi i convenuti,
in solido al pagamento in favore degli attori, della somma di £. 320.000.000 oltre interessi dalla data
della sentenza al saldo e spese di lite. Riteneva il primo giudice che in virtù del rapporto di
dipendenza esistente tra il Comune di Oria ed il Brc., vigile urbano presso detto Comune, poteva
130

affermarsi la responsabilità del primo in solido con il secondo riconosciuto autore del fatto
delittuoso.
Questo perché, sempre secondo il primo giudice, la esclusione della responsabilità extracontrattuale
della P.A. poteva essere determinata soltanto ove dimostrata l'autonoma volontarietà dell'azione
delittuosa realizzata al di fuori dei compiti istituzionali.
Così argomentando il primo giudice riconosceva, quale danno morale, £. 4130.000.000 ciascuno ai
genitori della vittima e £. 60.000.000 al fratello dello stesso. Diversamente, lo stesso primo giudice
negava il rimborso delle spese sostenute nel giudizio penale svoltosi in assenza del Comune mai
citato quale responsabile civile.
Avverso tale sentenza interponeva appello il Comune di Oria. Resistevano Dnz. Atn. Maa. Lc. e
Dnz. Slr. i quali tutti spiegavano appello incidentale. Avverso la medesima sentenza interponeva
autonomo appello Dpl. Pm., nella qualità di tutore del marito Brc. Cim.. Resistevano Dnz. Atn.,
Maa. Lc. e Dnz. Slr. i quali spiegavano appello incidentale. I giudizi così instaurati venivano riuniti
con provvedimento 18/7/2001. All'udienza del 7/3/2003, sulle conclusioni in epigrafe trascritte, la
controversia veniva riservata per la decisione.
Con sentenza 2.5 - 4.7.2003 la Corte decideva come segue ... pronunciando sull'appello 16/03/2001
e su quello 13/04/2001, appelli proposti rispettivamente dal Comune di Oria e da Dpl. Pm., quale
tutore del marito Brc. Cim. avverso la sentenza 16/12/2000 del G.O.A. presso il tribunale di Lecce,
nei confronti di Dnz. Slr., Maa. Lc., Dnz. Atn. nonché sull'appello incidentale da questi ultimi
spiegato così provvede:
1) dichiara nei confronti di Brc. Cim., la nullità della citazione e di tutti gli atti susseguenti ivi
compresa la sentenza in esame;
2) rigetta l'appello avanzato dal Comune di Oria;
3) ridetermina l'ammontare del danno che viene liquidato in €. 75.000,00 per il padre Dnz. Atn., in
£. € 75.000,00 per la madre Maa. Lc. ed in €. 50.000,00 per il fratello Dnz. Slr.: tanto oltre
rivalutazione secondo indici ISTAT, a decorrere dall'11/08/1991 fino alla data della presente
sentenza ed interessi di legge, per lo stesso periodo da calcolarsi prima sulle sorti capitali e quindi
sui successivi adeguamenti annuali secondo indici ISTAT;
4) condanna il Comune di Oria al pagamento delle spese processuali per questo grado del giudizio,
spese liquidate in complessive €. 7.800,00 di cui €. 300,00 per spese, €. 2.500,00 per diritti, €.
5.000,00 per onorari oltre 10% rimborso spese forfettarie ed iva e cap come per legge;
5) dichiara compensate le spese nei confronti di Dpl. Pm., quale tutore di Brc. Cim.;
6) conferma nel resto.
Contro questa decisione ha proposto ricorso per cassazione il Comune di Oria.
Ha resistito con controricorso Dpl. Pm. quale tutore di Brc. Cim..
Hanno resistito con controricorso ed hanno proposto ricorso incidentale Dnz. Slr., Maa. Lc. e Dnz.
Atn..
Dpl. Pm. quale tutore di Brc. Cim. ha depositato memoria.
Va anzitutto disposta la riunione dei ricorsi.
Motivi della decisione
131

Il ricorrente principale Comune di Oria, con il primo motivo, denuncia "Violazione e falsa
applicazione dell'art. 354 c.p.c., dell'art. 299 c.p.c. e dell'art. 102 c.p.c. in relazione all'art. 360 n. 3 e
4, nonché del successivo n. 5 per contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della
controversia" esponendo doglianze che possono essere riassunte come segue.
E' pacifico tra le parti che la originaria citazione avanti al tribunale di Brindisi fu fatta nei confronti
di Brc. Cim. ed a costui notificata il 19.12.94, a mani proprie nel carcere di Turi, pur essendo lo
stesso legalmente interdetto in forza della sentenza di condanna (pena accessoria) della Corte di
assise. Donde esattamente la Corte di Lecce ha dichiarato la nullità della atto di citazione, di tutti i
susseguenti atti, nonché della sentenza appellata.
La Corte di Lecce, avendo esattamente rilevato la nullità della citazione nei confronti di uno dei
litisconsorti, ingiustamente ha limitato nei confronti del solo Brc. la declaratoria di nullità della
sentenza. Infatti, la nullità della sentenza andava estesa necessariamente a tutti i litisconsorti (la
parte ricorrente cita Cass. 03-07-1978, n. 3282 e Cass. 16.05.1997 n. 4360). Il Brc. ed il Comune
sono litisconsorti necessari, sia per le ovvie ragioni processuali, sia per la inscindibilità del rapporto
sostanziale. Proprio la sentenza impugnata ha ben evidenziato il rapporto di immedesimazione
organica esistente tra l'ente ed il proprio funzionario. Non può asserirsi la illiceità della condotta
dell'ente, se antecedentemente o coevamente non venga accertata la illiceità della condotta del
dipendente che ha materialmente agito, attraverso un giudizio che veda validamente coinvolto anche
quest'ultimo.
Il motivo è privo di pregio. La citazione in giudizio del Comune e del Brc. ha infatti comportato la
contemporanea esistenza di cause che non sono né inscindibili né fra loro dipendenti (non
sussistendo alcuna delle varie ipotesi di dipendenza; osserva a tal proposito il collegio che tra l'altro
non sussiste una domanda del Comune contro il vigile); si è invece di fronte ad una mera
responsabilità solidale che non comporta la sussistenza del dedotto litisconsorzio (cfr. Cass.
sentenza n. 16957 del 16/08/2005: "La responsabilità solidale nei confronti del danneggiato tra gli
autori del fatto illecito - anche nel caso in cui questo costituisca reato - ed il responsabile civile non
dà luogo ad un'ipotesi di litisconsorzio necessario e, quindi, il creditore può agire nei confronti di
uno qualsiasi dei debitori tenuti in solido, non rilevando, in contrario, che l'obbligazione del
responsabile civile presuppone l'accertamento della commissione del fatto reato da parte dell'autore
materiale, poiché, essendo effettuato detto accertamento soltanto incidentalmente da parte del
giudice civile, non si rende necessaria la presenza in giudizio dell'autore materiale").
Con il secondo motivo il comune ricorrente denuncia "Violazione artt 2043 e 2049 ce. art. 28 Cost.
in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c. , nonché del successivo n. 5 per insufficiente e contraddittoria
motivazione circa un punto decisivo della controversia" esponendo doglianze che vanno riassunte
come segue. La sentenza afferma la responsabilità del Comune ai sensi e per gli effetti di cui agli
art. 2043 c.c. ed art. 28 Cost. Infatti, l'ente ed il suo funzionario agente stanno in rapporto di
immedesimazione organica, cosicché il fatto illecito commesso dal funzionario è immediatamente e
direttamente riferibile all'ente pubblico.
La Corte di Lecce ha pure richiamato i risultati ermeneutici raggiunti dalla giurisprudenza della S.C.
sul concetto di "occasionalità necessaria", che non viene esclusa neppure dal fatto doloso del
funzionario, se il comportamento di costui, ancorché anomalo ed illecito, sia comunque
riconducibile ad attività ed a finalità istituzionali dell'Ente. Nella specie, ad un certo punto
sopraggiungeva il vigile urbano Brc. Cim. il quale rimproverava i ragazzi per la scalata abusiva,
ritenendo (e sbagliando in questo) che anche il secondo gruppo di giovani volesse imitare i tre già
inerpicati sul muro di cinta.
Dal gruppo di giovani si staccava il Dnz., il quale intendeva protestare con il vigile per il
trattamento riservatogli il giorno precedente, allorquando in pieno centro cittadino gli aveva detto:
”Multa non te ne faccio ma ti spezzo le ossa." Il vigile Brc. rispondeva: “Se non te le ho date ieri te
132

le do ora." Quindi il Brc. si toglieva il berretto, prendeva a schiaffi e calci il Dnz., che si difendeva e
dimenava, cercava di sfuggire alla presa del vigile, cadeva e si rialzava, avrebbe voluto scappare; il
Brc. estraeva la pistola dalla fondina, armava il carrello e, continuando a strattonarlo esplodeva a
bruciapelo il colpo di pistola. Quindi, non c'è chi non veda che il movente del delitto è la brutale ed
insana determinazione di Brc. di riaffermare platealmente la sua supremazia attraverso una sonora
lezione da infliggere al Brc. alla presenza di tutti i suoi amici.
Il motivo è fondato nei limiti che verranno esposti.
Va anzitutto confermato il seguente principio di diritto: "Affinché ricorra la responsabilità della
P.A. per un fatto lesivo posto in essere dal proprio dipendente - responsabilità il cui fondamento
risiede nel rapporto di immedesimazione organica - deve sussistere, oltre al nesso di causalità fra il
comportamento e l'evento dannoso, anche la riferibilità all'amministrazione del comportamento
stesso, la quale presuppone che l'attività posta in essere dal dipendente sia e si manifesti come
esplicazione dell'attività dell'ente pubblico, e cioè tenda, pur se con abuso di potere, al
conseguimento dei fini istituzionali di questo nell'ambito delle attribuzioni dell'ufficio o del servizio
cui il dipendente è addetto. Tale riferibilità viene meno, invece, quando il dipendente agisca come
un semplice privato per un fine strettamente personale ed egoistico che si riveli assolutamente
estraneo all'amministrazione - o addirittura contrario ai fini che essa persegue - ed escluda ogni
collegamento con le attribuzioni proprie dell'agente, atteso che in tale ipotesi cessa il rapporto
organico fra l'attività del dipendente e la P.A." (Cass. sentenza n. 24744 del 21/11/2006; cfr. anche
Cass. n. 10803 del 12.08.2000).
Ciò premesso si osserva che la Corte di Lecce ha concluso per la sussistenza della responsabilità del
comune, in quanto:
1) Cim. Brc., vigile urbano, ".....si trovava in loco "comandato in servizio" in viale Grande Europa,
con il compito di vigilanza all'ingresso stadio e vigilanza sosta in viale Grande Europa....";
2) "...nell'espletamento di tale compito di sorveglianza si inquadra la vicenda poi degenerata
nell'omicidio del Dnz.: il vigile che aveva sorpreso tre giovani mentre scavalcavano il muro dello
stadio per assistere gratuitamente allo spettacolo, contesta alla vittima, che si trovava nei pressi
dello stesso muro, le medesime intenzioni suscitando reazioni verbali che lo indispettiscono
alimentando il risentimento nei confronti del ragazzo con il quale, sempre nell'espletamento della
propria attività (il vigile aveva sorpreso il minore a bordo di un motociclo su cui trasportava un
passeggero) aveva avuto un battibecco il giorno prima...";
3) "...rientra nei compiti istituzionali del vigile urbano il controllo del territorio ai fini della
prevenzione e repressione di eventuali reati: per l'effetto, il Brc., in presenza di una violazione di
legge (scavalcamento del muro dello stadio) avrebbe dovuto comunque intervenire ancorché non
preposto alla vigilanza sul posto....".
Tale motivazione, alla luce del sopra citato principio di diritto, deve ritenersi insufficiente.
Infatti la Corte di appello ha omesso di valutare (sulla base della predetta sua ricostruzione dei fatti)
se il vigile, pur trovandosi in un primo tempo ad agire solo nell'espletamento di un compito
istituzionale, successivamente e cioè una volta provato (o provato in misura maggiore) il suddetto
".. .risentimento.." abbia (o meno) cessato di agire per finalità coerenti con quelle in vista delle quali
le mansioni in questione gli furono affidate ed abbia (o meno) invece iniziato ad agire per un fine
strettamente personale ed egoistico (ad es. lo sfogo del risentimento predetto) assolutamente
estraneo agli scopi dell'amministrazione, o addirittura contrario ai fini che essa persegue; e quindi
per un fine privo di ogni collegamento con le attribuzioni proprie dell'agente (con conseguente
cessazione del rapporto organico fra l'attività del dipendente e la P.A.).
Il motivo di ricorso va dunque accolto (ex art. 360 n. 5 c.p.c.; le ulteriori doglianze debbono
ritenersi assorbite).
L'accoglimento di tale motivo (concernente l’an debeatur) ha effetto assorbente sul terzo e sul
quarto motivo del ricorso principale e sull'unico motivo del ricorso incidentale, che concernono
133

(sotto vari profili) il quantum debeatur (con il terzo motivo il comune ricorrente denuncia
"Violazione dell'art. 1226 c.c. e dei principi codicistici in materia di quantificazione e liquidazione
dei danni in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c. nonché del successivo n. 5 per insufficiente e
contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia" lamentando che la Corte ha
proceduto alla liquidazione dei danni morali, addirittura aumentando quelli già elevatissimi,
liquidati dal primo giudice, senza nulla dire sui criteri che l'hanno indotta a siffatta liquidazione.
Con il quarto motivo il Comune denuncia "Violazione del principio della necessaria correlazione tra
chiesto e pronunciato, ultra ed extra petizione danni in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c., nonché del
successivo n. 5 per insufficiente e contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della
controversia" esponendo doglianze che vanno riassunte nel modo seguente. La impugnata sentenza
così riporta le conclusioni rassegnate dal procuratore dei sigg. DNZ.: "...2) accogliere l'appello
incidentale e condannare in solido il Comune di Oria ed il v.u. Brc. Cim., a titolo di risarcimento di
tutti i danni morali e materiali, al pagamento in favore degli attori della somma di £ 600.000.000 il
tutto oltre interessi dal momento del fatto fino all'integrale soddisfo...”. Pur non essendo stata
chiesta nelle conclusioni la rivalutazione, la sentenza ha statuito che ai Dnz. spetti anche la
rivalutazione, con evidente violazione dei suddetti principi in tema di ultra ed extra petizione.
I ricorrenti incidentali Dnz. Slr., Maa. Lc. e Dnz. Atn. denunciano "Violazione degli arti. 1223,
1226, 2043 e 2056 c.c. e dei principi codicistici in materia di liquidazione dei danni patrimoniali in
relazione all'art. 360 n. 3 nonché del successivo n 5 c.p.c.: per insufficiente e contraddittoria
motivazione circa un punto decisivo della controversia" lamentando che la Corte d'appello ha
ritenuto di non dover liquidare alcun danno patrimoniale, ritenendo non raggiunta la prova in
questione neppure sotto l'aspetto presuntivo, in mancanza di dati relativi alla vittima ed ai genitori,
mentre invece la liquidazione era possibile.
La sentenza impugnata va dunque cassata in relazione al motivo accolto (nei limiti suddetti).
La causa va rinviata alla Corte di appello di Lecce in diversa composizione.
A detto giudice del rinvio va rimessa anche la liquidazione delle spese del giudizio di cassazione.
P.Q.M.
- la Corte riunisce i ricorsi;
- rigetta il primo motivo del ricorso principale;
- accoglie il secondo motivo del ricorso principale;
- dichiara assorbiti il terzo ed il quarto motivo di detto ricorso, nonché il ricorso incidentale;
- cassa l'impugnata sentenza; e rinvia la causa, anche per la decisione sulle spese del giudizio di
cassazione, alla Corte di appello di Lecce in diversa composizione.
Così deciso a Roma il 25.5.2007.
Depositata in Cancelleria in data 8 ottobre 2007.
134

CONSIGLIO DI STATO
Adunanza plenaria
Sentenza 22 ottobre 2007, n. 12
(La pregiudiziale amministrativa)
Mario Egidio Schinaia, presidente del Consiglio di Stato;
Paolo Salvatore, presidente di sezione;
Giovanni Ruoppolo, presidente di sezione estensore;
Raffaele Carboni, Costantino Salvatore, Luigi Maruotti, Carmine Volpe, Chiarenza Millemaggi
Cogliani, Pier Luigi Lodi, Giuseppe Romeo, Luciano Barra Caracciolo, Cesare Lamberti, Aldo
Fera, consiglieri.
Provincia di Mantova (avv.ti Colombo e Sperati) c. Gtt. (avv. Di Matteo) e Crs. ed altri (n.c.) -
Conferma T.A.R. Lombardia - Brescia, 19 dicembre 2005, n. 1342.
Decisione
sul ricorso in appello n. 8/2007 dell’adunanza plenaria (n. 1614/2006 della sez. IV del Consiglio di
Stato) proposto dalla Provincia di Mantova, in persona del presidente in carica, rappresentata e
difesa dal prof. avv. Paolo Colombo e dall’avv. Alessandro Sperati, elettivamente domiciliata
presso lo studio del secondo in Roma, Piazza Mazzini, n. 27,
contro
Gtt. Min., rappresentato e difeso dall’avv. Elia Di Matteo, elettivamente domiciliato presso lo studio
dell’avv. Francesco Da Riva Grechi in Roma, viale Bruno Buozzi, n. 109,
nonché, contro
Crs.Egn., Mcr.Nna., Rtt.Mrl., Vn.Gor. e Nico Costruzioni s.r.l. non costituiti in giudizio,
per l'annullamento
della sentenza non definitiva del TAR per la Lombardia, sezione staccata di Brescia 19 dicembre
2005, n. 1342.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione in giudizio del signor Gtt.Min.;
vista l’ordinanza della sezione IV. n. 3288/2007 del 19 giugno 2007 con cui è rimesso all’adunanza
plenaria il ricorso n. 1614/2006;
visti gli atti tutti della causa;
135

elatore, alla pubblica udienza del 15 ottobre 2007, il presidente Giovanni Ruoppolo e uditi l’avv.
Paolo Colombo e l’avv. Elia Di Matteo;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
Fatto
La sezione quarta, rimettendo, con sentenza 19 giugno 2007 n. 3288/07, all’adunanza plenaria di
decidere sulla questione di giurisdizione proposta dalla Provincia di Mantova con l’atto di appello
in epigrafe, ha accertati e chiariti i fatti in maniera puntuale e completa.
In questa sede, perciò, ci si può limitare a riferire sugli aspetti ancora rilevanti della vicenda
rinviando, per una completa disamina, alla sentenza di remissione.
Con provvedimento 30 aprile 1999 n. 119 la Giunta provinciale di Mantova, acquisite le correlate
deliberazioni del Comune di Mendole e della Regione Lombardia, approvava il progetto per
l’esecuzione della circonvallazione di Mendole, ne dichiarava la pubblica utilità e fissava il termine
di cinque anni, decorrenti dalla data della delibera, per la conclusione dei lavori e della procedura.
Con successive deliberazioni 2 giugno 2000 n. 137 e 5 dicembre 2002 n. 423 la stessa Giunta,
approvando varianti al progetto esecutivo e rinnovando la dichiarazione di pubblica utilità,
confermava lo stesso termine finale in precedenza fissato.
Seguivano, intanto, altri atti della procedura relativi alla occupazione d’urgenza (18 ottobre 2000),
alla immissione in possesso delle aree (26 ottobre 2001), alla consegna dei lavori ( 26 aprile 2001),
alla determinazione delle dovute indennità provvisoria (6 marzo 2001) e definitiva ( 6 dicembre
2002), al frazionamento delle aree interessate alla procedura espropriativa ( 13 settembre 2004), al
deposito presso la Cassa dd.pp. delle somme ancora dovute.
Il 17 gennaio 2005, con decreto n, 3273/05, si disponeva infine il trasferimento della proprietà delle
aree private in conformità delle risultanze del frazionamento.
L’intera procedura era incisa, insieme agli atti presupposti, da plurimi ricorsi proposti, in tempi
diversi, dai soggetti privati titolari delle aree coinvolte che deducevano motivi di violazione di
legge, incompetenza ed eccesso di potere nei confronti della Provincia, del Comune e della
Regione, dei cui provvedimenti si chiedeva l’annullamento.
Il TAR per la Lombardia, sezione di Brescia, nel contraddittorio ritualmente formatosi, disposta la
riunione di tutti i ricorsi e ritenuta la giurisdizione, con sentenza non definitiva 27 dicembre 2005, n.
1342/05:
- dichiarava estinti, per rinuncia, i giudizi, avviati con ricorsi 257/99, 697/00, 1284/00, nei confronti
dei signori Frd., Bnn. e Crr.;
- dichiarava improcedibili, per sopravenuta carenza di interesse, i ricorsi n. 1544/97, 1548/97,
257/99 e 697/00 e, per quanto riguarda i profili impugnatori, 1284/00 ad eccezione, per questo
ricorso, della pretesa risarcitoria già avanzata e dal signor Gtt. e dai signori Crs. e Mhr.,
rispettivamente acquirente ed alienante di una delle aree coinvolte;
- accoglieva parzialmente il ricorso n. 476/05 annullando il decreto di espropriazione di 17 gennaio
2005 n. 3273/05 e dichiarando l’intervenuta, irreversibile trasformazione dei beni occupati;
- disponeva la prosecuzione del giudizio per il completamento della consulenza tecnica già disposta
ai fini della pronuncia sull’istanza risarcitoria.
Proponeva appello, con atto notificato al signor Gtt., nonché ai signori Crs. e Mhr.., la Provincia di
Mantova deducendo alcune questioni pregiudiziali, contestando la ritenuta tardività del decreto di
136

espropriazione e rilevando, per il caso di acclarata decadenza della dichiarazione di pubblica utilità,
difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Si costituiva il solo signor Gtt. proponendo ricorso incidentale.
Questi e la Provincia illustravano con specifiche memorie le proprie posizioni e concludevano, il
primo, in via principale di merito, per la conferma della sentenza di primo grado e per la condanna
della Provincia al risarcimento del danno, la seconda, per la declaratoria del difetto di giurisdizione.
La sezione quarta, accertato che l’espropriazione era stata decretata, in data 7 giugno 2005, dopo la
scadenza dei cinque anni decorrenti dalla data della deliberazione della Giunta provinciale 30 aprile
1999, ha rimesso l’esame della questione di giurisdizione all’adunanza plenaria.
Le conclusioni delle parti sono state rassegnate con memorie in data 26 e 30 settembre 2007.
Motivi della decisione
I - La sezione quarta, dubitando della permanente attualità – dopo la pubblicazione della sentenza
Corte cost. 11 maggio 2006, n. 191 e delle correlate pronunce delle sezioni unite della Corte di
cassazione - dei principi ripetutamente affermati dalla adunanza plenaria ha correttamente rimesso a
quest’ultima il rinnovato esame della individuazione del giudice amministrativo quale giudice cui
spetta di pronunciarsi in tema di c.d. accessione invertita, allorché la formale espropriazione
intervenga dopo la sopravvenuta inefficacia, per decorso del suo termine finale, della dichiarazione
di pubblica utilità.
Correttamente, si è detto, alla stregua delle esigenze che, positivamente poste nei confronti del
giudizio per cassazione (art. 374 cod. proc. civ. come sostituito dall’art. 8 d.lgs. 2 febbraio 2006, n.
40), derivano da generali principi di certezza del diritto e di economicità della funzione
giurisdizionale che ovviamente coinvolgono il processo innanzi al Consiglio di Stato, nel quale è
per altro già prevista la opportunità, qui di nuovo sottolineata, della rimessione in ordine a questioni
di diritto che abbiano dato luogo o possano dar luogo a contrasti giurisprudenziali ovvero allorché si
renda necessaria la risoluzione di questioni di massima di particolare importanza ( art. 45 co. 2 e 3
t.u. 26 giugno 1924, n. 1054 come sostituiti dall’art. 5 l. 21 dicembre 1950, n. 1018 ).
II - La rimessione in parola, è necessario premettere ad ulteriore chiarificazione delle proposte
questioni pregiudiziali, concerne esclusivamente il ricorso 1284/2000 ed il ricorso 476/2005 e
motivi aggiunti con i quali signori Crs. Mhr. e Crr. hanno proposto, siccome accertato dal tribunale
regionale amministrativo e ritenuto dalla sezione quarta, domanda risarcitoria.
Gli altri ricorsi inizialmente proposti risultano, infatti, oggetto di dichiarazione di estinzione per
rinunzia ovvero di improcedibilità per carenza di interesse, improcedibilità estesa, dal predetto
tribunale, anche ai motivi del ricorso 1284/2000 relativi alla impugnazione per annullamento di
alcuni degli atti emessi nel corso del procedimento di espropriazione il cui atto conclusivo (decreto
n. 3273/05 della Provincia) è stato espressamente annullato dal tribunale, con connessa
dichiarazione di irreversibile trasformazione dei beni occupati.
In tale situazione la sezione remittente ha ritenuto di superare le deduzioni della Provincia relative
alla pretesa non integrità del contraddittorio in primo grado e del Gtt. relative alla omessa notifica
dell’appello a Regione, Comune, Niero s.r.l. e signori Rtt. e Vn.. Invero, mentre contro questi ultimi
soggetti nessuna domanda risarcitoria è proposta, né si configura alcun loro interesse e mentre
Comune e Regione sono stati intimati in primo grado (il primo si è anche costituito) in relazione
agli atti da loro emessi (ric. 1544/97, 1548/97 e 257/99), ed hanno ricevuto notificazione della
sentenza appellata, la domanda risarcitoria fu proposta nei soli confronti della Provincia, ente
espropriante, e concerne, una volta definiti come s’è ricordato gli altri giudizi, esclusivamente i
rapporti tra la stessa Provincia e, ormai, il signor Gtt. ed i suoi danti causa.
137

Ne risulta l’infondatezza delle domande di integrazione del contraddittorio ritualmente instaurato e
in primo grado e in appello.
L’annullamento, poi, dell’atto finale della procedura di espropriazione e la pronuncia di intervenuta
accessione invertita, di per sé non impugnata dal signor Gtt., e per altro satisfattiva della richiesta
tutela , rendono prive di rilievo le di lui deduzioni relative ad atti e comportamenti e della Regione e
del Comune, ormai irrilevanti a seguito del predetto annullamento, e della Provincia dalle quali mai
potrebbe conseguire la restituzione, e su questa non si insiste nelle conclusioni rassegnate il 7 marzo
2006 ed il 30 settembre 2007, delle aree coinvolte dalla costruzione della strada, pressoché
terminata ed aperta al traffico (v. note in atti del responsabile del procedimento in data 25 febbraio
2004 e 19 aprile 2005) già al 25 febbraio 2004 e, comunque, "parecchi mesi prima dello stesso 19
aprile 2005" e, perciò, nel corso dei termini della dichiarazione di pubblica utilità.
Dato atto di ciò, deve infine rilevarsi che il tribunale non si è in alcun modo pronunciato sulla
domanda risarcitoria, proposta e perfino quantificata nel corso del relativo grado di giudizio (v. oltre
alle istanze notificate il 23 febbraio ed il 29 ottobre 2001 le ammissioni nelle memorie della
Provincia del 19 dicembre 2000 e del 11 aprile 2001 nonché l’istanza di sospensiva del giudizio
indennitario dalla stessa proposta alla Corte di appello e la correlata ordinanza e v., ancora, il
ricorso 11 aprile 2005 notificato il successivo 12 aprile), sulla quale ha soltanto disposto il
completamento dell’istruttoria in corso: sono, pertanto, intempestive le relative deduzioni della
Provincia nonché degli appellati e perciò inammissibili in questa sede le loro richieste.
III - Si rileva, venendo perciò al punto di diritto in contestazione, che permangono, nella
giurisprudenza più recente, significativi contrasti in tema di discriminazione della giurisdizione,
contrasti forse avvertiti con maggior disagio di quelli pur vivi nel secolo scorso ora che sussistono
condizioni di ulteriore sviluppo sociale ed economico, di correlato aumento della legislazione e
delle discipline così civili come amministrative e, perciò, di più forte richiesta di decisioni di merito
pronte, facilmente accessibili, coerenti con le esigenze operative e con le aspettative di tutela delle
pubbliche amministrazioni, delle imprese e di ciascun componente la comunità nazionale.
I recenti, ripetuti richiami della Corte costituzionale (v. da ultimo, sent. 12 marzo 2007, n. 77) ai
precetti dell’art. 24 Cost. confermano un orientamento perseguito con ancor più determinata
convinzione; orientamento che, sottolineando il valore servente delle forme, pur ferme e vincolanti,
rispetto alle aspettative sostanziali, merita di essere condiviso e seguito, come pare sia condiviso
dallo stesso legislatore (cfr., di recente, in tema di giurisdizione e di procedure, la l. 21 luglio 2000,
n. 205 e, puntualmente in tema di nullità, la l. 7 agosto 1990, n. 191) le cui rinnovate dichiarazioni
di volontà semplificatrice si traducono tuttavia, in qualche caso, in complicazioni di discipline di
non sottile spessore e di non agevole applicazione da parte di un’amministrazione costretta a troppo
frequenti mutamenti dei suoi complessi moduli organizzativi ed operativi ed a tal fine, specie in
sede locale, non sempre munita di necessari mezzi e di adeguate strutture.
In generale, ed omettendo analisi storiche altrove e da altri svolte con puntualità e completezza, la
discriminazione è positivamente fissata, nel quadro dei rigidi precetti posti dagli artt. 24, 102, 103,
111 e 113 Cost., dalla l. 21 luglio 2000, n. 205, in vigore dal 1 agosto 2000 e seguita dalla l. 11
febbraio 2005, n. 15 e dal d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, che, anche riformulando le disposizioni del
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, ha sostanzialmente definito il disegno innovatore avviato con l’art. 13
della l. 19 febbraio 1992, n. 142 ed organicamente posto dalla legge di delega 15 marzo 1997, n. 59.
Su questa disciplina è ripetutamente intervenuta e, per quanto qui rileva, specialmente con le
sentenze 17 luglio 2000, n. 292, 6 luglio 2004, n. 204, 28 luglio 2004, n. 281, 11 maggio 2006, n.
191, 12 marzo 2007, n. 77 e 27 aprile 2007, n. 140, la Corte costituzionale.
Punti fondamentali dell’assetto normativo che ne è derivato e che, salvo le integrazioni e le
precisazioni appresso indicate, vige attualmente sono:
1) resta fermo, e vincola lo stesso legislatore, che criterio generale di discriminazione è quello
fondato sulla natura della situazione giuridica di cui si chiede tutela, nel senso che giudice dei diritti
soggettivi è il giudice ordinario e giudice degli interessi legittimi è il giudice amministrativo;
2) resta fermo che è nella, per così dire, ragionevole discrezionalità del legislatore attribuire alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in particolari materie (e non in blocchi
138

indiscriminati di materie) specialmente caratterizzate dalla compresenza o dalla difficile
qualificazione di diritti soggettivi ed interessi legittimi, anche la tutela di diritti soggettivi;
3) il giudice amministrativo conosce, nell’ambito della sua giurisdizione, sia essa di sola legittimità
ovvero, pur con differente dizione, esclusiva, "anche di tutte le questioni relative all’eventuale
risarcimento del danno ingiusto, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri
diritti patrimoniali consequenziali";
4) il giudice ordinario, cui non spetta mai giurisdizione sugli interessi legittimi, non ha il potere di
annullare i provvedimenti amministrativi né quello di risarcire il danno conseguente
all’annullamento degli stessi da parte del giudice amministrativo, e tuttavia, vertendosi in tema di
lesione dei diritti soggettivi non ricompresi nella cennata giurisdizione esclusiva, può disapplicare
gli atti dell’amministrazione e provvedere al risarcimento dell’eventuale danno.
IV - Con riferimento al nuovo assetto così sommariamente descritto si sono riproposti alla
giurisprudenza spinosi problemi interpretativi già vivi nel quadro della precedente disciplina ed
ulteriori questioni sostanziali e procedurali ha posto l’ampliamento della giurisdizione esclusiva e
dei poteri del giudice amministrativo.
Deve ricordarsi, al primo proposito, il permanere dalle difficoltà di discriminazione poste dalla
dicotomia diritto soggettivo – interesse legittimo nell’ambito di una legislazione che dalla
considerazione della loro natura il più delle volte prescinde preferendo enucleare dalle situazioni
soggettive e disciplinare puntualmente, con riferimento all’attività amministrativa, tal volta
spezzoni qualificabili come facoltà, più spesso aspetti analitici solo mediatamente riferibili ad
individuabili situazioni di diritto o di interesse.
Si tratta, nell’uno e nell’altro caso, di situazioni mai direttamente definite dalla legge e di
derivazione dottrinale e giurisprudenziale spesso collegate ad esigenze di preconcetti ed immobili
schemi sistematici piuttosto che ad ordinamenti e norme i quali supporrebbero, nel loro continuo
aggiornarsi, il continuo aggiornamento di un " sistema " che, dismessa la pretesa di imporsi alla
legge, da questa ricevesse la sua necessaria legittimazione.
Il dibattito, in proposito, è continuo e basti segnalare, di recente, la distinzione proposta dalla Corte
di cassazione (s.u. 1 agosto 2006, n. 17461 ) che rivendica la giurisdizione del giudice ordinario in
ogni caso quando si sia in presenza di " posizioni soggettive a nucleo rigido " (es. in tema di salute e
di ambiente) che, a differenza di quelle "a nucleo variabile", sarebbero assolutamente
incomprimibili. Siffatta tesi, espressamente contraddetta dalla Corte costituzionale (sent. 27 aprile
2007, n. 140 ), reca in se il corollario della inesistenza del provvedimento amministrativo che, pur
emesso in applicazione di legge, siffatti incomprimibili diritti in concreto incidesse.
Corollario che sembra meritare attenti approfondimenti nel punto in cui pare prescindere e dalle
attribuzioni esclusive della Corte costituzionale in tema di verifica della costituzionalità delle leggi
e dalle attribuzioni del giudice amministrativo in tema di provvedimenti che conformemente a legge
incidono su situazioni soggettive degradandole, come si è soliti ripetere, a interesse legittimo.
Riconosciuta a quest’ultimo giudice, com’è doveroso per chiunque, "piena dignità di giudice" e
tenuto conto della compiuta effettività della sua tutela, organizzata positivamente come efficace e
sollecita, non si vede la ragione perché le regole di discriminazione della giurisdizione debbano
essere, a fronte dei diritti c.d. "a nucleo rigido", di categoria, cioè, suscettibile di estensione ben
oltre i casi esemplificati, né si comprende la sottesa, asserita pretesa di una minore incisività della
giurisdizione amministrativa .
Di tale opinione non è, per altro, lo stesso legislatore che, in maniera espressa ed univoca, ipotizza,
con l’art. 21 co. 8 della l. 1034/71, come integrato dalla l. 21 luglio 2000, n. 205, provvedimenti
cautelari del giudice amministrativo anche in tema di "interessi essenziali della persona quali il
diritto alla salute, all’integrità dell’ambiente, ovvero ad altri beni di primario rilievo costituzionale".
E’ ben vero che allo stato si riscontra positivamente in relazione a talune situazioni soggettive del
genere di quelle indicate e di altre ancora una ordinaria e prevalente giurisdizione del giudice civile
che in nessun modo si contesta; epperò, mentre non può escludersi che in astratto ed in concreto si
profilino situazioni di interesse legittimo ovvero di attribuzione di giurisdizione esclusiva, è
seriamente controvertibile una tesi che, muovendo dalla categoria dei diritti soggettivi
139

incomprimibili e varcando la soglia della sola descrittività, sancisca aprioristicamente limiti assoluti
e non costituzionalmente posti alla giurisdizione amministrativa.
Ai fini della concreta verificazione di questa è necessario poi ribadire che configurano situazioni
soggettive di interesse legittimo non solo quelle che come tali originariamente nascono in capo al
loro titolare sebbene anche quelle che pur qualificandosi genericamente ed in astratto di diritto
soggettivo siano, in presenza di una norma che ciò consenta e di un procedimento ovvero di un
provvedimento in tal senso indirizzato, successivamente apprezzabili in concreto come di interesse
legittimo. Certo è necessario che procedimento e provvedimento siano svolti e decisi da un’autorità
a ciò competente, senza che concorrano violazioni di legge, senza che intervengano sviamenti e
note carenze. Questi, tuttavia, sono puntualmente i vizi rimessi allo scrutinio della giurisdizione
amministrativa, individuabile anche in base al fondamentale criterio, appresso approfondito, della
riconducibilità della lesione sofferta all’esercizio del potere autoritativo in astratto conferito
all’autorità. Il criterio innovativo come innovativa è stata la citata legislazione, è per altro frutto
anche del consapevole contributo di tutte le riflessioni che, in più di un secolo di elevato e fertile
impegno, dottrina e giurisprudenza hanno arrecato: dalla distinzione delle norme di azione dalle
norme di relazione, dalle dottrine del diritto condizionato ed affievolito fino alla stessa rilevata
notazione dei c.d. diritti a "nucleo rigido " non v’è nulla di totalmente superato ovvero di superabile
con improvvisazione e in ogni riflessione si riscontra un elemento di validità che è di ausilio per
sciogliere nodi che legislazione e pronunce costituzionali tendono oggi a rendere meno aggrovigliati
nel contestuale riconoscimento della unitarietà, quoad effectum, della giurisdizione, attribuita sì a
giudici diversi, ma di uguale dignità, muniti di analoghi poteri ugualmente compiuti ai fini della
completezza delle tutele di merito loro commesse, ugualmente intesi ad attuare i precetti degli artt.
24 e 111 Cost. (cfr. Cort. cost., 12 marzo 2007, n. 77).
Questi aspetti unitari, che valgono ad attenuare, almeno nella concretezza delle vicende giudiziarie,
il rilievo di talune estreme questioni di giurisdizione, non consentono, tuttavia, di inferirne il
corollario, come avanti si vedrà in tema di "pregiudiziale amministrativa", della necessità, formale e
sostanziale, dell’uguaglianza della tutela.
V - Si sono posti, al secondo proposito, con riferimento, cioè, al nuovo assetto come sopra descritto,
il problema dell’estensione della giurisdizione esclusiva, sia con riferimento a materie ritenute di
solo diritto soggettivo sia con riferimento a precisazioni del legislatore ordinario dell’ambito di
cognizione concreta del giudice amministrativo ed il problema, inoltre, della connessione tra la
domanda di annullamento e la domanda risarcitoria.
Su questi ed altri problemi, approfonditi in dottrina, è ripetutamente intervenuta, con puntuali
pronunce, la Corte costituzionale che, con le sentenze innanzi citate ha precisato:
a) i confini della giurisdizione esclusiva relativa alla materia dei pubblici servizi e della
giurisdizione esclusiva relativa alla materia urbanistica ed edilizia e delle espropriazioni;
b) la natura del potere del giudice amministrativo di provvedere sulle domande risarcitorie e sugli
altri diritti patrimoniali consequenziali alla pronuncia di annullamento.
Così in materia di pubblici servizi, dalla quale sono state espunte controversie ritenute di diritto
soggettivo e, perciò, di pertinenza della giurisdizione ordinaria, come in materia di urbanistica ed
edilizia nonché delle espropriazioni, la Corte costituzionale, confermata la nodale relazione tra
l’esercizio di poteri pubblici autoritativi e la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ha
segnato il limite di quest’ultima.
Ha cioè dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 33 co. 1 d.lgs. 31 marzo 1990, n. 80, come
sostituito dall’art. 7 lett. b. della l. 21 luglio 2000, n. 205, dell’art. 34 co. 1 del medesimo decreto,
nonché dell’art. 53, co. 1, del d.lgs. 8 giugno 2001, n. 325 ( v. d.P.r. 8 giugno 2001, n. 327, art. 53)
nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva le controversie relative a "i
comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati non esclude i
comportamenti non riconducibili, nemmeno mediamente, all’esercizio di un pubblico potere" (così
Cort. cost. 11 maggio 2006, n. 191 con riferimento alla giurisdizione esclusiva in tema di
espropriazione per pubblica utilità e, in precedenza, Cort. cost. 6 luglio 2004, n. 204 ).
Puntualizzato, da una parte, che l’aggettivo "mediatamente" si riferisce, come sopra ricordato, ai
casi in cui l’esercizio del potere si realizza nelle consentite forme negoziali, e, d’altra parte, che
140

sussiste, nelle motivazioni delle due sentenze, ancora riprese da quelle successive, un espresso
legame sì che esse, integrandosi costituiscono un unico, coerente disegno nei limiti del quale la
Corte ammette la legittimità costituzionale delle norme scrutinate, deve subito fissarsi un primo
punto.
I "comportamenti", cioè, che esulano dalla giurisdizione amministrativa esclusiva non sono tutti i
comportamenti, ma solo quelli che, tenuto conto dei riferimenti formali e fattuali di ogni concreta
fattispecie, non risultano riconducibili all’esercizio di un pubblico potere.
Altrimenti detto, quando può affermarsi che nella specie sia rilevabile un oggettivo, e non
meramente intenzionale, svolgersi di un’attività amministrativa costituente esercizio di un potere
astrattamente riconosciuto alla pubblica amministrazione o ai soggetti ad essa equiparati, sussiste
ogni elemento sufficiente ad affermare la giurisdizione amministrativa.
Caratterizzante, perciò, non è la legittimità dell’esercizio del potere, che, se fosse richiesta,
finirebbe per privare di causa la tutela appunto prevista per i casi di incompetenza, violazione di
legge ed eccesso di potere, né lo è il maggiore o minore spessore della illegittimità ovvero della
situazione giuridica tutelata.
Caratterizzante è , invece, la mera emersione di un agire causalmente riferibile ad una funzione che
per legge appartenga all’amministrazione agente e che per legge questa sia autorizzata a svolgere e
che, in concreto, risulti svolta.
Se così è, l’in sé dell’esercizio del potere deve rilevarsi, prioritariamente, in materia
comportamentale, non tanto dalle intenzioni e dalle generiche dichiarazioni del soggetto pubblico
agente quanto dalle oggettive vicende procedimentali che, mentre nella grande maggioranza dei casi
precedono ed accompagnano il fenomeno comportamentale, testimoniano esse, oggettivamente,
della rilevanza e della finalità e della consistenza del comportamento consentendo di individuarne la
genesi e di distinguerlo dai casi di semplice generica presupposta esistenza del pubblico interesse.
L’illegittimità di questo o quel momento procedimentale, cioè di quella serie formale
strumentalmente rivolta a realizzare l’interesse pubblico e sintomatica dell’agire autoritativo
consentito dalla legge , può sì far concludere per la illegittimità e, nei congrui casi, per la illiceità
del comportamento con effetti anche analoghi o uguali a quelli propri della accertata carenza del
potere, ma tale conclusione spetta al giudice cui, con garanzie ed effettività di certo non inferiori a
quelle apprestate dal giudizio ordinario, compete alla stregua dell’ordinamento: al "giudice naturale
della legittimità dell’esercizio della funzione pubblica ".
E a questo "giudice naturale " compete, in diretta applicazione dei principi di effettività e di
concentrazione della tutela nonché delle norme poste dal legislatore ordinario, di conoscere non
solo delle domande intese all’annullamento dell’attività autoritativa e, comunque, impugnatorie ma
"di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno ingiusto, anche attraverso la
reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali"; risarcimento che,
nell’ambito della giurisdizione esclusiva, è "disposto" con procedure anche innovative (v. art. 7 e 8
l. n. 205 del 2000).
In proposito la Corte costituzionale, chiarita l’irrilevanza della natura giuridica intrinseca alla
pretesa risarcitoria, se di per sé di diritto soggettivo o meno, ha escluso la configurabilità della
giurisdizione ordinaria "per ciò solo che la domanda abbia ad oggetto esclusivo il risarcimento del
danno" ed ha dichiarato costituzionalmente legittimo il nuovo sistema di riparto che riconosce
esclusivamente al giudice naturale della legittimità dell’esercizio della funzione pubblica poteri
idonei ad assicurare piena tutela, e quindi anche il potere di risarcire, sia per equivalente sia in
forma specifica, il danno sofferto per l’illegittimo esercizio della funzione.
Ciò in quanto il potere di risarcire il danno ingiusto non costituisce una nuova materia attribuita alla
cognizione del giudice amministrativo ma uno "strumento di tutela ulteriore" rispetto a quello
demolitorio, strumento che, in armonia con l’art. 24 Cost. ne completa i poteri "non soltanto per
effetto della esigenza di concentrare davanti ad un unico giudice l’intera protezione del cittadino
avverso le modalità di esercizio della funzione pubblica, ma anche perché quel giudice è idoneo ad
offrire piena tutela" oltre che agli interessi legittimi "ai diritti soggettivi, anche costituzionalmente
garantiti coinvolti nell’esercizio della funzione amministrativa" (Cort. cost. 27 aprile 2007, n. 140).
L’illegittimità dell’esercizio del potere, nel senso sopra precisato, comporta, dunque, sempre nel
caso di lesione di interessi e, nell’ambito della giurisdizione esclusiva, anche nel caso di lesioni di
141

diritti soggettivi, di qualsiasi spessore, la configurabilità della sola giurisdizione amministrativa così
nel caso che la domanda risarcitoria venga proposta congiuntamente a quella demolitoria come nel
caso che venga proposta autonomamente, derivandosi anche in tal caso la risarcibilità del danno
dalla ipotizzata illegittimità dell’attività amministrativa.
La Corte di cassazione, pur convenendo su tali conclusioni generali (v. già Cass. 23 gennaio 2006,
n. 1207), sottolinea ancora , non senza rimarchevoli oscillazioni, perplessità di non lieve momento.
Adducendo ora la perdurante vigenza della l. 20 marzo 1865, all. E, artt. 2 e 4, e non solo dei suoi
generali principi così come costituzionalmente recepiti, ora, con non felice espressione, un’asserita
difficoltà del giudice amministrativo a penetrare le regole civilistiche sul risarcimento del danno
ingiusto, ora l’individuabilità di diritti in assoluto riservati alla tutela ordinaria, la indicata Corte:
1) limita i casi in cui si è in presenza di "un concreto esercizio del potere" ai casi in cui l’esercizio
stesso sia riconoscibile come tale perché a sua volta deliberato nei modi e in presenza dei requisiti
richiesti per valere come atto o provvedimento e non come mera via di fatto (s.u. 13 giugno 2006, n.
13659) "in consonanza con le norme che lo regolano " (s.u.. 15 giugno 2006, n. 13911; Cass. 7
febbraio 2007, n. 2691);
2) costruisce una categoria di diritti incomprimibili in maniera assoluta e perciò sempre da
comprendere nell’ambito della giurisdizione ordinaria ;
3) asserisce che la giurisdizione amministrativa è rifiutata ove, in presenza di autonoma domanda
risarcitoria, il giudice non provvede all’esame di merito per la ragione che nel termine per ciò
stabilito non sono stati chiesti l’annullamento dell’atto e la conseguente rimozione dei suoi effetti.
In tali circostanze avverte la Corte, il rifiuto si espone a cassazione ex art. 362, co. 1, cod. proc. civ.
(s.u. 13 giugno 2006, n. 13659 e n. 13660; 5 gennaio 2007, n. 13; 19 gennaio 2007, n. 1139).
Si tratta, come ognuno vede, di perplessità gravi nella misura in cui sostanzialmente evocano, per
via di una definizione resa fortemente restrittiva dal suo carattere analitico, la dicotomia sussistenza
del potere – esercizio del potere nei termini, anch’essi ambigui , precedenti il nuovo assetto di
riparto della giurisdizione; nella parte in cui confliggono con le univoche dichiarazioni della Corte
costituzionale 27 aprile 2007, n. 140 in tema di c.d. diritti incomprimibili e 12 marzo 2007, n. 77 in
tema di limiti, ex art. 362 e 386 cod. proc. civ., inerenti il controllo dei confini esterni della
giurisdizione; nella parte in cui, varcando tali limiti, assoggetta a nuove forme di sindacato le
sentenze del giudice amministrativo.
Al primo proposito si rileva che, proprio con riferimento alla materia delle espropriazioni, la Corte
di cassazione, nel suo indirizzo più radicale (v. s.u. 7 febbraio 2007, n. 2688, 2689, 2691; 13
febbraio 2007, n. 3048; 19 febbraio 2007, n. 3723; 12 aprile 2007, n. 9323) che sembra attenuato da
altro pur recentemente confermato indirizzo (s.u. 20 dicembre 2006, n. 27190 e 27192), configura la
giurisdizione ordinaria non solo, com’è pacifico, nei casi in cui l’amministrazione agisce, fuori di
ogni schema procedimentale, in via di fatto, ma anche nei casi in cui la dichiarazione di pubblica
utilità risulti "radicalmente nulla" per omessa indicazione dei termini per l’espropriazione o per
scadenza degli stessi, ovvero per imprecisioni nella indicazione delle aree.
In tali casi, ed inoltre nei casi di decreto di espropriazione emesso fuori termine, rilevandosi anche
violazione dell’art. 42 Cost., si sarebbe, secondo la Corte, in presenza di vizi di spessore maggiore
di quelli che, in altri casi, inducendo il giudice amministrativo all’annullamento della dichiarazione
di pubblica utilità o del decreto di espropriazione, legittimerebbero, sia pure per sole esigenze di
concentrazione, la giurisdizione amministrativa (v. s.u. 2 luglio 2007, n. 14594).
Ora la perplessità che tale indirizzo suscita non attiene soltanto all’identificazione di una categoria
di speciali vizi che non sembra trovare conforto positivo e che anzi contrasta con le disposizioni
analiticamente introdotte con l’art. 14 della l. 11 febbraio 2005, n. 15, ma nella sostituzione del
criterio della riferibilità dell’esercizio del potere all’agire autoritativo, riferibilità che come sopra si
è visto chiama in causa l’intero procedimento, con il criterio del sindacato concreto della legittimità
del provvedimento della cui applicazione si tratta, che non si vede come possa tal volta competere al
giudice ordinario e tal altra al giudice amministrativo.
In materia di espropriazione, poi, si prescinde del tutto – non solo dal nuovo regime della nullità
introdotto, ad integrazione della l. 7 agosto 1990, n. 241, dall’art. 14 della l. 11 febbraio 2005, n. 15
– ma anche dall’entrata in vigore, il 30 giugno 2003, del T.U. approvato con d.P.r. 8 giugno 2001, n.
142

327, il cui art. 43 sembra, come si preciserà più avanti, avere apportato sul punto definitivi
chiarimenti.
Dei diritti c.d. incomprimibili s’è detto.
VII - Quanto, infine, al problema della c.d. pregiudizialità amministrativa, istituto risalente nel
tempo ed utilizzato di recente in tema di appalti (v. art. 13 l. 19 febbraio 1992, n. 142 e, per qualche
profilo generale, Corte cost. 8 maggio 1998, n. 165), esso è estremamente complesso (v. ad. plen.
26 marzo 2003, n. 4) e qui non pertinente se non per la sua connessione, già richiamata dalla Corte
di cassazione, con la questione della giurisdizione.
Basti, perciò, enunciarne taluni profili problematici, relativi:
- il primo, alla struttura stessa della tutela del giudice amministrativo che, come si è visto è,
specialmente articolata sia in sede di giurisdizione di legittimità sia in sede di giurisdizione
esclusiva, nel senso che il provvedimento amministrativo lesivo di un interesse sostanziale (e non,
perciò, il mero comportamento) può essere aggredito e in via impugnatoria, per la sua demolizione,
e "consequenzialmente" in via risarcitoria, per i suoi effetti lesivi, ponendosi, nell’ uno e nell’altro
caso, la questione della sua legittimità.
Il carattere "consequenziale" ed "ulteriore" della tutela risarcitoria, espressamente ed
inequivocamente posto, in armonia con gli artt. 103 e 113 co. 3 Cost., dall’art. 35. co. 1 e 4 del
d.lgs. 31 marzo 1988, n. 80 e confermato dal successivo co. 5 che comunque abroga "ogni
disposizione che prevede la devoluzione al giudice ordinario della controversie sul risarcimento del
danno" ancora una volta visto come "conseguente all’annullamento di atti amministrativi", sembra
invero incontestabile.
Ed è confermato dalla ritenuta riferibilità della pronuncia di condanna all’insieme dei poteri
strumentali attribuiti al giudice per rimediare compiutamente alla lesione della situazione soggettiva
concettualmente, prima ancora che positivamente, unica e ciò sia che l’esercizio dei poteri del
giudice sia chiesto contestualmente sia che, giudizialmente accertatasi la illegittimità, sia richiesto,
per vero con condivisa interpretazione estensiva non del tutto allineata, tuttavia, con le convenienze
della "contestualità", l’esercizio di ulteriori poteri prima non sollecitati.
Non c’è traccia, nelle pronunce della Corte costituzionale di alcun sospetto di illegittimità
costituzionale di siffatto disegno ed, anzi, sembra agevole inferirne il contrario.
L’istituto, per altro, autorevolmente confermato da motivate pronunce della stessa Corte di
cassazione (v. 10 gennaio 2003, n. 157; 27 marzo 2003, n. 4538; 23 gennaio 2006, n. 1207), ha,
oltre a radici storiche e letterali di univoco rilievo, ragioni del pari univoche.
Deve considerarsi, in proposito, che diritto ed interesse, benché molto spesso partecipi di una
assimilabile pretesa ad un c.d. bene della vita, sono situazioni soggettive fortemente differenziate e
tali ritenute già a livello costituzionale.
Il primo, per dirla nei noti, riassuntivi termini, è assistito da una tutela tendenzialmente piena e
diretta e, nei suoi confronti, è sempre circoscritta l’eventualità di condizionamenti esterni, anche se
imputabili ad un’amministrazione pubblica e, perciò, ad interessi generali.
Il secondo origina da un compromesso, chiaramente solidaristico, tra le esigenze collettive di cui è
portatrice, ex art. 97 e 98 Cost.., l’amministrazione stessa e la pretesa, di colui che dalla loro
legittima soddisfazione è coinvolto, di veder preservati quei suoi beni giuridici che preesistono
all’attività pubblica ovvero che nel corso di questa si profilino.
Ne deriva un coinvolgimento costante dell’interesse del singolo nell’interesse della collettività che
si esprime nell’attività, non libera, ma doverosa e funzionalizzata dell’amministrazione e questo
legame genetico spiega non solo la previsione di una giurisdizione a ciò specificamente deputata
ma, insieme, le differenze, che rimangono marcate, che possono individuarsi e in tema di discipline
processuali e in tema di connotati della tutela .
I commendevoli contributi acquisiti, in sede dottrinale e giurisprudenziale, in tema "giudizio sul
rapporto", non sembrano condivisibili ove approdino al disconoscimento della natura
principalmente impugnatoria dell’azione innanzi al giudice amministrativo, cui spetta non solo di
tutelare l’interesse privato ma di considerare e valutare gli interessi collettivi che con esso si
confrontano e, non solo di annullare, bensì di "conformare" l’azione amministrativa affinché si
realizzi un soddisfacente e legittimo equilibrio tra l’uno e gli altri interessi.
143

Queste essenziali circostanze, mentre si riflettono sui diversi caratteri del giudizio amministrativo
rispetto a quello civile, nel quale si contrappongono pretese ascrivibili ad analoghe fonti e di regola
sottratte ad interferenze esterne da parte dell’autorità pubblica, sembrano spiegare e giustificare e la
priorità dell’azione impugnatoria, nel cui ambito soltanto è possibile e doveroso esercitare
compiutamente l’anzidetto vaglio di legittimità nonché misurare spessore e valenza così della
dedotta situazione soggettiva come della denunciata lesione, e la posta "consequenzialità " rispetto
ad essa, dell’azione risarcitoria.
Non si trascuri che il risarcimento del danno, oltre che "consequenziale" è previsto, nell’ambito
della processualmente qualificante giurisdizione di legittimità, anche come "eventuale" con un
attributo, cioè, che mentre è di regola oggetto di ingiustificata pretermissione, riassume e sottopone
alla consapevolezza del giudice i travagli che le relative norme hanno inteso risolvere e che, in
dottrina, hanno persino indotto a configurare come "speciale" la figura in discorso.
Si ricorderà che la stessa Corte costituzionale aveva avuto modo, nel sottolineare l’urgenza di
"prudenti" soluzioni normative, di ipotizzare "scelte tra misure risarcitorie, indennitarie,
reintegrative in forma specifica e ripristinatorie" nonché la "delimitazione delle utilità economiche
suscettibili di ristoro patrimoniale nei confronti della pubblica amministrazione" (v. ord.8 maggio
1998, n, 165 e sent. 25 marzo 1980, n. 35) nella considerazione della inesistenza della copertura di
rilievo costituzionale della pretesa "regola generale di integralità della riparazione ed equivalenza al
danno cagionato" (Cort. cost. 2 novembre 1996, n. 369), con evidenti rilessi anche di natura
processuale.
E’ su queste premesse che, rimasta inattuata l’articolata delega di cui all’art. 20 co. 5, lett. h, della
legge 15 marzo 1997, n. 59, il legislatore è, infine, pervenuto a stabilire, con formula che privilegia
le ritenute esigenze di concentrazione dei giudizi, il criterio della consequenzialità - evidentemente
inteso a confermare la priorità del processo impugnatorio e in vista della prevalenza dell’interesse
collettivo al pronto e risolutivo sindacato dell’agire pubblico e in vista della convenienza, per la
collettività, dell’esercizio del sindacato stesso secondo criteri e modalità che, essendo positivamente
propri del giudizio di annullamento, da esso non consentono di prescindere - ed il criterio della
"eventualità " del risarcimento del danno arrecato all’interesse legittimo, criterio rafforzato dalla
diversa prescrizione in tema di giurisdizione esclusiva e che, perciò, non solo esclude automatismi
ma impone i predetti apprezzamenti specifici, possibili soltanto allorché sia in causa, siccome suo
oggetto principale e diretto, il provvedimento, con le sue ragioni ed i suoi effetti.
E’ su queste premesse, perciò, che dev’essere apprezzato il vulnus che si ritiene connesso alla c.d.
pregiudiziale amministrativa che, in effetti, da un lato corrisponde ad avvertite esigenze di
controllo, convenientemente sollecitate dalle azioni impugnatorie, della legittimità e della
trasparenza dell’azione autoritativa e, d’altra parte, consente il compiuto rilievo degli interessi
collettivi e generali coinvolti, rilievo certamente monco e claudicante anche con riferimento alla
giurisdizione esclusiva, pur sempre relativa anche ad interessi legittimi e a diritti "degradati",
nell’ambito di un processo di solo tipo risarcitorio, nel quale, per altro, gli interessi economici
coinvolti appaiono non più rilevanti degli interessi spesso anche di libertà che si fanno valere, senza
che la relativa decadenza sia motivo di censura, nel processo di annullamento.
Lo stesso soggetto leso sembra avere convenienza, a fronte dei non gravissimi disagi correlati alla
previsione di decadenza, agevolmente superabili con il doveroso uso della diligenza media e
certamente più ridotti rispetto a quelli che la legislazione consente o impone in altre anche se
diverse materie, a sperimentare preventivamente l’azione di annullamento, nella cui procedura e
nella cui finalità strumentale, gli è consentito rilevare vizi ed approfondirne lo spessore con risultati
ben utili ai fini dell’accertamento compiuto dell’an e del quantum della richiesta riparazione.
Ragioni sostanziali, dunque, non meno che formali, sembrano assistere le conclusioni già raggiunte
dall’adunanza plenaria;
- il secondo, alla c.d. presunzione di legittimità, che, mentre involge radicati poteri della pubblica
amministrazione e positivi caratteri dei suoi provvedimenti, come l’efficacia e l’esecutorietà,
emergenti da una legislazione costante nel tempo, si tramuta da relativa in assoluta allorché, nel
termine di decadenza, certamente eluso in ipotesi di vanificazione della pregiudiziale, siasi omessa
impugnazione ovvero finché, in presenza di discrezionale apprezzamento, non sia intervenuto
annullamento d’ufficio (v. l. 11 febbraio 2005, n. 15 );
144

- il terzo, all’articolazione della tutela sopra ricordata che, in entrambi i suoi casi, concerne la stessa
illegittimità del provvedimento strumentalmente invocata, "principaliter", e ai fini del buon esito
della domanda impugnatoria e ai fini del buon esito della domanda risarcitoria con la conseguenza
che, costituisca il "danno ingiusto" fatto o, come sembra preferibile, fattispecie, esso non può essere
configurato a fronte di una illegittimità del provvedimento che, per l’assolutezza della cennata
presunzione, è, de jure, irreclamabile;
- il quarto, all’incidenza della lamentata "decadenza" che attiene, a ben vedere, all’azione
impugnatoria invece che all’azione risarcitoria, impedita, piuttosto che dalla decadenza, dalla non
configurabilità, in presenza di un provvedimento inoppugnabile così come in presenza di un
provvedimento inutilmente impugnato, di una sua condizione che la contraddizione legittimitàilleceità
rende essenziale, la formale inesistenza, cioè, della ingiustizia del danno che è nucleo
essenziale, anche se non sufficiente, della illiceità;
- il quinto, alla concreta equivalenza del giudicato che, rilevando immediatamente l’inesistenza
dell’appena ricordata condizione, dichiari la improponibilità della domanda col giudicato che,
pronunciandosi, come si pretende, nel merito dichiari infondata – e questa volta con pronuncia
inequivocabilmente sottratta a verifica ex art. 362 cod. proc. civ. - la domanda per difetto della
denunziata illegittimità;
- il sesto, al reclamato potere regolatore della Corte di cassazione (s.u. 19 gennaio 2007, n. 1139; 4
gennaio 2007, n. 13 ) che, secondo il correlato avvertimento della Corte costituzionale (sent. 12
marzo 2007, n. 77) , "con la sua pronuncia può soltanto, a norma dell’art. 111, comma ottavo, Cost.,
vincolare il Consiglio di Stato e la Corte dei conti a ritenersi legittimati a decidere la controversia,
ma certamente non può vincolarli sotto alcun profilo quanto al contenuto (di merito o di rito) di tale
decisione ". Ad analogo principio, prosegue la Corte costituzionale "si ispira l’art. 386 cod. proc.
civ. applicabile anche ai ricorsi proposti a norma dell’ art. 362, comma primo cod. proc. civ.,
disponendo che "la decisione sulla giurisdizione è determinata dall’oggetto della domanda e,
quando prosegue il giudizio, non pregiudica le questioni sulla pertinenza del diritto e sulla
proponibilità della domanda";
- il settimo, ma non ultimo, relativo alla correlata verifica degli eventuali limiti dell’indirizzo della
Corte di cassazione secondo cui la inoppugnabilità dell’atto amministrativo, siccome relativa agli
interessi legittimi, non impedirebbe in nessun caso al giudice ordinario di disapplicarlo (v. Cass. 9
maggio 2006, n. 10628 e Cass. 26 maggio 2006, n. 12646).
VIII - Quanto si è fin qui considerato consente di confermare l’attualità degli indirizzi già assunti
dall’adunanza plenaria con riferimento alla questione da decidere, in merito alla quale la
giurisdizione amministrativa è affermata anche dalle sezioni unite (v., da ultimo, 2 luglio 2007, n.
14954).
Già con pronuncia 30 agosto 2005, n. 4 l’adunanza plenaria ha posto il principio secondo cui deve
configurarsi la giurisdizione amministrativa in ordine a "liti che abbiano ad oggetto diritti soggettivi
quando la lesione di questi ultimi tragga origine, sul piano eziologico, da fattori causali
riconducibili all’esplicazione del pubblico potere, pur se in un momento nel quale quest’ultimo
risulta ormai mutilato nella sua forma autoritativa per la sopraggiunta inefficacia disposta dalla
legge per la mancata conclusione del procedimento" e ciò anche se il risarcimento è autonomamente
richiesto, nei limiti temporali della prescrizione quinquennale (v. ad. pl. 9 febbraio 2006, n. 2), di
seguito all’intervenuto annullamento del provvedimento degradatorio, anche in via di autotutela.
Nello stesso senso si è poi pronunciata ad. plen. 16 novembre 2005, n. 9, che, anche richiamando
analoghi orientamenti delle sezioni unite ( ord. 22 novembre 2004, n. 21944 e sent. 31 marzo 2005,
n. 6745), ha ritenuto compresa nella giurisdizione amministrativa quelle "condotte che si connotano
quale attuazione di potestà amministrative manifestatesi attraverso provvedimenti autoritativi che
hanno spiegato, secundum legem, i loro effetti pur se successivamente rimossi, in via retroattiva, da
pronunce di annullamento".
Più di recente ad. plen. 30 luglio 2007, n. 9 che, in fattispecie per più versi analoga, conclude che
"nella materia dei procedimenti di esproprio sono devolute alla giurisdizione amministrativa
esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione - naturalmente anche ai fini complementari
della tutela risarcitoria - di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una
145

dichiarazione di pubblica utilità e con essa congruenti, anche se il procedimento all’interno del
quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo ovvero sia caratterizzato
dalla presenza di atti poi dichiarati illegittimi".
Infine ad. plen. 30 luglio 2007, n. 10, ha statuito che pur nell’ambito della giurisdizione generale di
legittimità spetta al giudice amministrativo conoscere, ai fini risarcitori, dei danni conseguiti ad un
provvedimento amministrativo annullato per intervenuta scadenza del suo termine di efficacia (nella
specie: requisizione) anche se i danni stessi si sono verificati dopo la stessa scadenza.
Ne deriva, conclusivamente, che la domanda per cui è causa è stata correttamente compresa, dal
giudice di primo grado, nella giurisdizione del giudice amministrativo in quanto intesa a rimediare,
insieme in via impugnatoria e risarcitoria, ad una lesione che risulta conseguente ad una serie
procedimentale certamente svolta, dalla Provincia di Modena, nella sua veste di autorità
nell’esercizio, sia pure illegittimo, del potere ad essa spettante.
Assumono particolare rilievo, ai fini della riconducibilità della lesione all’esercizio del potere
pubblico, i provvedimenti di variazione e di integrazione della pianificazione urbanistica, i reiterati
provvedimenti di dichiarazione di pubblica utilità, i consequenziali provvedimenti di occupazione e
di determinazione e deposito delle indennità nonché lo stesso provvedimento di trasferimento della
proprietà che, benché adottato dopo la scadenza del termine fissato dalla dichiarazione di pubblica
utilità e perciò illegittimo e perciò annullato, da una parte non inficia la dispiegata efficacia degli
atti posti in essere precedentemente – atti giunti a configurare la irreversibile destinazione del bene
all’uso pubblico - e, d’altra parte, non vulnera la ritenuta riconducibilità procedimentale dell’attività
amministrativa all’esercizio di un pubblico potere autoritativo.
IX - Si deve, infine, sottolineare – e la circostanza sembra avere chiari riflessi nella intera materia
delle espropriazioni per pubblica utilità - che, è intanto entrato in vigore, con decorrenza 30 giugno
2003, il T.U. approvato con d.P.r. 8 giugno 2001, n. 327, (v. in merito all’art. 57, ad. plen. 29 aprile
2005, n. 2 e s.u. 30 maggio 2005, n. 11336 e 2 luglio 2007, n. 14954) che, nel suo art. 43 detta una
innovativa disciplina in tema di fattispecie già inquadrate negli schemi, contrastati anche dalla Corte
di Strasburgo, della c.d. accessione invertita, derivi essa da occupazione acquisitiva o usurpativa.
In presenza di utilizzazione di un bene immobile per scopi di interesse pubblico - prescrive la norma
- che sia modificato "in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo di
pubblica utilità " l’autorità cui risale l’utilizzazione "anche quando sia stato annullato l’atto da cui
sia sorto il vincolo preordinato all’esproprio, l’atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di
un’opera o il decreto di esproprio" può disporre che l’immobile stesso "vada acquisito al suo
patrimonio indisponibile" con provvedimento discrezionale che, verso determinazione e preventivo
pagamento della misura del risarcimento del danno, comporta il trasferimento del diritto di
proprietà.
La norma, che rimette alla valutazione discrezionale dell’amministrazione di negare la restituzione
del bene e che attribuisce al giudice amministrativo di sindacare, nell’ambito della giurisdizione
attribuitagli ai sensi del successivo art. 53, le ragioni del diniego - secondo alcuni con competenza
non solo esclusiva ma estesa al merito - sembra rilevare, per quanto qui interessa, sotto due aspetti.
Da una parte ed in generale essa conferma, infatti, quanto si è venuto esponendo in tema di positiva
priorità del criterio di discriminazione fondato sulla "riconducibilità" dell’esercizio del potere
all’autorità per altro estendendo la possibilità di accertarlo anche per via del solo accertamento della
qualifica di "autorità" del soggetto agente e delle strumentalità del suo agire ai fini della
realizzazione degli "scopi di interesse pubblico" la cui cura è ad essa commessa.
D’altra e più specifica parte la norma importa, ed i suoi compiuti effetti debbono essere ovviamente
verificati nel nuovo quadro definito dall’intero decreto, una profonda revisione degli istituti
dell’accessione invertita così come introdotti e sviluppati dalla giurisprudenza.
La fattispecie regolata resta per più di un verso analoga nei suoi tratti generali posto:
- che non è sufficiente il mero impossessamento del bene immobile altrui ma è necessario che lo
stesso immobile sia anche "modificato" ed "utilizzato per scopi di interesse pubblico", che, cioè, si
sia in presenza e di un’attività materiale e di una sua obiettiva strumentalità;
146

- che permane l’esigenza della qualificazione del soggetto pubblico agente, che, dovendo
configurarsi come "autorità" deve agire, alla stregua di un’interpretazione costituzionalmente
orientata, nel riconoscibile esercizio dei suoi poteri autoritativi.
L’istituto è per altro innovato sia, come già rilevato, quanto ai modi di emersione di questo esercizio
rispetto ai quali appare fortemente recessiva la rilevanza dei momenti procedurali della
dichiarazione di pubblica utilità e del decreto di espropriazione e sintomatica, perciò, la sola astratta
previsione del potere; sia quanto all’estensione dell’ambito della discrezionalità amministrativa; sia
quanto al meccanismo del trasferimento della proprietà del bene immobile, del quale l’autorità può
rifiutare la restituzione nel solo ambito delle cennate garanzie giuridiche ed economiche, la cui
esigenza è stata specialmente sottolineata dalla Corte di Strasburgo; sia con riferimento alla tutela
giudiziaria, interamente attribuita, ora, con la sola eccezione delle "vie di fatto" materiali, al giudice
amministrativo, ben al di là, perciò, dei limiti precedentemente affermati.
Si realizza per tale maniera, nella materia delle espropriazioni (eccezion fatta per le questioni
indennitarie) quell’estesa concentrazione della giurisdizione che è tra gli obiettivi prioritari della
recente legislazione e che, coerente con la acquisita pienezza dei poteri del giudice amministrativo,
consente ponderate riflessioni anche nelle altre materie che tuttora esprimono elementi di incertezza
sul tema per più versi centrale degli esposti criteri di discriminazione.
P. Q. M.
l’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, ritenuta e dichiarata la giurisdizione del giudice
amministrativo, respinge l’appello con assorbimento del ricorso incidentale;
compensa le spese del giudizio di appello;
ordina la rimessione della causa al tribunale regionale amministrativo per la Lombardia , sezione di
Brescia, per la definizione del giudizio.
Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, riunito in adunanza plenaria
nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2007.
Depositata in Segreteria il 22/10/2007.
147

CONSIGLIO DI STATO
Sezione IV giurisdizionale
Sentenza 19 luglio 2007, n. 4082
(La conservazione dei diritti acquisiti)
Giovanni Vacirca, presidente, estensore;.
Costantino Salvatore, Anna Leoni, Salvatore Cacace, Sandro Aureli, consiglieri.
XXX (avv.ti Campagnola e Rosi) c. Dipartimento della funzione pubblica ed altri (Avv.ra Stato) ed
I.N.A.I.L. (avv. Colaiocco) - Conferma T.A.R. Lazio, sez. III ter, sent. 21 novembre 2000, n. 9812.
Decisione
sul ricorso in appello n. 11397 del 2001, proposto da XXX, rappresentato e difeso dagli avv.ti
Antonio Campagnola e Francesco Rosi, elettivamente domiciliato presso lo studio dei medesimi in
Roma, Via Lutezia n. 8,
contro
il Dipartimento della funzione pubblica , il Ministero del tesoro e la Presidenza del Consiglio dei
ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono domiciliati, in Roma, via dei Portoghesi,
n. 12;
e
l’I.N.A.I.L., in persona del dirigente generale con funzioni di direttore centrale risorse umane,
rappresentato e difeso dall’avv. Lucio Vuoso e dall’avv. Arnaldo Colaiocco, elettivamente
domiciliato presso lo studio del primo, in Roma, via IV novembre n. 144;
per l'annullamento
della sentenza del tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. III ter, n. 9812 del 21 nov.
2000;
visto il ricorso con i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello Stato;
visti gli atti tutti della causa;
relatore alla pubblica udienza del 13 luglio 2007 il presidente Giovanni Vacirca;
uditi l’avvocato dello Stato Venturini, l’avvocato Antonio Campagnola e l’avvocato Arnaldo
Colaiocco;
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
Fatto
Il ricorrente, già dipendente da una società controllata dall’EFIM, e riassunto dall’INAIL, in
applicazione dell’art. 10 d.l. 22 novembre 1994, n. 643, convertito nella l. 27 dicembre 1994 n. 738,
- impugnava, innanzi al tribunale amministrativo regionale del Lazio, il provvedimento di
148

iassunzione, il d.m. del ministro per la Funzione pubblica del 26 luglio 1994 e il bando di mobilità
di cui al d.m. del ministro per la Funzione pubblica 15 giugno 1995, relativamente al mancato
riconoscimento dell’anzianità economica e giuridica già maturata e all’inquadramento nella VIII
anziché nella IX qualifica funzionale.
Deduceva al riguardo:
a) violazione dell’art. 10 del citato d.l. n. 643 del 1994, non essendo ravvisabile, in detta
disposizione, alcuna deroga alla normativa di carattere generale per i pubblici dipendenti, che
prevede il riconoscimento dell’anzianità giuridica ed economica in caso di passaggio da
un’amministrazione ad un’altra;
b) eccesso di potere, in quanto contraddittoriamente ed illogicamente il bando di mobilità aveva
previsto due opposti regimi di inquadramento del personale, a seconda che provenisse dall’EFIM
ovvero da altre amministrazioni anch’esse soppresse, quali, ad esempio, l’Agenzia per la
promozione dello sviluppo del Mezzogiorno o gli enti pubblici le cui funzioni erano transitate agli
enti territoriali, ai sensi degli att. 122 e 124 del d.P.r. 24 luglio 1997 n. 616;
c) violazione dell’art. 10 l. 27 dicembre 1994, n. 738 e del d.P.r. 1 marzo 1988, n. 285, per non
avere l’amministrazione. tenuto conto, in sede di inquadramento, della posizione rivestita dal
ricorrente in seno all’ente di provenienza.
Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, sul rilievo essenziale che non sussisteva alcuna
giuridica continuità fra il rapporto di lavoro pregresso (oltre tutto di carattere privatistico) e quello
instaurato con la nuova amministrazione, essendosi il primo risolto con la liquidazione del gruppo
EFIM, onde non potevano trovare applicazione i principi vigenti in materia di salvaguardia dei
diritti acquisiti, nel caso di passaggio dei dipendenti pubblici ad altra amministrazione.
Avverso detta decisione l’interessato ha proposto il presente appello, asserendo, in primo luogo, la
natura giuridica di ente pubblico dell’EFIM, in quanto "organo straordinario dell’amministrazione
statale, pur se dotato di distinta personalità giuridica" e, in secondo luogo, la omogeneità di
disciplina fra rapporto di lavoro privato e rapporto di impiego pubblico, affermata anche dalla Corte
costituzionale con più pronunce.
Tali presupposti sarebbero stati ignorati dal T.A.R., il quale avrebbe anche omesso di considerare
che il comma 6 bis dell’art. 10 del d.l. n. 643 del 1994, introdotto dalla legge di conversione n. 738
del 1994, prevede espressamente che il ricollocamento del personale del soppresso EFIM e delle
società da esso controllate deve avvenire in applicazione delle procedure di mobilità stabilite
dall’art. 3, comma ottavo, della legge n. 537 del 1993, con la conseguente applicazione dei principi
di quest’ultima (in primis, il rispetto dei diritti acquisiti e la conservazione della retribuzione
maturata), non suscettibili di deroga da parte dell’amministrazione.
In subordine, l’appellante ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 10 del d.l. n.
643 del 1994, in riferimento agli artt., 3, 36, 38 e 97 Cost. ed ha, poi, lamentato che il T.A.R. non si
sia affatto pronunciato sulla legittimità della tabella di equiparazione.
Infine, l’istante ha censurato la condanna alle spese di lite pronunciata dal T.A.R. nei suoi confronti,
da ritenersi ingiustificata, stante la complessità della questione.
Diritto
1. Con il presente atto di appello, l’odierno istante, già dipendente da una società controllata
dall’EFIM, e riassunto, a seguito della liquidazione della predetta società, conseguente alla
soppressione dell’EFIM, dall’INAIL, in applicazione dell’art. 10 d.l. 22 novembre 1994, n. 643,
convertito nella l. 27 dicembre 1994 n. 738, si duole della sentenza con la quale il tribunale
amministrativo regionale del Lazio ha respinto il suo ricorso volto a censurare l’atto di riassunzione
149

nella parte in cui ha operato il suo inquadramento nella posizione giuridica ed economica iniziale
presso l’amministrazione di attuale appartenenza, senza il riconoscimento della anzianità maturata
nel precedente rapporto di lavoro e con l’attribuzione della VIII qualifica funzionale.
2. Sostiene, con un primo gruppo di censure, l’interessato, in contrapposizione all’assunto del primo
giudice – che ha ritenuto inapplicabili al rapporto di lavoro precedentemente intrattenuto i principi
in materia di salvaguardia dell’anzianità pregressa previsti per le ipotesi di mobilità interna dei
dipendenti civili dello Stato – da un lato, che all’ex EFIM non potrebbe negarsi la natura pubblica,
dall’altro, che non sarebbe esatto l’assunto che la salvaguardia dei diritti acquisiti operi solo
nell’ambito dei trasferimenti all’interno dell’amministrazione centrale dello Stato.
Ed infatti il comma 6 bis dell’art. 10 del d.l. n. 643 del 1994, introdotto dalla legge di conversione n.
738 del 1994, con il richiamare l’applicazione delle procedure di mobilità, ai fini della riassunzione
del personale in questione, non evidenzierebbe alcuna deroga alla relativa disciplina, con la
conseguenza che l’amministrazione, nell’adottare i provvedimenti di mobilità tra l’ente di
provenienza e quello di destinazione, avrebbe dovuto garantire al dipendente la conservazione di
tutti i diritti che il medesimo aveva maturato anteriormente al trasferimento, ovvero, oltre alla
qualifica funzionale di appartenenza, anche l’anzianità giuridica ed economica maturata e il
riconoscimento del livello retributivo acquisito.
3. L’assunto, come è stato ripetutamente chiarito in fattispecie analoghe (Cons. Stato, VI, 22
settembre 2006, n. 5579; Cons. Stato, VI, 4 ottobre 2002, n. 5247; Cons. Stato, VI, 15 maggio 2006,
n. 2701; Cons. Stato, IV, 26 maggio 2006, n. 3187), non merita di essere condiviso.
4. E’ superfluo, al riguardo, affrontare la questione se la conservazione dei diritti acquisiti, prevista
per i dipendenti civili dello Stato, in caso di passaggio da una ad altra aministrazione, costituisca
principio generale applicabile a tutti i pubblici dipendenti e, in via derivata, se tale qualificazione
possa essere riconosciuta anche al personale dell’EFIM (e, addirittura, alle società da questo
controllate), essendo assorbente il rilievo che, nel caso concreto, difetta, in apice, il presupposto che
è alla base del principio sopra richiamato, ovverosia il passaggio da una carriera all’altra, non
sussistendo alcuna giuridica continuità tra il precedente rapporto e quello instaurato presso l’INAIL.
Ed infatti, l’art. 10 del d.l. n. 643 del 1994, nel testo modificato dalla legge di conversione n. 738
del 1994, è chiaro nel prevedere l’estinzione del rapporto di lavoro in essere (con corresponsione
del trattamento di fine servizio) e l’instaurazione, successivamente, di un nuovo autonomo rapporto
presso una pubblica amministrazione, demandando all’attività regolamentare solo di stabilire i
tempi, le condizioni, i requisiti e le modalità di tale riassunzione.
Ed invero, la finalità che ha ispirato il legislatore è stata quella di perseguire il salvataggio
occupazionale di quei lavoratori che, a seguito della soppressione dell’EFIM e della liquidazione
delle società da esso controllate, si trovavano esposti alla perdita del posto di lavoro, attraverso la
predisposizione di una normativa di favore, che ha loro consentito di accedere ai ruoli della
pubblica aministrazione a semplice domanda, in deroga al principio di livello costituzionale,
secondo il quale a detti ruoli può pervenirsi solo attraverso pubblico concorso.
Il carattere eccezionale del quadro normativo di riferimento conduce, quindi, a concludere che il
riconoscimento delle pregresse anzianità giuridica ed economica sarebbe stato possibile solo se (e
nei limiti in cui) il legislatore l’avesse specificamente previsto, come ad esempio, è accaduto con
l’art. 124 del d.P.r 24 luglio 1977 n. 616, nei confronti dei dipendenti degli enti pubblici transitati
agli enti territoriali, in forza del trasferimento o della delega delle funzioni, la cui normativa non è,
quindi, estensibile al caso concreto.
5. Ugualmente inidoneo a corroborare la tesi dell’appellante è il riferimento al comma 6 bis del già
citato art. 10 del d.l. n. 643 del 1994, relativo al personale delle società controllate dall’EFIM, posto
che il richiamo all’art. 3, comma 8, della legge n. 537 del 1993, recato da detta norma, non è volto a
recepire l’istituto della mobilità (con tutte le conseguenze che l’applicazione di tale istituto
comporterebbe, secondo l’assunto del medesimo appellante, in termini di salvaguardia dei diritti
acquisiti), bensì, più semplicemente, ad utilizzare le "procedure di mobilità", dovendosi intendere,
150

con ciò, i soli profili procedimentali necessari ad attuare la "riassunzione" del personale in
questione.
Ne consegue l’inconferenza anche del richiamo al d.P.C.m 5 agosto 1988 n. 325 e al d.P.C.m 16
settembre 1994, n. 716, il quale ultimo si riferisce, oltre tutto, al personale dipendente dalle
amministrazioni di cui al d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29, tra le quali non rientra l’EFIM.
6. Neppure può trovare utile ingresso la censura di illegittimità costituzionale dell’art. 10 del d.l. n.
643 del 1994, in riferimento agli artt. 3, 36, 38 e 97 Cost., posto che, da un lato, non può,
evidentemente, farsi questione di disparità di trattamento fra categorie diverse di dipendenti, in
relazione ad una norma attributiva di benefici straordinari (possibilità di assunzione diretta in un
rapporto di impiego pubblico in base alla avvenuta risoluzione del rapporto di lavoro privato),
dall’altro, la garanzia della sicurezza sociale è realizzata dal riconoscimento del trattamento di fine
servizio in relazione al periodo di attività prestata alle dipendenze della società posta in
liquidazione, alla stregua dei principi generali regolanti le ipotesi di cessazione dei rapporti di
lavoro.
7. Con ulteriore mezzo di gravame l’istante lamenta il mancato inquadramento secondo le
professionalità possedute.
Deduce, al riguardo, il ricorrente che, secondo il contratto dell’ete di provenienza, al momento del
"trasferimento" svolgeva funzioni di "quadro".
La censura è infondata. Il d.P.C.m 13 giugno 1995, come integrato dal d.P.C.m 14 luglio 1995, ha
preso in specifica considerazione il personale dipendente dalle società controllate dall’EFIM, al fine
di operare l’equiparazione tra le qualifiche ivi possedute e quelle delle amministrazioni pubbliche.
Per il personale diplomato non sarebbe stato possibile attribuire la IX qualifica funzionale, che
presupponeva il titolo di laurea.
8. Quanto, infine, alla doglianza relativa alla condanna alle spese di giudizio, disposta dal giudice di
primo grado, questo cllegio deve riaffermare il principio consolidato, secondo il quale la statuizione
sulle spese e sugli onorari di giudizio costituisce espressione di ampio potere discrezionale, come
tale, di norma, insindacabile in appello, potendosi fare eccezione soltanto per il caso di condanna
della parte totalmente vittoriosa oppure per il caso di pagamento di somme palesemente esorbitanti
rispetto alle tariffe professionali, ipotesi queste nelle quali non rientra certamente quella in esame,
in cui la somma posta a carico del soccombente è stata quantificata in Lire 1.000.000.
9. Per tutte le considerazioni esposte l’appello deve essere rigettato.
Le spese di questo grado di giudizio possono, tuttavia, essere equamente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione VI), definitivamente pronunciando sull'appello
in epigrafe, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 13 luglio 2007, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione IV) in
Camera di Consiglio.
Depositata in Segreteria il 19 luglio 2007.
151

CONSIGLIO DI STATO
Sezione IV giurisdizionale
Sentenza 16 novembre 2007, n. 5836
(Compensazione legale tra debiti e crediti del lavoratore)
Carlo Saltelli, presidente, f.f.;
Salvatore Cacace, Sergio De Felice, Sandro Aureli, consiglieri;
Vito Carella, consigliere, relatore estensore.
Ministero della difesa (Avv.ra Stato) c. Mzn. (avv. D’Alessandro) - Annulla T.A.R. Friuli Venezia
Giulia, 29 novembre 1999, n. 1205.
Fatto
Con il provvedimento impugnato in primo grado, il Ministero della difesa incamerava d’autorità la
somma di £ 5.986.300 (spettante al ricorrente originario a titolo di indennizzo per infermità
riconosciuta dipendente da causa di servizio) quale parziale restituzione del danno erariale che
l’interessato era stato condannato dalla Corte dei conti a risarcire.
Il tribunale amministrativo regionale in epigrafe indicato, con la gravata sentenza, ha accolto il
ricorso proposto dal reclamante nell’assunto che il credito relativo all’equo indennizzo non rientra
tra gli assegni e i cespiti vari contemplati dall’art.1 del r.d.l. 295/1939, per tutti i quali, oltretutto,
viene previsto il rispetto del limite del quinto.
Con l’appello in esame il Ministero della difesa ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo
grado, evidenziando che apoditticamente il TAR:
– aveva negato la possibilità di autotutela, sostenendo viceversa la necessità di pignoramento;
– aveva confuso l’autotutela amministrativa con l’istituto della compensazione legale ex art. 1243
c.c., concretamente applicata nel caso di specie.
Ha resistito in giudizio l’appellato con la memoria depositata il 9 maggio 2000, rilevando
l’impignorabilità dell’equo indennizzo in base all’art. 545, comma 2°, c.p.c. o, al massimo, la sua
aggredibilità nella misura di un quinto ai sensi del comma 4° di detto articolo, e rilevando che,
comunque, la compensazione dovrebbe rispettare i limiti previsti dall’art. 1246, n. 3, codice civile.
All’udienza pubblica del 29 maggio 2007 la causa è stata trattenuta in decisione.
Diritto
1. E’ controversa la legittimità del provvedimento di totale incameramento da parte
dell’amministrazione statale – per danno erariale – della somma relativa all’equo indennizzo dovuta
al ricorrente di primo grado, anziché almeno nei limiti del quinto del suo ammontare.
Contrariamente a quanto ritenuto dai primi giudici (secondo cui il credito relativo all’equo
indennizzo è pignorabile ma nei limiti del quinto perché assegno non indicato dall’art. 1 del r.d.l. 19
152

gennaio 1939, n. 295), il ministero appellante muove dal potere di ritenzione in virtù della disposta
compensazione legale tra i due titoli (art. 1243 c.c.).
L’appello va accolto e, quindi la sentenza gravata deve essere riformata.
2. L’appellato fonda la sua contraria tesi sull’argomento della totale impignorabilità dell’equo
indennizzo ex art. 545, comma 2, c.p.c., (perché afferente a sussidio per infermità) ovvero, in
subordine, per la sua parziale pignorabilità nei limiti del quinto, come da art. 545, comma quarto
c.p.c., (perché emolumento indennitario relativo a rapporto di lavoro pubblico), con la conseguenza
della non totale aggredibilità di tale provvidenza reintegratoria, concludendo – in caso di diversa
interpretazione – per la incostituzionalità del r.d.l. n. 295 del 1939 in base alle stesse ragioni
enunciate dalla Corte costituzionale con la sentenza 19.6.1997, n. 225.
Con questa decisione la Corte si è pronunciata nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 4
della l. 8 giugno 1966, n. 424 (Abrogazione di norme che prevedono la perdita, la riduzione o la
sospensione delle pensioni a carico dello Stato) e dell’art. 21 del d.P.r. 29 dicembre 1973, n. 1032
(Approvazione del testo unico delle norme sulle prestazioni previdenziali a favore dei dipendenti
civili e militari dello Stato), dichiarandone l’illegittimità nella parte in cui prevedono, per i
dipendenti civili e militari dello Stato, la sequestrabilità o pignorabilità delle indennità di fine
rapporto di lavoro, anche per i crediti da danno erariale, senza osservare i limiti stabiliti dall’art.
545, quarto comma, del codice di procedura civile.
La questione dibattuta riguarda, però, la diversa fattispecie di un credito da delitto opposto in
compensazione nell’ambito dello stesso rapporto di lavoro e deve perciò trovare risoluzione in altra
sentenza della Corte costituzionale, e cioè la n. 259 del 4 luglio 2006.
3. Come precisato nella esposizione in fatto, l’appellato è stato condannato dalla Corte dei conti a
risarcire l’amministrazione per fatti da delitto, mentre quest’ultima è a sua volta debitrice dell’equo
indennizzo.
Ora, è indiscutibile che l’equo indennizzo abbia natura reintegratoria, non retributiva, e carattere
previdenziale: ma la questione non è questa, bensì la rilevanza della condizione di debito-credito
vantata dal datore di lavoro (nella specie pubblico) in dipendenza del rapporto di impiego (c.d.
compensazione atecnica).
In tema di pignoramento dei crediti del lavoratore, la citata sentenza n. 259 del 2006 ha sancito la
non fondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 1246, comma primo, numero 3
cod. civ. e dell’art. 545, comma quarto, cod. proc. civ. che, secondo consolidata interpretazione
della Corte di cassazione, costituente "diritto vivente", non prevedono che la compensazione dei
crediti del lavoratore per stipendio, salario o altre indennità relative al rapporto di lavoro, comprese
quelle dovute a causa di licenziamento, debba avvenire nei limiti della misura di un quinto anche
nel caso in cui il credito opposto in compensazione abbia origine dal medesimo rapporto di lavoro
(così, ex multis, Cass. 17 aprile 2004, n. 7337).
Questo orientamento giurisprudenziale muove dalla premessa in base alla quale "l’istituto della
compensazione presuppone l’autonomia dei rapporti cui si riferiscono i contrapposti crediti delle
parti, autonomia che non sussisterebbe allorché i rispettivi crediti e debiti abbiano origine da un
unico rapporto… nel qual caso la valutazione delle reciproche pretese importa soltanto un semplice
accertamento di dare ed avere, con elisione automatica dei rispettivi crediti fino alla reciproca
concorrenza".
Secondo la Corte costituzionale, questo orientamento "non può certamente ritenersi confliggente
con l’art. 3 della Costituzione nella parte in cui vieta ingiustificate disparità di trattamento (qui, tra
creditori)". La circostanza che il credito del datore di lavoro abbia il fatto costitutivo in un delitto
"non è idonea a rendere in toto equiparabile il credito del datore di lavoro a quello di un qualsiasi
altro creditore, e quindi a rendere privo di razionale giustificazione l’orientamento giurisprudenziale
che ravvisa la specificità di quel credito nella circostanza che l’obbligazione risarcitoria dell’ex
dipendente scaturisce da un comportamento che non solo ha nell’esistenza del rapporto di lavoro la
sua necessaria ed insostituibile occasione, ma che costituisce anche grave violazione dei doveri del
prestatore di lavoro verso il datore".
153

Non sussiste neppure la violazione dell’art.36 Cost., in relazione all’art. 545, comma quarto, cod.
proc. civ., dal momento che "la norma del codice di rito – se è vero che contempera l’interesse del
creditore al recupero del proprio credito e quello del lavoratore a non veder vanificata la funzione
alimentare del credito retributivo […] – non costituisce una modalità obbligata per realizzare tale
contemperamento […] e, tanto meno, per realizzarlo nella misura ivi prevista nei confronti di
qualsiasi credito".
Consegue da tale pronunciato che le segnalate peculiarità del credito del datore di lavoro nei
confronti dell’appellato consentono di opporgli ad integrale compensazione le somme dovute, anche
se inerenti ad equo indennizzo, perché contrapposte pretese patrimoniali relative allo stesso ed
unico rapporto di impiego.
4. In conclusione, l’appello va accolto e, per l’effetto, va riformata la sentenza gravata, con rigetto
del ricorso di primo grado.
Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate per giusti ed equi motivi.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quarta, accoglie l’appello in epigrafe e, per
l’effetto, a riforma della sentenza gravata, rigetta il ricorso di primo grado.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nelle camere di consiglio del 29 maggio 2007 e del 19 ottobre 2007.
Depositata in Segreteria il 16/11/2007.
154

CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Sezione giurisdizionale
Sentenza 14 settembre 2007, n. 836
(Concorso pubblico e norme sopravvenienti)
Giuseppe Barbagallo, presidente;
Pier Giorgio Trovato, Claudio Zucchelli, Francesco Teresi, componenti;
Antonino Corsaro, estensore.
Vn. (avv. Di Maria) c. Comune di Palermo (avv. Amoroso) e Prt. (n.c.) - Conferma T.A.R. Sicilia,
Palermo, sez. III, 14 ottobre 2005, n. 2843.
Fatto
Con ricorso presentato innanzi al tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - sede di Palermo,
portante il n. 3454/03 R.G. la signora Rrt.. Vn. chiedeva l’annullamento, previa sospensione, della
nota prot. n. 3038 del 27 marzo 2003, con la quale il dirigente amministrativo del settore risorse
umane del Comune di Palermo le aveva comunicato l’esito negativo dell’accertamento di idoneità
psicofisica in relazione al concorso per l’accesso a n. 400 posti di agente di polizia municipale e, per
l’effetto, l’impossibilità di procedere alla stipula del contratto di lavoro;
- nonché, ove occorra, dell’art. 8 del bando di concorso pubblico per titoli a n. 400 posti di agente di
polizia municipale pubblicato nella G.U.R.S. serie concorsi n. 4 del 27 marzo 1999 nella parte in cui
richiede, ai fini della stipulazione del contratto, il possesso della idoneità psico-fisica nei termini
prescritti dal d.P.r. n. 904/83.
I motivi dell’opposizione erano i seguenti:
1) violazione del regolamento dei concorsi approvato dalla Giunta municipale con deliberazione n.
737 del 23 novembre 2000, la cui entrata in vigore avrebbe determinato la sopravvenuta inefficacia in
parte qua dell’art. 8 del bando di concorso;
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 8 del bando di concorso, anche sotto il profilo dell’eccesso
di potere per sviamento;
3) difetto di motivazione della comunicazione relativa all’impossibilità di stipulare il contratto;
4) illegittimità dell’art. 8 del bando di concorso per violazione degli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione, dell’art. 1 della legge 13 dicembre 1986, n. 874 e del regolamento dei concorsi
dell’ente, eccesso di potere per sviamento, manifesta illogicità ed irragionevolezza delle prescrizioni
in esso contenute.
Si costituiva in giudizio il Comune che eccepiva la tardività e chiedeva il rigetto.
Non si costituiva in giudizio la signora Pl. Prt., controinteressata intimata.
Con sentenza n. 2843/2005 il TARS Palermo rigettava il ricorso. Con il primo motivo di gravame, la
ricorrente aveva sostenuto che l’amministrazione comunale aveva erroneamente ritenuto, a seguito
dell’accertamento negativo del possesso dei requisiti di cui al d.P.r. 904 del 23 dicembre 1983, di
trovarsi di fronte all’impossibilità di stipulare il contratto prevista dall’art. 8 del bando di concorso
(così come modificato nell’agosto 2000), trascurando che nel frattempo lo stesso Comune, con
deliberazione della giunta comunale n. 737 del 23 novembre 2000, aveva provveduto ad innovare il
155

egolamento delle procedure concorsuali, subordinando l’assunzione nella qualifica di agente di
polizia municipale al solo requisito specifico del riconoscimento della qualifica di agente di pubblica
sicurezza.
Sarebbe, quindi, venuta meno, per effetto della norma regolamentare sopravvenuta, la necessità del
requisito specifico del possesso, da parte degli aspiranti agenti, delle idoneità psico-fisiche prescritte
dal citato d.P.r. 904/83.
Tale tesi non veniva condivisa dal decidente, in quanto doveva farsi riferimento alla regola
giurisprudenziale per cui le norme legislative o secondarie vigenti alla data di approvazione del
bando devono essere applicate, e le norme sopravvenienti, per le quali non è configurabile alcun
rinvio implicito, non modificano i criteri dei concorsi già banditi - a meno che ciò non sia
espressamente stabilito dalle norme stesse.
La ricorrente sosteneva che la mera carenza del requisito concernente la prescritta statura minima non
sarebbe stata, ai sensi del secondo capoverso dell’art. 8 del bando di concorso, sufficiente a
determinare l’impossibilità di stipulare il contratto di lavoro, in quanto tale effetto sarebbe conseguito
esclusivamente alla "mancanza di entrambi i predetti requisiti di assunzione" e cioè sia l’idoneità
psico-fisica nei termini prescritti dal d.P.r. n. 904/83, che la qualifica di agente di pubblica sicurezza
attribuita con decreto prefettizio.
Appella la citata decisione la parte soccombente, deducendo:
I. Violazione del regolamento dei concorsi approvato con deliberazione di Giunta n. 737 del
23711/2000. Sopravvenuta inefficacia in parte qua dell’art. 8 del bando di concorso;
II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 8 del bando di concorso;
III. Difetto di motivazione della nota n. prot. 3038 del 27 marzo 2003, adottata dal dirigente
amministrativo del settore risorse umane del Comune di Palermo;
IV. Illegittimità dell’art. 8 del bando di concorso per violazione degli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione. Violazione dell’art. 1 della legge 13.12.1986 n. 874. Violazione del regolamento dei
concorsi dell’ente, eccesso di potere per sviamento, manifesta irragionevolezza.
V. Illegittimità del bando sotto altro profilo. Eccesso di potere per manifesta illogicità ed
irragionevolezza.
Si è costituito in giudizio il Comune di Palermo con memoria scritta per chiedere il rigetto.
All’udienza del 14 dicembre 2006 la causa è stata trattenuta in decisione.
L’appello è da respingere.
Diritto
Ed infatti sono condivisibili le motivazioni del primo decidente, secondo le quali occorre fare
riferimento alla regola giurisprudenziale per cui le norme legislative o secondarie vigenti alla data di
approvazione del bando devono essere applicate, e le norme sopravvenienti, per le quali non è
configurabile alcun rinvio implicito, non modificano i criteri dei concorsi già banditi, a meno che ciò
non sia espressamente stabilito dalle norme stesse.
Né appare fondata l’affermazione dell’appellante che solo la "mancanza di entrambi i predetti
requisiti di assunzione" e cioè, sia l’idoneità psico-fisica nei termini prescritti dal d.P.r. n. 904/83, che
la qualifica di agente di pubblica sicurezza attribuita con decreto pre-fettizio, avrebbe potuto
impedire il risultato.
156

Alla luce delle considerazioni svolte va disposto il rigetto dell’appello e degli ulteriori motivi di
gravame, che restano assorbiti.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese del presente
grado di giudizio.
P. Q. M.
Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale,
definitivamente pronunciando rigetta l’appello e, per l’effetto, conferma l’impugnata sentenza.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo, dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana in sede
giurisdizionale, nella camera di consiglio del 14 dicembre 2006.
Depositata in Segreteria il 14 settembre 2007.
157

A. Festa Ferrante, presidente;
G. Tagliamonte, relatore.
CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale della Basilicata
Sentenza 7 giugno 2007, n. 79
(Indebita retribuzione per assenze ingiustificate dal servizio)
Fatto
In data 3.10.2006 l'ufficio della locale Procura regionale della Corte dei conti depositava presso la
Segreteria di questa sezione giurisdizionale per la Basilicata atto di citazione - preceduto da rituale
invito a dedurre ex art. 5, comma 1 della legge n. 19 del 1994 - nei confronti del sig. F. C., al quale
veniva contestata la perpetrazione di un danno, pari ad € 3.559,55, patito dalla Procura della
repubblica di Matera presso la quale questi prestava servizio in qualità di autista, e derivante dalle
assenze per periodi continuativi dagli uffici della stessa sede della Procura per simulati motivi di
salute, L'iniziativa risarcitoria intrapresa dalla locale Procura regionale traeva origine da una nota
informativa del 25.2.2002 con la quale la Procura della repubblica presso il tribunale di Matera
informava il locale organo requirente della Corte dei conti di aver esercitato l'azione penale verso il
C. al quale veniva contestato il reato di falso ideologico e truffa.
Il relativo procedimento penale si concludeva con sentenza di “patteggiamento” ai sensi dell'art. 444
c.p.p..
Dalle risultanze degli atti acquisiti dalla istruttoria penale emergeva, con tutta evidenza, la
commissione da parte dell'odierno convenuto dei fatti che gli venivano contestati.
La Procura regionale evidenziava come un danno causato dal comportamento fraudolento del C.
fosse comunque stato cagionato al pubblico erario: tale danno veniva quantificato nella somma di €
3.559,55 pari alle competenze lorde liquidate all'odierno convenuto per il periodo di assenza
ingiustificata - ed illecita - dal servizio e riferite ai periodi 18.6.2001-27.7.2201 e 10.8.2001-
3.9.2001, il tutto incrementato di rivalutazione monetaria e interessi legali.
Le suddette contestazioni venivano formalizzate all'odierno convenuto attraverso specifico invito a
dedurre, rimasto privo di riscontro alcuno, e successivamente tradotte in formale atto di citazione in
giudizio, nel quale ultimo, peraltro, il C. non si costituiva.
Si svolgeva, quindi, l'odierna udienza di discussione in assenza di parte convenuta nel corso della
quale, il pubblico ministero ribadiva quanto sostenuto nell'atto di citazione.
All'esito della discussione, quindi, la causa veniva trattenuta per la decisione.
Diritto
Il Collegio reputa che la descrizione della vicenda, sì come articolata nella parte “in fatto”, dimostri,
senza alcun dubbio, che la condotta serbata dal C. - odierno convenuto - consistente in ripetute ed
158

ingiustificate assenze dal servizio, a fronte delle quali lo stesso ha comunque percepito il
corrispettivo retributivo stipendiale, abbia cagionato all'erario un danno ingiusto e certo, pari alla
somma delle retribuzioni da questi percepite in assenza di prestazione lavorativa.
Risulta, infatti, dagli atti acquisiti al fascicolo che il C. si è assentato dal servizio in modo ripetuto e
continuativo senza porre a base delle proprie assenze alcuna valida giustificazione, in tal modo
cagionando un danno economico-finanziario esattamente corrispondente alle somme comunque
percepite a titolo di controprestazione retributiva.
L'approfondimento istruttorio svolto in sede di accertamento di responsabilità penale - accertamento
conclusosi con sentenza di c.d. “patteggiamento della pena” - ha infatti dimostrato che i motivi di
salute addotti dall'odierno convenuto per “giustificare” le proprie assenze fossero simulati e “falsi”,
e tali da indurre in errore i medici che pure avevano provveduto a certificare gli stessi come validi.
Il C., così, risulta essersi assentato dal servizio producendo false certificazioni mediche, in tal modo
connotando la propria condotta non solo da illiceità, ma, ancor più, da vera e propria fraudolenza.
Pertanto, lo stesso deve rispondere, a titolo di responsabilità amministrativa dolosa, delle intere
retribuzioni in tal modo indebitamente percepite.
Il danno arrecato al pubblico erario, sì come sopra configurato, è stato esattamente quantificato
dalla direzione provinciale del Tesoro di Matera con comunicazione dell'1.6.2006 (acquisita al
fascicolo processuale) e risulta essere pari ad € 3.559,55, somma esattamente corrispondente alle
competenze lorde liquidate al convenuto odierno per il periodo di assenza illecita dal servizio,
periodo consumato lungo l'arco temporale 18.6.2001/27.7.2001, e durante l'altro arco temporale
10.8.2001/3.9.2001.
La predetta somma, da questo Collegio valutata come comprensiva della sola rivalutazione
monetaria, va addebitata al comportamento evidentemente fraudolento dell'impiegato convenuto
odierno.
L'assenza di ogni deduzione e la mancata costituzione in giudizio dello stesso convenuto non
consentono, peraltro, a questo giudice di esaminare eventuali motivi o ragioni di giustificazione.
Le spese seguono la soccombenza.
P.Q.M.
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Basilicata, ogni contraria domanda ed
eccezione respinte:
a) condanna il sig. F.C. al risarcimento del danno in favore dell'erario determinato in € 3.559,55,
somma comprensiva di rivalutazione monetaria e maggiorata degli interessi legali dalla
pubblicazione della sentenza e fino al soddisfo;
b) le spese seguono la soccombenza e vengono determinate nella misura di €. 192,56 (Euro
centonovantadue/56).
Così deciso in Potenza, nella Camera di consiglio del 13 marzo 2007.
Depositata in Segreteria il 7 giugno 2007.
159

P. De Franciscis, presidente;
E. Marinaro, relatore.
CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale di Bolzano
Sentenza giugno 2007, n. 28
(Comportamenti antidoverosi per abuso d’ufficio)
Ritenuto in fatto e considerato in diritto
A) Con atto introduttivo depositato il 28 dicembre 2006 è stato convenuto dinanzi a questa sezione -
per sentirsi condannare al pagamento in favore dell'Erario della somma di € 19.116,61, oltre a
rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio - il sig. G.L., all'epoca dei fatti in
questione vice sovrintendente della Polizia di Stato e comandante della stazione Polfer di
Bressanone, il quale - secondo quanto espone il requirente - “per finalità del tutto estranee ai propri
compiti d'ufficio, aveva abusato della propria posizione per addebitare alla propria amministrazione
di appartenenza costi indebiti per ore straordinarie mai effettuate, assentandosi altresì
ingiustificatamente dal proprio servizio per curare i propri interessi privati, in ordine ai quali
usufruiva anche delle strutture … del proprio ufficio.”
Il procuratore regionale richiama in proposito la sentenza dibattimentale n. 244/06, depositata il 27
aprile 2006, con la quale il tribunale di Bolzano ha pronunciato condanna penale nei confronti del
sunnominato “in ordine ai delitti p. e p. dagli artt. 81 c.p.v., 479, 640, comma 1 e 2 n. 1, 14 comma
1 e 2 c.p. e 110, 605 comma 1 e 2 n. 2 e 317 c.p., per le seguenti fattispecie:
- per essersi procurato, nella sua veste di ispettore di polizia in servizio quale comandante
dell'ufficio del posto di polizia ferroviaria di Bressanone, un ingiusto profitto nella misura della
retribuzione percepita per le ore ordinarie e straordinarie in cui attestava essere presente
contrariamente a verità, con pari danno dell'amministrazione di appartenenza;
- nonché per avere fatto uso personale delle autovetture di servizio di cui aveva la disponibilità nella
sua qualità di cui sopra;
per essersi appropriato della linea telefonica del posto di polizia ferroviaria di Bressanone di cui
aveva la disponibilità effettuando personalmente n. 274 telefonate a contenuto privato, per
complessive 17 ore, 57 minuti e 17 secondi;
- collegandosi inoltre abusivamente ad Internet tramite la linea telefonica dello stesso posto per
complessive 49 ore, 23 minuti e 22 secondi e spedendo direttamente numerosi fax dalla medesima
linea telefonica inerenti l'attività privata relativa alla A.C. Bressanone, associazione per la quale
detta utenza telefonica veniva costantemente utilizzata;
- nonché per avere, abusando della sua qualità di assistente della polizia di Stato, indotto O.A. e B.
B. a pagargli un portasci per la sua autovettura privata con il pretesto di effettuare indagini in merito
alle continue minacce e ai danneggiamenti di cui era vittima la famiglia B.O.,
- inoltre per avere privato M.F. della sua libertà personale prelevandolo dall'officina di A. P. e
portandolo al posto di polizia ferroviaria di Bressanone, ivi trattenendolo per tre ore senza alcun
motivo di servizio e senza redigere alcuna relazione di servizio,
- costringendo altresì A. P. a consegnare Lire 1.000.000 in contanti quale contropartita per aver
rilasciato M.F. e per non intraprendere ulteriori provvedimenti nei confronti di questo,
reati commessi in un periodo di tempo che va dal mese di febbraio dell'anno 1998 al 21.12.2002
come dai punti a), b), c), g) e i) del capo di imputazione trascritto nella sentenza di cui sopra, alla
quale si fa riferimento.”
Il P.M., sull'assunto che “le assenze arbitrarie dal servizio sono ampiamente e dettagliatamente
documentate dalla sentenza di condanna del tribunale penale di Bolzano”, contesta al convenuto un
160

ammontare di € 4.116,61 per emolumenti indebitamente percepiti, risultante, secondo i prospetti
redatti dall'amministrazione di appartenenza, dalla somma dei seguenti importi: rispettivamente €
3.009,84 per prestazioni lavorative ed € 851,85 per prestazioni di lavoro straordinario non
effettivamente rese, nonché € 254,92 per l'indennità di trasferta erogata per la reggenza della
suddetta stazione Polfer dal 7 febbraio 2003 - data di arresto del G.L. - fino alla designazione del
nuovo responsabile.
Al danno patrimoniale come sopra individuato, prosegue il requirente, “si aggiunge il danno
all'immagine sicuramente subito dall'amministrazione in dipendenza del comportamento
antidoveroso del proprio dipendente, che ha trovato ampio risalto sugli organi di informazione
locali”, danno quantificato nella misura di € 15.000,00.
Quanto al presupposto soggettivo della responsabilità amministrativa, afferma il requirente che “la
sussistenza dell'elemento psicologico delle fattispecie dannose caratterizzate da dolo, ovvero dalla
consapevolezza del convenuto che i propri comportamenti antidoverosi erano idonei a cagionare
danno alla propria amministrazione, è insito nelle concrete modalità dell'azione.”
B) Nella pubblica udienza il P.M. ha insistito sull'integrale accoglimento della azionata pretesa,
sottolineando la valenza della richiamata sentenza penale, pur se non passata in giudicato, da cui
emergerebbe un “quadro desolante” che va ben oltre il danno materiale computato
dall'amministrazione, avendo il G.L., nella sua attività di “faccendiere in diversi ambiti”,
gravemente abusato della sua “posizione esponenziale”, con conseguente “notevole ricaduta
sull'opinione pubblica a livello provinciale, se non nazionale”, di talché la operata quantificazione
del danno all'immagine andrebbe intesa come una misura non diminuibile.
C) Ciò posto, rileva innanzitutto la sezione che l'odierno convenuto ha ritenuto di non svolgere
alcuna attività difensiva, non avendo fornito alcun riscontro né all'invito a dedurre (notificato in data
29 agosto 2006), né all'atto di citazione (notificato in data 2 febbraio 2007).
Orbene, reputa il Collegio che, a fronte della documentata pretesa attorea, un siffatto contegno vale
senz'altro a corroborarla, come in effetti la giurisprudenza contabile ha già avuto modo di precisare:
“nei giudizi per responsabilità amministrativa, il comportamento processuale completamente
rinunciatario dei convenuti può essere dal giudice interpretato, ai sensi dell'art. 116 comma 2 c.p.c.,
come sostanzialmente ammissivo dei fatti di causa” (Sez. Sardegna 125/96).
Ancor più attinente alla presente situazione è la massima tratta da sez. Lombardia 27/95: “il
comportamento processuale di una parte può costituire anche unica fonte di prova e convincimento,
o comunque elemento di valutazione delle prove già acquisite al processo; pertanto, la circostanza
che il convenuto non abbia risposto all'invito a dedurre, né si sia costituito in giudizio o abbia
inviato memorie personali dopo la notificazione dell'atto di citazione può essere interpretata come
sostanziale ammissione dei fatti a lui contestati.”
D'altronde, anche la giurisprudenza amministrativa ha più volte evidenziato la valenza della
succitata norma del codice di rito: “il comportamento processuale dell'amministrazione che omette
di dare compiuta esecuzione agli incombenti istruttori può essere valutato, in forza dei principi
desumibili dall'art. 116 c.p.c. (applicabili anche al processo amministrativo), come ammissione dei
fatti allegati dalla controparte a sostegno della propria impugnativa” (così, ex plurimis, T.A.R.
Campania Napoli, sez. I, 1625/06).
La domanda attrice si appalesa quindi pienamente fondata, ivi compreso l'invocato ristoro del
pregiudizio arrecato all'immagine ed al prestigio della Polizia di Stato.
Si condividono integralmente in proposito le considerazioni del requirente, che di seguito si
riportano: “”…l'azione di responsabilità amministrativa contabile non è solo finalizzata al recupero
del pregiudizio patrimoniale subito dalla P.A., ma si prefigura di garantire interessi ulteriori quale
appunto l'immagine, la cui tutela riveste per le persone giuridiche la stessa rilevanza che per le
persone fisiche assume il rispetto del diritto al proprio buon nome e alla propria reputazione. Ne
consegue che il danno all'immagine della P.A. è un danno esistenziale che si produce nello stesso
momento in cui viene accertata la commissione di azioni o omissioni illecite, che per la loro gravità
e per la loro rilevanza sociale non possono che compromettere il decoro dell'amministrazione dalla
quale il funzionario infedele dipende. Al riguardo è stato autorevolmente precisato che “la lesione
161

dell'immagine è un effetto diretto ed immediato dell'accertamento dell'abuso della pubblica
funzione” che causa “secondo comune esperienza, un deterioramento del rapporto di fiducia tra la
cittadinanza e l'istituzione pubblica, la quale viene percepita come entità non affidabile, talvolta
finanche nemica, finita nelle mani di soggetti dediti a perseguire soltanto illeciti interessi
particolari…” (Corte conti, sez. II, 26.1.2004, n. 27/A). Il diritto all'immagine leso, pur inerendo ad
un bene immateriale, è tuttavia suscettibile di valutazione economica e il conseguente danno subito
dalla P.A. si traduce in un pregiudizio che deve essere quantificato. L'entità del danno può essere
desunta da criteri oggettivi, attinenti alla gravità dell'illecito commesso in relazione, tra l'altro, alle
modalità della sua perpetrazione, da criteri soggettivi, relativi alla collocazione che il responsabile
ha nell'organizzazione amministrativa ed alla sua capacità di rappresentare l'Amministrazione (nella
specie il G.L. rivestiva l'alta funzione di comandante Polfer di Bressanone) ed infine da criteri
sociali, basati sulle capacità esponenziali dell'ente interessato, sulle sue dimensioni territoriali, sulla
rilevanza delle funzioni al medesimo intestate, oltre che sulla ampiezza della diffusione e del risalto
dato all'illecito (cfr. ex plurimis sez. Bolzano, 7 dicembre 2001 n. 7). Sotto quest'ultimo profilo
assume particolare rilievo il clamor fori suscitato da una vicenda a rilevanza anche penale, che
costituisce senz'altro principio di prova in base al quale il giudice può procedere ad una valutazione
equitativa ai sensi dell'art. 1226 c.c. Infatti l'ampio risalto dato dai media ai comportamenti
gravemente antidoverosi di G.L. emerge dalla copiosa raccolta di articoli di stampa prodotta (sono
stati depositati al riguardo ben 17 articoli, tratti dai quotidiani locali) “”.
L'operata quantificazione del danno in questione per un importo di € 15.000,00 appare pertanto
equa, se non addirittura contenuta rispetto alla 'diffusività ambientale' dei comportamenti in
questione.
Ed infatti, in un recente caso pure relativo ad un tutore dell'ordine - un militare della Guardia di
finanza condannato per danno all'immagine - la magistratura contabile non ha mancato di affermare
che “la lesione si estende a tutta la struttura della polizia tributaria” (sez. I 185/05).
D) Così accertata la fondatezza della pretesa attorea, occorre infine pronunciarsi in ordine alla
decorrenza dei richiesti oneri accessori, distinguendo all'uopo tra le due poste di danno:
1) in ordine al danno patrimoniale (€ 4.116,61), vengono in rilievo entrambi i predetti oneri,
secondo i seguenti criteri di computo:
la rivalutazione monetaria, trattandosi nella specie di danno a formazione progressiva (cfr. sez. I
62/90 e ss.rr. 836/93), è da conteggiare dalla data di percezione dell'ultima remunerazione non
spettante, rispettivamente dalla data dell'ultima erogazione relativa all'indennità di trasferta, fino
alla pubblicazione della presente sentenza;
gli interessi legali sono da conteggiare, sulle somme rivalutate, dalla data della suddetta
pubblicazione fino al soddisfo effettivo;
2) in ordine al danno all'immagine, definito in via equitativa ex art. 1226 c.c. (€ 15.000,00),
vengono in rilievo i soli interessi legali, da conteggiare dalla data della suddetta pubblicazione fino
al soddisfo effettivo.
Alla soccombenza segue la condanna alle spese di giudizio.
P.Q.M.
la Corte dei conti, sezione giurisdizionale di Bolzano, definitivamente pronunciando, condanna il
convenuto G.L. al pagamento, in favore dell'Erario, dei seguenti importi:
1) a titolo di danno patrimoniale: € 4.116,61 (quattromilacentosedici,61);
alla suddetta somma è da aggiungere, fino alla pubblicazione della presente sentenza, la
rivalutazione monetaria a far tempo dalla data di percezione dell'ultima remunerazione non
spettante, rispettivamente dalla data dell'ultima erogazione relativa all'indennità di trasferta;
sulla somma rivalutata saranno computati gli interessi legali, dalla data della prefata pubblicazione
sino al soddisfo effettivo;
162

2) a titolo di danno all'immagine: € 15.000,00 (quindicimila);
su detta somma saranno computati gli interessi legali, dalla data della pubblicazione della presente
sentenza sino al soddisfo effettivo.
Le spese di giustizia seguono la soccombenza e si liquidano in € ……………………………….
Manda alla Segreteria per gli adempimenti di rito.
Così deciso in Bolzano, nella Camera di consiglio del 17 maggio 2007.
Depositato in Segreteria il 1 giugno 2007.
163

T. Salamone, giudice unico.
CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Regione Liguria
Sentenza 1 giugno 2007, n. 463
(Diritto alla riliquidazione del trattamento pensionistico)
Fatto
Il sig. V.A., già dipendente dell’Agenzia delle dogane, direzione regionale di Genova, inquadrato
nell’area funzionale C, posizione economica C3-S, con la qualifica di direttore tributario, collocato
a riposo, a domanda, per raggiungimento del limite massimo di anzianità, ai sensi del combinato
disposto dell’art. 28 quater del D.P.C.M. 29 agosto 1997 concernente il CCNL – Comparto
ministeri e dell’art. 4 del d.P.r. 23 dicembre 1973, n. 1092, ha avuto liquidato il trattamento
provvisorio di pensione a decorrere dall’1 agosto 2004 con anzianità di anni 43, mesi 5, arrotondata
ad anni 40 quale anzianità massima di servizio.
Con detto provvedimento di liquidazione della pensione provvisoria l’Agenzia delle dogane ha
tenuto conto dell’indennità di amministrazione esclusivamente ai fini della determinazione della
quota “B” della pensione.
Avverso tale provvedimento l’interessato ha proposto il ricorso in epigrafe con cui chiede il
riconoscimento del proprio diritto alla riliquidazione del trattamento pensionistico con l'inclusione
nel calcolo della quota “A” dell'indennità di amministrazione, prevista dall'art 34 del C.C.N.L. del
16 maggio 1995 e dall’art. 33 del CCNL del 16 febbraio 1999, nonché dal successivo art. 33 del
CCNL 1998/2001, per avere percepito tale indennità in modo fisso e continuativo come parte
integrante della retribuzione.
A tal fine, sostiene il ricorrente che con l’entrata in vigore della legge 8 agosto 1995, n. 335 è stata
estesa ai dipendenti statali la previsione di cui all’art. 12 della legge 30 aprile 1969, n. 153, secondo
la quale “per la determinazione della base imponibile per il calcolo dei contributi di previdenza ed
assistenza sociale, si considera retribuzione tutto ciò che il lavoratore riceve dal datore di lavoro in
denaro o in natura, al lordo di qualsiasi ritenuta, in dipendenza del rapporto di lavoro”.
Secondo tale normativa, dunque, a far data dall’ 1 gennaio 1995, tutti gli emolumenti corrisposti dal
datore di lavoro (ad eccezione di quelli tassativamente esclusi dal predetto art. 12 della l. n.
153/1969, tra i quali non figura l’indennità di amministrazione) concorrono a formare la base
pensionabile, sia che attengano al trattamento fondamentale sia a quello accessorio.
Inoltre, parte ricorrente, dopo aver precisato che, sulla scorta dell’art. 2, comma 11, della legge n.
335 del 1995, gli elementi retributivi resi pensionabili dall’1 gennaio 1996 (ovvero quelli costituenti
il cd. trattamento accessorio) sono computabili nella sola quota B e concorrono a determinare, ai
sensi dell’art. 2, comma 10, dello stesso art. 2, la base contributiva e pensionabile per la parte in cui
eccedano l’importo del 18 per cento della restante base, sostiene tuttavia che, in forza delle
successive disposizioni della contrattazione collettiva (tabella 1 all. B al CCNL 1994/1997 del
comparto ministeri, CCNL del 16 febbraio 1999 e, segnatamente, dell’art. 17, comma 11,
dell’accordo integrativo del 16 maggio 2001, il quale prevede che l’indennità di amministrazione “è
corrisposta per dodici mensilità, ha carattere di generalità ed ha natura fissa e ricorrente”),
164

l’indennità in questione ha perduto la connotazione di voce stipendiale accessoria per essere attratta
nella disciplina del trattamento fondamentale in considerazione del suo carattere di generalità,
fissità e continuità, con la conseguenza che va ritenuta parte dello stipendio base e, come tale, deve
concorrere alla determinazione della quota A.
Argomenta infatti il ricorrente che, sulla base degli artt. 24, comma 1, e 45 del d.lgs. 30.3.2001, n.
165, che hanno demandato alla contrattazione collettiva la definizione del trattamento economico
fondamentale ed accessorio dei pubblici dipendenti, i contratti collettivi ben possono, non solo
attribuire ex novo trattamenti economici, ma anche limitarsi a riqualificare una componente del
trattamento economico esistente.
L’Agenzia delle dogane - Direzione regionale di Genova, dopo avere prodotto il fascicolo
amministrativo contenete anche una esaustiva relazione sulla vicenda, si è costituta con memoria,
depositata in data 20 aprile 2007, in persona del direttore regionale in carica, chiedendo il rigetto del
ricorso.
Secondo l’amministrazione costituita, l’indennità di amministrazione è annoverata dalle singole
leggi istitutive nell’ambito della retribuzione accessoria ed è confluita dall’1.1.1996 nella
retribuzione media pensionabile computabile nel calcolo della quota B.
Sin dal primo contratto collettivo del 1995 detta indennità è stata annoverata nel trattamento
accessorio tra le altre indennità previste da specifiche disposizioni di legge, diverse da quelle
espressamente incluse nel trattamento fondamentale, con esclusione in radice della possibilità di
assimilazione dell’indennità di amministrazione allo stipendio.
Ad avviso dell’amministrazione deducente, è irrilevante la circostanza che, in sede di rinnovo
contrattuale, l’art. 28 del contratto collettivo nazionale del 1999 abbia, sotto la dicitura “struttura
della retribuzione”, elencato tutte le varie voci componenti la retribuzione - tra cui l’indennità in
questione - senza distinguere tra trattamento economico fondamentale ed accessorio, in quanto negli
articoli successivi dello stesso testo contrattuale è stata dettata comunque una disciplina ben
differenziata secondo la natura di ciascun elemento.
L’amministrazione ricorda, inoltre, che il d.lgs. n. 165 del 2001 distingue all’art. 45 il trattamento
fondamentale da quello accessorio, per cui è evidente che tale distinzione non è mai venuta meno.
Nel concludere per il rigetto della domanda proposta, l’amministrazione indica numerosi precedenti
giurisprudenziali in cui è stato affermato il principio della non computabilità dell’indennità in
argomento nella quota di pensione di cui all’art. 13, lettera a) del d.lgs. n. 503 del 1992 (c.d. quota
A).
Con memoria depositata in prossimità dell’udienza si è costituito l’INPDAP, il quale, in via
principale, ha chiesto l’estromissione dal giudizio per avere operato nella specie in qualità di mero
ordinatore secondario della spesa; in via subordinata, ha chiesto il rigetto del ricorso.
All’odierna udienza, le parti intervenute, come sopra rappresentate, hanno ribadito, ulteriormente
argomentando, le conclusioni già prese nelle difese scritte.
L’avv. Barilati ha inoltre sollevato, in via subordinata, questione di legittimità costituzionale in
relazione all’avvenuto riconoscimento in quota “A” della retribuzione di posizione, da parte della
sezione del controllo (deliberazione n. 2/2004/P). La causa è stata quindi decisa come da dispositivo
in calce, di cui è stata data lettura in udienza, ai sensi dell’art. 5 della legge 21 luglio 2000, n. 205.
165

Considerato in diritto
In via preliminare deve essere respinta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata
dall’INPDAP, in considerazione del ruolo di mero ordinatore secondario della spesa avuto nella
fattispecie dedotta.
Questa sezione non ritiene infatti incompatibile la concorrente legittimazione passiva dell’ente
previdenziale con la legittimazione passiva dell’amministrazione competente ad adottare il
provvedimento, atteso che le attribuzioni di ordinatore principale e secondario di spesa
costituiscono una mera ripartizione di competenza di apparati della pubblica amministrazione,
costituenti nel loro complesso la figura di obbligato passivo, con conseguente riconoscimento ad
entrambi della titolarità dell'interesse a contraddire a norma dell'art. 100 c.p.c..
Parimenti in via preliminare, deve invece essere dichiarato il difetto di legittimazione passiva del
Ministero dell'economia e delle finanze, in considerazione del fatto che, a seguito della riforma
dell’amministrazione finanziaria, attuata con il d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 e con il d.m.. 28
dicembre 2000, dall’1 gennaio 2001 le agenzie fiscali, tra le quali anche l'Agenzia delle dogane,
sono i soli organi legittimati a stare in giudizio nelle cause proposte (da e contro l’amministrazione
finanziaria) successivamente alla predetta data (ex plurimis, cassazione ss.uu.., sent. n. 4116 del
2006 e sez. V, sent. n. 1248 del 2007).
Ancora in via preliminare, si osserva infine che parte ricorrente oltre a proporre il presente ricorso
contro il ministero e contro l’INDAP, lo ha proposto anche contro l’Agenzia delle dogane con sede
in Roma (non costituita), cui il ricorso è stato regolarmente notificato, e contro l’Agenzia delle
dogane – Direzione regionale per la Liguria, la quale si è costituita in persona del direttore regionale
in carica, come sopra rappresentato.
A tale riguardo, considerato che la legge attribuisce la personalità giuridica alle agenzie fiscali, ma
non anche ai singoli uffici periferici in cui ciascuna di esse è articolata, detti uffici non sarebbero
normativamente legittimati a stare in giudizio dinanzi alla Corte dei conti, dovendosi far riferimento
alla disciplina generale, in forza della quale il ricorso deve essere intimato e notificato al legale
rappresentante dell'ente pubblico, che nella specie, ai sensi del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, art. 68,
è il direttore dell'agenzia e non il direttore del singolo ufficio (ex plurimis, Corte di cassazione,
sentt. n. 16122 del 15 novembre 2002 e n. 1570 del 26 gennaio 2005).
Di conseguenza, l’ufficio periferico dell’agenzia sarebbe carente di legittimazione processuale.
Sennonché, nel verificare la legittimazione processuale del direttore regionale dell’agenzia fiscale,
occorre tener conto della natura impugnatoria – ex art. 71 del r.d. 13 agosto 1933 n. 1038 - del
giudizio pensionistico che si svolge davanti alla Corte dei conti e della regola vigente in materia di
processo amministrativo di legittimità, avente anch’esso carattere impugnatorio, secondo la quale
parte necessaria del giudizio è sempre l'autorità che ha emesso l'atto o il provvedimento impugnato
(r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, art. 36 e della l. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 21).
Pertanto, tenuto anche conto della ratio perseguita dal legislatore con il decentramento del
contenzioso pensionistico intestato alla Corte dei conti, questo giudice ritiene che la capacità di
stare in giudizio debba ritenersi conferita in modo concorrente e alternativo, secondo un modello
simile alla preposizione institoria disciplinata dagli artt. 2203 e 2204 cod. civ., sia all’agenzia
fiscale centrale che agli uffici periferici della stessa che hanno emesso l’atto impugnato.
In tal senso si sono, peraltro, pronunciate le sezioni unite della cassazione (sent. n. 3116 del 2006),
le quali, proprio in considerazione della natura impugnatoria del processo tributario, hanno
riconosciuto la legittimazione processuale alle articolazioni periferiche delle agenzie fiscali anche
166

davanti alla cassazione, modificando l’orientamento fino a quel momento prevalente, che riteneva la
disciplina speciale posta dagli artt. 10 e 11 del d.lgs. n. 546 del 1992, attributiva della legittimazione
processuale agli uffici locali delle agenzie limitatamente nei giudizi svolgentisi davanti alle
commissioni tributarie provinciali e regionali.
Per le considerazioni suesposte ritiene pertanto questo giudice che il ricorso in esame sia stato
ritualmente proposto anche nei confronti dell’ ufficio periferico dell’Agenzia delle dogane, che ha
emesso il provvedimento oggetto dell’impugnazione, in persona del suo direttore in carica.
D’altro canto, in armonia con i principi del decentramento amministrativo e burocratico e con gli
obiettivi del decentramento del contenzioso pensionistico, la soluzione qui accolta, sostanzialmente
già seguita dalla giurisprudenza della Corte dei conti (ex multis, sez. giurisd. Molise sent. n. 176 del
2003; sez. giurisd. Marche sent. n. 788 del 2004; sez. giurisd. Sardegna sent. n. 805 del 2005), è
quella che meglio garantisce l’effettività del contraddittorio processuale anche nei confronti
dell’amministrazione, con possibilità per la stessa di una più efficace difesa.
Passando al merito, il presente giudizio ha per oggetto la domanda di inserimento nel calcolo della
quota “A” del trattamento di quiescenza dell'indennità di amministrazione, prevista dall'art 34 del
C.C.N.L. del comparto ministeri del 16 maggio 1995, come modificata dalla successiva
contrattazione nazionale.
Sulla questione questo giudice ritiene di dover riaffermare quanto già deciso dalla sezione (sez.
giurisd. Liguria, sent. n. 254 del 21.3.2007) in adesione al pressoché unanime orientamento della
giurisprudenza della Corte dei conti, secondo il quale l’indennità di amministrazione non può
entrare a far parte della quota A di cui all'art. 13, comma 1, del decreto legislativo n. 503 del 1992
(cfr. ex multis: sez. contr. n. 10 del 5.4.2002; sez. giurisd. terza di appello n. 16 del 10.1.2006; sez.
giurisd. Campania, n. 337 del 27.4.2005; sez. giurisd. Lazio n. 2042 del 20.10.2006; sez. giurisd.
Calabria n. 821 del 13.10.2006; sez. giurisd. Sicilia n. 3433 del 4.12.2006; sez. giurisd. Toscana, n.
665, 21.11.2006).
In merito, occorre premettere che anteriormente all’entrata in vigore della legge n. 335 del 1995, ai
sensi dell’art. 43 del d.P.r. n. 1092 del 1973, per i dipendenti statali, ai fini della determinazione del
trattamento di quiescenza, la base pensionabile, soggetta alla maggiorazione del 18 per cento, era
costituita dall’ultimo stipendio o paga o retribuzione e dagli assegni o indennità pensionabili,
tassativamente indicati dalla predetta disposizione, la quale precisava nell’ultimo comma che “agli
stessi fini, nessun altro assegno o indennità, anche se pensionabile, possono essere considerati se la
relativa disposizione di legge non ne preveda espressamente la valutazione nella base pensionabile”.
Con la legge n. 335 del 1995 è stata data attuazione al graduale passaggio dal sistema retributivo,
che resta una modalità transitoria di liquidazione della pensione, al “sistema contributivo”, che, ai
sensi dell’art. 1, commi 6 e seguenti, è applicato integralmente agli iscritti all’assicurazione
previdenziale a decorrere dall’1 gennaio 1996.
Ciò posto, nel caso di specie, avendo il ricorrente maturato, alla data del 31 dicembre 1995,
un’anzianità contributiva di almeno diciotto anni, ai sensi dell’art. 1, comma 13, del n. 335 del
1995, la pensione è interamente determinata secondo la normativa previgente in base al sistema
retributivo.
Più precisamente, ai sensi dell'art. 13 del d.lgs. n. 503 del 1992, anch’esso parte dell’ordinamento
previgente, il trattamento pensionistico è determinato dalla somma di due quote di pensione.
La prima, c.d. quota A, corrispondente all’importo relativo all’anzianità contributiva acquisita dal
dipendente fino al 31.12.1992, è calcolata, ai sensi dell’art. 43 del d.P.r. n. 1092 del 1973, sulla base
dell’ultimo stipendio o paga o retribuzione e degli assegni o indennità pensionabili, tassativamente
167

indicati dalla predetta disposizione. La seconda, c.d. quota B, corrispondente all'importo relativo
all'anzianità contributiva acquisita a decorrere dall’1 gennaio 1993, è calcolata in relazione alla
media retributiva del periodo di riferimento (trattamento fondamentale più trattamento accessorio).
Sostiene parte ricorrente che l’indennità di amministrazione con la l. n. 335/1995 e la contrattazione
collettiva, sopra indicata, avrebbe perduto la connotazione di voce stipendiale accessoria per essere
attratta nella disciplina del trattamento fondamentale in considerazione del riconoscimento del
carattere di generalità e della natura fissa e ricorrente ad opera dell'art. 17, comma 11, dell’accordo
del 16.5.2001, integrativo del C.C.N.L. del 16 febbraio 1999.
L’assunto è privo di fondamento.
Occorre innanzi tutto precisare che, al contrario di quanto si verifica per gli ex iscritti alle Casse di
previdenza, ora INPDAP - per i quali si applica il sistema stabilito dall’art. 16 della legge 11 aprile
1955, n. 379 - per gli impiegati dello Stato qualsiasi riferimento ai dedotti parametri di fissità e
continuità nell’erogazione degli emolumenti non può comportare alcuna conseguenza ai fini
pensionistici.
Per questi ultimi vige, come detto, il principio di tassatività, di cui al citato art. 43 del t.u. 1092 del
1973, il quale preclude la computabilità in pensione di analoghi trattamenti accessori sulla base
della loro assimilabilità allo stipendio (in termini, sez. III appello dalla sentenza n. 14 del 24.1.2002
fino alla n. 95 del 2002).
Soltanto a decorrere dall'1.1.1996, per effetto dall'art. 2, commi 9 e 10, della legge n. 335 del 1995, i
trattamenti accessori (tra i quali l'indennità di amministrazione) sono stati assoggettati a
contribuzione, divenendo, quindi, computabili ai fini pensionistici. Essi tuttavia concorrono, ai sensi
del successivo comma 11, alla determinazione della sola quota di pensione prevista dall'articolo 13,
comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 503 del 1992, cioè della quota di pensione
corrispondente alle anzianità contributive acquisite dopo il 1° gennaio 1993 (c.d. quota “B”).
Tale criterio non è stato modificato da successive norme di legge né dai contratti collettivi,
quand'anche possa essere ritenuto modificabile da norme contrattuali, stante che le disposizioni
della legge n. 335 del 1995 costituiscono, ai sensi del comma 2 dell’art. 1 della legge stessa, principi
fondamentali di riforma economico-sociale della repubblica, cui le leggi successive possono
introdurre eccezioni o deroghe solo mediante “espresse modificazioni delle sue disposizioni”.
Nessuna norma di legge prevede espressamente la valutazione dell’indennità di amministrazione
nella quota “A” della pensione, né la dedotta assimilazione dell’indennità in questione allo stipendio
può essere desunta dal C.C.N.L. del comparto ministeri del 16.2.1999, atteso che, sebbene l’art. 28
dello stesso elenchi sotto la dicitura “struttura della retribuzione” tutte le voci componenti la
retribuzione (tra cui lo stipendio tabellare, l’indennità di amministrazione ed il compenso per lavoro
straordinario) senza distinguere fra trattamento fondamentale ed accessorio, negli articoli successivi
dello stesso testo contrattuale viene dettata comunque una disciplina ben differenziata secondo la
natura di ciascun emolumento (sez. contr. Stato 5 aprile 2002 n. 10).
In proposito, va inoltre sottolineato che il decreto legislativo n. 165 del 2001, disciplinante i rapporti
di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, continua a distinguere all’art. 45 il
trattamento fondamentale da quello accessorio, cosicché appare evidente che tale distinzione non è
mai venuta meno.
Del tutto inconferente è, poi, la pretesa di riconoscere effetti innovativi alla circostanza che il
contratto integrativo espressamente include la predetta indennità nel computo del trattamento di fine
rapporto, essendo ben nota la diversità di disciplina del trattamento di fine rapporto rispetto a quello
pensionistico.
168

Quanto, infine, alla generica subordinata questione di legittimità costituzionale posta nel corso della
trattazione orale in relazione all’avvenuto riconoscimento in quota “A” della retribuzione di
posizione da parte della sezione del controllo n. 2/2004/P, va osservato che la predetta sezione ha
ritenuto corretto l’inserimento nella quota “A” del trattamento di quiescenza della retribuzione di
posizione - articolata dalla contrattazione collettiva nelle due componenti fissa e variabile - nella
precipua considerazione della sua derivazione dall’indennità di posizione di cui all’art. 1, comma 1,
della legge 2 ottobre 1997, n. 334.
La predetta disposizione normativa, infatti, nel riconoscere una indennità di posizione correlata alle
funzioni dirigenziali attribuite, ne ha previsto espressamente la pensionabilità, ai sensi dell’art. 13,
comma 1, lett. a) d.lgs. n. 503/92.
Ciò posto, la questione di costituzionalità sollevata appare manifestamente infondata, non essendo
configurabile alcuna lesione del principio costituzionale di uguaglianza, trattandosi di emolumenti
retributivi aventi natura diversa e riferiti a posizioni funzionali non assimilabili.
Alla luce delle considerazioni svolte, l’indennità di amministrazione non può essere inclusa nella
quota “A” e, conseguentemente, il ricorso deve essere respinto in quanto infondato.
Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese.
P.Q.M.
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale della Liguria, in composizione monocratica,
definitivamente pronunciando:
1) dichiara il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’economia e delle finanze;
2) respinge il ricorso.
Spese compensate.
Così deciso in Genova, il 3 maggio 2007.
Depositata in Segreteria in data 1 giugno 2007.
169

Di Giuseppe, presidente;
Taglienti, estensore.
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
Roma, sez. III quater
Sentenza 12 novembre 2007, n. 11124.
(Rinuncia alla stipula del contratto di pubblico impiego)
Bnd. (avv.ti Le Caldano Laterza e Barletta) c. Ministero della pubblica istruzione e Provveditorato
agli studi di Roma (Avv.ra Stato) e Ltn. (avv. Andreozzi) – Respinge.
Fatto e diritto
Con ricorso notificato il 23 febbraio 1998 e depositato il 10 marzo successivo Bnd. ha impugnato il
silenzio dell’amministrazione in ordine alla sua istanza diffida a stipulare il contratto a tempo
indeterminato come insegnante di scuola elementare, a seguito del superamento del concorso
magistrale indetto con d.m. 20.10.1994.
Premesso di essere stata invitata presso il Provveditorato agli studi di Roma per il giorno 15
settembre 1997 per la stipula del contratto, e di avere in quella sede rinunciato con atto scritto al
contratto stesso, ma di avere il giorno successivo inoltrato revoca della rinuncia alla stessa
amministrazione, la ricorrente deduce i seguenti profili di illegittimità del comportamento
dell’amministrazione scolastica:
violazione delle norme e dei principi sulla formazione del rapporto di pubblico impiego, sul
carattere negoziale e sull’essenziale funzione dell’incontro effettivo delle volontà: non sono stati
forniti alla ricorrente, prima della stipula, gli elementi costitutivi del rapporto;
violazione del d.lgs.n. 29/93, del d.l. 16.4.94 n. 297 e del d.P.r. 9.5.94 n. 487 e degli artt. 14 CCNL
3.3.95 e 18 CCNL 4.8.95, dell’art. 97 Cost.; eccesso di potere per sviamento, contraddittorietà e
carenza di motivazione: il giorno della convocazione non è stato sottoposto alla ricorrente il
contratto da stipulare; non è ammissibile una rinuncia preventiva; non risulta una presa d’atto della
rinuncia intervenuta prima della revoca;
violazione del diritto soggettivo alla stipula del contratto: esso doveva prevalere su un evidente
errore, prontamente corretto;
errata qualificazione della dichiarazione di rinuncia: la rinuncia o la decadenza hanno come
necessario presupposto l’atto di nomina, che qui non vi è stato;
difetto di motivazione: l’amministrazione non ha motivato le ragioni in base alle quali non ha
accolto l’istanza della ricorrente. L’istanza cautelare risulta accolta "ai fini del riesame" che però
non risulta vi sia stato.
Costituitasi, l’insegnante Ltn. ha affermato di non avere interesse alla causa in quanto in caso di
accoglimento del ricorso non sarebbe lei a perdere il posto bensì l’insegnante Snc., ultima degli
immessi in ruolo.
Costituitasi l’amministrazione, ha affermato che la ricorrente doveva considerarsi decaduta per non
aver assunto servizio nei termini; che non risultano provate le affermazioni relative alle presunte
omissioni dell’amministrazione, peraltro implicitamente smentite dal contenuto dell’istanza di
revoca della rinuncia; che i termini per produrre documentazione e prendere servizio hanno come
170

presupposto la stipula del contratto; che non si può ravvisare alcun errore scusabile; che la rinuncia
non era revocabile perché coinvolgeva interessi di terzi ed interessi pubblici; che la rinuncia
configura una dichiarazione di carenza d’interesse alla nomina.
Con memoria predisposta per l’udienza di discussione la ricorrente ha ribadito tesi e difese.
Tanto premesso, il Collegio ritiene che il ricorso non possa essere accolto.
Non è contestato tra le parti che la ricorrente, il giorno della convocazione per la stipula del
contratto come insegnante elementare a tempo indeterminato, a seguito di superamento di concorso
pubblico, abbia esplicitamente e per iscritto rinunciato alla sottoscrizione del contratto ed alla
nomina; né risultano provati comportamenti dell’amministrazione che abbiano tratto in inganno la
ricorrente stessa; ipotesi peraltro poco verosimile considerato che le perplessità della ricorrente
erano giustificate dal fatto di essere già impiegata presso le Ferrovie dello Stato.
Risulta altresì dalla documentazione in atti che nella stessa giornata vennero convocate numerose
altre insegnanti, tra le quali la controinteressata intimata, che seguiva immediatamente in
graduatoria la ricorrente, ed immessa in ruolo a seguito di accettazione della nomina.
Pertanto deve ritenersi che, in relazione alla procedura utilizzata dal Provveditorato agli studi, la
posizione alla quale rinunciò la ricorrente venne immediatamente utilizzata, nella stessa giornata,
per la nomina in ruolo di altra insegnante.
Quella posizione pertanto non poteva ritenersi più disponibile quando la ricorrente ha fatto
pervenire la revoca della sua rinuncia.
La fattispecie è quindi equivalente a quella in cui la revoca pervenga quando l’amministrazione ha
già accettato la rinuncia stessa e che, secondo la giurisprudenza, non può più avere alcuna efficacia
(Cons. di St. sez. V 17 marzo 1998 n. 303).
Inoltre non può omettersi di considerare la prevalenza dell’interesse pubblico ad una corretta,
tempestiva e certa procedura di nomina degli insegnanti vincitori di concorso, rispetto a
comportamenti perplessi di privati.
Considerata la particolarità della fattispecie, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le
spese di giudizio.
P.Q.M.
Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione III quater, respinge il ricorso in epigrafe.
Spese compensate
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità Amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 31 ottobre 2007.
Depositata il 12 novembre 2007.
171

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA TOSCANA
Firenze, sezione II
Sentenza 11 settembre 2007, n. 2352
(Revoca di un concorso per posto di dirigente medico)
Giuseppe Petruzzelli, presidente;
Vincenzo Fiorentino, consigliere
Lydia Ada Orsola Spiezia, consigliere, estensore.
Nlt. ed altro (avv. Lemmo) c. azienda ospedaliera senese (avv. Comporti) e Regione Toscana (n.c.) -
Respinge.
Sentenza
sul ricorso n. 2232/2001 proposto da Nlt. e Snr., rappresentati e difesi dall’avv. Gian Luca Lemmo,
e con lo stesso elettivamente domiciliati in via Vespasiano da Bisticci n. 5 presso l’avv. Giuseppe
Tricarico;
contro
- l’azienda ospedaliera senese, in persona del direttore generale, rappresentata e difesa dall’avv.
Marco Comporti in Firenze domiciliata presso la Segreteria di questo TAR, Via Ricasoli n. 40;
- la Regione Toscana, in persona del presidente, non costituitosi in giudizio;
per l’annullamento, previa sospensione,
della nota 19.07.2001 n. 9573 con cui l’azienda ospedaliera senese ha comunicato di aver disposto
la revoca del concorso ad 1 posto di dirigente medico di chirurgia maxillo facciale, I livello, nonché
della delibera del direttore generale dell’azienda ospedaliera di revoca del concorso in questione,
nonché degli atti connessi tra cui la comunicazione della Giunta regionale toscana, Assessorato alla
salute 06.04.2001..
visto il ricorso e la relativa documentazione;
visto l’atto di costituzione in giudizio dell’azienda ospedaliera senese;
vista l’ordinanza cautelare 29.11.2001 n. 1352 con cui questa sezione ha respinto l’istanza di
sospensione.
vista la sentenza n. 2348/2005 del Consiglio di Stato che, riformata la sentenza 29.05.2003 n. 2101
con cui questa sezione aveva dichiarato il difetto di giurisdizione di questo giudice amministrativo,
aveva disposto il rinvio della causa a questo stesso TAR per la pronuncia di merito.
visto l’ordinanza n. 2624/2006 con cui questa sezione ha disposto incombenti istruttori a carico
dell’azienda ospedaliera di Siena che ha provveduto con nota 21 luglio 2006 n. 11397.
visti i motivi aggiunti proposti il 3 novembre 2006 dai ricorrenti a seguito degli adempimenti
istruttori.
viste le memorie difensive presentate dall’azienda ospedaliera di Siena;
visti gli atti tutti della causa;
udito, alla pubblica udienza del 22 marzo 2007, relatore designato il consigliere Lydia Ada Orsola
Spiezia, l’avv. Giuseppe Tricarico delegato da Gian Luca Lemmo;
ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue.
172

Fatto e diritto
1. A seguito di apposita istanza i dottori Nlt. e Snr. furono ammessi a sostenere le prove del
concorso pubblico, per titoli ed esami, bandito dall’azienda ospedaliera senese (con delibera del
direttore generale 23.04.1998 n. 489) per la copertura di un posto di dirigente medico di I livello –
disciplina chirurgia maxillo facciale; però, dapprima, le prove del concorso (fissate per il novembre
1999) furono rinviate a data da destinarsi a causa della indisponibilità di alcuni membri della
commissione e di poi i concorrenti, con note del 19 luglio 2001, furono informati che il direttore
generale dell’azienda ospedaliera senese con delibera 27.04.2001 n. 628 aveva disposto la revoca
del concorso stesso.
Presa visione di tale delibera a seguito di apposita istanza di accesso, gli interessati rilevarono che
l’atto di autotutela trovava fondamento nella esigenza di contenere i costi del personale la cui
priorità era stata segnalata dall’assessore alla Sanità della Giunta regionale toscana nella sua
comunicazione sulla situazione finanziaria 2001 del Servizio sanitario regionale, datata 6 aprile
2001.
1.1. Avverso la revoca del concorso e gli atti presupposti gli interessati propongono il ricorso in
epigrafe (notificato il 29 ottobre 2001) chiedendone l’annullamento, previa sospensione, per i
seguenti motivi:
1. Violazione e/o falsa applicazione del d.lgs 502/92 – Violazione del d.P.r. 10.12.1997 n.
483, d.m. sanità 30.1.1998 e 31.1.1998 - Violazione dei principi in materia concorsuale -
Violazione art. 97 Cost. - Eccesso di potere - Inesistenza dei presupposti - Sviamento -
Illogicità manifesta - Carente motivazione.
Gli atti contestati sarebbero fondati su presupposti inesistenti e/o comunque erronei; infatti il
provvedimento di revoca del concorso si basa su una nota dell’assessore alla salute della
Regione Toscana, contestualmente impugnata, contenente un generico riferimento ad
"interventi programmati per il contenimento di costi", anche relativi alle spese di gestione del
personale, senza contemplare revoche di concorsi già banditi.
Inoltre, poiché la delibera 489/1998 di indizione del concorso indicava sia le esigenze
dell’amministrazione alla copertura del posto di medico di I livello dirigenziale di chirurgia
maxillo facciale che la relativa copertura di spesa, la nota dell’assessore non potrebbe
costituire un motivo idoneo a legittimare la revoca del concorso in quanto non fa venir meno
le ragioni di opportunità per le quali era stato bandito il concorso stesso.
2. Violazione e/o falsa applicazione del d.lgs. 502/92 - Violazione del d.P.r. 10.12.1997 n.
483, d.m. sanità 30.1.1998 e 31.1.1998 - Violazione dei principi in materia concorsuale -
Violazione art. 97 Cost. - Eccesso di potere - Inesistenza dei presupposti - Sviamento -
Illogicità manifesta - Carente motivazione.
Non si ravviserebbero negli atti impugnati le motivazioni idonee a rappresentare le ragioni di
interesse pubblico che avrebbero potuto legittimare l’adozione del provvedimento di revoca,
tenuto conto che le posizioni dei ricorrenti si erano ormai consolidate nel tempo (dal
momento in cui il concorso è stato bandito - anno 1998 - a quello in cui è intervenuta la
revoca - anno 2001 - sono trascorsi ben tre anni).
3. Violazione e/o falsa applicazione del d.lgs. 502/92 - Violazione del d.P.r. 10.12.1997 n.
483, d.m. sanità 30.1.1998 e 31.1.1998 - Violazione dei principi in materia concorsuale -
Violazione art. 97 Cost. - Eccesso di potere - Inesistenza dei presupposti - Sviamento -
Illogicità manifesta - Carente motivazione.
Premesso che per consolidato principio i partecipanti ad un pubblico concorso hanno un
interesse giuridicamente tutelato al legittimo espletamento ed alla conclusione della
procedura concorsuale, la revoca sarebbe illegittima per mancanza di "ratio" e presupposti di
fatto che ne legittimino l’adozione.
Si è costituita in giudizio l’azienda ospedaliera senese che ha preliminarmente eccepito
l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo adito in
quanto la controversia, essendo attinente ad una progressione di carriera, rientrerebbe tra
quelle devolute al giudice ordinario nella veste di giudice del lavoro ai sensi dell’art. 29 del
173

d.lgs. n. 80/1998 (poi trasfuso nell’art. 63 T.U. disciplina rapporto lavoro con le PP.AA.
d.lgs. 30.03.2001 n. 165); nel merito, poi, ha chiesto il rigetto del ricorso.
Con ordinanza cautelare 29.11.2001 n. 1352 questa sezione ha respinto l’istanza di
sospensione.
Con memoria difensiva del gennaio 2003 l’azienda ospedaliera resistente ha insistito nelle
sue conclusioni.
Con sentenza n. 2101/2003 questo TAR dichiarò il ricorso inammissibile per difetto di
giurisdizione, ma la pronuncia fu riformata in appello con sentenza n. 2348/2005 dal
Consiglio di Stato che rinviò la causa al TAR per la decisione del merito.
Con memoria dell’aprile 2006 l’azienda ospedaliera insistette nel rigetto del ricorso.
Con ordinanza 13.04.2006 n. 2624 questa sezione dispose incombenti istruttori a carico
dell’azienda ospedaliera che ha in parte provveduto con nota 21 luglio 2006 n. 11397.
1.2. A seguito del deposito dei documenti i ricorrenti hanno notificato il 3 novembre 2006 motivi
aggiunti, deducendone l’illegittimità, con unico articolato motivo, per i seguenti vizi: violazione
del d.lgs. n. 502/1992, del d.P.r. 0.12.1997 n. 483 e del d.m. sanità 31.01.1998, dell’art. 97
Costituzione e di principi generali in materia concorsuale, nonché eccesso di potere per carena
dei presupposti e di motivazione, sviamento ed illogicità manifesta.
La relazione del direttore generale, nel tentativo di integrare la motivazione del provvedimento
di revoca, risulterebbe contraddittoria, in quanto l’attività di chirurgia maxillo facciale non era
adeguatamente assicurata da due medici di cui uno in rapporto convenzionale esterno cessato nel
2000, nonché non rispondente al vero poiché la revoca del bando di concorso non poteva
giustificarsi con la carenza della effettiva esigenza di attivare l’unità operativa in questione.
Con memoria difensiva nell’imminenza della trattazione della causa l’azienda ospedaliera
resistente, preliminarmente eccepita l’irricevibilità dei motivi aggiunti in quanto riferiti a
circostanze di fatto già note ai ricorrenti, nel merito ha insistito per il rigetto del ricorso poiché la
revoca era adeguatamente giustificata dalla necessità di contenimento delle spese di gestione
rappresentate dal competente Assessorato della Giunta regionale Toscana.
Alla pubblica udienza del 22 marzo 2007, udito il difensore presente per la parte ricorrente, non
costituita la Regione, la causa è passata in decisione.
2. Quanto sopra premesso in fatto, in diritto la controversia concerne la contestata legittimità del
provvedimento con cui nel 2001 il direttore generale dell’azienda ospedaliera senese ha revocato il
concorso pubblico, per titoli ed esami, per la copertura di un posto di dirigente medico di chirurgia
maxillo facciale di I livello, indetto con bando del 1998 ed al quale i ricorrenti erano stati ammessi a
partecipare.
Preliminarmente il collegio prende atto che il ricorso in epigrafe era stato già definito da questo
TAR Toscana, sez. 2, con sentenza 2101.2003 dichiarativa del proprio difetto di giurisdizione che,
però, era stata poi riformata con decisione n. 2348/2005 dal Consiglio di Stato, sez. V, e, quindi,
rinviata a questo giudice per l’esame del merito.
Ancora preliminarmente è opportuno precisare che, prescindendo dall’eccezione di tardività, i
motivi aggiunti, proposti avverso la relazione trasmessa a questo TAR nel luglio 2006 per
adempiere ad un specifico incombente istruttorio, vanno dichiarati inammissibili in quanto,
appunto, la suddetta relazione non ha natura provvedimentale e, quindi, non è lesiva della posizione
giuridica dei ricorrenti; peraltro, in osservanza del principio di economicità dei mezzi giuridici, il
collegio potrà tenere conto delle deduzioni in essi contenute quale ulteriore sostegno delle censure
già formulate nell’atto introduttivo avverso l’impugnata determinazione di revoca del concorso.
2.1. Nel merito, ad avviso dei ricorrenti, l’azienda ospedaliera resistente avrebbe revocato il
concorso pubblico in questione, da un lato, in assenza del richiesto presupposto di un nuova
diversa valutazione dell’interesse pubblico alla copertura del posto di dirigente medico, già
messo a concorso n. 1998, e, dall’altro, non avrebbe, comunque, dotato la sua determinazione di
una idonea motivazione nonostante l’esistenza, in capo ai ricorrenti, del contrapposto interesse
all’espletamento della procedura concorsuale.
Le doglianze non appaiono condivisibili.
174

In primo luogo l’esercizio del potere di revoca appare supportato dall’interesse, come si desume
dal sintetico (ma non generico, come invece deducono i ricorrenti) riferimento (nel preambolo)
"ad interventi programmati per il contenimento dei costi in particolare per la gestione del
personale e della spesa farmaceutica"; infatti, al fine espresso di adeguarsi alla corrispondente
direttiva regionale, l’azienda ospedaliera ha ritenuto di "interrompere" le procedure concorsuali
già bandite, ma non ancora espletate per la copertura non solo di 1 posto di medico dirigente per
la chirurgia maxillo facciale, ma anche per analoga posizione funzionale per chirurgia toracica e
chirurgia generale per attività epatobiliopancreatica.
Pertanto, pur prendendo in considerazione l’interesse giuridicamente tutelato configurabile in
capo ai ricorrenti, quali aspiranti alla copertura del posto, appare evidente che, nel bilanciamento
delle contrapposte situazioni, l’amministrazione ospedaliera ha correttamente dato la priorità al
contenimento dei costi, quale sicuro ed immediato esito della interruzione di procedure
concorsuali la cui conclusione avrebbe comportato maggiori oneri retributivi e previdenziali
nella voce di bilancio relativa alla gestione del personale, mentre sotto il profilo dello
svolgimento delle prestazioni di chirurgia maxillo facciale, il servizio – pur se con livelli di
attività più contenuti – sarebbe stato garantito mediante il ricorso alle prestazioni di medici
convenzionati, secondo il modulo organizzativo già seguito da alcuni anni e che dal 1998 al
dicembre 2001 aveva comunque consentito di eseguire presso la struttura dell’azienda
ospedaliera resistente 316 interventi di chirurgia maxillo facciale.
Pertanto per analoghe considerazioni la determinazione impugnata non appare viziata neanche
da difetto di motivazione.
2.2. Né l’azienda ospedaliera sarebbe incorsa in eccesso di potere per sviamento ed illogicità
manifesta rispetto alle opposte valutazioni illustrate nella delibera n. 489/1998 con cui lo stesso
direttore generale aveva ritenuto di completare il piano assunzioni per l’anno 1997 con la
copertura del suddetto posto: infatti (vedi primo motivo di ricorso) è intuitivo che ogni
precedente valutazione circa il soddisfacimento delle esigenze di rafforzare le prestazioni di
dirigenza medica (per la disciplina in questione come per le altre colpite dallo stesso
provvedimento di autotutela) è divenuta recessiva di fronte al prioritario obiettivo di un
programmato contenimento dei costi indicato alle aziende sanitarie, quali centri di spesa del
Servizio sanitario regionale, nell’aprile 2001 dalla Giunta regionale toscana.
Per tali motivi, quindi, risultano poco significativi, nella relazione trasmessa dopo l’ordinanza
istruttoria, i riferimenti alla asserita sufficienza dell’attività di chirurgia maxillo facciale
apprestata presso l’azienda ospedaliera da chirurghi in regime di convenzione: di riflesso, quindi,
risultano inconferenti anche le controdeduzioni formulate nei motivi aggiunti dai ricorrenti con
riguardo alla incongruenza di tali enunciazioni con l’esigenza di rendere operativa rapidamente
l’unità organizzativa di chirurgia maxillo facciale rappresentata con insistenza nel carteggio tra
l’università di Siena ed il titolare della cattedra di chirurgia maxillo facciale nonché titolare della
convenzione con l’azienda ospedaliera senese per lo svolgimento anche in quella sede
ospedaliera dell’attività chirurgica nella medesima branca specialistica; infatti, come si è detto,
le esigenze di completare il piano di assunzioni approvato per il 1997 è risultata recessiva
rispetto alla necessità di programmati interventi di contenimento dei costi per la gestione del
personale; manovra di contenimento dei costi nella quale appare più che plausibile innanzitutto
non procedere a nuove assunzioni; né al riguardo parte ricorrente riferisce di altre determinazioni
di segno opposto eventualmente adottate dall’azienda ospedaliera (nello stesso periodo) in
contrasto con l’esigenza finanziaria posta a fondamento della contestata revoca.
2.3. Infine per completezza va rilevato che lo stesso bando di concorso poi revocato recava,
comunque, la clausola che l’azienda ospedaliera si riservava la facoltà di modificare, sospendere
o revocare il bando; clausola legittimamente inserita in quanto corrispondente proprio all’ipotesi
di eventuale esercizio (come nel caso di specie) del potere discrezionale dell’amministrazione di
ritirare il proprio provvedimento alla luce di una nuova diversa valutazione dell’interesse
pubblico da perseguire.
3. Per le esposte considerazioni, pertanto, preliminarmente dichiarati inammissibili i motivi
aggiunti, nel merito il ricorso/atto introduttivo va respinto perché infondato.
175

Peraltro, considerato l’andamento della vicenda sussistono giusti motivi per compensare tra le parti
costituite le spese di lite, nulla nei riguardi della Regione Toscana non costituita.
P. Q. M.
il tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sezione II, definitivamente pronunciando sul
ricorso in epigrafe, lo respinge; dichiara inammissibili i motivi aggiunti;
oneri di lite compensati tra le parti costituite, nulla per la Regione Toscana non costituita.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze, il 22 marzo 2007, dal tribunale amministrativo regionale della Toscana, in
camera di consiglio.
Depositata in Segreteria l’11 settembre 2007.
176

Il giudice, dott. Sebastiano Napoletano,
letti gli atti, osserva:
TRIBUNALE DI LANUSEI
Ordinanza 25 settembre 2007
(Pubblico impiego - Mobilità automatica)
con ricorso depositato il agosto 2007, CSR. e LXX. chiedevano che l’adito giudice, in via
d’urgenza, accertata la sussistenza dei presupposti del fumus boni iuris ed il periculum in mora,
dichiarasse l’illegittimità e/o la sospensione e/o la revoca e/o l’annullamento e/o l’inefficacia della
procedura di mobilità avviata con deliberazione della Giunta regionale della RAS n.28/14 del
26/07/07, per violazione del combinato disposto degli artt.1175, 1375, 1406, 2103 2112 cc e 30 e 31
del d.lgs. 165/01, 6 e 38 della l.reg. 31/98, nonché degli artt.53, 54 e 55 del CCRL; dichiarasse
l’illegittimità e/o la sospensione e/o la revoca e/o l’annullamento e/o l’inefficacia dei trasferimenti
e/o della cessione dei contratti di lavoro dei ricorrenti disposti con del. 28/14 del 27.7.07.
All’udienza del preliminarmente, al fine di una migliore comprensione delle vicende per cui è
causa, occorre richiamare i presupposti fattuali su cui CSR. e LXX. fondano le proprie richieste:
- i ricorrenti sono dipendenti dell’amministrazione regionale operanti, alla data del 31 maggio 2007,
presso i Servizi ripartimentali dell’agricoltura (SRA);
- i SRA fanno capo all’Assessorato dell’agricoltura e riforma agro-pastorale, provvedono
all’espletamento delle funzioni in materia di agricoltura, in particolare all’istruttoria e definizione di
istanze relative a concessioni, autorizzazioni, erogazioni, provvidenze derivanti da normativa
regionale, statale, comunitaria o da disposizioni assessoriali;
- nell’ambito di un processo di riforma degli enti agricoli avviato dalla legge finanziaria 2005, la
legge regionale 8 agosto 2006, n. 13 si propone l’obiettivo di risolvere l’inefficienza complessiva
del sistema, che ha determinato, attraverso sovrapposizioni di funzioni e la loro eccessiva
burocratizzazione, la lentezza della spesa agricola;
- tra le scelte operate dalla legge regionale cit. si sottolinea: l’individuazione dell’Agenzia come
modello organizzativo agile e funzionale per l’esercizio delle funzioni tecniche e operative al
servizio del settore agricolo regionale ed il decentramento dei servizi nel territorio attraverso
l’istituzione dello sportello territoriale, ai quali gli operatori del mondo agricolo possono rivolgersi
per lo svolgimento della propria attività (cfr. relazione di maggioranza al testo unificato della legge
di riforma del 25 luglio 2006);
- con la legge regionale di “riforma degli enti agricoli e riordino delle funzioni in agricoltura.
Istituzione delle Agenzie AGRIS Sardegna, LAORE Sardegna e ARGEA Sardegna”, dell’8 agosto
2006, n. 13, dunque, nell’ambito della riforma complessiva delle amministrazioni regionali e del
riordino delle modalità di esercizio delle funzioni in materia di agricoltura attribuite alla Regione e
relative, tra l’altro, “alla gestione delle diverse fasi della concessione degli aiuti a favore degli
imprenditori agricoli” (cfr. art. 1 lett. d) viene “istituita l’Agenzia regionale sarda per la gestione e
l’erogazione degli aiuti in agricoltura, denominata ARGEA Sardegna” (art. 21);
- l’ARGEA Sardegna ha personalità giuridica di diritto pubblico, è dotata di autonomia finanziaria,
organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile e gestionale ed è sottoposta per quanto non
previsto dalla legge regionale 13/06, ai poteri di indirizzo, vigilanza e controllo della Giunta
regionale e ai controlli di cui alla legge regionale 15 maggio 1995, n. 14 (cfr. art. 27);
- all’agenzia ARGEA Sardegna è attribuita la competenza in materia di aiuti, contributi e premi
previsti da norme comunitarie, nazionali e regionali (cfr. art. 22 come integrato dall’art. 21, comma
11, della legge regionale 29.5.07, n. 2 che ha puntualizzato le funzioni di competenza della Regione
attribuite ad ARGEA) e subentra all’esercizio di parte delle funzioni svolte dall’ERSAT e dai SRA
di Sassari, Cagliari, Nuoro e Oristano;
177

- l’art. 32, comma 3, della legge regionale 13/06 dispone “Per l’espletamento dei propri compiti,
all’agenzia ARGEA Sardegna è assegnato, nell’ambito della dotazione organica dell’agenzia stessa,
con decreto dell’assessore regionale agli affari generali, personale e riforma della Regione, un
contingente di personale individuato tra quello appartenente all’amministrazione regionale, agli enti
regionali o alle agenzie regionali; i criteri per l’individuazione e l’assegnazione del personale sono
stabiliti con deliberazione della Giunta regionale adottata su proposta dell’assessore regionale degli
affari generali, personale e riforma della regionale di concerto con l’assessore regionale
dell’Agricoltura e riforma agro pastorale;
- con delibera della Giunta regionale, adottata su proposta dell’assessore regionale degli affari
generali, personale e riforma della regionale di concerto con l’assessore regionale dell’Agricoltura e
riforma agro pastorale, n. 28/14 del 26 luglio 2007, vengono determinati i criteri per l’assegnazione
ad ARGEA Sardegna del personale addetto nell’Amministrazione regionale e nell’ERSAT allo
svolgimento dei compiti inerenti alle funzioni trasferite, ai sensi dell’art. 22 della legge regionale 8
agosto 2006, n. 13: “il personale è infatti tutto quello operante presso i servizi ripartimentali
dell’agricoltura alla data del 31 maggio 2007”; in forza dell’art. 2 del decreto dell’assessore agli
Affari generali, personale e riforma della Regione autonoma della Sardegna n.p. 21878/ 29/P del
31.07.07 “Con effetto dal 1° ottobre 2007, il personale dell’amministrazione regionale…operante
alla data del 31 maggio 2007 nei SRA è assegnato all’ARGEA Sardegna.
Tutto il personale dei SRA, ivi compresi i ricorrenti, a partire dal 1 ottobre 2007, confluirà, dunque,
nell’ARGEA.
La difesa dei ricorrenti, richiamando in particolare la disciplina prevista dall’art. 30 del d.lgs.
165/01, rubricato “passaggio diretto di personale tra amministrazioni diverse”, lamenta
l’illegittimità del processo di mobilità posto in essere dall’amministrazione convenuta, per la
violazione in particolare “del diritto dei ricorrenti ad esprimere la preventiva volontà di passare alle
dipendenze della ARGEA; del diritto di presentare la domanda di mobilità verso posti vacanti
nell’amministrazione e negli enti di origine; conservare la garanzia retributiva. (cfr. ricorso pagg. 16
e 25)”.
Sotto il profilo del periculum in mora, la medesima difesa lamentava il rischio di precarizzazione e
di esubero dei ricorrenti sulla scorta di una assunta ed eventuale eccedenza di personale
nell’Agenzia di destinazione “la Regione stabilizza i precari, mentre precarizza (o rischia di
precarizzare) gli “stabili” (dipendenti) SRA” (cfr. pag. 9 del ricorso introduttivo); nonché il pericolo
della “grave incidenza sulla garanzia retributiva derivante dai costi per l’imminente e possibile
trasferimento presso sportelli periferici territoriali, indeterminati e distanti dalla propria sede di
assegnazione e residenza/domicilio familiare” (cfr. pag. 10 del ricorso introduttivo).
E’ noto che per la concessione del provvedimento ex art. 700 c.p.c. occorre che siano
contemporaneamente sussistenti sia il fumus bonis iuris sia il periculum in mora, dacché la non
ricorrenza, anche di uno solo dei detti requisiti, comporta la reiezione della domanda cautelare.
Passando, dunque, ad esaminare l’effettiva ricorrenza nella fattispecie che occupa dei presupposti
del richiesto provvedimento, questo giudice mette conto evidenziare che prima di alcun pregio si
appalesa la sussunzione della fattispecie nella disposizione normativa sopra richiamata (art. 30 del
d.lgs..165/01).
Invero, l’art. 30 cit. (art.33 del d.lgs. 29/93 come sostituito prima dall’art. 13 del d.lgs. 470 del 1993
e poi dall’art. 18 del d.lgs. 80/98 e successivamente modificato dall’art.20, comma 2, della legge n.
488 del 1999) disciplina la diversa ipotesi del passaggio diretto di dipendenti pubblici dall’una
all’altra amministrazione, operante su domanda o comunque con il consenso del lavoratore
interessato: “le amministrazioni possono ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio
diretto di dipendenti appartenenti alla stessa qualifica in servizio presso altre amministrazioni, che
facciano domanda di trasferimento. Il trasferimento è disposto previo consenso
dell’amministrazione di appartenenza”.
178

Nella fattispecie trovano, invece, applicazione gli artt. 37 della legge regionale 13 novembre 1998,
n. 31 e 31 del d.lgs.165/01 (art. 34 del d.lgs. 29/93, come sostituito dall’art. 19 del d.lgs.. n. 80 del
1998) che disciplinano la diversa ipotesi del passaggio di personale pubblico ad altro soggetto,
pubblico o privato, che costituisca la conseguenza del trasferimento o del conferimento a
quest’ultimo delle attività espletate dall’amministrazione di appartenenza: “Fatte salve le
disposizioni speciali, nel caso di trasferimento o conferimento di attività, svolte da pubbliche
amministrazioni, enti pubblici o loro aziende o strutture, ad altri soggetti, pubblici o privati, al
personale che passa alle dipendenze di tali soggetti si applica l’art. 2112 del c.c. e si osservano le
procedure di informazione e di consultazione di cui all’art. 47, commi da 1 a 4, della legge 29
dicembre 1990, n. 428”.
Dello stesso tenore è l’art. 37 della legge regionale 13 novembre 1998, n. 31 “Disciplina del
personale regionale e dell’organizzazione degli uffici della Regione”, il quale recita: “Fatte salve le
disposizioni di maggior favore per il personale recate da leggi speciali, nel caso di trasferimento o
conferimento di attività, svolte dall’amministrazione e dagli enti regionali, ad altri soggetti, pubblici
o privati, al personale che passa alle dipendenze di tali soggetti si applica la disciplina del
trasferimento di azienda di cui all’art. 2112 del codice civile, con l’osservanza delle procedure di
informazione e di consultazione di cui all’art. 47, commi da 1 a 4, della legge 29 dicembre 1990,
n.428”
Le norme introducono un’ipotesi, quindi, di mobilità che si può definire “automatica”, che non
richiede alcun consenso dei soggetti interessati.
Le vicende considerate dalle norme richiamate sono di varia natura, si pensi a titolo esemplificativo
al trasferimento di attività a seguito di concessione cosiddetta “traslativa” (che lascia inalterata la
titolarità dei compiti, scindendola dall’esercizio, realizzando effetti analoghi alla delegazione
amministrativa, nella specie della delegazione intersoggettiva); ma più in particolare, per quel che
qui interessa, vi rientrano le ipotesi di conferimento, in base a norme, delle attribuzioni e funzioni
ad un altro soggetto di diritto pubblico.
Nel caso di specie all’Agenzia ARGEA Sardegna, persona giuridica pubblica, sono attribuite le
funzioni e le attività previste dall’art. 22 come integrato dall’art. 21, comma 11, della legge
regionale 29.5.07, n. 2, subentrando nelle stesse in luogo delle SRA di Sassari, Cagliari, Nuoro e
Oristano, organi, questi ultimi che facevano capo all’Assessorato dell’agricoltura e riforma agropastorale.
Come evidenzia la lettera della norma non è, però, il trasferimento o il conferimento di attività che
determina il passaggio del personale, ma sono altre fonti a disporlo (nel caso di specie l’art. 32,
comma 3, della legge regionale 13/06: “Per l’espletamento dei propri compiti, all’agenzia ARGEA
Sardegna è assegnato, nell’ambito della dotazione organica dell’agenzia stessa, con decreto
dell’assessore regionale agli affari generali, personale e riforma della Regione, un contingente di
personale individuato tra quello appartenente all’amministrazione regionale, agli enti regionali o
alle agenzie regionali; i criteri per l’individuazione e l’assegnazione del personale sono stabiliti con
deliberazione della Giunta regionale adottata su proposta dell’assessore regionale degli affari
generali, personale e riforma della Regione di concerto con l’assessore regionale dell’Agricoltura e
riforma agro-pastorale; il decreto n.p. 21878/29P del 31/7/07 dell’assessore agli Affari generali,
personale e riforma della regione autonoma della Sardegna, emesso sulla base dei criteri per
l’individuazione e l’assegnazione del personale della Giunta regionale deliberazione G.R. n. 28/14
del 26/7/07), ed in tal caso, in difetto di disposizioni speciali, le garanzie dei dipendenti sono quelle
di cui all’art. 2112 c. c.
Il richiamo delle garanzie di cui all’art. 2112 c. c. comporta che il lavoratore ceduto non debba
prestare il proprio consenso per il trasferimento del suo rapporto di lavoro, con conseguente
179

inapplicabilità dell’art. 1406 c.c., dovendosi ritenere, in conformità ai principi espressi dalla
suprema corte a cui questo giudice intende prestare adesione – Cass. 30.7.2004 n. 14670, Cass.
6.8.2003, n. 11908 - “che l’art. 2112 c.c., da un lato, tutela il diritto del lavoratore all’esercizio della
propria professionalità, nonostante le vicende traslative che possono involgere beni in cui la stessa è
connessa e, dall’altro, è coerente con le esigenze di ristrutturazione aziendale, rispetto alle quali gli
adempimenti normalmente richiesti dall’art. 1406 c.c. in caso di cessione del contratto e la necessità
del consenso del contraente ceduto concretizzano una serie di disposizioni che, per la loro rigidità,
sarebbero incompatibili con le esigenze dei processi di ristrutturazione aziendale, di riconversione
industriale e di localizzazione delle imprese, ai quali è finalizzata la normativa contenuta nell’art.
2112 c.c.” e, dunque, anche in generale con processi di riorganizzazione amministrativa della P.A.
nel perseguimento di obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità dei servizi offerti ai cittadini e,
più specificamente, nel caso in esame con la riforma complessiva dell’amministrazione regionale
attraverso il riordino delle modalità di esercizio delle funzioni in materia di agricoltura, nell’ambito
di un più vasto processo di riforma degli enti agricoli avviato con la legge finanziaria 2005.
In secondo luogo, al prestatore di lavoro è assicurata la continuità del rapporto di lavoro con il
nuovo soggetto, con conservazione di tutti i diritti che ne derivano, compresi quelli che si collegano
all’anzianità raggiunta anteriormente al passaggio.
In particolare, il dipendente avrà in ogni caso diritto a conservare la cosiddetta “retribuzione
professionale”, cioè il livello retributivo rapportato alla qualità professionale della prestazione,
ancorché determinata, ma in via continuativa, da particolari modalità di esecuzione del lavoro, in
base alla garanzia dell’irriducibilità della retribuzione di cui all’art. 2103 c.c. (nella sostanza,
quindi, nel nuovo sistema, continua ad operare lo stesso principio del quale è espressione l’art. 202
del d.P.r. n. 3 del 1957). La garanzia dell’irriducibilità non riguarda, invece, la cosiddetta
“retribuzione contingente”, legata a modalità estrinseche della prestazione, quali la maggiore
quantità, pericolo, disagio, rischio, richiesti da contingenze del lavoro.
In ogni caso, per la fase successiva al provvedimento di assegnazione, l’art. 21, comma 12, della
legge regionale n. 2/2007, in attesa che l’ARGEA possa provvedere all’inserimento nella propria
dotazione organica del personale ad essa assegnato, e quindi ad assumersi ogni attività di gestione
ed oneri conseguenti, ha previsto un periodo transitorio (che, comunque, non può andare oltre il
31.12.2007) durante il quale la gestione del personale potrà proseguire a carico
dell’amministrazione regionale e, conseguentemente, il decreto dell’assessore agli Affari generali
personale e riforma della Regione 29/P del 31.7.07 citato, all’art. 3 ha disposto: “sino al 31
dicembre 2007, la gestione e gli oneri del personale assegnato ad ARGEA Sardegna con il presente
decreto prosegue a carico …dell’amministrazione regionale. Successivamente a questo termine tutto
il personale assegnato sarà gestito da ARGEA Sardegna con oneri a carico del suo bilancio”.
A quella data, il nuovo soggetto alle cui dipendenze il lavoratore è trasferito sarà, dunque, tenuto ad
applicare i trattamenti economici e normativi previsti dai contratti, anche di amministrazione o
integrativi, vigenti alla data del passaggio, fino alla loro scadenza, ma solo nel caso che non sia
tenuto all’applicazione di altri contratti collettivi, perché in tal caso si applicano immediatamente
questi ultimi.
Con riguardo alla procedura di informazione e consultazione sindacale, attivata
dall’amministrazione regionale (come risulta dalle stesse ammissioni dei ricorrenti, cfr. pag. 6 del
ricorso introduttivo), si osserva che la partecipazione sindacale può essere finalizzata
esclusivamente all’informazione e consultazione circa le modalità del passaggio dei lavoratori, non
certo a limitare un’autonomia negoziale del tutto assente nelle fattispecie ricadenti nella previsione
degli articoli in commento.
Infine, la delibera giuntale più volte citata, richiamando l’art. 32, comma 6, della legge regionale n.
13/06 ribadisce il favore, nel segno della flessibilità, verso future forme di mobilità del personale
180

all’interno delle pubbliche amministrazioni, così da prevenire eventuali fenomeni di eccedenza di
personale, disponendo che: “entro trenta giorni dalla data di pubblicazione del decreto previsto
dall’art. 32, comma 3, della legge regionale 13/06 (decreto dell’assessore agli A.G.P.R.R del
31/7/07 n. 29/P cit.) verranno avviate, a domanda, procedure di mobilità tra ARGEA e LAORE e tra
ARGEA e l’amministrazione che dovranno concludersi entro il 31.12.07…resta ferma la possibilità,
in una fase successiva a quella di primo impianto delle agenzie di attivare procedure di mobilità tra
agenzie e tra le stesse e l’amministrazione regionale, o di trasferire dipendenti a domanda, sulla base
di reciproche intese, ai sensi dell’art. 32, comma 6 della medesima legge.”
In conclusione appare legittimo ex art. 31 del d.lgs. 165/01, art. 37 della l.r. 31/98, art. 32, comma 3,
l.r. 13/06, il comportamento dell’aministrazione regionale convenuta nel disciplinare il passaggio
dei dipendenti dai SRA di Sassari, Cagliari, Nuoro e Oristano alla istituita Agenzia ARGEA. Né
appare ravvisabile la lamentata disparità di trattamento, atteso che con riguardo alle funzioni
costituenti il complesso delle competenze dei SRA vi è stata completa attribuzione all’agenzia
ARGEA.
Oltre al fumus boni iuris, nella specie difetta anche il periculum in mora e, cioè, l’ulteriore requisito
cui l’art. 700 c.p.c. subordina la concessione del provvedimento d’urgenza.
Difetta un pregiudizio imminente ed irreparabile.
La norma, invero, presuppone, affinché possa essere emesso il provvedimento cautelare, che il
diritto invocato sia minacciato da un pregiudizio imminente ed irreparabile durante il tempo
necessario a farlo valere in un giudizio ordinario, essendo volta, la procedura, ad impedire che la
futura pronuncia del giudice possa risultare pregiudicata dal tempo necessario ad ottenerla.
In particolare la difesa dei ricorrenti deduce che: “a seguito della procedura de quo, nei centri
maggiori (sebbene ancora le sedi siano da definirsi), si potrebbero verificare esuberi” (cfr. pag. ); ed
ancora “un pericolo di grave compromissione dei diritti dei ricorrenti, nonché una grave incidenza
sulla garanzia retributiva derivante dai costi per l’imminente e possibile trasferimento presso
sportelli periferici territoriali, indeterminati e distanti dalla propria sede di assegnazione e
residenza/domicilio familiare” (cfr. pag.10 del ricorso).
Orbene, quanto al “rischio di precarizzazione” dedotto, non è stato offerto alcun elemento da cui
possa evincersi l’imminente concretizzazione dell’evento paventato.
Quanto al danno da trasferimento, ossia al danno da allontanamento dalla propria residenza, occorre
precisare che va correlato alla sussistenza di un pregiudizio alla persona ed alle condizioni di vita.
La distanza dalla propria residenza è, infatti, termine di riferimento relativo e non assoluto, muto
considerato in sé e per sé e destinato come tale (appunto in termini assoluti) a rimanere al di sotto
della soglia di apprezzabilità.
Quanto alla vicenda in esame, in considerazione dell’onere di allegazioni concrete e puntuali sul
presupposto de quo, i ricorrenti non hanno dimostrato la sussistenza di un pregiudizio alla persona
ed alle condizioni di vita, correlate appunto alla distanza dalla propria residenza (del resto solo
eventuale, essendo gli sportelli territoriali ancora da individuarsi in un’ottica del resto di
decentramento dei servizi nel territorio e quindi in modo tendenzialmente capillare).
I ricorrenti, in altri termini, non hanno addotto circostanze concrete indicative del pericolo di tale
pregiudizio. A ben vedere, il pericolo paventato dai ricorrenti è solo di natura patrimoniale e,
pertanto, integralmente ristorabile a posteriori.
181

Deve pertanto rigettatarsi l'istanza ex art. 700 c.p.c. proposta da CSR. e LXX., non ravvisandosi
nella fattispecie gli estremi del fumus e del periculum in mora.
Sussistono giusti motivi, identificati nella novità e peculiarità delle questioni trattate, per
compensare integralmente le spese di lite.
- rigetta la domanda;
- compensa le spese.
Lanusei, 25 settembre 2007.
P.Q.M.
182

NOTIZIE IN BREVE
Lo stemma della
famiglia Vidoni

SETTEMBRE
Anagrafe delle prestazioni: il nuovo sito
Con il nuovo sito (www.anagrafeprestazioni.it) le Amministrazioni hanno l’accesso diretto ai propri
dati e l’opportunità di estrarre, in tempo reale, in sintesi o in elenco, i dati relativi agli incarichi già
comunicati.
L’accesso è consentito ai responsabili del procedimento, accreditati, e solo per le informazioni di
loro pertinenza.
Una sofisticata politica di sicurezza protegge il sistema dall’accesso ai dati non autorizzato.
Direttori del personale a palazzo Vidoni
Il ministro Luigi Nicolais ha incontrato i direttori degli uffici del personale dei ministeri e degli enti
pubblici non economici.
Al Ministro interessa che, con il rinnovo del contratto, le amministrazioni mettano in atto una
gestione del personale più efficace che porti ad una maggiore efficienza delle pubbliche
amministrazioni.
Il presidente dell’ARAN, presente all’incontro, ha illustrato le novità del comparto ministeri per la
gestione del personale.
In particolare, è stato posto l’accento sui compensi per la produttività, che dovranno essere
corrisposti ai lavoratori solo dopo la verifica dei risultati.
Forum internazionale per internet
Su iniziativa del ministro Luigi Nicolais e del sottosegretario Beatrice Magnolfi, in cooperazione
con le Nazioni Unite e il Segretariato dell’Internet Governance Forum (IGF), l’Italia ha organizzato
un Forum internazionale sui diritti di internet.
L’obiettivo è di approfondire il dibattito internazionale sull’opportunità di definire diritti comuni e
condivisi che garantiscano l’apertura e il carattere multilaterale di internet.
Governance cooperativa
E’ un nuovo modello di governance cooperativa quello proposto nel progetto PAESE, il patto
sottoscritto tra lo Stato, le Regioni e gli Enti locali per attuare la rivoluzioni digitale tanto attesa.
Le Amministrazioni centrali, le Regioni, le Province e i Comuni, dopo aver tracciato le strategie e
individuato le priorità, orientano le loro scelte programmatiche verso il disegno complessivo che
tutti hanno contribuito a delineare.
Le risorse statali, regionali e comunitarie confluiranno nel progetto, per la sua effettiva
realizzazione.
E’ una nuova concezione dell’e-government che punta non solo all’informatizzazione degli uffici,
ma anche all’uso sistematico delle nuove tecnologie per ripensare l’organizzazione dei processi
amministrativi.
Con la sinergia prevista si ottiene una riqualificazione degli interventi e una razionalizzazione della
spesa.
185

Incontro per Napoli
Il ministro Luigi Nicolais, ha incontrato, a palazzo Vidoni, il vicesindaco del Comune di Napoli
insieme ad altri autorevoli rappresentanti della Funzione pubblica e dell’Economia, per avviare un
tavolo, tra il Governo e l’Amministrazione comunale, che lavori per la concreta applicazione del
piano di consiliatura comunale sulle politiche occupazionali e sulla riorganizzazione delle risorse
umane e finanziarie connesse.
Misure per lo sviluppo
Le ha approvate la Conferenza unificata Stato, Regioni e Autonomie locali, con un’attenzione
speciale al rilancio delle politiche di e-government.
Il pacchetto di misure contiene tre provvedimenti per sostenere il processo di innovazione delle
pubbliche amministrazioni: il Patto per l’attuazione del sistema di e-government nelle Regioni e
negli Enti locali, le Linee-guida per i piani territoriali per la banda larga e le Regole tecniche per la
nuova carta d’identità elettronica.
Nel provvedimento si dispone che la carta d’identità elettronica sia interoperabile con la carta
nazionale dei servizi e possa essere utilizzata per accedere ai servizi di rete delle pubbliche
amministrazioni.
Le Linee-guida per la banda larga sono state tracciate dal Comitato interministeriale composto dal
ministro per le riforme e le innovazioni nella pa, Luigi Nicolais e dai Ministri delle comunicazioni e
degli affari regionali.
Premio all’Italia per l’e-government
Alla quarta conferenza sull’e-government, a Lisbona, l’Italia ha ottenuto successi e riconoscimenti.
Tra i finalisti del premio europeo c’erano quattro progetti italiani, di quattro amministrazioni:
Provincia autonoma di Bolzano, Ministero dell’economia, Ministero dell’interno e INPS.
Uno dei cinque premi è stato assegnato all’Italia per il progetto “Commissariato di pubblica
sicurezza on line”, come migliore pratica innovativa.
Progetto Paese
E’ un patto organico tra lo Stato, le Regioni e gli Enti locali, per intervenire profondamente, con le
tecnologie digitali, nel tessuto delle pubbliche amministrazioni.
Il progetto discende dalle Linee strategiche del ministro Luigi Nicolais ed è il frutto di un intenso
lavoro di concertazione.
La sottoscrizione in sede di Conferenza unificata garantisce sia la condivisione delle strategie che
l’impegno di attuazione da parte delle Istituzioni coinvolte, per far decollare uno sviluppo integrato
e di sistema.
Qualità
E’ uno dei target-cardine cui punta il ministro Luigi Nicolais.
La direttiva per una pubblica amministrazione di qualità è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale
n. 226 del 28 settembre 2007.
Gli obiettivi della direttiva sono: richiamare l’attenzione delle amministrazioni sulla qualità e il
miglioramento continuo, ricorrere all’autovalutazione della prestazione organizzativa e delineare
186

una prospettiva di sviluppo della politica per la qualità nelle pubbliche amministrazioni da parte del
Dipartimento della funzione pubblica.
Questi obiettivi si inscrivono in un ambito di tendenze generali quali aumentare il numero delle
amministrazioni impegnate in azioni di miglioramento della qualità; rendere visibili al pubblico le
iniziative previste e, soprattutto, i risultati raggiunti dalle amministrazioni; infine, promuovere la
partecipazione delle associazioni che rappresentano gli interessi dei destinatari dei servizi.
Relazione al Parlamento
Il ministro Nicolais, ha trasmesso al Parlamento la relazione sugli incarichi conferiti ai dipendenti
pubblici, ai consulenti e ai collaboratori esterni.
La relazione illustra i principali risultati che emergono dall’analisi dei dati inviati dalle
amministrazioni pubbliche all’Anagrafe delle prestazioni.
L’adempimento on line, soluzione orientata a favore delle amministrazioni pubbliche, ha fatto
registrare un costante aumento delle amministrazioni che ottemperano all’adempimento.
E’ stata introdotta una modalità che permette alle amministrazioni di medie e grandi dimensioni di
utilizzare i dati sugli incarichi già inseriti nelle proprie banche-dati, trasmettendole, in un’unica
soluzione, al sito dell’Anagrafe delle prestazioni.
Tecnologia for ever
Digitalizzazione, evoluzione, integrazione dei sistemi informativi sono le parole-chiave del
protocollo d’intesa firmato dal ministro per le riforme e le innovazioni nella pa, Luigi Nicolais, e
dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale.
Il protocollo prevede interventi organizzativi e tecnologici per migliorare l’efficienza del sistema
informativo e contribuire all’emersione del lavoro nero e sommerso. Si prevedono, inoltre,
strumenti per favorire l’accesso al mercato del lavoro dei cittadini con diversa abilità, anche
usufruendo di finanziamenti comunitari.
La realizzazione dell’intervento coinvolgerà Regioni, Province, centri per l’impiego datori di
lavoro, amministrazioni pubbliche comprese, ed Enti previdenziali.
Si partirà con la collaborazione delle regioni più attrezzate: Abruzzo, Emilia Romagna, Friuli
Venezia Giulia, Marche, Piemonte e Veneto.
OTTOBRE
AIRE
E’ l’Anagrafe degli italiani residenti all’estero.
Il ministro per le riforme e le innovazioni nella pa, Luigi Nicolais e il Ministro dell’interno hanno
sottoscritto un protocollo d’intesa “Per l’implementazione del sistema informatico di gestione
dell’AIRE”.
E’ prevista la creazione di una banca-dati unitaria che permetterà di unificare i dati relativi
all’anagrafe degli italiani residenti all’estero con quelli degli schedari consolari, per avere, in tempo
reale, l’elenco aggiornato dei cittadini per predisporre le liste elettorali permettendo anche alle
autorità consolari di emettere, rapidamente, la carta di identità.
187

Comunicazioni obbligatorie
Il ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, Luigi Nicolais e il
Ministro del lavoro e della previdenza sociale hanno illustrato il nuovo sistema di accreditamento
telematico che riguarda le procedure amministrative attraverso cui i datori di lavoro comunicano ai
centri per l’impiego, all’INPS, all’INAIL e al Ministero del lavoro le informazioni su assunzioni,
proroghe, trasformazioni e cessazioni dei rapporti di lavoro.
Le innovazioni sul tema sono stabilite dalla Finanziaria 2007.
Nasce così il nuovo Sistema informativo del lavoro che permette l’aggiornamento immediato delle
banche-dati aziendali e del percorso professionale dei lavoratori, garantendo un efficace
monitoraggio del mercato del lavoro.
Da Roma a Catania
E’ volato il ministro Luigi Nicolais per firmare un protocollo d’intesa con l’Università.
Il documento prevede la creazione di spazi wi-fi per consentire agli studenti di entrare in internet
senza collegamento, via cavo.
La firma elettronica sostituirà quella tradizionale e gli studenti potranno agevolmente, attraverso la
rete, iscriversi, pagare le tasse e prenotare gli esami.
FIORI
E’ un progetto (Formazione Intervento Organizzativo per la Ricerca e l’Innovazione) il cui
workshop di avvio ha visto l’autorevole presenza del ministro e presidente Cotec, Luigi Nicolais.
Titolare del progetto è il Ministero dell’università e della ricerca scientifica.
Il progetto FIORI prevede un’azione di sistema per migliorare la capacità degli Enti pubblici di
programmare, progettare, attuare e valutare politiche e azioni di ricerca.
E’ rivolto a 2.600 destinatari di aziende sanitarie, aziende ospedaliere, strutture di ricerca
specialistiche nel settore delle tecnologie, dell’agricoltura, della zootecnia e di istituti di alta
formazione artistica, musicale e coreutica.
Forze di polizia e Forze armate: d.P.R. contrattuali in Gazzetta
Sono stati pubblicati in Gazzetta Ufficiale (s.o. 209/L 18 ottobre 2007, n. 243) i decreti del
Presidente della Repubblica relativi al quadriennio normativo 2006-2009 e al biennio economico
2006-2007 per il personale non dirigente delle Forze di polizia civili e militari e delle Forze armate.
Sono state introdotte alcune integrazioni e precisazioni sulla parte normativa, in relazione al
trattamento di missione, all’indennità per servizi esterni per le Forze di polizia, all’orario di lavoro,
alla licenza ordinaria e straordinaria, alla tutela delle lavoratrici madri.
La parte retributiva prevede un aumento pari a circa 123 euro mensili lordi.
Gare telematiche in Toscana
La Regione Toscana è all’avanguardia sul terreno dell’e-procurement, cioè delle aste on line della
pubblica amministrazione per l’acquisto di beni e servizi.
Ed è stato proprio l’e-procurement il tema-chiave di un incontro organizzato dalla Regione Toscana
e dalla Provincia di Siena per illustrare le novità e le opportunità contenute nel Programma
regionale per la promozione e lo sviluppo della società dell’informazione e per fare il punto sul
rinnovamento della pubblica amministrazione e sulla semplificazione dei rapporti con cittadini e
imprese, grazie alla diffusione delle nuove tecnologie.
188

La Camera approva
L’aula di Montecitorio ha approvato il disegno di legge “Misure per la modernizzazione e la
semplificazione delle amministrazioni pubbliche” che porta la firma del ministro per le riforme e le
innovazioni nella pa, Luigi Nicolais.
Il provvedimento interviene, in forma strutturale ed organica, sul processo di semplificazione e
modernizzazione delle pubbliche amministrazioni con un insieme di interventi che cambieranno
profondamente il rapporto con i cittadini.
La giustizia amministrativa si rinnova
Sostenere processi di innovazione della giustizia amministrativa è l’obiettivo del protocollo siglato
dal ministro per le riforme e le innovazioni nella pa, Luigi Nicolais e dal Presidente della Corte dei
conti.
Per ottenere un soddisfacente grado di semplificazione, razionalizzazione ed efficienza della
giustizia contabile è prevista l’informatizzazione dei processi di servizio per cittadini, imprese e
professionisti e lo sviluppo dei sistemi informativi dei vari gradi di giudizio; perciò, saranno
individuati strumenti e soluzioni per lo sviluppo e l’applicazione dei sistemi informativi.
E’ previsto, inoltre, il potenziamento delle banche-dati giurisprudenziali già presenti in internet e la
creazione di nuove banche-dati, sempre consultabili in rete, per raggiungere una migliore qualità
della risposta giurisprudenziale.
Lego
Acronimo che sta per “Laboratorio di interoperabilità e e-government”.
E’ un progetto della Provincia autonoma di Trento, nel cui ambito sono state esperite innovazioni,
che, ora, la Provincia mette a disposizione, offrendo alla condivisione anche i risultati ottenuti.
Allo scopo, il ministro per le innovazioni nella pubblica amministrazione, Luigi Nicolais e
l’Assessore alla programmazione, ricerca e innovazione della Provincia di Trento hanno firmato un
protocollo d’intesa per promuovere applicazioni innovative nei settori della sanità elettronica, della
scuola e dell’università.
Nicolais incontra Barroso
Il ministro Luigi Nicolais, come Presidente della fondazione per l’innovazione Cotec, ha incontrato
insieme ai Presidenti della Cotec Spagna e Portogallo, il presidente della Commissione europea,
Barroso.
Sono state elaborate e presentate concrete proposte di collaborazione con la Commissione europea
per contribuire alla crescita dell’innovazione in Europa.
I partecipanti hanno sottolineato come siano essenziali, per lo sviluppo dell’innovazione,
l’integrazione tra ricerca e industria e la nascita di nuove imprese.
Il ministro Nicolais, ha ricordato, al riguardo, i risultati positivi raggiunti in Italia con i distretti
tecnologici.
No carta
E’ questo il sintetico progetto, quasi una parola d’ordine, avviato, a Catania, con il protocollo per la
promozione della diffusione e dell’impiego delle tecnologie dell’informazione e della
comunicazione nel mondo accademico. Le firme sono del ministro per le riforme e le innovazioni
nella pa, Luigi Nicolais e del Rettore dell’università di Catania.
189

E’ proprio in ambiente universitario che, più facilmente, si può avviare un processo virtuoso di
rinnovamento incardinato sull’abolizione dei documenti cartacei, sul flusso di documenti
informatizzati e sull’obbligatorietà della firma elettronica.
Gli atenei sono, infatti, la frontiera d’eccellenza per potenziare i servizi didattici per gli studenti e
investire sull’e-learning, l’apprendimento a distanza che viaggia sulle rapide corsie della
comunicazione.
Obiettivo legalità e trasparenza
E’ quello che intendono perseguire il ministro per le riforme e le innovazioni nella pa, Luigi
Nicolais e l’alto Commissario anticorruzione, firmando un protocollo d’intesa per garantire il buon
funzionamento delle amministrazioni pubbliche, incentivare la trasparenza, snellire le procedure e
potenziare il sistema dei controlli.
Sulla base di questo accordo ci sarà un monitoraggio costante della normativa, con verifica puntuale
sull’effettiva applicazione in materia di reclutamento, formazione, valutazione e promozione del
personale pubblico.
On demand
Una nuova offerta di servizi di ICT (Information & Communication Technology) on demand
dedicata all’innovazione per la pubblica amministrazione e la sanità.
Si parte dalla Campania per coprire, successivamente, con la banda larga, tutte le Regioni.
Il ministro Luigi Nicolais, presente all’incontro partenopeo con l’Amministratore delegato di
Telecom Italia, ha preso visione delle nuove opportunità per le pubbliche amministrazioni, come il
“Cicerone virtuale” che consente di ricevere informazioni turistiche e culturali, direttamente, sul
proprio telefono cellulare, soluzioni per la gestione del patrimonio catastale e servizi di
informazione in tempo reale per il trasporto “intelligente”.
Per la sanità sono state avviate soluzioni per ottimizzare la spesa sanitaria e la gestione
dell’assistenza medica entro le strutture ospedaliere.
Sorrento: Nicolais incontra i giovani e gli imprenditori
A chi gli chiedeva come si possano affrontare e controllare i grandi temi del nostro tempo come la
criminalità, la precarietà e le difficoltà sociali, il Ministro ha spiegato che con la diffusione della
cultura si possono trovare risposte. Antidoto al dilagare della criminalità e ad ogni forma di
malgoverno è “la diffusione della conoscenza perché l’innovazione del sistema Italia passa anche
attraverso la divulgazione dei saperi”.
Sviluppo della società dell’informazione
E’ affidato anche alla sinergia tra la pubblica amministrazione e Confindustria.
Il ministro Luigi Nicolais, infatti, ha siglato un protocollo d’intesa con il Presidente di
Confindustria, sezione servizi innovativi e tecnologici.
Il protocollo prevede azioni congiunte per ridurre il digital divide territoriale e sociale, incrementare
l’innovazione del sistema produttivo e rafforzare il processo di modernizzazione della pubblica
amministrazione.
In particolare ci saranno iniziative per la semplificazione dei rapporti tra le pubbliche
amministrazioni e le imprese fornitrici di servizi innovativi, per la promozione dell’e-learning e
misure di supporto al sistema produttivo nazionale per la promozione dell’e-business.
190

NOVEMBRE
Aerostrutture: ricerca e innovazione
Un importante accordo-quadro presentato da Alenia aeronautica e Boeing ai ministri Nicolais,
Mussi e Bersani promuove lo sviluppo della ricerca su materiali avanzati e aerostrutture.
L’iniziativa, fortemente sostenuta dal ministro Nicolais, sarà corroborata dall’apertura di un centro
di ricerca Boeing in Campania, presso l’IMAST, il distretto tecnologico sull’ingegneria dei
materiali polimerici e compositi.
Accordo vigili del fuoco
Anzi due ne ha approvato il Consiglio dei ministri; uno per il personale non direttivo e uno per il
personale direttivo relativi al quadriennio normativo 2006/2009 e al biennio economico 2006/2007.
Sono i primi contratti per il comparto autonomo dei vigili del fuoco e soccorso pubblico, in regime
di diritto pubblico.
Il personale, infatti, non è più sottoposto alla contrattazione collettiva privatistica dell’Aran ma è
ricompreso nell’ambito dei procedimenti negoziali di diretta competenza, per la parte pubblica,
delle amministrazioni interessate.
Carta dei diritti della rete: se ne discute a Rio de Janeiro
In occasione del secondo Forum delle Nazioni unite sulla governance di internet, a Rio de Janeiro,
l’Italia ha presentato la proposta della Carta dei diritti della rete che era stata discussa a Roma, al
Campidoglio, in settembre, alla presenza di 70 Paesi.
La Carta sarà lo strumento, internazionale e multistakeholder, per raccogliere tutte le potenzialità di
internet e tradurle nella definizione delle nuove generazioni di diritti.
Compa 14
Tante sono le edizioni finora.
La kermesse bolognese, inaugurata dal ministro Luigi Nicolais, quest’anno ha avuto, come filo
conduttore degli eventi, il tema della pubblica amministrazione intesa come risorsa e non più come
ostacolo per i cittadini.
Quest’anno Compa ha allargato la sua dimensione europea ospitando anche molti rappresentanti dei
Paesi dell’Est europeo per mettere a punto nuove strategie tese a migliorare la comunicazione
pubblica.
Il Salone, inoltre, si è confermato sede privilegiata per un confronto diretto tra diverse culture della
comunicazione tra aziende, enti, amministrazioni, studiosi, operatori che lavorano al servizio della
trasparenza, dell’ammodernamento, dell’efficienza della pubblica amministrazione.
Comparto Scuola
E’ stato approvato dal Consiglio dei ministri l’accordo preliminare che prelude alla sottoscrizione
del contratto collettivo nazionale del comparto Scuola, presso l’ARAN, sia per il personale docente
che per il personale dei servizi generali, tecnici e amministrativi della scuola.
Il documento contrattuale mantiene l’impostazione di “Testo unico” comprensivo di tutte le
disposizioni contrattuali vigenti che disciplinano il rapporto di lavoro del personale di comparto.
191

Il testo unico permette, inoltre, una notevole semplificazione e chiarezza interpretativa tali da
ridurre il contenzioso e le controversie.
Missione Usa
Per il ministro Luigi Nicolais un importante e complessa missione negli Stati Uniti, a Washington e
New York.
Incontrerà esponenti delle Nazioni Unite, dell’amministrazione USA e delle istituzioni finanziarie
internazionali per lo sviluppo, allo scopo di verificare eventuali opportunità di partenariati per
modernizzare la pubblica amministrazione, con interventi innovativi che abbiano rilievo per l’egovernment
e la governance di internet.
L’obiettivo è il rafforzamento del partenariato per aiutare i Paesi in via di sviluppo a definire e
realizzare politiche di ammodernamento amministrativo.
Riforma della regolazione: rapporto OCSE
Il ministro per le riforme e le innovazioni nella pa, Luigi Nicolais e il Ministro per gli affari
regionali hanno presentato il rapporto OCSE sulla riforma della regolazione, dal titolo “Italiaassicurare
la qualità della regolazione a tutti i livelli di governo”.
Il rapporto si articola in tre parti.
La prima analizza l’assetto istituzionale per la regolazione multilivello in Italia.
La seconda esamina l’utilizzo degli strumenti di regolazione e delle politiche pubbliche in Veneto,
in Calabria, in Campania e in Toscana.
La terza parte porta alcune raccomandazioni specifiche per l’Italia, elaborate dall’OCSE durante il
processo d’esame.
Segretari degli Enti locali: accordo sul contratto
E’ stato trovato l’accordo sul rinnovo del contratto di lavoro dei segretari comunali e provinciali.
Il protocollo d’intesa, siglato al Dipartimento della funzione pubblica, riconosce il ruolo centrale dei
segretari nel nuovo assetto istituzionale degli Enti locali dopo la riforma del Titolo V della
Costituzione.
E’ previsto, per i segretari comunali e provinciali, un percorso selettivo e formativo rigoroso per
garantire una professionalità elevata, adeguata ai nuovi rilievi che la Costituzione riconosce al
sistema amministrativo locale.
The European senior civil servant
E’ un progetto rivolto a dirigenti e funzionari europei della pubblica amministrazione.
L’iniziativa è stata intrapresa dal Dipartimento della funzione pubblica e coordinata dalla Scuola
superiore della pubblica amministrazione, con la partecipazione di altre Scuole di formazione
pubblica e Università europee.
L’obiettivo è di incrementare la cooperazione e promuovere la mobilità dei dirigenti pubblici tra le
amministrazioni dei Paesi membri dell’Unione europea.
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DICEMBRE
Affidamento, mutamento e revoca di incarichi dirigenziali.
C’è la direttiva firmata dal ministro Luigi Nicolais.
Il documento, molto circostanziato, affronta i criteri per l’affidamento e la revoca degli incarichi, la
durata degli stessi, la valutazione della dirigenza fino alle fasi procedurali per il conferimento degli
incarichi di preposizione ad uffici di livello generale nelle amministrazioni dello Stato.
Il testo della direttiva all’indirizzo www.innovazionepa.gov.it
Progetto Governoinforma
E’ il primo webmagazine dedicato all’attività dell’esecutivo. E’ suddiviso in quattro sezioni
principali: primo piano, azione di governo, multimedia e la vostra opinione.
La quarta sezione rappresenta un nuovo strumento per la comunicazione e il dialogo con i cittadini.
In linea con la sua funzione di servizio, il sito sarà arricchito da un glossario dei termini giuridicoamministrativi.
Il progetto sarà veicolo di un’interessante sperimentazione; una nuova rete extranet che collegherà
tutti i ministeri e la Presidenza del consiglio dei ministri per la condivisione delle linee-guida e dei
contributi redazionali.
Info all’indirizzo www.governoinforma.it
SPC operativo
L’SPC-Sistema pubblico di connettività è diventato operativo nei tempi previsti dal Codice
dell’amministrazione digitale.
Il sistema, il più importante d’Europa, permette lo scambio di dati tra le pubbliche amministrazioni
centrali.
Contestualmente è stata attivata anche l’estensione all’estero dell’SPC, la Ripa-Rete internazionale
della pubblica amministrazione che, con le stesse modalità di efficienza e sicurezza, collega 450
sedi della pubblica amministrazione presenti in 120 Paesi stranieri.
Lo scambio di dati consente ad ambasciate e consolati di rilasciare il passaporto elettronico.
Valutazione dei comportamenti nelle ppaa
La direttiva l’ha firmata il ministro Luigi Nicolais.
Le prescrizioni sono contenute nel Codice di comportamento e delineano i principi cui i dipendenti
delle pubbliche amministrazioni devono conformarsi.
La direttiva ricorda che tutte le prescrizioni contenute nel Codice “assumono, oltre che un valore
etico, uno specifico rilievo giuridico”.
Se si uniscono le previsioni del Codice con le prescrizioni dei contratti collettivi si evince che i
dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono tenuti alla massima sollecitudine e correttezza
dell’azione amministrativa, per impedire generiche e, spesso, pretestuose giustificazioni ai ritardi.
Info all’indirizzo www.innovazionepa.gov.it
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