Testo - Camera dei Deputati

Flavio Palermo 

Il riesame delle leggi rinviate dal Presidente della Repubblica nelle procedure e 

nella prassi parlamentare 

Premessa; Parte I: Il potere presidenziale di rinvio delle leggi - 1 - Cenni storici; 

2 - Natura giuridica dell’istituto del rinvio; 3 - Motivazioni del rinvio. Parte II: 

La fase del riesame parlamentare - 1 - Novità e doverosità del procedimento di 

riesame; 2 - Principi generali desumibili dalla disciplina costituzionale e 

regolamentare; 3 - Emendabilità del testo; 4 - Avvio del procedimento di 

riesame; 5 - Limitazione della discussione; 5.1 - Oggetto della limitazione; 

5.2 - Potere di iniziativa; 5.3 - Termine per la deliberazione; 5.4 - Discussione 

e votazione delle proposte di limitazione; 5.5 - Effetti sul prosieguo dell’iter 

parlamentare; 6 - Il rinvio della legge in regime di prorogatio; Considerazioni 

conclusive. 

Premessa 

Nel corso della XIV legislatura si è registrata una rinnovata attenzione degli 

studiosi per le modalità di esercizio delle funzioni presidenziali: il Presidente 

della Repubblica Ciampi è stato infatti il primo, nella storia repubblicana, ad 

essere eletto e ad operare in un contesto politico tendenzialmente bipolare, 

espressione delle regole di un sistema elettorale prevalentemente 

maggioritario. 

Tale circostanza ha indotto la dottrina a monitorare costantemente le scelte 

compiute dal Capo dello Stato, segnatamente con riferimento agli atti 

espressione dell’esercizio delle sue prerogative; sovente tali analisi sono partite 

da un presupposto che non sempre si è rivelato, almeno all’apparenza, 

corrispondente alla realtà. Ci si attendeva, infatti, un arretramento del 

Presidente sotto il profilo degli interventi di carattere politico, risultandone 

per contro rafforzate le funzioni di garanzia e controllo della Costituzione ( 1 ). 

Molto spesso, invece, il Capo dello Stato si è trovato suo malgrado al centro 

della disputa politica, ma ciò non tanto per effetto di una scelta consapevole, 

quanto per la particolare litigiosità che ha caratterizzato le coalizioni di 

maggioranza ed opposizione, spesso conflittuali non solo sul merito dei singoli 

provvedimenti ma anche – e soprattutto – sul piano della reciproca 

legittimazione politica.

38 Flavio Palermo 

A prescindere, tuttavia, da valutazioni di natura politologica, sembra 

interessante valutare gli sviluppi di istituti – nel caso specifico il potere di 

rinvio delle leggi ex articolo 74 della Costituzione – la cui portata, per ragioni 

storiche alle quali si farà successivamente cenno, non è stata compiutamente 

delineata dal costituente, che ne ha sostanzialmente rimesso la definizione alla 

dottrina e alla prassi. 

Parte I: Il potere presidenziale di rinvio delle leggi 

1 - Cenni storici 

La definizione della figura e del ruolo del Presidente della Repubblica 

nel nuovo assetto statuale è stata caratterizzata, nel corso dei lavori 

preliminari al varo della Costituzione, dalla difficoltà di giungere ad un 

compromesso; la conseguenza fu che i costituenti si limitarono alla 

enunciazione di un certo numero di principi, spesso rispondenti a logiche 

diverse, lasciando essenzialmente alla prassi – come già osservato – il 

compito di fissare le linee essenziali dell’istituto presidenziale. 

In questo contesto deve essere inquadrata la definizione delle modalità di 

partecipazione del Capo dello Stato al procedimento di formazione delle 

leggi. Nel merito, già in seno alla Commissione per studi attinenti alla 

riorganizzazione dello Stato la questione fu posta in termini di alternativa tra 

la conferma della sanzione regia, peraltro con adattamenti tali da 

stravolgerne le caratteristiche fondamentali, e l’introduzione del veto 

sospensivo, istituto mutuato dall’esperienza francese. In realtà, sembrò 

ormai comune la convinzione circa l’ineluttabilità dell’esautoramento del 

Capo dello Stato dall’esercizio della funzione legislativa. 

In seno alla Commissione dei settantacinque le ipotesi prospettate ( 2 ) 

differivano essenzialmente nella terminologia, non negli effetti: il Presidente 

della Repubblica avrebbe potuto soltanto arrestare temporaneamente 

l’entrata in vigore della legge, essendo tenuto a promulgarla ove il 

Parlamento avesse confermato la deliberazione precedentemente assunta; 

la discussione si concluse peraltro con la soppressione della disposizione 

che prevedeva il potere di rinvio. 

La questione fu riesaminata dall’Assemblea costituente che,

Il riesame delle leggi rinviate dal Presidente della Repubblica 

preliminarmente, espresse un orientamento contrario alla conferma 

dell’istituto sanzionatorio, attribuendo al Capo dello Stato il solo potere di 

promulgazione. Successivamente, con la presentazione di un emendamento 

dell’onorevole Bozzi, fu riproposta l’attribuzione di un potere di veto 

sospensivo, da esercitare nei termini concessi per la promulgazione 

medesima: con messaggio motivato il Presidente della Repubblica può 

chiedere una nuova deliberazione, fermo restando l’obbligo di promulgare 

ove le Camere riapprovino la legge a maggioranza assoluta dei componenti. 

L’emendamento fu quindi approvato, ma senza il riferimento alla 

maggioranza qualificata, al quale lo stesso proponente rinunciò dopo che 

diversi costituenti espressero il loro orientamento contrario ( 3 ). 

Altri importanti problemi connessi al potere di rinvio rimasero in ombra 

nel corso della discussione: soltanto fugaci interventi furono dedicati, ad 

esempio, alla natura giuridica del predetto potere, ai motivi che ne 

legittimavano l’esercizio ( 4 ) ed alla procedura parlamentare di riesame. 

Prima di passare a quest’ultimo tema, oggetto principale della presente 

trattazione, sembra quindi opportuno soffermarsi, sia pure in modo 

sintetico, sulle prime due problematiche, anche alla luce della più recente 

prassi presidenziale; si farà essenzialmente riferimento alla Presidenza 

Ciampi, giacché il Presidente Napolitano, al momento, non si è mai avvalso 

della prerogativa di cui all’articolo 74 della Costituzione. 

2 - Natura giuridica dell’istituto del rinvio 

Per lungo tempo, la già ricordata laconicità del costituente ha dato luogo 

a dispute dottrinarie circa l’effettiva configurazione dell’istituto. Tra le 

diverse ricostruzioni ipotizzate, quella più persuasiva, attualmente seguita 

dalla dottrina maggioritaria, considera la richiesta di riesame manifestazione 

di un potere di controllo che, in quanto tale, si colloca al di fuori della fase 

costitutiva del procedimento di formazione della legge, accentuandone in tal 

modo il carattere di strumento di tutela dell'unità nazionale e dei principi 

fondamentali dell’ordinamento costituzionale, in piena coerenza con il ruolo 

di garante del sistema affidato al Capo dello Stato. 

La predetta collocazione è anzitutto desumibile dall’articolo 70 della 

Costituzione, che attribuisce collettivamente alle due Camere l’esercizio della 

funzione legislativa. A ciò si aggiunga che, mentre per il rinvio l’articolo 74 fa 

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espresso riferimento alla «legge» (già perfezionatasi), l’articolo 72, che disciplina 

le linee essenziali del procedimento legislativo, usa il termine «disegno di legge». 

Sembra pertanto corretto considerare il controllo presidenziale delle leggi come 

fase del subprocedimento di promulgazione ( 5 ), della quale rappresenta il 

necessario presupposto ( 6 ), rimanendone peraltro distinta in quanto 

espressione di un potere autonomo ( 7 ) e dalla più ampia latitudine di 

discrezionalità. 

Coerentemente con tale impostazione, il controllo svolto dal Presidente 

della Repubblica in sede di rinvio è stato assimilato a quello esercitato dalla 

Corte costituzionale nella sede del giudizio di costituzionalità, pur nella 

consapevolezza delle molteplici diversità che contraddistinguono il ruolo e 

le modalità mediante le quali esso viene svolto dai due differenti organi ( 8 ). 

Si è pertanto sostenuto che, sebbene il Presidente e la Corte condividano la 

medesima funzione di garanzia costituzionale, diversa sembrerebbe la 

qualità della medesima: garanzia politica e provvisoria negli effetti nel primo 

caso, strettamente giuridica e definitiva nel secondo ( 9 ). Tale differenziazione 

evidenzierebbe la complementarietà delle funzioni svolte dai due soggetti, 

ciascuno dei quali agirebbe in campi preclusi o limitati per l’altro ( 10 ); 

secondo una ricostruzione di portata ancora più ampia, entrambi 

parteciperebbero ad un sistema di garanzia costituzionale avente carattere 

diffuso e policentrico ( 11 ). 

È ormai un dato sufficientemente acquisito dalla dottrina e confermato 

dalla prassi applicativa, sulla base di argomentazioni di ordine logico e 

sistematico, l’inquadramento del potere di rinvio nell’ambito delle 

prerogative esclusive del Capo dello Stato, conservando un valore 

meramente storico la tesi, sostenuta anche da alcuni membri dell’Assemblea 

costituente, secondo la quale, in realtà, vi sarebbe comunque la 

partecipazione (o addirittura l’iniziativa) del Governo nella determinazione 

dell’atto presidenziale. In particolare, sul piano logico la sostanziale 

attribuzione del potere di rinvio all’Esecutivo sarebbe inutile, atteso che 

questo organo partecipa attivamente all’esercizio della funzione legislativa, 

ed incoerente, in ragione del fatto che l’Esecutivo avrebbe un potere di 

controllo sul Parlamento, dal quale è istituzionalmente controllato. Sul 

piano sistematico, è indubbio il collegamento funzionale del rinvio con la 

promulgazione, potere quest’ultimo indubbiamente presidenziale; inoltre, il 

Capo dello Stato appare il soggetto più idoneo al controllo delle leggi, attesa 

la sua estraneità alla determinazione dell’indirizzo politico di maggioranza 

e la posizione di imparzialità che lo contraddistingue ( 12 ).

3 - Motivazioni del rinvio 


Per una corretta ricostruzione dell’istituto del rinvio non si può 

prescindere dalla compiuta definizione delle ragioni che legittimano il Capo 

dello Stato a sospendere l’efficacia di un provvedimento legislativo. Nel 

silenzio della Carta fondamentale, la dottrina maggioritaria è pervenuta alla 

conclusione che una legge possa essere rinviata alle Camere per una nuova 

deliberazione ove si ravvisino vizi formali (irregolarità nel procedimento di 

formazione) o vizi sostanziali (cause di illegittimità costituzionale ovvero 

motivi inerenti il merito costituzionale). 

Per quanto riguarda i primi, la questione della loro ammissibilità è stata 

oggetto di discussione a seguito di un comunicato del Quirinale (del 27 

dicembre 2000) emesso in occasione della promulgazione della legge 

finanziaria per il 2001, il cui iter, ad avviso di alcune forze politiche, sarebbe 

stato connotato da irregolarità. Al riguardo, la posizione assunta dalla 

Presidenza della Repubblica è stata molto netta, essendosi osservato che, 

sulla base del vigente ordinamento costituzionale, è inibito al Capo dello 

Stato sindacare l’iter parlamentare dei provvedimenti legislativi, la cui 

conformità verrebbe certificata in via definitiva attraverso il messaggio del 

Presidente del ramo del Parlamento che per ultimo licenzia il testo. In buona 

sostanza, la nota sposa in modo acritico il principio della insindacabilità 

degli interna corporis acta, la cui validità è stata più volte ribadita, sebbene 

non sempre in modo lineare e coerente, dalla giurisprudenza costituzionale. 

La tesi presidenziale ha suscitato perplessità in ragione del fatto che il 

procedimento di promulgazione (all’interno del quale, come già detto, può 

essere collocato il rinvio presidenziale) presuppone un controllo che 

dovrebbe anzitutto consistere nell’accertamento della conformità dei testi 

approvati dalle due Camere, non potendo al riguardo considerarsi 

impeditivo il messaggio di trasmissione, che non è finalizzato ad attestare 

determinati fatti in modo incontrovertibile, bensì ad attivare l’organo 

competente a porre in essere la fase o il successivo atto del procedimento. 

Dovrebbe pertanto concludersi nel senso di ammettere il predetto 

accertamento di conformità dei testi, pur nella consapevolezza che il 

medesimo non è agevolato dalla prassi di far accompagnare il messaggio di 

trasmissione esclusivamente dal testo licenziato dalla Camera che ha 

deliberato per ultima. 

Quanto ai possibili vizi di natura sostanziale, occorre rilevare che anche 

tale questione è stata recentemente oggetto di una precisazione, sia pure 

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sotto forma di esternazione informale, da parte del Quirinale: in particolare, 

nel giugno 2003, in risposta ad una imprevista domanda rivoltagli in 

occasione dell’inaugurazione della nuova sede dell’ambasciata italiana a 

Berlino, il Capo dello Stato ha individuato nella «incostituzionalità 

manifesta» l’unica causa giustificatrice del rinvio presidenziale delle leggi, 

fermo restando l’obbligo di promulgarle ove il Parlamento le riapprovi. 

L’interpretazione dell’articolo 74 della Costituzione fornita dal Presidente 

è apparsa ad alcuno ingiustificatamente restrittiva, anzitutto perché priva 

di un qualsiasi riferimento costituzionale: nel sistema italiano, infatti, non vi 

è nulla che autorizzi a ritenere la manifesta incostituzionalità come esclusivo 

canone del rinvio presidenziale delle leggi. Per di più, la stessa recente prassi 

presidenziale sembra avere più volte richiamato l’attenzione del Parlamento 

al rispetto di una logica ordinamentale o della legislazione che assume come 

parametro non soltanto i principi sanciti dalla Carta costituzionale, ma 

anche quelli fissati in leggi ritenute fondamentali e qualificanti per il nostro 

ordinamento (ad esempio la legge n. 400 del 1988), ovvero assurti al rango 

di principi generali del medesimo ( 13 ). 

È stato giustamente osservato, inoltre, che la manifesta incostituzionalità è 

un canone tutt’altro che univoco e comunque non meno opinabile dei motivi 

riconducibili all’opportunità politica ovvero al cosiddetto merito 

costituzionale ( 14 ), parametro quest’ultimo sul quale parte significativa della 

dottrina sembra convenire al fine di lasciare al Presidente della Repubblica 

una discrezionalità più consona al suo ruolo di garante della Costituzione e 

dell’unità nazionale. 

Sul concetto di merito costituzionale, però, si registrano interpretazioni 

e definizioni diverse ( 15 ): «ampia area residuale e non ben definibile in 

positivo» ( 16 ), «nozione cuscinetto» volta a mediare tra la rigidità del 

controllo di legittimità e l’eccessiva elasticità del controllo di merito ( 17 ), 

«complesso di elementi e di valutazioni lato sensu politiche, atti a giustificare 

la stessa richiesta di riesame per motivi di legittimità» ( 18 ), istanze collegate 

a valori di rango costituzionale che non hanno trovato traduzione piena in 

forma precettiva ( 19 ). Al di là delle differenze, un denominatore comune 

sembra connotare le diverse prospettazioni, ossia il fatto che si tratterebbe 

di valutazioni accessorie, comunque finalizzate ad integrare e completare i 

profili di pura legittimità. La prassi presidenziale sembra confermare tale 

ricostruzione, ove si consideri che nella generalità dei casi il messaggio di 

rinvio si fonda su motivi di natura prevalentemente tecnico-giuridica, 

sovente eccependo la mancata individuazione nella legge di adeguate forme


di copertura degli oneri finanziari da essa recati, in violazione del quarto 

comma dell’articolo 81 della Costituzione. 

Il secondo elemento che emerge dalla richiamata esternazione 

presidenziale è il limite invalicabile che caratterizza l’esercizio del potere ex 

articolo 74 della Costituzione, vincolato ad un giudizio meramente 

sospensivo della volontà parlamentare, alla quale viene assicurata una 

indiscussa prevalenza. La questione della doverosità della promulgazione del 

provvedimento riapprovato è stata peraltro dibattuta dai costituzionalisti con 

riferimento all’ipotesi che il Presidente della Repubblica ritenesse permanere 

i profili di incostituzionalità precedentemente rilevati, ingenerandosi in tal 

modo un conflitto di doveri tra quello di promulgare la legge e l’altro, più 

generale, di garantire il rispetto della Carta fondamentale ( 20 ). 

La prima e più radicale alternativa alla prospettata doverosità della 

promulgazione sarebbe il semplice rifiuto di promulgare un testo 

palesemente incostituzionale, non potendosi obbligare il Capo dello Stato ad 

incorrere, nei casi più gravi, nella responsabilità penale speciale ex articolo 

90 della Costituzione. 

La seconda ipotesi, meno radicale della precedente, sarebbe quella di 

“sospendere” la procedura di promulgazione e sollevare conflitto di 

attribuzione dinanzi alla Corte costituzionale, soprattutto qualora nel 

messaggio di rinvio fossero già stati eccepiti gravi e dirimenti vizi di 

incostituzionalità, il cui accertamento da parte del giudice delle leggi 

escluderebbe l’obbligo di promulgare. 

La terza tesi, sulla quale sembra si possa convenire, limita l’obbligo della 

promulgazione alla riapprovazione parlamentare del medesimo testo, 

escludendone invece la doverosità se in occasione del procedimento 

parlamentare di riesame siano state introdotte nuove disposizioni ( 21 ). 

Una quarta soluzione potrebbe essere desunta da un inedito precedente 

risalente al giugno 2002, quando il Presidente della Repubblica, nel 

promulgare una legge, ha contestualmente inviato – rendendola pubblica – 

una lettera al Presidente del Consiglio contenente considerazioni critiche 

sul provvedimento, nonché indicazioni sui criteri ai quali l’Esecutivo si 

sarebbe dovuto attenere in sede di attuazione ( 22 ). Si tratta di un’ipotesi non 

contemplata dal diritto positivo, che si inscrive nel quadro dell’attività di 

moral suasion svolta dal Capo dello Stato nei confronti di altri organi 

costituzionali ( 23 ). 

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Parte II: La fase del riesame parlamentare 

1 - Novità e doverosità del procedimento di riesame 

L’esercizio del potere presidenziale di rinvio delle leggi comporta l’apertura 

della cosiddetta fase camerale ( 24 ), la cui disciplina è desumibile dai principi 

fissati nella Carta costituzionale e nei Regolamenti parlamentari, nonché dalla 

prassi formatasi presso i due rami del Parlamento. 

Come autorevolmente sostenuto in dottrina ( 25 ), si osserva preliminarmente 

che il rinvio determina la cessazione dei tipici effetti dell’originario 

procedimento, imponendone la ripetizione. Con il riesame parlamentare si 

assiste infatti ad una completa novazione del procedimento legislativo, al quale 

non sono applicabili limitazioni che non siano quelle che autonomamente il 

singolo ramo del Parlamento si impone; a sostegno di tale tesi vale la 

considerazione che la sottoposizione del provvedimento al controllo di un 

organo esterno al procedimento legislativo – il Capo dello Stato – recide il 

nesso di continuità tra le due fasi procedimentali dell’esame e del riesame, 

rendendo necessari, ai fini della nuova deliberazione di cui all’articolo 74 della 

Costituzione, tutti i passaggi richiesti dall’articolo 72 della Carta 

fondamentale, inclusa l’approvazione «articolo per articolo» ( 26 ). 

La novazione del procedimento legislativo determina importanti effetti 

sotto il profilo dell’applicabilità delle regole ordinarie che sovrintendono a 

tipici istituti parlamentari, quale anzitutto il contingentamento dei tempi, 

segnatamente con riferimento alla sua esclusione, ai sensi del comma 12 

dell’articolo 24 del Regolamento della Camera, nel primo calendario, per le 

fasi successive alla discussione sulle linee generali dei provvedimenti vertenti 

in modo prevalente su una delle materie previste dall’articolo 49, comma 1, 

del Regolamento della Camera; conferma di ciò si ricava dal precedente 

relativo alla cosiddetta legge Gasparri, la cui discussione nel calendario dei 

lavori dell’Assemblea per il mese di gennaio 2004 non è stata sottoposta a 

contingentamento. 

Ulteriore conseguenza procedurale derivante dalla novità dell’iter legis è 

l’ammissibilità delle questioni pregiudiziali e sospensive, in relazione alla quale 

esiste ormai una prassi univoca ( 27 ); essendo tali strumenti, infatti, finalizzati 

ad impedire o differire la discussione di un progetto di legge sulla base di 

argomentazioni attinenti al suo contenuto, nulla esclude che la loro


presentazione sia motivata proprio alla luce dei rilievi oggetto del messaggio 

di rinvio del Capo dello Stato. 

Particolarmente controversa in sede dottrinaria è stata la configurabilità in 

capo alle Camere di un dovere di riesame della legge rinviata. Le soluzioni 

ipotizzate appaiono tre: un vero e proprio obbligo giuridico di ridiscutere il 

provvedimento ( 28 ), un semplice onere ( 29 ), ovvero un mero dovere di 

correttezza istituzionale nei confronti del Capo dello Stato ( 30 ). 

La questione deve essere affrontata tenendo conto della disciplina 

regolamentare e della prassi applicativa seguita nei due rami del Parlamento, 

che – come si vedrà – sono assolutamente conformi, ma soprattutto del fatto 

che il provvedimento rinviato si trova, dal punto di vista procedurale, in una 

condizione analoga a quella in cui si trovava l’originario atto di iniziativa 

legislativa. Il problema può pertanto essere posto in termini più generali, ossia 

in relazione alla situazione in cui ciascuna Camera si trova a seguito della 

presentazione di un progetto di legge. Ciò premesso, la tesi preferibile sembra 

quella secondo la quale le Camere sarebbero titolari esclusivamente 

dell’obbligo di avviare il procedimento legislativo ( 31 ) mediante l’assegnazione 

del testo alla Commissione competente per materia; il seguito del 

procedimento si configurerebbe invece come un mero onere, laddove ad esso 

è subordinata la definitiva approvazione della legge. Non sembra invece che 

si possa parlare di dovere di correttezza nei confronti del Presidente della 

Repubblica, atteso che non è configurabile in capo ad esso un interesse 

giuridicamente tutelato alla riapprovazione, alla luce dei rilievi formulati, della 

legge rinviata. 

2 - Principi generali desumibili dalla disciplina costituzionale e regolamentare 

La disciplina del procedimento di riesame contenuta nella Carta 

fondamentale e nei Regolamenti parlamentari è connotata da una certa 

laconicità, alla quale ha dovuto sopperire una prassi applicativa ormai 

consolidata e, come già osservato, conforme nei due rami del Parlamento. 

Il secondo comma dell’articolo 74 della Costituzione si limita infatti a 

stabilire che le Camere sono chiamate a procedere ad una seconda 

deliberazione ove intendano far acquistare al provvedimento la sua tipica 

efficacia: dovranno pertanto essere ripercorse tutte le fasi dell’iter 

legislativo costituzionalmente prescritte, restando preclusa la possibilità di 

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limitarsi ad una mera pronunzia di rigetto delle obiezioni presidenziali, che 

costituiscono comunque un opportuno elemento di valutazione ( 32 ). D’altra 

parte, non vi è più alcun dubbio, ormai, circa l’oggetto del riesame, da 

individuare nel testo della legge rinviata e non nel messaggio presidenziale, 

che ne potrebbe eventualmente rappresentare la causa. Sotto il profilo 

squisitamente procedurale, il messaggio assume un rilievo significativo in 

quanto rappresenta, come vedremo, il parametro di riferimento per 

l’individuazione delle parti del provvedimento che devono essere 

necessariamente riesaminate e quelle in relazione alle quali l’Assemblea 

potrebbe decidere di omettere la discussione. 

Passando alle disposizioni regolamentari, prima della riforma del 1971 

soltanto il Regolamento del Senato (art. 88) conteneva una specifica disciplina del 

procedimento, che all’occorrenza veniva peraltro applicata anche dalla Camera, 

il cui Regolamento non disponeva nulla al riguardo. 

Nei testi vigenti l’istituto è disciplinato, rispettivamente, dall’articolo 71 del 

Regolamento della Camera (al quale per comodità si farà riferimento nel seguito 

della trattazione) e dall’articolo 136 del Regolamento del Senato, che contengono 

norme, se non identiche, sostanzialmente coincidenti. 

Il comma 1 dell’articolo 71 del Regolamento della Camera dispone anzitutto 

che, ove il Capo dello Stato eserciti il potere di rinvio di cui all’articolo 74 della 

Costituzione, il riesame inizi «presso quella Camera che in precedenza lo ha 

approvato per prima». 

Perplessità sulla legittimità costituzionale di tale disposizione sono state 

manifestate in dottrina ( 33 ) in quanto, sia pure indirettamente, sarebbe lesa 

l’autonomia garantita a ciascun ramo del Parlamento circa l’organizzazione dei 

propri lavori; il problema appare peraltro almeno attenuato dalla coincidenza 

della previsione nei due Regolamenti, quasi come se vi fosse una reciproca 

accettazione della limitazione delle rispettive prerogative ( 34 ). 

Il comma 2 dell’articolo 71 prevede quindi che la commissione competente 

( 35 ), alla quale è trasmesso il messaggio, «riferisce sul progetto di legge 

all’Assemblea, la quale può limitare la discussione alle parti che formano oggetto 

del messaggio. Il progetto di legge è sottoposto a votazione articolo per articolo 

e alla votazione finale». 

Da tale previsione si desume anzitutto l’integrale riapertura dell’iter 

parlamentare, con ripetizione delle fasi costituzionalmente prescritte e senza 

particolari aggravamenti procedurali. 

Non può infatti essere considerata tale la riserva di Assemblea ( 36 ), prevista 

indipendentemente dal contenuto del provvedimento rinviato, che può peraltro


determinare una differenza rispetto alla procedura seguita per la prima 

approvazione (sede legislativa o redigente); la sua ratio è rinvenibile nella 

necessità di «assicurare una maggiore attenzione ai rilievi presidenziali, doverosa 

per l’organo dal quale provengono» ( 37 ). Come già ricordato ( 38 ), inoltre, non è 

stata accolta dall’Assemblea costituente la proposta di subordinare la 

riapprovazione del provvedimento al conseguimento della maggioranza assoluta 

dei componenti. 

L’elemento veramente peculiare della disciplina recata dall’articolo 71 è la 

facoltà di limitare l’esame alle sole parti del progetto di legge (nel quale, a causa 

del rinvio, è successivamente degradata la legge approvata) ( 39 ) oggetto del 

messaggio; la finalità di tale previsione, oltre a coincidere con la ratio della riserva 

di Assemblea, è individuabile nei criteri di economia procedurale che informano 

i lavori parlamentari ( 40 ): ferma restando, infatti, la facoltà di modificare anche le 

parti del provvedimento sulle quali il Presidente della Repubblica non ha 

formulato alcuna osservazione, non vi è tuttavia ragione per disconoscere, in 

mancanza di obiezioni, la perdurante validità politica del dibattito a suo tempo 

intervenuto ( 41 ). 

Le richiamate norme regolamentari individuano senz’ombra di dubbio 

nell’Assemblea l’organo cui compete l’eventuale deliberazione di limitazione 

della discussione; semmai ve ne fosse bisogno, nella lettera del 4 agosto 1992 il 

Presidente del Senato lo ha ribadito, evidenziando che un’eventuale delibera al 

riguardo assunta dalla commissione non potrebbe «intendersi se non come 

proposta all’Assemblea di fare esercizio dell’anzidetto potere». 

Nella prassi, generalmente, su proposta del Presidente o del relatore, la 

commissione decide preliminarmente di limitare l’esame in sede referente alle 

sole parti oggetto del messaggio presidenziale, dando per approvati i restanti 

articoli ( 42 ); soltanto con una deliberazione successiva la commissione proporrà 

formalmente all’Assemblea di pronunziarsi ai sensi dell’articolo 71 del 

Regolamento della Camera. 

La richiamata decisione, ovviamente, produce effetti limitativi della 

discussione – e quindi delle connesse facoltà emendative – esclusivamente con 

riferimento all’esame in sede referente, non potendo in alcun modo determinare 

conseguenze preclusive delle prerogative di altri organi parlamentari (ad esempio 

le commissioni in sede consultiva) ovvero dei singoli deputati, i quali pertanto, 

in assenza di una formale deliberazione dell’Assemblea, potranno comunque 

presentare in Aula emendamenti riferiti a qualsiasi parte del testo. 

La limitazione della discussione deve ritenersi consentita anche quando il 

riesame del provvedimento abbia inizio al Senato ( 43 ). 

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3 - Emendabilità del testo 

Un problema di carattere generale di particolare rilievo attiene alla piena 

emendabilità o meno del provvedimento rinviato dal Capo dello Stato, 

segnatamente con riferimento alle parti del testo che non siano oggetto del 

messaggio presidenziale. 

Sebbene la lettera dell’articolo 74 della Costituzione sia astrattamente 

conciliabile sia con un regime di piena emendabilità sia con un altro di 

assoluta inemendabilità, la dottrina prevalente e più autorevole ( 44 ), 

suffragata da una prassi costante che sembra aver ormai dato origine ad 

un’autentica consuetudine, propende per la soluzione più ampia, ossia 

quella dell’emendabilità tanto delle parti prese in considerazione dal 

messaggio (in senso sia conforme sia difforme dai rilievi presidenziali), 

quanto di quelle non considerate ( 45 ); al riguardo, è stato osservato che 

l’emendabilità è coerente con la mancata prescrizione, tipica di ordinamenti 

diversi dal nostro, di una maggioranza qualificata per l’approvazione del 

testo rinviato ( 46 ). 

Si osserva altresì che l’inammissibilità anche delle sole proposte 

emendative riferite a parti del testo che non formano oggetto dei rilievi 

presidenziali determinerebbe una sostanziale analogia tra il procedimento 

de quo e quello conseguente alla navette, per il quale i Regolamenti 

parlamentari prescrivono che l’esame sia limitato alle modificazioni 

apportate dall’altro ramo del Parlamento, fatta salva la votazione finale 

dello stesso. 

Una tale assimilazione sarebbe del tutto ingiustificata anzitutto alla luce 

del disposto degli articoli 71 del Regolamento della Camera e 136 del 

Regolamento del Senato che, consentendo a ciascuna Assemblea di 

deliberare in ordine alla limitazione, implicitamente riconoscono quale 

ipotesi ordinaria la discussione dell’intero provvedimento (cosa che non 

avviene nel caso di testi modificati dall’altra Camera); la previsione della 

votazione «articolo per articolo» del testo rinviato, inoltre, appare 

preordinata alla loro emendabilità, sembrando poco coerente consentire la 

reiezione di un articolo ma non la sua modifica. L’applicazione, infine, dei 

principi propri della discussione dei provvedimenti modificati dall’altro 

ramo del Parlamento rischierebbe di stravolgere la natura ed il ruolo del 

Presidente della Repubblica, rendendolo co-legislatore nel senso di organo 

di approvazione successiva del testo licenziato dalle Camere, ipotesi questa 

incompatibile con la nostra Carta costituzionale ( 47 ).


Dal riconoscimento della piena emendabilità del testo rinviato si deve far 

discendere l’ulteriore rinviabilità della legge da parte del Capo dello Stato, 

facoltà, peraltro, finora mai esercitata; l’ipotesi, per la verità, non è 

contemplata dal nostro ordinamento, ma in tal caso il silenzio non può 

equivalere ad esclusione. 

La questione deve essere risolta considerando che, ove il Presidente della 

Repubblica fosse costretto a promulgare un testo diverso da quello 

originariamente rinviato per effetto delle modificazioni introdotte dal 

Parlamento, sarebbe sostanzialmente vanificato il potere attribuitogli 

dall’articolo 74 della Costituzione. Tali considerazioni segnano però anche 

i limiti dell’ulteriore rinviabilità, che deve intendersi circoscritta alle 

disposizioni non contenute o comunque differenti da quelle recate nel 

provvedimento per la prima volta approvato dalle due Camere; una diversa 

conclusione si porrebbe in contrasto con «il principio della prevalenza della 

doppia deliberazione conforme che si trae dall’articolo 74, secondo comma, 

ed al Presidente della Repubblica verrebbe in pratica riconosciuta una sorta 

di potere di veto assoluto» ( 48 ). 

4 - Avvio del procedimento di riesame 

La fase parlamentare di riesame viene avviata mediante l’annunzio in Aula 

del rinvio della legge e la lettura del messaggio presidenziale, che viene 

successivamente stampato e distribuito (doc. I), diretti a consentire a tutti gli 

«onorevoli membri del Parlamento» (ai quali il messaggio è indirizzato) di 

averne conoscenza; viene altresì comunicata la trasmissione del messaggio 

medesimo e l’assegnazione del relativo progetto di legge alle competenti 

commissioni, in sede referente, ove l’iter riprenda alla Camera; nel caso in cui, 

invece, la ripresa spetti al Senato, alla lettura segue soltanto la trasmissione, 

non l’assegnazione ( 49 ). 

Un caso particolare è rappresentato dal messaggio di rinvio della legge 

delega per la riforma dell’ordinamento giudiziario, contenente osservazioni, 

oltreché sul merito del provvedimento, anche sulla tecnica redazionale 

impiegata, che avrebbe reso difficoltosa l’analisi del testo ( 50 ). Al riguardo, 

sembra condivisibile l’opinione secondo la quale i rilievi attinenti al drafting 

legislativo siano stati tenuti ben distinti da quelli concernenti i profili di dubbia 

legittimità costituzionale di talune disposizioni contenute nel testo, così da non 

49


rientrare tra i motivi del rinvio ( 51 ); all’opposto, occorrerebbe sostenere – il che 

non appare fondato anche alla luce dei numerosi casi di leggi connotate da un 

esiguo numero di articoli a loro volta composti da centinaia di commi ( 52 ) – 

che la violazione delle regole di drafting configuri un autonomo vizio di 

legittimità costituzionale ( 53 ). 

Al di là di tali valutazioni, le richiamate peculiarità del messaggio hanno 

prodotto un inedito effetto procedurale in quanto, anche a seguito di una 

corrispondenza intercorsa tra le Presidenze dei due rami del Parlamento, il 21 

dicembre 2004 il Presidente della Camera ha convocato congiuntamente la 

Giunta per il Regolamento ed il Comitato per la legislazione proprio al fine di 

esaminare gli aspetti connessi alla qualità della legislazione; della medesima 

questione il Presidente del Senato ha investito la rispettiva Giunta per il 

regolamento (sedute del 27 dicembre 2004 e del 9 febbraio 2005). 

Come precisato dal Presidente della Camera, da ultimo, nella seduta del 15 

dicembre 2003, sull’annunzio in Aula del messaggio di rinvio non è ammessa 

alcuna forma di dibattito ( 54 ). 

Prima della trasmissione alla commissione competente, ovvero addirittura 

prima della lettura in Aula, i Presidenti delle due Camere – auspicabilmente 

previe opportune intese tra loro – dovrebbero procedere al vaglio dei requisiti 

essenziali del messaggio, al fine di accertare se lo stesso sia effettivamente 

qualificabile come tale; ad avviso di tale orientamento dottrinario, si tratterebbe 

di un vero e proprio obbligo derivante dal compito, assegnato ai Presidenti dai 

rispettivi regolamenti, di garantirne la puntuale osservanza ( 55 ). 

I requisiti essenziali del messaggio vengono pressoché unanimemente 

individuati nella motivazione, nella sottoscrizione presidenziale, nella 

controfirma ministeriale ed, infine, nel termine. 

In estrema sintesi, la motivazione è espressamente richiesta dall’articolo 74 

della Costituzione ed è pertanto da escludersi che possa rinvenirsi in atti o 

dichiarazioni del Capo dello Stato diversi dal messaggio di rinvio. 

Mentre la sottoscrizione presidenziale è chiaramente finalizzata a consentire 

l’accertamento della provenienza dell’atto, più controverso è stato invece il 

riconoscimento del requisito della controfirma, da taluni contestato in quanto 

ritenuto contraddittorio con la configurazione sostanzialmente presidenziale 

del potere di rinvio. In realtà, la necessità della controfirma per la validità del 

messaggio è desumibile dal principio generale, applicabile a qualsiasi atto 

presidenziale in conseguenza della generale irresponsabilità del Presidente 

della Repubblica per gli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni, 

enunciato dal primo comma dell’articolo 89 della Costituzione ( 56 ).


L’ultimo requisito, il termine entro il quale il potere de quo deve essere 

esercitato, è anche quello che merita un maggiore approfondimento per le 

diverse interpretazioni che la dottrina e la prassi hanno dato del combinato 

disposto degli articoli 73 e 74 della Carta fondamentale, dai quali si evince che 

le leggi possono essere rinviate alle Camere entro lo stesso termine previsto 

per la promulgazione, ossia un mese dall’«approvazione» ( 57 ). 

Il problema principale attiene proprio al significato da attribuire 

all’espressione «approvazione» ossia, in ultima analisi, all’individuazione del 

giorno dal quale decorre il prescritto termine di un mese. Al riguardo, la prassi 

sembra essersi attestata su un’interpretazione piuttosto rigida, che fa 

riferimento alla data di effettiva approvazione da parte della Camera che per 

ultima ha licenziato il provvedimento. Con messaggio in data 7 ottobre 1960, 

infatti, il Presidente Gronchi, «per evitare la formazione di consuetudini 

abrogative o innovative in palese contrasto con chiare disposizioni 

costituzionali», rinviò una legge inviatagli per la promulgazione oltre due mesi 

dopo l’ultima approvazione parlamentare, quindi in palese violazione 

dell’articolo 73 della Costituzione. Le due Camere, nella circostanza, 

adottarono una linea comune consistente nella riapprovazione del 

provvedimento secondo la procedura prescritta, con le sole precisazioni 

critiche, alla Camera, del relatore e del Presidente dell’Assemblea circa il 

carattere meramente formale della nuova deliberazione; al Senato, invece, il 

relatore affermò che non si trattava di sottoporre il provvedimento ad un nuovo 

esame, «ma soltanto di deliberarlo nuovamente e senza alcuna modificazione». 

La tesi anzidetta ha suscitato forti perplessità, atteso che fra il giorno della 

definitiva approvazione di una legge e quello dell’effettiva conoscenza da parte 

del Presidente della Repubblica potrebbe passare un significativo lasso di 

tempo tra l’altro dovuto, anche ove non vi fosse un ritardo doloso nella 

trasmissione da parte dell’istituzione parlamentare ovvero del Governo 

(mediante il quale la legge perviene al Capo dello Stato), all’eventuale 

coordinamento formale del testo e, comunque, agli adempimenti tecnici 

necessari per la composizione e la stampa del messaggio, soprattutto nel caso 

di provvedimenti complessi che abbiano subito numerose modificazioni nel 

corso dell’iter parlamentare. Ciò premesso, per evitare che lo spazio concesso 

al potere presidenziale di controllo risulti inopinatamente compresso, 

sembrerebbe preferibile individuare il dies a quo non nella data di 

approvazione, ma in quella della sua comunicazione, vale a dire nel momento 

in cui la deliberazione finale perde la qualifica di atto interno ed acquisisce 

rilevanza esterna ( 58 ). 

51


A conclusione di questa doverosa digressione sui requisiti essenziali del 

messaggio, è necessario soffermarsi sugli effetti che potrebbero derivare da un 

eventuale esito negativo del vaglio presidenziale circa la loro sussistenza. Nel 

merito, un’autorevole dottrina ( 59 ) distingue le ipotesi nelle quali il rinvio sia 

sprovvisto di sottoscrizione ovvero di motivazione, nel qual caso si dovrebbe 

parlare di irricevibilità del messaggio, da quelle nelle quali lo stesso sia privo 

di controfirma ministeriale ovvero sia stato inviato fuori termine, ipotesi nelle 

quali si dovrebbe invece parlare di mera improcedibilità: mentre in caso di 

irricevibilità l’atto sarebbe assolutamente inutilizzabile, in quello di 

improcedibilità potrebbe invece essere considerato alla stregua di un 

«messaggio libero». 

La predetta ricostruzione non manca peraltro di suscitare perplessità, 

soprattutto ove si consideri che sia l’irricevibilità che l’improcedibilità 

precluderebbero alla legge la possibilità di entrare in vigore, giacché nessuna 

disposizione costituzionale consente al Capo dello Stato di promulgare una 

legge rinviata e non riapprovata dal Parlamento. Del resto, la prassi mostra che 

anche nei casi più controversi di esercizio del potere presidenziale – rinvio 

esercitato a Camere sciolte, fuori termine ovvero fondato su motivazioni di 

merito – le Camere hanno preferito avviare comunque il procedimento di 

riesame. 

Ciò è avvenuto anche per i provvedimenti in relazione ai quali, sebbene per 

ragioni diverse, parte della dottrina ha sostenuto sussistere limitazioni oggettive 

all’esercizio del potere di rinvio, vale a dire, in particolare, i disegni di legge di 

conversione di decreti-legge e le leggi di iniziativa governativa. 

Quanto ai primi, il problema, essenzialmente (ma non esclusivamente) posto ( 60 ) 

in relazione alla ristrettezza e tassatività del termine prescritto per la loro 

approvazione dall’articolo 77 della Costituzione, a pena di decadenza del 

provvedimento d’urgenza, sembra essersi ulteriormente aggravato alla luce 

della nota sentenza della Corte costituzionale (n. 360 del 1996) che ha escluso 

– rectius condizionato – la prassi della reiterabilità: in buona sostanza, si è 

sostenuto che ove il potere di rinvio fosse esercitato in prossimità della 

scadenza dei sessanta giorni si tramuterebbe in un vero e proprio veto assoluto, 

inconciliabile con la natura del medesimo potere. La dottrina prevalente, 

tuttavia, ammette la possibilità che il potere presidenziale di rinvio abbia ad 

oggetto leggi di conversione, seppure in presenza di limiti e condizioni, tra i 

quali la congruenza del lasso temporale per poter procedere alla riapprovazione 

della legge rinviata ( 61 ). 

Per quanto riguarda le leggi di iniziativa governativa, in occasione del rinvio


della cosiddetta legge Gasparri è stato autorevolmente sostenuto ( 62 ) che il 

Capo dello Stato potrebbe esercitare il potere di cui all’articolo 74 della 

Costituzione solo a seguito di «fatti sopravvenuti che inducano a modificare i 

risultati del preventivo vaglio di costituzionalità operato nella fase di 

autorizzazione alla presentazione del disegno di legge», potendosi altrimenti 

ravvisare un «eccesso di potere (…) nella forma sintomatica della 

contraddittorietà»; nel caso di specie, tale conclusione sarebbe ulteriormente 

rafforzata dal fatto che la presentazione del disegno di legge è stata preceduta 

da un messaggio che il Capo dello Stato ha trasmesso alle Camere nel quale, in 

modo puntuale, vengono fissati i principi che dovrebbero ispirare la 

regolamentazione del sistema radiotelevisivo. 

La tesi, sebbene ben argomentata, non sembra però condivisibile perché, al 

di là delle incertezze riguardanti la natura ed il contenuto del suddetto potere 

di autorizzazione, è indubbia l’autonomia e la diversità dell’oggetto e 

dell’ambito di tale attribuzione rispetto al potere di rinvio delle leggi, che non 

potrà in alcun modo essere limitato dal preventivo atto autorizzativo ( 63 ). 

5 - Limitazione della discussione 

5.1 - Oggetto della limitazione 

Tralasciando le considerazioni già svolte circa la ratio della facoltà attribuita 

all’Assemblea di limitare la discussione alle parti del provvedimento 

richiamate nel messaggio presidenziale, occorre preliminarmente definire 

l’oggetto della deliberazione, segnatamente con riferimento all’esistenza di 

eventuali limiti. 

Il comma 2 dell’articolo 71 del Regolamento della Camera sembra anzitutto 

prescrivere che la limitazione debba riguardare tutte – e soltanto – le parti 

oggetto del messaggio presidenziale, escludendo cioè che ne possa concernere 

soltanto alcune; ad esse devono peraltro aggiungersi le parti che richiedono di 

essere aggiornate in quanto contenenti date o termini scaduti. Al riguardo, ed 

in termini più generali, è stata opportunamente data risposta positiva al 

quesito attinente all’ammissibilità di modifiche che, sebbene non riferite a 

parti del testo oggetto del messaggio, si rendano necessarie per il fatto stesso 

del rinvio: si tratta – come detto – dell’aggiornamento di termini scaduti o 

53


dell’adeguamento di norme concernenti la copertura di oneri finanziari, ai 

sensi del quarto comma dell’articolo 81 della Costituzione. 

La soluzione appare senz’altro convincente, anche in considerazione del 

fatto che un analogo principio trova applicazione in caso di navette, ove, con 

riferimento a disposizioni già approvate nel medesimo testo da entrambi i 

rami del Parlamento, si rendano necessarie modifiche conseguenti al mero 

decorso del tempo. D’altro canto, come precisato dal Presidente della Camera 

nella seduta del 21 gennaio 2004, «sarebbe contrario ad una regola di buon 

senso e di coerenza legislativa varare un testo con date non aggiornate» ( 64 ). 

Il tenore letterale del richiamato articolo 71, comma 2, del Regolamento 

della Camera sembrerebbe invece escludere che la limitazione della 

discussione possa interessare modifiche, non riconducibili al messaggio di 

rinvio, apportate al testo in sede referente; ne discende che, in tal caso, 

resterebbe preclusa all’Assemblea la facoltà di deliberare la limitazione, la 

quale, oltre a risultare palesemente incongruente con le determinazioni 

assunte in commissione, imporrebbe altrimenti la presentazione di 

emendamenti, volti ad espungere dal testo le modifiche introdotte, che 

risulterebbero però inammissibili in quanto riferiti a parti del provvedimento 

non più oggetto di discussione. 

Si tratta, peraltro, di un’eventualità che ben difficilmente potrà verificarsi, 

atteso che, come vedremo, spetta alla commissione medesima, in via 

principale, formulare la proposta di limitazione della discussione. 

Non sembrerebbero esservi preclusioni, invece, alla possibilità che la 

deliberazione di limitazione si riferisca a frazioni del testo inferiori all’articolo 

(commi, periodi, lettere), in analogia con quanto previsto dal comma 2 

dell’articolo 70 del Regolamento della Camera in relazione ai progetti di legge 

già approvati dalla Camera e modificati dal Senato ( 65 ). 

5.2 - Potere di iniziativa 

Nel richiamare le considerazioni già svolte circa la sicura attribuzione 

all’Assemblea della potestà di deliberare la limitazione della discussione ( 66 ), 

appare altrettanto certo che la titolarità del potere di iniziativa de quo deve 

essere prioritariamente riconosciuta alla commissione alla quale sono stati 

contestualmente assegnati il messaggio di rinvio ed il progetto di legge, ai fini 

dello svolgimento dell’attività istruttoria. Come precisato dal Presidente della


Camera nella seduta del 21 gennaio 2004, infatti, «l’individuazione in concreto 

dell’oggetto della limitazione della discussione rappresenta una valutazione 

attinente ai contenuti del messaggio di rinvio e al merito del progetto di legge 

e la sede naturale per la formulazione di tale proposta (…) è certamente la 

commissione competente per materia». Ciò è del resto coerente con il 

principio in forza del quale, in via ordinaria, la commissione è l’organo al 

quale spetta formulare le proposte relative ai tempi e all’oggetto della 

discussione (ad esempio lo stralcio ed il rinvio in commissione) ed il relatore 

è comunque interpellato su ogni altra proposta che incida sul seguito del 

procedimento (art. 86, c. 7, Reg. Cam.). 

È questione controversa se dal generale potere-dovere di garantire il 

puntuale rispetto del Regolamento possa discendere il compito, per il 

Presidente della Camera, di intervenire ove la proposta di limitazione 

formulata dalla commissione appaia in contraddizione con il messaggio del 

Capo dello Stato; questa tesi è stata da ultimo sostenuta, nella seduta del 21 

gennaio 2004, dall’onorevole Boccia, che ha espressamente invitato la 

Presidenza – alla quale a suo avviso sarebbe riconducibile una «responsabilità 

diretta della quale non può assolutamente disfarsi» – a valutare l’opportunità 

di certificare con una propria decisione «quali siano esattamente gli articoli 

interessati» dal messaggio, anche al fine di scongiurare vizi che potrebbero 

altrimenti inficiare la legittimità costituzionale dell’intero procedimento 

legislativo. 

La questione è stata risolta negativamente dal Presidente della Camera, che 

ha escluso qualsiasi propria competenza in materia ( 67 ), ritenendo che il 

compito di individuare gli ambiti toccati dal messaggio presidenziale sia 

attribuibile esclusivamente alla commissione di merito. 

La decisione appare corretta, perlomeno con riferimento alle ipotesi – le 

più frequenti e significative – in cui le contestazioni non riguardano la mancata 

inclusione, nella proposta della commissione, di specifiche disposizioni 

oggetto del predetto messaggio, quanto la considerazione che il 

provvedimento in esame avrebbe carattere “di sistema” e che, pertanto, le 

norme di cui si compone sarebbero strettamente correlate le une alle altre, 

talché risulterebbe inammissibile o comunque inopportuno il ricorso 

all’istituto di cui al comma 2 dell’articolo 71 del Regolamento. Sembra infatti 

evidente che la valutazione circa la natura sistematica di un provvedimento 

presenti carattere prevalentemente politico piuttosto che giuridicoregolamentare, 

in relazione al quale appare pertanto incongruo il richiamo al 

ruolo di garanzia svolto dal Presidente della Camera; d’altro canto, gli 

55


eventuali effetti che le modifiche apportate alle parti del progetto di legge 

oggetto del messaggio potrebbero avere su altre disposizioni del testo 

potranno essere valutati al termine dell’esame in commissione, in sede di 

vaglio di ammissibilità degli emendamenti presentati in Assemblea ( 68 ). 

Il disposto regolamentare non esclude che la proposta di limitazione della 

discussione sia avanzata da singoli deputati, in coerenza con quanto prescritto 

per le deliberazioni concernenti l’ordine dei lavori ( 69 ). 

La prassi più recente – relativa, rispettivamente, alla cosiddetta legge 

Gasparri ed alla legge delega per la riforma dell’ordinamento giudiziario – è 

stata così connotata dalla presentazione, sia alla Camera che al Senato, di 

diverse proposte alternative di singoli parlamentari ( 70 ), non giudicate 

inammissibili neppure laddove si chiedeva semplicemente di estendere la 

discussione all’intero progetto di legge ( 71 ). Con riferimento a quest’ultima 

ipotesi, peraltro, nella seduta del 6 luglio 2005 il Presidente della Camera ha 

sottolineato che «una pronuncia dell’Assemblea su tale questione consegue 

implicitamente alla decisione sulla proposta di limitazione della discussione 

formulata dalla commissione» e su eventuali ulteriori proposte alternative: in 

caso di loro reiezione, infatti, si dovrebbe intendere «che l’Assemblea abbia 

deciso di procedere all’esame dell’intero provvedimento». 

5.3 - Termine per la deliberazione 

Le disposizioni regolamentari non fissano in modo esplicito e vincolante il 

momento della deliberazione, limitandosi a prevedere che la stessa sia di 

competenza dell’Assemblea. Peraltro, conformemente all’esigenza di garantire 

un coerente ed ordinato svolgimento dei lavori parlamentari, la prassi 

costantemente seguita colloca tale fase tra l’esame preliminare del progetto 

di legge presso la commissione di merito e l’inizio dell’esame delle proposte 

emendative presentate in Assemblea. 

Alla Camera, in particolare, nella XIII legislatura ( 72 ) la deliberazione è 

intervenuta, previa apposita delibazione da parte della commissione, dopo la 

conclusione dell’esame in sede referente, prima ovvero al termine della 

discussione sulle linee generali ( 73 ). 

Nella scorsa legislatura, invece, la deliberazione è avvenuta durante l’esame in 

sede referente, prima che la commissione passasse alla discussione degli 

emendamenti ( 74 ); tale operato, peraltro oggetto di specifiche contestazioni da


parte degli onorevoli Acquarone e Buemi nella seduta dell’Assemblea del 6 luglio 

2005 ( 75 ), è stato giustamente considerato dal Presidente della Camera ( 76 ) 

corretto e «conforme ad un principio di economia procedurale e di buona 

organizzazione dei lavori di commissione e di Assemblea». Il momento della 

deliberazione «dipende in buona sostanza dall’andamento dei lavori della 

commissione»; rilevato, peraltro, il carattere prioritario riconosciuto 

all’iniziativa di quest’ultima, sembrerebbe doversi escludere l’ipotesi che la 

deliberazione dell’Assemblea possa intervenire prima dell’inizio dell’esame 

preliminare, senza peraltro doverne necessariamente seguire la conclusione ( 77 ). 

Al Senato, nella XIV legislatura, l’Assemblea ha sempre deliberato la 

limitazione della discussione prima della fissazione del termine per la 

presentazione degli emendamenti in commissione; la predetta deliberazione, 

come peraltro confermato (rectius, nel caso specifico auspicato) dal Presidente 

del Senato nella lettera del 4 agosto 1992, potrebbe essere adottata anche 

dopo che la commissione abbia ultimato l’esame delle proposte emendative 

presentate. 

5.4 - Discussione e votazione delle proposte di limitazione 

La procedura generalmente seguita in Assemblea per l’esame e la votazione 

delle proposte di limitazione ( 78 ) è coerente con la natura incidentale che 

sembra doversi riconoscere all’istituto. Conseguentemente, la discussione 

viene introdotta dal relatore in commissione, che illustra la proposta da questa 

formulata; seguono interventi ai sensi degli articoli 41 e 45 del Regolamento, 

con ampliamento (nella seduta del 21 gennaio 2004) a dieci minuti del tempo 

concesso a ciascun oratore ( 79 ). L’ampliamento del dibattito nei tempi e nel 

numero degli interventi dipende ovviamente dalla rilevanza politica del tema 

in discussione. 

In presenza di proposte alternative, la Presidenza ha precisato ( 80 ) che deve 

essere prioritariamente posta in votazione quella della commissione, essendo 

la concreta individuazione dell’oggetto della limitazione – come già detto – 

una valutazione attinente ai contenuti del messaggio di rinvio ed al merito del 

provvedimento de quo: l’approvazione di tale proposta comporta la 

preclusione delle restanti, alla cui votazione si giunge soltanto ove respinta la 

prima. La predetta prassi costituisce del resto attuazione di un principio 

regolamentare contenuto anche nel già richiamato articolo 86, comma 7, del 

57


Regolamento, il quale prevede, in via ordinaria, che le proposte relative a 

tempi ed oggetto delle discussioni siano formulate dalla commissione ed 

illustrate in Aula dal relatore, il quale è comunque interpellato su ogni altra 

proposta attinente l’ordine dei lavori che abbia conseguenze sul seguito 

dell’esame di un provvedimento. Si attribuisce in sostanza alle commissioni, 

in quanto organo istruttorio, un fondamentale ruolo propositivo e consultivo 

sulle proposte procedurali che riguardano l’iter del provvedimento. 

Per quanto concerne, infine, le modalità di votazione, dall’assimilazione 

della procedura in oggetto alle questioni incidentali formali discende il ricorso 

al voto per alzata di mano ovvero mediante procedimento elettronico senza 

registrazione di nomi ( 81 ). 

5.5 - Effetti sul prosieguo dell’iter parlamentare 

L’intervenuta pronunzia dell’Assemblea di limitazione della discussione 

determina significativi effetti sulle diverse fasi del procedimento legislativo. 

Anzitutto, sia nel corso dell’esame in sede referente ( 82 ), sia nella fase 

dell’esame in Assemblea, devono ritenersi inammissibili, per estraneità 

all’oggetto della discussione, tutte le proposte emendative non riferite ad 

articoli oggetto del messaggio presidenziale di rinvio ( 83 ); ove la limitazione 

riguardi parti di articoli, ad esse andrebbe rapportato il vaglio di 

ammissibilità. Le uniche eccezioni dovrebbero riguardare gli eventuali 

interventi di coordinamento che si rendessero necessari per effetto della 

modifica di disposizioni oggetto del messaggio ( 84 ): i relativi emendamenti, 

se già presentati in commissione, dovrebbero essere accantonati per essere 

esaminati esclusivamente ove intervenga la predetta modifica ( 85 ), mentre, se 

fossero successivamente presentati in Assemblea, dovrebbero essere 

senz’altro dichiarati ammissibili. 

Nel richiamare le considerazioni precedentemente svolte in ordine 

all’emendabilità del testo, si osserva che, ai fini dell’ammissibilità, è 

necessario e sufficiente che gli emendamenti siano formalmente riferiti ad 

una disposizione oggetto di discussione, non dovendosi ritenere essenziale, 

invece, la coerenza con le finalità del messaggio presidenziale; come già 

osservato, il riesame da parte dell’istituzione parlamentare deve infatti 

intendersi assolutamente pieno e libero, riducendosi altrimenti, di fatto, ad 

una sorta di accettazione o meno dei rilievi del Capo dello Stato, che


assumerebbe conseguentemente un ruolo che gli è estraneo nel nostro 

sistema costituzionale. 

Considerazioni analoghe a quelle svolte per gli emendamenti valgono con 

riferimento ad eventuali testi (anche parzialmente) alternativi presentati da 

relatori di minoranza ( 86 ), ai sensi dell’articolo 79, comma 12, ultimo 

periodo, del Regolamento della Camera; ove pertanto l’Assemblea deliberi 

di limitare la discussione, dovrebbero risultare inammissibili le parti del 

testo alternativo non più oggetto di esame. 

Con riferimento, invece, all’attività delle commissioni in sede consultiva ( 87 ), 

si è già detto che la pronunzia della sola commissione di merito non ne 

pregiudica la pienezza delle funzioni; la situazione cambia a seguito della 

deliberazione dell’Assemblea, nel qual caso il parere, ove non ancora 

espresso, dovrà essere riferito alle sole parti oggetto di esame ( 88 ). 

Un ulteriore precedente di particolare interesse, relativo alla seduta 

dell’Assemblea del 19 luglio 2005, attiene agli effetti della deliberazione di 

limitazione della discussione sull’applicazione dell’istituto previsto 

dall’articolo 85-bis del Regolamento della Camera. Il comma 1 di tale 

disposizione è volto ad attenuare le conseguenze distorsive di una sempre 

più frequente applicazione dell’articolo 85, comma 8, del Regolamento della 

Camera e del conseguente ricorso, in considerazione dell’elevato numero di 

emendamenti presentati, a votazioni riassuntive o per principi (le cosiddette 

deliberazioni normative parziali) ( 89 ): esso prevede infatti che, in tali casi, 

sia comunque garantita la votazione di un numero di proposte emendative 

(a tal fine segnalate) non inferiore in media, per ciascun articolo, ad un 

decimo dei componenti ciascun gruppo. Ebbene, nell’occasione richiamata 

il Presidente ha reso esplicita l’applicazione del criterio secondo il quale il 

calcolo delle quote viene effettuato tenendo conto esclusivamente degli 

articoli oggetto della limitazione e non di tutti quelli che compongono il 

provvedimento. Dal computo dovrebbero ritenersi esclusi, secondo quanto 

evidenziato dal Presidente nella riunione della Conferenza dei presidenti di 

gruppo del 20 gennaio 2004, gli articoli la cui modifica si rendesse necessaria 

a causa del mero fatto del decorso del tempo conseguente al rinvio 

presidenziale (ad esempio, per l’aggiornamento di date o termini) ( 90 ). 

La deliberazione ex articolo 71 del Regolamento della Camera non 

sembra produrre ulteriori effetti sull’ordinario svolgimento dell’iter legis in 

Assemblea. Per quanto riguarda la discussione sulle linee generali, infatti, al 

di là di affermazioni di principio ( 91 ), non sembrano consentite restrizioni nel 

numero delle iscrizioni a parlare. 

59


È senz’altro ammissibile la proposta di rinvio del provvedimento in 

commissione ( 92 ), nel qual caso, peraltro, non può in ogni caso considerarsi 

superata la limitazione della discussione in quanto, «come costantemente 

affermato dalla Presidenza, per un principio di continuità del procedimento, 

l’esame in Assemblea (…) riprende esattamente dal punto in cui esso si era 

interrotto con il rinvio» ( 93 ); resta così confermata l’inammissibilità di 

emendamenti estranei alle materie oggetto del messaggio presidenziale ( 94 ). 

Nulla quaestio, inoltre, sul fatto che il progetto di legge debba essere 

votato «articolo per articolo»: oltre ad essere espressamente prescritto 

dall’articolo 71 del Regolamento della Camera, ciò vale a garantire il 

puntuale rispetto dell’articolo 72 della Costituzione. 

Si osserva, infine, che la prassi ( 95 ) ha costantemente ammesso la 

presentazione di ordini del giorno riferiti anche a parti del testo che non 

siano oggetto della discussione limitata, atteso che tali strumenti di indirizzo 

sono volti ad impegnare l’Esecutivo in ordine all’attuazione di una legge 

considerata nella sua interezza. 

La limitazione della discussione ma, più in generale, il rinvio presidenziale 

delle leggi non sembra incidere, infine, sulla facoltà del Governo di porre la 

questione di fiducia nel corso del procedimento di riesame. In tal senso, 

l’unico precedente risale alla seduta del 19 luglio 2005, quando l’Esecutivo 

è ricorso allo strumento fiduciario sul mantenimento dell’articolo 2 del 

progetto di legge di riforma dell’ordinamento giudiziario, nel testo già 

modificato dal Senato. 

Il precedente appare corretto per due ordini di ragioni, riconducibili 

rispettivamente al diritto positivo ed alla natura del potere presidenziale di 

rinvio. 

Sebbene la Carta fondamentale non preveda espressamente la questione 

di fiducia, è tuttavia innegabile il suo fondamento costituzionale, che 

possiamo ritenere rispondente all’intima essenza del nostro regime 

parlamentare, fondato su un rapporto fiduciario avente natura paritaria e 

bilaterale. Considerato, infatti, che l’indirizzo politico viene fissato 

congiuntamente da Governo e (maggioranza del) Parlamento, deve ad 

entrambi riconoscersi la facoltà di promuovere una verifica della 

permanenza del rapporto medesimo, anche se l’articolo 94 della 

Costituzione regolamenta esclusivamente il versante dell’iniziativa 

parlamentare. È nella potestà dell’Esecutivo, quindi, giudicare determinante 

rispetto alla sua azione, e conseguentemente alla sua permanenza in carica, 

l’esito di una specifica votazione, così ponendo il Parlamento di fronte


all’alternativa di assecondarne gli orientamenti ovvero determinarne le 

dimissioni. 

La disciplina dell’istituto è contenuta nei Regolamenti parlamentari (dal 

1971 alla Camera e dal 1988 al Senato), nonché, quanto alla fase della 

deliberazione governativa, nella legge n. 400 del 1988; in particolare, sono 

i Regolamenti parlamentari, segnatamente l’articolo 116 del Regolamento 

della Camera, a prevedere espressamente ed in modo tassativo le fattispecie 

nelle quali è interdetto al Governo il ricorso alla questione di fiducia, la cui 

apponibilità non viene (e quindi non deve ritenersi) esclusa nei procedimenti 

di riesame delle leggi rinviate dal Capo dello Stato. 

Tale scelta è coerente con la natura e con gli effetti del rinvio 

presidenziale delle leggi, che, come si è già osservato, può provocare 

esclusivamente un’ulteriore riflessione, senza imporre alle due Camere alcun 

obbligo né determinare aggravamenti di natura procedurale; da quanto 

premesso discende che nella fase del riesame parlamentare non possono 

ritenersi compresse le prerogative costituzionalmente attribuite 

all’Esecutivo, tra le quali quella di annettere all’approvazione di talune 

disposizioni un valore condizionante la sua permanenza in carica. 

6 - Il rinvio della legge in regime di prorogatio 

Una questione di rilievo ampiamente dibattuta è l’ammissibilità 

dell’esercizio del potere presidenziale di rinvio nell’imminenza o 

successivamente allo scioglimento delle Camere. 

Fino alla X legislatura, sebbene il dettato costituzionale non prevedesse 

alcuna limitazione, l’esercizio del predetto potere si è arrestato non appena 

intervenuto il decreto di scioglimento, nella consapevolezza che altrimenti 

ne sarebbe necessariamente derivata la decadenza del provvedimento 

legislativo in questione: in tal modo, lo stesso istituto del rinvio sarebbe stato 

snaturato e trasformato in una sorta di veto assoluto, in qualche modo 

assimilabile al meccanismo del pocket veto proprio dell’ordinamento 

statunitense ( 96 ). 

Si è peraltro cominciato ad osservare che la situazione di completa 

inattività che contraddistingueva il Parlamento in epoca statutaria è venuta 

meno per effetto dell’esplicito riconoscimento, nella Costituzione, 

dell’istituto della prorogatio, la cui applicazione, prevista dall’articolo 77 per 

61


i disegni di legge di conversione dei decreti-legge, è stata ritenuta estensibile 

alle altre fattispecie ugualmente connotate da urgenza ed indifferibilità. La 

dottrina più avveduta ha inoltre convenuto sull’inopportunità di un siffatto 

restringimento della facoltà presidenziale proprio nelle fasi terminali della 

legislatura, solitamente accompagnate dall’approvazione di provvedimenti 

che, anche per soddisfare esigenze di stampo pre-elettorale, determinano 

oneri aggiuntivi per l’erario. 

Sono state queste le basi da cui si è partiti allorché, alla fine della X 

legislatura, il problema si è posto concretamente a seguito del rinvio 

(intervenuto il giorno prima dello scioglimento) della legge in materia di 

obiezione di coscienza, nonché delle leggi in tema, rispettivamente, di 

cessazione dell’uso dell’amianto e di assicurazione obbligatoria per la 

responsabilità civile automobilistica. 

A sostegno della decisione di avviare l’esame degli indicati 

provvedimenti, previamente assunta in sede di programmazione dei lavori, 

nella seduta dell’Assemblea del 26 febbraio 1992 la Presidenza della Camera 

ha sottolineato l’esigenza che l’attività parlamentare in regime di prorogatio 

includesse anche il riesame ex articolo 74 della Costituzione, da intendersi 

pertanto ascrivibile al novero delle attività «costituzionalmente doverose» ( 97 ). 

Venivano in tal modo conseguiti due obiettivi: rispondere ai rilievi contenuti 

nel messaggio presidenziale di rinvio ed evitare la decadenza di 

provvedimenti già approvati da entrambi i rami del Parlamento. A sostegno 

della sua determinazione il Presidente ha richiamato, oltre alla dottrina 

prevalente, la sentenza della Corte costituzionale n. 468 del 1991, che, sia 

pure con specifico riferimento alle leggi regionali rinviate dal commissario 

di Governo, si era espressa favorevolmente in ordine alla competenza 

dell’organo in regime di prorogatio ( 98 ). 

Una compiuta definizione della materia è peraltro intervenuta con due 

conformi pareri delle Giunte per il Regolamento di Camera e Senato dell’11 

marzo 1992, i quali hanno ribadito anzitutto, sia pure incidentalmente, la 

facoltà delle Camere sciolte di procedere ad una nuova deliberazione. 

Ove ciò non avvenga, al fine di evitare la decadenza del provvedimento 

rinviato, si richiama l’applicabilità, in via analogica, dell’istituto del 

repechage ( 99 ), rispettivamente previsto dall’articolo 107 del Regolamento 

della Camera e dall’articolo 81 del Regolamento del Senato, segnatamente 

con riferimento ai progetti di legge di iniziativa popolare. 

Conseguentemente, il provvedimento rinviato dal Capo dello Stato che 

abbia iniziato nella precedente legislatura il proprio iter alla Camera non


deve essere ripresentato, ma soltanto nuovamente assegnato alle 

commissioni competenti per materia, permanendo nell’ordine del giorno 

generale; inoltre, ferme restando le peculiarità della procedura prevista 

dall’articolo 71 del Regolamento della Camera, si applicano senza ulteriori 

adempimenti le disposizioni di cui ai primi due commi del già citato articolo 

107, nella parte in cui prevedono l’assegnazione alla commissione del 

termine breve di quindici giorni per riferire, con successiva iscrizione del 

provvedimento all’ordine del giorno dell’Assemblea, subordinatamente al 

previo inserimento nel calendario dei lavori. 

La medesima procedura si applica ai provvedimenti che, avendo iniziato 

il proprio iter al Senato, siano trasmessi alla Camera da quel ramo del 

Parlamento per la nuova deliberazione. 

Considerazioni conclusive 

Al termine della presente trattazione sul rinvio presidenziale delle leggi, che 

ha interessato essenzialmente la fase parlamentare del riesame, sembra 

opportuno svolgere talune brevi considerazioni circa l’effettiva rispondenza 

dell’istituto alle finalità che gli sono proprie ed alle aspettative che è lecito 

attribuirgli. 

Il giudizio prevalente della dottrina sulla prassi costituzionale instauratasi dal 

1948 ad oggi non è molto positivo, a causa della scarsa propensione mostrata, 

in generale, da coloro che si sono succeduti alla carica presidenziale ad avvalersi 

del potere previsto dall’articolo 74 della Costituzione nei riguardi di interventi 

impropri, o addirittura di mancati interventi, del Parlamento nel processo di 

attuazione dei valori fondanti il nostro ordinamento giuridico-costituzionale. 

Le critiche si appuntano, in particolare, sia sulla «mancata o ritardata attivazione 

di istituti di primaria importanza introdotti dal costituente e che attendevano dal 

legislatore, per divenire operativi, la necessaria regolamentazione normativa di 

competenza parlamentare» ( 100 ), sia sull’inadeguata salvaguardia di diritti civili, 

politici e sociali; tutto ciò ha indubbiamente contribuito al turbamento della 

vita del Paese e ad un sempre più preoccupante scollamento tra cittadini ed 

istituzioni. Le lamentele in ordine ad un uso eccessivamente moderato del 

potere de quo si sono spinte al punto che è stata provocatoriamente avanzata 

l’ipotesi che il ricorso ad esso sia servito al Capo dello Stato più per scongiurare 

una sua caduta in desuetudine che non per evitare l’entrata in vigore di leggi 

63


illegittime o costituzionalmente inopportune ( 101 ). 

Il disagio istituzionale avvertito dalla dottrina ha spinto taluni autori a 

proporre dei correttivi volti a rivitalizzare l’istituto, in modo da rendere più 

incisiva la funzione di controllo da esso garantita, anche a fronte del maggior 

peso politico assunto nel sistema costituzionale dal raccordo Parlamento- 

Governo e del conseguente rischio di abusi e sopraffazioni da parte delle forze 

politiche di maggioranza. 

La prima proposta si colloca nell’ottica di un più stretto raccordo tra i due 

massimi organi di garanzia, nel senso di riconoscere al Capo dello Stato la facoltà 

di impugnare direttamente le leggi dinanzi alla Corte costituzionale, ove 

riapprovate dalle Camere con i medesimi vizi di costituzionalità denunziati nel 

messaggio di rinvio. Si tratta di un’ipotesi suggestiva, soprattutto alla luce 

dell’evoluzione in senso maggioritario della nostra forma di governo, che 

tuttavia non è scevra dal grave rischio di favorire pericolosi conflitti istituzionali 

tra Parlamento, Presidente della Repubblica e giudice delle leggi, elevando 

quest’ultimo al rango di arbitro tra i primi due organi. 

La seconda proposta appare meno problematica e perniciosa per gli equilibri 

istituzionali, rimanendo all’interno del circuito Presidenza della Repubblica- 

Parlamento. In buona sostanza, essa riprende la proposta originariamente 

formulata dall’onorevole Bozzi in seno all’Assemblea costituente, prevedendo 

di subordinare la riapprovazione della legge rinviata dal Capo dello Stato al 

conseguimento della maggioranza assoluta dei componenti: si costringerebbero 

in tal modo le forze parlamentari ad una maggiore riflessione ed alla ricerca di 

più ampie aggregazioni di consensi. 

Nel merito, non può tuttavia non essere ricordata la scelta del costituente, 

frutto di apposite riflessioni, di non prevedere particolari aggravamenti 

procedurali per il procedimento di riesame, nel timore che ciò potesse 

determinare non solo un rafforzamento delle prerogative presidenziali, ma 

anche uno snaturamento del suo ruolo di garante dell’unità nazionale e dei 

vigenti principi costituzionali, facendone una sorta di co-legislatore. 

Sul versante del riesame parlamentare, si potrebbe invece prevedere un 

meccanismo che risponda alle esigenze emerse, in particolare, nel corso della 

discussione di recenti provvedimenti legislativi aventi particolare rilevanza e 

recanti la disciplina organica di materie complesse quali, nel caso specifico, il 

settore radiotelevisivo e delle comunicazioni e l’ordinamento giudiziario. Si 

tratta, in buona sostanza, delle leggi definite “di sistema”, in relazione alle quali 

è stata invocata l’arbitrarietà, o comunque l’inopportunità, di applicare l’istituto 

della limitazione della discussione secondo parametri eccessivamente restrittivi,


che non consentano una discussione compiuta ed approfondita, alla luce dei 

rilievi formulati dal Capo dello Stato, dell’intero provvedimento. 

Nel merito, se non si ritiene congruo – per le ragioni già esposte ( 102 ) – un 

puntuale vaglio della proposta della commissione competente da parte della 

Presidenza, si potrebbe ad esempio ipotizzare il coinvolgimento del Comitato 

per la legislazione, organo al quale è istituzionalmente affidato il compito di 

razionalizzare i processi normativi e, soprattutto, migliorare la qualità dei testi 

legislativi. In particolare, l’espressione di un parere del Comitato, magari con gli 

effetti previsti dal comma 4 dell’articolo 96 del Regolamento – ossia tale da 

costringere la commissione di merito, previa pronunzia dell’Assemblea su un 

apposito ordine del giorno presentato dal presidente del Comitato medesimo, 

ad uniformarsi ad esso –, garantirebbe la dovuta ponderazione in ordine ad una 

determinazione, di cui si sottolinea la natura prevalentemente politica, in grado 

di incidere fortemente sul prosieguo della discussione. 

A prescindere, comunque, dalla bontà e dalla coerenza ordinamentale delle 

richiamate proposte, sembrano forse eccessive le pur motivate critiche mosse 

alla prassi applicativa registratasi in ordine all’esercizio del potere di rinvio: 

d’altra parte, l’assenza di una solida tradizione risalente all’ordinamento precostituzionale 

non poteva non indurre coloro che si sono succeduti nella 

titolarità della carica presidenziale ad evitare o comunque limitare forme di 

contrapposizione alle maggioranze politiche che si andavano costituendo e dalle 

quali, di fatto, traevano la propria legittimazione. 

Ciò nonostante, è fuor di dubbio che il ricorso all’istituto de quo ha 

comunque svolto un’importante funzione soprattutto nelle fasi storiche 

caratterizzate dalla crisi delle rappresentanze politiche ed istituzionali; non a 

caso, al di là di taluni eccessi che lo hanno esposto al rischio di un impeachment, 

a fare il maggior uso del potere di rinvio è stato il Presidente Cossiga, il cui 

settennato è forse coinciso con la più grave crisi istituzionale conosciuta 

dall’Italia repubblicana. In tal caso – come pure, più di recente, quando in un 

clima di forte contrapposizione politica sono state approvate leggi fortemente 

contestate dall’opposizione e da una significativa parte della pubblica 

opinione –, il Capo dello Stato ha dato voce ad interessi e sensibilità, connessi 

a principi e valori di rango costituzionale, che, a suo avviso, non trovavano 

adeguata rappresentazione e tutela. 

Si tratta di una funzione che, purtroppo, conserva oggi tutta la sua valenza, 

atteso il sempre crescente distacco tra l’opinione pubblica, da un lato, e le 

rappresentanze politiche ed istituzionali, dall’altro; ne sono testimonianza le 

critiche sempre più aspre rivolte alla classe politica, in relazione ai presunti 

65


privilegi da questa goduti ed ai conseguenti elevati costi che ne ricadrebbero 

sulla collettività. Senza entrare nel merito di tali valutazioni, sembra interessante 

rilevare il fondamentale ruolo che può – e potrà – essere svolto dalla Presidenza 

della Repubblica nel recepire e ricondurre nell’alveo istituzionale, anche 

mediante l’esercizio del potere di rinvio, istanze che potrebbero altrimenti 

trovare canali e forme di rappresentazione difficili da controllare nei loro 

sviluppi e, pertanto, pericolose per l’ordinato funzionamento del sistema 

democratico. 

Note 

( 1 ) In tal senso, DE FIORESE C., «Il rinvio delle leggi tra principio maggioritario e unità 

nazionale», in Rivista di diritto costituzionale 2003, p. 171 e ss.; SACCO F., «La prassi della 

Presidenza Ciampi nei primi cinque anni del mandato», in Giurisprudenza costituzionale, fasc. n. 3, 

2004, p. 2149 e ss. 

( 2 ) Nella relazione introduttiva l’on. Mortati prospettò due ipotesi: la prima, difficilmente 

conciliabile con la forma di governo parlamentare, confermava una potestà di intervento attivo 

del Capo dello Stato nell’esercizio della funzione legislativa assimilabile alla sanzione regia; la 

seconda si limitava invece a prevedere l’apposizione di un veto. L’on. Conti sostenne quindi 

l’opportunità di confermare la sanzione ma con adattamenti tali da ricondurla all’istituto del veto 

sospensivo. 

( 3 ) FALZONE V., PALERMO F., COSENTINO F., La Costituzione della Repubblica italiana illustrata 

con i lavori preparatori, Mondadori, Milano, 1980, p. 215. 

( 4 ) L’on. Bozzi ne identificava due: il vizio di legittimità, da intendersi quale contrasto con la 

Costituzione, ed il vizio di merito, allorché la volontà manifestata dalla rappresentanza 

parlamentare «non sia espressione genuina del sentimento popolare». 

( 5 ) D’AMICO G., «Ripensando al controllo presidenziale sulle leggi in sede di promulgazione 

(A proposito di una nota del Quirinale)», in Rassegna parlamentare, n. 1/2002, p. 267 e ss. 

( 6 ) Contra, BARTHOLINI S., La promulgazione, Giuffrè, Milano, 1955, p. 264 e ss. 

( 7 ) BOZZI A., «Il rinvio presidenziale della legge», in Studi in onore di Silvio Lessona, 

Zanichelli, Milano, 1963, vol. I, p. 117. 

( 8 ) PALADIN L., «La funzione presidenziale di controllo», in Quaderni costituzionali, 1982, 

p. 314 e ss. Sull’argomento, cfr. LUCIANI M., «Corte costituzionale e Presidente della 

Repubblica», in Foro italiano, 2000, V, p. 27; GRISOLIA M. C., «Nuove problematiche sul potere 

presidenziale di rinvio delle leggi», Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, in 

Quaderno n. 15/2005, pp. 116-117. 

( 9 ) Cfr., da ultimo, FALZEA P., Il rinvio delle leggi nel sistema degli atti presidenziali, Giuffrè, Milano, 

2000, p. 310.


( 10 ) LORELLO L., «Presidente della Repubblica e rinvio della legge: un nuovo custode della 

qualità della legislazione?», in Nuove autonomie, n. 3/2005, pp. 330-331. 

( 11 ) In tal senso, BALDASSARRE A., Il Capo dello Stato, in AA.VV., Manuale di diritto pubblico, II, 

L’organizzazione costituzionale, a cura di G. Amato e A. Barbera, Il Mulino, Bologna, 1997, p. 232. 

( 12 ) Al riguardo, cfr. FALZEA P., Il rinvio delle leggi nel sistema degli atti presidenziali, cit., p. 348 e ss. 

( 13 ) GRISOLIA M. C., «Nuove problematiche sul potere presidenziale di rinvio delle leggi», 

cit., pp. 110-121. 

( 14 ) CHIMENTI C., «Quirinale e rinvio delle leggi alle Camere», 13 luglio 2003, in 

www.forumcostituzionale.it. In senso conforme, SACCO F., «La prassi della Presidenza Ciampi 

nei primi cinque anni del mandato», cit., p. 2159. 

( 15 ) Sulla chiarezza di tale formula nutriva perplessità persino il suo ideatore, GUARINO G., nel suo 

«Il Presidente della Repubblica italiana (note preliminari)», in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 

1951, p. 959. 

( 16 ) BIN R., PITRUZZELLA G., Diritto costituzionale, Giappichelli, Torino, 2004, p. 326; PALADIN 

L., Diritto costituzionale, Cedam, Padova, 1995, pp. 343-344. 

( 17 ) RUGGERI A., «Rinvio presidenziale delle leggi e autorizzazione alla presentazione dei 

disegni di legge fra aperture del modello e delusione della prassi», in Il Presidente della 

Repubblica, a cura di Luciani M. e Volpi M., Il Mulino, Bologna, 1997 pp. 186-187. 

( 18 ) PALADIN L., La funzione presidenziale di controllo, cit. p. 320. 

( 19 )FALZEA P., Il rinvio delle leggi nel sistema degli atti presidenziali, cit., pp. 330-331. 

( 20 ) BALBONI E., «Ordinamento giudiziario: il rinvio di Ciampi», in Quaderni 

costituzionali, n. 2/2005, pp. 411-412. 

( 21 ) Sul tema ci si soffermerà più diffusamente nel capitolo 3 della Parte II, dedicato alla 

emendabilità del testo. 

( 22 ) Forti perplessità sulla compatibilità con il dettato costituzionale di tale fattispecie, definita 

«promulgazione con motivazione contraria» o «promulgazione dissenziente», sono state espresse da 

SACCO F., «La prassi della Presidenza Ciampi nei primi cinque anni del mandato», cit., pp. 2154-2155. 

( 23 ) Come acutamente osservato da GRISOLIA M. C., «Nuove problematiche sul potere 

presidenziale di rinvio delle leggi», cit., pp. 118-119, si tratta di un’opera di mediazione 

(contestata, ma non in modo unanime, dalla dottrina) alla quale il Quirinale ricorre sempre più 

spesso per influenzare l’azione di forze politiche ed istituzionali senza alimentare fratture e 

contrapposizioni. 

( 24 ) FALZEA P., Il rinvio delle leggi nel sistema degli atti presidenziali, cit., p. 383 e ss. 

( 25 ) MANZELLA A., Il Parlamento, Il Mulino, Bologna, 2003, p. 380. 

( 26 ) Ove peraltro si volesse considerare il riesame parlamentare parte di un unico 

procedimento legislativo, si dovrebbe convenire con la tesi secondo la quale il suo 

perfezionamento si articolerebbe in due fasi, delle quali la prima degraderebbe, a posteriori, a 

preparatoria della seconda; in tal senso CHIMENTI C., «Note sul riesame parlamentare delle leggi 

rinviate dal Presidente della Repubblica», in Studi per il ventesimo anniversario dell’Assemblea 

costituente, Vallecchi, Firenze, 1969, p. 179 e pp. 204-205. 

( 27 ) Questioni pregiudiziali e/o sospensive sono state discusse, rispettivamente, nelle sedute 

dell’Assemblea dell’11 febbraio 1991 (provvedimento sul servizio nazionale di protezione civile), 

del 22 settembre 1992 (legge in tema di obiezione di coscienza), del 3 febbraio 2004 (c.d. legge 

Gasparri) e del 19 luglio 2005 (legge delega per la riforma dell’ordinamento giudiziario). 

( 28 ) D’EUFEMIA G., Elementi di diritto costituzionale, Novene, Napoli, 1952, p. 162. 

( 29 ) BOZZI A., «Note sul rinvio presidenziale della legge», in Rivista trimestrale di diritto 

pubblico, 1958, n. 4, p. 770, nota 78; MORTATI C., Istituzioni di diritto pubblico, Cedam, Padova, 

67


1975-1976, II, p. 651; CICCONETTI S. M., voce «Promulgazione e pubblicazione delle leggi», 

Enciclopedia del diritto, Giuffrè, Milano, 1988, XXXVII, p. 117. 

( 30 )BENVENUTIF., «Il controllo mediante richiesta di riesame», in Rivista trimestrale di diritto 

pubblico, 1954, p. 386, nota 20. 

( 31 )CHIMENTI C., «Note sul riesame parlamentare delle leggi rinviate dal Presidente della 

Repubblica», cit., p. 183, nota 97. 

( 32 ) Una sorta di parallelismo tra il messaggio di rinvio e le relazioni introduttive che 

accompagnano i progetti di legge viene prefigurato da CHIMENTI C., «Note sul riesame 

parlamentare delle leggi rinviate dal Presidente della Repubblica», cit., p. 159. MANZELLA A., 

nel suo Il Parlamento, cit., pp. 378-379, si spinge oltre, configurando un «procedimento duale» 

nel cui ambito si inscriverebbe non soltanto «una iniziativa vincolante» ma anche «una sorta di 

potere d’emendamento presidenziale» che, secondo una prassi emersa nella XIV legislatura, 

potrebbe avere pure carattere informale e preventivo. 

( 33 ) CHIMENTI C., «Note sul riesame parlamentare delle leggi rinviate dal Presidente della 

Repubblica», cit., p. 146. 

( 34 ) Trova invece un ostacolo insormontabile nel dettato dei Regolamenti parlamentari la tesi, 

sostenuta da A. M. Sandulli, secondo la quale Camera e Senato potrebbero procedere alla seconda 

deliberazione anche «contemporaneamente» o, comunque, «indipendentemente» l’una dall’altro. 

( 35 ) In sede di lavori preparatori sono state respinte, al Senato, le proposte di affidare ad una 

commissione speciale il compito di riferire all’Assemblea, nonché di prevedere l’acquisizioni di 

pareri obbligatori di determinate commissioni. 

( 36 ) Espressamente prescritta, nel Regolamento del Senato, anche dagli articoli 35 e 36. 

( 37 ) FALZEA P., Il rinvio delle leggi nel sistema degli atti presidenziali, cit., p. 395. 

( 38 ) Vedi capitolo 2 della Parte I. 

( 39 ) Correttamente, il termine “legge”, oltreché nel testo dell’articolo 74 Cost., è costantemente 

presente nei messaggi presidenziali di rinvio, essendo stato il provvedimento conformemente 

approvato dalle due Camere. Non appena rientrato in ambito parlamentare, tuttavia, viene 

recuperata l’originaria dicitura “disegno di legge” o “proposta di legge”, determinando il rinvio 

una regressione che ha però carattere meramente procedurale: il testo approvato mantiene infatti 

una giuridica rilevanza come oggetto del nuovo iter parlamentare, oltreché come parametro per 

verificare l’ulteriore rinviabilità del nuovo testo. 

( 40 ) Vedi l’intervento del Presidente della Camera nella seduta dell’Assemblea del 6 luglio 2005. 

( 41 ) MANZELLA A., Il Parlamento, cit., p. 380. 

( 42 ) Vedi le sedute della VI Commissione del 23 aprile 1998, della X Commissione del 2 giugno 

1998, dell’XI Commissione del 6 dicembre 2000; nella seduta del 15 gennaio 2004 le Commissioni 

riunite VI e IX si sono limitate a deliberare la limitazione dell’esame in sede referente, 

individuando le parti oggetto del messaggio. 

( 43 ) In senso conforme il precedente relativo alla legge delega per la riforma dell’ordinamento 

giudiziario. 

( 44 ) BOZZI A., «Note sul rinvio presidenziale della legge», cit., p. 771 e ss.; MORTATI C., 

Istituzioni di diritto pubblico, cit., p. 651; CICCONETTI S. M., voce «Promulgazione e pubblicazione 

delle leggi», cit., p. 118; FALZEA P., Il rinvio delle leggi nel sistema degli atti presidenziali, cit., pp. 

396-398. 

( 45 ) Approvazioni di emendamenti non riferiti a parti del testo oggetto dei rilievi del Presidente 

della Repubblica sono intervenute relativamente ai provvedimenti sull’assicurazione obbligatoria 

per i commercianti (rinviato nel novembre 1960) e sulla riforma del CSM (rinviato nell’ottobre 

1975), nonché alla legge di semplificazione 2001 (Assemblea del Senato); nell’XI legislatura, in 

sede referente, modifiche dello stesso tipo sono state adottate con riferimento ad un


provvedimento in tema di recupero ambientale di zone agrarie non montane; la presentazione, 

con relativa declaratoria di ammissibilità, di proposte emendative riferite a disposizioni non 

interessate dal rinvio presidenziale è quindi intervenuta con riferimento al progetto di legge in 

materia di obiezione di coscienza (rinviato nel febbraio 1992) ed alla richiamata legge di 

semplificazione 2001 (presso la I Commissione della Camera). 

( 46 ) ELIA L., Forma di Governo e procedimento legislativo negli Stati Uniti d’America, Giuffrè, 

Milano, 1961, p. 194; contra, CHIMENTI C., «Note sul riesame parlamentare delle leggi rinviate dal 

Presidente della Repubblica», cit., p. 169. 

( 47 ) Illuminanti, al riguardo, i lavori dell’Assemblea costituente, efficacemente ricostruiti, per i 

profili di interesse, da FALZEA P., Il rinvio delle leggi nel sistema degli atti presidenziali, cit., pp. 17-54. 



( 49 ) Nel caso del rinvio della cosiddetta legge sull’inappellabilità delle sentenze di 

proscioglimento, avendo ricevuto la Camera il messaggio presidenziale venerdì 20 gennaio 2006, 

a seduta dell’Assemblea conclusa, il messaggio medesimo è stato immediatamente trasmesso ai 

gruppi e al presidente della commissione competente: al formale annunzio in Aula si è proceduto 

nella successiva seduta di lunedì 23 gennaio. 

( 50 ) In particolare, la scelta di concentrare la disciplina approvata in due soli articoli, il secondo 

dei quali composto da 49 commi, comprometterebbe le esigenze di chiarezza e comprensibilità 

dei testi normativi, risultando per di più difficilmente compatibile «con la ratio delle norme 

costituzionali che disciplinano il procedimento legislativo e, segnatamente, con l’articolo 72 della 

Costituzione». 

( 51 ) CUOCOLO L., «Le osservazioni del Presidente della Repubblica sul drafting legislativo tra 

rinvio della legge e messaggio alle Camere», in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 2 gennaio 

2006. 

( 52 ) L’articolo unico della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007) è addirittura composto 

da 1364 commi. 

( 53 ) Un tentativo suggestivo e ben argomentato di attribuire valenza costituzionale alle regole 

di redazione normativa, con conseguente contestazione della reiterata prassi dei 

maxiemendamenti (v. LORELLO L., «Presidente della Repubblica e rinvio della legge: un nuovo 

custode della qualità della legislazione?», cit., p. 327-348), si fonda sull’esigenza di garantire il 

sostanziale rispetto dell’articolo 72 della Costituzione, che, tra gli altri, persegue l’obiettivo di 

assicurare precetti chiari, comprensibili e facilmente osservabili. La necessità che tali requisiti 

siano soddisfatti è stata peraltro più volte ribadita dalla giurisprudenza costituzionale che, 

appellandosi al principio della ragionevolezza, ha elevato «chiarezza normativa» e «certezza del 

diritto» al rango di valori costituzionali (sentenza n. 384 del 10 novembre 1994). In senso 

conforme, SALERNO G. M., «La tecnica legislativa e la chiarezza normativa nella giurisprudenza 

costituzionale più recente», in Rassegna parlamentare, 1997, p. 1034 e ss., prospetta l’opportunità 

di considerare la violazione del canone di «buona legislazione» quale possibile causa, seppure 

indiretta, di incostituzionalità, proprio facendo appello al principio di ragionevolezza. 

( 54 ) Nella seduta del 1° febbraio 1992, peraltro, fu consentito l’intervento del deputato 

Quercini, volto a sottolineare la doverosità del riesame parlamentare delle leggi anche in periodo 

di prorogatio, al quale seguirono altri tre interventi ai sensi degli articoli 41 e 45 del Regolamento. 



( 56 ) Per una puntuale ricostruzione della elaborazione dottrinale sviluppatasi in ordine al 

valore della controfirma ministeriale in relazione al rinvio delle leggi, cfr. FALZEA P., Il rinvio delle 

leggi nel sistema degli atti presidenziali, cit., p. 79 e ss. In particolare, l’autore configura la 

controfirma quale «atto dovuto», diretta conseguenza del principio della «traslazione delle 

responsabilità» di cui al richiamato art. 89 della Carta fondamentale. Sul punto è recentemente 

intervenuta anche la Corte costituzionale che, con la sentenza n. 200 del 2006, con la quale è 

69


stato definito il conflitto di attribuzione sollevato dal Presidente della Repubblica in relazione al 

potere di concessione della grazia (c.d. caso Sofri), ha esplicitamente riconosciuto che alla 

controfirma «va attribuito carattere sostanziale quando l’atto sottoposto alla firma del Capo dello 

Stato sia di tipo governativo e, dunque, espressione delle potestà che sono proprie dell’Esecutivo, 

mentre ad essa deve essere riconosciuto valore solamente formale quando l’atto sia espressione 

di poteri propri del Presidente della Repubblica»: è quest’ultimo il caso del rinvio delle leggi ex 

articolo 74 Cost. 

( 57 ) Secondo la tesi sostenuta da D’AMICO G., «Ripensando al controllo presidenziale sulle 

leggi in sede di promulgazione (A proposito di una nota del Quirinale)», cit., sarebbe 

configurabile un ragionevole termine minimo prima del quale il Capo dello Stato non 

dovrebbe/potrebbe promulgare, poiché ciò corrisponderebbe ad una sostanziale rinunzia al 

potere-dovere di controllo sui provvedimenti legislativi attribuitogli dalla Costituzione. 

( 58 ) In tal senso, CHIMENTI C., «Note sul riesame parlamentare delle leggi rinviate dal 

Presidente della Repubblica», cit., p. 194; GROTTANELLI DE’ SANTI G., «La formazione delle 

leggi, Art. 73-74 Cost.», in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Zanichelli, 

Bologna-Roma, 1985, p. 210. 



( 60 )MORTATI C., Istituzioni di diritto pubblico, cit., p. 708. 

( 61 ) In tal senso, CICCONETTI S. M., voce «Promulgazione e pubblicazione delle leggi», cit., 

pp. 111-119; la tesi è stata recentemente riproposta dall’autore in: «Un caso d’inammissibilità del 

potere presidenziale di rinvio della legge alle Camere», in Giurisprudenza costituzionale, n. 4/2002. 

Sul punto, cfr. anche GROTTANELLI DE’ SANTI G., «La formazione delle leggi, Art. 73-74», cit., 

pp. 203-205; ESPOSITO C., «Decreto-legge», in Enciclopedia del diritto, Giuffrè, Milano, 1962, 

XI, p. 882 e ss.; FALZEA P., Il rinvio delle leggi nel sistema degli atti presidenziali, cit., p. 362 e ss.; 

da ultimo, CARNEVALE P., «La decadenza del decreto-legge a seguito di rinvio alle Camere della 

relativa legge di conversione: un accadimento proprio ineluttabile?», in Rassegna parlamentare, 

n. 1/2004, p. 277 e ss. 

( 62 ) ESPOSITO M., «Il rinvio alle Camere della legge Gasparri e la storia dimenticata del potere 

presidenziale di autorizzazione», in www.eius.it. 

( 63 ) In tal senso, GALEOTTI S., PEZZINI B., «Il Presidente della Repubblica nella Costituzione 

italiana», Digesto delle discipline pubblicistiche, UTET, Torino, 1996, p. 467; SACCO F., «La prassi 

della presidenza Ciampi nei primi cinque anni del mandato», cit., pp. 2160-2166. 

( 64 ) Un precedente interessante si è verificato nel corso dell’iter della cosiddetta legge Gasparri, 

nel cui testo risultava una palese incongruenza normativa, dal momento che il provvedimento, 

mentre rafforzava complessivamente il ruolo della Commissione parlamentare per l’indirizzo 

generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, contestualmente ne abrogava espressamente la 

legge istitutiva. L’incongruenza, rilevata con due missive dal presidente pro tempore della predetta 

Commissione, nonché in Aula dal deputato Violante (seduta del 21 gennaio 2004), è stata superata 

in sede di coordinamento formale, ex articolo 90, comma 1, Reg. Cam. 

( 65 ) In tal senso le determinazioni assunte dalle Commissioni riunite VI e IX nella seduta del 

15 gennaio 2004 e dalla II Commissione nella seduta del 5 luglio 2005. 

( 66 ) Vedi il precedente capitolo 2, dedicato ai principi generali desumibili dalla disciplina 

costituzionale e regolamentare. 

( 67 ) Tale declaratoria di incompetenza sembrerebbe contraddetta da talune precisazioni 

successivamente rese dal Presidente che, con riferimento alla prospettata necessità di modificare 

alcune parti della cosiddetta legge Gasparri non incluse nella proposta di limitazione, osservò 

che «le Commissioni non hanno ritenuto che tale questione dovesse essere oggetto di riesame 

parlamentare, né il punto risulta essere considerato nel messaggio di rinvio» (pertanto oggetto di 

valutazione da parte della Presidenza).


( 68 ) In proposito, si veda il paragrafo 5.5 concernente gli effetti sul prosieguo dell’iter 

parlamentare. 

( 69 ) Il testo delle proposte di limitazione della discussione è pubblicato nell’Allegato A al 

resoconto sommario e stenografico della seduta dell’Assemblea nel corso della quale vengono 

esaminate. 

( 70 ) Per motivi di carattere ordinatorio, la Presidenza può fissare un termine per la loro 

presentazione. 

( 71 ) Proposta Violante relativa alla c.d. legge Gasparri e proposta Finocchiaro riferita alla legge 

delega sull’ordinamento giudiziario. 

( 72 ) Le deliberazioni formali dell’Assemblea sono tutte successive al 1998. 

( 73 ) Un caso particolare si è verificato nella seduta del 12 dicembre 2000 quando la proposta 

di limitazione della discussione, preannunziata dal relatore nel corso della discussione sulle linee 

generali, è stata meramente ricordata all’Assemblea dal Presidente all’inizio dell’esame degli 

articoli, ai quali non era stato presentato alcun emendamento. Un’analoga fattispecie di 

limitazione in via di fatto si era verificata nella seduta del 12 marzo 1981. 

( 74 ) A tal fine, la deliberazione ai sensi dell’articolo 71, comma 2, del Regolamento è stata 

iscritta quale apposito punto dell’ordine del giorno dell’Assemblea (sedute del 21 gennaio 2004 

e 6 luglio 2005). Nell’ultimo dei due richiamati precedenti, anzi, la data per la deliberazione in 

Aula della limitazione della discussione fu preventivamente stabilita dalla Conferenza dei 

presidenti di gruppo (riunione del 30 giugno 2005), subordinatamente alla presentazione della 

relativa proposta da parte della commissione. 

( 75 ) In particolare, l’on. Acquarone sosteneva che l’Assemblea è in grado di individuare 

compiutamente le parti alle quali limitare la discussione soltanto «attraverso una visione completa 

e generale del provvedimento», che, pertanto, non potrebbe prescindere dalla conclusione 

dell’esame in sede referente. 

( 76 ) Vedi le sedute del 21 gennaio 2004 e del 6 luglio 2005. 

( 77 ) In tal senso, si veda il precedente della seduta della II Commissione del 5 luglio 2005. 

( 78 ) Da ultimo, vedi le sedute dell’Assemblea del 21 gennaio 2004 e del 6 luglio 2005. 

( 79 ) Nella seduta del 28 aprile 1998, invece, dopo l’intervento del relatore il Presidente ha 

concesso la parola soltanto ad un oratore a favore e ad uno contro, senza estendere il dibattito 

ad un deputato per gruppo. 

( 80 ) Vedi seduta del 21 gennaio 2004. 

( 81 ) Da ultimo, si veda l’intervento del Presidente nella seduta del 6 luglio 2005. 

( 82 ) Si precisa, in merito, che l’articolo 23, comma 5, ultimo periodo, del Regolamento esclude 

espressamente il termine ordinario minimo di due mesi per l’esame in sede referente, rimettendo 

sostanzialmente alla Conferenza dei presidenti di gruppo la calendarizzazione del provvedimento 

per l’Assemblea. 

( 83 ) Vedi sedute delle Commissioni riunite VI e IX del 21 gennaio 2004 e dell’Assemblea del 

3 febbraio 2004; nella seduta della II Commissione del 12 luglio 2005, invece, la Presidenza si è 

espressa in termini di irricevibilità. 

( 84 ) Tale interpretazione sembra trovare conferma nelle precisazioni rese dal Presidente nella 

seduta del 21 gennaio 2004. 

( 85 ) In senso conforme, vedi le sedute della II Commissione del 6 e del 12 luglio 2005. 

( 86 ) Sull’ammissibilità della nomina di relatori di minoranza, vedi seduta dell’Assemblea del 

29 gennaio 2004. 

( 87 ) La prassi circa l’assegnabilità a commissioni, per il parere, di progetti di legge rinviati dal 

Capo dello Stato è costante. 

71


( 88 ) I precedenti sono conformi: vedi le sedute delle Commissioni I e VI e del Comitato per 

la legislazione del 28 gennaio 2004, nonché della I Commissione e del Comitato per la legislazione 

del 13 luglio 2005. 

( 89 ) Si tratta di particolari prassi inizialmente instauratesi praeter Regolamento e 

successivamente codificate, alla Camera, in occasione della riforma del 1997; le loro finalità 

consistono nel «soddisfacimento di esigenze di chiarezza contenutistica, di coerenza decisionale, 

di economia procedimentale e, non da ultimo, di sollecitazioni antiostruzionistiche». Per una più 

ampia disamina delle “deliberazioni normative parziali”, vedi DI CIOLO V., CIAURRO L., Il diritto 

parlamentare nella teoria e nella pratica, Giuffrè, Milano, 2003, pp. 420-422. 

( 90 ) Si rinvia, nel merito, alle considerazioni svolte nel paragrafo 5.1, concernente l’“oggetto 

della limitazione”. 

( 91 ) Intervento del Presidente nella seduta dell’Assemblea del 28 aprile 1998. 

( 92 ) Sedute dell’Assemblea del 14 settembre 1993 e del 3 febbraio 2004. 

( 93 ) Vedi, da ultimo, lo speech del Presidente della Camera relativo al seguito dell’esame del 

doc. XXII, n. 8-A/R (seduta del 25 luglio 2007). 

( 94 ) Esplicito in tal senso l’intervento del Presidente di turno nella seduta dell’Assemblea del 

25 febbraio 2004, la cui correttezza è stata confermata dal Presidente della Camera nella riunione 

della Conferenza dei presidenti di gruppo del successivo 26 febbraio. 

( 95 ) Per tutti, si richiamano, da ultimo, i precedenti relativi alle sedute dell’Assemblea del 24 

marzo 2004 e del 20 luglio 2005. 

( 96 )MALESARDI P., «Il rinvio delle leggi alle Camere da parte del Presidente della Repubblica: 

problemi costituzionali e regolamentari», Il Parlamento della Repubblica. Organi, procedure, 

apparati. Serie delle verifiche di professionalità dei consiglieri parlamentari, Roma, I, 1987, p. 476. 

( 97 ) Si veda, al riguardo, la pronunzia del Presidente della Camera nella seduta del 25 gennaio 

1994, successivamente confermata nelle sedute del 14 marzo 2001 e del 14 febbraio 2006. 

( 98 ) L’iter dei provvedimenti in materia di obiezione di coscienza ed RC auto non si è concluso, 

mentre la legge in tema di impiego dell’amianto è stata approvata dall’Assemblea il 5 marzo 1992. 

( 99 ) L’istituto, che è stato introdotto nei Regolamenti parlamentari al fine di non vanificare 

l’attività legislativa proficuamente svolta nella legislatura immediatamente precedente, si presenta 

come un procedimento abbreviato basato su una dichiarazione d’urgenza. Esso, fondato sul 

presupposto della ripresentazione, entro sei mesi dall’inizio della nuova legislatura, di un testo 

identico a quello di un progetto di legge già approvato dalla Camera, in via definitiva ovvero in 

sede referente, sembra rappresentare una parziale deroga (maggiormente accentuata con 

riferimento alle proposte di legge di iniziativa popolare, per le quali non è prescritto il requisito 

della ripresentazione) al tradizionale principio di discontinuità nelle legislature. 

( 100 ) FALZEA P., Il rinvio delle leggi nel sistema degli atti presidenziali, cit., p. 402. 

( 101 ) Cfr. GRISOLIA M. C., «Nuove problematiche sul potere presidenziale di rinvio delle leggi», 

cit., p. 109. 

( 102 ) Vedi paragrafo 5.2 della Parte II, concernente il potere di iniziativa relativo alla limitazione 

della discussione.

Testo - Camera dei Deputati

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