IL REGOLAMENTO CAMERA DEI DEPUTATI

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SEGRETARIATO GENERALE
DELLA CAMERA DEI DEPUTATI
IL REGOLAMENTO
DELLA
CAMERA DEI DEPUTATI
Storia, istituti, procedure.
A cura di V. LONGI, M. STRAMACCI, S. FURLANI,
G.NEGRI, D.CASSANELLO, G.F.CIAURRO, P.UNGARI,
A. MANZELLA, G. MAROZZA, E. BALDINI, G. CARCATERRA,
G. C. PERONE, S. TRAVERSA, G. SPECCHIA
ROMA MCMLXVm
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SEGRETARIATO GENERALE
DELLA CAMERA DEI DEPUTATI
IL REGOLAMENTO
DELLA
CAMERA DEI DEPUTATI
Storia, istituti, procedure.
A cura di V. LONGI, M. STRAMACCI, S. FURLANI,
G. NEGRI, D. CASSANELLO, G. F. CIAURRO, P. UNGARI,
A. MANZELLA, G. MAROZZA, E. BALDINI, G. CARCATERRA,
G. C PERONE, S. TRAVERSA, G. SPECCHIA
ROMA MCMLXVIU

i
La pubblicazione, diretta dal Segretario Generale dott. Francesco
Cosentino, è stata curata dal dott. Vincenzo Longi e dal prof. Mauro
Stramacci, Consiglieri Capi Servizio.
Hanno partecipato alla redazione del volume il Consigliere prof.
Guglielmo Negri, i Referendari aw. Dario Cassanello, avv. Gian Franco
Ciaurro, dott. Paolo Ungari, dott. Andrea Manzella, dott. Gianluigi
Marozza, dott. Emilia Baldini in Trento, dott. Gaetano Carcaterra,
dott. Gian Carlo Perone, dott. Silvio Traversa e il Consigliere Stenografo
dott. Gino Specchia; ha collaborato il Referendario dott. Gianclaudio
De Cesare.
Ha redatto la bibliografia ragionata il Bibliotecario dott. Silvio Furlani.
Ha svolto le funzioni di assistente del Segretario Generale presso il
gruppo di studio l'aw. Dario Cassanello.
Hanno svolto i compiti di segreteria del gruppo di studio il dott. Andrea
Manzella e la dott. Emilia Baldini in Trento.

PRESENTAZIONE
L'opera, a cui con estrema diligenza hanno atteso valenti
e giovani studiosi che rappresentano tutte le categorie
dei funzionari della Camera, vuole colmare una lacuna, da
un lato, e, dall'altro, costituire una sintesi di fatti e di opinioni
che valga come « punto oggettivo » della procedura parlamentare,
nello stato in cui si trova.
La lacuna va riferita alla mancata prosecuzione della
monumentale opera del Mancini e Galeotti che, edita nel
1887 e parzialmente aggiornata nel 1891, riflette una situazione
direi quasi di infanzia del Regolamento, a parte l'ovvia
considerazione del ben diverso ambito costituzionale in cui
questo era inserito.
Né il successivo lavoro del solo Galeotti, compilato nei
1905 in forma di esegesi dei singoli articoli del Regolamento,
soccorre oltre la sua peculiare natura di commento delle
nuove norme così come erano scaturite dal tormentoso travaglio
del '900, anche se in esso è apprezzabile il tentativo
di rintracciare le grandi linee evolutive degli istituti procedurali
in via di trapasso dalla adolescenza alla maturità.
Allo stesso modo, del resto, va valutata l'ardua impresa
dell'Astraldi (compiuta durante il periodo di eclissi del Parlamento
come libera istituzione rappresentativa) la cui prospettiva
prevalentemente storicistica fu suscettibile di correzione
ed integrazione orientate verso Vistituzionistica soltanto
nel 1950, in una nuova edizione a cui chi scrive ebbe l'onore
di collaborare.

Vili Presentazione
L'unica eccezione valida è costituita dal « Regolamento
illustrato con i lavori preparatori » di Longi e Stramacci, gli
stessi ai quali va ora il merito di avere diretto e coordinato
con encomiabile diligenza - resa più agevole dalla estrema
valentia dei collaboratori - l'opera che viene oggi alla luce.
Il « Regolamento » dei due ancor giovani - allora - funzionari
contiene in nuce, ancorché il modulo apparentemente
frammentario induca a ritenere l'opposto, l'idea dell'attuale
lavoro, di cui è traccia nelle presentazioni di ogni
singolo capo.
Lo sviluppo, cioè, di ciascuna norma, vista nell'arco della
sua vita, dall'origine al tempo nel quale i due autori scrivevano,
non rimaneva un puro fatto storico descrittivo, ma
veniva inquadrato nella più ampia visione degli istituti procedurali
a cui le norme stesse erano ricondotte per il solo
fatto di essere raggruppate per capi.
L'avere offerto in tale guisa, di propria iniziativa ed a
proprio rischio personale, la prova di desiderare, quanto
meno (ma varrebbe meglio dire di sapere realizzare) la unità
concettuale ed una sufficiente integrazione logica fra storia
della normativa regolamentare e definizione dei diversi istituti,
ha costituito titolo perché ad essi e non ad altri venisse
affidato il non facile compito di guidare un gruppo di giovani,
che non è esagerato definire un vero e proprio brain trust,
nella verifica della possibilità di saldare Mancini e Galeotti
col tempo presente.
Ora, non soltanto il gruppo ha rifuggito da quello che
avrebbe potuto essere il comodo espediente della mimesi,
dall'utilizzare cioè il parametro impiegato dai due illustri
commentatori, limitandosi ad aggiunte sul medesimo impianto,
ma ha affrontato con ammirevole coraggio il tema
nuovo ed originale di fare il punto della situazione, senza
cadere per converso nell'altra facile ed ambiziosa tentazione
del « trattato ».

Presentazione
// « punto oggettivo » della procedura nello stato in cui si
trova scaturisce così da un'ottica prevalentemente istituzionistica
che, nella narrativa, si equilibra tra storia, fatti e opinioni,
astenendosi da qualsiasi indulgenza alla meccanica categorizzazione
dei precedenti parlamentari, e, nella pur limitatissima
critica, appare scevra da ogni radicale presa di partito
per Vuna o Valtra tendenza dottrinale.
Casistica e teoria si fondono, come nella mirabile bibliografia
ragionata del Furlani, in una sintesi armonica e
soprattutto imparziale - e perciò stesso oggettiva - che offre
ai parlamentari e agli studiosi un contributo utile a successive
individuali elaborazioni, secondo il costume che contraddistingue
e rende tipica Fattività di ricerca e di documentazione
del funzionario parlamentare.
Tanto più rilevante appare poi tale qualità nel momento
stesso in cui la Camera affronta, per iniziativa e impulso del
Presidente Pertini, il tema affascinante e certamente non semplice
di un radicale rinnovamento delle modalità del proprio
funzionamento interno, recependo dalla consuetudine, dagli
usi cioè di manciniana memoria, quanto di valido in essi
è venuto stratificandosi nel corso degli anni e adeguando
strutture e istituti alle novità che discendono dalla Costituzione,
dalla prassi costituzionale e dal proporzionalismo
elettorale che governa il sistema di scelta della rappresentanza
politica.
È tuttavia possibile che non tutti i destinatari di questa
opera complessa, esterni e interni alla Camera, condividano
la valutazione negli stessi termini di obiettività che fanno
da metro del giudizio di chi scrive.
Sarebbe peraltro sintomo di eccessiva presunzione aspirare
all'unanime riconoscimento di una qualità che - si perdoni
il gioco di parole - è subiettiva nel momento stesso in
cui il lettore esprime il proprio giudizio. Se però, contravvenendo
alle regole dell'etimologia pura, l'obiettività si in-
IX

X Presentazione
tende riferita oltre che ai giudizi dei singoli, anche all'intenzione
degli autori e di coloro che ad essi hanno commesso
mezzi e fiducia, e se soltanto tale intenzione appare visibile
nello sforzo compiuto per tradurla in realtà, allora è possibile
dire fin d'ora che la meta è stata raggiunta e che comunque
un ulteriore contributo d'amore professionale e di dedizione
è stato offerto, che una nuova pietra è stata aggiunta all'antico
edificio degli studi parlamentari.
Un tale riconoscimento costituirebbe già premio lusinghiero
e bastevole per chi, come chi scrive, ed al pari dei
molti che hanno scritto per l'opera oggi venuta alla luce (che
tutti vorrei nominare per elogiare, anche se è giocoforza
accomunarli in un sincero e collettivo apprezzamento), ha creduto
e crede nell'insostituibilità della libera istituzione rappresentativa
quale unico presidio di una civile e ordinata società
democratica.
FRANCESCO COSENTINO

PREMESSA
Nel 1958, presentando un nostro volume contenente l'illustrazione
dei lavori preparatori del Regolamento della Camera a partire dal 1848,
notavamo come questo rappresentasse la continuità della tradizione parlamentare
italiana, la quale ha mantenuto una sua indiscussa unità al
di là delle trasformazioni politiche e costituzionali dello Stato: in realtà
ii Parlamento italiano non fu altro che il proseguimento di quello subalpino,
ed anche la Camera repubblicana, e la stessa Assemblea Costituente,
vollero mantenere formalmente in piedi il codice che regolava
precedentemente - con la sola eccezione delle norme introdotte durante
il periodo fascista - l'attività parlamentare e legislativa.
Il mantenimento di tale tradizione, se da una parte deve considerarsi
come un fattore positivo per lo sviluppo delle istituzioni democratiche
e come un necessario apporto dell'esperienza storica alla funzionalità
del Parlamento, pone tuttavia notevoli problemi di integrazione, illustrazione
e interpretazione del Regolamento della Camera dei Deputati,
problemi scarsamente approfonditi e risolti dalla dottrina e, contemporaneamente,
sempre più pressanti nella concreta e diuturna attività del
Parlamento e nel costante ampliamento delle sue funzioni.
Pertanto, la decisione dell'Ufficio di Presidenza della Camera di
pubblicare un commento sistematico al Regolamento deve essere considerata
soprattutto come un tentativo di porre un punto fermo di carattere
interpretativo sul corpus vigente, e, conseguentemente, di consentire, con
piena cognizione di causa, l'opportuna opera di riforma, la cui estensione
e i cui momenti di attuazione dipenderanno soprattutto dalla valutazione
che in sede politica e tecnica sarà data dell'efficacia degli istituti
esistenti.
L'opera che, come responsabili della redazione, abbiamo avuto
l'onore di predisporre, coordinare e condurre in porto, consta di monografie
distinte in base a una suddivisione dottrinaria della materia, che
tuttavia tiene conto dell'esperienza concreta dei singoli autori, tutti fun-

XII Premessa
zionari qualificati della Camera, a diretto contatto con la vita della
medesima.
La difficoltà maggiore è consistita, evidentemente, nel conciliare
l'esigenza del rispetto delle opinioni individuali con la necessità di fornire
una interpretazione di massima su tutti i problemi più importanti.
Da parte nostra abbiamo cercato nella misura più estesa possibile di
arrivare a questo risultato, e per tale motivo, come sarà facile constatare,
abbiamo volentieri accettato posizioni e interpretazioni non esattamente
conformi a teorie da noi avanzate in nostri contributi personali;
ciò non toglie che, nella maggior parte dei casi, le idee sostenute dai
vari autori possano essere veramente considerate come patrimonio comune
della grande famiglia dei funzionari parlamentari, come opinione
« tecnica » che non vuole contrapporsi alla interpretazione « politica »,
ma che vuole fornire ad essa le basi necessarie per eventuali riforme
e per un adeguamento sempre più stretto tra realtà politica e struttura
giuridica dell'istituto parlamentare.
Il commento sistematico al Regolamento della Camera è dunque
un contributo obiettivo ma non distaccato, imparziale ma non dottrinario,
a un'auspicabile opera di rinnovamento nell'ora in cui il grande
tema politico e costituzionale della funzionalità del Parlamento diviene
un momento stesso del dibattito, agitato nel Parlamento medesimo e nel
Paese, sulla riforma delle strutture dello Stato e sul perfezionamento
democratico delle istituzioni.
L'opera è destinata ai parlamentari, agli studiosi, ai tecnici; ma
non si deve dimenticare l'importanza che essa potrà assumere per la
preparazione di giovani particolarmente interessati alla vita del Parlamento
e che di qui a qualche anno continueranno la nostra attività di
esperti al servizio delle Camere. Ad essi soprattutto va in questo momento
il nostro augurio.
Roma, ottobre 1968.
VINCENZO LONGI - MAURO STRAMACCI

INDICE

INDICE
PRESENTAZIONE Pag. vn
PREMESSA » xi
CAPO I. - IL DIRITTO PARLAMENTARE NEL QUADRO DEL DIRITTO
PUBBLICO » 3
(Guglielmo Negri)
1. Diritto parlamentare e procedura parlamentare . » 3
2. Carattere politico dei rapporti giuridici oggetto del
diritto parlamentare » 5
3. Diritto e regime parlamentare . B 7
4. Il diritto parlamentare e la sua influenza sull'assetto
costituzionale » 9
5. Diritto parlamentare e diritto costituzionale . . . » 10
CAPO II. - LA NATURA GIURIDICA DELLE NORME DEI REGOLA­
MENTI PARLAMENTARI » 15
(Silvio Traversa)
1. Disciplina costituzionale della autonomia regolamentare
delle Camere e sua problematica . . . » 15
2. La teoria che nega la giuridicità delle norme dei
regolamenti parlamentari e quella che l'afferma nel
quadro della concezione istituzionistica del diritto
e della pluralità degli ordinamenti giurìdici . . . » 20
3. Critica della teoria dell'unicità del fondamento giuridico
delle norme regolamentari e loro validità
nell'ambito dell'ordinamento generale dello Stato . B 26
4. Distinzione delle norme regolamentari in interne ed
esterne e conseguenze sulla loro natura giuridica . B 30
5. La più recente dottrina e giurisprudenza in merito
alla natura delle norme dei regolamenti parlamentari
e al loro eventuale sindacato di costituzionalità B 33

XVI Indice
CAPO III. - I PRECEDENTI STORICI DEL DIRITTO PARLAMENTARE
VIGENTE IN ITALIA Pag. 41
(Paolo Ungari)
1. Storia e storiografia del diritto parlamentare . . » 41
2. Gli antichi parlamenti italiani » 43
3. Dalle Repubbliche giacobine ai Regni Napoleonici » 47
4. Esperienze e dibattiti risorgimentali » 57
5. Il Parlamento subalpino » 63
6. Il diritto parlamentare italiano nell'età liberale . . » 69
7. La guerra mondiale e la proporzionale . . . . » 78
8. Le Camere nel periodo fascista » 84
9. Il regime costituzionale transitorio e la Consulta . » 90
10. Continuità del diritto parlamentare italiano . . . » 94
CAPO IV. - FORMAZIONE DELLA CAMERA ~ STATO GIURIDICO DEL
DEPUTATO - LA VERIFICA DEI POTERI - L'AUTORIZ­
ZAZIONE A PROCEDERE - L'ACCUSA PARLAMENTARE . » 99
(Andrea Manzella)
La formazione della Camera » 99
Lo stato giuridico del deputato e il principio di eguaglianza
» 102
La prerogativa della verifica dei poteri » 104
1. La proclamazione; la convalida » 104
2. Procedimento di convalida: le successive fasi davanti
alla Giunta delle Elezioni e davanti all'Assemblea;
rapporti fra Giunta e Assemblea . . . » 106
3. Le cause di invalidazione del mandato parlamentare.
Le cause impeditive della convalida: a) irregolarità
delle operazioni elettorali; b) cause di ineleggibilità
originarie » 114
4. Le cause di decadenza: a) irregolarità delle operazioni
elettorali emerse per successive verifiche; b) le
cosiddette cause di ineleggibilità sopraggiunte; e) le
cause di incompatibilità: procedimento per l'accertamento
» 126
5. Le incompatibilità « di esercizio » e lo status economico
del parlamentare » 141

Indice XVII
La prerogativa ex articolo 68 della Costituzione; significato
politico-costituzionale dell'istituto . . . . Pag. 143
6. La garanzia dell'insindacabilità » 145
7. La garanzia dell'inviolabilità » 150
8. La procedura davanti alla Giunta per l'autorizzazione
a procedere e davanti all'Assemblea . . . » 159
9. Natura dell'attività posta in essere dalla Camera
nell'esercizio della prerogativa » 165
La prerogativa ex articoli 90 e 96 della Costituzione; significato
di prerogativa dell'istituto dell'accusa parlamentare
» 166
10. La Commissione inquirente per i giudizi d'accusa » 167
11. Rapporti tra Commissione inquirente e Autorità
giudiziaria ordinaria » 169
12. Gli atti introduttivi del procedimento » 171
13. Il procedimento davanti alla Commissione inquirente:
le varie ipotesi di decisione » 173
14. Il procedimento davanti al Parlamento in seduta
comune » 178
CAPO V. - GLI ORGANI DELLA CAMERA » 183
(Gian Franco Ciaurro)
La Presidenza » 184
1. Modalità di elezione della Presidenza della Camera » 184
2. Il Presidente della Camera come organo di rilevanza
esterna » 189
3. Le funzioni interne del Presidente » 198
4. Autonomia e responsabilità del Presidente . . . » 227
5. I Vice Presidenti » 229
6. I Segretari di Presidenza » 231
7. I Questori » 233
8. L'Ufficio di Presidenza come organo collegiale . . » 234
9. La Conferenza dei Presidenti » 237
/ Gruppi parlamentari » 240
10. Origini e natura dei Gruppi parlamentari . . . . » 240
11. La costituzione dei Gruppi » 244
12. Le funzioni dei Gruppi » 248

xvm
Indice
Le Commissioni parlamentari Pag. 251
13. Origini e natura delle Commissioni » 251
14. La costituzione delle Commissioni permanenti . . » 254
15. Il funzionamento delle Commissioni permanenti » 259
16. Le Commissioni speciali » 275
17. Le Commissioni speciali per l'esame di progetti di
legge » 276
18. Le Commissioni di indagine » 277
19. Le Commissioni di inchiesta » 279
20. La Commissione inquirente per i procedimenti di
accusa » 282
21. Le Commissioni di vigilanza » 283
22. Le Commissioni consultive » 285
Le Giunte » 286
23. Origini e natura delle Giunte » 286
24. La Giunta per il Regolamento » 287
25. La Giunta delle Elezioni » 289
26. La Giunta per le autorizzazioni a procedere . . » 291
CAPO VI. - L'ORDINAMENTO DELL'ASSEMBLEA PLENARIA E DEL
PARLAMENTO IN SEDUTA COMUNE » 297
(Gino Specchia)
1. Le Assemblee parlamentari » 297
2. La convocazione delle Assemblee parlamentari . » 299
3. La fissazione dell'ordine del giorno » 304
4. Il processo verbale » 305
5. I congedi » 305
6. Il numero legale » 306
7. La disciplina delle sedute » 310
8. La pubblicità dei lavori » 312
9. L'ostruzionismo » 314
10. Il Parlamento in seduta comune » 315
11. Le deputazioni » 322

Indice XIX
CAPO VII. - L'ITER LEGISLATIVO: L'ESAME PRELIMINARE . . Pag. 325
(Gianluigi Marozza)
1. L'iniziativa legislativa » 325
2. L'istituto della presa in considerazione » 342
3. L'esame preliminare dei progetti di legge presso le
Commissioni permanenti o speciali in sede referente » 350
4. I pareri » 361
5. La conclusione dell'esame preliminare » 372
CAPO VIII. - L'ITER LEGISLATIVO : LA DISCUSSIONE IN ASSEM­
BLEA PLENARIA E NELLE COMMISSIONI IN SEDE LE­
GISLATIVA » 381
(Dario Cassanello)
L'iter legis in generale » 381
1. Il dibattito e la sua problematica » 381
2. Il concetto di legge formale e i sistemi procedurali » 383
3. L'evoluzione storica degli istituti della discussione . » 392
La discussione in Assemblea plenaria » 407
4. Generalità » 407
5. La discussione generale » 416
6. La chiusura della discussione generale » 422
7. Gli ordini del giorno : evoluzione storica dell'istituto » 428
8. Gli ordini del giorno: discussione » 431
9. La discussione degli articoli » 438
10. Gli emendamenti: evoluzione storica dell'istituto . » 440
11. La discussione degli emendamenti » 443
12. Questioni incidentali formali: richiamo al regolamento;
inserzione e inversione dell'ordine del
giorno; richiamo per la priorità delle votazioni o
posizione della questione » 454
13. Questioni incidentali sostanziali: rinvio; sospensiva;
pregiudiziale; preclusione » 457
14. Il fatto personale » 465

XX Indice
La discussione nelle Commissioni in sede legislativa . . Pag. 467
15. Origini ed evoluzione storica dell'istituto . . . . » 467
16. Il problema della natura delle Commissioni in sede
legislativa » 471
17. Il problema della legittimazione all'esercizio dei
poteri legislativi » 476
18. L'attribuzione dei progetti di legge alla Commissione;
la rimessione all'Assemblea » 481
19. La riserva costituzionale di Assemblea . . . . » 486
20. Conflitti di competenza tra Commissioni in sede
legislativa » 489
21. La procedura della discussione in Commissione . . » 490
22. La Commissione in sede redigente » 495
CAPO IX. - L'ITER LEGISLATIVO: L'ESAME DEI BILANCI . . . » 505
(Gian Carlo Perone)
1. Generalità » 505
2. Progetti di riforma della procedura di approvazione
del bilancio dello Stato » 510
3. La legge 1° marzo 1964, n. 62 » 515
4. La riforma regolamentare del 1965 » 518
5. L'esame in sede di Commissione » 521
6. Gli emendamenti al bilancio » 524
7. Il rifiuto del bilancio; presentazione del bilancio
da parte di un governo dimissionario . . . . » 530
CAPO X. - L'ITER LEGISLATIVO: L'ESAME DELLE LEGGI COSTITU­
ZIONALI E DI REVISIONE COSTITUZIONALE » 537
(Gian Carlo Perone)
1. Generalità » 537
2. Peculiarità del procedimento di revisione . . . . » 539
3. Consecutività e alternatività della duplice deliberazione
» 541
4. La procedura della seconda deliberazione . . . » 545
CAPO XI. - LA VOTAZIONE » 551
(Gaetano Carcaterra)
1. Generalità » 551
2. La fase preliminare » 560

Indice XXI
3. La fase costitutiva Pag. 576
4. La fase integrativa » 593
5. Le votazioni elettive (o cosiddette personali) . . . » 602
CAPO XII. - LA FUNZIONE ISPETTIVA E IL RAPPORTO PARLA­
MENTO-GOVERNO » 617
(Emilia Trento Baldini)
1. Generalità » 617
2. Le interrogazioni » 620
3. Le interpellanze » 623
4. Le mozioni ». 627
5. Le mozioni di fiducia e di sfiducia » 631
6. La posizione della questione di fiducia » 635
7. Le inchieste parlamentari » 637
GUIDA BIBLIOGRAFICA » 649
(Silvio Furlani)
PREMESSA » 649
CAPOMI-III » 651
CAPO IV » 703
CAPO V » 715
CAPO VI » 733
CAPO VII-VIII-IX-X » 751
CAPO XI » 777
CAPO XII » 785

IL REGOLAMENTO
DELLA
CAMERA DEI DEPUTATI

CAPO I
IL DIRITTO PARLAMENTARE
NEL QUADRO DEL DIRITTO PUBBLICO
di Guglielmo Negri

CAPO I.
IL DIRITTO PARLAMENTARE
NEL QUADRO DEL DIRITTO PUBBLICO
SOMMARIO: 1. Diritto parlamentare e procedura parlamentare. — 2. Carattere
politico dei rapporti giuridici oggetto del diritto parlamentare. — 3. Diritto
e regime parlamentare. — 4. Il diritto parlamentare e la sua influenza
sull'assetto costituzionale. — 5. Diritto parlamentare e diritto costituzionale.
• 1. - Il problema dell'inquadramento del diritto parlamentare nell'ambito
del diritto pubblico - ciò che costituisce oggetto immediato di
trattazione - presuppone la soluzione di altra preliminare problematica,
quella concernente l'autonomia di quel ramo del diritto, sia sotto il profilo
della universalità dei valori scientifici a cui esso è affidato, sia sotto
il profilo della specificità dell'oggetto e dei contenuti. Aspetti, questi, che,
almeno allo stato attuale della dottrina in Italia, non possono certamente
darsi per chiariti, donde, infatti, discende la problematicità che con essi
viene qui a collegarsi.
L'arretratezza degli studi di diritto parlamentare, rilevata ancora di
recente da un'autorevole prospettiva operativa oltre che scientifica (1),
deve essere riconnessa ad una serie di fattori storici, storico-politici e
storico-giuridici. Non sembra dubbio, ad esempio, che il lungo periodo
di torpore e di snaturamento degli istituti di rappresentanza parlamentare
coincidente con l'esperienza di regime fascista abbia influito negativamente
sullo sviluppo autonomo degli studi parlamentari in generale,
che pure aveva avuto qualche interessante segno prodromico nei primi
decenni del secolo; così come non sembra dubbio, anche per quanto si
verrà dicendo, che gli influssi teorici della dogmatica tedesca e le esigenze
pratiche connesse all'attuazione del principio della totale codificazione
del diritto, abbiano largamente condizionato l'autonoma sistemazione
del diritto parlamentare, le cui fattispecie sono, infatti, ben lontane
dall'esaurirsi in una tematica rigidamente giuridica.
(1) COSENTINO, // problema della produzione legislativa nel sistema parlamentare
italiano, in « Montecitorio », nn. 5-6, 1965, pag. 5.

4 // diritto parlamentare nel quadro del diritto pubblico
D'altra parte, l'incidenza politica e costituzionale e quindi l'autonoma
rilevanza giuridica del « fenomeno » parlamentare, proprio per la forma,
per così dire, « ottriata » o d'importazione fra le moderne istituzioni politiche
italiane come di altri ordinamenti del continente europeo, non ha
mancato di determinare largamente le stesse forme di regolamentazione
del fenomeno, nel senso che, riuscendo in massima irriducibile in formule
giuridiche la sostanza politica e funzionale dell'istituto parlamentare,
frutto di una sedimentazione materiale protrattasi per secoli nell'Isola
britannica ed espressione dei valori ideali ben più remoti e diffusi,
l'esigenza dominante della regolamentazione venne inizialmente soddisfatta
e successivamente assecondata attraverso la particolarizzazione descrittiva
e vincolante delle procedure parlamentari, contestuale, del resto,
a quanto si compiva in rispetto ad altri rami del diritto sostanziale (2).
Tutto ciò, se spiega la connessione esistente e comunque ipotizzata
tra la qualificazione giuridica dei regolamenti parlamentari e l'autonoma
collocazione del diritto parlamentare nell'ambito del diritto pubblico,
coglie altresì la necessità di non identificare il diritto parlamentare medesimo
con la cosiddetta « procedura parlamentare », coordinamento organico
delle diverse procedure e procedimenti parlamentari, la cui stessa
esposizione sistematica, nella misura in cui è possibile nel più ampio
concerto del diritto parlamentare, sembra, anzi, confluire in una affermazione
di sostanziale autonomia di questo.
In sostanza, se un tentativo dev'essere fatto di considerare autonomamente
il diritto parlamentare, esso non può avere ad oggetto soltanto
quel complesso di regole assai differenti tra loro che compongono la procedura
parlamentare e che trovano una comune qualificante nella loro
« strumentalità », sia rispetto all'esigenza pratica che l'attività delle assemblee
parlamentari venga ordinatamente condotta ad una manifestazione
di volontà legislativa o politica delle medesime, sia, secondo quanto
precisato dal Burdeau (3), rispetto all'esigenza garantista che, più o meno
sostanzialmente, è presente in ogni ordinamento costituzionale e che esprime
la necessità di ancorare, per quanto possibile, le determinazioni politiche
delle Camere parlamentari ai valori fondamentali dell'ordinamento
(ad esempio il rispetto delle opinioni concretato nella tutela delle minoranze),
ed oltre le istanze di giustizia e di correttezza che muovono di­
ci) Per alcune interessanti considerazioni su questo punto, parzialmente confluenti
con quanto sostenuto nel testo, v. COSENTINO, Note sui princìpi della procedura parlamentare,
in « Rassegna Parlamentare », 1959.
(3) BURDEAU, Méthodes de la science politique, Paris 1959, pag. 440; v. anche
MOHRHOFF, Parlamento, in « Novissimo Digesto Italiano », par. 5.

diritto parlamentare nel quadro del diritto pubblico 5
rettamente e spontaneamente dalla comunità. Da questo punto di vista,
è stato osservato, il perfezionamento e la ulteriore articolazione formale
delle norme procedurali nell'ambito della regolamentazione parlamentare
sono considerati, nel tipo di ordinamento codificato ed al pari di qualsiasi
codificazione processuale, segno di avanzamento complessivo della
civiltà giuridica; ma si deve, peraltro, ribadire che proprio il carattere essenzialmente
politico delle attività, dei rapporti e delle funzioni parlamentari,
impedisce di conchiudere le fattispecie sostantive di diritto parlamentare
nelle norme procedurali. Queste ultime, del resto, manifestano
la loro peculiarità rispetto ad altre del medesimo tipo (le norme di diritto
processuale civile) proprio nella loro relativa elasticità, ancorate come
sono più a principi etico-politici che a cogenti norme superiori, nonché
variamente utilizzate nelle singole tematiche e nei diversi contesti politici
generali, rispetto alla cui operatività parlamentare fungono soltanto da
limite esterno.
2. - Una ricostruzione qualificativa del diritto parlamentare quale si
viene svolgendo, su un piano cioè largamente sperimentale per la carenza
di consolidati indirizzi, può ricevere ausilio da esemplificazioni analogiche,
una delle quali può, infatti, essere rinvenuta nel diritto amministrativo,
la cui autonoma collocazione nell'ambito del diritto pubblico è stata
anch'essa, a suo tempo, abbastanza problematica. Ebbene, non sfugge ad
alcuno come, con riferimento particolare al diritto amministrativo italiano,
gli atti dell'amministrazione contenenti dichiarazioni di volontà
si concretizzino in massima attraverso un « procedimento », la cui pratica
enucleazione e prima teorizzazione si inquadrano nel vasto movimento
giuridico-politico che accompagna la formazione dello Stato di
diritto e che si vorrebbe attualmente vieppiù perfezionare soprattutto per
quanto attiene alle valutazioni tecniche che in esso possono confluire (4).
Ma, pur con il suo carattere limitativo della attività amministrativa e,
in definitiva, garantista dei privati interessi giuridicamente tutelabili, il
procedimento non identifica il diritto amministrativo, che invece si caratterizza
sostantivamente e positivamente attorno alla « discrezionalità »
dell'amministrazione, ossia rispetto al quid verso il quale la procedura
tende ad affermare ed a perfezionare le proprie attitudini limitatrici.
Come prima indicazione dell'indagine, non sembra, dunque, difficile
individuare quale carattere sostantivo del diritto parlamentare, in ana-
(4) Si veda, in particolare, la proposta di legge Lucifredi, recante « Norme generali
sulla azione amministrativa » (Camera dei Deputati, IV Legislatura, atto n. 81).

6 // diritto parlamentare nel quadro del diritto pubblico
logia con quanto presentato dalla discrezionalità per il diritto amministrativo,
la « politicità » dei rapporti e delle fattispecie che in esso tendono
a confluire in quanto più o meno direttamente riferibili all'istituto
parlamentare ed alla sua configurazione funzionale interna e rispetto agli
altri istituti ed elementi del sistema politico-costituzionale, mentre la procedura
parlamentare costituisce soltanto una parte, per quel che si è
detto, strumentale di quel diritto. E così come la discrezionalità amministrativa,
criterio quanto meno metagiuridico, non ripugna al diritto, che
anzi ne fa oggetto e motivo di una propria settorializzazione autonoma,
la caratterizzazione politica del fatto parlamentare non impedisce che
esso sia preso ad oggetto di sistemazione giuridica, restando ovviamente
aperto il problema - proprio anche al diritto costituzionale - dell'ampiezza
in cui la normativa può essere formalizzata in precise norme regolamentari
a fronte di numerosi rapporti e fattispecie parlamentari che inducono
all'ulteriore qualificazione del diritto parlamentare, complessivamente
e sostantivamente considerato, come diritto istituzionalmente legato
alla materialità.
Ma se tutto ciò può, forse, concludere sulla non coincidenza tra diritto
parlamentare e procedura parlamentare, in contrasto con alcune tendenze
espositive abbastanza diffuse, e sul maggiore spettro obbiettivo
del primo, non può invece bastare, per la persistente mancanza appunto
di una definizione positiva dell'obbiettivo di quello, per una indicazione
di autonomia scientifica e sistematica.
Certamente sfugge ai limiti del tema in trattazione la esposizione dei
valori storici ed ideali che, per la loro stessa portata in connessione con
l'istituto parlamentare, legittimano quanto meno l'ipotesi di autonomia
scientifica del diritto parlamentare: così è appena da ricordare che le
forme parlamentari, fin dalle prime espressioni in antichissime civiltà,
altro non sono se non la traslazione sul piano delle istituzioni politiche
del metodo del confronto concettuale come via obbligata per la sintesi,
metodo a sua volta determinato dai valori individuali e di libertà che
infatti sono il fondamento della intera civiltà politica o, come altri ha
scritto, del « costituzionalismo occidentale » (5). Né su questa base può
sorprendere che alle origini di quella che viene considerata la matrice del
parlamentarismo moderno, l'esperienza inglese, sia dato di rinvenire un
sicuro influsso del cristianesimo, sotto il profilo della traslazione in In­
es) Si confr. C. H. MCILWAIN, Costituzionalismo antico e moderno, ed. it.,
Venezia 1958; // pensiero politico occidentale dai Greci al tardo Medioevo, ed. it.,
Venezia 1959.

diritto parlamentare nel quadro del diritto pubblico 7
ghilterra, poco prima della convocazione delle rappresentanze articolate
degli « stati », delle forme di governo monastiche, che i domenicani avevano
mutuato direttamente dall'assioma conciliare della partecipazione
in forma rappresentativa della comunità dei cristiani alle decisioni di
interesse generale (6).
3. - Queste ed altre considerazioni sono esplicative - si diceva -
delle motivazioni universali e storicamente autonome rispetto anche alla
complessiva civiltà politica occidentale, degli istituti e delle forme parlamentari
e quindi anche, in principio, dei rapporti che ad essi ineriscono.
Ma, per altro verso, proprio la coincidenza di certi valori del parlamentarismo
con quelli dello sviluppo politico dell'Occidente e, ancor più,
l'accennato riferimento alla esperienza parlamentare inglese dell'attributo
di matrice non solo del moderno istituto parlamentare, portatore della
rappresentanza politica senza la mediazione del mandato giuridico vincolante,
bensì, per tramiti storici diversi, di tutte le principali forme di
governo in atto nell'area occidentale, hanno contribuito a creare una serie
di equivoci tipologici e di sistematica scientifica; talché, per quanto in
questa sede particolarmente interessa, si è a suo tempo configurato un
concetto di « regime parlamentare », rispondente più ad una sorta di
idealizzazione dell'esperienza britannica e del suo rendimento storico
che ad una realtà istituzionale avente concrete caratteristiche e collocazione
cronologica, rispetto al quale ideologismo hanno trovato confronto, spesso
polemico, le varie « forme di governo parlamentare », realizzate nel continente
europeo al seguito della Rivoluzione francese e delle altre rivoluzioni
nazionali (7). Su questa base, come ancora di recente notava Vittorio
Emanuele Orlando (8), anche le tematiche politico-giuridiche proprie
dell'istituto parlamentare, in quanto attinenti ad esempio alla configurazione
delle assemblee come autonomo corpo sociale ed alla ricerca
di una altrettanto autonoma loro funzionalità interna e nella complessa
ricerca dell'equilibrio tra gli organi di governo, vennero assorbite interamente
dalla trattatistica di diritto costituzionale, nettamente influenzata,
fin dai suoi inizi, dagli schemi formalistici e dogmatici e che negli anni
fra le due guerre mondiali doveva trovare il modo di sperimentare in
concrete forme costituzionali le proprie elaborazioni; mentre del tutto
(6) BARKER, The Dominican Order and Convocation, A Study in the Growth of
Representation in the Church during the thirteenth century, Oxford 1913.
(7) Cfr. MORTATI, Corso di lezioni di diritto costituzionale italiano e comparato,
1958-59, Roma 1959, pag. 126 e segg.
(8) V. E. ORLANDO, in « Introduzione » a MOHRHOFF, Giurisprudenza parlamentare,
Roma 1950.

8 // diritto parlamentare nel quadro del diritto pubblico
naturalmente, gli aspetti più propriamente tecnico-giuridici del diritto
parlamentare, ossia del diritto maturato nelle assemblee e per esse, dopo
essere stati irrigiditi negli strumenti regolamentari, venivano sistemati
nella « procedura parlamentare », dimensione processuale e non sostanziale
del diritto parlamentare.
Sono appunto queste le ragioni storiche a cui si accennava e che vengono
altrove partitamente analizzate, per le quali l'autonomia del diritto
parlamentare nell'ambito del diritto pubblico dev'essere ricercata essenzialmente
nella sua differenziazione dal diritto costituzionale, nella misura
almeno in cui l'istituto parlamentare e la sua fenomenologia sono
oggetto di quest'ultimo ramo del diritto.
Come pure si accennava, la base per una definizione contenutistica
del diritto parlamentare è offerta da una dottrina, quella del Miceli (9),
svolta contestualmente alle tematiche costituzionali a fronte delle quali
tendeva proprio a differenziarsi, una dottrina a cui ancora l'Orlando sembra
riferire l'inizio della elaborazione di diritto parlamentare in Italia.
La elaborazione del Miceli, consegnata significativamente ad un
« trattato », è volta esplicitamente ad identificare una zona o sezione del
diritto pubblico interno, sintetizzata nella definizione seguente : « quel
complesso di rapporti politico-giuridici, i quali si sviluppano all'interno
di un'assemblea politica o fra le assemblee politiche esistenti in uno Stato
e fra di esse e gli altri pubblici poteri; quindi le norme che definiscono
tali rapporti e li regolano, nonché la scienza che li studia ».
Com'è facile ricavare dalla definizione, essa si preoccupa di conciliare
la rilevanza dei concreti rapporti parlamentari, dei « fatti » parlamentari
cristallizzati nei « precedenti » - come a suo tempo aveva puntualizzato
l'Erskine May, sforzandosi di isolare per questa via il diritto
parlamentare dal diritto costituzionale (10) - con l'esigenza di una esposizione
« normativistica », quale del resto è resa indispensabile dalle forme
regolamentari delle procedure parlamentari, essendo tuttavia ed in
ogni caso i « rapporti » nella loro realtà essenzialmente politica il momento
iniziale della osservazione scientifica, rispetto ai quali la previsione
normativa non può pretendersi che sia immediatamente e totalmente rinvenuta
nelle norme regolamentari, ma dev'essere ricercata in un più
largo complesso di fonti, costituenti insieme l'ordinamento parlamentare:
gli usi, le consuetudini ed i singoli precedenti, a cui il carattere di « corpo
(9) MICELI, Principi di diritto parlamentare, Milano 1910.
(10) ERSKINE MAY, Practical Treatise of the Laws, Privileges Proceedings and
Usage of Parliament, London 1924, 13 a ed. e nella più recente edizione del 1965.

diritto parlamentare nel quadro del diritto pubblico 9
sociale » delle assemblee e la immediatezza politica delle loro funzioni
consigliano di aggiungere la valutazione di altra normativa, rilevante essenzialmente
sul piano socio-politico, qual'è principalmente la « correttezza
parlamentare ».
Se soltanto si consideri che la dottrina del Miceli veniva elaborata
nella visione di una organizzazione e di una funzionalità parlamentare
fondata ancora, essenzialmente, sui partiti d'opinione e sul giuoco delle
influenze, è facile intendere come quella dottrina, così attenta alla realtà
politica dei fatti e degli istituti parlamentari anche come criterio di differenziazione
autonoma di sé medesima, possa trovare autorevole conferma
di applicabilità in una struttura parlamentare, qual'è l'attuale, in cui i
rapporti interni ed esterni a ciascuna assemblea, anche quelli più rigidamente
definiti sul piano giuridico e procedurale, attingono la loro sostanza
alla dinamica delle parti politiche organizzate, che riflettono nella
sede parlamentare, anzi per il tramite di essa e molto al di là della pur
fondamentale funzione strutturale dei « gruppi », la rigida ripartizione in
gruppi organizzati della comunità statuale.
4. - In sintesi, il senso più profondo dell'autonomia del diritto parlamentare
qualificato dal carattere essenzialmente politico dei rapporti
che ad esso ineriscono, sembra doversi ricercare nel fatto che, ferma restando
la finalità limitatrice e garantista delle norme procedurali, la
complessa normativa materiale che ad esso si riferisce ed ancor più i
concreti rapporti politici che esso contempla e che a quest'ultima concretamente
reagiscono, consentono all'ordinamento parlamentare, principalmente
attraverso i rapporti politici « esterni » - tra le assemblee e
gli altri organi e poteri dello Stato ovvero tra le assemblee, i loro organi
interni, i loro singoli membri e le formazioni ed i gruppi politici comunitari
- di influire complessivamente e al di là delle forme sull'intero ordinamento
dello Stato ed in particolare sulle sue strutture e funzioni costituzionali.
Su questa strada sembra chiaramente avviata la dottrina giuspubblicistica
italiana contemporanea, che, a parte alcuni significativi accenti,
già richiamati, dell'ultimo V. E. Orlando, ha preso ad identificare e sistemare
le «modificazioni tacite» (11) che provengono al diritto costituzionale
attraverso il diritto parlamentare ed a tentare una definizione
metodologica di quest'ultimo su una base « giurisprudenziale », singolar-
(11) Tosi, Modificazioni tacite alla Costituzione attraverso il diritto parlamentare,
Milano 1959.

10 // diritto parlamentare nel quadro del diritto pubblico
mente corrispondente non solo al carattere largamente « casistico » dei
rapporti parlamentari (significati massimamente dal valore dei precedenti
e della prassi), ma anche ad una tendenziale qualificazione in tal
senso di tutto l'ordinamento costituzionale, al seguito di importanti innovazioni
introdotte sul ceppo del governo parlamentare dal Costituente
italiano del 1948 (12).
E se una delle menzionate dottrine ha voluto mostrare prudenza nell'affermare
che il diritto parlamentare, maturo per un'autonomia didattica
e metodologica, può tuttavia rimanere parte del diritto costituzionale
(13), ciò deve essere valutato nella considerazione, che pure vien
fatta, per cui la scienza costituzionale italiana, sotto la spinta delle teorizzazioni
di scuola sulla « costituzione materiale » e di diffuse esperienze
di altri climi culturali, va riscattandosi dal rigore formale negatore di
ogni rapporto tra istituzione e fatto politico e fattispecie costituzionale,
per rivolgere appunto l'attenzione a quella vasta fenomenologia politica
che variamente condiziona lo stesso significato del diritto costituzionale.
Non è azzardato ritenere, proprio sulla base di quanto realizzato in altri
Paesi, che siffatto processo evolutivo potrà portare ad una nuova sistematica
generale del diritto pubblico, in cui accanto ad una valutazione
meramente giuridica dei fatti costituzionali, semmai arricchita dagli elementi
processuali che derivano dalla cennata componente giurisprudenziale,
sia possibile differenziare compiutamente, evidenziando i valori
autonomistici latenti, altre discipline, fra le quali il diritto parlamentare
sembra in grado di poter confermare stabilmente quanto è qui assunto
in una non facile ipotesi ricostruttiva.
5. - Se, dunque, si volesse concludere (ma il discorso, proprio per
quanto or ora detto, è tuttora aperto) su l'autonoma collocazione del
diritto parlamentare nel diritto pubblico, accanto al diritto costituzionale,
tale autonomia dovrebbe ritenersi, oltre che legittima sul piano dei contenuti
universali che sempre devono connotare l'espressione scientifica,
anche riconosciuta sul piano didattico e metodologico, restando ancora
parzialmente insoluto proprio il quadro dei rapporti col diritto costituzionale,
determinati obbiettivamente dall'essere l'istituto parlamentare legato
strettamente a numerose previsioni della Costituzione e delle leggi
elettorali. E ciò sembra discendere più da una nuova ricerca definitoria
di quest'ultimo che da una carenza di contenuti autonomi del diritto par-
(12) Cfr. MOHRHOFF, Giurisprudenza parlamentare, cit.
(13) Tosi, Lezioni di diritto parlamentare, Firenze 1962, pag. 5.

diritto parlamentare nel quadro del diritto pubblico 11
lamentare. Tali rapporti vengono figurativamente definiti nell'essere il
diritto parlamentare una sorta di « clinica costituzionale » (14), nel senso
che nell'alveo parlamentare, sede della rappresentanza politica e punto
d'incontro e di crisi per le nuove possibili soluzioni al perenne problema
dei rapporti tra comunità e organizzazione di governo e dell'equilibrio
interno di quest'ultima, la statica costituzionale può essere confrontata
con la dinamica dei fatti politici, dal che può derivare l'individuazione
del dato patologico del sistema, ma anche, per restare nella metafora, la
terapia del medesimo: ciò ovviamente, restando ancorato, per sua stessa
definizione e denominazione, il diritto parlamentare allo schema oggettivo
della qualificazione giuridica secondo tipologie particolari all'ordinamento
parlamentare, dei fatti e dei rapporti parlamentari nella loro più
lata accezione.
In altre parole, serve massimamente alla enucleazione autonomistica
del diritto parlamentare nei confronti del diritto costituzionale nella
sua tradizionale accezione, il concetto di « regime », obbiettivazione o
proiezione del processo di ricostruzione della costituzione materiale. Ossia
nello studio del regime politico dal punto di osservazione degli istituti
di rappresentanza politica, il diritto parlamentare sembra poter pienamente
riscattare le conseguenze negative per la sua maturazione scientifica
nel continente europeo ed in Italia in particolare, conseguenze che,
come in precedenza accennato, erano state determinate dagli equivoci
polemici sul « regime parlamentare ». Si può anzi rilevare, da questo
punto di vista, che il diritto parlamentare possa meglio evidenziare la
sua autonomia utilizzando ampiamente la propria vocazione comparativistica,
quale ad esso deriva direttamente dalla storia degli istituti parlamentari.
Ed è da aggiungere che, se nei suddetti « regimi parlamentari
» il ramo del diritto in questione trova ragioni di preminenza, oltre
che di esistenza, esso ancora può in principio ritenersi, ovunque, il sistema
formale della rappresentanza politica cui corrisponde una reale
articolazione delle formazioni e delle espressioni comunitarie, influente
sostanzialmente, al di là della stessa norma costituzionale, sulla dinamica
di governo.
Lo studio autonomo del diritto parlamentare nell'ambito del diritto
pubblico si pone non soltanto per le sue autonome caratterizzazioni
di principio, ma anche perché l'approfondimento dei temi diversi da esso
proposti, ed in particolare di taluni fondamentali aspetti tecnico-giuridici
(14) Tosi, Lezioni, cit., pag. 7.

12 // diritto parlamentare nel quadro del diritto pubblico
sembrano indicare l'esistenza di correlazioni e differenziazioni con altri
rami del diritto, segnatamente il diritto costituzionale, più di quanto non
indichino con esso identità di rapporti materiali e di fattispecie normative
formali.
D'altra parte, la constatata rilevanza, reale e potenziale, sul terreno
pratico e quindi materiale di una particolare qualificazione, rispetto all'ordinamento
costituzionale, delle norme regolamentari e degli atti interni
alle assemblee parlamentari, sembra consigliare un riferimento autonomo
alle istituzioni parlamentari ed al relativo ordinamento di fatti,
atti e rapporti che siano con esse in diretta connessione, costituendo
come oggetto iniziale di un autonomo inquadramento scientifico del diritto
parlamentare quell'ipotesi di « modificazioni tacite alla Costituzione
» operate per il suo tramite, ipotesi che sembra essere il motivo
di più immediato ed attuale interesse di tale studio.
[GUGLIELMO NEGRI]

CAPO II
LA NATURA GIURIDICA DELLE NORME
DEI REGOLAMENTI PARLAMENTARI
di Silvio Traversa

CAPO II.
LA NATURA GIURIDICA DELLE NORME
DEI REGOLAMENTI PARLAMENTARI
SOMMARIO: 1. Disciplina costituzionale della autonomia regolamentare delle Camere
e sua problematica. — 2. La teoria che nega la giuridicità delle norme
dei regolamenti parlamentari e quella che l'afferma nel quadro della
concezione istituzionistica del diritto e della pluralità degli ordinamenti
giuridici. — 3. Critica della teoria dell'unicità del fondamento giuridico
delle norme regolamentari e loro validità nell'ambito dell'ordinamento
generale dello Stato. — 4. Distinzione delle norme regolamentari in interne
ed esterne e conseguenze sulla loro natura giuridica. — 5. La più recente
dottrina e giurisprudenza in merito alla natura delle norme dei regolamenti
parlamentari e al loro eventuale sindacato di costituzionalità.
1. - Il tema della natura delle norme che disciplinano l'attività
dei singoli parlamenti ha formato oggetto di attenta disamina in oltre
un secolo di ricerche giuridiche da parte di giuspubblicisti italiani e
stranieri. Tali studi, pur se hanno contribuito, in modo notevole, a chiarire
i termini dei problemi, non si può dire, tuttavia, che abbiano definito
in modo del tutto soddisfacente certe realtà poiché le contrastanti
soluzioni prospettate, anche se acute e mosse da un notevole intento
definitorio, rendono ancora tale materia non scevra da dubbi e incertezze.
Sembra opportuno richiamare fin da ora le norme fondamentali
che hanno riconosciuto il potere regolamentare delle Camere.
L'articolo 61 dello Statuto albertino prevedeva: « Così il Senato,
come la Camera dei deputati, determina, per mezzo di un suo regolamento
interno, il modo secondo il quale abbia da esercitare le proprie
attribuzioni ».
L'articolo 64 della Costituzione repubblicana recita:
« Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza
assoluta dei suoi componenti.
« Le sedute sono pubbliche; tuttavia ciascuna delle due Camere e
il Parlamento a Camere riunite possono deliberare di adunarsi in seduta
segreta.

16 La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari
« Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono
valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti, e se non
sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva
una maggioranza speciale.
« I membri del Governo, anche se non fanno parte delle Camere,
hanno diritto, e se richiesti obbligo, di assistere alle sedute. Devono
essere sentiti ogni volta che lo richiedono ».
E infine l'articolo 72 prevede:
« Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le
norme del suo regolamento, esaminato da una Commissione e poi
dalla Camera stessa, che l'approva articolo per articolo e con votazione
finale.
« Il regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per i disegni di
legge dei quali è dichiarata l'urgenza.
« Può altresì stabilire in quali casi e forme l'esame e l'approvazione
dei disegni di legge sono deferiti a Commissioni, anche permanenti,
composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari.
Anche in tali casi, fino al momento della sua approvazione definitiva,
il disegno di legge è rimesso alla Camera, se il Governo o un
decimo dei componenti della Camera o un quinto della Commissione richiedono
che sia discusso e votato dalla Camera stessa oppure che
sia sottoposto alla sua approvazione finale con sole dichiarazioni di
voto. Il regolamento determina le forme di pubblicità dei lavori delle
Commissioni.
« La procedura normale di esame e di approvazione diretta da
parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia
costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di
autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci
e consuntivi ».
I problemi posti direttamente o indirettamente da queste statuizioni
costituzionali sono di vario tipo e spesso si condizionano tra loro.
Così, per quanto riguarda il fondamento della potestà regolamentare,
e cioè il principio che giustifica l'assunzione di queste norme, alquanto
problematica ne appare l'individuazione. Se, infatti, si sostiene
che tale fondamento è da ricondursi al riconoscimento operato dalla
Costituzione, questo viene ad assumere un carattere sostanziale che, almeno
per rinnanzi, gli era contestato. La norma costituzionale, cioè, non
avrebbe il carattere di un riconoscimento formale, non sarebbe mera-

La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari 17
mente ricognitiva di un potere che le Camere avrebbero anche in assenza
di essa, ma assumerebbe valore costitutivo, attributivo di quel
certo potere.
L'espressione « adotta il proprio regolamento » sta forse a significare
che le Camere hanno un obbligo di provvedere a darsi un regolamento
o non indica piuttosto una mera facoltà ? E qualora dall'espressione
si ricavasse l'esistenza di un obbligo o di un dovere per le Camere
di provvedere in quella certa direzione, sarebbe configurabile un soggetto
titolare del relativo diritto? E tale diritto, anche a prescindere
dall'individuazione dell'eventuale soggetto titolare, sarebbe azionabile e
da chi ?
E ancora, l'obbligo di fare troverebbe una sanzione per la sua violazione
? Dovrebbe questa individuarsi nella mera facoltà del corpo elettorale
di non rieleggere quei certi rappresentanti o non potrebbe, invece,
configurarsi anche la possibilità, per il Capo dello Stato, di sciogliere
l'Assemblea che non vi ottemperasse ?
Così pure l'espressione « ciascuna Camera » è rivolta al Senato
ed alla Camera come istituzioni, come organi in sé e per sé a prescindere,
cioè, dai soggetti che in un certo momento le compongono, o non
invece ad ogni « nuova » Assemblea quale risulta costituita dopo ogni
consultazione elettorale ?
Il termine « regolamento », poi, ha un suo preciso significato giuridico
nel contesto della disposizione che lo prevede e dell'intera carta
costituzionale, sta cioè ad indicare un certo fenomeno, con certi contenuti
e ad esclusione di altri, un determinato tipo di disciplina giuridica,
o non ha invece carattere generico, atecnico, capace di qualsiasi tipo di
regolamentazione giuridica ? L'uso del termine « regolamento » sta forse
ad indicare la volontà di consacrare una certa tradizione storica che il
nostro Parlamento, fin dalla sua origine, ha derivato da quello francese
? Si è cioè voluto contrapporre il metodo di disciplina dell'attività
parlamentare basata sul « regolamento » inteso come complesso di norme
codificate, al sistema britannico degli standing orders cioè di singole
norme, prevalentemente procedurali, ricavabili dalle precedenti decisioni
adottate nel tempo dall'Assemblea di fronte a casi singoli, talché l'articolo
64 della Costituzione vieterebbe, in principio, un diritto parlamentare
di tipo consuetudinario ?
A questi interrogativi, direttamente desumibili dalla lettera dell'articolo
64 della Costituzione, altri, di ben più ampio respiro e collegati
ai principi che informano il nostro sistema costituzionale, possono
porsene.
2.

18 La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari
Così, ad esempio, se le norme dei regolamenti parlamentari siano
giuridiche e concorrano a formare l'ordinamento giuridico dello Stato
o non siano, invece, norme ad esclusiva rilevanza interna.
E in quale rapporto questa fonte normativa - tipica o atipica e
sui generis che voglia definirsi - si ponga con le altre; se sia gerarchicamente
subordinata o pari ordinata alla legge formale; se sia con
quest'ultima in un rapporto di concorrenza o di separazione. Inoltre
se possa individuarsi una materia parlamentare la cui disciplina la Costituzione
ha riservato in modo esclusivo al regolamento parlamentare,
così come per alcune materie (a puro titolo d'esempio, quella dell'imposizione
di prestazioni personali o patrimoniali, articolo 23; e quella
dell'organizzazione dei pubblici uffici, articolo 97) l'ha riservata alla legge
formale; se questa materia riservata sia tutta quella disciplinata concretamente
nei regolamenti parlamentari; se, nell'ambito della « materia
parlamentare » possano individuarsi talune materie per le quali la riserva
opera in modo più stringente o sulle quali, comunque, possa desumersi
un obbligo per le Camere di disciplinarle nella forma del regolamento
parlamentare senza alcuna discrezionalità sull'on. Quest'ultima
possibilità, ad esempio, potrebbe desumersi dalla diversa dizione usata
dagli articoli 64 (« Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento... »)
e 72 della Costituzione (« Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera
è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato... »; «Il regolamento
stabilisce procedimenti abbreviati... »; « Può altresì (il regolamento)
stabilire in quali casi e forme l'esame e l'approvazione dei
disegni di legge sono deferiti a Commissioni... ») il primo dei quali si
limita a prevedere genericamente l'adozione di un regolamento da parte
di ciascuna Assemblea con la sola condizione della maggioranza assoluta
dei suoi componenti, mentre il secondo indica positivamente che
il regolamento deve avere certi contenuti e stabilire determinati procedimenti.
E, ancora più in generale, quale sia l'efficacia di questi atti normativi;
se essi, a prescindere da eventuali rapporti di gerarchia con la
legge formale, possano considerarsi in certa guisa equiparati alla legge
e cioè atti aventi forza o valore di legge, così da consentire su di essi,
a norma dell'articolo 134 della Costituzione, un autonomo sindacato
della Corte costituzionale.
Questi ed altri i problemi che si pongono allo studioso nell'affacciarsi
all'ambito peculiare della normativa parlamentare. Esula, del resto,
dallo scopo di queste pagine tentare di dare una risposta agli interrogativi
posti, cercando una soluzione organica che, tenendo conto della

La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari 19
esperienza storica e della sommaria disciplina costituzionale, sia in grado
di superare determinate perplessità avanzate. Ci sembra sufficiente, in
questa sede, aver richiamato e sottolineato certi problemi dal momento
che questa indagine mira a fornire una panoramica sullo sviluppo dottrinario
che il tema della materia giuridica dei regolamenti parlamentari
ha avuto.
Si deve subito rilevare che il problema, squisitamente teorico, della
natura giuridica delle norme costituenti i regolamenti parlamentari assume
ormai una specifica rilevanza anche sul terreno pratico, in connessione
con la rigidità dell'ordinamento costituzionale nonché con l'instaurato
sindacato di legittimità costituzionale degli atti legislativi, ciò
che, con ogni evidenza, chiama in causa non solo i contenuti dell'attività
legislativa delle Camere, ma anche le forme, i tempi e le procedure del
suo espletamento.
Non dimenticando infatti, in una valutazione del tutto approssimativa,
che i regolamenti delle Camere parlamentari, essendo rivolti al
miglior funzionamento delle assemblee, possono, atteggiando in un modo
o in un altro la funzione legislativa e quella di controllo politico, influire
direttamente sull'ordine politico dello Stato, si osserva in particolare che
si pone praticamente il problema della coerenza delle forme regolamentari
e della loro concreta interpretazione all'interno di ciascuna Camera,
con le forme e i contenuti costituzionali.
Prima di enucleare le posizioni di maggior rilievo assunte dalla
dottrina in merito al fondamento ed alla natura delle norme regolamentari
del Parlamento (per il che si rinvia ai successivi paragrafi) appare
opportuno fin d'ora, salvo ulteriori approfondimenti, ricordare sinteticamente
l'evoluzione delle teoriche sui regolamenti parlamentari con
particolare riguardo al fondamento di quel potere.
Se si volesse sintetizzare in modo del tutto esteriore e descrittivo
tale conclusione potrebbe dirsi che da un lato si è andata contestando
l'unitarietà del fondamento e della natura delle norme dei regolamenti
parlamentari (teorica questa largamente diffusa nella giuspubblicistica tedesca
e di cui è autorevole esponente l'Haagen) addivenendosi a differenziazioni
qualitative delle norme medesime, dall'altro che si è venuto
affermando, in modo sempre più esteso, il carattere pienamente giuridico
di gran parte di esse.
Su questa evoluzione hanno largamente influito taluni importanti
avanzamenti compiuti dalla scienza giuridica o comunque pienamente
maturati nel secolo in corso: la teoria organica delle funzioni statali,
la teoria sulla pluralità degli ordinamenti giuridici, il concetto di ma-

20 La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari
teria costituzionale, elaborazioni tutte in cui è facile rinvenire l'apporto
degli studi italiani, da Santi Romano a Ranelletti, da Zanobini a Mortati,
ad Esposito, autori che, infatti, non hanno mancato di dare particolari
accentuazioni al tema dei regolamenti parlamentari.
Quanto al fondamento del potere regolamentare delle Camere, esso
è stato ricondotto, volta a volta, ad una delega contenuta nella Costituzione
(1), alla cosiddetta autonomia nelle sue varie articolazioni (2), al
potere di supremazia speciale (3) ed alla consuetudine (4).
2. - Il tema della natura giuridica dei regolamenti parlamentari
fu particolarmente avvertito da Santi Romano che a più riprese ebbe
ad occuparsene pervenendo a differenti conclusioni. In un primo tempo,
nello studio citato Sulla natura dei regolamenti delle Camere parlamentari,
il grande costituzionalista negò recisamente che le norme dei regolamenti
parlamentari potessero essere configurate come norme giuridiche;
mentre successivamente, dopo aver elaborato la teoria istituzionistica
del diritto con il conseguente pluralismo giuridico (5), giunse ad
affermare, coerentemente con le premesse dommatiche di quella teoria,
la piena giuridicità delle norme dei regolamenti parlamentari in quanto
costituenti l'istituzione Camera.
A) Il Romano contesta le teorie che riconducono le norme dei regolamenti
parlamentari alle leggi, sia in senso formale, sia in senso sostanziale,
ai regolamenti esecutivi o alle ordinanze in genere ed alla
autonomia.
(1) RANELLETTI, La consuetudine come fonte di diritto pubblico interno, in
« Riv. Dir. pubbl. », 1913, il quale qualifica come «delegati» i regolamenti parlamentari
precisando però, che trattasi di delegazione « solo di facoltà regolamentare, cioè
di potestà legislativa in senso materiale ».
(2) LABAND, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, 5 a edizione, Tubingen 1911;
KELSEN, Allgemeine Staatslehere, Berlin 1925, il quale ritiene che l'organizzazione e
la procedura parlamentare sono regolate in modo originario con uno statuto autonomo
del Parlamento ; HAAGEN, Die rechtsnatur der parlamentarischen Geschaftsordnung,
Berlin 1929, per il quale i regolamenti parlamentari sono espressione di una autonomia
impropria delle Camere ; CODACCI PISANELLI, Analisi delle funzioni sovrane, Milano
1946.
(3) ROMANO, Sulla natura dei regolamenti delle Camere parlamentari, in « Archivio
giuridico», voi. LXXV, 1906, ora in Scritti minori, Milano 1950, voi. I, pagg. 213-
258, e per alcune norme anche il MARTINES, La natura giurìdica dei regolamenti
parlamentari, Pavia 1953.
(4) HATSCHEK, Deutsches und preussisches Staatsrecht, Berlin 1926, che qualifica
le norme dei regolamenti parlamentari come regole convenzionali che hanno efficacia
all'interno di ciascun Camera solo se convalidate da un lungo uso.
(5) ROMANO, L'ordinamento giuridico, in «Annali delle Università Toscane»,
Pisa 1917-1918; 2 a edizione, Firenze 1945.

La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari 21
I motivi addotti per giustificare l'accostamento dei regolamenti parlamentari
alle leggi formali e cioè, essenzialmente, la delegazione legislativa
collettiva dei tre organi costituenti il potere legislativo, operata
dall'articolo 61 dello Statuto e la circostanza che i regolamenti parlamentari
si sottraggono a controlli e sindacati cui sono sottoposti gli atti
che non sono leggi o non ne hanno l'efficacia sicché la piena indipendenza
di cui godono le Camere è concepita come riflesso della sovranità
propria della potestà legislativa, vengono ritenuti erronei dal Romano
per le seguenti considerazioni: da un lato perché l'insindacabilità da
controlli esterni non dipende dal valore assoluto, legislativo degli atti,
ma sia dalla posizione di organi costituzionali autonomi sia anche perché
trattasi di manifestazioni di volontà giuridicamente irrilevanti rispetto
alla sfera di diritto cui i controlli ordinari fanno capo; dall'altro perché
non può concepirsi una delegazione fatta come regola da una legge generale
dappoiché è peculiare di essa di esaurirsi volta per volta con
l'esercizio delle facoltà che ne derivano, laddove la facoltà regolamentare
delle Camere è ordinaria, permanente ed istituzionale.
II chiaro autore contesta che i regolamenti parlamentari possano
equipararsi ai regolamenti esecutivi o alle ordinanze in genere rilevando
che pur essendovi tra le due categorie alcune note comuni (coincidono
nello scopo di rendere possibile l'applicazione e l'esecuzione della legge
nei cui limiti hanno efficacia), ciò non significa che abbiano lo stesso
grado di specificità, tanto più che le categorie di regolamenti amministrativi
sono così numerose che occorrerebbe, prima, specificarle.
Ritiene, inoltre, senza senso ed inesatto comprendere i regolamenti
delle Camere nella figura della cosiddetta autonomia con il quale la
dottrina più diffusa intende una volontà diretta a stabilire norme giuridiche
diverse da quelle dello Stato, in quanto le Camere sono considerate
organi dello Stato.
Ma il problema fondamentale, anzi pregiudiziale agli altri è quello
« se le disposizioni dei regolamenti delle Camere possono considerarsi,
come sembra che, il più delle volte implicitamente, tal'altra esplicitamente,
ritenga la dottrina comune, delle vere e proprie norme giuridiche,
avuto riguardo sia al loro contenuto sia alla loro efficacia ».
Il Romano delinea la differenza tra diritti di sovranità, esercitagli
erga omnes ed appartenenti alla categoria dei diritti assoluti, e diritti
di supremazia speciale (che alle volte si fanno erroneamente rientrare nei
primi) che si presentano « con un carattere più o meno spiccato di relatività,
nel senso che esistono e possono farsi valere, non verso la generalità
dei sudditi né verso categorie indeterminate di persone, ma verso

22 La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari
subietti che vengono in considerazione come singoli e in virtù di uno
speciale rapporto in cui questi si trovano ». Questi diritti di supremazia
speciale sono veri e propri diritti, centri autonomi di facoltà subordinate
e non frammenti di poteri maggiori. E i rapporti che si stringono fra
lo Stato e le persone che entrano a far parte della sua organizzazione
sono da distinguersi dai veri e propri rapporti di sovranità. « Lo Stato
ha dei poteri speciali di supremazia su tali subietti, che, viceversa,
hanno degli obblighi di subordinazione, ma si tratta di una supremazia
e, correlativamente, di una subordinazione, che non possono confondersi
con la sovranità e la sudditanza in senso specifico ». Non solo, ma
anche le relazioni intercedenti tra lo Stato e i suoi organi si immedesimano
in rapporti che non sono di sovranità: tali rapporti hanno tuttavia
carattere giuridico e la mancanza di personalità dei suoi organi non è
di ostacolo all'esistenza di relazioni giuridiche.
Il Romano individua tre tipi di rapporti giuridici che possono
riguardare:
1) la Camera dei deputati o il Senato, comprensivamente, considerati
nella loro rispettiva entità di organi dello Stato;
2) i deputati o i senatori singolarmente considerati;
3) le persone estranee alle Camere, che con esse possono venire
in qualche contatto.
In ordine ai primi, poiché i regolamenti parlamentari hanno carattere
puramente interno, possono concernere solo una parte di essi; non
già quelli tra una Camera ed altri organi dello Stato, ma solo quelli
tra una sua parte o sezione o fra diverse sue parti o sezioni. Siffatti
rapporti possono svolgersi o su un terreno di eguaglianza (ad esempio
tra un ufficio e l'altro) ovvero implicano una supremazia ed una correlativa
subordinazione (ad esempio, contrapposizione della maggioranza
alla minoranza, dell'ufficio di Presidenza al resto della Camera) ma è
da escludersi che siano relazioni di sovranità: « si tratta di poteri organici,
che rappresentano dei momenti della vita interiore dello Stato, e
sovranità non vi può essere se non quando tal vita si esplica al di fuori ».
In relazione al secondo punto il Romano distingue due ordini sostanzialmente
diversi di rapporti giuridici: a) per una parte di essi, quelli
che afferiscono ai diritti e ai doveri di chi appartiene ad una delle Camere,
non vi è dubbio che siano in immediata dipendenza con la sovranità
statuale (condizioni necessarie per assumere la funzione, prerogative,
ecc.); b) per un'altra parte, lo Stato si limita ad attribuire alle
Camere un diritto di supremazia sui loro singoli membri. Questo potere
è sì attribuito in base ad un principio di sovranità, ma le speciali fa-

La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari 23
colta che ne derivano sono da riconnettersi non alla sovranità ma al
potere medesimo, sicché « la Camera facendo uso di tale supremazia,
non appare rivestita della sovranità, ma di un diritto particolare che si
esplica, naturalmente, nei limiti dalla prima segnati, ma che non si
confonde con essa ». Si tratta del diritto di darsi una propria organizzazione
interna che si esplica non nei confronti di tutte le persone che
potranno essere chiamate a rivestire la qualifica di parlamentare, ma
soltanto di quelle che già appartengono alle Camere, con ciò non escludendo,
tuttavia, che esso potrà esercitarsi, anche nello stesso modo, su
coloro che in futuro le comporranno. I deputati e i senatori, cioè, entrano
in uno speciale stato di soggezione cui fa riscontro un potere organico
nell'organo statuale, la cui volontà si manifesta e consegue i
suoi effetti non con la forza del comando proveniente dalla generale
sovranità dello Stato, ma con l'efficacia, da quest'ultima permessa, inerente
allo speciale vincolo che il loro ufficio implica, efficacia che ha
suoi propri caratteri. Così le trasgressioni di un dovere imposto al parlamentare
dal principio di sovranità, potrebbero, ove non ci fosse l'immunità,
esplicare i suoi effetti, ad esempio penali, anche quando l'ufficio
fosse cessato, mentre l'efficacia dei comandi o divieti derivanti dallo
speciale diritto di supremazia cessa con la cessazione dell'ufficio dal
quale deriva.
In ordine alla terza categoria il Romano delinea due tipi di rapporti,
entrambi riconducibili al potere di supremazia speciale: a) quelli
che si stringono fra le Camere e le persone, che pur non appartenendo
ad esse, cooperano in vario modo alle funzioni esercitate dalle Camere
medesime o costituiscono l'oggetto per cui tali funzioni sono esercitate
(rapporti di tipo stabile come quelli con i propri dipendenti; e ancora
quelli con i ministri, con i difensori, testimoni, protestatari che prendono
parte al procedimento per la verifica delle elezioni); b) quelli che possono
stabilirsi fra le Camere ed altre persone che con esse possono venire
in un contatto accidentale (ad esempio il pubblico che assiste alle sedute).
Dimostrato che le Camere oltre le facoltà derivanti dal diritto di
sovranità possiedono speciali diritti distinti da quelle, il Romano esamina
se a tale distinzione ne corrisponda una correlativa riguardo agli atti che
rappresentano le manifestazioni di tali diritti. Ora rispetto alla legislazione
- e in tal modo vien data critica risposta anche a coloro che riconducono
i regolamenti parlamentari alla legislazione in senso sostanziale -
il principio che essa non può concepirsi altrimenti che come estrinsecazione
del diritto di sovranità è indiscusso. « Il problema dunque se i regolamenti
parlamentari debbano comprendersi nella categoria degli atti

24 La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari
dello Stato che costituiscono delle norme giuridiche, dipende dall'altro,
se essi si fondano sulla sovranità statuale, se di questa rappresentano
delle manifestazioni o se, almeno, ne traggono la loro efficacia ».
Al problema così posto il chiaro autore dichiara che non può non
rispondersi in modo negativo come è facile constatare passando in rassegna
il contenuto delle disposizioni dei regolamenti parlamentari che
non si riferiscono che a quei diritti particolari di pura organizzazione e
di supremazia (uffici, loro attività, impiegati, ordine da parte del pubblico,
disciplina dei deputati e senatori) di cui si è fatto cenno e che
rappresentano un semplice esercizio dello speciale diritto riconosciuto
alle Camere, un uso di facoltà in esse comprese.
Ed il Romano così conclude: « sembra che il carattere di norme
giuridiche debba escludersi nei regolamenti parlamentari per tre criteri
che, del resto, sono soltanto in apparenza diversi, e non rappresentano
in sostanza che aspetti vari di un medesimo principio: pel difetto, cioè,
in essi di novità, quando si raffrontino con l'intero sistema del diritto
positivo, cui non possono né derogare né aggiungere; pel difetto di,generalità,
nel senso giuridicamente rilevante che a tale parola può riferirsi;
e, infine, perché si fondano - carattere decisivo che determina gli altri due
- su un potere particolare, che non è il diritto di sovranità statuale ».
B) Il problema della pluralità degli ordinamenti giuridici è stato
acutamente trattato dal Romano nella monografia sull'ordinamento giuridico
innanzi citata. La teoria istituzionistica, della quale il pluralismo
costituisce necessario corollario, pone, nella formulazione del Romano,
sotto un profilo del tutto nuovo la problematica sulla natura giuridica
dei regolamenti parlamentari. L'equazione, necessaria ed assoluta, fra
i concetti di ordinamento giuridico e di istituzione (« ogni ordinamento
giuridico è un'istituzione, e viceversa ogni istituzione è un ordinamento
giuridico ») costituisce la premessa della nuova impostazione.
Nell'ultimo paragrafo del citato Ordinamento giuridico il Romano,
ricordato che le relazioni fra i vari ordinamenti giuridici sono state stabilite
in sé e per sé, cioè come sfere giuridiche distinte l'una dall'altra,
rileva peraltro che molte istituzioni « sono comprese in altre e da queste
assolutamente dominate, in modo che il loro ordinamento giuridico è
da considerare come parte dell'ordinamento delle prime ». E con questo
il Romano ritiene superati i criteri addotti in precedenza, della distinzione
tra le norme esterne, che « regolerebbero la posizione e i rapporti
dell'ente e dei suoi sudditi, l'uno di fronte agli altri, nonché di
questi tra loro », e le norme interne, che « sarebbero rivolte dall'ente
a sé medesimo e ai propri organi ». E analogamente ritiene assorbito

La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari 25
l'altro criterio della distinzione tra le norme esterne concernenti i poteri
di supremazia generali, di cui l'ente è titolare, e le norme interne relative
ai suoi poteri di supremazia speciali.
Occorre quindi distinguere fra istituzioni di struttura assai complessa
- quale è precipuamente, ma non unicamente, lo Stato - e istituzioni più
semplici che sono i vari organi e istituti che lo compongono; vi sono
poi anche istituzioni intermedie. E, per analizzare le istituzioni che più
ci interessano, relative alla costruzione dello Stato, la struttura prospettata
dal Romano si può così delineare:
a) istituzioni che potremmo dire di primo grado, e cioè i singoli
organi e istituzioni dello Stato: le Camere, i Ministeri e in genere
ciascun ufficio pubblico; scuole, biblioteche, musei ecc.;
b) istituzioni che potremmo dire di secondo grado, e cioè complessi
di organi e istituzioni « fra loro coordinati, subordinati e ridotti
a unità », come ciascuno dei tre poteri dello Stato : il legislativo, l'esecutivo
e il giudiziario, i quali poi, « assieme sommati », costituiscono
quella maggiore istituzione che è l'intera organizzazione statuale;
e) e in terzo grado l'istituzione massima, che è lo Stato, la quale
« comprende in sé tutte le istituzioni minori che si sono accennate e,
quindi, oltre la sua organizzazione propriamente detta, gli altri elementi
di cui esso consta », territorio, cittadinanza, carattere giuridico delle relazioni
tra lo Stato e i suoi organi.
In conclusione per il Romano l'istituzione è un « ente », con « esistenza
obiettiva e concreta », e con « individualità immateriale » ma
«esteriore e visibile», cui ineriscono tre caratteri fondamentali: 1) la
« socialità », nel senso che è un ente o corpo « sociale »; 2) la « suità »,
nel senso che è un « ente chiuso » avente « propria individualità »;
3) l'« unità », nel senso che è un ente « fermo e permanente » e « non
perde la sua identità pel mutarsi dei singoli suoi elementi » (persone,
patrimonio ecc.).
L'istituzione in tanto esiste, « in quanto è creata e mantenuta in
vita dal diritto » : anzi, essa « è la prima, originaria ed essenziale manifestazione
del diritto ». Posto che il diritto si concreta nell'istituzione,
« il diritto è il principio vitale di ogni istituzione », e reciprocamente
« l'istituzione è sempre un regime giuridico ». Sistemi di diritto, istituzioni,
organizzazioni, sono tutte, per il Romano, espressioni sinonime.
Non è dubbio che, secondo la concezione pluralistica del Romano,
le due Camere si collocano come istituzioni, fra loro distinte, e distinte

26 La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari
dalla istituzione generale e complessiva che è lo Stato. Di fronte allo
ordinamento generale dello Stato, l'ordinamento giuridico di ciascuna
Camera è un « ordinamento interno », cioè « l'ordinamento di una istituzione
compresa in un'altra maggiore ». Quindi si distinguono poteri,
diritti e obblighi « generali » fondati sull'ordinamento generale dello
Stato; e diritti, poteri e obblighi « speciali » fondati sull'ordinamento
della singola istituzione, considerata in sé, isolatamente.
Nell'ambito degli ordinamenti interni, poi, il Romano nota l'esistenza
di due specie di ordinamenti: il primo è quello posto dall'istituzione
« comprensiva » (lo Stato), non per sé, ma per l'istituzione minore
« subordinata » (nel nostro caso, per ciascuna Camera); il secondo è
quello posto dall'istituzione « minore » da sé, per sé. All'ordinamento
interno posto dallo Stato appartengono le norme concernenti i cosiddetti
interna corporis delle Camere, mentre nell'ordinamento interno di ciascuna
Camera rientrano i regolamenti parlamentari. « I primi sono ordinamenti
interni, avuto riguardo alla sfera per cui valgono, che è quella
di un'istituzione compresa nella maggiore, ma non avuto riguardo alla
fonte da cui emanano, che è l'istituzione maggiore. I secondi sono ordinamenti
interni, sia per la sfera in cui hanno efficacia sia per la loro
fonte ».
Pertanto i regolamenti parlamentari formano l'« ordinamento interno
di ciascuna Camera ». Essi, dice il Romano, « pur essendo la loro emanazione
contemplata dal diritto generale dello Stato, non fanno corpo
con questo, non si uniscono con le leggi e i regolamenti generali a costituire
l'ordinamento dello Stato medesimo considerato come l'istituzione
unica e complessiva ». E d'altra parte non si può negare che i regolamenti
parlamentari, considerati in sé stessi siano dei veri e propri ordinamenti
giuridici.
In sostanza, delle due posizioni antitetiche - l'una che afferma, l'altra
che nega la natura giuridica dei regolamenti parlamentari - il Romano
pensa che sono « vere entrambe, ma ciascuna in senso relativo » e invece
« prese in senso assoluto, sono entrambe erronee ».
3. - Il Martines (6) pur tenendo nella massima considerazione i
risultati cui era pervenuto il Romano, accogliendo molti dei suoi presupposti,
tuttavia se ne discosta in un duplice senso: da un lato contesta
(6) MARTINES, La natura giuridica dei regolamenti parlamentari, in Studi nelle
scienze giuridiche e sociali, voi. XXXIII, Università di Pavia 1953.

La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari 27
l'unicità del fondamento giuridico delle norme regolamentari (7); dall'altro
dimostra la piena giuridicità anche nell'ambito dell'ordinamento
generale dello Stato di parte delle norme costituenti i regolamenti parlamentari.
L'autore, premesso che l'emanazione di norme regolamentari da parte
delle Assemblee legislative rientra nel più lato fenomeno della produzione
normativa, ed affermata la qualità di organi dello Stato delle Assemblee
parlamentari con la conseguenza che le loro manifestazioni di
volontà sono da imputarsi allo Stato, passa ad esaminare il fondamento
giuridico della potestà regolamentare delle Camere, deducendone l'impossibilità
di rinvenire un unico fondamento alla base di tutte le norme
regolamentari. Queste vengono da lui suddivise (a parte la distinzione
tra norme emanate dall'intera Assemblea e norme emanate da alcune
istituzioni della Camera) in tre grandi gruppi: a) norme che hanno diretto
riferimento in una disposizione del testo costituzionale; b) norme che
regolano i rapporti tra le Camere e i loro membri e fra le Camere e coloro
che con esse vengono comunque in rapporto; e) norme che provvedono
alla organizzazione interna della Camera ».
Il Martines riconduce quindi ognuna di queste categorie ad un diverso
fondamento giuridico e precisamente, nell'ordine, alle norme costituzionali
(norme esecutive), al potere di supremazia speciale (norme di
supremazia speciale) e al potere di cui gode ogni ente collegiale di organizzare
i propri uffici (norme di organizzazione).
In particolare, per quanto riguarda le norme esecutive che trovano
il loro fondamento direttamente nelle disposizioni costituzionali che di
esse costituiscono il presupposto giuridico è da rilevare che alcuni autori
(Balladore Pallieri, Pergolesi, Tesauro) richiamandosi alla dottrina francese
(Duguit, Esmein et Nezard, Cannac, Prelot ecc.) hanno addirittura
(7) Circa il diverso valore giurìdico delle norme dei regolamenti parlamentari
v. in particolare anche LONGI e STRAMACCI, Le Commissioni parlamentari e la Costituzione,
pag. 60 e 61, Milano 1953. Gli autori attribuiscono una diversa natura giuridica
alle norme regolamentari a seconda del rapporto che le lega ai corrispondenti precetti
costituzionali, distinguendo le prime come adeguamento formale o specificazione dei
secondi quando la prescrizione giuridica è esaurita in questi ultimi e, al contrario,
di applicazione giuridica, quando le norme regolamentari costituiscano la condizione
indispensabile per il funzionamento dell'istituto regolamentato. Secondo gli autori,
le Commissioni in sede deliberante rappresentano un esempio tipico di istituto costituzionale
implicante una normativa di applicazione, come ad esempio le Regioni, il
referendum o la Corte costituzionale: salvo che, nel caso delle Commissioni, la Costituzione
ha demandato ai Regolamenti parlamentari e non alla legge la relativa applicazione.
Pertanto, in questo caso, la natura giuridica delle norme parlamentari è
evidente.

28 La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari
ritenuto che i regolamenti parlamentari nel loro complesso siano tipici
regolamenti di esecuzione della Costituzione e come tali vanno annoverati
tra le fonti del diritto costituzionale. Tale orientamento estensivo
non è naturalmente seguito dal Martines che, come si è visto, individua
nella Costituzione il fondamento giuridico delle sole norme da lui qualificate
di esecuzione e che comprendono oltre quelle meramente esecutive,
anche quelle che disciplinano il procedimento di formazione della
legge.
Sulla base della tripartizione surricordata, il Martines affronta il
problema della natura giuridica delle singole norme. Naturalmente per
procedere a tale indagine egli premette la definizione di norma giuridica
accogliendo quella data dal Romano, secondo cui sono giuridiche quelle
norme che essendo elementi integranti di una istituzione, possono dirsi
istituzionali; e, più specificamente norma giuridica è « una prescrizione
o determinazione preventiva che concorre a costituire l'ordinamento giuridico
». Pertanto una norma sarà giuridica rispetto all'ordinamento statale
quando essa concorrerà a costituire tale ordinamento. Da ciò sixlesume
che tutte le norme che si riferiscono alle Camere per stabilirne
la formazione ed il funzionamento sarebbero da considerare norme giuridiche
in quanto concorrenti a costituire l'ordinamento dello Stato di
cui sono organi.
Tale ampia formulazione, tuttavia, viene precisata e limitata dal
Martines il quale afferma parzialmente la giuridicità delle norme regolamentari
e cioè solo per alcune categorie di esse. Infatti, mentre nessuna
difficoltà incontra nel riconoscere tale natura alle norme di esecuzione
(sia quelle che disciplinano il procedimento di formazione della legge,
sia quelle meramente esecutive di disposizioni costituzionali) e, tra quelle
di supremazia speciale, alle norme disciplinari, per quanto concerne invece
le norme di polizia interna e tutte quelle di organizzazione nega -
sempre ai fini dell'ordinamento statuale - la loro natura giuridica.
Tale diversa ricostruzione della natura giuridica delle due categorie
di norme fondate sul potere di supremazia speciale - le norme disciplinari
e le norme di polizia interna - è giustificata dal Martines soprattutto
con le seguenti considerazioni: da un lato le sanzioni disciplinari non
possono non essere previste da norme giuridiche in quanto intervengono
a « limitare un diritto » dei membri delle Camere; dall'altro le norme
dette di polizia interna (le quali si indirizzano al pubblico ammesso nelle
tribune o negli uffici delle Camere) per essere qualificate giuridiche dovrebbero
implicare il riconoscimento al pubblico ammesso nelle tribune

La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari 29
di un diritto soggettivo a non essere arbitrariamente allontanato, diritto
desumibile dal principio costituzionale che stabilisce la pubblicità delle
sedute e di cui le norme di polizia interna sarebbero limitatrici, il che
non può essere accolto sia perché la pubblicità è assicurata anche con
altri strumenti (resoconti e processo verbale) sia perché avendo l'articolo
64 della Costituzione attribuito al Parlamento il potere di adunarsi
in seduta segreta, la pubblicità delle sedute viene a dipendere esclusivamente
dal potere discrezionale delle Camere.
Più in generale, poi, il Martines per negare la natura giuridica di
alcune categorie di norme regolamentari (quelle di polizia interna e di
organizzazione) trae argomento dalla distinzione tra norma « interna »
e norma « esterna », elaborata principalmente dallo Zanobini e dal Karadgè-Iskrow
e secondo la quale norma interna di diritto pubblico dovrebbe
definirsi quella « fondata su un potere di supremazia speciale, con
il quale lo Stato o altra pubblica istituzione non assume alcuna obbligazione
verso terzi né crea diritti soggettivi a loro favore ».
Il Martines però si discosta da tale definizione in considerazione del
fatto che ci sono delle « norme emanate in virtù di un potere di supremazia
speciale, le quali hanno il carattere della giuridicità quando assumono
un determinato contenuto » - è il caso delle norme disciplinari -
e pertanto 9 non ritenendo sufficiente « il criterio della fonte di emanazione
», è d'avviso che « per differenziare la norma esterna dall'interna,
occorra riferirsi a quello che costituisce il contenuto del precetto; non
esaminare, cioè, « da chi » la norma è stata emanata, bensì « per qual
fine » essa è stata emanata, qual'è la funzione da essa... esplicata ». In
base a tale criterio, quindi, egli definisce la norma interna di diritto pubblico
caratterizzandola sotto « l'aspetto positivo », per il fine cui è rivolta
e cioè « provvedere all'organizzazione dell'ente che l'ha emanata » e per
la validità e l'efficacia di cui è fornita e cioè « solo all'interno dell'ente
del cui ordinamento fa parte »; e sotto « l'aspetto negativo », per la sua
improduttività di effetti giuridici « per i soggetti che fanno parte dell'ente
o che con esso vengono, comunque, in rapporto », e per l'impossibilità
che la sua violazione sia dedotta « innanzi all'autorità giudiziaria ordinaria
» ovvero sia « causa di responsabilità per l'ente in cui essa vive ».
Rilevato quindi come tali norme siano prive della giuridicità per « l'ordinamento
statale », tiene però a precisare - inserendosi così nella teoria
istituzionistica - che « nell'ambito degli ordinamenti particolari esse perdono,
evidentemente, la qualità di norme interne e sono pur sempre
norme istituzionali rispetto agli ordinamenti delle Assemblee e, come
tali, nei limiti di efficacia or ora segnati, sono norme giuridiche ».

30 La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari
4. - Il Bon Valsassina (8) non si discosta sostanzialmente, per
quanto riguarda la natura giuridica delle norme regolamentari dalle posizioni
del Martines. Anch'egli nega la possibilità e di ricondurre ad un
unico fondamento il complesso potere regolamentare delle Camere e di
considerare unitariamente la natura giuridica delle norme attraverso le
quali quel potere concretamente si esplica: tuttavia, anziché procedere alla
nota tripartizione delle norme costituenti i regolamenti parlamentari e del
relativo fondamento, distinguendo nell'ambito di esse quelle giuridiche per
l'ordinamento dello Stato e quelle giuridiche per la sola istituzione camerale,
divide pregiudizialmente le norme regolamentari in due categorie:
la prima costituita dalle norme esterne, la seconda dalle norme interne,
includendo in quest'ultima le sole norme relative all'autorganizzazione e
all'autodisciplina di interessi propri dell'istituzione parlamentare.
L'autore per stabilire la nozione di regolamento parlamentare, nozione
indispensabile e per valutare la natura delle norme in esso contenute e
per fissare il fondamento del potere regolamentare, lo pone a confronto
con figure e fenomeni giuridici cui viene paragonato o accostato, concludendo
per l'impossibilità di identificare o comunque ricondurre il regomento
delle Assemblee parlamentari alla legge (sia formale, sia sostanziale),
alla delega legislativa, alla delega costituzionale, alle norme autonome,
alle norme di correttezza costituzionale e alle norme consuetudinarie.
Per quanto riguarda i rapporti tra i regolamenti parlamentari e le
norme interne, il Bon rileva come non sia possibile esaurire i primi
nelle seconde, in quanto è indubbia la presenza nei regolamenti anche
di norme esterne giuridiche per l'ordinamento generale ed intersubiettivo
dello Stato. Né ritiene esatto porre il rapporto di supremazia speciale a
fondamento comune di tutte le norme interne, trattandosi di concetto
utilmente riferibile a quella sola categoria di disposizioni - che non
esaurisce certo l'ordinamento particolare - la quale si rivolge a destinatari
individuati da un loro speciale stato di soggezione e non, per esempio,
alle numerose norme organizzative e strumentali che si trovano nei
regolamenti parlamentari. Vero è che non nel rapporto di supremazia
speciale risiede il fondamento giuridico dell'ordinamento particolare, ma
l'esistenza di questo ne è presupposta.
La presenza nei regolamenti di norme esterne induce il Bon a configurare
il regolamento parlamentare, in aderenza alla costruzione proposta
dal Mohl, nel senso del « regolamento giuridico ». E la nozione
(8) BON VALSASSINA, Sui regolamenti parlamentari, Padova 1955.

La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari 31
di regolamento parlamentare, a suo giudizio, non può cogliersi ove si
faccia « riferimento esclusivo alle norme interne » - di cui sono nota
essenziale « la non appartenenza all'ordinamento generale dello Stato,
bensì all'ordinamento particolare dell'istituzione nel cui seno esse vigono,
e la non incidenza su sfere di interessi estranei all'istituzione » - ovvero
alle « disposizioni esterne » le cui caratteristiche fondamentali sono « da
un lato la loro natura di manifestazioni immediate della sovranità, dall'altro
l'inferiorità giuridica, quali fonti di diritto, rispetto alle leggi ». Il
Bon Valsassina, dunque, riconduce tutta la normazione parlamentare ad
entrambe le categorie normative.
In particolare appare interessante rilevare come il Bon, per giustificare
la rilevanza giuridica nell'ordinamento generale dello Stato delle
norme esterne - alla stregua sempre dell'impostazione pluralistica del Romano,
la quale rinviene nella normazione regolamentare delle Camere un
ordinamento giuridico - ricorra al criterio del « rinvio formale o non ricettizio
». Questo deve intendersi non quale « attribuzione di potere normativo
ad una volontà estranea all'ordinamento; né quale assorbimento, ad
opera della volontà rinviante delle norme di un diverso ordinamento in
quello proprio, bensì quale designazione di una fattispecie cui si ricollegano
nuovi effetti giuridici. Ciò che, di per sé, nell'ambito dell'ordinamento
rinviante, era sprovveduto di forza normativa e non poteva considerarsi
altrimenti che come ipotesi o schema di fatto, vi acquista un significato,
ed alla presenza dei suoi elementi costitutivi si ricollegano conseguenze
giuridiche, cònsoni bensì all'intento di chi pose la norma interna, ma
nuovi rispetto a quelli che originariamente le erano propri ».
Sempre con riferimento alla nota distinzione tra norme interne e
norme esterne, il Bon delinea il fondamento del potere regolamentare
che ritiene non potersi impostare e risolvere in maniera affatto distinta
e diversa per ciascuna delle ricordate categorie.
Così il « fondamento delle norme interne » dei regolamenti parlamentari
risiede in quella « infelicemente definita " autonomia " » di cui
sono presupposto « la constatazione che sussistono interessi speciali propri
del Parlamento » e « la volontà dell'ordinamento di escludere inframmettenze
esterne nella formazione degli atti delle Camere » e di cui si ha
conferma anche nella nota teoria detta degli interna corporis. Il Bon afferma
che nell'ambito della normazione interna, con cui le Camere danno
vita al loro particolare ordinamento, possono individuarsi due gruppi di
norme, l'uno costituito dalle « disposizioni attraverso le quali il collegio
si autoorganizza », l'altro costituito dalle norme che « in virtù d'un rapporto
di supremazia speciale, regolano la condotta dei soggetti facenti

32 La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari
parte di quella organizzazione o ch'entrano con essa in particolari rapporti
». Sostiene inoltre la piena giuridicità di tali norme - naturalmente
nell'ambito dell'istituzione Camera e non con riferimento all'ordinamento
generale dello Stato in quanto si tratta di norme interne - criticando le
argomentazioni di coloro che le ritengono carenti dei requisiti della generalità,
della novità, dell'imperatività, della coercibilità e persino della
intersubiettività.
Per quanto riguarda poi il « fondamento giuridico della potestà regolamentare
esterna » delle Camere, il Bon rileva la opportunità di aderire
a quegli indirizzi dottrinali che fondano la potestà regolamentare in
genere su una attribuzione fatta dalla Costituzione o dalla legge, respingendo
la posizione, già dominante, e facente capo al Gneist, che vede
nella facoltà regolamentare uno sviluppo del potere discrezionale. Naturalmente
qui siamo alla presenza di regolamenti non basati su una delegazione
legislativa, ma su una competenza attribuita dalla Costituzione e
che « spettano ad un dato organo in forza dell'ordinamento generale delle
competenze... e ne sono attribuzione propria, originaria ». Essi potrebbero
dirsi giustificati dal principio di autonomia ove però si intendesse il termine
« quale manifestazione della particolare competenza che l'ordinamento
garantisce a certi organi ed istituti, nello statuire su certi rapporti,
rispetto ad altri organi od istituti ».
Pertanto « si può tranquillamente stabilire che, malgrado la dizione
letterale (regolamenti interni) delle disposizioni costituzionali riferentisi
all'argomento la portata del principio espressovi trascende in genere la
mera facoltà di autorganizzarsi, e di dar norma a situazioni interne,
mentre comporta quella d'invadere la sfera giuridica dei terzi con precetti
giuridicamente vincolanti ».
Questa attuazione del principio di autonomia sembra eccedere la tradizionale
astratta determinazione delle competenze delle Assemblee, ma
risulta dalla prassi, storicamente impostasi, e dovunque diffusa: vi è una
certa inadeguatezza della « lettera delle disposizioni costituzionali » alla
effettiva volontà dell'ordinamento; e poiché non può esistere un permanente
e « completo divorzio tra la vita e il diritto », bisogna ritenere sia
avvenuta una « trasformazione costituzionale tacita ». Il Bon pone quindi
il fondamento della potestà regolamentare esterna delle Assemblee legislative
« in una particolare attribuzione di competenza, che ha la sua
ragion d'essere nella posizione costituzionale dei singoli rami del Parlamento,
nella funzione che essi esplicano nel sistema e che deve ritenersi,
implicitamente ma sicuramente, espressa negli scarni articoli dei testi riferentisi
ai regolamenti parlamentari ».

La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari 33
5. - Si è già fatto cenno (9) al rilievo pratico notevolissimo che il
problema della natura delle norme dei regolamenti parlamentari ha assunto
in connessione con l'instaurato sindacato di legittimità costituzionale
delle leggi e degli atti aventi forza di legge.
Esamineremo ora, in relazione alle più recenti posizioni della dottrina,
se i regolamenti parlamentari possano essere considerati atti aventi
forza di legge e come tali suscettibili di autonomo sindacato, sotto il
profilo della conformità a costituzione, da parte della Corte Costituzionale;
valuteremo, poi, attraverso la giurisprudenza della Corte, l'atteggiamento
di quest'ultima sia in merito al problema della natura delle
norme costituenti i regolamenti parlamentari, sia in merito al connesso
problema del sindacato diretto o indiretto su tali norme.
Il Mortati (10) dimostra, in via generale, come sia « poco aderente
alla realtà l'opinione che pretende di determinare la posizione del regolamento
nel vigente sistema delle fonti del diritto considerandola secondaria
perché sempre e necessariamente subordinata alla legge, diversa
nella sua sostanza da questa, priva come sarebbe della forza ad essa
propria ed insuscettibile per conseguenza di ricevere un trattamento diverso
da quello degli atti amministrativi particolari ». Egli rileva la difformità
di questo schema con la realtà la quale offre esempi di regolamenti
che apportano « vere e proprie deroghe puntuali a leggi formali »
ovvero ne sospendono l'efficacia, assumendo a volte « la funzione di disciplinare
ex novo intere materie o parti di materie, per le quali la Costituzione
non impone l'interposizione della legge, e questa si astenga dall'in
tervenire ». L'illustre autore ritiene quindi « che in tali casi il regolamento
operi non diversamente da una fonte primaria, in quanto effettua
restrizioni o, più genericamente, modifiche di sfere di autonomia, ponendosi
quale fonte diretta ed esclusiva di nuovi doveri, diritti, interessi legittimi ».
Nei regolamenti di questo tipo egli riconduce la categoria dei regolamenti
cosiddetti « indipendenti » (la cui caratteristica consiste nel fatto
che sono emessi in materie per le quali manca una normazione da parte
di fonti primarie) che vengono distinti in due gruppi a seconda che la
mancanza di normazione primaria derivi: a) dalla volontà della Costituzione
che ha sottratto al legislatore l'intervento in date materie (a
questo gruppo erano ricondotti, vigente lo Statuto albertino, i cosiddetti
« regolamenti di prerogativa » espressioni di una vera riserva di rego-
(9) V. paragrafo I, pag. 11.
(10) MORTATI, Atti con forza di legge e sindacato di costituzionalità, Milano
1964, passim e soprattutto pagg. 78, 93 e 110.
3.

34 La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari
lamento); b) dalla omissione da parte del legislatore ordinario di emanare
le norme che sarebbe stato in suo potere emettere (in questo secondo
gruppo sono fatti rientrare i regolamenti cosiddetti « autonomi » aventi
la funzione di integrare, sviluppare, coordinare le parti del sistema non
regolate da legge).
Nel primo gruppo dei regolamenti riservati il Mortati include « quelli
connessi all'autonomia costituzionalmente garantita degli enti autarchici
territoriali minori, nonché all'altra pertinente alle associazioni sindacali...
a prescindere poi dai regolamenti emanati da organi costituzionali per
la disciplina della sfera di competenza esclusiva loro rilasciata dalla
Costituzione » (in altra analoga categoria di atti normativi con forza di
legge, poi, riservati dalla Costituzione alla competenza del Governo, potrebbero
farsi rientrare le norme di attuazione delle regioni ad autonomia
speciale).
L'autore dopo aver ricordato « come la dottrina, messa di fronte al
fenomeno dell'estensione del potere regolamentare, quando non ne ha
negato la costituzionalità ha seguito due vie: o di contestare che al regolamento,
quale che sia il suo contenuto, possa mai attribuirsi forza di
legge, oppure di ammettere che in qualche caso questa venga assunta,
senza però che a tale forza si aggiunga anche il valore, cioè lo speciale
trattamento riservato alla legge formale », indica i due ordini di esigenze
che, nel nostro ordinamento, dovrebbero indurre a sottoporre i regolamenti
allo stesso sindacato di costituzionalità delle leggi e cioè « l'uniformità
dell'interpretazione della Costituzione e la migliore tutela giurisdizionale
nei confronti delle manifestazioni di attività normativa che
incidano sulle situazioni soggettive dei singoli o di enti ».
In senso analogo, ma limitatamente ai regolamenti parlamentari, si
esprime il Crisafulli (11) secondo il quale si dovrebbe riconoscere forza
di legge anche ai regolamenti parlamentari che sono certamente atti normativi
che operano in una sfera di competenza esclusiva, riservata alle
Camere da norme costituzionali (12), e che sono subordinate esclusivamente
alla legge. Il Crisafulli ritiene trattarsi di una « fonte che, regolando
lo svolgimento del procedimento legislativo, ha per questa parte
almeno un'efficacia anche esterna rispetto all'organo da cui emana. Il
regolamento parlamentare viene in tal modo ad avere una posizione analoga
a quella della legge ordinaria; ciascuna di queste due fonti ha un
(11) CRISAFULLI, Appunti di diritto costituzionale: la Corte Costituzionale, Corso
di lezioni tenute nell'Ateneo Romano nell'anno accademico 1966-67, pagg. 13, 74 e 75.
(12) Cfr. in senso analogo S. GALEOTTI, Contributo alla teoria del procedimento
legislativo, Milano 1957, pag. 154 e segg.

La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari 35
proprio campo di competenza, ed in questo campo nessuna di esse è
subordinata all'altra. Deve quindi ritenersi che, qualora tali regolamenti
violino la Costituzione, siano sindacabili dalla Corte Costituzionale ».
Quanto alla giurisprudenza della Corte Costituzionale essa offre soltanto
elementi indiretti sul problema della natura giuridica delle norme
contenute nei regolamenti parlamentari, elementi desumibili da quelle
sentenze nelle quali la Corte si è occupata delle norme regolamentari dei
consigli regionali delle regioni ad autonomia speciale.
Così, ad esempio, nella sentenza 30 giugno 1964, n. 66 (13), discutendosi
se all'Assemblea regionale siciliana spetti la giurisdizione sui rapporti
d'impiego dei propri dipendenti, analogamente a quanto previsto dai
regolamenti delle Camere per i propri dipendenti, la Corte ha affermato
che « come all'Assemblea regionale siciliana non può attribuirsi la stessa
posizione costituzionale delle Camere, così al potere regolamentare ad
essa conferito dall'articolo 4 dello Statuto siciliano non può riconoscersi
la stessa sfera di effetti che si attribuiscono al potere regolamentare che
a ciascuna delle due Camere deriva dall'articolo 64 della Costituzione »;
e ancora « che il sistema costituzionale non ha inteso attribuire all'Assemblea
regionale quelle stesse prerogative che spettano al Parlamento ».
Così nella sentenza 12 marzo 1965, n. 14, dal fatto che la Corte
abbia ritenute idonee, ai fini dell'ammissibilità del conflitto di attribuzioni,
le norme del regolamento del Consiglio regionale del Friuli-Venezia
Giulia, può desumersi, per tale tipo di norme, che la Corte, da un lato
abbia accolto la tesi della natura non meramente interna di esse, dall'altro
che abbia rigettato quella che le considera atti con forza di legge (14).
Sul problema della natura giuridica delle norme costituenti i regolamenti
parlamentari, possiamo riassuntivamente dire che l'orientamento
della Corte Costituzionale, quale si deduce dalle citate sentenze e da
altre delle quali, per altro verso, ci occuperemo poi, è in questo senso:
1) si esclude il carattere meramente interno di tali norme che le renderebbe
assolutamente inidonee a produrre effetti giuridicamente rilevanti
nell'ambito dell'ordinamento generale dello Stato; 2) si esclude altresì
(13) Per taluni atteggiamenti critici nei confronti delle motivazioni della Corte,
cfr. G. GROTTANELLI DE' SANTI, Differenziazione tra Assemblea regionale e Camere di
indirizzo politico regionale; S. TRAVERSA, // potere regolamentare dei consigli regionali
in relazione alla tutela giurisdizionale dei loro dipendenti, in « Giurisprudenza costituzionale
» del 1964, rispettivamente pag. 692 e 700.
(14) Cfr. in questo senso, in « Giurisprudenza costituzionale » del 1965, rispettivamente
pag. 145 e 153, L. ELIA, Dal conflitto di attribuzione al conflitto di norme;
S. TRAVERSA, Sulla sindacabilità dei regolamenti dei Consigli regionali in sede di conflitto
di attribuzioni.

36 La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari
che i regolamenti parlamentari abbiano il carattere di atti aventi forza
di legge e questo non soltanto (e naturalmente in via analogica) per
aver ritenuto atto idoneo a concretare un conflitto d'attribuzioni il regolamento
del Consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia, ma anche
perché in altro caso (15) la Corte ha dichiarato non già l'autonoma sindacabilità,
sotto il profilo della legittimità costituzionale, di una norma
regolamentare, ma solo la possibilità di invalidare, per contrasto con la
Costituzione, quella legge o quell'atto avente forza di legge il cui procedimento
di formazione (prescindendo dalle norme regolamentari che lo
disciplinano sull'interpretazione delle quali « è da ritenersi decisivo l'apprezzamento
della Camera ») risultasse in contrasto con le norme della
Costituzione che lo regolano.
Sul tema della sindacabilità dei vizi del procedimento di formazione
della legge la Corte ha preso posizione già con la sentenza 26 gennaio
1957, n. 3, sia pure astrattamente ed incidentalmente trattandosi di questione
relativa a leggi delegate, affermando che « sono suscettibili di sindacato
costituzionale da parte della Corte sia le violazioni di norme di
carattere sostanziale contenute nella Costituzione, sia le violazioni delle
norme strumentali per il processo formativo delle leggi nelle sue varie
specie (artt. 70, 76 e 77 Cost.) ». Così con la sentenza 17 aprile 1957, n. 57,
la Corte dichiara viziata da illegittimità costituzionale la legge regionale
del Trentino-Alto Adige 16 novembre 1956, n. 18, perché, tra gli altri motivi,
non era stata sottoposta nel suo intero testo a votazione finale da
parte del Consiglio regionale nella sua unità.
Ma la sentenza che desta maggior interesse per le affermazioni in
essa contenute è quella 3 marzo 1959, n. 9, nella quale la Corte ribadendo
il suo precedente atteggiamento ha affermato che in una controversia
sulla legittimità costituzionale di una legge per denunciata difformità tra
i testi approvati dalle due Camere, la Corte Costituzionale ha la potestà
di accertare se il testo, che il Presidente di una Camera nel suo messaggio
di trasmissione attesta essere stato approvato, sia effettivamente
conforme al testo approvato dalla stessa Camera, e se l'esercizio del
potere di coordinamento di cui sia stata investita la Presidenza della
Camera (che non è, come tale, da ritenere costituzionalmente illegittimo)
sia stato contenuto nei limiti dell'autorizzazione.
Tale sentenza che ha fatto dire a taluno che fosse crollato l'antico
feticcio dell'insindacabilità degli interna corporìs (16) è stata ampiamente
(15) V. sentenza 3 marzo 1959, n. 9.
(16) P. BARILE, // crollo di un antico feticcio (gli interna corporis) in una
storica (ma insodisfacente) sentenza, in « Giurisprudenza costituzionale » 1959, pag. 240.

La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari 37
criticata in dottrina perché, come ha rilevato l'Esposito (17) la Corte per
affermare quanto ha affermato, avrebbe dovuto dimostrare: a) che le
norme della Costituzione, in quanto formulate in Costituzione rigida
siano norme rigide, rivolte alla legge e non mai al legislatore per guidarne
il comportamento, non sono solo direttive, ma canoni di valutazione
della legittimità di una legge; b) che la posizione delle Camere è
oggi diversa dal passato; e) che la Corte può eliminare la verità legale
accertata dal messaggio perché ha competenza a sostituire alla verità
legale quella da essa accertata (tra l'altro di diverso avviso sembra essere
stata la Corte nella sentenza 10 aprile 1962, n. 32, in cui ha attribuito
valore di prova legale al testo pubblicato nel Bollettino delle Giunte e
delle Commissioni parlamentari, senza menzionare affatto il messaggio
del Presidente della Camera). Non solo, ma la Corte Costituzionale « con
la sua immotivata negazione del principio, non ha certo dimostrato che
quella tradizione fosse contraria al nuovo ordinamento costituzionale e
perciò da eliminare, ma ha dimostrato coi fatti... che quella tradizione
era ormai finita e perciò poteva essere negata ». Il sindacato sul procedimento
di formazione della legge nei termini accolti dalla Corte Costituzionale
è stato criticato anche dal Cosentino (18) per il quale esso
« trova un limite invalicabile, da un lato, nella situazione di fatto della
non ufficialità degli atti parlamentari... dall'altro nella facoltà delle Camere
di tenere sedute segrete ».
Quanto al problema se i regolamenti parlamentari possano costituire
il parametro sul quale deve basarsi il giudizio di costituzionalità
può dirsi che tanto la dottrina, quanto come si è visto, la giurisprudenza
della Corte Costituzionale (19) sono in linea di larga massima orientate
in senso negativo.
Il Crisafulli, tuttavia, ritiene (20) che la Corte Costituzionale « può
sindacare l'interno procedimento legislativo non soltanto - come la stessa
Corte ha affermato - alla stregua delle norme costituzionali, ma anche
(17) V. La Corte Costituzionale in Parlamento, in « Giurisprudenza costituzionale
» 1959, pag. 622.
(18) Cfr. La competenza della Corte Costituzionale a controllare la legittimità
costituzionale del procedimento di formazione delle leggi, in « Rassegna parlamentare»,
1959, n. 4, pag. 112.
(19) In senso contrario, peraltro, vedi in giurisprudenza l'ordinanza 8 gennaio
1958 del Tribunale di Bergamo - riportata in « Giurisprudenza costituzionale », 1958,
pag. 179 e 53 - questione prima, n. 3, in cui si deduce l'illegittimità costituzionale
dell'intera legge 28 marzo 1956, n. 168, sostenendosi che la legge doveva essere
approvata in Assemblea e non in Commissione, « perché il Regolamento della Camera
(articolo 40) esclude dal procedimento di approvazione attraverso le Commissioni,
le leggi di carattere tributario ».
(20) V. op. cit. pag. 91 e segg.

38 La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari
sulla base dei regolamenti interni di ciascuna Camera ». A fondamento
di questa soluzione il chiaro autore porta due ordini di argomenti. Il
primo, di carattere generale, consistente nel fatto che ai regolamenti
parlamentari la Costituzione attribuisce una forza particolare, prescrivendo
per la sua approvazione la maggioranza assoluta e sarebbe assurdo
consentire che esso possa essere violato o disatteso caso per caso da qualunque
maggioranza occasionale. Il secondo, basato sul fatto che « se è
vero che del parametro di costituzionalità fanno parte anche quelle
norme cui la Costituzione espressamente rinvia, in quanto v'è l'eventualità
di una violazione mediata della norma costituzionale che opera
il rinvio, non sussiste alcun dubbio che questo sia anche il caso dei regolamenti
parlamentari ».
[SILVIO TRAVERSA]

CAPO III
I PRECEDENTI STORICI
DEL DIRITTO PARLAMENTARE VIGENTE IN ITALIA
di Paolo Ungari

CAPO III.
I PRECEDENTI STORICI DEL DIRITTO PARLAMENTARE
VIGENTE IN ITALIA
SOMMARIO: 1. Storia e storiografia del diritto parlamentare. — 2. Gli antichi
parlamenti italiani. — 3. Dalle Repubbliche giacobine ai Regni Napoleonici.
— 4. Esperienze e dibattiti risorgimentali. — 5. Il Parlamento
subalpino. — 6. Il diritto parlamentare italiano nell'età liberale. — 7. La
guerra mondiale e la proporzionale. — 8. Le Camere nel periodo fascista.
— 9. Il regime costituzionale transitorio e la Consulta. — 10. Continuità
del diritto parlamentare italiano.
1. - Secondo la classica definizione data in età giolittiana dal Miceli,
per diritto parlamentare si intende « il complesso dei rapporti politicogiuridici
che si sviluppano all'interno di una assemblea politica, o tra
le assemblee politiche esistenti in uno Stato, o fra esse e gli altri pubblici
poteri - quindi le norme che formulano e regolano tali rapporti, e
la scienza che le studia » (1910).
Ribaltando su un piano diacronico questa linea di visuale, si ha
subito la misura dell'insufficienza di una mera storia dei regolamenti
scritti delle Camere, come successione cronologica empirica di meccanismi
di procedura, eventualmente ravvivata da cenni sulle relazioni o discussioni
che abbiano preparato l'adozione o il rigetto dei singoli congegni.
Per raggiungere l'effettivo piano storiografico, dove quella successione
viene ad atteggiarsi come svolgimento e processo, si dovrà allargare
lo sguardo all'intero orizzonte delle fonti, dirette e indirette, del
diritto parlamentare : costituzione scritta, consuetudini di diritto pubblico,
norme di correttezza costituzionale, leggi ordinarie, consuetudini interne
delle Assemblee ed anche mere prassi applicative.
Su questo sfondo, l'apparente immobilità delle norme regolamentari
cede alla visione di un effettivo e continuo sviluppo del diritto parlamentare,
che non si può pensare storicamente isolato dall'organismo
della costituzione ed è nella sua vicenda quotidiana, come law in action,
sensibilissimo al mutare degli equilibri costituzionali e politici. Tale
vicenda va dunque letta come capitolo di una storia costituzionale
d'Italia: non solo nel senso di un continuo riferimento al quadro costi-

42 La storia del diritto parlamentare
tuzionale che presuppone, ma anche nell'altro, che proprio il jus Parliamenti
- campo magnetico di tensioni che provengono da tutti i settori
dell'ordinamento, e parte delicatissima della trama dei raccordi fra le
istituzioni pubbliche, nonché fra apparato statale e società civile - concorre
a definire il profilo della costituzione e può identificare tratti salienti
dell'effettivo regime politico.
Il senso di una tale sua rilevanza è oggi acuito sia dal corso che ha
preso il dibattito politico-istituzionale, sia da quegli orientamenti di indagine
nel diritto pubblico che pongono l'accento sulla prassi costituzionale
e sulla possibilità stessa di modificazioni tacite alla Costituzione attraverso
il diritto parlamentare. Tema dommatico che ha alle spalle una
lunga storia, e che a sua volta può essere fermento di interessi e problemi
storici, tanto più se riferiti ad epoche a costituzione non rigida,
ma flessibile. A cominciare da quel punto di partenza obbligato, nella
storia del regime e del diritto parlamentare italiano sotto l'impero dello
Statuto albertino, che è l'interpretazione di quest'ultimo in senso « parlamentare
» anziché « costituzionale puro » che prevalse fin dai primi
anni, con i suoi corollari. Caso esemplare di un jus Parliamentì contra
Constitutionem che si affermò come uno dei pilastri dell'edificio costituzionale,
al punto da far apparire per questa parte eversiva la parola d'ordine
« Torniamo allo Statuto », lanciata nel 1897 da Sidney Sonnino.
Ma la storia del diritto parlamentare italiano non ha il suo termine a
quo nei regolamenti delle Camere albertine. Come storia di istituti, essa
deve considerare anche quelli inscritti nelle costituzioni " giacobine " del
triennio rivoluzionario 1796-1799, e nelle costituzioni e statuti della Repubblica
italiana, dei Regni napoleonici, del 1820-21, del '31, del '48-49:
ora rimasti sulla carta, ora invece articolati in regolamenti assembleari
o sviluppati attraverso più o meno durevoli pratiche parlamentari. Essi
rientrano, in ogni caso, di pieno diritto in una storia a largo raggio dell'esperienza
costituzionale degli italiani moderni.
In senso ancora più ampio, vi rientra tutto quel processo culturale
attraverso il quale, mentre il mito del Parlamento si radica nelle coscienze,
si forma nelle élites dirigenti del moto risorgimentale, attraverso
viaggi, letture, progetti, dibattiti su modelli istituzionali, una cultura
tecnica e una mentalità parlamentare. Senza risalire all'« anglomania »
italiana del Settecento, e senza ripercorrere itinerari degli esili del secolo
seguente, già un Cattaneo che negli Annali universali di statistica
dà conto al pubblico lombardo dei dibattiti della Camera dei Comuni,
o un De Sanctis che nei gabinetti di lettura di Napoli si esalta alla
lettura, nel Journal des Debats, di quelli francesi sotto la Monarchia di

La storia del diritto parlamentare 43
Luglio indicano la diffusione di questo interesse. In una cerchia appena
più tecnica, non si può sottovalutare la fortuna europea di testi come
la Tattica parlamentare, nella quale il Bentham aveva delineato una
codificazione degli usi non scritti del Parlamento inglese destinandola
agli Stati Generali francesi del 1789: edito poi dal Dumont a Ginevra,
e letto, tradotto e citato spesso in Italia come vero e proprio book of
authority.
Quelle vicende e questa cultura formano il grande retroterra dell'esperienza
parlamentare retta dallo Statuto albertino. Esperienza che
era poi mentalità radicata negli anziani uomini politici che giunsero
a sedere alla Consulta, alla Costituente, nelle prime Camere repubblicane,
e presso i più giovani vi faceva autorità. Fu così possibile l'innesto
del regolamento in vigore nel 1922, che era poi quello del 1900 adattato
al nuovo regime proporzionalistico, sul tronco della nuova Costituzione.
La Camera vi tornò, il Senato, costruito su altri presupposti
da quelli del Senato del Regno, prescelse la stessa base per elaborare il
suo regolamento. Era la via già indicata dalla Costituente e prima ancora,
come si vedrà nell'ultimo paragrafo, dalla Consulta : « dimostrazione
vivente - è stato scritto - della continuità del diritto e del regime
parlamentare in Italia » (B. BUCCIARELLI Ducei).
2. - Non hanno invece che scarsa o indiretta attinenza al tema gli
antichi Parlamenti o, secondo altra terminologia, « preparlamenti » italiani,
che pure si ricollegavano a quelle stesse formule istituzionali tardomedievali
europee da cui nasce il Parlamento inglese. Non solo perché
a fine Settecento l'istituto appare quasi in ogni parte d'Italia estinto,
non resistendo alla pressione livellatrice dell'assolutismo, così come del
resto dagli inizi del Seicento non si adunavano più gli Stati Generali
di Francia. E neppure tanto perché si trattasse di « assemblee di Stati »
- fondate sulla rigida divisione di ordini sociali ancien regime nobiltà
feudale o braccio militare, clero, borghesia privilegiata delle città regie
o demaniali - e non già di forme di rappresentanza politica generale.
Quanto, e soprattutto, perché non appaiono organi della sovranità,
investiti di una autonoma potestà legislativa e di indirizzo politico, ma
parti di un rapporto contrattuale improprio con il Principe (« leggi
pazionate ») o più spesso organi di rimostranza, di consultazione e di
petizione posti in certo modo al di fuori della struttura essenziale dello
Stato. Nulla che in essi anche lontanamente arieggi il principio che
contemporaneamente si afferma invece in Inghilterra della responsabilità

44 La storia del diritto parlamentare
dell'esecutivo nei confronti delle assemblee, tanto meno quello americano
del Parlamento titolare del potere legislativo nel quadro di una
higher Law irremovibile. Mancano, soprattutto, del potere di autoconvocarsi:
anche quando per le loro adunanze è prevista una periodicità
annuale, più spesso triennale o decennale, non esiste mezzo legale
per riparare al difetto di convocazione. La certificazione dei loro atti
e deliberazioni è spesso affidata a un funzionario del principe, il Regio
Protonotaro in Sicilia, il Reggente la Reale Cancelleria in Sardegna.
« Nessun nostalgico o romantico amore del passato può farci dimenticare
che nella loro concezione e funzione istituzionale, nella loro struttura,
in toto insomma, essi fossero ormai, al termine del periodo considerato,
poco meno che un'anticaglia, anzi avanzi davvero, come aveva
detto il marchese Domenico Caracciolo, di medio evo » (Marongiu).
Se l'Italia di fine Settecento appare un cimitero di Parlamenti, un
primato in materia spetta certamente alla casa di Savoja, posta di fronte
a più gravi problemi di amalgama e unificazione interna di domini
acquistati in tempi e a titoli diversi. Già nel Cinquecento, Emanuele
Filiberto aveva spento quelli delle due « patrie » di Savoja e di Piemonte,
e alla fine Seicento risalivano ormai le ultime tornate del Parlamento
di Saluzzo e degli « Stamenti » sardi; finalmente, nel 1766,
cessano di adunarsi anche gli « Stati » della Val d'Aosta. Che in circostanze
eccezionali, e dopo aver respinto un tentativo di invasione francese,
lo « Stamento » militare sardo presieduto dalla sua « prima voce »,
il marchese di Laconi, si autoconvochi e reclami da Vittorio Amedeo
III nel 1793 il ristabilimento delle forme parlamentari, e che per
circa due anni una « deputazione » stamentaria assuma di fatto la direzione
dell'amministrazione dell'isola, è vicenda effimera e presto chiusa.
Nel 1799, riparando in Sardegna, i Savoja accantonano le promesse
sessioni parlamentari, come avrebbero voluto fare anche i Borboni riparati
in Sicilia se non lo avesse impedito la volontà dell'onnipotente
alleato inglese.
Dovunque le monarchie acquistassero forza, i Parlamenti scomparivano.
Dopo l'ultima sessione del 1642, e dopo la rivolta di Masaniello,
non si era più adunato quello del Regno di Napoli. Con il 1754
finivano, per volontà di Maria Teresa d'Austria, quelli di Gorizia e di
Gradisca. Solo Venezia, mantenendo immobile la sua struttura oligarchica
di patriziato cittadino contro ogni tentativo di riforma (come
quella, proposta nel suo Consiglio politico da Scipione Maffei, di ammettere
una limitata rappresentanza delle città di Terraferma avviandosi
alla lontana verso forme all'inglese), consentiva però che si adu-

La storia del diritto parlamentare 45
nasse ogni anno il secolare Parlamento della « Patria friulana » in
Udine, nel quale aveva il maggior peso l'elemento feudale. Ma quanto
alla sostanza ancora racchiusa in queste forme, ha valore di giudizio
storico un passo assai noto delle Confessioni del Nievo : a Tutto adunque
concorda a stabilire che quando il Magnifico General Parlamento
della Patria supplicava da sua serenità il Doge la licenza di giudicare
intorno a una data materia, il tenor della legge fosse già concertato
minutamente fra sua eccellenza il Luogotenente e l'eccellentissimo Consiglio
dei Dieci [...]. Il magnifico General Parlamento invocava poi dalla
Serenissima dominante la conferma di quanto aveva discusso, deciso
ed approvato; e giunta la conferma, il trombetta nel giorno festivo gridava
ad universale notizia e per inviolabile esecuzione la Parte presa
dal magnifico General Parlamento ».
In questo quadro generale, anche particolarità interessanti di procedura,
come ad esempio il fatto che gli « Stamenti » sardi si reggessero
secondo lo « stile » delle Cortes di Catalogna, e derivassero poi
da quelle d'Aragona l'istituto di una speciale commissione per i gravami
o greuges per giudicare sugli abusi e illegalità degli organi e agenti
dell'amministrazione; o che in vari Parlamenti le tre « prime voci » di
ciascun ramo o braccio, o un'apposita deputazione, fossero sentiti dall'esecutivo
nei lunghi intervalli fra due convocazioni - pèrdono nettamente
importanza. Nulla di ciò passerà nell'esperienza parlamentare del
nuovo ciclo napoleonico e risorgimentale. Né le Restaurazioni del 1814-
1815 restituiranno in vita queste forme esauste, tanto più in quanto
la chiusura di quella pagina ha segnato nuovi passi avanti sulla via
del rafforzamento strutturale delle amministrazioni centrali, recando a
compimento il vecchio sogno livellatore dell'assolutismo. L'affermazione
di un sistema tributario più moderno era un altro acquisto importante,
e toglieva ogni residuo significato alla sola competenza di
vero rilievo politico delle vecchie assemblee dello " Stato a ceti " fondato
su ordini sociali privilegiati (Standen-Staat) : quello di consentire i « donativi
» della nazione al principe e le imposizioni straordinarie.
Il solo caso che meriti considerazione a parte, rappresentando un
anello di congiunzione fra i « preparlamenti » ancien regime e l'esperienza
del Risorgimento, è quello della Sicilia, che sotto l'unico scettro
dei Borboni di Napoli costituiva però da secoli e restò fino al 1816
un Regno separato, con distinta amministrazione e proprie rappresentanze
risalenti fino al Regno normanno-svevo di Federico IL La nobiltà,
il clero, le città isolane avevano tenacemente difeso in ogni tempo
i privilegi e prerogative parlamentari, e ancora per tutto il Settecento

46 La storia del diritto parlamentare
le convocazioni avvenivano ogni tre anni. Quando i Borboni riparano
nell'isola si ha una crescente tensione fra il Parlamento e la monarchia,
finché per la determinante pressione del rappresentante inglese,
lord Bentinck, si passa all'elaborazione di una nuova Costituzione, quella
del 1812. Benché posta nel nulla solo quattro anni dopo, con il recupero
del Regno di Napoli e la fusione nell'unico Regno delle Due
Sicilie che pone termine alla secolare corona isolana, questa Costituzione
assume eccezionale rilievo e significato sia perché codifica adattandoli
alla realtà siciliana diritti e consuetudini del Parlamento inglese
(del quale, retoricamente, si ricordava la matrice normanna comune
a quello dell'isola); sia, in un secondo tempo, come mito del movimento
costituzionalistico in Sicilia, e anche fuori di questa come
modello costituzionale che si propone alle classi dirigenti risorgimentali
in alternativa a quelli della Charte francese e delle Cortes spagnole.
Essa dà vita a una struttura bicamerale all'inglese, con commissioni
miste dei due rami per comporre le divergenze su temi legislativi;
vieta al re, sulla linea di precedenti inglesi e spagnoli, di recarsi
fuori dell'isola senza il consenso del Parlamento; accorda alla Camera
dei Comuni l'iniziativa esclusiva in materia di imposizioni, e a quella
dei Pari spirituali e temporali (ecclesiastici e baroni) quella di leggi
che incidano sul regime della Paria, l'altro ramo potendo nell'uno o
nell'altro caso solo accettare o respingere in blocco. Per ogni legge, il
re deve articolo per articolo concedere il suo placet, od opporre il veto
(e già in sede di sanzione della Costituzione, tra molti articoli respinti,
figura quello che accordava ad ogni siciliano il diritto di petizione,
rimostranza o presentazione di progetti di legge al Parlamento). La
disciplina delle prerogative e procedura delle Camere, e persino del
loro personale, è minutissima e ispirata a diffidente e gelosa garanzia
nei confronti dell'esecutivo: il Parlamento giudica i suoi membri anche
per reati comuni; la stamperia è posta all'interno del suo edificio,
e il suo direttore dipende esclusivamente dai due presidenti; la convocazione
deve avvenire ogni anno, anziché ogni tre, e ciascuna Camera
può illimitatamente aggiornare le proprie discussioni e deliberazioni;
nessuna ingerenza regia in tema di potestà disciplinare, e ai
presidenti sono concessi energici poteri per il buon andamento dei lavori;
nessuna truppa può essere levata, introdotta o mantenuta dal re
nell'isola, senza il consenso del Parlamento. I ministri sono responsabili
di fronte al Parlamento, che ha anche il potere di processarli e
punirli nella forma britannica dell''impeachment. Soluzioni di estremo
interesse, ma che durano nell'isola tanto quanto il protettorato di fatto

La storia del diritto parlamentare 47
inglese, la guerra europea contro Napoleone e lo stato di necessità dei
Borboni. Con la Restaurazione, ogni forma di rappresentanza, vecchia
o riformata, verrà travolta anche qui.
Poco resta da dire sull'Italia prerivoluzionaria. Aspirazioni costituzionali
che pure circolano nel pensiero dell'Illuminismo italiano non
ne costituiscono però certo il tema e la rivendicazione dominante. La
linea di governo dell'assolutismo illuminato solo in casi eccezionali,
mentre spezza o cancella i privilegi dei vecchi Parlamenti, può orientarsi
verso forme rappresentative nuove. Così Leopoldo, Granduca di
Toscana, che prima di essere chiamato al trono di Vienna fa elaborare
dai suoi funzionari un progetto di costituzione sulla base di rappresentanti
eletti a livello provinciale dalle comunità locali, con poteri
consultivi e solo limitatamente deliberativi (i funzionari, del resto, propendono
per attribuzioni meramente consultive, se non per la vecchia
forma di assemblee separate di ceti o « Stati »). Solo in una sua
ultima fase, per lo più successiva alla rivoluzione francese, il pensiero
dell'Illuminismo italiano si orienta nettamente verso forme di rappresentanza
politica, e diviene più acutamente consapevole dei pericoli di
arbitrio dell'assolutismo illuminato. Così Pietro Verri nei Pensieri sullo
stato politico del milanese (1790): «Una Costituzione finalmente convien
cercare, cioè una legge inviolabile anche nei tempi avvenire [che]
assicuri ai nostri cittadini un'inviolabile proprietà, essendo questo il
fine di ogni Governo. Conviene che tale Costituzione venga garantita
e difesa da un corpo permanentemente interessato a custodirla, e di
cui le voci possono liberamente e in ogni tempo avvisare il monarca
degli attentati che il ministero con l'andare del tempo potesse promuovere
per invaderla » : corpo eletto da tutti i censiti in catasto, che dia
il suo parere su tutte le leggi. La sussistenza intatta delle leggi fondamentali,
e fra queste dei principi-cardine del diritto privato, richiede
ormai in questa visione un corpo politico costituito sulla nuova base
dell'universalità dei cittadini: ma è facile vedere come, quanto alla
struttura dei suoi poteri e al suo ruolo nell'organismo statale, si sia ancora
lontani dalle nuove formule di diritto pubblico che con l'arrivo delle
armate rivoluzionarie francesi si faranno strada nella penisola.
3. - Le « prime manifestazioni di un moderno diritto parlamentare
italiano » (C. Ghisalberti) si avranno, invece, nel quadro dei nuovi
ordinamenti repubblicani del triennio rivoluzionario 1796-1799, sorti sul
cammino dell'armata d'Italia del generale Bonaparte. Prima ancora che
nei regolamenti o in leggi, linee essenziali di questo diritto parlamen-

48 La storia del diritto parlamentare
tare sono fissate nelle Costituzioni delle repubbliche di Bologna (1796),
Cispadana, Cisalpina e Ligure (1797), seconda Cisalpina e Romana
(1798), di Lucca e Napoletana (1799).
Benché in ragione di certi caratteri, che appartengono piuttosto
alla storia politica o all'ideologia, si sia mantenuto l'uso di parlare
(magari tra virgolette) di Repubbliche e di costituzioni « giacobine »,
non è però dubbio che esse si modellino piuttosto sulla costituzione
direttoriale francese dell'anno III, dettata da un preciso spirito di reazione
antigiacobina. Questa faceva ritorno ad un suffragio largo sì,
ma censitario, e soprattutto introduceva il nuovo principio strutturale
del bicameralismo, attribuendo al ramo più numeroso del Corpo Legislativo,
il Consiglio dei Cinquecento, l'iniziativa esclusiva delle leggi,
e all'altro, il Consiglio degli Anziani, il potere di accettarle o respingerle
in blocco sia per motivi di merito, sia per averne ritenuto l'incostituzionalità.
Poco meno di cento articoli, a parte quelli dedicati al
procedimento elettorale, disciplinavano il Legislativo, sui 377 di cui
constava l'intera Costituzione. Alle regole di procedura da valere per
entrambi i suoi rami fissate a questo livello, si aggiungevano le altre,
del pari comuni, fissate in via legislativa il 3 Fruttidoro dello stesso
anno (1795) nell'intento di assicurare una sostanziale stabilità del diritto
parlamentare col porlo al riparo dai colpi di maggioranza che
a questo riguardo avevano punteggiato la vita della Convenzione giacobina.
Le Repubbliche italiane fecero proprie le linee essenziali di questa
disciplina con pochi adattamenti, ora derivati da spirito di combinazione
con qualche raro e sparso precedente degli ordinamenti patrizi
cittadini (Bologna, Genova, Lucca, Municipalità provvisoria di
Venezia), ora in ragione del fatto stesso che, toltane l'eccezione di Bologna
che pur aveva trecentosessanta rappresentanti in confronto ai
settecentocinquanta del Corpo legislativo francese, si tendeva in Italia
ad assemblee molto più ristrette: da quarantotto a centoventi rappresentanti
in un ramo, e da ventiquattro a sessanta nell'altro. Ciò non
andava senza riflessi sulla disciplina normativa e, più ancora, sulla
prassi. Come in Francia, si tornava in parte allo spirito di Mirabeau,
che invano alla Costituente aveva difeso contro Sieyés, in sede di elaborazione
del regolamento 27 luglio 1789, un sistema di tipo inglese
con maggiori poteri al Presidente dell'Assemblea, minori concessioni all'individualismo,
e salvaguardie contro le prassi tumultuarie, le pressioni
psicologiche del pubblico, le petizioni esposte direttamente in forme
intimidatorie in faccia all'Assemblea: le sanzioni contro i membri

La storia del diritto parlamentare 49
indisciplinati potevano spingersi fino al carcere. Come in Francia, il
metodo di deliberazione sulle leggi era quello inglese delle tre letture,
salva la procedura d'urgenza. Come in Francia, la persistenza ideologica
del mito della « volontà generale », della quale i pubblici funzionari
sedenti nelle assemblee erano considerati gli organi e gli annunciatori,
faceva ricondurre ogni manifestazione legislativa o di indirizzo
politico al momento generale assembleare, escludendo ogni delegazione
legislativa ed ogni formazione di commissioni permanenti, anche prive
di poteri di decisione, che potessero arieggiare ai comitati della Convenzione
giacobina. L'ostilità ad ogni cristallizzazione di posizioni dirigenti
all'interno delle assemblee politiche era spinta al punto, che
anche presidenti e segretari erano assoggettati ad una rapida rotazione.
Come in Francia, infine, erano garantite l'inviolabilità dei membri del
Corpo legislativo e, quasi sempre, la sua sicurezza riposante su un proprio
corpo armato e sulla clausola che ne richiedeva l'autorizzazione
per far transitare o mantenere truppe entro un certo raggio dalla sua
sede (nelle piccole Repubbliche italiane, varranno gli stessi confini del
territorio, confluendovi differenti motivazioni). Altre disposizioni assicuravano
la pubblicità e la stampa dei processi verbali, e le comunicazioni
fra i due rami dei Corpi legislativi e con l'esecutivo, affidati
di norma a « messaggeri di Stato » posti alla dipendenza diretta delle
Assemblee.
Accanto alle affinità - o meglio, e più spesso, alle riprese testuali
di disposizioni - vanno registrate le differenze. Meno importanti, forse,
quelle che rappresentavano residui o ricordi di istituti della tradizione
comunale italiana, come il sindacato sugli eletti allo scadere della carica
sancito, ad esempio, dalla Costituzione bolognese, per la quale
(art. 59) « Ciascun membro del Corpo legislativo è responsabile di ciò
che ha operato nel tempo della sua carica per un anno intero dal giorno
in cui uscì d'uffizio. Non può in tale anno partirsi dallo Stato della
Repubblica senza permesso del Corpo legislativo ». Meno importante,
certamente, la terminologia diversa dalla francese che tratto tratto affiora,
e si rifa ancora alla tradizione comunale, o a Roma, o alla
Grecia. Ma assumono un sicuro significato certi svolgimenti che riflettono
esperienze, o mancate esperienze italiane, a partire dal fatto stesso
che molte di queste Assemblee si dessero propri regolamenti, con una
manifestazione di autonomia normativa che corrispondeva alla meno
sentita necessità di prevenire eccessi assembleari. Anche questa, naturalmente,
è una pura generalità, perché la Repubblica romana si diede
a sua volta invece, sull'esempio francese, una « Legge sopra l'organiz-
4.

50 La storia del diritto parlamentare
zazione dei consigli legislativi e sopra l'ordine delle loro deliberazioni ».
Che, poi, la giustificazione teorica di tali regolamenti si trovasse nella
teoria già enunciata nell'89 da Mirabeau del pouvoir constituant - nell'esercizio
del quale ogni Assemblea stipulava il proprio « patto sociale
» su un piano ben distinto da quello dell'attività legislativa ordinaria,
che era esercizio di potere costituito, non costituente - e fosse in
tutto e per tutto congruente con il sistema di diritto pubblico desumibile
dal complesso delle Costituzioni « giacobine », è altra e diversa
questione. Qui è solo il caso di registrare la conclusione della storiografia,
ormai stabilita nel senso che essi, precisando e svolgendo la
disciplina delle Assemblee già largamente enunciata a livello costituzionale,
da un lato si presentavano come un felice corollario della concezione
illuministica delle fonti del diritto tuttora prevalente, ispirata
a netta diffidenza verso la consuetudine e la prassi non scritta; dall'altro,
contribuirono a consentire un ordinato e proficuo esplicarsi dell'attività
legislativa in un paese, come l'Italia, che non poteva rifarsi a una
propria esperienza parlamentare in senso moderno. Va anche detto che
il regime di semiprotettorato francese nel quale ebbero vita questi esperimenti
era ben più efficace delle stesse salvaguardie costituzionali e regolamentari
nel senso di prevenire i temuti sviluppi verso il « regime di
assemblea ».
Alcune specifiche novità italiane meritano, in ogni caso, attenzione.
Nella Costituzione della Repubblica napoletana, per merito soprattutto
di Mario Pagano, che su questo e su altri temi faceva valere una sua
originale visione costituzionale, l'iniziativa delle leggi è attribuita al
corpo più ristretto e di età più adulta, il Senato, considerando « oltre
l'esempio delle antiche repubbliche, nelle quali un ristretto senato proponeva
le leggi, e numerosa assemblea popolare le rigettava o approvava
», che « proporre le leggi è più l'effetto della fredda analisi che
dell'ardito genio, richiede più estensione di lumi che voli di spirito.
Ritrovare la propria, esatta e chiara forma di legge, è più l'opera del
riserbato giudizio che dell'audace invenzione. Ond'è che pochi, ed uomini
maturi, vi riescono meglio che audace moltitudine di giovani », guardando
essi più all'organicità e coerenza del sistema giuridico che ai
pregi o agli incomodi della legge singola, che un'assemblea di molteplici
voci è invece meglio in grado di apprezzare. Ancora a Pagano
si deve l'assai notevole istituzione dell'Eforato, che nella sua Costituzione
doveva assicurare nello stesso tempo quel controllo di costituzionalità
formale delle leggi che nel testo francese dell'anno III era
attribuito agli Anziani, ed uno, duplice, di costituzionalità sostanziale,

La storia del diritto parlamentare 51
consistente da un lato nel cassare e annullare gli atti emanati da
ciascun potere ultra vires (ad esempio, atti materialmente amministrativi
o giudiziari emessi dal legislativo, come le odierne « leggi-prowedimento
»), dall'altro nel « rappresentare al Corpo legislativo l'abrogazione
di quelle leggi che sono opposte ai principi della Costituzione »
nel loro contenuto (art. 368, n. 5). Un'altra novità tecnica di rilievo
fu introdotta nella Repubblica romana, nell'intento di accelerare il
lavoro legislativo e prevenire insabbiamenti di riforme: il ed. silenzioapprovazione
degli atti legislativi approvati dal Tribunato, che un mese
dopo aver trasmesso una risoluzione al Senato poteva richiamarlo al
suo dovere di pronunciarsi; decorso inutilmente un secondo mese
« senza che il Senato abbia decretato definitivamente, il Tribunato può
dichiarare che il Senato col suo silenzio ha approvato la risoluzione.
Egli può in conseguenza mandarla al Consolato per farla eseguire
come una legge: ed è tenuto di avvisarne il Senato con un messaggio
» (art. 99). Lo stesso accade nella seconda Costituzione Cisalpina
(artt. 98-101). Il Governo, che in omaggio alla divisione dei poteri
manca in tutti questi testi l'iniziativa delle leggi, alla cui promulgazione
è chiamato a provvedere, deve però esso « invitare » o « proporre
» quando si tratti di abrogazione a norma di queste due Costituzioni,
e per l'abrogazione in nessun caso è ammessa la procedura
d'urgenza. L'« invito » a legiferare era del resto nella Costituzione dell'anno
III: « Il direttorio può in ogni tempo invitare in iscritto il consiglio
de' juniori e quello degli anziani a prendere un oggetto in considerazione:
può loro proporre misure, ma non dei progetti stessi in
forma di leggi» (art. 166: cfr. gli artt. con lo stesso numero delle Costituzioni
della seconda Cisalpina e Romana, e il 162 della Napoletana).
Se le Costituzioni « giacobine » rispecchiano, con le modificazioni
accennate, il sistema di quella francese dell'anno III, dopo l'invasione
degli austro-russi in Italia e la nuova conquista o liberazione francese
il paesaggio istituzionale italiano viene ad essere dominato da un nuovo
modello autorevole: la Costituzione francese dell'anno Vili (13 dicembre
1799), quella cioè del Consolato che succede al Direttorio dopo il
colpo di Stato del 18 Brumaio, elaborata da Sieyés. Carattere essenziale
del nuovo regime per quanto riguarda le Assemblee parlamentari è
che l'iniziativa delle leggi passa al Governo : « Non saranno promulgate
nuove leggi salvo il caso in cui il progetto sarà stato proposto dal
Governo, comunicato al Tribunato, e decretato dal Corpo legislativo »
(art. 25). Tribunato e Governo, mediante i loro oratori, sostengono o
contrastano i vari progetti di fronte a tale corpo sovrano (rimarrà fa-

52 La storia del diritto parlamentare
mosa l'opposizione del Tribunato, e alla sua testa di Benjamin Constant,
al Codice civile: per averne ragione, Napoleone si induce a un ulteriore
colpo di Stato); l'uno o l'altro, rimasto soccombente, può ancora
adire il Senato conservatore per il giudizio di costituzionalità. Va notato
che a breve distanza dal 18 Brumaio la legge del 5 Nevoso dell'anno
Vili riconosce tanto al Corpo legislativo quanto al Tribunato
una autonoma potestà regolamentare nella materia che sotto il Direttorio
era stata invece definita con la legge già rammentata, che aveva
valore di legge costituzionale complementare. Dopo il « giro di vite »,
un Senato-consulto organico dell'anno XII (20 dicembre 1803), esteso
l'anno dopo al Tribunato, toglie però al Corpo legislativo una delle
più gelose attribuzioni della legge del '95, la nomina della commissione
amministrativa interna, alla quale subentrano i Questori, nominati
dal Primo Console su liste formate dall'Assemblea. Lo stesso avviene
per i « Pretori », il Cancelliere e il Tesoriere del Senato conservatore,
al cui consiglio di amministrazione annuale, che pianifica ogni genere
di spese, partecipano i tre Consoli, cioè l'intero vertice dell'esecutivo.
Si possono collocare sulla linea francese dell'anno Vili le nuove
costituzioni delle Repubbliche di Lucca (1801) e Ligure (1802), nonché
quella della Repubblica italiana discussa ai Comizi di Lione (1802),
che prende il posto della Cisalpina con Napoleone presidente. Se non
si è più di fronte a calchi in senso tecnico del modello francese, con
più o meno estese modificazioni, è anche perché Napoleone ha ora
maggiore libertà di iniziativa in Italia, teatro e campo sperimentale
dei suoi effettivi orientamenti costituzionali. In tutte e tre le Repubbliche,
intanto, si ha una nuova base della rappresentanza : « possidenti »
(fondiari), « dotti » e « mercanti » (negozianti e fabbricanti), ora designati
a vita dall'esecutivo, ora cooptati dai colleghi, ora eletti da speciali
assemblee territoriali. I loro « collegi », dichiara la Costituzione
della Repubblica italiana, « sono l'organo primitivo della sovranità nazionale
» (art. 10), e come tali procedono alla nomina di tutta una
serie di cariche statali, inclusi i membri del Corpo legislativo. Sempre
riferendosi all'ordinamento di questa Repubblica, che mutatis mutandis
trova riscontro nelle due minori, « Il Presidente ha l'iniziativa di tutte
le leggi » (art. 45), sia pure con la premessa di una certa disciplina
della fase pre-legislativa del procedimento. Altri strumenti, già previsti
nella Costituzione francese dell'anno Vili, o introdotti successivamente
ad essa, fanno la loro apparizione: esame congiunto dei progetti da
parte di una commissione del Corpo legislativo e di consiglieri del
Governo (Repubblica italiana, art. 87; Lucca, art. 16); successivo di-

La storia del diritto parlamentare 53
battito in contraddittorio davanti al Corpo legislativo fra oratori del
Governo e della commissione (rispettivamente artt. 88 e 19); forme di
senato-consulto improprio, come quella dell'art. 4 della Costituzione Ligure
: « Ne' casi urgenti e impensati, e soprattutto se la tranquillità pubblica
è compromessa, il Senato con due terzi de' voti può provvisoriamente
ordinare l'esecuzione dei progetti di legge ». Le sole imposte sono
eccettuate da questo tipo di disposizione (cfr. Lucca, art. 21). Ancora
nella Costituzione Ligure è attribuita al Senato l'emanazione dei regolamenti
esecutivi, nella sua doppia veste di organo di governo e legislativo
(artt. 4 e 7).
Tratti ancor più originali potrebbero essere rilevati in queste repubbliche,
e nei successivi Regni napoleonici, da uno studio condotto
sui regolamenti assembleari. In quello del Senato ligure, ad esempio,
« Nessun Senatore presente alla seduta può abbandonarla senza la permissione
del Doge » (art. IV); si ha una figura particolare del Segretario
generale, con specifiche attribuzioni in tema di ordine del giorno
(art. VII : « Il Segretario generale riconosce sopra il registro delle aggiornazioni
le pratiche delle quali cade l'aggiornazione, e le propone,
in nome del Doge, alla discussione del Senato»; art. Vili: «Il Doge
può sospendere la proposizione delle pratiche aggiornate, se vi sono
degli oggetti, a suo giudizio, più gravi ed urgenti da portarsi alla cognizione
del Senato »). Mentre altrove di norma il « comitato segreto »
era ammesso solamente per le discussioni, ma non per le deliberazioni,
qui « sono oggetti di Comitato generale le materie dette di Stato, e
che interessano la sicurezza della Repubblica, a giudizio del Doge. La
discussione delle leggi organiche si fa in Comitato generale » (articolo
XXIII) con la sola presenza, di norma, del Segretario generale,
incaricato della formazione del processo verbale del Comitato, e degli
altri due Segretari solo con il consenso del Senato: questi e quello
tenuti in ogni caso con giuramento, come il Doge e i senatori, al segreto
su quanto discusso (art. XXIV-XXVIII). È notevole, ancora, che
il richiamo al regolamento fatto da un singolo non fosse subordinato
a decisioni di maggioranza : « Ciascun Senatore ne domanda l'osservanza
in caso d'inesecuzione, e il Doge lo fa eseguire » (art. XXXI).
Gli ordinamenti dei Regni napoleonici della fase successiva (Statuti
costituzionali del Regno d'Italia degli anni 1805-1810; del Regno
di Napoli e Sicilia del 1808; del Principato di Lucca del 1805; Costituzione
murattiana di Napoli del 1815) si discostano ancor più, nonostante
alcune precise analogie, dall'ordinamento imperiale francese che
prendeva le mosse dal Senato-consulto organico dell'anno XII, e incon-

54 La storia del diritto parlamentare
trò maggiori opposizioni in Consiglio di Stato che nello stesso Senato.
È mantenuta, rispetto alla fase precedente, la formazione della rappresentanza
sulla base di notabilità: se il Regno Italico conserva i tre
collegi dei possidenti, dei dotti e dei mercanti, che ancora nel 1832,
nella sua critica del Reformbill inglese, formeranno l'ammirazione di
Hegel, il Regno di Napoli e Sicilia prevedeva un Parlamento nazionale
formato da cinque « sedili » come nella Napoli ancien regime, ma ora
sorgenti rispettivamente dal clero, dalla nobiltà, dai possidenti, dai
dotti e dai commercianti; la Costituzione murattiana del 1815, infine,
affiancava al Senato vitalizio un « consiglio dei notabili » formato da
deputati espressi dai sindaci delle province, dai contribuenti delle città
maggiori, da un collegio vitalizio di commercianti napoletani, dalle università
e dalle corti di appello del Regno. Egualmente mantenuta l'iniziativa
delle leggi nelle mani dell'esecutivo, generalizzando il metodo
delle « conferenze » fra consiglieri di Stato e commissioni dei due rami
del Corpo legislativo nella formazione delle leggi, metodo già sperimentato
sia nella Repubblica di Lucca, sia nell'elaborazione del Codice
Napoleone in Francia, che lo aveva poi consacrato nel Senato-consulto
organico del 19 agosto 1807 (art. 4).
Nuove, invece, le disposizioni che configurano quello che modernamente
si chiamerebbe un domaine de la hi ristretto ad alcune materie
enumerate, attribuendo le rimanenti al domain du réglement. A parte
il Codice Napoleone, richiamato da norme costituzionali sia nel Regno
Italico sia in quello di Napoli e Sicilia, nel Regno Italico erano di competenza
del potere legislativo il bilancio dello Stato, la coscrizione militare,
l'alienazione dei beni nazionali, il sistema monetario, le nuove
imposte o tariffe d'imposta e le leggi civili, di « alto criminale » e commerciali
: « Tutt'altro oggetto è di competenza della pubblica amministrazione
» (art. 47). Nel Regno di Napoli e Sicilia la materia coperta
da riserva di legge appare ancora più ridotta: oltre al bilancio, vi figurano
« la ripartizione delle contribuzioni fra le province, i cambiamenti
notabili da farsi al codice civile e al codice penale, al sistema
delle imposizioni o al sistema monetario » (art. 27); ma competeva al
Consiglio di Stato « compilare » i regolamenti generali di pubblica amministrazione
e i progetti di leggi civili e criminali (art. 5). Spettava al
re, svincolato da questo limite di procedimento, la normazione minore,
e di fatto egli provvide anche a quella coperta da riserva di legge sulla
base di una specifica autorizzazione costituzionale valida fino alla prima
riunione del Parlamento, che non ebbe luogo mai. Nel Principato di
Lucca il Senato, formato anch'esso da possidenti, commercianti e « let-

La storia del diritto parlamentare 55
tori », è competente per il bilancio, la vendita delle proprietà nazionali,
il sistema tributario, la legislazione civile, commerciale e penale:
« Ogni altro oggetto è di competenza dell'Amministrazione interna »
(art. 12). Solo nella Costituzione murattiana la legiferazione torna in
ogni caso di competenza parlamentare, sulla base dell'iniziativa del Re
e dell'esame previo da parte delle commissioni in cui si divide ciascuna
Camera: « Insorgendo obiezioni al Parlamento sui progetti presentati
per ordine del Re, o proponendosi delle modificazioni, le commissioni
[reali, N. d. R.], se ve ne sono, o i consiglieri [di Stato, N. d. R.] che
hanno presentato i progetti, possono sull'autorizzazione del Re concertarsi
colle commissioni di ambo le Camere, al fine di appianare le
difficoltà, e di concorrere ad una redazione, che secondi le vedute del
Parlamento » (art. 150). Con che non tanto si riprende una linea precedente
di collegamenti e organi misti fra i due rami del Parlamento,
quanto si mira ad una limitazione sostanziale del diritto di emendamento.
Si accentua ulteriormente, in tutta questa fase, la tendenza dell'esecutivo
a uno stretto controllo della vita delle assemblee, sull'esempio
dei precedenti francesi già richiamati. Nel Regno Italico, Napoleone
si riserva il diritto di nomina del presidente del Corpo legislativo
e dei due Questori di due in due anni, sia pure sulla base di un bilancio
fisso ripartito ogni due anni dall'Assemblea in comitato segreto.
Nel Regno di Napoli e Sicilia il Re nomina il presidente del Parlamento
sulla base di una terna elettiva (artt. 22-23), mentre l'autonomia
di quest'ultimo di fronte alla Corona è limitata dall'abbandono del sistema
delle sedute pubbliche : anzi « Le opinioni e le deliberazioni
non debbono essere né palesate né impresse. Qualunque pubblicazione
per via di stampa o di affissi, che si faccia dal Parlamento nazionale
o da uno dei suoi membri, è considerata un atto di ribellione »
(art. 26). Ancora nella Costituzione murattiana del 1815 il Re nomina
presidente e vicepresidente del Senato e del Consiglio dei notabili, in
quest'ultimo caso tra cinque nomi a lui sottoposti (artt. 97 e 121).
Va, infine, tenuto presente che il Corpo legislativo del Regno Italico
poteva soltanto accettare o respingere in blocco i progetti di legge
dell'esecutivo, ciò che non era previsto nel Regno di Napoli e Sicilia
perché l'ottanta per cento dei membri del Parlamento era di nomina
regia, mentre nella Costituzione murattiana fu contemplato un Senato
egualmente di nomina regia, oltre al ricordato dispositivo a limitazione
del diritto di emendamento. Ma soprattutto occorre ricordare che nessuno
dei Parlamenti napoletani potè aver vita, il primo per volontà

56 La storia del diritto parlamentare
della Corona, il secondo per la fine della dinastia. Quanto al Corpo
legislativo del Regno Italico, due mesi dopo l'incoronazione Napoleone,
contrariato dalle critiche e dalle resistenze su un progetto di legge in
tema di atti di registro, lo sospendeva e poi ne paralizzava la vita col
semplice espediente di cancellare lo stanziamento necessario a farlo
funzionare dal bilancio dello Stato, nonostante che il suo ammontare
fosse fissato dalla Costituzione. Nel marzo 1808 Napoleone attribuiva
al « Senato consulente » alcune prerogative legislative : deliberare a
maggioranza di due terzi sugli statuti costituzionali e a maggioranza
semplice sui progetti di aumenti di imposte : « Sopra qualunque altro
progetto di legge il Senato può presentare al Re le sue deliberazioni
dieci giorni dopo la comunicazione che glie ne viene fatta » (art. 13).
Aveva poi attribuzioni consultive in materia di trattati internazionali,
altre deliberative (eventuali) sull'incostituzionalità degli atti dei collegi
elettorali, sui ricorsi per eccesso o abuso della giurisdizione ecclesiastica,
sulla rimozione dei giudici, e poteva annualmente presentare al
Re le sue osservazioni sul conto dei ministri, e rappresentargli i bisogni
e i voti delle popolazioni. Se è forse improprio un accostamento con le
prerogative di « interinazione » e di rimostranza dei Parlamenti francesi
o dei Senati italiani ancien regime, che erano corpi giudicanti e
per altro verso amministrativi, resta in ogni caso che si trattava di
un'assemblea parte composta di membri di diritto e di altri nominati
dal Re, parte scelta sopra liste formate dai soliti collegi dei possidenti,
dei dotti e dei mercanti. Ovunque, del resto, nei Regni napoleonici
italiani come in Francia, le attribuzioni dei Consiglio di Stato in
ordine all'elaborazione e a tutta la fase che precede la vera e propria
deliberazione legislativa ebbero, in concreto, assai maggiore importanza,
non appena si consideri « un poco più da vicino anche l'interno
dei solenni e pomposi edifizi costituzionali, d'architettura napoleonica,
fin qui specificati » (Marongiu).
A conclusione del ciclo rivoluzionario-napoleonico, su un punto
va soprattutto richiamata l'attenzione, anche tenendo presente il passaggio
dalle « lunghe » Costituzioni « giacobine », prossime ai quattrocento
articoli, a testi costituzionali più brevi. Questo punto è la potestà
regolamentare delle Camere, affermata come si è visto in via di principio
e tradotta in appositi regolamenti anche quando il modello francese
si imperniava su una disciplina posta in via di legge, integrata da
più rare disposizioni interne. In ogni caso, fosse a livello costituzionale,
legislativo o regolamentare (tutti e tre i livelli giocano, volta a volta,
nelle esperienze caratteristiche di questo ciclo di avvenimenti), l'eredità

La storia del diritto parlamentare 57
consegnata al futuro è quella di un'aperta e metodica codificazione
scritta delle regole di procedura parlamentare, con particolare riguardo
al procedimento legislativo ed alle garanzie dei rappresentanti: antitesi
alla tradizione inglese, con il suo insieme fluttuante di principi consuetudinari,
di conventions of the Constitution e di temporanei, ma
solidi e rispettati agreements. Ciò che del resto, come si è veduto, avveniva
anche nelT« altra Italia », l'Italia legittimista, ad opera del Parlamento
siciliano. Né a diverso segno aveva mirato il Bentham con la
sua Tattica parlamentare, solo più tardi edita : innestare su una « adunanza
ancora giovane », ma con gli opportuni adattamenti, quanto fosse
accettabile degli usi del Parlamento inglese: « Questo sistema di interna
polizia [che] non è racchiuso in un codice scritto, ma è una semplice
abitudine che si formò coll'uso, fu conservata dalla tradizione, e
da quasi un secolo non soffrì alcun notevole cangiamento » (Dumont).
4. - Mentre la Restaurazione francese trova il suo assetto istituzionale
nella Charte del 6 aprile 1814, con Senato di Pari ereditari e
Camera censitaria (avrà linea assai simile, nei « cento giorni », l'Atto
addizionale alle Costituzioni dell'Impero, emanato dall'Imperatore il
22 aprile dell'anno seguente, su progetto del neo-consigliere di Stato
Benjamin Constant), i principi italiani restaurati né accèdono all'idea
di nuove carte costituzionali, né fanno poi rivivere gli antichi Parlamenti
prerivoluzionari. La Costituzione siciliana del 1812 non venne
abrogata espressamente, ma Ferdinando II rientrando in possesso del
Regno di Napoli cancellò addirittura il Regno separato di Sicilia con
atto del 1816, concedendo all'isola solo alcuni particolari diritti e privilegi
amministrativi, completati formalmente nel 1824 dalla « Legge
organica della Consulta generale del Regno ». Di fronte all'assolutismo
ristabilito, e in molti domini italiani reso più completo dall'acquisizione
dei risultati dell'accentramento e livellamento napoleonici, si delinea
il nuovo movimento costituzionale, che si fa forte della discrasia
(e della conseguente necessità di riconciliazione) fra ordine politico
ancien regime e moderni ordini civili e amministrativi. Nella rappresentanza
parlamentare esso avrà una delle sue grandi idee-forza.
Tre sono i modelli costituzionali che tengono il campo dalla Restaurazione
fino all'età delle riforme e al '48-'49. Quello anglo-siciliano,
bandiera dei movimenti isolani fino al 1848 - allora però anche la seconda
Camera viene resa elettiva, come la prima, fra determinate categorie
- che per il suo spirito più che moderato raccoglie simpatie anche
in altre regioni e ad esempio in Piemonte (Santorre di Santarosa). Quel-

58 La storia del diritto parlamentare
lo delle Cortes spagnole del 1812, la cui Costituzione viene proclamata
nel 1820 nel Regno delle Due Sicilie e nel 1821 in Piemonte, salve le
modificazioni da apportare dal Parlamento che seguirono, ma minime,
solo nel primo caso. Per quanto riguarda la rappresentanza, in luogo
del bicameralismo all'inglese si ritorna qui al monocameralismo roussoviano
della Convenzione, sulla base però di un suffragio universale
dei capofamiglia, alfabeti e no, mediato in due gradi, a livello parrocchiale
e provinciale. L'iniziativa della legislazione, o della deroga straordinaria
alle leggi vigenti, spetta al Parlamento, che procede con il metodo
delle tre letture: il silenzio del Re si ha per sanzione; la sanzione
può essere rifiutata, ma dopo la terza approvazione parlamentare in tre
anni distinti il progetto ha ugualmente forza di legge (artt. 135-145 Due
Sicilie e 132-142 Piemonte). Una « deputazione permanente del Parlamento
» siede negli intervalli tra le sessioni annuali, può convocare un
Parlamento straordinario, e deve fra l'altro « invigilare sulla osservanza
della Costituzione e delle leggi, onde dar conto al prossimo Parlamento
delle infrazioni che avessero [sic] osservate » (art. 153 Due Sicilie, e>cfr.
160 Piemonte). Il Re abbisogna del consenso delle Cortes per varcare i
confini del Regno, come effettivamente avvenne da parte di Ferdinando
I, che ne approfittò però per recarsi al congresso di Lubiana e ottenere
dalla Santa Alleanza i mezzi per schiacciare le forze liberali e
annullare la Costituzione; deve farvi approvare annualmente il contingente
militare consentito, il cui ordinamento è competenza delle Cortes;
queste scelgono il successore al Trono, nel caso di estinzione della linea
maschile principale dei successibili, e hanno poi tutta una serie di altre
attribuzioni, ad esempio in materia di controllo. Il fatto che questi due
testi abbiano avuto limitata o nessuna applicazione, nulla toglie al valore
di punto di riferimento che la Costituzione di Cadice ebbe nei dibattiti
della Restaurazione, quale modello fra tutti gli altri più avanzato
in senso democratico.
Il modello che avrà però decisiva influenza è quello franco-belga.
La Charte borbonica del 1814 era stata modificata nel 1830 all'avvento
della Casa di Orléans, fra l'altro, nel senso di rendere da segrete pubbliche
le adunanze e deliberazioni della Camera dei Pari, e di attribuire
alla Camera dei deputati la nomina del proprio presidente in apertura
di ogni sessione, in luogo dell'indicazione di cinque suoi membri
per la nomina da parte del Re. Rimaneva ferma la priorità della Camera
dei deputati per l'esame dei progetti d'imposta, così come la
clausola che l'imposta fondiaria, a differenza di quelle indirette, non
poteva essere consentita in via pluriennale, ma solo di anno in anno

La storia del diritto parlamentare 59
(artt. 47 e 49). Facendo alcuni passi più in là, la Costituzione belga del
1831 rendeva elettivo anche il Senato, con durata di otto anni e diritto
di nominare il proprio presidente, vicepresidente e bureau; sanciva
espressamente il diritto d'inchiesta parlamentare, e quello di votare
per divisione articoli e emendamenti agli articoli di legge (artt. 40
e 42); escludeva o sospendeva dal mandato parlamentare gli impiegati
pubblici (art. 36). Il modello franco-belga si completa opportunamente,
per la parte che qui interessa, con le disposizioni del nuovo regolamento
19 luglio 1839 della Camera francese, adottato su relazione Vivien, che
disciplinava fra l'altro il quorum delle sedute, le petizioni, la presentazione
ed esame dei bilanci, Yadresse di risposta al Re, l'imparzialità
del Presidente, le modalità del procedimento legislativo. Tale regolamento
verrà rimaneggiato con tutta una serie di modificazioni dalla Costituente
del 1848 (che nel testo costituzionale introduce l'indennità parlamentare
per i membri delle due Camere, e statuisce all'art. 28, portando
avanti la linea belga, che « ogni funzione pubblica retribuita è
incompatibile con il mandato di rappresentante del popolo ») nel Regolamento
19 maggio 1848, ripreso poi dalla Legislativa. Il secondo Impero
annullerà la potestà legislativa delle Camere, attribuendola con il
1852 a decreti del Capo dello Stato e tornando al Senato nominato dall'alto
e sedente in segreto, al mandato parlamentare senza indennità,
alla nomina presidenziale del presidente e dei vicepresidenti del Corpo
legislativo, a limitazioni - in forma nuova - del diritto di emendamento.
Una correzione « liberale » si avrà già con i Senato-consulti organici
del 1869, promossi da Napoleone III, che regola fra l'altro gli « uffici »:
ma più ampiamente, ormai sotto la Terza Repubblica, con i nuovi regolamenti
della Camera e del Senato nel 1876, a seguito delle prime elezioni
indette sulla base delle leggi costituzionali del 1875. Ma per tornare
al modello 1814-1830-1839 e alla sua avanzata versione belga, occorre
appena ricordare che sotto i Borboni restaurati manca, e del resto
neppure è prevista dalla Charte, la responsabilità politica dei ministri
di fronte alle Camere. Soprattutto la Camera dei Deputati cercò via via
di sfruttare in questo senso gli strumenti legali di cui disponeva - indirizzo
al Re, esame di petizioni, messa in stato di accusa dei ministri, voto
dei bilanci, lo stesso esame delle leggi -, nonché di azionare strumenti
di controllo non previsti in Costituzione, come le interrogazioni (questions)
e le inchieste parlamentari. Dopo la rivoluzione di luglio si forma
invece una vera e propria tradizione parlamentare, sulla base dell'iniziativa
legislativa che la Charte riformata riconosce alle Camere, e l'avvìo
ad una effettiva responsabilità politica dei ministri quale si delinea

60 La storia del diritto parlamentare
con il diritto di interpellanza e con la stessa nuova importanza e
funzione dell'indirizzo di risposta al discorso della Corona, che viene
quasi a configurare un'annua interpellanza globale sul complesso dell'azione
di governo. Nonostante vari inconvenienti, come il numero dei
deputati impiegati, « la macchina legislativa funzionava sotto la Monarchia
di luglio in modo quasi perfetto » (Deslandres). Quasi contemporaneo
è il Reformbill inglese del 1832, premessa a un rinnovamento
profondo del lavoro parlamentare. In Francia, nel 1842 si propone di
distribuire i comptes-rendus delle sedute a tutti gli elettori, sia pure
nel quadro di un elettorato strettamente censitario; altre interessanti
proposte regolamentari non hanno sèguito. Ma nella Repubblica del
1848, sulla base di una migliore organizzazione dei resoconti e della
stenografia, si cerca di risolvere in modo organico il problema dei rapporti
fra stampa e Parlamento. La Costituzione poi, a parte le norme già
ricordate, conferisce ad un apposito organo dell'Assemblea sedente nell'intervallo
delle sessioni il potere di convocarla in caso di urgenza, e fa
obbligo al Presidente della Repubblica, in un quadro di netta divisione
dei poteri, di presentare ogni anno, sull'esempio americano, « con un
messaggio all'Assemblea nazionale, l'esposizione generale degli affari
della Repubblica » (art. 52).
Su questo sfondo europeo vengono a proiettarsi (prescindendo dall'ordinamento
provvisorio della « Costituzione delle province unite italiane
» sorta dai moti del '31 a Bologna e nelle Romagne, con la sua
Consulta legislativa) gli statuti e costituzioni del 1848-49, e i regolamenti
relativi. Non va dimenticata, anche a questo riguardo, una certa
differenza fra statuti octroyés dai Principi e testi elaborati da Assemblee,
come la Costituzione della Repubblica romana e lo Statuto del Regno
autonomo di Sicilia, la cui Corona venne offerta al primogenito di Carlo
Alberto, Alberto Amedeo duca di Genova. Ma qui, « mentre si può e si
deve parlare di un movimento costituzionale, soltanto con molte riserve
è possibile parlare anche di un movimento « costituente » del '48
italiano: e comunque di un movimento costituente strozzato quasi sul
nascere, che non è riuscito cioè, per le sue vicende esterne e per le sue
interne contraddizioni, ad essere veramente e pienamente tale » (Crisafulli).
In ogni caso, è possibile discernere alcuni tratti comuni alla maggior
parte di questi documenti, quale che ne sia l'origine: la Costituzione
del Regno delle Due Sicilie, e gli statuti del Regno di Sicilia,
dello Stato della Chiesa, del Granducato di Toscana e del Regno di Sardegna
(1848) nonché il progetto dello stesso anno per uno statuto del
ducato di Modena; l'atto costituzionale di Gaeta per la Sicilia e la Co-

La storia del diritto parlamentare 61
stituzione della Repubblica romana (1849). Altro carattere hanno le
« basi costituzionali » per il Ducato di Parma (1848), mentre rimasero
sulla carta il progetto di una Costituzione italiana a base confederale elaborato
dal congresso giobertiano di Torino (1848) e quello democratico
toscano per una Costituente italiana (1849): in Toscana, peraltro, come
subito dopo nella Repubblica romana, si passò a un sistema monocamerale,
sulla base del suffragio universale.
Limitando l'analisi ai testi costituzionali, quasi in tutti ricorre una
seconda Camera vitalizia sul modello francese (con le due eccezioni ora
ricordate), dove presidente e vicepresidente sono di nomina della Corona,
mentre quelli della Camera bassa sono elettivi; le sedute sono pubbliche,
salvo il diritto per un certo numero di rappresentanti di chiedere
il comitato segreto; le garanzie dei parlamentari e il procedimento
di accusa nei confronti dei ministri da parte della Camera bassa, con
giudizio della Camera alta, sono egualmente comuni, più o meno sulla
linea della Charte. Un ventaglio più largo di soluzioni si ha per quanto
riguarda l'eleggibilità dei pubblici funzionari, ora preclusa in ogni caso,
ora esclusa solo nel territorio in cui si esercitasse la loro giurisdizione,
ora assoggettata all'onere di una rielezione, mentre qualche testo ne
tace. L'indennità parlamentare, gran novità belga del 1831 e francese
del 1848, viene introdotta in via generale solo nella Repubblica romana,
mentre in Sicilia e nel Granducato di Toscana la si accorda, a
carico dei comuni, solo ai rappresentanti residenti fuori delle capitali
e in misura modesta, e altrove ci si attiene al sistema francese della
gratuità del mandato, denunciata dai democratici come un « censo elettorale
larvato ». Dove poi la divergenza è massima è nella disciplina
dell'iniziativa legislativa, per la quale alcuni testi (Due Sicilie, Granducato
di Toscana, Stato della Chiesa) tornano alla Charte del 1814 che la
riserva all'esecutivo, o accordano ai suoi progetti una priorità procedurale.
Altrove, essa spetta tanto alle Camere quanto all'esecutivo, mentre
dove esiste una Camera alta vitalizia è logico, e viene spesso sancito, che
alla Camera bassa spetti la priorità nell'esame dei bilanci e delle leggi
di spesa, e dunque un ruolo preminente nel sindacato parlamentare sull'azione
di governo. Nello statuto siciliano, in quello pontificio e nell'Atto
addizionale di Gaeta la Corona si riserva un potere di veto, che per gli
Stati della Chiesa si esercita udito il Concistoro, e non è superabile da
una seconda o terza deliberazione.
Fra le disposizioni singolari, che si discostano dai modelli francobelgi
o britannici (il costituzionalismo « giacobino » o direttoriale, e

62 La storia del diritto parlamentare
quello spagnolo di Cadice, quasi non hanno più udienza in questo tornante
del secolo), almeno due vanno ricordate. Lo Statuto del Regno
autonomo di Sicilia, elaborato sotto la direzione di Ruggero Settimo,
non solo prevede una seconda Camera elettiva; non solo per quanto riguarda
le leggi finanziarie o militari accorda al Senato il semplice diritto
di accettare o respingere in blocco; non solo mira a tutelare l'autonomia
delle assemblee statuendo che i deputati e i senatori, se eletti
ministri, sono sospesi per la durata della carica dalle loro funzioni parlamentari;
ma (punto che può apparire più attuale) ipotizza organi misti
dei due rami del Parlamento : « Nel caso che le due Camere siano d'accordo
in alcuni punti, e discordi in altri dello stesso progetto di legge,
potranno deputare un numero uguale dei rispettivi membri perché sedendo
insieme procurino di conciliare le differenze, e ridurre le Camere
alla conformità dei voti. Il nuovo progetto sarà recato alla discussione
delle Camere. Una proposta definitivamente rigettata non può riprodursi
che alla nuova sessione » (art. 27). Altra disposizione notevole, questa
volta in tema di controllo, è quella per cui « Appartiene a ciascuna Camera
il diritto di fare rimostranze e indirizzi per qualunque atto del
potere esecutivo » (art. 31). Nello statuto di Pio IX, isolato fra gli altri,
è limitata in certe materie l'iniziativa legislativa : i due consigli « non
possono mai proporre alcuna legge: 1) che riguardi affari ecclesiastici
o misti; 2) che sia contraria ai canoni o disciplina della Chiesa; 3) che
tenda a variare o modificare il presente Statuto » (art. 36). Negli affari
misti potevano essere sentiti in via consultiva: ma era poi vietata, in
ogni caso, « ogni discussione che riguardi le relazioni diplomatichereligiose
della Santa Sede all'estero » (art. 38). L'imposta diretta, come
in altri testi, poteva essere consentita solo per un anno, le indirette per
più, con evidenti riflessi sui rapporti fra esecutivo e legislativo.
Un ultimo punto va considerato nell'esperienza del '48-49, ed è
l'affermazione costituzionale della potestà regolamentare delle Camere,
desunta dalla Costituzione belga del 1831, all'articolo 46: «ogni Camera
determina, col suo regolamento, il modo con il quale esercita le
sue attribuzioni » (nei limiti cioè della Costituzione e delle leggi, non
più alla stregua della dottrina di Mirabeau circa il « patto sociale »
di ciascuna assemblea politica quale manifestazione del pouvoir constituant).
Sono su questa linea lo statuto siciliano (art. 25) e quello granducale
toscano (art. 48), mentre la Costituzione del Regno delle Due
Sicilie si spinge sino a precisare che « Ciascuna delle due Camere legislative
formerà il suo regolamento interno, in cui verrà determinato il
modo e l'ordine delle sue discussioni e delle sue votazioni, il numero e

La storia del diritto parlamentare 63
gli incarichi delle commissioni ordinarie in cui deve distribuirsi e tutto
ciò che concerne l'economia del suo servizio interno » (art. 42).
La clausola che quasi sempre ricorre, a tenore della quale « i ministri
sono responsabili » non implica (come non implicherà nella lettera
dello Statuto albertino) il principio del governo di Gabinetto o
parlamentare, ma solo la possibilità di messa in stato di accusa dei ministri
stessi, o la predisposizione di strumenti di sindacato parlamentare,
quali quelli già ricordati. Solo nella Repubblica romana del 1849 l'assemblea
unica elegge essa a maggioranza di due terzi tre Consoli, ai
quali spettano la nomina e revoca dei ministri (i quali poi, a differenza
da altri ordinamenti del 1848-49, formano un consiglio), l'esecuzione
delle leggi e la condotta della politica estera. Un supergoverno, insomma,
con mandato triennale, sostituzione annuale di un membro, precostituzione
di responsabilità, e di mezzi legali per vincerne l'eventuale
inerzia : « Le leggi adottate dall'Assemblea vengono senza ritardo
promulgate dal Consolato in nome di Dio e del popolo. Se il Consolato
indugia, il presidente dell'Assemblea fa la promulgazione » (art. 32).
È questo, nel segno mazziniano di « Dio e popolo », il momento di massima
affermazione, configurabile peraltro solo nel quadro di un sistema
monocamerale, dei poteri del Presidente di Assemblea.
5. - Lo Statuto albertino, octroyé dopo due mesi di discussioni del
Consiglio di conferenza il 3 marzo 1848, dedicava una ventina dei suoi
83 articoli alla disciplina delle assemblee legislative. Si era ben lontani,
quanto ad ampiezza di testo, dai tre-quattrocento articoli e più delle
Costituzioni « giacobine ». Ma ancor più, quanto a disciplina concreta
della funzione parlamentare, dal contemporaneo svolgimento democratico-repubblicano
francese, con l'Assemblea nazionale unica fondata sul
suffragio universale, il potere di revisione costituzionale attribuito a una
assemblea ad hoc eletta nelle stesse forme, l'indennità ai deputati, l'incompatibilità
assoluta con altre funzioni pubbliche retribuite, il ritorno
infine al metodo delle « tre letture » in luogo di quello degli « uffici »
per l'esame delle leggi, introdotto dalla Charte del '14. A quest'ultima,
invece, e solo in parte alla sua versione riformata del 1830 ed a quella
belga del 1831, si ispirava complessivamente lo Statuto albertino, anche
in ordine alla funzione parlamentare.
Senza dubbio, esso configurava un modello di istituzioni pubbliche
che appariva arretrato rispetto ai livelli segnati dalla contemporanea
rivoluzione europea. Non va però dimenticato che gli Stati di terraferma
uscivano allora dal regime delle Regie Costituzioni del 1770, e la

64 La storia del diritto parlamentare
Sardegna da una condizione giuridica sotto più di un aspetto ancor
più arretrata. Solo tre mesi prima dello Statuto, la richiesta di estendere
all'isola le prime riforme amministrative e il Codice albertino del 1837
era stata avanzata da una delegazione degli antichi « Stamenti » guidata
dalla loro prima « voce », il marchese di Laconi. La componevano le
prime « voci » degli altri due « bracci », l'arcivescovo e il sindaco di
Cagliari, ed altri elementi acclamati in una manifestazione locale, posto
che adunanze degli « Stamenti » non si tenevano ormai più dalla fine
del secolo precedente. Eppure, la legalità formale continuava a risiedere
in questa « Corte generale del Regno » (cioè il Regno autonomo di Sardegna,
unito nella sola persona del sovrano agli altri domini sul continente),
nella quale i tre a Stamenti » confluivano. Sebbene ridotta di
fatto a un'ombra, sebbene anche in linea di diritto fosse venuto meno
quell'esercizio di poteri di sovranità da parte dei feudatari che legittimava
l'esistenza dello « Stamento » militare, attribuendo loro una sorta
di rappresentanza necessaria o, in termini dominatici moderni, istituzionale
dei territori soggetti alla loro giurisdizione, un estremo residuo- di
ancien regime qui persisteva. Ad esso si aggrappava negli ultimi mesi
del 1847 il partito avversario delle riforme, facendo leva sul sentimento
isolano per difendere, in Sardegna e presso la Corte di Torino, la pregiudiziale
« che l'unica salute per la Sardegna era nella convocazione
degli « Stamenti », e che senza di essa nulla era da sperare, nulla si
poteva fare » (Baudi di Vesme).
Realizzata la fusione giuridica con la terraferma, e proclamato lo
Statuto, anche la Sardegna inviò propri rappresentanti fra i 204 che
formavano la prima Camera subalpina (anche qui, per un raffronto, si
ricordi la cifra-limite di 120 nelle assemblee delle Repubbliche « giacobine
» a fine Settecento, e quella di 508 sulla quale si assesterà il Parlamento
italiano con l'entrata a Roma: la consistenza numerica delle assemblee
non è senza influenza sulla funzionalità concreta di più di uno
strumento di procedura parlamentare). Come per il Senato, così anche
per la Camera il governo Balbo, seguendo il suggerimento dato da Cavour
in un articolo del giornale // Risorgimento, aveva provveduto a
compilare un regolamento: desumendolo quasi letteralmente da quello
francese del 1839, già ricordato, ma in più punti optando anche per le
diverse soluzioni adottate da quello belga del 1831, che pure si ricollegava
ad uno stesso tronco comune. Poiché lo Statuto, come altri del
'48, riconosceva e insieme garantiva alle due Camere una autonoma potestà
regolamentare (art. 61), quel testo fu adottato da entrambe in via
provvisoria nella prima seduta. Mentre però il Senato, su iniziativa dei

La storia del diritto parlamentare 65
senatori Alfieri di Sostegno e Cibrario, già nel successivo luglio 1850
provvedeva a darsi un regolamento definitivo, per la Camera subalpina
si mantenne sino all'Unità quello provvisorio, con secondari adattamenti,
e ad una revisione organica si verrà solo nel 1863. Ma come lo Statuto
albertino, per il suo doppio connotato tecnico di flessibilità e di elasticità,
potè negli anni successivi prestarsi a modificazioni anche incisive
del regime, vuoi per il sopravvenire di leggi ordinarie costituzionalmente
rilevanti vuoi per l'affermarsi di nuovi principi costituzionali
non scritti, così anche il regolamento del 1848 risultò profondamente
influenzato nell'applicazione da massime generali di diritto pubblico patrio
e da precedenti stranieri variamente autorevoli, dando luogo a una
prassi che venne a mano a mano configurandosi secondo uno schema suo
proprio, e che sarà alla base della sistemazione post-unitaria. L'esempio
più noto è nei rapporti fra esecutivo e legislativo, non chiaramente regolati
dallo Statuto, il quale in ogni caso non prevedeva la responsabilità
politica del Gabinetto nei confronti delle Camere. Invece, dopo soli
quattro mesi dalla sua concessione il governo Balbo si dimetterà in
seguito alla caduta di un proprio emendamento a un disegno di legge
di netto rilievo politico, avviando sul terreno del diritto parlamentare
una consuetudine di diritto pubblico tale, da qualificare il regime
statutario in uno dei suoi elementi-cardine. Nelle discussioni del Parlamento
subalpino è continuo, del resto, il richiamo a regole non scritte
di correttezza costituzionale, e a principi di diritto parlamentare generalissimi
ricavati non tanto dagli articoli del regolamento, quanto dalla
stessa idea e natura del « governo parlamentare », cioè da tendenze del
diritto pubblico comuni, o ritenute comuni, all'Europa del tempo. Ad
essi si riconducono anche le proposte di riforma, come quella più avanzata,
sostenuta da Cavour, di rendere elettiva anche la seconda Camera,
prendendo a modello per alcuni aspetti il Senato belga e per altri quello
degli Stati Uniti, secondo uno schema del pari e anzi meglio adatto,
a suo giudizio, al fine sostanziale di « dividere il potere legislativo tra
due assemblee, nell'una delle quali l'elemento popolare, la forza motrice
predomini, mentre nell'altra l'elemento conservatore, coordinatore eserciti
una larga influenza. Respingiamo l'idea dell'equilibrio, vogliamo
costituire la grande macchina politica in modo che l'impulso acceleratore
sia combinato con la forza moderatrice, vogliamo, accanto alla molla
che spinge, il pendolo che regola e rende il moto uniforme ».
Quanto al regolamento della Camera in senso stretto, la dottrina
prevalente ne desumeva la natura dal principio dell'equilibrio, dell'indipendenza
e del mutuo rispetto fra i corpi dello Stato, nonché dalla
5.

66 La storia del diritto parlamentare
massima generalissima « cui jurisdictio data est, ea quoque concessa
esse videntur, sine qui bus jurisdictio explicari non potest ». I punti essenziali
erano regolati, in modo uniforme per i due rami del Parlamento,
dallo Statuto: ma la disciplina ulteriore della loro attività non avrebbe
potuto essere dettata con legge senza implicare un'influenza dell'una
(nonché di altre istituzioni costituzionali: il Governo del Re e, in sede
di promulgazione, la Corona) sull'ordinamento interno dell'altra e sull'interpretazione
delle sue prerogative. Un corollario di questa posizione
di autonomia fu la sistemazione data ai problemi del bilancio e della
gestione finanziaria. Il primo progetto di legge presentato dal Ministero
costituzionale Balbo fu quello che stanziava sul bilancio del dicastero
degli interni per il 1848 « una categoria con l'indicazione: Spesa per il
Senato e la Camera dei Deputati », determinata rispettivamente in centomila
e duecentomila lire. Ciò implicava però una limitazione grave
dell'autonomia delle Camere, i cui Questori nelle prime legislature subalpine
non potevano emettere mandati di pagamento, ma solo richiederne
l'emissione da parte dell'Intendente generale dell'« azienda » degli
interni (fino alla legge sarda del 1853, che riveste la massima importanza
per l'esercizio concreto del controllo parlamentare sull'esecutivo,
e che dall'esigenza di tale controllo fu principalmente ispirata, i ministri
non erano i capi gerarchici delle amministrazioni, le quali restavano organizzate
in « aziende » e corpi autonomi, sui quali essi, assistiti da un
piccolo staff, avevano poteri di vigilanza e di indirizzo), e ad esso intendente
dovevano poi in ogni caso rendere conto della gestione. Ma
con l'esercizio finanziario 1851 le dotazioni dei due rami del Parlamento
trovarono posto fra le spese generali dello Stato, a fianco della dotazione
della Corona, e ciascuna Camera ebbe un proprio bilancio interno approvato
in seduta segreta, non sottoposto al voto dell'altro né alla sanzione
sovrana. In virtù di una regola non scritta, l'altra Camera non
muoveva osservazioni all'ammontare globale da iscrivere nel bilancio
dello Stato, mentre poi l'esame dei consuntivi era egualmente di competenza
delle assemblee in seduta segreta: la Giunta del bilancio della
Camera, ad esempio, rifiutò fin dagli inizi di entrare nel merito sindacando
le erogazioni avvenute. Che in queste materie deliberasse la Camera
riunita in comitato segreto fu dapprima solo una consuetudine:
la Giunta del bilancio provvedeva poi a sostituire alla cifra fissata nel
disegno di legge sul bilancio delle spese generali, quella eventualmente
diversa che il comitato segreto avesse riconosciuto necessaria. Sempre
per una consuetudine che faceva capo a un precedente del 27 febbraio

La storia del diritto parlamentare 67
1851, erano materia di comitato segreto i problemi dei servizi e del personale
della Camera: già nello Statuto, del resto, non era ammesso il
voto per alzata e seduta né quello per divisione, ma solo lo scrutinio segreto
« per la votazione del complesso di una legge, e per ciò che concerne
il personale » (art. 63), introducendo un preciso elemento di garanzia
nello status dei dipendenti delle assemblee legislative.
Il tema regolamentare che sia nel Parlamento subalpino, sia poi
nei primi decenni di vita del Parlamento italiano diede luogo ai più
acuti contrasti, fu il sistema degli « uffici » per l'esame preliminare
delle leggi, derivato dalla Francia della Restaurazione e della monarchia
di luglio. Per verità l'articolo 55 dello Statuto parlava di « Giunte
che saranno da ciascuna Camera nominate per i lavori preparatorii » :
ma il testo francese, pubblicato per la contea di Nizza e il Ducato di
Savoja, e che faceva egualmente fede, traduceva tale articolo con le
parole : « Toute proposition de hi doit d'abord ètre examinée par les
Bureaux qui seront nommés ecc. ». Alla Camera, gli uffici erano sette
(diverranno nove nel 1860), formati per sorteggio ogni mese (più tardi
ogni due) fra tutti i deputati in seduta pubblica; non era previsto, come
invece in Senato, che potessero sedere insieme nella o conferenza degli
Uffici riuniti », sorta di « comitato generale » all'uso inglese. Ciascun ufficio
esaminava separatamente gli stessi progetti absque formis, senza
procedure definite di discussione e di voto, rimesse alla discrezione del
suo Presidente; quando almeno quattro sui sette uffici avevano esaurito
l'esame, uno o più raramente due commissari designati da ciascuno di
essi andavano a formare una commissione unica (in Senato, l'Ufficio
centrale); questa designava il relatore o i relatori per la stesura di un
rapporto a stampa destinato all'Assemblea e la sua illustrazione, e poteva
anche autorizzare una relazione a parte della minoranza; ma prima
di concludere ascoltava l'autore della proposta, o qualsiasi deputato volesse
sottoporre sue considerazioni o suggerire emendamenti e aggiunte.
L'alternativa a questo sistema era quello inglese delle « tre letture »,
che era stato accolto nelle assemblee rivoluzionarie francesi ed anche in
alcune costituzioni italiane: la Camera dei Comuni, cioè, in prima lettura
ammetteva semplicemente il provvedimento all'esame, ciò che non
veniva mai rifiutato, analogamente alla « presa in considerazione » continentale;
in seconda lettura si pronunciava invece sulle sue linee generali,
cioè sul principio informatore e sull'opportunità politica, e se il
voto non era favorevole il bill era caduto per la durata di quella sessione;
se il voto era favorevole, si passava a un esame libero, absque
formis, da parte del « Comitato generale » o privato, cioè di un mi-

68 La storia del diritto parlamentare
nimo di venti deputati selezionato dalla spontanea astensione dei non
competenti o non interessati alla materia, che lavoravano sotto la direzione
non più dello Speaker dei Comuni, ma di un Chairman, su un
piano quasi di conversazione, allontanato il pubblico dalle tribune e
senza resoconto; il progetto, con gli eventuali emendamenti, era discusso
sempre in sede di seconda lettura articolo per articolo dai Comuni; la
terza lettura, a distanza di tempo, era per il coordinamento e il voto
finale. Il sistema mirava a riunire i vantaggi di un esame meditato a
più riprese e quelli di una discussione informale e quasi confidenziale,
ma sulla base di un chiaro e precostituito indirizzo politico dell'assemblea
sul fondo del problema esaminato. Come tale, ebbe sostenitori già
nel Parlamento subalpino, e per la sua adozione si impegnarono allora
e poi tenaci battaglie parlamentari. Vi era poi anche un'altra alternativa
teorica, quella dei comitati permanenti del Congresso americano, con
competenza specializzata per singole materie: ma si temeva che espropriassero
l'assemblea dei suoi poteri, divenendo arbitri della sorte dei
progetti di legge. Di fatto, nei due progetti organici di riforma deb regolamento
discussi alla Camera, l'uno e l'altro su relazione Torelli, nel
1850 e 1856 ma mai giunti al voto, proposte in questo senso non furono
accolte, orientandosi invece per contaminazioni del sistema inglese, o
per la nomina di commissioni ad hoc che esaurissero il proprio compito
nell'esame di un singolo progetto. Va ricordato invece che un deputato
e giurista fra i più attivi anche in tema di regolamenti, Matteo Pescatore,
avanzò il 3 novembre 1848, e riprese più volte in seguito, l'idea di
un'unica Commissione permanente di legislazione (alla quale il Guardasigilli
Pinelli oppose che avrebbe fatto concorrenza per un verso agli
Unici, per l'altro al Consiglio di Stato), atta a promuovere e seguire un
programma a lungo termine di riforme nei vari settori dell'ordinamento,
che era da adattare parte a parte ai nuovi principi affermati dallo Statuto.
« È d'uopo, dunque - sosteneva -, che una commissione permanente
tenga l'occhio fisso all'insieme della legislazione, ed a tale progresso sociale,
prima che la società la quale sorte dalle mani del despotismo possa
paragonarsi a una città regolarmente costrutta. Sappiamo per riformare
poi queste città come se la piglia un governo: concepisce idealmente,
che queste società siano tutte spianate al suolo, ne fa un piano
generale, e quindi a mano a mano si presentano le occasioni si ingiunge
ai proprietari di costruire secondo il lineamento, e ne riforma una interamente.
Ma in entrambe le ipotesi è pur d'uopo conoscere il piano
generale, altrimenti si procede a caso, e dopo mille ricostruzioni la città
sarà ancora irregolarmente ricostrutta ».

La storia del diritto parlamentare 69
6. - L'assunto stesso di un'esposizione dei « precedenti » del vigente
diritto parlamentare italiano esclude di per sé una considerazione tutta
storicizzante dei vari periodi interni nei quali si potrebbe suddistinguere,
ad esempio, il ciclo che dall'unità nazionale conduce fino alla crisi delle
libertà statutarie. Ne uscirebbe, è vero, singolarmente illustrata quella
costante « correlazione fra eventi politici e vicende regolamentari » (Tosi)
in forza della quale queste ultime ora riflettono sensibilmente, ora precisano
modificazioni del regime politico e dei rapporti interorganici ai vertici
dello Stato. Ma, da un lato, si deve trascurare qui quanto ha ormai interesse
meramente storico, come le lunghe controversie sulla preferibilità
del metodo degli « uffici » o di quello delle « tre letture » o quelle, più
strettamente collegate ai presupposti costituzionali del tempo, sul giuramento
dei deputati di indirizzo antimonarchico, sui conflitti fra Camera
e Senato, sul Senato costituito in Alta Corte di Giustizia, o sui diversi
criteri volta a volta suggeriti per una riforma di tale consesso. Dall'altro
lato, si dovrebbe inevitabilmente ricorrere a periodizzazioni diverse per
questo o quel « blocco » di istituti, e ciò aprirebbe la via a discorsi di
complessità anche maggiore sulla natura e gli sviluppi successivi del regime
costituzionale retto dallo Statuto albertino. Mancano quasi del tutto,
del resto, ricerche condotte con criterio storico sul vario destino, e la
diversa interpretazione che norme regolamentari, regole di correttezza
costituzionale e politica e l'intero complesso delle pratiche parlamentari
affermatesi nel Parlamento subalpino subirono nel « salto » ad un
organismo parlamentare anche numericamente tanto dilatato, e chiamato
a esprimere l'indirizzo politico e a provvedere alle necessità legislative
di uno Stato tanto più vasto.
Una esposizione per problemi, e con riferimento a quei principi e
istituti che in qualche modo pur si ricollegano alla situazione odierna,
appare dunque preferibile. Del resto., mentre richiami al più lontano
punto d'appoggio storico delle varie regole nella tradizione parlamentare
italiana si trovano sia nel classico lavoro di Mancini e Galeotti (1887)
sia ora in quello di Longi e Stramacci (1958): una « Storia dei regolamenti
dal 1848 ad oggi » condotta come storia esterna delle fonti sia
per la Camera sia per il Senato si può trovare nel commentario di
Astraldi e Cosentino (1950). Queste tre opere rappresentano strumenti
di consultazione essenziali per chiunque intenda orientarsi sui precedenti
storici del diritto parlamentare vigente: molti richiami di precedenti,
pure anteriori al 1948, si troveranno del resto anche nei diversi
capitoli e sezioni del presente lavoro collettivo. Quanto alle date
essenziali, gioverà solamente ricordare che la nuova base del diritto

70 La storia del diritto parlamentare
della Camera nello Stato unitario si fissò con i regolamenti del 1863
e del 1868, che fra l'altro creava la giunta delle elezioni sul modello
inglese (ma proprio in quell'anno, con il Parliamentary Elections Act,
l'organo corrispondente veniva abolito in seno alla Camera dei Comuni,
attribuendo la competenza in materia ai giudici ordinari); che dopo
l'avvento della Sinistra al potere e il trasformismo, la costituzione con
il 1887 di una commissione per il regolamento quale organo permanente
segna il passaggio dall'idea di una riforma d'insieme a quella di successive
modificazioni alla legge interna della Camera; che a seguito
degli avvenimenti politici degli anni 1898-1900 e del prolungato ostruzionismo
parlamentare si ha dapprima il regolamento restrittivo imposto
con un colpo di forza dal Pelloux e poi, nel corso dello stesso
anno 1900, quello liberale approvato sotto gli auspici del governo Zanardelli-Giolitti.
Redatto sulla scorta delle più avanzate esperienze
parlamentari straniere, meglio studiate e conosciute negli anni precedenti
specialmente per merito di un funzionario parlamentare e poi deputato
giolittiano, il Brunialti, segnò una tappa decisiva nella precisazione
dei diritti delle opposizioni e per la sua organicità forma tuttora
la « base del nostro diritto parlamentare scritto » (Tosi); che infine, con
il suffragio universale, fu introdotto nel 1912 il principio dell'indennità
per i deputati (alquanto più tardi, anche per i senatori). Parallelamente, si
ha anche uno sviluppo di conoscenze e di elaborazioni teoriche che
accanto agli studi comparativi del Brunialti e a quelli che oggi hanno
un grande valore di testimonianza storica di altri due funzionari della
Camera, il Galeotti e il Mancini, registra almeno altri due contributi
di notevole importanza sui rispettivi piani: i classici Principi del
Miceli (1910, 2 a ediz. 1913) e l'acutissimo scritto di teoria generale di
Santi Romano « Sulla natura dei regolamenti delle Camere parlamentari
» (1906).
Durante l'età statutaria, per lunghi periodi il Presidente della Camera
fu eletto da una maggioranza politica in contrasto con il candidato
dell'opposizione. Lo stesso Presidente del Senato parve a lungo quasi
un « ministro per i rapporti con il Parlamento » della Corona (si veda
il Diario di fine secolo del Farini), senza dire che lo stesso Governo
ebbe una sempre più netta influenza sulla sua scelta. I due Presidenti,
in ogni caso, non rappresentando consigli di Presidenza multipartitici,
assicuravano essi stessi un costante collegamento con l'azione del governo,
che non si pose mai il problema di un organo apposito al proprio
interno bensì quello di un Ministero della Presidenza del Consiglio,
lungamente invocato e progettato, che avrebbe potuto disporre anche

La storia del diritto parlamentare 71
di funzionari che seguissero in modo più organico le questioni e i rapporti
parlamentari.
In ordine invece alla questione di fiducia alcuni punti sono da sottolineare.
E innanzitutto la stessa linea di politica istituzionale, che veniva
dal Parlamento siciliano ma trovò sostenitori anche nell'età della
Destra, secondo la quale nelle questioni che importassero fiducia i membri
del Governo dovevano astenersi dal voto. Benché per ragioni ovvie
prevalesse l'opposta consuetudine, tuttavia restò almeno ferma la regola
di correttezza costituzionale per la quale i ministri si astenevano
sempre, nella Camera alla quale appartenessero, sulle delibere che
riguardavano la costituzione o le prerogative della Camera stessa. Si
discuteva poi se avesse carattere fiduciario il voto sui bilanci (e la questione
ha un'ampia letteratura in questo dopoguerra, sia in rapporto alle
Camere del Parlamento, sia ad esempio al Parlamento della Regione siciliana):
si ebbe in effetti un caso nel quale la reiezione di un singolo
stato di previsione importò le dimissioni del singolo ministro, senza investire
la compagine del Ministero.
Su due punti peraltro (che, senza che se ne facesse una vera e propria
tesi giuridica, sono però tornati ad affiorare anche in questo dopoguerra)
l'esperienza statutaria si definì in modo assolutamente univoco.
Il primo, che fosse illimitato il diritto delle Camere di provocare un
voto di fiducia, come era insindacabile quello del Governo di porre la
questione di fiducia su qualsiasi risoluzione considerata tale da investire
il suo indirizzo politico-amministrativo. La formula « tale da investire
» rinviava peraltro ad una norma non scritta che sconsigliava come
parlamentarmente e costituzionalmente non corretto il ricorso allo strumento
della questione fiduciaria su disposizioni o temi marginali e in
modo sistematico. Il secondo, che non si potesse riconoscere alle commissioni,
e in particolare alla più potente tra esse, quella del bilancio,
la possibilità di promuovere voti di sfiducia o comunque indirizzi che
includessero esplicitamente sentimenti di sfiducia: e ciò per una ragione
che va ancora considerata, e cioè che il carattere non pubblico delle
discussioni in seno agli « unici », giunte e commissioni, temporanee o
permanenti toglieva al Capo dello Stato, all'intera Assemblea e alla opinione
pubblica un essenziale termine di apprezzamento dei motivi dell'eventuale
crisi. Per analoghi motivi si sosteneva che persino in tempo
di guerra un eventuale mutamento di Governo non avrebbe potuto
nascere da un voto di sfiducia né perfezionarsi con un voto di fiducia
da parte del « comitato segreto ».

72 La storia del diritto parlamentare
Quella che è stata considerata la più nefasta conseguenza dell'istituto
della sessione in età statutaria, la caducazione cioè dell'intero lavoro
parlamentare precedente secondo il sistema inglese e americano (ma
contrariamente al sistema belga), aveva però anche un aspetto che può
presentare oggi un qualche interesse: quello cioè di rendere più realistico
l'ordine del giorno, richiedendo ad ogni inizio di sessione un nuovo
e positivo atto di volontà del Governo o dei membri delle Camere perché
una questione figurasse sull'agenda generale dei lavori, e soprattutto
che l'esame di ogni provvedimento dovesse essere portato a termine
oppur no nell'ambito di un ciclo temporale ben definito. È
quanto dire che si approdava ad un calendario legislativo e parlamentare
di lungo periodo, con una sua tendenziale organicità, e ad uno
sgombero periodico di progetti destinati in caso diverso a trascinarsi figurativamente
nell'o.d.g. delle Camere da un capo all'altro della legislatura.
Il che valeva, inoltre, per l'esame delle petizioni, e secondo
un'opinione diffusa, delle stesse registrazioni con riserva della Corte dei
conti, nonché per bloccare l'attività di speciali Commissioni nei periodi
di sessione chiusa (esiste peraltro qualche raro precedente del Senato,
che deliberò di riprendere l'esame di dati provvedimenti nello stato e
grado in cui si trovavano nella legislatura precedente, e ciò in ragione
della sua composizione che restava immutata: ma a parte la infrequenza
del procedimento e le contestazioni di cui fu oggetto, questa stessa
ragione rende tali precedenti meno invocabili oggi).
Quanto alla formazione dell'ordine del giorno delle singole sedute,
alcuni punti dell'esperienza statutaria vanno senz'altro attentamente
considerati. In primo luogo, i rapporti del Presidente con gli esponenti
parlamentari e con il governo per la sua determinazione (articolo 10 del
regolamento del 1863: «Il Presidente della Camera tiene gli opportuni
concerti coi Presidenti dei singoli uffìzi e coi ministri affinché siano portate
in discussione le leggi proposte dalla Camera »). In particolare,
verso fine sessione o fine legislatura più volte si ricorse a contatti fra
Presidenti dell'una e dell'altra Camera e Presidente del Consiglio per
determinare quali argomenti dovessero avere la precedenza, e il Presidente
della Camera si faceva in tale sede interprete anche delle istanze
dell'opposizione. Altra norma di semplice correttezza che tutelava i diritti
della opposizione era quella, più volte invocata dai Presidenti, che
una semplice e contingente convenienza di maggioranza non dovesse
autorizzare l'inversione dell'ordine del giorno, alterando precedenze stabilite
con evidente maggior riguardo a quest'ultima, la quale essendo già
in ciò favorita non poteva poi (tanto meno sistematicamente) revocare

La storia del diritto parlamentare 73
in dubbio quanto alla minoranza era stato nella stessa sede assicurato.
Una terza regola, sia di delicatezza sia di economia dei lavori legislativi,
precludeva poi in massima che un tema legislativo in discussione
in una Assemblea fosse contemporaneamente affrontato per la deliberazione
anche dall'altra, sia pure sulla base di progetti diversi: ciò, ovviamente,
con riferimento alla sola aula, e non anche alle giunte e uffici,
o - più vicino a noi - alle Commissioni referenti.
Ma soprattutto avevano importanza le regole consuetudinarie che
fissavano la precedenza di certi argomenti rispetto ad altri: e così ad
esempio i bilanci, la votazione dei progetti di legge già approvati, la
discussione di quelli per i quali fosse stata chiesta e ottenuta l'urgenza,
nonché poi ogni genere di questioni attinenti la costituzione e le prerogative
delle Camere, le autorizzazioni a procedere, la verifica dei poteri
ecc. (nonché, all'epoca, la relazione sul numero dei deputati impiegati,
vincolato nel massimo, e le conseguenti deliberazioni).
L'imparzialità del Presidente della Camera, nonostante il fatto dell'elezione
a maggioranza talora ristretta, fu ripetutamente affermata in
linea di principio: il che non toghe che nella prassi fosse una lenta conquista,
e che solo ad esempio nel 1876 il primo Presidente eletto dopo
la caduta della Destra, Crispi, disponesse la cancellazione del suo nome
dall'elenco per la chiama nelle votazioni. Per converso va osservato che
molte delle questioni agitate in quel tempo inerivano ad aspetti dell'azione
del Presidente strettamente connessi con l'attuazione del programma
legislativo del Governo, aspetti che l'attuale dottrina è tornata
a considerare come necessari, e perfettamente conciliabili con l'osservanza
dei doveri di imparzialità. Il parametro dello speaker della Camera
dei Comuni, con le sue peculiari caratteristiche, faceva qui necessariamente
perdere di vista la diversa funzione che il Presidente poteva
assumere in altro sistema, senza con ciò ferire i principi liberali.
In età statutaria venne, in genere, esclusa un'attività di controllo
da parte degli uffici, riservandola all'aula: ma non mancano le esperienze
in senso contrario. Le più importanti sono la Giunta per l'esame
delle registrazioni con riserva della Corte dei Conti alla Camera e la
Commissione di finanza al Senato: benché i risultati della loro attività
non si possano dire estremamente penetranti, giunsero però a occasionare
proposte di un certo interesse, come quella che la trasmissione
da parte della Corte fosse quindicinale anziché annuale, e che questa
attività di controllo avesse carattere continuativo senza arrestarsi di
fronte alla chiusura delle sessioni.
5*.

74 La storia del diritto parlamentare
La questione dell'organizzazione dei servizi parlamentari ebbe raramente
in età statutaria l'onore di una discussione in seno alle Camere.
La circostanza ha una sua spiegazione nel fatto che sembrava trattarsi
in larghissima misura di questioni pratiche ed empiriche da lasciare alla
prudente discrezione dei Questori e, per alcune questioni, della Presidenza
delle due Assemblee. L'ottica del tempo era quella di una buona
cura della verbalizzazione, del cerimoniale, della polizia interna e di
alcune infrastrutture materiali delle Camere, mentre da un lato non
emergevano (per meglio dire, non si aveva intera coscienza della loro
emersione) i compiti poi così rapidamente sviluppati di consulenza e assistenza
tecnico-legislativa; dall'altro funzioni poi passate in parte alla
burocrazia erano disimpegnate in più larga misura e direttamente da
membri dell'Assemblea.
Merita solo attenzione la circostanza che in diversi periodi - alla
Camera dal 1868 al 1927 - la nomina di certi funzionari (ad es., Estensore
del processo verbale e Bibliotecario) era di competenza delle Assemblee.
Ma le norme relative erano poi solo il correlato della parziale
e imperfetta affermazione della concezione garantista della funzione presidenziale,
essendo rimasta a lungo l'elezione del Presidente un fatto
di maggioranza politica, fino al punto di motivare le dimissioni del
Governo in caso di insuccesso del candidato da esso appoggiato. Solo
nel 1876, si è detto, con l'avvento della Sinistra al potere il nuovo Presidente
della Camera, Crispi, si fece cancellare dall'elenco per la chiama
nelle votazioni, intendendo affermare un ruolo del Presidente sotto più
aspetti affine a quello dello Speaker inglese: ma a tale configurazione
propriamente non si giunse mai. Parve dunque per lungo tempo naturale
che, non trovandosi collocato il Presidente in tutto e per tutto super
partes (e d'altro canto essendo il Presidente in Senato di nomina regia),
le due Assemblee rafforzassero le proprie garanzie a livello burocratico
mediante designazioni sì elettive, ma per loro natura spoliticizzate, e
che in ogni caso offrivano ai funzionari che ne fossero investiti una base
morale e giuridica di indipendenza. Via via però che la Presidenza accentuava
il suo carattere imparziale, tali norme sembrarono sempre più
anacronistiche: si addivenne a deleghe dei propri poteri in materia,
e la stessa figura dell'Estensore del processo verbale perse rilievo.
Due punti speciali dell'esperienza statutaria meritano ancora considerazione.
Il primo, la compilazione dei bilanci da parte dei Questori
e la loro discussione in Comitato segreto, consentiva un più penetrante
esame della gestione interna e la formulazione di rilievi e censure destinati
almeno ad attenuarsi quando li si sapesse destinati non solo ai col-

La storia del diritto parlamentare 75
leghi chiamati a deciderne, ma all'opinione, pubblica nazionale. In regime
di pubblicità della discussione sui bilanci è invece naturale che
essa acquisti un diverso pregio, e si converta in un dibattito sugli indirizzi
di organizzazione dei servizi e sulla stessa funzionalità delle Camere,
perdendo invece rilievo l'esame analitico delle poste di bilancio
e dei consuntivi.
Un capitolo a sé meriterebbero le norme sui controlli amministrativi
e contabili interni della Camera e del Senato in età statutaria. Valgano
per tutte quelle del « Regolamento di amministrazione e contabilità
del Senato » (approvato il 2 luglio 1876) a tenore del quale sia il rendiconto
degli esercizi scaduti sia il progetto di bilancio di quelli futuri
dovevano essere inoltrati dai Questori con motivata relazione alla Presidenza,
e da questa trasmessi con le eventuali osservazioni ad altro organo,
la Commissione di contabilità interna eletta dal Senato, che a sua
volta li sottoponeva all'Assemblea convocata in seduta segreta corredati
di propria relazione, come in Francia. In corso d'esercizio, poi,
ogni nuova spesa eccedente la disponibilità del fondo per spese impreviste
doveva essere a sua volta autorizzata dall'Assemblea.
Uno dei temi più discussi in età statutaria fu quello del regime
speciale delle « leggi organiche », stante la constatazione che con pochissime
eccezioni i codici, le grandi leggi amministrative e le leggi angolari
in materie importanti e di rilievo anche costituzionale che fossero
di qualche mole e complessità tecnica non potevano essere opera
del Parlamento. Di fatto, si era ricorso ai pieni poteri (leggi del '59) o
alla delega al governo (leggi del '65) o comunque a procedure anomale
che evitassero la discussione e gli emendamenti articolo per articolo.
Quando non si ricorresse a questi mezzi, le Camere riuscivano incapaci
a far procedere l'opera delle leggi organiche oltre i primi articoli, e finivano
col ricorrere a « stralci ». In qualche caso (codice di commercio
in Senato nel 1880, codice della marina mercantile alla Camera nel
1877) poteva soccorrere l'espediente di porre in discussione solo quegli
articoli, sui quali fossero state avanzate proposte di emendamento; o
anche all'altro di proporre un articolo unico e il codice in allegato, volando
solo gli emendamenti all'allegato; in ogni caso era spesso giocoforza
delegare il Governo a far norme transitorie e di attuazione e a
procedere al coordinamento con altre leggi e istituti. Ma, si notava
« questa specie di disinteresse delle Assemblee legislative nei lavori di
codificazione trascina seco peraltro la necessità di accordare al Governo
delle facoltà eccezionali » (Mancini e Galeotti).

76 La storia del diritto parlamentare
Già Pellegrino Rossi nel suo Traiti de droit penai (1829) suggeriva
un dibattito generale e di principi da parte del Parlamento, che prefiggesse
criteri direttivi ad una commissione (o anche a un singolo codificatore)
nominata dall'esecutivo. La verifica della conformità dei suoi lavori
ai criteri fissati doveva essere opera di una Commissione parlamentare
ad hoc che procedesse di concerto con la prima ai necessari aggiustamenti
e li sottoponesse all'Assemblea per un voto capitolo per capitolo,
così da non porre a rischio l'organicità del sistema legislativo da
introdurre.
Verso la fine del secolo si portò l'attenzione sul metodo adottato
per la compilazione del Codice civile spagnolo del 1889, per il quale
le Cortes avevano votato una « legge delle basi » dopo aver preso conoscenza
dell'avanprogetto governativo, restando demandato ad una Commissione
costituita presso l'esecutivo, ma con particolari garanzie, di sottoporre
al Parlamento un progetto definitivo conforme a tale espressione
di volontà: procedimento ritenuto superiore a quello di delegazione legislativa
al governo, in ragione sia della previa conoscenza della portata
che questo intendeva dare ai principi legislativi enunciati, sia della maggior
ampiezza e precisione delle « basi » rispetto alle ordinarie leggi di
delega (non assoggettate in regime statutario all'onere di una precisa
definizione di criteri, e di fatto spesso con indicazione più che generica
dell'oggetto), sia infine della speciale composizione delle commissioni di
redazione che garantiva una certa autonomia anche nei confronti dell'esecutivo,
implicita del resto nel fatto stesso di appoggiare le proprie
conclusioni alle « basi ». Ancora nel 1923, discutendosi una legge di
delega in materia di codici, la speciale Commissione della Camera italiana
presieduta dal Meda si dichiarerà favorevole a tale procedura.
Tutte queste restarono, ad ogni modo, proposte. In linea di fatto
sembrano da ricordare almeno due vicende esemplari riguardanti le due
massime tra le leggi organiche, i Codici civile e penale. Il primo venne
discusso nei due rami del Parlamento e l'apposita Commissione del Senato
ne stilò anche apposita relazione: ma la Camera, anche in ragione
del trasferimento della capitale a Firenze (1865), che creava una ragione
assoluta di urgenza, dovette limitarsi a un esame di principi informatori.
Con leggi di delega si autorizzò il Governo a pubblicare i codici
e alcune grandi leggi organiche, specialmente amministrative, e a ciò
esso provvide avvalendosi di una Commissione formata di parlamentari,
magistrati, consiglieri di Stato e giuristi a livello universario, articolata
in singole sottocommissioni, ma con diritto di ogni membro a sottoporre
proposte e rilievi a ciascuna di esse. Si ebbe così in pratica a titolo tem-

La storia del diritto parlamentare 77
poraneo, ma per un complesso di leggi fondamentali che sotto molti
aspetti integrarono o modificarono la costituzione dello Stato, un ufficio
di drafting di tipo abbastanza moderno. La garanzia del Parlamento risiedeva
qui nel fatto che - ad esempio - la sottocommissione più importante,
quella per il Codice civile, fosse presieduta dallo stesso Presidente
della Camera, mentre fra i membri a titolo pieno figuravano tre
deputati e sei senatori (alcuni dei quali erano poi anche magistrati ordinari
e amministrativi) su quattordici membri complessivi. L'articolazione
ulteriore era data da uno staff tecnico di membri segretari, e dall'eventuale
utilizzazione di esperti (ad esempio, di un gruppo di ingegneri
per la materia dell'alluvione), oltre alla possibilità per singoli corpi
e cittadini di inviare memorie e suggerimenti.
In difetto di una procedura speciale, si può considerare esemplare
la vicenda del Codice penale del 1889, il primo che avesse vigore nell'intero
territorio del Regno, Toscana inclusa. Per condurre a termine
l'impresa, il Governo fece ricorso (come altre volte, prima e in seguito)
all'espediente di minacciare il ritiro dell'intero progetto se fossero
stati mantenuti emendamenti della prima Camera, dopo che ne
aveva già introdotti il Senato. La Camera allora si piegò limitandosi
a raccomandazioni per il coordinamento e ad ordini del giorno,
ma 1) il deputato Chimirri, per riaffermare in via teorica i diritti del
Parlamento, ne mantenne a titolo figurativo uno, facendolo respingere;
2) la legge fu approvata autorizzando il Governo non solo al coordinamento,
ma a modificare l'allegato in cui consisteva il Codice come
tale, « tenendo conto delle discussioni parlamentari ». Si ottenne così
un risultato sotto molti aspetti analogo a quello testé ricordato del
1865, e che offrì un ulteriore argomento a quanti sostenevano che solo
per queste vie si sarebbe potuto dare al paese una serie di grandi corpi
organici di leggi, e che meglio fosse per il Parlamento garantirsi istituzionalmente
circa determinate procedure di drafting anziché attenderle
di volta in volta dal senso di equilibrio e di correttezza costituzionale
del Governo cui si accordasse la delega. Va anche ricordato che gli
emendamenti del Senato non avevano, all'epoca, valore analogo a
quelli odierni, trattandosi di un corpo di alti magistrati in esercizio
di funzioni, consiglieri di Stato, servitori attuali e in quiescenza dello
Stato, ecc., che da tale sua particolare composizione faceva discendere
una sorta di specializzazione, ancora una volta, nel drafting. Pertanto
i progetti presentati dal Governo originariamente in quella sede per un
verso vi ricevevano una miglior veste tecnica, per l'altro, stante la prevalenza
politica della Camera elettiva, vi subivano spesso modifiche che

78 La storia del diritto parlamentare
avevano, mutatis mutandis, un valore intermedio fra quelle che oggi
risulterebbero dalla consultazione governativa del Consiglio di Stato
e da quella del C.N.E.L. La specializzazione tendenziale del Senato suppliva
così doppiamente (e di qui l'autorità sostanziale e il riconosciuto pregio
tecnico delle relazioni del suo Ufficio centrale) alla mancanza di un efficiente
organo di consulenza e redazione legislativa che il Governo fosse
tenuto ad utilizzare, e a quella presso le Camere di qualcosa di paragonabile
a ciò che oggi sono il Legislative Council statunitense e il Legislative
Rejerence Service britannico. Il Parlamento disponeva cioè
istituzionalmente, nella sua complessiva organizzazione, di un organo in
grado di assicurare tale essenziale funzione ed anche di compensare
l'affievolimento, che si registrò in più periodi, dello stesso coordinamento
dell'iniziativa legislativa del Governo.
7. - L'ingresso dell'Italia nella guerra europea, voluto contro la
maggioranza parlamentare da un Governo che aveva però il sostegno
attivo della piazza, segnò anche il vero inizio di una fase di grandi
trasformazioni nel funzionamento del sistema parlamentare, e di tutta
una nuova fase dei dibattiti ad esso relativi. Sotto il profilo del fondamentale
rapporto politico fiduciario fra Parlamento e Governo, si può
dire che restassero ferme le regole non scritte consolidate al riguardo
nell'età precedente, con la conseguenza dapprima della formazione del
Ministero Boselli di unità nazionale in luogo del Ministero Salandra
e poi, dopo il formale voto di sfiducia della Camera del 25 ottobre
1917, del Ministero Orlando. Anche i verbali dei « Comitati segreti J>
di Montecitorio sulla condotta di guerra, recentemente pubblicati dalla
Camera stessa, mostrano come il Parlamento sapesse rivendicare, e potesse
concretamente esercitare in tali occasioni, le sue fondamentali prerogative
politiche.
Le alterazioni o piuttosto, come è stato detto, disfunzioni del sistema
parlamentare nel corso della guerra (Perticone) riguardano piuttosto
l'attività legislativa e quella di controllo sull'amministrazione. Si
verifica qui un processo che non ha riscontro nei grandi Parlamenti
delle nazioni alleate, vuoi in ragione di un mancato e pur necessario
aggiornamento dei congegni di procedura parlamentare, e vuoi per un
diverso uso degli strumenti procedurali esistenti. In Francia, in Inghilterra,
si manifestò l'orientamento a sedere quasi in permanenza, per
offrire una costante collaborazione ai rispettivi Governi impegnati nello
sforzo di guerra e controllarne l'attività: riferendosi alle sole sedute
d'aula, fra il 1915 e il 1917 la Camera italiana ne tenne 150, quel'a

La storia del diritto parlamentare 79
francese 371, la Camera dei Comuni 423; la proporzione fu analoga
per le rispettive Camere alte (Tittoni). Ma, soprattutto, il Parlamento
italiano definì su base diversa fin dall'inizio i suoi rapporti con l'esecutivo,
votando - con 407 voti contro 74 alla Camera - la legge sui
pieni poteri 22 maggio 1915, per la quale « il Governo del Re ha facoltà,
in caso di guerra e durante la guerra medesima di emanare disposizioni
aventi valore di legge per quanto sia richiesto dalla difesa
dello Stato, dalla tutela dell'ordine pubblico e da urgenti e straordinari
bisogni dell'economia nazionale ». Tale delegazione di poteri legislativi
da un lato ebbe rilievo ben diverso da quelle analoghe, il cui uso
fu del pari soggetto a censure di incostituzionalità, avutesi in occasione
di campagne di guerra nel 1848, nel 1859 e nel 1866, e ciò,
s'intende, a causa della lunga durata della guerra. Dall'altro, Governo
e burocrazia diedero alla delega significato amplissimo, fino a legiferare
in materie che avevano scarso o nessun collegamento con la situazione
bellica. La possibilità di controllo e di intervento del Parlamento
era tanto più ridotta, in quanto esso non poteva contare sull'attività
metodica e articolata delle commissioni del Congresso americano, né di
quelle della Camera francese, o delle quasi trecento commissioni ad hoc
per speciali argomenti, eventualmente integrate da tecnici, che furono
nominate dal Parlamento inglese in occasione della guerra. Anzi, lo stesso
controllo esercitabile fino allora in base alle registrazioni con riserva
della Corte dei Conti venne semiparalizzato a causa dell'impossibilità
per quest'ultima di far fronte alla situazione determinata dall'economia
bellica e dal nuovo regime normativo, ostacolo ai controlli e strumento
della « dittatura di guerra » (Maranini) o « dell'esecutivo » (Perticone).
Anche in Italia, riprendendo una vecchia proposta avanzata dal
senatore Nigra in sede di discussione sui poteri straordinari per la prima
guerra di indipendenza, nel giugno 1916 una commissione di senatori
e deputati si recò dal Presidente del Consiglio Salandra chiedendo
instantemente la creazione di Commissioni parlamentari: fu anche
per non averle accettate che il Salandra cadde. Sembrò però che con
la costituzione di un Ministero « nazionale » a larghissima base di rappresentatività
fossero assorbite le esigenze cui si era pensato di far
fronte mediante speciali Commissioni tecniche investite di un potere
di controllo (e, si noti, in via eccezionale con riferimento alla straordinaria
situazione di guerra, non come riforma permanente). Nel giugno
1917 il Governo, presentandosi al Parlamento riaperto, annunciò il
suo proposito di formare una grande Commissione, ed anzi con successivo
decreto luogotenenziale ne venne anche nominato il Presidente,

80 La storia del diritto parlamentare
ma differendo nomina e insediamento della Commissione ad un futuro,
che non venne mai. Nel mese successivo, le Camere votarono addirittura
una legge che istituiva una Commissione speciale per collaborare
con il Governo per i provvedimenti urgenti in materia doganale: ma
la legge rimase lettera morta, né si procedette all'elezione dei commissari.
Tutt'altro carattere ebbe la Commissione « per i problemi del dopoguerra
» formata ad iniziativa del Governo, seppure con larga presenza
di elementi parlamentari delle più varie tendenze.
Sostanzialmente, il regolamento della Camera, così come quello del
Senato, non subì alterazioni; le stesse riunioni in « comitato segreto »
convocate nel giugno e nel dicembre del 1917 per discutere le comunicazioni
del Governo su questioni militari e di politica estera, sull'esempio
di quanto si era praticato in Inghilterra, non diedero luogo a
inconvenienti gravi sotto il profilo procedurale. Venne in luce, però,
l'antica lacuna di una disciplina di questo tipo di sedute, che non si
tenevano da cinquantun anni se si astrae da quelle, consuetudinarie, per
i bilanci. Ma proprio per queste ultime una relazione Brunialti del
1907 aveva denunciato che « La discussione segue disordinata e confusa.
Si direbbe che per essa sono sospese tutte le norme del regolamento,
e menomata persino l'autorità del Presidente. Le proposte più
arrischiate possono così trovare accoglienza, senza alcuna di quelle
guarentigie che il regolamento ha sancite, e ne derivano, come qualche
volta è avvenuto, tali conseguenze che la Presidenza della Camera neppure
si è trovata in grado di eseguirne le deliberazioni » : laddove invece,
ad esempio, la Camera dei Comuni prevedeva per tali occasioni uno
speciale presidente e apposite norme di procedura. Il lamento per la lacuna
era, del resto, anche più antico. Prima ancora che finisse la guerra,
la Giunta del regolamento presentò alcune proposte per regolamentare
la materia: altre di carattere più generale, che tenevano conto delle
critiche e dei suggerimenti avanzati in quegli anni da diversi parlamentari,
ne presentò il 30 novembre 1918. Ma, nonostante la XXIV legi- *
slatura fosse stata prorogata oltre il termine di cinque anni fissato
dall'art. 42 dello Statuto, mancarono il tempo e l'attenzione necessari
per deliberare in materia.
L'intero problema del regolamento della Camera era posto del
resto implicitamente su nuove basi dalla riforma della legge elettorale
politica che introdusse la proporzionale per le elezioni del 1919, e più
in generale dalla stessa atmosfera nella quale i partiti di sinistra e la
Confederazione del lavoro reclamavano una Costituente, ed anche esponenti
della classe di governo tradizionale come Giolitti volevano, ad

La storia del diritto parlamentare 81
esempio, una revisione dell'art. 5 dello Statuto che rimuovesse i limiti
alla sovranità parlamentare nella sfera della politica estera (già durante
la guerra reiteratamente era stata proposta una Commissione parlamentare
permanente che affiancasse il Governo in questa speciale
materia). La proporzionale, come subito notarono i più sagaci osservatori
della costituzione materiale, aveva come immediato riflesso una
trasformazione di fondo del Governo di Gabinetto, per la quale il Presidente
del Consiglio non era più il capo della maggioranza parlamentare,
ma piuttosto l'arbitro di una coalizione formata sulla base di programmi
precostituiti dai partiti, i quali designavano le proprie delegazioni
nel Governo facendo cadere l'elemento di intuitus personae
fiduciario fra Presidente e personalità chiamate a far parte del Governo.
Già allora la prassi delineò l'istituto non scritto del comitato parlamentare
di maggioranza, quale organo di collegamento fra i direttivi
dei gruppi parlamentari e l'esecutivo, e di controllo su quest'ultimo per
l'attuazione del programma concordato.
Ma se « la trasformazione del regime parlamentare era, dunque,
già avvenuta con la semplice adozione della rappresentanza proporzionale
del corpo elettorale, divenne più marcata e definitiva con la riforma
dell'ordinamento interno della Camera » (Ambrosini), la quale
seguì con le modificazioni discusse il 24 e 26 luglio e il 6 agosto 1920.
Per esse, la vecchia e ormai di fatto archiviata controversia tra i
fautori del sistema degli uffici e di quello delle « tre letture » veniva
definitivamente a cadere. In luogo dei nove « uffici », rinnovati a sorte
ogni due mesi, si istituivano altrettante Commissioni parlamentari con
competenza specializzata per una serie di materie [1): affari interni,
ordinamento politico e amministrativo, igiene e sanità; 2): rapporti
politici con l'estero e le colonie; 3): finanze e tesoro; 4): esercito e marina
militare; 5): lavori pubblici e comunicazioni; 6): economia nazionale;
7): legislazione di diritto privato, affari di giustizia e culto,
autorizzazioni a procedere; 8): istruzione pubblica e belle arti; 9): legislazione
sul lavoro, emigrazione, previdenza sociale]. Esse apparivano
inoltre dotate di maggiore stabilità, essendo nominate per un anno
sulla base di designazioni dei gruppi parlamentari, che prendevano il
nome di « uffici », con un « ufficio promiscuo » per i gruppi che non
raggiungessero venti aderenti e gli isolati. È notevole però che il limite
fosse abbassato a dieci per i « partiti » (figura da noi per la prima volta
costituzionalmente rilevante) ai quali si riconoscesse una organizzazione
unitaria nel paese, norma di favore della quale beneficiarono allora
i socialisti riformisti e i repubblicani. Le attribuzioni delle Commis-

82 La storia del diritto parlamentare
sioni concernevano essenzialmente l'esame preventivo dei disegni e delle
proposte di legge: ma nella prassi, attraverso il cosiddetto « diritto di
notizie », esse si orientarono immediatamente nel senso di un controllo
metodico sui vari rami dell'azione di Governo, configurandosi, come fu
detto, quali « organi intermedi di collegamento fra Camere e Governo ».
Collaborando con essi, si costituivano come suoi interlocutori necessari
: « Il Governo, in sostanza, si trova ora di fronte le Commissioni
e non solamente l'Assemblea, anzi le Commissioni prima dell'Assemblea
e come avanguardia dell'Assemblea, che riproduce le divisioni e gli
atteggiamenti dell'Assemblea su scala ridotta, ma con ogni chiarezza »
(Perticone). Ancora una volta, si attuava così o si concretava sul terreno
dei regolamenti parlamentari (anzi di quello della sola Camera,
perché il Senato si limitò a introdurre, finalmente, gli istituti dell'interrogazione
e della mozione in Aula, e ad istituire una Commissione
per la politica estera) una rilevante modificazione dell'ordinamento costituzionale
per quanto attiene al tema vitale dei rapporti fra esecutivo
e legislativo.
L'esperienza del nuovo sistema portò a un primo aggiornamento
di queste disposizioni aggiuntive, consegnato in 10 articoli, già dopo
un anno e mezzo dal primo insediamento delle Commissioni permanenti,
che si era avuto il 30 novembre 1920. Con deliberazione del
22 giugno 1922, la V Commissione fu suddivisa in due, rispettivamente
per i lavori pubblici e per le comunicazioni, e la VI in altre due per
l'agricoltura, e per l'industria e commercio. Ne fu aggiunta, infine,
una a carattere transitorio per le terre liberate e redente, con che il
numero delle Commissioni saliva a dodici, e furono rafforzati i poteri
della Commissione finanze e tesoro. Tutti i deputati dovevano ora far
parte di una Commissione, e a questo scopo il numero dei componenti
di ciascuna (tolta quella degli esteri) era portato a circa 44, elevando
contemporaneamente da un quinto ad un quarto il quorum necessario
per autoconvocazioni su determinati argomenti consentite già nel 1920,
parallelamente all'introduzione di un procedimento di autoconvocazione
dell'Assemblea ad iniziativa della maggioranza dei suoi componenti, o
di cinque Commissioni. La Commissione finanze e tesoro assumeva
un ruolo centrale e dominante, dovendo esaminare tutti i progetti di
legge, nonché gli emendamenti, che comunque implicassero nuove entrate
e spese, o loro aumenti e diminuzioni. Il quadro di questo nuovo
avvio del diritto parlamentare italiano non sarebbe completo, se non si
aggiungesse che ad iniziativa del Presidente del Consiglio Giolitti si
ebbe nel 1920 la formazione di una Commissione parlamentare di in-

La storia del diritto parlamentare 83
chiesta sul complesso delle pubbliche amministrazioni, fatto senza precedenti
nella storia parlamentare italiana, e che consentì un'ampia e
globale rilevazione di fatti e la formulazione di proposte organiche
che saranno in parte riprese, dopo la marcia su Roma, nel nuovo
quadro dei pieni poteri per la riforma burocratica.
Modificazioni di portata minore, ma non indifferenti, furono introdotte
dalla Giunta del regolamento nella stessa giornata del 22 e
nella successiva del 23 giugno 1922. Esse sono importanti perché fissano
l'ultimo stato del regolamento della Camera elettiva prima degli
avvenimenti dell'ottobre 1922: quello cui si riferiranno sia la Consulta,
sia l'Assemblea costituente sia, da ultimo, la Camera dei deputati nella
prima legislatura repubblicana per riaffermare in modo concreto la propria
continuità con il regime liberale prefascista. Fra l'altro, per riparare
a un inconveniente rivelato dall'esperienza dell'anno e mezzo trascorso,
venne fissato alle Commissioni un termine di due mesi entro
il quale riferire all'Assemblea, e contro le deliberazioni di sorpresa in
materia legislativa fu attribuito al Governo, alla Commissione competente
o a dieci deputati il diritto di richiedere il rinvio al giorno successivo
della discussione di emendamenti o articoli aggiuntivi. Vi fu
però scarso campo a verificare la funzionalità concreta del nuovo sistema
perché, con la delega legislativa conferita al Governo sorto dai
fatti dell'ottobre, l'attività delle Commissioni venne subito a ridursi a
ben poca cosa. Resta, in ogni caso, che questo delle Commissioni permanenti,
collegato con il riconoscimento formale dei gruppi parlamentari,
fu l'ultimo ed unico aggiornamento in profondità del diritto parlamentare
in età liberale, anche se formalmente non potè concretarsi
in un nuovo testo regolamentare organico, ma fu attuato con singole
modificazioni.
Il nuovo sistema non venne condotto fino alle sue naturali conseguenze
almeno in due punti essenziali. Non ebbe vita, infatti, un organo
simile a quella « conferenza dei Presidenti » che la vicina Francia
conosceva già dal 1911, e che appartiene in Italia all'esperienza del
secondo dopoguerra. Venne, d'altra canto, mantenuto contraddittoriamente
l'istituto degli ordini del giorno al termine della discussione generale
in Aula dei progetti di legge, che aveva un qualche senso solo
con il sistema delle tre letture (del quale costituiva una reminiscenza
storica) ma non ne manteneva alcuno nel quadro di quello degli uffici,
e in ogni caso era perfettamente incompatibile con quello delle Commissioni
permanenti. Esso dava luogo, del resto, a gravissimi dubbi
costituzionali in relazione al principio stesso del bicameralismo: nel

84 La storia del diritto parlamentare
sistema delle tre letture, infatti, un ordine del giorno poteva vincolare
l'ulteriore esame da parte della stessa Camera e quello del comitato
generale, fissandone una direttiva politica. In ogni altro contesto poteva
assumere un certo valore morale e anche politico nei confronti del
Governo, che non poteva non tenere conto, seppure in debolissima misura,
del voto di un ramo del Parlamento; ma non concorrendovi l'altro
ramo, non poteva certo assurgere a quel significato quasi di previa
interpretazione autentica delle leggi che spesso i parlamentari proponenti,
e molto più raramente la dottrina, volevano accordargli. È
appena il caso di ricordare che con le Commissioni permanenti veniva
a subire un ulteriore e forse definitivo colpo l'idea di un qualsiasi significato
e valore interpretativo, rilevante per l'interprete e in particolare
pei tribunali, del complesso dei lavori preparatori delle leggi. Idea
del resto da tempo discreditata in dottrina, in ragione del tramonto
àéNécole de l'éxégèse e in Italia, in particolare, sull'autorità dello
scritto assai penetrante di uno dei maggiori civilisti, nonché senatore
del Regno, Vittorio Polacco, intitolato « Penombre e sorprese nella
formazione delle leggi » (1912, ma pubbl. nel 1914).
8. - Le vicende del diritto parlamentare fra il 1922 e il 1943 non
si possono mettere interamente fra parentesi, come vorrebbe certa
storiografia, tra perché alcuni istituti allora introdotti, e principalmente
il sistema decentrato di approvazione delle leggi in Commissione e il
carattere non pubblico delle sedute relative, nonché modificazioni di
un certo rilievo dell'ordinamento dei servizi interni, furono mantenuti
o ripresi nel periodo costituzionale transitorio e poi dalle Camere repubblicane;
e tra perché alcune riforme di quegli anni possono ricollegarsi
con dibattiti e progettazioni attuali. D'altra parte, sarebbe improprio
e non utile dilungarsi in questa sede su pur incisive modificazioni
del regolamento della Camera che hanno una grandissima importanza
per la storia costituzionale del periodo fra le due guerre, ma
essenzialmente sono poi da ricondurre ai nuovi presupposti di regime
allora posti in essere, primo fra tutti lo spostamento del centro di gravitazione
del sistema non tanto dalle Camere al Governo, quanto e
proprio al Capo del Governo, e la correlativa degradazione del Parlamento
ad organo secondario e periferico nel sistema, con compiti
di collaborazione tecnica alla formazione delle leggi, restando la consulenza
politica riservata semmai al Gran Consiglio del fascismo. Così,
ad esempio, le modificazioni elettorali che dapprima introdussero il
premio di maggioranza accordando il 60 per cento dei seggi alla Ca-

La storia del diritto parlamentare 85
mera alla lista che avesse riportato almeno il 26 per cento dei voti
(legge Acerbo); poi reintrodussero sulla carta il collegio uninominale
sostituendolo, prima che avesse attuazione, con un collegio unico nazionale
sulla base di una sola Usta formata dal Gran Consiglio del
fascismo sulla base di designazioni del P.N.F. e di associazioni e categorie
diverse; e infine dettero vita alla Camera dei Fasci e delle Corporazioni,
non hanno lasciato traccia alcuna di sé nel nuovo ordinamento
repubblicano. Alla stessa stregua, è da considerare al più una
curiosità storica il fatto che fino all'ultimo continuasse a funzionare
in seno alla seconda Camera un gruppo parlamentare di partito, Y Unione
fascista del Senato, regolato dall'allegato n. 5 allo statuto del P.N.F.:
organo o, secondo altre interpretazioni, ente pubblico a sé, la cui
esistenza si rendeva necessaria in ragione di poche decine di senatori
privi della tessera del partito. Essa provvedeva a indicare i nominativi
per ogni genere di designazioni di spettanza dell'Assemblea, nonché
più tardi, quando con il 1939 si adottò anche in Senato il sistema delle
Commissioni legislative, a indicarne i componenti, ottenendo il pratico
risultato dell'esclusione anche formale dell'elemento afascista dalla
maggior parte dell'attività legislativa.
Altre vicende possono essere invece utilmente ricordate. E prima
in ordine di tempo quella applicativa della legge 31 gennaio 1926,
n. 100, sulla facoltà del potere esecutivo di emanare norme giuridiche,
che mentre da un lato codificava la pratica dei decreti-leggi, dall'altro
tentava anche di limitarne il campo di applicazione mediante una procedura
che si direbbe oggi di « delegificazione », configurando un vero
e proprio domaine du réglement anche in materie precedentemente regolate
con legge. Si rovesciava così la linea patrocinata da autorevoli
parlamentari dell'età precedente, e in particolare dal Sonnino, che per
frenare la continua espansione degli uffici e servizi pubblici si erano
battuti non senza successi per la necessità dell'approvazione con legge
dei relativi provvedimenti: linea che aveva ovviamente perduto quasi
ogni senso con la pratica bellica ed anche post-bellica del ricorso su
larga scala ai decreti-legge, di sostanziale emanazione burocratica. Oltre
ai regolamenti di esecuzione di leggi, anche quelli indipendenti e interni,
o di organizzazione, sempre più spesso fino allora sostituiti da
leggi, erano ricondotti alla potestà regolamentare dell'esecutivo : « Se
si sfoglia infatti la Gazzetta ufficiale, i nove decimi dei decreti-legge
che vi sono pubblicati concernono appunto l'ordinamento degli uffici,
gli organici, l'esercizio delle aziende statali, le loro tariffe, ecc.: tutte
materie che in un grande Stato, che è anche in pratica una grande

86 La storia del diritto parlamentare
amministrazione, non è concepibile che siano regolate con legge. Neanche
in una grande società anonima l'ordinamento degli uffici, il trattamento
del personale, i prezzi delle merci vendute o dei servizi resi al
pubblico sono sottoposti all'assemblea dei soci, ma sono, di regola,
materie riservate alla Direzione o, al più, al Consiglio di amministrazione
» (relazione del Guardasigilli Rocco alla Camera). Per questa
via, dunque, si pensava a limitare l'area della legge, e in concreto del
decreto-legge. Solo che la pratica dei vari Ministeri si orientò allora
e poi nel senso opposto, per due decisive ragioni. La prima, che per
l'esercizio della potestà regolamentare era prescritto il parere di corpi
consultivi dell'amministrazione, e soprattutto del Consiglio di Stato,
che per le circostanze politiche di questa fase era praticamente più
temibile, e tecnicamente fondato su un esame più approfondito, che
non la sanzione delle Camere legislative. La seconda è che i regolamenti,
come fonte formale subordinata, dovevano poi ricondursi in via
interpretativa nei limiti segnati dalle leggi vigenti, mentre con i decjetilegge,
muniti della forza formale di legge, era dato travolgere norme
e principi previgenti. Le ripetute circolari e richiami del Capo del Governo
e del Guardasigilli non sortirono effetto, tanto che con legge 4 settembre
1940, n. 1547, fu necessario emanare una ulteriore norma di
delegificazione, con riferimento anche alle leggi emanate nel frattempo
(Aquarone).
Una seconda novità tecnica di rilievo fu data dall'apparizione nell'ordinamento
italiano della categoria delle leggi costituzionali in senso
formale, che si ebbe con la legge del 1928 sul Gran Consiglio del fascismo.
Alla vaga e fluttuante categoria delle « leggi organiche », che
in età statutaria liberale erano considerate connesse con la costituzione
fondamentale, ma al pari di questa erano poi modificabili nelle
forme del procedimento legislativo ordinario (tutt'al più si poneva in
dottrina, e in sede politica, la questione se ne fosse lecita l'emanazione
o la modifica sulla base di poteri straordinari delegati al Governo)
si sostituiva così un definito catalogo di materie nelle quali il Governo
e il Parlamento non potevano legiferare se non seguendo un procedimento
« aggravato », che esigeva un parere del Gran Consiglio
del fascismo. Tali erano: 1) la successione al Trono e le attribuzioni
e prerogative della Corona; 2) la composizione e il funzionamento
del Gran Consiglio, del Senato del Regno e della Camera dei deputati;
3) le attribuzioni e prerogative del Capo del Governo; 4) la facoltà
del potere esecutivo di emanare norme giuridiche; 5) l'ordinamento
sindacale e corporativo; 6) i rapporti tra lo Stato e la Santa

La storia del diritto parlamentare 87
Sede; 7) i trattati internazionali che importassero variazione al territorio
dello Stato o delle colonie, ovvero anche rinuncia all'acquisto di
territori. È appena il caso di ricordare che questo procedimento si
inseriva nel quadro dell'altro, per il quale in ogni caso il Capo del
Governo doveva a autorizzare » l'ordine del giorno delle Camere, nel
quale nessun argomento poteva essere inserito senza il suo consenso.
Con successiva legge del 1939 si precisò che la menzione del parere
reso dal Gran Consiglio doveva essere inclusa nella formula di promulgazione
delle leggi costituzionali, e precedere quella dell'approvazione
da parte delle due Camere.
Dopo la riforma regolamentare del 1924, seguita alle elezioni indette
con il sistema del premio di maggioranza, e che fra l'altro segnò
l'accantonamento anche formale del sistema delle Commissioni permanenti
per tornare a quello degli uffici (mai abbandonato dal Senato),
e dopo il nuovo regolamento del 1929 che si uniformava al principio
della lista unica di partito adottato per la Camera della XXVIII legislatura
(mentre il Senato introduceva più limitate modifiche, abolendo
però a sua volta l'unica Commissione in precedenza istituita, quella per
gli affari esteri), la vera riforma di grande momento nelle procedure parlamentari
si ebbe a seguito della creazione nel 1939 della Camera dei fasci
e delle corporazioni, i cui membri erano tali ope legis e ratione muneris
in virtù delle posizioni ricoperte nel partito e nelle organizzazioni
del regime, senza più bisogno di periodico rinnovo. Maggior significato
giuridico, anche in relazione all'attualità, ha il sistema unico
al mondo delle Commissioni deliberanti in sede legislativa, con esclusione
per altro del voto segreto anche in questa sede. Le Commissioni,
nominate direttamente dal Presidente della Camera senza alcuna designazione,
erano come nel 1922 dodici, ma con diversa competenza per
materia [1) affari esteri; 2) affari interni; 3) Africa italiana; 4) giustizia;
5) forze armate; 6) educazione nazionale; 7) lavori pubblici e comunicazioni
(di nuovo riunite); 8) agricoltura; 9) industria; 10) scambi
commerciali e legislazione doganale; 11) cultura popolare (distinta dall'educazione
nazionale); 12) professioni ed arti]. Vi era nel regolamento
una sorta di riserva di legge d'aula, che sottraeva una serie di materie
enumerate alla competenza legislativa delle Commissioni, singole
o riunite: ma anche questa limitazione era superabile con decisione
del Capo del Governo per qualsiasi legge, anche costituzionale. La
riunione congiunta di più Commissioni doveva essere presieduta dal
Presidente o da un Vicepresidente della Camera; una volta esaurito
Yiter legislativo, la formula di promulgazione doveva menzionare espres-

88 La storia del diritto parlamentare
samente l'approvazione da parte della Camera dei fasci e delle corporazioni
e del Senato « a mezzo delle loro Commissioni legislative »
(art. 2 della legge 5 maggio 1939, n. 660).
Con le leggi e i regolamenti del 1939, che ebbero per altro limitata
applicazione a causa del sopravvenire dello stato di guerra, furono
apportate modificazioni di rilievo al regime della produzione normativa,
talune tuttora in vigore, altre a vario titolo interessanti. L'ordinamento
della Corte dei Conti e del Consiglio di Stato, già nella
legge del 1926 coperto da riserva di legge, fu presidiato dall'ulteriore
garanzia di un iter legislativo proceduralmente aggravato dalla necessità
del preventivo parere di questi due corpi, emesso rispettivamente
a sezioni riunite o in adunanza generale. La sia pur relativa riserva
di legge d'aula sopra indicata venne in ogni caso ad includere le
leggi costituzionali, l'ordinamento giudiziario, la competenza dei giudici,
l'ordinamento del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, le
garanzie dei magistrati e degli altri funzionari inamovibili, le deleghe
legislative a carattere generale, « i progetti di bilancio e i rendiconti
consuntivi dello Stato, delle Aziende autonome di Stato e degli enti
amministrativi di qualsiasi natura », nonché tutti gli altri provvedimenti
per i quali tale sede fosse richiesta dalle Commissioni, che avevano
al riguardo compiti istruttori, dalle Assemblee delle due Camere o dal
Governo stesso, e fosse autorizzata dal Capo del Governo. Per contro,
le « norme corporative » e gli accordi economici collettivi che importassero
contribuzioni a carico delle categorie potevano essere sottoposti
dal Capo del Governo, dopo l'esame dell'organo corporativo di vertice,
alle Commissioni legislative competenti perché li approvassero, o
proponessero a loro volta emendamenti da votarsi dalle Assemblee. In
questo caso come in quello di progetti di legge vere e proprie, qualora
le Commissioni non deliberassero nel termine assegnato, il Governo poteva
provvedere con decreto-legge.
È anche da segnalare che la legge istitutiva della Camera dei fasci e
delle corporazioni prescriveva, all'articolo 15, l'obbligo delle votazioni
palesi, contravvenendo così in modo formale alla regola dello Statuto
albertino per la quale era prescritto tassativamente il voto segreto per
i disegni di legge nel loro complesso.
Nel complesso, tutte queste regole procedimentali non configuravano
limiti assoluti alla volontà dell'esecutivo, o meglio del Capo del
Governo, nel quale l'esecutivo politicamente e costituzionalmente si compendiava.
Si trattava di limiti elastici, ma non privi di una loro effettività:
tanto più se poi si aggiunge che il carattere non pubblico dei

La storia del diritto parlamentare 89
lavori delle Commissioni restituiva loro, nel quadro e nelle circostanze
dell'epoca, margini di autonomia che erano invece da considerare esclusi
per Assemblee tuttora sedenti e deliberanti in regime di pubblicità.
Di più, la stessa procedura decentrata di approvazione delle leggi si
configurava, in qualche modo, anche come una risposta del legislativo
alle necessità tecniche di dilatata e più articolata produzione normativa
che erano state alla base della pratica dei decreti-legge. Né va
sottovalutata l'importanza, non fosse che tendenziale, dell'esame in
Commissione e dell'approvazione in Assemblea plenaria dei bilanci e
consuntivi delle aziende di Stato e degli enti pubblici.
Tutto ciò si dava nel quadro di una funzione parlamentare ridotta
a « collaborare » in senso tecnico con l'esecutivo, anche se « in modo
più proficuo e più serio » (Calamandrei) nelle commissioni, e se tornarono
ad assumere una certa importanza in questa fase l'istituto dell'interrogazione
ed altri strumenti di sindacato parlamentare. La coincidenza
che si verificò da ultimo nella persona di Dino Grandi fra la
carica di Guardasigilli e quella di Presidente della Camera dei fasci
e delle corporazioni rende plasticamente evidente questo rapporto, né
fu priva di conseguenze quando una Commissione parlamentare prevista
da leggi di delega del 1923 e del 1925 venne nominata dal Presidente
della Camera per pronunciarsi su un'opera legislativa di grande respiro
quale la nuova codificazione civile predisposta dal ministro Guardasigilli.
La dottrina giuridica più autorevole del tempo invocava contro
la tesi dell'incompatibilità, fra gli altri, il caso per verità alquanto
diverso del Vicepresidente degli Stati Uniti che presiede quel Senato,
ma concludendo con sostanziale esattezza, alla luce dei principi istituzionali
del regime : « date certe premesse che delineano un istituto
giuridico, bisogna trarne le logiche conseguenze. Avrà il legislatore voluto
marcare la fisionomia di un'Assemblea con un forte rilievo di autonomia?
E allora si arriverà fino al punto di lasciare affatto libera
l'Assemblea di scegliersi il Presidente senza influenze di nessun genere,
neanche politiche. Avrà inteso il legislatore di dare all'Assemblea una
autonomia limitata? E allora sarà il Re che potrà scegliere il Presidente
con vari sistemi di proposte di terne da parte dell'Assemblea,
e così via. Avrà infine creduto il legislatore di caratterizzare l'Assemblea
come organo strettamente collegato al Governo, secondo che avviene
nel presente caso? E allora il Presidente sarà di liberissima
scelta del Governo; e in tale scelta, non legata da nessun principio
e da nessun criterio contrario, il Governo sarà libero di far cadere la
scelta anche su un suo membro, quando creda che ciò giovi al coordi-

90 La storia del diritto parlamentare
namento degli organi e delle funzioni, oppure ritenga che la persona
sia particolarmente adatta all'ufficio » (Luigi Rossi). Né mancava poi
la riprova storica: in regime liberale prefascista la nomina del Presidente
e dei Vicepresidenti del Senato era stata dapprima di pertinenza
della Corona e più tardi - a far data almeno dal decreto Zanardelli-
Giolitti del 1901 sulle attribuzioni collegiali del Consiglio dei ministri
che, limitando la prerogativa regia, aveva rappresentato il « manifesto
normativo » del nuovo corso politico (De Cesare) - deliberata in Consiglio
dei ministri.
Scompaiono, ovviamente, dal regolamento della Camera come da
quello del Senato (ma qui con l'eccezione del Segretario generale) le
norme sopra ricordate, che prevedevano la nomina da parte dell'Assemblea
di determinati funzionari.
9. - A pochi giorni di distanza dal 25 luglio, con regio decreto
2 agosto 1943, n. 705, la Camera dei fasci e delle corporazioni era
sciolta. È notevole però la formula: «La XXX legislatura è chiusa»,
che inseriva quel ciclo di vita parlamentare affatto atipico nella serie
ordinaria delle legislature del Regno. Per quanto riguarda il Senato,
si ebbe a lungo una situazione di incertezza giuridica per quanto riguarda
la permanenza se non delle sue attribuzioni (il decreto del '43
prevedeva la convocazione di una nuova Camera entro quattro mesi
dalla cessazione dello stato di guerra, e implicitamente confermava il
pieno diritto della seconda Camera), di una cittadinanza nell'ordinamento
che, specialmente dopo il decreto legislativo luogotenenziale
25 giugno 1944, n. 151, che abrogava la statuizione relativa alla
nuova Camera per prevedere l'elezione di un'Assemblea Costituente
« per deliberare la nuova Costituzione dello Stato », diede luogo a curiose
controversie politiche, e poi anche giudiziarie.
Tuttavia a poche settimane di distanza il Governo Bonomi, nato
dal compromesso fra la Corona e i partiti del C.L.N., provvedeva a
invitare uno dei Presidenti della Camera prefascista, Vittorio Emanuele
Orlando, ad assumere i poteri presidenziali a norma dell'art. 16 del
suo Regolamento interno considerato, dunque, tuttora vigente. Era posto
così il primo pilone del ponte di continuità che si voleva ricollegasse
le nuove all'antica Assemblea. Resta tuttora dubbia la natura
di quella deliberazione 15 luglio 1944 del Consiglio dei ministri, che
secondo una possibile, ma alquanto riduttiva interpretazione si vorrebbe
in sostanza ricondurre al tipo allora frequente della nomina di

La storia del diritto parlamentare 91
un commissario: nella specie, il commissario all'ente amministrativo
« Camera dei deputati », distinto dall'assemblea politica. È in ogni
caso certo che principi non solo amministrativi del regolamento della
Camera ebbero in quell'intermezzo applicazione ad opera del Presidente
Orlando: il quale, in particolare, si appellò con successo alla
posizione di organo costituzionale sovrano della Camera per escludere
che collegi esterni fossero abilitati a procedere all'epurazione del suo
personale, rivendicando la competenza della Presidenza ad applicare
in questo ambito le leggi epuratrici, e in particolare il decreto legislativo
luogotenenziale 9 marzo 1945, n. 716, relativo ai funzionari pubblici
« anche se inamovibili, appartenenti ai primi cinque gradi della
classificazione del personale statale, e dei gradi corrispondenti delle
amministrazioni statali con ordinamento autonomo », che potevano essere
collocati a riposo « a prescindere dalla pendenza o dall'esaurimento
del giudizio di epurazione », senza che al riguardo fosse ammesso
« alcun gravame, sia in via amministrativa, sia in via giudiziaria
» (art. 1).
Con successivo decreto legislativo luogotenenziale 5 aprile 1946,
n. 146, veniva istituita la « Consulta nazionale » con compiti di affiancamento
consultivo del Governo. Le nomine a consultore avvennero
fra tre categorie : designati dai maggiori partiti politici antifascisti; esponenti
di categorie e organizzazioni sindacali, culturali e di reduci;
ex parlamentari antifascisti, ai quali poi si aggiunsero antichi ministri,
sottosegretari ed alti commissari di governo dell'età prefascista. Specialmente
quest'ultima categoria è da considerare, perché la sua autorità
ed esperienza risultò per più punti, decisiva nel configurare la
nuova tradizione politico-parlamentare democratica. Molti fra questi
consultori vennero rieletti alla Costituente e nelle prime Camere repubblicane,
altri entrarono a far parte, quali membri di diritto, del
Senato della Repubblica per gli anni 1948-1953, Si attuò per questa
via una ulteriore saldatura di generazioni, che dava un contenuto concreto
alla riaffermata continuità regolamentare.
È ancora notevole il fatto che la Consulta, nonostante contrasti
e rimostranze in ordine all'esame consultivo in sede di Commissione
(e cioè, nuovamente, in sede non pubblica) dei progetti per i quali il
suo parere era obbligatorio, avesse dieci Commissioni permanenti. La
esperienza di queste Commissioni forma un importantissimo precedente
sia rispetto alle Commissioni dell'Assemblea Costituente che, restando
riservati per quasi tutte le materie i poteri legislativi al Governo, die-

92 La storia del diritto parlamentare
dero però vita ad una forma di legislazione sostanzialmente concertata
fra Commissioni e Governo; sia, soprattutto, alle ristabilite Commissioni
permanenti del Parlamento repubblicano, che non ebbero, come
nel 1922, attribuzioni puramente consultive ma, come nel 1939, attribuzioni
legislative. Per il momento, la Consulta si limitò a porre in
essere forme sperimentali ed empiriche di attività: furono riservate all'Aula,
ad esempio, le leggi elettorali mentre restava affidata alle Commissioni
la più minuta legislazione finanziaria; per i bilanci dello
Stato si fece ricorso all'esame consultivo congiunto da parte della
Commissione competente per lo specifico Ministero e di quella Finanze
e Tesoro. Le Commissioni potevano in ogni caso chiedere al Governo
di deferire all'Assemblea plenaria la discussione in ordine a dati pareri,
ma di fatto non si avvalsero mai di tale facoltà.
Per quanto riguarda i servizi, il decreto legislativo luogotenenziale
31 agosto 1945, n. 539, stabilì che « La Consulta, per il suo funzionamento,
si avvale dei locali e dei servizi della Camera dei deputati. Agli
eventuali servizi che non possono essere prestati dalla Camera, provvede
il Ministero per la Consulta nazionale» (art. 13), fermi restando
i poteri del Presidente della Camera dei deputati, Orlando. In relazione
a tale disposizione, un apposito stanziamento doveva figurare nel
bilancio del Ministero per la Consulta nazionale, appena istituito con
il compito di elaborare e promuovere l'emanazione delle norme giuridiche
regolanti la Consulta nazionale, e di « predisporre ed attuare
le misure necessarie per la costituzione e il funzionamento della Consulta,
provvedendo all'organizzazione dei relativi servizi tecnici ed amministrativi
» (art. 2 decreto legislativo luogotenenziale 31 luglio 1945,
n. 443). Di fatto, il ministro per la Consulta venne ad assumere un ruolo
sotto più aspetti simile a quello del ministro senza portafoglio per i rapporti
con il Parlamento fiorito poi in periodo repubblicano, seppure per
il brevissimo periodo fino al dicembre dello stesso anno, quando venne
costituito presso la Presidenza del Consiglio un apposito « Ufficio per le
relazioni con la Consulta nazionale ».
Per l'articolo 29 del citato decreto legislativo dell'agosto, la Consulta
disponeva tuttavia di potestà regolamentare, tuttoché subordinata
a una approvazione del Governo: è del più alto interesse seguire
i modi e le forme in cui essa venne esercitata. L'articolo recitava:
« Fino a che la Consulta nazionale non avrà elaborato il proprio regolamento
interno, per quanto non disposto dal presente decreto si osservano,
in quanto applicabili, le disposizioni contenute nel regolamento

La storia del diritto parlamentare 93
della Camera dei deputati in vigore prima del 28 ottobre 1922. Il regolamento
interno previsto dal comma precedente sarà presentato al
Governo per l'approvazione ». Si gettava così un terzo pilone di continuità,
creando una base sulla quale però si accesero subito vivaci contrasti.
Già il 10 gennaio del 1946 un consultore del partito d'Azione,
il grande storico Adolfo Omodeo, chiedeva che la Consulta potesse
autoconvocarsi, e il giorno dopo impegnava uno scontro radicale in argomento
con il ministro Lussu, che pur apparteneva allo stesso partito.
Era in gioco la risoluzione delle crisi di governo da portare di fronte
alla Consulta, ma Omodeo invocava anche la lezione delle assemblee
parlamentari ancien regime, progressivamente esautorate e poi soppresse
dall'assolutismo precisamente sfruttando la mancanza di un tale
diritto. Il punto fu risolto negativamente, con 214 voti contro 89, schierandosi
azionisti e demolaburisti a favore della tesi Omodeo, contro
tutti gli altri partiti dell'esarchia. La Consulta fu egualmente solidale
con il ministro Lussu nel respingere un emendamento all'articolo 76, che
intendeva introdurre il diritto di mozione, presentato dal consultore
repubblicano Boeri, ex-parlamentare prefascista.
Un'altra significativa battaglia si impegnò in quegli stessi giorni
sull'articolo 52, dove il consultore Fenoaltea fece prevalere di stretta
misura (127 voti contro 90) un emendamento per il quale « Nel concorso
di diverse domande, quella dell'appello nominale prevale su tutte
le altre; quella dello scrutinio segreto prevale sulla domanda di votazione
per divisione ». Così la Consulta, pur mantenendo la vecchia
regola dell'età statutaria, della votazione segreta finale sui progetti di
legge, faceva cadere il principio generale della prevalenza di questa
forma di scrutinio nel concorso di più richieste al riguardo. Furono favorevoli
socialisti, comunisti, azionisti e demolaburisti, contrari democristiani
e liberali (sia alla Costituente sia in Senato, invece, la democrazia
cristiana avrebbe sostenuto la posizione contraria al voto segreto,
invertendo le parti rispetto all'opposizione di sinistra). La Consulta si
caratterizzò allora come l'unica assemblea parlamentare italiana, dove
il voto palese fosse affermato in via prioritaria.
Va da ultimo ricordato che in periodo repubblicano si sono avute
varie proposte tendenti a riconoscere la Consulta, per il contributo da
essa dato all'opera legislativa del primissimo dopoguerra, quale prima
legislatura della Repubblica. Fra l'altro, su relazione di V. E. Orlando,
essa approvò con 172 voti contro 50 lo schema di decreto legislativo
De Gasperi sul referendum istituzionale e l'attribuzione dei poteri normativi
al Governo per la durata dell'Assemblea costituente, e la di-

94 La storia del diritto parlamentare
sciplina di quest'ultima. La replica finale di Orlando, per la quale tornò
a echeggiare il vecchio grido di « Affissione ! » del Parlamento prefascista,
concludeva nell'invocazione: « Dio vi aiuti, Dio salvi l'Italia!».
La relazione alla proposta di legge presentata al riguardo nel ventennale
della Consulta, il 20 aprile 1965, da esponenti dei principali gruppi
politici della Camera, così motiva conclusivamente : « È giusto e degno
che in quest'anno, ventesimo dalla Liberazione, il Parlamento repubblicano
dia atto della natura e delle funzioni di quella prima assemblea popolare,
ricollegandola formalmente, come idealmente e storicamente essa
è collegata, alle successive Assemblee parlamentari della Repubblica ».
10. - Ogni fase della storia unitaria dell'Italia, inclusa la parentesi
di regime fra le due guerre, ha dunque dato un suo apporto alla complessa
stratificazione di norme, consuetudini, precedenti e regole di correttezza
delle quali consta il diritto parlamentare vigente, molti punti del
quale solo storicamente possono ricevere una vera illuminazione. Anche
la Costituente - anticipando la successiva e analoga deliberazione formale
della prima Camera repubblicana nonché, sostanzialmente, l'elaborazione
regolamentare del primo Senato - volle ricollegarsi al regolamento
della Camera del 1900, con le modifiche fino a tutto il 1922, non
tenendo anzi conto dei dibattiti e delle soluzioni della Consulta. Anche
la Costituente, mentre le era riservato l'esame dei disegni di legge in
materia costituzionale e assimilata, delle leggi elettorali e di quelle di
ratifica di trattati internazionali, affiancò con proprie commissioni l'opera
legislativa che per il resto rimaneva affidata al Governo, sviluppando
ancor più che non avesse fatto la Consulta, sulla base del diritto di interpellanza,
l'attività di sindacato politico. Anche alla Costituente ebbe
grande importanza l'autorità dei parlamentari provenienti dalle legislature
prefasciste: non solo nella preparazione della Carta del '48 (dove
la loro mentalità normalmente bicameralista ebbe, ad esempio, un'influenza
primaria), ma anche e più immediatamente nella formazione della
nuova tradizione e stile parlamentare. Anche alla Costituente, infine,
fu rivendicato un diritto di intervento dell'assemblea nella soluzione
delle crisi di Governo.
Un cenno particolare merita il sistema delle Commissioni parlamentari,
che esaminarono 1368 schemi legislativi del Governo, dando
parere favorevole per la loro emanazione, e altri quaranta circa ne rinviarono
all'Assemblea. Benché ne fossero istituite ora solo quattro, con
competenza per gruppi di Ministeri (politici, finanziari, economici e

La storia del diritto parlamentare 95
« tecnici »), anche questa esperienza va considerata come preparatoria
a quella delle Commissioni della prima legislatura della Repubblica.
Si può concludere questo rapido ed essenziale profilo storico confermando
il giudizio richiamato in apertura circa la continuità del regime
e del diritto parlamentare in Italia. Il metodo dei cauti e progressivi
innesti sul tronco del regolamento del 1900 ha dato in più tempi,
fino a quest'anno 1968, frutti notevoli consentendo sperimentazioni e
flessibili innovazioni. Il problema di un eventuale ripensamento organico
del diritto parlamentare in funzione dei nuovi presupposti costituzionali
e della nuova realtà dello Stato di partiti non appartiene alla
competenza dello storico, ma a quella del promotore di un eventuale
jus condendum. Ma qualsiasi riforma che prescindesse dalle molteplici
possibilità suggerite da una così ricca e autorevole tradizione parlamentare,
in una parola dalla lunga lezione dell'esperienza, potrebbe anche
rischiare di non conseguire i benefici astrattamente sperati. Avvertimento,
se ben si considera, che non contraddice ma piuttosto integra e
precisa quello che, secondo Chandernagor compendia tutta la lunga saggezza
della « madre dei Parlamenti » : Non c'è che una tradizione parlamentare
: l'adattamento.
[PAOLO UNGARI]
Per rispettare i limiti di spazio, e la natura stessa di questo profilo schematico,
è parso opportuno non appesantirlo di note, rinviando anche per gli autori
citati nel testo, e in genere per la storiografìa sul Parlamento, all'ampia bibliografia
ragionata che si troverà al termine dell'opera. Sempre per ragioni di economia interna
dell'opera si è preferito insistere, soprattutto nel paragrafo 6, su quei temi, ai quali
non fossero già dedicati richiami storici nel quadro di altri capitoli. Le ragioni,
infine, del maggior rilievo dato ai precedenti della Camera rispetto a quelli del Senato
regio sono accennate nel corso del capitolo, e del resto evidenti di per sé.

CAPO IV
FORMAZIONE DELLA CAMERA - STATO GIURI­
DICO DEL DEPUTATO - LA VERIFICA DEI POTERI
- L'AUTORIZZAZIONE A PROCEDERE - L'ACCUSA
PARLAMENTARE
6.
di Andrea Manzella

CAPO IV.
FORMAZIONE DELLA CAMERA - STATO GIURIDICO DEL
DEPUTATO - LA VERIFICA DEI POTERI - L'AUTORIZZAZIONE
A PROCEDERE - L'ACCUSA PARLAMENTARE
SOMMARIO: La formazione della Camera.
Lo stato giuridico del deputato e il principio di eguaglianza.
La prerogativa della verifica dei poteri: 1. La proclamazione; la convalida.
— 2. Procedimento di convalida: le successive fasi davanti alla Giunta
delle Elezioni e davanti all'Assemblea; rapporti fra Giunta e Assemblea.
— 3. Le cause di invalidazione del mandato parlamentare. Le cause impeditive
della convalida: a) irregolarità delle operazioni elettorali; b) cause
di ineleggibilità originarie. — 4. Le cause di decadenza: a) irregolarità
delle operazioni elettorali emerse per successive verifiche; b) le e. d. cause
di ineleggibilità sopraggiunte; e) le cause di incompatibilità: procedimento
per l'accertamento. — 5. Le incompatibilità « di esercizio » e lo
status economico del parlamentare.
La prerogativa ex articolo 68 della Costituzione; significato politico-costituzionale
dell'istituto: 6. La garanzia dell'insindacabilità. — 7. La garanzia
dell'inviolabilità. — 8. La procedura davanti alla Giunta per l'autorizzazione
a procedere e davanti all'Assemblea. — 9. Natura dell'attività
posta in essere dalla Camera nell'esercizio della prerogativa.
La prerogativa ex articoli 90 e 96 della Costituzione; significato di prerogativa
dell'istituto dell'accusa parlamentare: 10. La Commissione inquirente
per i giudizi d'accusa. — 11. Rapporti tra Commissione inquirente
e Autorità giudiziaria ordinaria. — 12. Gli atti introduttivi del
procedimento. — 13. Il procedimento davanti alla Commissione inquirente:
le varie ipotesi di decisione. — 14. Il procedimento davanti al
Parlamento in seduta comune.
LA FORMAZIONE DELLA CAMERA.
È stato esattamente osservato (1) che nel complesso procedimento elettorale
che sfocia nella formazione della Camera, concorrono in varia funzione
e in distinti momenti tutti i poteri dello Stato-persona (oltre, naturalmente,
la maggiore espressione dello Stato-comunità che è lo stesso corpo
elettorale). Ciò avviene non solo « per soddisfare l'esigenza di funzionalità
di una organizzazione complessa, ma anche per realizzare il sistema di
reciproci controlli e limiti, a tutela di tutti i diritti e di tutte le libertà ».
Essenziale in tale procedimento l'intervento iniziale del Capo dello
Stato, al quale secondo l'art. 87 Cost. spetta il potere-dovere di indire
(1) FERRARI, Elezioni politiche (ordinamento), in « Encicl. del dir.», voi. XIV,
pag. 731.

100 Formazione della Camera - Prerogative
le elezioni delle nuove Camere e di fissarne la prima riunione. L'uno e
l'altro potere esercitabile nei termini definiti dal combinato disposto
artt. 60 e 61 Cost.: la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica
sono eletti per cinque anni e la durata di ciascuna Camera non può
essere prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra; le elezioni
delle nuove Camere hanno luogo entro settanta giorni dalla fine delle
precedenti e la prima riunione ha luogo non oltre il ventesimo giorno
dalle elezioni.
Si tratta, quindi, come è stato detto, di una « potestà del tutto vincolata
nell'art, nel quid, nel quomodo, come nel luogo e nel tempo, cioè
un'assoluta vincolatezza ed assoluta doverosità (...). Una simile potestà
su cui poggia, in fondo, la dialettica maggioranza-minoranza, cioè l'effettiva
possibilità, caratterizzante un ordinamento democratico, dell'alternarsi
delle forze politiche al potere, richiede assoluta garanzia e certezza
della propria attuazione, e non poteva pertanto essere affidata che
ad un potere al di fuori di ogni altro potere, che desse pieno affidamento
di retto e corretto esercizio della funzione. E tale nel nostro ordinamento
è configurato appunto il Capo dello Stato » (2).
Da questo atto dovuto dal Presidente della Repubblica si determina,
in base alla legge, a carico di una serie di organi dello Stato, l'obbligatorietà
di precisi comportamenti nello spazio di termini perentori.
Entro tre giorni dalla pubblicazione del decreto di convocazione dei
comizi elettorali deve costituirsi l'ufficio centrale nazionale presso la Corte
di cassazione (art. 12 T. U. 1957), entro 10 giorni gli uffici circoscrizionali
(art. 13 T. U. 1957), entro 30 giorni si deve effettuare la nomina
dei presidenti delle sezioni elettorali (art. 35 T. U. 1957), entro 7 giorni
devono essere presentati al Ministero dell'interno i contrassegni di lista
(art. 16 T. U. 1957) e così via.
Non si descriverà in questa sede tutto il procedimento elettorale: i
richiami fatti consentono di definirne la rigorosa automaticità, garantita
oltre che dalla previsione di immediati interventi sostitutivi, in caso di
omissioni di attività, anche dalla minuta serie di sanzioni penali previste
per i comportamenti dolosi.
Interessa cogliere piuttosto le fasi finali: quella in cui il presidente
dell'ufficio circoscrizionale proclama eletti per ogni lista, nei limiti dei
posti a questa spettanti, i primi in graduatoria, inviando un « attestato
ai candidati proclamati », e dandone « notizia alla segreteria della Camera
», nonché alle singole prefetture del collegio, che provvedono a
(2) FERRARI, op. cit., pag. 736.

Formazione della Camera - Prerogative 101
darne notizia al pubblico (articoli 76-80 T. U. 1957) e quella in cui
lo stesso organo, ricevuta notizia dall'ufficio centrale nazionale dei risultati
relativi alla ripartizione dei seggi fra le liste che abbiano riportato
il maggior numero di « resti », proclama eletto il candidato della
lista, che risulta aver ottenuto la maggiore cifra elettorale, dopo i candidati
che erano già stati proclamati in sede circoscrizionale (articoli
83-84 T. U. 1957).
Secondo autorevoli dottrine (3) è a questo punto che possono dirsi
« formate » le nuove Camere, ancorché non ancora riunite, e simmetricamente
cessata la prorogatio dei poteri delle precedenti.
La tesi sembra trovare conforto nella lettera dell'articolo 1 Regolamento
della Camera per cui: « I deputati per il solo fatto dell'elezione
entrano immediatamente nel pieno esercizio delle loro funzioni con la
proclamazione » (4).
Sembra ugualmente possibile che nel tempo intercorrente fra la
proclamazione dell'ultimo, in ordine cronologico, dei deputati eletti con
i resti e il giorno della prima riunione delle Camere (giorno che, nel
rispetto del termine di cui all'articolo 61 Costituzione, deve essere precisato
nel decreto presidenziale di convocazione dei comizi elettorali:
cfr. articolo 11 T. U. 1957) possa esercitarsi sia da parte del Presidente
della Repubblica sia da parte di 210 proclamati (che abbiano
ricevuto il relativo « attestato » ex articolo 80 T. U. 1957) il potere di
convocazione straordinaria della Camera ex articolo 62, comma 2, Cost.
(prima cioè del giorno fissato nel decreto di convocazione).
Si deve però precisare che l'ipotesi è del tutto marginale (5) e comunque
non può dirsi che dal giorno della (ultima) proclamazione cessi
la prorogatio della vecchia Camera in virtù della teorica possibilità di
riunione della nuova.
Tale affermazione contrasterebbe con la chiara lettera della Costituzione
(art. 61 : « finché non sono riunite le nuove Camere sono prorogati
i poteri delle precedenti ») la quale subordina la cessazione della
(3) MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, voi. I, Milano 1967, pag. 410; ELIA,
Amministrazione ordinaria degli organi costituzionali, in « Enc. del diritto », voi. II,
pag. 229; Tosi, Lezioni di diritto parlamentare, Firenze 1966, p. 77 (che parla di
« errore materiale » in cui sarebbe incorso il Costituente nella formulazione della
norma).
(4) Si veda la più chiara formulazione del corrispondente articolo 1 del Regolamento
del Senato : « I Senatori acquistano le prerogative della carica e tutti i
diritti inerenti alle loro funzioni, per il solo fatto della elezione (...) dal momento
della proclamazione ».
(5) Per la IV legislatura, ad esempio, tra il giorno dell'ultima proclamazione in
ordine cronologico (12 maggio 1963) e la prima riunione delle Camere (16 maggio)
intercorsero solo 3 giorni.

102 Formazione della Camera - Prerogative
prorogatio ad una riunione effettiva e non meramente teorica o allo stato
diffuso (6).
Probabilmente la situazione giuridica che si verifica può venire
descritta con le figure proprie della successione dei titolari in uno stesso
organo: titolarità effettiva del vecchio personale politico sino a che
non scada il termine del primo giorno di riunione; ius ad officium
del nuovo personale politico. Con l'essenziale aggiunta che per volontà
di un terzo dei proclamati o del Presidente della Repubblica il termine
suddetto può essere anticipato.
Non contraddice con questa costruzione il rilievo che i proclamati
siano definiti dall'art. 1 Regolamento Camera « nel pieno esercizio delle
loro funzioni » : in effetti nella situazione giuridica in esame il primo
atto di esercizio delle proprie funzioni dovrebbe essere la richiesta di
riunione ex art. 62 comma 2 della Costituzione. Senza di questo atto
preliminare ogni eventuale altro atto del deputato sarebbe inutiliter
datum, fino al giorno della riunione precedentemente fissata nel decreto
presidenziale.
È appunto nella prima riunione infatti che, eleggendosi l'Ufficio di
Presidenza, si stabilisce il centro di propulsione formativa dell'intero
ordinamento camerale (si vedano i fondamentali: art. 27 Regolamento
Camera sulla costituzione dei gruppi parlamentari e art. 8 sulla nomina
dei componenti delle tre Giunte principali). Da questo momento
può veramente dirsi che la Camera è formata o costituita, come dice
l'art. 7 del regolamento: « Quando la costituzione della Camera è compiuta,
il Presidente ne informa il Presidente della Repubblica e il Senato ».
LO STATO GIURIDICO DEL DEPUTATO E IL PRINCIPIO DI EGUAGLIANZA.
L'art. 3 della Costituzione stabilisce il principio fondamentale dell'eguaglianza
: « Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono uguali
davanti alla legge senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione,
di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali ».
Questo significa che il nostro ordinamento generale rifiuta il principio
di distinzione tra i componenti la propria collettività: distinzione
che fino al secolo XVIII era basata sul concetto di status personale:
a seconda della classe giuridica, del sesso, della natio, ecc. (7).
(6) Non si dimentichi che il luogo di riunione è essenziale per la legalità dell'attività
della Camera, in forza della prerogativa materiale che circonda le sedi consuete.
(7) M. S. GIANNINI, Corso di diritto amministrativo, Milano 1965, pag. 135

Formazione della Camera - Prerogative 103
Gli articoli della Costituzione dal 65 al 69 non rappresentano una
eccezione al principio fondamentale dell'articolo 3 ma devono rettamente
interpretarsi come norme dirette a stabilire le necessarie incidenze
personali della posizione garantita all'organo Camera nell'ordinamento
costituzionale generale.
Il concetto era stato già colto dalla dottrina, vigente lo Statuto
albertino, contrapponendo la nozione di privilegio, quale istituto d'eccezione
nel sistema, predisposto alla tutela dell'interesse del singolo, e
l'istituto della prerogativa la cui titolarità spetta all'organo costituzionale
di cui tutela il funzionamento.
Nell'attuale Costituzione la suddetta interpretazione risulta ancor
più fondata. In linea generale, la costruzione del concetto di sovranità
ricavabile dall'articolo 1 che ne stabilisce l'appartenenza permanente
ai popolo, viene a confermare la posizione giuridicamente paritaria
fra organi costituzionali nel nostro ordinamento; posizione ribadita
dall'introduzione dell'istituto del conflitto di attribuzioni fra poteri dello
Stato, di cui all'articolo 134 della Costituzione.
In linea specifica, in riferimento alle più tipiche norme di tutela
(artt. 68, 65, 66) è da rilevare la posizione del tutto nuova assunta
nella Costituzione dall'ordine giudiziario, posizione sostanzialmente paritaria
rispetto a quella degli altri organi sovrani, con la conseguente
necessità di una delimitazione obiettiva di ambiti e di sfere fra Parlamento
e potere giudiziario.
Nella descrizione della posizione soggettiva del parlamentare, l'uso
di termini quale prerogativa e immunità avrà perciò un significato atecnico,
di omaggio alla tradizione terminologica, restando fermo il concetto
che nell'ordinamento generale esiste una serie di garanzie funzionali
dell'organo rispetto a cui le norme riguardanti i singoli parlamentari
adempiono una funzione strumentale. Non esistono invece posizioni
soggettive autonome ed eccezionali rispetto al diritto comune.
In conclusione, se si vuole accedere ad una nozione di status del
parlamentare si deve far capo propriamente all'ordinamento particolare
della Camera: in questo ambito è possibile quella soggettivazione in
senso tecnico che ha effetti solo indiretti nell'ordinamento generale, informato
al principio di uguaglianza fra cittadini e fra organi di esercizio
della sovranità.
In conseguenza di questa sua posizione, il deputato non è titolare
nell'ordinamento generale di un autonomo potere d'azione a garanzia
del proprio status, ma può fare valere la sua posizione soggettiva soltanto
nell'ambito dell'ordinamento interno della Camera. D'altra parte

104 Formazione della Camera - Prerogative
è solo l'organo Camera nella condizione giuridica di esercitare determinati
poteri da cui derivano particolari situazioni nell'ordinamento
esterno: quali la convalida della qualità di deputato o la concessione
dell'autorizzazione a procedere.
LA PREROGATIVA DELLA VERIFICA DEI POTERI.
1. - L'atto mediante il quale viene attribuito ad un cittadino la
qualità di deputato, e si determina il suo inserimento nell'organo Camera,
è la proclamazione. « I deputati - detta l'art. 1 del Regolamento
Camera - per il solo fatto dell'elezione entrano immediatamente nel
pieno esercizio delle loro funzioni con la proclamazione ». Si distinguono
due tipi di proclamazione. La prima è quella compiuta dall'autorità
elettorale competente al momento delle elezioni generali (si tratta del
presidente dell'ufficio centrale circoscrizionale (8) che agisce, in base
all'art. 78 T. U. leggi elezioni Camera dei deputati, quando la proclamazione
riguarda candidati eletti direttamente in sede circoscrizionale
o in base all'art. 84 stesso T. U., quando la proclamazione riguarda
candidati eletti attraverso il meccanismo di utilizzazione dei resti). Il
secondo tipo di proclamazione è quella successiva o dei subentranti. Essa
viene compiuta direttamente dal Presidente della Camera (cfr. art. 18,
comma 1, Regolamento Giunta elezioni) ed interviene quando, rimasto
vacante un seggio per qualsiasi causa, si deve procedere alla sostituzione
in base alla procedura di cui all'art. 86 T. U. 1957: cioè attribuendo
il seggio al candidato che, nella stessa lista e circoscrizione,
segue immediatamente l'ultimo eletto.
Con la proclamazione, il deputato acquista, come si è detto, le
prerogative della carica e tutti i diritti inerenti alle sue funzioni: partecipazione
alle sedute della Camera e delle Commissioni, presentazione
di progetti di legge ed emendamenti, partecipazione alle votazioni, iscrizione
ad un gruppo parlamentare, ecc.
La pienezza di poteri che viene riconosciuta al deputato con la
proclamazione non equivale, però, a definitività della sua posizione.
Perché ciò avvenga e la posizione del deputato risulti perfetta è
necessaria un'altra pronuncia da parte della Camera: la convalida.
(8) Uufficio centrale circoscrizionale, composto di tre magistrati, dei quali uno
con funzioni di appello, è costituito, entro dieci giorni dalla pubblicazione del decreto
di convocazione dei comizi, presso la corte d'appello o il tribunale nella cui giurisdizione
è il comune capoluogo del collegio (articolo 13, T. U. 1957).

Formazione della Camera - Prerogative 105
Si tratta di una pronuncia che fa seguito ad un procedimento instaurato
presso un organo della Camera a ciò espressamente costituito:
la Giunta delle elezioni (9).
Il giudizio di convalida, che non può intervenire prima che siano
trascorsi 20 giorni dalla proclamazione, termine in cui è possibile l'inoltro
delle contestazioni, o proteste elettorali » e reclami da parte di cittadini
del relativo collegio o di candidati che vi ottennero voti (art. 87
T. U. 1957, art. 18 Regolamento Camera), si svolge interamente all'interno
della Camera. La delibera che vi mette fine non è impugnabile
presso alcun organo esterno, a differenza di altri paesi dove le
pronunce dell'organo parlamentare di « verifica dei poteri » sono appellabili
presso la suprema magistratura. È appunto questo rilievo che
conduce all'anzidetta deduzione secondo la quale nell'ordinamento generale
non possa parlarsi di status del deputato in senso tecnico.
Le fonti normative sono chiarissime al riguardo. La Costituzione
all'art. 66 dispone che « Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione
dei suoi componenti ». Il T. U. 1957 precisa all'art. 87: « Alla
Camera dei deputati è riservata la convalida della elezione dei propri
(9) La Giunta delle elezioni si compone di 30 deputati scelti dal Presidente
della Camera (articolo 8, b), del Regolamento Camera), sulla base di ufficiose designazioni
dei gruppi parlamentari e tenuto conto di criteri di rappresentanza proporzionale.
I deputati scelti dal Presidente a costituire la Giunta non possono rifiutare la
nomina, né dare le loro dimissioni, e, quand'anche siano date, il Presidente non le
comunica alla Camera. Qualora però la Giunta non rispondesse per un mese alla
convocazione, sebbene ripetutamente fatta dal suo presidente, o non fosse possibile
raccogliere durante lo stesso tempo il numero legale (che è di 12 membri, articolo 19
Regolamento Camera; articolo 2 Regolamentc Giunta elezioni), il Presidente della
Camera provvedere a rinnovarla (articolo 16 Regolamento Camera).
Quest'ultima disposizione è stata, nella IV legislatura, ritenuta estensibile anche
a casi singoli, e il Presidente della Camera ha provveduto a sostituire nella
seduta del 2 ottobre 1964 tre membri della Giunta per ripetuto assenteismo, « in
virtù dei principi contenuti nel secondo comma dell'articolo 16 del Regolamento
della Camera ».
La Giunta delle elezioni si riunisce entro 24 ore dalla sua nomina, per invito
del Presidente della Camera, ed elegge nel suo seno un presidente, due vicepresidenti
e tre segretari (articolo 1, comma 1).
La Giunta delle elezioni gode di parziale autonomia regolamentare, in virtù
di rinvio operato dall'articolo 25 del Regolamento Camera. Attualmente la sua
attività è disciplinata dal Regolamento interno adottato il 12 dicembre 1962. Le norme
in esso contenute, come osserva ELIA, « si pongono su un piano gerarchicamente inferiore
rispetto a quelle contenute nel capo V del Regolamento della Camera ».
La Giunta gode anche di autonomia contabile: nel bilancio interno della Camera
viene iscritto un apposito capitolo di spesa la cui amministrazione compete al
Presidente della Giunta, con i normali controlli amministrativi interni.
6*.

106 Formazione della Camera - Prerogative
componenti. Essa pronuncia giudizio definitivo sulle contestazioni, le
proteste e, in generale, su tutti i reclami presentati » (10).
Poiché in materia elettorale si controverte di diritti ed interessi
legittimi è qui evidente la sottrazione alle ordinarie magistrature di una
importante zona di giurisdizione. Tale sottrazione viene spiegata con la
necessità di salvaguardare, di fronte ad altri poteri, il diritto della Camera
alla verifica della propria composizione. Non si può però tacere
della eventualità che tale sottrazione possa far dipendere dalle decisioni
di un organo politico la stessa esistenza nel mondo del diritto
di incontrovertibili dati di fatto e porsi in contraddizione con le posizioni
garantite dall'art. 51 della Costituzione: « Tutti i cittadini dell'uno
e dell'altro sesso possono accedere (...) alle cariche elettive in condizioni
di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge » (11).
2. - Si esamineranno ora le varie fasi del procedimento di convalida
delle elezioni avvertendo che la stessa struttura procedimentale trova applicazione
anche per l'esame delle cause di ineleggibilità (su cui infra) (12).
(10) Da notare che in seno alla Costituente si delinearono due tendenze. L'una
sostenuta dal relatore Conti, favorevole alla tradizionale prerogativa della Camera;
l'altra, sostenuta dal relatore Mortati, tendente a costituire un tribunale elettorale
di tipo weimeriano, con prevalenza di giudici togati. U testo Mortati suonava così:
« Presso la Camera dei deputati è istituito un Tribunale per la verifica delle elezioni.
Esso è composto da cinque membri che rimangono in carica per la durata della
legislatura, designati uno per ciascuno dai cinque uffici parlamentari che hanno il
maggior numero di membri, scelti fuori del proprio seno, da cinque consiglieri di
Stato scelti a sorte (oppure su votazione del consiglio in assemblea plenaria) e presieduto
dal Presidente della Corte di cassazione. Le decisioni sono prese a maggioranza
con la procedura che sarà fissata da apposita legge » (cfr. Atti Assemblea Costituente,
Commissione per la Costituzione, seconda sottocommissione, 19 settembre
1946, pag. 215). Da tale testo scaturì poi un emendamento che lo stesso Mortati
presentò il 10 ottobre 1947 all'Assemblea e in cui, come nota I'ELIA, il modello
più che quello weimeriano, apparve quello inglese : « Un tribunale elettorale, composto
in numero pari di magistrati della Cassazione, del Consiglio di Stato e di
membri eletti dalle due Camere, e presieduto dal Primo Presidente della Cassazione,
giudica del possesso dei requisiti per la nomina a membro del Parlamento, nonché
delle questioni relative alla perdita del mandato. Compete a ciascuna Camera la pronuncia
definitiva sull'ammissione dei propri membri e sulla loro cessazione ». Tale
emendamento fu respinto.
(11) Esempio di decisione della Camera in materia elettorale, contrastante
con dati di fatto che in base alla legge avrebbero dovuto portare ad una diversa
deliberazione, è stato nella IV legislatura il caso del deputato Franchi, la cui elezione
fu convalidata dalla Camera nella seduta del 30 gennaio 1964 sebbene il predetto
deputato avesse riportato nelle elezioni politiche del 1963 trentanove voti in
meno rispetto al candidato che lo seguiva.
(12) Si tenga però presente la norma del tutto eccezionale che contrassegna
tale procedimento per l'ipotesi di casi di ineleggibilità riconosciuti all'unanimità dei
presenti. In tal caso « si può prescindere dal procedimento di contestazione, ma la
proposta dell'annullamento della elezione deve essere presentata alla Camera con relazione
stampata » (articolo 14, comma 2, Regolamento Giunta elezioni).

Formazione della Camera - Prerogative 107
In linea generale, si deve tener presente che l'attività di verifica
può « prescindere completamente dalla esistenza di una lite od anche
da una partecipazione degli interessati alla fase del procedimento ispirata
al principio del contraddittorio » (13).
D rilievo riguarda soprattutto la fase cosiddetta di delibazione:
quella consistente nell'attività di indagine e di studio documentale condotta
da un deputato-relatore o da un apposito comitato di indagine
e che sfocia nella proposta di contestazione o non contestazione della
elezione.
Quando delibera sull'ammissibilità della contestazione, la Giunta
pronuncia normalmente (salvo che non ritenga di dover procedere alla
nomina di un Comitato inquirente, ex artt. 7, 16 e 17 Regolamento
Giunta elezioni) senza l'audizione delle parti. Le conseguenze sono gravi
nel caso in cui la Giunta deliberi di respingere in limine la contestazione.
In tal maniera, infatti, sulla base del solo esame dei documenti
e senza obbligo di motivare la propria decisione, la Giunta preclude
al ricorrente la garanzia del pubblico contraddittorio (cfr. art. 7 Regolamento
Giunta elezioni : « Il relatore, presi in esame i documenti della
circoscrizione e le eventuali proteste, propone la convalida o la contestazione
delle elezioni »).
Naturalmente sussiste la possibilità che la Camera si opponga alla
dichiarazione di convalida che il Presidente si accinga a fare in seguito
alla « comunicazione » in tal senso della Giunta.
Giova avvertire che si tratta però di ipotesi del tutto straordinaria.
Normalmente la fase in Assemblea del procedimento di convalida è ridotta
ad una mera « presa d'atto » e la formulazione adottata negli
atti parlamentari non prevede, neppure sotto la tradizionale annotazione
formale della mancanza di « obiezioni », una specifica manifestazione
di volontà assembleare (14).
(13) Cosi ELIA, Elezioni politiche (contenzioso), in « Enc. del diritto», voi. XIV,
pag. 747 e segg. (ibidem i riferimenti di cui alle note 9 e 10).
(14) La formula rituale di convalida letta dal Presidente della Camera è la
seguente : « La Giunta delle Elezioni ha verificato non essere contestabile la seguente
elezione e, concorrendo nell'eletto le qualità richieste dalla legge, l'ha dichiarata valida:
(nome del deputato convalidato). Do atto alla Giunta di questa comunicazione
e dichiaro convalidata la suddetta elezione ».
Questa formula ripete la sua origine dal disposto dell'articolo 11, comma 3,
Regolamento Giunta elezioni: «Se la elezione è convalidata, ne è data immediata
comunicazione alla Presidenza della Camera ». Argomentando da tale disposizione,
è stata a più riprese sostenuta la tesi della < esclusività » della competenza
della Giunta a convalidare le elezioni non contestate. Si tratta, in realtà, di
una tesi che attribuisce un plusvalore alla prassi corrente che vede, come è detto
nel testo, la Camera limitarsi ad una semplice presa d'atto delle elezioni dichiarate

108 Formazione della Camera - Prerogative
La posizione del ricorrente sarebbe, pertanto, certamente meglio
tutelata dalla possibilità di immediato contraddittorio dinanzi all'organo
cui compete la sostanziale decisione sull'ammissibilità del reclamo.
Nella contraria ipotesi che il reclamo venga ammesso e l'elezione
venga quindi dichiarata contestata, si apre invece una fase caratterizzata
da ampie garanzie giurisdizionali.
Vi è, innanzitutto, la garanzia dell'udienza pubblica di cui viene
dato annunzio con apposito avviso comunicato alle parti e affisso nell'albo
del Palazzo di Montecitorio. Dal giorno dell'affissione a quello
della discussione devono passare non meno di dieci giorni interi (art. 23
Regolamento Camera; art. 12 Regolamento Giunta elezioni).
Vi è, in secondo luogo, la garanzia del contraddittorio, sia nella
fase pregiudiziale sia nel corso dell'udienza. Le parti possono infatti
presentare nuovi documenti e deduzioni fino al quinto giorno prece-
non contestabili dalla Giunta. A parte infatti che vi sono nell'esperienza statutaria
almeno due casi (20 giugno 1879, 20 febbraio 1880) in cui la Camera dichiarò contestate
due elezioni dichiarate incontestabili dalla Giunta, è da osservarsi che manca
qualsiasi fondamento logico-giuridico ad una differenziazione dei poteri dell'Assemblea
a seconda che si tratti o meno di elezione contestata. Se mai una differenziazione
di tal genere potesse ipotizzarsi, essa dovrebbe essere esattamente in senso
contrario a quella che viene sostenuta: cioè sarebbe più logico che l'Assemblea intervenisse
proprio sulle elezioni dichiarate non contestate (con il discutibile procedimento
di cui nel testo) e si limitasse, invece, ad una semplice presa d'atto delle
conclusioni della Giunta sulle elezioni contestate (conclusioni adottate con le ampie
garanzie procedimentali che saranno descritte).
Poiché l'Assemblea non rinuncia al suo potere di dire l'ultima parola in materia
di verifica di poteri neppure in presenza di vere e proprie pronunce di tipo
giurisdizionale, non sembra potersi attribuire al disposto dell'articolo 11, comma 3,
del Regolamento Giunta delle elezioni, un significato superiore a quello che la logica
suggerisce. La convalida di cui all'articolo 11 va pertanto intesa come espressione
di un giudizio della Giunta, di natura (proposta) analoga a quello espresso dopo
il procedimento pubblico di contestazione, e quindi non sottratto alla possibilità
di intervento contestativo dell'Assemblea nel momento in cui il Presidente della
Camera ne dà comunicazione. Concorda ELIA : e Non si può dire che l'intervento
dell'Assemblea si risolva in un semplice prender atto o prender conoscenza, ma, se
mai, in una non opposizione al deliberato della Giunta che, del resto, acquista la
sua efficacia soltanto con la dichiarazione del presidente dell'Assemblea ». Lo stesso
A. propone che in sede regolamentare si stabilisca l'ammissibilità solo di una « opposizione
sufficientemente motivata », e che ove la Giunta sostenesse nuovamente
la convalida, un secondo rinvio alla Giunta vincolerebbe questa a dichiarare la contestazione,
op. ult. cit. pag. 768-769.
Circa gli effetti dell'intervento contestativo dell'Assemblea la dottrina è infatti
divisa: da qualche autore si ritiene che il diniego di convalida della Camera obblighi
la Giunta ad indire la pubblica udienza di discussione (così MAZZIOTTI, Osservazioni sulla
natura dei rapporti fra la Giunta delle elezioni e la Camera dei Deputati, in « Giur.
Cost. » 1958, pag. 421 e segg.) ; si obietta da altri che il diniego di convalida della Camera
non potrebbe avere se non il limitato effetto di rinvio degli atti alla Giunta per un

Formazione della Camera - Prerogative 109
dente la discussione pubblica (15); la Giunta ammette alla sua presenza
tanto i sottoscrittori della protesta quanto il deputato eletto: è
ammessa la rappresentanza processuale e la produzione di testimoni
(art. 20 Regolamento Camera). L'udienza si apre con un'esposizione
del relatore il quale riassume i fatti e le questioni senza esprimere
giudizi. Dopo di lui parla un solo rappresentante di ciascuna delle
parti. È consentita una breve replica (art. 15 Regolamento Giunta elezioni).
Non sono ammessi a patrocinare innanzi alla Giunta i deputati
del Parlamento, salvo quando si tratti di difendere la propria elezione
(art. 30 Regolamento Camera).
Vi è, in terzo luogo, la garanzia della concentrazione processuale.
Chiusa la discussione, la Giunta si riunisce, infatti, immediatamente in
camera di consiglio per la decisione che deve essere adottata subito o,
in casi eccezionali, non oltre 24 ore (16). La decisione è subito dopo
comunicata dal presidente della Giunta in udienza (art. 15 Regolamento
Giunta elezioni).
Vi è, infine, la garanzia della motivazione. La decisione della Giunta
dopo l'udienza pubblica, letta dal Presidente, contiene una breve parte
motiva che viene poi conglobata e sviluppata nella relazione per l'Aula.
Anche in questo caso, infatti, la procedura di convalida si concluderà
con una delibera della Camera, adottata sulle conclusioni motivate
della Giunta (art. 23 Regolamento Camera). Sarà pertanto possibile
che la decisione della Camera (che può essere preceduta da un
dibattito ma anche consistere in una pura e semplice votazione sulle
nuovo esame (così COSENTINO, La verifica dei poteri in Parlamento; la convalida,
in « La politica parlamentare», 1953, pag. 110 e segg.). In quest'ultimo senso si
orientò la Presidenza della Camera per una questione sorta su una deliberazione di
convalida della Giunta il 22 giugno 1948. La proposta di rinvio alla Giunta, posta
ai voti, fu respinta.
(15) La norma dell'articolo 13 Regolamento interno Giunta elezioni («le
parti possono presentare nuovi documenti e deduzioni, fino al quinto giorno precedente
la discussione pubblica; trascorso questo termine, non possono essere
ammessi altri documenti») ha dato luogo a viva discussione circa l'ammissibilità
di documenti nuovi in Assemblea. Si contrastano la tendenza, ispirata
a garantismo di tipo processuale, per cui la produzione documentale deve essere valutata
nella sua consistenza in un lasso di tempo sufficientemente congruo rispetto
alla decisione e la tendenza volta all'accertamento della verità senza remore procedurali.
Il problema, discusso nella seduta della Camera del 23 febbraio 1961, non ha
avuto soluzione nella pratica. Sembra per altro che la linea di raccordo fra le due
esigenze sopra illustrate debba passare per la procedura del rinvio alla Giunta per un
supplemento istruttorio e una nuova udienza pubblica ove i nuovi elementi prodotti
non risultino manifestamente irrilevanti.
(16) È da avvertire che la prassi della Camera prevede in camera di consiglio
l'assistenza normale dei funzionari parlamentari addetti alla Giunta.

no
Formazione della Camera - Prerogative
conclusioni della Giunta) sia di avviso contrario o diverso da quello
della Giunta.
Si tratta di una eventualità non troppo remota, come insegna la
storia parlamentare che ha registrato clamorosi casi di discrasia tra
Camera e Giunta, prevalendo nel collegio minore un rigorismo giuridico
che può essere invece perduto nella più vasta Assemblea ove questa
giudichi che sussista una ragione politica che debba prevalere sui criteri
normali della interpretazione giuridica.
Questa discrasia risulta particolarmente grave ove si controverta
non su criteri interpretativi, ma più semplicemente l'Assemblea rifiuti
di prendere atto, senza contestarlo nel merito, dell'accertamento di dati
di fatto compiuti dalla Giunta delle elezioni con le garanzie sopra
ricordate.
Nonostante i numerosi tentativi di razionalizzazione che l'esperienza
parlamentare in periodo statutario e in periodo repubblicano (17) ha
registrato, non si è però mai riusciti a pervenire ad una ripartizione
tale da rendere inappellabile il giudizio della Giunta su determinate
questioni. La ragione è risieduta principalmente, come è intuibile, nella
difficoltà di stabilire una precisa individuazione dei dati di fatto non suscettibili
di diversa valutazione (18).
Si deve osservare al riguardo che, secondo una parte della dottrina,
la Giunta, procedendo alle indagini e agli esami di sua competenza,
ha gli stessi poteri (e incontra le stesse limitazioni) dell'autorità
giudiziaria. A tale conclusione si arriva attraverso l'interpretazione si-
(17) II tentativo più recente è quello contenuto nella proposta di modifica
al Capo V del Regolamento della Camera presentato dal Presidente della Giunta
delle elezioni, Scalfaro, il 5 gennaio 1966 (Doc. X, n. 11 - A. P. Camera, IV legislatura).
Sul punto specifico vi è in tale proposta un articolo 25-ter, sui « poteri
dell'Assemblea», il quale così recita: «L'Assemblea delibera su proposta della Giunta.
Quando lo ritenga necessario, rinvia gli atti alla Giunta per ulteriori indagini.
Qualora le conclusioni della Giunta discendano esclusivamente da risultati di accertamenti
numerici, l'Assemblea si limita a prenderne atto».
(18) Anche un dato numerico, quale l'età minima per essere eletto deputato,
potè essere oggetto di diverso giudizio, quando mutato il sistema elettorale dal
principio uninominale a quello proporzionale, la Camera si trovò dinanzi alle diverse
conseguenze prodotte dalla pronuncia di decadenza. Dinanzi alla prospettiva di una
esclusione per l'intera legislatura dell'eletto che possedesse il requisito al momento
della convalidazione ma non al momento della proclamazione, la Camera si indusse
a convalidare tali elezioni contro la lettera della legge e contro la precedente prassi
(che aveva però la limitata conseguenza d'annullamento della elezione nel collegio
con possibilità di ripresentazione dell'escluso che avesse regolarizzato la propria posizione).
Si v. sulla questione un intervento di V. E. Orlando nella tornata del 2 giugno
1922 (ora in Discorsi parlamentari di V. E. Orlando, voi. IV, pag. 1548, Roma,
Tipografia della Camera dei Deputati, 1965).

Formazione della Camera - Prerogative 111
stematica di due articoli della Costituzione: Fart. 66 che attribuisce alle
Camere la funzione di verifica e l'art. 82 che, trattando delle inchieste
parlamentari, indica il tipo di strumenti e di poteri che la Camera potrebbe
utilizzare anche nelle inchieste elettorali (19). Il fatto che l'Assemblea
rifiuti di prendere atto dell'accertamento di dati di fatto compiuto
dalla Giunta risulta pertanto fortemente difforme dai principi
generali che informano il sistema.
La possibilità di una diversa valutazione fra Giunta e Assemblea
non elide però, secondo l'opinione pressocché unanime della dottrina,
la natura sostanzialmente giurisdizionale delle deliberazioni della Camera
sulle elezioni contestate.
Si verifica, in effetti, in materia una ripartizione di competenza fra
Giunta ed Assemblea, analoga a quella che intercone fra una giurisdizione
di primo grado e una di secondo grado, o, con più puntuale
paragone, fra una sezione istruttoria e l'organo giudicante. È stato proposto
anche il suggestivo richiamo al rapporto esistente fra organo di
giustizia amministrativa e organo sovrano in regime di justice retarne.
« In entrambi i casi si ha infatti un organo sovrano, cui spetta di decidere
su questioni in cui esso è direttamente interessato - la Camera,
perché le contestazioni elettorali riguardano la sua stessa composizione;
il capo dello Stato perché il contenzioso amministrativo riguarda l'attività
del potere esecutivo di cui egli è titolare. Nell'un caso e nell'altro
il sovrano, per adempiere a questa sua funzione giurisdizionale, si avvale
di un altro organo, regolato prevalentemente con norme emanate dallo
stesso sovrano e organizzato come un tribunale. Esso giudica le varie
questioni e ne prepara la decisione, mentre il sovrano si riserva soltanto
il potere di dare o negare ad esse la sua approvazione e, in casi più o
(19) Cfr. ELIA, op. cit., pag. 765. Il rilievo è importante specie per quanto riguarda
i poteri dei comitati inquirenti di cui agli articoli 16 e 17 del Regolamento
interno della Giunta delle Elezioni. La sfera in cui si muovono tali comitati è
infatti di tipo chiaramente giurisdizionale. Importanti per tale conclusione < seguenti
punti: la garanzia del contraddittorio in tutto l'arco dell'attività istruttoria; il
potere riduttivo delle liste di testimoni presentati dalle parti; la facoltà di interrogare
tutti i testimoni che si ritenga utili all'istruttoria, anche se non compresi nelle
liste presentate dalle parti, trasferendosi, ove occorra, sul luogo delle indagini; la
segretezza, anche rispetto agli altri componenti della Giunta, dell'attività del comitato
(cfr. articolo 17, ultimo comma: « I verbali di inchiesta sono riservati esclusivamente
ai componenti del Comitato, salva espressa deliberazione della Giunta da
prendersi caso per caso. Di essi non è ammessa comunicazione ad alcuna autorità»).
La Giunta delle Elezioni della Camera ha fatto già uso del potere di citare
testimoni, sotto la minaccia di sanzioni penali previste dall'articolo 650 del codice
penale (cfr. Atti pari. Cam. Dep„ I leg., relaz. Avanzini sulla elezione contestata
di Ricciardi Mario; doc. VII, n. 6, % 3).

112 Formazione della Camera - Prerogative
meno rari, di modificarle. A quest'analogia di situazioni e di strutture
corrisponde l'identità della causa, per la quale la decisione definitiva
delle controversie non viene stabilmente delegata all'organo che, per
la sua composizione e il suo funzionamento, appare più adatto a svolgerla,
e cioè la volontà del sovrano di non essere tenuto ad osservare
decisioni diverse dalle proprie » (20).
La posizione di indipendenza di tipo giurisdizionale in cui così agisce
la Giunta delle elezioni, confermata dai concreti moduli di svolgimento
della sua attività (21), determina alcune importanti conseguenze:
a) incompatibilità fra la natura di organo giurisdizionale della
Giunta (sia pure non esauriente totalmente la funzione giurisdizionale
della Camera in materia elettorale) e una eventuale prefissazione da parte
della Camera di principi interpretativi in base a cui far svolgere la successiva
attività della Giunta. È stato sul punto osservato che « se si ammette
che i criteri interpretativi della legge possano essere prefissati dall'Assemblea
alla Giunta, non soltanto si viola l'indipendenza di questa,
ma, dettandole dei canoni di giudizio conformi alla volontà di una maggioranza
politica, si fa in modo che le singole questioni vengano portate
dinanzi all'Assemblea già colorate della tinta politica che la maggioranza
desidera e che è tanto più intensa, in quanto una deliberazione,
come quella di cui si tratta, viene presa senza le garanzie che circondano
il procedimento legislativo e quelle che tutelano l'esercizio della funzione
giurisdizionale sulla verifica dei poteri » (22);
b) possibilità che con decisione autonoma della Giunta delle elezioni
(cioè, indipendentemente dall'intervento dell'Assemblea) si sollevi
questione di legittimità costituzionale su una legge elettorale, secondo
i principi di rilevanza regolanti il relativo procedimento. In tal caso,
il giudizio rimarrà sospeso sino alla pronuncia della Corte costituzionale
in materia. In caso di pronuncia d'accoglimento, la Camera dovrà
evidentemente provvedere « nelle forme costituzionali » (cfr. art. 136,
(20) MAZZIOTTI, op. cit., pag. 433.
(21) Nonostante i rilievi che si sono esposti in precedenza, anche il e. d.
giudizio di delibazione della Giunta, cioè il giudizio preliminare che sfocia nella
deliberazione se l'elezione debba essere o meno contestata, sembra. che debba essere
considerato di carattere sostanzialmente giurisdizionale. Tale attività rientrerebbe infatti
nel tipo di controlli-giudizi (su cui FERRARI, Gli organi ausiliari, Milano 1956,
pag. 275) costituenti una specie di < giurisdizione sfumata », caratterizzata dall'imparzialità
dell'organo e dal fatto che la dichiarazione che li conclude non è una dichiarazione
di volontà di tipo politico-amministrativo, ma una effettiva decisione conclusiva
del giudizio, emessa sulla base degli elementi in esso raccolti (di natura simile: il
«visto» della Corte dei Conti). Sulla questione si v. MAZZIOTTI, op. cit., pag. 431.
(22) MAZZIOTTI, op. cit., pag. 440.

Formazione della Camera - Prerogative 113
comma 2, della Costituzione) per permettere alla Giunta di concludere
il proprio giudizio (23);
e) ammissibilità dell'istituto dell'astensione. La prassi non ha ritenuto
contrastante con il carattere indeclinabile proprio della carica di
membro della Giunta ex art. 16 Regolamento Camera, la possibilità di
un'astensione dall'esercizio delle relative funzioni in presenza di apprezzabili
motivi di opportunità.
A tal riguardo è da leggersi come espressione di un principio generale
l'art. 6 comma 2 del Regolamento Giunta elezioni (la cui collocazione
sembra riferirsi alla sostituzione di taluno dei relatori per il
giudizio-controllo preliminare che si instaura per tutte le circoscrizioni
subito dopo le elezioni). In base al predetto articolo, in « qualsiasi » caso
« si rendano necessarie sostituzioni, ad esse provvede il Presidente dandone
comunicazione alla Giunta con l'indicazione dei motivi ».
La latitudine di tale previsione normativa consente di ritenere non
scorretta la prassi che registra astensioni di singoli membri della Giunta
da determinati procedimenti o attività.
(23) L'eventualità di un rinvio alla Corte costituzionale per accertare la legittimità
delle norme vigenti in materia di utilizzazione dei resti in relazione alla
successiva legge costituzionale 9 febbraio 1963, n. 2, è stata presa in considerazione
e respinta dalla Giunta delle elezioni della Camera nella seduta del 30 gennaio 1964
« in base ai principi generali sull'autonomia degli organi costituzionali e sulle loro
competenze ». Si deve al riguardo rilevare che il giudizio della Corte sulla legittimità
della norma da applicare è evidentemente estraneo sia all'esplicarsi dell'autonomia
della Giunta e della Camera (non riguardando norme destinate ad operare
nei rispettivi ordinamenti interni, ma norme vigenti nell'ordinamento generale), sia
all'esercizio delle rispettive competenze (che non possono consistere - se non in via
cautelativa e di parere rispetto a progetti di legge, come la prassi riscontra nell'attività
della Commissione Affari costituzionali - nel dichiarare la legittimità o l'illegittimità
costituzionale di una norma di legge vigente). Dovrebbe soltanto essere esclusa
nei confronti della Giunta e della Camera la operatività di una sentenza del tipo
e. d. interpretativo: ammesso infatti che la Corte costituzionale possa emettere
sentenze di questo tipo, è certo da escludere che esse possano vincolare Giunta e
Camera nella loro autonoma interpretazione della legge.
È importante al riguardo osservare che poco tempo dopo l'accennata decisione
della Giunta delle elezioni della Camera, il Senato, nella seduta del 10 marzo
1964, ha ritenuto la possibilità di sollevare la questione di legittimità costituzionale
nel procedimento di verifica ed ha accolto l'opinione che, almeno in relazione alle
norme di legge richiamate nella specie, il potere di sollevare la questione spettasse
all'Assemblea e non alla Giunta.
Sul punto scrive I'ELIÀ (op. cit., pag. 790) : « Appare particolarmente grave
negare la possibilità che una quaestio legitìmitatis arrivi alla Corte partendo dalle
Camere, giacché, mentre impugnando le deliberazioni dei consigli comunali, si perviene
ad instaurare giudizi presso organi che hanno sicuramente natura giurisdizionale
e che possono quindi funzionare come giudici a quo, nulla di tutto questo è
possibile per i giudizi elettorali davanti alle Camere. Pertanto o si riesce a investire
la Corte passando attraverso la verifica dei poteri, o altrimenti il supremo organo
di giustizia costituzionale potrà sindacare la conformità a Costituzione delle sole
leggi elettorali amministrative e non già di quelle politiche: che è conclusione quanto
meno conturbante ».

114 Formazione della Camera - Prerogative
Benché parte della dottrina (24) ne parli come conseguenza necessaria
della natura giurisdizionale della Giunta, non sembra invece potersi
ammettere istanza di ricusazione nei confronti di taluno dei membri
della Giunta.
Deve ritenersi, al riguardo, che sussista a favore dei membri
della Giunta, nell'ordinamento interno della Camera, una presunzione
assoluta di imparzialità. Questa presunzione nasce con il particolare
procedimento di nomina da parte del Presidente della Camera (art. 8
del Regolamento): il quale è un procedimento perfettamente libero, non
sottoposto a vincoli né a condizioni e quindi non contestabile da parte
dell'Assemblea; ed è confermata dall'indeclinabilità della carica, da interpretarsi
nel senso che l'equilibrio impresso dalla Presidenza alla composizione
dell'organo (equilibrio in cui è la maggiore garanzia di imparzialità
per un collegio di essenza politica) non può essere alterato
con rinunce da parte dei nominati.
Questa presunzione assoluta di imparzialità copre quindi l'intero
Collegio e ciascuno dei suoi componenti: incompatibile con essa risulterebbe
dunque un diritto di ricusazione che potrebbe scaturire anche
da motivazioni strettamente politiche e alterare la composizione del
collegio (si deve infatti osservare che le norme regolamentari in vigore
non contemplano la nomina di membri supplenti per la Giunta, come
invece è previsto, ad esempio, dalle norme vigenti in materia di procedimento
d'accusa per la relativa Commissione inquirente: cfr. artt. 2
e 5 del Regolamento parlamentare per i procedimenti d'accusa in relazione
all'art. 4, commi 2 e 3 : « I commissari non possono essere ricusati.
Hanno tuttavia facoltà di astenersi, con il consenso del Presidente
della Camera dei deputati, nei casi in cui il codice di procedura penale
ammette la ricusazione del giudice o quando esistono gravi ragioni di
convenienza »).
3. - La posizione giuridica del deputato, conseguente alla proclamazione
può essere invalidata per due ordini di ragioni: a} per irregolarità
delle operazioni elettorali; b) per cause di ineleggibilità originarie.
Tuttavia, anche lo status perfetto conseguente alla convalida può essere
attaccato e ciò può avvenire: a) per irregolarità delle operazioni elettorali
venute alla luce per successive verifiche; b) per cause di ineleggibilità
sopravvenute; e) per cause di incompatibilità.
(24) MAZZIOTTI, op. cit., pag. 430; VXRGA, La verifica dei poteri, Palermo (s. d.),
pag. 64.

Formazione della Camera - Prerogative 115
Prima di dare paratamente ragione delle varie fattispecie, sembra
opportuno valutare quale sia il concreto ambito di discrezionalità della
Giunta nell'accertamento e nella valutazione dei casi di patologia della
posizione del deputato.
Il criterio definitorio della competenza è dato dall'art. 65 della Costituzione
per cui « la legge determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità
con l'ufficio di deputato o di senatore ». Sarebbe pertanto
incostituzionale una norma del regolamento della Camera che pretendesse
definire in via autonoma casi di ineleggibilità e casi di incompatibilità.
Lo stesso rilievo, anche in mancanza di una norma esplicita
della Costituzione, deve valere per quanto concerne la procedura elettorale:
nel senso che non potrebbe la Camera prescindere da quanto
dispone la legge in materia elettorale, imponendo propri criteri valutativi
(25). È da ritenersi però che valgano diverse considerazioni ove
si tratti di legge immediatamente esecutiva della parte normativa tassativamente
definita dalla Costituzione. In questo caso è da ritenersi che
il sistema giurisdizionale Giunta-Camera potrebbe disapplicare la norma
che apparisse in contrasto con la Costituzione e risolvere il caso
concreto con la diretta applicazione di tali norme (26).
Ugualmente la Camera potrebbe risolvere il caso concreto, secondo
i principi dell'analogia legis o dell'analogia iuris, ove il sistema elettorale
presentasse lacune (27).
(25) Si ricordi che le leggi in materia elettorale sono soggette all'obbligatorio
regime della procedura in Assemblea (art. 72, comma 2, Cost.).
(26) Nella ricordata decisione del 30 gennaio 1964 la Giunta delle Elezioni
dopo avere escluso, in base alle considerazioni sopra esposte, il rinvio alla Corte
costituzionale, ammise peraltro la astratta possibilità di far ricorso ad un eventuale
« criterio legislativo e comunque unico, anche in sede di interpretazione o applicazione
analogica » da sostituire ad una normativa giudicata incostituzionale.
(27) Un caso macroscopico di lacuna legislativa fu dato riscontrare nella IV
legislatura a seguito della morte del deputato eletto nel collegio uninominale della
Val d'Aosta. La legge elettorale non prevede infatti un meccanismo di sostituzione
; al riguardo la Giunta delle Elezioni adottò nella seduta del 3 maggio 1966
una « raccomandazione » del seguente tenore : < La Giunta delle Elezioni, esaminate
le questioni relative alla vacanza determinatasi nel collegio uninominale della Valle
d'Aosta ; ritenuto che a norma dell'articolo 56 della Costituzione è urgente provvedere
alla reintegra del plenum della Camera; rilevato che non esiste una specifica
disposizione legislativa che disciplini la surroga in caso di vacanza nel predetto
collegio uninominale ; osservato che il sistema del collegio uninominale senza collegamento
di candidature, proprio della Valle d'Aosta, consente di colmare la vacanza
unicamente con il ricorso ad elezioni suppletive; esprime l'opinione che il
ricorso a elezioni politiche suppletive appare possibile in base a generali principi
del diritto elettorale vigente in relazione al richiamato articolo 56 della Costituzione
». Tale « raccomandazione » rimase per altro senza seguito e, non essendo
giunto all'approvazione un apposito disegno istitutivo del meccanismo suppletivo, la
Camera rimase sino alla fine della IV legislatura con un deputato in meno.

116 Formazione della Camera - Prerogative
a) La regolarità delle operazioni elettorali si definisce in relazione
all'osservanza delle norme contenute nella legge elettorale e alla conformità
al vero dei risultati resi noti dopo le operazioni compiute dalle
sezioni elettorali.
Perché eventuali irregolarità possano incidere sulla proclamazione
del deputato è però necessario che non si tratti di difformità meramente
formali dai comportamenti indicati nella normativa elettorale vigente,
bensì di illegittimità incidenti sul risultato elettorale, tali da falsarlo o
comunque da renderne impossibile l'esatta conoscenza. D'altro canto,
anche l'errore o il fatto doloso che incidano sulla conformità al vero dei
risultati espressi dopo le operazioni compiute dagli uffici elettorali, hanno
rilevanza solo se la loro portata quantitativa è tale da alterare la graduatoria
fra i candidati o addirittura la stessa distribuzione dei seggi fra
le varie liste.
Questo criterio del « risultato politico » che deve necessariamente
guidare un controllo che si estende ad oltre 64 mila sezioni elettorali,
in zone del paese culturalmente e socialmente non omogenee, non esclude
però la responsabilità personale di quanti, addetti agli uffici elettorali,
abbiano reso possibile per mancanza di diligenza o per fatto doloso le
irregolarità riscontrate, se pure non incidenti sul risultato.
Tale principio di distinzione fra responsabilità personali e esattezza
sostanziale del risultato si trova affermato all'art. 10 del Regolamento
interno della Giunta delle elezioni. La norma generale secondo cui la
Giunta, ove sussistano fondati motivi per ritenere che, in occasione di
elezioni siano stati commessi fatti costituenti reato, trasmette gli atti
all'autorità giudiziaria sospendendo la convalida, è derogata infatti dal
secondo comma del predetto art. 10 secondo il quale ove la Giunta
« ritenga che detti fatti non influiscano in maniera determinante sulla
validità della elezione, può procedere alla convalida nonostante la remissione
degli atti alla autorità giudiziaria » (28).
(28) Si osservi che il preminente interesse del « risultato politico » si trova,
anche, in uno specifico obbligo di informazione che incombe sull'autorità giudiziaria
penale. L'autorità giudiziaria, alla quale siano stati rimessi per deliberazione
della Camera dei deputati atti di elezioni contestate, deve infatti ogni tre
mesi informare la Presidenza della Camera delle proprie pronunce definitive o
indicare sommariamente i motivi per i quali i giudizi non sono ancora definiti (articolo
114 T. U. 1957). Un caso di rilevante gravità per la estensione e la capillarità
delle irregolarità, e tuttavia ininfluente, per una sorta di « distribuzione » equilibrata
di voti inesistenti fra i vari candidati, fu denunciato dalla Giunta delle elezioni della
Camera il 27 febbraio 1964 per il collegio XXII (Napoli-Caserta). Attraverso la
verifica di tutte le schede valide la Giunta accertò infatti che si erano verificate irregolarità
nella determinazione dei voti di preferenza dei candidati di alcune liste, in

Formazione della Camera - Prerogative 117
Il sistema elettorale vigente, proporzionale con liste concorrenti,
consente, d'altra parte, l'applicazione del principio utile per inutile vitiatur.
Si veda al riguardo il comma 2 dell'articolo 87 T. U. 1957: «I
voti delle sezioni, le cui operazioni siano annullate, non hanno effetto »
(29).
L'accertamento delle irregolarità delle operazioni elettorali può avvenire
o su base documentale o mediante il controllo generale di tutti
i voti validi espressi nella sezione o nell'intero collegio. L'esperienza dei
casi più importanti è nel senso di far susseguire le due fasi.
Il riscontro documentale può offrire, infatti, in linea di massima,
elementi sintomatici in ordine ad avvenute irregolarità che il successivo
esame delle schede permetterà di accertare in via definitiva e incontrovertibile
(30).
I documenti base su cui ruota la verifica elettorale della Giunta
sono il verbale sezionale, il verbale dell'ufficio centrale circoscrizionale,
il verbale dell'ufficio centrale nazionale.
Del verbale sezionale si redigono due esemplari, uno (cui sono
annessi proteste e reclami, le buste con le schede nulle, bianche e contestate
e gli altri documenti presentati al seggio) viene rimesso all'ufficio
centrale, che dopo averne tratto gli elementi per i suoi computi,
lo trasmette alla Camera; l'altro viene custodito presso il comune. Lo
ufficio centrale circoscrizionale redige in duplice esemplare il verbale
delle proprie operazioni. Uno degli esemplari, con i documenti annessi
ben 528 sezioni del collegio predetto. Tuttavia la Giunta accertò «la ininfluenza delle
irregolarità medesime sulla situazione complessiva delle graduatorie » in questione.
Nella stessa delibera la Giunta decise di segnalare « alle competenti autorità governative
e giudiziarie le sezioni (in cui si erano verificate irregolarità) in modo che,
a prescindere dall'accertamento di eventuali responsabilità penali di esclusiva competenza
della Magistratura, i componenti di seggi di tali sezioni siano comunque
considerati inidonei a ricoprire nel futuro tali incarichi, e ne siano quindi esclusi».
Sempre per tener conto delle più recenti esperienze parlamentari, la Giunta ha seguito
un opposto indirizzo per le irregolarità accertate in 64 sezioni del collegio
XXIX (Palermo), sospendendo la convalida del deputato Barbaccia contestualmente
alla presentazione di una denuncia all'autorità giudiziaria. Per altro la definizione
penale del caso non è stata possibile prima della fine della IV legislatura.
(29) Osserva I'ELIA : < Il legislatore non ha preso in considerazione (ritenendola
impossibile) l'ipotesi, pur astrattamente formulabile, che l'annullamento in un certo
numero di sezioni (magari la maggioranza) richieda elezioni suppletive a seguito
dell'annullamento delle operazioni elettorali dell'intero collegio o circoscrizione », op.
cit. pag. 762.
(30) Si rammenti al riguardo l'articolo 72 T. U. 1957 nel quale viene disposto
che un plico contenente le schede corrispondenti a voti validi e una copia delle
tabelle di scrutinio « deve essere depositato nella Cancelleria della Pretura (...) e
conservato per le esigenze inerenti alla verifica dei poteri » : per il tempo, cioè, di
durata della legislatura cui quel materiale elettorale si riferisce.

118 Formazione della Camera - Prerogative
(e con i verbali sezionali di cui sopra si è detto) deve essere inviato
« subito dal Presidente dell'Ufficio centrale alla Segreteria della Camera
dei deputati, la quale ne rilascia ricevuta ». Il secondo esemplare del
verbale è depositato presso la cancelleria della corte di appello o del
tribunale (art. 81 T. U. 1957).
Il verbale dell'ufficio centrale nazionale contiene le operazioni relative
all'attribuzione dei resti, secondo la particolare procedura di cui
all'art. 83 T. U. 1957, e viene anch'esso rimesso alla Camera.
La cosiddetta « verifica dei poteri » è quindi preceduta da una fase
meramente preparatoria svolta dagli uffici della Camera.
Di tale fase è implicita la sussistenza nel disposto dell'art. 3 del
Regolamento interno della Giunta delle elezioni, secondo il quale : « All'inizio
della legislatura, il Segretario generale della Camera raccoglie
tutti i documenti concernenti ciascuna circoscrizione e procede a un
esame sommario di essi. Provvede a predisporre, per ogni circoscrizione,
un prospetto contenente: a) il numero degli iscritti e dei votanti, dei voti
di lista ed individuali nonché delle schede nulle, contestate o bianche
secondo il verbale dell'Ufficio centrale; b) l'elenco delle sezioni nelle
quali vi siano state proteste ed un riassunto di queste; e) la indicazione
riassuntiva delle proteste presentate all'Ufficio centrale e di quelle pervenute
direttamente alla Camera; d) le eventuali osservazioni sollevate
in merito ai voti di lista ed individuali, nel corso del controllo preliminare
dei dati elettorali compiuto dagli Uffici della Camera.
I prospetti sono affidati esclusivamente e riservatamente ai membri
della Giunta ».
Si ha cioè innanzitutto un riscontro meramente contabile dei calcoli
eseguiti dall'ufficio circoscrizionale sulla base dei verbali sezionali e
dall'ufficio centrale nazionale sulla base delle cifre elettorali circoscrizionali
e della somma dei voti residuati in tutte le circoscrizioni ai fini
della attribuzione dei seggi con i « resti ». In tale sede è quindi possibile
il rilievo di errori materiali computistici o di errori di trascrizione
dei dati numerici dai verbali sezionali.
Succede, quindi, una volta accertata la esattezza numerica delle
operazioni compiute dagli uffici elettorali, la fase preparatoria a quel
« giudizio definitivo » che la Giunta deve dare come dice la legge:
« sulle contestazioni, le proteste e, in generale, su tutti i reclami presentati
agli Uffici delle singole sezioni elettorali o all'Ufficio centrale durante
la loro attività o posteriormente » (art. 87 T. U. 1957).
Si tratta di un giudizio che non viene alterato da precedenti valutazioni
degli uffici elettorali in quanto la discrezionalità di questi risulta

Formazione della Camera - Prerogative 119
molto limitata dalla legge. La potestà maggiore che spetta all'ufficio
circoscrizionale è quella di procedere, per ogni sezione, al riesame delle
schede contenenti voti contestati e provvisoriamente non assegnati e di
decidere, tenendo presenti le annotazioni riportate a verbale e le proteste
e i reclami presentati in proposito, ai fini della proclamazione,
sull'assegnazione o meno dei voti relativi (cfr. art. 76, n. 2, T. U. 1957).
Al di là di questa attribuzione, soggetta per altro come ogni altra
al potere di controllo della Giunta delle elezioni, la legge fa espresso
divieto all'ufficio centrale circoscrizionale « di deliberare, o anche di
discutere, sulla valutazione dei voti, sui reclami, le proteste e gli incidenti
avvenuti nelle sezioni, di variare i risultati dei verbali e di occuparsi
di qualsiasi altro soggetto che non sia di sua competenza » (art. 79
T. U. 1957).
Pertanto la fase preparatoria di cui si è detto consisterà nella rilevazione,
sezione per sezione, di tutti i sintomi di patologia delle operazioni
elettorali, al fine di offrire alla Giunta e, per essa, ai singoli relatori
per circoscrizione, la possibilità di istituire e concludere il cosiddetto
giudizio-controllo preliminare di delibazione (31).
Da quando si è detto, si può rilevare che la fase preparatoria è
caratterizzata da un'automaticità ex officio (32). In sostanza, le irregolarità
cagionate da errore o colpa degli uffici elettorali, possono essere
fatte valere dalla Giunta indipendentemente dall'esistenza di proteste
o reclami (anche se, ovviamente, è questo il caso più frequente).
Questo principio ha validità assoluta per quel che riguarda la regolarità
dell'attribuzione di voti alle varie liste e dell'assegnazione dei seggi
in sede circoscrizionale o in sede di collegio unico nazionale. È meno
rigoroso per quanto riguarda l'attribuzione dei voti preferenziali, nel
senso che un controllo ex officio viene effettuato, in virtù di una prassi
consolidata (anche se per taluni versi discutibile) quando la differenza
di voti tra il primo dei non eletti e l'ultimo degli eletti per la stessa
lista nel medesimo collegio sia inferiore alla cifra convenzionale di 500
voti (cosiddetto « margine di sicurezza », la cui fissazione è frutto,
com'è evidente, di un criterio arbitrario e variabile secondo le circostanze).
In tutti gli altri casi, invece, occorre che la Giunta sia sollecitata, da un
(31) Si veda la procedura nel Regolamento interno della Giunta delle elezioni
(articolo 5) : « Il Presidente della Giunta distribuisce a ciascun membro per
turno, in ragione di età e seguendo l'ordine numerico delle circoscrizioni, i verbali
delle elezioni per riferirne alla Giunta ».
(32) Nella I legislatura l'elezione del deputato Candido Grassi fu contestata
e annullata senza che contro di lui (e in generale in tutta la circoscrizione) fosse
stato presentato reclamo (seduta Camera 10 febbraio 1949).

120 Formazione della Camera - Prerogative
reclamo elettorale (33), all'onerosa attività di accertare la esatta attribuzione
dei voti preferenziali tra candidati di una stessa lista (previo sempre
il « giudizio preliminare » sull'apertura o meno della contestazione) (34).
La differenza di trattamento a seconda che sia in giuoco l'esatta
forza parlamentare di un partito politico o che invece si tratti di stabilire
la precedenza fra candidati all'interno della stessa lista, si spiega logicamente
con i principi propri di un regime a « Stato di partiti » (35).
Come si è accennato, quando la Giunta non sia in grado di accertare
la regolarità del risultato elettorale sulla base di un riscontro dei
verbali sezionali e dei verbali dell'ufficio circoscrizionale nonché dei
documenti ad essi allegati, prowederà a richiamare dalle rispettive preture
i plichi con le schede valide (le schede bianche, nulle e contestate
sono già in suo possesso) per procedere ad una ricostruzione integrale
del risultato elettorale.
Si tratta di un provvedimento di carattere straordinario (cfr. art. 9
del Regolamento interno della Giunta delle elezioni : « La Giunta può
anche, in casi particolari, disporre la revisione delle schede valide »), *e
tuttavia non raro nella prassi parlamentare (36).
(33) Le proteste elettorali debbono essere firmate o da cittadini del collegio,
o da candidati che vi ottennero voti; le firme debbono essere legalizzate dal sindaco
del comune dove i firmatari hanno domicilio, o del comune dove avvenne l'elezione
(articolo 18 Regolamento Camera). Le proteste o i reclami non presentati agli
uffici delle sezioni o all'ufficio centrale devono essere trasmessi alla Segreteria della
Camera dei Deputati entro il termine di 20 giorni dalla proclamazione fatta dall'ufficio
centrale (cfr. articolo 87 T. U. 1957). Spetta alla Segreteria della Camera respingere
al mittente gli atti presentati fuori termine (cfr. articolo 4 Regolamento interno
Giunta elezioni); per gli atti non in regola ai sensi dell'articolo 18 del Regolamento
della Camera sembrerebbe più corretto che rirricevibilità fosse dichiarata dalla
stessa Giunta.
(34) Si ricordi che in base all'articolo 81 del T. U. 1957 e l'organo di verifica
dei poteri accerta anche, agli effetti dell'articolo 86, l'ordine di precedenza dei
candidati non eletti e pronuncia sui relativi reclami ».
(35) Può però accadere che per scissioni dell'originario gruppo politico, le
questioni fra candidati della stessa lista assurgano all'importanza di un rapporto fra
liste diverse. Si ricordi quanto è avvenuto nella IV legislatura, prima con la scissione
del gruppo del PSI e la costituzione del gruppo del PSIUP e poi con la riunifìcazione
dei gruppi del PSI e del PSDI. (Particolarmente aspre le polemiche in
relazione al caso Permeili, v. seduta della Camera del 20 maggio 1965).
(36) Nella IV legislatura la revisione delle schede valide fu disposta per i
collegi di Napoli, Bari, Venezia, Verona e Palermo. Tale larga esperienza sembra
aver suggerito esigenze di razionalizzazione, leggibili nella citata iniziativa Scalfaro
di modifiche regolamentari in cui è proposto che un rappresentante dei gruppi parlamentari
interessati eventualmente alla verifica assista alle operazioni di revisione e
possa presentare una propria relazione alla Giunta. Nella relazione al predetto documento
veniva anche fatto cenno della più radicale ipotesi di pervenire all'inizio
della legislatura, allo scopo di stabilire una « certezza reale » del risultato politico, alla
revisione totale delle schede sotto la responsabilità della Giunta delle elezioni, ipotesi
però considerata inattuale, in assenza di sistemi di meccanizzazione elettorale, per
l'enorme massa di personale che sarebbe necessaria.

Formazione della Camera - Prerogative 121
b) Oltre che per irregolarità delle operazioni elettorali, la convalida
può mancare per avere il candidato versato in una delle cause previste
dalla legge come ostative all'elezione. Si parlerà qui di tali cause
di ineleggibilità definendole originarie in quanto considerate come afferenti
vizio alla proclamazione, con l'avvertenza che alcune di queste
cause possono verificarsi a convalida avvenuta e saranno quindi riconsiderate
nell'apposita sede come cause « sopraggiunte » (si confronti per
questa terminologia l'art. 66 della Costituzione). Si avverte che, benché
le cause di ineleggibilità incidano sulla candidatura, tuttavia l'accertamento
della loro sussistenza non è consentito nella sede della presentazione
di queste, essendo rinviato al momento del giudizio di convalida
dell'elezione (37). A tale principio di carattere generale si fa eccezione
solo per l'età. Secondo l'articolo 22 del T. U. 1957, l'ufficio centrale
circoscrizionale « cancella dalle liste i nomi dei candidati che non abbiano
compiuto o che non compiano il 25° anno di età al giorno delle
elezioni ».
È la legge che determina i casi di ineleggibilità, dice l'art. 65 della
Costituzione: per la ricognizione di tali cause si deve quindi far capo
al vigente T. U. elettorale del 1957, nonché alle norme del T. U. delle
leggi per la disciplina dell'elettorato attivo (D. P. R. 20 marzo 1967,
n. 223).
Per ineleggibilità si intende un «impedimento giuridico a divenire
soggetto passivo del rapporto elettorale, cioè ad essere eletto » (38). In
dottrina si distingue l'ineleggibilità dalla « incapacità elettorale », la quale
comprenderebbe le « situazioni inabilitanti all'esercizio dei diritti politici
comuni anche all'elettorato attivo » (39). Dall'angolo visuale della
ricostruzione dello status del parlamentare tale ultima distinzione non
appare utile, dal momento che, come risulta dall'art. 66 della Costituzione,
anche le cause di cosiddetta incapacità si fanno valere presso
l'organo di verifica dei poteri come cause di ineleggibilità.
Trattando in maniera completa delle cause di ineleggibilità, si dovranno
perciò, come si è detto, tenere presenti non solo le norme del
Capo II del Titolo II del T. U. 1957, ma anche, ed anzi in primo
luogo, le nonne sull'elettorato attivo e le sue successive modificazioni.
Vi è un argomento testuale che sorregge tale interpretazione ed è
l'art. 6 del T. U. 1957 per cui sono eleggibili a deputati gli « elettori »
(37) MORTATI, Istituzioni, cit., voi. I, pag. 384.
(38) MORTATI, Ist., cit., pag. 384.
(39) MORTATI, Ist., cit., ibidem.

122 Formazione della Camera - Prerogative
che abbiano compiuto il venticinquesimo anno di età entro il giorno
delle elezioni.
Non è dunque eleggibile chi « non » è elettore ai sensi della legge
per la disciplina dell'elettorato attivo e dunque: 1) chi non è cittadino
italiano; 2) gli interdetti e gli inabilitati per infermità di mente; 3) i
commercianti falliti, finché dura lo stato di fallimento, ma non oltre
cinque anni dalla data della sentenza dichiarativa del fallimento; 4) coloro
che sono sottoposti alle misure di prevenzione di cui all'articolo 3
della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, finché durano gli effetti dei provvedimenti
stessi; 5) coloro che sono sottoposti a misure di sicurezza detentive
o a libertà vigilata a norma dell'articolo 215 del codice penale,
finché durano gli effetti del provvedimento; 6) i condannati a pena che
importa la interdizione perpetua dai pubblici uffici; 7) coloro che sono
sottoposti all'interdizione temporanea dai pubblici uffici, per tutto il tempo
della sua durata; 8) per un periodo di cinque anni, ed indifferentemente
dalla pena inflitta, ed anche qualora essa non importi interdizione dai
pubblici uffici, o importi una interdizione di minore durata, coloro che
sono stati condannati per delitti e contravvenzioni elencati nell'articolo
2 della legge elettorale, di particolare odiosità sociale; 9) i condannati
per attività fascista in base alle norme vigenti. Inoltre, per i ricoverati
negli istituti psichiatrici, il diritto al voto è sospeso a decorrere dalla
data del decreto del tribunale che autorizza in via definitiva la loro
ammissione in tali istituti e fino alla data del decreto che disponga il
loro eventuale licenziamento.
Per quanto attiene alla posizione giuridica del deputato già convalidato,
il rilievo di tali ipotesi è nell'eventualità che taluna di queste
cause di cosiddetta incapacità si produca successivamente all'elezione. La
perdita della cittadinanza, il fallimento, le condanne penali previste nella
legge (e di cui il deputato può essere soggetto passivo, ovviamente,
solo dopo che la Camera abbia concesso la specifica autorizzazione a
procedere) devono considerarsi come cause di ineleggibilità sopraggiunte
e come tali determinanti la decadenza dal mandato parlamentare. Di
esse, dunque, si parlerà oltre: qui è stata sufficiente, in sede di elencazione
generale delle cause di ineleggibilità, avvertire l'esigenza della
integrazione delle cause ex T. U. 1957 con le cause ex T. U. 1967
in ragione degli identici effetti che dalle une e dalle altre consegue e
della inesistenza, a' termini di Costituzione, fra cause di ineleggibilità
e di incompatibilità di un tertium genus, quale quello della incacapità
elettorale, come ragione di invalidità del mandato parlamentare.

Formazione della Camera - Prerogative 123
Si deve dare ora ragione delle cause di ineleggibilità ex T. U. del
1957. Che sono: 1) l'età minore dei 25 anni (art. 7); 2) l'analfabetismo
(« la candidatura deve essere accettata con dichiarazione firmata » dice
l'art. 18); 3) l'essere investiti di determinati uffici o non essere posti in
determinati rapporti con lo Stato.
Mentre sono semplici le ipotesi di cui ai punti 1) e 2), particolarmente
complessa risulta la casistica che la legge fa rientrare sotto il
punto 3) in cui sono raggruppate talune posizioni personali cui la norma
riconduce l'astratta potenzialità di turbamento del libero convincimento
elettorale o di interferenza di interessi stranieri o privati.
Una prima distinzione possibile in questo terzo gruppo è quella
che prende per criterio l'ambito di estensione dell'ineleggibilità. Se questo
si estende all'intero territorio nazionale si parla di ineleggibilità « assoluta
» (ed è questo il criterio normale). Se invece la ineleggibilità riguarda
l'ipotesi di candidature solo in un determinato collegio, allora
si parla di ineleggibilità « relativa ».
La carica di magistrato può partecipare dell'uno e dell'altro carattere.
Costituisce causa di ineleggibilità assoluta se il magistrato votato
non si sia trovato all'atto dell'accettazione della candidatura nella posizione
giuridica di aspettativa. Costituisce causa di ineleggibilità relativa
se il magistrato, ancorché in aspettativa, sia stato votato nella circoscrizione
sottoposta, in tutto o in parte, alla giurisdizione dell'ufficio
al quale si trovava assegnato o nel quale aveva esercitato le proprie funzioni
in un periodo compreso nei sei mesi antecedenti la data di accettazione
della candidatura (40).
La carica di ufficiale superiore delle forze armate è causa di ineleggibilità
relativa, nella sola circoscrizione del comando territoriale,
salvo che le funzioni esercitate siano cessate almeno 180 giorni prima
della data di scadenza del quinquennio di durata della Camera.
(40) Per questa ultima fattispecie, la legge formula, come si vede, due ipotesi:
l'assegnazione formale del magistrato ad un ufficio o l'espletamento di funzioni giurisdizionali
nella circoscrizione. Il quesito se si tratti di ipotesi di per sé autonome,
tali cioè da configurare ciascuna separatamente causa di ineleggibilità ovvero di ipotesi
sussidiarie, tali cioè che il criterio dell'assegnazione formale non possa di per
sé erigersi a causa di ineleggibilità ove non concorra il criterio sostanziale dell'esercizio
di funzioni elettorali nella circoscrizione dove il magistrato è stato votato, è
stato risolto nel secondo senso dalla Camera. Questa, nella seduta del 23 febbraio
1961, convalidò l'elezione del deputato Valiante sebbene risultasse che questi fosse
rimasto assegnato come magistrato, per alcun tempo, nei sei mesi antecedenti l'accettazione
della candidatura, ad un ufficio giudiziario con competenza nella circoscrizione
dove aveva ottenuto voti (non avendovi però di fatto esercitato funzioni
giurisdizionali). La Giunta aveva proposto l'annullamento dell'elezione (III Legislatura,
Doc. IX, n. 1).

124 Formazione della Camera - Prerogative
Tutte le altre cause di ineleggibilità sono da considerarsi « assolute » :
esse però vengono meno quando sia cessato il rapporto che ne è all'origine.
È appunto sul termine utile per far cessare tale rapporto che è
possibile una seconda differenziazione, questa volta all'interno delle ineleggibilità
« assolute ».
1) Vi è un primo gruppo di tali cariche (elencate nell'art. 7 T. U.
1957) per cui, come si è già visto per gli ufficiali delle forze armate, è
sufficiente per rendere legale la candidatura, cessare dalle relative funzioni
almeno 180 giorni prima della scadenza del quinquennio di durata
della Camera.
Tale gruppo comprende tre cariche elettive: i « deputati regionali »
o « consiglieri regionali; presidenti delle Giunte provinciali; sindaci dei
comuni con popolazione superiore ai 20 mila abitanti ». Per tali cariche
oltre che la « effettiva astensione da ogni atto inerente all'ufficio rivestito
», la legge richiede la preventiva « formale presentazione delle dimissioni
». In ogni caso, comunque, l'accettazione della candidatura comporta
la decadenza da esse (con l'ovvia conseguenza che il candidato
non in regola con la legge non solo rischia l'invalidazione dell'elezione
a deputato ma viene senz'altro estromesso dalla carica elettiva fin lì ricoperta)
(41).
Nello stesso gruppo, figurano cariche non elettive: « capo e vicecapo
della polizia e ispettori generali di pubblica sicurezza; capi di gabinetto
dei ministri; prefetti e rappresentanti del governo presso le regioni a statuto
speciale; viceprefetti e funzionari di pubblica sicurezza ». Per tali
cariche è sufficiente l'astensione effettiva da ogni atto inerente all'ufficio
rivestito entro 180 giorni dalla scadenza della Camera.
È da avvertire che tutte le volte in cui la legge fa riferimento ad
un termine entro il quale dismettere la carica costituente causa di ineleggibilità,
essa ha per riferimento la data di scadenza della durata
normale delle Camere. Il quinquennio relativo decorre dalla data della
(41) La ratio di queste cause di ineleggibilità è da ricercarsi nel pericolo, che
si vuole evitare, di precostituite cariche pubbliche elettive come strumento di varia
pressione elettorale. Tale ratio ha subito varie critiche, basate giuridicamente soprattutto
sulla considerazione dell'omogeneità fra cariche elettive e sulla compatibilità
con il sistema di un cursus honorum che inizi dalle istanze democratiche locali per
concludersi, senza soluzione di continuità, in Parlamento. Vi è poi una serie di critiche
secondo criteri di scienza politica che giungono a negare la convenienza di una
disgiunzione fra cariche elettorali locali e mandato parlamentare, ricordando da un
lato la prestigiosa esperienza straniera dei deputati-sindaco e dall'altro l'utilità che
nel personale parlamentare vi siano esperti dei grandi problemi metropolitani, ormai
centrali nella nostra epoca

Formazione della Camera - Prerogative 125
prima riunione dell'Assemblea fissata, non oltre il 20° giorno dalle elezioni,
nello stesso decreto del Presidente della Repubblica che convoca
i comizi elettorali (cfr. combinato disposto art. 61 Cost., art. 11 T. U. 1957).
La legge, per altro, dispone che in caso di scioglimento anticipato
della Camera dei deputati, le cause di ineleggibilità « non hanno effetto
se le funzioni esercitate siano cessate entro i sette giorni successivi alla
data del decreto di scioglimento ».
Tali disposizioni sono state fonti di gravi perplessità nella nostra
esperienza parlamentare in relazione al fatto che la prassi costituzionale
repubblicana ha registrato finora conclusioni delle legislature con lieve
anticipo rispetto al giorno preciso della scadenza del quinquennio senza
che, tuttavia, esse siano state giudicate politicamente come conseguenze
dell'esercizio del potere di scioglimento ex art. 88 della Costituzione. Si
è infatti parlato sempre di « scioglimento tecnico », motivato da considerazioni
amministrative attinenti al miglior periodo per far svolgere le
elezioni (42).
Tuttavia, dinanzi al dato di fatto di una conclusione anticipata della
legislatura, i precedenti parlamentari sono nel senso di ritenere valide
le elezioni di candidati che abbandonarono le cariche, costituenti cause
di ineleggibilità, sette giorni dopo lo scioglimento « tecnico » senza rispettare
il prescritto più ampio termine preventivo di 180 giorni (43).
Tale soluzione è di fatto prevalsa contro una tesi interpretativa secondo
la quale scioglimento anticipato è solo quello che precede di 180
giorni la fine naturale della legislatura, mentre ogni scioglimento nei
180 giorni non può essere considerato anticipato in senso vero e proprio.
(42) La I legislatura repubblicana invece dell'8 maggio 1953 si concluse il
4 aprile 1953 (D. P. R., n. 174). La II legislatura invece del 25 giugno 1958 si
concluse il 17 marzo 1958 (D. P. R., n. 153). La III legislatura invece del 25 maggio
1963, si concluse il 18 febbraio 1963 (D. P. R., n. 62). La IV legislatura invece del
16 maggio 1968, si è conclusa 1*11 marzo 1968 (D. P. R., n. 128).
(43) I precedenti consistono: 1) nel caso del deputato Marino, già deputato
regionale siciliano, che non aveva adempiuto l'obbligo di dimissioni 90 giorni prima
della « data del decreto di convocazione dei comizi » (come con formulazione ancora
più equivoca della vigente, diceva il T. U. 5 febbraio 1948, n. 26; prefissando un
termine a quo praticamente non identificabile); la Giunta propose a maggioranza
l'annullamento della elezione, la Camera, nella seduta del 27 febbraio 1958, pochi
giorni prima della fine della II legislatura, la convalidò; 2) nel caso del deputato
Marras, già consigliere regionale della Sardegna, che non aveva adempiuto l'obbligo
di dimissioni 180 giorni prima dello spirare naturale del quinquennio di legislatura,
ma rientrava nei termini previsti per lo scioglimento anticipato ; la Giunta propose
la convalida della elezione, la Camera nella seduta del 15 ottobre 1964 convalidò;
3) nel caso del deputato Corrao, già deputato regionale della Sicilia, nella stessa
situazione giuridica dell'on. Marras. ma della cui elezione la Giunta aveva chiesto
l'annullamento, la Camera nella stessa seduta del 15 ottobre 1964 convalidò.

126 Formazione della Camera - Prerogative
Solo nel primo caso si potrebbe perciò legittimamente invocare l'ultimo
comma dell'art. 7 T. U. 1957 (44).
2) Il secondo gruppo di cause di ineleggibilità assoluta riguarda
coloro che siano soggetti di rapporti con governi esteri o di rapporti
economici con lo Stato (cfr. artt. 9 e 10 T. U. 1957). Termine utile per
la cessazione di tali rapporti e per rendere legale la candidatura si considera
dalla dottrina la presentazione di questa.
Si tratta da un lato dei funzionari e degli ufficiali addetti alle ambasciate,
legazioni e consolati esteri, con il permesso del governo italiano,
e dall'altro: a) di coloro che risultino vincolati con lo Stato per contratti
di opere o di somministrazioni oppure per concessioni o autorizzazioni
amministrative di notevole entità economica; b) di preposti ad imprese
private « sussidiate dallo Stato con sovvenzioni continuative » (esclusi
i dirigenti di cooperative e di consorzi di cooperative); e) i consulenti
legali e amministrativi delle imprese predette.
La ratio dell'ineleggibilità è nell'intento di evitare la turbativa che
potrebbe apportare nella consultazione elettorale l'intervento di interessi
stranieri o economici.
Come si è detto, si deve ritenere con la dottrina (45) che tali cause
di ineleggibilità vengano meno con la cessazione del rapporto al momento
della presentazione delle candidature.
Causa di ineleggibilità assoluta originaria deve considerarsi la carica
di giudice costituzionale in base all'art. 7, cpv., della legge 11 marzo
1953, n. 87, che pone un preciso divieto di candidatura, in elezioni amministrative
o politiche. Naturalmente, anche in questo caso, le dimissioni
e l'astensione effettiva dalle funzioni al momento dell'accettazione
della candidatura conseguiranno l'effetto di eliminare tale causa di ineleggibilità.
4. - Si dovrà ora parlare di quelle cause che incidono sullo status
del deputato quando questo è già perfetto dopo la convalida. Si disse al
numero precedente che ciò può avvenire: a) per irregolarità delle operazioni
elettorali venute alla luce per successive verifiche; b) per cause
di ineleggibilità sopraggiunte; e) per cause di incompatibilità.
Per quanto attiene al punto sub a), il principio regolante la materia
è attualmente quello sancito all'art. 9 del Regolamento interno della
(44) Questa tesi fu sostenuta dall'oli. Amatucci nella seduta del IS ottobre
1964 ; contro, nella stessa seduta le osservazioni dell'on. Laconi.
(45) MORTATI, op. cit., pag. 385.

Formazione della Camera - Prerogative 127
Giunta delle elezioni: « La Giunta può "sempre" disporre la revisione
dei risultati elettorali delle singole sezioni ed il controllo delle schede
nulle, bianche e contestate allegate ai verbali delle sezioni stesse. La
Giunta può anche, in casi particolari, disporre la revisione delle schede
valide ».
Si desume da questa norma che la convalida non dispiega un effetto
paragonabile a quello della cosa giudicata: la posizione giuridica del deputato
è sempre attaccabile, direttamente o indirettamente, fino al termine
della legislatura (46).
Direttamente, ove la Giunta ex officio, come consente il suddetto
art. 9, disponga una nuova revisione elettorale. Indirettamente - e questa
è l'ipotesi più probabile - « perché il riesame delle preferenze relative
ad altri candidati della lista può portare, di riflesso, modifiche anche
alla sua cifra preferenziale e scardinare la graduatoria » (47). Può cioè
accadere che al subentrare di un candidato per una vacanza verificatasi
in corso di legislatura, i reclami proposti contro il subentrato nei venti
giorni dalla proclamazione da parte del Presidente della Camera, possano
provocare accertamenti tali da travolgere le posizioni già convalidate.
Cause di ineleggibilità sopraggiunte che, come tali, provocano la
decadenza del deputato dal mandato parlamentare, devono considerarsi
quelle elencate a pag. 112, in base al T. U. 1967 sull'elettorato attivo.
Tn quella sede si è detto che il prodursi di un evento quale: la perdita
della cittadinanza, l'interdizione o l'inabilitazione per infermità mentale,
il fallimento, l'incorrere in misure di prevenzione o di sicurezza detentive
o nella libertà vigilata, l'interdizione dai pubblici uffici perpetua o tem-
(46) Secondo l'art. 20 del Regolamento interno della Giunta delle elezioni,
l'esame delle elezioni generali dovrebbe essere compiuto entro diciotto mesi dal giorno
della nomina della Giunta. La disposizione è stata però intesa nel senso, che in tale
termine dovesse essere espletata la verifica di base; mentre per le questioni particolari
insorte, l'esame si è spesso protratto sino al termine della legislatura.
(47) Così il Presidente della Giunta Scalfaro nella cit. proposta di modifica
regolamentare (Doc. X, n. 11 - IV legislatura - 5 gennaio 1966). Per ovviare a questa
permanente incertezza veniva in tale documento proposto un termine perentorio per
tutti i ricorsi, riguardino essi candidati eletti o non eletti : « I ricorsi possono essere
presentati contro qualsiasi candidato anche non eletto da ogni candidato della
stessa lista o da 10 elettori del collegio non oltre i 20 giorni successivi alla proclamazione
degli eletti da parte degli Uffici centrali circoscrizionali. Trascorso tale termine
nessun ricorso può essere presentato, neppure contro le proclamazioni compiute successivamente
dalla Camera ». Nello stesso ordine di problemi e di risoluzioni, l'iniziativa
Scalfaro proponeva che venisse imposto alla Giunta il termine perentorio di
un anno per svolgere la revisione delle cifre elettorali di lista e individuali. Dopo
questo termine la Giunta non avrebbe potuto iniziare alcuna altra indagine, salvo il
caso in cui fosse venuta a conoscenza di elementi certi che avrebbero potuto costituire
reato elettorale. In tal caso avrebbe dovuto trasmettere gli atti alla Magistratura.

128 Formazione della Camera - Prerogative
poranea, la condanna per delitti e contravvenzioni di cui all'art. 2 della
predetta legge, il ricovero in istituti psichiatrici, viene a configurare appunto,
quando già lo status del parlamentare è perfetto con la convalida,
una causa di ineleggibilità sopraggiunta che incide sulla appartenenza del
deputato all'organo Camera (48).
In tutti questi casi l'ordinamento Camera recepisce gli effetti di atti
amministrativi o giurisdizionali posti in essere da poteri ad esso estranei.
Un'adeguata valutazione dei principi in materia di autonomia costituzionale
conduce perentoriamente alla conclusione che tale recezione non
può considerarsi in alcun caso automatica.
Ciascuna Camera « giudica » - dice l'art. 66 della Costituzione -
delle cause sopraggiunte di ineleggibilità riguardanti i suoi componenti.
Questo giudizio dovrà perciò inevitabilmente esercitarsi anche sugli atti
amministrativi o giurisdizionali che elidendo requisiti personali di eleggibilità,
indirettamente pongono le premesse di una rottura del rapporto
Camera-deputato. È questa una conseguenza gravissima che perciò non
può essere disgiunta dalla libera e completa valutazione che la Camera
faccia della causa di ineleggibilità, nella sua entità materiale e nella sua
espressione formale (49).
Queste affermazioni sono pacifiche per quanto riguarda le sentenze
penali di condanna che, in virtù della prerogativa di cui all'art. 68 Cost.,
non possono essere pronunciate né eseguite senza apposita autorizzazione
della Camera.
Medesimi principi devono però essere applicati anche ai provvedimenti
promananti da autorità amministrative o da giudici non penali,
(48) Nella casistica relativamente limitata di tali cause di ineleggibilità, sopraggiunte,
spicca il caso del deputato Ottieri, verificatosi nella IV legislatura. L'Ottieri,
dichiarato fallito con sentenza del tribunale di Napoli del 31 agosto 1966, fu dichiarato
decaduto dal mandato parlamentare dalla Camera nella seduta del 13 aprile 1967.
Tale pronuncia della Camera avvenne in stretta applicazione della lettera della legge
elettorale del 1947 (« non sono elettori... i commercianti falliti, finché dura lo stato
di fallimento, ma non oltre cinque anni dalla data della sentenza dichiarativa di fallimento
») prendendosi quindi a base della delibera lo stato di fallimento in cui
era incorso l'Ottieri, senza attendere l'esito del giudizio di opposizione contro la
declaratoria fallimentare e non ritenendosi di natura costitutiva la reiscrizione nelle
liste elettorali che l'Ottieri, argomentando sulla non definitività della declaratoria
fallimentare, aveva ottenuto con successiva decisione della Commissione elettorale
mandamentale di Napoli, confermata dalla competente corte di appello. La Giunta
in questa occasione ritenne per altro non automatica l'operatività della decisione
giurisdizionale nell'ordinamento Camera, nel senso precisato nel testo. Sulla questione:
AMATUCCI, L'imprenditore deputato e la legge fallimentare, in « Riv. dir. civ. »,
1967, pag. 284.
(49) Sul punto si v. ORLANDO, Immunità parlamentari ed organi sovrani {A proposito
del caso di un giudizio d'interdizione contro un membro del Parlamento), in
«Diritto pubblico generale», Milano 1954, pag. 461 e segg. (specie pag. 468).

Formazione della Camera - Prerogative 129
contrastando con la chiara lettera della Costituzione l'ipotesi che la Camera
debba accettare di essere privata di un proprio membro per effetto
di una automatica operatività dell'atto di un potere ad essa estraneo.
Naturalmente il giudizio che, anche al di fuori del campo penalistico,
la Camera deve compiere non entrerà nel merito della fattispecie se non
per trarne gli elementi idonei al convincimento della Camera stessa che
l'attività promanante da un potere estraneo si sia mantenuta nella sfera
propria di questo e non configuri un attentato alla libertà politica del deputato.
Non è da escludere che in particolari fattispecie l'esame della Camera,
prima di rendere operativa, nel proprio ordinamento, la pronuncia
di altro organo si volga ad accertare se con essa concorrano elementi tali
da rendere tranquillante il giudizio di delibazione che essa si accinge
a compiere. Potrà, per esempio, nella fattispecie del fallimento, vivamente
discussa in dottrina e giurisprudenza (50), spingere la propria indagine
ad accertare se nello stato fallimentare dedotto in giudizio sussista l'elemento
della « indegnità morale » di cui parla l'art. 48 Cost., come fattore
giustificativo delle limitazioni dei diritti elettorali: pronunciando la decadenza
ove ne accerti l'esistenza ed omettendo tale delibera ove il deputato
sia incorso nello stato fallimentare del tutto incolpevolmente.
Per alcune di tali cause si prospetta, per altro, un importante quesito,
riguardando esse fatti che possono essere solo temporaneamente
elisori della eleggibilità: tali l'interdizione per infermità mentale, l'interdizione
temporanea dai pubblici uffici, la sottoposizione a misure di sicurezza,
lo stato fallimentare, ecc. È evidente che in tal caso la pronuncia di
decadenza della Camera che ad esse si ricollegasse verrebbe a trasformare
in permanenti (almeno nella vita della Camera come collegio concreto,
commisurata alla legislatura) effetti per loro natura temporanei.
(SO) Si v. la sentenza della Corte di Cassazione, 10 maggio 1958, n. 1547 (in
« Giurispr. Costituz. », 1959, pag. 507) che ha dichiarato manifestamente infondata
l'eccezione di illegittimità costituzionale contro la norma che esclude dall'elettorato
attivo i commercianti falliti : « L'art. 48 Cost. ha inteso demandare alla legge comune
l'elencazione dei casi di incapacità elettorale derivanti da indegnità morale, con riferimento
al significato comune della espressione nella vita sociale, avuto riguardo all'attuale
momento storico. Tale giudizio morale, in quanto riferito alla massa indiscriminata
dei cittadini, non consente distinzioni qualitative rispetto a singoli casi, sicché
se anche talvolta la situazione di insolvenza può non essere imputabile al fallito, il
legislatore ha potuto ugualmente e correttamente considerare il fallito colpito da indegnità
morale, come conseguenza obiettiva della sentenza di fallimento e non delle
cause che l'hanno determinata».
Ìbidem, note contrarie di GROSSI, La limitazione del diritto di voto per il fallito
e i prìncipi costituzionali sull'elettorato attivo e di MORTATI, Ancora sulla « manifesta
infondatezza ».
7.

130 Formazione della Camera - Prerogative
La questione, teoricamente ardua (51), non presenta altrettante difficoltà
in linea politica in virtù del meccanismo sostitutorio proprio del sistema
di lista per il quale, in linea normale, l'immediato subentro di un candidato
ad un altro nella stessa lista non altera la forza politica dei gruppi
nella Camera.
Accanto a tali cause di ineleggibilità sopraggiunte ex T. U. 1967
sull'elettorato attivo (cause che, come si è avvertito, si identificano per
la maggior parte con quelle che una parte della dottrina definisce,
nel momento genetico, « incapacità elettorali »), non sembra che possa
annoverarsi alcuna delle cause di cui agli articoli da 6 a 10 del
T. U. del 1957. Ciò risulta sia dalla natura di alcune di tali cause sia dal
fatto che, secondo una razionalizzazione compiuta dalla prassi parlamentare,
le altre cause di ineleggibilità originaria quando sopraggiungono
a mandato già convalidato (esempi: elezione di un deputato a consigliere
regionale o a sindaco di comune superiore a 20 mila abitanti; nomina di
un deputato a prefetto o a giudice costituzionale; inizio di rapporti economici
con lo Stato o impiego da un governo estero, ecc.) si vengono *a
trasformare in cause di incompatibilità e seguono la disciplina di cui
alle pagine seguenti (necessità di opzione a pena di decadenza) (52).
(51) Un vecchio autore, il Nocrro, prospettando la questione in una voce del
« Digesto Italiano » {Alta Corte di Giustizia), pag. 680, la risolveva, sembra non scorrettamente,
come riconosce I'ORLANDO nell'op. cit. affermando che, annullata la elezione
per effetto di una pronuncia, espressione essa pure di sovranità popolare, sarebbe
occorso, per il ristabilimento dello status quo ante, una nuova elezione.
(52) La legge regionale siciliana 18 febbraio 1958, n. 6 (recante modifica alla
legge elettorale 20 marzo 1951, n. 29) impone ai deputati nazionali che vogliano presentarsi
candidati alle elezioni per l'Assemblea regionale, la cessazione effettiva delle
funzioni di deputato nazionale e in conseguenza di dimissioni od altra causa, almeno
novanta giorni prima del compimento di un quadriennio dalla data della precedente
elezione regionale, ovvero, in caso di scioglimento anticipato della Assemblea regionale
siciliana, entro dieci giorni dalla data del decreto di convocazione dei comizi elettorali ».
L'esame della norma, in relazione all'indirizzo giurisprudenziale della Corte costituzionale,
confermato in recenti sentenze, consente però di avanzare gravi dubbi di
costituzionalità sulla predetta legge della regione siciliana.
Si ricorda che l'articolo 3 dello statuto della regione siciliana prevede che i
deputati della regione siano eletti < secondo la legge emanata dall'Assemblea regionale
in base ai princìpi fìssati dal Costituente in materia di elezioni politiche ».
Ora è appunto nella Costituzione fissato il principio della riserva di legge statale
per quanto riguarda « i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l'ufficio di deputato
e di senatore ». Sembra evidente che questa riserva di legge statale debba valere
non solo per la mera enucleazione delle ipotesi di ineleggibilità e di incompatibilità
ma anche per la concreta determinazione degli strumenti e delle procedure per farle
valere.
Ciò soprattutto per la considerazione che è la pratica regolamentazione delle
singole ipotesi quella che concretamente dà la misura della limitazione posta al diritto
d'elettorato passivo, potendo questa limitazione variare dalla necessità di adempiere
un mero onere formale sino all'impossibilità di assumere la carica, a seconda delle
condizioni poste dalla legge.

Formazione della Camera - Prerogative 131
Nella legge 6 febbraio 1948, n. 29, recante norme per la elezione
del Senato della Repubblica viene sancita (art. 29) la decadenza dal
mandato parlamentare nel caso che, non essendo contemporanee le elezioni
per il Senato e per la Camera, il membro della Camera ancora in
funzione accetta la candidatura per l'altra Camera.
Si tratta di un singolare caso di decadenza automatica ex lege, assimilabile
solo per gli effetti, ma non per la natura, alle cause di ineleggibilità
sopraggiunte, ma di cui qui si è dato conto per comodità espositiva,
fra le cause di possibile rottura del rapporto deputato-Camera.
La posizione giurìdica di deputati, dopo la convalida, può venir
meno per effetto di una causa di incompatibilità. Secondo una classica
Appare perciò anomalo che sia una legge regionale, violando la predetta riserva
di legge statale, a venire ad incidere sulla regolamentazione delle ineleggibilità parlamentari:
anticipando, per così dire, una necessità di opzione che, invece, per il parlamentare
in carica sorgerebbe secondo la legge statale, solo al momento della effettiva
elezione e non addirittura più di tre mesi prima della presentazione della
candidatura.
Decisivi argomenti sembra apportare in merito la sentenza della Corte costituzionale
del 20 giugno 1966, n. 60, che ha dichiarato l'« illegittimità costituzionale » di
una legge della regione Trentino-Alto Adige che stabiliva l'incompatibilità della carica
di consigliere comunale nei comuni della regione con la carica di senatore e deputato.
Ha osservato in proposito la Corte che a nulla rileva il fatto che l'ente regionale
abbia competenza normativa per il regolamento dei propri organi e per la procedura
di elezione. « In ogni caso la statuizione di una incompatibilità presuppone
logicamente la posizione di un divieto di cumulo di due uffici ed implica, di conseguenza,
una incidenza, anche se indiretta, sulla disciplina dell'uno e dell'altro. L'articolo
65 Cost. è da intendersi perciò nel senso che non è consentito che una fonte
diversa dalla legge statale possa comunque vietare il cumulo di due cariche, delle
quali una sia quella di membro del Parlamento: la legge regionale impugnata, elevando
l'ufficio di deputato e di senatore a causa di incompatibilità con quello di
consigliere comunale, finisce inevitabilmente con l'introdurre un effetto che si ricollega
al primo e ciò facendo viola l'esclusiva competenza dello Stato. Né giova rilevare che
l'opzione concessa dalla legge rimette in definitiva alla libera scelta dell'interessato
la conservazione dell'una o dell'altra carica; va infatti considerato che in una disciplina
siffatta non entra in gioco solo l'interesse e la posizione del singolo ma anche
l'interesse dell'organo alla sua composizione, e deve essere osservato che, ove il deputato
o il senatore opti per la carica di consigliere comunale, le sue dimissioni trovano
il loro motivo unico e determinante nel precetto imposto dalla regione. Il che conferma
che la legge in esame viene a spiegare effetti in una materia che, estranea alla
competenza regionale, non può essere disciplinata che dalla legge dello Stato ».
L'applicazione di analoghi argomenti al caso siciliano sembra immediata: la
legge regionale siciliana sancendo un preventivo obbligo di dimissioni per i deputati
nazionali che vogliono candidarsi utilmente alle elezioni regionali, viene ad immutare
nell'ordinamento predisposto dalla legge statale e lede l'interesse della Camera « alla
sua composizione », come dice la Corte.
Sembra altresì che la potestà normativa della regione siciliana in materia elettorale
debba considerarsi subordinata all'altro principio fissato in Costituzione all'articolo
51 : il principio di eguaglianza nell'accesso alle cariche elettive. « Tutti i cittadini
dell'uno e dell'altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche
elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge».
Da questa norma si desume, come osserva la Corte nella predetta sentenza,
che vi è una « riserva da riferirsi alla legge statale tutte le volte in cui il riconosci-

132 Formazione della Camera - Prerogative
definizione (53), per incompatibilità deve intendersi « l'inconciliabilità
dell'ufficio di membro del Parlamento con altro ufficio o occupazione,
tenuti dalla medesima persona nel medesimo tempo ». È stato esattamente
osservato (54) che l'incompatibilità consiste in una inconciliabilità
obiettiva tra titoli e funzioni, piuttosto che in un requisito negativo
di carattere soggettivo, e cioè riferito alla persona investita della
carica.
L'osservazione consente di delineare una prima distinzione fra cause
di ineleggibilità e cause di incompatibilità. L'incompatibilità può esistere
solo fra due uffici dei quali l'uno, quello parlamentare, deve essere già
ricoperto legalmente, e l'altro deve pure essere acquisito in maniera definitiva.
La ineleggibilità può derivare invece o da cause di elisione della
capacità elettorale o dalla titolarità di determinate cariche o rapporti al
momento della presentazione della candidatura. (Nell'un caso e nell'altro
si ha, dunque, una situazione giuridica soggettiva che viene in evidenza
e non la attuale contitolarità di due cariche oggettivamente ritenute dalla
legge contrastanti).
Sul piano dell'ordinamento parlamentare, la distinzione ha due conseguenze.
La prima è che il rilievo delle cause d'incompatibilità può farsi
solo quando lo status del deputato si è « consolidato » con la convalida
(55). Questa, infatti, avviene indipendentemente dall'accertamento di
eventuali incompatibilità con le cariche dichiarate dal deputato o accertate
d'ufficio dalla Giunta delle elezioni, in quanto la convalida non può
consistere in altro che nel riconoscimento della validità dei titoli di ammissibilità
del deputato e della validità della sua elezione. Vi è un argo­
mento di una potestà legislativa alla Regione, consentendo un regime differenziato per
situazioni eguali, metterebbe in pericolo l'uguaglianza di tutti i cittadini ».
Ora è evidente che una simile disciplina della ineleggibilità in vigore per una
sola regione - e non per tutte le regioni - creerebbe una situazione di diseguaglianza
nella posizione dei parlamentari ai fini della loro partecipazione alla lotta politica
regionale.
« Ammettere una potestà regionale in materia - secondo la Corte - significa compromettere
quel fondamentale principio di eguaglianza che l'articolo SI vuol salvaguardare
e consentire la violazione dell'unità dello Stato ».
(53) MICELI, Incompatibilità parlamentari, in « Enciclopedia giuridica ».
(54) LONGI, Incompatibilità parlamentari, in «Rassegna Parlamentare», 1960,
pag. 1391 e segg. Di questo scritto si terrà qui ampiamente conto.
(55) È però da rilevare che l'art. 18 del Regolamento interno della Giunta
delle elezioni dispone che < ai fini dell'accertamento di eventuali incompatibilità con
il mandato parlamentare, entro 30 giorni dalla proclamazione da parte degli Uffici
circoscrizionali o nazionale, ovvero dalla proclamazione effettuata direttamente dal
Presidente della Camera, i deputati sono tenuti a trasmettere alla Giunta delle elezioni
l'elenco delle cariche ed uffici da essi ricoperti. Analoga comunicazione essi
sono tenuti a trasmettere per le cariche che vengano successivamente a rivestire».

Formazione della Camera - Prerogative 133
mento testuale che conferma questa logica successività dell'accertamento
della incompatibilità (e del conseguente obbligo di opzione, di cui poi
si dirà) rispetto alla convalida ed è l'art. 85 del T. U. 1957 per cui « il
deputato eletto in più Collegi (...) deve dichiarare alla Presidenza della
Camera dei deputati, entro otto giorni "dalla convalida" delle elezioni,
quale Collegio prescelga » (56).
La seconda conseguenza è che le cause di ineleggibilità ex artt. 7-10
del T. U. 1957 relative a cariche ricoperte o a titolarità di particolari
rapporti con lo Stato italiano o con Stati esteri, quando intervengono a
elezione effettuata (sia o no stata effettuata nel frattempo la convalida)
non si possono più porre come situazioni giuridiche ostative alla presentazione
della candidatura bensì, eventualmente, come situazioni contraddittorie
con lo status parlamentare. L'univoca prassi della Camera al
riguardo è nel senso della trasformazione di tali cause di ineleggibilità
in cause di incompatibilità (con conseguente obbligo di opzione) quando
esse intervengono in un momento successivo alla elezione.
Alcuni dubbi si sono avanzati contro questa prassi, soprattutto sulla
base della ratio legis che muterebbe, mutando il tempo della coincidenza
in testa ad una medesima persona del mandato parlamentare e di determinate
posizioni giuridiche. Il rilievo vale soprattutto per le cariche elettive
essendo di ben difficile dimostrazione, ad esempio, che l'essere sindaco
di un comune superiore a 20 mila abitanti potrebbe avere per la
elezione a deputato la stessa influenza che la qualità di deputato potrebbe
avere per essere eletto sindaco d'un comune superiore a 20 mila
abitanti. Comunque, la prassi si è consolidata nel corso di tutte le le-
(56) Il riferimento testuale, il quale conserva tutta la sua validità sistematica,
non deve però far dimenticare che questa norma è di fatto desueta. In realtà l'esigenza
di assicurare fin dall'inizio il plenum assembleare ed evidenti motivi di opportunità
politica all'interno dei partiti, concorrono a far sì che questo tipo di opzione avvenga
in realtà nei primi giorni di legislatura e « prima », quindi, della convalida dei deputati
interessati, i quali si vedono cosi esposti al rischio di vedersi invalidare l'elezione
nel collegio prescelto, dopo aver rinunciato alla valida attribuzione di seggio in altro
collegio. In linea pratica l'ipotesi è di difficile realizzazione, in quanto il caso di
plurielezione riguarda in genere personalità preminenti dei partiti, normalmente capilista
deUa graduatoria degli eletti.
La situazione giuridica che la prassi in materia è venuta a- creare è, dunque,
da assimilarsi alla fattispecie di cui all'art. 28 della legge 6 febbraio 1948, n. 29,
secondo la quale : « il candidato che sia proclamato eletto tanto per il Senato quanto
per la Camera dei deputati, deve optare per l'uno o per l'altra "non più tardi del
giorno precedente quello della convocazione dei due rami del Parlamento " ». È la
legge in questo caso a imporre l'opzione prima della convalida con il rischio per il
plurieletto di rimaner fuori da una Camera e dall'altra: dalla prima per rinuncia, dall'altra
per eventuale invalidazione della elezione.

134 Formazione della Camera - Prerogative
gislature repubblicane e appare ormai insuperabile, salvo diversi orientamenti
normativi (57).
A monte delle riferite differenziazioni attinenti alla natura dei fatti
giuridici in esame, deve considerarsi la fondamentale distinzione del regime
giuridico che regola le cause di ineleggibilità e quelle di incompatibilità.
Mentre gli effetti invalidanti delle prime sono regolati dalla
legge, indipendentemente da ogni considerazione della volontà dell'interessato
(volontà, d'altra parte, che in talune fattispecie, come quella
dell'interdizione per infermità mentale può essere viziata); nelle cause
di incompatibilità, riguardando esse l'ufficio e non la persona, la manifestazione
del deputato che in una di esse incorra, è considerata dalla
legge come strumento idoneo ad eliminare, con un atto di opzione, gli
effetti invalidanti. Questi, quindi, seguiranno soltanto ove opzione non
vi sia.
Circa il contenuto dell'atto di opzione la normativa parlamentare,
in mancanza di esplicite disposizioni della legge fondamentale in materia
(legge 15 febbraio 1953, n. 460) si è adeguata ai criteri indicati (e
già prima esaminati) nell'art. 7, terzo comma, del T. U. del 1957. In base
all'art. 19 del Regolamento interno della Giunta delle elezioni « la opzione
per il mandato parlamentare è valida se sia accompagnata da una dichiarazione
di dimissioni dalla carica riconosciuta incompatibile e vi sia
effettiva astensione dalle funzioni inerenti alla carica stessa » (58).
È sorta varie volte la questione, nell'esperienza parlamentare, se
l'opzione debba sempre consistere in atto esplicito o possa essere implicita,
desumibile da fatti concludenti.
Il problema naturalmente non sorge per le incompatibilità sancite
dalla legge ordinaria: in quanto per queste è necessario seguire la apposita
procedura parlamentare la quale, si è detto, prevede un esplicito
atto di opzione. È sorto per le incompatibilità sancite dalla Costituzione:
deputati nominati senatori a vita, deputati nominati giudici costituzionali,
deputati nominati presidenti della Repubblica, deputati nominati membri
del Consiglio superiore della Magistratura. Si è chiesto se anche per tali
(57) Si osserva, per completezza espositiva, che l'alternativa alla prassi vigente,
dovrebbe essere quella di considerare pienamente legittima la contitolarità, prodottasi
successivamente, delle cariche, salvo che non si tratti di casi rientranti per specifica
previsione della legge in casi di incompatibilità. Si vedano le osservazioni in questo
senso dell'on. Moro nella seduta del 5 dicembre 1952 contro Spoleti, relatore per la
maggioranza della Giunta (il caso era quello della dichiarazione di incompatibilità degli
on.li La Pira e Colombo, sindaci di comuni con popolazione superiore a 20 mila
abitanti e degli on.li Angelucci e Fanelli, presidenti di giunte provinciali).
(58) Cfr. LONGI, op. cit., pag. 1412.

Formazione della Camera - Prerogative 135
ipotesi fosse necessaria un'apposita dichiarazione d'intenzioni del deputato
interessato. Correttamente, la prassi si è orientata nel senso di ammettere
valore sostanziale di opzione all'eventuale atto di adesione alla
nuova carica (ad es. giuramento per il Presidente della Repubblica e per
i giudici costituzionali).
In mancanza di tale atto o in unione con esso, si è recepito però
anche un atto formale di dimissioni (59).
Si dovrà ora dar conto dei vari casi di incompatibilità e si seguirà
per l'elencazione il criterio delle diverse fonti giuridiche che le prevedono
(60).
Vi sono innanzitutto le incompatibilità previste dalla legge elettorale
come condizioni negative di eleggibilità e che, come si è visto, la
prassi fa rientrare nelle incompatibilità vere e proprie ove sopravvengano
dopo l'elezione. Tra di esse le ipotesi di cui agli arti, da 6 a 10
del T. U. del 1957, riguardanti le cariche di: deputati o consiglieri
regionali; presidenti di giunte provinciali; sindaci di comuni con popolazione
superiore a 20.000 abitanti; alti funzionari di polizia; capi di
gabinetto dei Ministri; rappresentanti del governo o commissari dello
Stato presso le regioni, i prefetti e chi ne fa le veci; vice prefetti e funzionari
di pubblica sicurezza; varie categorie di ufficiali delle forze armate,
eventualmente nominati nella circoscrizione in cui furono eletti;
magistrati, con le limitazioni di funzioni e di circoscrizione territoriale
già esaminate; diplomatici o addetti a rappresentanze straniere; coloro
che ricadono sotto il disposto dell'art. 10 del T. U. perché vincolati con
lo Stato per contratti vari o concessioni amministrative, o siano rappresentanti,
amministratori o dirigenti di società o imprese sussidiate dallo
Stato, o siano consulenti legali o amministrativi di detti enti.
Come si è detto in precedenza, non tutte le cause di ineleggibilità
possono trasformarsi, sopravvenendo dopo l'elezione, in cause di incompatibilità,
ma solo quelle che riguardano cariche o uffici, mai quelle che
(39) Si veda, per la sostituzione di deputati nominati Presidenti della Repubblica:
per Fon. Gronchi, la seduta del 24 maggio 19SS; per l'on. Segni, la seduta
del 16 maggio 1962; per l'on. Saragat, la seduta del 20 gennaio 1965. Per la nomina
a giudici costituzionali di deputati, le dimissioni degli on.li Cappi e Castelli Avolio
nella seduta del 15 dicembre 1955. Per la nomina a senatore a vita del deputato
Leone, la comunicazione dell'interessato nella seduta del 21 settembre 1967. Per la
nomina a membro del Consiglio Superiore della magistratura del deputato Amatucci,
l'inizio del normale procedimento per la dichiarazione di incompatibilità di cui al
comunicato della Giunta pubblicato nel Bollettino delle Giunte e Commissioni del
7 marzo 1968.
(60) Cfr. LONGI, op. cit, pag. 1390 e segg.

136 Formazione della Camera - Prerogative
si riferiscono alla capacità. Così, la perdita dell'elettorato attivo per condanna
penale, perdita della cittadinanza o altri motivi previsti dalla
legge si deve considerare non già causa di incompatibilità ma causa di
ineleggibilità sopraggiunta il cui accertamento può dare luogo ad una
pronuncia di decadenza da parte della Camera senza possibilità di opzione.
Un altro gruppo di incompatibilità parlamentari è quello che deriva
sia da esplicite norme della Costituzione, sia da leggi di immediata attuazione
costituzionale. In tale gruppo si possono annoverare le incompatibilità
previste dalla Costituzione agli articoli 65, secondo comma
(tra membro della Camera e del Senato); 84, secondo comma (tra Presidente
della Repubblica e qualsiasi altra carica, quindi anche parlamentare);
122, secondo comma (tra parlamentari e membri dei consigli
regionali); 104, ultimo comma (tra parlamentari e membri del Consiglio
superiore della magistratura); 135, quinto comma (tra parlamentari
e giudici della Corte Costituzionale). Tra le incompatibilità stabilite
da leggi di immediata attuazione della Costituzione, si possono ricordare
quella sancita dall'art. 5, terzo comma, della legge 5 gennaio 1957, n. 33",
riguardante i membri del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro.
Vi sono poi alcune incompatibilità parlamentari previste da trattati
internazionali, o da norme costitutive di enti sopranazionali (61).
Infine vi è il gruppo più importante di incompatibilità parlamentari,
quelle previste dalla legge 15 febbraio 1953, n. 60, specificamente diretta
a dare applicazione all'art. 65, primo comma, della Costituzione: « la
legge determina i casi di ineleggibilità e incompatibilità con l'ufficio di
deputato o di senatore ».
La legge predetta contiene i seguenti principi generali sulle incompatibilità:
a) Incompatibilità per causa di nomina governativa. Essa è generale,
nel senso che si estende alle cariche di qualsiasi natura, sia negli
enti pubblici sia in quelli privati (art. 1).
Le nomine in enti culturali e assistenziali, di culto e fieristici, le
nomine nelle Università e istituti di istruzione superiore e le nomine su
designazione delle organizzazioni di categorie non danno luogo ad in-
(61) II 1° ottobre 1957 furono accettate le dimissioni da deputato deli'on. Benvenuti,
nominato segretario generale del Consiglio d'Europa, il cui statuto, approvato
con trattato internazionale, prevede appunto, all'articolo 36, l'incompatibilità con
il mandato parlamentare nazionale. Analoga ragione ebbero il 7 luglio 1967 le dimissioni
deli'on. Edoardo Martino, nominato membro dell'esecutivo unico delle Comunità
europee.

Formazione della Camera - Prerogative 137
compatibilità. L'art. 1 della legge fa per altro salvo quanto disposto
dall'art. 3 della legge 31 ottobre 1965, n. 1261 in materia di cumulo
delle indennità parlamentari: vietato in relazione ad assegni, indennità
o altre remunerazioni derivanti da incarichi particolari.
Le difficoltà maggiori nella interpretazione di questo art. 1 derivano
dalla necessità di definizione degli enti assistenziali. L'esperienza ha dimostrato
la quasi impossibilità, specie per taluni enti parastatali, di separare
il carattere assistenziale dall'attività finanziaria e patrimoniale di
istituto (62).
b) Incompatibilità per cariche in enti o associazioni che gestiscono
servizi per conto dello Stato o delle pubbliche Amministrazioni,
o ai quali lo Stato contribuisca in via ordinaria, direttamente o indirettamente.
Le cariche sono quelle di amministratore (e quindi membro
del consiglio di amministrazione), presidente, liquidatore, sindaco o revisore,
direttore generale o centrale, consulente legale o amministrativo.
Questo tipo di incompatibilità vale anche se la nomina non proviene
dal governo o da organi dell'amministrazione dello Stato, e ad
(62) Sulle difficoltà interpretative dell'art. 1 si veda la fondamentale testimonianza
del Presidente della Giunta delle elezioni Scalfaro nel più volte citato documento
del 5 gennaio 1966: « Occorrerebbe togliere le eccezioni previste dall'art. 1,
secondo comma. Per gli Enti fiera: non esiste motivo alcuno perché l'eccezione possa
rimanere, trattandosi di tali complessi di affari e di interessi per cui nessuno può
essere convinto della opportunità che tale carica venga ricoperta da un parlamentare.
Per gli enti assistenziali: ve ne sono taluni minimi (asili, orfanotrofi, ricoveri di vecchi),
per i quali la presenza di un parlamentare non può essere motivata dalla indispensabilità
di una protezione che consenta a iniziative tanto povere di raggiungere gli
scopi istituzionali, essendo sperabile che gli uomini politici abbiano sufficiente sensibilità
per interessarsi di tali istituzioni anche senza averne responsabilità diretta; ve ne
sono altri di considerevoli e, a volte, di enorme portata (Opera assistenza profughi
giuliani e dalmati, O.N.M.I., i grandi ospedali), nei quali il parlamentare si trova
ad amministrare ingenti sostanze e frequentemente anche denaro pubblico. In definitiva,
anche in questi casi non si vede la ragione della eccezione, così come non la
si vede per gli enti di culto, per gli stessi enti culturali e per le cariche conferite nelle
università e negli istituti di istruzione superiore, fatta eccezione per le cariche elettive.
Le ragioni di fondo stanno nel fatto che appare inopportuna una commistione di
motivazioni politiche con le normali ragioni che conducono alle nomine di cui si è
parlato e pare inopportuno anche soltanto il sospetto che fattori puramente politici
entrino in modo determinante nella scelta di persone per le responsabilità di cui
si è parlato.
« Tra le difficoltà di interpretazione della legge sulle incompatibilità parlamentari
basterebbe ricordare quella che ha portato ad opposta applicazione alla Camera
e al Senato, riguardante gli enti previdenziali per i quali la Giunta della Camera,
unanime, ha riconosciuto la incompatibilità, mentre il Senato ha confermato la compatibilità.
In questo caso non vi è solo una inopportuna diversità di interpretazione
con conseguenza di trattamenti diversi per deputati e senatori, ma vi è anche confusione
per i cittadini che constatano come un deputato facente parte del consiglio di
amministrazione di un ente previdenziale è costretto a dimettersi, mentre un senatore
può rimanervi».
7*.

138 Formazione della Camera - Prerogative
esso si applicano le eccezioni del solo secondo comma dell'art. 1, e cioè
il carattere culturale, assistenziale, di culto, fieristico o scolastico dell'ufficio,
ma non quelle del terzo comma, che riguarda le designazioni
di categoria. Pertanto in presenza di cariche in enti che gestiscono servizi
per conto dello Stato o della pubblica Amministrazione, o ai quali lo
Stato contribuisca in via ordinaria, la designazione di categoria non
elimina l'incompatibilità.
e) Incompatibilità per le cariche direttive rivestite negli istituti
bancari o in società per azioni con prevalente esercizio di attività finanziarie
(art. 3). Questo tipo di incompatibilità non ammette che una eccezione,
e cioè gli istituti di credito a carattere cooperativo che non operino
fuori della loro sede.
A parte i tre tipi generali di incompatibilità sopra riferiti, la legge
del 1953 stabilisce alcune norme di carattere particolare.
Innanzitutto è sancito il divieto di patrocinio professionale, assistenza
o consulenza ad imprese di carattere finanziario o economico in
vertenze o rapporti di affari con lo Stato (art. 4). Questa norma non
configura incompatibilità in senso tecnico perché non individua un « ufficio
» ricoperto dal parlamentare, rispetto al quale questi incontra un
onere di opzione (che, anzi, in taluni casi appare del tutto inipotizzabile :
es. consulenza una tantum già cessata). Diverso è il caso dei consulenti
legali o amministrativi di società o imprese vincolate con lo Stato, che
svolgano la loro opera con carattere permanente. La loro posizione ricade
sia sotto le norme dell'art. 2 della legge n. 60, sia sotto il disposto di
cui al n. 3 dell'art. 10 del T. U. 1957, che prevede questo ufficio come
precisa causa di ineleggibilità.
Vi sono poi, agli artt. 5 e 6, divieti particolari per i membri del
Governo. Queste norme non hanno in realtà nulla a che vedere con le
incompatibilità parlamentari, anche se derivano il loro significato politico
e morale dagli stessi concetti ispiratori. Si tratta, innanzitutto, del
divieto (art. 5) di assegnazione di indennità o compensi per cariche in
enti o aziende dipendenti direttamente o indirettamente dai ministeri
di cui fanno parte gli interessati, nella qualità di ministri o di sottosegretari.
Inoltre (art. 6) è fatto divieto agli ex membri del governo di
assumere le cariche che praticamente danno luogo ad incompatibilità parlamentare
nell'anno successivo alla cessazione dalle loro funzioni di
governo.
Tutto ciò è, peraltro, di problematica attuazione, e manca completamente
di sanzione. Si è osservato infatti, che sul piano parlamentare
le disposizioni in parola possono essere prive di rilievo, per il

Formazione della Camera - Prerogative 139
semplice motivo che i membri del governo possono essere anche estranei
alle Camere. L'art. 6 precisa, comunque, che il divieto sussiste anche se
gli ex membri del governo siano cessati dal mandato parlamentare:
ma il principio potrà forse avere una qualche conseguenza in sede amministrativa
limitatamente agli enti pubblici; non certo per le imprese
e gli incarichi privati (63).
Particolare rilievo merita la procedura di accertamento e di decisione
sui casi di incompatibilità.
La legge 15 febbraio 1953 dispone all'art. 8 che « gli accertamenti
e le istruttorie sulle incompatibilità previste dalle leggi sono di competenza
della Giunta della Camera dei deputati o del Senato, che è investita
del caso dalla Presidenza della rispettiva Assemblea ».
Questa norma ha sollevato problemi interpretativi in ordine alla
natura degli « accertamenti » devoluti dalla legge alla Giunta.
(63) Sul mediocre rendimento complessivo della legge sulle incompatibilità, si
intendano nella loro gravità le considerazioni del Presidente Scalfaro nel documento
ult. cit. : « Si è più volte constatato che il deputato il quale mantenga responsabilità
in cariche extra parlamentari finisce per trovarsi in posizioni faticose (posizioni non
tutte previste ed assorbite dalla formula « controllori-controllati ») che, oltre tutto,
creano intorno alla attività parlamentare un alone meno nobile di interessi, di affari,
di compromessi, di contaminazioni, o quanto meno di sospetto. Si tratta di attività
a volte certamente necessarie o quanto meno utili, ma che sommandosi ed intersecandosi
a responsabilità pubbliche determinano una grave confusione in settori della
vita nazionale e soprattutto incidono negativamente sulla fiducia del cittadino nei confronti
del Parlamento.
« Si può, da ultimo, osservare che i parlamentari gravati da eccessivi impegni
fuori del Parlamento collaborano a quell'assenteismo che viene giustamente e largamente
lamentato e che non si riferisce soltanto all'Aula più o meno deserta ma,
anzitutto, al lavoro delle Commissioni, il più normale, il più delicato ed il più vasto
per la vita del deputato, che richiede preparazione adeguata e diligente presenza.
« La Giunta delle elezioni si è trovata ad affrontare le questioni più diverse
sotto il tema generale delle incompatibilità e a dover superare le difficoltà nascenti
dalla imprecisione della legge e dalla varietà delle ipotesi prese in esame, non sempre
facilmente riconducibili al dettato della norma. La difficoltà fondamentale si incontra
se si considera la ratio della legge: la sola esistenza di una legge sulle incompatibilità,
pur essendo legge limitativa e quindi da interpretarsi in modo non estensivo,
porta alla considerazione che la volontà del legislatore fu di impedire al parlamentare
la totale libertà nell'assunzione di compiti, funzioni ed attività non confacenti
al mandato parlamentare e ciò ad evidente difesa della dignità di tale mandato. Fa
contrasto con questa ispirazione e con questa finalità della norma l'imbattersi in cariche
che non rientrano esattamente nelle parole della legge ma che senza dubbio
rientrano nel suo spirito e nei suoi scopi. La Giunta non sempre è riuscita a superare
questi contrasti perché avrebbe dato alla norma una interpretazione senza dubbio
vera nella sostanza, ma estesa nella lettera. Anche per questi motivi, la Giunta
delle elezioni ha ritenuto che il mezzo migliore per raggiungere lo scopo voluto sia
disporre un divieto totale per i parlamentari di amministrare direttamente o indirettamente
denaro pubblico. È evidente che per approvare una norma di questo genere
è indispensabile una maggioranza con una chiara e consapevole volontà politica e
convinta che l'istituto parlamentare debba essere difeso anche in questi settori ».

140 Formazione della Camera - Prerogative
Secondo la valutazione trasfusa poi nel Regolamento interno della
Giunta delle elezioni, con la parola « accertamenti » si è inteso attribuire
alla Giunta la potestà di decidere dei casi di incompatibilità con
decisione autonoma rispetto a quella dell'Assemblea: di talché il deputato
che non compia l'opzione entro 30 giorni dalla comunicazione che
della decisione della Giunta gli viene fatta dal Presidente della Camera va
incontro ad una successiva delibera di decadenza da parte dell'Assemblea
(64).
La testuale dizione dell'art. 19 del Regolamento interno della Giunta
delle elezioni (« quando la Giunta " accerta " la incompatibilità ») non
lascia dubbi sul valore decisorio che l'attività della Giunta riveste in
questo caso (65).
La struttura del procedimento davanti alla Giunta per giungere all'accertamento
delle incompatibilità si distingue radicalmente, e senza
apparente giustificazione, da quella propria delle procedure per far valere
vizi derivanti da irregolarità nelle operazioni elettorali o da cause di
ineleggibilità.
Ci si trova di fronte ad una sorta di procedimento monitorio in
base al quale la Giunta decide, inaudita altera parte, su questioni involgenti
diritti patrimoniali, interessi sociali e politici spesso di rile-
(64) I casi specifici nella materia sono quello del deputato La Pira dichiarato decaduto
con comunicazione del Presidente della Camera senza votazione da parte dell'Assemblea
(seduta del 22 dicembre 1952: si tratta quindi di un caso anteriore all'entrata
in vigore della legge sulle incompatibilità del 1953) e quelli dei deputati Montanari
e Pucci dichiarati decaduti, senza votazione, per mancata opzione « entro i termini di
legge ad essi assegnati dalla Presidenza della Camera >, nella seduta del 14 febbraio
1963. La formula usata in questa occasione, che deve considerarsi l'unico precedente
valido, fu : (la Giunta, accertata tale mancata opzione ha, all'unanimità, dichiarato la
decadenza dal mandato parlamentare (...). Do atto alla Giunta di questa comunicazione
e dichiaro decaduti i deputati, ecc. ».
Nonostante questi precedenti è però ancora fortemente controverso che alla Giunta
spetti nella materia un potere decisionario definitivo idoneo a privare la Camera di uno
dei suoi componenti, senza possibilità di intervento dell'Assemblea (cfr., per dubbi di
costituzionalità sulla procedura affermata dalla Giunta, la proposta di legge n. 763 - IV
legislatura - Camera, dei deputati Scalia e Sinesio, diretta a devolvere all'Assemblea l'accertamento
dell'incompatibilità; contro: la citata proposta Scalfaro per la quale trascorso
invano il termine per l'opzione « la Giunta ne dà comunicazione all'Assemblea che
constata la decadenza del deputato dal mandato parlamentare »).
(65) Secondo contraria opinione, invece, gli accertamenti, da parte della Giunta,
di cui parla la legge, si riferirebbero solo alla titolarità di determinate cariche da parte
dei deputati e non consisterebbero in un accertamento decisorio, che sarebbe negato
alla Giunta in ragione della sua natura di organo istruttorio. Così Di CIOLO, Incompatibilità
parlamentari e conflitto fra poteri, in « Giur. Cost. » 1966, pag. 662 e segg.
Sembra però che la questione debba risolversi con gli stessi criteri adottati per la
convalida di elezioni non contestate: nel senso cioè che debba attribuirsi all'Assemblea
una ampia potestà di decisione sulla decadenza, e quindi sia la possibilità di
non approvare quella che deve considerarsi una proposta implicita della Giunta, sia
quella di rinviare la questione alla Giunta con richiesta di riesame.

Formazione della Camera - Prerogative 141
vantissima entità. Sebbene, anche in ragione di tali considerazioni, si sia
ritenuto nella logica del sistema che al deputato che rifiuti l'opzione
sia concesso di esporre in Assemblea (al momento della decisione sulla
decadenza) le proprie ragioni, sembrano fondate le critiche avanzate per
la non omogeneità della struttura di questo procedimento con la procedura
propria alla rimanente attività della Giunta (66).
5. - Accanto alla incompatibilità in senso tecnico che, come si è
detto, si configura in una incompatibilità di « titolarità » fra due cariche,
il T. U. 1957 prevede all'art. 88 (poi modificato, nelle disposizioni di
dettaglio, dall'art. 4 della legge 31 ottobre 1965, n. 1261) una particolare
specie di incompatibilità che può definirsi incompatibilità « di
esercizio ».
In base a tali norme, « i dipendenti dello Stato e di altre pubbliche
amministrazioni, nonché i dipendenti degli Enti ed istituti di diritto
pubblico sottoposti alla vigilanza dello Stato, che siano eletti deputati
o senatori, sono collocati d'ufficio in aspettativa per tutta la durata del
mandato parlamentare ».
Il dipendente collocato in aspettativa per la sua elezione a deputato
non può, per tutta la durata del mandato parlamentare, conseguire promozioni
se non per anzianità. Allo stesso sono regolarmente attribuiti,
alla scadenza normale, gli aumenti periodici di stipendio.
Nei confronti del parlamentare dipendente o pensionato che non
ha potuto conseguire promozioni di merito a causa del divieto di cui
sopra, è adottato, all'atto della cessazione, per qualsiasi motivo, dal mandato
parlamentare, provvedimento di ricostruzione di carriera con inquadramento
anche in soprannumero.
Il periodo trascorso in aspettativa per mandato parlamentare è considerato
a tutti gli effetti periodo di attività di servizio ed è computato
per intero ai fini della progressione in carriera, dell'attribuzione degli
aumenti periodici di stipendio e del trattamento di quiescenza e di previdenza.
Durante tale periodo il dipendente conserva inoltre, per sé e
per i propri familiari a carico, il diritto all'assistenza sanitaria e alle altre
forme di assicurazione previdenziale di cui avrebbe fruito se avesse effettivamente
prestato servizio.
(66) Le critiche, di cui è cenno nel testo, risultano tenute presenti nel ricordato
documento del Presidente della Giunta Scalfaro. Qui è previsto infatti che «qualora
la Giunta ritenga che sussista incompatibilità, dopo averla dichiarata, fissa un
termine di 30 giorni perché il parlamentare interessato provveda all'opzione oppure
chieda che si inizi procedura di contestazione nei suoi confronti». Con la contestazione
si rientra, come si è detto a suo luogo, nell'ambito di garanzie proprie di un
procedimento giurisdizionale.

142 Formazione della Camera - Prerogative
Il tema qui trattato si collega d'altro canto a quello generale del
trattamento economico del deputato. Secondo l'art. 69 della Costituzione:
« I membri del Parlamento ricevono una indennità stabilita dalla legge ».
La legge regolante la materia è la cit. legge 31 ottobre 1965, n. 1261.
L'indennità parlamentare è costituita da quote mensili comprensive anche
del rimborso di spese di segreteria e di rappresentanza.
Spetta agli uffici di Presidenza delle due Camere - secondo una
disposizione che a taluno è parsa non perfettamente conforme al dettato
costituzionale di cui sopra - determinare l'ammontare di dette quote
in misura tale che non superino il dodicesimo del trattamento complessivo
massimo annuo lordo dei magistrati con funzioni di presidente di
sezione della Corte di cassazione ed equiparate.
Ai membri del Parlamento è corrisposta inoltre una diaria a titolo
di rimborso delle spese di soggiorno a Roma. Gli uffici di Presidenza
delle due Camere ne determinano l'ammontare sulla base di 15 giorni di
presenza per ogni mese ed in misura non superiore all'indennità di missione
giornaliera prevista per i magistrati con funzioni di presidente di'
sezione della Corte di cassazione ed equiparate. Le Presidenze possono
altresì stabilire le modalità e le ritenute da effettuarsi per ogni assenza
dalle sedute dell'Assemblea e delle Commissioni.
Con l'indennità parlamentare non possono cumularsi assegni o indennità,
comunque derivanti da incarichi di carattere amministrativo,
conferiti dallo Stato, da enti pubblici, da banche di diritto pubblico, da
enti privati concessionari di pubblici servizi, da enti privati con azionariato
statale ed enti privati aventi rapporti di affari con lo Stato, le
regioni, le province ed i comuni.
L'indennità parlamentare non è inoltre cumulabile con stipendi, assegni
o indennità derivanti da rapporti di pubblico impiego, salvo un
rapporto di conguaglio stabilito nella stessa legge n. 1261.
L'indennità parlamentare mensile è soggetta ad una imposta unica
speciale, sostitutiva di quelle di ricchezza mobile, complementare e relative
addizionali, con aliquota globale pari al 16 per cento, alla cui riscossione
si provvede mediante ritenuta diretta. È altresì assoggettata ad
una imposta speciale, sostitutiva dell'imposta di famiglia, alla cui riscossione
si provvede mediante ritenuta diretta, con aliquota forfettaria
pari all'8 per cento; l'importo corrispondente è devoluto ai comuni presso
i quali ciascun membro del Parlamento ha la residenza.
La diaria per il rimborso delle spese di soggiorno è invece esente
da qualsiasi tributo: come l'indennità mensile non può essere sequestrata
o pignorata.

Formazione della Camera - Prerogative 143
LA PREROGATIVA EX ARTICOLO 68 DELLA COSTITUZIONE:
SIGNIFICATO POLITICO-COSTITUZIONALE DELL'ISTITUTO.
Il concetto di prerogativa parlamentare è, com'è noto, di carattere
storico-positivo e non di teoria generale del diritto. Esistono infatti ordinamenti
in cui l'istituto della immunità per i membri del Parlamento è
sconosciuto e l'equiparazione di fronte alla legge comune è senza eccezioni.
È proprio tale natura che spiega come la giustificazione politicocostituzionale
data all'istituto debba essere diversa da tempo a tempo
e da ordinamento ad ordinamento. Anzi i più gravi rischi di fraintendimento
della prerogativa nascono proprio quando si cerca di spiegarla,
di difenderla o criticarla, alla luce di tralaticie impostazioni che, mutando
il contesto costituzionale, hanno perso gran parte del loro significato.
Per quanto riguarda il nostro ordinamento, risultano dunque non
del tutto soddisfacenti le giustificazioni che se ne davano vigente lo Statuto
albertino, anche se la formulazione letterale dei commi secondo e
terzo dell'art. 68 della Costituzione non è molto diversa da quella del
corrispondente articolo dello Statuto del 1848.
Mutata la situazione costituzionale, formule come: assicurare la libera
esplicazione del mandato parlamentare contro procedimenti penali
o provvedimenti coercitivi della sfera di libertà personale, rispettivamente
iniziati o adottati per motivi di persecuzione politica; garantire
il plenum assembleare, ecc., servono ancora a riassumere taluni aspetti
della prerogativa, e sono ancora utili a descriverla in termini di scienza politica.
Dal punto di vista giuridico-costituzionale, invece, l'istituto non può
non ricevere una spiegazione diversa, essendo intervenuti almeno due fatti
fondamentali; a) l'autonomia costituzionale del potere giudiziario, soggetta
solo alla legge (cfr. art. 68 Statuto: La giustizia emana dal Re ed
è amministrata in suo nome dai giudici che egli istituisce); b) l'organizzazione
del Parlamento in gruppi derivanti dai partiti politici (cfr. art. 72
comma 3 e art. 82 comma 2; nessuna norma analoga nello Statuto).
In uno Stato policentrico, caratterizzato da organi compartecipi
all'esercizio della sovranità popolare, il cui equilibrio è affidato in Costituzione
alla previsione di appositi congegni di garanzia (in primo
luogo, quello dell'art. 134 che vede la Corte Costituzionale come organo
di chiusura del sistema, giudice di conflitti di attribuzione tra i poteri

144 Formazione della Camera - Prerogative
dello Stato; e poi quelli dell'art. 90, dell'art. 96, dell'art. 100, 3° comma,
dell'art. 107) la ed. immunità parlamentare si risolve, senza residui,
appunto in uno strumento garantista di natura oggettiva e funzionale.
La tutela è rivolta direttamente alla sfera di attività e non all'agente
e neppure all'organo (che ne godono solo in via riflessa). Tale attività
d'altra parte, non può essere circoscritta nello stretto ambito parlamentare
dato il rapporto giuridico esistente tra membri del Parlamento,
gruppi e partiti politici. L'esercizio delle funzioni parlamentari non è
dunque soltanto quello che si svolge nelle aule delle Camere ma anche
quello che si attua con la presenza politica nel paese.
L'istituto dell'autorizzazione mira dunque, in definitiva, ad impedire
che di una tale attività venga data da parte di organi esterni al
Parlamento una valutazione che si tradurrebbe in una invasione di potere
nella sfera parlamentare.
In base a tali considerazioni il voler limitare l'indagine della Camera
alla ricerca del fumus persecutionis, secondo la tradizionale impo- ^
stazione, si risolverebbe nella impropria soggettivazione di un esame che
deve tendere piuttosto ad accertare nella loro obiettività due elementi:
1) la sussistenza sostanziale, in relazione al fatto, di un esercizio
di funzioni parlamentari;
2) la esistenza di elementi idonei a configurare una condotta privata,
unica o concorrente con quella politica, giuridicamente rilevante
in ordine alla richiesta di autorizzazione.
Questo schema procedimentale risulta convalidato se dell'articolo 68
Cost. si compie una ricostruzione unitaria tale da non isolare il concetto
di insindacabilità di cui al primo comma con il concetto di inviolabilità
di cui ai restanti commi.
Si osserva al riguardo che dalia previsione di cui al primo comma
dell'articolo 68 risultano esclusi i fatti materiali commessi nell'esercizio
delle funzioni parlamentari. La procedibilità in ordine a tali fatti è evidentemente
subordinata alla concessione dell'autorizzazione a procedere
: a meno di non volere ipotizzare per essi un assurdo vuoto normativo.
Il sistema non esclude dunque che l'esame della Camera in ordine
alla concessione dell'autorizzazione a procedere possa riguardare anche
fatti commessi nell'esercizio delle funzioni parlamentari. L'adesione ad
una nozione sostanziale e non formale di tale esercizio ha permesso poi
alla giurisprudenza parlamentare di pervenire alle conclusioni accennate:
l'istituto dell'autorizzazione a procedere è diretto ad evitare invasioni
nella sfera di attività politica propria della Camera attraverso la tutela

Formazione della Camera - Prerogative 145
della libera esplicazione del mandato parlamentare da parte dei singoli
membri dell'Assemblea.
In ordine ai fatti portati alla conoscenza della Camera si tratta
dunque di sceverare quanti di essi siano in rapporto di inerenza con la
esplicazione del mandato parlamentare e quanti invece da tale intima
connessione prescindano riferendosi alla condotta uti civis del parlamentare
(esclusa sempre la sussistenza di un animus persecutionis dell'Autorità
procedente).
Questo cambiamento rispetto alla vecchia impostazione (riecheggiata
d'altra parte in sede di Assemblea Costituente) non è stato senza
sensibili oscillazioni. La giurisprudenza della Camera prospetta, in
effetti, una gamma di atteggiamenti che vanno da quello tradizionale
della ricerca del fumus persecutionis, prescindendo dalla valutazione politica
del fatto contestato, alla valutazione di indiretti ed eventuali riflessi
politici di fattispecie di per sé prive di ogni attinenza con l'esplicitazione
del mandato parlamentare.
6. - Si compierà, ora, patitamente per commi, un esame della
norma costituzionale al fine di riscontrare il contenuto e l'ambito di concreta
operatività della garanzia. La trattazione dovrà riguardare, poi, la
procedura con cui la garanzia stessa viene fatta valere.
Dice dunque il primo comma dell'art. 68 Cost.: « I membri del Parlamento
non possono essere perseguiti per le opinioni espresse e i voti
dati nell'esercizio delle loro funzioni ».
Già si è visto che la qualità di « membro del Parlamento », si acquista,
come dice l'art. 1 Reg. Camera, « con la proclamazione », con
l'atto cioè dichiarativo del « fatto dell'elezione ». Da questo momento,
la prerogativa propria dell'organo viene a coprire l'attività del membro
neo-eletto.
Si ricorderà, per altro, che poiché in base all'art. 61 Cost., « finché
non siano riunite le nuove Camere sono prorogati i poteri delle precedenti
», nel periodo intercorrente fra la proclamazione dell'ultimo dei
deputati eletti e la prima riunione delle nuove Camere, la prerogativa
copre di fatto i deputati eletti nella vecchia Camera e i neo-proclamati.
Situazione che non può sorprendere considerata la natura obiettiva
della prerogativa che copre chi venga in un determinato rapporto con
l'organo Camera e può quindi legittimamente estendersi nel periodo transitorio
ai vecchi come ai nuovi deputati, una volta che in tale periodo
sia gli uni sia gli altri hanno la potenziale capacità di far uso dei poteri
parlamentari.

146 Formazione della Camera - Prerogative
Oltre che per lo scioglimento della Camera, i deputati possono cessare
dal mandato parlamentare per la serie di cause prima esaminate:
è evidente che la prerogativa viene meno solo con la pronuncia di decadenza
o di annullamento della Camera o con l'accettazione delle dimissioni.
Benché il presupposto di tali atti della Camera possa essersi verificato
in epoca anteriore, e sia pure con carattere di necessità, è da escludere
per le ragioni già esaminate che la Camera possa recepire, come automaticamente
operativi, fatti giuridici verificatisi al di fuori del proprio
ordinamento prima che essa stessa li « giudichi » legittimi come vuole
l'art. 66 Cost.
Il contenuto di questa garanzia, che la tradizione dottrinale qualifica
come dell'« irresponsabilità » o dell'» insindacabilità » consiste in un « divieto
assoluto di persecuzione giuridica » per le opinioni espresse e i voti
dati nell'esercizio delle funzioni parlamentari.
L'esclusione riguarda dunque sia le ipotesi di responsabilità penale
(non possono essere perseguiti, ad esempio, fatti aventi la materiale
oggettività della diffamazione) sia quelle di responsabilità civile
(il danno morale ed economico che dichiarazioni rese nella Camera
possa arrecare all'altrui sfera giuridica) sia quelle di responsabilità amministrativa
(che possono derivare dal fatto che il deputato con le sue
dichiarazioni leda il prestigio del « corpo » amministrativo a cui, per
ipotesi, sia pure in stato di aspettativa, appartenga).
Un particolare caso di responsabilità disciplinare potrebbe riguardare
la posizione del deputato libero professionista nei confronti del
proprio ordine professionale.
Non vi è dubbio che la rilevanza dell'ordinamento generale rispetto
a questi ordinamenti particolari, configuri una precisa causa di illegittimità
delle sanzioni adottate nei confronti del membro dell'ordine
in forza di opinioni espresse o voti dati in Parlamento, ancorché per
ipotesi obiettivamente lesivi degli interessi del suo ordine.
Tuttavia un profilo di responsabilità non è estraneo all'attività dei
deputati in Parlamento: si tratta della responsabilità disciplinare che
per ciascun membro della Camera incombe per il solo fatto di appartenenza
a quel particolare ordinamento regolamentare. Si vedrà, in altre
parti del presente lavoro, che le norme sulla disciplina delle sedute sono
accompagnate da un preciso apparato sanzionatorio (67).
(67) Si vedano gli artt. da 54 a 56 del Reg. Camera.

Formazione della Camera - Prerogative 147
La contraddizione fra ordinamento generale costituzionale e ordinamento
particolare della Camera è solo apparente. Già una classica dottrina
(68) ha rilevato che l'insindacabilità costituzionale di ordine generale
non esclude « quella sindacabilità, che è un presupposto perché lo
ufficio, cui è affidato il potere disciplinare della Camera stessa, possa
esercitare tale potere ». A questa esatta impostazione del problema, vi
è solo da aggiungere che il controllo disciplinare sulle « opinioni espresse
e i voti dati » dal deputato non può consistere che in un controllo esterno
ed attenere appunto all'esternazione puramente formale dell'atto senza
alcun rilievo per il suo contenuto, pena l'insanabile contrasto con l'art. 68
della Costituzione. Basti al riguardo por mente alle ipotesi di responsabilità
disciplinare enucleate nel regolamento della Camera: parole sconvenienti,
turbative della libertà delle discussioni o dell'ordine delle sedute,
ingiurie, provocazione di violenze o di tumulti, minacce o vie di
fatto, per intendere che in alcun caso il potere disciplinare della presidenza
può riferirsi, per esplicarsi legittimamente, al contenuto ideologico
o morale dell'intervento di un deputato.
La prassi sembra attenuare la rigidità di questo divieto ove il contenuto
del discorso involga principi di responsabilità costituzionale di altri
organi dello Stato: in particolare, la responsabilità del Presidente
della Repubblica e quella dell'altro ramo del Parlamento o quella di
magistrati a causa dell'esercizio di loro funzioni. In tali materie, il potere
disciplinare del Presidente acquista una particolare penetratività per
garantire il rispetto di norme non scritte di correttezza costituzionale e
lo stesso principio di irresponsabilità politica del Capo dello Stato (art. 89,
comma 1 Cost.). Il costume parlamentare è anche, per il principio
opposto della responsabilità ministeriale, nel senso di escludere, in
linea di massima, la critica diretta e personale nei confronti di funzionari
della pubblica amministrazione, gerarchicamente subordinati al
ministro.
Si è recentemente aperta la discussione sui limiti in cui l'insindacabilità
ex primo comma art. 68 Cost. possa essere invocata per la rivelazione
che un deputato faccia in Aula, in seduta pubblica, di segreti privati
o di Stato.
Sembra che per quanto riguarda la violazione di un segreto di natura
privatistica (di corrispondenza, professionale, scientifico, industriale, ban-
(68) S. ROMANO, Natura giuridica dei regolamenti delle Camere parlamentari,
in « Archivio giurìdico » 1906, ora in « Scritti minori », I, 1950.

148 Formazione della Camera - Prerogative
cario) il deputato potrebbe essere perseguito penalmente, previa ovviamente
autorizzazione a procedere, se e in quanto la rivelazione di segreto
non fosse in rapporto necessario di conseguenzialità con la manifestazione
di una opinione e con l'espressione di un voto.
Di gran lunga più delicata la situazione giuridica per il caso di rivelazione
di segreti di Stato. In questa ipotesi, argomentando dalla struttura
delle norme penali e di procedura penale che disciplinano la materia
(cfr. artt. 256 codice penale; 352 codice di procedura penale), non
sembra potersi precludere al deputato una valutazione dell'interesse politico
dello Stato e dello stesso concetto di sicurezza dello Stato, eventualmente
confligente con quella che ne dà la pubblica amministrazione
o il governo.
Si versa infatti in un terreno di valutazioni essenzialmente politiche,
che come tali rientrano sicuramente nell'ambito della insindacabilità
costituzionale. Una persecuzione penale del deputato che abbia violato
in Aula un segreto di Stato sarebbe ipotizzabile, naturalmente sempre
previa autorizzazione a procedere, solo ove si riuscisse a dimostrare if
dolo specifico di nuocere alla sicurezza dello Stato e la inesistenza di
una connessione fra la rivelazione e la normale esplicazione del mandato
parlamentare.
Altra questione è se il deputato abbia il diritto di rivelare segreti,
specie di Stato, in seduta pubblica. Argomentando dall'art. 38, ultimo
comma, del Regolamento (« La Commissione decide quali dei suoi lavori,
nell'interesse dello Stato, debbano rimanere segreti ») sembra potersi
escludere l'esistenza di un diritto in tal senso. Su richiesta del governo,
del Presidente dell'Assemblea o di un qualsiasi deputato, l'Assemblea
potrà decidere quindi di adunarsi o continuare la discussione in
seduta segreta, ai sensi dell'art. 64, comma 2, della Costituzione, ogni
qualvolta un deputato inizi o preannunci la rivelazione di segreti di
Stato (69).
Come si è accennato, la prerogativa della « irresponsabilità » riferendosi
alle « opinioni espresse ed ai voti dati nell'esercizio delle loro
funzioni » esclude che possa coprire fatti materiali di violenza o minacce
perpetrati nelle aule parlamentari.
(69) Il problema è connesso per materia a quello dei limiti ai poteri delle
Commissioni parlamentari d'inchiesta (artt. 351 e 352 del codice di procedura
penale): per il quale si rimanda all'apposita trattazione dedicata al controllo. Si
v. intanto però il Dibattito sulle inchieste parlamentari, in « Giur. Cost. », 1959,
pag. 598 e segg. (specie pagg. 602 e 620).

Formazione della Camera - Prerogative 149
A parte le sanzioni disciplinari di cui si è detto, ove questi fatti
configurino ipotesi di responsabilità civile o penale, non vi è dubbio
che essi siano perseguibili secondo le normali procedure (e quindi previa
autorizzazione a procedere da parte della stessa Camera, in caso di processo
penale).
Un più complesso discorso impone l'ambito di estensione della prerogativa.
La Costituzione parla di atti compiuti dai deputati « nell'esercizio
delle loro funzioni ». In dottrina si è quasi sempre sostenuto (70),
che per esercizio delle proprie funzioni si debba intendere il compimento
specifico di atti tipici dell'ufficio di deputato (votazioni, presentazione
di interrogazioni, mozioni, interpellanze, emendamenti, ordini
del giorno, proposte di legge, relazioni, dichiarazioni, ecc.) anche se compiuti
fuori delle Camere, come può avvenire in caso di inchiesta parlamentare
o nell'attività di Commissioni nella cosiddetta sede politica o
partecipando a deputazioni, e così via.
Tuttavia si è già detto che una prassi parlamentare sempre più costante
tende ad estendere in linea di fatto la sfera in cui opera la prerogativa
dell'insindacabilità, a tutta l'attività politica che il deputato comunque
esplichi.
L'estensione avviene attraverso un procedimento indiretto: cioè
mediante il diniego delle autorizzazioni a procedere per fatti rientranti
nella sfera oggettivamente così definita, ancorché compiuti fuori dal
Parlamento o per mezzo della stampa.
Deve però rilevarsi che questo tipo di insindacabilità indiretta viene
applicata non solo ai reati che potrebbero provenire da dichiarazioni
orali dei deputati nel corso della loro attività politica, ma anche da fatti
materiali avvenuti nel corso di manifestazioni politiche o sindacali, comizi,
cortei, scioperi, ecc. (fra essi tipici: le riunioni in luogo pubblico
non autorizzate, interruzione di pubblico servizio, resistenza a pubblico
ufficiale, blocco stradale).
La descrizione di questa prassi consente di ritenere superato il quesito
dibattuto in dottrina sulla punibilità delle opinioni espresse dal deputato
in Assemblea qualora esse venissero ripetute fuori dell'ambito
parlamentare. La dottrina (71) ammette la punibilità di tali opinioni;
in pratica sarà ben difficile che la Camera acconsenta alla relativa au-
(70) Ma si veda, per una importante eccezione: CAPALOZZA, L'immunità parlamentare
e l'artìcolo 68, comma 1, della Costituzione, in « Montecitorio », anno III,
n. 7, pag. 4.
(71) Cfr. LOJACONO, Le prerogative dei membri del Parlamento, Milano 1954,
pag. 62.

150 Formazione della Camera - Prerogative
torizzazione. Il caso in esame mostra però con sufficiente nitidezza la
estrema difficoltà di porre un preciso limite all'estensione della prerogativa,
almeno nei casi in cui non si rilevi prima facie la natura privata
e non politica dei fatti in discussione (72).
È evidente però che in tutti i casi esaminati di « insindacabilità »
impropria, le conseguenze giuridiche sono radicalmente diverse rispetto
a quelle della « insindacabilità » in senso proprio. Mentre, infatti, in questo
caso non sorge l'antigiuridicità del fatto, nel caso della « insindacabilità
» impropria, la situazione è caratterizzata dalla esistenza di un fatto
antigiuridico che non può essere perseguito per assenza di una condizione
processuale di proseguibilità. Ne consegue che mentre il deputato coperto
da insindacabilità in senso proprio, cioè in conformità alla lettera del
primo comma dell'art. 68, non potrà essere perseguito alla scadenza del
suo mandato, lo stesso non potrà dirsi del deputato nei cui confronti
sia stata negata l'autorizzazione a procedere.
In quest'ultimo caso, infatti, alla scadenza del mandato parlamentare,
concorrendo le altre condizioni previste dalla legge, nessun ostacolo *
si frapporrà al proseguimento dell'azione penale.
7. - Passando ora nell'ambito della cosiddetta prerogativa dell'inviolabilità
di cui ai commi 2 e 3 dell'art. 68 viene in analisi la prima
parte del primo comma che recita: a Senza autorizzazione della Camera
alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto
a procedimento penale ».
La ratio dell'istituto è quella, come si è detto, di evitare che mediante
la sottoposizione di deputati a procedimenti penali, altri poteri
dello Stato vengano di fatto ad incidere sulla sfera di autonomia politico-costituzionale
della Camera.
Si deve infatti fin d'ora precisare che la prerogativa dell'inviolabilità
non si esaurisce nell'ambito del processo penale. L'art. 68, dopo la
più generale previsione di questa prima parte del secondo comma, si
riferisce ad altre due ipotesi specifiche: provvedimenti di coercizione
personale o domiciliare (secondo comma, seconda parte); provvedimen-
(72) Si pensi che in tutta una vasta zona del nostro paese, funestata dal fenomeno
della «mafia», nullificata di fatto dalle condizioni ambientali e sociali la
persecuzione penale, la denuncia dei delitti e dei loro presunti mandanti è stata possibile
fare solo in sede parlamentare. (Si veda l'attività dell'apposita Commissione
d'inchiesta contro la mafia, istituita con legge 20 dicembre 1962, n. 1720; cfr. da
ultimo le polemiche circa la pubblicità dei suoi lavori alla Camera il 9 marzo, e al
Senato il 10 marzo 1968). Tuttavia non sembra dubbio che in simili casi il deputato
debba avere la possibilità di sostenere la propria denuncia anche in altre sedi, dopo
averla avanzata in sede parlamentare.

Formazione della Camera - Prerogative 151
to di arresto in esecuzione di sentenza (terzo comma). La prerogativa si
estende quindi a fasi che sono successive o anche estranee ad un procedimento
penale: essa mira a tutelare la libera esplicazione del mandato
parlamentare contro qualsiasi tipo di azioni coercitive che possano
essere poste in essere da un potere estraneo a quello legislativo.
Per quanto attiene alla prima parte del comma 2 il giudizio della
Camera, secondo le modalità che saranno a suo luogo precisate, dovrà
riguardare non già la materia del reato ascritto al deputato ma solo
il momento della rilevanza del procedimento sulla sfera della sua autonomia
(che viene ovviamente lesa, ogniqualvolta è lesa la libera esplicazione
del mandato in uno solo dei suoi membri).
Si può ripetere con l'Orlando: « La Camera non può né deve arrogarsi
i poteri del magistrato per migliorare o aggravare la condizione
dell'imputato ». La Camera deve solo esprimere un giudizio sulla « serietà
della ragione » che può rendere possibile una limitazione di libertà,
quale è sempre la sottoposizione a procedimento penale, evitando ogni
altra invasione nei poteri del giudice naturale precostituito per legge.
L'autorizzazione a procedere che, come ha dimostrato la più recente
dottrina, risulta dal punto di vista dell'autorità che la concede un « atto
politico » (in quanto « predisposto per il soddisfacimento di interessi
pubblici attinenti alla vita dello Stato considerato nella sua unità ») si
inserisce però con i suoi effetti nel processo (come negozio giuridico processuale,
secondo taluni; come fatto giuridico processuale, secondo altri).
L'autorizzazione agisce anzi da « condizione di efficacia » rispetto
agli atti che vengono compiuti prima che venga concessa e da « presupposto
di validità » per gli atti che vengono compiuti dopo di essa (il
Leone infatti la costruisce come condizione di « proseguibilità » della
azione penale).
La dottrina unanime ritiene che una sentenza pronunciata in carenza
di autorizzazione sia affetta da nullità rilevabile in ogni stato e
grado del procedimento.
Di qui si è rilevata la necessità di rendere la struttura di questo istituto
parlamentare omogenea con i principi che reggono il compimento
di atti e la verifica di fatti processuali.
A tal fine è importante l'individuazione del punto del procedimento
su cui incide l'autorizzazione. 11 combinato disposto dell'art. 15 del codice
di procedura penale (« Nei procedimenti per i quali è necessaria l'autorizzazione,
questa è richiesta dal pubblico ministero, prima che sia emesso
alcun mandato ») e dell'art. 68 della Cost. (« senza autorizzazione...

152 Formazione della Camera - Prerogative
nessun membro del Parlamento può essere "sottoposto" a procedimento
penale ») indica che la richiesta di autorizzazione si impone nel momento
in cui debba essere elevata formale imputazione o si debba compiere
un atto istruttorio che richieda la presenza dell'imputato o dei
suoi difensori.
L'autorizzazione esplica dunque normalmente i suoi effetti nel processo
durante la fase istruttoria: quando già l'azione penale è iniziata
con il compimento di atti che manifestano la volontà dell'organo di
pubblico ministero (titolare del relativo potere-dovere costituzionale:
art. 112 della Costituzione «Il pubblico ministero ha l'obbligo di esercitare
l'azione penale ») di chiedere al giudice una decisione su una
determinata notitia criminis.
Perché questa azione sia proseguita è necessario che si incardini
nell'istruttoria questo ulteriore fatto, che quindi, benché posto in essere
in sede diversa da quella processuale, deve obbedire alla logica costituzionale
(vedi artt. 25, 27, 101) che vuole particolarmente tutelato in ma;
teria penale il generale principio di uguaglianza fra i cittadini e quindi
l'uniforme applicazione di regole e norme giuridiche.
Deve osservarsi che il tipo di prerogativa in esame si pone come
condizione di proseguibilità esclusivamente nei confronti del processo penale,
ancorché provvedimenti coercitivi della libertà personale possano
scaturire da procedimenti civili (come quello di interdizione o fallimentare)
e amministrativi.
La ratio della differenziazione sembra da ricercarsi, oltre che nella
particolare gravità del processo penale, nel fatto che è proprio in quella
sede che il deputato potrebbe più facilmente essere sottoposto a sindacato
su fatti attinenti alla propria condotta politica. È perciò prevista
qui una garanzia preventiva che, invece, nelle altre ipotesi normative
non si rinviene, apprestandosi invece una garanzia successiva (seconda
parte, secondo comma) per il caso di inflizione di misure coercitive della
libertà personale.
L'ampia dizione usata dal legislatore costituente, « procedimento
penale », consente di non ritenere proponibile nell'ordinamento repubblicano
la questione che fu a lungo dibattuta nella vigenza dello Statuto
albertino. Il riferimento che questo faceva alla « materia criminale » fu
interpretato da parte della dottrina come esclusivo dei procedimenti per
contravvenzione. Una proposta limitativa in tal senso fu respinta dalla
Assemblea Costituente, ravvisandosi anche nel processo penale per contiavvenzione
la sussistenza della ratio della prerogativa.

Formazione della Camera - Prerogative 153
Circa l'operatività della prerogativa, secondo i concetti già esposti,
essa deve intendersi iniziare al momento dell'elezione del deputato con
il conseguente effetto di sospendere il processo penale eventualmente
già in corso contro il candidato risultato eletto, e con l'obbligo per l'autorità
procedente di avanzare richiesta di autorizzazione alla Camera.
Analogamente, la prerogativa torna a farsi valere qualora il deputato,
contro cui sia stato concessa l'autorizzazione a procedere, venga
eletto nella nuova Camera. È necessario in tal caso che la nuova Assemblea
venga investita ex novo della richiesta di autorizzazione a procedere.
Si dovrà ora esaminare la seconda parte del secondo comma dell'art.
68: [Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun
membro del Parlamento] « può essere arrestato o altrimenti privato
della libertà personale, o sottoposto a perquisizione personale o domiciliare,
salvo che sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale
è obbligatorio il mandato o l'ordine di cattura ».
Il primo quesito attiene al rapporto sistematico fra la prima parte
del secondo comma, sopra esaminato, e questa seconda parte. Si chiede
se i provvedimenti coercitivi di cui sopra siano coperti dalla garanzia
solo in quanto inerenti ad un procedimento penale ovvero siano da comprendersi
in una previsione autonoma.
La recente prassi parlamentare si è orientata nel secondo senso
(73), contro l'opinione della maggior parte della dottrina che invece
(73) Nella seduta del 6 dicembre 1966, la Giunta per le autorizzazioni a procedere
approvava il seguente « parere » :
« La Giunta per le autorizzazioni a procedere,
- esaminato il caso di un deputato sottoposto a provvedimenti coercitivi della
sfera di libertà personale in esecuzione di sentenza dichiarativa di fallimento pronunciata
nei di lui confronti;
- rilevato che nessuna richiesta di autorizzazione è pervenuta al riguardo da
parte dell'Autorità giudiziaria competente;
- ritenuto che per la natura di misure preventive di carattere afflittivo dei predetti
provvedimenti, tali da incidere sul plenum assembleare e comunque ostativi alla
libera esplicazione del mandato parlamentare, la loro legittimità deve ritenersi condizionata
alla preventiva autorizzazione a procedere da parte della Camera;
- osservato che è del tutto irrilevante che i predetti provvedimenti coercitivi
derivino da atto della giurisdizione civile e non da quella penale, essendo la ratio
dell'articolo 68 della Costituzione quella della tutela delle libertà personali dei membri
delle Camere;
- ritenuto, pertanto, che anche l'esecuzione di quanto stabilito dagli articoli 48
e 49 della legge fallimentare, deve essere autorizzata dal Parlamento;
- considerata la necessità di impedire lo stabilirsi di un pericoloso precedente
ai danni delle prerogative parlamentari di cui riafferma la natura di obiettiva garanzia
funzionale e non di privilegio personale;

154 Formazione della Camera - Prerogative
limita l'operatività della garanzia al campo penalistico (74). Tale prassi
parlamentare sembra fondata su una sicura base esegetica. Innanzitutto
la lettera della norma sembra avvalorare una previsione disgiuntiva fra
provvedimenti coercitivi della libertà personale e domiciliare e ipotesi
processuale penale. Come già si è accennato, l'argomento che la tutela
contro l'azione penale non può non essere preventiva in forza della particolare
gravità del fatto stesso della imputazione, non può essere utilizzato
per escludere la garanzia nei confronti di provvedimenti coercitivi
non promananti da procedimento penale.
Logicamente, infatti, la garanzia preventiva nei confronti del procedimento
penale rappresenta il limite massimo di espansione della prerogativa.
Ma il nucleo minimo indeclinabile di questa è la garanzia contro
l'offesa attuale: il provvedimento coercitivo da qualsiasi parte provenga
e da qualunque autorità sia emanato. Come sarebbe errato argomentare
dal fatto della possibilità che provvedimenti coercitivi possano
provenire da procedimenti civili e amministrativi, l'estensione a processi
di questo tipo della tutela preventiva ex art. 68, secondo comma, priiria
parte; così appare logicamente viziato il ragionamento che dal fatto della
esplicita previsione del processo penale come limite massimo di espansione
della prerogativa, volesse dedurre l'inapplicabilità della garanzia
a provvedimenti coercitivi di natura non penale. In effetti la frontiera
del processo penale è quella più lontana, per quanto riguarda l'operatività
della garanzia, non per la natura della materia (sicché materie civili
o amministrative fuoriuscirebbero da quell'ambito) ma per il fatto che
in materia penale la garanzia opera in via preventiva, attiene al procedimento
e non solo ai provvedimenti coercitivi che ne scaturiscono.
Si tratta dunque di una garanzia aggiuntiva rispetto a quella fondamentale
che copre l'intero arco dei provvedimenti coercitivi. H che
sembra dimostrato dal fatto che essa non ha carattere assorbente nei
confronti dei provvedimenti penali restrittivi di libertà: se nel corso del
procedimento il giudice emetta taluno di questi provvedimenti è necessaria
infatti una nuova richiesta di autorizzazione.
- esprìme il parere che sarebbe auspicabile una pronta regolarizzazione del procedimento
in corso, attraverso la normale richiesta di autorizzazione da parte dell'Autorità
giudiziaria competente ». (Cfr. Bollettino delle Giunte e delle Commissioni,
6 dicembre 1966, pag. 1).
(74) Si veda però in senso contrario, autorevolmente, ORLANDO, in Immunità
parlamentari ed organi sovrani (A proposito del caso di un giudizio di interdizione
contro un membro del Parlamento), ora in « Diritto pubblico generale », Milano 1954,
pag. 460 e segg., nonché LOJACONO, Le prerogative dei membri del Parlamento, Milano
1954, pagg. 188-189.

Formazione della Camera - Prerogative 155
Ugualmente, una nuova autorizzazione - e con questo rilievo si
viene alFesame del terzo ed ultimo comma dell'art. 68 - « è richiesta
per trarre in arresto o mantenere in detenzione un membro del Parlamento
in esecuzione di una sentenza anche irrevocabile ».
Sembra potersi concludere dall'esame dell'art. 68, conformemente
ai precedenti parlamentari, che base dell'interpretazione della norma debba
essere la parte seconda del comma 2: il divieto di privazione, in qualsiasi
modo questa possa avvenire, della libertà personale (75) del singolo
parlamentare senza autorizzazione della Camera a cui appartenga.
(75) La questione si è posta, di fatto, nella IV legislatura, per le limitazioni
subite ope legis nella propria sfera di libertà personale dal deputato Ottieri (poi dichiarato
decaduto), a seguito di declaratoria fallimentare pronunciata nei suoi confronti.
Le limitazioni riguardavano la libertà di corrispondenza (articolo 48, legge fallimentare
16 marzo 1942, n. 267: «La corrispondenza diretta al fallito deve essere
consegnata al curatore, ecc. »), e la libertà di circolazione (articolo 49 legge cit. : « Il
fallito non può allontanarsi dalla sua residenza senza permesso del giudice delegato
(...). Il giudice può fare accompagnare il fallito dalla forza pubblica, se questi non
ottempera all'ordine di presentarsi»). Come si è visto alla nota n. 73, la Giunta per
le autorizzazioni a procedere della Camera sostenne la necessità che anche per tale
tipo di limitazioni fosse necessaria apposita autorizzazione a procedere.
La decisione, oltre che per le ragioni generali esposte nel testo, sembra sostenibile
anche con altre specifiche argomentazioni. Benché, infatti, la norma dell'articolo
68 non parli espressamente di tutela della libertà di circolazione e della libertà
di corrispondenza del deputato è da osservare che la dizione usata nell'articolo (« o
altrimenti privato della libertà personale») è di tale ampiezza da permettere di intendere
il riferimento della garanzia ad una autonoma e completa sfera di libera determinazione
del deputato. In sostanza, l'articolo 68 rifonde, globalmente e non per
specifici richiami, le ipotesi che sono a diverso titolo contemplate, ad esempio, negli
articoli 13 (libertà personale), 14 (libertà di domicilio) e 21 (libertà d'opinione) della
Costituzione. Il fatto che in una norma così strutturata, non vi sia il* riferimento
letterale esplicito ai diritti di cui agli articoli 15 e 16, non è quindi in alcun modo
probante ai fini della loro esclusione dalla particolare garanzia di cui all'articolo 68.
Al contrario, una connessione necessaria non pare dubbia solo se si pensi a quale
illusoria cosa si ridurrebbe la tutela della « libera » esplicazione del mandato parlamentare
- a cui la norma in questione è intesa - quando a un deputato potessero
essere limitate e la libertà di circolazione e la libertà di corrispondenza in forza
di un provvedimento giudiziario di cui la Camera non abbia avuto contezza.
Il CRISAFULLI ha già sostenuto in proposito che la disciplina della libertà personale
non si esaurisce per intero nella sola disposizione dell'articolo 13 della Costituzione
essendo integrata da altre disposizioni del testo costituzionale, rispetto a cui
l'articolo 13 si porrebbe come norma di genus.
La stessa Corte costituzionale, che pure ha assegnato alla nozione di libertà
personale un àmbito estremamente ristretto ha, a più riprese, disatteso il rigido criterio
di riferimento ai provvedimenti limitativi della libertà fisica, cioè al concetto
tradizionalmente definito mWhabeas corpus cui, argomentando dal termine « privazione
», una parte della dottrina àncora la sua interpretazione dell'articolo 68.
È sufficiente ricordare per tutte: la sentenza n. 11 del 1956 che dichiarò costituzionalmente
illegittimo, in relazione all'articolo 13, l'istituto dell'ammonizione di
polizia perché imponendo all'ammonito tutta una « serie di obblighi di fare e di non
fare », pur non dando necessariamente vita a forme di coercizione fisica della persona,
si risolveva in « una sorta di degradazione giuridica » ; la sentenza n. 68 del
1964 che, riprendendo e chiarendo il concetto di degradazione giuridica, testualmente

156 Formazione della Camera - Prerogative
La prerogativa non è quindi limitata alla materia penale: questa
viene in rilievo solo ai fini della garanzia preventiva nei confronti del
procedimento.
Se invece si accedesse ad una diversa opinione, si giungerebbe oltretutto
alla conseguenza invero abnorme che i deputati sarebbero tutelati
rispetto al giudice penale anche per reati contravvenzionali di infima
entità, mentre sarebbero esposti a ben più gravi lesioni della personalità
per effetto della decisione di un giudice amministrativo o civile
(si richiamano ancora le conseguenze che la legge connette alla sentenza
declaratoria di fallimento, cfr. art. 48 e 49 legge fallimentare) o di una
autorità amministrativa. Una tale distinzione, che non ha convincente
fondamento normativo, urterebbe oltretutto con il concetto dell'unitarietà
della giurisdizione affermato nella Costituzione (76).
Coerentemente con tali premesse, la dottrina che sostiene una interpretazione
della norma non ristretta alla materia penale ma comprensiva
di « qualsiasi atto di coercizione che privi della libertà personale,
indipendentemente dal motivo che lo impone, dalla sede in cui^è
disposto e dal mezzo con cui è posto in essere », ritiene rientrare fra i
provvedimenti contro cui si pone la prerogativa: l'internamento in manicomio
(art. 420 codice civile), i provvedimenti disciplinari, restrittivi
della libertà personale, che sono previsti dai regolamenti militari, e an-
diceva : « Per aversi degradazione giuridica come uno degli aspetti di restrizione della
libertà personale ai sensi dell'articolo 13 della Costituzione, occorre che il provvedimento
provochi una menomazione o mortificazione della dignità o del prestigio
della persona, tale da poter essere equiparata a quell'assoggettamento all'altrui potere
in cui si concreta la violazione del principio dell'habeas corpus ».
Anche dunque seguendo il criterio di ristrettissima interpretazione che del concetto
di « libertà personale » dà la Corte costituzionale, si perviene alla stessa conclusione
cui conducono l'interpretazione logica e quella sistematica.
A nessun caso, infatti, come a quello del deputato costretto ad esplicare il
proprio mandato - costituzionalmente garantito - affidandosi al beneplacito di un
giudice per essere presente o meno alla Camera e subendo l'interferenza di altra
persona nelle proprie comunicazioni epistolari, comprese quelle che per avventura
abbia con il proprio gruppo parlamentare, con il proprio partito, o con il Presidente
della Camera, potrebbe meglio applicarsi il concetto di « degradazione giuridica »
coniato dalla Corte.
(76) Se poi si guarda all'orìgine storica dell'istituto dell'autorizzazione a procedere,
si ricorda che nel diritto inglese la prerogativa non era prevista, come non
lo è tuttora, per i provvedimenti coercitivi derivanti da reati, ma era invece limitata
proprio a quelli derivanti da cause civili L'estensione alla materia penale è un portato
delle costituzioni rivoluzionarie francesi e delle europee che le seguirono. Da notare
che lo Statuto albertino (articolo 46), disponendo in materia per molti aspetti vicina
a quella fallimentare, non ammetteva l'arresto per debiti, neppure con l'autorizzazione
della Camera, durante la sessione. Questa rigidità originaria nei confronti
di provvedimenti coercitivi per cause civili si spiega evidentemente con l'ulteriore necessità
di evitare che la libera esplicazione del mandato parlamentare potesse essere
soggetta ad atti di vendetta privata (e nessuno può ignorare quali possibilità obiettive
offra in merito, ad esempio, la nostra attuale procedura fallimentare).

Formazione della Camera - Prerogative 157
che l'arresto dell'estradando nelle varie forme in cui può essere disposto
(art. 663 codice di procedura penale) (77).
Vari dubbi ha suscitato invece, anche nella dottrina che accoglie
una interpretazione estensiva dell'articolo 68, il reale fondamento del
divieto di perquisizione personale e domiciliare di cui all'articolo 68 (78).
Si è parlato di una sorta di « estraterritorialità » riferite alla casa del
parlamentare con conseguente « diritto di asilo », inammissibile con i presupposti
generali dell'ordinamento giuridico. Si è infatti osservato che,
salvo l'ipotesi di flagranza in relazione ad un delitto per il quale sia
obbligatorio il mandato o l'ordine di cattura, le perquisizioni sarebbero
escluse sia per reati contravvenzionali da chiunque commessi; sia per i
delitti per i quali non sia obbligatoria l'emissione del mandato di cattura,
da chiunque commessi; sia per gli atti di perquisizione da disporre
in occasione di delitti per cui il mandato di cattura è obbligatorio, commessi
da persone estranee alle Camere, ovvero da parlamentari diversi
da quello cui appartiene il domicilio o sulla cui persona si abbia motivo
di ritenere possa ritrovarsi elementi di reato.
Si deve probabilmente a questa tendenza dottrinale per una interpretazione
restrittiva di tale aspetto della prerogativa, il verificarsi di
qualche vistosa difformità nella pratica (79).
(77) Così LOJACONO, op. cit., pag. 189. Per quanto riguarda l'internamento in
manicomio, già aveva sostenuto la necessità dell'autorizzazione ORLANDO, in Immunità
pari., cit
(78) Si v. LOJACONO, op. cit., pag. 159 e segg. ; STELLACCI, Problemi nuovi sulle
immunità dei membri del Parlamento, in « La Giustizia penale », 1951, I, 68.
(79) Il riferimento è all'episodio che nella IV legislatura vide protagonista il
deputato Dossetti Ermanno. D procuratore della Repubblica di Reggio Emilia, nel
dicembre 1963, avendo ricevuto informazioni circa alcune frasi pronunciate dal predetto
deputato in un congresso provinciale del suo partito, frasi che potevano costituire
vilipendio dell'ordine giudiziario, aveva emesso un decreto di perquisizione dell'ufficio
e del domicilio del parlamentare, senza che fosse stata richiesta l'autorizzazione
della Camera, al fine di acquisire un nastro magnetico, sul quale sarebbero
state incise le frasi pronunciate dal deputato. La perquisizione di fatto non avvenne
perché l'onorevole Dossetti, pur protestando per la violazione delle sue prerogative,
si indusse a consegnare il nastro per impedire l'ingresso del commissario di P.S.
incaricato dell'esecuzione del decreto. Il ministro di grazia e giustizia, ravvisando in
tale fatto una evidente e ingiustificata disapplicazione della garanzia costituzionale
ex articolo 68, chiedeva al procuratore generale presso la Corte di cassazione d'iniziare
procedimento disciplinare contro il magistrato in questione per violazione dei
suoi doveri professionali.
Il procuratore della Repubblica incolpato si difese dinanzi alla sezione disciplinare
del Consiglio superiore della magistratura adducendo una interpretazione restrittiva
della prerogativa ex articolo 68. Con sentenza del gennaio 1965 la predetta
sezione disciplinare assolse il magistrato che aveva emesso l'ordine di perquisizione
con una motivazione che si riporta nei suoi passi più significativi in ordine al problema
proposto.
«In relazione al caso in «pftjp», la Sezione dfctfclinare ritiene che l'errore
sussiste, ma che esso non sia stato determinato da scarsa diligenza del magistrato

158 Formazione della Camera - Prerogative
Circa l'operatività temporale della prerogativa, le prassi parlamentare
e giurisprudenziale concordano per quanto attiene alla sorte dei
provvedimenti di arresto preventivo emanati o eseguiti contro i membri
del Parlamento prima della loro elezione o nomina.
In caso di mandato di cattura non ancora eseguito, esso deve essere
revocato dall'Autorità giudiziaria che l'ha emesso, richiedendosi alla
nuova Camera l'autorizzazione a riemetterlo oltre che, ovviamente, l'autorizzazione
a procedere.
nell'esame della situazione di fatto e di diritto che importò l'emissione dell'ordine di
perquisizione.
« Non v'è ragione di escludere la possibilità dell'errore interpretativo in questa
materia. Non gioverebbe richiamare in contrario il vecchio criterio di ermeneutica,
che « in claris non fit interpretatio », per sostenere che la disposizione dell'articolo 68,
comma 2 della Costituzione, è così chiara da non ammettere l'errore, poiché tale
criterio non è più accolto dalla dottrina e dalla giurisprudenza. Invero l'errore può
incidere sull'ambito di applicazione della norma, secondo quanto si è detto circa
la possibilità di configurare la violazione di essa solo a causa dell'emissione dell'ordine
di perquisizione, indipendentemente dalla sua esecuzione. Ma esso può riguardare
un punto di carattere ancor più generale, che attiene al coordinamento dell'articolo
68, comma 2, con l'articolo 3 della Costituzione, che proclama l'uguaglianza
di tutti i cittadini davanti alla legge. E che tale questione possa essere ragionevolmente
proposta si ricava ormai dalla recente sentenza della Corte costituzionale che,
in applicazione del citato articolo 3, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle
norme che stabilivano la e. d. garanzia amministrativa. Si tratta, ben vero, di una
situazione diversa, in quanto il rapporto si poneva, in tal caso, fra norme ordinarie
ed una norma costituzionale, mentre, nel caso in esame, esso è fra le due norme
della Costituzione; ma ciò non esclude la possibilità del dubbio circa la compatibilità
e la eventuale prevalenza fra i citati articoli della Costituzione. Inoltre può
sorgere questione circa l'applicabilità della norma nel caso in cui la perquisizione sia
disposta dal pubblico ministero nella fase degli atti di polizia giudiziaria, per ragioni
di particolare urgenza, e quando la perquisizione stessa sia diretta al sequestro di
cose pertinenti ad un reato.
« Tale situazione ricorreva nella specie e v'è ragione di ritenere che il magistrato
abbia emesso l'ordine di perquisizione nell'erronea convinzione che esso
fosse legittimo e non lesivo delle prerogative del parlamentare. Infatti, nella motivazione
del provvedimento si premette che si versa nella fase degli atti di polizia giudiziaria
; si accenna alla necessità di acquisire la prova del reato di vilipendio in
danno dell'Autorità giudiziaria, prova che sarebbe risultata dalla registrazione su un
nastro magnetico di un discorso dell'onorevole Dossetti; si giustifica il provvedimento
con la considerazione " che trattasi di accertamento di urgenza non coperto
da immunità parlamentare ", e si ordina la perquisizione " al solo fine di acquisire
detto nastro ". Ora, dalle citate espressioni chiaramente risulta che il magistrato
non trascurò di porsi l'indagine circa la legittimità del provvedimento in relazione
all'articolo 68 della Costituzione, ma la risolse in senso positivo nella convinzione
che non fosse " coperto da immunità parlamentare " l'atto di perquisizione
disposto in via di urgenza al fine limitato ed esclusivo di acquisire il predetto nastro
contenente la prova del supposto reato. Il convincimento è indubbiamente erroneo,
in quanto il precetto è assoluto nel porre il divieto di perquisizione. Ma ciò non
esclude sia che l'interprete si possa proporre il quesito circa la sua applicazione
nel caso concreto, sia che egli ragionevolmente lo risolva in senso negativo in considerazione
dell'urgenza e del fine connesso all'atto di perquisizione, nonché del suo
carattere istantaneo e della ritenuta inidoneità ad incidere negativamente sul prestigio
del parlamentare e sulla libera esplicazione del suo mandato ».
Per questi motivi la Sezione disciplinare ritenne che il fatto addebitato non fosse
suscettibile di sanzione disciplinare.

Formazione della Camera - Prerogative 159
Nel caso di detenzione preventiva, il deputato eletto dovrà essere
scarcerato e dovrà ugualmente richiedersi alla Camera una duplice autorizzazione:
l'una a procedere, l'altra a riarrestarlo.
8. - Si dovrà ora esaminare il procedimento attraverso il quale la
Camera dei deputati perviene alla pronuncia sull'autorizzazione a procedere.
L'ordinamento regolamentare prevede uno speciale organo preparatorio
del materiale da sottoporre alle decisioni dell'Assemblea: la Giunta
per le autorizzazioni a procedere (80).
La Giunta è composta di 21 deputati scelti dal Presidente della
Camera (liberamente, ma di fatto su designazione dei gruppi e sulla base
di un ovvio anche se non rigoroso criterio di proporzionalità). Non vi è
per i membri della Giunta per le autorizzazioni il divieto di dimissioni
che invece sussiste per i componenti della Giunta delle elezioni (cfr. art.
16 Reg. Camera), sebbene la logica che presiede quel divieto sembrerebbe
qui sussistere a più forte ragione (81). La Giunta elegge nel suo
seno un presidente, due vicepresidenti e due segretari.
A questo organo il Presidente della Camera trasmette le richieste
di autorizzazione a procedere che gli pervengono dal ministro di grazia
e giustizia che, a sua volta, le ha ricevute dall'autorità giudiziaria competente.
Come si vede, la prassi, anche oltre la lettera dell'art. 42 Reg.
Camera (che sembra alludere piuttosto ad una ipotesi di intervento successivo
del Guardasigilli, volto a favorire l'attività istruttoria della
Giunta) continua a mantenere fermo lo schema proprio dell'ordinamento
statutario, per cui fra Camere e ordine giudiziario, punto di passaggio
intermedio è il ministro di grazia e giustizia.
Questo schema apparte fortemente obsoleto nell'attuale ordinamento
costituzionale stante la piena indipendenza raggiunta dai giudici (cfr.
(80) La « Giunta per l'esame delle domande di autorizzazione a procedere in
giudizio» (art. 8 Reg. Camera) trova una del tutto insufficiente regolamentazione
nell'art. 42 Reg. Nella IV legislatura il Presidente della Giunta Amatucci ha presentato
una proposta di modificazioni al Regolamento, volta ad introdurvi un Capo
V-bis composto da 8 articoli, interamente dedicati alla disciplina del procedimento
(Doc. X, n. 13). La proposta non ha però avuto seguito per l'intervenuta fine della
legislatura.
(81) Si veda infatti la cit. proposta del Presidente Amatucci che prevede un
preciso termine per la possibilità di dimissioni : « I deputati prescelti possono dimettersi
entro dieci giorni dalla nomina: il Presidente della Camera, valutati i motivi
delle dimissioni, può respingerle». Per altro «il deputato che non partecipa per tre
riunioni consecutive ai lavori della Giunta e senza giustificato motivo può essere
sostituito dal Presidente della Camera su segnalazione del Presidente della Giunta».

160 Formazione della Camera - Prerogative
art. 101 e segg. Cost.) e l'istituzione, come ente esponenziale dell'ordine
giudiziario, « autonomo e indipendente da ogni altro potere », del Consiglio
superiore della magistratura (art. 104 Cost.). Le competenze di
questo organo appaiono senz'altro preponderanti rispetto a quelle del
ministro di grazia e giustizia (82).
In particolare, sebbene sia ancora discusso il grado di rilevanza
costituzionale del Consiglio superiore della magistratura, sembrerebbero
dovere spettare a quest'organo le funzioni di collegamento nei riguardi
di altri poteri dello Stato. Ugualmente, se è del tutto controverso in
dottrina a quale organo esponenziale della magistratura spetti il potere
di elevare conflitto di attribuzione (e nessuna materia come quella delle
autorizzazioni a procedere sembra più proclive all'insorgere di conflitti
fra potere giudiziario e Parlamento): tuttavia, sia che si opini sulla sua
spettanza al Consiglio superiore o alla Corte di cassazione o si consideri
come un potere diffuso fra i giudici, è però da escludere che esso possa
spettare al ministro di grazia e giustizia.
La prassi, comunque, come si è detto, si è mantenuta attestata sul
vecchio modulo, ed eventuali richieste di autorizzazione che pervengano
alla Camera direttamente dalla magistratura procedente vengono rinviate
al mittente con l'invito di utilizzare il tramite del ministero. La cosa
non ha mancato di suscitare qualche inconveniente pratico (83).
Pervenuta la domanda di autorizzazione a procedere, essa viene stampata
(84) e quindi assegnata ad un relatore nominato ad insindacabile giu-
(82) Cfr. art. HO Cost.: e Ferme le competenze del Consiglio superiore della
magistratura, spettano al ministro della giustizia l'organizzazione e il funzionamento
dei servizi relativi alla giustizia ».
(83) Si veda il Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari del
6 aprile e del 28 giugno 1967 che sembrano attestare una certa discrasia fra le procedure
concordate fra Camera e Ministero di grazia e giustizia in ordine agli effetti
dell'amnistia sulle domande di autorizzazione pendenti e la procedura richiesta da
vari giudici procedenti. La proposta Amatucci prima ricordata non è però innovativa
su questo punto ; al contrario il suo articolo 25-bis ribadisce che la Giunta « esprìme
all'Assemblea il proprio motivato parere in ordine alle richieste avanzate dall'Autorità
giudiziaria competente, tramite il Ministero di grazia e giustizia ».
(84) La stampa e la pubblicazione delle domande di autorizzazione a procedere
in giudizio fra i documenti ufficiali della Camera, ha aperto un grave e apparentemente
insanabile problema in relazione alla tutela del segreto istruttorio. Al riguardo,
si riporta la chiara impostazione del problema contenuta nella più volte citata proposta
Amatucci, insieme con utili indicazioni di soluzione. < L'inserimento dell'autorizzazione
a procedere nella fase istruttoria processuale pone un'altra importante
esigenza: la tutela del segreto istruttorio. Tale esigenza presenta due aspetti: l'uno a
difesa delle caratteristiche dell'istruttoria penale, quale è attualmente regolata dalla
legge e quale la magistratura è obbligata costituzionalmente a osservare; l'altro a
difesa del diritto alla riservatezza dell'imputato, tanto più rilevante nella fattispecie
in cui interviene la richiesta di autorizzazione a procedere, ovverosia nei casi in cui
l'imputato sia un « uomo politico ». Queste due esigenze meritano tutta la tutela che

Formazione della Camera - Prerogative 161
dizio del Presidente della Giunta. La prassi vede però, di regola, la nomina
cadere su un membro della Giunta appartenente ad un gruppo parlamentare
e ad un collegio diverso da quelli ai quali appartiene il deputato
nei cui confronti sia stata richiesta autorizzazione a procedere (85).
Comincia in questo momento quella che può definirsi la duplice
fase istruttoria in seno alla Giunta: monocratica in un primo tempo, collegiale
nella fase finale della decisione.
Attraverso il Presidente della Giunta, il relatore può avanzare al
Ministero di grazia e giustizia la richiesta di documenti di cui all'articolo
42 del Regolamento della Camera; non è invece previsto in tutto
l'arco del procedimento davanti alla Giunta l'intervento a chiarimenti
del deputato-imputato. Si tratta di una lacuna che rende difficile l'omo-
sia possibile accordare, una volta soddisfatta la necessità di conoscenza dei precisi termini
del reato da parte della Camera. Una rottura, senza precise indispensabili ragioni,
del segreto istruttorio, dovrebbe considerarsi come un eccesso di potere da
parte della Camera, sia nei confronti dell'ordine giudiziario, sia nei confronti del
parlamentare imputato. Di qui l'opportunità, avvertita da taluni, di contemperare le
ragioni di pubblicità normalmente proprie delle procedure parlamentari con le ragioni
di segretezza consigliate dall'incidenza dell'autorizzazione nella fase istruttoria
del processo penale.
«Tuttavia occorre tener presente che il dibattito, sia in sede di Giunta e
soprattutto in sede di Assemblea si accentra su una valutazione della presenza di
certi elementi di carattere politico che si inquadrano, naturalmente, sugli elementi
di fatto e di diritto dedotti dalla procura. Di conseguenza, è su questi ultimi che
il segreto istruttorio deve e ha ragione di esistere (...).
« Si impone, pertanto, anzitutto il mantenimento della segretezza del fascicolo
processuale il quale può essere preso in visione soltanto dai membri della Giunta
con esclusione di qualsiasi altro membro della Camera e tanto più dello stesso deputato
imputato. Per la Camera in genere la pubblicità dovrebbe limitarsi all'editto
criminis e agli elementi essenziali per colorare il fatto ai fini del giudizio politico dell'Assemblea.
Ma, soprattutto, è indispensabile che la lettera ufficiale di richiesta della
procura, indirizzata al Presidente della Camera tramite il ministro di grazia e giustizia
e che dovrà comparire nel documento pubblico stampato dalla Camera, contenga
solo gli estremi essenziali di individuazione della partecipazione del deputato
alla fattispecie penale concreta con riferimento, per quanto riguarda gli elementi di
fatto e di diritto, alla documentazione del fascicolo processuale che accompagna la
richiesta medesima. In tal caso, verrebbe ad essere contemperato il principio della
pubblicità degli atti parlamentari e quello della segretezza degli atti processuali istruttori.
La finalità potrebbe essere raggiunta completamente o attraverso una disposizione
di carattere generale emanata dal ministro a tutte le procure della Repubblica
o in sede parlamentare, con l'effettuazione di un estratto della richiesta medesima
tramite anche un formulario tipo. Per una maggiore rispondenza ai principi generali
della suddivisione dei poteri e per rispetto dell'autenticità degli atti ci sembra preferibile
il primo accorgimento. Naturalmente tale modifica essenziale non ha bisogno
di alcuna menzione nel regolamento interno, ma soltanto di un accordo tra la Presidenza
della Camera e il Ministero di grazia e giustizia».
(85) Sembra evidente che precise esigenze di razionalizzazione consiglino anche
qui una normativa che consolidi e razionalizzi la prassi esistente. Si ricordi, ad
esempio, che i relatori della Giunta delle Elezioni (cfr. articolo 5 Regolamento interno
della Giunta delle Elezioni) vengono nominati in base ad un criterio obiettivo.
La citata proposta Amatucci non innova, per altro in questo punto.
8.

162 Formazione della Camera - Prerogative
geneizzazione di questa procedura con i principi del processo penale
sul quale, pure, incide (86).
La Giunta, una volta che la questione sia stata posta al proprio
ordine del giorno (87), vota sulle proposte del relatore, se la questione
appare sufficientemente istruita; in caso contrario, può deliberare l'acquisizione
di ulteriori elementi di giudizio (88).
(86) Risponde a tale esigenza l'articolo 25-quinquies della più volte richiamata
proposta Amatucci, secondo il quale : « La Giunta, qualora risulti che il deputato
non si sia avvalso della facoltà di cui all'articolo 250 del codice di procedura penale,
può invitare il deputato stesso nei cui confronti è richiesta l'autorizzazione a procedere
in giudizio, a fornire chiarimenti ». Corredano tale articolo alcune puntuali considerazioni
della relazione : « Si pone, anzitutto, l'interrogativo se la decisione della
Camera sulla richiesta di autorizzazione a procedere sia opportunamente emanata al
di fuori di un sistema di contestazione e di contraddittorio, owerossia senza una,
sia pur minima, partecipazione del deputato contro il quale l'autorizzazione è diretta.
Il fatto che la titolarità della prerogativa spetti alla Camera e non al parlamentare
potrebbe continuare a giustificare l'attuale procedura che non prevede l'intervento
del parlamentare-imputato nel procedimento della Giunta. Tuttavia, ad un
più approfondito esame, si scorge che la mancanza del contraddittorio costituisce una
possibile causa di incompleta conoscenza dei termini della richiesta di autorizzazione,
di cui la Camera conosce solo il profilo offerto dall'autorità giurisdizionale inquirente.
L'esigenza del contraddittorio si pone, cioè, non solo e non tanto a garanzia del
parlamentare-imputato, ma a garanzia della stessa autorità che deve decidere sulla
concessione dell'autorizzazione. Non altrimenti i diritti di difesa dell'imputato - che
la Corte costituzionale vuole, nella nota sentenza, garantiti anche nell'istruttoria sommaria
(vedasi l'articolo 392 del codice di procedura penale) - sono posti a garanzia
dell'obiettiva verità processuale. Giova al riguardo notare che il regolamento interno
della Corte costituzionale prevede appunto all'articolo 15 una procedura in contraddittorio
per la concessione dell'autorizzazione a procedere. Si deve, però, concludere,
in considerazione non solo della titolarità della prerogativa ma, anche, della
natura giuridica di essa - la quale da un punto di vista processuale si pone tome
una condizione per il proseguimento dell'azione penale e non tocca minimamente
il merito e, quindi, la posizione processuale del deputato-imputato - che la partecipazione
di questo ultimo all'esame da parte della Camera della richiesta di autorizzazione
deve essere ridotta al minimo e limitata alla fase istruttoria della Giunta per
le autorizzazioni. In altri termini, tale partecipazione, per quanto sopra detto, deve
essere giustificata dal fine di contribuire ad acquisire alla Giunta medesima ulteriori
elementi di conoscenza e porre pertanto la Giunta in grado di riferire con cognizione
di causa all'Assemblea. Sarà, pertanto, in facoltà della Giunta di invitare il deputatoimputato
a fornire, verbalmente o per iscritto, chiarimenti circa la propria posizione
nella fattispecie penale concreta prospettata dall'organo della magistratura inquirente ».
(87) La formazione dell'ordine del giorno rientra nella piena discrezionalità del
presidente della Giunta, in analogia a quanto avviene per i presidenti delle Commissioni
parlamentari. Si tratta di una situazione già sul piano generale oggetto di gravi
critiche da parte dell'opposizione e che, sul piano specifico, non sembrerebbe compatibile
con la fissazione di termini per l'esame che fa il Regolamento: fissazione
che farebbe pensare piuttosto ad un sistema di formazione meramente cronologico
dell'ordine del giorno della Giunta.
(88) Il Regolamento della Camera non fissa un quorum per la validità delle
riunioni e delle delibere della Giunta per le autorizzazioni (a differenza di quanto
fa per la Giunta delle elezioni: art. 19 Reg. Camera; art. 2 del Regolamento interno
della Giunta delle Elezioni). La prassi fissa il quorum di un quarto dei componenti
(6 deputati) per la validità della riunione e della metà più uno (12 deputati) per la
validità delle deliberazioni. Queste vengono adottate a maggioranza dei votanti.

Formazione della Camera - Prerogative 163
Nel caso che la maggioranza non condivida le conclusioni del relatore,
la prassi è nel senso che la relazione all'Assemblea venga redatta
da un membro della Giunta nominato dal Presidente in seno alla maggioranza
emersa nella votazione. È ammessa in ogni caso la presentazione
di una relazione di minoranza.
L'art. 42 del Regolamento prescrive al comma terzo che « la
Giunta deve riferire alla Camera nel termine di 15 giorni dalla trasmissione
fatta dal Presidente della Camera. Quando sia trascorso il termine
senza che la relazione sia stata presentata, il Presidente annunzia
alla Camera che la domanda sarà iscritta senz'altro all'ordine del giorno,
con precedenza assoluta su qualsiasi altro argomento, dopo le interrogazioni
».
Si tratta di norma del tutto desueta sia per la esiguità del termine
a disposizione (sia pure computato tale termine sulla base di 15 giorni
di lavori parlamentari) sia per le gravi questioni politiche che si collegano
alla materia dell'immunità (89).
Un termine speciale è posto dalla legge (T. U. elettorale 1957), e
non dal regolamento parlamentare, per il caso di arresto di un deputato
colto nell'atto di commettere un delitto per il quale è obbligatorio il
mandato o l'ordine di cattura. Secondo la legge, in tal caso la Camera
decide, entro dieci giorni, se l'arresto debba essere mantenuto.
La norma suscita vari problemi sia in relazione alla sua reale efficacia
nell'ordinamento interno della Camera; sia in relazione alle conseguenze
giuridiche di una inottemperanza della Camera interessata a
(89) In termini di rendimento dell'istituto, si può affermare che l'esperienza repubblicana,
pur contrassegnata da gravi crisi di legittimità, ha registrato una positiva
operatività di questa garanzia costituzionale, impedendo, specie con l'applicazione
indiretta del concetto di insindacabilità, l'esasperazione della lotta politica (che sarebbe
fatalmente discesa dalla rigorosa applicazione del codice penale nella materia
dei reati cosiddetti politici). Accanto a queste positive osservazioni, si devono però
annotare obiettivamente le occasioni di sconcerto nella opinione pubblica determinate
da procedimenti penali per fatti inerenti al non risolto problema del finanziamento
dei partiti politici e, in genere, più che da decisioni di diniego dell'autorizzazione, da
ripetute omissioni di deliberazione. Proposte sono state avanzate negli ultimi tempi,
de jure condendo, dalla dottrina in ordine alla possibilità di dar vita ad una sorta
di istituto di silenzio-concessione: la mancata delibera della Camera su una richiesta
di autorizzazione a procedere dovrebbe equivalere, trascorso un certo tempo,
alla concessione dell'autorizzazione. Sul punto cfr. / controlli sul potere, Firenze
1967 (specie l'intervento di Tosi, pag. 130; v. anche pag. 137). La proposta Amatucci
cit. è nel senso di prolungare gli attuali termini, rendendoli rispettabili; cfr.
articolo 25-octies: «La relazione all'Assemblea deve essere presentata entro sessanta
giorni dalla trasmissione fatta dal Presidente della Camera. Qualora ricorrono
particolari motivi la Giunta può chiedere alla Presidenza della Camera la proroga del
termine che in ogni caso non può superare i trenta giorni».

164 Formazione della Camera - Prerogative
questo obbligo di decidere. La prassi non ha però, fortunatamente, offerto
occasioni concrete per vagliare il rendimento di questa norma.
L'Assemblea viene investita, come si è detto, della domanda di autorizzazione
quando questa viene posta all'ordine del giorno dell'Aula
accompagnata da una o due relazioni della Giunta.
La procedura in Assemblea segue il modulo tipico della discussione
generale dei disegni di legge: dopo gli eventuali interventi parlerà il
relatore. Se i relatori sono due, parlerà sempre per ultimo il relatore che
chiede il diniego di autorizzazione, sia che rappresenti la maggioranza
sia che rappresenti la minoranza della Giunta.
Segue la votazione che, in caso di due contrastanti proposte, si effettuerà
per prima sulla proposta di minoranza, considerandosi questa
emendativa rispetto alla proposta base della maggioranza (90).
(90) Una delicata questione di coordinamento Camera-Senato sorge ogniqualvolta
la domanda di autorizzazione a procedere concerna un unico procedimento
penale a carico di senatori e deputati ovvero la richiesta di autorizzazione attiva per
il caso di cui all'articolo 290 del codice penale: vilipendio delle Assemblee legislative.
In tali ipotesi, come esattamente viene detto nella più volte citata proposta
Amatucci « due principi fondamentali si trovano in conflitto : 1) il principio dell'unitarietà
processuale; 2) la reciproca indipendenza costituzionale di ciascuna delle due
Camere. Per quanto riguarda il primo punto non vi è dubbio che la stessa logica
processuale viene alterata nel momento in cui, intervenendo le decisioni sulla richiesta
dell'autorizzazione a procedere, l'azione penale può proseguire nei confronti di determinati
imputati e non nei confronti di altri. La situazione diviene più gravemente
anomala nel momento in cui una Camera afferma, per esempio, l'esistenza del vilipendio
e concede l'autorizzazione e l'altra, invece, la ritiene insussistente e la diniega.
Il processo penale - di cui si può dire che ogni norma del codice di procedura
afferma l'unitarietà - può, in effetti, subire stralci e divisioni, ma solo in relazione
a fatti obiettivi normativamente previsti e di natura straordinaria. Nel caso in specie,
la rottura dell'unitarietà processuale avviene per la contraddittoria volontà del potere
parlamentare: le conseguenze in ordine alla certezza del diritto, al principio di eguaglianza,
ai rapporti tra ordine giudiziario e potere politico, non possono essere sottovalutate.
Per quanto riguarda il secondo punto si può ricordare che l'esigenza della
reciproca indipendenza delle due Camere, è un basilare principio del nostro sistema
parlamentare. Principio che dovrebbe, anzi, essere rafforzato, per salvaguardare il
concetto di bicameralismo, che ha una sua ragion d'essere solo quando le differenziazioni
fra le due Camere siano effettive, nell'ordine formale e in quello sostanziale.
Si deve, però, aggiungere che l'autonomia reciproca deve essere rettamente intesa nel
suo significato (...). La materia in esame non sembrerebbe per la sua sostanza rientrare
tra quelle in cui sia necessario l'atto bicamerale. Al contrario, in queste ipotesi
il potere parlamentare dovrebbe esprimersi univocamente nei confronti del fatto unitario
processuale, tenendo anche conto dei rapporti con l'ordine giudiziario (rispetto
a cui è senza dubbio anormale che Camera e Senato si presentino portatori di contrapposti
provvedimenti). Il disposto però dell'articolo 68 della Costituzione prevede
che l'autorizzazione a procedere contro un membro del Parlamento deve essere concessa
dalla Camera « alla quale appartiene » e la ratio legis di tale norma è il
fondamento politico-giuridico sopra richiamato: la titolarità della prerogativa spetta
alla Camera, in quanto organo costituzionale e sovrano a sé stante (...). Ne deriva
logicamente che non si può fare riferimento ad un organo comune delle due Ca-

Formazione della Camera - Prerogative 165
9. - Le notazioni che precedono sembrano confermare quanto si è
detto in premessa: essere cioè essenzialmente politica e non giurisdizionale
la natura di questa attività che la Camera svolge attraverso la
Giunta, prima, e in Assemblea plenaria, poi.
La valutazione che la Camera dà in ordine ai criteri di concessione
o diniego dell'autorizzazione a procedere non può essere agevolmente
iscritta in criteri prefissati. Si sono indicate all'inizio le tendenze d'ordine
generale a coprire con la garanzia tutta l'ampia area di esplicazione di
attività politica del deputato, escludendo solo i reati di carattere « comune
». Tuttavia una delimitazione rigida in tal senso non sarebbe possibile,
dato che anche nelle imputazioni di carattere « comune » si dovrà
ricercare se esse non siano state elevate per persecuzione di carattere
politico che abbia trovato un facile travestimento. Le condizioni di grande
prestigio e di autonomia conseguite dall'ordine giudiziario con la Costituzione
repubblicana non sono di per sé sufficienti ad escludere pericoli
di tal genere.
Sicché, in definitiva, l'esperienza parlamentare attesta che la Camera
combina nei suoi giudizi con il prevalente criterio della natura
politica del reato anche il tradizionale criterio del fumus persecutionis.
Si intersecano due ordini di ricerca: l'uno di carattere soggettivo, volto
ad accertare se nell'imputazione di un reato comune a deputato non sia
riscontrabile un intento persecutorio dell'organo procedente; l'altro, di
carattere oggettivo, volto ad accertare se l'attività incriminata non rientri,
nella sua materialità, nella sfera di esplicazione del mandato parlamentare,
intesa in lato senso.
Della difficoltà di addivenire ad una definizione univoca di criteri
discriminanti è prova una discussione svoltasi nella IV legislatura presso
la Giunta per le autorizzazioni (91). Dopo aver riconosciuto la « opportunità
di un approfondimento degli elementi che, per ambiente e
motivazione, possono caratterizzare politicamente ogni reato », e di « fis-
mere o all'organo Parlamento quale soluzione che possa permettere l'emanazione di
una dichiarazione di volontà univoca nella materia in questione. In questo caso la
migliore soluzione si può trovare nel carattere di flessibilità e di elasticità tipico della
norma regolamentare interna di una Camera parlamentare».
E infatti la proposta conclude con l'indicazione di una norma (articolo 25-septies)
per cui nei casi sopra indicati «la Giunta può incaricare uno o più suoi componenti
per un preventivo comune esame con rappresentanti della competente Commissione
del Senato della Repubblica».
(91) Si v. Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari, 16 e 30 novembre
1966.

166 Formazione della Camera - Prerogative
sare dei criteri obiettivi e generali di valutazione di determinate categorie
di reati (...) al fine di costituire una prassi costante ed univoca », la
Giunta riconobbe soltanto di poter pervenire a « direttive di ordine generale
» senza possibilità di una più rigida casistica.
LA PREROGATIVA EX ARTICOLI 90 E 96 DELLA COSTITUZIONE:
SIGNIFICATO DI PREROGATIVA DELL'ISTITUTO DELL'ACCUSA PARLAMENTARE.
Ai fini del presente lavoro gli articoli 90 e 96 della Costituzione
vengono letti nel loro significato di prerogativa del Parlamento in seduta
comune diretta a far valere in via esclusiva la responsabilità penale del
Presidente della Repubblica e dei membri del Governo, derogando al naturale
sistema giurisdizionale.
Si versa, nonostante le risonanze analogiche, in una situazione giuridico-costituzionale
diametralmente opposta rispetto a quella della richiesta
di autorizzazione a procedere. In questa è la Camera che si pone,
per la necessità della sua preventiva valutazione politica della imputazione
o del provvedimento coercitivo emessi a carico di un deputato,
come diaframma alla proseguibilità dell'azione penale o all'esecutività
del provvedimento; nel procedimento d'accusa è invece la Camera ad
avere la titolarità dell'azione penale.
Ne segue una profonda diversità di natura dell'attività che la Camera
pone in essere nell'un caso e nell'altro. Nel caso dell'autorizzazione,
l'attività si concreta in una valutazione politica di carattere negativo:
volta cioè ad accertare l'assenza, nel procedimento penale o nel
provvedimento coercitivo pendenti a carico di un deputato, di ogni interferenza,
soggettiva o obiettiva, di altri poteri nella sfera di autonomia
politica in cui si esplica il mandato parlamentare. Nel caso del procedimento
inquirente, l'attività si concreta nella ricerca tipicamente giurisdizionale
degli elementi concretanti la fattispecie delittuosa: lì l'indagine
è esterna al fatto, i cui elementi possono venire assunti per colorare
la situazione giuridica nella quale o per la quale si chiede d'instaurare
un rapporto di soggezione fra un deputato ed altri poteri dello
Stato; qui l'indagine è volta invece ad accertare il fatto e a qualificarlo
penalmente (92).
(92) Nel corso del primo caso di procedimento d'accusa sfociato nella discussione
in Assemblea, era affacciata e largamente condivisa - anche se da altri
vivacemente avversata - la tesi secondo cui vi sarebbe una profonda sostanziale affinità
fra la procedura di accusa e quella della autorizzazione a procedere, perché in

Formazione della Camera - Prerogative 167
10. - L'organizzazione interna delle Camere prevede un organo di
decentramento istruttorio per l'esercizio della funzione d'accusa. Si
tratta della Commissione inquirente per i procedimenti d'accusa composta
di 20 membri (10 deputati e 10 senatori) eletti dalle rispettive
Camere, ogni volta che si rinnovano (legge costituzionale 11 marzo
1953, n. 1).
La composizione della Commissione è proporzionale: il Presidente
della Camera e il Presidente del Senato, intesi i presidenti dei gruppi
parlamentari e consultatisi fra di loro, determinano la ripartizione dei
seggi di commissario in modo da rispecchiare proporzionalmente la forza
politica dei vari gruppi.
Su indicazione degli stessi gruppi viene quindi, sulla base del criterio
numerico precedentemente fissato, formata una lista di candidati
su cui la Camera vota a scrutinio segreto.
Si tratta, per così dire, di un'elezione « guidata » da parte delle
Assemblee, dovendosi relegare fra le pure ipotesi di scuola, quella di
Assemblee che esprimano candidature contrastanti con le liste sottoposte
dalle Presidenze.
In pratica, la situazione sostanziale non è dissimile da quella propria
della formazione di organi del tipo della Giunta delle elezioni e
della Giunta per le autorizzazioni. Vi è però la differenza formalmente
rilevante della « elezione » della Commissione : un dato che potrebbe
porre quest'organo in una posizione di spiccata autonomia rispetto allo
stesso Parlamento in seduta comune. Senonché la previsione in legge costituzionale
dell'elezione della Commissione e, implicitamente, della sua
sfera di autonomia non è stata corredata da un contemporaneo conferimento
di conseguenti poteri. Al contrario, la stessa legge costituzionale
prevede una natura meramente referente della Commissione : « La messa
in stato d'accusa (...) è deliberata dal Parlamento in seduta comune " su
relazione" di una Commissione costituita di dieci deputati e di dieci
senatori ». I poteri, notevolissimi, sono stati invece attribuiti alla Commissione
mediante semplici norme regolamentari. Non si è potuto per-
entrambi i casi si tratterebbe di proteggere da eventuali persecuzioni, o più in generale
da turbative pregiudizievoli per una normale efficienza, nell'un caso la funzione ministeriale
(o presidenziale) nell'altro la funzione parlamentare. La differenza fra le
due situazioni nascerebbe poi, cioè dopo questa fondamentale affinità, e consisterebbe
nella circostanza che mentre nell'un caso viene direttamente promossa dal Parlamento
l'azione penale, nell'altro caso esso provvede solamente a rimuovere un ostacolo all'esercizio
dell'azione da parte del giudice ordinario. Ai fini dell'identificazione del
grado di certezza che il Parlamento dovrebbe raggiungere, pertanto, nei due casi non
vi sarebbero rilevanti differenze. (Cfr. Le norme sul procedimento di accusa parlamentare,
Camera dei Deputati - Segretariato Generale, Roma 1967, pag. 47).

168 Formazione della Camera - Prerogative
ciò evitare la critica di una illegittima ultroneità di queste norme rispetto
al disposto costituzionale. Questo non sopporterebbe, secondo tali critiche,
l'attribuzione di poteri decidenti in materia ad un organo che non
sia il Parlamento in seduta comune (93).
Come avviene anche per la Giunta delle elezioni, vi è un divieto di
dimissioni da membro della Commissione inquirente (art. 3 Regolamento
parlamentare): tuttavia è qui prevista la possibilità di rifiutare
la nomina, dandone comunicazione al Presidente dell'Assemblea entro
tre giorni dall'awenuta elezione.
Il Regolamento parlamentare dopo aver recepito all'articolo 4 quello
che è un principio generale dell'ordinamento parlamentare, l'incompatibilità
fra cariche governative e cariche nell'organizzazione interna
delle Camere, aggiunge l'importante disposizione per cui si impone
l'astensione ai commissari che abbiano ricoperto la carica di Presidente
del Consiglio, di ministro, di sottosegretario o di commissario del governo
nel periodo in cui si sono verificati i fatti per cui si procede (94).
I commissari non possono essere ricusati. Hanno tuttavia facoltà
di astenersi, con il consenso del Presidente della Camera dei Deputati
(95), nei casi in cui il codice di procedura penale ammette la ricusazione
del giudice o quando esistono gravi ragioni di convenienza.
Nei casi di rifiuto della nomina, cessazione dall'ufficio, astensione
o impedimento, i commissari effettivi sono sostituiti da commissari sup-
(93) Si v. BARILE, La messa in stato d'accusa dei ministri, in « La sinistra davanti
alla crisi del Parlamento», Milano 1967, pag. 211 e segg. Questo A. aderisce
alla tesi secondo cui « la Commissione, che dura in carica quanto le Camere stesse
ed è quindi indipendente sia da loro, sia dal Parlamento in seduta comune, e che
ha il potere di arrestare il potere di messa in stato di accusa spettante al Parlamento,
è oggi diventata un potere, sia pure illegittimamente » con la conseguenza, indicata
dal MAZZIOTTI, / conflitti di attribuzione fra i poteri dello Stato, Milano 1962, pag. 217,
che potrebbe profilarsi un conflitto di attribuzione « non soltanto fra la Commissione
e il Parlamento in seduta comune, ma anche fra la Commissione e l'autorità giudiziaria
ordinaria ».
(94) Questa norma sembra fornire un sicuro argomento testuale, in aggiunta
a quelli, notevolissimi, di natura logica, contro la tesi che vorrebbe ristretta la procedura
inquirente per il solo caso di ministri in attualità di carica (su cui MARANINI,
in / controlli sul potere, cit. pag. 63 e segg.) escludendola per gli ex-ministri. La
applicazione dell'articolo implica infatti necessariamente la ipotesi di un cambiamento
della struttura governativa e quindi l'inesistenza della condizione dell'attualità
della carica per gli inquisiti, i quali sebbene ancora ministri avrebbero, infatti, col
mutare del Governo, mutato il titolo di preposizione al dicastero (a parte, ovviamente,
la ipotesi invero marginale di commissari dimissionari da un governo che si trovino
a giudicare propri ex-colleghi ancora in attualità di carica).
(95) Benché la Commissione inquirente sia propriamente per sua origine e composizione
un organo intercamerale, la sua disciplina trova punti di riferimento in quella
dell'organo Parlamento in seduta comune, presieduto, com'è noto, dal Presidente della
Camera dei deputati (art. 63, comma 2 Cost.).

Formazione della Camera - Prerogative 169
pienti. Questi, in numero pari a quello dei commissari effettivi e con
le stesse modalità, sono eletti dalle due Camere, al momento della elezione
degli effettivi. La prassi ha però già registrato un caso di elezione
non simultanea di commissari supplenti ad integrazione dell'originario
collegio, decurtato da vacanze di varia origine (96).
È interessante osservare che il subentro dei commissari supplenti
a quelli effettivi appartenenti allo stesso gruppo, non avviene, come parrebbe
naturale, secondo la graduatoria formata al momento dell'elezione
ma « secondo l'ordine di designazione del gruppo ». Una norma, questa
dell'articolo 5 del Regolamento parlamentare, che sembra porsi in una
linea di ricezione delle più moderne teoriche del rapporto gruppo parlamentare-singolo
parlamentare.
La Commissione inquirente elegge nel suo seno un presidente, due
vice presidenti e due segretari.
Di grande rilievo appare il ruolo del presidente sia per il potere
(derivantegli dall'articolo 5 della legge 26 gennaio 1962, n. 20) di adottare,
in caso di necessità ed urgenza, in via provvisoria, i provvedimenti
di competenza della Commissione (97), sia per la disposizione invero
straordinaria nella prassi parlamentare, e vieppiù in materia di tanta
delicatezza, secondo la quale in caso di parità di voti è il voto del presidente
a determinare il risultato della decisione (98).
Le sedute della Commissione non sono valide se non è presente la
maggioranza dei suoi componenti (11 membri) e le deliberazioni vengono
adottate a maggioranza dei presenti. I commissari non possono
astenersi dal voto: tuttavia, non sembra che la presidenza possa impedire
l'allontanamento dall'Aula o la preordinata assenza dalla seduta allo
scopo di sottrarsi ad una imminente votazione.
11. - A differenza di quanto si affermò ripetutamente nella dottrina
e in giurisprudenza durante la vigenza dello Statuto albertino (99),
la competenza del Parlamento (e quindi della Commissione inquirente)
(96) Cfr. elezione di due membri supplenti, seduta del 5 luglio 1967 della
Camera, e quattro al Senato, seduta del 12 luglio 1967.
(97) Ma vi è obbligo di riferire immediatamente alla Commissione. In caso di
mancata convalida, i provvedimenti si intendono revocati.
(98) Per effetto di tale disposizione, le votazioni in seno alla Commissione inquirente
devono svolgersi in forme palesi: conseguenza anche questa eccezionale nella
prassi parlamentare che vede segrete le votazioni riguardanti persone (cf. art. 76, ult.
comma Reg. Senato: «Nelle questioni comunque riguardanti persone, la votazione è
fatta a scrutinio segreto»).
(99) Si v. al riguardo il volume Le norme sul procedimento di accusa, cit.
8*.

170 Formazione della Camera - Prerogative
nella materia di reati imputati al Presidente della Repubblica o ai membri
del governo, non è concorrente rispetto a quella della magistratura
ordinaria ma risulta esclusiva.
Precise norme sostengono questa proposizione che del resto la esperienza
non ha fin qui contraddetto. Dopo qualche ondeggiamento, si è
venuto anzi affermando il criterio che vuole la magistratura pressoché
inattiva rispetto a notizie di reati che interessino membri del governo
e semplice tramite della notitia criminis alla Presidenza della Camera.
Come si è però accennato la previsione normativa è chiara nel
senso che quando la Commissione inquirente ha notizia di un procedimento
innanzi all'autorità giudiziaria ordinaria o militare, a carico di
alcuna delle persone indicate negli articoli 90 e 96 della Costituzione
e ritiene che il fatto integra alcuna delle ipotesi previste dagli stessi articoli,
ne informa il Presidente della Camera dei deputati, il quale richiede
all'autorità giudiziaria la trasmissione degli atti del procedimento.
Se l'autorità giudiziaria richiesta ritiene la propria competenza, trasmette
gli atti alla Corte costituzionale perché questa si pronunci sulla
competenza. La Corte costituzionale decide con sentenza in camera di
consiglio, nella composizione prevista per i giudizi di accusa, sentito
un rappresentante della Commissione inquirente (legge 1962, articoli
11 e 13).
Analoghe norme vigono per il caso in cui sia la Commissione inquirente
sia l'Autorità giudiziaria dichiarino la propria incompetenza:
sarà la Corte costituzionale a fissare inappellabilmente il giudice.
Un problema di competenza sorge anche nei confronti delle Commissioni
parlamentari di inchiesta, per ipotesi nominate da una o da
entrambe le Camere, con l'incarico di indagare sugli stessi fatti che formano
oggetto di una inchiesta di accusa o ad essi connessi. L'art. 23
del Regolamento parlamentare dispone che tali Commissioni di inchiesta
« debbono sospendere la propria attività e trasmettere gli atti alla
Commissione inquirente non appena ricevano comunicazione dalla Commissione
stessa dell'inizio delle indagini ».
Se il Parlamento in seduta comune delibera la messa in stato d'accusa,
la Commissione parlamentare d'inchiesta decade dal proprio ufficio.
In tutti gli altri casi la Commissione riprende la sua attività, ma è
vincolata ai fatti accertati e alle decisioni prese dalla Commissione inquirente
o dal Parlamento.
Queste norme regolamentari possono offrire spunto a critica sotto
due profili. Il primo riguarda la possibilità che con un regolamento parlamentare
si incida sull'attività e sulla stessa esistenza di Commissioni

Formazione della Camera - Prerogative 171
d'inchiesta anche quando queste siano nominate con legge (come esplicitamente
è previsto nel citato art. 23) (100).
Il secondo attiene alla logica interna del complesso normativo che
regola l'attività della Commissione inquirente. Il fatto, di cui alla successiva
esposizione, che l'ordinanza di archiviazione della Commissione,
quando viene approvata con il voto favorevole di meno dei quattro
quinti dei suoi componenti, non viene comunicata alle Camere, non si
vede come possa conciliarsi con il vincolo che incombe alle eventuali
Commissioni di inchiesta di attenersi ai fatti accertati e alle decisioni
prese dalla Commissione inquirente. In tali casi, infatti, come risulta
dalla prassi, non viene esternato neppure il fatto della pendenza e della
chiusura del procedimento, qualora la stessa Commissione inquirente
non chieda ai Presidenti delle due Camere di dare comunicazione alle
rispettive Assemblee della trasmissione degli atti relativi ad un eventuale
procedimento (cfr. art. 14 del Regolamento parlamentare).
12. - Il potere-dovere di promuovere l'inizio del procedimento d'accusa
spetta al Presidente della Camera il quale, ricevuto un rapporto,
un referto o una denuncia relativi a un fatto previsto dagli artt 90
e 96 Cost. e « accertatane, se del caso, l'autenticità » lo trasmette
alla Commissione inquirente, dandone notizia al Presidente del Senato.
Nello stesso modo provvede quando gli atti gli siano trasmessi
dall'Autorità giudiziaria ove questa, soltanto nel corso della istruzione
preliminare o sommaria, abbia ritenuto che il fatto integri la fattispecie
di cui sopra e quando gli pervenga denuncia da parte di un
deputato o, tramite il Presidente del Senato, da parte di un senatore.
È da rilevare che la norma regolamentare dell'art. 14 sembra
conferire al Presidente della Camera un potere di deliberazione circa
l'autenticità della sottoscrizione. Si tratta di disposizione ritenuta assai
discutibile dal punto di vista della gerarchia delle fonti, dato che né la
legge costituzionale del 1953 né la legge ordinaria del 1962 prevedono
la possibilità di un diaframma di questo tipo al promovimento dell'azione
penale da parte della Commissione inquirente, e si dubita
della legittimità della sua instaurazione attraverso una norma regolamentare.
(100) Il rilievo è però facilmente superabile in via pratica, ove si pensi che la
norma regolamentare, di dubbia efficacia oggettiva, può produrre però la sua operatività
nei confronti dei singoli parlamentari che fanno parte della Commissione di
inchiesta, vincolandoli all'ottemperanza.

172 Formazione della Camera - Prerogative
Non risultano però dalla prassi casi di applicazione di tale disposizione
(101): che comunque potrebbe essere intesa come permissiva di
una mera attività amministrativa da parte del Presidente della Camera
per completare l'informazione preliminare della Commissione, senza
che esiti negativi circa gli accertamenti disposti eludano il dovere di trasmissione
degli atti alla Commissione.
Il promuovimento o la prosecuzione dell'azione penale da parte
della Commissione inquirente non sono, d'altra parte, precluse, per
espressa disposizione di legge, né dalla necessità di eventuali autorizzazioni
previste dal codice di procedura penale o da leggi speciali né dall'esigenza
dell'autorizzazione a procedere di cui all'art. 68 Cost. per il
caso che imputato sia un parlamentare (art. 1 legge del 1962).
Quest'ultima esenzione ha provocato dubbi di costituzionalità: si
è infatti osservato che non può una legge ordinaria rendere inoperante
una garanzia espressamente prevista da una norma costituzionale (102).
Ricevuti il rapporto, il referto o la denuncia ad essa trasmessi, la
Commissione inquirente « comincia » il procedimento per la messa in stato
d'accusa (così l'art. 13 del Regolamento parlamentare): la precisazione
vale al fine di fare includere anche le sommarie indagini che possono prevedere
una archiviazione nell'ambito del procedimento vero e proprio.
H Presidente della Commissione inquirente convoca la Commissione
entro dieci giorni dalla ricezione degli atti iniziali di un procedimento
(art. 15 del Regolamento parlamentare). È da avvertirsi al riguardo che
i dieci giorni, secondo la prassi parlamentare, vengono intesi come dieci
giorni di « Camere aperte » e che la convocazione della Commissione
inquirente può risolversi in una semplice presa d'atto del nuovo procedimento
iscritto in ruolo, rinviandosi il compimento di atti istruttori
ad altro momento.
(101) Si ricordi che l'anonimato della notitia criminis non è, nel nostro ordinamento
processuale penale, preclusivo di indagini volte ad accertare la verità dei fatti
denunciati. L'azione penale (art. 1 codice procedura penale) è iniziata d'ufficio in seguito
a rapporto, referto, denuncia, « o ad altra notizia di reato ». Se l'art. 141 codice
procedura penale dispone che « gli scrìtti anonimi non possono essere uniti agli atti
del procedimento, né può farsene alcun uso processuale » esso è però interpretato
dalla giurisprudenza nel senso che non preclude al giudice la facoltà di giovarsi delle
legittime fonti di prova emerse dalle indagini cui abbia dato origine una lettera anonima.
(102) BARILE, op. cit., pag. 214: «Indubbiamente la ratio delle esenzioni dall'immunità
parlamentare è in qualche modo giustificabile, nel senso che per i ministri
parlamentari che debbono essere messi sotto accusa per reati ministeriali, mal si giustifica
una deliberazione che debba essere compiuta in sede di autorizzazione a procedere:
ma, di fronte al disposto dell'art. 68 Cost, è difficile poter consentire che
la deroga avvenga con legge ordinaria ».

Formazione della Camera - Prerogative 173
13. - H procedimento instaurato davanti, alla Commissione inquirente
può sfociare in una delle seguenti soluzioni:
a) dichiarazione di incompetenza: se la Commissione inquirente
ritiene che il fatto sia diverso da quelli previsti dagli articoli 90 e 96
della Costituzione dichiara la propria incompetenza e ordina la trasmissione
degli atti all'autorità giudiziaria;
b) ordinanza di archiviazione, approvata con il voto favorevole
di « almeno i 4/5 » dei componenti della Commissione, quando questa,
esperite sommarie indagini, ritenga la notizia del fatto manifestamente
infondata: in questo caso il procedimento è definitivamente concluso,
salvo il potere di riaprirlo in presenza di nuove prove a carico dell'imputato
(cfr. art. 402 del codice di procedura penale; il potere di riapertura
istruttoria deve essere riconosciuto alla Commissione inquirente
come minus rispetto al poziore potere di chiedere la revisione della sentenza
irrevocabile della Corte costituzionale che le compete ex art. 29
legge del 1962);
e) ordinanza di archiviazione, approvata con il voto favorevole
di « meno dei 4/5 » dei componenti della Commissione nell'ipotesi sub
b): in questo caso, se entro 6 giorni dalla comunicazione che i Presidenti
delle due Camere devono fare dell'avvenuta archiviazione, la maggioranza
dei membri del Parlamento lo richieda in forma scritta, l'archiviazione
è revocata e la Commissione procede all'inchiesta;
d) deliberazione di non doversi procedere approvata a « maggioranza
di 3/5 » dei componenti della Commissione quando questa, compiuta
l'inchiesta, non ritenga di proporre al Parlamento la messa in stato
d'accusa: in questo caso il procedimento è definitivamente concluso,
salvo il potere di riapertura istruttoria di cui sub b);
e) deliberazione di non doversi procedere approvata « con il voto
favorevole di meno tre quinti » dei componenti della Commissione, nell'ipotesi
sub b): in questo caso la Commissione presenta una relazione
al Parlamento contenente la enunciazione del fatto e del titolo del reato,
l'indicazione delle prove raccolte, la esposizione dei motivi di fatto e
di diritto della deliberazione, le conclusioni; entro cinque giorni dalla
distribuzione della relazione, la maggioranza assoluta dei componenti del
Parlamento può chiedere al Presidente della Camera dei deputati, mediante
la presentazione di un ordine del giorno inteso a disporre la messa
in stato d'accusa, che la deliberazione di non doversi procedere sia rimessa
all'esame del Parlamento in seduta comune; il Presidente della
Camera, sentito il Presidente del Senato, convoca il Parlamento in seduta
comune entro 10 giorni dalla presentazione della richiesta;

174 Formazione della Camera - Prerogative
f) proposta di messa in stato d'accusa, è contenuta in una relazione
della Commissione al Parlamento in seduta comune, recante la
enunciazione del fatto e del titolo del reato, l'indicazione delle prove
raccolte, la esposizione dei motivi di fatto e di diritto della deliberazione,
infine le conclusioni che devono riportare l'indicazione degli addebiti
e delle prove su cui l'accusa di fonda.
La descrizione della tipologia decisionale riscontrabile nell'attività
della Commissione inquirente sembra far ritenere attendibile la tesi che
vuole la natura di questo organo assimilabile a quella di un giudice
istruttore. Vale, in particolare, il rilievo attinente ai poteri che ha la
Commissione: di archiviazione e di proscioglimento istruttorio (in proposito
si deve ricordare che dopo la modifica dell'art. 74 del nostro codice
processuale penale, il potere di archiviazione non spetta più al
pubblico ministero; questi, se al termine dell'istruzione sommaria reputi
che per il fatto non si debba promuovere l'azione penale, richiede al
giudice istruttore di emanare il relativo decreto).
Della natura di giudice istruttore dovrebbe partecipare però anche
il Parlamento in seduta comune quando delibera sulla richiesta di messa
in stato d'accusa. Basti al riguardo notare che il Parlamento in seduta
comune può rinviare a giudizio con una decisione il cui effetto principale,
come per la normale sentenza di rinvio a giudizio (cfr. art. 477 del
codice di procedura penale), è quello di fissare in modo immutabile il
contenuto dell'accusa (v. art. 27 legge 25 gennaio 1962, n. 20: « La Corte
costituzionale può conoscere soltanto i reati compresi nell'atto di accusa
». Se dichiara la connessione per un reato non compreso nell'atto
d'accusa, ne dà comunicazione al Presidente della Camera : « in tal caso
il giudizio innanzi alla Corte costituzionale è sospeso sino alla definizione
davanti al Parlamento del procedimento per il reato connesso »).
La costruzione, come si vede, è abbastanza complicata, dovendosi
per essa prevedere un organo complesso istruttorio Commissione inquirente-Parlamento
a competenze ripartite. I dubbi manifestati in proposito
sono dunque comprensibili, specie se si pensa che un'ulteriore istruzione
prima del giudizio viene compiuta dal giudice relatore nominato dal
Presidente della Corte costituzionale (art. 22 legge del 1962) (103).
(103) Cosi nel cit. volume Le norme sul procedimento, ecc. si descrìvono i
diversi orientamenti emersi nella unica seduta del Parlamento dedicata alla materia:
« La questione sulla quale però può affermarsi che maggiore sia stato l'impegno dei
parlamentari è quella relativa al tipo di convincimento da raggiungere, circa la colpevolezza
dell'inquisito, al fine di deliberare o meno la messa in stato d'accusa. Al
raggiungimento di una persuasiva e soddisfacente conclusione in proposito miravano i

Formazione della Camera - Prerogative 175
Ma i dubbi più gravi sono quelli attinenti sia alla costituzionalità delle
norme che conferiscono poteri decisori alla Commissione inquirente sia
alla costituzionalità dei quorum superiori alla maggioranza assoluta prescritti,
come si è visto, per revocare la delibera d'archiviazione e la delibera
di non doversi procedere approvata rispettivamente con maggioranza
inferiore ai quattro quinti e ai tre quinti dei membri.
In effetti è stato osservato che la legge e i regolamenti parlamentari
hanno trasformato la Commissione da referente, quale era prevista dalla
legge costituzionale n. 1 del 1953, in deliberante, mettendola in grado
di contrapporsi allo stesso Parlamento in seduta comune e di arrestare
il procedimento d'accusa (104). Gli autori sostenitori della tesi dellincostituzionalità
ammettono in effetti che alla Commissione potevano essere
attribuiti il potere di archiviazione e il potere di emettere una deliberazione
di non doversi procedere: ma sia all'archiviazione sia alla
delibera di non doversi procedere non avrebbe potuto in alcun caso attribuirsi
un carattere definitivo. Si tratterebbe dunque di situazioni in
sicuro contrasto con la Costituzione, la quale non ha preveduto organi
di deliberazione che possano bloccare le deliberazioni dell'unico organo
competente che è il Parlamento.
In ogni caso, le speciali maggioranze richieste sarebbero in contrasto
con l'art. 64, comma 3 Cost, dalla lettera del quale taluni opinano
doversi dedurre che solo la Costituzione e non fonti di grado
minore potrebbero richiedere maggioranze speciali. Quest'ultimo argomento
è stato anche e soprattutto esteso alla norma dell'art. 27 del
molteplici tentativi di inquadramento generale della funzione del Parlamento nell'ambito
del procedimento d'accusa, fatti da quasi tutti gli oratori intervenuti. In sostanza si
trattava di stabilire se la decisione dovesse fondarsi sulla certezza della responsabilità
dell'inquisito, ovvero solamente sul raggiungimento di elementi sufficienti perché la
Corte Costituzionale - giudice naturale - fosse investita dell'esame dei fatti sotto
specie di reato. Da alcuni il Parlamento era ritenuto un pubblico ministero collegiale;
da altri un giudice istruttore o una sezione istruttoria. Da alcuni veniva sottolineata
la natura squisitamente giudiziaria della funzione svolta dal Parlamento, dalle cui valutazioni
dovevano dunque prescindere elementi, come l'opportunità politica, che non
avessero una stretta rilevanza giuridica ; da altri, viceversa, l'affermato carattere di
giustizia politica dell'intera procedura d'accusa (financo nella fase di Corte Costituzionale),
carattere del resto avente anche scopo di garanzia nei confronti del prevenuto,
veniva assunto a sostegno dell'opinione che dovesse valutarsi complessivamente, sotto
tutti i profili, la vicenda in esame per giungere alla semplice conclusione se vi fossero
o meno elementi sufficienti per giustificare il rinvio a giudizio davanti alla Corte Costituzionale;
né si mancava di rilevare d'altronde come l'insufficienza di prove sul dolo
non avrebbe dovuto in ogni caso far rinunciare all'accusa poiché neppure il giudice
istruttore, secondo la Cassazione, potrebbe prosciogliere per motivi del genere ma dovrebbe
rimettere la decisione al collegio. Maggiore o minore rigore giuridico dunque,
del giudizio; maggiore o minore approfondimento delle prove».
(104) BARILE, op. cit., pag. 214 e segg. ; MAZZIOTTI, op. cit., pag. 215.

176 Formazione della Camera - Prerogative
Regolamento parlamentare che, equiparando ai fini della maggioranza
due ipotesi che la Costituzione vuole concettualmente distinte, quella
dell'art. 90 e quella dell'art. 96, richiede anche per quest'ultima, per la
validità della deliberazione di messa in stato d'accusa, la maggioranza
assoluta dei componenti del Parlamento (105).
La natura istruttoria dell'attività posta in essere dalla Commissione
è confermata dal rigido regime di segretezza che circonda gli atti del
procedimento (art. 35 legge del 1962). I membri della Commissione inquirente,
gli addetti al suo ufficio di segreterìa e ogni altra persona che
collabori con la Commissione stessa o che compia o concorra a compiere
atti dell'inchiesta o ne abbia conoscenza per ragioni di ufficio o
servizio, sono obbligati al segreto per tutto ciò che riguarda gli atti medesimi
e i documenti acquisiti al procedimento.
Salvo che il fatto costituisca un delitto più grave, la violazione del
segreto è punita a norma dell'art. 326 del codice penale.
Le stesse pene si applicano a chiunque pubblichi, in tutto o in parte,
anche per riassunto o a guisa d'informazione, atti o documenti del procedimento
d'inchiesta, salvo che per il fatto siano previste pene più gravi.
(105) A queste osservazioni replicò il Presidente del Parlamento, a conclusione
della seduta comune 16-20 luglio 1965 : « Le riserve (...) manifestate non solo in aula,
come risulta dagli atti, ma anche in una riunione dei capigruppo circa la costituzionalità
del requisito della maggioranza assoluta dei componenti il Parlamento prescritta
dall'articolo 27 del regolamento per la messa in stato d'accusa non mi paiono
fondate; e pertanto, per doverosa chiarezza, non deve essere nemmeno sfiorato il dubbio
di illegittimità sul risultato - quale che esso sia - della votazione che mi accingo
ad indire. È vero che la Costituzione non prescrive nell'articolo 96, per la messa in
stato d'accusa di membri del Governo, la maggioranza assoluta del Parlamento in
seduta comune, maggioranza che è invece stabilita nell'articolo 90 per i giudizi nei
confronti del Presidente della Repubblica; è vero altresì che l'articolo 64 della Costituzione
sancisce che le deliberazioni delle Camere, anche riunite " sono valide se adottate
a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza
speciale " ; ma non è meno vero che sembra difficile attribuire a tale riserva di maggioranza
speciale un significato diverso da quello che si deduce dalla sua stessa formulazione
letterale: nel senso cioè che sia garantita in ogni caso l'efficacia delle norme
costituzionali che prevedono una maggioranza speciale di fronte a quella normale preveduta
dal medesimo articolo 64; il quale, ben si noti, non afferma già che le deliberazioni
delle Camere " debbono " essere adottate a maggioranza dei presenti, ma si
limita a prescrivere, agli effetti della loro validità, il requisito mìnimo del predetto
quorum. La norma dell'articolo 64, nella sua ultima parte, là dove dice " salvo che
la Costituzione prescriva una maggioranza speciale ", si riferisce, in sostanza, ai casi
in cui risulta già determinata la necessità di deliberare con una maggioranza speciale,
ma non stabilisce affatto che soltanto ed unicamente in quei casi è possibile deliberare
con una maggioranza diversa da quella dei presenti. La potestà regolamentare del Parlamento,
riconosciuta per attribuzione costituzionale di competenza, trova quindi un
limite minimo di validità in materia di deliberazioni, che è più elevato in alcune fattispecie
disciplinate direttamente da norme costituzionali, ma non trova alcun limite
massimo se non nella propria autonoma sfera di determinazione che, trattandosi di
organo costituzionale primario superiorem non recognoscens, presenta tutti i caratteri
della sovranità».

Formazione della Camera - Prerogative 177
Secondo l'art. 3 della legge del 1962 i poteri della Commissione inquirente
sono quelli attribuiti al pubblico ministero nell'istruzione sommaria
(106). La Commissione dispone direttamente della polizia giudiziaria
e della forza pubblica, può richiedere l'impiego delle altre forze
armate. Se ritiene necessario assicurare la custodia dell'inquisito, la di*
spone indicando il luogo in cui deve essere eseguita.
I pubblici ufficiali chiamati a testimoniare davanti alla Commissione
non possono rifiutarsi di rispondere adducendo il vincolo del segreto
d'ufficio, politico o militare; analogamente devono consegnare atti
e documenti anche in originale senza possibilità di dichiarare l'esistenza
del segreto.
È da ricordare che in caso di necessità e di urgenza il Presidente
della Commissione può adottare, in via provvisoria, i provvedimenti di
competenza collegiale, riferendone immediatamente alla Commissione
stessa. Se questa non li convalida, essi si intendono revocati.
La Commissione può inoltre delegare a uno o più commissari il
compimento di determinati atti istruttori: tali commissari delegati in
caso di necessità e di urgenza hanno le stesse facoltà, sopra indicate, del
Presidente.
A rafforzamento dei poteri della Commissione, l'articolo 9 della
legge del 1962 prescrive che l'azione penale contro i funzionari addetti
alla Commissione, contro gli ufficiali o agenti di polizia giudiziaria o
della forza pubblica, per fatti compiuti in esecuzione di ordini della
Commissione o della Corte, è condizionata ad una previa autorizzazione
a procedere da concedersi da parte della stessa Commissione inquirente
(107).
Si noti che i poteri istruttori della Commissione possono esercitarsi
anche dopo che la questione sia stata rimessa al Parlamento in seduta comune,
quando ne facciano richiesta, prima che sia esaurita la discussione
generale, cinquanta membri del Parlamento in seduta comune.
In questa richiesta, che si risolve nell'incarico dato alla Commissione
di compiere ulteriori indagini assegnando un congruo termine, il
Parlamento delibera a maggioranza assoluta dei suoi componenti.
(106) Anche l'assegnazione di poteri coercitivi alla Commissione è stata dedotta
in dubbio di costituzionalità per contrasto con la legge costituzionale del 1953, n. 1,
che prevede la natura meramente referente di tale Commissione.
(107) Anche di questa disposizione potrebbe dedursi in dubbio la costituzionalità
specie dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 94 del 1963 e n. 4 del 1965,
rispettivamente abolitive delle autorizzazioni a procedere richieste dagli articoli 15 e 16
del codice di procedura penale.

178 Formazione della Camera - Prerogative
La Commissione, adempiuto l'incarico, presenta una relazione suppletiva
scritta.
14. - Come si è accennato, il Parlamento in seduta comune è convocato
dal Presidente della Camera, sentito il Presidente del Senato,
entro dieci giorni dalla distribuzione della relazione della Commissione
inquirente che propone la messa in stato d'accusa o dalla presentazione
dell'ordine del giorno di accusa da parte della maggioranza assoluta
dei componenti del Parlamento (art. 24 del Regolamento parlamentare).
Quando il Parlamento è riunito in seduta comune per un procedimento
di accusa non sono ammessi rinvìi, ma soltanto brevi sospensioni
della seduta disposte insindacabilmente dal Presidente (art. 29 del Regolamento
parlamentare).
La discussione inizia con la relazione orale della Commissione:
questa norma (art. 25 comma 1 del Regolamento parlamentare) risulta
evidentemente difettosa per il caso che il Parlamento sia stato convocato
a seguito di richiesta della maggioranza assoluta dei suoi componenti
in contraddittorio con le conclusioni di proscioglimento della Commissione.
Infatti, come si è puntualmente verificato nell'unico caso di procedimento
sfociato in Assemblea, l'ipotesi normale è che, in tali circostanze,
un dibattito contestativo delle conclusioni della Commissione
venga introdotto da un relatore naturalmente contrario all'ordine del
giorno che ha dato origine alla seduta.
Meno difforme dal sistema, sarebbe forse che nel caso in esame la
discussione si aprisse proprio con la illustrazione di questo ordine del
giorno (che rivestirebbe, nonostante il nomen juris, un sostanziale carattere
di mozione) da parte del primo firmatario o d'altro dei proponenti.
Esaurita la discussione generale, il Presidente pone in votazione le
conclusioni della relazione della Commissione quando queste propongono
la messa in stato di accusa. Se le conclusioni della Commissione
propongono invece il non doversi procedere, viene posto in votazione
l'ordine del giorno inteso a disporre la messa in stato di accusa.
Sulle conclusioni della Commissione che propongono la 1 messa in
stato d'accusa e sull'ordine del giorno non è consentita la presentazione
di emendamenti né di ordini del giorno. La votazione, però, può essere
disposta per parti separate ed ha luogo a scrutinio segreto.
Come si è detto, la deliberazione di messa in stato d'accusa è adottata
a maggioranza assoluta dei componenti del Parlamento.
La legge costituzionale del 1953, n. 1, ha disposto all'art. 13 che il
Parlamento in seduta comune, nel porre in stato di accusa il Presidente

Formazione della Camera - Prerogative 179
della Repubblica, il Presidente del Consiglio dei ministri, o i ministri,
elegge anche tra i suoi componenti, uno o più commissari per sostenere
l'accusa. L'elezione di tali commissari avviene a scrutinio segreto. Ogni
membro del Parlamento vota per un numero di persone pari a quello
dei commissari da eleggere : tale numero è previamente determinato dallo
stesso Parlamento, si ritiene per analogia con casi assimilabili, su proposta
della Presidenza. Si intendono nominati coloro che ottengono il
maggior numero di voti.
Quando i commissari eletti dal Parlamento per sostenere l'accusa
sono più di due, essi, subito dopo la loro elezione, si costituiscono in collegio
d'accusa eleggendo fra loro il presidente. Il collegio d'accusa può
nominare tra i suoi componenti uno o più commissari delegati a prendere
la parola nel dibattimento e a formulare le richieste secondo l'atto
di accusa e le deliberazioni del collegio stesso.
I commissari d'accusa esercitano infatti davanti alla Corte le funzioni
di pubblico ministero ed hanno facoltà di assistere a tutti gli atti
istruttori.
Eventuali impedimenti o cause di incompatibilità che sopravvengano
a carico di uno dei commissari di accusa non determinano un procedimento
di sostituzione, sempre che rimanga in carica almeno uno dei
commissari di accusa. ,
Nel caso di rifiuto della nomina, di cessazione dall'ufficio o di impedimento
di tutti i commissari, il Parlamento è riunito in seduta comune
entro dieci giorni per provvedere alla loro sostituzione.
II Presidente della Camera dei deputati, entro due giorni dalla deliberazione
del Parlamento in seduta comune, trasmette l'atto di accusa
al Presidente della Corte costituzionale, unitamente alla relazione della
Commissione inquirente e agli atti e documenti del procedimento.
Come si è detto, per la garanzia processuale della connessione fra
deciso e contestato, la Corte costituzionale può conoscere soltanto i reati
compresi nell'atto di accusa. Può altresì dichiarare la connessione per
un reato previsto dagli articoli 90 e 96 della Costituzione e non compreso
nell'atto di accusa, dandone comunicazione al Presidente della Camera
dei deputati. In tal caso il giudizio innanzi alla Corte costituzionale
è sospeso sino alla definizione davanti al Parlamento del procedimento
per il reato connesso. Si inizierà in questo caso il normale iter
con l'intervento preventivo istruttorio della Commissione inquirente.
[ANDREA MANZELLA]

CAPO V
GLI ORGANI DELLA CAMERA
di Gian Franco Ciaurro

CAPO V.
GLI ORGANI DELLA CAMERA
SOMMARIO: La Presidenza'. 1. Modalità di elezione della Presidenza della
Camera. — 2. Il Presidente della Camera come organo di rilevanza esterna.
— 3. Le funzioni interne del Presidente. — 4. Autonomia e responsabilità
del Presidente. — 5. I Vicepresidenti. — 6. I Segretari di Presidenza. —
7. I Questori. — 8. L'Ufficio di Presidenza come organo collegiale. —
9. La Conferenza dei Presidenti.
/ Gruppi parlamentari: 10. Origini e natura dei Gruppi parlamentari. —
11. La costituzione dei Gruppi. — 12. Le funzioni dei Gruppi.
Le Commissioni parlamentari: 13. Origini e natura delle Commissioni. —
14. La costituzione delle Commissioni permanenti. — 15. Il funzionamento
delle Commissioni permanenti. — 16. Le Commissioni speciali. — 17. Le
Commissioni speciali per l'esame di progetti di legge. — 18. Le Commissioni
di indagine. — 19. Le Commissioni di inchiesta. — 20. La Commissione
inquirente per i procedimenti di accusa. — 21. Le Commissioni
di vigilanza. — 22. Le Commissioni consultive.
Le Giunte: 23. Origini e natura delle Giunte. — 24. La Giunta per il
Regolamento. — 25. La Giunta delle elezioni. — 26. La Giunta per le
autorizzazioni a procedere.
La Camera, che è un organo complesso, ricomprende nel suo ambito
altri organi, singoli e collegiali, permanenti o temporanei, ai quali
la Costituzione, il Regolamento o le consuetudini parlamentari attribuiscono
determinate funzioni direttamente o indirettamente rilevanti
nell'ordinamento generale (1).
I principali organi della Camera sono:
l'Ufficio di Presidenza, che è formato dal Presidente della Camera,
dai Vicepresidenti, dai Segretari e dai Questori, che costituiscono
poi a loro volta altrettanti organi, ai quali sono attribuite funzioni diverse
da quelle esercitate dall'Ufficio di Presidenza nella sua collegialità;
l'Assemblea plenaria, che non va confusa - nonostante ciò si
faccia nel linguaggio corrente - con la « Camera », di cui è soltanto una
delle articolazioni organizzatone, anche se la più importante (dell'Assemblea
plenaria, comunque, dato il suo particolare rilievo, non ci oc-
(1) Sui concetti di organo semplice e complesso, di attribuzione di funzioni, ecc.
vedi specialmente: GIANNINI, Lezioni di diritto amministrativo, Milano 1950,
pagg. 90-91, 136-137.

184 Gli organi della Camera
cuperemo in questo capitolo, ma nel successivo, ad essa specialmente
dedicato);
i Gruppi parlamentari;
le Commissioni permanenti o speciali;
le Giunte permanenti (per il Regolamento, delle elezioni, delle
autorizzazioni a procedere).
LA PRESIDENZA.
1. - Il primo atto cui la Camera provvede dopo l'elezione è, di
regola, quello della sua «costituzione»: che è il termine regolamentare
con cui si designa il procedimento per la nomina del Presidente, e dei
quattro Vicepresidenti, degli otto Segretari e dei tre Questori che con
lui compongono l'Ufficio di Presidenza. È questo un atto al quale la
Camera è strettamente tenuta, non solo perché la Presidenza è l'organo
primario che, in base al Regolamento, deve assicurare il libero e ordinato
svolgimento dei suoi lavori, ma anche perché al Presidente della
Camera (e in qualche caso agli altri membri dell'Ufficio di Presidenza)
sono attribuite nel nostro ordinamento funzioni di notevolissimo rilievo,
anche esterne alla Camera e di carattere costituzionale. Per questi motivi
l'atto in parola è oggetto di una specifica garanzia nella Carta costituzionale,
che all'art. 63, 1° comma, stabilisce esplicitamente: «Ciascuna
Camera elegge tra i suoi componenti il Presidente e l'Ufficio di
Presidenza ».
Anche questo iniziale procedimento costitutivo non sarebbe però
possibile senza una qualche forma preliminare di direzione e di organizzazione
tecnica dei lavori dell'Assemblea. A ciò provvedono le disposizioni
regolamentari per la designazione di un Ufficio provvisorio,
le cui funzioni - rilevanti nel passato, specialmente prima del 1868, quando
esso estendeva la sua competenza a tutta la prima fase dei lavori
parlamentari, fino al completamento della verifica dei poteri - sono oggi
ridotte a quelle di un mero strumento formale di transizione per consentire
l'elezione dell'Ufficio di Presidenza definitivo: elezione che ha
luogo nella prima seduta dell'Assemblea di ogni legislatura (la cui data
è di norma stabilita dal Presidente della Repubblica nel decreto di convocazione
dei comizi elettorali, e comunque non può andare oltre il
ventesimo giorno dalle elezioni, a norma dell'art. 61 Cost), o al massimo
in quelle immediatamente successive.
La designazione di questo Ufficio provvisorio avviene - com'è naturale,
in un'Assemblea non ancora « costituita » - sulla base di criteri

Gli organi della Camera 185
puramente automatici. Funge da Presidente uno dei Vicepresidenti delle
Camere anteriori, scelto in ordine di legislatura (a cominciare dalle più
recenti) e, all'interno di ogni legislatura, in ordine di anzianità di nomina
(a cominciare dal più anziano di nomina; in caso di pari anzianità,
prevale il Vicepresidente che sia stato eletto con maggior numero di
voti). Solo ove non sia presente in Assemblea alcun Vicepresidente di
Camere anteriori, presiede il deputato più anziano d'età (art. 2 Reg.
Camera). Collaborano con il Presidente sei Segretari provvisori, designati
con gli stessi criteri tra i Segretari delle Camere precedenti; in mancanza,
si scelgono i deputati più giovani d'età (art. 3 Reg. Camera).
Questi criteri per la designazione dell'Ufficio provvisorio derogano
dunque parzialmente dalla tradizione tipica degli organi assembleari che
vuole alla presidenza, nella fase costitutiva, il decano per età, assistito
dai membri più giovani dell'assemblea, che fungono da segretari; così
com'è stabilito dal Regolamento del Senato, e com'era stabilito anche
dal Regolamento della Camera prima della riforma del 1868. La ragione
della deroga deve evidentemente ricercarsi nell'opportunità di assicurare
alla Presidenza della Camera nella delicata fase preliminare - per quanto
possibile - l'apporto dell'esperienza di persone già collaudate nella direzione
tecnica dei lavori parlamentari; ed anche di evitare di sottoporre
ad un eccessivo sforzo il deputato più anziano conferendogli la funzione
di Presidente provvisorio (2).
La costituzione dell'Ufficio provvisorio rappresenta un presupposto
di procedibilità per gli ulteriori lavori della Camera e, in particolare,
per l'elezione del Presidente, dei Vicepresidenti, dei Segretari e dei Questori
dell'Ufficio di Presidenza definitivo.
Questa elezione avviene mediante successive votazioni per schede,
indette, di norma, subito dopo l'insediamento dell'Ufficio di Presidenza
provvisorio. Valgono per esse speciali regole, intese a contemperare
l'esigenza di una rapida conclusione dell'iniziale fase costitutiva dei lavori
della Camera con quella di procedere ad una scelta ragionata e as­
ci) La questione era particolarmente delicata nella Camera prefascista, quando
la Presidenza si rinnovava ad ogni sessione. Si legge a questo proposito nel Mancini-
Galeotti che con la riforma del 1868 « fu tolto il gravissimo inconveniente che la
Camera nell'agitazione dei primi giorni fosse diretta dal meno atto per energia fìsica.
Evidentemente imponevasi per tal modo al più degno di riguardo uno sforzo, che fu
probabilmente la cagione per la quale il deputato Quaglia, nel 4 aprile 1860, presiedendo
l'Assemblea quale decano, fu colto da uno svenimento che precedette di poco
la sua morte > (MANCINI-GALEOTTI, Norme ed usi del Parlamento italiano, Roma
1887, pag. 92).

186 Gli organi della Camera
sistita dal più largo consenso, in considerazione dell'importanza dei compiti
attribuiti - normalmente, per l'intera legislatura - ai deputati che
risulteranno eletti.
Per l'elezione a Presidente è necessaria, alla prima votazione, una
particolare maggioranza: cioè la maggioranza assoluta dei voti comunque
espressi, computando tra questi ultimi anche le schede bianche (art. 4
Reg. Camera). Non si adotta, pertanto, il sistema della maggioranza
« fissa », calcolata sul numero complessivo dei componenti l'Assemblea,
presenti o assenti che siano (sistema adottato, ad esempio, per l'elezione
del Presidente della Repubblica, e che qui è forse sembrato eccessivamente
rigido); ma si esclude anche espressamente che le schede bianche
possano essere parificate alle astensioni, e quindi non considerate - secondo
una discussa prassi della Camera - ai firn" del calcolo della maggioranza
« mobile » (legata cioè al numero dei votanti).
Com'è noto, la questione del computo delle schede bianche ai fini
del calcolo del quorum di maggioranza è controversa in dottrina e incerta
nella pratica; né si tratta di una questione di importanza soltanto
teorica, poiché, escludendo le schede bianche dal computo, il quorum
di maggioranza si abbassa, e l'elezione viene facilitata. Questa proprio
sembra la ragione per la quale, in questo caso di particolare rilievo, il
Regolamento dirime direttamente ogni difficoltà interpretativa e stabilisce
che la maggioranza sia calcolata sul numero di coloro che hanno
preso parte alla votazione deponendo la scheda nell'urna, indipendentemente
dal contenuto della scheda stessa. Si vuole infatti escludere che
le schede bianche - le quali rappresentano, in definitiva, una espressione
di sfiducia verso tutti i designati alla candidatura - contribuiscano comunque
all'elezione del Presidente della Camera, sia pure facilitandola
indirettamente con l'abbassamento del quorum di maggioranza.
Considerazioni similari valgono per le schede nulle, che esprimono
chiaramente, del resto, una volontà di votare, anche se non in modo conforme
alle regole che disciplinano la votazione: per cui le schede nulle
andrebbero sempre considerate come voti espressi - pur in forma particolare
- e quindi computate ai fini del calcolo del quorum di maggioranza
(3).
Lo spoglio delle schede per la nomina del Presidente si fa in seduta
pubblica (art. 6 Reg. Camera). Le schede vengono prima numerate, sia
(3) Sulla questione del computo delle schede bianche e nulle, v. LONOI-STRA-
MACCI, // Regolamento della Camera dei Deputati illustrato con i lavori preparatori,
Milano 19S8, pag. 161 ; MUSCARA, Manuale del deputato, Roma 1964, pagg. S91-S92.

Gli organi della Camera 187
per verificare il numero legale, sia per accertare la corrispondenza tra i
votanti e il numero delle schede. Se questa corrispondenza non si riscontra,
l'esito della votazione non è inficiato qualora il numero delle schede
sia inferiore a quello dei votanti (il che avviene quando taluno dei votanti
non abbia deposto la sua scheda nell'urna); ove invece il numero
delle schede superi quello dei votanti, si procede alla cosiddetta « prova
di resistenza », che consiste nel sottrarre al candidato che ha riportato
la maggioranza un numero di voti corrispondente alle schede eccedenti.
Se anche con tale sottrazione il candidato mantiene la maggioranza richiesta,
è proclamato eletto; in caso contrario, si dovrà rinnovare la votazione
(4).
Qualora nella prima votazione nessun candidato riporti la maggioranza
richiesta, l'Assemblea « procede nel giorno stesso o nel giorno
successivo ad una nuova elezione libera » (art. 4 Reg. Camera, 2° comma)
(5) : cioè ad una seconda votazione che si svolge in tutto e per tutto
con gli stessi criteri della prima, sia per il computo della maggioranza,
sia perché i deputati restano liberi di votare per qualsiasi membro dell'Assemblea.
Con queste due votazioni successive, identicamente disciplinate, il
Regolamento vuol favorire l'elezione di un Presidente che abbia il più
largo consenso della Camera, cioè la maggioranza effettiva di tutti i voti
comunque espressi: se questo risultato fosse fallito al primo scrutinio,
ben si potrà conseguirlo nel secondo, o con un nuovo candidato, o con
spostamenti di voti sui candidati precedentemente votati, e la cui forza
elettorale è pertanto già nota. Ma se nemmeno nella seconda votazione
la volontà della maggioranza dell'Assemblea si orienta in modo univoco,
(4) Cfr. MOHRHOFF, Trattato di diritto e procedura parlamentare, Roma
1948, pag. 75.
(5) L'uso dell'aggettivo « libera » nel contesto dell'art. 4 Reg. Camera ha
fatto ritenere al MUSCARÀ (Manuale del deputato, cit, pag. 592 e pagg. 658-659) che
nella seconda votazione non si debba tener conto né del criterio della maggioranza
assoluta né di quello del computo delle schede bianche tra i votanti: questi criteri
sarebbero eccezionali, ed avrebbero pertanto valore limitato alla prima votazione. Ma,
se cosi fosse, la seconda votazione sarebbe comunque decisiva, bastando per l'elezione
la maggioranza relativa dei voti (salvo il caso eccezionalissimo e quasi scolastico
di due candidati a parità di voti); e la successiva disposizione per la votazione di ballottaggio
non avrebbe senso. L'aggettivo « libera » va dunque contrapposto non ai
criteri che regolano il computo della maggioranza nella prima votazione, ma al sistema
del ballottaggio che vincola la terza votazione. Lo conferma, del resto, l'origine storica
della norma, introdotta nel 1907 a seguito di difficoltà interpretative sul punto se dovesse
procedersi subito a votazioni di ballottaggio, qualora nessun candidato raggiungesse
la maggioranza assoluta al primo scrutinio: scrisse allora il relatore on. Brunialti
che per tali ipotesi «è preferibile che il Regolamento della Camera sanzioni quel che
già la coscienza di ogni designato riconoscerebbe necessario, cioè una nuova elezione
"libera"». E nello stesso senso è la costante prassi interpretativa della Camera.

188 Gli organi della Camera
il Regolamento fa prevalere l'esigenza che la Camera abbia subito il suo
Presidente, e possa pertanto iniziare la parte sostanziale dei suoi lavori:
e stabilisce che in tal caso « nel giorno stesso si procede eventualmente
al ballottaggio tra i due candidati che hanno conseguito il maggior numero
di voti e si proclama eletto quello che consegua la maggioranza
relativa » (art. 4 Reg. Camera, 2° comma). Per questa terza votazione -
che dovrà essere in ogni caso definitiva (salvo il caso di parità dei voti,
in cui, pur nel silenzio della norma, si deve presumere che la votazione
di ballottaggio vada ripetuta) - si introducono dunque due nuovi e diversi
criteri per l'elezione, strettamente correlativi fra loro: la limitazione
dei candidati ai due che nella seconda votazione abbiano riportato
il maggior numero di voti, e la sufficienza della maggioranza relativa ai
fini della elezione.
Tutto il procedimento per l'elezione del Presidente della Camera
dovrebbe comunque esaurirsi, secondo il meccanismo previsto dal Regolamento,
entro due giorni consecutivi di seduta dell'Assemblea.
L'Ufficio provvisorio resta però ancora in carica per l'elezione degli
altri membri dell'Ufficio di Presidenza. Per le relative votazioni vige il
sistema del voto limitato, in modo da consentire anche alle minoranze
di accedere a tali funzioni: ogni deputato, pertanto, vota per non più
di due nomi per l'elezione dei Vicepresidenti (che sono quattro), per
non più di quattro nomi per l'elezione dei Segretari (che sono otto), per
non più di due nomi per l'elezione dei Questori (che sono tre). Sono
eletti coloro che al primo scrutinio ottengono il maggior numero dei
voti (art. 5 Reg. Camera). Lo spoglio delle schede viene effettuato immediatamente
da dodici scrutatori estratti a sorte; la presenza di sette
scrutatori è necessaria per rendere valida tale operazione (art. 6 Reg.
Camera).
Il principio per cui le minoranze debbono essere rappresentate nell'Ufficio
di Presidenza deriva da una antica e costante tradizione parlamentare
italiana (6), intesa ad assicurare la massima possibile obiettività
e imparzialità nel funzionamento di questo organo direzionale dell'Assemblea.
Il rispetto di questa tradizione, dapprima affidato al fair play
delle forze politiche, è stato assicurato anche dal punto di vista regolamentare
con l'introduzione del sistema del voto limitato (avvenuta nel
1900); ma neppure questo sistema è più sufficiente in una situazione come
(6) «La maggioranza non s'è fatta la parte del leone che una volta sola, e cioè
nel novembre 1874: ma in seguito alle dimissioni dei Segretari, anche allora fu reso
omaggio alla sana consuetudine > (MANCINI-GALEOTTI, op. cit., pagg. 92-93).

Gli organi della Camera 189
quella attuale, dominata dal rìgido inquadramento dei deputati nei Gruppi
parlamentari e dalla costante presenza all'opposizione di Gruppi minoritari
fra loro contrapposti (anche a prescindere dalla considerazione
che l'Ufficio di Presidenza è eletto all'inizio della legislatura, prima della
formazione del Governo, e quindi in un momento in cui - almeno teoricamente
- la maggioranza parlamentare non è ancora costituita, né
è definito lo schieramento dei Gruppi nella maggioranza o nell'opposizione).
Nelle legislature postfasciste si è dunque dovuto ricorrere nuovamente
al fair play per consentire, mediante accordi fra le forze politiche,
che almeno i più consistenti Gruppi parlamentari siano rappresentati
nell'Ufficio di Presidenza.
Va tenuto inoltre presente che le regole ora esposte per l'elezione
dei membri dell'Ufficio di Presidenza valgono anche - nei limiti in cui
siano applicabili - ove si debba procedere alla sostituzione di qualcuno
di essi in corso di legislatura, mancando nel Regolamento norme specifiche
per questa ipotesi (è da notare, a questo proposito, che se qualcuno
degli eletti nell'Ufficio di Presidenza intenda rassegnare le dimissioni,
queste vanno rivolte alla Camera, che può accettarle o respingerle).
Difficilmente, però, in questi casi può applicarsi il sistema del voto limitato
: si pensi alla sostituzione di un singolo membro dell'Ufficio di Presidenza
- che è poi il caso più frequente - alla quale si procede mediante
una normale votazione per schede, con elezione del candidato che
consegue la maggioranza relativa. Anche se applicabile, poi, il sistema
del voto limitato non è di per sé sufficiente nelle elezioni suppletive a
garantire i diritti delle minoranze senza idonei accordi tra le forze
politiche.
La fase iniziale della « costituzione » della Camera si conclude quando,
compiuta e proclamata la nomina della Presidenza definitiva, il Presidente
provvisorio la invita ad insediarsi. È tradizionale, nella Camera
italiana, che questa fase sia suggellata dal rituale abbraccio tra il Presidente
provvisorio e il definitivo.
A questo punto, con l'avvenuto insediamento, il Presidente della
Camera assume la pienezza delle sue funzioni; e, come primo suo atto,
informa il Presidente della Repubblica e il Senato dell'avvenuta « costituzione
> della Camera.
2. - Il Presidente è l'organo che rappresenta e garantisce gli interessi
permanenti e istituzionali della Camera (7). Ad esso sono attri-
(7) V. per un ampio sviluppo di questo concetto: FERRARA, // Presidente di
assemblea parlamentare, Milano 1965.

190 Gli organi della Camera
bvdte funzioni importanti, complesse e di ampio rilievo costituzionale,
non solo per il libero e regolare andamento dei lavori parlamentari, ma
anche per l'ordinato svolgimento delle funzioni statali nel loro insieme,
giacché egli partecipa e contribuisce direttamente al mantenimento
dell'equilibrio dei poteri tra gli organi supremi dello Stato, che è alla
base del nostro sistema costituzionale.
Tra queste funzioni - che derivano al Presidente della Camera in
parte direttamente dalla Costituzione, in parte da leggi, in parte dal Regolamento
o dalle consuetudini parlamentari - vanno dunque anzitutto
distinte, rispetto a quelle interne, le funzioni che ne fanno un vero e proprio
organo di rilevanza costituzionale esterna rispetto all'ordinamento
e all'attività dell'Assemblea che lo elegge. Queste funzioni possono distiguersi
in due gruppi: quelle che il Presidente della Camera esercita
come organo consultivo del Presidente della Repubblica; e quelle che
esercita come Presidente del Parlamento in seduta comune delle due
Camere.
A) Funzioni consultive. Tra le funzioni esterne del Presidente, si
può parlare di una funzione consultiva soprattutto in relazione a tre casi :
a) il parere - obbligatorio, ma non vincolante - che il Presidente
della Repubblica deve chiedere al Presidente della Camera (e a quello
del Senato) in caso di scioglimento di una o di entrambe le Camere
(art. 88 Cost);
b) l'analogo parere che il Presidente della Repubblica deve chiedere
al Presidente della Camera in caso di scioglimento del Consiglio
superiore della magistratura (art. 31 della legge 24 marzo 1958, n. 195);
e) la « consultazione » del Presidente della Camera (e del Presidente
del Senato) da parte del Presidente della Repubblica in occasione
delle crisi di governo, in obbedienza ad una consolidata prassi costituzionale.
Nulla esclude, inoltre, che il Capo dello Stato possa consultare il
Presidente della Camera in forme libere - come di fatto avviene - anche
in altri momenti e su altri aspetti della dialettica politico-parlamentare,
dato che i Presidenti dei due rami del Parlamento sono, nel nostro ordinamento,
i suoi consiglieri d'elezione nei momenti di maggiore importanza
nella vita costituzionale dello Stato. Le figure dei Presidenti delle
Camere assumono in tutti questi casi un rilievo peculiare e in certa misura
autonomo rispetto alle stesse Assemblee, da cui non ripetono un
mandato vincolante e delle quali non manifestano la contingente volontà
politica, ma rappresentano con largo margine di discrezionalità gli inte-

Gli organi della Camera 191
ressi permanenti, legati alle esigenze di stabilità e funzionalità dell'ordinamento
(8).
In particolare, nell'ipotesi di crisi di governo - che può rappresentare
anche la premessa politica di un eventuale scioglimento di una o di
entrambe le Camere - i Presidenti dei due rami del Parlamento vengono
per consuetudine consultati per primi, e possono fornire al Presidente
della Repubblica preziose indicazioni, con l'autorità che deriva loro dal-
Faver seguito all'interno di una delle due Camere lo sviluppo degli avvenimenti
e dalla conseguente possibilità di meglio prevedere, anche sulla
base dei continui contatti che intrattengono con i gruppi politici, l'accoglienza
che il Parlamento farà ad una eventuale nuova formazione governativa,
o viceversa l'opportunità di considerare l'ipotesi dello scioglimento,
per l'obiettiva difficoltà di ricomporre una maggioranza (9). In
tal modo, attraverso quel loro particolare organo che è il Presidente, le
Assemblee legislative - i cui lavori vengono tradizionalmente sospesi
durante le crisi governative - hanno modo di intervenire attivamente sul
procedimento per la formazione del nuovo Governo e di condizionare
in certa misura anche l'eventuale esercizio del potere di scioglimento da
parte del Presidente della Repubblica.
B) Funzioni connesse alla Presidenza delle riunioni del Parlamento
in seduta comune delle due Camere. Com'è noto, nel delicato gioco di
equilibri che caratterizza il bicameralismo italiano spetta al Presidente
del Senato di esercitare le funzioni del Presidente della Repubblica in
ogni caso in cui questi non possa adempierle (art. 86 Cost, 1° comma);
mentre spetta al Presidente della Camera di presiedere le riunioni del
Parlamento in seduta comune (10) (art. 63 Cost., 2° comma; art. 10
Reg. Camera, 2° comma).
La ratio di tale disposizione, oltre che nel rispetto della simmetria
e dell'equilibrio tra gli organi costituzionali, deve probabilmente ricer-
(8) Cfr. FERRARA, op. cit., pagg. 89-90, 177-184; SICA, Rilievi sulla presidenza
delle assemblee politiche, in « Rassegna di diritto pubblico >, 1951, pag. 270 e segg.
(9) V. in argomento: BARILE, / poteri del Presidente della Repubblica, in
t Rivista trimestrale di diritto pubblico », 1958, pag. 346 e segg. ; CUOCOLO, // Governo
nel vigente ordinamento italiano, Milano 1957, pag. 26 e segg; CUOMO, / poteri del
Presidente della Repubblica nella risoluzione delle crisi di Governo, Napoli 1962,
pag. 169 e segg. ; ELIA, Appunti sulla formazione del Governo, in t Giurisprudenza
costituzionale», 1957, pag. 1178 e segg.; GUARINO, // Presidente della Repubblica, in
« Rivista trimestrale di diritto pubblico », 1951, pag. 957 ; PRETI, // Governo nella Costituzione
italiana, Milano 1954, pag. 156; VIROA, La crisi e le dimissioni del Gabinetto,
Milano 1948, pag. 55.
(10) Sui profili funzionali del Parlamento in seduta comune, v. il successivo capitolo
di questo studio.

192 Gli organi della Camera
carsi nella più ampia capacità rappresentativa materiale della Camera
rispetto al Senato, sia per il numero dei suoi membri (che è circa doppio
rispetto al Senato), sia per la più ampia dimensione del suo corpo
elettorale (11).
È assai controversa in dottrina la natura del Parlamento in seduta
comune, inteso da taluni come organo autonomo e distinto dalle due
Camere (12), da altri come una delle forme di riunione delle Camere
stesse (13), mentre per altri ancora il Parlamento in seduta comune e
ciascuna delle Camere costituiscono organi distinti di un solo organo complesso,
cioè del Parlamento nella sua unitaria configurazione (14). Quel
ch'è certo è che la Costituzione, prescrivendo tassativamente i casi in
cui tali riunioni comuni delle Camere si svolgono (art. 55 Cost.) e limitandoli
ad ipotesi in cui esse funzionano da collegio elettorale o da collegio
giudiziario, espressamente vuole escludere che nelle riunioni stesse
le Camere vadano a formare una Assemblea Nazionale, cioè un potere
unico, un unico organo parlamentare, com'era previsto nel primitivo progetto
della Costituzione e come fu escluso nel dibattito in Assemblea Costituente:
e ciò per evitare una complicata sovrapposizione di competenze,
un'alterazione nell'equilibrio tra i poteri costituzionali e una minacciosa
deviazione dal principio del bicameralismo verso un regime di
assemblea, che è escluso completamente dal nostro ordinamento (15). Ciò
vale anche per il caso in cui ai membri dei due rami del Parlamento si
aggiungono, nella composizione dell'Assemblea, membri estranei (i delegati
delle regioni nell'elezione del Presidente della Repubblica).
Per questo particolare carattere delle riunioni del Parlamento in seduta
comune, in esse non si ha la fase della « costituzione » dell'Assemblea
e dell'elezione dei suoi organi direzionali: ma soltanto l'automatico
insediamento del Presidente e dell'Ufficio di Presidenza della Camera per
assicurare la direzione e il funzionamento delle sedute (art. 63 Cost.,
2° comma). Non si ha neppure una fase di verifica dei poteri, giacché
(11) Cfr. FERRARA, op. cit., pag. 262 e segg.; BALLADORB PALLIERI, Diritto costituzionale,
Milano 1963, pag. 183.
(12) In questo senso: Bozzi, Istituzioni di diritto pubblico, Milano 1965, pag. 89;
CROSA, Diritto costituzionale, Torino 1955, pag. 282; MORTATI, Istituzioni di diritto
pubblico, Padova 1962, pag. 439; PEROOLESI, Diritto costituzionale, Padova 1958,
pag. 299; VIRGA, Diritto costituzionale, Milano 1967, pag. 170.
(13) In questo senso : AMORTH, La Costituzione italiana, Milano 1948, pag. 121 ;
BALLADORE PALLIERI, Diritto costituzionale, cit., pag. 182; CERETI, Diritto costituzionale,
Torino 1955, pag. 318; RUINI, // Parlamento nella nuova Costituzione, Roma 1948,
pag. 415 ; PALADIN, Sulla natura del Parlamento in seduta comune, in « Rivista trimestrale
di diritto pubblico », 1960, pag. 388.
(14) In questo senso: FERRARA, op. cit., pag. 287 e segg.
(15) Cfr. AMORTH, La Costituzione, cit., pag. 121.

Gli organi della Camera 193
il Presidente della Camera sì limita a recepire i documenti di ciascuna
Camera che attestano la rispettiva composizione (e, eventualmente, le
comunicazioni dei Consigli regionali sull'elezione dei rispettivi delegati
per l'elezione del Presidente della Repubblica); né è ammessa alcuna
discussione in seduta comune sulla sussistenza dei titoli o di cause di ineleggibilità
o incompatibilità, questioni che sono tutte riservate alla separata
autonomia di ognuno dei due rami del Parlamento (o dei Consigli
regionali, per quanto concerne i loro delegati). Così pure è escluso che
il Parlamento in seduta comune possa discutere questioni in ordine
alla propria competenza (16) o fruire di una autonomia regolamentare
ed organizza tona : il Regolamento che lo disciplina è quello della
Camera (art 15 Reg. Camera, ultimo comma), e le funzioni organizzatone
e direzionali sono deferite a un organo - la Presidenza della
Camera - che è svincolato rispetto al collegio cui è preposto quanto
a derivazione e quanto a responsabilità. Il Presidente della Camera, in
quanto Presidente del Parlamento in seduta comune, non è infatti responsabile
nei confronti di questo, ma soltanto nei confronti dell'organo
dal quale è stato eletto.
La principale funzione del Presidente della Camera come Presidente
del Parlamento in seduta comune è quella di attivarne il funzionamento
con l'atto di convocazione, ove ricorrano determinate condizioni, in
relazione agli specifici compiti al Parlamento stesso attribuiti (che sono,
come già osservato, principalmente di carattere elettorale o di carattere
giudiziario). Il Presidente della Camera dovrà pertanto convocare il Parlamento
in seduta comune nelle seguenti ipotesi:
1) Elezione del Presidente della Repubblica (art. 83 Cost). L'atto
di convocazione deve essere emanato 30 giorni prima che scada il termine
del settennio iniziato con il giuramento del Presidente della Repubblica;
se le Camere sono sciolte, o manca meno di tre mesi alla loro
cessazione, l'elezione ha luogo entro 15 giorni dall'elezione delle Camere
nuove (art 85 Cost).
In caso di morte, di dimissioni o di impedimento permanente del
Presidente della Repubblica, l'elezione va indetta entro 15 giorni, salvo
il maggior termine previsto se le Camere sono sciolte o se manca meno
di tre mesi dalla loro cessazione (art. 86 Cost.). Nell'ambito di questi termini,
spetta al Presidente della Camera la determinazione del dies idoneus
(16) Proprio per questo la dottrina propende a considerare il Parlamento in
seduta comune come e collegio imperfetto», e non come «collegio perfetto» (sulla
base della distinzione del VITTA, Gli atti collegiali, Roma 1920, pag. 14). Cfr.: Bozzi.
Istituzioni,

194 Gli organi della Camera
per la riunione comune delle due Camere e dei delegati regionali per
l'elezione del nuovo Presidente della Repubblica. Nelle ipotesi di dimissioni
o di impedimento permanente, si ritiene spetti anche al Presidente
della Camera, prima di procedere alla convocazione, l'accertamento della
sussistenza dei requisiti formali di validità dei presupposti che determinano
la convocazione stessa: e cioè delle dimissioni e della declaratoria
di impedimento permanente (17).
2) Giuramento del Presidente della Repubblica (art. 91 Cost).
È l'unico caso in cui il Parlamento si riunisce in seduta comune senza
che eserciti - a rigore - funzioni di collegio elettorale o di collegio giudiziario.
Trattasi comunque di una seduta meramente formale, che si
svolge di solito a brevissima distanza dall'avvenuta elezione, e nel
corso della quale è consuetudine che il Presidente della Repubblica indirizzi
anche un messaggio al Parlamento. Dopo il giuramento e il messaggio
la seduta è tolta, senza che possa avere altri svolgimenti. Per la
fissazione della data è corretto che il Presidente della Camera si consulti
con il neo-eletto Presidente della Repubblica, il quale solo con il giuramento
assume effettivamente le sue funzioni.
3) Elezione di un terzo dei giudici della Corte Costituzionale
(art. 135 Cost., modificato dalla legge costituzionale 22 novembre 1967,
n. 2). Anche in questo caso la fissazione del dies idoneus spetta al Presidente
della Camera, che vi provvedere non appena abbia notizia della
vacanza di uno o più giudici di nomina parlamentare, per l'ordinaria
scadenza novennale o per altro motivo.
4) Elezione di un terzo dei membri del Consiglio superiore della
magistratura (art. 104 Cost.). L'elezione deve aver luogo entro tre mesi
dallo scadere del precedente Consiglio, nei giorni stabiliti dai Presidenti
delle due Camere (art. 21 della legge 24 marzo 1958, n. 195). Dalla formulazione
della norma si deduce che in questo caso per la determinazione
del dies idoneus è necessario un concerto con il Presidente del Senato,
pur restando l'atto di convocazione formalmente e sostanzialmente imputabile
soltanto al Presidente della Camera.
5) Messa in stato d'accusa del Presidente della Repubblica per
alto tradimento o attentato alla Costituzione (art. 90 Cost.), o del
Presidente del Consiglio dei ministri o dei singoli ministri per reati
commessi nell'esercizio delle loro funzioni (art. 96 Cost.). Il Parlamento
in seduta comune - che esercita in questi casi una funzione di collegio
giudiziario, ai fini della messa in stato di accusa davanti alla Corte Costi­
ci?) V. in argomento FERRARA, op. ciu, pagg. 273-282, con ampi richiami.

Gli organi della Camera 195
frizionale - va convocato entro dieci giorni dalla distribuzione della relazione
della apposita Commissione inquirente, se questa propone la
messa in stato d'accusa, ovvero dalla richiesta della maggioranza assoluta
dei membri del Parlamento, qualora la Commissione inquirente abbia
deliberato di non doversi procedere con una maggioranza inferiore ai tre
quinti dei suoi componenti (art. 24 Reg. per i procedimenti di accusa).
Entro questo ambito, la fissazione del dies idoneus spetta al Presidente
della Camera, sentito però il Presidente del Senato. La seduta ha luogo
senza interruzione, salvo brevi sospensioni disposte insindacabilmente
dal Presidente (art. 29 Reg. per i procedimenti di accusa). Qualora il
Parlamento deliberi la messa in stato d'accusa, si trasforma in collegio
elettorale per la designazione di uno o più Commissari di accusa,
che esercitano le funzioni del pubblico ministero nel giudizio davanti
alla Corte Costituzionale (art. 13 della legge costituzionale 11 marzo
1953, n. 1).
6) Compilazione dell'elenco delle persone tra le quali sono sorteggiati,
in caso di necessità, i giudici aggregati della Corte Costituzionale
per i giudizi d'accusa contro il Presidente della Repubblica, il Presidente
del Consiglio dei ministri o i ministri (art. 135 Cost, modificato
dalla legge costituzionale 22 novembre 1967, n. 2; art. 9-bis Reg. Camera).
Questo elenco è costituito di 45 persone, aventi i requisiti per
l'eleggibilità a senatore, ed è formato dal Parlamento in seduta comune
ogni 9 anni con le modalità stabilite per l'elezione dei giudici ordinari
della Corte Costituzionale. Con le stesse modalità il Parlamento procede
alle elezioni suppletive qualora per sopravvenute vacanze l'elenco si riduca
a meno di 36 persone (art. 1 Reg. per i procedimenti di accusa). Al
sorteggio dei 16 giudici aggregati, ove sia promosso il giudizio d'accusa,
procede poi la Corte Costituzionale, in pubblica udienza e con la partecipazione
dei Commissari d'accusa (art 21 della legge 25 gennaio 1962,
n. 20). Queste norme sostituiscono l'originario disposto dell'art. 135 Cost,
che prevedeva l'elezione diretta dei 16 giudici aggregati da parte del Parlamento
in seduta comune, all'inizio di ogni legislatura. Nel sistema vigente,
al Presidente della Camera spetta la fissazione del dies idoneus per la
convocazione del Parlamento in seduta comune, una volta accertata la
sussistenza dei presupposti dell'avvenuto scadenza di validità del precedente
elenco per decorso dei termini, o della sua riduzione a meno di
36 persone che rende necessaria l'elezione suppletiva.
L'atto di convocazione non può contenere che uno solo dei possibili
oggetti della riunione del Parlamento in seduta comune: l'art. 55 Cost,
stabilendo che il Parlamento si riunisce in seduta comune « nei soli

196 Gli organi della Camera
casi » stabiliti dalla Costituzione, evidentemente vuol significare che per
ciascuno di tali casi è necessario un atto di convocazione specifico (18).
Né il Parlamento in seduta comune - che, a differenza delle singole
Camere, non può autoconvocarsi, né essere convocato per iniziativa del
Presidente della Repubblica, ma può riunirsi soltanto per iniziativa del
Presidente della Camera - ha facoltà di eventualmente discutere o deliberare
su questioni non iscritte all'ordine del giorno.
Da ciò derivano precisi vincoli per il Presidente e l'Ufficio di Presidenza
della Camera anche in ordine alle funzioni direzionali che
esercitano nel concreto svolgimento dei lavori del Parlamento in seduta
comune: funzioni che non differiscono - salvi gli opportuni adattamenti -
da quelle che analogamente esercitano nello svolgimento dei lavori della
Camera (e di cui ci occuperemo tra poco), eccetto che per essere strettamente
vincolate nel loro espletamento ed esclusivamente finalizzate all'esaurimento
della funzione concreta, elettorale o giudiziaria, per la quale
il Parlamento in seduta comune è convocato.
Le norme che prevedono i casi tipici di convocazione descrivono^
infatti interamente, in modo puntuale e tassativo, le singole fattispecie
e i momenti procedurali nei quali l'attività del Parlamento in seduta
comune può articolarsi; mentre, d'altra parte, la precostituzione dell'organo
di Presidenza rispetto all'Assemblea, che non lo elegge, non lo può
revocare, e davanti alla quale esso non risponde, dà all'organo di Presidenza
stesso una posizione di supremazia non consueta in una Assemblea
democratica, che non può giustificarsi se non appunto in considerazione
del carattere vincolato dell'attività della Presidenza e della esclusiva natura
di collegio elettorale o giudiziario dell'Assemblea stessa.
In particolare, quando il Parlamento si riunisce in seduta comune
come collegio elettorale è persino escluso, per ragioni sistematiche, che
possano svolgersi discussioni di sorta, essendo tutto il procedimento regolato
preventivamente ed espressamente dalla Costituzione e dalla legge.
Quando il Parlamento si riunisce in seduta comune come collegio giudiziario,
per deliberare la messa in stato di accusa del Presidente della
Repubblica, o del Presidente del Consiglio dei ministri, o di singoli ministri,
una discussione si svolge necessariamente, con una deliberazione
finale che può essere preceduta da altre, strutturalmente ordinate al fine
di conseguirla, e può essere seguita dalla costituzione del collegio d'ac-
(18) Così FERRARA, op. cit., pag. 283, in nota. Contro: PALADIN, Sulla natura del
Parlamento in seduta comune, cit., pag. 403 e segg.

Gli organi della Camera 197
cusa: ma anche in questo caso il procedimento si svolge in canali rigorosamente
predeterminati, che lasciano ben poco spazio alla discrezionalità
della Presidenza, se non nelle parti meramente ordinatorie (per
es., nella possibilità di disporre insindacabilmente brevi sospensioni della
seduta).
Piuttosto, in ordine ai procedimenti d'accusa merita rilievo tutta una
serie di funzioni che sono attribuite al Presidente della Camera per la
sua qualità di Presidente del Parlamento in seduta comune, ma che si
svolgono previamente o successivamente od anche indipendentemente
dalla convocazione del Parlamento stesso.
L'art. 2 della legge 25 gennaio 1962, n. 20, stabilisce così che il rapporto,
il referto o la denuncia relativi a fatti previsti dagli artt. 90 e 96
Cost. devono essere presentati o trasmessi dall'autorità che li riceve al
Presidente della Camera; e l'art. 10 della stessa legge dispone la trasmissione
degli atti al Presidente della Camera, anche d'ufficio, quando
il pubblico ministero, nel corso della istruzione preliminare o sommaria,
o il giudice ordinario o militare, in qualsiasi stato e grado del procedimento,
ritengano che ricorra alcuna delle ipotesi previste negli stessi
artt. 90 e 96 Cost. Il Presidente della Camera, ricevuto un rapporto, un
referto o una denuncia relativi a tali fatti, e accertatane, se del caso,
l'autenticità, lo trasmette alla Commissione inquirente per i procedimenti
d'accusa, dandone notizia al Presidente del Senato. Negli stessi
modi provvede nella ipotesi di trasmissione degli atti da parte dell'autorità
giudiziaria (art. 14 Reg. per i procedimenti di accusa, 1° e 2° comma).
Di queste trasmissioni di atti la Commissione inquirente può chiedere
ai Presidenti delle due Camere di dare comunicazione alle rispettive
Assemblee (art 14 Reg. per i procedimenti di accusa, ultimo comma).
Nei confronti della Commissione inquirente il Presidente della Camera
ha funzioni in comune con il Presidente del Senato - per la ripartizione
tra i gruppi dei 20 seggi di commissario, 10 dei quali spettano
a deputati, e 10 a senatori - e funzioni esclusive, connesse appunto alla
sua qualità di Presidente del Parlamento in seduta comune: quella di
convocarla per la prima volta e ad ogni sua rinnovazione, entro 15 giorni
dall'elezione, perché provveda alla sua « costituzione » con l'elezione di
un Presidente, di due Vicepresidenti e di due Segretari (art. 6 Reg.
per i procedimenti di accusa); quella di autorizzare un commissario
ad astenersi, nei casi in cui il codice di procedura penale ammette
la recusazione, o quando esistono gravi ragioni di convenienza (art. 4
Reg. per i procedimenti di accusa, 3° comma); quella di accertare se
corrisponda alla maggioranza assoluta dei membri del Parlamento il

198 Gli organi della Camera
numero dei deputati e dei senatori che nel previsto termine di 5 giorni
dalla comunicazione richiedano l'apertura dell'inchiesta, quando la Commissione
abbia deliberato l'archiviazione con il voto favorevole di meno
dei quattro quinti dei suoi componenti (arg. ex art. 18 Reg. per i procedimenti
di accusa); quella di ricevere le adesioni dei deputati e dei
senatori all'ordine del giorno motivato che nel previsto termine di 5 giorni
dalla distribuzione della relazione richieda la rimessione al Parlamento
in seduta comune della deliberazione di non doversi procedere approvata
dalla Commissione con il voto favorevole di meno di tre quinti dei suoi
componenti (art. 22 Reg. per i procedimenti di accusa).
Successivamente alla riunione del Parlamento in seduta comune, ove
questo abbia deliberato la messa in stato d'accusa, il Presidente della
Camera trasmette entro due giorni l'atto d'accusa al Presidente della Corte
Costituzionale (art. 17 della legge 25 gennaio 1962, n. 10), insieme con la
relazione della Commissione inquirente e con gli altri atti e documenti del
procedimento. Comunica altresì il nome dei Commissari d'accusa e del
Presidente del Collegio d'accusa previsto dall'art. 18 della legge 25 geni
naio 1962, n. 20 (art. 28 Reg. per i procedimenti di accusa). Il Presidente
della Camera può anche dichiarare poi la decadenza di taluno
dei Commissari d'accusa, in caso d'incompatibilità sopravvenuta o conosciuta
in un momento successivo all'elezione (art. 11 Reg. per i
procedimenti di accusa, ultimo comma). Qualora tutti i Commissari
d'accusa vengano meno, per rifiuto della nomina, cessazione dell'ufficio
o impedimento, il Presidente della Camera deve procedere ad una nuova
convocazione del Parlamento in seduta comune, entro dieci giorni, per
provvedere alla loro sostituzione (art. 12 Reg. per i procedimenti di
accusa).
3. - Se la Costituzione attribuisce al Presidente della Camera, come
abbiamo visto, importanti funzioni esterne rispetto all'ordinamento e
all'attività dell'Assemblea che lo elegge, ciò non toglie che le sue funzioni
più tipiche e tradizionali siano pur sempre quelle che esercita
all'interno della Camera, per la direzione e l'organizzazione dei lavori
parlamentari.
In questo campo, la figura del Presidente della Camera italiana, qual
è venuta storicamente delineandosi e qual è prevista nel Regolamento e
nelle consuetudini parlamentari, ha un carattere diverso e intermedio
rispetto ai tipi più noti di presidenti di assemblea parlamentare, che sono
quelli elaborati dalla tradizione britannica, da quella francese e da quella
americana.

Gli organi della Camera 199
Negli Stati Uniti, come in genere nelle repubbliche presidenziali, m
cui vige una netta separazione tra il potere esecutivo e il potere legislativo,
il Presidente di assemblea ha una funzione politica attiva e si può
considerare il leader della maggioranza parlamentare che lo esprime (funzione
che nei regimi parlamentari è propria del Presidente del Consiglio
dei ministri): non avendo il Governo rapporti diretti con le assemblee
parlamentari, queste ultime debbono infatti trovare nel proprio interno
e al di fuori del Governo gli organi direttivi e le figure più rappresentative
per lo svolgimento dell'attività politico-parlamentare.
Nei regimi parlamentari, invece, il Presidente di assemblea tende a
mantenersi al di fuori della lotta politica: non interviene nei dibattiti, si
occupa del regolare svolgimento dei lavori parlamentari senza interferire
nel merito dei problemi politici sollevati, mantiene una posizione di imparzialità
e di prestigio al di sopra delle parti, proprio perché i rapporti
politici tra Governo, maggioranza e opposizione si concretizzano e si
esauriscono nell'ambito del Parlamento, i ministri quasi sempre fanno
parte del Parlamento, né al Presidente di assemblea compete alcuna funzione
di rappresentanza di forze politiche. Anche in questi regimi, per
altro, la posizione del Presidente di assemblea può variare considerevolmente.
Così in Gran Bretagna lo Speaker della Camera dei Comuni ha la
funzione di vero e proprio magistrato del Parlamento, è unico responsabile
dell'ordine e della libertà delle discussioni, che dirige con poteri
assai ampi e penetranti, e gode di un rispetto assoluto. Per rafforzare la
sua posizione di assoluta imparzialità ed estraneità ad interessi di partito,
è consuetudine che egli sia eletto per unanime accordo, che mantenga
la sua carica indipendentemente dal variare della maggioranza parlamentare
(per cui i dibattiti di una Camera laborista possono essere tranquillamente
diretti da uno Speaker conservatore), e che nel collegio uninominale
in cui si presenta alle «elezioni non vengano presentati altri
candidati concorrenti.
Nella Francia della IV Repubblica, che è un altro tipico esempio
di regime parlamentare, il Presidente di assemblea godeva invece di
poteri assai minori, essendo quasi completamente vincolato nella sua
attività, da una parte dall'Ufficio di Presidenza, e dall'altra dalla Conferenza
dei Presidenti delle Commissioni e dei Gruppi, che era il vero
motore di tutta l'attività legislativa.
In Italia, prima del fascismo, la figura del Presidente della Camera
assumeva un particolare rilievo politico, poiché la sua elezione rappresentava
un atto di volontà di una maggioranza ben determinata : ciò, tuttavia,

200 Gli organi della Camera
non impedì quasi mai al Presidente di porsi al di sopra delle parti nella
direzione dei dibattiti. Questa caratteristica si è accentuata nelle legislature
post-fasciste, nelle quali le maggioranze che hanno eletto i Presidenti
delle Camere sono state in genere assai più ampie delle maggioranze governative,
e si è qualche volta arrivati anche a designazioni assembleari
che hanno fatto convergere su un solo nominativo i voti di quasi tutti
i Gruppi parlamentari, di maggioranza e di opposizione. In Italia, inoltre,
il Presidente di assemblea ha poteri assai ampi per la direzione dei lavori
parlamentari (molto più ampi - ad esempio - dei Presidenti di assemblea
della tradizione francese, pur non arrivando a quelli dello Speaker
della Camera dei Comuni); né è condizionato nella sua azione da organi
come l'Ufficio di Presidenza, la « Conferenza dei Presidenti » o la Giunta
per il Regolamento, che sono semplici strumenti di collaborazione e di
consultazione del Presidente, dal quale dipende la loro stessa convocazione,
mentre le loro decisioni non assumono mai un carattere vincolante
in relazione alle funzioni, di esclusiva pertinenza del Presidente,
per la direzione dei lavori parlamentari.
. Si può dunque affermare, in sintesi, che la posizione del Presidente
della Camera italiana era inizialmente abbastanza vicina a quella del
Presidente di assemblea della tradizione francese, pur ripetendo egli le
sue funzioni da una qualificata maggioranza politica, come negli
Stati Uniti; e che da queste posizioni si è andata e si va tuttora evolvendo
in una direzione tendenzialmente vicina al modello britannico,
che è quello di un arbitro, imparziale e moderatore, dei lavori parlamentari
(19).
Una definizione generale delle funzioni interne del Presidente della
Camera è data dall'art. 10 del Regolamento: « Il Presidente fa osservare
il Regolamento, mantiene l'ordine, assicura il buon andamento dei lavori
della Camera. Concede la facoltà di parlare, dirige e modera la discussione,
pone le questioni, stabilisce l'orbine delle votazioni, ne annunzia il
risultato, è l'oratore della Camera; sorveglia all'adempimento dei doveri
dei Segretari e dei Questori ».
(19) La tendenza generale dei parlamenti moderni è nel senso di rafforzare
ulteriormente l'autorità e i poteri del Presidente, sia mediante il sistema di designazione,
sia con l'esecutività immediata delle sue decisioni, sia accrescendo le sue competenze
in materia di interpretazione del Regolamento, di fissazione dell'ordine del
giorno, di disciplina dei dibattiti. In questo senso si è pronunciata la XLIV Conferenza
interparlamentare, riunita ad Helsinki nel 1955 (V. Bollettino di informazioni
costituzionali e parlamentari, 1953-56, pag. 217). V. anche in argomento: SICA, Rilievi
sulla presidenza delle Assemblee politiche, cit, pag. 238 e segg.

Gli organi della Camera 201
È una definizione ampia (e ricca di importanti spunti, come vedremo
poi), e tuttavia non esauriente, delle molteplici funzioni, diverse per natura,
per contenuto e per struttura, attribuite al Presidente della Camera
dal Regolamento o dalle consuetudini parlamentari.
Di queste funzioni sarebbe difficile e in fondo scarsamente utile
fornire un'elencazione completa e analitica, mentre se ne può tentare una
classificazione in base ai fini cui esse tendono, secondo il criterio adottato
dal Ferrara (20). A questa stregua, le funzioni del Presidente della Camera
possono essere così raggruppate:
a) funzioni di attivazione, che tendono a determinare i presupposti
generici per lo svolgimento dell'attività parlamentare, o i presupposti
specifici di particolari procedimenti parlamentari;
b) funzioni di nomina, che tendono a determinare i presupposti
soggettivi per il funzionamento di particolari organi della Camera, preponendo
loro i rispettivi titolari;
e) funzioni di direzione e di organizzazione dei lavori, che tendono
ad assicurare il regolare svolgimento dell'attività parlamentare;
d) funzioni di controllo e di esternazione, che tendono ad accertare
la legalità di determinati procedimenti parlamentari conclusi con un
atto formale, ad attestare la validità dell'atto formale conclusivo e a darne
eventualmente comunicazione ad altri organi.
A) Le funzioni di attivazione, attraverso le quali il Presidente della
Camera assicura le condizioni necessarie per lo svolgimento dell'attività
parlamentare, si distinguono in quelle che tendono a determinare i presupposti
generici di tale attività, e quelle che tendono a determinare i presupposti
specifici di particolari procedimenti parlamentari.
Tra le funzioni tendenti a determinare i presupposti generici dell'attività
parlamentare ha rilievo primario la convocazione dell'Assemblea,
che attiva l'esercizio delle funzioni parlamentari nel loro complesso.
Su tale argomento, anche per quanto riguarda i poteri del Presidente
della Camera, rimandiamo al capitolo VI che tratta dell'ordinamento
dell'Assemblea.
Un'altra funzione del Presidente della Camera intesa a determinare
i presupposti generici dell'attività parlamentare è la convocazione, simultanea
ma separata, dei deputati appartenenti a ciascun Gruppo parlamentare,
sulla base delle dichiarazioni rese al Segretario generale della
(20) V. FERRARA, op. cit., pag. 91. D Ferrara, per altro, riferisce la sua classificazione
ai «poteri» del Presidente della Camera; noi riteniamo si debba più genericamente
parlare di < funzioni », dato che in molti casi l'attività del Presidente della
Camera è interamente vincolata e « tipizzata ».
9».

202 Gli organi della Camera
Camera, e sempreché siano in numero sufficiente per costituirlo; nonché
dei deputati da iscrivere al Gruppo misto (artt. 26 e 27 Reg. Camera).
Trattasi di un atto interamente vincolato, salvo che per la fissazione del
dies idoneus, il quale peraltro deve cadere entro quattro giorni dalla
prima seduta della Camera.
I Gruppi provvedono in tali riunioni alla loro costituzione (nominando
i propri Presidenti e Uffici di Presidenza) e alla designazione dei
rispettivi delegati nelle Commissioni permanenti, ripartendoli in numero
uguale in ciascuna Commissione; i residui sono assegnati alle varie Commissioni
dall'Ufficio di Presidenza della Camera (art. 27 Reg. Camera,
2° e 3° comma).
L'assegnazione alle Commissioni dei componenti i Gruppi di consistenza
numerica inferiore al numero delle Commissioni permanenti è
effettuata direttamente dal Presidente della Camera, sulla base delle proposte
dei Gruppi stessi, in modo da garantire che in ciascuna Commissione
sia rispecchiata la proporzione esistente in Assemblea tra i Gruppi
parlamentari, e ricorrendo al sorteggio ove i Gruppi in questione designino^
più deputati per la stessa Commissione (art. 28 Reg. Camera, 1° comma).
Sulla base di tali designazioni e assegnazioni - e sempreché le ritenga
legittime e congrue - il Presidente della Camera convoca le Commissioni
permanenti per la loro costituzione, che ha luogo con la nomina
di un Presidente, di due Vicepresidenti e di due Segretari (art. 27 Reg. Camera,
4° comma). La convocazione deve avvenire senza indugio, sebbene
il Regolamento della Camera non preveda un termine preciso. Anche
questa funzione è attribuita al Presidente della Camera per consentire
che si creino le condizioni preliminari per l'esercizio dell'attività parlamentare
(in particolare, in questo caso, per l'esercizio della funzione legislativa).
C'è ancora da osservare che, mentre per la costituzione dei Gruppi
parlamentari il Presidente della Camera esaurisce le sue funzioni con la
convocazione della prima riunione, per la costituzione delle Commissioni
permanenti deve ancora provvedere ad ulteriori adempimenti nel corso
della legislatura: deve invitare senza indugio i Gruppi a provvedere entro
quattro giorni alla sostituzione di quei commissari, già da essi designati,
che per qualsiasi ragione venissero a mancare (art. 29 Reg. Camera, 2°
comma); deve informare i Presidenti delle Commissioni delle richieste di
sostituzione di commissari avanzate dai Gruppi (artt 28 e 29 Reg. Camera);
e deve procedere ad una nuova convocazione, con le stesse modalità
della prima, allo scadere di ogni biennio, quando si procede al rinnovo
delle Commissioni stesse (art. 29 Reg. Camera).

Gli organi della Camera 203
Altre funzioni del Presidente della Camera, che pure rientrano tra
le funzioni di attivazione, tendono a determinare i presupposti specifici
di particolari procedimenti parlamentari. Possiamo ricordare, tra queste:
1) L'annunzio della presentazione di un progetto di legge, che
dà il e via » all'iter legislativo. Il Presidente della Camera, prima di procedere
all'annunzio orale in Assemblea, deve verificare la sussistenza dei
requisiti di validità del disegno o della proposta di legge (21), sia in relazione
al soggetto che ne ha preso l'iniziativa (decreto di autorizzazione
del Presidente della Repubblica, controfirmato dal Presidente del Consiglio,
per i disegni di legge governativi; qualità di membro della Camera
del proponente, per le proposte di legge d'iniziativa parlamentare; quorum
di 50 mila elettori, per i progetti di legge d'iniziativa popolare ex art. 71
Cost; regolarità formale della comunicazione, per i progetti di legge
d'iniziativa del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro ex art 99
Cost. - che sono presentati tramite il Governo - e dei consigli regionali
ex art 121 Cost), sia in relazione al contenuto del progetto (redazione in
articoli; rispetto dell'ambito della competenza per i progetti di legge
del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro ex art. 99 Cost.
e dei Consigli regionali ex art. 121 Cost., che debbono rispettare taluni
limiti e non possono avere per oggetto la disciplina di rapporti che esulino
dall'interesse specifico di questi organi, per il quale è ad essi conferito
il potere d'iniziativa). Si ritiene che questa previa delibazione
debba essere almeno sommariamente effettuata dal Presidente della Camera
anche nel caso della presentazione diretta in aula, che è ammessa
per i soli disegni di legge governativi, e a seguito della quale il Presidente
non annuncia, ma < prende atto » della presentazione stessa.
In tutti i casi in cui il Presidente rilevi la mancanza di requisiti di
validità dell'atto, egli dovrà rifiutare l'annunzio, indicandone specificamente
le ragioni. Negli altri casi l'annunzio è un atto strettamente vincolato,
nel contenuto e anche nel tempo (la prima seduta successiva
all'avvenuta presentazione).
Analogamente il Presidente della Camera procede per i progetti di
legge già approvati dal Senato, e trasmessi alla Camera perché li prenda
in esame: in tal caso, però, l'accertamento dei requisiti di validità si limita
all'accertamento dell'effettiva provenienza del « messaggio » dal Presidente
del Senato (v. infra).
2) // deferimento a Commissione di un progetto di legge, che
apre il procedimento dell'esame in Commissione del progetto stesso, in
(21) V. in argomento: SPAGNA MUSSO, L'Iniziativa nella formazione delle leggi
italiane. Napoli 19S8.

204 Gli organi della Camera
sede referente o in sede legislativa: procedimento che, ai sensi dell'art. 72
Cost, è in ogni caso necessario perché il progetto di legge possa pervenire
ad approvazione (22). Per le proposte di legge d'iniziativa parlamentare,
il deferimento non si può effettuare prima che esse siano state svolte
in Assemblea ai fini della presa in considerazione, salvo che la proposta
non importi onere finanziario e il proponente abbia rinunciato allo svolgimento.
L'atto di deferimento - che è annunziato oralmente in Assemblea -
consente al Presidente della Camera un ampio margine di discrezionalità
sia per l'assegnazione del progetto di legge in sede referente o in sede
legislativa, sia per il suo deferimento all'una o all'altra Commissione.
Sul primo punto, il Presidente incontra il solo limite posto dall'ultimo
comma dell'art. 72 Cost. e dall'ultimo comma dell'art. 40 Reg. Camera,
secondo cui non possono essere deferiti alle Commissioni in sede
legislativa i progetti di legge in materia costituzionale ed elettorale, di
delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali,
di approvazione di bilanci e consuntivi, nonché quelli in materia
tributaria (a questo elenco si ritiene vadano aggiunti, in base all'art. 77
Cost. e ad una prassi pressoché costante, i disegni di conversione in legge
di decreti-legge). Per il resto, l'assegnazione in sede referente o legislativa
dipende dalla discrezionalità del Presidente (23), che nell'esercizio di questa
sua delicatissima funzione dovrà tener conto di svariati fattori, come:
la « normalità » del procedimento di esame in sede referente con susseguente
dibattito in Assemblea, rispetto al quale il procedimento di esame
in sede legislativa dovrà pertanto adottarsi solo ove sussistano particolari
ragioni; il rilievo « politico » del progetto di legge, che ne può consigliare
la discussione in Assemblea, o il suo carattere « tecnico », che può invece
far preferire l'approvazione in Commissione; l'urgenza dell'approvazione;
il carico di lavoro dell'Assemblea; ecc. Se il Presidente opta per il deferimento
in sede referente, ne dà annuncio all'Assemblea, che non può
intervenire su tale decisione. Qualora invece decida per il deferimento
(22) V.: MORTATI. Istituzioni di diritto pubblico, cit., pag. 614. Contro: GA­
LEOTTI, Contributo alla teoria del procedimento legislativo, Milano 1967, pag. 249.
(23) La lettera dell'art. 72 Cost., comma terzo, secondo cui i Regolamenti delle
Camere possono « stabilire " in quali casi " e forme l'esame e l'approvazione dei disegni
di legge sono deferiti a Commissioni», renderebbe necessaria una precisazione
anche positiva delle ipotesi in cui il deferimento in sede legislativa è possibile. Senonché,
dati gli ostacoli che si frapponevano a stabilire una riserva d'Assemblea e una
riserva di Commissione con norme regolamentari, si è preferito ripiegare sulla scelta
operata caso per caso dal Presidente di ciascuna Camera (così ELU, Commissione
parlamentare, in «Enciclopedia del diritto», pag. 898). V. anche: Tosi, Modificazioni
tacite della Costituzione attraverso il diritto parlamentare, Milano 1959, pagg. 81-83.

Gli organi della Camera 205
in sede legislativa, l'annunzio va dato entro 48 ore dalla presentazione
(o va comunicato ai singoli deputati almeno 8 giorni prima della convocazione
della Commissione competente, durante i periodi di aggiornamento);
e l'Assemblea, all'atto dell'annunzio, può fare opposizione (24)
(art. 40 Reg. Camera, 1° e 2° comma).
Una volta che il progetto di legge sia stato deferito in sede referente
o in sede legislativa, né il Presidente della Camera né l'Assemblea, di
solito, intervengono ulteriormente a modificare Yiter così avviato (salvo
le ipotesi di conflitti di competenza, che esamineremo tra poco).
In caso di deferimento in sede referente, tuttavia, la Commissione
investita ha facoltà di chiedere il trasferimento in sede legislativa, cui
l'Assemblea può opporsi all'atto dell'annunzio.
In caso di deferimento in sede legislativa, poi, il progetto di legge
viene automaticamente rimesso all'Assemblea - restando perciò assegnato
alla Commissione competente soltanto in sede referente - ove
lo richiedano il Governo, o un decimo dei componenti la Camera,
o un quarto dei componenti la Commissione (art. 72 Cost, 3° comma;
art. 40 Reg. Camera, 12° comma). Se i richiedenti successivamente rinunciano
a tale domanda, il provvedimento, sempre automaticamente, ritorna
alla Commissione in sede legislativa.
Il Presidente della Camera non ha invece parte nell'assegnazione di
un progetto di legge alla Commissione competente in sede redigente.
Questo procedimento, previsto dall'art. 85 Reg. Camera - e divenuto
desueto nella più recente pratica parlamentare - viene avviato esclusivamente
per decisione dell'Assemblea (pur non potendosi escludere che
il Presidente ne faccia proposta).
Per quanto concerne il deferimento del progetto di legge all'una o
all'altra Commissione, occorre anzitutto precisare che la competenza per
materia delle Commissioni permanenti - stabilita dall'art. 30 Reg. Camera
- ha nel nostro ordinamento un rilievo meramente interno e strumentale,
sicché eventuali deroghe ad essa non possono incidere sulla
regolarità e sulla validità dell'/ter legislativo. Secondo la lettera del primo
comma dell'art. 31 Reg. Camera, parrebbe anzi addirittura che su questo
punto possa decidere la volontà del proponente: la norma dice infatti
che l'assegnazione alle Commissioni avviene « secondo il criterio di competenza,
che viene indicato dal proponente, o, in mancanza, stabilito dal
(24) Si noti che l'Assemblea può opporsi al deferimento in sede legislativa annunziato
dal Presidente, ma non può essa stessa procedervi, ove fl Presidente non sia
favorevole. Ciò conferma la natura esclusiva di questa funzione presidenziale.

206 Gli organi della Camera
Presidente, salvo diversa deliberazione della Camera ». È da notare tuttavia
che tale disposizione - che secondo un'interpretazione letterale implicherebbe
un intervento del Presidente della Camera per rassegnazione
solo ove manchi un'indicazione del proponente - è praticamente caduta
in desuetudine: nella prassi parlamentare, il proponente non fa indicazioni
di sorta per l'assegnazione a Commissione, e questa è decisa discrezionalmente
dal Presidente, salvo opposizione della Camera (che per
altro di fatto si manifesta ben raramente).
Nell'ipotesi di un progetto di legge che comprenda materie di competenza
di varie Commissioni, il Presidente della Camera potrà adottare
una delle seguenti soluzioni:
a) deferirne l'esame a due o più Commissioni riunite (la procedura
a Commissioni riunite, per altro, può essere adottata anche successivamente
per concorde decisione delle Commissioni interessate: art. 37
Reg. Camera, 3° comma);
b) deferirne l'esame ad una Commissione con competenza pri«
maria, con il parere delle altre che risultino competenti per singole parti
o aspetti del progetto stesso. Questa procedura va obbligatoriamente seguita
per il disegno di legge sul bilancio di previsione dello Stato, che, in
base all'art. 32 Reg. Camera, deve essere deferito per l'esame alla Commissione
bilancio, con il parere delle Commissioni competenti per materia
sui singoli stati di previsione (è questo il solo caso in cui l'atto di deferimento
del Presidente è interamente vincolato). La Commissione con
competenza primaria ha poi sempre facoltà di chiedere il parere di altre
Commissioni, indipendentemente dalla decisione del Presidente (art 37
Reg. Camera, 2° comma). Il parere della Commissione bilancio deve
essere obbligatoriamente richiesto per i disegni o le proposte di legge
deferiti in sede legislativa ad altra Commissione, che implichino nuove
entrate o spese; e così quello della Commissione affari costituzionali per
i disegni o le proposte di legge in materia di pubblico impiego. Ove la
Commissione investita in competenza primaria dell'esame del progetto
di legge non ritenga di aderire al parere della Commissione bilancio (o
della Commissione affari costituzionali, nel secondo caso), e questa insista,
il Presidente della Camera deciderà se far procedere a Commissioni riunite
l'esame degli articoli sui quali verte la questione, o deferire all'Assemblea
l'esame dell'intero progetto di legge (art. 40 Reg. Camera, 7°,
8° e 9° comma);
e) deferirne l'esame ad una Commissione composta in modo da
rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Il Presidente può

Gli organi della Camera 207
sempre decidere la costituzione di una Commissione speciale per l'esame
in sede referente o legislativa di uno o più progetti di legge (art. 31 Reg.
Camera, ultimo comma; art. 40 Reg. Camera, 1° comma); ma, se ciò
avviene per l'esame in sede legislativa, l'Assemblea può opporsi all'atto
dell'annunzio. Comunque, una volta che la Commissione speciale sia costituita,
il Presidente può deferirle l'esame di altri progetti di legge, in sede
referente o legislativa, con la stessa procedura in uso per i deferimenti
alle Commissioni permanenti. Anche questa procedura conferma quanto
abbiamo già notato, che cioè la competenza in materia delle Commissioni
permanenti, salvo casi particolari, non è esclusiva né inderogabile.
Questioni e conflitti di competenza possono tuttavia insorgere o
essere sollevati dalle Commissioni interessate in relazione all'atto di deferimento.
In tali casi, mentre il Regolamento del Senato devolve senz'altro
la soluzione del conflitto al Presidente, che decide, sentiti i Presidenti
delle Commissioni interessate (art. 28 Reg. Senato), il Regolamento e la
consuetudine della Camera prevedono un procedimento più complesso.
Quando una Commissione ritenga che un progetto di legge deferito
al suo esame sia di competenza di altra Commissione, può chiedere all'Assemblea
che sia rinviato all'esame della Commissione competente
(art 37 Reg. Camera, 1° comma). La decisione, in tal caso, spetta evidentemente
all'Assemblea. Quando invece ima Commissione chiamata a dare
il parere affermi la propria competenza primaria ad esaminare un progetto
di legge già deferito ad altra Commissione in sede legislativa, il
Presidente potrà far procedere a Commissioni riunite l'esame degli articoli
su cui verta la questione o quello dell'intero provvedimento; oppure
rimettere all'Assemblea l'esame del provvedimento stesso (art 40 Reg. Camera,
10° comma).
A parte queste ipotesi, su un piano più generale la Commissione
che sollevi un conflitto di competenza (positivo o negativo che sia) può
chiedere al Presidente della Camera di modificare l'atto di deferimento.
Se il Presidente della Camera non lo modifichi, o se, una volta modificatolo,
si manifesti l'opposizione di un'altra Commissione, il Presidente
della Camera deve deferire la questione alla Giunta per il Regolamento,
e successivamente annunciarne all'Assemblea le decisioni. Ove anche
una sola Commissione non si acqueti alle decisioni della Giunta, il Presidente
della Camera deve portare la questione all'Assemblea, che decide
definitivamente sull'assegnazione votando per alzata e seduta, uditi i Presidenti
delle Commissioni, non più di due membri di ciascuna Commissione,
uno a favore e uno contro, e non più di quattro deputati, due a
favore e due contro (art. 37 Reg. Camera, 4° e 5° comma).

208 Gli organi della Camera
3) L'assegnazione alla Commissione di un termine per riferire e
la iscrizione di un progetto di legge all'ordine del giorno dell'Assemblea
senza relazione. Il Presidente della Camera può assegnare alla Commissione
un termine - indipendentemente da quello ordinario di due mesi,
non comprese le vacanze, o di un mese, in caso di procedura d'urgenza,
di cui all'art. 35 Reg. Camera (25) - per la presentazione della relazione
su un progetto di legge ad essa assegnato in sede referente. Questo termine
può essere prorogato dalla Camera su richiesta di un decimo dei
componenti la Commissione. Scaduto il termine, il Presidente della
Camera iscrive il disegno o la proposta di legge all'ordine del giorno dell'Assemblea,
che lo discute sul testo del proponente, qualora non proroghi
il termine ordinario o quello precedentemente fissato, a seguito di
conforme richiesta della Commissione (art. 65 Reg. Camera). In tal modo
il Presidente della Camera può determinare i presupposti specifici perché
un progetto di legge venga discusso in Assemblea, rimuovendo l'ostacolo
rappresentato dall'inerzia della Commissione cui era stato assegnato
in sede referente. È da rilevare, per altro, che sono stati espressa
dubbi sulla costituzionalità della disposizione, che, al limite, può consentire
alla Camera l'approvazione di un progetto di legge senza che questo
sia stato previamente esaminato in Commissione, in contrasto con quanto
previsto dall'art. 72 Cost.
4) La trasmissione di una petizione alla Commissione competente.
Il procedimento per l'esame delle petizioni è attivato dal Presidente
della Camera, che, dopo la loro lettura in sunto da parte di un
Segretario, le trasmette alla Commissione competente (art. 31, penultimo
comma, e art. 49 Reg. Camera). I criteri sono gli stessi che abbiamo già
visto per i progetti di legge; salvo che qui è comunque esclusa ogni indicazione
da parte del proponente in relazione alla competenza, mentre il
Presidente è vincolato a trasmettere le petizioni che abbiano attinenza
con progetti di legge alle Commissioni che li hanno in esame (art. 109
Reg. Camera, 1° comma).
5) La trasmissione alle Commissioni dei decreti registrati con
riserva e l'iscrizione all'ordine del giorno dell'Assemblea delle relative
relazioni. Il procedimento per quella particolare forma di controllo parlamentare
sull'attività del Governo che è l'esame dei decreti registrati
con riserva dalla Corte dei Conti è attivato dal Presidente della Camera
con la trasmissione di detti decreti, dopo la comunicazione della Corte
dei Conti, alla Commissione competente per materia (art. 31 Reg. Camera,
(25) Termine, per altro, che è pressoché generalmente inosservato, e si pud
considerare caduto in desuetudine.

Gli organi della Camera 209
penultimo comma). Trattasi di un atto vincolato, salvo che per l'individuazione
della Commissione competente; per altro, a quest'ultimo proposito
si ritiene che quando il decreto sia imputabile formalmente o sostanzialmente
ad un solo Ministero, la Commissione competente sia individuata
automaticamente, dato che la distribuzione delle materie alle Commissioni
corrisponde, nelle grandi linee, alla ripartizione dell'Amministrazione
dello Stato in Ministeri, i cui stati di previsione sono appunto
da esse esaminati (26).
Per le altre ipotesi, nella determinazione della Commissione competente
il Presidente della Camera seguirà gli stessi criteri che abbiamo
illustrato per il deferimento dei progetti di legge.
Le Commissioni devono riferire su ciascun decreto registrato con
riserva nel termine di un mese dalla trasmissione (27). Il Presidente della
Camera deve mettere subito tale relazione all'ordine del giorno; e la discussione
di essa seguirà, in luogo delle interrogazioni e innanzi a ogni
altra materia, nel primo martedì successivo (art. 43 Reg. Camera).
6) La trasmissione alla Giunta competente delle domande di autorizzatone
a procedere e Vannunzio della loro iscrizione alt'ordine del
giorno dell'Assemblea. H procedimento per la concessione o il diniego
delle autorizzazioni a procedere in giudizio viene attivato dal Presidente
della Camera con la trasmissione alla Giunta per le autorizzazioni a
procedere delle domande dell'autorità giudiziaria volte a tal fine. La
Giunta deve riferire alla Camera nel termine di 15 giorni dalla trasmissione
(28); trascorso detto termine, il Presidente della Camera deve annunciare
l'iscrizione della domanda di autorizzazione a procedere all'ordine
del giorno dell'Assemblea (anche se non sia stata presentata la relazione
da parte della Giunta), con precedenza su qualsiasi altro argomento,
dopo le interrogazioni (art. 42 Reg. Camera). Tutti questi atti del
Presidente della Camera in relazione alle autorizzazioni a procedere debbono
considerarsi atti vincolati.
B) Le funzioni di nomina del Presidente della Camera tendono a determinare
i presupposti soggettivi per il funzionamento di taluni organi
della Camera, preponendo loro i rispettivi titolari. In particolare, il Presidente
della Camera esercita funzioni di nomina per i seguenti organi:
a) Giunta per il Regolamento. Il Presidente della Camera, nella
seduta successiva a quella della sua nomina, deve comunicare i nomi
(26) Così FERRARA, op. cit., pag. 154.
(27) Questi termini non sono, per altro, solitamente rispettati nella prassi parlamentare.
(28) V. nota precedente.

210 Gli organi della Camera
di dieci deputati da lui scelti per costituire la Giunta permanente per il
Regolamento, che è da lui stesso presieduta, e che può ulteriormente integrare
- sentita la Giunta stessa - con non più di altri due membri
(art. 8 Reg. Camera, lettera a).
b) Giunta delle elezioni. Sempre nella seduta successiva a quella
della sua nomina, il Presidente della Camera deve comunicare i nomi di
trenta deputati da lui scelti per costituire la Giunta delle elezioni (art. 8
Reg. Camera, lettera b). Questi deputati non possono rifiutare la nomina,
né dare le dimissioni; ma, se la Giunta non rispondesse per un
mese a ripetute convocazioni, o non fosse possibile raccogliere nello
stesso tempo il numero legale, il Presidente della Camera provvedere a
rinnovarla (art. 16 Reg. Camera).
e) Giunta per le autorizzazioni a procedere. Sempre nella seduta
successiva a quella della sua nomina, il Presidente della Camera deve
comunicare i nomi di ventuno deputati da lui scelti per costituire la Giunta
per l'esame delle domande di autorizzazione a procedere in giudizio
(art. 8 Reg. Camera, lettera e).
d) Commissione d'indagine sulle accuse rivolte a un deputato.
Quando nel corso di una discussione un deputato sia accusato di fatti
che ledano la sua onorabilità, il deputato offeso può chiedere al Presidente
della Camera di nominare una Commissione per giudicare la fondatezza
dell'accusa (art. 74 Reg. Camera).
e) Commissione d'inchiesta. La Camera può delegare al suo Presidente
la nomina dei membri delle Commissioni d'inchiesta. La Commissione
è nominata in modo che la sua composizione rispecchi la proporzione
dei Gruppi parlamentari (art. 136 Reg. Camera).
f) Comitato di vigilanza sulla biblioteca. Il Presidente della Camera
nomina due deputati nel Comitato di vigilanza sulla biblioteca della
Camera (di cui fanno parte altresì il Presidente della Commissione istruzione,
e un Vicepresidente, due Questori e due Segretari di Presidenza
designati dall'Ufficio di Presidenza) (art. 142 Reg. Camera).
g) Commissari vari. Quando l'Assemblea debba procedere alla
nomina di commissari previsti dalla Costituzione o da leggi speciali, in
numero di uno o due, può deferirne la nomina al suo Presidente (art. 9
Reg. Camera, ultimo comma).
h) Deputazioni. Le deputazioni sono composte dal Presidente in
modo che siano rappresentati tutti i Gruppi parlamentari; di esse fa sempre
parte il Presidente stesso, o uno dei Vicepresidenti (art. 138 Reg.
Camera).

Gli organi della Camera 211
L'atto di nomina è in tutti questi casi ampiamente discrezionale,
non nel tempo della sua emanazione, che è in genere esplicitamente o
implicitamente vincolato, ma nel suo contenuto. La ratio delle disposizioni
regolamentari o dell'atto di delega dell'Assemblea che attribuiscono
al Presidente della Camera una tale funzione è infatti quello di sottrarre
la composizione di taluni organi alle determinazioni dei Gruppi o a decisioni
meramente contingenti; anche se è evidente che il Presidente della
Camera, nell'esercizio del suo potere discrezionale, dovrà tener conto delle
esigenze connesse alle funzioni attribuite a detti organi, nonché della necessità
- anche quando questo vincolo non sia esplicitamente stabilito -
di rispettare una certa proporzionalità con la ripartizione dei Gruppi politici
nell'Assemblea.
In altri casi la composizione di determinati organi della Camera è
pure di fatto solitamente affidata al Presidente, nonostante che una funzione
di nomina non gli sia formalmente attribuita da disposizioni regolamentari.
È questo il caso delle Commissioni speciali ex art. 31 Reg.
Camera, ultimo comma, e di altre Commissioni previste dalla Costituzione
o da leggi speciali, che debbono essere composte in modo da rispecchiare
la proporzione dei Gruppi parlamentari. Secondo una prassi
interpretativa affermatasi nel generale consenso, in questi casi non si
ritiene applicabile il limite di cui al ricordato art. 9 Reg. Camera, ultimo
comma (< Quando si debbano nominare soltanto uno o due commissari,
può la Camera deferirne la nomina al suo Presidente»): limite
che sembrerebbe escludere la possibilità di deferire al Presidente la nomina
di commissari in numero maggiore di due. Questo limite, infatti,
va riferito al contesto dell'art. 9 Reg. Camera, che prevede una speciale
procedura per assicurare la presenza delle minoranze nelle Commissioni
attraverso il voto limitato (29); mentre questa presenza è già naturalmente
garantita nelle Commissioni per le quali è prescritta una composizione
proporzionale ai Gruppi parlamentari. In quest'ultimo caso,
dunque - salvo opposizione dell'Assemblea - la nomina della Commis-
CW) È da notare, comunque, che l'art. 9 Reg. Camera non è stato applicato
neppure per quanto concerne l'elezione dei rappresentanti italiani nelle Assemblee
soprannazionali europee ; questi rappresentanti non sono stati considerati e commissari»
in senso tecnico, e pertanto sono stati eletti a maggioranza assoluta, cioè con
voto non limitato e quindi con esclusione di alcuni Gruppi della minoranza (deliberazione
della Camera del 18 luglio 19S2). Trattasi di un comportamento della Camera
divenuto consuetudinario e prevalente sulla norma regolamentare. (V. COSENTINO, Note
sui princìpi della procedura parlamentare, in «Studi sulla Costituzione», Milano 1958,
voi. II, pagg. 408-409). È da notare, comunque, che la recisa opposizione di alcuni
Grappi a continuare ad applicare questa procedura ha praticamente impedito, nella
IV legislatura, il rinnovo della rappresentanza italiana nell'Assemblea consultiva del
Consiglio d'Europa e nel Parlamento europeo.

212 Gli organi della Camera
sione è di solito deferita al Presidente della Camera, che vi provvede
sulla base di una « rosa » di nomi indicati dai Gruppi.
Una procedura sostanzialmente analoga, anche se formalmente diversa,
è esplicitamente canonizzata per quanto concerne la Commissione
inquirente per i procedimenti d'accusa, per la quale i dieci membri deputati
sono eletti a scrutinio segreto dall'Assemblea all'inizio di ogni legislatura,
insieme ad altrettanti supplenti, sulla base di una lista di candidati
formata dal Presidente della Camera (in conformità della ripartizione
tra i Gruppi concordata con il Presidente del Senato e con i Presidenti
dei Gruppi parlamentari) e su designazione dei Gruppi parlamentari
stessi (art. 2 Reg. per i procedimenti d'accusa). È evidente che
qui il voto della Camera - che può soltanto approvare o respingere
la lista proposta dal Presidente, ma non modificarla - ha soltanto il valore
di un avallo formale, mentre il momento decisionale effettivo ricade
nella competenza del Presidente della Camera.
Alle funzioni di nomina che spettano al Presidente della Camera
vanno aggiunte quelle che si riconnettono all'ordinamento interno dei servizi
e del personale, in base al quale spetta al Presidente di proporre all'Ufficio
di Presidenza la nomina del Segretario generale (art. 4 Reg. dei
Servizi e del Personale, 1° comma), da cui dipendono i servizi e il personale
della Camera (art. 147 Reg. Camera, ultimo comma); e di nominare,
su proposta di questi, e su deliberazione dell'Ufficio di Presidenza,
il Vicesegretario generale (art. 5 Reg. dei Servizi e del Personale,
1° comma) e l'Estensore del processo verbale (che è la denominazione
tradizionale, recentemente ripristinata, del funzionario incaricato di redigere
il processo verbale delle sedute dell'Assemblea: art. 139 Reg. Camera,
art. 6 Reg. dei Servizi e del Personale).
C) Le funzioni per la direzione e l'organizzazione dei lavori parlamentari
sono attribuite al Presidente per assicurare il libero e regolare
svolgimento dei lavori della Camera. Alcune di tali funzioni
derivano dalla generica potestà di sovrintendenza, conferitagli dal Regolamento
e dalle consuetudini parlamentari, su tutto ciò che inerisce
all'ordinamento della Camera e al funzionamento dei suoi organi (30);
altre si riferiscono invece alle sue specifiche attribuzioni di Presidente
dell'Assemblea plenaria, e come tali vengono automaticamente delegate al
Vicepresidente che assume in sua vece la presidenza dell'Assemblea stessa.
(30) Così si esprime il Presidente della Camera Leone in una circolare del
28 gennaio 1958, riportata nella pubblicazione: Circolari e disposizioni interpretative
del Regolamento emanate dal Presidente della Camera (1948-1964), edita nel 1965 dal
Segretariato generale della Camera (pag. 65).

Gli organi della Camera 213
Sulla base della ricordata, generalissima potestà di sovrintendenza
si ritiene competano al Presidente della Camera, oltre alle funzioni specificamente
sancite dal Regolamento - come quella di ripartire le attribuzioni
di vigilanza sui vari servizi della Camera tra i Vicepresidenti, i
Segretari e i Questori, e di sorvegliare l'adempimento dei loro doveri
(art. 10 Reg. Camera; art. 1 Reg. dei Servizi e del Personale) - anche
funzioni di sorveglianza e di intervento per assicurare il corretto
svolgimento dei lavori delle Commissioni permanenti e speciali, delle
Giunte e degli altri organi parlamentari, particolarmente per quanto attiene
all'osservanza delle norme procedurali, regolamentari e consuetudinarie.
In alcuni casi le funzioni del Presidente a questi fini sono anche regolamentarmente
canonizzate : così dicasi per l'attribuzione ratione officii
della presidenza di alcuni organi della Camera, come l'Ufficio di Presidenza,
la « Conferenza dei Presidenti » di cui all'art. 13-bis Reg. Camera,
la Giunta per il Regolamento (art. 8 Reg. Camera), le deputazioni
della Camera (art. 138 Reg. Camera); per le competenze sugli uffici
della Camera, che, in base all'art. 147 Reg. Camera, « dipendono
dal Segretario generale, che ne risponde al Presidente »; per la disposizione
dell'art. 137 Reg. Camera, secondo cui compete al Presidente
della Camera di dare facoltà alle Commissioni d'inchiesta di trasferirsi
o di inviare propri componenti fuori della sede del Parlamento;
per gli interventi di cui abbiamo parlato sopra, in relazione alle funzioni
di deferimento o di trasmissione alle Commissioni di determinati
atti e procedimenti; ecc.
In altri casi, queste funzioni del Presidente della Camera, non fissate
nel Regolamento, si esplicano in forme più libere, sia attraverso
interventi preventivi - dettando istruzioni, dando disposizioni e fornendo
interpretazioni delle disposizioni regolamentari, per assicurare un corretto,
armonico e coordinato svolgimento dell'attività parlamentare in
tutte le sedi in cui questa si esplichi (31) - sia attraverso interventi suc-
(31) La lettura delle circolari raccolte nella pubblicazione di cui alla nota precedente
dimostra che i Presidenti della Camera delle legislature post-fasciste si sono
avvalsi di tale facoltà con notevole ampiezza, specie nei confronti dei Presidenti delle
Commissioni, dettando loro precise disposizioni per evitare concomitanze di sedute tra
l'Assemblea e le Commissioni in sede legislativa, per stimolarne l'attività, per evitare
difformità procedurali, ecc. A quest'ultimo proposito merita rilievo, proprio in relazione
alle facoltà del Presidente della Camera, la circolare Leone del 30 luglio 19S8 (riportava
a pag. 71 della citata pubblicazione), secondo cui in sede legislativa « nei casi non
previsti dal Regolamento le Commissioni non possono adottare usi che non siano
strettamente conformi a quelli già in vigore nell'Assemblea; e, ove già non ne esistano,
è necessario evitare di introdurre precedenti senza il preventivo consenso del
Presidente della Camera ed eventualmente della Giunta per il Regolamento».

214 Gli organi della Camera
cessivi di tipo conciliativo o anche di tipo autoritativo, che nei casi più
gravi possono giungere a modificare la convocazione e l'ordine del giorno
di organi collegiali minori, o ad annullarne le deliberazioni od intere
sedute (32). Naturalmente, queste facoltà vanno esercitate con particolare
moderazione e prudenza, per non vulnerare il principio regolamentare
per cui la convocazione, l'ordine del giorno e l'andamento dei lavori degli
organi collegiali minori, e delle Commissioni in particolare, appartengono
alla competenza esclusiva dei loro Presidenti, sicché l'intervento
del Presidente della Camera - seppure legittimo sulla base di una potestà
più generale - è concretamente giustificabile solo in presenza di circostanze
di particolare gravità.
Dagli stessi princìpi derivano le funzioni del Presidente per organizzare
i lavori dell'Assemblea: funzioni che si sono andate continuamente
sviluppando nelle legislature post-fasciste, e che sembrano destinate
ad ampliarsi ancora.
Queste funzioni si svolgono in modo prevalentemente informale, attraverso
i contatti che il Presidente della Camera intrattiene con i Presidenti
delle Commissioni e dei Gruppi parlamentari, con il Governo e
con i singoli deputati; ma assumono anche un rilievo formale almeno
nei seguenti tre casi:
1) La proposta all'Assemblea dell'ordine del giorno della seduta
successiva. Per la formazione dell'* ordine del giorno » dell'Assemblea
- cioè dell'elenco degli argomenti da discutere, nell'ordine in cui debbono
essere successivamente affrontati - il Regolamento non detta regole
precise. Soccorre peraltro una prassi ormai secolare, in forza della
quale il difetto di normativa è colmato dall'applicazione di due principi :
quello che riserva al Presidente della Camera la formazione dell'ordine
del giorno; e quello - fondamentale per ogni libero Parlamento - per
cui la Camera è sempre padrona del proprio ordine del giorno, e può
quindi decidere in modo difforme dalla proposta del Presidente.
In esecuzione a questi princìpi, ove non sussistano le intese di cui
all'articolo 13-bis Reg. Camera (v. infra), la consuetudine - pur
formatasi tra inevitabili contrasti - è nel senso che al termine di
ogni seduta deU'Assemblea il Presidente (33) propone alla Camera
(32) I Presidenti della Camera delle legislature post-fasciste non si sono stancati
di rivendicare tali facoltà in tutta la loro ampiezza - come risulta dalle circolari riportate
nella pubblicazione di cui alle precedenti note - pur essendosi in genere astenuti
dall'esercitarle in concreto.
(33) La formulazione dell'ordine del giorno è sempre di competenza del Presidente
della Camera, anche se ad annunciarlo concretamente in aula sia il Vicepresidente
che presiede in quel momento l'Assemblea.

Gli organi della Camera 215
l'ordine del giorno della seduta successiva (e solo di essa). Se l'Assemblea
non fa obiezioni, l'ordine del giorno s'intende approvato secondo la
proposta presidenziale; in caso contrario, l'Assemblea è chiamata a decidere
con la procedura dell'art. 79 Reg. Camera (possono parlare cioè
un oratore contro ed uno in favore per non più di quindici minuti ciascuno,
e l'Assemblea vota poi per alzata e seduta). Se si è al termine di
un periodo di lavori parlamentari, e la successiva seduta verrà convocata
a domicilio, il Presidente non procede a questo annunzio, ma fissa
direttamente l'ordine del giorno all'atto della convocazione a domicilio,
eventualmente conformandosi a precedenti indicazioni della Camera sull'ordine
dei lavori: libera sempre l'Assemblea, quando poi si riunirà,
di decidere diversamente, o modificando l'ordine degli argomenti con
la già accennata procedura dell'art. 79 Reg. Camera, oppure - qualora
intenda discutere su materie non all'ordine del giorno - con la procedura
dell'art. 69 Reg. Camera (votazione per scrutinio segreto, con maggioranza
dei tre quarti).
Queste funzioni relative alla formazione dell'ordine del giorno costituiscono
una prerogativa tradizionale del Presidente, e la più antica
forma con la quale egli partecipa all'organizzazione dei lavori dell'Assemblea.
Trattasi di funzioni di grande rilievo, giacché attengono alla
funzionalità stessa dell'Assemblea e impongono una scelta oculata, sulla
base della situazione politico-parlamentare, delle materie da discutere.
La proposta del Presidente è parzialmente vincolata solo in pochi casi:
precedenti deliberazioni sulla data di una determinata discussione (sulla
quale l'Assemblea, comunque, può sempre ritornare, dato che il Regolamento
prevede una fissazione di data con carattere vincolante solo per
la discussione di una mozione: art. 125 Reg. Camera); iscrizione di un
disegno di legge qualora sia scaduto il termine per la presentazione
della relazione da parte della Commissione (art. 65 Reg. Camera, ultimo
comma); iscrizione prioritaria delle relazioni delle Commissioni sui decreti
registrati con riserva dalla Corte dei Conti e delle autorizzazioni a
procedere in giudizio (v. sopra); iscrizione delle interrogazioni, nell'ordine
della loro presentazione, all'ordine del giorno della seconda seduta
dopo la presentazione e delle seguenti fino ad esaurimento (art. 112 Reg.
Camera, ultimo comma); iscrizione delle interpellanze all'ordine del
giorno della seduta successiva all'annunzio e delle seguenti fino ad esaurimento
(art. 119 Reg. Camera, ultimo comma). C'è da notare, tuttavia,
che gran parte di questi vincoli sono concretamente caduti in desuetudine.

216 Gli organi della Camera
L'ordine del giorno della seduta successiva è annunciato oralmente
dal Presidente, ed è poi affisso in aula in forma scritta (art. 46 Reg. Camera).
Nel caso di convocazione a domicilio, è incorporato in questo
atto. La sua palese p tacita approvazione, naturalmente, non comporta
per l'Assemblea l'obbligo di esaurire nella seduta successiva tutti gli argomenti
che vi sono iscritti: che anzi, in genere, l'Assemblea si limita
ad occuparsi del primo o dei primi punti dell'ordine del giorno, il quale
di solito comprende una serie di argomenti che possono essere esauriti
soltanto in un lungo periodo di attività parlamentare.
2) La convocatone della « Conferenza dei Presidenti » per Vorganizzazione
dei lavori parlamentari. Alla funzione di proporre l'ordine
del giorno della seduta successiva si ricollega la facoltà attribuita dal
Regolamento al Presidente della Camera (sulla base di una prassi consolidatasi
nelle legislature post-fasciste) di prendere iniziative per una
più ampia organizzazione dei lavori parlamentari, convocando in una
apposita conferenza l'Ufficio di Presidenza, i Presidenti delle Commissioni
permanenti e i Presidenti dei Gruppi parlamentari (34), alla presenza
di un membro del Governo (art. 13-bis Reg. Camera, comma 1°).
Ove si raggiunga un accordo, il Presidente lo comunicherà nella seduta
successiva all'Assemblea, che tuttavia resta libera di disporre diversamente
dei suoi lavori (ipotesi, questa, piuttosto improbabile, data la organizzazione
per Gruppi della Camera attuale).
Con la convocazione della a Conferenza dei Presidenti », il Presidente
della Camera viene pertanto a porre in opera gli strumenti necessari
per fissare dettagliatamente l'andamento dei lavori parlamentari non
solo per una seduta, ma per tutto un ampio periodo di tempo.
3) La convocazione della « Conferenza dei Presidenti » per Vorganizzazione
di un determinato dibattito. Un'altra forma di organizzazione
preventiva dei lavori parlamentari è quella che si riferisce non ad
un determinato lasso di tempo, ma ad un determinato dibattito. Dopo
il terzo giorno dall'iscrizione di un argomento all'ordine del giorno, il
Presidente della Camera può proporre che la discussione di esso sia
« organizzata » : ove la Camera accetti tale proposta - che è votata per
alzata e seduta, sentiti un oratore contro e uno in favore per non più
di 15 minuti ciascuno - il Presidente convoca la Conferenza di cui al
precedente punto 2), per stabilire, sentiti gli iscritti a parlare non rap-
(34) L'importanza che hanno ovviamente in queste riunioni i Presidenti dei
Gruppi fa spesso impropriamente parlare di «Conferenza dei capigruppo», specie nel
linguaggio giornalistico. Ma, data la composizione dell'organo, deve considerarsi più
esatto il nome di «Conferenza dei Presidenti».

Gli organi della Camera 217
presentati da un Gruppo politico, l'ordine degli interventi, il numero
prevedibile delle sedute necessarie e la loro data. In tal caso nessuna
nuova iscrizione potrà essere ammessa durante la discussione, restando
salve le dichiarazioni di voto (art. 13-bis Reg. Camera).
Altre funzioni di organizzazione e di direzione dei lavori parlamentari
sono esercitate dal Presidente della Camera come Presidente dell'Assemblea
plenaria, o dal Vicepresidente che presiede l'Assemblea
stessa in sua vece (pertanto, più che di funzioni proprie del Presidente
della Camera, deve correttamente parlarsi in questo caso di funzioni del
Presidente di Assemblea).
Il Presidente di Assemblea:
- dichiara aperta la seduta della Camera, nel giorno e nell'ora
previsti dall'atto di convocazione;
- sottoscrive il processo verbale, insieme con uno dei Segretari
dopo che sia stato letto senza osservazioni, o l'Assemblea lo abbia approvato
per alzata e seduta (artt 47 e 140 Reg. Camera);
- annuncia le richieste di congedo avanzate dai deputati per la
seduta in corso, che s'intendono accolte, se non sorga opposizione (in
caso di opposizione, la Camera decide per alzata e seduta, senza discussione:
art. 52 Reg. Camera);
- comunica le lettere, i messaggi, i documenti pervenuti alla Presidenza
di cui debba essere data notizia all'Assemblea; comunica altresì
le deliberazioni del Presidente della Camera o di altri organi parlamentari
di cui l'Assemblea debba essere informata;
- dà notizia all'Assemblea dei progetti di legge approvati dalle
Commissioni in sede legislativa (art. 40 Reg. Camera, 11° comma);
- enuncia l'argomento da discutere, sulla base dell'ordine del
giorno contenuto nell'atto di convocazione;
- concede o nega la facoltà di parlare in base al Regolamento
(artt 10 e 54 Reg. Camera); fa rispettare la durata degli interventi prevista
dal Regolamento o concordata; toglie la parola, interdicendola
anche per il resto della seduta in quella discussione, quando un oratore»
richiamato due volte all'argomento, seguiti a discostarsene (questa
decisione del Presidente è discrezionale, ma l'oratore può ricorrere all'Assemblea,
che decide senza discussione, per alzata e seduta: art. 76
Reg. Camera);
- decide sull'esistenza del « fatto personale » di chi abbia chiesto
la parola a questo titolo (se il Presidente non riconosce l'esistenza del
fatto personale, e il deputato insiste, la Camera decide senza discussione,
per alzata e seduta: art. 73 Reg. Camera);

218 Gli organi della Camera
- dirige e modera la discussione (art. 10 Reg. Camera);
- « pone le questioni », precisando i termini del dibattito, l'estensione
e la portata delle manifestazioni di volontà che la Camera è chiamata
ad esprìmere, affinché discussione e deliberazioni abbiano un
oggetto concreto e ben individuato (art. 10 Reg. Camera);
- esercita con assoluta discrezionalità i poteri di polizia nella
Camera: e allo scopo dà alla guardia di servizio gli ordini necessari
(art. 58 Reg. Camera, 1° comma), impartisce disposizioni per il mantenimento
dell'ordine ed eventualmente per lo sgombero delle tribune
del pubblico (artt. 61 e 62 Reg. Camera), sospende o scioglie la seduta
in caso di tumulto (art. 57 Reg. Camera), ordina l'ingresso della forza
pubblica nell'aula, sempreché la seduta sia sospesa o tolta (art. 58
Reg. Camera, 2° comma), dispone l'arresto e la traduzione davanti all'autorità
competente dell'estraneo che si sia reso colpevole di oltraggio
alla Camera o a qualunque suo membro (art. 64 Reg. Camera); per
l'esercizio di tutte queste funzioni il Presidente si avvale della collaborazione
dei deputati Questori (artt. 13 e 56 Reg. Camera);
- esercita funzioni disciplinari, e conseguentemente richiama all'ordine
il deputato che pronunci parole sconvenienti o turbi con il suo
contegno la libertà delle discussioni o l'ordine delle sedute (il deputato
richiamato all'ordine, ove intenda dare spiegazioni del suo atto o delle
sue parole, avrà la parola alla fine della seduta, o anche subito, a giudizio
del Presidente: art. 55 Reg. Camera); propone all'Assemblea
- che decide senza discussione, per alzata e seduta, udite le spiegazioni
dell'interessato - l'esclusione dall'aula per il resto della seduta del deputato
che ricorra ad ingiurie contro uno o più colleghi o membri del
Governo (dopo un secondo richiamo all'ordine avvenuto nello stesso
giorno, o anche indipendentemente, nei casi più gravi); propone all'Assemblea
- che decide come nel caso precedente - la censura con l'interdizione
di partecipare ai lavori parlamentari per un periodo da 2 a
15 giorni di seduta, per il deputato che faccia appello alla violenza,
o provochi tumulti, o trascorra a minacce o vie di fatto verso colleghi
o membri del Governo, od offenda il prestigio delle istituzioni o del
Capo dello Stato; vieta al deputato censurato, nei casi più gravi, l'accesso
al palazzo della Camera per un periodo da 2 a 8 giorni; sospende
la seduta e impartisce ai deputati Questori le istruzioni necessarie per
far eseguire i suoi ordini, ove il deputato censurato si rifiuti di ottemperare
al suo invito di lasciare l'aula; raddoppia la durata dell'esclusione
ove il deputato censurato tenti di rientrare nell'aula prima che
sia spirato il termine prescritto; propone all'Assemblea - sentito l'Uf-

Gli organi della Camera 219
fido di Presidenza - la censura con interdizione dai lavori parlamentari
e il divieto di accesso al palazzo per fatti di eccezionale gravità
che si svolgano nel recinto del palazzo della Camera, ma fuori dell'aula
(art. 56 Reg. Camera);
- accerta la proponibilità regolamentare, e, sulla base di tale
accertamento, dichiara improponibili o viceversa annunzia e sottopone
all'Assemblea le questioni incidentali formali sollevate nel corso di una
discussione (questione pregiudiziale e questione sospensiva ex art. 89
Reg. Camera; richiami per l'ordine del giorno, o al Regolamento, o
per la priorità delle votazioni ex art. 79 Reg. Camera);
- decide inappellabilmente sulla richiesta di rinvio a breve termine
della discussione di un progetto di legge costituzionale in seconda
deliberazione, quando non sono più ammesse le questioni pregiudiziali
o sospensive (art. 107-ter Reg. Camera);
- accerta la proponibilità regolamentare degli ordini del giorno,
degli emendamenti e degli articoli aggiuntivi, e conseguentemente li dichiara
improponibili se formulati con frasi sconvenienti, o relativi ad
argomenti estranei all'oggetto della discussione, o altrimenti viziati (35)
(nel qual caso il proponente può insistere, e, solo se il Presidente ritiene
opportuno di consultare l'Assemblea, questa decide per alzata e
seduta; altrimenti la decisione del Presidente è definitiva : art. 90 Reg. Camera),
oppure li accetta e li sottopone all'esame e alla votazione dell'Assemblea
nelle forme e secondo le modalità previste dal Regolamento;
- dichiara precluso o assorbito da precedenti deliberazioni un
determinato punto o documento che dovrebbe essere altrimenti discusso
o posto in votazione (questa funzione, pur non essendo regolamentarmente
sancita, è ampiamente riconosciuta nella prassi parlamentare (36), per evitare
che siano adottate deliberazioni contraddittorie o inutili rispetto a manifestazioni
di volontà già espresse dall'Assemblea sullo stesso oggetto);
- stabilisce l'ordine delle votazioni, le indice (37), ne controlla
la regolarità, ne ordina la ripetizione - con lo stesso sistema o con un
(35) Per es., nella seduta del 29 ottobre 1958, discutendosi 0 bilancio della pubblica
istruzione, il Presidente della Camera on. Leone non mise in votazione alcuni ordini
del giorno che sollecitavano il Governo a presentare disegni di legge, e in quanto ogni
deputato può in questo caso valersi del proprio diritto di iniziativa legislativa ».
(36) Cfr. ASTRALDI-COSBNTINO, / nuovi regolamenti del Parlamento italiano,
Roma 1950, pag. 161.
(37) Per consuetudine, il Presidente non partecipa alle votazioni Secondo il
MANCINI-GALEOTTI (op. cit., pag. 96), questa consuetudine fu inaugurata dall'on. Crispi,
che nel 1877, essendo Presidente della Camera, fece cancellare il suo nome dalla
t chiama » : « e i suoi successori trovarono così corretto quell'atto, che vi si uniformarono
sempre scrupolosamente».

220 Gli organi della Camera
sistema diverso che garantisca risultati più sicuri - quando vi siano
dubbi sull'esito o sia constatata una irregolarità; ne annunzia infine
il risultato;
- può rinviare ad altra seduta la votazione finale per scrutinio
segreto di un disegno di legge, o far procedere contemporaneamente
alla votazione di più disegni di legge, non oltre il numero di tre (art. 103
Reg. Camera, 2° comma), od anche in numero superiore, se la Camera
vi consenta;
- dispone la verifica del numero legale, quando ciò sia richiesto
da dieci deputati dopo l'approvazione del processo verbale, e la Camera
sia per procedere a votazione per alzata e seduta o per divisione
(la verifica del numero legale non può chiedersi quando la votazione
debba svolgersi per alzata e seduta per espressa disposizione del Regolamento:
art. 50 Reg. Camera);
- rinvia la seduta ad altra ora dello stesso giorno, con un intervallo
non minore di un'ora, o la scioglie (nel qual caso la Camera
s'intende automaticamente convocata per il successivo giorno non> festivo,
o anche per il successivo giorno festivo ove la Camera abbia
già prima deliberato di tenere seduta, alla stessa ora del giorno precedente),
quando si sia verificata la mancanza del numero legale (art SI
Reg. Camera, 3° comma);
- sospende e rinvia una discussione o sospende la seduta, di
sua iniziativa o per deliberazione dell'Assemblea;
- accerta la proponibilità regolamentare delle interrogazioni, delle
interpellanze e delle mozioni, e conseguentemente le dichiara improponibili
ove siano formulate con frasi sconvenienti o ricorrano altre
condizioni di improponibilità (nel qual caso il proponente può insistere
e, se il Presidente ritiene opportuno consultare l'Assemblea, questa
decide senza discussione per alzata e seduta: art. 90 Reg. Camera);
oppure le accetta e le annuncia, con il che è vincolato ai successivi
atti intesi a creare le condizioni perché questi strumenti possano conseguire
gli effetti per i quali sono preordinati (trasmissione al Governo
delle interrogazioni a risposta scrìtta, iscrizione all'ordine del giorno
delle interrogazioni a risposta orale e delle interpellanze e successiva
fissazione delle date per il loro svolgimento nei modi previsti dal Regolamento,
promozione del procedimento per la fissazione della data
di discussione delle mozioni nei modi previsti dal Regolamento);
- interessa il Governo per la discussione di mozioni e per lo
svolgimento di interpellanze o di interrogazioni a seguito dei solleciti
che, secondo una prassi invalsa, i deputati fanno al termine delle sedute;

Gli organi della Camera 221
- toglie la seduta, di sua iniziativa o per deliberazione dell'Assemblea;
questo atto conclusivo è preceduto dall'annunzio del giorno,
dell'ora e dell'ordine del giorno della seduta successiva (ovvero dall'annunzio
che la Camera sarà convocata a domicilio), nonché dalla lettura
delle interrogazioni, delle interpellanze e delle mozioni presentate.
Contro tutte le decisioni del Presidente - salvo quelle esplicitamente
dichiarate inappellabili, e sempreché non sia prevista dal Regolamento
una diversa procedura - ogni deputato può appellarsi all'Assemblea,
che decide per alzata e seduta (art. 94 Reg. Camera).
Per questa votazione non è ammessa la richiesta di verifica del numero
legale (art. 50 Reg. Camera, 2° comma).
Quando non vi è appello alla Camera, ogni decisione presidenziale
crea un precedente valido non soltanto incidenter tantum, ma anche
per l'avvenire e senza alcuna riserva (principio enunciato dal Presidente
della Camera on. Leone nella seduta del 29 febbraio 1956).
Nella preparazione dei lavori parlamentari e nello svolgimento delle
sedute dell'Assemblea e del Parlamento in seduta comune, il Presidente
è assistito dal Segretario generale della Camera, o, in sua assenza, dal
Vicesegretario generale. Il Segretario generale provvede alla conservazione
degli atti della Camera riunita in seduta segreta (art. 4 Reg.
dei Servizi e del Personale) (38). Collabora altresì con il Presidente, dal
punto di vista tecnico, il Servizio dell'Assemblea, che cura la preparazione
delle sedute, la registrazione e la stampa dei documenti parlamentari,
la redazione dell'ordine del giorno, il coordinamento e la stampa dei
documenti di seduta, l'annotazione delle iscrizioni a parlare, il coordinamento
dei testi dei progetti di legge approvati dall'Assemblea; e formula
pareri sulle assegnazioni dei progetti di legge (art 9 Reg. dei
Servizi e del Personale). H Servizio dei resoconti cura invece la redazione,
la revisione e la pubblicazione del resoconto sommario delle
sedute dell'Assemblea (che viene pubblicato immediatamente, e non ha
valore ufficiale) e, insieme con il Servizio della stenografia, la redazione,
la revisione e la pubblicazione del resoconto stenografico (che, a seguito
di una recente benemerita iniziativa, viene pubblicato il giorno successivo).
Questi servizi svolgono le anzidette funzioni anche per le riunioni
(38) La Camera può riunirsi in seduta segreta (e così il Parlamento in seduta
comune) per propria deliberazione, a norma dell'art. 64 Cosi, secondo comma. Deve
sempre farlo in sede di discussione del bilancio interno, ove lo richiedano la Presidenza
della Camera o 10 deputati, o si tratti di questioni riguardanti singole persone
(art. 92 Reg. Camera, secondo comma). Durante le sedute segrete l'Estensore si ritira,
eccetto che l'Assemblea non deliberi altrimenti; l'Assemblea può anche decidere che
della seduta segreta non vi sia processo verbale (art. 141 Reg. Camera).

222 Gli organi della Camera
del Parlamento in seduta comune delle due Camere (artt. 15 e 16 Reg.
dei Servizi e del Personale).
D) Funzioni di controllo e di esternazione. Compete al Presidente
della Camera di accertare la legalità dei procedimenti parlamentari conclusi
con un atto formale; di attestare la validità dell'atto formale stesso;
e di darne eventualmente comunicazione ad altri organi, ove ciò sia
richiesto dalla natura dell'atto o da specifiche disposizioni.
Com'è naturale, l'accertamento della legalità del procedimento deve
limitarsi ai dati estrinseci e formali, e ha di norma un carattere sommario,
avendo riguardo alla competenza dell'organo, alla sua regolare
costituzione, al rispetto degli adempimenti formali richiesti, all'autenticità
o all'assenza di vizi evidenti dell'atto formale conclusivo. Sulla
base di tali elementi, il Presidente della Camera attesta la validità dell'atto
formale conclusivo, e, ove sia necessario, lo comunica a chi di
dovere.
Questa funzione del Presidente ha carattere generale e si riferisce
a tutti i procedimenti parlamentari, qualunque sia l'organo presso il qiìale
si sono svolti. I casi che qui si citano vogliono avere pertanto solo un
valore esemplificativo.
1) Costituzione della Camera. Il Presidente della Camera informa
il Presidente della Repubblica e il Presidente del Senato dell'avvenuta
costituzione della Camera, e ne attesta la regolarità (art. 7
Reg. Camera).
2) Convalida dei deputati. Il procedimento per la convalida dei
deputati, che afferisce all'importantissimo tema della regolare composizione
soggettiva della Camera, è nel nostro ordinamento di esclusiva
competenza della Giunta per le elezioni. I deputati, comunque, per il
solo fatto dell'elezione entrano immediatamente nel pieno esercizio delle
loro funzioni con la proclamazione (art. 1 Reg. Camera); però, mentre
la proclamazione subito dopo le elezioni è fatta dal presidente dell'ufficio
centrale circoscrizionale o nazionale, le successive proclamazioni
in surrogazione sono fatte dal Presidente della Camera in Assemblea
plenaria, su proposta vincolante della Giunta per le elezioni.
Non prima di 20 giorni dalla proclamazione, la Giunta convalida
l'elezione e ne dà « immediata comunicazione » alla Presidenza della
Camera (art. 11 Reg. della Giunta delle elezioni): questa disposizione è
stata costantemente interpretata nel senso che al Presidente della Camera
non competa altra funzione - a parte il consueto accertamento sommario
di legalità formale - se non quella di dichiarare convalidata la
elezione e di darne comunicazione all'Assemblea, la quale, dal canto

Gli organi della Camera 223
suo, si limita a prendere atto senza votazione delle decisioni della
Giunta. Se invece la Giunta dichiara l'elezione contestata, il Presidente
deve investire della convalida l'Assemblea, comunicandole le conclusioni
motivate della Giunta (art. 23 Reg. Camera): in questo ultimo
caso l'atto finale del procedimento è rappresentato dalla dichiarazione
di convalida - o di non convalida - effettuata dal Presidente sulla base
del risultato della relativa votazione.
Ove la Giunta accerti un caso di incompatibilità, ne informa il Presidente
della Camera, al quale compete di darne comunicazione all'interessato.
Se questi opta per il mandato parlamentare, deve far pervenire
entro 30 giorni al Presidente della Camera una dichiarazione di
dimissioni dalla carica ritenuta incompatibile; il Presidente della Camera
la trasmette alla Giunta delle elezioni, che, accertata la tempestività
dell'opzione, ne prende atto (artt. 18 e 19 Reg. della Giunta
delle elezioni).
3) Approvazione di progetti di legge. Il Presidente della Camera,
nell'esercizio della sua funzione di controllo sulla regolarità del procedimento
di approvazione dei progetti di legge, può, per difetti di rilevante
gravità, invitare la Camera a riprendere in esame provvedimenti
legislativi già approvati (39).
A parte questa rara ipotesi, il Presidente attesta l'avvenuta approvazione
di un progetto di legge trasmettendolo con un apposito « messaggio
» al Presidente del Senato (se il progetto di legge deve essere
ancora approvato da quel Consesso) o al Governo perché lo sottoponga
al Presidente della Repubblica per la promulgazione (se il progetto di
legge ha concluso alla Camera il suo iter parlamentare).
Quando il progetto di legge è stato approvato da una Commissione
in sede legislativa, il Presidente della Camera prima del « messaggio »,
ed una volta controllata l'assenza di vizi nel procedimento svoltosi in
sede decentrata, deve darne comunicazione all'Assemblea.
Il Presidente della Camera (o quello della Commissione, in caso di
progetto di legge approvato in questa sede) può anche essere autorizzato
al coordinamento formale del testo approvato: in tal caso eseguirà
il coordinamento - naturalmente, prima del « messaggio » - con la collaborazione
del relatore e del ministro competente, collazionando le
singole disposizioni approvate (testo base ed emendamenti) e correlandole
tra loro, anche mediante correzioni, che tuttavia non debbono
(39) Cfr. MUSCARÀ, Manuale del deputato, càt, pagg. 223-224, con richiami di
precedenti.

224 Gli organi della Camera
essere tali da alterare il contenuto sostanziale delle manifestazioni di
volontà espresse con le varie votazioni, nemmeno quando così facendo
il testo conservi incongruenze o contraddizioni (ma in quest'ultimo
caso, se tali incongruenze o contraddizioni siano di rilevante gravità, il
Presidente potrà invitare la Camera ad una nuova deliberazione: v.
sopra) (40).
Il «messaggio», pur non essendo direttamente disciplinato dal Regolamento,
è un atto ormai completamente tipizzato nella prassi parlamentare.
Trattasi di un documento scritto, che nella prima parte contiene:
l'intestazione della Camera; l'attestazione dell'avvenuta approvazione
da parte dell'Assemblea o di una Commissione in sede legislativa;
l'indicazione del proponente o dei proponenti del progetto di legge (41);
la descrizione sommaria dell'/Ver seguito (se trattasi di un progetto esaminato
soltanto dalla Camera, o già approvato dal Senato, nel quale
caso viene precisato se con l'approvazione attestata risulti modificato
il testo trasmesso dal Senato); la data in cui si è proceduto all'approvazione
finale del testo. Nella seconda parte del documento è riprodotto
il titolo dell'atto legislativo e il testo delle disposizioni che ne
costituiscono il contenuto. Segue, infine, la firma del Presidente della
Camera e la data dell'avvenuta attestazione.
Se si tratta di un progetto di legge costituzionale approvato in seconda
deliberazione con la maggioranza dei due terzi dei membri della
(40) Una parte della dottrina ritiene che il coordinamento, come atto inerente
al processo di formazione della legge, dovrebbe essere seguito da una manifestazione
di volontà della Camera sul nuovo testo, nella forma voluta dalla Costituzione, cioè
nella forma della votazione: il sistema attualmente seguito, pertanto, configurerebbe
una violazione costituzionale. V. per tutti Tosi, op. cit., pag. 113 e segg. Siffatta opinione
è stata per altro disattesa dalla Corte Costituzionale, che nella sentenza n. 9 del 1959
ha ritenuto che il cooordinamento, purché non superi i limiti di una revisione meramente
formale, non configura una violazione dell'art. 72 Cost., né dell'art 91 Reg.
Camera, in quanto la prassi parlamentare consente il coordinamento formale anche
senza una successiva approvazione definitiva della Camera, che pertanto non può considerarsi
come un requisito indispensabile ad substantiam.
(41) A questo proposito possono sorgere contestazioni, in caso di più progetti
di legge di proponenti diversi abbinati nella discussione (art. 133 Reg. Camera, ultimo
comma): contestazioni che il Presidente della Camera è competente a risolvere. Il
Presidente on. Leone, con circolare del 18 dicembre 19S6, ha stabilito in proposito i seguenti
criteri: se dopo la discussione generale abbinata la Commissione scelga un
testo base per la discussione degli articoli, rispetto al quale gli altri progetti di legge
debbano considerarsi come emendamenti, l'intestazione del messaggio dovrà recare soltanto
l'indicazione del nome del proponente del progetto prescelto, sia che si tratti di
iniziativa parlamentare, sia che si tratti di iniziativa governativa; ove invece la
Commissione decida di procedere alla redazione concordata di un testo unificato,
nell'intestazione del messaggio dovranno essere indicati i nomi di tutti i proponenti
(Cfr. Circolari e disposizioni interpretative, ecc., cit., pagg. 52-53).

Gli organi della Camera 225
Camera, il « messaggio » deve contenerne espressa menzione, per gli
effetti previsti dall'art. 138 Cost, ultimo comma (in questo caso, infatti,
la legge costituzionale approvata non può essere sottoposta a referendum
popolare).
Il « messaggio » è il solo strumento di esternazione della volontà
legislativa della Camera; e il Presidente è in via esclusiva abilitato ad
effettuarlo. Esso ha insieme effetti dichiarativi della avvenuta conclusione
del procedimento di esame di un progetto di legge da parte di
questo ramo del Parlamento e del suo definitivo contenuto, ed effetti
costitutivi nei confronti del Senato, creando il presupposto perché questo
lo esamini a sua volta, ovvero nei confronti del Presidente della Repubblica,
vincolandolo a promulgare il provvedimento che ha completato
il suo iter, qualora non intenda esercitare il suo potere di rinvio
ex art. 74 Cost. (42). Sia gli effetti dichiarativi sia gli effetti costitutivi dell'atto
non sembra possano essere oggetto di sindacato da parte di qualsivoglia
organo esterno, per il tradizionale principio della insindacabilità
degli interna corporis, che, nonostante certe recenti tendenze della
dottrina (43), costituisce tuttora una garanzia generale per gli organi costituzionali,
derivante dal principio della loro equiordinazione e della
loro irresponsabilità reciproca nell'esercizio delle rispettive funzioni (44).
Si ritiene che questo principio continui a conservare validità nel nostro
ordinamento anche in presenza di una contraria giurisprudenza della
Corte Costituzionale, che in alcune sue pronunce ha affermato che oggetto
del suo controllo di legittimità costituzionale « può essere il processo
formativo di una legge; e ciò non è precluso dall'esistenza del
messaggio con cui il Presidente di una Camera trasmette un testo di
legge al Presidente dell'altra Camera o al Capo dello Stato» (45): e
che perciò ha ritenuto, in base all'art. 134 Cost., la propria competenza
ad accertare l'effettiva conformità del testo approvato a quello riportato
nel messaggio. La validità di questo principio non è stata mai riconosciuta
dal Parlamento, che anzi ha tenuto più volte a riaffermare
(42) Cfr. GIANNINI, Accertamento, in « Enciclopedia del diritto », pag. 221
e segg.
(43) V. per tutti Tosi, op. cit., pag. 101 e segg., con ampi riferimenti di dottrina.
(44) Così FERRARA, op. cit., pag. 174. V. anche in argomento COSENTINO, Note
sui princìpi della procedura parlamentare, cit., pagg. 416-417.
(45) Cosi la sentenza della Corte costituzionale 3 marzo 1959, n. 9. Nello
stesso senso è la sentenza 16 gennaio 1957, n. 3. La Corte Costituzionale non ha
comunque mai tratto in concreto le conseguenze ultime ed estreme di questa presa
di posizione. V. sull'argomento lo studio del MOHRHOFF, Competenza della Corte Costituzionale
a controllare il procedimento di formazione delle leggi, in « Rassegna
parlamentare», n. 6, 1959, pag. 159 e segg.
10.

226 Gli organi della Camera
l'insindacabilità del procedimento interno di approvazione della legge,
la cui regolarità è attestata dal Presidente, insieme con il testo definitivo,
con lo strumento del « messaggio », che è il solo atto ufficiale
relativo al procedimento parlamentare di formazione di una legge (46),
e sul quale soltanto si può esercitare un eventuale sindacato esterno da
parte degli organi a ciò preposti dalla Costituzione.
4) / provvedimenti riguardanti il personale della Camera. Il Presidente
formalizza e rende esecutivi con propri decreti tutti i provvedimenti
dell'Ufficio di Presidenza in relazione alle sue competenze sui
servizi e sul personale della Camera (art. 2 Reg. dei Servizi e del Personale,
ultimo comma).
5) // Presidente come « oratore » della Camera. Funzione soltanto
di esternazione - senza che ad essa si ricolleghi una funzione di
controllo, come nelle ipotesi precedenti - è quella del Presidente come
« oratore » della Camera (art. 10 Reg. Camera). L'espressione regolamentare
è evidentemente ripresa dall'inglese Speaker; ma ha assunto
nel nostro ordinamento il senso che il Presidente è la « voce » della
Camera, l'unico abilitato ad esternarne il pensiero e la volontà. Ciò vale
non solo, estensivamente, per le funzioni di cui abbiamo detto sopra,
ma anche in senso più diretto. H Presidente della Camera, pur se non
interviene nelle discussioni di merito (47), può prendere la parola in
(46) Così si espresse il Presidente della Camera on. Leone nel respingere la richiesta
del giudice relatore Perassi (nel corso del giudizio davanti alla Corte Costituzionale
conclusosi poi con la sentenza n. 9 del 1959, e vertente sulla legittimità
costituzionale della legge 28 marzo 1956, n. 168) di ottenere copia conforme dei verbali
delle sedute delle Commissioni riunite interni e industria in cui quella legge era
stata discussa. In altra precedente occasione (seduta dell'11 giugno 1952), avendo il
deputato Roberti rilevato sostanziali differenze tra un testo di legge approvato dal
Senato e il testo risultante dal « messaggio », il Presidente di turno dell'Assemblea
on. Gaetano Martino affermò il principio che la Camera non possa sindacare la legittimità
degli atti compiuti nell'altro ramo del Parlamento, per cui senza entrare nel
merito deve attenersi « al testo del messaggio presidenziale >. Questo principio fu
ribadito dal Presidente della Camera on. Gronchi nella seduta del 17 giugno 1952. Attribuiscono
questo valore al «messaggio» del Presidente della Camera, fra gli altri:
BISCARETTI DI RUFFIA, Diritto costituzionale, 1958, pag. 493; Bozzi, Istituzioni di diritto
pubblico, cit., pag. 93 ; ESPOSITO, La Costituzione italiana, Padova 1954, pag. 274 ;
In., La Costituzione in Parlamento, in « Giurisprudenza costituzionale», 1959, pag. 629
e segg. ; FERRARA, op. cit., pag. 168 e segg. ; GALEOTTI, Contributo alla teoria del procedimento
legislativo, cit., pag. 308 e segg.; TESAURO, La promulgazione, in e Rassegna
di diritto pubblico», 1956, pag. 200 e segg. Contro (cioè per la sindacabilità
almeno parziale degli interna corporis della Camera): BARTHOLINI, La promulgazione,
Milano 1955, pag. 442 e segg. ; GUELI, in « Rassegna parlamentare », 1959, n. 4,
pag. 131 e segg.; Tosi, op. cit., pag. 108 e segg.
(47) Non era così nei primi anni di vita del Parlamento italiano, quando i
Presidenti prendevano invece parte assai attiva alle discussioni. Secondo il MANCINI-
GALEOTTI (op. cit., pag. 95), l'ultimo discorso politico che sia stato fatto da un
Presidente della Camera è quello memorabile dell'on. Lanza (6 agosto 1868) contro
la proposta per la Regìa dei tabacchi, la cui approvazione lo costrinse a dimettersi.

Gli organi della Camera 227
Assemblea, in nome della Camera ed interpretandone il sentimento,
in occasione di commemorazioni, celebrazioni di ricorrenze, indirizzi,
dichiarazioni su gravi sciagure o fatti che abbiano commosso l'opinione
pubblica, ecc. Inoltre, poiché rappresenta la Camera nei rapporti
esterni, presiede le deputazioni (salvo che non deleghi un Vicepresidente:
art. 138 Reg. Camera) e ne è l'oratore: questo ufficio gli
impone il massimo riserbo e il dovere di non esprimere se non idee
e concetti intorno ai quali non possa esservi dissenso (48).
4. - Da questa descrizione, sia pur sommaria, delle funzioni del
Presidente della Camera risulta chiaramente il suo carattere di organo
autonomo rispetto agli altri organi della Camera, compresi quelli cui
partecipa e che eventualmente presiede: la sua attività, infatti, non è
imputabile ad alcuno di questi organi, ma è preordinata al fine di determinare
le condizioni necessarie poiché essi svolgano « legalmente »
le loro funzioni. Il Presidente, perciò, è un organo autonomo e indipendente
rispetto alla stessa Assemblea che lo elegge, ed anche rispetto
all'Ufficio di Presidenza, che, in quanto tale, esercita altre funzioni (come
vedremo poi): nel nostro ordinamento, infatti, non è accolto il principio
della Presidenza collegiale, ma quello del Presidente come organo
personale e autonomamente responsabile.
Peraltro, in tema di responsabilità del Presidente della Camera
mancano dati normativi espliciti nei testi costituzionali e regolamentari.
Che ad una autonomia di funzioni debba corrispondere una correlativa
responsabilità è certamente indubbio; così come è indubbio,
nel caso specifico, che non si tratta di una responsabilità meramente
tecnica, ma squisitamente politica, conseguente all'investitura fiduciaria
che l'Assemblea gli conferisce con l'elezione.
Abbiamo già visto come nel nostro ordinamento il Presidente della
Camera non sia soltanto il magistrato o il notaio dell'Assemblea: eletto
deputato in una lista politica, egli è portato alla Presidenza della Camera
da una maggioranza politica (anche se non necessariamente coincidente,
ed anzi di solito più larga della maggioranza governativa). Politico
è il carattere peculiare di molte delle sue funzioni, a cominciare
da quelle che abbiamo qualificato come consultive; ed il più largo margine
di discrezionalità connesso in genere all'esercizio di esse può far
legittimamente parlare di una « linea politica » del Presidente della Ca-
(48) Cosi il MANCINI-GALEOTTI, op. cìt., pag. 57.

228 Gli organi della Camera
mera, anche se non come lìnea di intervento nella politica attiva, ma
come modo d'intendere la sua fondamentale posizione costituzionale, di
supremo garante dei diritti della maggioranza e di quelli dell'opposizione
nella dialettica parlamentare.
Se così è, non sembra dubbio che tra la Camera e il suo Presidente
intercorre un rapporto politico di fiducia, non strutturalmente diverso
da quello che intercorre tra Parlamento e Governo; rapporto di fiducia
che dopo la votazione iniziale si presume perdurare in mancanza di
fatti concludenti che dimostrino il contrario, come appunto accade nei
rapporti tra Parlamento e Governo. Confermano in questa analogia il
carattere indeterminato della durata in carica del Presidente della Camera,
che normalmente trova il suo solo limite nella fine della legislatura
e della relativa prorogatio dei poteri: così come accade per il
Governo.
Certo, è di fatto assai più facile che la Camera revochi la sua fiducia
al Governo, con il quale il Parlamento è in continuo rapporto
dialettico, piuttosto che al suo Presidente, che costituisce la garanzia
del suo stesso funzionamento. Ad ogni modo, non sembra dubbio
che ove la Camera volesse revocare la fiducia al Presidente dovrebbe
ricorrere a strumenti analoghi (anche se non altrettanto tipizzati) di
quelli cui ricorre per revocare la fiducia al Governo: o adottando atti
concludenti che implicitamente suonino sfiducia al Presidente, e lo costringano
pertanto a dimettersi; o esplicitamente approvando un documento
parlamentare in questo senso (per esempio, un ordine del giorno
che inviti il Presidente a rassegnare le dimissioni) (49).
Questo sembra essere l'unico modo con il quale far valere la responsabilità
politica del Presidente della Camera nel nostro ordinamento.
Deve invece ritenersi escluso che questa responsabilità possa
essere fatta valere da organi esterni alla Camera, nemmeno in relazione
alle funzioni di carattere esterno esercitate dal Presidente (funzione
consultiva, presidenza del Parlamento in seduta comune): infatti anche
di queste funzioni egli risponde esclusivamente all'Assemblea che lo
ha eletto.
È parimenti escluso che nei confronti del Presidente della Camera
possa farsi valere una speciale responsabilità penale del tipo di quella
(49) In questo senso FERRARA, op. cit., pag. 77, in nota. Il Ferrara ritiene che
in questo caso l'ordine del giorno di revoca della fiducia dovrebbe essere votato
con le stesse regole prescritte per l'elezione del Presidente: scrutinio segreto e approvazione
a maggioranza assoluta dei voti, computando tra i votanti anche le schede
bianche.

Gli organi della Camera 229
prevista per il Presidente della Repubblica, per il Presidente del Consiglio
dei ministri e per i ministri dagli aitt. 90 e 96 Cost: la competenza
della Corte Costituzionale per i reati di alto tradimento e di
attentato alla Costituzione e per i cosiddetti « reati ministeriali » non è
infatti suscettibile, per la sua stessa natura eccezionale, di essere estesa
al di là dei limiti soggettivi ed oggettivi descritti dalle disposizioni costituzionali
citate (50).
5. - I Vicepresidenti - che la Camera elegge in numero di quattro
- sono iscritti nell'elenco dell'Ufficio di Presidenza nell'ordine, secondo
il numero dei voti ottenuti quando siano stati eletti in uno stesso
scrutinio (a cominciare da quello che ha ottenuto più voti), o secondo
la data di nomina, se eletti in scrutini successivi (a cominciare da quello
che è stato eletto anteriormente). È questa la cosiddetta « anzianità » dei
Vicepresidenti, che non ha peraltro effetti di grande rilievo nel nostro
ordinamento, a differenza di quanto accade in altri paesi: non c'è
infatti nella Camera italiana un « primo » o un « secondo » Vicepresidente,
e così via, ma essi si alternano a sostituire il Presidente, in caso
di sua assenza o impedimento, senza che questa sostituzione sia regolata
da norme precise.
Il principale effetto dell'anzianità dei Vicepresidenti previsto dal
Regolamento è quello di costituire criterio di scelta, nella successiva
legislatura, per la designazione a Presidente provvisorio (come abbiamo
visto), finché la Camera non abbia provveduto alla propria « costituzione
».
I Vicepresidenti non hanno funzioni proprie; ma possono sostituire
il Presidente della Camera nell'esercizio delle sue. Il Presidente
della Camera, inoltre, può attribuire loro funzioni di vigilanza sui servizi
della Camera (art. 1 Reg. dei Servizi e del Personale).
Nonostante che i Vicepresidenti esistano nella Camera dei deputati
fin dai suoi inizi, delle loro attribuzioni non si parlava affatto nel Regolamento
fino all'introduzione dell'attuale articolo 11, approvato nel
1949, che così stringatamente le definisce : « I Vicepresidenti sostituiscono
il Presidente in caso di assenza o di impedimento ».
(50) Contro FERRARA, op. cit., pag. 79 e segg., il quale ritiene che la Corte
Costituzionale potrebbe conoscere per connessione reati commessi dal Presidente della
Camera in violazione dell'articolo 289, n. 2, codice penale (fatti diretti ad impedire,
in tutto o in parte, anche temporaneamente, o soltanto a turbare le funzioni
di una Assemblea legislativa), ove fossero inquadrabili in un disegno criminoso plurimo
al quale abbiano partecipato il Presidente della Camera e uno dei soggetti per
i quali è competente la Corte Costituzionale in sede penale.

230 Gli organi della Camera
Ma anche questa norma lascia aperti diversi quesiti: la sostituzione
avviene in toto, o solo per una parte delle funzioni presidenziali ?
Come si accerta l'impedimento? E, ove manchi una precisa designazione
del Presidente impedito, come si sceglie quello dei quattro Vicepresidenti
che dovrà sostituirlo?
In mancanza di precise norme regolamentari, per rispondere a tali
quesiti occorrerà fare riferimento alla consuetudine parlamentare e ai
princìpi generali. Dovranno pertanto distinguersi due ipotesi: quella
della sostituzione nelle funzioni di Presidente dell'Assemblea plenaria
(alla quale è sostanzialmente assimilata la sostituzione nelle funzioni
di Presidente dell'Assemblea del Parlamento in seduta comune), e quella
della sostituzione nelle altre funzioni proprie del Presidente della Camera
(funzione consultiva, funzioni di attivazione, funzioni di nomina,
funzioni di direzione e di organizzazione dei lavori della Camera o del
Parlamento in seduta comune che esulino dalle competenze proprie del
Presidente dell'Assemblea, funzioni di controllo e di esternazione).
Nella prima ipotesi la sostituzione nelle funzioni di Presidente dell'Assemblea
plenaria avviene consuetudinariamente senza particolari forme,
sulla base di una designazione del Presidente o anche di « turni »
concordati tra i Vicepresidenti e tacitamente accettati dal Presidente:
trattasi infatti di funzioni che si considerano normalmente delegabili,
non potendosi ovviamente pretendere dal Presidente una presenza continua
al suo seggio, considerate anche la continuità e la durata dei
lavori parlamentari. È questa, del resto, la funzione tipica e peculiare
dei Vicepresidenti nella nostra prassi parlamentare. Va comunque notato
che in qualunque momento il Presidente può riassumere la Presidenza
dei lavori dell'Assemblea, di cui ha la responsabilità primaria,
semplicemente presentandosi in aula: in tal caso, il Vicepresidente che
in quel momento lo sostituisce si alza dal seggio presidenziale, sul quale
si siede il Presidente, senza altre formalità. Nello stesso modo avvengono
gli altri « cambi » di Presidenza tra Vicepresidenti, o tra il Presidente
e un Vicepresidente, che in una stessa seduta si succedano al
seggio presidenziale.
Di tutti i « cambi » di Presidenza va tenuta nota nel processo verbale
e nei resoconti della seduta, in modo che i singoli atti del Presidente
dell'Assemblea possano essere imputati alla persona fisica che
li ha compiuti e che ne risponde. È da ritenere, infatti, che per gli atti
compiuti come Presidente dell'Assemblea anche i Vicepresidenti rispondano
alla Camera che li ha eletti (e non al Presidente, rispetto al quale

Gli organi della Camera 231
non sono in rapporto di subordinazione gerarchica), negli stessi modi
e forme che abbiamo visto per il Presidente della Camera.
H Regolamento stabilisce, inoltre, che un Vicepresidente può sempre
sostituire il Presidente, su sua designazione, nella presidenza delle
deputazioni della Camera (art. 138 Reg. Camera).
Più complesso è il caso delle altre funzioni, che in via normale
possono essere esercitate soltanto dal Presidente della Camera. Sulla
base dei princìpi generali, si ritiene che per queste funzioni il Presidente
possa essere sostituito da un Vicepresidente soltanto in caso
di assenza « qualificata » o di impedimento : per intendersi, in casi analoghi
a quelli che consentono la sostituzione del Presidente del Senato
al Presidente della Repubblica nelle funzioni di quest'ultimo, anche
se la sostituzione avviene con un diverso meccanismo procedurale.
In caso, dunque, di assenza « qualificata » o di impedimento, il
Presidente della Camera può discrezionalmente delegare l'esercizio di
sue specifiche funzioni a uno o all'altro dei Vicepresidenti, od anche
conferire ad uno dei Vicepresidenti una delega generale temporanea di
tutte le sue funzioni. Qualora invece il Presidente non sia in grado di
manifestare la propria volontà, o non voglia prendere atto della causa
di impedimento, l'Ufficio di Presidenza appare come l'organo più idoneo
ad assumere i provvedimenti del caso, sia per accertare l'impedimento,
sia per provvedere alla sostituzione temporanea del Presidente con uno
dei Vicepresidenti, in attesa che cessi la causa dell'impedimento stesso,
o che la Camera assuma diverse determinazioni. In questi casi, l'Ufficio
di Presidenza sarà convocato e presieduto dal Vicepresidente anziano,
al quale pure spetta per consuetudine di ricevere le dimissioni del Presidente
della Camera, nonché di prendere le iniziative necessarie per la
sua sostituzione in caso di dimissioni o di morte. Ove l'Ufficio di
Presidenza accerti l'esistenza di un impedimento permanente, dovrà,
una volta presi gli indicati provvedimenti provvisori, riferirne alla Camera,
cui spetta di prendere una decisione definitiva ai fini dell'eventuale
elezione di un nuovo Presidente.
6. - Le funzioni dei Segretari di Presidenza della Camera, che sono
in numero di otto, sono descritte con sufficiente precisione dall'art. 12
Reg. Camera. Sulla falsariga di esso diremo pertanto che i Segretari:
- sovrintendono alla redazione del processo verbale, che deve
contenere soltanto le deliberazioni e gli atti della Camera, e ne danno
lettura all'inizio di ogni seduta; dopo che la Camera l'abbia tacitamente

232 Gli organi della Camera
o esplicitamente approvato, uno dei Segretari lo sottoscrive, insieme con
il Presidente, certificandone così l'autenticità (art. 140 Reg. Camera);
- tengono nota, secondo l'ordine, dei deputati che hanno chiesto
la parola;
- danno lettura delle proposte e dei documenti;
- tengono nota delle deliberazioni;
- fanno le chiame e registrano, quando occorra, i singoli voti:
in particolare, decidono insieme con il Presidente del risultato delle
votazioni per alzata e seduta, che sono ripetute se i Segretari non sono
d'accordo sul loro esito (cosiddetta « controprova »), e, se permane incertezza,
eseguite per divisione; prendono nota dei votanti di ciascuna
parte nelle votazioni per divisione nell'aula (art. 96 Reg. Camera);
prendono nota dei voti e delle astensioni nelle votazioni per appello
nominale (art. 97 Reg. Camera); numerano i voti nelle votazioni per
scrutinio segreto (art. 98 Reg. Camera); accertano il numero e il nome
dei votanti e degli astenuti (artt. 104 e 105 Reg. Camera, che riferiscono
impropriamente tale compito all'Ufficio di Presidenza);
- vegliano perché il resoconto (stenografico) sia pubblicato nel
termine prescritto dal Presidente, e non vi sia alterazione nei discorsi
(51); eguale funzione spetta loro per la sorveglianza dei resoconti
delle sedute delle Commissioni (art. 1 Reg. dei Servizi e del Personale);
- verificano il testo dei progetti di legge e quant'altro viene deliberato
dalla Camera, e vi appongono la loro firma;
~ concorrono al buon andamento dei lavori secondo gli ordini
del Presidente, che può anche attribuire loro funzioni di vigilanza sui
servizi della Camera (art. 1 Reg. dei Servizi e del Personale).
Trattasi, come si vede, di funzioni di collaborazione con il Presidente,
prevalentemente volte al controllo e alla certificazione degli atti
e delle deliberazioni dell'Assemblea. Particolarmente importanti e delicate
sono le funzioni concernenti l'esito delle votazioni, la verifica del testo
dei progetti di legge e delle altre deliberazioni della Camera, (il cui
esatto adempimento è condizione del buon espletamento delle funzioni
di controllo e di esternazione attribuite in proposito al Presidente della
Camera), la sorveglianza sul processo verbale e sui resoconti.
(51) Afferma il MOHRHOFF (Trattato di diritto e procedura parlamentare, cit.,
pag. 90) che la proposta di affidare ai Segretari anche la vigilanza sulla composizione
e regolare pubblicazione del Resoconto sommario dei lavori della Camera non fu
mai accolta, perché non si volle mai attribuire a tale documento un carattere ufficiale,
da cui derivasse una responsabilità.

Gli organi della Camera 233
Per il migliore adempimento di tutte queste funzioni, occorre che
i Segretari osservino la massima imparzialità, anche esteriore: essi dovranno
perciò lasciare il banco della Presidenza, qualora vogliano prendere
parte alle votazioni per alzata e seduta, o vogliano applaudire, o
vogliano interrompere altri deputati.
È necessario altresì che qualche Segretario sia sempre presente
alle sedute dell'Assemblea plenaria: a tal fine, i Segretari sogliono stabilire
particolari turni. Ove nessun Segretario sia comunque presente in
aula, il Presidente chiamerà a fungere provvisoriamente da Segretario un
deputato da lui designato, scegliendolo in genere tra i più giovani di età.
7. - I deputati Questori, che sono in numero di tre, hanno il compito
di sovrintendere - secondo l'art. 13 Reg. Camera - « al cerimoniale,
alla polizia, al servizio e alle spese della Camera », la cui erogazione
- precisa l'art. 1 Reg. dei Servizi e del Personale - « è fatta nella
misura fissata dagli articoli di bilancio e secondo le norme stabilite
nel Regolamento di amministrazione e contabilità ».
In realtà, nella prassi parlamentare le funzioni dei Questori sono
più vaste, specie in campo amministrativo, e tendono ad ampliarsi ancora:
anzi, alla Camera essi costituiscono ormai un collegio - il Collegio
dei Questori - che è l'effettivo centro motore di tutto l'apparato
amministrativo, e l'organo di istruttoria e di proposta per le deliberazioni
che sono di competenza (come vedremo) dell'Ufficio di Presidenza (52).
Spetta ai Questori la presentazione alla Camera dei bilanci preventivi
e dei conti consuntivi interni (predisposti con la collaborazione
tecnica del Servizio della tesoreria: art. 17 Reg. dei Servizi e del Personale);
questi documenti sono accompagnati da una loro relazione
scritta e sottoposti all'Assemblea. Durante la relativa discussione - che
ha luogo in seduta secreta quando lo richiedano l'Ufficio di Presidenza
o 10 deputati, o quando si tratti di questioni riguardanti singole persone
(art. 92 Reg. Camera) - i Questori siedono al banco del Governo,
e rispondono alle eventuali osservazioni e critiche mosse dai deputati
sui documenti stessi, sul funzionamento tecnico degli uffici e in genere
sull'amministrazione della Camera.
Due Questori fanno parte del Comitato di vigilanza sulla biblioteca
della Camera (art. 142 Reg. Camera). Il Presidente può inoltre
(52) Della preparazione delle sedute e dei verbali del Collegio dei Questori
si occupa il Servizio del personale della Camera (art. 18 Reg. dei Servizi e del Personale).
Le funzioni di segretario del predetto collegio sono svolte dal Capo Servizio
dell'amministrazione e provveditorato (art. 19 Reg. dei Servizi e del Personale).
10*.

234 Gli organi della Camera
attribuire ai Questori funzioni di vigilanza su altri servizi della Camera
(art. 1 Reg. dei Servizi e del Personale).
I Questori coadiuvano il Presidente per il mantenimento dell'ordine
durante le sedute, e curano che le sue disposizioni vengano eseguite,
specialmente in caso di tumulti e quando un deputato si rifiuti
di ottemperare all'invito del Presidente di lasciare l'aula (art. 56 Reg.
Camera, 5° comma).
In base all'art. 14 Reg. Camera, i Questori rimangono in carica
nell'intervallo tra la fine di una legislatura e l'elezione dei loro successori
nella legislatura seguente: le loro funzioni sono cioè prorogate,
assicurando la continuità dell'azione amministrativa della Camera.
8. - L'Ufficio di Presidenza - di cui fanno parte il Presidente, che
lo presiede, i Vicepresidenti, i Segretari e i Questori - nella sua composizione
collegiale ha funzioni limitate, prevalentemente di carattere
consultivo, per la direzione e l'organizzazione dei lavori parlamentari;
mentre ha funzioni proprie di notevole rilievo per quanto riguardaci
servizi e il personale della Camera.
A) Funzioni per la direzione e l'organizzazione dei lavori parlamentari.
L'Ufficio di Presidenza è un corpo consultivo generale del
Presidente nell'esercizio delle sue funzioni direzionali dell'attività parlamentare;
ma, a parte questa attribuzione, la cui attivazione è rimessa
alla discrezionalità del Presidente, le funzioni specificamente devolutegli
dal Regolamento in questo campo non sono tali da poter incidere
direttamente sulla sostanza dei lavori della Camera. Del resto, si tratta
di funzioni puntuali, difficilmente riconducibili a categorie unitarie; per
cui sarà sufficiente elencarle sommariamente.
L'Ufficio di Presidenza:
- autorizza eccezionalmente la costituzione di un Gruppo parlamentare
con meno di 20 deputati, purché il Gruppo rappresenti un
partito organizzato nel paese che abbia presentato proprie liste di candidati
in tutte le circoscrizioni (ad eccezione della Valle d'Aosta) aventi
il medesimo contrassegno, le quali abbiano ottenuto almeno un quoziente
in una circoscrizione ed una cifra elettorale nazionale di almeno
300 mila voti di lista validi (art. 26 Reg. Camera);
- risolve gli eventuali reclami circa la costituzione o la convocazione
dei Gruppi (art. 27 Reg. Camera, ultimo comma);
- assegna alle Commissioni permanenti i residui di ciascun
Gruppo dopo le designazioni fatte dai Gruppi stessi per le varie Commissioni
(art. 27 Reg. Camera, 3° comma);

Gli organi della Camera 235
- deve essere consultato dal Presidente quando questi intenda
proporre sanzioni disciplinari a carico di deputati per fatti di eccezionale
gravità che abbiano avuto luogo nel recinto del palazzo della Camera,
ma fuori dell'aula (art. 56 Reg. Camera, ultimo comma);
- se lo richiede, può far discutere il bilancio della Camera dall'Assemblea
in seduta segreta (art. 92 Reg. Camera, 2° comma);
- approva il processo verbale dell'ultima seduta della legislatura.
B) Funzioni concernenti i servizi e il personale della Camera. In questa
materia, l'Ufficio di Presidenza ha anzitutto una competenza regolamentare
generale, che deriva direttamente dall'art. 14 Reg. Camera, secondo
cui « l'Ufficio di Presidenza provvede con apposito Regolamento
a tutti i servizi della Camera », e dall'art. 147 Reg. Camera, che precisa :
« Le norme relative all'amministrazione e alla contabilità interna, all'ordinamento
dei servizi, alla carriera, al trattamento economico e di
quiescenza e alla disciplina dei dipendenti della Camera sono stabilite
con regolamenti approvati dall'Ufficio di Presidenza ed emanati dal Presidente.
All'Ufficio di Presidenza spetta in ogni caso la decisione definitiva
sui ricorsi che attengono alla posizione e alla carriera giuridica
ed economica di tutti i dipendenti della Camera ».
Il Regolamento dei servizi e del personale attualmente vigente, che
è stato approvato nel 1964, fissa all'art. 2 i modi di esercizio delle ulteriori
funzioni dell'Ufficio di Presidenza in questa materia, stabilendo
che ad esso spettano:
a) l'esame del bilancio preventivo e del rendiconto consuntivo della
Camera predisposto dai Questori (con la collaborazione tecnica del
Servizio della tesoreria), prima della presentazione all'Assemblea;
b) le deliberazioni su quanto attiene alla posizione giuridica ed
economica del Segretario generale e dei Consiglieri della Camera e qualifiche
equiparate, nonché le deliberazioni concernenti la posizione disciplinare
dei funzionari direttivi di tutte le qualifiche e carriere (53);
(53) D personale della Camera si ripartisce nelle seguenti carriere:
1) carriera direttiva', comprende il Segretario generale, il Vicesegretario generale,
l'Estensore del processo verbale, i Consiglieri della Camera, i Primi Referendari,
i Referendari, i Vicereferendari. Accanto al ruolo generale esistono un ruolo di stenografìa
e un ruolo di biblioteca, con corrispondenti qualifiche;
2) carriera di concetto (ruolo di ragioneria, ruolo di segreteria, ruolo di biblioteca,
ruolo tecnico) ;
3) carriera esecutiva (ruolo servizi archivio, ruolo servizi stenodattilografici, ruolo
servizi di biblioteca, ruolo servizi tecnici);
4) carriera del personale ausiliario (ruolo aula e sale, ruolo tecnico, ruolo servizi
vari).
Il personale della Camera è distribuito nei seguenti servizi: Segretariato generale;
Prerogative e immunità; Assemblea; Commissioni parlamentari; Studi, legista-

236 Gli organi della Camera
e) il giudizio definitivo sui ricorsi dei dipendenti contro le decisioni
del Consiglio dei Capi Servizio della Camera;
d) le altre deliberazioni previste dal Regolamento della Camera
e dal Regolamento dei servizi e del personale.
All'Ufficio di Presidenza compete altresì la vigilanza sulla biblioteca
della Camera, che esercita attraverso un Comitato composto da un
Vicepresidente, due Questori, due Segretari di Presidenza (designati dall'Ufficio
di Presidenza stesso), dal Presidente della Commissione istruzione
della Camera e da due deputati scelti dal Presidente della Camera
(art. 142 Reg. Camera). A questo Comitato spetta la scelta dei libri,
carte, giornali e documenti che debbono far parte del patrimonio della
biblioteca (art. 143 Reg. Camera); nonché l'indicazione annuale dei libri
che non possono essere dati a prestito (art. 145 Reg. Camera, 2° comma).
Uno dei membri del Comitato è, per turno, più specialmente incaricato
della sorveglianza sulla biblioteca (art. 144 Reg. Camera, 1° comma).
Il Comitato è assistito nelle sedute dal Bibliotecario della Camera (cioè
dal funzionario Capo del Servizio di biblioteca), che svolge funzioni di*
segretario (54).
Tutti i provvedimenti dell'Ufficio di Presidenza sono resi esecutivi
- come abbiamo già rilevato - con decreti del Presidente (art. 2 Reg. dei
Servizi e del Personale, ultimo comma).
L'ordine del giorno dell'Ufficio di Presidenza è formato dal Presidente;
ma ciascun membro dell'Ufficio di Presidenza può chiedere che
sia inserita all'ordine del giorno la trattazione di materie previste dal
Regolamento dei servizi e del personale (art. 2 Reg. dei Servizi e del
Personale, 3° comma).
I verbali dell'Ufficio di Presidenza della Camera sono redatti dal
Segretario generale, che partecipa alle sue sedute con voto consultivo
zìone e inchieste parlamentari; Archivio; Documentazione e statistiche parlamentari;
Biblioteca; Resoconti; Stenografia; Tesoreria; Personale; Amministrazione e provveditorato;
Cerimoniale. I Consiglieri della Camera con funzioni di Capo Servizio, insieme
con il Segretario generale, il Vicesegretario generale e l'Estensore del processo
verbale, compongono il Consiglio dei Capi Servizio, che è presieduto da un Vicepresidente
della Camera designato dal Presidente e ha le seguenti funzioni:
- delibera sulle questioni relative al personale con qualifica inferiore a Consigliere
della Camera ;
- esprime il parere su tutte le questioni sulle quali sia richiesto dal Presidente
o dall'Ufficio di Presidenza ;
- ha competenza disciplinare sul personale delle carriere di concetto, esecutiva
e ausiliaria.
(54) Questa regolamentazione, recentemente introdotta, sostituisce quella tradizionale,
in base alla quale esisteva una vera e propria Commissione di vigilanza sulla
biblioteca, nominata dal Presidente della Camera e composta da tre deputati e due
Questori.

Gli organi della Camera 237
(art. 4 Reg. dei Servizi e del Personale). Collabora alla preparazione
delle sedute e dei verbali il Servizio del personale della Camera (art. 18
Reg. dei Servizi e del Personale).
L'Ufficio di Presidenza rimane in carica nell'intervallo tra una Camera
e l'altra (art. 14 Reg. Camera). La prorogatio dei poteri dell'Ufficio
di Presidenza è stata sancita nel 1949; ma era già prevista per i
soli Questori sin dal 1863.
Ricordiamo ancora che l'Ufficio di Presidenza della Camera funge
da Ufficio di Presidenza del Parlamento quando questo si riunisce in
seduta comune delle due Camere (art. 63 Cost.).
9. - La « Conferenza dei Presidenti » di cui all'art. 13-bis Reg. Camera
è un istituto sorto gradualmente nella prassi della Costituente e
della prima legislatura repubblicana, e introdotto nel Regolamento nel
1950 sotto la spinta della realtà di un Parlamento organizzato in Gruppi
e nel quale l'attività delle Commissioni permanenti è andata continuamente
crescendo d'importanza (55).
Spetta al Presidente della Camera, come abbiamo visto, l'armonizzazione
delle diverse e spesso contrastanti esigenze che nel Parlamento
si esprimono: le esigenze dei Gruppi di maggioranza e del Governo per
l'attuazione del programma governativo, le esigenze dei Gruppi di opposizione
per contrastare tale attuazione e per controllare l'attività del
Governo, le esigenze tecniche dell'organizzazione dei lavori parlamentari
in Assemblea e nelle singole Commissioni, ecc. Ma è certo che in
determinate circostanze queste esigenze meglio possono essere soddisfatte,
mediate e contemperate in un ristretto organo collegiale, in cui
siano rappresentati tutti gli interessi che le esprimono.
Così è sorta la « Conferenza dei Presidenti », che non è un organo
a struttura e attività continuativa, ma piuttosto uno strumento di collaborazione
dei Gruppi politici all'organizzazione dei lavori parlamentari,
con la partecipazione del Governo e delle Commissioni permanenti e
sotto la direzione del Presidente della Camera.
(55) Già in Assemblea Costituente l'on. Mortati aveva proposto, nella seconda
Sottocommissione (seduta del 9 novembre 1946; v. anche seduta dell'Assemblea del
18 settembre 1947), di prevedere nella Costituzione un « Consiglio dei Presidenti»,
composto dall'Ufficio di Presidenza di ogni Camera e dai Presidenti dei Gruppi parlamentari,
con il compito di riferire all'Assemblea plenaria sull'opportunità del deferimento
a Commissioni di leggi che non presentassero importanza tale da richiedere
la discussione e l'approvazione in aula. Sulle varie fasi attraverso le quali si è poi
giunti all'approvazione dell'attuale articolo U-bis Reg. Camera, v. SAVIGNANO, / Gruppi
parlamentari, Napoli 1965, pagg. 171-178.

238 Gli organi della Camera
Strutturalmente, trattasi una riunione comune dell'Ufficio di Presidenza
con i titolari della Presidenza di altri organi - Commissioni permanenti
e Gruppi parlamentari (56) - per un fine specifico ed esclusivo:
l'organizzazione dei lavori parlamentari, o per un certo arco temporale,
o per la discussione di un determinato argomento, nei modi che abbiamo
già esaminato occupandoci delle funzioni del Presidente della Camera,
al quale soltanto appartiene Finiziativa della sua convocazione.
Del giorno e dell'ora della riunione il Presidente della Camera è
tenuto a dare avviso al Governo, perché questo possa far assistere alla
Conferenza un suo rappresentante (che è in genere il Ministro senza
portafoglio incaricato dei rapporti tra Governo e Parlamento). La partecipazione
del Governo trova il suo fondamento nell'interesse dell'esecutivo
a conoscere l'ordine dei lavori della Camera e a fare in modo,
per quanto possibile, che esso sia coordinato con l'attività governativa
(57) : tuttavia il suo rappresentante si limita ad « assistere » alle sedute
della Conferenza, senza concorrere - almeno formalmente - alle
sue eventuali deliberazioni finali, opponendosi a ciò lo schema formale,*
accolto dalla Costituzione, della netta separazione tra organi dello Stato
appartenenti a poteri diversi (58).
Quando la Conferenza provvede ad organizzare il calendario parlamentare
per un certo periodo di tempo, deve pervenire a conclusioni
unanimi, che assumano il carattere di « accordi » tra i gruppi (art. 13-bis
Reg. Camera, 2° comma). Solo in tale ipotesi le conclusioni della Conferenza
sono comunicate all'Assemblea dal Presidente, nella seduta immediatamente
successiva (59); l'Assemblea, tuttavia, resta sovrana di decidere
sulla propria attività in modo difforme (60).
(56) Come abbiamo già osservato, a sottolineare la preminente importanza che
assumono in questa Conferenza i Presidenti dei Gruppi sta il fatto che nel linguaggio
parlamentare corrente essa viene solitamente indicata come « Conferenza dei capigruppo
».
(57) Cfr. CUOMO, Unità ed omogeneità nel Governo parlamentare, Napoli 1957,
pag. 200.
(58) Cfr. SA VIGNANO, op. cit., pag. 111.
(59) « Quando un Presidente di Gruppo è contrario all'accordo, il Presidente
della Camera non dà seguito alla comunicazione di cui al 2° comma dell'art. 13-bis » :
così l'on. Ambrosini nella seduta del 17 marzo 1950, discutendosi l'introduzione dello
stesso art. 13-bis nel Regolamento. V. su questo punto FERRARA, op. cit., pag. 89 (in
nota); SA VIGNANO, op. cit., pagg. 178-179.
(60) Precedenti in questo senso sono riportati in « Giurisprudenza costituzionale »,
1958, pag. 791. In senso contrario si pronunciò il Presidente della Camera on. Leone
nella seduta del 20 febbraio 1960, affermando che il calendario dei lavori fissato dalla
Conferenza dei Presidenti « non può essere modificato dall'Assemblea senza previa
riconvocazione della Conferenza stessa». (Cfr. MOHRHOFF, Procedura parlamentare -
Dottrina e massimario, Roma 1963, pag. 89).

Gli organi della Camera 239
Quando invece si tratta di organizzare un particolare dibattito, la
proposta del Presidente per la convocazione della Conferenza può essere
fatta soltanto dopo il terzo giorno dell'iscrizione dell'argomento all'ordine
del giorno e deve essere previamente approvata dall'Assemblea,
che vota per alzata e seduta, sentiti un oratore contro e uno in favore,
per non più di 15 minuti ciascuno. Anche in questo caso la Conferenza
(61) deve cercare, per quanto possibile, di pervenire a decisioni confortate
da un accordo unanime tra i Gruppi sul numero prevedibile delle
sedute, sulla loro data, sugli interventi e sulla loro durata; ma può anche
deliberare a maggioranza, senza che i Gruppi eventualmente dissenzienti
o i singoli deputati abbiano il diritto di sottrarsi all'organizzazione
della discussione così stabilita. Le decisioni della Conferenza sono
infatti, in questa ipotesi, vincolanti per l'Assemblea, che ad essa ha in
sostanza delegato con votazione preventiva la disciplina del dibattito in
questione, svincolandolo dalle norme regolamentari che ordinariamente
lo disciplinano.
In questo caso anche gli interventi sono rigorosamente condizionati
(salvo che per le dichiarazioni di voto) alle designazioni dei Gruppi parlamentari,
a causa del divieto di nuove iscrizioni nel corso della discussione.
Né si ritiene che possa essere ulteriormente usato lo strumento
della chiusura della discussione di cui all'art 82 Reg. Camera: questo
strumento, di solito impiegato a sfavore delle minoranze, viene infatti
vantaggiosamente sostituito da questo che il Presidente della Camera
on. Gronchi definì, nella seduta del 17 marzo 1950, come « un sistema
concordato di autolimitazione », tale da snellire la discussione, e insieme
da consentire a tutti i Gruppi di far sentire la loro voce.
La « Conferenza dei Presidenti » può anche concordare norme particolari
per l'esame in Commissione degli ordini del giorno e degli emendamenti
al disegno di legge sul bilancio di previsione dello Stato (art. 32
Reg. Camera, 5° comma).
I verbali della « Conferenza dei Presidenti » sono redatti dal Segnano
generale della Camera (art. 4 Reg. dei Servizi e del Personale).
(61) Non sembra avere fondamento la tesi del SAVIGNANO {pp. ciu, pagg. 111-
112), secondo cui in questo caso alla Conferenza non dovrebbe assistere il rappresentante
del Governo: vi osta, infatti, oltre alla prassi della Camera, la lettera dell'art.
U-bis Reg. Camera, che al 3° comma (quello che regola appunto tale ipotesi)
opera un rinvio al 1° comma, il quale chiaramente prevede che alla Conferenza assista
il rappresentante del Governo.

240 Gli organi della Camera
La « Conferenza dei Presidenti » - che nella pratica parlamentare
si è riunita spesso, specie per organizzare il calendario dei lavori per un
certo periodo di tempo, assai utilmente contribuendo al buon andamento
dell'attività parlamentare - non ha affatto assunto nel nostro ordinamento
quel carattere di crescente vincolatività e di conseguente progressivo
esautoramento delle funzioni del Presidente, che ha avuto l'analogo
organo nella IV Repubblica francese. Le sue competenze non sono
infatti tali da poter comunque pregiudicare quelle rigorosamente riservate
dalla Costituzione e dal Regolamento al Presidente della Camera
(62), che, del resto, la presiede, e la convoca soltanto quando lo ritiene
opportuno.
Lo conferma esplicitamente l'ultimo comma dell'art. 13-bis Reg.
Camera, secondo cui, anche in presenza delle decisioni della Conferenza
dei Presidenti, « restano fermi tutti i poteri del Presidente per assicurare,
a norma dell'art. 10, il buon andamento dei lavori della Camera ».
I GRUPPI PARLAMENTARI.
10. - Lo Stato disegnato dalla Costituzione è insieme uno Stato parlamentare
e uno Stato di partiti. La Costituzione ha riconosciuto nei
partiti gli strumenti di elezione perché i cittadini possano « concorrere
con metodo democratico a determinare la politica nazionale » (art. 49
Cost). Il Parlamento è l'organo nel quale si manifestano, si raccolgono
e si contrappongono le idee e le forze che, sorgendo dalle profondità della
vita della nazione e facendosi valere attraverso i partiti, aspirano ad
assumere la direzione dello Stato; e nel Parlamento i partiti, esprimendo
volta a volta la maggioranza da cui trae vita il Governo, possono giungere
pacificamente alla direzione della vita collettiva ed esercitarla, senza
inibire ad alcuna altra idea o forza di operare legalmente per raggiungere
lo stesso risultato (63).
L'organo di collegamento e di sutura tra partito e Parlamento è il
Gruppo parlamentare, in cui si riuniscono deputati di una stessa corrente
politica per dare il massimo di efficacia alla loro azione nella Ca-
(62) Contra MOHRHOFF, secondo il quale « la Presidenza da organo deliberante
viene trasformata in organo esecutivo delle decisioni del Comitato dei Presidenti di
Gruppo » (in Introduzione a uno studio degli aspetti storico-politici, giuridico-costituzionali
e regolamentari-consuetudinari dell'istituto presidenziale nel Parlamento italiano
(1848-1963), Roma 1963, pag. 61). Nel senso del testo LONGI-STRAMACCI, // Regolamento
della Camera, cit., pag. 29.
(63) Cfr. VALITUTTI, / partiti politici e la libertà, Roma 1966, pag. 195.

Gli organi della Camera 241
mera cui appartengono. H Gruppo parlamentare, pertanto, è collocato
nel punto più delicato e nevralgico del sistema: organo di una Camera,
è contemporaneamente considerato un organo di partito nell'ordinamento
interno dei partiti stessi (64); strumento per introdurre in una Camera
la voce dei partiti, è insieme anche strumento per inibire ogni rilevanza
parlamentare ai partiti come tali, che sono ignorati dai Regolamenti
delle Camere, e le cui decisioni e determinazioni non possono influire
sull'attività del Parlamento, se non vengono recepite e fatte proprie dai
Gruppi parlamentari.
I Gruppi parlamentari furono introdotti nel Regolamento della Camera,
insieme con le Commissioni permanenti, con le modifiche regolamentari
approvate nella seduta antimeridiana del 26 luglio 1920 (e con
i numerosi emendamenti approvati nella seduta pomeridiana del 6 agosto
1920 e nelle sedute antimeridiane del 22 e 23 giugno 1922). Si trattò
di un naturale portato dell'introduzione del sistema proporzionale per le
elezioni dei deputati, avvenuta con l'elezione del 1919 (65): avuto il
suo riconoscimento in sede elettorale, la realtà dei partiti non poteva
non essere subito dopo riconosciuta anche in sede parlamentare.
La Camera dei deputati subì allora una profonda trasformazione
strutturale. Precedentemente, con le elezioni per collegi uninominali, la
Camera era politicamente poco differenziata, e la personalità di ogni
deputato indipendente da quella dell'altro, e con essa fungibile: e la
principale articolazione interna - ai fini soprattutto dell'esame preliminare
dei progetti di legge - era rappresentata dagli « Uffici » a competenza
indifferenziata (nove nel 1900), ai quali tutti i deputati erano
iscritti per sorteggio all'inizio di ogni sessione. Questo sistema, nonostante
autorevoli critiche (tra cui quelle del Cavour e del Crispi), era
durato più o meno immutato appunto fino al 1920, quando si introdusse
- sulla base di precedenti proposte dell'on. Modigliani (66) - la fondamentale
innovazione di costituire gli Uffici non più per estrazione a sorte,
ma per volontaria adesione politica. Nascevano così i Gruppi parlamentari,
i quali, anche se inizialmente continuarono a chiamarsi con il
(64) Considera ì Gruppi parlamentari esclusivamente organi di partito il RE-
SCIGNO (L'attività di diritto privato dei Gruppi parlamentari, in « Giurisprudenza costituzionale
», 1961, pag. 295). Ma aveva già osservato su questo punto il VIRGA: «Considerare
il Gruppo parlamentare come un semplice organo del partito politico significa
non solo confondere figure giurìdiche del tutto distinte, ma disconoscere la peculiare
posizione che al deputato, quale membro di un organo statale, l'ordinamento costituzionale
riserva ». (// partito politico nell'ordinamento giuridico, Milano 1948, pag. 183).
(65) V. in argomento AMBROSINO Partiti politici e Gruppi parlamentari dopo
la proporzionale, Firenze 1921.
(66) V. ASTRALDI-COSENTINO, / nuovi regolamenti, cit., pag. 66.

242 Gli organi della Camera
nome di « Uffici », anche se non ebbero subito la precisa individuazione
politica che posseggono attualmente e presentarono ancora per qualche
tempo quella vaga caratterizzazione che derivava dalla lunga tradizione
del collegio uninominale, determinarono comunque la formazione in
Parlamento di Gruppi di deputati eletti nelle stesse liste e politicamente
omogenei, in logica correlazione con l'evoluzione dello Stato verso un
regime proporzionalistico e pluripartitico.
In un primo tempo, la funzione dei Gruppi parlamentari (o Uffici)
fu soltanto quella di designare a scrutinio segreto i loro rappresentanti
(67) in appositi organi, che furono contestualmente creati per l'esame
preliminare dei progetti di legge: le Commissioni permanenti, specializzate
per materia e formate in modo da garantire in ciascuna di esse
una equa distribuzione delle forze politiche, proporzionale a quella esistente
nell'Assemblea.
Le limitate funzioni assegnate ai Gruppi (o Uffici) indussero a dettare
soltanto poche norme sulla loro organizzazione interna e sul potere
di designazione loro attribuito. Ma non mancò, fin dal primo momento*
qualche previsione sul loro futuro sviluppo e sul possibile ampliamento
delle loro funzioni: anzi, in sede di discussione di tali modifiche regolamentari
si propose addirittura di conferire ai Gruppi (o Uffici) il compito
di procedere ad un esame preliminare dei progetti di legge, in modo
da conferire un preciso mandato ai loro rappresentanti nelle Commissioni,
evitando che questi imponessero le proprie soggettive opinioni (68).
La proposta fu però respinta, per lasciare nettamente distinte le funzioni
dei Gruppi (o Uffici), come organi di designazione politica, da
quelle delle Commissioni permanenti, come organi istruttori i quali - osservò
il relatore on. Modigliani (69) - « saranno certamente influenzati
dal pensiero vivo e continuativo dei Gruppi che li hanno creati », e daranno
« alla formazione istruttoria dei disegni di legge quel carattere
di interpretazione diretta del pensiero dei vari Gruppi, che varrà a rendere
l'istruttoria parlamentare più sollecita, più viva e più coordinata ».
Questo sistema fu abrogato con l'avvento al potere del fascismo:
la Camera eletta il 9 aprile 1924 con un sistema prevalentemente maggioritario
approvò, tra i primi suoi atti, una mozione Grandi in questo
(67) Disse pittorescamente il relatore di queste modifiche regolamentari, on. Modigliani,
nella seduta del 24 luglio 1920 : < Vi sono degli animali che hanno dalla natura
questa funzione, di procreare e di morire. L'Ufficio, cosi come sarà costituito,
procrea e muore ». I Gruppi eleggevano nelle Commissioni un delegato per ogni
20 deputati iscrìtti (o frazione di 20 superiore a 10).
(68) Questa proposta fu avanzata dall'on. Camera nella seduta del 24 luglio 1920.
(69) Nella seduta del 24 luglio 1920.

Gli organi della Camera 243
senso, e tornò al sistema degli Uffici composti per sorteggio. L'on. Grandi
espresse in quella occasione l'opinione dei due terzi dei deputati
(quelli cioè della maggioranza), che non intendevano - egli disse -
« essere ascrìtti ad alcun Ufficio politico né assumere qualificazione diversa
da quella di sostenitori tenaci e collaboratori fedeli dell'opera del
Governo » : e la sua proposta fu approvata, nonostante molti interventi
contrari - tra cui quelli degli on.li Labriola, Matteotti, Modigliani, Tupini
~ e un ordine del giorno Guarino-Amelia che sosteneva non potersi
prescindere dal sistema dei partiti e dei Gruppi politici nel procedimento
per l'esame preliminare dei progetti di legge.
Dopo il periodo fascista, l'Assemblea Costituente (come poi la nuova
Camera) adottò il Regolamento della Camera dei deputati approvato
il 10 luglio 1900, con le successive modificazioni fino al 1922: si ripristinò,
cioè, il sistema dei Gruppi parlamentari (ancora chiamati « Uffici
», fino al coordinamento del 1949) e delle Commissioni permanenti.
Nelle legislature post-fasciste, come il centro di interesse del fatto
elettorale si è sempre più spostato dal singolo candidato alla lista di
partito, così i Gruppi parlamentari hanno assunto un'importanza sempre
maggiore nella organizzazione e nell'attività delle Camere (70); ne
è divenuta via via più rigorosa la disciplina interna; dal punto di vista
normativo, ne è aumentata la rilevanza nel Regolamento e soprattutto
nella prassi parlamentare. I Gruppi hanno praticamente esteso il loro
intervento su tutta l'attività del Parlamento, con implicazioni della massima
importanza, specie in ordine ai mutamenti che ciò ha comportato
nello status dei deputati e nei loro tradizionali rapporti con la Presidenza.
Questa realtà dei Gruppi ha ottenuto anche un liconoscimento costituzionale:
la Costituzione menziona infatti espressamente i Gruppi parlamentari
all'art. 72, in tema di Commissioni in sede legislativa, e all'art
82, in tema di Commissioni di inchiesta, stabilendo che per la composizione
di questi organi tipici per l'esercizio delle più importanti funzioni
parlamentari - la legislativa e l'ispettiva - deve essere rispettata
la proporzione tra i Gruppi (71).
(70) Il SAVIGNANO {pp. cit., pag. 224) afferma addirittura che in tal modo il
Parlamento « si è trasformato in un'associazione di Gruppi parlamentari».
(71) « I Gruppi parlamentari - disse il sen. Persico nella seduta del Senato
del 3 giugno 1948 - sono entrati nella Costituzione a bandiere spiegate; questa costituisce
una delle caratteristiche più salienti della nostra Costituzione, ed io ricordo
che quando si fece la discussione sulla relazione dei 75, ci fu chi si lamentò che non
si era data abbastanza importanza alla divisione del paese in partiti e alla loro funzione
e che sarebbe stata opportuna una regolamentazione della vita dei partiti, perché
la vita politica dello Stato era ormai basata su questa nuova attività ».

244 Gli organi della Camera
11. - Il nostro ordinamento non prevede l'automatico travaso in un
Gruppo parlamentare degli eletti in una determinata lista: e ciò anche
in conseguenza del principio generale per cui i deputati rappresentano
la nazione ed esercitano le loro funzioni senza vincolo di mandato
(art. 67 Cost). Pertanto anche se, normalmente, la candidatura in una
determinata Usta comporta l'appartenenza al partito che quella lista esprime,
e ha per conseguenza dopo l'elezione l'adesione al Gruppo parlamentare
di quel partito, ciò può anche non avvenire (72) : perciò il Regolamento
della Camera esige una esplicita manifestazione di volontà del
deputato eletto, che entro due giorni dalla prima seduta dell'Assemblea
deve precisare al Segretario generale della Camera a quale Gruppo politico
sia iscritto (art. 26 Reg. Camera, 1° comma). Questa dichiarazione
è obbligatoria: dal che si deduce che anche la costituzione dei Gruppi
parlamentari deve ritenersi parimenti obbligatoria (73).
Sulla base delle dichiarazioni dei deputati possono verificarsi le seguenti
ipotesi:
a) se almeno venti deputati dichiarino di aderire allo stesso Gruj>
pò, si può procedere senz'altro alla sua costituzione;
b) i deputati iscritti a un Gruppo che non raggiunga il numero di
venti aderenti possono unirsi a un Gruppo affine, purché assieme raggiungano
il numero di venti aderenti: anche in questo caso si può procedere
senz'altro alla costituzione del Gruppo, restando la valutazione
dell'« affinità » esclusivamente rimessa ai Gruppi unificandi;
e) i deputati iscritti ad un Gruppo che non raggiunga il numero
di venti aderenti possono chiedere di costituire egualmente il Gruppo
stesso, purché esso rappresenti un partito organizzato nel paese che abbia
presentato liste di candidati in tutte le circoscrizioni - ad eccezione della
Valle d'Aosta - aventi il medesimo contrassegno, le quali abbiano ottenuto
almeno un quoziente in una circoscrizione e una cifra elettorale
nazionale di almeno 300 mila voti di lista validi (74): in tale ipotesi si
(72) Alcuni statuti di partito prescrivono esplicitamente per i propri iscritti eletti
alle Camere l'obbligo di aderire ai rispettivi Gruppi parlamentari. Trattasi comunque
di un obbligo irrilevante per l'ordinamento della Camera. Tra i due fatti non esiste
una precisa correlazione giuridica: si ricorda, per esempio, che il 24 luglio 1947
l'on. Corbino si dimise dal Gruppo liberale, di cui era Presidente, dichiarando che
non intendeva peraltro uscire dal Partito liberale italiano, di cui quel Gruppo era
emanazione.
(73) Cfr. SAVIGNANO, op. cìt., pagg. 28-31.
(74) Sono le stesse condizioni poste dalla legge elettorale del 1957 perché una
lista possa partecipare alla utilizzazione dei « resti » in sede nazionale. Prima di queste
disposizioni, introdotte nel 1964, la formazione di un Gruppo parlamentare in deroga
al numero minimo prescritto di componenti era consentita a condizione che esso
rappresentasse un partito organizzato nel paese e comprendesse almeno 10 iscritti.

Gli organi della Camera 245
potrà « eccezionalmente » procedere alla costituzione del Gruppo su autorizzazione
dell'Ufficio di Presidenza, che dovrà valutare l'effettiva eccezionalità
del caso e potrà anche negare tale autorizzazione, specie per
evitare la formazione incontrollata di Gruppi di scarsa consistenza;
d) i deputati che non abbiano fatto la dichiarazione di iscrizione
ad un Gruppo, o abbiano aderito ad un Gruppo che non ha i requisiti
per costituirsi, o abbiano dichiarato di non voler aderire ad alcun Gruppo,
vanno a formare un unico « Gruppo misto », che si costituisce con
le stesse formalità degli altri (art. 26 Reg. Camera, 4° comma).
La formazione del « Gruppo misto » è una naturale conseguenza del
principio dell'obbligatorietà per tutti i deputati di far parte di un Gruppo
parlamentare, che è sancito nel Regolamento, e che ha anche importanti
riflessi - come vedremo - nella composizione delle Commissioni.
Il « Gruppo misto », riunendo i deputati indipendenti dai Gruppi
politici o aderenti a Gruppi politici di consistenza così esigua da non
poter costituire un autonomo Gruppo parlamentare, fa salva l'unitarietà
del sistema e permette nel contempo ai suoi componenti di esercitare
pienamente il mandato parlamentare, a parità di diritti con gli altri
deputati.
Il « Gruppo misto » non è però, ovviamente, un Gruppo politico in
senso proprio, mancando in esso l'omogeneità politica e la volontarietà
dell'iscrizione, che avviene d'ufficio. Per questo, nonostante che il Gruppo
misto abbia le stesse funzioni ed operi esattamente come gli altri,
nella pratica si cerca di tener conto di queste sue particolari caratteristiche
che lo differenziano dai Gruppi politici veri e propri, anche per
evitare che l'iscrizione ad esso comprima eccessivamente la pienezza di
esercizio del mandato parlamentare (75). Ciò vale sia per quanto riguarda
la composizione delle Commissioni, che deve avvenire in modo
da non alterare l'equilibrio tra maggioranza e opposizione (mentre nel
Gruppo misto vi possono essere deputati dell'uno e dell'altro schieramento);
sia nell'organizzazione vera e propria dei lavori (lo stesso Regolamento
stabilisce in un caso di particolare rilevanza - quello dell'organizzazione
di un dibattito ai sensi dell'art. 13-6/s Reg. Camera, 3° comma
- che i deputati iscritti a parlare e non rappresentati da un Gruppo
politico debbano essere « sentiti » dalla Conferenza dei Presidenti, nonostante
che di questa faccia parte il Presidente del Gruppo misto).
(75) Sulle critiche e sulle proposte di soppressione del Gruppo misto, e sui
relativi dibattiti, v. SAVIGNANO, op. cit., pagg. 55-57 (specialmente in nota) e pag. 106.
V. anche LONGI-STRAMACCI, Il Regolamento della Camera, cit., pagg. 61-62.

246 Gli organi della Camera
Entro quattro giorni dalla prima seduta dell'Assemblea, il Presidente
della Camera indice le convocazioni, simultanee ma separate, dei
deputati appartenenti ai Gruppi già formatisi sulla base delle quattro
ipotesi sopra ricordate. L'invito di convocazione è, per prassi, rivolto
genericamente a tutti gli aderenti ai Gruppi, e non specificamente indirizzato
ai singoli deputati.
Ciascun Gruppo riunito in Assemblea procede alla propria costituzione,
nominando il Presidente e l'Ufficio di Presidenza (art. 27 Reg.
Camera, 1° comma). Per l'elezione di queste cariche il Regolamento
della Camera non detta norme precise: valgono dunque per esse le autonome
determinazioni dei Gruppi (spesso canonizzate in propri statuti
e regolamenti), sia per quanto concerne le modalità della votazione, sia
per le cariche da eleggere (76).
È peraltro sempre necessaria l'elezione di un Presidente, espressamente
prevista dall'art. 27 Reg. Camera. Il Presidente provvede poi a
convocare le riunioni dell'Assemblea del Gruppo successive alla prima.
Quanto alle altre sue funzioni, egli dovrebbe essere più che altro un
primus Inter paresi in questo spirito alcuni statuti di Gruppo prevedono
che, ove siano in conflitto diverse tesi nell'Assemblea di Gruppo e si
voti, il Presidente debba astenersi, salvo il caso di parità di voti, in cui
il suo voto prevale. I Presidenti dei Gruppi partecipano inoltre alla
« Conferenza dei Presidenti » di cui all'art. 13-bis Reg. Camera, nella
quale esprimono la volontà del Gruppo che li ha eletti. In un altro caso
il Regolamento dà ai Presidenti dei Gruppi la funzione di esprimere la
volontà di questi, con rilevanti effetti per la procedura da seguire nei lavori
dell'Assemblea: l'art. 15 Reg. Camera, 2° comma, prevede che, su
richiesta di un Presidente di Gruppo, le proposte di modificazioni o aggiunte
al Regolamento debbano ottenere la maggioranza assoluta dei voti
dei componenti l'Assemblea per poter essere approvate. Ai Presidenti
(76) Le norme regolamentari inizialmente approvate nel 1920 prevedevano invece
che i Gruppi venissero convocati dal Presidente della Camera entro otto giorni
dall'apertura della legislatura, e sempreché fossero pervenuti almeno i due terzi delle
dichiarazioni di iscrizione dei singoli deputati ai Gruppi (o t Uffici »). La riunione
era presieduta provvisoriamente dal più anziano di deputazione, mentre il più giovane
di età fungeva da Segretario. Si doveva procedere all'elezione di un Presidente,
di un Vicepresidente, di un Segretario e di un Vicesegretario. Le sedute non erano
valide se, dopo un'ora dalla convocazione, non vi fosse intervenuto almeno un terzo
dei deputati iscritti; in difetto, il Presidente della Camera doveva convocare il Gruppo
(o « Ufficio ») entro i due giorni successivi per una seconda convocazione, valida qualunque
fosse il numero degli intervenuti. In seguito si è preferito lasciare ai Gruppi,
per i motivi accennati nel testo, una più ampia autonomia normativa.

Gli organi della Camera 247
dei Gruppi competono inoltre funzioni rappresentative in particolari cerimonie
e in altre occasioni formali.
Oltre al Presidente, l'Assemblea di Gruppo può nominare Vicepresidenti
e Segretari (anche Segretari amministrativi), in numero variabile.
In qualche Gruppo si elegge un Comitato direttivo, le cui
funzioni dovrebbero essere limitate al lavoro organizzativo, tecnico e
preparatorio, giacché, se esso impartisse disposizioni vincolanti per i deputati,
finirebbe per violare il divieto di mandato imperativo di cui all'articolo
67 Cost. I deputati, infatti, non possono essere tenuti all'osservanza
di deliberazioni che non abbiano essi stessi contribuito a formare:
nei Gruppi, pertanto, ha funzioni deliberanti soltanto l'Assemblea
plenaria dei deputati iscritti.
Una volta che abbiano proceduto alla propria costituzione, i Gruppi,
a mezzo dei loro organi direttivi, ne danno notizia al Presidente della
Camera, informandolo anche dell'esito delle elezioni del Presidente e
dell'Ufficio di Presidenza. Gli stessi adempimenti sono previsti per il
caso di variazioni nel corso della legislatura. Di tutti questi atti il Presidente
della Camera dà comunicazione all'Assemblea.
Il numero e la composizione dei Gruppi possono variare nel corso
della legislatura (77), ma sempre per libera e autonoma determinazione
dei loro componenti, non avendo formalmente alcun rilievo a questo riguardo,
come abbiamo già detto, le decisioni dei partiti politici cui i
Gruppi stessi siano eventualmente collegati. Pertanto, così come un deputato
che lasci il partito nelle cui liste è stato eletto non perde il suo mandato,
nello stesso modo l'espulsione o altre misure disciplinari adottate
dal partito a carico di un deputato non hanno effetto nel Gruppo se questo
non le faccia proprie.
Il deputato che abbandoni un Gruppo, ove non si iscriva ad altro
Gruppo, è assegnato d'ufficio al Gruppo misto. I Gruppi possono anche
fondersi tra loro e procedere ad una nuova costituzione del Gruppo così
allargato; inversamente, quando un certo numero di deputati già appartenenti
ad uno o più Gruppi decida di formarne uno nuovo, può farlo alle
condizioni e nei modi previsti per la costituzione di un Gruppo all'inizio
della legislatura.
(77) Il SAVIGNANO (op. cit., pagg. 59-61), con ampi richiami ai lavori preparatori
dell'attuale art. 26 Reg. Camera, sostiene che esso implicitamente esclude l'ammissibilità
della formazione di Gruppi parlamentari nel corso della legislatura: ma, a parte
ogni altra considerazione, la prassi della Camera è in senso del tutto contrario (vedasi
la formazione del Gruppo parlamentare del Partito democratico italiano, annunciata
alla Camera il 16 aprile 1959, e quella del Gruppo parlamentare del Partito
socialista italiano di unità proletaria, annunciata alla Camera il 20 gennaio 1963).

248 Gli organi della Camera
Se poi, a seguito di dimissioni, un Gruppo scenda al di sotto del numero
di componenti prescritto per la sua formazione, il Gruppo stesso
- ove non si fonda con altro Gruppo affine, o non ottenga dall'Ufficio di
Presidenza l'autorizzazione di cui all'ultimo comma dell'art. 26 Reg. Camera
- va sciolto, e i suoi componenti iscritti d'ufficio al Gruppo misto
(sempreché non si iscrivano individualmente ad altri Gruppi).
In mancanza di una precisa disciplina di tali ipotesi nel Regolamento,
si deve ritenere, per analogia, che per dare attuazione a questi atti sia
sufficiente che i deputati o i Gruppi interessati ne diano formale comunicazione
al Segretario generale della Camera (salvo il caso della costituzione
di un nuovo Gruppo con meno di venti iscritti, che deve essere previamente
autorizzata dall'Ufficio di Presidenza).
Di questi atti il Presidente della Camera informa poi l'Assemblea, per
una prassi ormai consolidata, in modo che la composizione dei Gruppi sia
sempre certa e nota.
Su tutti gli eventuali reclami circa la costituzione e la convocazione
dei Gruppi è competente a decidere l'Ufficio di Presidenza della Camera
(art. 27 Reg. Camera, ultimo comma).
12. - Il Regolamento non dà precise indicazioni sulle funzioni dei
Gruppi parlamentari, limitandosi a stabilire che essi concorrono alla formazione
di altri organi: anzitutto delle Commissioni permanenti, che
sono formate in base alle loro designazioni (78), come vedremo meglio
trattando specificamente di questi organi (artt. 27, 28, 29 Reg. Camera);
delle Commissioni speciali (art. 31 Reg. Camera) e delle Commissioni
di inchiesta (art. 136 Reg. Camera), che devono essere composte, come
prescrive la Costituzione, rispettando la proporzionalità fra i Gruppi;
della Commissione inquirente per i procedimenti di accusa (nei modi
previsti dall'art. 2 Reg. per i procedimenti d'accusa); della « Conferenza
dei Presidenti », cui intervengono i Presidenti dei Gruppi
(art. 13-bis Reg. Camera); delle deputazioni della Camera, in cui tutti
i Gruppi debbono essere rappresentati (art. 138 Reg. Camera). Né il Regolamento
si occupa delle norme procedurali che debbono valere all'interno
dei Gruppi, lasciandoli liberi di deliberare un proprio regolamento
o di seguire, in difetto, le norme di quello della Camera, in quanto applicabili.
(78) Sulla correlazione tra il precetto costituzionale che sancisce semplicemente
il principio della rappresentanza proporzionale dei Gruppi nelle Commissioni deliberanti
e d'inchiesta, e la designazione dei commissari da parte dei Gruppi sancita nei
Regolamenti parlamentari, e sui relativi dibattiti, v. SAVIGNANO, op. cit., pagg. 26-28.

Gli organi della Camera 249
La ragione è evidente: i Gruppi, più che funzioni di carattere giuridico,
hanno funzioni di carattere politico, che sfuggono ad una precisa
previsione normativa, e rispetto alle quali risponde anzi ad un principio
garantista lasciare loro - una volta fìssati determinati caposaldi -
il massimo di autorganizzazione e di autodisciplina (79).
In conseguenza di questi princìpi, le deliberazioni dei Gruppi sono
sottratte a qualsiasi controllo da parte di altri organi della Camera (fatta
eccezione per il procedimento di convocazione e di costituzione, sul quale
è possibile, come abbiamo visto, un controllo dell'Ufficio di Presidenza).
I deputati possono pertanto ricorrere contro presunte illegittimità di tali
deliberazioni soltanto davanti ad organi interni del Gruppo, ove ciò sia
previsto dall'ordinamento del Gruppo stesso.
I deputati, iscrivendosi ad un Gruppo, si sottopongono infatti al
suo ordinamento interno, che comporta l'obbligo di partecipare alle sedute
e di uniformarsi alle decisioni che l'Assemblea del Gruppo adotta
sulle varie questioni, ordinariamente con votazioni a maggioranza (per
queste votazioni, in mancanza di esplicite norme degli statuti interni,
valgono le norme del Regolamento della Camera sul funzionamento degli
organi collegiali in genere). I deputati debbono anche rispondere dell'adeguamento
della loro attività in seno alle Commissioni agli indirizzi
politici del Gruppo che ad esse li ha designati (80).
La mancata osservanza dei doveri di gruppo dà solitamente luogo
a sanzioni disciplinari (richiami, sospensioni, espulsione dal Gruppo).
La subordinazione alla disciplina di gruppo non contravviene di
per sé al divieto di mandato imperativo, giacché i parlamentari si assoggettano
liberamente a decisioni alle quali non restano estranei, ma che
anzi concorrono a formare, nel rispetto della regola della maggioranza
che presiede ai lavori di tutti i corpi collegiali (81). Unica eccezione è il
dovere dei deputati iscritti ai Gruppi di uniformarsi alle decisioni dei
Presidenti in materia di organizzazione dei lavori prese in sede di « Conferenza
dei Presidenti » : ma lo status delle deliberazioni della « Conferenza
dei Presidenti » è, come abbiamo visto, del tutto singolare.
Diverso sarebbe se il Gruppo fosse invece tenuto ad uniformarsi
alle decisioni di organi esterni di partito: che in tal caso il « mandato
(79) Scrive in proposito il MANZELLA (Note sull'organizzazione parlamentare, in
«Tempi moderni», n. 32, 1967-68, pag. 30): «La sistemazione istituzionale del Gruppo
parlamentare è, tutto sommato, ancora da inventare; per intanto gli statuti dei Gruppi
continuano a rimanere documenti riservati, e recentemente si è dovuto rinunciare ad
un tentativo di organica raccolta».
(80) V. in argomento SAVIGNANO, op. cit., pagg. 188-190.
(81) Cfr. VIRGA, // partito politico, cit., pag. 182.

250 Gli organi della Camera
imperativo » rischierebbe di divenire una realtà di fatto. È da notare
tuttavia che alcuni statuti di Gruppo prevedono che il Gruppo parlamentare
sia vincolato alle direttive politiche della direzione del partito:
in questi casi il Gruppo - pur conservando sempre una certa autonomia
nel dare esecuzione in sede parlamentare a tali direttive - tende ad inserirsi
nell'organizzazione gerarchica di partito e a divenire un mero
organo tecnico di esso. Nota tuttavia esattamente il Sartori che la disciplina
del Gruppo alle direttive del partito non è mai così sottomessa
come può sembrare all'esterno, ma è spesso « frutto di trattative e transazioni,
nel corso delle quali tutti hanno dovuto concedere per ottenere
» (82).
In altri casi gli statuti, senza prevedere espressamente la subordinazione
del Gruppo al partito, prevedono forme di controllo indirette:
per esempio, attraverso il diritto attribuito a titolari di organi di partito
a partecipare alle riunioni del Gruppo parlamentare, anche con voto
deliberativo.
In ogni caso, l'indipendenza del deputato dal vincolo di grappolo
pur sempre assicurata dalla possibilità di chiedere al Gruppo una dispensa
dalla disciplina interna per una particolare questione (richiesta
che per solito è discussa dall'Assemblea del Gruppo); di prendere la
parola in Assemblea o in Commissione « a titolo personale », e di votare
in difformità dalle decisioni del Gruppo; infine, di uscire dal Gruppo
stesso. È questa una materia che attende ancora una sua organica sistemazione,
in relazione al delicatissimo tema delle implicazioni che non
può non avere il riconoscimento costituzionale dei partiti come strumenti
di elezione perché i cittadini concorrano con metodo democratico
a determinare la politica nazionale (art. 49 Cost), in rapporto al divieto
di mandato imperativo di cui all'art. 67 Cost. (83).
Occorre tuttavia rilevare che, se la funzione precipua dei Gruppi è
certamente quella di esprimere in Parlamento la voce dei partiti organizzati
nel paese (84), nelle forme e nei modi da essi liberamente scelti,
l'attività dei Gruppi è tutt'altro che marginale e irrilevante anche per la
(82) SOMOGYI-LOTTI-PREDIERI-SARTORI, // Parlamento italiano (1946-1963), Napoli
1963, pag. 332.
(83) V. in argomento NEGRI, Profili giuridici della disciplina di partito, in
«Studi politici», 1960, pag. 312, con richiami agli statuti di partito.
(84) La dottrina più recente considera i Gruppi parlamentari come proiezione
o rappresentazione parlamentare dei partiti politici. V., tra gli altri: GALEOTTI, Note
sui partiti nel diritto italiano, in «Justitia», 1958, pag. 256; GUELI, Parlamento e
partiti come problema attuale della democrazia, Milano 1964, pag. 52; SAVIGNANO,
op. cit., pagg. 196-208.

Gli organi della Camera 251
disciplina dei lavori parlamentari, sia attraverso la partecipazione dei loro
Presidenti alla « Conferenza dei Presidenti » per l'organizzazione e l'attività
della Camera, sia in altri modi previsti con crescente frequenza
nel Regolamento e soprattutto nella prassi parlamentare. Così, quando
un dibattito viene « organizzato », il tempo da impiegare nella discussione
viene di solito contingentato e proporzionalmente ripartito tra i
Gruppi, che provvedono poi a farlo rispettare ai loro iscritti; sui richiami
per l'ordine del giorno o al Regolamento, come sulle questioni pregiudiziali
o sospensive, il Presidente suole dare la parola a un rappresentante
per Gruppo, anche in deroga ai limiti posti agli interventi dagli artt. 79
e 89 Reg. Camera.; ecc.
Ma, al di là di queste ipotesi, è evidente l'implicita semplificazione
rappresentata per i lavori della Camera dalle discussioni interne in sede
di Gruppo, che decantano preventivamente le posizioni sulle questioni
che sono poi oggetto di dibattito in Assemblea o nelle Commissioni, e
dagli altri atipici modi con i quali i Gruppi parlamentari agiscono in un
ordinamento pluripartitico, come quello italiano, nel quale la mediazione,
la trattativa, il compromesso rappresentano elementi insostituibili per
la funzionalità del sistema. Come ha felicemente scritto nel 1950 il Presidente
della Camera on. Gronchi, « si può ragionevolmente ritenere che
quanto più e meglio funzioneranno i Gruppi parlamentari e quanto più
questi potranno attendere a un esame preventivo dei provvedimenti e ad
un coordinamento interno delle opinioni, tanto più il lavoro complessivo
della Camera e delle Commissioni guadagnerà in ordine e in rapidità
» (85).
LE COMMISSIONI PARLAMENTARI.
13. - Le Commissioni parlamentari sono organi collegiali ristretti
che riproducono in miniatura la composizione del collegio maggiore
(cioè dell'Assemblea plenaria), rispetto al quale svolgono funzioni preparatorie
o funzioni di decentramento.
Per quanto concerne le funzioni preparatorie, quasi tutti i Parlamenti,
nel complesso quadro delle loro attività, sogliono deferire a collegi
minori almeno una parte di quell'attività istruttoria che sarebbe
difficile espletare nella pletorica sede assembleare (fa parzialmente ecce-
(85) Da una circolare del Presidente della Camera on. Gronchi del 5 febbraio
1950 (pubblicata in Circolari e disposizioni interpretative del Regolamento, cit. pagina
17).

252 Gli organi della Camera
zione il sistema inglese, che affida l'elaborazione preliminare delle leggi
alla stessa Camera riunita in Comitato, cui tutti i deputati possono
partecipare). La Camera italiana, anche per espressa disposizione costituzionale
(art. 72 Cost), non può discutere progetti di legge né altri argomenti
se non dopo un previo esame e in base ad una relazione di una
sua Commissione: si ritiene infatti che l'Assemblea plenaria non possieda
le caratteristiche necessarie per poter deliberare su un determinato
argomento - specialmente su un progetto articolato, destinato a tradursi
in norme giuridiche - senza una adeguata fase preparatoria, che è appunto
quella delle Commissioni in sede referente. La sola eccezione a tale regola
si ha nel campo del sindacato politico-amministrativo, nel quale
l'Assemblea è direttamente investita dei dibattiti su particolari strumenti
parlamentari, come le interrogazioni, le interpellanze e le mozioni: ma
non mancano le proposte per attribuire de iure condendo una competenza
alle Commissioni anche in questo campo.
H punto invece in cui l'ordinamento italiano si distacca completamente
da quello degli altri parlamenti è nella possibilità di decentrare
a collegi minori - appunto, le Commissioni - tutte le competenze del
collegio maggiore in relazione ad un determinato argomento: in genere,
l'esame, la discussione e l'approvazione di un progetto di legge (cosiddetta
« sede legislativa » : art. 72 Cost., terzo comma). Vediamo dunque
come si è arrivati storicamente a questo sistema, la cui originalità, naturalmente,
porta a qualche difficoltà di sistemazione dommatica, specie
per la definizione del tipo di rapporto che così si instaura tra l'organo
Commissione e l'organo complesso Camera (86).
Prima della già accennata riforma regolamentare del 1920, nella
Camera italiana il compito di esaminare in via preliminare i progetti
di legge spettava agli Uffici, estratti a sorte all'inizio di ogni sessione;
ogni Ufficio, per ciascun progetto di legge, nominava un Commissario,
e l'insieme dei Commissari costituiva la Commissione che riferiva alla
Camera (sistema evidentemente ispirato a quello inglese degli Standing
Committees costituiti per ogni progetto di legge; e che comprendeva,
come quello inglese, la possibilità di adottare la procedura delle « tre
letture »).
Le Commissioni permanenti, elette per tutta la sessione, costituivano
un'eccezione: la più importante tra queste - e l'unica competente
(86) V. in argomento: ELIA, Commissioni parlamentari, cit., pag. 900 e segg.,
con ampi riferimenti di dottrina.

Gli organi della Camera 253
in ordine a procedimenti legislativi - era la Commissione dei bilanci e
dei rendiconti consuntivi.
Subentrato nel 1920 il criterio della composizione politica degli Uffici,
l'esame preliminare dei progetti di legge fu affidato a nove Commissioni
permanenti, designate dagli Uffici stessi, proporzionalmente alla
loro consistenza, e con competenza ripartita per materie. Si voleva così
attribuire agli organi istruttori dei lavori dell'Assemblea la stessa fisionomia
politica che questa aveva assunto con l'introduzione della proporzionale,
e nello stesso tempo una fisionomia tecnica specializzata.
Il regime fascista, che inizialmente (come abbiamo visto) aveva eliminato
il sistema delle Commissioni permanenti, in quanto collegate ai
Gruppi parlamentari, e quindi considerate espressione tipica di un ordinamento
pluripartitico, le ripristinò poi con la legge 19 gennaio 1939,
n. 129, istitutiva della Camera dei fasci e delle corporazioni. Come è noto,
questa Camera aveva essa stessa carattere « permanente », non rinnovandosi
che per singoli membri : ciò facilitò il ritorno al sistema delle Commissioni
permanenti, che naturalmente non avevano alcun riferimento ai
Gruppi, i quali non esistevano più, ma venivano nominate direttamente
dal Presidente della Camera. A queste Commissioni furono attribuite,
oltre alle tradizionali funzioni referenti, ampie funzioni legislative, equiparando
a tal fine, a tutti gli effetti, le deliberazioni delle Commissioni
a quelle dell'Assemblea; con il temperamento però dei poteri commessi
al Capo del Governo per il trasferimento dei disegni di legge dalla competenza
delle Commissioni a quella dell' Assemblea e viceversa (87).
Questa importante innovazione di tecnica legislativa è stata poi recepita
- sia pure tra perplessità e incertezze - dal legislatore costituente,
dopo la restaurazione democratica (88). Mentre si ricostituiva, perciò,
il sistema delle Commissioni permanenti collegate con i Gruppi parlamentari
e formate proporzionalmente su loro designazione, si attribuivano
con l'art. 72 Cost. alle Commissioni stesse (o a Commissioni speciali,
costituite sempre rispettando la proporzione tra i Gruppi), oltre
alle tradizionali funzioni referenti, anche funzioni legislative delibe-
(87) V. ROMANO, Corso di diritto costituzionale, Padova 1943, pag. 293.
(88) V. LONGI-STRAMACCI, Le Commissioni parlamentari e la Costituzione, Milano
1953, pag. 19 e segg. Nella Consulta nazionale le Commissioni avevano avuto
soltanto funzioni consultive, come del resto l'Assemblea plenaria (il potere legislativo
spettava allora soltanto al Governo); mentre nell'Assemblea Costituente si ebbero diverse
Commissioni - a cominciare a quella detta « dei 75 », che preparò il progetto
di Costituzione - ma tutte e soltanto con funzioni referenti.

254 Gli organi della Camera
ranti (89), sia pure in un ambito più ristretto di quello previsto dalla
legge del 1939.
L'esperienza delle legislature post-fasciste ha dimostrato che si
trattò di una decisione positiva e lungimirante. L'attività delle Commissioni
in sede legislativa ha alleviato notevolmente il lavoro gravante sull'Assemblea
e ha consentito di fronteggiare le accresciute esigenze della
produzione normativa senza un eccessivo ricorso alla decretazione d'urgenza;
ed anche il livello tecnico della legislazione si è avvantaggiato,
per il carattere di maggiore serenità dei dibattiti in Commissione, che si
svolgono senza pubblicità e tra persone in genere informate e competenti
sulla materia trattata. Il rovescio della medaglia è rappresentato dai frequenti
conflitti di competenza, da una certa tendenza a soddisfare interessi
settoriali più che l'interesse generale (con il fenomeno delle cosiddette
« leggine »), a impiantare rapporti di do ut des tra le forze politiche
e tra queste e l'alta burocrazia, a moltiplicare eccessivamente il
numero delle leggi (90). Ma, nel complesso, il bilancio è nettamente positivo,
e la tendenza attuale è verso un ulteriore decentramento di funzioni
dall'Assemblea alle Commissioni.
14. - Le Commissioni permanenti si distinguono sulla base della
competenza per materia loro attribuita (91). In base all'art. 30 Reg.
Camera, esse sono attualmente le seguenti:
I. - Affari costituzionali - Organizzazione dello Stato - Regioni -
Disciplina generale del rapporto di pubblico impiego.
(89) Nella seduta del 18 settembre 1947 dell'Assemblea Costituente, l'on. Mortati
cosi rispose all'obiezione secondo cui la Camera, con le funzioni deliberanti attribuite
alle Commissioni, avrebbe in sostanza assunto la responsabilità di progetti
di legge che non aveva esaminato : « L'obiezione può essere, se non vinta, almeno
attenuata dalla considerazione che nelle Commissioni sono rappresentati proporzionalmente
i vari Gruppi della Camera e c'è quindi un riflesso perfetto della composizione
politica di questa ». Abbiamo già notato che la Costituzione impone la composizione
proporzionale ai Gruppi parlamentari solo per le Commissioni deliberanti e d'inchiesta;
ma il Regolamento della Camera ha esteso tale principio a tutte le Commissioni.
(90) Cfr. ELIA, Commissioni parlamentari, cit., pagg. 904-905, che propone la
adozione di correttivi per eliminare gli inconvenienti lamentati: determinazione di
una competenza per valore (commisurata alle conseguenze finanziarie dei disegni di
legge), al fine di limitare i poteri deliberanti delle Commissioni; ovvero esclusione
dalla procedura decentrata di tutte le proposte di legge d'iniziativa parlamentare (k>
propone anche I'ASTRALDI, nel suo scritto: L'iniziativa parlamentare e la necessità
di una più rigida disciplina, in « Roma economica », 1952, pag. 481), o almeno di
quelle concernenti materie particolari, come il rapporto di pubblico impiego.
(91) Sul valore da attribuire alla competenza per materia delle Commissioni
permanenti, v. sopra, nella parte relativa alle funzioni del Presidente della Camera
per il deferimento alle Commissioni dei progetti di legge.

Gli organi della Camera 255
II. - Affari della Presidenza del Consiglio - Affari interni e di culto -
Enti pubblici.
III. - Affari esteri - Emigrazione.
IV. - Giustizia.
V. - Bilancio e Partecipazioni statali.
VI. - Finanze e tesoro.
VII. - Difesa.
VIII. - Istruzione e belle arti.
IX. - Lavori pubblici.
X. - Trasporti e aviazione civile - Poste e telecomunicazioni - Marina
mercantile.
XI. - Agricoltura e foreste.
XII. - Industria e commercio - Artigianato - Commercio con l'estero.
XIII. - Lavoro - Assistenza e previdenza sociale - Cooperazione.
XIV. - Igiene e sanità pubblica.
Come si vede, la ripartizione delle competenze tra le Commissioni
permanenti è sagomata sulla ripartizione delle competenze tra i Ministeri
dell'Amministrazione dello Stato, ma non in modo rigido, in modo
cioè che ad ogni Ministero corrisponda una Commissione (92): vi sono
invece Commissioni la cui competenza si estende a quella di più Ministeri.
In quest'ultimo caso, le Commissioni possono dividersi in Sottocommissioni
corrispondenti alla competenza di ciascun ramo dell'Amministrazione,
riservando però sempre la definitiva deliberazione alla Commissione
plenaria; le relazioni di ciascuna Sottocommissione vengono
distribuite a tutti i componenti la Commissione e ritenute approvate se
nessuno di essi chieda, entro due giorni dalla deliberazione, che siano
sottoposte alla deliberazione della Commissione plenaria (art. 30 Reg. Camera,
2° comma).
Per la costituzione delle quattordici Commissioni permanenti (93),
all'inizio di ogni legislatura (e successivamente allo scadere di ogni biennio)
ciascun Gruppo parlamentare designa i propri delegati che ne andranno
a far parte, ripartendoli in ognuna di esse in numero uguale (94).
(92) Afferma l'Elia che una ripartizione del genere avrebbe accentuato un pericolo
insito sul sistema delle Commissioni specializzate: cioè la tendenza a trascurare
gli aspetti politici dei problemi a profitto di più limitate visuali di settore (V. ELIA,
Commissioni parlamentari, cit., pag. 897).
(93) Il numero delle Commissioni permanenti è stato portato da 11 a 14
nel 1958.
(94) Per la designazione dei delegati non è più richiesto, come in origine, lo
scrutinio segreto, ma ciascun Gruppo vi provvede nel modo che ritiene più opportuno.

256 Gli organi della Camera
Le designazioni dei Gruppi sono comunicate dai rispettivi Uffici di Presidenza
al Segretario generale della Camera, e non sono revocabili (95).
Oltre a queste designazioni, concorrono a completare la composizione
delle Commissioni permanenti - come abbiamo già osservato - le
assegnazioni disposte dall'Ufficio di Presidenza e dal Presidente della Camera:
il primo, infatti, dispone l'assegnazione alle Commissioni dei deputati
residui, dopo le designazioni paritarie effettuate dai Gruppi (art. 27
Reg. Camera, 3° comma); il secondo provvede ad assegnare alle Commissioni
i deputati dei Gruppi di consistenza numerica inferiore al numero
delle Commissioni permanenti (cioè con un numero di iscritti inferiore
a 14), sulla base delle proposte dei Gruppi stessi, e ricorrendo al
sorteggio quando questi designino più deputati per una stessa Commissione
(art. 28 Reg. Camera, 1° comma). A dette assegnazioni l'Ufficio
di Presidenza e il Presidente dovranno procedere in modo da non alterare
sostanzialmente i rapporti di forza esistenti in Assemblea fra gli
schieramenti politici; e tenendo comunque presente che tutti i deputati
debbono far parte di una Commissione permanente, e soltanto di -una.
Le designazioni dei Gruppi, integrate con le assegnazioni disposte
dall'Ufficio di Presidenza o dal Presidente, sono direttamente ed immediatamente
produttive di effetti giuridici ai fini della costituzione delle
Commissioni: non è infatti necessaria, per questi atti, una ratifica formale
da parte dell'Assemblea. Essi devono pertanto ritenersi sottoposti
soltanto al consueto, sommario controllo di legittimità e di congruità da
parte del Presidente della Camera; il quale procede poi senza indugio
alla convocazione delle Commissioni così composte, chiamandole ad
eleggere un Presidente, due Vicepresidenti e due Segretari (art. 27 Reg. Camera,
4° comma). Per queste elezioni valgono, per quanto applicabili, le
stesse regole vigenti per l'elezione dell'Ufficio di Presidenza da parte dell'Assemblea:
viene pertanto costituita con analoghe modalità una Presidenza
provvisoria, che procede alle formalità elettorali; il Presidente è
eletto a maggioranza assoluta; un Vicepresidente e un Segretario sono
eletti tra i commissari dei Gruppi di opposizione, mediante il sistema
del voto limitato.
Una volta costituite, le Commissioni permanenti divengono - con
l'osservanza delle procedure e delle garanzie relative - veri e propri organi
della Camera, limitando i loro rapporti con i Gruppi che le hanno formate
alle materie espressamente indicate nel Regolamento; materie che
(95) V. su questo punto: SAVIGNANO, op. cit., pagg. 167-168.

Gli organi della Camera 257
riguardano soprattutto i mutamenti nella composizione delle Commissioni
stesse che possono sopravvenire dopo la loro prima costituzione.
Questi mutamenti hanno luogo, in linea generale, nei seguenti casi:
a) sostituzione pura e semplice del commissario che sia venuto
e per qualsiasi ragione » a mancare : in tal caso il Gruppo cui il commissario
apparteneva deve procedere entro quattro giorni ad una nuova
designazione, su invito del Presidente della Camera (art. 29 Reg. Camera,
2° comma). È da notare, comunque, che causa della sostituzione non
può essere un'eventuale modificazione nella composizione dei Gruppi, che
non ha effetto sulla designazione dei componenti le Commissioni permanenti
se non dopo compiuto il periodo biennale (art. 29 Reg. Camera,
ultimo comma);
b) scambio tra deputati di uno stesso Gruppo. Più deputati di
uno stesso Gruppo possono chiedere alla Presidenza del Gruppo stesso
di sostituirsi vicendevolmente nelle Commissioni di appartenenza: la Presidenza
del Gruppo, se vi aderisce, ne informa la Presidenza della Camera,
che comunica senz'altro il mutamento avvenuto alla Presidenza
delle rispettive Commissioni. Il deputato che abbia fatto un cambio non
può però farne un secondo nel corso dello stesso anno finanziario (art. 29
Reg. Camera, 3° comma): ciò per evitare che frequenti mutamenti nella
composizione delle Commissioni compromettano il regolare svolgimento
delle loro attività e il loro stesso carattere di Commissioni « permanenti »;
e) sostituzione dei commissari chiamati a far parte del Governo
È un caso di sostituzione necessaria, che va eseguita dal Gruppo di appartenenza
del commissario nominato Ministro o Sottosegretario, mediante
la designazione di un sostituto (art. 28 Reg. Camera, 2° comma)
(96). In questo caso, però, né il sostituto né il sostituito cessano di
far parte della Commissione cui erano stati originariamente designati: il
sostituto continua normalmente a partecipare ai lavori della Commissione
di appartenenza, e in più sostituisce nell'altra Commissione il commissario
nominato Ministro o Sottosegretario; il sostituito torna automaticamente
pieno iure nella Commissione di appartenenza appena cessi di far
parte del Governo. Se però il commissario sostituito era Presidente, o
Vicepresidente, o Segretario della Commissione, il sostituto subentra soltanto
nelle funzioni di commissario, e non anche in tali cariche, per le
quali la Commissione dovrà comunque eleggere un nuovo titolare;
(96) La Giunta per il Regolamento della Camera, con parere del 23 gennaio
1958, ha ritenuto che la carica di Sottosegretario di Stato sia da ritenersi incompatibile
con la partecipazione a qualsiasi Commissione parlamentare o mista, quand'anche
tale partecipazione non sia vietata da norme di legge o di regolamento.
11.

258 Gli organi della Camera
d) sostituzione per la discussione di un singolo disegno di legge.
Ogni Gruppo può, per la discussione di un singolo disegno di legge, sostituire
uno o più commissari con altri di diversa Commissione, previo
semplice avviso alla Presidenza della Camera, che ne dà comunicazione
alla Presidenza della Commissione (art. 28 Reg. Camera, 2° comma) (97);
e) sostituzione in sede referente. Solamente in sede referente (98),
il deputato che non possa intervenire ad una seduta della propria Commissione
può eccezionalmente farsi sostituire da un collega del suo stesso
Gruppo appartenente ad altra Commissione, previo assenso - di norma,
verbale - del Presidente della Commissione (art. 28 Reg. Camera, 3°
comma), il quale è pertanto tenuto a valutare l'opportunità della sostituzione,
in relazione soprattutto agli argomenti in discussione. Non è richiesto
l'assenso del Gruppo di appartenenza: trattasi cioè di una delega
personale, che consente ai deputati di farsi sostituire da loro colleghi che
garantiscano l'esatta riproduzione del loro orientamento sul progetto di
legge in esame. Di queste sostituzioni si dà notizia nel verbale della
seduta.
Per connessione di argomento, riteniamo utile ricordare qui anche
i casi in cui è consentito a deputati estranei di partecipare alle sedute
delle Commissioni:
a) il Presidente della Commissione bilancio può intervenire personalmente
o delegare altro deputato ad intervenire nelle sedute in sede
referente di altra Commissione (previ accordi con il Presidente di questa),
per esporre i motivi di un parere di rilevante importanza, espresso dalla
Commissione bilancio (art. 31 Reg. Camera, 6° comma). I motivi del
parere, in caso di disaccordo, sono poi riportati dal relatore nella relazione
alla Camera. Questa prassi è stata ritenuta estensibile, per analogia,
ai pareri di rilevante importanza espressi da tutte le Commissioni,
anche per i progetti di legge esaminati da altra Commissione in sede legislativa
(99);
(97) È dubbio che possa procedersi a tale tipo di sostituzione anche nel corso
della seduta della Commissione. In: Circolari e disposizioni interpretative del Regolamento,
cit., è riportata una circolare del Presidente della Camera on. Gronchi dell'8
marzo 1950 (pag. 20), che esclude tale possibilità; e una del Presidente della
Camera on. Leone, del 13 aprile 1961 (pag. 88), che invece l'ammatte.
(98) Il divieto di sostituzione di deputati nelle Commissioni in sede legislativa,
* sancito dall'ultimo comma dell'art. 28 Reg. Camera, è però scarsamente rispettato
nella pratica. V. in proposito: Tozzi CONDIVI, Sulla modifica dell'art. 27 del Regolamento
della Camera dei deputati, in « Montecitorio », 1963, n. 6, pag. 44. V. anche
la circolare del Presidente della Camera on. Gronchi dell'8 marzo 1950, in: Circolari e
disposizioni interpretative del Regolamento, cit., pag. 20.
(99) V. circolare del 17 dicembre 1956 del Presidente della Camera on. Leone, riportata
in: Circolari e disposizioni interpretative del Regolamento, cit., pag. 50.

Gli organi della Camera 259
b) l'autore di una proposta di legge non appartenente alla Commissione
chiamata ad esaminarla, in sede referente o in sede legislativa,
deve essere avvertito della convocazione e può assistere alle sedute, senza
voto deliberativo; la Commissione può anche nominarlo relatore (art. 39
Reg. Camera, 1° comma). Di tale intervento è presa nota nel verbale
della seduta;
e) in sede referente, ogni deputato può trasmettere alle Commissioni
emendamenti o articoli aggiuntivi ai progetti di legge, e chiedere o
essere richiesto di illustrarli davanti ad esse. Le Commissioni ne danno
notizia alla Camera nelle loro relazioni (art. 39 Reg. Camera, 2° comma).
Se il deputato chiede di essere ascoltato dalla Commissione, è sufficiente
per esservi ammesso il consenso orale del Presidente della Commissione,
di cui si prende nota nel verbale della seduta;
d) in sede redigente, ogni deputato, anche non appartenente alla
Commissione incaricata dall'Assemblea di redigere gli articoli di un progetto
di legge, ha diritto di presentare emendamenti e di partecipare ai
lavori per la loro discussione, logicamente senza diritto di voto (art. 85
Reg. Camera, 2° comma);
è) in sede legislativa, ogni deputato - previa comunicazione al Presidente
della Camera - può partecipare a sedute di Commissioni diverse
da quella di appartenenza, senza voto deliberativo, ma evidentemente
con la facoltà di presentare emendamenti o articoli aggiuntivi (art. 40
Reg. Camera, 6° comma) (100). Anche di questi interventi si prende nota
nel verbale della seduta.
Allo scadere di ogni biennio, le Commissioni permanenti vengono
rinnovate e si procede a nuove designazioni dei Gruppi e a nuove convocazioni
per la costituzione di esse, negli stessi modi previsti per la loro
formazione all'inizio della legislatura (art. 29 Reg. Camera, 1° comma).
In pratica, poiché i componenti delle Commissioni possono essere riconfermati,
alla scadenza regolamentare i Gruppi si limitano di solito a
qualche sostituzione parziale: la scadenza, comunque, consente di tener
conto di eventuali mutamenti intervenuti nella distribuzione delle forze
politiche esistenti all'interno della Camera.
15. - La disciplina dei lavori delle Commissioni permanenti non
sempre coincide con quella dei lavori dell'Assemblea plenaria: anzi,
spesso ne diverge sensibilmente, nonostante la tendenza del minor collegio
a riprodurre in miniatura organi e procedure del collegio maggiore.
(100) Questa facoltà non è concessa in sede referente perché il concorso di
tutti i deputati all'elaborazione dei progetti di legge è comunque assicurato, in tal
caso, dalla discussione in Assemblea.

260 Gli organi della Camera
Le principali differenze riguardano, da un lato, i larghissimi poteri
discrezionali attribuiti al Presidente della Commissione nell'organizzazione
dei lavori, poteri che sono senz'altro superiori a quelli del Presidente
della Camera rispetto all'Assemblea plenaria; e dall'altro la speciale
procedura adottata dalle Commissioni per alcuni procedimenti di
loro peculiare competenza.
Quanto al primo punto, converrà osservare che, se le funzioni dei
Vicepresidenti e dei Segretari corrispondono grosso modo, nell'ambito
delle Commissioni permanenti, a quelle dei Vicepresidenti e dei Segretari
nell'ambito dell'Assemblea, le funzioni dei Presidenti delle Commissioni
sono così ampie da farne spesso gli esclusivi arbitri dell'attività delle
Commissioni stesse. Vediamo in sintesi come si configurino queste funzioni,
tenendo come punto di riferimento le funzioni corrispondenti del
Presidente della Camera, secondo la classificazione che abbiamo sopra
proposto.
A) Funzioni di attivazione. Il primo comma dell'art. 38 Reg. Camera
stabilisce che « le Commissioni sono convocate dai loro Presidenti
per mezzo del Segretario generale della Camera ». La funzione di convocare
le Commissioni, dopo la prima seduta costitutiva, è pertanto di
esclusiva pertinenza dei rispettivi Presidenti, che la esercitano discrezionalmente,
senza che su ciò possano intervenire altri organi della Camera
(ivi compresa l'Assemblea plenaria) o deliberazioni della stessa Commissione
(101). Solo il Presidente della Camera potrebbe intervenire in speciali
circostanze - per esempio, per « sconvocare » le sedute di Commissioni
in sede legislativa che coincidano con impegnativi lavori dell'Assemblea
- in forza della sua generalissima potestà di sovrintendenza su
tutto ciò che inerisce al funzionamento degli organi della Camera (102).
Alla rigidità di questo principio il Regolamento pone una sola eccezione:
la convocazione straordinaria di una Commissione permanente
durante i periodi di aggiornamento della Camera, per iniziativa di un
(101) A norma dell'art. 38 Reg. Camera, 7° comma, il Governo « può chiedere
» che le Commissioni siano convocate per dare loro comunicazioni (v. infra):
ma anche in questo caso la formulazione stessa della disposizione regolamentare esclude
che sia posto un limite alla discrezionalità del Presidente sul quando e anche sull'art
della convocazione.
(102) V. sopra, nella parte relativa alle funzioni del Presidente della Camera
per la direzione e l'organizzazione dei lavori parlamentari. Il Presidente della Camera
può intervenire anche in via preventiva: il Presidente della Camera on. Leone,
per esempio, con circolare del 30 luglio 1958 sottolineò l'opportunità che le convocazioni
delle Commissioni fossero diramate normalmente con un anticipo di 48
ore sulla data delle riunioni, salvo casi eccezionali che si riservava di autorizzare volta
per volta (V. Circolari e disposizioni interpretative del Regolamento, cit., pag. 73).

Gli organi della Camera 261
quinto dei suoi componenti; in tal caso, spetterà ancora al Presidente
di convocare la Commissione, ma egli sarà vincolato a scegliere il dies
idoneus entro il decimo giorno da quando gli sia pervenuta la richiesta,
e in modo che tra l'arrivo della convocazione e il giorno della riunione
intercorrano almeno cinque giorni Uberi (art. 44 Reg. Camera).
B) Funzioni di nomina. Il terzo comma dell'art. 40 Reg. Camera
dispone che nel procedimento di esame di un progetto di legge in sede
legislativa il relatore sia nominato dal Presidente della Commissione. La
prassi ha interpretato estensivamente questa norma, nel senso di attribuire
al Presidente la nomina del relatore anche per tutti gli altri affari,
in cui invece spetterebbe alla Commissione (art. 34 Reg. Camera: « Ogni
Commissione nomina per ciascun affare un relatore »).
Al Presidente della Commissione è anche affidata, per consuetudine,
la nomina dei Presidenti delle Sottocommissioni ex art. 30 Reg. Camera
(v. sopra), nel silenzio del Regolamento, che non prevede l'obbligo di
procedere allo scrutinio per la costituzione delle Sottocommissioni (103).
Q Funzioni di direzione e di organizzazione dei lavori. Com'è
esclusivo arbitro della convocazione della Commissione, così il suo Presidente
è arbitro anche della fissazione dell'ordine del giorno (salvo il
caso di convocazione straordinaria in periodi di aggiornamento ex art. 44
Reg. Camera, in cui anche l'argomento da discutere è fissato dai proponenti).
Secondo l'interpretazione generalmente accolta, nemmeno un
esplicito voto della Commissione potrebbe limitare la sua discrezionalità
in questo campo: ciò è confermato dal fatto che mai nelle Commissioni
il Presidente annuncia in fine di seduta l'ordine del giorno della seduta
successiva, come si fa in Assemblea, con la conseguenza di una possibile
decisione della Camera in difformità della proposta del Presidente.
Per di più, non si ritiene applicabile alle Commissioni l'art. 69 Reg.
Camera per la discussione di materie non all'ordine del giorno, considerato
che è necessaria la preventiva pubblicità degli ordini del giorno
delle sedute delle Commissioni per consentire le sostituzioni ad rem e
le partecipazioni alle sedute di deputati estranei nei casi previsti dal
Regolamento (104).
In Commissione - come ha autorevolmente chiarito nel 1958 il Presidente
della Camera on. Leone - si può bensì discutere sull'ordine dei
(103) V. la lettera del Presidente della Camera on. Leone del 22 ottobre 1958,
pubblicata in Circolari e disposizioni interpretative del Regolamento, cit., pag. 75.
(104) V. la circolare del Presidente della Camera on. Leone del 30 luglio
1958, in Circolari e disposizioni interpretative del Regolamento, cit., pagg. 73-74.

262 Gli organi della Camera
lavori: « ma non, come in Assemblea, per giungere ad una decisione
formale in opposizione alla proposta del Presidente, bensì per far presenti
alla Presidenza della Commissione medesima, dalle varie parti politiche,
esigenze e desiderata in merito alle future convocazioni » (105).
Che il Presidente della Commissione tenga conto di tali indicazioni
risponde certamente ad un criterio di opportunità; ma, allo stadio attuale
della regolamentazione della materia, egli non è certamente tenuto a
farlo (106).
Il Presidente dirige poi le sedute della Commissione, esercitando
funzioni analoghe a quelle del Presidente dell'Assemblea plenaria. In
queste funzioni può farsi sostituire da un Vicepresidente. Nel caso di
seduta congiunta di più Commissioni riunite, presiede l'uno o l'altro
dei loro Presidenti, senza che esista una regola fissa di preferenza (può
prevalere l'anzianità parlamentare, il rilievo della Commissione, ecc.; o
si può procedere semplicemente per turno).
Un funzionario del Servizio Commissioni parlamentari assiste il
Presidente durante le sedute, oltre a curare la preparazione di esse, la
compilazione del processo verbale, l'eventuale revisione e pubblicazione
dei resoconti stenografici, la redazione dei comunicati alla stampa e del
Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari (art. 10 Reg.
dei Servizi e del Personale). Questo Bollettino, pubblicato a cura del Segretariato
generale della Camera, assicura la pubblicità di tutti i lavori
delle Giunte e delle Commissioni permanenti e speciali (art. 41 Reg.
Camera), delle quali riporta in sintesi le discussioni e le deliberazioni.
Rispetto al Presidente dell'Assemblea plenaria, il Presidente della
Commissione ha qualche minore potere soltanto per quanto concerne
le funzioni disciplinari: in questo campo egli può richiamare all'argo-
(105) Così il Presidente della Camera on. Leone in una circolare del 28 gennaio
1958 pubblicata in Circolari e disposizioni interpretative del Regolamento, cit.,
pagg. 64-65, dove è anche riportato in nota un precedente contrario.
(106) I larghissimi poteri conferiti ai Presidenti delle Commissioni per il calendario
dei lavori, praticamente avulsi da ogni controllo della Commissione, dell'Assemblea
e della Presidenza della Camera, sono stati più volte oggetto di critica,
sia in sede dottrinale, sia in sede politica. La Giunta per il Regolamento, sul finire
della II legislatura (febbraio 1958), aveva proposto una radicale modifica degli articoli
38 e 65 Reg. Camera, in modo da attribuire al Presidente della Camera, sempre
e in ogni caso, il potere di convocare le Commissioni e di fissarne l'ordine del giorno,
nonché di assegnare alle Commissioni in sede legislativa un termine per ultimare
l'esame di un provvedimento, decorso il quale porlo all'ordine del giorno dell'Assemblea
senza relazione: ma queste modifiche furono allora accantonate, né più
riprese nelle due successive legislature.

Gli organi della Camera 263
mento un oratore o richiamare all'ordine gli indisciplinati, ma non potrebbe
proporre sanzioni più gravi - esclusione dall'aula, censura, ecc. -
che sono di esclusiva competenza del Presidente della Camera. Per il
resto, il Presidente della Commissione opera in modo assai meno vincolato,
sia per quanto concerne le regole procedurali da applicare (come
vedremo meglio occupandoci dei vari tipi di procedimenti che si svolgono
in Commissione), sia per quanto concerne l'accertamento del numero
legale (che può eseguire d'ufficio, essendo la presenza di un quarto
dei componenti una condizione di validità delle sedute: art. 38 Reg.
Camera, 2° comma), sia per quanto concerne la partecipazione alle discussioni:
a differenza del Presidente dell'Assemblea plenaria, infatti, il
Presidente della Commissione suole entrare nel merito degli argomenti
discussi, e molto spesso partecipa al voto (107).
Dopo ogni seduta il Presidente della Commissione dovrebbe comunicare
i nomi degli assenti al Presidente della Camera e questi informarne
l'Assemblea (art. 38 Reg. Camera, 4° comma): ma la disposizione è largamente
desueta.
È inoltre da rilevare che ai Presidenti delle Commissioni permanenti
sono anche attribuite funzioni per l'organizzazione dei lavori della
Camera in generale, attraverso la partecipazione, assieme ai Presidenti
dei Gruppi parlamentari, alla « Conferenza dei Presidenti » (art. ì3-bis
Reg. Camera; vedi sopra).
D) Funzioni di controllo e di esternazione. Compete al Presidente
della Commissione, accertata la legalità di un procedimento svoltosi
in Commissione e conclusosi con un atto formale, attestarne la validità
e trasmetterlo, ove occorra, ad altri organi della Camera stessa
(in genere, ad altra Commissione, o al Presidente della Camera, che
ne dà comunicazione all'Assemblea plenaria). Queste funzioni assumono
un diverso rilievo a seconda dei vari procedimenti tipici in cui si articola
l'attività delle Commissioni:
- nel procedimento in sede consultiva, l'atto finale è rappresentato
dal cosiddetto « parere », che di solito è elaborato in una Sottocommissione,
o affidato a un commissario con mandato fiduciario;
il « parere » può essere redatto e trasmesso in forma scritta, ma nei casi
più rilevanti il Presidente della Commissione deve sostenerlo oralmente
- di persona, o a mezzo di un suo delegato - in seno alla Commissione
competente in via primaria (arg. ex art. 31 Reg. Camera, 6° comma:
v. sopra);
(107) Cfr. ELIA, Le Commissioni parlamentari, cit., pag. 897.

264 Gli organi della Camera
- nel procedimento in sede referente, il Presidente della Commissione
deve trasmettere al Presidente della Camera il testo del progetto
di legge elaborato in Commissione (o nel « Comitato dei nove »: art.
30-bis Reg. Camera), insieme con la relativa relazione e, ove del caso,
con le relazioni di minoranza, ed eventualmente difenderlo in Assemblea
nella sua qualità di necessario partecipe del « Comitato dei nove » di
cui al penultimo comma dell'art. 30 Reg. Camera (qualora invece la
Commissione chieda il rigetto in foto del progetto di legge, il Presidente
dovrà trasmettere questa proposta, sempre accompagnata dalla
relativa relazione);
- nel procedimento in sede redigente, il Presidente della Commissione
deve trasmettere al Presidente della Camera gli articoli del
disegno di legge nella loro formulazione definitiva decisa in Commissione
in base all'art. 85 Reg. Camera;
- nel procedimento in sede legislativa, il Presidente della Commissione
attesta l'avvenuta approvazione di un progetto di legge, cura
l'eventuale coordinamento del testo (con la collaborazione tecnica del
Servizio Commissioni parlamentari: art. 10 Reg. dei Servizi e del Personale)
e predispone la bozza del « messaggio », che, trasmesso al Presidente
della Camera e da questi fatto proprio, viene inviato al Presidente
del Senato o al Governo;
- nei procedimenti in sede cosiddetta « politica », in quello di
indagine conoscitiva preliminare e negli altri procedimenti non tipizzati
(vedi infra), il Presidente della Commissione cura la trasmissione al Presidente
della Camera di eventuali relazioni, proposte, ordini del giorno
od altri documenti approvati.
È da notare, inoltre, che i Presidenti delle Commissioni permanenti,
personalmente o a mezzo di un Vicepresidente da essi delegato, hanno
facoltà di intervenire, senza diritto di voto, alle riunioni del Consiglio
nazionale dell'economia e del lavoro e delle sue Commissioni (art. 15
della legge 15 gennaio 1957, n. 33).
Circa l'autonomia delle funzioni del Presidente di Commissione permanente
e la sua responsabilità nei confronti della Commissione che lo
ha eletto, valgono, in linea generale, le considerazioni che abbiamo svolto
sopra in ordine al Presidente della Camera e alla relazione che lo lega
all'Assemblea plenaria; aggiungendo solo che il Presidente di Commissione
è tuttavia sottoposto nella sua attività anche all'alta sovrintendenza
del Presidente della Camera, nei modi e con i limiti che abbiamo più
volte accennato.

Gli organi della Camera 265
Abbiamo testé ricordato i vari procedimenti tipici attraverso i quali
le Commissioni permanenti svolgono le loro funzioni. La completa trattazione
della maggior parte di essi rientra nei successivi capitoli concernenti
Yiter legislativo, al quale i lavori delle Commissioni sono in assoluta
prevalenza dedicati. In questa sede faremo soltanto cenno alle più
rilevanti differenze procedurali nell'attività delle Commissioni, per l'uno
o per l'altro dei procedimenti indicati; con qualche più approfondita notazione
per quelli che non rientrano propriamente nell'ambito dell'/ter
legislativo.
A) Sede consultiva o referente. Quando le Commissioni agiscono in
sede consultiva o referente, il procedimento è organizzato e diretto dal
Presidente senza particolari vincoli, con una procedura sommaria e accelerata
quanto basta per una valutazione complessiva del provvedimento
e per la formazione di una opinione di maggioranza ed eventualmente
di una opinione di minoranza.
In sede referente, in particolare, devono ritenersi improponibili mezzi
procedurali come la pregiudiziale, la sospensiva e l'ordine del giorno di
non passaggio agli articoli, che hanno come presupposto il potere deliberante
dell'organo: laddove la Commissione in sede referente non ha
alcun potere deliberante, poiché il suo compito è soltanto quello di studiare,
istruire, preparare la discussione davanti alla Camera. Anche la
eccezione che prospetti l'incostituzionalità di un progetto di legge va
esaminata col merito; pertanto la Commissione in sede referente potrà
farla propria nella relazione di maggioranza o esporla in quella di minoranza,
ma sempre come questione da sottoporre all'Assemblea, senza
che ciò possa comunque arrestare l'esame in sede di Commissione. Sono
parimenti da escludere, nella sede referente, tutti quegli istituti regolamentari
che si riferiscono alla fase decisoria, e non istruttoria, della discussione
di un progetto di legge: come la rigida separazione delle due
fasi della discussione - generale e degli articoli - le mozioni d'ordine,
le votazioni nominali e segrete, gli ordini del giorno (108), ecc.
Nella fase che l'art. 30-bis Reg. Camera definisce di « esame preliminare
» di un progetto di legge, la Commissione deve nominare un relatore
(art. 34 Reg. Camera; ma in pratica la nomina del relatore è effettuata
dal Presidente della Commissione: v. sopra). Il relatore deve presentare
nei termini di cui all'art. 35 Reg. Camera una relazione scritta;
ma può anche riferire oralmente all'Assemblea, ove questa lo deliberi
per ragioni d'urgenza (art. 36 Reg. Camera).
(108) La presentazione di ordini del giorno è tuttavia consentita nell'esame preliminare
in Commissione della legge di bilancio.
11*.

266 Gli organi della Camera
Una volta concluso l'esame preliminare, la Commissione nomina per
la discussione del progetto di legge davanti all'Assemblea, un « Comitato
dei nove » composto in modo da garantire la partecipazione della minoranza,
e comprendente in ogni caso il Presidente della Commissione e i
relatori (art. 30 Reg. Camera, 3° e 4° comma); e può anche affidare
a questo Comitato un ulteriore esame del progetto di legge per la formulazione
definitiva degli articoli da proporre all'Assemblea (art. 30-bis
Reg. Camera).
In ogni caso, qualora un disegno di legge d'iniziativa del Governo
sia approvato integralmente e all'unanimità, tanto nelle sue disposizioni
quanto nella motivazione della relazione ministeriale, la Commissione
può chiedere alla Camera che si discuta sul testo del ministro senza
relazione parlamentare (art. 38 Reg. Camera, 8° comma).
Per il resto, cioè per l'andamento concreto del dibattito, la Commissione
è tenuta solo alle disposizioni regolamentari in materia di numero
legale (art. 38 Reg. Camera, 2° comma), di termini per i pareri
(art. 31 Reg. Camera) e per la presentazione delle relazioni (art. >35
Reg. Camera), di preventiva distribuzione dei testi dei progetti di legge
originari o rielaborati (art. 65 Reg. Camera); nonché al principio generale
per cui ogni decisione deve essere adottata a maggioranza dei votanti.
Le stesse norme valgono quando un progetto di legge, già deferito
ad una Commissione in sede legislativa, sia successivamente rimesso all'Assemblea
a norma dell'art. 40 Reg. Camera, 12° comma, e la Commissione
debba iniziare un nuovo esame in sede referente (109).
B) Sede legislativa. Quando le Commissioni agiscono in sede legislativa,
in base all'art. 40 Reg. Camera, 3° comma, deve essere sempre presente
un rappresentante del Governo, e si applicano - sia pure con gli
opportuni adattamenti - le norme prescritte per i dibattiti in Assemblea,
fatta eccezione per quelle che pongono limiti alla presentazione degli
emendamenti e articoli aggiuntivi (art. 86 Reg. Camera, commi 1°, 2° e
3°) e per quelle concernenti il numero dei firmatari delle richieste di
verifica del numero legale, di appello nominale e di votazione segreta (per
(109) V. su tutti questi punti le lettere e circolari dei vari Presidenti della
Camera nella pubblicazione cit. Circolari e disposizioni interpretative del Regolamento,
e in particolare: le lettere e circolari del Presidente della Camera on. Gronchi
del 10 marzo 1949 (pagg. 9-10), del 5 febbraio 1950 (pagg. 17-18), del 18 marzo 1951
(pagg. 29-30), del 1* luglio 1954 (pagg. 40-41); del Presidente della Camera on. Leone
del 28 gennaio 1958 (pagg. 64-65) e del 30 luglio 1958 (pagg. 70-71); del Presidente
della Camera on. Bucciarelli Ducei del 18 ottobre 1963 (pagg. 96-97) e del 3 ottobre
1964 (pagg. 104-105).

Gli organi della Camera 267
le prime due richieste sono sufficienti in Commissione quattro deputati;
per l'ultima cinque : art. 40 Reg. Camera, 4° comma). Bisogna però notare
che nella pratica si sono consolidate nelle Commissioni consuetudini derogatorie:
per esempio quella per cui gli ordini del giorno possono essere
votati al termine della discussione sugli articoli, anziché dopo la discussione
generale, come prescrive l'art. 81 Reg. Camera (110).
La pubblicità dei lavori delle Commissioni in sede legislativa - le
cui sedute, a differenza di quelle dell'Assemblea plenaria, non si svolgono
alla presenza del pubblico - è assicurata dalla redazione, oltre che
del processo verbale, di un resoconto stenografico dei dibattiti (art. 40
Reg. Camera, 5° comma). È da notare, comunque, che a norma dell'art. 38
Reg. Camera, ultimo comma, tutte le Commissioni possono sempre
decidere che i loro lavori debbano restare segreti, nell'interesse dello
Stato.
O Sede redigente. Il Regolamento non prescrive particolari forme
per la « sede redigente » prevista dall'art. 85 Reg. Camera. A prevalente
giudizio della dottrina, questo procedimento non instaura un'attività deliberante
della Commissione, da assimilarsi a quella della sede legislativa,
prevista dal 3° comma dell'art. 72 della Costituzione, che investe completamente
Yiter di un disegno di legge fino all'approvazione o alla reiezione
finale: ma si inserisce nella procedura normale, come procedimento abbreviato
(in base al 1° e 2° comma dello stesso articolo); e la Commissione,
nel redigere gli articoli per mandato dell'Assemblea, esercita soltanto
una funzione referente ad effetti rinforzati, giacché in aula i testi
non si potranno poi più modificare, ma soltanto approvare o respingere.
Questo ultimo effetto, come afferma l'Elia, non dipende da un potere speciale
attribuito alla Commissione, ma dalla limitazione che si è imposta la
Assemblea (111). Se così è, anche il procedimento da seguire in Commissione
durante l'esame in sede redigente dovrebbe assimilarsi a quello
della sede referente, svincolato da eccessivi impacci rituali, anziché a
quello della sede legislativa, per il quale soltanto il Regolamento prevede
il rigoroso rispetto delle norme regolamentari previste per la discussione
in Assemblea (112). È da notare tuttavia che la prassi è in senso
opposto; e che delle sedute in sede redigente - tra l'altro - si esegue un
resoconto stenografico, come per quelle in sede legislativa.
(HO) V. la circolare del Presidente della Camera on. Leone del 30 luglio
19S8 (pag. 71 della pubblicazione ult. cit.). V. anche, in generale sul procedimento
in sede legislativa delle Commissioni, la circolare dello stesso Presidente della Camera
on. Leone del 23 ottobre 1957 (pag. 62 della pubblicazione ult. cit.).
(Ili) V. ELIA, Commissioni parlamentari, cit., pag. 905.
(112) Contro LONGI-STRAMACCI, Le Commissioni, cit., pag. 44.

268 Gli organi della Camera
In tutti i procedimenti inerenti all'iter legislativo, due Commissioni
permanenti possono deliberare in comune {procedura a Commissioni riunite),
o per decisione del Presidente della Camera in sede di deferimento
(in tal caso le Commissioni riunite possono essere anche più di
due), o per successivo accordo tra le Commissioni stesse (art. 37 Reg.
Camera, 3° comma), o, nella sola sede legislativa, per decisione del Presidente
della Camera, quando la Commissione competente in via primaria
non intenda aderire al parere obbligatorio della Commissione bilancio
sulle conseguenze finanziarie o della Commissione affari costituzionali
sui rapporti di pubblico impiego (art. 40 Reg. Camera, 8° comma).
11 procedimento a Commissioni riunite ha lo scopo di evitare o di risolvere
conflitti di competenza tra Commissioni, senza ricorrere a più pesanti e
complesse procedure; e soprattutto di avvalersi di esperienze e competenze
tecniche presumibilmente diffuse nei membri di entrambe le Commissioni.
Le Commissioni riunite funzionano come un unico collegio, seguendo
la stessa procedura che abbiamo testé illustrato per le varie sedi in
cui si può svolgere l'esame dei progetti di legge in Commissione. Quando
operano in sede referente, la relazione all'Assemblea può essere fatta
però da tanti relatori quante sono le Commissioni che hanno congiuntamente
esaminato il provvedimento.
D) Funzioni non legislative delle Commissioni. Un discorso a parte
meritano le funzioni delle Commissioni permanenti che non hanno riferimento
all'iter di progetti di legge. Tali funzioni trovano il loro fondamento
normativo generale nell'art. 38 Reg. Camera, che ai commi 5°,
6° e 7° così recita:
« Le Commissioni presentano sulle materie di loro competenza, di
cui all'art. 30, le relazioni e le proposte che credessero del caso o che
dalla Camera fossero loro richieste, procurandosi a tale effetto, dai competenti
ministeri, informazioni, notizie e documenti.
« Hanno inoltre facoltà di chiedere l'intervento dei ministri per domandar
loro chiarimenti su questioni di amministrazione e di politica
in rapporto alla materia della loro singola competenza.
« Il Governo può altresì chiedere che le Commissioni siano convocate
per dar loro comunicazioni ».
Da questa norma si deduce che sulle materie di loro competenza
le Commissioni permanenti hanno, oltre alle funzioni concernenti Yiter
legislativo:
- la funzione di promuovere - o di svolgere su richiesta dell'Assemblea
plenaria - un'attività istruttoria complessa su determinati argo-

Gli organi della Camera 269
menti, procurandosi informazioni, notizie e documenti dall'Amministrazione,
e concludendo con la presentazione all'Assemblea di relazioni e
di proposte, sulle quali l'Assemblea stessa può eventualmente basare sue
successive pronunce;
- la funzione di discutere questioni politiche e amministrative, indipendentemente
da ogni connessione con i lavori dell'Assemblea, su propria
iniziativa (nel quale caso possono chiedere l'intervento dei
ministri per domandare loro chiarimenti) o su iniziativa del Governo
(nel quale caso la Commissione discuterà sulle comunicazioni del
Governo).
Entrambi questi gruppi di funzioni, oltre a poter dare luogo a fattispecie
del tutto atipiche, hanno originato nelle legislature post-fasciste
procedimenti che hanno assunto o vanno assumendo caratteristiche di
tipicità.
Tra questi spiccano, nel primo gruppo di funzioni sopra accennate,
le « indagini conoscitive », che, dopo qualche primo timido tentativo,
si sono definitivamente affermate nella quarta legislatura nella prassi
della Camera come procedimenti dotati di precise caratteristiche proprie.
Anzitutto, nell'oggetto della indagine, che è in genere lo « stato » di un
problema sul quale si prevede che debbano svilupparsi iniziative legislative
(sono state svolte indagini del genere sui problemi della prevenzione
antinfortunistica, sullo stato della finanza locale, sullo stato della
ricerca scientifica e tecnologica, ecc.), oppure l'applicazione di determinate
leggi di cui si prevede necessaria la modificazione (di questo tipo
sono state le indagini sull'applicazione della legge n. 167 in materia
edilizia, sull'approvazione delle leggi per le calamità naturali che hanno
colpito la zona del Vajont e l'Irpinia, ecc.). In secondo luogo, per questi
procedimenti è stato adottato un metodo di lavoro già largamente adottato
in altri paesi, particolarmente negli Stati Uniti: quello cioè di
udienze (hearings) delle Commissioni permanenti, nella sede parlamentare
od anche fuori, con la partecipazione di esperti, alti funzionari, dirigenti
di enti pubblici e di enti locali, rappresentanti sindacali, operatori
economici privati, ecc. (113), al fine di consentire alle Commissioni stesse
una più esatta informazione intorno ai problemi in questione nella fase
prelegislativa.
(113) È da osservare tuttavia che non si tratta comunque di public hearings,
come negli Stati Uniti. In Italia le sedute delle Commissioni anche in questa sede non
sono pubbliche, pur se vi sono eccezionalmente ammesse - e solo in questo caso —
persone estranee in qualità di advisers su determinati argomenti.

270 Gli organi della Camera
Il Presidente della Camera on. Bucciarelli Ducei, in una lettera del
settembre 1966 al Presidente della Commissione interni on. Sullo (114),
ha affermato che questo tipo di indagine deve anzitutto « rispettare rigidamente
la sfera di attività del Governo e dei singoli ministri, rispetto
che è il fondamento della responsabilità del Governo di fronte al Parlamento
». Si deve poi tener conto che « la Commissione non ha i poteri
della Commissione d'inchiesta, né esercita la funzione ispettiva. Essa
esplica in questa sede un'attività informativa e di studio necessaria alla
elaborazione di norme di legge; ne consegue che i privati cittadini che
saranno convocati come esperti o ad altro titolo saranno sempre liberi
di accettare o meno le convocazioni della Commissione e di rispondere
ai quesiti nei limiti che riterranno opportuni ». A questi fini, in una precedente
occasione lo stesso on. Bucciarelli Ducei aveva disposto che la
richiesta di convocazione in sede non formale di dirigenti di enti pubblici
da parte delle Commissioni permanenti debba essere previamente sottoposta
al Presidente della Camera, che ne informa il Ministro nella cui
sfera di competenza essi esercitano la loro attività, com'è opportuno
« sotto il profilo dell'indispensabile unità di indirizzo che ogni Ministro
deve garantire al settore affidato alla propria sovrintendenza » (115).
Per il resto, anche in questo caso il Presidente della Commissione
gode di ampia libertà nella conduzione concreta del procedimento, che
si svolge senza precostituiti impacci rituali. Delle più importanti indagini
conoscitive viene solitamente eseguito il resoconto stenografico di tutte
le sedute.
Alle indagini conoscitive possono essere latu sensu assimilati i
« viaggi di studio » che compiono talvolta le Commissioni permanenti
all'interno o anche all'esterno, sempre a fini conoscitivi e di indagine.
Questi viaggi debbono sempre essere autorizzati dal Presidente della
Camera.
Nel secondo gruppo di funzioni che abbiamo precedentemente indicato
rientrano invece le sedute delle Commissioni permanenti nella cosiddetta
« sede politica ». Beninteso, l'attività delle Commissioni e dell'Assemblea
è sempre, direttamente o indirettamente, un'attività politica :
tuttavia questa espressione è entrata nell'uso corrente per designare quelle
sedute delle Commissioni permanenti in cui si svolgono dibattiti sulle
materie di rispettiva competenza, indipendentemente da ogni connessione
(114) Di questa lettera è stata data lettura nella seduta del 27 settembre 1966
della Commissione interni, iniziandosi l'indagine sullo stato della finanza locale in Italia.
(115) Circolare del 27 aprile 1964 del Presidente della Camera on. Bucciarelli
Ducei, pubblicata in Circolari e disposizioni interpretative del Regolamento, cit., pag. 98.

Gli organi della Camera 271
effettiva, od anche soltanto potenziale, con Yiter legislativo o con i lavori
dell'Assemblea.
Questa attività è stata detta « politica » per la sua immediata connessione
con gli sviluppi della situazione politica, interna o internazionale;
ma gli argomenti discussi possono anche essere di carattere tecnicoamministrativo.
Come abbiamo già detto, queste sedute possono svolgersi per iniziativa
delle Commissioni, che in tal caso hanno facoltà di chiedere lo
intervento dei ministri, per domandare loro chiarimenti (la richiesta
di intervento di un ministro deve essere rivolta per il tramite del Presidente
della Camera); o viceversa per iniziativa del Governo o di un
ministro che intende dare determinate comunicazioni alla Commissione,
sulle quali può aprirsi un dibattito (la richiesta di convocazione della
Commissione per ascoltare le comunicazioni del Governo va rivolta dal
ministro interessato direttamente al Presidente della Commissione). In
ambo i casi la procedura non è legata ad altre particolari formalità ed
è in genere aperta da una esposizione di un ministro (o di un sottosegretario)
su questioni inerenti all'attività del suo dicastero, sulla quale
intervengono i vari commissari.
Nella pratica, queste sedute si svolgono soprattutto nelle Commissioni
competenti in materia economico-finanziaria, o in Commissione affari
esteri, quando si debbono discutere problemi che, per ragioni di riservatezza
o di opportunità, non si vogliono portare all'esame dell'Assemblea
in seduta pubblica. In particolare, come si fa anche in molti
Parlamenti stranieri, in Commissione affari esteri si svolgono spesso discussioni
di politica internazionale, indipendentemente dall'esame di documenti
legislativi.
Si è discusso sulla possibilità che il dibattito in sede « politica » -
che non è soltanto informativo, ma finalizzato ad un giudizio, in certo
modo sostitutivo di quello che dovrebbe dare l'Assemblea nell'esercizio
delle sue facoltà di controllo sull'esecutivo - possa concludersi con un
voto. La prassi della Camera è stata qualche volta favorevole (il documento
tipico sul quale la Commissione vota è di solito un ordine del
giorno); contraria quella del Senato (116). Comunque, il procedimento
in sede « politica » non è per sua natura finalizzato ad una votazione, ma
all'esplicazione di un'attività di controllo e di giudizio politico, sulla
base di uno scambio di vedute tra potere legislativo ed esecutivo; oltre
(116) V. ELIA, Commissioni parlamentari, cit., pag. 906. V. anche MUSCARA,
Manuale del deputato, cit., pag. 111.

272 Gli organi della Camera
ad assumere un valore di documentazione per eventuali ulteriori dibattiti
nella stessa sede o in Assemblea.
Il Regolamento prevede altri due procedimenti attinenti al funzionamento
delle Commissioni permanenti al di fuori dall'iter legislativo:
l'esame delle petizioni, che presenta analogie con l'esame dei progetti
di legge in sede referente, e qualche volta si inserisce in esso; e l'esame
dei decreti registrati con riserva dalla Corte dei Conti, in cui si esplica
una delle poche funzioni di controllo attribuite alle Commissioni permanenti,
rawicinabile al procedimento in sede « politica » di cui ci siamo
testé occupati.
1) L'esame delle petizioni. L'istituto delle petizioni, conosciuto
in Inghilterra fin da tempi remoti, e che ebbe molta importanza nell'attività
parlamentare (anche in Italia) quando era pressoché l'unico mezzo
di comunicazione tra l'elettorato e i suoi rappresentanti, è oggi poco più
di una sopravvivenza storica, nonostante il riconoscimento costituzionale
del diritto di tutti i cittadini di rivolgere petizioni alle Camere « per
chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità » (art. 50
Cost.) (117).
Ad ogni modo, le petizioni inviate alle Camere, se hanno attinenza
a progetti di legge, sono trasmesse alle Commissioni che li hanno in
esame (art. 109 Reg. Camera); in caso diverso sono inviate alle Commissioni
permanenti competenti per materia (art. 31 Reg. Camera, 9° comma).
Le Commissioni accertano anzitutto se il postulante possiede la qualità
di cittadino italiano richiesta dall'art. 50 della Costituzione per esercitare
il diritto di petizione. La qualità di cittadino si dà per accertata
ove ricorra almeno una delle seguenti condizioni:
che la petizione sia accompagnata dalla fede di nascita del postulante
e dal certificato di cittadinanza;
che sia legalizzata dal sindaco del comune dove il postulante
dimora;
che sia presentata alla Segreteria della Camera da un deputato.
Il postulante ha però il diritto di valersi anche di altre prove legali
(art. 108 Reg. Camera).
Accertata questa condizione di procedibilità, le Commissioni permanenti
cui sia trasmessa una petizione attinente ad un progetto di legge
(117) U legislatore costituente escluse espressamente che le petizioni potessero
essere presentate, come avveniva tradizionalmente, anche per interessi puramente personali
(V. FALZONE-PALERMO-COSENTTNO, La Costituzione della Repubblica italiana illustrata
con i lavori preparatori, Roma 1948, pag. 98).

Gli organi della Camera 273
al loro esame possono tenerne conto nel corso della discussione del progetto
di legge stesso.
Negli altri casi, le Commissioni permanenti cui siano trasmesse petizioni
debbono esaminarle in modi analoghi a quelli previsti per i progetti
di legge in sede referente, e riferirne ogni mese all'Assemblea. Le
relative relazioni sono messe all'ordine del giorno dell'Assemblea del
successivo lunedì, e in quel giorno hanno la precedenza su ogni altra
materia in luogo delle interrogazioni (questi termini, peraltro, sono
caduti in desuetudine). Dopodiché possono verificarsi le seguenti
ipotesi :
- l'Assemblea, su proposta della Commissione o di un deputato,
può deliberare di prendere in considerazione la petizione, decidendo di
inviarla al Ministero o alla Commissione parlamentare interessati (perché
ne tengano conto, nell'ambito delle rispettive competenze), oppure agli
archivi della Camera, per essere eventualmente utilizzata al momento opportuno
(quest'ultima soluzione è adottata quando non si preveda prossima
la discussione alla Camera dell'argomento oggetto della petizione;
ma poi, in concreto, ben difficilmente la petizione viene richiamata dagli
archivi);
- uno o più deputati possono presentare, su una o più petizioni,
un ordine del giorno, che va letto immediatamente, si considera come
una mozione e ne segue in tutto la procedura (è questo il solo caso in
cui una petizione può determinare una specifica pronuncia del Parlamento
sull'argomento per il quale è stata presentata);
- l'Assemblea, su proposta della Commissione o di un deputato,
può deliberare di passare all'ordine del giorno; ipotesi che equivale ad
un rifiuto della Camera a prendere in considerazione la petizione.
2) L'esame dei decreti registrati con riserva dalla Corte dei Conti.
La Corte dei Conti - come disse Quintino Sella alla Camera il 13 maggio
1863 - deve considerarsi come una specie di « braccio » del Parlamento,
per compiere quel riscontro della legittimità degli atti del potere esecutivo
e della loro conformità alla legge di bilancio che il Parlamento non è in
grado di eseguire, e che rappresenta tuttavia un'indispensabile presupposto
per attivare le funzioni parlamentari di controllo sulla pubblica
amministrazione.
A questa attivazione contribuiscono soprattutto le relazioni della
Corte dei Conti al Parlamento sul rendiconto generale dello Stato e sulla
gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria
(art. 100 Cost.), che restano a disposizione dei deputati per le iniziative

274 Gli organi della Camera
che questi intendano prendere (118); e le trasmissioni dei decreti registrati
con riserva.
In applicazione dell'art. 26 del testo unico delle leggi sulla Corte dei
Conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, la Corte
dei Conti, ogni 15 giorni, comunica direttamente agli uffici di Presidenza
del Senato e della Camera l'elenco delle registrazioni effettuate
con riserva, insieme con le relative deliberazioni. La comunicazione quindicinale
ha luogo anche se negativa, cioè anche se registrazioni con riserva
non vi siano state nel periodo considerato; ma i Presidenti delle
Camere annunciano alle Assemblee solo le comunicazioni aventi contenuto
positivo.
Le comunicazioni trasmesse durante il periodo di scioglimento delle
Camere sono annunciate alle nuove Camere. Le registrazioni comunicate
dalla Corte dei Conti prima del termine della legislatura, invece,
non sono riportate nella legislatura successiva.
I decreti registrati con riserva, a norma dell'art. 31 Reg. Camera,
9° comma, sono inviati alle Commissioni permanenti, secondo il criterio
di competenza (119). Entro il termine di un mese dalla comunicazione
fatta dal Presidente della Camera (120), la Commissione competente
deve riferire all'Assemblea (art. 43 Reg. Camera, 1° comma): l'esame,
in mancanza di diverse precisazioni, va effettuato come per i progetti
di legge in sede referente dal punto di vista procedurale, ma, dal punto
di vista sostanziale, presenta piuttosto analogie con la cosiddetta « sede
politica ». La Commissione esercita infatti in questa sede una tipica
funzione di sindacato politico: ed è uno dei rari casi in cui ciò avvenga
nel nostro ordinamento, che, nonostante l'esempio di altri paesi e le molte
proposte avanzate fin da quando furono istituite nella Camera italiana
(118) Nota in proposito acutamente il MANZELLA {Note sull'organizzazione dei
lavori parlamentari, in «Tempi moderni», n. 32, 1967-68, pag. 4): «Il Regolamento
della Camera, che pur si occupa dell'ormai scarsamente significativo istituto della registrazione
con riserva, non contiene previsione alcuna sugli organi e sull'attività che
la comunicazione della Corte dovrebbe mettere in moto. Almeno in questo campo
però non sono mancate le sperimentazioni: quali i comitati ad hoc istituiti dalla Commissione
bilancio della Camera; e, soprattutto, il primo esame sistematico delle relazioni
della Corte da parte delle Commissioni del Senato competenti per materia. Ancora
però i risultati non sono chiari e si è lontani da una prefissazione normativa di modalità,
tempi e strumenti d'esame, nonché dei mezzi per far valere le responsabilità
emerse ».
(119) Prima dell'istituzione delle Commissioni permanenti, esisteva una apposita
Commissione per l'esame dei decreti e mandati registrati con riserva dalla Corte dei
Conti; Commissione che era stata istituita nel 1867 (V. // Regolamento della Camera
dei deputati commentato dall'avv. UGO GALEOTTI, Roma 1902, pag. 62 e segg.).
(120) Anche questi termini sono caduti in desuetudine. V. in proposito Tosi,
Modifiche tacite alla Costituzione, cit., pagg. 96-97.

Gli organi della Camera 275
le Commissioni permanenti (121), non attribuisce a questi organi una
funzione permanente di controllo sull'attività del Governo (122).
La relazione della Commissione competente su un decreto registrato
con riserva deve essere messa all'ordine del giorno dell'Assemblea
dal Presidente della Camera, appena gli perviene da parte del Presidente
della Commissione; e la discussione segue in luogo delle interrogazioni
e innanzi ad ogni altra materia, nel primo martedì successivo
(123). Essa si conclude con la votazione della proposta della Commissione
di approvare o meno l'avvenuta registrazione del decreto.
16. - La Costituzione, il Regolamento e leggi speciali prevedono
che la Camera possa o debba istituire altre Commissioni, oltre a quelle
permanenti di cui ci siamo finora occupati, e alle Giunte di cui ci occuperemo
in seguito.
Il Regolamento all'art. 31, ultimo comma, attribuisce alla Camera
una facoltà generalissima di costituire Commissioni speciali, composte
in modo da rispecchiare la composizione dei Gruppi parlamentari. A
queste Commissioni, in base all'art. 72 della Costituzione, 3° comma,
e all'art. 40 Reg. Camera, 1° comma, possono anche essere deferiti
l'esame e l'approvazione di progetti di legge. La Camera può altresì
costituire Commissioni d'indagine, d'inchiesta, o per altri fini non tipizzati,
sempre con sua semplice deliberazione.
Oltre a queste Commissioni « monocamerali » possono essere costituite
- di norma, soltanto per legge - anche Commissioni che escono
dall'esclusivo ambito della Camera, e precisamente:
- Commissioni bicamerali (composte cioè da deputati e senatori),
che possono considerarsi organi di entrambe le Camere, istituiti per
scopi generali dell'ordinamento; esse operano sotto l'alta sovrintendenza
dei due Presidenti delle Camere, e sono in genere regolamentate dalla
legge istitutiva;
(121) AMBROSINI, Partiti politici e gruppi parlamentari dopo la proporzionale,
cit., pag. 126.
(122) È da notare, tuttavia, che le funzioni di controllo politico delle Commissioni
si vanno de facto e quasi fatalmente allargando ; e che da più parti si moltiplicano
le proposte perché si possano discutere in Commissione anche le interpellanze e
le interrogazioni, che sono gli strumenti tipici del controllo politico. È inoltre già
avvenuto che alla Camera siano state approvate in Commissione in sede deliberante
proposte d'inchiesta parlamentare, che costituiscono il più alto grado di espressione
del potere di sindacato sul Governo da parte del Parlamento (Cfr. LONGI-STRAMACCI,
Le Commissioni parlamentari, cit., pag. 48).
(123) Termini, al solito, desueti.

276 Gli organi della Camera
- Commissioni miste (composte cioè da deputati, senatori e membri
estranei, in genere tecnici, studiosi, funzionari della pubblica amministrazione)
: il ricorso a queste Commissioni - di cui è ancora incerta
la sistemazione dommatica, ma che tuttavia conservano certamente il
carattere di organi delle Camere, nel cui ambito sorgono e prevalentemente
operano - si va facendo sempre più frequente, sì da delineare
nuovi tipi di rapporti tra Parlamento e Governo.
Le Commissioni speciali possono così classificarsi, in riferimento
alle finalità tipiche per le quali vengono di solito istituite:
a) Commissioni speciali per l'esame di progetti di legge, in sede
referente o in sede legislativa;
b) Commissioni di indagine su accuse che possono ledere l'onorabilità
di deputati, formulate nel corso di dibattiti parlamentari;
e) Commissioni d'inchiesta parlamentare su materie di pubblico
interesse (monocamerali o bicamerali);
d) Commissione inquirente per i procedimenti d'accusa (bicamerale);
e) Commissioni di vigilanza (bicamerali o miste);
f) Commissioni consultive per pareri al Governo, soprattutto in
materia di norme delegate (bicamerali).
17. - Come abbiamo già visto, l'esame di uno o più progetti di legge,
in sede referente o in sede legislativa, può essere dalla Camera affidato
a Commissioni speciali, composte in modo da rispecchiare la proporzione
dei gruppi parlamentari (art. 72 Cost, 3° comma; art. 40 Reg. Camera,
1° comma). Anzi, la lettera del terzo comma dell'art. 72 della Costituzione
lascerebbe intendere una preferenza, sia pur lieve, del legislatore
costituente per questo procedimento, almeno in sede legislativa, rispetto
al deferimento a Commissioni permanenti.
In pratica, si ricorre ad una Commissione ad hoc, in deroga alla
competenza delle Commissioni permanenti, quando queste non sono ancora
costituite (all'inizio della legislatura, per provvedimenti urgenti),
oppure quando lo consigli la specialità della materia, soprattutto nel caso
di progetti di particolare rilievo, che investano la competenza di più Commissioni
permanenti.
La costituzione di una Commissione speciale, di norma, è decisa dal
Presidente della Camera, al quale pure è in genere deferita - come abbiamo
già detto - la sua composizione, sulla base di « rose » di nomi

Gli organi della Camera 277
designati dai Gruppi. Quando però si tratta di deferire progetti di legge
all'esame di una Commissione speciale in sede legislativa, la Camera può
opporsi all'atto dell'annunzio (art. 40 Reg. Camera, 1° comma).
Le Commissioni speciali per l'esame di progetti di legge in sede referente
o in sede legislativa non differiscono nella loro struttura e nel
loro funzionamento dalle Commissioni permanenti che agiscono nelle
stessi sedi: ad esse si applicano pertanto, con gli opportuni adattamenti,
le regole che abbiamo sopra enunciato, sia per quanto concerne la loro
convocazione da parte del Presidente della Camera per la costituzione,
sia per le funzioni del loro Presidente, dei Vicepresidenti e dei Segretari,
sia per la disciplina dei dibattiti e di tutta la loro attività.
Queste Commissioni speciali, per la loro stessa natura, non sono
soggette ad una scadenza periodica, come le Commissioni permanenti,
ma cessano con l'esaurimento della funzione referente o legislativa per
la quale erano state costituite.
18. - Il deputato che nel corso di una discussione parlamentare
sia accusato di fatti che ledano la sua onorabilità può chiedere al Presidente
della Camera la nomina di una Commissione d'indagine, alla
quale spetta il compito di giudicare la fondatezza dell'accusa e di riferirne
all'Assemblea (art. 74 Reg. Camera).
Le Commissioni d'indagine traggono la loro origine dalle « inchieste
personali » e dai « giurì d'onore », intorno alla cui ammissibilità e
configurazione vi fu molta incertezza nei primi decenni di vita del Parlamento
italiano (124); finché nel 1921 il deputato Colonna di Cesarò
propose la costituzione di una Commissione permanente, la « Corte
d'onore della Camera », « chiamata a giudicare delle vertenze che sorgono
fra deputati per accuse che nel corso della discussione alcuno di
essi possa rivolgere contro suoi colleghi e che ledano l'onorabilità di
questi ultimi », ed anche, su concorde richiesta delle parti, di vertenze
d'onore apertesi fra deputati al di fuori dei dibattiti parlamentari (125).
La Giunta per il Regolamento accolse solo in parte questa proposta; e
(124) V. MANCINI-GALEOTTI, op. cit., pag. 394 e segg., con ampia citazione di
precedenti; FURLANI, Le Commissioni parlamentari d'inchiesta, Milano 1954, pag. 71
e segg.
(125) Doc. VII, n. 1, della Legislatura XXVI, sessione 1921. La costituzione
di una Commissione permanente a questi scopi fu riproposta alla Costituente dall'on.
Calamandrei (articolo aggiuntivo 78-bis al progetto della Costituzione); ma la proposta
non ebbe fortuna.

278 Gli organi della Camera
la Camera nel 1922 introdusse nel Regolamento la disciplina attuale, che
non prevede un apposito organo permanente, cui deferire obbligatoriamente
le questioni del genere insorte nell'ambito parlamentare e facoltativamente
quelle insorte all'esterno, come proponeva l'on. Colonna di
Cesarò, ma un organo temporaneo ad hoc: appunto la Commissione di
indagine.
La Commissione d'indagine, in base al vigente Regolamento, ha
dunque le seguenti caratteristiche:
- è istituita su richiesta del deputato offeso, rivolta al Presidente
della Camera: la sua costituzione, pertanto, non è obbligatoria, né può
derivare da un voto della Camera o da un procedimento d'ufficio instaurato
dal suo Presidente, ma ha per presupposto la manifestazione di volontà
dell'interessato (come nella querela penale, cui viene in sostanza
a sostituirsi, dato il principio delFimperseguibilità dei membri del Parlamento
per le opinioni espresse nell'esercizio delle loro funzioni, di cui
all'art. 68 Cost., primo comma);
- può essere richiesta soltanto per accuse lesive dell'onorabilità
di un deputato formulate nel corso di una discussione, in Assemblea
plenaria o in sedute formali di altri organi della Camera (con esclusione,
dunque, delle accuse formulate in sede esterna alla Camera, o anche in
sede interna, ma non nel corso di sedute formali): sulla sussistenza o
meno delle condizioni per procedere alla costituzione della Commissione
d'indagine, sia in relazione al carattere dell'accusa, sia in ordine alla
sede in cui è stata formulata, decide, sull'istanza dell'interessato, il Presidente
della Camera;
- è nominata dal Presidente della Camera, e si costituisce poi
nei modi previsti per le altre Commissioni (126);
- ha un compito rigorosamente circoscritto all'indagine per accertare
se le accuse mosse contro il deputato siano o no fondate: a tal
fine può servirsi degli strumenti propri dell'autorità giudiziaria, senza
tuttavia invadere con ciò la sfera di competenza che a questa è propria,
giacché la sua indagine ha soltanto carattere morale e politico (127),
lascia completamente libera l'autorità giudiziaria di indagare ed eventualmente
di pervenire a conclusioni diverse sugli stessi fatti, e non tende
né perviene ad irrogare sanzioni di sorta;
- nella sua relazione si limita ad affermare o a negare la fondatezza
dell'accusa sulla base dei fatti accertati; il suo giudizio (che solo
(126) Le funzioni di segreterìa di queste Commissioni sono espletate dal Servizio
prerogative e immunità della Camera (art. 8 Reg. dei Servizi e del Personale).
(127) V. MANCINI-GALEOTTI, op. cit., pag. 401.

Gli organi della Camera 279
indirettamente si riflette pertanto sui deputati che quelle accuse hanno
formulato o negato) è considerato come espressione collegiale di un
organo giudicante, e pertanto, anche se adottato a maggioranza, non
consente relazioni di minoranza, ma soltanto una eventuale menzione
del dissenso, senza che i commissari dissenzienti possano riproporne i
motivi in Assemblea;
- cessa dalle sue funzioni nel momento in cui riferisce alla Camera:
a questo proposito può esserle assegnato un termine per riferire;
- il giudizio da essa espresso non è suscettibile di discussione in
Assemblea, né da parte degli stessi commissari, né da parte di deputati
estranei alla vertenza, né da parte degli interessati; pertanto la Camera,
ascoltata la relazione, ne prende atto senza procedere ad alcuna deliberazione
(128).
19. - Tutt'altra cosa dalle Commissioni di indagine sono le Commissioni
d'inchiesta (129), previste dall'art. 82 Cost. (« Ciascuna Camera
può disporre inchieste su materie di pubblico interesse. A tale scopo
nomina fra i propri componenti una Commissione formata in modo da
rispecchiare la proporzione dei vari Gruppi. La Commissione di inchiesta
procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni
dell'autorità giudiziaria ») e disciplinate dal capo XV del Regolamento
della Camera.
Le Commissioni di inchiesta nella tradizione parlamentare sono
considerate il più importante ed efficace strumento della funzione ispettiva
del Parlamento: pertanto se ne parlerà più propriamente, sotto il
profilo funzionale, nella parte di questo studio a ciò dedicata. Qui accenneremo
soltanto brevemente ad alcune loro caratteristiche strutturali.
Le Commissioni d'inchiesta, dunque:
- possono essere istituite per le materie più varie (« materie di
pubblico interesse », dice l'art. 82 Cost.). Nella prassi, tuttavia, si individuano
due grandi filoni, spesso commisti tra loro: le inchieste per
l'accertamento di manchevolezze e di responsabilità politiche e amministrative
nell'ambito dell'amministrazione pubblica; e quelle per l'esame
di determinate situazioni in vista di possibili riforme legislative. Queste
ultime, più che nella funzione ispettiva, sembrano inserirsi nel proce-
(128) V. su questi punti MUSCARA, Manuale del deputato, cit., pagg. 93-94 (specialmente
in nota), con citazione di precedenti; FURLANI, op. cit., pag. 72; MORTATI,
Istituzioni di diritto pubblico, cit., pag. 603.
(129) Una originale e completa ricostruzione di questo istituto trovasi in ELIA,
Gli atti bicamerali non legislativi, in « Studi sulla Costituzione », Milano 1958, voi. II,
pag. 421 e segg. V. anche: PACELLI, L'inchiesta parlamentare come strumento di controllo
politico, Firenze 1966.

280 Gli organi della Camera
dimento di formazione delle leggi, e presentano piuttosto analogie con
le « indagini conoscitive » delle Commissioni permanenti (vedi sopra)
(130);
- possono essere istituite soltanto sulla base di proposte d'iniziativa
parlamentare, che sono equiparate nel loro iter alle proposte di
legge (131). Tuttavia, per una prassi costantemente seguita, il proponente
non può avvalersi della facoltà di rinunciare alla fase dello svolgimento
(art. 133 Reg. Camera), per cui la Camera deve sempre votare sulla presa
in considerazione (132);
- possono essere monocamerali (133) o bicamerali: in questo secondo
caso la loro costituzione avviene di norma con legge ordinaria
(134), ma il Regolamento prevede anche la possibilità che Camera e
Senato prendano due distinte deliberazioni per inchieste sulla stessa materia
e che le due Commissioni concordino di procedere in comune
(art. 136 Reg. Camera, 4° comma, corrispondente all'art. 115 Reg. Senato,
2° comma);
(130) A questo tipo può ricondursi anche la particolarissima esperienza della
Commissione d'indagine per la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, archeologico,
artistico e del paesaggio, istituita dalla legge 26 aprile 1964, n. 310, che era
composta di deputati, senatori ed esperti esterni (era cioè una Commissione mista) e
che ha concluso i suoi lavori suggerendo al Parlamento e al Governo tutta una serie
di misure legislative e amministrative in relazione alle situazioni accertate.
(131) Contro: PIERANDREI, Inchiesta parlamentare, in « Nuovissimo Digesto italiano
», Torino 1962, voi. Vili, pag. 519; PACELLI, op. cit., pagg. 33-34; FURLANI,
op. cit., pagg. 65-68. Effettivamente l'art. 135 Reg. Camera dice che « le proposte per
inchieste parlamentari sono equiparate a qualsivoglia altra proposta d'iniziativa parlamentare»,
e non che sono equiparate alle proposte di legge: da ciò il Furlani
(richiamando anche una dichiarazione dell'on. Rattazzi nella seduta del 10 marzo 1871)
deduce che gli articoli del Regolamento sulle proposte di legge d'iniziativa parlamentare
non sono tassativamente e sempre applicabili alle proposte d'inchiesta, potendosi
queste discutere ed approvare anche nei modi previsti per gli emendamenti, gli ordini
del giorno, le mozioni. In questo senso è la prassi parlamentare francese, dove le
inchieste furono quasi sempre approvate mediante semplici risoluzioni, talora votate lo
stesso giorno della presentazione, senza preventivo esame degli Uffici e relazione della
Commissione ; ed anche la prassi del Parlamento italiano nel secolo scorso. La nostra
recente prassi parlamentare è però nel senso di equiparare completamente le proposte
di inchiesta parlamentare, ai fini procedurali, alle proposte di legge d'iniziativa parlamentare.
(132) Cfr. MUSCARA, Manuale del deputato, cit., pag. 496.
(133) La possibilità di costituire Commissioni d'inchiesta da parte di una sola
Camera suscitò varie obiezioni in seno all'Assemblea Costituente, che furono tuttavia
superate facendo riferimento alla costante tradizione parlamentare italiana e al principio
generale per cui gli strumenti di controllo politico del Parlamento sul Governo possono
esaurirsi nell'ambito di una sola Assemblea, senza implicare il concorso di entrambe
le Camere. V. FURLANI, op. cit., pagg. 61-62.
(134) Cfr. VIROA, Diritto costituzionale, Palermo 1955, pag. 243. Contro, nel
senso di ritenere che anche in questo caso le Camere possano procedere con una
« risoluzione bicamerale » avente carattere di atto complesso : ELIA, Gli atti bicamerali
non legislativi, cit., pagg. 428-429.

Gli organi della Camera 281
- sono nominate dalla Camera dopo che l'inchiesta è stata deliberata;
ma la Camera può delegarne la nomina al Presidente (ed è questa
la procedura normalmente adottata). In ogni caso, la composizione
delle Commissioni d'inchiesta deve rispettare la proporzione dei Gruppi
parlamentari (art. 82 Cost; art. 136 Reg. Camera, 1° comma). Ovviamente,
quando si tratti di Commissioni bicamerali la Camera nomina,
con gli anzidetti criteri, soltanto i membri deputati;
- si costituiscono come le altre Commissioni (135), e procedono
nelle indagini e negli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni
dell'autorità giudiziaria (art. 82 Cost.; art. 136 Reg. Camera, 3° comma)
(136); possono trasferirsi o inviare loro componenti fuori della
sede della Camera, su autorizzazione del Presidente della Camera
(art. 137 Reg. Camera); debbono sospendere la propria attività e
trasmettere gli atti alla Commissione inquirente per i procedimenti
d'accusa quando questa comunichi loro di aver iniziato indagini per gli
stessi fatti o per fatti connessi a quelli che formano oggetto dell'inchiesta
(se poi il Parlamento in seduta comune delibera la messa in stato
d'accusa, la Commissione d'inchiesta decade dal suo ufficio; negli altri
casi riprende la sua attività, ma è vincolata ai fatti accertati e alle
decisioni prese dalla Commissione inquirente o dal Parlamento) (art. 23
Reg. per i procedimenti d'accusa);
- restano in carica nonostante l'eventuale cessazione delle Camere
che hanno deliberato l'inchiesta, e fino al termine stabilito dalla legge
o dalla deliberazione istitutiva (137);
- concludono i loro lavori con una relazione alla Camera, sulla
quale di norma si apre un dibattito in Assemblea plenaria. La relazione
non determina immediate conseguenze giuridiche, ma può essere di grande
importanza politica, può rimettere in discussione la stessa fiducia al Governo,
può influire sulla futura legislazione, può determinare conseguenze
in campo penale, ecc.
(135) Le funzioni di segreteria delle Commissioni d'inchiesta sono però affidate
al Servizio studi, legislazione e inchieste parlamentari della Camera (art. 11 Reg.
dei Servizi e del Personale).
(136) Prima che la materia fosse definitivamente regolata da queste disposizioni,
il procedimento in seno alla Commissione d'inchiesta era oggetto di molte incertezze
e dubbi, sia in sede teorica, sia in sede pratica. V. MANCINI-GALEOTTI, op. cit.,
pag. 386 e segg.
(137) In questo senso: FALZONE, La prassi nell'ordinamento costituzionale repubblicano,
in « Studi sulla Costituzione », voi. II, Milano 1958, pag. 454. Sui limiti
temporali allo svolgimento dell'inchiesta, particolarmente per l'ipotesi di cessazione della
Camera o delle Camere che l'hanno deliberata, v. PACELLI, op. cit., pagg. 60-64, con
ampi richiami.

282 Gli organi della Camera
20. - La Commissione inquirente per i procedimenti di accusa (legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1) è un organo bicamerale permanente
cui è commesso l'esame preliminare dei rapporti, dei referti e delle denunce
trasmessi dal Presidente della Camera e relativi a fatti previsti
dagli articoli 90 e 96 della Costituzione, per riferirne al Parlamento in
seduta comune, oppure, ricorrendone gli estremi, per adottare direttamente
provvedimenti definitivi (dichiarazione di incompetenza, archiviazione,
deliberazione di non doversi procedere). La sua attività è disciplinata
dal Regolamento parlamentare per i procedimenti d'accusa, approvato
dalla Camera nella seduta del 14 luglio 1961 e dal Senato in
quella del 20 luglio 1961.
Anche per questo organo faremo qui soltanto cenno ad alcune sue
caratteristiche strutturali, rinviando per il resto alla parte di questo studio
che si occupa specificamente dei procedimenti d'accusa contro il Presidente
della Repubblica, il Presidente del Consiglio dei ministri e i ministri
(138).
La Camera, ogni volta che si rinnova, provvede all'elezione dei> dieci
deputati componenti la Commissione inquirente (i dieci membri senatori
sono eletti dal Senato con analoghe modalità). Il Presidente della Camera,
intesi i Presidenti dei Gruppi parlamentari e il Presidente del Senato,
determina la ripartizione dei dieci seggi di commissario tra i Gruppi, in
modo da rispettarne la proporzione; in conformità a tale ripartizione
e su designazione dei Gruppi stessi, forma una lista di candidati, che
la Camera vota a scrutinio segreto a norma dell'art. 98 Reg. Camera
(il che vuol dire che ai deputati è dato soltanto approvare o respingere
in blocco la lista proposta dal Presidente, ma non modificarne la composizione).
Con le stesse modalità la Camera elegge dieci commissari supplenti
(art. 2 Reg. per i procedimenti di accusa).
I commissari possono rifiutare la nomina, dandone comunicazione
entro tre giorni al Presidente della Camera; ma, decorso tale termine,
non possono dare le dimissioni (art. 3 Reg. per i procedimenti di
accusa). L'ufficio di commissario è incompatibile con la carica di Presidente
del Consiglio, di Ministro, di Sottosegretario di Stato o di Commissario
del Governo.
I commissari non possono essere ricusati; hanno tuttavia facoltà
di astenersi, con il consenso del Presidente della Camera, nei casi in cui
il codice di procedura penale ammette la ricusazione del giudice o quan-
(138) V. anche, in argomento, la pubblicazione: Le norme sul procedimento di
accusa parlamentare, edita dal Segretariato generale della Camera, Roma 1967.

Gli organi della Camera 283
do esistano gravi ragioni di convenienza. Debbono in ogni caso astenersi
i commissari che abbiano fatto parte del Governo nel periodo in cui
si sono verificati i fatti per cui si procede (art. 4 Reg. per i procedimenti
di accusa).
In tutti i casi di rifiuto della nomina, cessazione dall'ufficio, astensione
o impedimento, i commissari effettivi sono sostituiti dai commissari
supplenti appartenenti allo stesso Gruppo, secondo l'ordine di
designazione da parte del Gruppo (art. 5 Reg. per i procedimenti di
accusa).
La Commissione è convocata per la prima volta e ad ogni sua rinnovazione
dal Presidente della Camera, sentito il Presidente del Senato,
entro quindici giorni dall'elezione o dalla rinnovazione parziale; e procede
alla sua costituzione con le regole previste per le Commissioni della
Camera (art. 6 Reg. per i procedimenti di accusa).
Queste valgono anche a disciplinare la successiva attività della Commissione.
Peraltro, per la validità delle sedute è necessaria la presenza
della maggioranza dei commissari, i quali decidono a maggioranza dei
presenti; non è ammessa l'astensione dal voto, e in caso di parità prevale
il voto del Presidente (art. 7 Reg. per i procedimenti di accusa).
La Commissione ha sede presso la Camera dei deputati (art. 9
Reg. per i procedimenti di accusa); le spese per il suo funzionamento
sono ripartite a metà tra le due Camere (art. 30 Reg. per i procedimenti
di accusa). Vi è addetto un ufficio di segreteria composto di dipendenti
della Camera (139) e del Senato, messi a disposizione dai rispettivi Presidenti,
sentito il Presidente della Commissione; durante i lavori della
Commissione e su richiesta del suo Presidente possono anche esservi chiamati
magistrati, cancellieri o segretari degli uffici giudiziari (art. 8 Reg.
per i procedimenti di accusa).
21. - Le Commissioni di vigilanza - che hanno, in genere, carattere
bicamerale - sono costituite per scopi abbastanza eterogenei, ma
riconducibili sempre alle funzioni di controllo del Parlamento sull'Amministrazione.
Una importanza sempre crescente ha assunto, fra esse, la « Commissione
di vigilanza sulle radiodiffusioni » (decreto legislativo del Capo
(139) I dipendenti della Camera addetti alla segreteria della Commissione inquirente
fanno capo al Servizio prerogative e immunità (art 8 Reg. dei Servizi e del
Personale).

284 Gli organi della Camera
provvisorio dello Stato 3 aprile 1947, n. 428; legge 23 agosto 1949,
n. 681), che è composta da 15 deputati e 15 senatori, eletti dalle rispettive
Camere. La generale diffusione delle trasmissioni radiotelevisive, la
loro influenza sull'opinione pubblica, i delicati problemi inerenti alla
disciplina dei programmi aventi direttamente o indirettamente carattere
politico, hanno fatto di quest'organo un ganglio nevralgico dell'attività
politica, sede di accesi dibattiti e strumento per l'esercizio di una funzione
parlamentare di controllo di notevole rilievo (140).
Compito della Commissione è quello di controllare l'uso che la
società concessionaria RAI-TV fa dei mezzi di diffusione radiotelevisivi
e di garantirne l'obiettività informativa, in modo da evitare le deformazioni
dei fatti e la diffusione di notizie false o di interpretazioni tendenziose.
Allo scopo la Commissione - ai sensi dell'art. 7 delle norme sul
suo funzionamento, emanate giusta delega dei Presidenti delle Camere
contenuta nell'art. 14 del decreto legislativo 3 aprile 1947, n. 428 - riceve
tutti i programmi e i testi delle trasmissioni radiotelevisive; e rimette
al Governo le proprie delibere, che debbono ritenersi vincolanti.
Il Presidente del Consiglio, informato il Ministro delle poste e telecomunicazioni
(cui compete la vigilanza sulla RAI-TV in sede amministrativa),
deve impartire al Presidente della RAI-TV le disposizioni per curarne
l'osservanza.
La Commissione è inoltre chiamata ad esprimere il suo parere qualora
il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle poste e telecomunicazioni,
intenda procedere alla revoca della concessione alla
RAI-TV, ove questo ente sia recidivo in gravi inadempienze riguardanti
gli aspetti politici delle trasmissioni (art. 17 del decreto legislativo 3
aprile 1947, n. 428).
Esistono poi alcune Commissioni a carattere misto (composte cioè
di deputati, senatori e membri esterni) per la vigilanza « sulla Cassa depositi
e prestiti e sugli istituti di previdenza » (testo unico 2 gennaio
1913, n. 453), « sull'istituto di emissione e sulla circolazione dei biglietti
di banca » (testo unico 28 aprile 1910, n. 204, modificato dal decreto
luogotenenziale 31 dicembre 1915, n. 1928), « sull'amministrazione del
debito pubblico » (testo unico 14 febbraio 1963, n. 1343). Di ognuna di
queste Commissioni fanno parte tre deputati e tre senatori, che vengono
(140) Le funzioni di segreteria per questa Commissione sono svolte dal Servizio
prerogative e immunità della Camera (art. 8 Reg. dei Servizi e del Personale) ; per le
altre Commissioni di vigilanza, dal Servizio Commissioni parlamentari (art. 10 Reg. dei
Servizi e del Personale).

Gli organi della Camera 285
eletti annualmente dalle rispettive Camere. I membri eletti dalla Camera
dei deputati sono designati con il sistema del voto limitato previsto dall'art.
9 Reg. Camera: ogni deputato vota per due nomi e sono eletti i
tre che ottengono il maggior numero di voti, purché raggiungano l'ottavo
dei votanti; per quelli che non abbiano raggiunto questo quorum,
si procede al ballottaggio.
I commissari presentano alle Camere una relazione annuale, che
viene depositata nelle rispettive Segreterie a disposizione dei deputati
e dei senatori.
22. - In occasione dell'approvazione di alcune leggi di delegazione
al Governo, è invalso l'uso di istituire Commissioni bicamerali consultive,
designate dai Presidenti delle due Camere, per il parere al Governo sulle
norme delegate. In tal modo il Parlamento, oltre ad indicare al Governo
i princìpi e i criteri direttivi per le leggi delegate (art. 76 Cost), non
rinuncia a partecipare anche all'opera di concreta elaborazione delle
relative norme, sia pure attraverso una speciale Commissione che affianca
l'opera del Governo in veste soltanto consultiva. Il Governo deve
sottoporre a queste Commissioni i progetti articolati delle leggi delegate;
e dell'avvenuta consultazione si dà atto nel preambolo del decreto
di approvazione del Presidente della Repubblica.
II Governo non è obbligato ad uniformarsi ai pareri delle Commissioni
parlamentari consultive, ma non può certo trascurarli, anche perché
emanano dalla fonte stessa che gli ha delegato nel caso concreto il potere
legislativo. Pertanto, questo sistema tende a diventare un sistema
atipico di legislazione mista, che finisce per essere elaborata in collaborazione
tra il Parlamento e il Governo (141).
Alla fine della quarta legislatura esistevano Commissioni parlamentari
per il parere al Governo sulle norme delegate « in materia di nuova
tariffa generale dei dazi doganali » (legge 24 dicembre 1949, n. 993, e
successive proroghe e modificazioni); « in materia di acquedotti » (legge
4 febbraio 1963, n. 129, e successiva proroga); « sulla riforma e il miglioramento
dei trattamenti di pensione della previdenza sociale » (legge
21 luglio 1965, n. 903); « sulle norme dirette ad attuare il coordinamento
degli interventi in materia di sistemazione idrogeologica e di difesa del
suolo» (legge 23 dicembre 1966, n. 1142; legge 27 luglio 1967, n. 632).
(141) V. in argomento BALBONI-ACQUA, Le Commissioni parlamentari consultive
previste dalle leggi di delega, in «Giurisprudenza Costituzionale», 1964, pag. 909.

286 Gli organi della Camera
L'attività di queste Commissioni si esaurisce, di regola, quando siano
emanate le norme delegate sulle quali debbono rendere il parere e in
funzione delle quali sono state istituite.
Altre Commissioni consultive sono state istituite per legge anche
in ordine a materie di stretta competenza dell'esecutivo, sulle quali si
ritiene che il Parlamento possa essere utilmente consultato: di questo
tipo è, per esempio, la « Commissione parlamentare per il parere al Governo
sulle direttive e sui criteri di ripartizione degli stanziamenti previsti
per le iniziative di interesse turistico ed alberghiero » (legge 15 febbraio
1962, n. 68) (142).
Un particolare tipo di Commissione consultiva è la « Commissione
parlamentare per le questioni regionali » (art. 126 Cost, 4° comma; legge
10 febbraio 1953, n. 62), che è composta da quindici deputati e quindici
senatori designati dalle Camere con criteri di proporzionalità, e rimane
in carica per la durata della legislatura. Questa Commissione deve essere
sentita quando si intenda procedere allo scioglimento di un Consiglio
regionale; ed ha anche funzioni di proposta in ordine alla nomina Mei
tre Commissari di cui all'art. 126 Cost., ultimo comma, qualora si addivenga
allo scioglimento, nonché su altre questioni di interesse regionale.
LE GIUNTE.
23. - Nell'uso parlamentare italiano il termine di « Giunta » - tradizionalmente
riservato ad alcuni organi tra i più antichi e importanti
della Camera - è stato tuttavia lungamente considerato come sinonimo
del termine « Commissione », e con esso fungibile. In seguito alla riforma
regolamentare del 1920, che istituì il sistema delle Commissioni
permanenti, il termine di « Giunta » è venuto però assumendo un significato
più differenziato, passando ad indicare quegli organi collegiali
permanenti della Camera che, a differenza delle Commissioni, non
sono istituzionalmente investiti di funzioni legislative o di controllo politico,
ma di funzioni tecnico-giuridiche, per l'interpretazione e la modificazione
delle norme regolamentari (Giunta per il Regolamento), per
la verificazione delle elezioni e della legittima composizione della Camera
(Giunta per le elezioni), per la difesa del mandato parlamentare
da ingiuste minacce esterne (Giunta per le autorizzazioni a procedere).
Proprio per questo loro carattere tecnico-giuridico, le Giunte sfuggono
al procedimento di designazione da parte dei Gruppi, con il quale
(142) Le funzioni di segreteria delle Commissioni consultive sono esercitate dal
Servizio Commissioni parlamentari (art. 10 Reg. dei Servizi e del Personale).

Gli organi della Camera 287
si provvede alla composizione delle Commissioni permanenti; ma sono
direttamente nominate dal Presidente della Camera, che in questo caso
- a garanzia della massima imparzialità di tali organi - non è neppure
vincolato al rispetto della proporzione tra i Gruppi esistenti in Assemblea.
Naturalmente, il Presidente della Camera tiene conto, in pratica,
di tale proporzione, seppure in modo non rigoroso; ed anche di eventuali
designazioni ufficiose da parte dei Gruppi. Tuttavia, dal punto di vista
regolamentare il suo potere di nomina è qui vincolato soltanto per il
numero dei deputati da nominare, ed è per il resto assolutamente discrezionale.
Un altro tratto distintivo delle Giunte rispetto alle Commissioni
permanenti è che le prime non si rinnovano ogni biennio come le seconde,
ma sono nominate dal Presidente della Camera, nella seduta successiva
a quella della sua elezione (143), per la durata dell'intera legislatura.
La pubblicità dei lavori delle Giunte è assicurata dal Bollettino
delle Giunte e delle Commissioni parlamentari, pubblicato a cura del
Segretariato generale della Camera, che ne riporta in sintesi le discussioni
e le deliberazioni (art. 41 Reg. Camera).
24. - Nel 1886 la Camera istituì una Commissione permanente,
« che studi e riferisca » (così ne definì i compiti il relatore on. Cuccia),
« man mano che se ne avvertirà il bisogno, le singole massime che gioverà
introdurre nel nostro Regolamento ».
In precedenza, le modificazioni regolamentari erano affidate a Commissioni
temporanee costituite ad hoc, che difficilmente pervenivano a
concreti risultati. L'istituzione della « Giunta permanente per il Regolamento
interno della Camera » portò invece quasi immediatamente alle
grandi riforme Bonghi, che costituiscono ancora il nucleo essenziale di
molte parti del Regolamento vigente.
Attualmente la Giunta per il Regolamento è composta di 12 membri,
nominati dal Presidente della Camera nel modo che abbiamo visto,
ed è da lui stesso presieduta (a differenza delle altre Giunte, che eleggono
un Presidente tra i propri componenti). Non è prevista la nomina
di Vicepresidenti o di Segretari. I verbali delle sedute sono redatti dal
Segretario generale della Camera (art. 4 Reg. dei Servizi e del Personale).
(143) Nonostante tale disposizione, sancita dall'art. 8 Reg. Camera, per la IV
legislatura il Presidente della Camera on. Leone ha proceduto alla nomina dei componenti
delle Giunte nello stesso giorno della sua elezione (Cfr. Atti parlamentari
della Camera dei deputati, IV legislatura, pag. 11). Quello della «seduta successiva»
va pertanto inteso come un termine massimo.

288 Gli organi della Camera
La Giunta ha una competenza generalissima su tutte le questioni
che direttamente o indirettamente riguardino l'applicazione, l'interpretazione
o la modifica del Regolamento della Camera. Comunque, nell'ambito
di questa competenza le sue funzioni tipiche possono così precisarsi
:
a) una funzione di iniziativa, potendo essa proporre autonomamente
all'Assemblea le modificazioni e le aggiunte al Regolamento che
l'esperienza dimostri necessarie (art. 15 Reg. Camera, 1° comma);
b) una funzione referente, consistente nell'esame preliminare delle
proposte di modificazioni e aggiunte al Regolamento presentate da
deputati (art. 15 Reg. Camera, 3° comma) (144);
e) una funzione consultiva, potendo essa emettere pareri sull'interpretazione
del Regolamento, ma soltanto su richiesta del Presidente
(in genere ciò avviene per questioni o per incidenti procedurali di particolare
rilievo);
d) una funzione arbitrale, per l'esame e la decisione in prima
istanza di conflitti di competenza tra due o più Commissioni permanenti:
in questa ipotesi, come abbiamo già visto, se una Commissione
non si acqueti alla soluzione fissata dalla Giunta, la questione è sottoposta
all'Assemblea, che decide per alzata e seduta, uditi i Presidenti
delle Commissioni, non più di due membri per ciascuna Commissione,
uno a favore e uno contro, e non più di quattro deputati, due a favore e
due contro (artt. 15, 3° comma, e 37, 4° comma Reg. Camera).
Quando la Giunta, di propria iniziativa o riferendo su proposte di
iniziativa parlamentare, sottoponga all'Assemblea modificazioni o aggiunte
al Regolamento, queste dovranno essere approvate a maggioranza
assoluta dei componenti della Camera qualora, prima dell'inizio della
discussione, lo richiedano il Presidente di un Gruppo parlamentare o
dieci deputati (art. 15 Reg. Camera, 2° comma) (145).
(144) Prima ancora dell'istituzione delle Commissioni permanenti, l'esame di tali
proposte seguiva questo iter particolare, sottratto anche al sistema delle « tre letture ».
(145) Questa disposizione, proposta dalla Giunta per il Regolamento e approvata
dall'Assemblea nel 1950,'è valsa a dirimere una complessa questione interpretativa
sulla portata dell'art. 64 Cost., secondo cui « ciascuna Camera adotta il proprio Regolamento
a maggioranza assoluta dei suoi componenti » : norma che per taluni sarebbe
applicabile soltanto alla votazione complessiva di un intero Regolamento, secondo altri
anche alle singole modifiche successive. La disposizione del secondo comma dell'art. 15
Reg. Camera tutela i diritti delle minoranze, che possono sempre chiedere e ottenere,
anche per singole modificazioni, che la votazione si svolga con la particolare maggioranza
prevista dalla Costituzione ; ma consente anche di evitare aggravamenti procedurali
per modifiche di piccolo conto o di significato prevalentemente tecnico. Sulla
costituzionalità dell'art. 15 Reg. Camera la dottrina ha tuttavia sollevato qualche dubbio.
V. in argomento: Tosi, Modificazioni tacite della Costituzione, cit., pagg. 77-79, con
richiami; LONGI-STRAMACCI, // regolamento della Camera dei deputati, cit., pagg. 35-36.

Gli organi della Camera 289
25. — La Giunta delle elezioni fu istituita nel 1868, e rappresentò
per quell'epoca una grossa novità, sia perché era la prima Commissione
di diretta nomina presidenziale, sia perché sottraeva tutta la materia della
verifica dei poteri al complesso e spesso caotico procedimento negli
Uffici (che provocava lunghi ritardi nella convalida dei deputati, da cui
dipendeva allora anche la costituzione dell'Ufficio di Presidenza definitivo
e l'inizio della normale attività parlamentare), attribuendola invece
ad un organo apposito ed autonomo, e immettendo immediatamente i
deputati nell'esercizio delle loro funzioni, anche se non convalidati, salvo
le successive contestazioni. Il sistema allora adottato si ispirava al modello
inglese del tempo, cioè alla Giunta permanente dei Comuni, che
aveva carattere giurisdizionale e le cui decisioni erano inappellabili; ma
non lo seguì completamente (come aveva proposto inizialmente la Commissione
Massari, cui si deve l'iniziativa dell'istituzione di questa Giunta).
L'Assemblea, infatti, non rinunciò ad esprimere il giudizio finale
sulle elezioni contestate (146).
L'attuale Costituzione ha confermato all'art. 66 l'esclusiva competenza
delle Camere a giudicare sulla validità dei titoli di ammissione dei
propri componenti (regolarità delle operazioni elettorali, numero sufficiente
di voti validi, possesso dei requisiti di eleggibilità) e sulle cause
sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità (cioè sulla permanenza
dei requisiti che il deputato deve possedere per non decadere dal mandato).
Questa attività autonoma di controllo, che fu gelosa ed origina'
ria prerogativa di sovranità delle antiche assemblee parlamentari (cosiddetto
« giudizio dei pari »), nel decorso del tempo e in conseguenza
di inconvenienti ed abusi è venuta meno in alcuni paesi, con il trasferimento
della relativa competenza ad organi esterni, in via esclusiva (alla
magistratura ordinaria, in Gran Bretagna; al Consiglio Costituzionale,
nella V Repubblica francese) o in via di appello contro le decisioni dell'Assemblea
(così in Germania si può ricorrere alla Corte Costituzionale
federale contro le decisioni del Bundestag in questa materia). Anche in
Italia in sede di Assemblea Costituente erano state avanzate diverse
proposte per attribuire questa funzione ad organi esterni, come la Suprema
Corte di Cassazione o uno speciale « Tribunale elettorale » composto
di magistrati e di membri delle due Camere: ciò nel timore che
nei procedimenti di convalida le Camere potessero procedere con criteri
politici, magari a danno dei diritti delle minoranze. Questo pericolo, per
(146) V. LONGI-STRAMACCI, // Regolamento della Camera dei deputati, cit.,
pag. 39 e segg.
12.

290 Gli organi della Camera
altro, non si è mai concretamente manifestato nella tradizione parlamentare
italiana. Il legislatore costituente, comunque, preferì conservare alle
Assemblee parlamentari l'esclusivo giudizio sulla legalità della nomina
dei propri membri (147).
Come organo della Camera per la concreta esplicazione di questa
funzione fu conservata la Giunta delle elezioni (148), dove il procedimento
di verifica dei poteri e di esame delle cause sopraggiunte di ineleggibilità
e di incompatibilità è tradizionalmente caratterizzato dalla
massima serenità ed obiettività.
La Giunta delle elezioni è attualmente disciplinata da un Regolamento
interno, da essa approvato il 12 dicembre 1962; ed è composta
di 30 membri, nominati dal Presidente della Camera dopo la sua elezione
nei modi già visti. I deputati scelti dal Presidente non possono rifiutare
la nomina né dare le dimissioni; quand'anche le diano, il Presidente
non le comunica alla Camera. Il Presidente può però rinnovare la Giunta
ove questa non risponda per un mese alla convocazione, sebbene ripetutamente
effettuata, o non sia possibile raccogliere durante lo * stesso
tempo il numero legale (art. 16 Reg. Camera): numero legale che, per la
validità delle riunioni della Giunta, è di 12 membri (art. 19 Reg. Camera;
art. 2 Reg. Giunta delle elezioni).
La Giunta si riunisce entro 24 ore dalla nomina, per invito del Presidente
della Camera, sotto la presidenza provvisoria del membro con
maggiore anzianità di deputazione, o, in caso di parità, del maggiore di
età. Essa procede immediatamente alla propria costituzione, eleggendo
tra i suoi componenti un Presidente, un Vicepresidente e tre Segretari
(149). Per queste elezioni vigono particolari norme (art. 1 Reg.
Giunta delle elezioni), giustificate evidentemente dalla particolare delicatezza
politica delle funzioni che la Giunta è chiamata ad adempiere:
a) per l'elezione del Presidente: viene eletto chi riporti la maggioranza
assoluta dei voti; se nessuno la riporti, si procede a votazione
di ballottaggio tra i due che abbiano riportato il maggior numero dei
(147) Cfr. FALZONE-PALERMO-COSENTINO, op. cit., pag. 120; MOHRHOFF, Trattato,
cit., pagg. 102-113.
(148) II sistema italiano è simile a quello vigente negli Stati Uniti, dove la
Camera dei Rappresentanti è esclusivo giudice delle elezioni, dei poteri e delle qualifiche
dei propri componenti, ed istruisce tutte le questioni riguardanti le elezioni
attraverso il Committee on House Adminìstration, che riferisce all'Assemblea (Cfr. Le
norme sulla verifica dei poteri in Gran Bretagna, Stati Uniti d'America, Francia, Germania
federale, pubblicato dal Segretariato generale della Camera dei deputati,
1966, pag. 6).
(149) Le funzioni di segreteria della Giunta delle elezioni sono esercitate dal
Servizio prerogative e immunità della Camera.

Gli organi della Camera 291
voti : in caso di parità di voti, è proclamato o entra in ballottaggio il più
anziano di deputazione, e, tra egualmente anziani, il maggiore per età;
b) per l'elezione dei due Vicepresidenti: ogni membro della
Giunta vota per un solo nome, e sono proclamati eletti i due che abbiano
riportato il maggior numero di voti, superiore comunque al quarto dei
votanti; in mancanza di tale numero, si procede al ballottaggio, con le
stesse norme fissate per l'elezione del Presidente per le ipotesi di parità;
e) per l'elezione dei tre Segretari: ogni membro della Giunta vota
per due nomi, e sono proclamati eletti i tre che riportino il maggior
numero di voti, superiore comunque al quarto dei votanti; in mancanza
di tale numero, si procede nel modo stabilito per i Vicepresidenti.
Per i singoli procedimenti la Giunta può anche nominare nel suo
seno un Comitato inquirente composto di 3 membri, con facoltà di trasferirsi
sui luoghi e di svolgere tutte le indagini necessarie per la soluzione
del caso (art. 21 Reg. Camera).
Quanto ai profili funzionali dell'attività della Giunta delle elezioni,
rinviamo alla parte di questo stesso studio che si occupa specificamente
della verificazione dei poteri.
26. - La « Giunta per l'esame delle autorizzazioni a procedere in
giudizio » è, tra le Giunte permanenti della Camera, quella di più recente
istituzione (1951). In precedenza, nonostante che un organo del genere
fosse stato ripetutamente proposto (nel 1903 dall'on. Sinibaldi; nel 1907
dall'on. Montagna; nel 1922 dall'on. Meda), per il parere contrario delle
Giunte per il Regolamento del tempo non se ne era fatto nulla, e la
materia delle autorizzazioni a procedere era rimasta affidata, prima agli
Uffici, poi, dopo l'istituzione delle Commissioni permanenti, alla Commissione
giustizia, che aveva creato allo scopo una apposita Sottocommissione
(150).
La Giunta è chiamata ad esercitare le funzioni connesse alla attuazione
dell'art. 68 Cost., che, confermando il tradizionale principio dell'immunità
parlamentare già riconosciuto dall'art. 46 dello Statuto albertino,
stabilisce che « senza autorizzazione della Camera alla quale
appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a procedimento
penale; né può essere arrestato o altrimenti privato della libertà
personale, o sottoposto a perquisizione personale o domiciliare,
salvo che sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale è
obbligatorio il mandato o l'ordine di cattura. Eguale autorizzazione è richiesta
per trarre in arresto o mantenere in detenzione un membro del
(150) Un sistema analogo vige tuttora al Senato.

292 Gli organi della Camera
Parlamento in esecuzione di una sentenza anche irrevocabile ». Fine essenziale
di questa disposizione costituzionale, com'è noto, è quello di
impedire che un membro del Parlamento sia sottratto all'esercizio del
suo mandato e ristretto in carcere, o altrimenti perseguito o limitato nella
sua libertà, senza che la Camera ne sia stata previamente avvertita e
abbia potuto valutare la congruità dei motivi che giustifichino tali atti,
e soprattutto abbia potuto considerare se non si riscontrino in essi gli
estremi della persecuzione o dell'intimidazione politica.
Allo stesso scopo il primo comma del ricordato art. 68 Cost. stabilisce
che « i membri del Parlamento non possono essere perseguiti per
le opinioni espresse e i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni » : in
questo caso l'immunità non funziona soltanto da limite processuale, ma
anche da limite sostanziale, nel senso che gli eventuali atti che eccedano
il corretto esercizio del mandato parlamentare - ove non costituiscano
più gravi reati (151) - non possono essere perseguiti se non in sede disciplinare
interna, sulla base dei poteri conferiti dal Regolamento al
Presidente e all'Ufficio di Presidenza per assicurare il corretto svolgimento
dei lavori della Camera.
Il principio dell'immunità parlamentare, per entrambi questi profili,
ma soprattutto per il primo, che secondo taluni sembra stabilire in
pratica una sorta di franchigia penale per i parlamentari, è stato in passato
ed è attualmente oggetto di molte critiche e discussioni. A proposito
di queste, come a proposito dei profili funzionali della Giunta per
le autorizzazioni a procedere, rinviamo ad altra parte di questo studio,
e precisamente a quella riguardante lo stato giuridico dei parlamentari.
Ricorderemo qui soltanto che la Giunta si compone di 21 membri,
nominati dal Presidente della Camera dopo la sua elezione nei modi già
visti; che le sue funzioni sono esclusivamente referenti, spettando comunque
alla Camera la deliberazione definitiva sulla concessione o meno
dell'autorizzazione a procedere; e che per la sua costituzione e il suo
funzionamento valgono le norme previste in via generale per le Commissioni
della Camera. La Giunta, pertanto, procede nella sua prima
riunione, convocata dal Presidente della Camera, all'elezione di un Presidente,
due Vicepresidenti e due Segretari e continua poi i suoi lavori
secondo le norme che regolano il funzionamento delle Commissioni, in
quanto applicabili (152).
(151) V. in argomento LONGI-STRAMÀCCI, // Regolamento della Camera, cit.,
pagg. 98-99.
(152) Anche le funzioni di segreteria della Giunta per le autorizzazioni a procedere
sono attribuite al Servizio prerogative e immunità della Camera.

Gli organi della Camera 293
Alla Giunta è anche deferito l'esame delle autorizzazioni a procedere
in giudizio contro i privati cittadini imputati del reato di pubblico vilipendio
delle Assemblee parlamentari o di una di esse (artt. 290 e 313,
3° comma, del codice penale) (153).
L'autorizzazione a procedere è richiesta dal pubblico ministero dell'organo
giurisdizionale competente, tramite il Ministro di grazia e giustizia,
secondo le norme dell'art. 15 del codice di procedura penale; e,
una volta concessa, non può essere revocata.
[GIAN FRANCO CIAURRO]
(153) Non è invece necessaria l'autorizzazione a procedere per altri due reati
egualmente connessi all'attività delle Camere: il reato di oltraggio previsto e punito
dall'art. 342 del codice penale (oltraggio a un Corpo politico o ad una rappresentanza
di esso) e menzionato anche dall'art. 64 Reg. Camera (« In caso di oltraggio fatto
alla Camera o a qualunque dei suoi membri, il colpevole sarà immediatamente arrestato
e tradotto davanti all'autorità competente ») ; e il reato di attentato alle Assemblee
legislative o ad una di esse, previsto e punito dall'art. 289 del codice penale, e consistente
in un fatto diretto ad impedire alle Camere, in tutto o in parte, ed anche
temporaneamente, l'esercizio delle loro funzioni.

CAPO VI
L'ORDINAMENTO DELL'ASSEMBLEA PLENARIA
E DEL PARLAMENTO IN SEDUTA COMUNE
di Gino Specchia

CAPO VI.
L'ORDINAMENTO DELL'ASSEMBLEA PLENARIA
E DEL PARLAMENTO IN SEDUTA COMUNE
SOMMARIO: 1. Le Assemblee parlamentari. — 2. La convocazione delle Assemblee
parlamentari. — 3. La fissazione dell'ordine del giorno. — 4. Il
processo verbale. — 5. I congedi. — 6. Il numero legale. — 7. La
disciplina delle sedute. — 8. La pubblicità dei lavori. — 9. L'ostruzionismo.
— 10. Il Parlamento in seduta comune. — 11. Le deputazioni.
1. - « Il Parlamento - recita il primo comma dell'art. 55 Cost. - si
compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica ».
Il termine « Parlamento » era ignorato dallo Statuto albertino (il
quale si riferiva alle due Camere) anche se l'uso comune, seguendo la
tradizione inglese, ricorreva ad esso.
La Camera dei deputati e il Senato della Repubblica sono organi
distinti, anche se hanno la medesima competenza. Essi manifestano la
loro volontà ciascuno per proprio conto e la confluenza delle due volontà
dà luogo all'atto complesso delle deliberazioni legislative.
I loro rapporti, infatti, sono analoghi a quelli che intercorrono fra
due organi costituzionali; ciascuno ha un proprio regolamento, elegge
un proprio Presidente, ha un proprio bilancio; la stessa intestazione
delle leggi : « La Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica
hanno approvato » conferma che si tratta di due approvazioni e non
di una (1).
L'art. 60 Cost. stabiliva una diversa durata per la Camera (cinque
anni) e per il Senato (sei anni), ma la legge costituzionale 9 febbraio
1963, n. 2, ha unificato la durata di entrambi in cinque annni, codificando
una prassi costante dal 1948 in poi, dato che le due Camere
sono state sempre sciolte simultaneamente. La stessa legge costituzionale
ha fissato il numero dei deputati in 630 e quello dei senatori
elettivi in 315. Senatori di diritto sono gli ex Presidenti della Repub-
12*.
(1) G. BALLADORE PALLIERI, Diritto costituzionale, 8 a ed., 1965, pagg. 215-216.

298 Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune
Mica e cinque cittadini nominati dal Presidente della Repubblica « per
altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario ».
Il periodo di vita delle Assemblee si chiama « legislatura ». Secondo
un'antica consuetudine, di origine inglese, l'Assemblea che succede alla
precedente costituisce un corpo a sé, non è la sua continuatrice. La conseguenza
è che scadono gli organi interni, decade tutto il lavoro non
compiuto, decadono i progetti di legge approvati da un solo ramo del
Parlamento (2). Solo il Regolamento parlamentare rimane in vigore, tanto
che la nuova Assemblea non potrebbe disattenderlo senza modificarne,
prima, le norme con le procedure stabilite dalla Costituzione e dal Regolamento
medesimo.
Sotto lo Statuto albertino, la legislatura era divisa in sessioni; la Costituzione
invece non ha accolto tale istituto. La sessione era un periodo
di attività, la cui chiusura era disposta dal Capo dello Stato e provocava
la decadenza del lavoro non ancora compiuto. Ora si dà questo nome al
periodo di lavoro fra la convocazione e l'aggiornamento, deciso dalla
stessa Camera, e che non ha effetti sui lavori stessi.
La prorogatio è stata introdotta dall'art. 61 Cost. Essa consiste nel
prolungamento dei poteri delle Camere dallo scioglimento naturale o formale,
da parte del Presidente della Repubblica, fino alla convocazione
delle nuove Camere.
L'istituto è giustificato formalmente dall'esigenza che le Camere si
riuniscano per la eventuale conversione dei decreti-legge, o l'approvazione
della legge di proroga della loro durata in caso di guerra (art. 60
Cost); tuttavia si ritiene comunemente nella dottrina che, oltre a queste
due ipotesi, potrebbe verificarsi una convocazione delle Camere dopo
lo scioglimento in casi straordinari che richiedano decisioni di assoluta
improrogabilità.
Dal punto di vista regolamentare, la prorogatio ha la conseguenza
di mantenere in carica non solo l'Assemblea, ma anche i suoi organi ordinari.
Il Regolamento della Camera dispone, ad abundantiam, che resta
in carica l'Ufficio di Presidenza (art. 14).
(2) MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, 7 a ed., 1967, tomo I, pag. 406.
Al termine della IV legislatura è stata sollevata la questione della utilizzazione dei lavori
parlamentari non definiti in materia legislativa: vedasi la proposta di modificazione al
Regolamento della Camera presentata dai deputati La Malfa ed altri (Doc. X, n. 14)
che tuttavia non è stata esaminata prima dello scioglimento delle Camere.

Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune 299
2. - Le due Camere sono organi permanenti in quanto ciascuna di
esse termina la sua esistenza quando comincia a funzionare la successiva.
Ma esse funzionano a intermittenza, perché hanno periodi di lavoro
separati da interruzioni durante i quali non tengono sedute. Ogni periodo
comincia con la « convocazione » e si chiude, al termine dei lavori,
con l'« aggiornamento », che è la temporanea sospensione disposta dalla
Camera stessa, senza effetti sul lavoro in corso. Come organi collegiali,
le Camere per esercitare la loro attività abbisognano di un atto o di un
evento che promuova la loro convocazione.
Le Camere possono essere convocate in via ordinaria e in via
straordinaria. Nel primo caso l'iniziativa è sempre del Presidente dell'Assemblea,
il quale, dopo aver consultato i Gruppi parlamentari e il
Governo, che influisce in modo determinante sul calendario dei lavori,
stabilisce la data e l'ordine del giorno delle sedute.
Alla fine di un determinato periodo di attività, il Presidente dà l'annuncio
che la Camera sarà convocata a domicilio. In tal caso, non sorgendo
opposizioni, il Presidente è delegato a stabilire la data e l'ordine
dei lavori. Ma « la Camera è sempre padrona del suo ordine del giorno »,
e perciò l'annuncio della data e dell'ordine del giorno da parte del Presidente
è una decisione che l'Assemblea può sempre modificare alla
prima riunione successiva.
La vita di ogni Camera comincia dal giorno della sua prima convocazione
che, secondo l'art. 61 Cost, deve avvenire non oltre il ventesimo
giorno da quello delle elezioni. Nel decreto del Capo dello Stato
che indice le elezioni è anche fissata la data della prima riunione; le
elezioni devono avvenire entro il 70° giorno dalla cessazione delle Camere
disciolte.
La convocazione vera e propria è diramata dal Presidente della Camera
precedente, in virtù dell'art. 61, secondo comma, Cost., e dell'art. 14,
secondo comma, Reg. Camera.
A termini dell'art. 62 Cost. di pieno diritto sono le riunioni periodiche
per l'espletamento del normale lavoro parlamentare.
Oltre alle convocazioni ordinarie, vi è la possibilità di promuovere
convocazioni straordinarie per iniziativa del Presidente di ciascuna Camera,
o di un terzo dei rispettivi componenti, o del Presidente della Repubblica.
Naturalmente, ogni tipo di convocazione straordinaria obbedisce a
proprie esigenze. La più importante, poiché il Governo nel regime parlamentare
è il principale propulsore dell'attività delle Camere, è quella per
iniziativa dell'Esecutivo, attraverso un atto del Presidente della Repubblica.

300 Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune
L'iniziativa di convocazione da parte di un terzo dei membri della
Camera è una forma di tutela dei diritti delle minoranze. Chi convoca
materialmente una Camera è il rispettivo Presidente, il quale è obbligato
a farlo di fronte alle iniziative suddette.
La Costituzione non è molto precisa nell'indicare la differenza tra il
cosiddetto diritto di provocare la riunione e il diritto di convocazione,
che si esplica attraverso un atto di competenza assoluta del Presidente
dell'Assemblea.
Quando vuole indicare il termine massimo entro il quale le Camere
devono effettivamente riunirsi, la Costituzione lo dice esplicitamente;
quando invece stabilisce l'obbligo di convocazione, questo si indirizza
al potere del Presidente dell'Assemblea il quale deve emanare entro il
termine la convocazione e l'ordine del giorno della seduta, la quale può
aver luogo anche successivamente.
Il diritto di provocare la riunione dell'Assemblea non annulla certamente
i principi generali del diritto parlamentare in tale materia, cioè
la responsabilità del Presidente dell'Assemblea, il suo potere di fissare
l'ordine del giorno (salvo diversa decisione dell'Assemblea), il diritto del
plenum, espresso a maggioranza, di discutere o no determinati argomenti.
Il Balladore Pallieri (3) sostiene che l'art. 62 « sembra ammettere
la possibilità di una diretta convocazione delle Camere, ad opera oltreché
del loro Presidente anche del Presidente della Repubblica e dei membri
medesimi delle Camere ». Aggiunge che il primo comma del medesimo
articolo, che parla di convocazione di diritto a date fisse, sembra implicare
che allo scadere della data le Camere siano senz'altro convocate,
senza bisogno di un atto apposito al riguardo.
Il Regolamento del Senato dispone tuttavia (artt. 9 e 34) che il Senato
è sempre convocato dal suo Presidente, il quale fisserà pure l'ordine
del giorno.
Elemento caratteristico del potere di convocazione è la facoltà di
determinare l'ordine del giorno. La differente configurazione giuridica
dell'iniziativa della riunione e della convocazione della Camera investe,
evidentemente, il problema della materia che deve essere discussa.
Per quanto concerne la convocazione ordinaria, come abbiamo già
accennato, le ipotesi sono due. La prima: l'Assemblea, su proposta del
Presidente, delibera la data e l'ordine del giorno della sua riunione più
prossima. In questo caso l'atto di convocazione risulta vincolato nel fine
e nel contenuto dalla deliberazione dell'Assemblea.
(3) G. BALLADORE PALLIERI, Diritto costituzionale, 8 a ed., 1965, pag. 240.

Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune 301
La seconda: il Presidente pone termine al periodo di aggiornamento
convocando l'Assemblea. L'Assemblea, deliberando l'aggiornamento, su
proposta del Presidente, può stabilire la data della sua successiva riunione
o rimetterla alla valutazione discrezionale del Presidente. Può altresì
stabilire gli argomenti da esaminare alla ripresa dell'attività oppure
lasciare questa parte alla determinazione del Presidente.
Circa la convocazione di diritto, il primo comma dell'art. 62 Cost.
stabilisce che le Camere si riuniscono di diritto il primo giorno non
festivo di febbraio e di ottobre. Si tratta di una norma di carattere meramente
indicativo. Ovviamente, se le Camere sono già in attività alle
date suddette, non si fa luogo a una convocazione specifica.
La norma costituzionale costituisce una cautela politica per evitare
irregolarità o disfunzioni di carattere contingente del sistema. In tali
casi essa può operare automaticamente riattivando l'attività parlamentare.
Al Presidente dell'Assemblea spetta l'obbligo della convocazione. Il
suo atto è un atto dovuto, vincolato nel fine e nel contenuto, per quanto riguarda
la data, mentre a lui spetta l'individuazione della questione da porre
all'ordine del giorno.
L'ultimo comma dell'art. 62 stabilisce che « in caso di convocazione
straordinaria di una Camera, è convocata di diritto anche l'altra ».
L'atto di convocazione in questo caso risulta interamente vincolato.
La disposizione costituzionale va interpretata nel senso che la convocazione
debba essere contemporanea, ma non simultanea.
La presentazione del Governo al Parlamento impone la convocazione
di ciascuna Camera. L'atto di convocazione risulta vincolato nel
fine e nel contenuto dalla norma dell'art. 94 Cost. Poiché il Governo « si
presenta alle Camere per ottenere la fiducia », il procedimento costitutivo
del rapporto fiduciario Parlamento-Governo si apre per iniziativa del
Governo stesso.
Il Presidente di ciascuna Camera è vincolato, quindi, per quanto
riguarda una componente del contenuto dell'atto (comunicazioni del
Presidente del Consiglio), mentre per l'altra, la data della riunione, egli
ha un margine di discrezionalità nella determinazione. Il regolamento
della Camera (art. 45, secondo comma) e quello del Senato (art. 34, terzo
comma) stabiliscono che i due Presidenti fissano d'intesa la data della
riunione.
Infine, l'art. 77 Cost. fa obbligo al Governo, qualora adotti, in casi
straordinari di necessità e di urgenza, provvedimenti provvisori con forza
di legge, di presentarli nello stesso giorno per la conversione alle Camere.

302 Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune
Aggiunge che le Camere, anche se sciolte, sono « appositamente » convocate
e si riuniscono entro cinque giorni.
Si possono prevedere tre ipotesi. La prima: il disegno di legge di
conversione di un decreto-legge è presentato durante i periodi di attività
normale delle Camere. In tal caso non sorgono questioni. Il Presidente
dà l'annunzio del disegno di legge di conversione e del suo deferimento
alla Commissione competente, in sede referente.
L'Esposito (4), partendo dal punto di vista che si debba attribuire
grande rilievo alla norma costituzionale che prevede che le Camere sono
« appositamente » convocate, ritiene che essa non sia « integralmente »
rispettata quando all'ordine del giorno di una seduta vi siano anche altri
argomenti, oltre il disegno di legge di conversione.
Il Ferrara (5) ritiene, invece, che l'avverbio « appositamente » si riferisca
logicamente ai soli casi in cui le Camere non tengono seduta.
L'obbligo di presentare alle Camere il disegno di legge di conversione lo
stesso giorno dell'emanazione del decreto-legge raggiunge pienamente
lo scopo di « investire immediatamente e sostanzialmente il Parlamento
della decisione in ordine al mantenimento del decreto-legge e della questione
relativa alla responsabilità del Governo per aver adottato il provvedimento
».
D'altra parte - aggiunge il Ferrara - l'« apposita convocazione » si
esaurirebbe con l'annunzio della presentazione del disegno di legge di
convocazione, non potendosi adottare alcuna deliberazione prima che la
competente Commissione abbia compiuto l'esame preliminare.
La prassi sia del Senato sia della Camera è comunque costante nel
senso che la presentazione del disegno di legge di conversione in periodi
ordinari non dà luogo ad apposita convocazione.
Nella seconda ipotesi la presentazione del disegno di legge di conversione
avviene in periodo di aggiornamento dei lavori delle Camere.
Nella terza, tale presentazione avviene durante la prorogatio.
Solo in queste due ultime ipotesi le Camere debbono essere « appositamente
» convocate per l'instaurazione dell'iter di esame del disegno
di legge di conversione. Al Presidente di ciascuna Camera resta la
discrezionalità per quanto riguarda la determinazione della data della
riunione, pur nei limiti prestabiliti dei cinque giorni dalla presentazione
del disegno di legge stesso.
(4) ESPOSITO, Decreti-legge, in « Enciclopedia del diritto », pag. 859.
(5) FERRARA, // Presidente di Assemblea parlamentare, pag. 127 e nota 10.

Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune 303
Circa le convocazioni straordinarie, l'art. 62 Cost. conferisce al Presidente
di ciascuna Camera, al Presidente della Repubblica e a un terzo
dei componenti di ciascun ramo del Parlamento un potere di iniziativa
volto a provocare la riunione delle Camere. Tale potere ha per effetto
la produzione dell'atto di convocazione. Il Presidente detiene invece il
potere-dovere di convocazione, il cui effetto è la riunione della Camera
(6).
Se l'iniziativa è esercitata dal Presidente della Repubblica o da un
terzo dei componenti l'Assemblea, l'atto di convocazione è vincolato nel
fine e nel contenuto.
La richiesta di convocazione deve contenere - afferma il Ferrara
(7) - l'indicazione degli argomenti da trattare, altrimenti il potere di
iniziativa perderebbe ogni valore sostanziale: non si tratta semplicemente
di provocare una riunione, ma di investire l'Assemblea di un determinato
problema. L'Assemblea deciderà poi se proseguire o no l'esame
dello stesso.
Il Ferrara ritiene che l'atto di iniziativa debba predisporre integralmente
il contenuto dell'atto che intende produrre: l'argomento e la data
della riunione. Lo deduce dalla lettera dell'art. 62 Cost., cioè dal termine
« convocazione » che indica l'effetto dell'esercizio del potere di iniziativa.
Infatti, in altri casi, quando il contenuto della convocazione risulta
predeterminato dalle norme esplicitamente o implicitamente, la Costituzione
adotta la parola « riunione », cioè fa riferimento all'effetto
della convocazione.
L'atto di convocazione è vincolato nel fine e nel contenuto quando
è effetto della richiesta del Presidente della Repubblica o di un terzo
dei componenti dell'Assemblea. È libero sia nel fine sia nel contenuto
quando l'iniziativa è del Presidente d'Assemblea.
In ogni caso, il diritto riconosciuto dalla Costituzione al Presidente
della Repubblica o a una minoranza della Camera di provocare una
riunione straordinaria, trova il suo limite logico nella assoluta libertà
(6) V. LONGI, Convocazione della Camera, in « Rassegna parlamentare », 1959,
pag. 51 e segg. Contro, Bozzi, Istituzioni, cit., pag. 90, secondo cui, in questi casi,
« se il Presidente dell'Assemblea non emanasse l'atto formale, la riunione potrebbe
aver luogo prescindendo da esso ».
(7) FERRARA, op. cit., pag. 129. È tuttavia da ricordare che nell'unico caso di
convocazione straordinaria finora verificatosi ad iniziativa parlamentare (28 agosto 1968,
per la discussione dei fatti cecoslovacchi), l'ordine del giorno portò « dichiarazioni del
Governo » in quanto il Governo medesimo accettò, aderendo alla proposta di alcuni
gruppi parlamentari, di aprire il dibattito senza che si ponessero formalmente all'ordine
dei lavori le numerose interrogazioni nel frattempo presentate.

304 Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune
della Assemblea di disattendere con i più svariati strumenti procedurali
(pregiudiziali, sospensive, ecc.) lo scopo per il quale la riunione sia provocata:
ciò in quanto la facoltà di un organo estraneo al Parlamento o
di una minoranza politica non può mai assorbire il fondamentale principio
per il quale l'effettiva discussione di una determinata materia davanti
all'Assemblea legislativa può proseguire e giungere a una logica
conclusione solo se la maggioranza dell'Assemblea medesima ne appoggia
l'iter. In ultima analisi, la Camera mantiene anche in questo caso
eccezionale l'assoluta padronanza del proprio ordine del giorno.
3. - L'ordine dei lavori della Camera è contenuto nell'atto di convocazione.
La fissazione e l'annunzio dell'ordine del giorno dell'Assemblea
spetta al Presidente, il quale vi provvede alla fine di ciascuna seduta.
La Camera, naturalmente, ha la facoltà di decidere in difformità; perciò,
in concreto, la decisione di discutere determinate materie spetta alla maggioranza.
L'ordine del giorno consiste nella elencazione delle materie pronte
per la discussione in Assemblea.
L'agenda annunciata dal Presidente alla fine della seduta può essere
variata attraverso il « richiamo all'ordine del giorno ». Nel corso
della seduta esso è una questione incidentale di carattere formale intesa
ad « invertire » l'ordine delle materie iscritte. La discussione, in tal
caso, è limitata a un intervento prò e uno contro e la votazione è da
tenersi obbligatoriamente per alzata e seduta.
La Camera non può discutere né deliberare su materie che non siano
iscritte all'ordine del giorno, a meno che non vi sia una deliberazione a
scrutinio segreto e a maggioranza dei tre quarti (art. 69 Reg. Camera). È
questa una garanzia importantissima per evitare improvvisi colpi di maggioranza
o di minoranza.
All'inizio della legislatura il Presidente della Camera precedente, in
virtù dell'art. 61 Cost., nonché dell'articolo 14 Reg. Camera, dirama
l'ordine del giorno della prima seduta, fissata dal decreto del Presidente
della Repubblica, e nella quale avviene la elezione del nuovo Presidente
e dell'Ufficio di Presidenza.
In caso di aggiornamento la Camera è convocata a domicilio e l'ordine
del giorno della prima seduta della ripresa dei lavori è fissato dal
Presidente dell'Assemblea.
L'ordine del giorno è preventivamente stampato ed affisso. L'art. 65,
primo comma, del Regolamento stabilisce che in calce all'ordine del

Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune 305
giorno deve essere data notizia dei disegni e delle proposte di legge presentati
dai ministri e dai parlamentari o trasmessi dal Senato.
Perciò l'ordine del giorno consta di due parti. Nella prima figurano
gli argomenti in discussione in una determinata seduta o nelle successive
fino ad esaurimento; nella seconda figurano: i disegni e le proposte
di legge, nonché le domande di autorizzazione a procedere in giudizio
in stato di relazione; l'elenco dei provvedimenti da assegnare alle
Commissioni; l'elenco delle proposte di modificazioni al Regolamento
presso l'apposita Giunta; le petizioni; l'elenco dei disegni e delle proposte
di legge assegnati alle singole Commissioni in sede referente e in
sede legislativa; l'elenco delle autorizzazioni a procedere in giudizio
presso l'apposita Giunta; l'elenco delle proposte di legge da svolgere;
infine le proposte d'inchiesta parlamentare da svolgere.
4. - La seduta comincia con la lettura del processo verbale della seduta
precedente, che s'intende approvato tacitamente se non vi sono opposizioni.
È consentito di prendere la parola in questa sede solo a chi intenda
proporvi una rettifica o a chi voglia chiarire o correggere il proprio pensiero
espresso nella seduta precedente oppure per fatto personale. In tal
caso la votazione si farà per alzata e seduta per espressa disposizione del
regolamento.
Subito dopo la sua approvazione, il processo verbale viene sottoscritto
dal Presidente e da un Segretario.
5. - L'art. 52 Reg. Camera disciplina la concessione dei congedi, che
è deferita alla Camera. Essi si intendono tacitamente accordati se non vi
è opposizione. Altrimenti, si procede alla votazione per alzata e seduta
senza discussione.
L'elenco dei congedi mira a tenerli in evidenza, in modo da evitare
che appaiano come congedati deputati che invece partecipano a una votazione.
Questo artificio agevolerebbe il raggiungimento del numero legale,
dato che i congedi si sottraggono (fino al massimo di un quinto del
numero dei deputati) dal complesso dei membri sui quali deve essere computato
il numero legale.
Non sono previsti dai regolamenti i motivi sui quali si possa fondare
la domanda di congedo, ma per consuetudine l'ammissibilità si pone
per malattia, ufficio pubblico e ragioni di famiglia.

306 Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune
6. - La dottrina ha riconosciuto tradizionalmente che è impossibile
l'effettiva presenza di tutti i membri di un'assemblea. Da ciò deriva il
principio di far sì che gli atti degli intervenuti siano attribuiti all'intero
collegio. L'esercizio della funzione deliberante di un'assemblea presuppone
la disciplina della seduta e della sua validità. Perciò deve essere stabilito
il numero dei componenti necessario per il funzionamento della medesima.
Il principio del numero legale è così strettamente connesso con
quello della validità delle deliberazioni assembleari.
Lo Statuto albertino (art. 53) distingueva tra « legalità » delle sedute
e « validità » delle deliberazioni, condizionate entrambe dal numero legale
(8). La Costituzione parla solo di validità delle deliberazioni, condizionate
dalla presenza della maggioranza dei componenti, cioè la metà
più uno dei membri. Questo può significare « legalità » delle sedute, quando
non vengono prese decisioni formali, senza numero legale. Il che è
coerente con la disciplina parlamentare dell'istituto del « numero legale »
che ha condotto al divieto della verifica quando le Camere non siano in
procinto di votare.
La norma costituzionale, infatti, ha per scopo la doppia garanzia di
validità per deliberare: numero legale e quorum di maggioranza. Ma
quando sono prescritte maggioranze speciali qualificate, il problema del
numero legale automaticamente non si pone.
Il numero legale previsto è da noi molto alto, ma oggi esso risponde
alle esigenze connesse con l'assetto politico italiano, caratterizzato dalla
rappresentanza proporzionale e dal pluripartitismo.
La Costituzione ha mantenuto ancorato il numero legale alla « maggioranza
dei componenti », il che sembra contrastare con la interpretazione
regolamentare intesa a dare alla parola « componenti » il senso di
« deputati in grado di funzionare », per cui dal numero dei componenti
dell'Assemblea si sottraggono i seggi eventualmente vacanti, i deputati assenti
per congedo e per missione.
Così viene computato il numero legale per antichissima tradizione
che risale al 1850. Mancini e Galeotti (9) ricordano come i regolamenti
della Camera e del Senato furono costretti a derogare dalla lettera dell'art.
53 dello Statuto che imponeva la definizione del quorum sulla base
dei componenti l'Assemblea senza alcuna detrazione. Il principio del numero
legale computato sui membri in grado di essere presenti fu incluso
(8) V. LONGI, Numero legale, in «Rassegna parlamentare», 1959, n. 7; FUR-
LANI. Numero legale, in «Nuovissimo Digesto Italiano», voi. XI, pag. 511.
(9) MANCINI e GALEOTTI, Norme ed usi del Parlamento italiano, 1887, pag. 126.

Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune 307
nel Regolamento della Camera tra il 1863 e il 1868, dato che l'esperienza
aveva messo in evidenza che « ostacoli insuperabili » possono impedire a
un certo numero, talvolta rilevante, di membri delle Camere di partecipare
ai lavori parlamentari.
De Gennaro (10) sostiene l'illegittimità di questa consuetudine della
Camera.
« L'art. 64 dispone che " le deliberazioni (adunanze) di ciascuna Camera
e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza
dei loro componenti". Si conferma così il principio maggioritario del
quorum; ma altro non si è fatto che sopprimere il vocabolo " assoluta ".
Si vorrebbe presumere che sia con ciò prescritto l'intervento della maggioranza
dei deputati o senatori in carica, e non di quelli assegnati a ciascuna
Camera ? Tale interpretazione non può ammettersi. Si è già detto
più volte che maggioranza assoluta e maggioranza semplice hanno lo
stesso significato; e se si ricorda, altresì, che taluno ha ritenuto superflua
l'aggiunta di " assoluta ", non si può non pervenire alla conclusione che
le due locuzioni " maggioranza assoluta " (Statuto albertino) e " maggioranza
" (Costituzione) abbiano lo stesso significato; e che, quindi, non
si è modificato nulla.
« La modifica da adottare, se si volevano evitare i precedenti stiracchiamenti,
era semplicissima: far seguire alla locuzione "maggioranza
dei suoi componenti" le parole "in carica", soggiungendo, se
si voleva ridurre ancora il numero, " che possono intervenire all'adunanza
".
« Per contro è avvenuto che la specificazione di riferire il quorum
delle Camere all'Assemblea reale, cioè, al numero dei componenti in
carica, non è stata sancita dalla Costituzione, e neanche dai regolamenti
interni delle Camere. Si assume che " si richiede innanzi tutto la presenza
della maggioranza dei componenti per la validità delle sedute (numero
legale) intendendosi per componenti non tutti i membri dell'Assemblea,
ma soltanto coloro che in quel determinato momento possono
ragionevolmente essere presenti alla seduta". Tale interpretazione non
è ammissibile in quanto il quorum, come si è più volte detto, si riferisce
al concetto di rappresentanza dei componenti assegnati, cioè alla costituzione
organica del collegio; e così va interpretato nel silenzio della
norma ".
(10) DE GENNARO, Quorum e maggioranza nelle Camere parlamentari secondo
l'art. 64 della Costituzione, in «Rassegna di diritto pubblico», 1951, pag. 283 e segg.

308 Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune
« Senonché, della interpretazione di cui sopra (11), si dà una giustificazione
desunta da altro erroneo indirizzo seguito dalla Costituzione.
Si soggiunge, infatti, che " la Costituzione qui parla di maggioranza senza
alcuna specificazione, mentre quando vuole innovare lo dice espressamente;
ed infatti nel primo comma parla di maggioranza assoluta. Si
deduce pertanto che l'art. 36 (art. 51 nuovo testo coordinato nel 1952)
del Regolamento della Camera dei deputati, fatto proprio dalla stessa
Assemblea Costituente, deve considerarsi in armonia con la Costituzione;
esso così recita al secondo comma: "I deputati che sono in congedo,
ovvero sono assenti per incarico avuto dalla Camera, non saranno
computati per fissare il numero legale " ».
La tesi del De Gennaro è stata contestata dal Cosentino (12), il
quale ha sostenuto che i lavori preparatori della Costituzione non permettono
di dimostrare la volontà del costituente di sovvertire la prassi
parlamentare, seguita del resto dalla stessa Costituente. Egli inoltre afferma
che « per quanto riguarda il problema della interpretabilità o meno
di norme regolamentari contenute nella Costituzione, è da rilevare che
il principio contenuto nel medesimo terzo comma dell'art. 64 in ordine
alla determinazione del numero legale nella maggioranza assoluta dei
componenti di ciascuna Camera, è stato oggetto di interpretazione estensiva
non soltanto da parte della Camera dei deputati - la quale non ha
mai adottato un regolamento nuovo, limitandosi a ritoccare in alcuni
punti quello antico - ma anche da parte del Senato che, nel darsi un
nuovo regolamento, ha recepito dalla consuetudine secolare il principio
per cui il numero legale è determinato sulla base non già dei componenti
dell'Assemblea in linea assoluta, bensì su di un numero inferiore, non
tenendo conto, cioè, dei deputati in congedo, ovvero assenti per missione
dell'Assemblea.
« Del resto, che le norme regolamentari contenute in testi costituzionali
possano subire interpretazioni, anche di vasta portata, nell'atto
della loro recezione normativa nel corpus di norme dell'organo a cui sono
dirette, è comprovato dal fatto che il Senato regio determinava la maggioranza
di approvazione in deroga all'articolo 54 dello Statuto - il quale,
come si è visto, parlava di " maggiorità di voti " - computando fra i votanti
gli astenuti.
(11) FALZONE-PALERMO-COSENTINO, La Costituzione della Repubblica italiana illustrata
con i lavori preparatori, 2* ed., pag. 169.
(12) F. COSENTINO, // computo della maggioranza alla Camera, in « La politica
parlamentare*, die. 1953, pagg. 122-123.

Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune 309
« Oggi, quindi, il Senato, nel mantenere la sua antica norma consuetudinaria
e derogativa dello Statuto, si è trovato in perfetto accordo con
la pura lettera della Costituzione, laddove l'inverso è accaduto per la
Camera.
« Si noti infine - aggiunge il Cosentino - che l'art. 84 del Regolamento
del Senato non ha recepito dalla Costituzione la espressione
" maggioranza dei presenti ", ma ha stabilito : " Ogni deliberazione del
Senato è presa a maggioranza dei senatori che partecipano alla votazione
".
« È possibile, quindi, concludere che l'interpretazione data dalla Camera
al terzo comma dell'art. 64 della Costituzione, oltre a corrispondere
pienamente alla volontà del costituente, è anche conforme alla logica,
alle consuetudini, ai principi contenuti nei regolamenti stranieri più affini
al nostro ed è legittimata dal postulato che le norme statutarie dirette a
disciplinare i principi informatori delle attività interne di organizzazione
e di funzionamento delle Assemblee legislative sono suscettibili di interpretazione
».
Alla Camera, in ogni modo, la prassi costante ha confermato questa
interpretazione. Per quanto riguarda il problema degli astenuti e il loro
computo, rimandiamo anche a quanto esposto nel capitolo relativo alle
votazioni.
Vi è da aggiungere che al Senato le detrazioni sono ammesse per il
numero legale (art. 43), ma non per gli astenuti in sede di votazione
(art. 84), il che suscita qualche perplessità.
La regolarità dei lavori parlamentari è assicurata anche dalla presunzione
dell'esistenza del numero legale, dato che altrimenti, come rilevarono
il Mancini e il Galeotti, occorrerebbe procedere alla sua verifica
in ogni momento della seduta.
Tale presunzione viene meno quando vi è un atto diretto (ad iniziativa
del Presidente o di dieci deputati in presenza di votazioni indeterminate)
o indiretto (in occasione di votazioni determinate, in cui vengono
conteggiati i votanti e gli astenuti), giuridicamente rilevante, che prova
la mancanza del numero di deputati necessario per deliberare.
L'art. 95, secondo comma, Reg. Camera considera presenti coloro che
richiedono la verifica.
La verifica al Senato non è ammessa nelle votazioni a scrutinio segreto;
alla Camera in quelle a scrutinio segreto e per appello nominale.
Il Regolamento del Senato non prevede che la Presidenza possa assumere
l'iniziativa di verifica del numero legale, mentre l'art. 50 Reg. Camera,
stabilendo che la « Presidenza non è obbligata a verificare se la

310 Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune
Camera sia, oppure no, in numero legale », lascia intendere che tale
facoltà possa essere autonomamente esercitata con le limitazioni previste
dal Regolamento: divieto di verifica prima dell'approvazione del processo
verbale e in occasione di votazioni che devono farsi obbligatoriamente per
alzata e seduta (artt. 47, 52, 56, 73, 76, 79, 90, 94 Reg. Camera), cioè:
1) approvazione per votazione del processo verbale;
2) opposizione alla concessione dei congedi;
3) proposta da parte del Presidente della censura nei confronti di
un deputato che turbi gravemente i lavori parlamentari;
4) decisione della Camera sull'esistenza del fatto personale in
appello dalla decisione del Presidente;
5) appello alla Camera in caso di interdizione della parola, dopo
che il Presidente ha fatto due volte il richiamo alla questione;
6) decisione della Camera sui richiami per l'ordine del giorno
o al regolamento o per la priorità delle votazioni;
7) consultazione della Camera da parte del Presidente quando il
deputato insiste per l'accettazione e la votazione di ordini del giorno,
emendamenti o articoli aggiuntivi formulati con frasi sconvenienti o relativi
ad argomenti del tutto estranei all'oggetto in discussione;
8) decisione della Camera in appello dalle decisioni del Presidente.
Se attraverso la chiama viene accertata l'assenza del numero legale,
il Presidente sospende la seduta per non meno di un'ora oppure la
scioglie e l'Assemblea viene riconvocata per il prossimo giorno non festivo,
con il medesimo ordine del giorno. E la presunzione sussiste di
nuovo.
7. - Numerose norme regolamentari interne disciplinano le sedute,
l'ordine dei dibattiti e la polizia della Camera. Esse colmano una lacuna
giurisdizionale derivante dalla prerogativa della « insindacabilità ». I deputati
e i senatori non possono essere perseguiti per le opinioni e i voti
espressi nell'esercizio del loro mandato, ma senza una disciplina interna
dell'Assemblea tutti gli abusi e le violazioni del decoro e della libertà
delle discussioni sarebbero privi di sanzione e comprometterebbero lo
svolgimento ordinato delle funzioni delle Camere.
Anzitutto nessuno può prendere la parola se il Presidente non gliela
concede, né può parlare più di una volta sullo stesso argomento, a meno
che non si tratti di un richiamo al regolamento, della posizione della
questione, di fatto personale o di dichiarazione di voto. L'oratore non
può, a norma del Regolamento, leggere il suo discorso per oltre un quarto

Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune 311
d'ora, né pronunciare parole sconvenienti, né turbare la libertà del dibattito,
né violare l'ordine, cioè fare imputazione di mala intenzione o fare
del personalismo o allontanarsi dall'argomento. In quest'ultimo caso, dopo
due richiami alla questione, il Presidente gli può togliere la parola. Le
sanzioni disciplinari previste dal Regolamento della Camera sono le
seguenti:
1) richiamo all'ordine inflitto direttamente dal Presidente e per
il quale non vi è per il richiamato possibilità di appello all'Assemblea;
2) esclusione dall'aula, dopo due richiami all'ordine nella stessa
giornata oppure per ingiurie rivolte a colleghi o a membri del Governo.
Questa misura viene proposta dal Presidente ed è sottoposta all'approvazione
della Camera, senza discussione e votazione per alzata e
seduta, dopo che l'interessato ha dato gli eventuali schiarimenti;
3) la censura, da infliggersi quando il deputato offende le istituzioni
o passa a vie di fatto o provoca tumulti. Essa comporta il divieto
a partecipare ai lavori parlamentari per un periodo da due a quindici
giorni.
La procedura è identica a quella dell'esclusione dall'aula;
4) divieto di accesso al palazzo della Camera, al quale il Presidente
fa ricorso in casi estremamente gravi.
Per fatti gravi, avvenuti nel Palazzo, ma fuori dell'Aula, il Presidente,
sentito l'Ufficio di Presidenza, può proporre all'Assemblea la censura o
il divieto di accesso al Palazzo.
Una norma che risale al primo Regolamento dell'8 maggio 1848, stabilisce
che nessuna persona estranea alla Camera può, sotto alcun pretesto,
introdursi nell'aula dove siedono i suoi membri.
L'art. 64, quarto comma, Cost. fissa un'unica eccezione per i membri
del Governo: anche se non fanno parte delle Camere, hanno diritto e, se
richiesti, l'obbligo di assistere alle sedute e devono essere sentiti ogni
volta che lo richiedano.
È fuori di dubbio che i ministri e i sottosegretari di Stato che assistono
alle sedute delle Camere hanno l'obbligo di osservare le norme e
le disposizioni necessarie per l'ordine delle discussioni e delle deliberazioni,
ma non vi è la possibilità di escluderli dall'Aula o di interdire loro
parola.
Qualora sorga « tumulto » il Presidente si alza: con ciò è sospesa
ogni discussione. Se il tumulto continua, egli sospende o scioglie la seduta.
In questo ultimo caso la Camera è convocata senz'altro per il prossimo
giorno non festivo, alla stessa ora e col medesimo ordine del giorno; potrà

312 Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune
essere anche convocata per il giorno seguente festivo quando la Camera
abbia in precedenza deliberato di tenere seduta in quel giorno.
Soltanto per ordine del Presidente la forza pubblica può entrare
nell'Aula, ma prima la seduta deve essere stata sospesa o tolta.
In base alla Costituzione, il corpo elettorale può controllare lo svolgimento
del lavoro parlamentare. Il pubblico può assistere alle sedute
in apposite tribune, ripartite in sezioni. L'ammissione è regolata da norme
stabilite dal Presidente e dai Questori, i quali sovrintendono al cerimoniale,
alla polizia, al servizio e alle spese (13).
Le persone ammesse alle tribune devono mantenere un contegno corretto
e riguardoso, astenersi da ogni segno di approvazione o di disapprovazione.
La polizia, sia nelle tribune, sia in Aula, compete all'Assemblea che
la esercita attraverso il Presidente. Norme particolari prevedono che la
persona o le persone che turbassero l'ordine sono invitate ad uscire immediatamente
dai commessi della Camera, in seguito a ordine dato dal
Presidente. Qualora non si possa individuare chi ha provocato il disordine,
il Presidente può ordinare che sia sgomberata tutta la sezione nella
quale è avvenuto.
In caso di oltraggio fatto alla Camera o a qualunque suo membro
il colpevole è immediatamente arrestato e tradotto davanti all'autorità
competente.
8. - La pubblicità dei lavori delle Camere è un'assoluta esigenza
democratica perché permette il controllo dell'opinione pubblica sull'operato
del Parlamento.
Le sedute sono, quindi, pubbliche, tranne che le Camere non deliberino
di adunarsi in seduta segreta (art. 64, secondo comma, Cost). In
questo caso la Camera può anche ordinare che non si faccia processo
verbale della seduta (art. 141 Reg. Camera).
La documentazione dell'attività delle Camere si ha con gli atti scritti
che vengono ad esse presentati, col processo verbale delle sedute, col
resoconto sommario delle discussioni e col resoconto stenografico di ciò
che nelle adunanze è detto o letto.
L'art. 139 del Regolamento stabilisce che un funzionario designato
dal Presidente redige il processo verbale (estensore).
L'art. 140 prescrive che i processi verbali, dopo l'approvazione, sono
trascrìtti su un registro e sottoscritti dal Presidente e da uno dei Segretari.
(13) FALZONE, Parlamentari e pubblico ammesso nelle tribune, in < Giurisprudenza
costituzionale », 1958, pag. 792.

Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune 313
Ad assicurare il rispetto della fondamentale esigenza della pubblicità
dei lavori delle Camere provvedono ima serie di principi, stabiliti
dalla prassi. È proprio per questo che, pur mancando precise norme regolamentari,
i resoconti stenografici, per la loro scrupolosa fedeltà, assicurano
la pubblicità.
Il Regolamento della Camera si limita a stabilire all'art. 12 che
i Segretari « vegliano perché il resoconto sia pubblicato nel termine prescritto
dal Presidente, e non vi sia alterazione dei discorsi ».
La prassi è in senso contrario. Il potere di vigilanza è stato sempre
esercitato dal Presidente e dagli uffici, tanto è vero che il Presidente è
intervenuto più volte per stabilire i criteri ai quali i resoconti stenografici
devono obbedire. Inoltre vi è da aggiungere che, quanto al termine della
pubblicazione, la norma è superata poiché dal 1° gennaio 1967 il resoconto
stenografico viene pubblicato immediatamente e viene distribuito
il mattino del giorno seguente. Ciò rappresenta un contributo notevole
alla pubblicità dei lavori della Camera.
Oltre all'accenno dell'art. 12, all'art. 41 si dispone che « per assicurare
la pubblicità di tutti i lavori delle Giunte e delle Commissioni permanenti
e speciali, è pubblicato il Bollettino delle Giunte e delle Commissioni
a cura del Segretariato generale della Camera », mentre al
quinto comma dell'art. 40 si dispone che delle sedute delle Commissioni
in sede legislativa « è redatto, oltre al processo verbale, un resoconto
stenografico ».
Al resoconto stenografico si è successivamente aggiunto, nel 1879,
il resoconto sommario, ma Ugo Galeotti rileva che la Commissione che
nel 1881 propose la riforma del regolamento avanzò la proposta di aggiungere
due incisi con cui si affidava la vigilanza sulla compilazione e
sulla regolare pubblicazione del sommario, ma essi non furono introdotti
« perché la Presidenza non volle mai attribuire carattere ufficiale al resoconto
sommario ed assumerne la responsabilità ».
Si potrebbe, quindi, dedurre che il resoconto stenografico rivesta il
carattere dell'ufficialità, ma esso gli è negato dalla dottrina.
Comunque, per prassi, è sempre stato il Presidente a interessarsi della
tempestività e della fedeltà dei resoconti stenografici, nonché dei criteri
da seguire nella correzione da parte degli oratori.
Importanti disposizioni furono impartite dall'allora Presidente della
Camera Giovanni Leone, il 22 ottobre 1956.
I resoconti vengono pubblicati a cura degli appositi uffici, i quali
naturalmente sono responsabili verso il Presidente ed il Segretario generale.

314 Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune
La dottrina nega l'autenticità dei resoconti stenografici, anche se
Mancini e Galeotti osservarono che non esiste « alcuna differenza istrumentale
tra una copia autentica e una pubblicazione ufficiale non meno
autentica, quali sono i rendiconti parlamentari ».
Purtuttavia, essi riconobbero una certa superiorità al processo verbale
rilevando che esso « fa fede piena delle deliberazioni adottate dalla
Camera, anche in confronto del resoconto stenografico ».
La dottrina più autorevole sostiene che gli Atti parlamentari « non
fanno fede pubblica ».
9. - Il regolare svolgimento dei lavori delle Camere può essere disturbato
da una particolare attività di singoli o di un gruppo di deputati.
È il cosiddetto ostruzionismo (14). Con esso si intende impedire,
intralciare o ritardare sistematicamente la discussione e le deliberazioni
delle Camere, al fine di richiamare l'attenzione dell'opinione pubblica o
di provocare un mutamento delle convinzioni in seno alla maggioranza.
L'ostruzionismo si distingue in fisico e tecnico. Nel primo caso si
esplica mediante le interruzioni continue, l'agitazione, gli incidenti, i tumulti,
la violenza su cose e persone.
Esso è condannato dalla dottrina come illegittimo, anche perché
può configurare il reato previsto dall'art. 289 del codice penale, in quanto
diretto a impedire o a turbare l'esercizio delle funzioni parlamentari.
La prudenza della maggioranza dovrebbe evitare, se possibile, di
offrire le occasioni per questa specie di ostruzionismo, mentre il Presidente,
con la sua autorità e con i poteri che gli sono conferiti dal Regolamento,
deve reprimere ogni turbativa del regolare svolgimento dell'attività
parlamentare.
L'altra specie di ostruzionismo, quello « tecnico », tende a raggiungere
lo stesso scopo, ma con altri mezzi, cioè attraverso l'abuso dei diritti
concessi dal Regolamento per la discussione e votazione dei documenti
parlamentari. I più caratteristici esempi di strumenti ostruzionistici possono
considerarsi il prolungamento eccessivo e la moltiplicazione dei
discorsi, la presentazione e votazione qualificata di ordini del giorno ed
emendamenti, il ricorso a incidenti procedurali di ogni genere, ecc.
L'esperienza ha dimostrato che è oltremodo difficile contenere un
ostruzionismo tecnico, anche se sostenuto da un piccolo gruppo. Tut-
(14) LONGI, Ostruzionismo parlamentare, in «Scritti vari», pag. 13; MELONI,
L'ostruzionismo parlamentare, in «Annali», Macerata 1951; MOHRHOFF, Ostruzionismo
parlamentare, in «Nuovissimo Digesto Italiano», voi. XII, pag. 289; O. NIGRO,
L'ostruzionismo parlamentare e suoi possibili rimedi, 1918.

Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune 315
tavia esistono strumenti regolamentari che possono contrastare entro certi
limiti l'ostruzionismo stesso sul piano procedurale.
Non è facile dare un giudizio definitivo, e valevole per tutti i casi,
sulla legittimità del fenomeno. Tuttavia, « l'ostruzionismo (15) può adempiere
un'importante ed utile funzione politica, quando abbia lo scopo di
impedire l'approvazione di misure che contrastino con lo spirito riformatore
della Costituzione, o incontrino nel paese dissenso diffuso : quando
cioè l'abuso di potere da parte della minoranza tende a neutralizzare un
contrario e più grave abuso della maggioranza. È chiaro poi che la sua
influenza concreta è condizionata alla risonanza che riesce ad ottenere
nell'opinione pubblica ».
Nel Parlamento italiano si sono avute clamorose manifestazioni ostruzionistiche
nel 1899-1900 per i provvedimenti di polizia del Pelloux, nel
1914 per i provvedimenti tributari del governo Salandra, il 19 marzo 1949
durante la discussione per l'autorizzazione al Governo di firmare il Patto
Atlantico, nel luglio 1951 contro il disegno di legge sulla difesa civile,
nel 1952 e 1953 durante la discussione sulla « legge elettorale del premio ».
L'ultimo caso di ostruzionismo si è avuto durante la discussione del
disegno di legge: « Norme per la elezione dei consigli regionali delle Regioni
a statuto normale » alla Camera (17-31 ottobre 1967) e al Senato
(gennaio-febbraio 1968).
Fu questo il secondo episodio di ostruzionismo nella storia del Senato,
dopo quello del 1953.
Talvolta all'ostruzionismo ricorre la stessa maggioranza, adottando
una tattica ritardatrice per impedire l'approvazione di un disegno di
legge proposto dal Governo o dalla maggioranza, ovvero avanzato dall'opposizione;
ma è facile constatare che la maggioranza ha ben altri
strumenti per insabbiare un provvedimento, senza bisogno di ricorrere a
manifestazioni clamorose.
Circa i rimedi previsti dai Regolamenti parlamentari o applicati dalla
prassi, è impossibile in questa sede delineare i vari metodi in cui si può
concretare il contro-ostruzionismo: per alcuni di essi se ne farà cenno
nei capitoli relativi alle varie fasi del dibattito parlamentare (chiusura
della discussione, ammissibilità degli emendamenti e ordini del giorno,
posizione del voto di fiducia, ecc.).
10. - L'art. 55 Cost. ha introdotto un istituto nuovo, conosciuto
dalla prassi del precedente ordinamento soltanto per il giuramento del re
e il discorso della corona. Si tratta del Parlamento in seduta comune dei
(15) MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, 8* ed., 1967, voi. I. pag. 422.

316 Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune
membri delle due Camere (16), il quale si riunisce nei casi previsti dalla
Costituzione.
È stata così data vita a un terzo organo, perché la sua composizione
e le sue attribuzioni sono completamente diverse da quelle svolte singolarmente
dalla Camera dei Deputati e dal Senato della Repubblica.
L'art. 63 Cost. stabilisce che la seduta comune è convocata dal Presidente
della Camera dei Deputati, il quale la presiede, coadiuvato dall'Ufficio
di Presidenza. Perciò egli può essere sostituito da uno dei vicepresidenti.
Secondo una parte della dottrina, questa norma non impedisce
di affermare che il Parlamento in seduta comune è un terzo organo parlamentare,
né da essa si può evincere che è obbligatoria l'adozione del
Regolamento della Camera. Tuttavia il Regolamento della Camera, nel
suo art. 15, ultimo comma, stabilisce la sua applicabilità alle riunioni
delle Assemblee in seduta comune; né vi è stata mai alcuna obiezione alla
attuazione di tale norma.
Nelle sedute del Parlamento a Camere riunite, la maggioranza dei
componenti prescritta per la validità delle sedute all'art. 64 Cost. si deve
riferire al numero complessivo dei membri, senza tener conto della proporzione
della maggioranza di ciascuna Camera.
Il Mortati afferma che il Parlamento in seduta comune è un collegio
perfetto, un collegio, cioè, che, prima di decidere, può svolgere una adeguata
discussione, la quale può riguardare anche la validità dei presupposti
della convocazione e le relative valutazioni.
Il Balladore Pallieri critica invece la distinzione del Parlamento
in seduta comune fra collegio perfetto, cioè capace di discutere sulle materie
all'ordine del giorno, e collegio imperfetto, competente cioè esclusivamente
a esprimere i voti. Nulla autorizza ad attribuire - egli afferma -
questa limitazione e solo ragioni di correttezza e di opportunità consiglieranno
l'astensione dal discutere.
Di tutt'altro avviso è Giovanni Ferrara, il quale sostiene il carattere
di collegio imperfetto del Parlamento in seduta comune: ciò deriva dal
collegamento tra l'attività che l'organo è chiamato a svolgere e gli effetti
della stessa nell'ambito del sistema.
L'esame dei presupposti previsti dalle norme che impongono la convocazione
del Parlamento in seduta comune consentono - secondo il Ferrara
- di qualificarlo come collegio elettorale o come titolare del potere
di mettere in stato di accusa il Presidente della Repubblica ed i ministri.
(16) PALADIN, Sulla natura del Parlamento in seduta comune, in e Rivista trimestrale
di diritto pubblico», pag. 388 e segg.

Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune 317
La convocazione è vincolata nel quid, nei singoli casi determinato
dalla Costituzione, e perciò il contenuto della funzione non può essere
diverso da quello risultante dall'atto di convocazione.
H Parlamento in seduta comune, quindi, non può autoconvocarsi,
né deliberare su questioni non iscritte all'ordine del giorno. Di qui la
rilevanza dei poteri attribuiti al Presidente che hanno per fine esclusivo
quello dell'espletamento del compito al quale il Parlamento in seduta
comune è stato chiamato. Nell'esercizio dei suoi poteri il Presidente
è vincolato dalle norme costituzionali.
La Costituzione prevede la convocazione del Parlamento in seduta
comune nei seguenti casi:
1) Elezione del Presidente della Repubblica.
L'art. 83 stabilisce che l'elezione del Presidente della Repubblica
avviene con l'integrazione di tre delegati per ogni Regione, eletti dal
consiglio regionale assicurando la rappresentanza delle minoranze. La
Valle d'Aosta e il Molise hanno un solo delegato.
Alla prima elezione del Presidente della Repubblica (10-11 maggio
1948) parteciparono i soli membri delle due Camere, in base alla
II Disposizione transitoria della Costituzione. Alle successive parteciparono
anche tre delegati (due della maggioranza e uno delle minoranze)
di ciascuna regione a statuto speciale.
La partecipazione dei delegati delle regioni a statuto speciale alla
elezione del Presidente della Repubblica nel 1955, nel 1962 e nel 1964
è stata criticata dalla dottrina, perché nulla autorizza - è stato sostenuto
- ad assegnare alle regioni già costituite un peso politico che le
altre ancora da costituire non possono esercitare.
Nella prassi, si è invece interpretata letteralmente la II Disposizione
transitoria della Costituzione : « Se alla data della elezione del
Presidente della Repubblica non sono costituiti tutti i Consigli regionali,
partecipano alla elezione soltanto i componenti delle due Camere ».
Perciò si è considerata esaurita la sua efficacia dopo la prima elezione
successiva all'entrata in vigore della Carta costituzionale e si sono ammessi
i delegati delle regioni a statuto speciale già costituite.
L'elezione avviene per scrutinio segreto, a maggioranza di due
terzi dei componenti dell'Assemblea. Solo dopo il terzo scrutinio è
sufficiente la maggioranza assoluta.
Trenta giorni prima della scadenza del settennio, il Presidente della
Camera dei deputati convoca. il Parlamento in seduta comune per la
elezione del Presidente della Repubblica.

318 Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune
Se le Camere sono sciolte o se mancano meno di tre mesi alla
loro cessazione, tale elezione avviene entro quindici giorni dalla riunione
delle nuove Camere.
In caso di vacanza imprevista (morte, impedimento permanente o
dimissioni) la elezione è indetta entro 15 giorni.
Il termine dei 30 giorni previsto dall'art. 85 Cost. per la convocazione
del Parlamento in seduta comune, come del resto confermano
gli atti dell'Assemblea Costituente (17) e la prassi, si riferisce all'emanazione
da parte del Presidente della Camera dell'ordine del giorno
contenente l'oggetto e la data della riunione. Il termine previsto per il
caso della vacanza si riferisce invece alla effettiva riunione per l'elezione.
Circa la natura giuridica del collegio per la elezione del Capo
dello Stato, il Balladore Pallieri afferma che non si tratta di organo
nuovo o diverso dal « Parlamento in seduta comune », ma dello stesso
organo, al quale sono aggregati i delegati regionali, che godono delle
prerogative parlamentari per il periodo di esercizio delle loro funzioni.
Il Mortati accede a questa opinione.
2) Giuramento e messaggio del Presidente della Repubblica.
Prima che il Presidente della Repubblica assuma le sue funzioni,
il Parlamento si riunisce in seduta comune per ricevere il suo giuramento
di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione,
nonché il messaggio.
3) Elezione di sette componenti il Consiglio superiore della magistratura.
A norma della legge 24 marzo 1958, n. 195, la elezione avviene- a
scrutinio segreto con la maggioranza speciale dei 3/5 dei componenti
per il primo e secondo scrutinio, e dei 3/5 dei votanti per i successivi.
La scelta è fatta fra i professori universitari ordinari di materie giuridiche
e fra avvocati con quindici anni di esercizio professionale.
È da notare che, in deroga alla norma costituzionale, siamo in questo
caso in presenza di maggioranze speciali stabilite da legge ordinaria.
4) Elezione di un terzo dei giudici componenti la Corte costituzionale.
La elezione avviene a scrutinio segreto e la scelta deve aver luogo
fra i magistrati anche a riposo delle giurisdizioni superiori ordinaria e
amministrative, i professori universitari ordinari in materie giuridiche
in servizio e gli avvocati dopo 20 anni di vita professionale.
(17) Atti dell'Assemblea Costituente, voi. Vili, pag. 1431.

Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune 319
A norma della legge costituzionale 22 novembre 1967, n. 2, la maggioranza
richiesta è quella dei 2/3 dei componenti l'Assemblea per i
primi tre scrutini, dei 3/5 dei componenti l'Assemblea negli scrutini successivi.
La elezione dei giudici avviene entro 30 giorni dal momento in
cui si determina la vacanza.
5) Elezione dei giudici aggregati.
Nei giudizi d'accusa contro il Presidente della Repubblica e contro
i ministri intervengono - oltre ai giudici costituzionali ordinari - anche
16 membri tratti a sorte da un elenco di 45 cittadini aventi i requisiti
per l'eleggibilità a senatore. Detto elenco viene compilato dal Parlamento
in seduta comune ogni nove anni con le modalità stabilite per
la nomina dei giudici ordinari.
L'art. 9-bis Reg. Camera prevede elezioni suppletive per il caso
che l'elenco suddetto si riduca, per vacanze sopravvenute, a meno di
36 persone.
6) Posizione in stato d'accusa del Presidente della Repubblica,
del Presidente del Consiglio e dei ministri.
La messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica per
alto tradimento e attentato alla Costituzione spetta al Parlamento in
seduta comune a maggioranza assoluta dei suoi membri.
Il giudizio spetta alla Corte costituzionale. Il Parlamento in seduta
comune delibera su una relazione della Commissione inquirente
costituita da dieci deputati e da dieci senatori, che ciascuna Camera
elegge, con deliberazione a maggioranza, in conformità del proprio
Regolamento (art. 98 Reg. Camera, art. 80 Reg. Senato), all'inizio di
ogni legislatura.
L'art. 96 Cost. non prescrive la maggioranza assoluta per la messa
in stato d'accusa del Presidente del Consiglio dei ministri e dei ministri;
perciò dovrebbe ritenersi sufficiente la maggioranza ai sensi dell'art.
64 Cost., terzo comma (18).
Invece l'articolo 27 del Regolamento parlamentare per i procedimenti
d'accusa, nel suo ultimo comma, precisa che la deliberazione è
adottata « a maggioranza assoluta dei componenti il Parlamento ».
La questione ha trovato comunque concreta applicazione il 20 luglio
1965. Il Presidente della Camera, prima di procedere alla votazione,
dichiarò : « Le riserve, infatti, manifestate non solo in aula, come
(18) PERGOLESI, Diritto costituzionale, 15* ed., 1963, voi. II, pag. 235.

320 Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune
risulta dagli atti, ma anche in una riunione dei capigruppo circa la
costituzionalità del requisito della maggioranza assoluta dei componenti
il Parlamento prescritta dall'articolo 27 del Regolamento per la messa
in stato di accusa, non mi paiono fondate; e pertanto, per doverosa
chiarezza, non deve essere nemmeno sfiorato il dubbio di illegittimità
sul risultato - quale che esso sia - della votazione che mi accingo ad
indire.
« È vero che la Costituzione non prescrive nell'articolo 96, per la
messa in stato di accusa di membri del Governo, la maggioranza assoluta
del Parlamento in seduta comune, maggioranza che è invece stabilita
nell'articolo 90 per i giudizi nei confronti del Presidente della
Repubblica; è vero altresì che l'articolo 64 della Costituzione sancisce
che le deliberazioni delle Camere, anche riunite, " sono valide se adottate
a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una
maggioranza speciale "; ma non è meno vero che sembra difficile attribuire
a tale riserva di maggioranza speciale un significato diverso da
quello che si deduce dalla sua stessa formulazione letterale: nel sènso
cioè che sia garantita in ogni caso l'efficacia delle norme costituzionali
che prevedono una maggioranza speciale di fronte a quella normale
preveduta dal medesimo articolo 64; il quale, ben si noti, non afferma
già che le deliberazioni delle Camere " debbono " essere adottate a maggioranza
dei presenti, ma si limita a prescrivere, agli effetti della loro
validità, il requisito minimo del predetto quorum.
« La norma dell'articolo 64 nella sua ultima parte, là dove dice
" salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale ", si riferisce,
in sostanza, ai casi in cui risulta già determinata la necessità di
deliberare con una maggioranza speciale, ma non stabilisce affatto che
soltanto ed unicamente in quei casi è possibile deliberare con una maggioranza
diversa da quella dei presenti.
« La potestà regolamentare del Parlamento, riconosciuta per attribuzione
costituzionale di competenza, trova quindi un limite minimo
di validità in materia di deliberazioni, che è più elevato in alcune fattispecie
disciplinate direttamente da norme costituzionali, ma non trova
alcun limite massimo se non nella propria autonoma sfera di determinazione
che, trattandosi di organo costituzionale primario superiorem
non recognoscens, presenta tutti i caratteri della sovranità.
« A parte, comunque, ogni facile argomentazione di principio sulla
natura degli interna corporis e sulla loro insindacabilità, principio che
va mantenuto fermo e non può - come non è mai stato - essere posto
in dubbio per non ferire nella sua fondamentale essenza la sovranità

Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune 321
del Parlamento, vi è il fatto che sulla validità della costituzione di un
organo collegiale o collettivo si può discutere in limine, ma non quando
siano già in corso le attività sostanziali dell'organo stesso. Si deve considerare,
fra l'altro, che l'insieme delle norme sui procedimenti di accusa,
legislative e regolamentari, è stato approvato con unanime voto dalle
due Assemblee, separatamente, e ha già dispiegato effetti, in altre circostanze,
da tutti accettati per unanime tacito consenso, anche se questa
è la prima volta che si giunge alla fase del Parlamento riunito in
seduta comune.
« Si aggiunga, infine, che la convocazione di questa Assemblea è
avvenuta, a norma del regolamento, su richiesta della maggioranza assoluta
dei componenti il Parlamento, ed una volta che l'organo si è costituito
e le procedure hanno avuto inizio, sarebbero inammissibili variazioni
delle modalità di funzionamento decise in itinere.
« Nulla vieta che, in sede di revisione normativa, questo ed altri
problemi siano oggetto di riesame sotto il profilo della opportunità, ma
non ritengo che alcun dubbio possa sussistere sulla piena legittimità
costituzionale delle norme che, nell'ambito del proprio insindacabile potere
di autoorganizzazione, le Camere hanno adottato per stabilire maggioranze
più elevate di quella dei presenti in rapporto a circostanze
del tutto particolari. Ciò, del resto, è stato fin qui pacificamente accettato/tanto
in sede regolamentare - come nel caso del requisito dei tre
quarti dei presenti per inserire materie nuove nell'ordine del giorno
- quanto in sede legislativa - come nel caso del requisito della maggioranza
dei tre quinti del Parlamento prescritta per l'elezione dei giudici
costituzionali, ai sensi della legge ordinaria 11 marzo 1963, n. 87, nonché
dei componenti del Consiglio superiore della magistratura.
« A queste mie brevi dichiarazioni è estraneo ogni significato di
replica o di polemica, che sarebbero entrambe fuori luogo. Invito a considerarle
come affermazioni meditate e convinte, dettate dalla coscienza
serena di chi ha avuto l'alto onore di presiedere un'Assemblea di così
elevato prestigio, avvalorate dall'autorità del seggio che ora impersono;
di queste affermazioni mi assumo tutta la responsabilità come leale
ed imparziale esecutore del mandato ricevuto di rispettare la Costituzione,
le leggi ed i regolamenti ».
Queste dichiarazioni sono state contestate da P. Barile e da Mazzetti
(19).
(19) P. BARILE, La messa in stato di accusa dei ministri, in « Montecitorio »,
1966, n. 5-6; MAZZIOTTI, / conflitti, di attribuzione fra poteri, pag. 219.
13.

322 Assemblea plenaria e Parlamento in seduta comune
Circa la procedura per la discussione in Assemblea nei casi di
accusa al Presidente della Repubblica o al Presidente del Consiglio dei
ministri o ai ministri, il Presidente della Camera convoca il Parlamento
in seduta comune entro dieci giorni dalla distribuzione della relazione
della Commissione inquirente che propone la messa in stato d'accusa
o dalla presentazione dell'ordine del giorno inteso a disporre la messa
in stato d'accusa, da parte della maggioranza assoluta dei componenti
del Parlamento, nel caso che la deliberazione della Commissione inquirente
di non doversi procedere sia stata approvata con meno dei
tre quinti dei componenti della medesima.
La discussione comincia con la relazione orale della Commissione
inquirente. La seduta procede, con brevi sospensioni, insindacabilmente
disposte dal Presidente, fino alla deliberazione.
II. - Le deputazioni sono organi rappresentativi esterni delle Camere.
Esse sono costituite per inviare rappresentanze a cerimonie o
a pubbliche manifestazioni in Italia o all'estero.
I componenti delle deputazioni al Senato (art. 117 Reg.) sono
estratti a sorte, mentre alla Camera (art. 138 Reg.) sono scelti dal Presidente
tra i componenti di tutti i gruppi parlamentari. Ne fanno sempre
parte il Presidente o un Vicepresidente. Poiché questi organismi non hanno
carattere deliberante, non è necessario che i vari gruppi siano rappresentati
con un criterio di proporzionalità.
Dalle deputazioni devono tenersi distinte le rappresentanze parlamentari
in seno al Consiglio d'Europa e al Parlamento europeo per
le quali sono attualmente in corso di esame nuove procedure di nomina
in attesa (per quanto riguarda in particolare il Parlamento europeo) della
possibilità che l'elezione avvenga a suffragio diretto e universale.
[GINO SPECCHIA]

CAPO VII
L'ITER LEGISLATIVO: L'ESAME PRELIMINARE
di Gianluigi Marozza

CAPO VII.
V1TER LEGISLATIVO: L'ESAME PRELIMINARE
SOMMARIO: 1. L'iniziativa legislativa. — 2. L'istituto della presa in considerazione,
— 3. L'esame preliminare dei progetti di legge presso le Commissioni
permanenti o speciali in sede referente. — 4. I pareri. — 5. La
conclusione dell'esame preliminare.
1. - Il procedimento di formazione della legge prende l'avvio
con la fase della iniziativa legislativa. Per iniziativa legislativa deve
intendersi quella forma attiva di cooperazione alla funzione legislativa,
in forza della quale, non solo si approvano le leggi, ma si dà addirittura
principio al lavoro legislativo, si mette in moto il potere legiferante,
fornendo il progetto di legge sul quale poi le Camere dovranno
discutere (1).
Secondo il combinato disposto degli arti. 71, 99 e 121 Cost., sono
titolari del potere di iniziativa legislativa: il Governo, i singoli parlamentari,
il popolo, il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, i
consigli regionali, nonché gli altri organi ed enti « ai quali [l'iniziativa
legislativa] sia conferita da leggi costituzionali ».
a) L'iniziativa governativa (2) è di gran lunga la più rilevante,
se non da un punto di vista quantitativo certamente sul piano qualitativo,
poiché il Governo, da un lato ha la responsabilità dell'attuazione
dell'indirizzo politico - il che esige l'emanazione delle leggi ricomprese
nel programma esposto al Parlamento e sulla base del quale gli è
stata concessa la fiducia - dall'altro è l'organo che dispone dei più
qualificati mezzi di informazione per valutare ed apprezzare i bisogni
(1) V. MICELI, Iniziativa parlamentare, Milano 1903, pag. 1.
(2) P. BiscARETTi DI RUFFIA, Diritto costituzionale, Napoli 19S8, pag. 324,
adombra l'ipotesi che la iniziativa governativa rappresenti una sorta di deroga al principio
della divisione dei poteri, tanto è vero che tale forma di iniziativa legislativa non
è accolta negli Stati Uniti. A parte la considerazione che l'esempio scelto a riprova
della pretesa deroga si riferisce ad un sistema di governo completamente diverso dal
nostro, tale opinione non risulta ripresa e quindi non è condivisa da nessun altro
autore.

326 L'iter legislativo: l'esame preliminare
collettivi e, conseguentemente, approntare i provvedimenti atti a soddisfarli.
Secondo l'opinione prevalente, poi (3), esistono materie nelle
quali l'iniziativa governativa ha carattere esclusivo o addirittura vincolato.
Sono da ricordare, in primo luogo, in materia economico-finanziaria,
il bilancio di previsione ed il rendiconto consuntivo (4), la richiesta
di autorizzazione all'esercizio provvisorio, le cosiddette convalidazioni
dei decreti presidenziali di prelevamento di somme dal fondo
di riserva per le spese impreviste (5), nonché le eventuali autorizzazioni
di spesa a sanatoria di impegni relativi ad esercizi pregressi ed eccedenti
i relativi stanziamenti di bilancio; ancora, in materia economica,
last but non least, si può citare il recente esempio della approvazione
per legge del piano quinquennale di sviluppo economico, la cui predisposizione
non può non rientrare nella sfera di iniziativa legislativa
esclusiva del Governo. In secondo luogo, sono da ricordare le iniziative
in materia di conversione di decreti-legge (6) e, in genere, tutti
i provvedimenti di autorizzazione e di approvazione, che presuppongono
l'esistenza di un atto (governativo) da autorizzare o da approvare
(7).
b) L'iniziativa parlamentare è attribuita a ciascun membro delle
due Camere e trova la sua ragione e il suo fondamento nella stessa
origine storica dei parlamenti medievali e nell'antico principio secondo
cui l'organo abilitato a discutere, approvare ed eventualmente emen-
(3) C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, Padova 1967, pag. 631 ; P. Bi-
SCARETTI DI RUFFIA, op. cit., passim; A. M. SANDULLI, Legge, in «Novissimo Digesto
Italiano », Torino 1963, voi IX, pag. 635 ; E. SPAGNA-MUSSO, L'iniziativa nella
formazione delle leggi italiane, Napoli 1958, pagg. 126 e segg. ; A. Bozzi, Istituzioni di
diritto pubblico, Milano 1966, pag. 217.
(4) Il i° comma dell'art. 81 Cost. esplicita tale obbligo, stabilendo che « le Camere
approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo, " presentati dal Governo
" ».
(5) Cfr. l'art. 42, ultimo comma, del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440,
sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato. Detta norma
stabilisce che i richiamati decreti e vengono presentati al Parlamento per la convalidazione
».
(6) Il secondo comma dell'art. 77 Cost. stabilisce testualmente che « quando in
casi straordinari di necessità e di urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità,
provvedimenti provvisori con forza di legge, " deve " il giorno stesso presentarli
per la conversione alle Camere... ».
(7) Ad esempio, l'autorizzazione a ratificare trattati internazionali ovvero l'approvazione
di scambi di note con Stati esteri. Si confronti l'art. 80 Cost. : « Le Camere
autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali... ». A. M. SANDULLI,
op. cit., pag. 635, non esclude affatto che in simili casi, di fronte ad un'eventuale
inerzia del Governo, l'iniziativa possa essere assunta dai singoli membri del Parlamento
ovvero da altri soggetti qualificati; di diverso avviso sono invece C. MORTATI,
op. cit., pag. 631 e S. GALEOTTI, Contributo alla teoria del procedimento legislativo,
Milano 1957, pag. 258.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 327
dare un progetto di legge deve necessariamente essere dotato anche del
potere di avviare il procedimento di iniziativa legislativa (8). Il diritto
di iniziativa parlamentare, ancorché posto dalla norma costituzionale
su un piano di parità rispetto all'iniziativa del Governo, trova, tuttavia,
alcune limitazioni che, di fatto, ne restringono alquanto la portata. Anzitutto
la impossibilità per i singoli parlamentari di disporre degli stessi
mezzi di conoscenza e di documentazione (9) dei quali fruisce l'Esecutivo
limita la possibilità di intervento in taluni settori della politica
generale e in taluni campi di attività della pubblica amministrazione,
anche per i riflessi di carattere finanziario che discendono dal vincolo
posto dall'art. 81 Cost., ultimo comma, secondo il quale ogni legge di
spesa deve contestualmente indicare idonea e adeguata copertura finanziaria.
In secondo luogo, l'iniziativa parlamentare deve ritenersi
esclusa - almeno in via di principio - in tutte quelle materie per le
quali si ravvisa un potere di iniziativa governativa esclusiva. Infine, le
iniziative legislative dei parlamentari dei gruppi di opposizione e quelle
degli stessi membri dei gruppi di maggioranza hanno ben scarse possibilità
di successo se non siano condivise dal Gabinetto in carica, sicché,
anche per questa via, l'iniziativa parlamentare risulta limitata ovvero
destinata a non tradursi in norme legislative concrete (10).
e) Il popolo partecipa alla funzione legislativa attraverso la proposta,
da parte di almeno cinquantamila elettori, di « un progetto di
legge redatto in articoli ». Poiché il dettato costituzionale non contiene
alcun rinvio ad una eventuale successiva legge di attuazione per disci-
(8) È stato tuttavia autorevolmente sostenuto che una delle ragioni del buon
funzionamento del modello parlamentare inglese risiede nell'antico principio in forza
del quale «il vero diritto di iniziativa dei deputati consiste nella facoltà di emendare
un progetto governativo, piuttosto che di presentarne uno proprio ». Cfr. F. COSEN­
TINO, // procedimento legislativo nel sistema parlamentare, in t Rassegna parlamentare»,
1960, pag. 1207.
(9) Nel corso della IV legislatura, nell'ambito dell'ammodernamento e del potenziamento
dei servizi della Camera, è stato istituito il Servizio studi, legislazione
e inchieste parlamentari che costituisce l'ufficio essenziale di raccordo fra le attività
di raccolta di elementi di documentazione e la loro utilizzazione da parte dei deputati;
la istituzione di tale moderno Servizio viene a colmare una grave lacuna esistente
nel settore della ricerca e della documentazione, nel quale più acuta si era manifestata
la carenza di un valido apparato organizzativo e avvertita la necessità di una
fonte imparziale ed obiettiva di informazione al servizio di tutti i deputati.
(10) V. MICELI, op. cit., ha elaborato un interessantissimo disegno delle vicende
storiche dell'iniziativa legislativa, giungendo alla conclusione che « l'attrito fra le assemblee
popolari e la corona come ha sempre esistito nei nostri Stati europei, non
poteva non riflettersi anche in ciò che si riferiva alla iniziativa delle leggi, onde
quando la corona era potente, l'iniziativa parlamentare veniva a poco a poco a ridursi
o scompariva del tutto, mentre l'opposto accadeva quando il Parlamento acquistava
a sua volta la prevalenza» (pag. 3).

328 L'iter legislativo: l'esame preliminare
plinare le modalità di esercizio di tale diritto di iniziativa popolare,
quest'ultimo è stato ritenuto immediatamente operante, sicché sono numerosi
i casi di progetti di legge di iniziativa popolare presentati al
Senato nel corso delle quattro legislature repubblicane, mentre non se
ne ravvisa alcuno presso la Camera. D'altra parte l'opinione della « immediata
operatività » sostenuta dal Crisafulli non sembra pacifica, tanto
è vero che sono stati presentati nel corso degli ultimi venti anni non
pochi progetti di legge (di iniziativa governativa o parlamentare) intesi
a dettare norme per l'esercizio del diritto di iniziativa legislativa del
popolo (lì). Secondo l'opinione prevalente, poi, al diritto di iniziativa
legislativa popolare non sarebbero riferibili i limiti posti dall'art. 75
Cost. al referendum abrogativo (leggi tributarie e di bilancio, di amnistia
e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali),
giacché non sembra che, in mancanza di limitazioni risultanti dalla
Costituzione, possa pensarsi a preclusioni particolari (12); è chiaro,
tuttavia, che per quelle materie per le quali abbiamo riscontrato una
iniziativa esclusiva del Governo, l'iniziativa popolare resterà limitata
per le stesse considerazioni per le quali si ritiene impossibile una iniziativa
da parte di organi diversi dal Governo (13).
d) L'iniziativa legislativa del Consiglio nazionale dell'economia
e del lavoro è limitata alla legislazione economica e sociale; le modalità
di esercizio del diritto di iniziativa legislativa sono regolate dalla
(11) Da ultimo, cfr. l'atto Camera 1663 (IV legisl.) e Norme sui referendum
previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo », esaminato dalla
Commissione affari costituzionali e rimasto in stato di relazione per l'Assemblea.
(12) In tal senso: A. M. SANDULLI, op. cit., pag. 636; C. MORTATI, op. cit.,
pag. 633; P. BISCARETTI DI RUFFIA, op. cit., pag. 355; C. CERETI, Corso di diritto
costituzionale italiano, Torino 1955, pag. 373 ; O. RANELLETTI, Istituzioni di diritto
pubblico, Milano 1954, voi. II, pag. 129. Contro, e cioè nel senso di escludere l'iniziativa
legislativa popolare nelle stesse materie nelle quali la Cost. esclude il ricorso
al referendum abrogativo: G. BALLADORE-PALLIERI, Diritto costituzionale, Milano 1962,
pag. 214; P. VIROA, Diritto costituzionale, Palermo 1961, pag. 369; E. SPAGNA-MUSSO,
op. cit., pag. 84. Infine A. Bozzi, op. cit., pag. 220, propende per l'esclusione dalla
sfera di iniziativa popolare dei soli provvedimenti di natura formale riguardanti le
autorizzazioni all'approvazione dei bilanci e alla ratifica di trattati internazionali, come
atti esclusi, altresì, dalla iniziativa di ogni altro soggetto diverso dal Governo, il
quale sarebbe l'unico legittimato a proporli,
(13) Nella II legislatura venne presentata al Senato una proposta di legge di
iniziativa popolare : « Delegazione al Presidente della Repubblica per la concessione
di amnistia e indulto > (S. 1625). Su tale iniziativa legislativa, a conclusione dell'esame
in sede referente compiuto dalla Commissione Giustizia, furono presentate
due relazioni. La relazione di maggioranza (rei. Monni) sosteneva l'inammissibilità
della proposta, ritenendo applicabile per analogia il principio contenuto nell'art. 75
Cost.; la relazione di minoranza (rei. Leone), invece, respingeva tale rilievo di inammissibilità,
sostenendo la impossibilità di ricorrere all'analogia nel diritto costituzionale,
tanto più che l'ordinamento italiano è retto da una Costituzione rigida.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 329
legge 5 gennaio 1957, n. 33, e dal regolamento interno, approvato con
D. P. R. 21 maggio 1958, che stabiliscono che il diritto medesimo resta
sospeso nelle materie per le quali il Consiglio sia stato richiesto di un
parere ovvero il Governo abbia presentato una propria iniziativa legislativa
fino a sei mesi dopo l'approvazione o il rigetto del provvedimento
di che trattasi. La trasmissione al Parlamento avviene per il
tramite del Presidente del Consiglio dei ministri (14).
e) Anche i consigli regionali possono avanzare proposte di legge
al Parlamento nazionale, nelle materie di rispettiva competenza. Tale
limitazione, anche se non esplicitata in via generale, si deduce dal limite
posto dai singoli statuti delle Regioni ad autonomia speciale, sicché
non è pensabile che le istituende regioni ordinarie possano, in materia
di iniziativa legislativa nazionale, avere una sfera di competenza maggiore
di quella riconosciuta alle altre Regioni con autonomia più
ampia (15) (16).
L'atto di iniziativa legislativa rappresenta per tutti i soggetti ed
organi titolari del relativo diritto il momento conclusivo di un procedimento,
che resta tuttavia completamente estraneo al procedimento di
produzione legislativa. Non sembra potersi condividere l'opinione del
Sandulli, secondo la quale soltanto nel caso dell'iniziativa parlamentare
questa non sarebbe il risultato di una serie di atti precedenti, tutti
tendenti alla esternazione dell'atto-conclusivo « progetto di legge » : anche
l'iniziativa parlamentare, infatti, è preceduta e accompagnata da
una serie di atti, di adempimenti, di modalità cui il singolo parlamen-
(14) L'unico caso di iniziativa legislativa del C.N.E.L. è quello concretatosi nella
IV legisl. con la presentazione di un progetto di legge in materia di orario di lavoro
e di riposo settimanale ed annuale dei lavoratori (C. 3841), rimasto in stato di relazione
per l'Assemblea.
(15) C. MORTATI, op. cit., pag. 633.
(16) E. SPAGNA-MUSSO, op. cit., pag. 97 e segg. riconosce, altresì, un potere
di iniziativa legislativa anche ai comuni, ai sensi dell'art. 133, 1° comma, della Costituzione
(il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove
province... sono stabiliti con leggi della Repubblica " su iniziativa " dei comuni, sentita
la Regione); l'autore giunge a ritenere addirittura illegittima la procedura
di dar corso a progetti di legge in materia di istituzione di nuove province su iniziativa
di soggetti ed organi diversi da quelli considerati nel richiamato articolo 133
della Costituzione, in particolare con iniziative parlamentari o regionali (cfr., da ultimo,
la proposta di legge per la istituzione della provincia di Pordenone, presentata
al Parlamento per iniziativa del consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia). Nel
senso di riconoscere, in materia, una sorta di riserva di iniziativa legislativa dei comuni,
vedi pure A. Bozzi, op. cit., pag. 222. Contrai A. M. SANDULLI, op. cit.,
pag. 634, ritiene che la norma costituzionale non abbia voluto riconoscere ai comuni
un autonomo diritto di iniziativa legislativa, ma abbia soltanto disposto che iniziative
legislative in materia di mutamento delle circoscrizioni provinciali e di istituzione di
nuove province non possano essere promosse dagli organi e dai soggetti cui spetta
tale diritto (dal Governo in particolare) se non dietro € istanza » dei comuni.
13*.

330 L'iter legislativo: l'esame preliminare
tare deve ottemperare nell'ambito della disciplina impostagli dal gruppo
parlamentare cui appartiene (17).
Trattando singolarmente dei titolari del diritto di iniziativa legislativa,
abbiamo anche delineato l'ambito entro il quale, per ciascuno
di essi, il diritto in esame può esercitarsi e, di volta in volta, abbiamo
posto in risalto i limiti che, di fatto, circoscrivono l'effettiva esplicazione
del diritto medesimo.
Esistono, peraltro, limiti di carattere generale riferibili a tutti i
tipi di iniziativa legislativa. Secondo l'art. 68 del Regolamento, un progetto
respinto dalla Camera non potrà essere ripresentato se non dopo
sei mesi (18). Si tratta (19) del solo caso in cui la preclusione opera
di diritto ed è applicabile non soltanto ai provvedimenti respinti in
sede di votazione finale, ma anche a quelli per i quali sia stato votato
ed approvato un ordine del giorno di non passaggio all'esame degli articoli
(20) (che equivale alla reiezione del provvedimento), nonché alle
proposte di legge di iniziativa parlamentare, popolare ovvero dei consigli
regionali per le quali sia stata denegata la presa in considerazione
(21). Tale preclusione, peraltro, se non consente la ripresentazione
prima di sei mesi di un progetto respinto anche per iniziativa
di un diverso titolare del potere di che trattasi, non esclude, tuttavia,
che l'iniziativa bocciata alla Camera possa essere, anche prima della
scadenza del semestre, presentata al Senato: quest'ultimo, tuttavia, non
potrebbe trasmetterla alla Camera se non dopo che siano decorsi sei
mesi dalla reiezione del precedente progetto. Non può tuttavia equipa-
(17) E. SPAGNA-MUSSO, op. cit., pagg. 63-64, osserva infatti che l'iniziativa dei
singoli parlamentari è sottoposta, di regola, al preventivo assenso degli organi direttivi
del gruppo parlamentare: il che significa che il singolo membro delle Camere,
pur godendo direttamente del potere in esame, ha un effettivo limite politico al suo
esercizio.
(18) Sotto lo Statuto albertino tale preclusione operava fino alla chiusura della
sessione, istituto, peraltro, sconosciuto al nuovo ordinamento costituzionale.
(19) R. ASTRALDI-F. COSENTINO, / nuovi regolamenti del Parlamento italiano,
Roma 1950, pag. 162.
(20) In tal senso, esplicitamente, A. Bozzi, op. cit., pag. 224.
(21) Contro M. MANCINI-U. GALEOTTI, Norme ed usi del Parlamento italiano,
Roma 1887, pag. 193, partendo dal presupposto che le disposizioni che limitano lo
esercizio di un diritto devono interpretarsi restrittivamente, ritengono che non possa
equipararsi al rigetto il voto con il quale si ricusi di prendere in considerazione
una proposta di legge di iniziativa parlamentare, anche se poi aggiungono che nel
Regolamento del Senato regio era invece prevista una norma in senso esattamente
contrario. Nel senso da noi indicato, e cioè nel senso di considerare come rigetto, ai
fini dell'applicazione della norma contenuta nell'art. 68 Reg., anche il rifiuto di
prendere in considerazione una proposta di legge di iniziativa parlamentare cfr. U.
GALEOTTI, // regolamento della Camera dei deputati, Roma 1902, pag. 197.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 331
rarsi al rigetto il ritiro (22) di un progetto di legge richiesto dal proponente
ancora prima che questo formi oggetto di una qualsiasi deliberazione
da parte della Camera (23). Un importantissimo ed interessantissimo
principio interpretativo in materia di preclusione ex art. 68
Reg. fu stabilito dalla Camera nella seduta del 21 luglio 1949 e ribadito
nella seduta del 27 luglio successivo: l'Assemblea confermò il principio
secondo il quale perché si attui la preclusione di diritto occorre
una perfetta identità fra l'atto respinto dalla Camera ed il nuovo presentato
anteriormente alla scadenza del semestre: tale identità deve
essere anche formale, sicché un concetto respinto sotto forma di emendamento
potè essere riesaminato sotto forma di autonoma iniziativa
legislativa (24). Assai dibattuta, infine, è la questione se la preclusione
ex art. 68 Reg. valga anche nei confronti di un'autonoma iniziativa
legislativa che riproduca in tutto o in parte le singole disposizioni contenute
in un decreto-legge, già oggetto di un disegno di legge governativo
di conversione in legge e respinto dalla Camera; l'opinione prevalente
è nel senso di ritenere ammissibile - anche prima che siano
trascorsi i sei mesi - la nuova iniziativa legislativa, quando esista analogia
e non identità tra le norme ivi riprodotte e quelle precedentemente
contenute nel decreto-legge, la cui conversione fu negata dalla
Camera (25). Quanto all'organo cui spetterebbe di accertare l'identità
tra il progetto respinto e quello nuovamente proposto, la dottrina
non è concorde, anche se si è in prevalenza ritenuto che sia l'Assemblea
a dover valutare la preclusione e, quindi, a pronunziarsi al riguardo
(26).
Altro limite di carattere obiettivo sembra discendere dalla norma
contenuta nel secondo comma dell'art. 133 Reg., il quale prevede, non
solo la sospensione per tre mesi dell'esame di progetti di legge presentati
alla Camera, se risulta che al Senato sia stata proposta un'iniziativa
legislativa su « materia identica », ma addirittura che l'esame non
avrà più luogo (con il conseguente abbandono del disegno o proposta
(22) Sul ritiro dei progetti di legge vedi oltre, pag. 338 e segg.
(23) In tal senso concordano M. MANCINI-U. GALEOTTI, op. cit., pag. 193, e
U. GALEOTTI, op. cit., pag. 197.
(24) V. il precedente richiamato in R. ASTRALDI-F. COSENTINO, op. cit., pagine
235-236.
(25) A. Bozzi, op. cit., pag. 224.
(26) In questo senso cfr. M. MANCINI-U. GALEOTTI, op. cit., pag. 194. V. anche
oltre, a proposito della questione relativa all'accertamento dei requisiti di proponibilità
dei progetti di legge.

332 L'iter legislativo: l'esame preliminare
di legge) se nel frattempo il progetto già approvato dal Senato venga
trasmesso alla Camera (27). La disposizione, introdotta nel Regolamento
con le modifiche del 1949, per realizzare una evidente economia
dei lavori legislativi (28), si dovrebbe praticamente tradurre in un
freno e quindi in una limitazione al diritto di iniziativa legislativa (29),
scoraggiando la presentazione di proposte (e di disegni) di legge su
materie per l'esame delle quali l'altro ramo del Parlamento risulti di
già investito (30). D'altra parte la sospensione per tre mesi dell'esame
ex art. 133, secondo comma Reg., è intesa ad impedire che sul medesimo
argomento possano determinarsi due diverse e addirittura contrastanti
manifestazioni di volontà da parte delle Assemblee. Va, peraltro,
rilevato che la disposizione di che trattasi, ancorché sia stata ribadita
dal Presidente della Camera in numerose circolari e disposizioni interpretative
del Regolamento (31), sia ormai quasi pressoché desueta, sicché,
di norma, le Commissioni procedono, di volta in volta, all'esame
abbinato di progetti di legge presentati alla Camera e di progetti trasmessi
dal Senato, anche se nella maggior parte dei casi si addiviene,
poi, per una evidente economia di lavoro, all'approvazione definitiva
del testo trasmesso dall'altro ramo del Parlamento, con il conseguente
assorbimento (e relativa cancellazione dall'ordine del giorno) delle iniziative
presentate alla Camera.
Altro principio-limite comune a tutti i tipi di iniziativa legislativa
è quello che discende dall'ultimo comma dell'art. 81 Cost., secondo
cui ogni legge che importi nuove o maggiori spese (ovvero minori entrate)
deve indicare i mezzi per farvi fronte. A parte la valutazione se
tale obbligo debba essere ottemperato fin dal momento della presenta-
(27) Sulla identità del concetto presentazione-trasmissione dal Senato vedi oltre,
pag. 335.
(28) Cfr. la Relazione della Giunta del Regolamento, in «Atti parlamentari»,
I legislatura, Doc. I, n. 3.
(29) V. LONGI-M. STRAMACCI, // Regolamento della Camera dei deputati, illustrato
con i lavori preparatori, Milano 1958, pag. 217, parlano addirittura di inflazione
delle proposte di legge.
(30) Nella seduta dell'11 febbraio 1949, il Presidente Gronchi chiari che la
sospensione, oggetto della nuova disposizione proposta dalla Giunta per il Regolamento,
riguardava provvedimenti presentati alla Camera « dopo » la presentazione di
progetti su materia identica al Senato e non poteva avere riferimento a progetti che
fossero invece proposti al Senato a discussione già in corso presso la Camera. Cfr.
Atti parlamentari, Camera dei deputati, seduta dell'11 febbraio 1949, pag. 6269.
(31) Vedile riportate nella pubblicazione edita a cura del Segretariato generale
della Camera, Circolari e disposizioni interpretative del Regolamento emanate dal
Presidente della Camera, Roma 1965, pagg. 45, 59 e sagg.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 333
zione di ciascuna iniziativa legislativa (32) ovvero soddisfatto anche
nel corso dell'esame del provvedimento (33), con l'eventuale inserimento
di adeguata o diversa indicazione di copertura finanziaria a fronte
della maggiore spesa (ovvero minore entrata) implicata, è indubbio che
il vincolo che discende dalla richiamata norma costituzionale si traduce,
in pratica, in una fortissima remora alla presentazione di iniziative legislative
in materia di spese pubbliche da parte di organi o soggetti titolari
del potere di iniziativa diversi dal Governo (34), che, come si è avuto
modo di sottolineare in precedenza, è il solo a disporre di mezzi adeguati
per reperire idonee soluzioni ai problemi di spesa e copertura posti
con le singole iniziative (35).
Un ulteriore limite è stato recentemente richiamato all'attenzione
dei singoli deputati dal Presidente della Camera, in relazione alla necessità,
ormai da più parti avvertita, di dare avvio al così detto processo
di « delegificazione ». È stata sottolineata, cioè, l'opportunità di
evitare e « contrastare » una sorta di tendenza - ormai lentamente consolidatasi
nell'attività di produzione legislativa - di estendere le materie
oggetto di iniziative legislative a situazioni e rapporti per i quali
sarebbe auspicabile e consigliabile il ricorso a fonti normative gerarchicamente
inferiori alla legge. Tale richiamo trae il suo fondamento
soprattutto dalla assoluta esigenza di alleggerire il Parlamento - e conseguentemente
decongestionare i lavori parlamentari - della produzione
normativa minuta e di dettaglio, che ne svaluta la funzione, introducendo,
al tempo stesso, elementi ingiustificabili di rigidità nell'ambito
dell'ordinamento giuridico e del sistema normativo e distogliendo le
Camere da quella funzione di controllo in cui, più che nell'attività di
produzione legislativa, risiede la ragione più intima di esistenza delle
Assemblee politiche (36).
(32) In tal senso C. MORTATI, op. cit., pag. 634, il quale ritiene che chi si
assume la responsabilità di una spesa debba poi dimostrare la sua compatibilità con
le disponibilità di bilancio ovvero con le risorse della finanza pubblica, anche se
non esclude che, nel corso dell'esame da parte del Parlamento, possano essere individuati
mezzi di copertura diversi da quelli inizialmente prospettati dal proponente.
(33) Così A. Bozzi, op. cit., pag. 222.
(34) Secondo il sistema inglese, ad esempio, l'iniziativa in materia finanziaria
appartiene esclusivamente al Governo ed il Parlamento non può che ridurre le spese
proposte, mai aumentarle. Cfr. F. COSENTINO, // procedimento legislativo, ecc., pagina
1203. Cfr., altresì, V. MICELI, op. cit., pag. 26, il quale rammenta l'antica consuetudine
e secondo la quale niuna somma può votarsi dal parlamento per uno scopo
qualsiasi, eccettoché venga domandata dai ministri della corona, i quali ne assumono
la responsabilità».
(35) Su questo punto vedi più dettagliatamente oltre, al paragrafo 4, nella parte
relativa ai pareri sulle conseguenze finanziarie.
(36) F. COSENTINO, // procedimento legislativo, ecc., pag. 1216.

334 L'iter legislativo: l'esame preliminare
Esaminati i limiti obiettivi posti al diritto di iniziativa legislativa,
sarà opportuno accennare al problema della collocazione e della individuazione
della iniziativa legislativa nel procedimento di formazione
normativa. Propende per la tesi di un'autonoma rilevanza della iniziativa
come fase distinta instaurativa del procedimento medesimo il Galeotti
(37) sulla base della constatazione di una serie di conseguenze
giuridiche peculiari sia sul piano formale del procedimento sia su
quello degli effetti sostanziali. L'iniziativa legislativa rappresenterebbe,
invece, per l'Esposito, un momento interno del procedimento, senza
peraltro integrare la ipotesi di un autonomo elemento costitutivo (38).
La fase della iniziativa legislativa si concreta con la presentazione
ad uno dei due rami del Parlamento (39) di un progetto di legge, che
consta di una relazione introduttiva, nella quale vengono più o meno
analiticamente illustrate le ragioni, i motivi, il fondamento delle proposte
oggetto della iniziativa, nonché le singole disposizioni normative
in essa iniziativa contenute, e di un testo di uno o più articoli, nel quale
viene dettata quella che dovrà diventare la nuova regolamentazione di
una data materia ovvero di un dato rapporto giuridico. Il Regolamento
della Camera distingue, anche ai fini procedurali, le iniziative del Governo
che vengono definite « disegni di legge » (40) da quelle degli
altri soggetti od organi titolari del potere di iniziativa, che prendono
il nome di « proposte di legge » e per le quali il Regolamento medesimo
prevede la previa deliberazione della presa in considerazione da
parte dell'Assemblea (41).
La presentazione ha luogo con la deposizione del progetto di legge
presso le Presidenze delle singole Assemblee. Per i disegni di legge,
(37) S. GALEOTTI, op. cit„ pag. 260.
(38) C. ESPOSITO, Legge, in « Nuovo Digesto Italiano », Torino 1938, voi. VII,
pag. 723.
(39) Per i progetti di legge di iniziativa parlamentare, la presentazione non
può avvenire, evidentemente, che presso la Camera di cui i singoli parlamentari
sono membri; il che porta ad ammettere la possibilità di una contemporanea presentazione
presso entrambe le Assemblee di due identici progetti per iniziativa, rispettivamente,
di uno o più deputati e di uno o più senatori.
(40) Peraltro nel citato recente caso di iniziativa legislativa del C.N.E.L. - la
prima dalla creazione del Consiglio - in materia di orario di lavoro e di riposo dei
lavoratori, i documenti della Camera hanno usato la locuzione « disegno di legge di
iniziativa del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro » : il progetto è stato
direttamente trasmesso alla Commissione, senza che su di esso la Camera abbia preventivamente
deliberato la presa in considerazione. Probabilmente tutto ciò dipende
dal fatto che - a differenza delle iniziative regionali o popolari - quella del C.N.E.L.,
a norma dell'art. 10 della legge istitutiva, è stata trasmessa alla Presidenza dal Presidente
del Consiglio dei ministri: di qui l'assimilazione con le iniziative governative
vere e proprie.
(41) Su questo punto vedi più dettagliatamente al paragrafo 2.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 335
la prassi è nel senso che questi, a Camera aperta, sono direttamente
presentati in Assemblea, nel corso della seduta, dai ministri secondo la
rispettiva competenza (o, in qualche caso, a nome dei ministri competenti),
mentre, nei periodi di aggiornamento della Camera, sono rimessi
al Presidente, il quale ne dà comunicazione all'Assemblea nella
prima riunione successiva, così come dà comunicazione, di volta in
volta, dell'avvenuta presentazione di proposte di legge, con riserva, per
quelle che importano onere finanziario, di stabilire successivamente la
data di svolgimento e della conseguente presa in considerazione. Progetti
di legge possono anche essere trasmessi dal Senato, se quel Consesso
li ha esaminati per primo (ovvero se ha introdotto modificazioni
a provvedimenti già approvati dalla Camera): la trasmissione vale come
presentazione, ed esclude l'obbligo dello svolgimento e della presa in
considerazione per i progetti di iniziativa dei senatori, perché l'avvenuta
approvazione da parte del Senato viene ad assorbire l'atto originario
di iniziativa legislativa, facendone scomparire l'autonomia e quindi il
riferimento come atto dei senatori che hanno partecipato alla iniziativa.
L'obbligo del Presidente della Camera di dare comunicazione dell'avvenuta
presentazione del progetto di legge deve tuttavia ritenersi
subordinato al previo accertamento dei requisiti obiettivi relativi alla
validità ed alla esistenza dell'atto di iniziativa legislativa, accertamento
che, peraltro, nei casi in cui il disegno di legge viene direttamente presentato
dal Ministro competente in Aula, si avrà in un momento successivo
e, comunque, prima della delibera relativa all'assegnazione del
provvedimento all'esame della competente Commissione di merito. La
dottrina prevalente (42), confortata anche dalla prassi, ritiene che il
potere sindacatorio del Presidente possa esercitarsi soltanto nei confronti
degli eventuali vizi relativi alla esistenza stessa dell'atto di iniziativa
(ad esempio, la presentazione di un progetto di legge da parte
di un semplice cittadino o di un numero di elettori inferiore a quello
stabilito dalla norma costituzionale); nei casi, invece, di presunta invalidità
della iniziativa legislativa (ad esempio, un disegno di legge non
deliberato preventivamente dal Consiglio dei ministri), la determinazione
finale non potrebbe, comunque, essere adottata dal Presidente,
ma rimessa all'apprezzamento ed alla valutazione delle Camere (43).
(42) C. MORTATI, op. cit., pag. 636.
(43) E. SPAGNA-MUSSO, op. cit., pag. 108, ritiene, invece, che soltanto la eventuale
violazione di norme regolamentari potrebbe essere valutata dal Presidente, mentre
per la violazione di norme di legge quest'ultimo dovrebbe limitarsi alla segnalazione
del vizio alla Commissione, (e perché non anche all'Assemblea ?).

336 L'iter legislativo: l'esame preliminare
La questione investe, in certi casi, materia assai delicata, attinente ai
rapporti tra organi costituzionali. Si pensi, ad esempio, ad un presunto
vizio nel procedimento formativo di un disegno di legge, per la
mancata attestazione dell'avvenuto concerto del Ministro del bilancio,
ritenuto invece necessario, a norma di legge, per le conseguenze finanziarie
implicate a carico del bilancio dello Stato dal disegno di legge
medesimo: sulla base di tale irritualità del procedimento di formazione
del disegno di legge potrebbe fondatamente prospettarsi la irricevibilità
del disegno di legge medesimo da parte della Camera ? Va
osservato, ih proposito, che un tale rilievo coinvolge la correttezza e
compiutezza di un procedimento attestate dal Presidente della Repubblica
che, con proprio decreto, a norma dell'art. 87 Cost., « autorizza
la presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa del Governo
», sicché risulterebbe, a nostro sommesso avviso, estremamente
delicato, se non addirittura azzardato, che il successivo riscontro da
parte del Presidente della Camera andasse al di là dei fondamentali
requisiti richiesti dalla norma costituzionale per l'esplicazione della ini'
ziativa legislativa da parte del Governo (progetto redatto in articoli,
approvazione da parte del Consiglio dei ministri, decreto del Presidente
della Repubblica), spingendosi ad apprezzare anche altri aspetti e vincoli
del procedimento di formazione dell'atto di proposta, ancorché posti
dalla legge.
Quanto poi ai progetti di legge trasmessi dall'altro ramo del Parlamento,
si ritiene che ciascuna Camera potrebbe dichiarare « irricevibile
» il messaggio del Presidente dell'altra Camera, contenente il testo
di un provvedimento approvato da quella Assemblea solo nel caso di
violazione delle norme relative alla sua trasmissione e non anche per
motivi attinenti al contenuto (44).
Assai controversa è la questione se la presentazione di un progetto
di legge - che, secondo il Sandulli, integrerebbe la fattispecie di un
tipico atto ricettizio (45) - faccia o meno sorgere nella Camera che ne
è stata in tal modo investita l'obbligo di esaminarlo o, comunque, di
adottare una qualche deliberazione al riguardo. In dottrina l'ipotesi
dell'obbligo della deliberazione sul merito fu affacciata, per primo, dal
Donati, il quale, tuttavia, precisava che tale obbligo esisteva soltanto
nei confronti delle iniziative legislative proposte dalla Corona o dal-
(44) Cfr., in tal senso, Atti parlamentari, Senato della Repubblica, seduta pomeridiana
del 9 marzo 1953, pag. 39296 e segg.
(45) A. M. SANDULLI, op. cit., pag. 637.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 337
l'altra Camera e doveva concretarsi in a una deliberazione, la quale
significhi accettazione o rigetto della proposta dell'altro membro del
Parlamento: senza che il diritto di iniziativa, attribuito a questo dalla
Costituzione, rimarrebbe frustrato; invece, se il procedimento deve svolgersi
o si svolge per iniziativa assunta dall'Assemblea stessa, esso potrà
essere non iniziato (implicitamente revocandosi la precedente deliberazione)
o in qualunque momento interrotto, poiché l'Assemblea può sempre
rinunciare all'esercizio di un proprio diritto » (46). Propendono, invece,
per la ipotesi di un obbligo generico di deliberare senza scendere
nell'esame di merito Balladore Pallieri (47) e Virga (48). Sembra, peraltro,
prevalente la tesi che dalla presentazione di un progetto di
legge alle Camere discenda, per queste ultime, l'obbligo semplicemente
di iniziare il procedimento dell'esame, senza necessità di giungere, comunque,
ad una qualche deliberazione in un senso o nell'altro, sicché
il mancato esame di numerosissimi provvedimenti all'ordine del giorno
delle singole Commissioni o della stessa Assemblea va ricercato, più
che nella materiale impossibilità di esaminare le centinaia di iniziative
proposte all'attenzione del Parlamento nei più disparati settori e nelle
più diverse materie (49), in vere e proprie ragioni di convenienza, di
opportunità, di scelta politica, che portano all'insabbiamento di quei
provvedimenti che il Governo e la maggioranza parlamentare che lo
sostiene ritengono di non dover appoggiare.
Per espressa disposizione regolamentare, i progetti di legge, non
appena presentati ed « annunziati », devono essere stampati e posti a
disposizione dei parlamentari (e del pubblico), attraverso la loro distribuzione
(alla quale sovraintende l'archivio legislativo) nel più breve
termine possibile; e, da quel momento, inizia il loro iter parlamentare.
Dell'avvenuta presentazione e distribuzione è data notizia in calce all'ordine
del giorno delle tornate successive. Questo ordine del giorno
« generale », la cui pubblicazione avviene periodicamente (di norma ogni
settimana, nei periodi di Camera aperta), consta di due parti distinte:
nella prima sono elencate le materie che formano oggetto di discussione
in una determinata seduta ed, eventualmente, nelle successive fino
ad esaurimento; nella seconda parte, invece, sono annotati tutti i progetti
di legge all'esame della Camera con la indicazione dello stadio
(46) D. DONATI, // procedimento dell'approvazione delle leggi nelle Camere italiane,
Macerata 1914, pagg. 11-12.
(47) G. BALLADORE-PALLIERI, op. ciu, pag. 216.
(48) P. VIRGA, op. ciu, pag. 347.
(49) C. MORTATI, op. ciu, pag. 636.

338 L'iter legislativo: l'esame preliminare
preparatorio per la discussione nel quale si trovano (provvedimenti in
stato di relazione; provvedimenti da assegnare a Commissioni; provvedimenti
assegnati alle singole Commissioni permanenti o speciali, in
sede legislativa e in sede referente; proposte di legge per le quali non
risulta ancora esaurita la fase dello svolgimento e della presa in considerazione).
Come necessario corollario del diritto di iniziativa legislativa resta
ora da esaminare l'istituto del ritiro di progetti di legge - istituto per
altro completamente ignorato dai regolamenti parlamentari - e che si
concreta nella facoltà concessa all'organo o al soggetto titolare del diritto
di iniziativa di poterne disporre anche in senso negativo (50), nel
potere cioè, proprio dei soggetti e degli organi che abbiano in concreto
esercitato un atto di iniziativa legislativa, di revocare liberamente tale
atto entro un certo termine (51), cioè o fino a che sovra di esso non
sia stata presa una deliberazione definitiva » (52). Come è stato precisato,
il potere di ritiro spetta agli stessi titolari del potere di iniziativa
e deve essere esercitato con le stesse modalità previste per la presentazione.
In particolare:
1) per le iniziative governative, sono abilitati ad esercitare la facoltà
di ritiro i titolari degli stessi dicasteri che promossero l'iniziativa,
anche se non vi sia più identità fisica tra questi e quelli. È indispensabile
una deliberazione del Consiglio dei ministri ed una esplicita autorizzazione
presidenziale (53). È dubbio se esistano materie per le quali
l'esercizio di un tale potere debba rimanere sospeso: si è fatto l'esempio
dell'approvazione dei consuntivi (e perché non anche dei preventivi?),
della ratifica dei trattati internazionali, della conversione di decreti-legge
e, infine, degli statuti regionali ordinari, come di casi in cui
mancherebbe il minimum di libertà nei singoli atti di esercizio del potere
di iniziativa (54) da consentire la facoltà di ritiro; inoltre non sarebbe,
per lo meno costituzionalmente, corretto un atto del Governo
inteso a ritirare un disegno di legge costituzionale, in sede di seconda
deliberazione;
2) per le iniziative parlamentari è necessaria una dichiarazione
del proponente, che richieda di ritirare il progetto di legge: se si tratta
(50) C. MUSCARÀ, Ritiro di progetti di legge, in « Rassegna parlamentare »,
1960, pag. 80.
(51) S. M. CICCONETTX, // potere di ritiro nel procedimento di formazione delle
leggi, in « Rivista trimestrale di Diritto pubblico », 1965, pag. 381.
(52) M. MANCINI-U. GALEOTTI, op. cit., pag. 205.
(53) Contro, A. M. SANDUIXI, op. cit., pag. 638.
(54) S. M. CICCONETTI, op. cit., pag. 393.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 339
di una iniziativa sottoscritta da più parlamentari, sarà sufficiente che
la dichiarazione risulti fatta anche a nome degli altri firmatari;
3) per le iniziative del C.N.E.L., occorre una deliberazione del
Consiglio, adottata nelle stesse forme e con le stesse modalità richieste
per la elaborazione della iniziativa legislativa, e la trasmissione della
stessa alla Presidenza della Camera per il tramite del Presidente del
Consiglio dei ministri; questi, per altro, non potrebbe ricusare tale atto,
in quanto, qualora non ritenesse di condividere la decisione del C.N.E.L.,
potrebbe fare sua l'iniziativa per la quale il Consiglio ha richiesto di
esercitare la facoltà di ritiro (ma, in tal caso, si avrebbe l'inizio di un
nuovo procedimento legislativo);
4) per le iniziative popolari, sembra sufficiente il ritiro di un numero
di adesioni o di sottoscrizioni tali da far discendere il quorum
dei proponenti al di sotto dei 50.000 elettori, richiesto dalla norma costituzionale
(55): nulla, tuttavia, era previsto al riguardo nel disegno di
legge concernente la iniziativa legislativa del popolo, rimasto in stato
di relazione per l'Assemblea al termine della IV legislatura;
5) per il ritiro delle iniziative legislative dei Consigli regionali
è da ritenere che valgano le stesse modalità che disciplinano l'esercizio
del diritto di iniziativa (56).
Quanto al termine entro il quale può essere esercitato il potere
di ritiro, questo deve essere ragionevolmente riferito fino al momento
in cui non sia intervenuta l'approvazione da parte della Camera alla
quale il progetto risulta originariamente presentato (57), poiché tale
eventuale atto di approvazione assorbirebbe in sé Tatto di iniziativa,
facendone scomparire l'autonomia (58). Il Muscarà, invece, opera alcune
distinzioni, ritenendo che il Governo potrebbe sempre esercitare
la facoltà del ritiro fino a quando le Camere non abbiano approvato
definitivamente il provvedimento; per le iniziative parlamentari, invece,
la facoltà potrebbe essere esercitata solo presso la Camera investita per
prima del provvedimento, ma il ritiro di un progetto deferito all'esame
(55) Contro C. MUSCARX, Ritiro ecc., pag. 95, ritiene che l'atto formale del
ritiro di una iniziativa popolare deve essere sottoscritto da almeno 50.000 elettori,
così come si richiede per l'iniziativa legislativa ed inoltre che la facoltà di ritiro
spetta agli stessi 50.000 elettori che presentarono il progetto alla Camera.
(56) È chiaro che una iniziativa legislativa ritirata dal proponente può essere
fatta propria da altro titolare del diritto di iniziativa, con la conseguente instaurazione,
tuttavia, di un nuovo procedimento.
(57) Così S. M. CICCONETTI, op. cit., pag. 416.
(58) C. MORTATI, op. cit., pag. 637, avverte che non è concepibile che il potere
di ritiro si trasferisca alla Camera stessa, nel senso di consentirle una revoca
dell'avvenuta approvazione prima della comunicazione di quest'ultima all'altra Camera.

340 L'iter legislativo: l'esame preliminare
di una Commissione in sede referente potrebbe essere richiesto solo
fino a che non risulti presentata alla Camera la relazione scritta (59),
mentre l'esercizio dello stesso diritto nei confronti di un provvedimento
assegnato ad una Commissione in sede legislativa potrebbe aver luogo
fino al momento della chiusura della discussione generale e, comunque,
prima del passaggio all'esame degli articoli; considerazioni analoghe
sono svolte per quanto concerne il momento-limite del ritiro di iniziative
del C.N.E.L., dei Consigli regionali, del popolo.
Resta da esaminare un caso particolare verificatosi un paio di
volte nel còrso della terza legislatura: il trasferimento di un disegno
di legge da una Camera all'altra prima della sua approvazione (60). A
differenza del ritiro, del quale la Camera si limita a prendere atto,
la richiesta di trasferimento - o, più correttamente, la « restituzione »
di un disegno di legge al Governo, perché questo lo presenti all'altro
ramo del Parlamento - implica una deliberazione da parte dell'Assemblea
cui viene rivolta. Inoltre, nel ritiro è predominante l'azione del proponente,
che intende recedere dalla propria iniziativa, mentre nella richiesta
di trasferimento l'intenzione di dare inizio al procedimento legislativo
resta; si intende solo mutare l'ordine di successione nell'approvazione
del provvedimento da parte dei singoli rami del Parlamento.
Ancora la richiesta di trasferimento non è subordinata ad alcuna formalità,
mentre il ritiro deve essere accompagnato dal decreto presidenziale,
controfirmato dai ministri che aderirono all'atto di presentazione. Infine
è da ritenere che, mentre la richiesta di ritiro non ha bisogno di alcuna
motivazione, quella avente per oggetto il trasferimento - proprio
perché diretta a provocare una deliberazione dell'Assemblea al riguardo -
deve essere accompagnata dalla chiarificazione delle ragioni per le quali
il Governo ritiene opportuno operare un'inversione della successione
delle fasi di approvazione da parte delle due Camere (61).
Circa il momento in cui può essere avanzata la richiesta di trasferimento,
è pacifico che questa possa ammettersi solo quando il prov-
(59) L'autore citato sembra, per altro, non condividere tale prassi costante,
argomentando che « la predisposizione della relazione su di un provvedimento non
impegna ancora l'attività e la volontà dell'organo, che riprende a manifestarsi nel
momento in cui viene proposta la iscrizione dell'argomento all'ordine del giorno »
(C. MUSCARÀ, Ritiro ecc., pag. 94).
(60) C. MUSCARÀ, Trasferimento di disegni di legge da una Camera all'altra
prima della loro approvazione, in « Rassegna parlamentare », 1960, pag. 1888 ; S. M.
CICCONETTI, op. cit., pag. 416.
(61) Contro C. MUSCARÀ, Trasferimento ecc., pag. 1889, ritiene che la richiesta
di trasferimento non debba essere condizionata ad alcuna espressa motivazione.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 341
vedimento si trovi ancora in fase pre-istruttoria, cioè prima che ne risulti
iniziato l'esame da parte di qualsiasi Commissione. È da rilevare,
infine, che, poiché la richiesta di trasferimento deve essere, sia pure succintamente,
motivata e poiché la stessa si differenzia sia sul piano formale
che sostanziale e procedurale dal ritiro, il Governo ha l'obbligo
di ripresentare il provvedimento all'altra Camera, giacché è soltanto a
questa condizione che l'Assemblea adita per prima ha consentito di spogliarsi
(temporaneamente) della competenza di esaminare il disegno di
legge ad essa presentato.
Per completare il quadro della problematica relativo all'iniziativa
legislativa, va ricordato che per un'antica prassi (che si riallaccia all'ordinamento
vigente sotto lo Statuto albertino, che prevedeva la decadenza
di tutti i progetti non varati entro la fine della sessione, istituto per altro
non recepito nel nuovo sistema repubblicano) si ritiene che i provvedimenti
per i quali non sia stato completato l'iter parlamentare entro la
scadenza della legislatura debbano considerarsi decaduti e, se ripresentati
nella nuova, debbano nuovamente ripercorrere le singole fasi del
procedimento legislativo; ciò, in omaggio all'antico principio secondo il
quale le Camere sogliono essere considerate corpi distinti da una legislatura
all'altra, in quanto rispecchierebbero i successivi diversi orientamenti
politici del corpo elettorale. In questi ultimi tempi, tuttavia, la
questione è diventata di scottante attualità e non poche voci si sono
levate per esortare ad individuare strumenti e procedure che evitino, alla
fine di una legislatura, di vanificare il lavoro compiuto da una delle due
Camere e non completato dall'altra. In sostanza, si tratterebbe di operare
una specie di repechage, di provocare una reviviscenza delle leggi
approvate da un solo ramo del Parlamento, sempre, tuttavia, salvaguardando
i diritti e le prerogative della rinnovata Camera, espressione della
nuova volontà politica emersa dalla consultazione elettorale. La contemperazione
di queste due diverse opposte esigenze (salvataggio del lavoro
parlamentare compiuto da una Camera e rispetto dei diritti delle nuove
assemblee legislative) potrebbe essere assicurata attraverso eventuali modifiche
ai regolamenti parlamentari, che approntino strumenti e procedure
atte a consentire la continuità del lavoro legislativo e, quindi, la
reviviscenza dei progetti approvati dalla vecchia Camera, solo che la
nuova lo voglia, attraverso una deliberazione adottata entro un certo perìodo
di tempo dall'inizio della nuova legislatura, in modo che quella
che oggi è una decadenza automatica e totale per i progetti che non
hanno ricevuto l'approvazione di entrambi i rami del Parlamento possa

342 L'iter legislativo: l'esame preliminare
rimanere limitata e contenuta alle iniziative legislative che non risultino
giunte in porto in nessuna delle due Camere (62).
2. - Sebbene sia riconosciuto in quasi tutti gli ordinamenti democratici,
il diritto di iniziativa parlamentare è variamente regolato nei diversi
paesi, non tanto per opera degli statuti e delle leggi, quanto principalmente
per opera dei regolamenti interni delle Camere, delle consuetudini
che si sono in esse spontaneamente costituite e della giurisprudenza
che vi si è a poco a poco fissata (63). Molte sono le ragioni che giustificano
tale diversa regolamentazione (64): ma il motivo principale risiede nel
concetto, nell'essenza stessa del regime parlamentare, nel quale è il Governo,
che ha ricevuto la fiducia delle Camere, il centro motore di tutta
l'attività legislativa, è il Governo che, attraverso le singole iniziative legislative,
deve dare concreta attuazione a quel programma politico sul quale
ha ottenuto il consenso del Parlamento. « Accordare la medesima confidenza
- scrive il Pierre (65) -, il medesimo metodo di esame... alle proposte
che ogni membro può presentare individualmente, significa esporsi ad
ingombrare il terreno con questioni inutili e qualche volta anche pericolose
».
Il problema del controllo della iniziativa parlamentare risulta variamente
e diversamente risolto nei singoli ordinamenti, assumendo tale controllo
talvolta la forma di una vera e propria deliberazione sulla opportunità
della legge, tal'altra un carattere meramente formale.
Così in Gran Bretagna - ove, com'è noto, il procedimento di formazione
della legge si articola nel sistema delle tre letture - superata la
prima fase (annunzio del titolo del progetto di legge), la seconda lettura
(62) Proprio negli ultimi giorni della IV legislatura è stato reso noto il testo
di una proposta di modifica al Regolamento della Camera, elaborata dall'onorevole
La Malfa. La innovazione consisterebbe nell'inserimento di una nuova procedura
secondo la quale la Camera, sentito il Governo ed i rappresentanti dei Gruppi parlamentari,
può deliberare, entro un anno dall'inizio della nuova legislatura, di trasmettere
al Senato quei progetti di legge già approvati dall'Assemblea o da una
Commissione in sede legislativa nel corso della precedente legislatura. Come corollario
di tale nuova procedura e per un ulteriore snellimento dei lavori parlamentari
la proposta La Malfa prevede altresì che ciascuna Commissione, con le stesse modalità
precisate per l'Aula, può, entro 180 giorni dall'inizio della nuova legislatura,
deliberare di riferire all'Assemblea sulle iniziative legislative per le quali la Commissione
stessa aveva iniziato e concluso con esito favorevole l'esame in sede referente
nel corso della precedente legislatura.
(63) V. MICELI, op. cit., pag. 25.
(64) V. quanto è stato illustrato nel paragrafo precedente, a proposito della iniziativa
parlamentare.
(65) E. PIERRE, Trmté de droit potitique, Paris 1893, pag. 729, riportato da
V. MICELI, op. cit., pag. 29.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 343
prende l'avvio con la presa in considerazione, cioè con ima deliberazione
della Camera se il testo debba essere o meno sottoposto alla seconda
lettura. (Ma un limite obiettivo alla iniziativa parlamentare resta pur
sempre il principio che questa risulta sempre esclusa in materia finanziaria;
e, nelle altre materie, rimane fortemente compressa per il fatto
che il tempo destinato all'esame delle iniziative parlamentari è limitato
ad un periodo brevissimo).
In Italia, invece, l'istituto della presa in considerazione non resta
ormai che un retaggio dei vecchi sistemi di esame dei progetti di legge
(sistema degli unici e sistema delle tre letture), tanto è vero che le modalità
dello svolgimento e della presa in considerazione furono reiteratamente
modificate, a seconda che prevalesse l'uno o l'altro sistema; oggi
può dirsi che la presa in considerazione non è nulla più che una mera
formalità (66).
La procedura dello svolgimento e della conseguente presa in
considerazione per le proposte di legge di iniziativa parlamentare
può farsi risalire ad una disposizione introdotta con il Regolamento
del 1868, che operava una distinzione tra i progetti di iniziativa del
Governo e quelli di iniziativa dei singoli parlamentari (67), deno-
(66) V. LONGI-M. STRAMACCI, // Regolamento ecc., pag. 217.
(67) La procedura fissata nel regolamento pre-fascista e legata ancora al sistema
degli uffici era la seguente. Le proposte di iniziativa parlamentare (che potevano essere
presentate senza limitazione alcuna) seguivano la stessa procedura di esame e di
discussione prevista per i progetti governativi, quando però ne fosse stata autorizzata
la lettura e, nel caso di svolgimento (cui peraltro il proponente aveva facoltà di
rinunziare), fosse stata deliberata la presa in considerazione. Il procedimento si iniziava
con la presentazione della proposta di legge alla Presidenza, che ne dava annuncio
alla Camera e la trasmetteva agli uffici, perché questi ne autorizzassero la
lettura. Questa si intendeva autorizzata quando almeno tre uffici lo avessero consentito.
(Reg. Camera 1900-1922, art. 132). Una volta concessa l'autorizzazione, la proposta
veniva letta in seduta pubblica e, successivamente, la Camera fissava il giorno
dello svolgimento (art. 133, primo comma). Nel giorno indicato il proponente illustrava
i motivi e le ragioni della propria iniziativa legislativa e, dopo l'eventuale intervento
di un solo oratore contro, cui peraltro il proponente aveva diritto di replicare,
la Camera decideva se il progetto di legge dovesse o meno essere preso in
considerazione (art. 134). In caso di diniego della presa in considerazione il provvedimento
si considerava respinto e veniva cancellato dall'ordine del giorno. Quando,
invece, la presa in considerazione fosse stata accordata, la proposta di legge veniva
trasmessa agli uffici (o, qualora avesse contenuto finanziario, alla Giunta del bilancio,
rientrando nella sua specifica competenza) e, quindi, seguiva la procedura normale
di esame e di approvazione prevista per i progetti governativi. Il proponente,
peraltro, poteva evitare questa sorta di giudizio di delibazione preliminare sul provvedimento,
rinunziando allo svolgimento e chiedendo che la proposta di legge venisse
immediatamente trasmessa agli uffici: è chiaro, però, che il dibattito sulla
opportunità del provvedimento avrebbe potuto essere trasferito sulla richiesta di rinunzia
allo svolgimento avanzata dal proponente, qualora la Camera vi si fosse
opposta, e la decisione finale avrebbe sortito gli stessi effetti della concessione (ovvero
del diniego) della presa in considerazione. Ad evitare, poi, un eccessivo intasamento

344 L'iter legislativo: l'esame preliminare
minando i primi « disegni di legge » e le seconde « proposte di
legge » (68).
Secondo la dottrina prevalente (69), l'istituto della presa in considerazione
trova il suo fondamento storico nella disposizione contenuta
nell'art. 10 dello Statuto albertino, secondo cui « la proposizione delle
leggi apparterrà... a ciascuna delle due Camere... » e non ai singoli
membri del Parlamento, talché attraverso la deliberazione della presa
in considerazione la Camera faceva propria la iniziativa legislativa esercitata
dai singoli deputati (70); sicché, è stato addirittura adombrato
qualche dubbio sulla costituzionalità delle norme regolamentari che disciplinano
tale istituto nell'attuale ordinamento, nel quale titolari del diritto
di iniziativa sono i singoli membri di ciascuna Camera (71). Riserve
sulla costituzionalità dell'istituto della presa in considerazione sono state
anche avanzate per un asserito contrasto con la disposizione contenuta
nel primo comma dell'art. 72 Cost., secondo cui ogni deliberazione della
Camera relativa ad un progetto di legge dovrebbe essere preceduta dall'esame
di una apposita Commissione, anche se poi lo stesso autore riconosce
che qualsiasi eventuale ripercussione esterna di tale illegittimità
dovrebbe restare preclusa, in tali casi, dal principio della insindacabilità
degli interna corporis (72).
dei lavori parlamentari e per ovviare all'inconveniente di un'eventuale inerzia del
proponente che non chiedesse di svolgere la sua iniziativa legislativa (ovvero non
dichiarasse di rinunziarvi), il Regolamento (art. 133, secondo comma) stabiliva che la
proposta non svolta entro tre mesi, non computate le vacanze, dalTawenuta autorizzazione
veniva considerata ritirata ed era quindi cancellata dall'ordine del giorno.
Per ulteriori notizie, al riguardo, cfr. R. ASTRALDI, Le norme regolamentari del
Parlamento italiano, Roma 1932, pagg. 209-210; e M. MANCINI-U. GALEOTTI, op. cit.,
pag. 202 e segg. Il procedimento dinanzi descritto dimostra - secondo V. MICELI,
op. cit., pag. 34 - come in pratica sussista sempre una certa diffidenza verso l'iniziativa
parlamentare.
(68) La stessa denominazione è usata per i progetti di legge di iniziativa popolare
e dei consigli regionali. Nell'unico caso, invece, in cui è stato finora esercitato
il diritto di iniziativa da parte del C.N.E.L., il relativo progetto porta la intitolazione
« Disegno di legge di iniziativa del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro ».
(69) Cfr. C. MORTATI, op. cit., pag. 632.
(70) La presa in considerazione veniva qualificata quale atto costitutivo di tale
specie di iniziativa legislativa. Cfr. E. SPAGNA-MUSSO, op. cit., pag. 72.
(71) È stata adombrata, per altro, la ipotesi che nel vigente ordinamento costituzionale
l'istituto della presa in considerazione rappresenti una sorta di condizione
di efficacia delle iniziative legislative parlamentari (cfr. E. SPAGNA-MUSSO, op. cit.,
pag. 73). Tale ipotesi, comunque, non potrebbe essere riferita a tutte le proposte di
legge, ma soltanto a quelle che importino onere finanziario, perché per le altre il
proponente ha facoltà di rinunciare al preventivo esame dell'Assemblea che si concreta
con la delibera della presa in considerazione (il che, ormai, avviene nella
totalità dei casi).
(72) A. M. SANDULLI, op. cit., pag. 639; cfr. anche A. Bozzi, L'iniziativa legislativa
parlamentare e la presa in considerazione, in « Scritti in memoria di Antonino
Giuffrè», Milano 1967, voi. Ili, pag. 173 e segg.

L'iter legislativo: Vescane preliminare 345
Attualmente la procedura della presa in considerazione è regolata
dalle disposizioni contenute negli artt. 133, primo comma, e 134 Reg.;
ma, all'atto pratico, è rimasta una semplice formalità ed è obbligatoria
soltanto per le proposte di legge che implicano direttamente o indirettamente
conseguenze finanziarie, cioè nuove o maggiori spese ovvero minori
entrate (73), mentre è facoltativa negli altri casi. Una volta annunziata,
la proposta di legge viene senz'altro stampata; la prassi è ormai orientata
nel senso che solo per le proposte implicanti conseguenze finanziarie viene
successivamente fissata la data dello svolgimento; per le altre, invece,
tranne che si tratti di progetti di un certo rilievo politico (74), si intende
implicitamente (salvo diversa dichiarazione) che il proponente abbia rinunziato
allo svolgimento, sicché le proposte di legge vengono immediatamente
trasmesse alle Commissioni permanenti o speciali per dare corso
al procedimento legislativo.
Nel giorno fissato per lo svolgimento il proponente (o uno dei proponenti,
se la proposta è sottoscritta da più deputati) illustra sommariamente
le finalità del provvedimento, rimettendosi nella maggior parte
dei casi alla relazione scritta che ha accompagnato la presentazione del
progetto di legge. Il Regolamento consente che un solo oratore possa
prendere la parola per parlare contro la presa in considerazione, e, successivamente,
per una prassi ormai secolare (75) (anche se nessuna disposizione
regolamentare risulta in tal senso) il Presidente chiede di conoscere
il pensiero del Governo in proposito. Come è stato giustamente rilevato
(76) non si tratta di un parere vero e proprio, in quanto il diritto di
iniziativa non potrebbe essere vincolato all'assenso del Governo (il che
sarebbe oltretutto contro la lettera e contro lo spirito della Costituzione),
ma di una semplice norma di correttezza e di « cortesia », che trova il
suo fondamento e la sua giustificazione nella considerazione che il Go-
(73) Per la storia, l'obbligo dello svolgimento e della presa in considerazione per
i progetti che importino onere finanziario fu introdotto nel 1949, in applicazione del
vincolo contenuto nell'art 81, quarto comma, Cost. secondo il quale ogni legge di
spesa deve indicare i mezzi di finanziamento.
(74) Recentemente, alcune proposte di inchiesta parlamentare (sul banditismo
in Sardegna) furono svolte e prese in considerazione, ancorché non implicassero oneri
a carico del bilancio dello Stato (tanto è vero che per la loro successiva approvazione
non fu richiesto il parere della Commissione bilancio, altrimenti obbligatorio).
(75) Cfr. M. MANCINI-U. GALEOTTI, op. cit., pagg. 204-205 : « codesta, più
che di legalità, è questione di convenienza...; perciò non è punto necessario conoscere
l'avviso del Governo sopra ogni proposta di iniziativa parlamentare e non
sempre viene richiesto nelle Camere... ; e, quando sia dato, lo è puramente come
atto di cortesia ».
(76) V. FALZONE, La prassi nell'ordinamento costituzionale repubblicano, in
«Studi sulla Costituzione», Milano 1958, voi. II, pag. 457.

346 L'iter legislativo: l'esame preliminare
verno, disponendo di organi di accertamento indubbiamente superiori a
quelli dei deputati, può recare un valido contributo di carattere tecnico
al giudizio dell'Assemblea. Ma la presa in considerazione delle proposte
di legge è atto esclusivo della Camera, sicché il Governo non può esprimere,
in questa sede, che un parere di massima, che si concreta nella
formula « il Governo, con le consuete riserve, non si oppone alla presa in
considerazione della proposta di legge » (77).
Successivamente la Camera delibera se accordare o meno la presa
in considerazione. In sede di votazione per la presa in considerazione
di una proposta di legge non sono ammesse dichiarazioni di voto, poiché
la Camera è sul punto di deliberare non sul merito, ma sulla opportunità
del provvedimento, sicché la manifestazione dell'atteggiamento di ciascun
deputato nei confronti del provvedimento medesimo è rinviata al momento
della decisione nel merito (78).
Una volta che la Camera abbia autorizzato la presa in considerazione
- e le Camere si mostrano molto corrive a prendere in considerazione
i progetti dei propri colleghi (79), talché la presa in considerazione
medesima nell'ultimo ventennio, salvo in qualche rara occasione e sempre
in riferimento a proposte di inchiesta parlamentare non è mai stata denegata,
posto che, per consuetudine, l'esame di opportunità avviene congiuntamente
al successivo esame di merito (80) - la proposta di legge
viene trasmessa alla Commissione competente per materia e segue Viter
procedurale normale.
L'art. 133 Reg. nulla dispone a proposito delle iniziative legislative
diverse da quelle governative e parlamentari e cioè i progetti di legge
dei consigli regionali, quelli del C.N.E.L., quelli di iniziativa popolare.
Una prassi costante ha, peraltro, stabilito che anche ai progetti di legge
di soggetti od organi titolari del diritto di iniziativa legislativa diversi dal
Governo è applicabile la procedura della presa in considerazione da parte
dell'Assemblea, su relazione orale della Commissione permanente com-
(77) Tuttavia, osservava, assai acutamente, V. MICELI, op. cit., pag. 48, i progetti,
proposti dai singoli membri del Parlamento senza l'appoggio del Governo, difficilmente
arrivano in porto.
(78) Tale principio, ormai consolidatosi, è stato recentemente ribadito dal Presidente
della Camera, nella seduta del 17 maggio 1967: dopo le dichiarazioni del
rappresentante del Governo, alla Camera non resta che decidere sulla presa in considerazione,
né sono consentite dichiarazioni di voto. Cfr. Atti parlamentari, Camera
dei deputati, seduta del 17 maggio 1967, pag. 34695.
(79) V. MICELI, op. cit., pag. 49.
(80) F. COSENTINO, // procedimento legislativo, ecc., pag. 1205.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 347
petente per materia, seguendo in tal senso le norme procedurali stabilite
dal Regolamento per le proposte di legge dì iniziativa parlamentare. Va
subito precisato che tale prassi si è consolidata, nel corso di un ventennio,
soltanto per quanto concerne le proposte di iniziativa dei consigli regionali,
poiché, come si è avuto occasione di ricordare, nessuna proposta
di iniziativa popolare è stata finora presentata in prima lettura alla Camera,
mentre l'unico progetto di legge del C.N.E.L. (orario di lavoro e
riposo dei lavoratori) è stato considerato alla stregua dei disegni di legge
governativi, probabilmente perché - come vuole la legge 5 gennaio 1957,
n. 33 - a trasmesso alla Presidenza della Camera dal Presidente del Consiglio
dei ministri » e, per questa via, assimilato alle iniziative legislative
governative, con conseguente esclusione della fase dello svolgimento e
della successiva presa in considerazione (81).
Il procedimento è identico a quello considerato per le iniziative legislative:
precede soltanto un esame da parte della Commissione competente
per materia, definito « esame preliminare per la presa in considerazione
da parte dell'Assemblea », esaurito il quale la Camera fìssa il
giorno dello svolgimento, che (in mancanza del proponente) viene fatto
dal relatore designato a nome della maggioranza della Commissione (82):
successivamente la Camera delibera con le stesse modalità, precedentemente
illustrate (83).
La estensione, di fatto, dell'istituto della presa in considerazione
alle proposte di legge di iniziativa dei consigli regionali è stata in più
(81) La procedura adottata sembra assai dubbia, poiché la « trasmissione » del
Presidente del Consiglio dei ministri è un atto dovuto, che non potrebbe in alcun
modo essere rifiutato, sicché il progetto del C.N.E.L. giunge al Parlamento senza che
su di esso il Governo abbia potuto esercitare alcuna valutazione e privo quindi della
presunzione che esso coincida con l'indirizzo politico del Governo medesimo e della
maggioranza che lo sostiene, presunzione che sembra costituire il presupposto del
diverso e più spedito trattamento procedurale riservato alle iniziative governative. Né
vale argomentare che esso progetto è stato attentamente valutato, risultando da una
deliberazione del C.N.E.L. che offre idonee garanzie di validità sul piano giuridico e
tecnico: lo stesso discorso potrebbe valere per le iniziative dei consigli regionali,
oggetto di una decisione collegiale, con maggiore e più spiccato carattere di politicità.
(82) Nulla esclude che possa esserci un relatore di minoranza, ma solo nel caso
in cui la Commissione abbia deliberato di proporre il diniego della presa in considerazione:
in caso di proposta positiva, invece, lo stesso Regolamento consente ad un
deputato di parlare contro la presa in considerazione (e quindi contro la proposta
della maggioranza della Commissione).
(83) Un caso di rifiuto della Camera di prendere in consideracene una proposta
di iniziativa di un consiglio regionale si è verificato nella seduta del 23 novembre
1960. Si noti che il relatore propose alla Camera di denegare la presa in considerazione,
nonostante la Commissione bilancio (investita dell'esame preliminare) avesse
concluso in senso favorevole. Cfr. Atti parlamentari, Camera dei deputati, seduta del
23 novembre 1960, pag. 17875 e segg.

348 L'iter legislativo: l'esame preliminare
occasioni criticata, perché tale prassi verrebbe a costituire una sorta di
deminutio del diritto di iniziativa legislativa attribuito (senza alcuna specifica
modalità di esercizio) dalla Costituzione ai consigli regionali, poiché,
a differenza dei singoli deputati, i consigli regionali non potrebbero illustrare
e sostenere di fronte alla Camera, in sede di esame per la presa in
considerazione, le ragioni che sono alla base del progetto di legge da essi
promosso (84); gli stessi consigli, inoltre, nel caso di iniziative prive di
conseguenze finanziarie, non potrebbero avvalersi della facoltà concessa
ai parlamentari dall'art. 133 Reg. di rinunziare allo svolgimento e di
chiedere rimmediato deferimento dell'iniziativa legislativa alla competente
Commissione (85); i consigli regionali, infine, non potrebbero avvalersi
neppure della disposizione per la richiesta della procedura di urgenza,
con la conseguente riduzione dei termini regolamentarmente stabiliti
per l'esame da parte delle Commissioni.
La questione è stata più volte dibattuta alla Camera. Si è sostenuto
che l'istituto della presa in considerazione rivestirebbe il carattere di una
sorta di contraddittorio, nel quale una parte sostiene le ragioni che dovrebbero
giustificare la presa in considerazione da parte della Camera;
ciò premesso, la Commissione incaricata di riferire su una proposta di
legge di iniziativa regionale sarebbe una specie di « avvocato » d'ufficio,
che non potrebbe in alcun caso proporre all'Assemblea il diniego della
presa in considerazione (così come, invece, avvenne nella seduta del 23
novembre 1960); se ciò facesse, se cioè concludesse invitando l'Aula a
non consentire la presa in considerazione, si arrogherebbe la facoltà di
sollecitare alla Camera una sorta di verdetto preventivo, impedendo qualsiasi
discussione sul merito e ponendo una specie di veto su una proposta
di iniziativa di un consiglio regionale (86). Senza dubbio nella
prassi finora seguita (e che forse potrebbe essere anche adottata per i progetti
di legge di iniziativa popolare) non è stata ancora configurata la
ipotesi di un contraddittorio del proponente, né si vede in che modo
potrebbe essere attuato. È, comunque, auspicabile che tale lacuna rego-
(84) C. A. MARCHETTI, Sulla presa in considerazione delle proposte di iniziativa
regionale, in « Montecitorio », novembre 1956, pag. 3.
(85) A. M. SANDULLI, op. cit., pag. 639, adombra anche la ipotesi che, potendo
il rigetto in limine della proposta di legge urtare gli interessi di soggetti abilitati a promuovere
giudizi per conflitti di attribuzione, non sarebbe da escludere il sorgere, in
simili casi, di giudizi del genere.
(86) Cfr. le argomentazioni al riguardo svolte dall'on. Laconi in Atti parlamentari.
Camera dei deputati, seduta del 24 novembre 1960, pag. 17880.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 349
lamentare venga al più presto convenientemente colmata (87), tanto più
quando risulterà legislativamente perfezionato il disegno di legge, rimasto
all'esame della Camera, sul referendum e sulla iniziativa popolare delle
leggi.
Emerge, da quanto fin qui si è detto, la necessità di operare una
scelta tra due vie, quella di un adeguato e razionale rinvigorimento dell'istituto
della presa in considerazione ovvero quella di una sostanziale
e definitiva eliminazione di tale istituto dal Regolamento della Camera.
La mancanza, ormai periodicamente constatata, di qualsiasi contenuto
sostanziale di tale istituto costituisce la riprova di quella crisi di adattamento
subita dal modello parlamentare inglese nel suo inserimento nell'ordinamento
giuridico italiano (88). L'esigenza di porre un freno alla
proliferazione di leggi e « leggine » di iniziativa parlamentare, che intasano
il lavoro delle Assemblee e delle Commissioni, risulta ormai indilazionabile,
in funzione di ima razionalizzazione della produzione legislativa
ed in conformità dei canoni propri del regime parlamentare. Si
pensi alle miriadi di provvedimenti nel settore del rapporto di pubblico
impiego, che mirano a creare vantaggi, a definire o « consolidare » situazioni
particolari e privilegiate in favore di questa o di quell'altra categoria
di dipendenti statali; si pensi alla lunga serie di iniziative per promuovere
la concessione o l'aumento di contributi a carico del bilancio
dello Stato in favore di enti o istituzioni pseudo-pubbliche; si pensi, infine,
al preoccupante fenomeno di estendere, attraverso la proposizione
di progetti di legge di iniziativa parlamentare, la normazione a mezzo
di legge ad aree sempre più vaste di rapporti e di situazioni, certamente
non coperti da alcuna riserva di legge, assoluta o relativa. Non è chi non
veda come risulti ormai necessario stabilire un argine a tale dilagare
di produzione normativa minuta (89) senza peraltro sminuire affatto il
(87) Non si può non convenire con il principio secondo cui l'uso e la norma
procedurale intanto possono inserirsi nell'ordinamento parlamentare in quanto siano
capaci di armonizzarsi con la sua natura intrinseca, e cioè con i principi essenziali di
libertà e di rispetto reciproci, collettivi ed individuali, che ne sono alle basi. Cfr. F.
COSENTINO, Note sui principi della procedura parlamentare, in « Studi sulla Costituzione
», Milano 19S8, voi. II, pag. 410.
(88) F. COSENTINO, // procedimento legislativo, ecc., pag. 1205, ritiene che la
crisi del sistema parlamentare debba essere valutata in termini di < crisi di adattamento
» di istituzioni che, caratteristiche di società molto evolute, sono state trapiantate
affrettatamente in paesi in cui le condizioni storico-ambientali non li rendevano o
non li rendono tuttora idonei a riceverli nella loro interezza.
(89) È stato, peraltro, rilevato che le questioni connesse alla produzione delle
leggi vanno esaminate e risolte in un contesto di ben più ampio respiro che non quello
di una semplice riforma dei regolamenti parlamentari. Cfr. F. COSENTINO, // problema
della produzione legislativa nel sistema parlamentare italiano, in « Montecitorio »,
maggio-giugno 1965, pag. 9.

350 L'iter legislativo: l'esame preliminare
diritto di iniziativa legislativa, riconosciuto dalla norma costituzionale a
ciascun membro delle Camere (90). Resta pertanto da condividere l'opinione
di chi da tempo ha richiamato alla esigenza di un sostanziale ripristino
della presa in considerazione in forma di esame preliminare di
legittimità per i progetti in materia finanziaria e di opportunità per tutti
gli altri (91), in modo da evitare, qualora non riscuotano il consenso
della maggioranza, che la Camera o le Commissioni debbano successivamente
perdere il tempo necessario per esaminarli per poi concludere
con la loro reiezione. Così operando, si migliorerebbe il rendimento
delle Assemblee legislative, sia sotto il profilo qualitativo della omogeneità
della legislazione, sia sotto il profilo quantitativo della maggiore
espansione (92).
E non è escluso che possa anche giungersi alla realizzazione concreta
di una sorta di Giunta permanente per la presa in considerazione
- idea quest'ultima adombrata qualche anno fa dall'on. La Malfa, preoccupato
di instaurare un metodo capace di evitare la eccessiva proliferazione
legislativa - Giunta alla quale dovrebbe essere conferito « a monte »
il compito di un esame preliminare di tutte le iniziative legislative diverse
da quelle governative, con eventuale successivo intervento dell'Assemblea;
si verrebbe, in tal modo, a scindere l'esame delle proposte
di legge in due fasi distinte, una preliminare di ammissibilità, l'altra successiva
di merito, senza che tale procedura interferisca nel libero esercizio
del diritto di iniziativa (93).
3. - L'esame e la deliberazione della Camera su ciascun progetto
di legge deve essere preceduto da una fase istruttoria, affidata ad organi
interni della Camera stessa, che consiste in un esame preliminare del
provvedimento e che si conclude con la proposta all'Assemblea di approvare
il provvedimento medesimo ovvero di approvarlo con modificazioni,
ovvero ancora di respingerlo.
(90) Alla Costituente l'on. Einaudi sottolineò la opportunità di limitare al Governo
l'iniziativa legislativa in materia finanziaria, negandola ai singoli parlamentari,
argomentando come l'esperienza avesse sufficientemente dimostrato « che è pericoloso
riconoscere alle Camere tale iniziativa, perché, mentre una volta erano esse che resistevano
alle proposte di spesa da parte del Governo, negli ultimi tempi spesso è avvenuto
che proprio i deputati, per rendersi popolari, hanno proposto spese senza nemmeno
rendersi conto dei mezzi necessari per fronteggiarle ». Cfr. V. FALZONETF. PA-
LERMO-F. COSENTINO, La Costituzione della Repubblica, illustrata con i lavori preparatori,
Roma 19S4, pag. 198.
(91) F. COSENTINO, // procedimento legislativo, ecc., pag. 1215.
(92) E. SPAGNA-MUSSO, op. ciu, pag. 73.
(93) B. LEONI, Note sull'iniziativa delle leggi, in « Giurisprudenza costituzionale
», 1963, pag. 1291.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 351
In passato, il Regolamento della Camera prevedeva due diversi sistemi
di procedura per Tesarne dei progetti di legge: quello degli uffici
e quello delle tre letture (94).
Il sistema più antico, preso a modello dall'ordinamento francese,
era quello degli uffici. Ogni progetto di legge, per il quale la Camera
aveva così deliberato, veniva trasmesso ai nove uffici, costituiti ogni due
mesi mediante sorteggio dei deputati: ciascun ufficio esaminava sommariamente
il progetto e nominava, quindi, un commissario; l'insieme dei
commissari nominati dai singoli uffici costituiva la Commissione, che
successivamente procedeva all'esame del progetto di legge tanto nel suo
insieme quanto nelle singole disposizioni (95); la Commissione, al termine
di questo esame, nominava, a maggioranza assoluta, un relatore,
con l'incarico di riferire all'Assemblea, con apposita relazione scritta,
sul testo del provvedimento, che poteva risultare più o meno modificato.
Tale sistema, se presentava l'inconveniente di rimettere al sorteggio la
composizione dei singoli uffici - sistema oggi incompatibile con la rappresentanza
proporzionale e con il riconoscimento dei gruppi parlamentari
- presentava, tuttavia, il vantaggio di far partecipare « tutti » i deputati
anche all'esame istruttorio di ogni singola proposta o disegno di
legge presentato alla Camera.
Il sistema delle tre letture, di origine inglese, fu invece introdotto
successivamente. Tale sistema consentiva di portare direttamente all'esame
dell'Assemblea il progetto per la « prima lettura », che consisteva praticamente
nella discussione generale del provvedimento, introdotta dal
ministro ovvero dal deputato autore della iniziativa legislativa; se la Camera
consentiva di passare alla seconda lettura, il progetto di legge
veniva trasmesso ad una Commissione (eletta dagli uffici, ovvero dalla
Camera o dal suo Presidente), la quale doveva limitarsi ad un esame
degli articoli, riferendone all'Assemblea entro un certo termine, mediante
relazione scritta; aveva quindi luogo la « seconda lettura », la
quale consisteva semplicemente nella discussione analitica delle singole
disposizioni contenute nel progetto di legge; indi si procedeva alla
« terza lettura », cioè alla revisione del progetto di legge, cui seguiva la
votazione finale (ed in tale ultima fase era ancora consentita, con parti-
(94) Il sistema delle tre letture, nonostante fosse stato espressamente introdotto nel
Regolamento nel lontano 1888, come metodo facoltativo dell'esame delle leggi, non
trovò quasi mai pratica attuazione, finché cadde per desuetudine e fu poi definitivamente
soppresso nel 1948. Cfr. R. ASTRALDI-F. COSENTINO, op. cit., pag. 47.
(95) Norme particolari stabilivano, poi, che, anche se soltanto i due terzi degli
uffici avessero nominato i commissari, era in facoltà del Presidente di autorizzare la
convocazione della Commissione.

352 L'iter legislativo: Vesame preliminare
colari limitazioni, la presentazione di emendamenti, ai soli fini, però,
del coordinamento degli articoli approvati).
D Regolamento prevedeva, altresì, che per determinate materie la Camera
procedesse all'inizio di ogni sessione alla nomina di talune Commissioni
permanenti, cui veniva poi affidato l'esame preliminare dei progetti
di legge ricompresi nella materia di specifica competenza: tale sistema
coincideva, grosso modo, con quello degli uffici, differenziandosene,
peraltro, poiché in quest'ultimo la Commissione era nominata specificamente
per quel determinato progetto e l'esame era in un certo
senso condizionato dalla discussione sommaria già avvenuta in ciascun
ufficio (96).
Una fondamentale distinzione fra i due diversi sistemi dianzi citati
porta a rilevare che: a) nel sistema delle tre letture il progetto di legge
veniva trasmesso alla Commissione dopo che la Camera aveva su di
esso esaurito la discussione generale, sicché la Commissione non solo
doveva limitare il proprio esame ai singoli articoli, ma doveva altresì
attenersi ai principi e criteri già accolti dall'Assemblea nel dibattito conclusosi;
b) nel sistema degli uffici, invece, la Commissione era investita
dell'esame del provvedimento prima ancora che la Camera avesse proceduto
alla discussione generale e, quindi, la Commissione stessa era
libera di prendere le decisioni che riteneva più opportune, senza alcun
preventivo condizionamento di indirizzi e di principi informatori da parte
dell'Assemblea (97).
(96) Cfr. maggiori dettagli in D. DONATI, op. cit., pag. 15 e segg. Vengono ivi
descrìtti, altresì, due altri sistemi esplicitamente contemplati dal regolamento del Senato
regio, non da quello della Camera, che però vi aveva talvolta fatto ricorso:
a) il sistema delle Commissioni speciali, cioè di Commissioni non precostituite, ma
appositamente nominate per l'esame di un determinato progetto; b) il sistema del
Comitato generale, secondo il quale il progetto di legge veniva preliminarmente trasmesso
alla < riunione degli uffici » (cioè, praticamente, all'intera Assemblea, in adunanza
privata) che, dopo una discussione sommaria, procedeva alla nomina di una
Commissione, che esaminava il progetto e ne riferiva alla Camera (così diversificandosi
dal sistema inglese ed avvicinandosi piuttosto al sistema degli uffici, di cui sostituiva
la fase iniziale). L'A. avverte, altresì, che « ciascuna Camera non è vincolata ad
attenersi in modo esclusivo ai sistemi di procedimento preveduti dal rispettivo regolamento,
ma può sempre fissare per il caso particolare un sistema di procedimento
in tutto o in parte diverso, purché siano osservate le norme generali dello Statuto »
(che all'art. 55 stabiliva testualmente che < ogni proposta di legge debba essere dapprima
esaminata dalle Giunte che saranno da ciascuna Camera nominate per i lavori
preparatori »). La scelta del sistema da adottare (tre letture o uffici) era per altro
rimessa alla decisione dell'Assemblea, qualora il provvedimento non rientrasse nella
competenza di una Commissione permanente: per un progetto già approvato dalla
Camera e modificato dal Senato, era previsto lo stesso procedimento adottato in prima
deliberazione.
(97) D. DONATI, op. cit., pag. 23.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 353
Come si è avuto modo di accennare, i due sistemi rispecchiavano
modelli esistenti presso ordinamenti stranieri. Così in Gran Bretagna la
vecchia tradizione parlamentare inglese mantiene ancora il sistema delle
tre letture: dopo la lettura del titolo del progetto di legge e la stampa del
medesimo (prima lettura), inizia la seconda lettura, suddivisa in tre momenti
distinti: la presa in considerazione (98) ovvero la delibera se il
progetto debba o meno essere sottoposto ad una seconda lettura; quindi
la sua trasmissione per l'esame preliminare allo Standing committee (commissione
nominata per ciascun singolo provvedimento legislativo), ovvero
al Comitato generale della Camera, se il provvedimento riveste carattere
finanziario; e, successivamente, la discussione da parte dell'Assemblea;
infine, la terza lettura, che consiste nella revisione e votazione del progetto
di legge. La Francia, invece, è rimasta a lungo fedele al sistema
degli unici, congegnato secondo le modalità recepite nel nostro regolamento
pre-fascista; ma, successivamente, a seguito dell'accentuarsi del
fenomeno del progressivo aumento della produzione normativa, il legislatore
d'oltr'Alpe fu indotto a ricercare più idonei strumenti e più adeguate
procedure per l'esame istruttorio dei progetti di legge, creando le
Commissioni permanenti, « sorta di standing committees stabili e polivalenti
» (99), dalle quali prese poi lo spunto il sistema attuale italiano.
Per espressa disposizione dell'art. 72 Cost. « ogni disegno di legge,
presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento,
"esaminato da una Commissione" e poi dalla Camera stessa, che l'approva
articolo per articolo e con votazione finale ».
La funzione delle Commissioni in sede referente consiste in una attività
istruttoria del successivo esame che l'Assemblea dovrà poi compiere
sui singoli progetti di legge, sottopostigli per l'approvazione. L'esame
in sede referente di ciascun provvedimento si configurerebbe, pertanto,
come un presupposto necessario rispetto all'ulteriore fase dell'/ter legislativo
del progetto di legge, la discussione in Assemblea, e si svolgerebbe
quindi in stretta connessione con quella successiva, in quanto si porrebbe
come fase strumentale rispetto a quest'ultima (100). Tuttavia, l'esame
preliminare non è limitato ad una semplice attività di consulenza nei
confronti dell'Aula, ma si estende anche alla facoltà di formulare pro-
(98) La presa in considerazione, come si è già avuto occasione di sottolineare,
assume nell'ordinamento inglese un vero e proprio carattere di « deliberazione sommaria
sulla opportunità della legge ».
(99) F. COSENTINO, // procedimento legislativo, ecc., pag. 1209.
(100) F. MOHRHOFF, Commissione parlamentare, in « Novissimo digesto italiano »,
Torino, 1959, voi. Ili, pag. 653.
14.

354 L'iter legislativo: l'esame preliminare
poste concrete in ordine al provvedimento oggetto dell'esame medesimo,
proposte che risultano dal testo definitivo elaborato dalla Commissione
(che può risultare largamente rimaneggiato rispetto a quello originariamente
proposto) e sul quale si svolgerà il dibattito in Assemblea (101).
Tale facoltà, tuttavia, incontra qualche limitazione: ad esempio, in materia
di trattati internazionali, la Commissione dovrà proporre soltanto
di concedere o denegare l'autorizzazione alla ratifica, senza possibilità,
quindi, di incidere in alcun modo sul testo dell'accordo oggetto del disegno
di legge di ratifica. Un altro limite ben preciso è quello fissato dal
primo comma dell'art. 107-ter Reg., secondo il quale per i progetti di
legge costituzionale la Commissione, in sede di seconda deliberazione,
prevista a' termini dell'art. 138 Cost., riesamina il progetto nel suo complesso
e riferisce alla Camera, senza possibilità alcuna di proporre nuove
ulteriori modifiche. Analogamente - in base al terzo comma dell'art. 67
Reg., secondo cui, nel caso di progetti già approvati dalla Camera e modificati
dal Senato, la Camera delibera di norma soltanto sulle modifiche
apportate dall'altro ramo del Parlamento - l'esame della Commissione
dovrà, in questo caso, limitarsi ad una valutazione degli emendamenti
introdotti nel testo del provvedimento da parte del Senato.
Non costituisce, invece, alcun limite al lavoro della Commissione in
sede referente l'esame eventualmente già condotto dalla stessa Commissione
in sede legislativa di un progetto di legge, di cui sia stata successivamente
avanzata, a' termini dell'art. 40 Reg., richiesta di rimessione
in Assemblea, in quanto la Giunta del Regolamento ha sempre affermato
il principio che l'esame in sede referente di un provvedimento, già deferito
in sede legislativa e rimesso in Aula, inizia come « nuovo ed autonomo
procedimento » senza che le deliberazioni eventualmente adottate
nella sede legislativa abbiano a costituire vincolo o preclusione (102).
Ciò si deduce dal principio della differenziazione delle funzioni e del
lavoro svolto dalla Commissione in sede referente, che deve rimanere
svincolato da qualsiasi ritualità e, quindi, non subordinato a deliberazioni
già adottate nella sede legislativa, restando sempre salvo il potere
di proporre alla Camera il rigetto del provvedimento esaminato (103).
(101) L. ELIA, Le Commissioni parlamentari italiane nel procedimento legislativo,
Modena 1961, pag. 29, adombra anche la ipotesi che la posizione della Commissione
in sede referente possa essere avvicinata a quella del giudice istruttore nel processo
civile di cognizione.
(102) Cfr. Circolari e disposizioni, ecc., cit., pag. 104.
(103) Ciò, tuttavia, non esclude che la Commissione possa deliberare di acquisire
alla sede referente il lavoro già compiuto in sede legislativa (e, in particolare, i testi
già approvati).

L'iter legislativo: l'esame preliminare 355
L'esame preliminare della Commissione in sede referente - alla
quale il progetto di legge viene trasmesso secondo il criterio di competenza
indicato dal proponente o, in mancanza, stabilito dal Presidente,
salvo diversa deliberazione della Camera (art. 31 Reg.) - prende l'avvio
con la illustrazione del provvedimento ad opera di un commissario in
precedenza designato dal Presidente della Commissione (che, nella
maggior parte dei casi, riceverà poi il mandato di redigere la relazione
scritta per l'Assemblea, salvo che le conclusioni della Commissione siano
diverse dalle proposte del relatore designato, nel qual caso la Commissione
dovrà incaricare altro Commissario di riferire all'Aula).
Le Commissioni in sede referente - come è stato reiteratamente
chiarito dalle circolari interpretative del Presidente della Camera - non
sono tenute ad applicare le norme stabilite dal Regolamento per le discussioni
e le votazioni in sede legislativa, ma debbono limitarsi a rispettare
l'obbligo del numero legale (un quarto dei componenti) ed il
principio fondamentale che ogni decisione deve essere adottata a maggioranza
dei votanti; è stata più volte ribadita la esigenza di assicurare
la dovuta snellezza e rapidità di un lavoro preparatorio quale è quello
delle Commissioni in sede referente, tenendo presente che, in tale sede,
la discussione deve essere libera da qualsiasi legame e da qualunque ritualità
e, per quanto possibile, succinta e sintetica, secondo quanto disposto
dall'art. 30-bis, che definisce testualmente tale fase procedurale
« esame preliminare ». Debbono quindi ritenersi esclusi tutti quei mezzi
procedurali che hanno come presupposto il potere deliberante dell'organo,
potere di cui risulta assolutamente priva la Commissione in sede
referente, giacché i suoi compiti, giova ripeterlo, sono limitati allo studio,
alla istruttoria, alla preparazione della discussione che dovrà successivamente
svolgersi dinanzi all'Assemblea. Il Presidente dovrà pertanto
dichiarare improponibili tutte le mozioni d'ordine preclusive, quali la
pregiudiziale, la sospensiva, l'ordine del giorno di non passaggio all'esame
degli articoli; potrà essere solo consentito un breve rinvio motivato
dell'esame, compatibilmente con il termine di due mesi (o di uno, in
caso di urgenza) entro il quale la Commissione deve presentare le proprie
conclusioni all'Assemblea. Sono altresì escluse le votazioni qualificate
(per appello nominale o a scrutinio segreto), nonché la suddivisione del
dibattito nelle due classiche fasi della discussione generale e della discussione
degli articoli, anche se, di fatto, la Commissione passa all'esame
analitico delle singole disposizioni del provvedimento dopo una prima
disamina globale dell'oggetto del provvedimento medesimo. Sono ancora
esclusi gli ordini del giorno, proponibili solo in sede legislativa o diret-

356 L'iter legislativo: V esame preliminare
temente in Assemblea, mentre nessuna formalità è prescritta per la presentazione
di articoli aggiuntivi, emendamenti, eccetera. Non di rado, poi,
trova applicazione il disposto dell'art. 30-bis Reg. : la Commissione,
esaurito l'esame preliminare del progetto, rimette la formulazione delle
proposte relative al testo degli articoli ad un apposito « Comitato ristretto
», nel quale dovrebbero essere rappresentati, indipendentemente
dalla rispettiva entità numerica, tutti i Gruppi parlamentari, per evitare
che le decisioni ivi adottate non siano poi, in linea di massima, ratificate
dalla Commissione plenaria (vanificando, in un certo senso, il
lavoro preparatorio compiuto dal Comitato ristretto).
Qualche ulteriore indicazione per il lavoro delle Commissioni in
sede referente discende poi dalla norma contenuta nell'art. 133, ultimo
comma, che fa obbligo di abbinare nell'esame « proposte di legge identiche
o vertenti su materia identica o in concorso con disegni di legge
su identica materia ». Secondo un principio più volte ribadito in Assemblea
(104) per procedere all'esame abbinato di più progetti di legge
vertenti su materia identica, occorre che gli stessi si trovino nella identica
posizione formale e procedurale: la identità formale significa che tutti
i progetti da abbinare si trovino nella stessa sede (referente) e che su
di essi siano stati resi, da parte delle Commissioni investitene, gli stessi
pareri.
La ratio del principio sancito nell'ultimo comma dell'art. 133 Reg.
va ricercata negli stessi presupposti del previsto abbinamento (provvedimenti
identici o vertenti su identica materia), che è inteso a conseguire
la finalità della reductio ad unum di più provvedimenti riguardanti la
stessa materia; il che porta a concludere che, qualora non ricorra il presupposto
dell'identicità dei provvedimenti ovvero della materia contenuta
nei provvedimenti medesimi, l'abbinamento non possa e non debba
aver luogo, ostandovi la norma regolamentare, e che pertanto i provvedimenti
debbono rimanere distinti (e cioè non riducibili ad unum). Quando
invece la Commissione abbia all'ordine del giorno, nella stessa sede
(referente), provvedimenti strettamente connessi, di modo che il giudizio
sull'uno non possa essere disgiunto dal giudizio sull'altro (o sugli
altri), si può ricorrere all'esame « congiunto » dei progetti di legge : ciò significa
che, ove la Commissione lo ritenga opportuno (e soprattutto per
ragioni di convenienza o di risparmio di tempo, ovvero per consentire
(104) Cfr. Atti parlamentari. Camera dei deputati, seduta del 19 dicembre 1953,
pag. 4974; seduta del 20 dicembre 1956, pag. 29895.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 357
una visione globale dei problemi trattati), si potrà unificare la trattazione
generale dei provvedimenti « connessi » per poi esaminarli analiticamente,
nelle singole disposizioni normative, separatamente, l'uno dopo
l'altro, l'uno indipendentemente dall'altro, fino a pervenire anche a conclusioni
completamente e diametralmente opposte per ciascuno dei provvedimenti
esaminati (proposta di approvazione per l'uno, di reiezione
per l'altro, o viceversa) (105).
Norme e procedure particolari sono stabilite per l'esame del bilancio
di previsione dello Stato da parte della Commissione bilancio
e delle altre Commissioni, nell'ambito della rispettiva competenza
(106).
La procedura dell'esame referente dei progetti di legge è applicabile,
in linea di massima, a qualsiasi atto parlamentare sul quale la Commissione
sia chiamata a riferire all'Assemblea (107). Così le petizioni
(108), presentate a norma dell'art. 50 Cost. e dell'art. 108 Reg.,
sono trasmesse alle Commissioni competenti per materia, che dovrebbero
riferire entro il termine di un mese. La Commissione può esaminare
la petizione congiuntamente ad un progetto di legge in materia identica
o analoga: potrà tener conto, nell'esame del provvedimento, delle istanze
oggetto della petizione, con il conseguente assorbimento della petizione
medesima dal punto di vista procedurale (109). Ma la Commissione
può anche prendere in esame una petizione indipendentemente
dalla connessione con un disegno di legge iscritto al proprio ordine del
giorno: se la presentazione del disegno di legge richiesto nella petizione
rientra nelle materie per le quali l'esercizio del diritto di iniziativa rappresenta
un obbligo per il Governo, la Commissione può rinviare l'esa-
(105) La questione fu posta, in modo particolare, a seguito della presentazione
contemporanea - avvenuta per la prima volta nel dopoguerra - dei disegni di legge
concernenti il bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 1967 ed il rendiconto
generale per il 1965. La questione se si dovesse procedere contemporaneamente
e per abbinamento all'esame di due documenti (sulla base della considerazione che
l'esame del preventivo fosse condizionato in larga parte anche dall'esame delle risultanze
di gestione contenute nel rendiconto dell'esercizio scaduto) fu risolta negativamente
per quanto concerne l'esame • abbinato », mentre la possibilità di un esame
e congiunto » preventivo-consuntivo fu rimessa alla valutazione discrezionale della Commissione
bilancio, investita dell'esame di merito dei due disegni di legge.
(106) Su questo punto v. oltre, capitolo IX.
(107) Cosi V. LONGI-M. STRAMACCI, Le Commissioni parlamentari e la Costituzione,
Milano 1953, pag. 41.
(108) Al diritto di petizione viene riconosciuto il carattere di stimolo alla duplice
funzione legislativa ed ispettiva del Parlamento: R. ASTRALOI-F. COSENTINO, op. cit.,
pag. 218, nota 1.
(109) Cosi R. ASTRALDI-F. COSENTINO, op. cit., pag. 219.

358 L'iter legislativo: l'esame preliminare
me della petizione al momento in cui presumibilmente le sarà sottoposto
il richiamato provvedimento legislativo governativo; in caso contrario
(qualora la presentazione del disegno di legge rientri nelle funzioni discrezionali
del Governo ovvero la petizione si limiti ad esporre « comuni
necessità »), la Commissione ne riferisce alla Camera in modo autonomo.
Può, infine, presentarsi la ipotesi di una petizione che chiede l'abrogazione
di una legge esistente: si ritiene che la Commissione, nel riferire all'Assemblea,
debba necessariamente proporre la reiezione della petizione
medesima, trattandosi di materia per la quale la Costituzione ha previsto
l'istituto del referendum abrogativo. Le conclusioni dell'esame delle
petizioni da parte delle Commissioni non possono, comunque, in linea
di massima, che prevedere: a) il passaggio all'ordine del giorno, che
equivale alla reiezione della petizione; b) la presa in considerazione della
petizione e la sua trasmissione al Ministro competente, perché predisponga
gli opportuni accertamenti; e) la trasmissione della petizione agli
archivi per essere presa in considerazione a tempo opportuno (110).
L'esame dei decreti registrati con riserva dalla Corte dei conti - che,
a norma di legge, devono essere periodicamente presentati al Parlamento
- è compiuto dalle Commissioni secondo la sfera di rispettiva
competenza, e dovrebbe essere concluso entro un mese dall'awenuta
trasmissione da parte della Presidenza (art. 43 Reg.).
Un discorso a parte merita l'esame delle relazioni che la Corte dei
conti - a' termini dell'art. 100 Cost. e della legge 21 marzo 1958, n. 259 -
è tenuta a presentare al Parlamento sulla gestione finanziaria degli « enti
a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria ». Un interessante esperimento,
ricco di spunti costruttivi, è stato introdotto da parte del Senato per avviare
un tentativo di istituzionalizzare l'esame da parte del Parlamento
del riscontro contabile effettuato dalla Corte, inquadrandolo nella più
ampia sfera del controllo sulla gestione della finanza pubblica e, quindi,
nella funzione ispettiva propria delle Camere. Il Senato ha adottato in
via sperimentale una procedura « decentrata », analoga a quella regolamentarmente
stabilita per l'esame del bilancio di previsione dello
Stato: le relazioni della Corte sono cioè preliminarmente esaminate dalle
singole Commissioni permanenti, secondo la rispettiva competenza per
materia, al fine di predisporre, su ciascun documento, un « rapporto »
da trasmettere alla Commissione finanze e tesoro; quest'ultima procede,
quindi, ad un esame generale di tutta la materia, in connessione con il
(110) R. ASTRALDI-F. COSENTINO, op. cit., pag. 220.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 359
dibattito sul bilancio dello Stato, presentando una relazione conclusiva
all'Assemblea (111).
Alla Camera, invece, all'inizio della IV legislatura si adottò una procedura
opposta, intesa ad accentrare l'esame delle relazioni della Corte
presso la Commissione bilancio, che al riguardo aveva anche proceduto
alla istituzione di una apposita Sottocommissione (il cui erede diretto
dovrebbe risultare ora il Comitato per il controllo finanziario). L'esperimento,
tuttavia, non ebbe seguito. Anzi, nell'unica occasione in cui
la Camera si occupò dell'esame di una relazione della Corte (quella sulla
gestione dell'O.N.M.L), si diede vita ad un tentativo di « concorso di
competenza » tra la Commissione bilancio e la Commissione competente
per materia (Sanità), in quanto l'esame fu compiuto dalle richiamate
Commissioni in seduta congiunta (112). Ma l'idea fu poi completamente
abbandonata, sicché non può non condividersi l'opinione di chi autorevolmente
ha di recente prospettato la convenienza di una suddivisione,
anche funzionale, di competenze tra i due rami del Parlamento,
lasciando al Senato di « specializzarsi » nel controllo delle relazioni della
Corte dei conti e concentrando nella Camera i dibattiti più specificamente
e spiccatamente politici.
Dell'attività consultiva svolta dalle Commissioni investite dell'esame
dei progetti di legge per la espressione di un parere alla Commissione
competente in via primaria si tratterà più analiticamente nel successivo
paragrafo. L'attività delle Commissioni in sede redigente, ex
art. 85 Reg., verrà, invece, considerata nel capitolo successivo, giacché,
se non può parlarsi di poteri deliberanti, si deve pur riconoscere che alla
Commissione spetta un potere referente, ma ad effetti rinforzati (113).
Restano da illustrare le funzioni svolte dalle Commissioni in sede
politica. La notevole mole di lavoro loro affidato comporta l'esigenza
(111) D dibattito in Assemblea si è poi concluso nel 1967 con l'approvazione
di un ordine del giorno proposto dalla stessa Commissione finanze e tesoro, con il
quale, dopo un invito rivolto al Governo per adottare idonee iniziative volte ad una
migliore gestione della spesa pubblica, veniva riaffermato il principio « che le Commissioni
permanenti possono concorrere direttamente al sindacato politico sulla gestione
dei singoli enti», e si dava infine mandato alla Presidenza di investire della
materia la Giunta del Reg. Cfr. Atti parlamentari, Senato della Repubblica, IV legislatura,
Doc. 29-A e sedute del 14, 15, 16 e 17 novembre 1967.
(112) Cfr. Atti parlamentari, Camera dei deputati, Bollettino delle Giunte e delle
Commissioni permanenti, sedute delle Commissioni riunite V e XTV del 1°, 14 e 28
ottobre 1964. D dibattito si concluse con il conferimento ai due relatori dell'incarico
di predisporre una relazione scritta per l'Assemblea, sulla base delle risultanze emerse
nel corso della discussione e con la riserva del Presidente delle Commissioni riunite
di interpellare il Presidente della Camera circa la procedura per l'esame in Assemblea
del documento presentato dalla Corte dei conti.
(113) Cosi L. ELIA, op. cit., pag. 66.

360 L'iter legislativo: l'esame preliminare
che le Commissioni, al di là di ogni limitazione regolamentare, siano
poste in grado di svolgere l'attività propriamente legislativa con la massima
documentazione possibile (114); inoltre, le Commissioni stesse, per
la loro particolare natura tecnica e per l'ambito delle rispettive competenze,
si presentano talvolta come le sedi ideali per taluni dibattiti di
carattere politico su determinati settori economico-sociali ovvero su particolari
situazioni di politica interna ed internazionale. Che le Commissioni
dispongano di sostanziali strumenti per l'esercizio di una attività
di controllo tanto nella fase di indagine pre-legislativa quanto nella fase
di esecuzione delle direttive impartite in sede politica e normativa, sembra
ormai fuor di dubbio (115). Il combinato disposto dei commi 5° e
6 C dell'art. 38 Reg. stabilisce, in proposito, che le Commissioni possono
procurarsi, dai competenti Ministeri, informazioni notizie e documenti
e che hanno, altresì, facoltà di chiedere l'intervento dei ministri
per domandare loro chiarimenti su questioni di amministrazione e di
politica, in rapporto alla materia della loro singola competenza. Qualche
dubbio resta però sulla possibilità per le Commissioni di ammettere
alla loro presenza degli estranei (in particolare, funzionari dello Stato
ovvero dirigenti di enti pubblici), talché si è parlato, da parte di qualche
autore (116) di contatti non tanto tra la Commissione ed estranei
qualificati quanto piuttosto tra questi ultimi e i membri della Commissione.
È stato, comunque, ripetutamente ribadito, da parte della Presidenza
della Camera, che, al momento di convocare, per attingere notizie
e informazioni, funzionari dello Stato o dirigenti responsabili di enti
pubblici, sia rispettato, nel modo più rigoroso, da un lato il principio
della responsabilità del Governo e dei ministri di fronte al Parlamento,
e dall'altro l'esigenza di procedere alle relative convocazioni con il consenso
espresso, ed eventualmente per il tramite, del Ministro responsabile,
al fine di evitare qualsiasi equivoco sulla volontà delle Camere di
rispettare, in ogni loro manifestazione, le attribuzioni del Governo e dei
ministri, regolate in modo preciso dalla Costituzione.
L'attività delle Commissioni in sede politica si concreta spesso in
un dibattito (che può impegnare la Commissione stessa per una o più
sedute) su un determinato problema politico, che muove generalmente
da una relazione introdotta da un Ministro e determina, attraverso la
espressione dei vari punti di vista manifestati dai rappresentanti dei sin-
(114) V. LONGI-M. STRAMACCI, Le Commissioni parlamentari, ecc., pag. 47.
(115) Cfr. F. COSENTINO, // problema della produzione legislativa, ecc., pag. 11.
(116) L. ELIA, op. ciu. pag. 80.

L'iter legislativo: Pesame preliminare 361
goti Gruppi nel corso della discussione, la possibilità di una chiarificazione
dell'indirizzo politico del Governò (117).
In sede politica e dottrinale si tende ormai ad individuare questi
«incontri» col termine anglo-sassone di hearings ed a suddividerli in:
a) udienze legislative, quelle che hanno stretta attinenza con la funzione
legislativa vera e propria esercitata dalle Commissioni e che tendono all'acquisizione
di dati, informazioni, notizie, documentazioni in ordine
a specifiche materie oggetto di iniziative legislative che già si trovano
all'esame della Commissione medesima (ad esempio, l'incontro avvenuto
in sede di Commissione bilancio con i Presidenti dell'I.R.I. e dell'E.N.I.
alla vigilia di approvare per legge l'aumento dei rispettivi fondi di dotazione);
b) indagini conoscitive, quelle dirette alla raccolta di dati informativi
su materie che rientrano nella sfera di competenza della Commissione,
ma senza alcun riferimento e senza alcuna attinenza con concrete
iniziative legislative, e, se mai, per una eventuale successiva elaborazione
di testi legislativi (ad esempio, l'indagine sullo stato della finanza
locale in Italia).
4. - Nel corso dell'esame di un progetto di legge la Commissione
svolge tutte le indagini che ritenga necessarie per l'istruttoria del progetto
di legge medesimo ed acquisisce via via i pareri delle altre Commissioni,
cui il provvedimento è stato trasmesso dal Presidente della
Camera direttamente ovvero su esplicita richiesta della stessa Commissione
competente in via primaria, ovvero ancora a seguito di richiesta
della Commissione che dovrà esprimere il parere. L'attività delle Commissioni
così dette in sede consultiva si concreta nella espressione di un
parere alla Commissione di merito su un progetto di legge che, per taluni
aspetti, investe l'ambito di competenza della Commissione richiesta
del parere medesimo.
Come è stato ripetutamente posto in luce dal Presidente della Camera
(118), il «parere» costituisce uno degli istituti più importanti e
peculiari del sistema procedurale, poiché consente di risolvere ab initio
il problema della assegnazione di iniziative legislative, che toccano la
(117) F. MOHRHOFF, op. cit., pag. 656. V. i numerosi precedenti riportati da
L. ELIA, op. cit., pag. 76, in nota, cui debbono aggiungersi le recenti esperienze delle
Commissioni Interni (Indagine sullo stato della finanza locale in Italia), Industria (Rapporti
tra industria e ricerca scientifica), Bilancio (Aziende a partecipazione statale) e
Lavori pubblici (Indagine sullo stato di attuazione della legge 18 aprile 1962, n. 167)
della Camera dei deputati.
(118) Cfr. Circolari e disposizioni interpretative, ecc., cit.; in particolare pagg. 71
e segg.
14*.

362 L'iter legislativo: l'esame preliminare
sfera di competenza dal Regolamento delimitata per ciascuna Commissione
permanente e per le quali, pertanto, la individuazione della Commissione
competente in via primaria non risulti facile e chiaramente
univoca.
Il Regolamento stabilisce termini tassativi entro i quali i pareri
debbono essere espressi: otto giorni (non computando le vacanze), ovvero
tre nei casi in cui sia stata deliberata la procedura di urgenza, dalla
data dell'avvenuta distribuzione degli stampati e conseguente assegnazione
alle Commissioni. Le disposizioni regolamentari prevedono, tuttavia,
la possibilità della richiesta di una conveniente proroga dei richiamati
termini; ma le relative richieste debbono pervenire alla Commissione
competente in via primaria prima che i termini medesimi risultino
scaduti, perché tale scadenza fa ritenere che la Commissione investita
del parere non abbia inteso avvalersi della facoltà concessale dal Regolamento,
sicché un tardivo ripensamento non avrebbe alcun fondamento.
La prassi, poi, in carenza di norme regolamentari al riguardo, è nel
senso che la proroga del termine ordinario o ridotto si intende in ogni
caso tacitamente accordata, rispettivamente per altri otto ovvero tre
giorni, mentre ulteriori o più ampie proroghe potranno essere accordate
di volta in volta soltanto a seguito di espressa autorizzazione e per casi
assolutamente eccezionali da parte del Presidente della Camera. Se i termini
decorrono senza che sia intervenuto il parere (ovvero una qualche
decisione interlocutoria), la Commissione competente nel merito può liberamente
procedere all'esame e all'approvazione del progetto di
legge (119).
Limiti ed efficacia dei pareri assumono aspetti diversi, a seconda
che i provvedimenti sui quali il parere dovrà essere manifestato sono assegnati
alle Commissioni in via principale in sede referente ovvero in
sede legislativa. La stessa attività consultiva può definirsi, nella prima
ipotesi, ausiliaria in senso atecnico, in quanto i componenti della Commissione
che determina il parere sono, altresì, membri della Assemblea,
alla cui deliberazione sarà successivamente e definitivamente sottoposto
il progetto di legge, mentre, nella seconda ipotesi (sede legislativa) si
crea una situazione di dualità tra l'organo ausiliario e l'organo princi­
pi 9) Negli ultimi anni, tuttavia, si è consolidata una consuetudine secondo la
quale, per i progetti di legge in materia finanziaria ovvero di rapporto di pubblico
impiego, le Commissioni competenti in via primaria, soprattutto se in sede legislativa,
non procedono all'esame di merito dei provvedimenti se non sia intervenuto il parere
rispettivamente della Commissione bilancio e della Commissione affari costituzionali,
anche se i termini risultino abbondantemente scaduti.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 363
pale che contraddistingue, in modo peculiare, l'attività ausiliaria in senso
proprio (120).
I pareri possono essere facoltativi ovvero obbligatori, quando cioè
siano espressamente previsti da norme regolamentari (conseguenze finanziarie
e rapporto di pubblico impiego). Ancora i pareri obbligatori
in materia finanziaria e di pubblico impiego possono avere o meno una
efficacia vincolante, a seconda che siano espressi su provvedimenti in
sede referente ovvero in sede legislativa : in sede referente, infatti, l'eventuale
disaccordo fra due Commissioni non ha altro effetto che l'obbligo
di farne menzione nella relazione per l'Aula, ovvero, per i provvedimenti
di maggiore rilevanza politica, di pubblicare il parere in allegato
alla relazione medesima (121); in sede legislativa, invece, l'eventuale disaccordo,
ove permanga dopo due esami alternati da parte delle Commissioni
interessate, può provocare (art. 40, 8° comma, Reg.), a giudizio
del Presidente, il deferimento a Commissioni riunite ovvero la rimessione
all'Assemblea del provvedimento (122). Una prassi recente, confermata
da numerose circolari presidenziali, considera, sotto taluni
aspetti, vincolanti i pareri rispettivamente manifestati dalle Commissioni
affari costituzionali (pubblico impiego) e bilancio (copertura finanziaria)
anche su progetti giacenti in sede referente, in quanto l'accoglimento
di una eventuale richiesta di trasferimento in sede legislativa, da parte
della Presidenza della Camera, è subordinato alla avvenuta espressione
di un parere favorevole da parte delle richiamate Commissioni, per le
materie di rispettiva competenza.
Quanto alla forma ed alla motivazione del parere, l'esame « consultivo
» da parte della Commissione potrà concludersi con la espressione
di un parere favorevole, di un parere contrario, ovvero di un parere favorevole
con osservazioni generiche ovvero ancora di un parere favorevole,
ma subordinatamente all'accettazione di modifiche specifica-?
mente formulate. Il parere può assumere anche un carattere interlocutorio,
ad esempio manifestazione di un consenso (ovvero di un dissenso)
(120) Così L. ELIA, op. cit., pag. 25.
(121) La dottrina è concorde, infatti, sul principio che i pareri espressi su provvedimenti
assegnati in sede referente, ancorché obbligatori, non rivestano carattere vincolante
neppure per l'Assemblea.
(122) Tuttavia occorre chiarire che i pareri della Commissione bilancio sono
vincolanti in sede legislativa soltanto per quanto attiene alle conseguenze finanziarie,
mentre le eventuali osservazioni concernenti il merito della iniziativa legislativa oggetto
del parere, quali che siano l'importanza intrinseca e l'autorevolezza dell'organo che le
formula, non possono spiegare effetti su altro piano all'infuori di quello meramente
politico, generale e specifico (Cfr. Circolari e disposizioni interpretative, ecc. pagg. 94-95).
Analoghe argomentazioni sembra debbano valere anche per i pareri della Commissione
affari costituzionali in materia di rapporto di pubblico impiego.

364 L'iter legislativo: l'esame preliminare
di massima sul provvedimento, salvo specificare meglio, in un secondo
momento, l'orientamento definitivo della Commissione, a seguito dell'acquisizione
di ulteriori dati e chiarimenti sulla materia oggetto dell'iniziativa
legislativa; è dubbio se l'intervento di un parere interlocutorio
sia sufficiente a riaprire i termini regolamentari per l'espressione
del parere, posto che la Commissione, attraverso la decisione interlocutoria,
ha già manifestato la propria volontà di adottare una qualche deliberazione
in ordine al progetto di legge: sembra debba escludersi, tuttavia,
la possibilità di considerare una nuova decorrenza di termini,
tranne che non si tratti di pareri vincolanti, poiché il parere interlocutorio
manifesta già di per sé qual è l'orientamento di massima della Commissione
(se contrario dovrebbe escludere la possibilità di procedere).
Il problema della riapertura dei termini è stato anche posto in rapporto
alla presentazione di emendamenti in materia finanziaria (e, per
analogia, in materia di pubblico impiego). Il Regolamento opera una
netta distinzione: a) nel caso di emendamenti finanziari su progetti di
legge non precedentemente assegnati alla Commissione bilancio, i termini
decorrono dal giorno della trasmissione degli emendamenti medesimi;
b) nel caso di emendamenti finanziari su iniziative legislative, già
assegnate per il parere alla Commissione bilancio, per evidenti intenti
antiostruzionistici, è previsto che non abbiano a decorrere nuovi termini
(anche se, di fatto, si ritiene di dover pur sempre consentire un congruo
lasso di tempo alla Commissione per esaminare detti emendamenti
e, quindi, manifestare il proprio parere).
Nel complesso della funzione legislativa, e della funzione « consultiva
» in modo particolare, un posto di primo piano va assumendo l'attività
svolta dalla Commissione bilancio in ordine alla espressione di
pareri sulle conseguenze finanziarie implicate da ciascuna iniziativa legislativa
(123).
Nell'esercizio di tale attività la Commissione (124) svolge una funzione
prevalentemente tecnica, non disgiunta, tuttavia, da una certa va-
(123) L'art. 81, ultimo comma, Cost. dispone, al riguardo, che ogni (altra) legge
che importi nuove o maggiori spese deve indicarne i mezzi per farvi fronte. Sono noti
i problemi connessi con l'interpretazione di tale vincolo costituzionale, né il legislatore
in questi vent'anni è ancora riuscito ad individuare idonee e adeguate soluzioni.
(124) Alla Camera, a seguito dello sdoppiamento, avvenuto nel 1958, della vecchia
Commissione finanze e tesoro in due Commissioni distinte, la Commissione finanze
e tesoro e la Commissione bilancio, quest'ultima, alleggerita dal peso di una quotidiana
e minuta produzione legislativa, ha potuto dedicarsi in modo particolare e penetrante
all'esame dei pareri sulle «conseguenze finanziarie», diversamente da quanto si verifica
al Senato ove la stessa funzione di parere è svolta dalla Commissione (finanze e tesoro)
in via meno formale e all'infuori di ogni dibattito.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 365
lutazione politica della scelta di spesa di volta in volta operata (vedi
oltre). Per una migliore organizzazione dei propri lavori, la Commissione
è stata ristrutturata, articolando le vecchie Sottocommissioni (125),
aventi una sfera di rispettiva competenza limitata a taluni settori della
pubblica amministrazione, in quattro Comitati e più precisamente (126):
a) un più ampio ed unico Comitato per l'espressione di pareri
sulle conseguenze finanziarie. Tale Comitato esercita le attribuzioni proprie
della Commissione in materia di riscontro dell'indicazione di copertura
finanziaria per le singole iniziative legislative, salvo restando il
diritto di ciascun membro della Commissione (ma non del Governo, secondo
l'opinione prevalente) di richiedere il riesame dei pareri espressi
dal Comitato in sede di Commissione plenaria, ovvero anche di richiedere
che singoli provvedimenti (per la loro rilevante portata finanziaria
o per il particolare meccanismo di reperimento dei mezzi di copertura)
siano direttamente esaminati in sede plenaria, a' termini di quanto disposto
dal secondo comma dell'art. 30 Reg. Tale disposizione, infatti,
sulla base della quale è stato anche possibile procedere alla vecchia e
alla nuova articolazione della Commissione bilancio (127), prevede che
le relazioni (e quindi le deliberazioni) di ciascuna Sottocommissione (o
Comitato) - nelle quali eventualmente si suddivide la Commissione -
sono ritenute approvate a meno che, entro due giorni dalla loro distribuzione
a tutti i membri della Commissione, questi ultimi richiedano
e che siano sottoposte alla deliberazione della Commissione plenaria ».
Tale nuova strutturazione ha consentito, da un lato, di decongestionare
la Commissione dall'impegno sempre incalzante di esaminare parecchie
decine di iniziative legislative per settimana e, dall'altro, di corrispondere
con una maggiore tempestività alle richieste di pareri, sì da non ritardare
il lavoro legislativo svolto dalle altre Commissioni;
b) un Comitato competente in materia di controllo finanziario,
con funzioni istruttorie e cognitive in materia di rendiconti dell'Ammi-
(125) L'esperienza quasi decennale aveva dimostrato l'inadeguatezza del sistema
delle sottocommissioni per due ordini di ragioni: anzitutto perché ciascuna delle 4 sottocommissioni
era composta da un numero di commissari assai ristretto, rendendo per
questo verso assai difficile, aleatorio e fittizio l'esercizio di un razionale e responsabile
controllo sulle iniziative di spesa; in secondo luogo, perché la pluralità dei collegi chiamati
a pronunziarsi comportava una varietà di interpretazioni e di valutazioni spesse
volte addirittura in contrasto tra di loro.
(126) L'idea della nuova articolazione della Commissione fu affacciata per la
prima volta nel memorandum La Malfa (luglio 1965) sui problemi di competenza, di
struttura e di organizzazione della Commissione bilancio.
(127) «Le Commissioni che abbiano competenza su diversi rami di amministrazione
possono dividersi in Sottocommissioni relativamente a ciascuno di essi... ».

366 L'iter legislativo: l'esame preliminare
lustrazione dello Stato, dì relazioni della Corte dei conti sugli enti a cui
lo Stato contribuisce in via ordinaria e di altri provvedimenti che più
direttamente attengono alla gestione del bilancio (128);
e) un Comitato per la programmazione con il compito di raccogliere,
selezionare ed organizzare dati e documenti tanto per quel che
concerne le analisi, le proiezioni, le valutazioni e le indagini sulla base
delle quali si vengono elaborando le scelte e gli obiettivi del programma,
quanto per quel che riguarda l'evoluzione dello sviluppo socio-economico
e la sua coerenza (o divergenza) con le previsioni e le linee direttive contenute
nel programma medesimo;
d) un Comitato per le partecipazioni statali con funzioni cognitive
e di controllo dei singoli settori, di singole situazioni di gruppo o di
azienda, al fine di riportare quanto più e quanto più consapevolmente in
Parlamento le decisioni e le scelte maggiormente rilevanti e qualificanti
nel settore dell'intervento pubblico in economia.
Una volta delineata la nuova struttura organizzativa della Commissione
bilancio, sembra opportuno soffermarsi brevemente sui limiti della
sua competenza in materia di pareri finanziari (129), avvertendo che
(128) H Comitato ha proceduto (TV legisl.) alla istruttoria per la Commissione
plenaria non solo di una serie di rendiconti relativi ad esercizi finanziari pregressi
(dal 1959-60 al secondo semestre 1964), ma anche di numerose convalidazioni di decreti
presidenziali di prelevamenti dal fondo di riserva per le spese impreviste, nonché di
provvedimenti a sanatoria di impegni di spesa, assunti in precedenti esercizi finanziari,
in eccedenza agli stanziamenti iscrìtti sui competenti capitoli di bilancio. È stata anche
prospettata l'ipotesi di affidare al Comitato - analogamente a quanto avviene per il
Comitato pareri - l'incarico di valutare e definire direttamente i provvedimenti sottopostigli
e, quindi, di predisporre relazioni da inoltrare all'Assemblea, salvo eventuale,
espresso appello in Commissione plenaria, ai sensi del richiamato secondo comma
dell'art. 30 Reg.
(129) Una sorta di casistica delle motivazioni che accompagnano le deliberazioni
della Commissione bilancio è stata prospettata da F. MOHRHOFF, La funzione
consultiva nel diritto pubblico, Roma 1962, pag. 90 e segg. A) I pareri favorevoli non
sono per lo più motivati. Soltanto per talune iniziative legislative, per le quali potrebbero
essere adombrate conseguenze finanziarie, il parere favorevole è accompagnato da
una più o meno breve motivazione che esclude l'esistenza di oneri diretti o indiretti
a carico del bilancio dello Stato ovvero fa riferimento alla trascurabile entità della maggiore
spesa implicata fronteggiabile con i normali stanziamenti di bilancio. Talvolta il
parere favorevole è accompagnato da più o meno ampie osservazioni che riflettono le
perplessità sorte nel corso dell'esame: sono osservazioni relative al merito del progetto
di legge esaminato (ed allora assumono la veste di raccomandazioni o suggerimenti),
ovvero all'entità della spesa oggetto del provvedimento (ritenuta esigua o eccessiva, con
conseguenti proposte di aumento o di contenimento), ovvero ancora al meccanismo di
reperimento dei fondi (copertura finanziaria di una spesa corrente assicurata mediante
ricorso all'indebitamento ; storni di somme che per la loro destinazione economica
appartengono alla categoria dell'acquisto di beni e servizi in favore di voci di spesa
per il personale con conseguente ampliamento della parte rigida del bilancio e peggioramento
nella qualificazione della spesa pubblica ; riduzioni di capitoli di bilancio non
ancora approvati dal Parlamento; ricorso ad entrate provenienti da gestioni fuori bilan-

L'iter legislativo: l'esame preliminare 367
l'espressione usata dal Regolamento « parere sulle conseguenze finanziarie
» ha fatto sorgere una serie di quesiti e di interrogativi circa l'esatta
portata e l'ambito nel quale deve essere contenuto l'esame e la successiva
deliberazione da parte della Commissione. Si è, così, evidenziata
l'esigenza di sottrarre ad oscillazioni ed incertezze l'ambito di competenza
della Commissione e conseguentemente si è tentato di definire
orientamenti e criteri cui ispirare le valutazioni e i pareri che la Commissione
è chiamata ad esprimere. Quest'ultima ha in più occasioni ribadito
il principio secondo cui, nell'esercizio della propria competenza
in materia di pareri sulle conseguenze finanziarie, la Commissione non
può limitare e restringere la propria funzione ad un mero riscontro di
copertura, ma deve, invece, estendere il proprio esame ad un apprezzamento
e ad una valutazione della scelta di spesa implicata da ciascuna
iniziativa legislativa considerata ed anche - dopo l'avvenuta approvazione
per legge del piano - della sua coerenza con le linee direttive e
con gli obiettivi contenuti nel programma quinquennale di sviluppo economico,
sempre restando, comunque, entro i limiti della propria competenza
e quindi al di qua delle considerazioni di merito, cioè dei conte-
ciò). B) I pareri favorevoli possono essere subordinati a certe condizioni, quali ad
esempio il preventivo perfezionamento dei provvedimenti di entrata, a carico dei quali
risulta assicurata la copertura dell'onere implicato dal progetto di legge in esame, al
fine di assicurare preventivamente l'introito delle attese maggiori entrate prima di dar
corso ai provvedimenti di spesa che da tali entrate devono risultare finanziati; altre
volte il parere è condizionato ad un conveniente ed adeguato aggiornamento della indicazione
di copertura, poiché - tranne il caso degli stanziamenti del fondo globale,
utilizzabili anche nell'esercizio finanziario successivo a quello di iscrizione in bilancio -
il riferimento a capitoli di bilancio di esercizi scaduti non risulta più valido, giacché
la legge di contabilità generale dello Stato dispone che siano portate in economia le
somme non tempestivamente impegnate al termine dell'anno finanziario. Q I pareri
contrari, invece, risultano sempre più o meno succintamente motivati. L'orientamento
negativo della Commissione deriva per lo più dalla constatazione di carenza assoluta
di copertura finanziaria ovvero della esistenza di una indicazione di copertura ritenuta
peraltro non adeguata, come, ad esempio, il riferimento generico ai normali stanziamenti
di bilancio, senza contestualmente individuare la fonte di eventuali integrazioni
ovvero la possibilità di riduzioni di altre spese a compenso; il richiamo di specifici
capitoli di bilancio, senza che risulti dimostrata la possibilità dei relativi stanziamenti
di sopportare la nuova spesa non conteggiata al momento della predisposizione delle
previsioni di bilancio ; il riferimento al fondo globale, senza che su detto fondo risulti
disposto alcun accantonamento al riguardo; il richiamo di maggiori entrate da provvedimenti
fiscali, già interamente utilizzate per il finanziamento di altre leggi di spesa,
ecc. D) Talvolta la Commissione emette pareri interlocutori: ad esempio, esprime
consenso con un progetto di legge in esame e manifesta taluni criteri di massima per
quanto attiene le conseguenze finanziarie, ma rinvia la definizione del parere, invitando
al tempo stesso la Commissione di merito a procedere ad un esame preliminare del
provvedimento sulla base delle osservazioni manifestate e ad elaborare un nuovo testo,
sul quale più opportunamente interverrà, in un secondo momento, il parere definitivo
della Commissione bilancio.

368 L'iter legislativo: l'esame preliminare
miti e delle articolazioni normative proposte e senza pregiudizio, pertanto,
dell'esame della Commissione competente in via primaria (130).
A seguito della nota sentenza n. 1/1966 della Corte costituzionale,
è sorto il problema di come ottemperare all'obbligo della copertura richiesto
per le spese a carico di esercizi futuri (131), obbligo che deve
necessariamente essere riferito sia alle nuove spese correnti, sia alle
spese pluriennali di investimento; per quanto riguarda la legislazione di
spesa pluriennale, sembra potersi condividere la soluzione - prospettata
dalla stessa Corte nella richiamata sentenza (132) - di raccordare il riscontro
« non rigoroso » di copertura con gli obiettivi, le scelte, le previsioni,
l'equilibrio economico-finanziario, quale risulta dal programma
quinquennale. Più concretamente, potrebbe essere considerata soddisfacente
l'ipotesi di una legge pluriennale di spesa ad andamento non crescente,
con copertura assicurata per il primo esercizio sul fondo globale
ovvero con nuove entrate da fiscalità contestualmente e contemporaneamente
disposte, sempre che si tratti di entrate ricorrenti almeno tanto
quanto le spese. Sembra, invece, non potersi condividere la prassi finora
seguita in numerosissime occasioni di esprimere un orientamento favorevole
su iniziative legislative pluriennali di spesa ad oneri crescenti e
con copertura limitata ad una prima, minore tronche (133).
Altre questioni si agitano sulla portata delle « conseguenze finanziarie
». La Commissione ha reiteratamente sostenuto che la valutazione
delle conseguenze finanziarie implicate da un progetto di legge e del rap-
(130) Cfr. G. M., La Commissione Bilancio può anche valutare, in eia Discussione
», 1967, n. 29, pag. 10.
(131) Cfr. per i precedenti, M. STRAMACCI, Contributo alla interpretazione dell'art.
81 della Costituzione, in « Rassegna parlamentare » 1959, pag. 183 e segg.
(132) La sentenza della Corte precisa : « L'obbligo [della copertura] va osservato
con puntualità rigorosa nei confronti di spese, che incidano sopra un esercizio in
corso, per il quale è stato consacrato con l'approvazione del Parlamento un equilibrio...
tra entrate e spese, nell'ambito di una visione generale dello sviluppo economico del
Paese e della situazione finanziaria dello Stato. È altresì evidente che una puntualità
altrettanto rigorosa per la natura stessa delle cose non è richiesta dalla ratio della
norma per gli esercizi futuri... Si deve pertanto ammettere la possibilità di ricorrere,
nei confronti della copertura di spese future, oltre che ai mezzi consueti, quali nuovi
tributi o l'inasprimento di tributi esistenti, la riduzione di spese già autorizzate, l'accertamento
formale di nuove entrate, l'emissione di prestiti e via enumerando, anche alla
previsione di maggiori entrate tutte le volte che essa si dimostri sufficientemente sicura,
non arbitraria o irrazionale, in un equilibrato rapporto con le spese che si intende effettuare
negli esercizi futuri, e non in contraddizione con le previsioni del medesimo
Governo, quali risultano dalla relazione sulla situazione economica del Paese e dal
programma di sviluppo... ».
(133) Un apposito Comitato interparlamentare (Paratore-Medici) è stato incaricato
di apprezzare e definire le conseguenze implicate dalla sentenza n. 1/1966 della
Corte costituzionale: nella seduta dell'8 marzo 1968 è stato comunicato il rapporto
conclusivo. Cfr. Atti parlamentari, Camera dei deputati, seduta dell'8 marzo 1968,
pag. 45097 e segg.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 369
porto tra oneri e copertura relativa deve necessariamente estendersi a
considerare anche gli effetti indiretti del provvedimento sul piano economico
e nel quadro dell'equilibrio generale del programma: può ben
affidarsi, quindi, la compensazione di minori entrate (o maggiori spese)
ad un meccanismo che non risulta direttamente entro la sfera del bilancio
dello Stato, ma soggetto alle ripercussioni indotte sul sistema economico
operate dal provvedimento considerato; così può ben ritenersi
la legittimità di una esenzione fiscale, ovvero della moderazione di
un'aliquota tributaria capace di incentivare la produzione in un determinato
settore economico ovvero di allargare la base imponibile al
punto da non provocare alcuna contrazione del gettito per l'erario o addirittura
da consentire un aumento delle entrate tributarie. Per altro
verso, le leggi di spesa fronteggiate con mutui a carico del bilancio dello
Stato e il cui ammortamento ricade su esercizi futuri dovrebbero, quanto
meno, programmare tale ammortamento ed indicare una sia pur non
rigorosa copertura finanziaria. Non insorgerebbero, invece, problemi di
copertura nei confronti di un'iniziativa legislativa che disponga o autorizzi
la garanzia dello Stato ai fini di determinate operazioni finanziarie,
nemmeno per quella eventuale quota di assicurazione del rischio cui lo
Stato si espone. L'indicazione di copertura dovrebbe, poi, essere estesa
anche a fronte delle maggiori spese implicate a carico di enti o gestioni
pubbliche, a questi assicurando, con lo stesso meccanismo legislativo,
compensi e ristorni che salvaguardino l'equilibrio di quelle gestioni.
Assai contrastata, infine, risulta la questione relativa all'utilizzo
delle somme accantonate sul fondo globale. Da parte del Governo e della
maggioranza è stata sempre sostenuta la tesi che gli elenchi annessi al
bilancio di previsione (che specificano i provvedimenti legislativi in
corso, e quindi le singole destinazioni di spesa) non rappresentano un
vincolo legislativamente prefissato - tanto è vero che gli elenchi medesimi
non sono sottoposti a votazione - ma si presentano come scelte relative
ad un programma legislativo di spesa da parte della maggioranza
parlamentare e possono, quindi, da quest'ultima sempre esser modificati
nelle loro determinazioni; accedendo a tale tesi, il parere, espresso
dalla Commissione bilancio su ciascuna iniziativa legislativa che al fondo
globale faccia riferimento per la copertura, acquisterebbe la natura non
di un semplice riscontro dell'avvenuta e tempestiva iscrizione della corrispondente
voce di spesa nei richiamati elenchi, ma di una vera e
propria « scelta » di spesa, che può avvenire o meno in coerenza con
l'iniziale proposito indicato in quegli elenchi. Del resto, la necessità dell'indicazione
di copertura per ogni legge di spesa discende direttamente

370 L'iter legislativo: l'esame preliminare
dal disposto dell'articolo 81 della Costituzione, sicché ogni provvedimento
che importi nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello
Stato deve indicare « esplicitamente » i mezzi finanziari per fronteggiare
la spesa implicata: questo è il presupposto giurìdico necessario per collegare
tale nuova spesa con la copertura accantonata sul fondo globale
e senza il quale mancherebbe titolo per operare la riduzione del fondo
medesimo e l'istituzione del nuovo capitolo di spesa. A conferma di ciò,
basti ricordare - come si è detto - che l'elenco che specifica le destinazioni
disposte sul fondo globale non costituisce parte integrante del testo
legislativo ed è, quindi, incapace di porre vincoli e raccordi tra spesa
e copertura, richiesti dalla norma costituzionale.
Carattere vincolante rivestono anche, come si è detto, i pareri resi
dalla Commissione affari costituzionali in materia di rapporto di pubblico
impiego. L'attività in sede di pareri della I Commissione, tuttavia,
non è paragonabile, per mole di lavoro, a quella svolta dalla Commissione
bilancio in materia di pareri finanziari, poiché nel caso della Commissione
affari costituzionali la funzione consultiva viene, nella maggior
parte dei casi, ad essere assorbita dalla competenza primaria della Commissione
stessa, cui vengono assegnate tutte le iniziative legislative che,
comunque, interessino la disciplina giuridica dei pubblici dipendenti;
ciò è confermato dal fatto che, quando la Commissione è investita dell'esame
di un progetto di legge per la espressione del parere, quest'ultimo
è reso in sede plenaria dalla Commissione medesima, che non ha ritenuto
di delegare tale facoltà ad apposita sottocommissione o comitato (così
come, invece, è stato operato, oltre che dalla Commissione bilancio, anche
dalla Commissione giustizia). Mentre il carattere vincolante dei pareri
finanziari discende direttamente dal disposto costituzionale, quello
per i pareri in materia di pubblico impiego deriva dalla necessità, avvertita
dalla Camera, all'inizio della III legislatura, di inquadrare i singoli problemi
relativi all'assetto dei pubblici dipendenti in una visione globale ed
organica di tutta l'organizzazione dello Stato, e della pubblica amministrazione
in particolare (134). Sicché un parere finanziario disatteso dalla
Commissione primaria in sede legislativa ovvero anche dall'Assemblea
può avere come conseguenza (oltre l'eventuale rinvio presidenziale alle
Camere del provvedimento prima della sua promulgazione) l'impugnazione
della legge dinanzi alla Corte costituzionale per violazione del
(134) Il parere vincolante in materia di pubblico impiego era stato concepito
originariamente come un mezzo, uno sbarramento, una diga per impedire la proliferazione
indiscriminata di provvedimenti legislativi in un settore così delicato, quale
quello degli impiegati statali, nel quale le sollecitazioni, da parte delle categorie interessate,
si avvertono con intensità e frequenza assai maggiori che in qualsiasi altro.

L'iter legislativo: l'esame preliminare 371
vincolo posto dall'art. 81 Cost; qualora, invece, risulti disatteso un parere
in materia di rapporto di pubblico impiego, nessuna impugnativa
sarebbe possibile, in base al noto principio della insindacabilità degli
interna corporis.
Il dibattito su un determinato provvedimento sul quale la Commissione
è chiamata ad esprimere il proprio parere deve risultare rapido e
contenuto, dati i rigorosi e ristretti limiti di tempo entro i quali la Commissione
deve concludere i propri lavori. L'esame è introdotto da una
breve esposizione del Relatore, cui seguono gli interventi dei membri
della Commissione - generalmente un rappresentante per ogni gruppo
politico presente -; replica quindi lo stesso Relatore ed il rappresentante
del Governo (la cui presenza, per altro, così come nelle Commissioni in
sede referente, non è obbligatoria, anche se un'elementare norma di correttezza
e di opportunità consiglia di non adottare decisioni senza conoscere,
al riguardo, l'atteggiamento dell'Esecutivo). 11 Presidente, quindi,
pone in votazione le conclusioni del Relatore, nonché gli eventuali emendamenti
a dette conclusioni, secondo il criterio generale della priorità
per la votazione degli emendamenti più lontani dalle conclusioni stesse.
La Commissione, all'atto della deliberazione del parere, può anche conferire
mandato al Relatore di illustrare oralmente il parere medesimo in
sede di Commissione competente in via primaria, soprattutto quando
si tratti di riferire e meglio chiarire i diversi punti di vista emersi nel
corso del dibattito presso la Commissione in sede consultiva.
Nella maggior parte dei casi il parere viene redatto per iscritto e
successivamente trasmesso alla Commissione di merito. Per i pareri finanziari
una norma regolamentare - peraltro desueta - precisa che, soltanto
nel caso di a parere di pura forma e di scarso rilievo », questo
potrà essere inoltrato per iscrìtto; altrimenti il Presidente della Commissione
bilancio prenderà gli opportuni accordi con il Presidente della
Commissione competente in via primaria per intervenire, o farsi rappresentare
dall'estensore del parere, in seno a questa per illustrare i motivi
del parere medesimo (135). Anche se nessuna norma esiste, al riguardo,
nel Regolamento, si deve ritenere possibile la presentazione e
(135) Assai spesso, per accelerare i lavori delle Commissioni, si ricorre all'espediente
della comunicazione verbale, quando si tratti di un parere favorevole sulle
conseguenze finanziarie, liberatorio cioè nei confronti del vincolo a cui è soggetta la
Commissione in via principale; né può ritenersi condannabile siffatta consuetudine,
anche se, così operando, rimane disattesa la norma che prescrive, per i pareri finanziari,
la forma scritta e la motivazione.

372 L'iter legislativo: l'esame preliminare
trasmissione di pareri di minoranza, in contestazione con le conclusioni
accolte dalla maggioranza della Commissione.
Disposizioni particolari regolano l'elaborazione di pareri sugli stati
di previsione dei singoli ministeri, da parte delle Commissioni permanenti
per la specifica sfera di propria competenza, da trasmettere alla
Commissione bilancio (136).
5. - L'esame preliminare di un progetto di legge culmina nella relazione
che la Commissione elabora per l'Assemblea: in genere, la relazione
non è sottoposta alla preventiva deliberazione della Commissione,
in quanto, nella maggior parte dei casi, il relatore riceve un mandato fiduciario
di elaborare il rapporto per l'Aula, tenendo conto del dibattito
svoltosi in Commissione, dei vari punti di vista emersi, nonché del testo
deliberato dalla Commissione e degli eventuali motivi che hanno suggerito
le modifiche rispetto al testo originariamente proposto alla Camera.
H Regolamento prevede, altresì, che nella relazione sia fatta eventualmente
menzione dei motivi per i quali la Commissione non abbia ritenuto
di doversi attenere al parere espresso dalla Commissione bilancio
(art. 31), nonché degli emendamenti o articoli aggiuntivi trasmessi
da deputati non facenti parte della Commissione (art. 39); la relazione
può anche riportare, in allegato, pareri espressi da altre Commissioni,
qualora queste ultime esplicitamente lo richiedano. La relazione, insomma,
dovrebbe sintetizzare, analizzandolo, il lavoro compiuto dalla
Commissione e prospettare alla Camera le soluzioni che la Commissione
ritiene più opportune e adeguate sulla materia oggetto del provvedimento.
Le conclusioni della Commissione possono, per altro, portare
anche alla proposta di reiezione del provvedimento esaminato, qualora
la Commissione stessa ritenga che questo non debba avere seguito
(137). Talora le voci discordi sollevatesi in seno alla Commissione
si concretizzano in due relazioni, una di maggioranza e l'altra (o le altre)
di minoranza, che possono essere entrambe prese in considerazione
dall'Assemblea (ma, allora, la relazione di minoranza e le proposte in
essa contenute vengono considerate come emendamenti alla relazione e
alle proposte della maggioranza della Commissione). Generalmente la
(136) V. oltre, capitolo IX.
(137) Cfr. un caso nel quale, con relazione di maggioranza, la Commissione
propose alla Camera di approvare una sospensiva, riferito da L. ELIA, op. cit., pag. 31
in nota. Secondo F. MOHRHOFF, Commissione parlamentare, cit., pag. 633, la relazione
avrebbe il carattere di un parere obbligatorio, ma non vincolante per l'Assemblea.

L'iter legislativo: Tesarne preliminare 373
relazione di minoranza (138) viene redatta, quando il progetto di legge
suscita gravi opposizioni di principio da parte della minoranza medesima
(139), cioè quando il contrasto tra maggioranza e opposizione è segnatamente
marcato e porta a conclusioni radicalmente opposte (140).
I relatori sia di maggioranza sia di minoranza possono essere più
d'uno, soprattutto quando il progetto di legge tocca materie rientranti
nella sfera di competenza di più dicasteri, ovvero anche per ragioni politiche,
quando, ad esempio, i relatori di maggioranza debbono rappresentare
i vari gruppi parlamentari della coalizione governativa. Il Regolamento,
poi, prevede che il relatore possa essere designato al di
fuori dei membri della Commissione nella persona del deputato proponente
della iniziativa legislativa, sulla quale si è svolto l'esame della
Commissione (art. 39).
Le relazioni sono, di norma, scritte (141): solo in casi eccezionali e
per motivi di urgenza (ad esempio, la scadenza del termine costituzionalmente
stabilito per la conversione in legge di un decreto-legge) la Camera
può autorizzare la Commissione a riferire oralmente (nel qual caso il
dibattito in Aula si apre con la illustrazione orale del relatore).
Allegata alla relazione, la Commissione rimette, altresì, all'Assemblea,
a fronte del testo originario dell'iniziativa legislativa, la nuova formulazione
dell'iniziativa medesima quale risulta adottata dalla Commissione,
nel caso in cui da quest'ultima siano stati introdotti emendamenti
: e il testo della Commissione costituirà il « testo base » per la
discussione in Assemblea, talché le proposte di riprìstino del testo iniziale
sono considerate alla stregua di veri e propri emendamenti (142).
Qualora, invece, l'articolato del provvedimento non risulti modificato, la
relazione riprodurrà semplicemente il testo originario; il che avviene an-
(138) Va rilevato che il Reg. Camera non parla di relazioni di minoranza
se non a proposito dell'esame preliminare del bilancio di previsione dello Stato (art. 32):
ciò nonostante, la redazione e la presentazione di relazioni di minoranza fu sempre
ammessa, anche su provvedimenti diversi dal bilancio (Cfr. U. GALEOTTI, op. cit.,
pag. 231); come pure ammessa fu la proposizione alla Camera di un controprogetto
contrapposto a quello della Commissione (Cfr. M. MANCINI-U. GALEOTTI, op. cit.,
pag. 243).
039) R. ASTRALDI-F. COSENTINO, op. cit., pag. 133.
(140) V. LONGI-M. STRAMACCI, // Regolamento delia Camera, ecc., pag. 69.
(141) L. ELIA, op. cit., pagg. 32-33, rileva come, sebbene la relazione non sia
prevista dall'art. 72 della Costituzione (che si limita a prescrivere l'esame preliminare
della Commissione), la relazione medesima è l'unico strumento attraverso il quale la
Commissione può informare l'Assemblea dell'esame compiuto e delle proposte, al
riguardo, formulate.
(142) V. LONGI-M. STRAMACCI, // Regolamento della Camera, ecc., pag. 69.

374 L'iter legislativo: Tesarne preliminare
che nel caso in cui la Commissione abbia deliberato di proporre alla
Camera la reiezione del progetto di legge. Nel caso in cui la Commissione
abbia esaminato più progetti di legge « abbinati », questi ultimi
dovranno tutti essere allegati alla relazione, e, a fronte degli originari
progetti, risulterà stampato il testo adottato dalla Commissione; se, invece,
come spesso accade, la Commissione avrà deliberato preliminarmente
la scelta di un testo base, sul quale ha successivamente svolto
il proprio esame, il « testo base », riprodotto nella formulazione originaria,
avrà a fronte il testo della Commissione e, quindi, saranno stampati
gli altri progetti di legge che la Commissione ha contestualmente
esaminato. Può verificarsi anche il caso che la Commissione presenti
un'unica relazione su due o più provvedimenti: ciò accade quando la
Commissione esamina « congiuntamente » progetti di legge vertenti su
materia analoga (ad esempio due provvedimenti di variazioni al bilancio
ovvero più disegni di legge di convalidazione di altrettanti decreti
presidenziali di prelevamento di somme dal fondo di riserva per le spese
impreviste); in tale ipotesi, le conclusioni della Commissione possono
benissimo essere condensate in un unico documento, al quale saranno
allegati, uno dopo l'altro, i provvedimenti esaminati congiuntamente ed
a fronte il testo rispettivamente proposto dalla Commissione.
L'esame preliminare di una iniziativa legislativa da parte della
Commissione in sede referente, che si è descritto nei paragrafi che precedono,
non si esaurisce, tuttavia, con lo stadio preparatorio della discussione
della iniziativa legislativa medesima che avrà poi luogo davanti
all'Assemblea, poiché - oltre all'eventuale successivo esame degli
emendamenti presentati in Aula, nonché al coordinamento del testo approvato,
di cui diremo appresso - tale stadio può avere motivo di essere
ripreso dalla Commissione nei seguenti casi: a) quando il progetto di
legge torni alla Camera per essere stato modificato dal Senato; in questa
ipotesi, l'esame, di norma, dovrà essere limitato alle modifiche apportate
dall'altro ramo del Parlamento, poiché nuovi emendamenti potranno
essere presi in considerazione solo se si trovino in correlazione con gli
emendamenti introdotti dal Senato (Reg., art. 67); b) quando si tratti di
un progetto di legge costituzionale, che, a norma dell'art. 138 Cost, deve
essere sottoposto a due deliberazioni da parte di ciascuna Camera: in
sede di seconda deliberazione, la Commissione riesamina il progetto soltanto
nel suo complesso (Reg., art. 107-fer); e) quando un nuovo esame
del progetto di legge sia richiesto dal Presidente della Repubblica, a
norma dell'art. 74 Cost.: nella prassi, poi, si è convenuto di deferire

L'iter legislativo: Tesarne preliminare 375
il nuovo esame stesso all'Assemblea, anche se la prima approvazione
sia avvenuta in sede di Commissione legislativa (143).
Le relazioni devono essere presentate entro due mesi, non computando
in questo termine le vacanze (144), ovvero entro un mese per i
progetti per i quali la Camera, con apposita deliberazione, abbia accordato
l'urgenza (Reg., art. 35). La procedura d'urgenza deve essere richiesta
al momento dell'annunzio o della presa in considerazione o del
deferimento a Commissione (145) e può essere adottata anche per i progetti
di legge di cui all'ultimo comma dell'art. 72 Cost. (146). La Camera
può anche fissare, su richiesta del Governo o di qualsiasi deputato (richiesta
che può essere avanzata in qualsiasi momento), un termine inferiore
a quello (normale ovvero abbreviato per l'urgenza) previsto dall'art.
35 (Reg., art. 65, secondo comma); inoltre, anche quando non vi
sia stata deliberazione di procedura urgente, il Presidente della Camera
può assegnare alla Commissione, per la presentazione della relazione all'Assemblea,
un termine, che potrà essere prorogato dalla Camera soltanto
in seguito a richiesta di un decimo dei membri della Commissione
(Reg., art. 65, 3° comma). I progetti di legge sui quali le Commissioni
non abbiano predisposto la relazione per l'Assemblea entro il termine
regolamentare o di urgenza ovvero entro il termine appositamente fissato
dal Presidente o prorogato dalla Camera, sono senz'altro iscritti
all'ordine del giorno dell'Assemblea e discussi sul testo del proponente,
tranne che la Camera, ancora su richiesta della competente Commissione,
non proroghi il termine ordinario o quello precedentemente fissato
(143) Cfr. R. ASTRALDI-F. COSENTINO, op. cit., pag. 129; il Reg. della Camera,
tuttavia, non contiene alcuna norma, al riguardo. Non sembra, invece, possa sostenersi
la possibilità di un rinvio di progetti di legge in Commissione, deliberato da
parte dell'Assemblea per un ulteriore esame istruttorio del progetto di legge medesimo,
giacché questo, una volta posto aU'ordine del giorno dell'Assemblea, non può essere
rinviato alla Commissione se non nella ipotesi prevista dall'art. 85 Reg. (sede redigente);
il rinvio, poi, è assolutamente da escludere qualora si tratti di provvedimenti iscrìtti
all'ordine del giorno dell'Assemblea, ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 65 Reg., e
cioè senza relazione della Commissione per la scadenza del termine prescrìtto. Cfr.
Atti parlamentari, Camera dei deputati, seduta del 17 dicembre 1959, pagg. 12341 e segg.
In senso contrario, invece, cfr. il rinvio di un provvedimento in Commissione per un
più approfondito esame e per la eventuale adozione di talune modifiche, deliberato
dall'Assemblea del Senato in Atti parlamentari. Senato della Repubblica, seduta del
9 settembre 1964, pag. 9251 e segg.
(144) Fa eccezione la relazione generale sul bilancio di previsione dello Stato,
per la cui presentazione è fissato il termine più ristretto di 40 giorni dall'awenuta
assegnazione, termine che si computa comprendendo in esso anche le vacanze (art. 32).
(145) Cfr. Atti parlamentari, Camera dei deputati, seduta del 27 giugno 1957,
pag. 32728.
(146) Cfr. Atti parlamentari. Camera dei deputati, seduta del 28 luglio 1962,
pag. 31922 e segg. Nella specie trattavasi di un disegno di legge di delegazione legislativa.

376 L'iter legislativo: Tesarne preliminare
(Reg., art. 65, quarto comma). È stato per altro osservato (147) che l'applicazione
delle richiamate disposizioni regolamentari (che potrebbero,
in limine, provocare un eccessivo appesantimento dell'ordine del giorno
dell'Assemblea) è assolutamente sporadica e marginale, e limitata ai
provvedimenti di maggior rilievo politico.
Le relazioni sono stampate e distribuite almeno ventiquattr'ore prima
dell'inizio della seduta nella quale la discussione del relativo progetto
di legge viene iscritta all'ordine del giorno della Camera, tranne
che, per urgenza, la Camera stessa deliberi diversamente, cioè autorizzi
la relazione orale (Reg., art. 36). Una disposizione, peraltro desueta,
consente alla Commissione - nell'ipotesi di un disegno di legge approvato
integralmente all'unanimità tanto nelle sue disposizioni quanto nella
motivazione adottata dalla relazione ministeriale - di proporre alla Camera
di discutere sul testo del Governo, senza redazione di alcuna relazione
parlamentare (Reg., art. 38, ottavo comma).
Come si è avuto occasione di rilevare in precedenza, l'attività referente
della Commissione non si esaurisce con la predisposizione della
relazione per l'Assemblea, giacché la Commissione stessa, attraverso il
Comitato dei nove - la cui designazione dovrà essere operata in modo
da garantire la partecipazione delle minoranze - presenzia al dibattito
ed è di volta in volta chiamata ad esprimere, per il tramite del relatore
o del suo presidente, il proprio orientamento sui singoli emendamenti
presentati in Aula (148) e non è escluso che, per l'esame degli emendamenti
medesimi, sia chiamata a deliberare la stessa Commissione plenaria,
che potrebbe anche, in tale ipotesi, addivenire addirittura all'elaborazione
di un nuovo testo da sottoporre all'Assemblea (149). La Commissione
può ancora presentare nuovi emendamenti, in relazione ad
eventuali modifiche introdotte dall'Assemblea ovvero per la riconsiderazione
di taluni problemi non dibattuti o non sufficientemente consi-
(147) L. ELIA, op. ciu, pag. 24 in nota.
(148) Il Reg. (art. 86) prevede, altresì, che sugli emendamenti che implicano
conseguenze finanziarie sia chiamata a pronunziarsi la Commissione bilancio: non è
chi non veda, peraltro, la difficoltà in cui la Commissione viene, di volta in volta,
a trovarsi, quando come spesso accade, è chiamata ad esaminare ponderosi fascicoli
di emendamenti, le cui conseguenze finanziarie per lo più non risultano esplicitate, ma
solo individuabili e quantificabili attraverso una laboriosa e complessa istruttoria, che
non può essere improvvisata ; si pone, evidentemente, un problema di un migliore e
più adeguato raccordo tra lavori dell'Assemblea e lavori della Commissione, la quale
ben potrebbe avvalersi della facoltà prevista dal quinto comma dell'art. 86, richiedendo
di rinviare all'indomani l'esame degli emendamenti da parte dell'Assemblea, ma
in tal caso dovrebbe certamente assumersi tutta la responsabilità politica dell'eventuale
ritardo dell'iter del provvedimento.
(149) Cfr. il precedente riportato da L. ELIA, op. cit., pag. 33 in nota.

L'iter legislativo: Tesarne preliminare 377
derati nel corso dell'esame referente. Non sembra, invece, che la Commissione
possa presentare ordini del giorno (150).
La Commissione, infine, collabora con l'Assemblea e, in particolare,
con la Presidenza nella fase del definitivo coordinamento del testo
approvato per le opportune proposte circa le modificazioni del progetto,
che siano richieste dalla necessità della conciliazione o coordinazione
dei diversi emendamenti approvati o della correzione di difetti o improprietà
di forma (151). Prima che il progetto di legge sia sottoposto alla
votazione finale la Commissione può, infatti, segnalare alla Camera le
necessarie correzioni di forma, nonché quegli emendamenti già approvati
che risultassero inconciliabili con la legge o con alcune delle sue
disposizioni e suggerire le opportune modificazioni (Reg., art. 91).
* * *
A conclusione della illustrazione del lavoro istruttorio compiuto
dalle Commissioni in sede referente, sembra opportuno far cenno ai giudizi
manifestati sulla funzionalità della procedura descritta. Una opinione
diffusasi soprattutto sul finire della II legislatura - quando assai
limitata era l'attività delle Commissioni in sede legislativa per una sorta
di diffidenza nei confronti del nuovo istituto e, per contro, assai estesa
quella dell'Aula e, quindi, delle Commissioni referenti - lamentava che
l'attività delle Commissioni in sede referente rappresentasse un elemento
eccessivamente ritardatore del procedimento legislativo, non solo e non
tanto in sé, quanto in rapporto alla discussione che segue in Assemblea
(152), rilevando l'inconveniente di inutili duplicazioni e ripetizioni
di dibattiti in Commissione e in Aula, la riproposizione in Assemblea di
questioni già considerate ed esaminate in sede di Commissione ed infine
la inevitabile e non rara ripresentazione in Aula di emendamenti già respinti
in Commissione. Per altro, non sono mancate voci di consenso sulla
praticità dell'istituto, quale unico, idoneo strumento di preparazione
dei testi legislativi, che adempia allo scopo, per mezzo di una procedura
nella quale prevalga il principio di una Ubera discussione, corretta da po-
(150) Contro, L. ELIA, op. cit., pag. 33. Nella IV legisl., il Presidente della Camera
ebbe a suggerire che gli ordini del giorno fossero presentati dai singoli deputati,
anziché dai relatori a nome della Commissione, la quale avrebbe potuto, comunque,
sottolineare la propria adesione al loro contenuto, precisando che si trattava di
ordini del giorno concordati (Cfr. Atti parlamentari, Camera dei deputati, seduta del
21 dicembre 1966, pag. 29S70).
(151) Cosi D. DONATI, op. cit., pag. 35.
(152) L. ELIA, op. cit., pag. 34.

378 L'iter legislativo: l'esame preliminare
che norme regolamentari e vincolata unicamente dalla rapidità della
discussione stessa e dalla obbligatorietà della relazione (153).
Un giudizio conclusivo, tuttavia, non può non richiamare all'esigenza
di individuare strumenti e procedure (154) che consentano di condurre
quanto più speditamente possibile il lavoro legislativo, attraverso
una conveniente limitazione della discussione in sede di Commissione
referente, dal momento che compito peculiare della Commissione medesima
è quello di riferire all'Assemblea, in seno alla quale i provvedimenti
saranno esaminati a fondo (155).
[GIANLUIGI MAROZZA]
(153) V. LONGI-M. STRAMACCI, Le Commissioni parlamentari, ecc., pagg. 41-42.
(154) Vedi un'esemplificazione dei rimedi in atto e delle ulteriori possibilità di
adeguamento delle norme che disciplinano il procedimento legislativo in F. COSEN­
TINO, // procedimento legislativo, ecc., pagg. 1214-1216.
(155) Cfr. Atti parlamentari, Camera dei deputati, I Legislatura, Doc. I, n. 9,
pag. 2.

CAPO Vili
LTTER LEGISLATIVO:
LA DISCUSSIONE IN ASSEMBLEA PLENARIA
E NELLE COMMISSIONI IN SEDE LEGISLATIVA
di Dario Cassanello

CAPO Vili.
UITER LEGISLATIVO: LA DISCUSSIONE
IN ASSEMBLEA PLENARIA E NELLE COMMISSIONI IN SEDE
LEGISLATIVA
SOMMARIO: L'iter legis in generale: 1. Il dibattito e la sua problematica. —
2. Il concetto di legge formale e i sistemi procedurali. — 3. L'evoluzione
storica degli istituti della discussione.
La discussione in Assemblea plenaria: 4. Generalità. — 5. La discussione
generale. — 6. La chiusura della discussione generale. — 7. Gli ordini
del giorno: evoluzione storica dell'istituto. — 8. Gli ordini del giorno:
svolgimento e trattazione. — 9. La discussione degli articoli. — 10. Gli
emendamenti: evoluzione storica dell'istituto. — 11. La discussione degli
emendamenti. — 12. Questioni incidentali formali: richiamo al regolamento;
inserzione e inversione dell'ordine del giorno; richiamo per la priorità
delle votazioni o posizione della questione. — 13. Questioni incidentali
sostanziali: sospensiva; pregiudiziale; rinvio; preclusione. — 14. Il fatto
personale.
La discussione nelle Commissioni in sede legislativa: 15. Origini ed evoluzione
storica dell'istituto. — 16. Il problema della natura delle Commissioni
in sede legislativa. — 17. Il problema della legittimazione all'esercizio
dei poteri legislativi. — 18. L'attribuzione dei progetti di
legge alla Commissione; la rimessione all'Assemblea. — 19. La riserva
costituzionale di Assemblea. — 20. Conflitti di competenza tra Commissioni
in sede legislativa. — 21. La procedura della discussione in Commissione.
— 22. La Commissione in sede redigente.
L'ITER LEGIS IN GENERALE.
1. - Il dibattito, scrive Marriot, è « il fulcro e l'espressione tipica »
dei lavori parlamentari: di modo che, se è vero che esistono in Parlamento
settori di attività e perìodi di tempo nei quali non v'è occasione
di dibattito, non è men vero, tuttavia, che la possibilità di questo ispira
e condiziona - al fondo - l'intera vita delle Assemblee.
Di qui natura, funzione e rilevanza dell'« organizzazione del dibattito
», tema che fa da sfondo e contrappunto a quello - più vasto,
ma in larga parte derivato - dell'organizzazione in generale dei lavori.

382 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Resta tutt'oggi valida, al riguardo, la questione indicata dai vecchi
autori di tecnica parlamentare, come lo Stuart Mill, artefice di una proposta
(Considerations on representative governement, 1861) per una Commissione
formata presso l'esecutivo e incaricata di formulare, su criteri
forniti dalle Camere, un bill da accettare, respingere o rinviare da parte
delle Camere stesse senza diritto di emendamento; questione posta dalla
esigenza di: 1) conciliare la necessità che leggi e provvedimenti siano
approfonditamente esaminati con quella che vengano adottati rapidamente
e a tempo; 2) conciliare la garanzia dei diritti delle minoranze
con quella di un ordinato funzionamento della macchina dello
Stato.
Tali non facili conciliazioni erano invero venute all'attenzione degli
studiosi, con evidenza tutta particolare, per il problema cosiddetto « delle
leggi organiche »: i codici, le leggi-cardine dell'organizzazione amministrativa
dello Stato, le « grandi leggi » su materie complesse e di rilievo,
per le quali le Camere, quando non si ricorresse alla delega, ai pieni
poteri all'esecutivo o ad altri mezzi anomali rispetto all'ordinario, Sì
dimostravano totalmente inabili a proseguire fino a conclusione Yiter di
un esame analitico e al tempo stesso ragionevolmente concentrato.
Già Pellegrino Rossi (Jraité de droit penai, 1829) avanzava l'idea
di un Comitato di Governo per lavorare alla redazione delle leggi fondamentali,
di concerto con una apposita Commissione delle Camere, su
criteri generali fissati dal legislativo e salvo approvazione finale di questo,
capitolo per capitolo.
In Baviera, verso la metà del XIX secolo, le « grandi leggi » venivano
esaminate da due speciali « Commissioni di legislazione », nominate
da ciascun ramo del Parlamento per la durata della legislatura e
riunentisi anche congiuntamente: il dibattito in Assemblea si limitava ai
punti su cui vi fosse dissenso tra Commissioni e Governo.
Per la redazione del codice civile spagnolo del 1889 le Cortes votavano
una speciale « legge delle basi » ed affidavano ad una speciale
Commissione il compito di formulare un progetto da sottoporre ad approvazione
finale parlamentare: procedura, questa, ritenuta preferibile
a quella della delegazione al Governo, sia per la minore indeterminatezza
delle « basi » rispetto agli ordinari criteri di delega, sia per una
certa autonomia della Commissione nei confronti dell'esecutivo, rispecchiata
nella composizione della stessa.
A tale metodo si fece infine ricorso, nella sostanza, per la formulazione
delle due massime tra le leggi fondamentali del nuovo Stato
nel periodo italiano post-unitario: il codice civile e il codice penale.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 383
Quanto al primo (1865), furono approvati nella sede parlamentare
i grandi principi informatori, con la concessione al Governo della delega
ad emanare il corpus ed alcune altre leggi di organizzazione amministrativa,
delega di cui il Governo si avvalse attraverso una Commissione
di prevalente estrazione parlamentare, con facoltà di utilizzare esperti
per le materie tecniche.
Quanto al secondo (1889), dopo l'esame e gli emendamenti introdotti
dal Senato, la Camera si acconciò a votare la legge di approvazione,
limitandosi a raccomandare al Governo di provvedere al coordinamento
ed anche alla modifica del testo « tenendo conto delle discussioni
parlamentari ».
È da notare, però, che la priorità dell'esame del Senato regio era
intesa a supplire, in tali casi, alla mancanza di un corpo permanente
di coordinamento dell'iniziativa a disposizione del Governo, stante la
preminenza politica della Camera eletta e la composizione, invece, di
quella nominata, formata per la maggior parte di alti servitori dello
Stato, in servizio o a riposo; dimodoché da tali sue caratteristiche questa
ultima poteva derivare, e derivava in fatto, una funzione non tanto « di
ripensamento », quanto di specializzazione tendenziale.
2. - Le Camere assolvono alla funzione legislativa con l'emanazione
di quel particolare atto di produzione di norme giuridiche che è denominato
« legge formale » e definito, nelle classificazioni di dottrina, come
« atto complesso eguale » (1) in un « procedimento necessario », cioè rigidamente
predeterminato.
E infatti, se è vero che in tutte le forme di reggimento monarchico
dello Stato - salvo eccezioni assai rare (Giappone, Norvegia e, storicamente,
la Costituzione francese del 1791) - all'approvazione parlamentare
deve seguire la « sanzione » regia, dimodoché la complessità dell'atto
riguarda insieme la partecipazione delle Assemblee e quella del
sovrano (sia pure, per quest'ultimo, senza diritto di emendamento), è
anche vero che nelle forme repubblicane - e nella nostra in particolare,
ove il Capo dello Stato non più partecipa all'attività legislativa (2) - la
generalizzata situazione di bicameralismo negli Stati di democrazia clas-
(1) La teorìa costituzionale si richiama, per tale classificazione, a quella dell'*
atto communis » nel diritto comune.
(2) Tale non è certamente, alla luce dell'articolo 70 della Costituzione, la promulgazione,
che meglio viene avvicinata ad una attività di controllo costituzionale
di regolarità, traducentesi in un requisito di efficacia dell'atto approvato: e neppure
il potere di * veto sospensivo », forma tutt'al più indiretta di partecipazione e sulla
quale si tornerà tra poco.

384 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
sica fa sì che la legge abbia sempre a risultare dal concorso di due
distinte ed eguali volontà manifestate dalle Assemblee (3).
Quanto al processo formativo della legge, sogliono in esso distinguersi
almeno tre fasi : 1) la fase a preparatoria », cui attiene la problematica
della cosiddetta « iniziativa »; 2) la fase « costitutiva o della perfezione
», conclusa dall'approvazione parlamentare ed eventualmente - nei
regimi monarchici - dalla già vista « sanzione » del Capo dello Stato;
3) la fase « integrativa dell'efficacia », in cui la legge già perfetta acquista
(3) In merito alla teoria generale della legge - tema fra i più cruciali delle
scienze giuridiche - non può che farsi in questa sede un generale rinvio alla letteratura,
copiosissima, nei suoi vari aspetti.
Circa i trattati e manuali di istituzioni di diritto pubblico, di diritto pubblico
generale, di diritto costituzionale, di diritto amministrativo, di diritto privato italiani,
che non potrebbero essere qui tutti menzionati senza omissioni, si riportano,
a prescindere dal valore fondamentale rispettivo ed unicamente come emblematici
delle diverse epoche dell'età statutaria, PEVERBIXI, Commenti intorno allo Statuto del
Regno di Sardegna, Torino 1849; CASTAGNA, Commentario allo Statuto italiano* Firenze
1865; PALMA, Corso di diritto costituzionale, Firenze 1883-1885; ARCOLEO,
Diritto costituzionale - Dottrina e storia, Napoli 1907; ARANGIO-RUIZ, Istituzioni di
diritto costituzionale italiano, Torino 1913 ; ORLANDO, Principi di diritto costituzionale,
Firenze 1917 ; Mosco, Appunti di dritto costituzionale, Milano 1921 ; BORNHAK, Des
Italienische Staatsrecht des Fascismus, Lipsia 1934; CROSA, Diritto costituzionale, Torino
1941 ; SANTI ROMANO, Principi di diritto costituzionale generale, Milano 1946.
Per le numerose opere trattatistiche sull'ordinamento repubblicano si riportano
ancora, tra le più aggiornate, MORTATI, Lezioni di diritto costituzionale italiano e comparato,
Roma 1960; D'EUFEMIA, Elementi di diritto costituzionale, Napoli 1960;
LAVAGNA, Lezioni di diritto costituzionale: sistema di diritto costituzionale positivo
italiano, Pisa 1961 ; BARILE, Corso di diritto costituzionale, Padova 1964 ; BALLADORE
PALLIERI, Diritto costituzionale, Milano 1965 ; BISCARETTI DI RUFFIA, Diritto costituzionale,
Napoli 1965; CERETI, Diritto costituzionale italiano, Torino 1966; Bozzi,
Istituzioni di diritto pubblico, Milano 1966; TESAURO, Istituzioni di diritto pubblico.
Torino 1966; MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, Padova 1967; VIRGA, Diritto
costituzionale, Milano 1967; PERGOLESI, Diritto costituzionale, Padova 1967.
Per le opere straniere valgano ancora, con lo stesso criterio, i riferimenti al
FINER, The theory and practice of modem government, New York 1949; FRIEDERICH,
Constitutional government and Democracy, Boston 1953 ; BURDEAU, Droit constìtutionnel
et institutions polìtiques, Parigi 1963 ; DUVERGBR, Institutions politiques et droit constìtutionnel,
Parigi 1965.
Circa le monografìe generali sull'argomento v., tra gli altri, O. JELLINEK,
Gesetz und Verordnung, Tubingen 1887; SANTI ROMANO, Saggio di una teorìa delle
leggi di approvazione, Milano 1898; MARCHI, Sul concetto di legislazione formale,
Milano 1911; SOLAZZI, // concetto di legge nello Stato costituzionale, Bologna 1914;
CARRÉ DE MALBERG, La loi, Parigi 1931 ; ESPOSITO, La validità delle leggi, Padova
1934; MORTATI, La volontà e la causa nell'atto amministrativo e nella legge, Roma
1935; CODACCI-PISANELLI, Analisi delle funzioni sovrane, Milano 1946; FODERARO, //
concetto di legge, Milano 1948; SANDULLI, Legge, forza di legge, valore di legge, in
«Rivista trimestrale di diritto pubblico», 1957; ID., Legge, in «Novissimo digesto
italiano», voi. K, Torino 1957-1966.
Circa il processo formativo della legge in generale v., tra gli altri, TRIEPEL,
Der Weg der Gesetzgebung, in « Archiv des òffentlichen Rechts », 1920; GORDON,
La confection d'une loi en Angle terre, in r Annuaire de FInstitut international de

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 385
con la « promulgazione » e la « pubblicazione », il suo carattere di obbligatorietà
erga omnes (4).
La fase « costitutiva 9 della perfezione » della legge si attua a sua
volta, nelle attuali Assemblee legislative italiane, attraverso quattro distinti
« procedimenti interni di approvazione », di cui soltanto i primi
tre sono previsti dalla Costituzione, mentre il quarto trae direttamente
origine dai regolamenti parlamentari. A questi la Costituzione lascia infatti
ampio spazio per quanto attiene al modo di esame e di approvazione
delle leggi, le poche norme in essa contenute in proposito (e soprattutto
nell'art. 72) essendo intese a far salva, da un lato la garanzia di una
adeguata ponderazione delle deliberazioni, dall'altro la possibilità di adot-
droit public», 1938; ALLEN, Law in the making, Londra 1939; GALEOTTI, Contributo
alla teoria del procedimento legislativo, Milano 19S7.
Per la promulgazione in particolare v. ancora, tra gli altri, CRISCUOLI, La promulgazione
nel diritto pubblico moderno, Napoli 1911; VICARIO, Promulgazione e
pubblicazione delle leggi e dei decreti, in «Rivista di diritto pubblico», 1932; BAR-
THOLINI. La promulgazione, Milano 1954; TESAURO, La promulgazione, in «Rassegna
di diritto pubblico», 1956.
Per la pubblicazione in particolare v. ancora, tra gli altri: ZANOBINI, La pubblicazione
delle leggi, Torino 1917; REVEL, La publication des lois, Parigi 1933; LA-
FERRIERE, De l'authentìcité du texte des lois publiées au "Journal Officiel", in
« Revue du droit publique et de la science politique», 1949; FERRARI, Quesiti vecchi
e nuovi in tema di pubblicazione degli atti della pubblica autorità, in « Rivista trimestrale
di diritto pubblico», 1958.
Circa i limiti e la validità della legge ed il sindacato di legittimità formale
ante sentenza della Corte Costituzionale n. 9 del 1959 (per la quale si rimanda alla
seconda parte del presente capitolo sulle Commissioni in sede legislativa) v., tra gli
altri, SANTI ROMANO, Osservazioni preliminari per una teoria dei limiti della funzione
legislativa, Roma 1902; RACIOPPI, // sindacato giudiziario sulla costituzionalità delle
leggi, in «La legge», 1905; MORTATI, Sull'eccesso di potere legislativo, in «Giurisprudenza
italiana», 1949; VIROA, / vìzi materiali della legge, in e Annali dell'Università
di Catania», 1950-1951; M. S. GIANNINI, L'illegittimità degli atti normativi
e delle norme, in «Rivista italiana di scienze giuridiche», 1954; PALADIN, Osservazioni
sulla discrezionalità e sull'eccesso di potere del legislatore ordinario, in « Rivista
trimestrale di diritto pubblico», 1956; SANDULLI, Natura, funzione ed effetti delle
pronunce della Corte Costituzionale sulla legittimità delle leggi, in • Rivista trimestrale
di diritto pubblico», 1957.
Circa la cessazione di efficacia della legge per abrogazione v., tra gli altri,
D. DONATI, Abrogazione della legge, in « Dizionario di diritto pubblico », Modena
1914; M. S. GIANNINI, Problemi relativi all'abrogazione delle leggi, in «Annali della
Facoltà di giurisprudenza dell'Università di Perugia», 1942; BARILE e PREDIERI, Efficacia
abrogante delle norme della Costituzione, in CALAMANDREI e LEVI, Commentario
della Costituzione italiana, Firenze 1950; GUARINO, Abrogazione e disapplicazione
delle leggi illegittime, in clus», 1951.
(4) Cfr. S. GALEOTTI, op. cit., ; BISCARETTI DI RUFFIA, op. cit. Altri autori
(cfr. VIROA, Diritto costituzionale, cit) suddividono ulteriormente la prima fase in
«iniziativa» (atti propulsivi) e «istruttoria» (atti consultivi e di accertamento); e la
terza fase in «controllo» (atti di promulgazione e visto) e «comunicazione» (atti
di pubblicazione).
15.

386 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
tare procedure più snelle ed accelerate quando ciò sia richiesto dalle necessità
della funzione (5).
Il « procedimento ordinario > è quello "previsto dal primo comma
del ripetuto art. 72 Cost. In base ad esso, ogni progetto presentato ad
una delle due Camere è esaminato, secondo norme del Regolamento, dapprima
da una Commissione e quindi in Assemblea, ove è approvato articolo
per articolo e con votazione finale.
Per i riflessi sulla discussione e per l'aspetto funzionale - poiché ne
trattano per l'aspetto organico altri capitoli dell'opera - non è possibile
qui non ricordare che questo metodo, ormai adottato in quasi tutti i
paesi, fu lungamente preceduto nel nostro dai due diversi sistemi, rispettivamente
di derivazione inglese e francese, denominati « delle tre letture
» e « degli Uffici ».
Ai Comuni la prima lettura (la cui origine risale al medioevo inglese,
allorché la forte percentuale di analfabetismo tra i membri delle
Assemblee consigliava di svolgere l'esame oralmente ed in seduta plenaria)
è oggi atto meramente formale e consiste nell'annunzio del progetto.
Segue la seconda lettura in tre fasi: la prima d'esse corrisponde
alla presa in considerazione della procedura italiana (art. 133 dell'attuale
Regolamento), ma a differenza di questa - ove è d'uso riunire
l'esame di opportunità e di merito - ha valore sostanziale, tendendo ad
evitare che, in presenza di un dissenso tacito o esplicito della maggioranza,
Yiter prosegua inutilmente; nella seconda fase si ha l'esame da
(5) Sul procedimento legislativo e le varie proposte inerenti alla sua organizzazione
v., tra gli altri, MICELI, L'iniziativa parlamentare, Milano 1903; RACIOPPI e
BRUNELLI, Commento allo Statuto del Regno, Torino 1909; D. DONATI, // procedimento
dell'approvazione delle leggi nelle Camere italiane, in « Dizionario di diritto
pubblico», Modena 1914; CANNAC, Eléments de procedure legislative en droit parìementaire,
Parigi 1939; FALZONE, PALERMO e COSENTINO, La Costituzione della Repubblica
illustrata con i lavori preparatori, Roma 1948; RUINI, // Parlamento e la
sua riforma - La Costituzione nella sua applicazione, Milano 19S2; Io., La funzione
legislativa, Milano 19S3 ; LANOROD, Quelques aspects de la procedure parlementaire en
France, en Italie et en Allemagne Federale, in « Revue Internationale de droit compare»,
1952-1953; GALLOWAY, The legislative process in Congress, New York 1953;
GUELI, Concezione dello Stato e del diritto e tecnica giuridica nella teoria del procedimento
legislativo, in e Rivista trimestrale di diritto pubblico», 1956; SPAGNA-
Musso, L'iniziativa nella formazione delle leggi italiane, Napoli 1958; LYON, Le
droit d'initiative parlementaire dans la nouvélle constitution francaise, in < Rassegna
parlamentare», 1959; V. FALZONE, La prassi nell'ordinamento costituzionale repubblicano,
in « Studi sulla Costituzione », voi. II, Milano 1958 ; PREDIERI, La produzione
legislativa, in « D Parlamento italiano », Napoli 1963 ; ZACCAGNINI, La riforma
della procedura parlamentare, in e La Discussione », 1963 ; FERRARA, // Presidente di
Assemblea parlamentare, Milano 1965; Tosi, Iniziativa parlamentare, in «La Nazione
», 1966.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 387
parte di una delle Commissioni {Standing Committees) appositamente nominate
per ogni singolo progetto e composte di circa cinquanta deputati,
in proporzione alle forze politiche rappresentate, ovvero, qualora si tratti
di provvedimenti finanziari, Tesarne da parte della Camera costituita
in Comitato generale (6); nella terza fase, il bill in questo modo emendato
passa di nuovo all'Assemblea che approva o respinge le modifiche o ne
introduce di nuove, previa discussione delle più importanti. Raggiunta
tale deliberazione, viene infine fissato il giorno della terza lettura, in
cui si può ancora discutere il progetto (ma non una questione connessa)
e presentare emendamenti (ma solo di pura forma).
In Inghilterra il sistema ha funzionato e funziona per vari ordini
di motivi, tutti attinenti a quella tradizione: l'iniziativa di Governo è
molto contenuta, e ancor di più quella parlamentare, dato che, per antico
uso, la facoltà dei deputati consiste soprattutto nell'emendare i progetti
dell'esecutivo. A questo spetta inoltre, in esclusiva, l'iniziativa in materia
finanziaria, cui si collega una ulteriore limitazione del diritto di emendamento
delle Camere, le quali possono unicamente ridurre spese o imposte
proposte dall'esecutivo, non mai aumentarle: ciò corrisponde alla
particolare situazione inglese (bipartitismo in alternativa di Governo) e
spiega la tendenza, comune ai Parlamenti anglosassoni, di concentrare
la propria azione sul piano del controllo, conformemente alle ragioni
storiche dell'esistenza delle Assemblee.
Il tentativo di acclimatare nel Regolamento della Camera l'organigramma
delle « tre letture » (accolto tra il 1868 e il 1873, e poi ancora
in forma opzionale tra il 1888 e il 1948) non fruttò alcun efficace risultato.
Non perdonava invero, a una siffatta procedura, l'inanità evidente di una
derivazione puramente formalistica, disancorata tanto dall'ambiente quanto
da forze e scopi per cui le norme avrebbero operato: e non mancava,
per di più, qualche pesante distorsione da cui simile metodo di derivare
non resta esente quasi mai. Così, ad esempio, la discussione generale
aperta anteriormente ad ogni ponderato esame del progetto, e conseguentemente
priva di ogni ancoraggio complessivo : così la nomina della Commissione,
resa difficile dalla necessità di rispecchiare l'equilibrio composito
dell'Assemblea: e così ancora la terza discussione, impastoiata da
(6) In quest'ultimo caso, la Camera si riunisce sotto la presidenza di un
Chairman (non dello Speaker) e non partecipano i deputati che non ritengano di poter
dare un apporto positivo.

388 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
« relazione generale » e col diritto di presentare ancora emendamenti,
ciò da cui, soprattutto, il sistema era reso inapplicabile (7).
Adottato in Francia fino alla fine del secolo XIX, ed in Italia quasi
senza interruzione dal Regolamento provvisorio del 1848 al periodo del
regime fascista fino al 1939, fu invece il sistema che prevedeva, ogni due
mesi, il sorteggio dei deputati in nove Uffici, incaricati di procedere separatamente
al primo vaglio di ogni progetto presentato. Da ogni Ufficio
era poi nominato un delegato, che ne esprimesse gli orientamenti in Commissione
(ve n'è ancor oggi traccia nel « Comitato dei nove » nominato
in base all'art. 30 Reg. e comprendente il presidente ed i relatori per
la discussione in aula). Quest'ultima, condotto un più tecnico esame sul
progetto ed eventualmente emendatolo, designava infine un relatore per
l'Assemblea.
Questo sistema - che riecheggiava per architettura, pur se in forma
diversa, la procedura della tradizione inglese - sembrava offrire, in più,
ad ogni deputato, in ogni fase e momento d'istruttoria, pieno diritto alla
ricognizione del progetto, a simiglianza del Comitato generale; ma' è
facile comprendere come questa struttura « garantista » venisse a porvi
al tempo stesso un limite, nel passaggio da una Camera uninominalistica
(7) Tale sistema resta tutt'oggì, in qualche modo, nella speciale sede < redigente
» delle Commissioni : ma ne restano, in parte, le carenze, per le quali in tal
forma, dopo essere stato fortemente contestato, è stimato inorganico e scarsamente
usato. In Italia, del resto, ove migliaia di progetti vengono oggi varati ad ogni
legislatura, un sistema del genere, richiedente per l'esame degli stessi altrettante Commissioni
ad hoc, impedirebbe alle Assemblee semplicemente di funzionare.
Sull'antico e fondamentale problema della diretta connessione degli istituti e
delle norme di rito con il contesto politico-istituzionale in cui essi si collocano, cfr.
MAIORANA, Del parlamentarismo: mali, cause, rimedi, Roma 1885; PBRSICO, Del regime
parlamentare: note critiche, Napoli 188S; SIOTTO PINTOR, // sistema parlamentare
rappresentativo: mali e rimedi, Torino 1895; De JOUVENEL, La République des
camarades, Parigi 1934; NEGRI, // Bicameralismo, in e Enciclopedia giuridica», Milano
1959; COSENTINO, La Costituzione, il Parlamento e le consuetudini parlamentari,
in e La politica parlamentare », 1951 ; Io., Note sui principi della procedura parlamentare,
in « Studi sulla Costituzione », voi. II, Milano 1958 ; In., // procedimento
legislativo nel sistema parlamentare, in e Rassegna parlamentare», 1960; In., // problema
della produzione legislativa nel sistema parlamentare italiano, in « Montecitorio»,
1965; Io., Delegificazione e leggi organiche, in «Nord e Sud», 1967.
V. inoltre BARTOLI e CERVELLATI CANTELLI, // processo legislativo nel Parlamento
Italiano, in « Rassegna italiana di sociologia », 1967, i quali forniscono interessanti
indicazioni relative ad una ricerca finanziata dal C.N.R., diretta da Alberto
Predieri e in corso, in parte presso la Facoltà di scienze politiche «Cesare Alfieri»
dell'Università di Firenze, e in parte presso l'Istituto di studi e ricerche « Carlo
Cattaneo» di Bologna. Scopo della ricerca è di analizzare le caratteristiche del processo
legislativo in Italia, tenendo conto non solo dell'iter svolgentesi nell'ambito
parlamentare, ma della concorrenza di molteplici azioni ed elementi esterni al Parlamento,
sia in correlazione con Yiter propriamente detto, sia in correlazione con il
processo prelegislativo di formazione della proposta.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 389
ad una Camera proporzionalistica e nel mutare del ritmo e del respiro
dell'attività formativa della legge, in conseguenza dell'incessante espandersi
dell'intervento del pubblico potere. A ciò si aggiunga che il mezzo
del sorteggio (già accolto in Francia per attenuare le conseguenze del
« mandato imperativo ») non poteva sottrarsi al rischio grave di concentrare
a caso in uno stesso Ufficio forze di maggioranza e minoranza:
con obiettivo danno, in tale quadro, di non più comprimibili istanze di
efficienza (8).
Storicamente e inevitabilmente, dunque, si ha convergenza dello
istituto dell'Ufficio in quello della Commissione. Questa, che ha già affiancato
in Inghilterra il relatore della Corona, si è affermata in America
in reazione all'esecutivo coloniale, si è trasferita in Francia anche se senza
stabile fortuna, si acclimata in Italia con la necessità di superare ogni
traccia di Comitato generale per affidare la ricognizione preliminare delle
leggi ad organi permanenti, composti in modo da rispettare l'equilibrio
tra le forze politiche (a differenza degli Uffici) e competenti in forma predeterminata
per grandi rami della pubblica amministrazione (a differenza
degli Standing Committees inglesi).
Non basta certo, per gli organismi-cardine dell'attuale metodo di
esame delle leggi, un cenno di rendimento che sorpassi la linea descrittiva:
non si può non notare, tuttavia, che l'arco stabile di competenze
e la composizione bilanciata non potevano non ripercuotersi positivamente
sulle norme giurìdiche approvate. Difetti sono indicati, per converso,
nell'eccessiva specializzazione tecnica (per il che era previsto il
rinnovo annuale, ora biennale ai sensi dell'art. 29 Reg.) e nella sovrapposizione
di competenze in materie legislative < complesse » o « indeterminate
» (per il che sono posti la casistica di cui all'art 37 Reg.
e l'istituto dell'assegnazione « per il parere »). Ma soprattutto - è
stato rilevato - antinomie non possono mancare quando si innesti un
istituto nuovo in un complesso di norme « logorate », talune delle
quali con più di un secolo di vita, fatte per sovvenire alle esigenze
di un Parlamento ben diverso, eletto a suffragio ristretto e nel cui antico
ordinamento erano forti spunti di « uninominalismo », rimasti oggi in assenza
di coordinazione.
Svolta comunque la discussione generale (sulla scorta della relazione
della Commissione, o di una < relazione per la maggioranza » e di una
(8) Per un esame delle caratteristiche degli anzidetti sistemi britannico e francese,
in relazione al nostro, v. in particolare COSENTINO, // procedimento legislativo,
cit.

390 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
o più « relazioni di minoranza » qualora vi sia dissenso), ed esaurita la
trattazione degli eventuali ordini del giorno, si passa - salvo diversa decisione
- all'esame di articoli ed emendamenti, alla votazione degli stessi
e alla delibera finale. Al termine del procedimento ordinario (come, per
questa parte, di ogni altro), se il progetto è approvato, il Presidente dell'Assemblea
lo invia con suo « messaggio » all'altro ramo del Parlamento
o al Capo dello Stato (tramite Governo) per la promulgazione.
L'ultimo comma dell'art. 72 Cost. aggiunge infine che la forma ordinaria
di procedimento deve essere seguita sempre per i progetti di
legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delega legislativa,
di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione
di bilanci e consuntivi: a tali categorie l'art. 40 Reg. Camera ha
aggiunto i progetti « in materia tributaria ».
Del « procedimento abbreviato » è cenno nel secondo comma dell'art.
72 Cost. che, ancora una volta, ne rimette le modalità ai regolamenti
d'Assemblea. L'iter si svolge, appunto, con l'accorciamento dei
termini previsti (normalmente da due mesi ad uno per le relazioni delie
Commissioni, ma anche, quando stabilito dall'Assemblea, procedendosi
all'esame del progetto nello stesso giorno della presentazione, su relazione
orale della Commissione, a norma degli art. 35 e 65 Reg. Camera
e 53 Reg. Senato).
Il « procedimento decentrato » (svolgentesi esclusivamente in Commissione,
in sede che il Regolamento della Camera chiama « legislativa » e
quello del Senato « deliberante ») si appoggia al terzo comma dell'art. 72
Cost. Qui, soprattutto, vi è ampio margine per i regolamenti per stabilire
casi e forme di questo tipo di esame legislativo, ferma l'esclusione
delle materie ricordate. La garanzia per il Parlamento, oltreché dalla
composizione bilanciata delle Commissioni, è data dalla facoltà del Governo,
di un decimo dei membri della Camera o di un quinto della
Commissione di chiedere la rimessione all'Assemblea per il ripristino del
rito ordinario, ovvero per l'approvazione finale con sole dichiarazioni di
voto: è stabilita, inoltre, la garanzia della pubblicità dei lavori delle
Commissioni. Della natura, assai complessa ed in dottrina infatti dibattuta,
del rapporto che lega Commissioni e Camera, e della discussione
in forma « decentrata », dovrà trattarsi a lungo nell'ultima parte del
capitolo: basterà qui avvertire che tale forma di esame e di approvazione
delle leggi, recepita per snellimento dei lavori, è risultata corrispondere
ad una incontrastabile esigenza pratica, a fronte della sempre crescente
ed incombente mole dei progetti in concreto da varare: fin dalla prima
legislatura repubblicana (1948-1953) la Camera ebbe ad approvare circa

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 391
600 provvedimenti in Assemblea e ben circa 2.000 in Commissione, di
cui 27 a Commissioni riunite.
« Procedimento misto » è infine quello, costituzionalmente non previsto,
configurato autonomamente dall'art. 85 Reg. Camera, approvato
in sede di coordinamento del 1949. Per tale norma la Camera, esauriti
Tesarne preliminare e la discussione generale e previa approvazione dei
« criteri informativi della legge », può deferire in caso di urgenza a Commissione
(definita, in dottrina, « redigente ») la formulazione definitiva
degli articoli, salva per l'Assemblea la successiva approvazione di essi
senza discussione né emendamenti, nonché la ancor successiva approvazione
finale con sole dichiarazioni di voto (9).
Ma questa ardita innovazione, in cui riecheggiano taluni aspetti delle
« tre letture », mentre altri invece si rispecchiano nell'attualissimo procedimento
del vote bloqué della Costituzione francese del 1958 (10), ha sollevato
in sede politica e in dottrina dubbi e questioni costituzionali, sembrando
incerta la sua conciliazione con lo scarno disposto dell'art. 72
della Carta fondamentale dello Stato. Anche di essa, dunque, si darà
conto in seguito: si può dire fin d'ora, tuttavia, che le stesse finalità di
snellimento già richiamate per la procedura decentrata possono e sogliono
anche a questo istituto riferirsi, specie se si legiferi su materie
tecniche o complesse: come suffraga il fatto che, nella prima legislatura,
le pur non numerose applicazioni (in tutto 9) quasi sempre si ebbero
per iniziative di tal tipo.
Dovrà concludersi questa breve inquadratura della fase costitutiva
della legge con il ripetere la nozione di tale strumento normativo come
« atto complesso eguale », ciò che comporta che le due Camere debbano
essere giunte ad approvare un testo rigorosamente identico. Qualora, pertanto,
uno dei rami del Parlamento modifichi il progetto inviatogli dall'altro
ramo, esso dovrà tornare all'esame della Camera che per prima
lo ha approvato, e così via, finché non si pervenga al risultato voluto
(navette legislativa).
Si deve infine aggiungere che una nuova approvazione parlamentare
può rendersi necessaria se il Presidente della Repubblica, entro il termine
fissato per la promulgazione, faccia uso del potere di rinvio, pre-
(9) Con le modifiche regolamentari del 24 gennaio 1963 un istituto analogo è
stato accolto dal Senato (art. 26-bis Reg.). Ma le varianti sono di rilievo: non vi è
requisito dell'urgenza, né, per converso, discussione per i criteri informativi, che si
ritenne poter frustrare l'agilità del tutto: vi è invece diritto a rimessione in Assemblea.
(10) Cfr. LYON, La procedure du vote bloqué dans to Constitution frartfaise, in
« Rassegna parlamentare ». 1965. .

392 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
visto nell'art. 74 Cost., al fine di richiedere alle Camere una nuova deliberazione.
Ciò avverrà con « messaggio » che dovrà essere motivato,
e potrà esserlo nella forma più ampia, così per vizi di natura formale
(ad esempio, procedimentali), ovvero sostanziale (ad esempio, di incostituzionalità),
come anche per ragioni di mera opportunità. Questo atto
che, pur avendo controfirma dal Governo, si suole far rientrare tra i
pochi casi di « atti propri » del Capo dello Stato, non configura tuttavia,
a differenza della « sanzione » regia, una partecipazione diretta di questo
ultimo all'attività legislativa, bensì concreta l'esercizio di un potere di
« veto sospensivo », che viene inoltre definito « semplice e non qualificato
», poiché le Camere possono riapprovare la legge senza necessità
di alcuna particolare maggioranza, e il Presidente della Repubblica non
potrà esimersi in tal caso dal promulgarla (11).
3. - Le norme del Capo X del Regolamento della Camera, che si
intitola Della discussione, sono senza dubbio tra quelle che più direttamente
risentono della collocazione in largo senso « politica » degli istituti
parlamentari, così com'essi vengono configurandosi in un processo
autonomo di assestamento, legato al finalismo da cui essi stessi sono
espressi e che, ad un tempo, tendono a servire: tant'è che questa parte
può considerarsi, sotto tale aspetto, come la più emblematica e « storicizzata
».
Ed in effetti, l'affermazione che la disciplina delle discussioni contenga
in nuce la caratterizzazione stessa del modo d'essere e di funzionare
di un sistema politico-parlamentare trova conferma, nell'esperienza italiana,
nella constatazione del fatto che le vicende di tale gruppo di norme,
così come la tradizione le andava a mano a mano elaborando per raccoglierle
quindi nei regolamenti, hanno un legame pressoché inscindibile
con il processo di generale adeguamento delle istituzioni, non meno che
con la trasformazione delle condizioni storico-politiche del nostro paese.
(11) Sul potere presidenziale di «veto sospensivo • v., tra gli altri, S. GALEOTTI,
// rinvio presidenziale di una legge, in « Rassegna di diritto pubblico », 1950 ; CUOCOLO,
// rinvio presidenziale nella formazione delle leggi, Milano 1955 ; CBRETI, / messaggi
presidenziali, Milano 1956; PERGOLESI, Aspetti del procedimento formativo di leggi
e decreti durante il settennato presidenziale di Luigi Einaudi, in e Rivista trimestrale
di diritto e procedura civile», 1957; Bozzi, Note sul rinvio presidenziale della legge,
in « Studi di diritto costituzionale », Milano 1961 ; BISCARETTI DI RUFFIA, // rinvio
presidenziale delle lèggi dopo là scioglimento delle Camere, in «Rivista trimestrale
di diritto pubblico», 1964.
Della facoltà di rinvio fu fatto uso quattro volte dal primo Presidente
della Repubblica, Einaudi, due volte durante il settennato del Presidente Gronchi, e
sette volte dal Presidente Segni fino allo scioglimento della III legislatura, nel febbraio
1963.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 393
Così può dirsi, esemplarmente, per l'intima connessione di tali vicende
con l'alterno succedersi dei diversi sistemi di esame e di approvazione
delle leggi, di cui già si è parlato; e così pure per la graduale
enucleazione dagli istituti della discussione degli strumenti tipici dell'attività
ispettiva (interrogazione, interpellanza, mozione), attraverso cui si
concreta quella funzione di controllo sull'esecutivo la quale costituisce
oggi, come un tempo, il compito politicamente predominante delle Assemblee.
Di ambedue questi tipi di raffronti (esame preliminare e attività
ispettiva) dovrà dunque accennarsi in questa sede, per dar luce al formarsi
delle attuali norme sulla discussione, nella ricerca di un indispensabile
confine storico-logico per la presente parte della trattazione (12).
Il Regolamento provvisorio del 1848 della prima Camera del Parlamento
Subalpino, derivato dal regolamento dell'Assemblea francese del
1839 ed appoggiato quindi al sistema degli Uffici, prevedeva per tutte
le proposte (fossero esse o meno di contenuto legislativo) una « discussione
generale » ed una « discussione particolare sugli articoli »; l'iscrizione
a parlare (alternativamente prò, sopra o contro la proposta), determinante
l'ordine degli interventi; il divieto di intervenire due volte nella
discussione, tranne che per richiamo al Regolamento, o per la posizione
della questione, o per fatto personale (ciò ancora oggi si ritrova nell'art. 72
del Regolamento vigente); la chiusura richiesta da dieci membri d'Assemblea,
ma con diritto per ciascuno di pronunziarsi prò o contro; la libertà
di proporre emendamenti, purché appoggiati da cinque deputati.
Tutto ciò, non foss'altro che perché non consente la « chiusura
», dà la misura dell'indeterminatezza di un dibattito ove non trova
posto ancora la differenziazione d'ordine contenutistico tra le proposte
di carattere legislativo e quelle estranee a simile natura; e in cui si assommano,
senza ordine predeterminato, dichiarazioni dei deputati, repliche
dell'Ufficio Centrale e del Governo, « mozioni sull'argomento in discussione
» (essendo le mozioni stesse sconosciute, al pari delle interpellanze
e delle interrogazioni, come istituti autonomi) e dichiarazioni di
voto, incidenti e votazioni sugli articoli.
A non più di due anni dall'adozione del primo Regolamento provvisorio,
altro progetto era infatti maturato. La relazione ad esso presentata
(Torelli 1850), premessa una impietosa critica al sistema degli
Uffici, ne proponeva la sostituzione con il sistema « delle tre letture » :
(12) Sulla correlazione del Capo X con le altre parti del Regolamento, ed in
particolare con quelle riguardanti l'esame preliminare e gli strumenti dell'attività ispettiva,
cfr. l'ampio commento, con analisi storico-positiva delle norme, in LONGI e STRA-
MACCI, // Regolamento della Camera dei deputati, Roma 1958.
15*.

394 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
circa le norme sulla discussione, si definiva il fatto personale e si aggiungeva
che, sulla « chiusura », potessero parlare, al più, quattro oratori,
due prò e due contro. Ma la proposta di riforma non ebbe seguito:
essa decadde, chiusa la sessione, né successivamente fu ripresa.
Così il primo Regolamento provvisorio resse fino al progetto del
1863, ancora approvato provvisoriamente, però dal primo Parlamento
italiano. Esso segnava l'adeguamento degli istituti alla mutata situazione
politico-parlamentare, fermo restando il sistema degli Unici, i quali anzi
venivano aumentati da sette a nove: sul tema della discussione, la mutazione
si limitava alla ripresa della proposta Torelli per la definizione
del fatto personale e per la restrizione degli interventi sulla « chiusura »
(ridotti, tuttavia, a soli due oratori, uno prò e uno contro, secondo il
testo dell'art. 82 dell'attuale Regolamento).
Peraltro, e per la prima volta, veniva accolta la disciplina dell'interpellanza,
fin lì affidata unicamente all'uso, per la quale la Camera,
uditane lettura da parte del Presidente ed eventuale accettazione da parte
del Governo, avrebbe avuto potestà di fissare il giorno dello svolgimento,
salvo rinvio a tempo indeterminato: seria e significante novità, poiché,
dal nuovo istituto derivandosi col tempo gli ulteriori strumenti del controllo
(mozione ed interrogazione), può dirsi che con esso si gettasse
il seme, per i provvedimenti a contenuto di legge, di una totale distinta
trattazione.
Questo processo ebbe proseguimento con il nuovo progetto del 1868;
esso, quanto alla sua definitività, non fu onorato da diverso crisma rispetto
ai precedenti, dato che fu approvato dalla Camera in via non solo
provvisoria, bensì anche « di esperimento ». Nondimeno, durò per lungo
tempo, con qualche modificazione successiva, comportando due rilevanti
innovazioni: 1) l'introduzione della Giunta delle elezioni; 2) l'abolizione
degli Unici, sostituiti, sulla base del sistema inglese, dalla Camera stessa
costituita in Comitato privato, con numero legale non inferiore a trenta
componenti, per sveltire l'esame dei progetti. Allo stesso scopo si introduceva
il limite di un quarto d'ora per la lettura dei discorsi (rimasto
oggi nell'art. 77 Reg.); ma soprattutto si innovava nella materia di
interpellanze ed interrogazioni - queste ultime a loro volta accolte
per la prima volta - per le quali, nel giorno seguente alla lettura, sarebbe
stato dichiarato dal Governo se e quando intendesse dare la risposta,
mentre dopo di questa il presentatore insoddisfatto avrebbe avuto
facoltà di promuovere mozione, da discutersi a data da fissarsi.
È da accennare, per dovere di completezza, che il Comitato privato
ebbe vita assai breve, poiché, dopo poco più di quattro anni, si ritornò

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 395
al sistema degli Uffici su una proposta Macchi del 1873, vertente unicamente
sull'esame preliminare (mentre si era avuta vanamente, nel 1869,
una isolata proposta D'Ondes Reggio per limitare ad un massimo di
4 ore ogni intervento nella discussione). Tuttavia, non può dirsi che un
così rapido ripristino degli Uffici avesse per effetto di archiviare l'antica
contrapposizione di sistemi, se è vero che due nuovi progetti di riforma
subito riesumavano l'istanza delle « tre letture » (relazione Crispi, 1875;
relazione Lazzaro, 1876), mentre un terzo ed un quarto ne seguivano
(relazione Corbetta, 1877 e 1880), intesi invece a rafforzare gli Uffici
(e comportanti, per la discussione, la riduzione a dieci minuti del limite
di lettura dei discorsi): senza, comunque, che nessuno dei quattro avesse
approvazione. Non diversa fortuna aveva inoltre una proposta Lazzaro
del 1882, parzialmente ripresa dallo stesso nel 1886, in materia di disciplina
della discussione: ma qui interessa ricordarla quale precorritrice
della priorità sul merito degli incidenti sostanziali (sospensiva e pregiudiziale);
e della decadenza, dopo la « chiusura », dal diritto di svolgere
« mozioni sull'argomento in discussione », con l'abuso del quale era già
nato il vezzo di proseguire in fatto la discussione generale.
Si giunge dunque, con la legislatura XVI (10 giugno 1886-3 agosto
1890), al notissimo gruppo di riforme Bonghi (nominate così dal relatore),
cardine ancora oggi del dibattito, essendo state sostanzialmente recepite
nelle seguite revisioni regolamentari del 1900, 1907, 1910, 1920-22, né
poi mutate dalle legislature repubblicane. Queste riforme, coordinate a
metà del 1888 e nuovamente coordinate nel 1891, originano dall'abbandono
del programma - rivelatosi di così ardua realizzazione - di una
sostituzione radicale del vecchio testo regolamentare: si preferiva ripiegare,
invece, sul sistema delle modifiche parziali, che dava luogo ad una
Giunta per il Regolamento nominata, per tutta la legislatura, nell'anno
stesso 1886.
Tra le modifiche furono, in ordine di tempo: la facoltà di intervenire
prò e contro secondo l'iscrizione con il divieto di svolgere « mozioni
in argomento » (ordini del giorno) dopo chiusura della discussione
generale: a chiusura avvenuta, era dato parlare solo ai ministri per dichiarazioni
a nome del Governo e ai deputati per dichiarare brevemente
le ragioni del voto (mentre la discussione stessa si riapriva se i ministri
chiedessero di essere sentiti, per il diritto che loro dava l'art. 66 dello
Statuto come oggi dà l'art. 64 Cost.) (artt. 81 e 83 del Regolamento
vigente); la precedenza sul dibattito di merito degli incidenti sostanziali
(sospensiva e pregiudiziale), proponibili anche da un solo deputato fino
all'inizio della discussione, ma col quorum di quindici a discussione ini-

396 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
ziata, con la limitazione della trattazione a due soli interventi in favore
e due contro (art. 89 del Regolamento vigente): la disciplina, per molte
parti analoga a quella attuale, degli istituti della interrogazione, della
interpellanza e della mozione, con l'importante corollario della mozione
« autonoma », indipendente dai provvedimenti a contenuto legislativo, e
della trattazione dei tre strumenti a parte da ogni altra discussione (artt.
da 110 a 132 del Regolamento vigente); infine, circa l'esame delle leggi,
la riedizione del sistema « delle tre letture », senza però sopprimere gli
Uffici, restando libera la Camera di optare per l'uno o l'altro dei due
itinera su richiesta del presentatore del progetto e con delibera immediata,
previa facoltà di parlare ad un solo oratore in favore e ad uno
contro.
Con ciò si riaccoglieva dunque nella procedura, pur con contrasti
accesi e a titolo facoltativo e sperimentale, un modello formato sulla
base inglese, che già vi aveva figurato per un breve spazio (1868-1873)
e che dovrà restarvi per altri sessantanni (1888-1948), fino cioè al periodo
repubblicano. Ma si trattava di un innesto che, per le ragioni altrove
già accennate, non doveva incontrare gran fortuna: a prescindere
dalla sua intrinseca bontà, al metodo « delle tre letture » si continuò nei
fatti a preferire il sistema degli Uffici, sinché il primo, dopo assai scarse
applicazioni, fu anche formalmente abbandonato.
L'equilibrio raggiunto con le riforme Bonghi resse per poco meno
di un decennio e fu spezzato da avvenimenti esterni all'Assemblea: i
gravi fatti verificatisi nel paese nel maggio 1898, cui fece seguito alla
Camera la situazione anomala (ostruzionismo) determinata dalla presentazione
da parte del Ministero Pelloux, il 4 febbraio 1899, del disegno di
legge di modifica alla legge di pubblica sicurezza e all'editto sulla stampa.
Per i riflessi di natura regolamentare di questo esame, che seguiva il sistema
delle tre letture, deve accennarsi ad una prima proposta Sonnino
e ad altre analoghe Brunialti e Simeoni, sostanzialmente intese ad impedire
il prolungarsi di more indefinite fissando il tempo massimo per gli
interventi; principio accolto, a maggioranza, dalla Giunta per il Regolamento,
che si esprimeva per un massimo di quindici minuti per ciascun
singolo oratore (su richiesta di almeno 50 deputati e previa deliberazione
della Camera); mentre la minoranza contestava che queste o simili limitazioni
potessero applicarsi a discussioni in corso, e peggio ancora in
materia statutaria. Iniziatasi la discussione sulle proposte di modifiche
regolamentari e trasferitosi su di esse l'ostruzionismo, il Governo adottò
le misure con decreto (22 giugno 1899), presentato alla Camera il 28 per
la conversione. In tale sede, riprodottasi la preesistente situazione, si eb-

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 397
bero una seconda proposta Sonnino ed una. ancora Cambray-Digny, questa
volta tendenti a un Comitato che elaborasse norme regolamentari
nuove, dall'esperienza in corso suggerite. Si giunse quindi, tra le più accese
proteste della minoranza, a dar mandato alla Giunta per il Regolamento,
il 29 marzo 1900, di presentare le modifiche: il 3 aprile queste
furono approvate senza discussione, con l'abbandono dell'aula da parte
di tutta la sinistra e l'estrema sinistra.
Tra le modifiche approvate erano: la richiesta di dieci deputati, all'inizio
della discussione, di fissazione del tempo massimo per gli interventi,
o analoga proposta del Presidente in caso di turbative successive
(purché in tal caso quel limite giungesse almeno ai 10 minuti, con soppressione
delle votazioni, nominali o segrete, e decisione del giorno ed
ora di fine discussione); la firma di dieci deputati e la necessità della
iscrizione per lo svolgimento di ordini del giorno dopo chiusura della
discussione generale; la firma di cinque deputati per lo svolgimento di
emendamenti dopo chiusura della discussione sull'articolo.
Vi erano inoltre, come attualmente: la precedenza dell'ordine del
giorno « puro e semplice » sugli altri ordini del giorno (art. 81); la firma
di dieci deputati per la presentazione di emendamenti nel giorno stesso
della discussione (art. 86); il termine di cinque minuti per le ragioni del
ritiro di un emendamento (art. 87); la facoltà del Presidente di opporsi
ad ordini del giorno e emendamenti sconvenienti o estranei all'argomento
(art. 90); la regola del voto per alzata e seduta in tutti i casi di appello
contro le decisioni presidenziali (art. 94).
Sciolta la Camera e dimessosi il Pelloux, sostituito dal Saracco, la
Assemblea uscita dalle elezioni concordava sulla nomina di una ulteriore
Commissione con l'incarico di approntare entro due giorni un nuovo
Regolamento: il 1° luglio 1900 questo veniva infine presentato e approvato.
Dopo le tumultuose vicende dell'anno precedente, la Commissione
dichiarava di aver voluto consentire a tutti le più assolute garanzie per
la libertà del dibattito e del voto. Per la materia della discussione, non
era confermata la facoltà di prefissarne la durata; veniva invece stabilito
il potere del Presidente di interdire la parola, dopo due richiami, allo
oratore intrattenentesi su temi estranei alla questione, salvo appello alla
Camera per alzata e seduta (art 76 del Regolamento vigente); per turbative
d'ordine, veniva inoltre articolato un sistema di sanzioni (richiamo
all'ordine eventualmente ripetuto, esclusione dall'aula per la seduta, censura
interdiente dai lavori per un determinato numero di giorni, le due
ultime inflitte su proposta del Presidente stesso votata, senza discussione

398 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
né emendamento, per alzata e seduta) che è quello, in sostanza, tutt'oggi
accolto nel Capo Vili (Polizia della Camera) - art. 56 del Regolamento.
Il Regolamento « definitivo » del 1900, restò per quasi ventìcinque
anni il corpo delle norme disciplinatrici della vita della Camera, seppure
con alcuni gruppi di modifiche, che tuttavia non ne alterarono la struttura
complessiva. Il primo gruppo (relazione Brunialti 1907) comprendeva il
rinvio delle interrogazioni alla seduta successiva quando fossero svolte,
ritirate, rinviate o comunque decadute le prime quindici all'ordine del
giorno (art. 113 del Regolamento vigente); la preventiva richiesta di
svolgimento delle interpellanze (art. 121 del Regolamento vigente); la decadenza
delle mozioni e interpellanze iscritte all'ordine del giorno da un
tempo determinato (art. 132 del Regolamento vigente).
Il secondo gruppo (1910) estese l'anzidetta decadenza alle interrogazioni
(introducendo il « tipo » della interrogazione con richiesta di risposta
scritta), vietando inoltre ad ogni deputato di poter svolgere più
di due interrogazioni o interpellanze nella stessa seduta (artt. 132, 115,
116 e 121 del Regolamento vigente).
Seppure la legislatura di guerra, impegnata su temi di ben altra urgenza,
non segnasse modifiche regolamentari, debbono nondimeno
menzionarsi due progetti della Commissione permanente per il Regolamento,
anche se non pervennero a buon fine : l'uno tendente a regolare il
Comitato segreto (tenuto in due periodi dell'anno 1917 sulle questioni militari
e di politica estera), cui avrebbero dovuto applicarsi le stesse norme
valide per le sedute pubbliche; l'altro che raccoglieva istanze isolate di
modifica in un testo globale rinnovato, informato al criterio di conferire
agilità e snellezza ai modi delle discussioni. Vale la pena di ricordare,
tra le proposte accolte da quest'ultimo, quella di una maggiore pubblicità
dei lavori assembleari attraverso la pubblicazione, entro tre giorni,
dei resoconti stenografici delle sedute (13).
(13) Su questo punto è interessante ricordare la lunga lotta condotta in Inghilterra,
a garanzia d'indipendenza dei parlamentari, in senso ostile alla pubblicità delle
sedute e alla pubblicazione del verbale (cfr. MAY, Treatise on the law of Parliement,
Londra 1957).
In Italia, una maggiore immediatezza nei mezzi di diffusione dei lavori era,
per contro, esigenza assai antica e inascoltata: se ne ricordano perfino una mozione
Nicotera del 6 febbraio 1887, rimandata al Comitato segreto, e una mozione ancora,
proposta dal Presidente il 3 marzo 1890, tendente ad ottenere che i resoconti venissero
corretti dagli oratori nel tempo massimo di quattro giorni, ed in difetto senz'altro
pubblicati ; talché il problema, non ultimo né lieve, anzi di spicco costituzionale,
della pubblicità delle sedute è ancora oggi dibattuto, e forse per taluni aspetti
(Commissioni legislative) ancora da approfondire.
Ecco quanto ne è detto in MANCINI e GALEOTTI, Norme ed usi del Parlamento
italiano, Roma 1887, fatta riserva per ciò che attiene alla asserita «ufficialità»

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 399
Un terzo ed ultimo gruppo di modifiche (1920-1922) venne apportato
infine a seguito dell'adozione, per la XXV legislatura, di un nuovo
sistema elettorale: lo scrutinio di lista con la proporzionale. Tale sistema,
mutando alla distanza la stessa fisionomia della lotta politica nel
paese, con il rafforzamento dei partiti organizzati, riusciva certo incompatibile
con la sopravvivenza degli Unici costituiti per sorteggio e per
ciò stesso inabili - per definizione - a sodisfare garanzia veruna di rappresentanza
bilanciata.
S'imponeva il ricorso, in tale modo, ad un sistema diversamente concepito,
cioè fondato su organismi nuovi, atti a rispondere al compito fissato.
Queste modifiche sono importantissime ex post: si ha qui il passaggio,
infatti, alla struttura delle Commissioni, organi « stabili » e « polivalenti
» in cui si specchia l'equilibrio politico dell'Assemblea; ciò che
conduce, come lontana conseguenza (1939; 1948-1949), all'espediente di
accreditare ad esse non già soltanto il compito di esame preliminare dei
progetti, ma anche, e più, la potestà legiferante in forma « decentrata »,
del resoconto stenografico, questione sulla quale gli orientamenti più recenti vanno,
per altro, in contraria direzione:
« Per quanta sollecitudine si sia posta nella pubblicazione del resoconto stenografico,
non riuscì sempre di averlo entro le ventiquattr'ore prescritte dal Regolamento
interno [successivamente abolite - N.d.r.] ; di maniera che esso giungeva
qualche volta troppo tardi per dare una notizia esatta e completa delle cose dette
nella tornata. Frattanto si diffondevano i resoconti dei giornali, soprattutto per ragioni
foniche non sempre esatti; onde talvolta (11 dicembre 1861) perfino il Presidente
fu costretto a rettificarli. All'inconveniente fu quindi in diversi tempi invocato
un riparo, e si credette di trovarlo coll'affidare ai revisori la compilazione di un
Resoconto sommario, il quale fosse, per quanto è possibile, uno specchio fedele della
discussione e dal quale i giornalisti (che lo ricevono in bozze non ancora corrette durante
la seduta) potessero attingere quella parte della pubblica discussione che non
fosse loro riuscito di raccogliere esattamente. Tale resoconto, introdotto nel 1879 nella
Camera dei deputati e nel 1882 nel Senato, si può certamente dire che abbia in gran
parte raggiunto lo scopo, sebbene il servizio relativo non sia ordinato in guisa da
assicurarne una compilazione scevra da difetti. Ma, poiché deve essere pubblicato
senza indugio, la Presidenza non ne garantisce la esattezza; epperò esso non ha alcun
carattere ufficiale, e come tale non ammette rettificazioni.
« Il solo resoconto " ufficiale " è lo stenografico, il quale ora costituisce una
pubblicazione speciale, mentre nei primi anni veniva inserito nella Gazzetta piemontese,
che era il giornale ufficiale del tempo... Di simili ritardi le cagioni sono molteplici
e varie; prevalente il riguardo che si usa ai ministri, per la importanza che
assumono sovente i loro discorsi e la impossibilità in cui essi, sopraccarichi di occupazioni,
si trovano di correggerli sollecitamente. Ed i ritardi stessi nel Senato sono
così sistematici che il senatore Rossi nel 1'° giugno 1887 chiese addirittura la soppressione
dei resoconti " per evitare pubblicazioni tardivamente indecorose "...
< Un caso veramente eccezionale e che mette conto di registrare si è verificato
nella tornata della Camera 10 dicembre 1863. In essa il Presidente del Consiglio Minghetti
ebbe a fare questa dichiarazione che venne accolta con un bene l: " Domani
farò pubblicare in un giornale la risposta precisa al deputato Crispi; perché non
voglio prolungare più oltre questa discussione " ».
Né in misura minore la questione restava nel Parlamento attuale, dopo più
di un secolo. Ne avverte il RUINI (La funzione legislativa, cit) : « Importanza rite-

400 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
ossia al sistema di esame e approvazione delle leggi che è oggi a base
dell'ordine repubblicano.
La Camera fu suddivisa in Gruppi politici di almeno venti deputati,
con facoltà di fondersi pei Gruppi affini minori e di riunirsi in gruppo
misto pei deputati diversamente collocati. Per ogni Gruppo era da intendersi
costituito Ufficio, convocato dal Presidente della Camera entro otto
giorni dall'inizio della legislatura per designare, con votazione segreta ed
in ragione di uno per ogni venti iscritti, i delegati alle Commissioni permanenti
(artt. 26 e 27 del Regolamento vigente). Queste, formate per
ogni anno finanziario, e con diritto di autoconvocarsi a richiesta di un
quinto dei loro componenti, erano in numero di nove, e a loro volta si
ripartivano la competenza, ratione materiae, su tutta l'istruzione dei lavori
della Camera. Nelle ultime fasi di modifiche (22-23 giugno 1922) le
Commissioni salirono da nove a dodici; si stabiliva inoltre la competenza
« aggiuntiva » di quella delle finanze e del tesoro per i progetti comportanti
incidenze finanziarie, nonché il periodo di due mesi per la presentazione
delle relazioni (artt. 29, 30, 31 e 35 del Regolamento vigente) (14).
Per le modalità della discussione, contemporaneamente, era concessa
facoltà al deputato accusato di fatti disonorevoli di chiedere giurì d'onore
vante, e quasi conseguenza logica del lavoro parlamentare, ha la pubblicità dei dibattiti,
che il paese deve conoscere ed apprezzare immediatamente... Potrebbero giovare
comunicati e riassunti diramati dalle Camere stesse, seppur senza obbligo formale
di pubblicazione, ai giornali; una maggior estensione e diffusione alla radio; né
sono da respingersi proposte di bollettini o pubblicazioni speciali, ed accordi analoghi
a quelli con la Hansard. Sovrattutto giova che i resoconti siano messi più rapidamente
in circolazione; da noi tardano troppo per l'abitudine, che ho seguita
anch'io, lo confesso, di trattenere e correggere e pulire e qualche volta modificare
le bozze dei resoconti. In Francia ed in Inghilterra la diffusione è rapidissima; bisogna
correggere le bozze nella stessa notte; e gli estratti non sono tardivi volumetti
pubblicitari degli oratori o pseudo oratori. Mi auguro una radicale e severa riforma
>. ' \
Sia consentito aggiungere che per la Camera dei deputati tale riforma è stata
fatta, a metà anno 1967, e ha funzionato e funziona puntualmente: quale che siano
la durata e il termine delle sedute (ed anche se la seduta è continuata, com'è accaduto
successivamente in caso di ostruzionismo) il resoconto stenografico immediato
d'aula viene rivisto, composto e divulgato insieme con i quotidiani del mattino successivo.
(14) Sul descritto passaggio alla rete delle Commissioni, che è di valore storico
fondamentale assai più dell'antica e pur lunghissima disputa sulle e tre letture» e
sugli Uffici, può ricordarsi che l'art 55 dello Statuto suonava : « Ogni proposta di
legge debb'essere dapprima esaminata dalle Giunte che saranno da ciascuna Camera
nominate per i lavori preparatori ». D termine di « Giunta » fu sempre inteso in
senso lato: del resto, anche con il sistema degli Uffici, fin 11 in vigore, erano in
vita alcune Giunte permanenti (quella, ad esempio, del bilancio, chiamata anche
« regina delle Commissioni » ; quella, già vista, per il Regolamento ; quella, pure
già vista, delle elezioni, ecc.).
La nascita delle Commissioni si ha nel Congresso degli Stati Uniti, per il criterio
della prevalenza data alla competenza dei parlamentari (fra permanenti, speciali,

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 401
(art. 74 del Regolamento vigente), fissato il massimo di 20 minuti per
svolgimento degli ordini del giorno (art. 81 del Regolamento vigente), prevista
la trasmissione alla Commissione delle finanze e del tesoro di emendamenti
con conseguenze finanziarie e sancito il rinvio al giorno successivo
dell'esame di articoli ed emendaménti presentati nel giorno stesso
della discussione, essendo facoltizzati alla richiesta Governo, Commissione
o dieci deputati, per evitare voti non sufficientemente meditati
(art. 86 del Regolamento vigente).
Per le interrogazioni, le interpellanze e le mozioni fu fissato a due
mesi il termine di decadenza (art. 132 del Regolamento vigente).
Nessuna innovazione si ebbe al vecchio Regolamento « definitivo »,
così consolidatosi nei primi anni del periodo fascista : esso cessò tout court
di funzionare, a motivo della ridotta attività della Camera e soprattutto
delle Commissioni, a seguito della intervenuta delega al Governo: talché
può ricordarsi, del 1923, una proposta Salandra di abolire senz'altro le
Commissioni stesse, che tuttavia non giunse a votazione. Una prima
riforma si ebbe invece dopo la legge elettorale maggioritaria, all'inizio
della XXVII legislatura (24 maggio 1924), che decideva, con altre modificazioni,
la soppressione delle Commissioni ed il ritorno agli Unici: e una
seconda riforma, più radicale, dopo il regime (1925) e la costituzione
della Camera con la seconda legge elettorale (1928). La Camera deliberava
infatti di darsi il nuovo Regolamento del 1° maggio 1929, in relazione
alla trasformazione intervenuta nell'ordinamento dello Stato, e
con esso restava (salvo alcuni ritocchi) per un decennio, fino alla fine
inquirenti ed altri, i Committees sono oggi un centinaio: ciascun parlamentare partecipa
a più d'uno di essi).
In Italia, in estate 1920, l'istituto obbedisce ad un motivo duplice: 1) di natura
politica, attribuendo agli organi istruttori dei lavori la stessa composizione della
Camera dopo la nascita dei Gruppi; 2) d'ordine tecnico, offrendo agli organismi
referenti della Camera (salve le Commissioni speciali) possibilità di assolvere ad un
compito proficuo, con competenza permanente in ordine all'esame di provvedimenti in
materie predeterminate. E infatti è in causa, a tal momento, unicamente la funzione
referente.
È con la legge 19 gennaio 1939, n. 29, invece, che prende inizio il decentramento
legislativo realizzato attraverso organi interni al Parlamento. Secondo questa,
erano attribuite all'Assemblea della nuova Camera dei fasci e delle corporazioni
le sole leggi costituzionali, quelle indicate nella legge n. 100 del 1926 sulla potestà
del Governo di emanare norme giurìdiche, quelle di delega e quelle di bilancio
(art. 13, primo comma). Tutte le altre appartenevano alle Commissioni legislative
(art. 16). Poteva inoltre la competenza di tali Commissioni sovrammettersi a quella
stessa di Assemblea, quando lo stabilisse il Capo del Governo per ragioni di urgenza
(art. 17): e, per converso, tornare all'Assemblea qualsiasi altro progetto che
ne fosse richiesto dal Governo o autorizzato (su proposta dell'Assemblea stessa e
delle Commissioni) dal Capo del Governo (art. 15, secondo comma).
Furono nominate dodici Commissioni £ ben chiaro che, in pratica, non
c'erano limiti di competenza: meglio, anzi, dire che si trattava di competenza amplissima
< riservata », col solo limite dell'intervento del Governo.

402 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
della XXIX legislatura, che ne segnava la soppressione e la sostituzione
(legge 19 gennaio 1939, n. 129) con la già vista Camera dei fasci e delle
corporazioni.
Cessato il regime fascista, con decreto legislativo luogotenenziale 31
agosto 1945, n. 539, si stabilì che la Consulta nazionale adottasse provvisoriamente
le vecchie norme della Camera ante 28 ottobre 1922: nell'anno
successivo la Consulta approvò nondimeno un proprio Regolamento
(11 gennaio 1946), nel quale, con gli adattamenti indispensabili,
venivano sostanzialmente riprodotte le linee del Regolamento della Camera
del 1900. Non mette conto qui, evidentemente, di indugiarvi: si
può soltanto ricordare che nuovamente si fece ricorso a Commissioni,
naturalmente consultive in conseguenza della natura dell'organo maggiore,
i cui poteri erano in tale guisa limitati: al Governo soltanto spettava
di legiferare.
Al vecchio Regolamento del 1900, con le modificazioni introdotte
fino al 1920-1922, ritornava poi l'Assemblea Costituente, pur approvando
nello stesso anno del suo insediamento (1946) qualche norma aggiuntiva,
indotta dalle sue funzioni, per la nomina di varie Commissioni: tutte,
però, con funzioni referenti, tra cui la nota « Commissione dei 75 » per il
progetto di Costituzione (15).
Infine, lo stesso testo veniva adottato dalla prima Camera repubblicana,
uscita dalle elezioni del 18 aprile 1948, in omaggio al principio
della continuità storica del Parlamento. Nondimeno, nello stesso anno
1948 e nell'anno 1949, la Giunta per il Regolamento avanzava proposte
di alcune modifiche particolari. Tali modifiche la Camera accettava (nelle
sedute del 1° e 4 giugno 1948, del 15 settembre 1948, del 10 e 11 febbraio
1949, del 7 aprile 1949), autorizzando la Giunta stessa ad organizzarle
in un testo coordinato anche in relazione alle norme della nuova Carta
fondamentale dello Stato nel frattempo in vigore (1° gennaio 1948): testo
che ancora veniva esaminato nelle sedute del 14 e 15 novembre 1949,
e quivi infine approvato.
Esso mantiene la fisionomia dei precedenti e costituisce, con le modifiche
minori via via apportate dalle prime quattro legislature repubblicane,
l'attuale Regolamento della Camera.
Circa le norme sulla discussione, le modifiche definite nel periodo
1948-1949 sono di non grandissima entità, riguardando esse lo scambio
(15) Per una ricostruzione assai diffusa del successivo solidificarsi delle norme
regolamentari, ivi comprese quelle del Senato, dalle origini alla Costituente, con gli
opportuni riferimenti al quadro storico che le accompagnava, e con raffronti agli istituti
paralleli dei principali regolamenti stranieri, si rimanda all'analisi di ASTRALDI e CO­
SENTINO, / nuovi regolamenti del Parlamento italiano, Roma 1950.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 403
di turno tra deputati e la decadenza dalla iscrizione per i non presenti;
l'abbandono della tribuna per i discorsi, per nulla amata dai parlamentari;
la salvaguardia delle dichiarazioni di voto per chi sia già intervenuto
nella discussione; una rettifica di pura forma sulle violazioni d'ordine;
l'estensione della presentazione degli ordini del giorno anche dopo chiusura
della discussione generale, ma senza diritto a svolgimento; infine,
il tempo minimo di un'ora ante seduta per la presentazione degli emendamenti,
appoggiati da dieci firme, nel giorno stesso della discussione (per
evitare proposte di sorpresa, principio da altri contestato in nome di una
maggiore flessibilità del dibattito e di un diritto incomprimibile del deputato),
col chiarimento che tale restrizione non è applicabile ai subemendamenti
(artt. 70, 71, 72, 75, 81 e 86 del Regolamento vigente).
Circa l'esame preliminare, le modifiche si soffermarono in dettagli
sulla costituzione e sul funzionamento delle Commissioni.
Per gli strumenti del controllo, esse si limitarono, in sostanza, alla
protrazione da sei a dieci giorni del termine per la risposta scritta alle
interrogazioni e ad una esplicitazione del contenuto politico dell'interpellanza
(per distinguerla dalle prime), a parte il recepimento della figura
delle mozioni di fiducia e di sfiducia in testuale ripetizione della nuova
disciplina costituzionale (artt. 115, 119 e 131 del Regolamento vigente).
È invece necessario aggiungere che in tali anni presero corpo due
modifiche di ben maggiore portata, introducenti l'una le Commissioni
legislative, l'altra le Commissioni « redigenti » : istituti di cui, nell'ultima
parte del capitolo, dovrà farsi diffusa illustrazione, soprattutto per
la dogmatica relativa alla natura dei rapporti che si sarebbero così configurati.
Si tratta, tuttavia, di due istituti quasi completamente nuovi, e
certo organici: pertanto è dovere qui - storicamente - darne almeno un
accenno complessivo.
La prima modifica, oggetto del Capo VII (Funzionamento delle
Commissioni) - art. 40, fu inserita in virtù del terzo comma dell'art. 72
Cost, prefigurante - come già si è visto - i principali canoni del procedimento
« decentrato », ma con riserva per i regolamenti della facoltà
di definirne casi e modalità. L'ordinamento interno della Camera
non fece dunque, in questo caso, che sostanziare la previsione costituzionale:
tuttavia, data la latitudine della riserva e la non breve gamma
delle soluzioni astrattamente ipotizzabili (tra cui - si badi - anche
quella negativa), non mancò discussione su alcuni aspetti della nuova
disciplina: così, ad esempio, sul potere di deferimento, attribuito al
Presidente salvo opposizione, ciò che sembrò rispondere ad esigenze

404 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
di snellezza del congegno procedurale, facendo salve al tempo stesso
le prerogative della Camera; e così ancora sui quorum da proporzionare;
sui deputati « esterni » senza voto e sull'annunzio delle approvazioni;
sulle cinque materie di Assemblea di cui a « riserva costituzionale
», cui venne aggiunta la materia tributaria. Nel 1951, a seguito
dell'esperienza dei « conflitti », fu inserita la regola dell'esame a Commissioni
riunite o della rimessione all'Assemblea nel caso di dissenso tra
Commissione « di merito » e Commissione « di parere » per i progetti
con conseguenze finanziarie: così rendendo quel parere stesso non solo
obbligatorio, ma anche vincolante, ed estendendo tale prescrizione ai casi
di conflitti « positivi » con altre Commissioni provviste di competenza
consultiva. Nel 1958, infine, fu scambiata, in materia di parere, la Commissione
finanze e tesoro con quella del bilancio, allora appunto istituita,
e vi fu aggiunta la Commissione affari costituzionali, istituita contemporaneamente
e competente, con le medesime modalità, per i pareri in materia
di pubblico impiego.
Quanto alla seconda modifica, introdotta nell'ultima seduta deh 15
novembre 1949 e rappresentata dall'art. 85 relativo alle Commissioni
« redigenti » (a parte talune perplessità in merito alla sua collocazione
nel Capo intitolato alla « discussione », che pare doversi intendere sotto
il profilo sistematico come il compendio delle norme regolatrici della
discussione stessa, in qualsiasi sede essa avvenga, e non come lo schema
di un vario modus procedendi nell'esame delle leggi), appare anzitutto
certamente arduo inquadrarla in un'opera di « coordinamento », a meno
che tale espressione voglia essere riferita con assoluta preminenza all'armonizzazione
con le regole della nuova Costituzione.
Ma sorge qui un non meno difficile problema: com'è noto, l'art. 72
della Carta costituzionale, relativo all'esame e all'approvazione delle leggi,
contiene un primo comma, che prescrive l'esame da parte dapprima di
una Commissione e quindi della Camera, con approvazione di questa
articolo per articolo e con votazione finale; un secondo comma, che obbliga
i regolamenti a stabilire procedimenti abbreviati per i progetti d'urgenza;
e un terzo e quarto comma, che offrono la trama sulla quale
« può » essere intessuta la procedura di approvazione decentrata in Commissione
senza intervento alcuno dell'Assemblea, salva la facoltà di chiedere
la rimessione a questa del progetto, con garanzia di pubblicità e con
esclusione delle cinque materie per cui vi è riserva di procedura normale.
Questo, e non altro, dice la Costituzione.
Ora, poiché « armonizzare » significa porre in accordo almeno due
termini diversi (o anche in parziale o totale contrasto tra loro, fatto il

Z/'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 405
debito spazio alle supremazie « di grado »), fu proprio un tale titolo di
legittimazione ad essere contestato alla Commissione < redigente », essendo
stata accesamente sostenuta in Parlamento, come tuttora si sostiene
in non piccola parte della dottrina, la inesistenza di alcuna norma
costituzionale alla quale appoggiare l'art. 85 del Reg. Camera, introduttivo
del procedimento di cui è causa.
Vero è che non manca in tale procedimento l'esame preliminare della
Commissione e la votazione d'Assemblea sui singoli articoli e sul complesso
del progetto, voluti dal primo comma dell'art. 72 Cost. Vero è,
anche, che il secondo comma del medesimo art. 72 prevede, obbliga anzi
ad abbreviazioni per i casi d'urgenza (discutibilmente richiamata dalla
norma della Camera, non da quella analoga del Senato, in quanto la
procedura «redigente» - che non conosce prefissione di termini -
meglio sembra adattarsi a provvedimenti di natura tecnica e complessa,
per i quali, di solito, è difficile sostenere l'urgenza). Vero è,
infine, che il terzo comma dello stesso precetto costituzionale contiene
un breve cenno sulla « rottura » del procedimento decentrato con rimessione
« limitata » all'Assemblea per la sola approvazione finale e con
sole dichiarazioni di voto. Ma il tentativo di riferire all'uno o all'altro
di tali canoni del testo costituzionale l'introduzione per via di Regolamento
di un novum tanto radicale (anche se in fatto poco applicato, e mai
con gravi riflessi politici) non sembra possa dirsi concordemente riuscito,
né in sede dottrinaria, né in sede di discussione parlamentare della
norma, nella quale occasione la maggioranza politica del tempo ne sostenne
la derivazione dalla procedura d'urgenza (secondo comma dell'art.
72 Cost.), così giustificando l'abbandono delle due garanzie di
rimessione e di riserva (le quali invece sussistono per il Senato); mentre
le minoranze, per la mancanza proprio di tali garanzie (e riuscendo a
strappare solo la garanzia minore dell'intervento di deputati « esterni »
con diritto di presentare emendamenti e di discuterli), la osteggiavano
a lungo e dichiaravano, anche dopo approvazione, di ritenerla incostituzionale.
Tale questione, assai complessa ed a tutt'oggi aperta, sarà ripresa
come detto, e basterà pertanto, in questa parte, avere di tale aspetto
riferito.
È interessante tuttavia notare, per il profilo d'istituto, che forse più
di tutti è suggestivo l'accostamento di coloro che in esso vogliono scorgere
le tracce, per di più in qualche modo migliorate, della seconda
fase delle «tre letture», introdotte dal Bonghi nel 1888 e conservate

406 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
nel Regolamento (seppure cadute in desuetudine) fino alla sua formulazione
« coordinata » di ventanni or sono.
Nel corso successivo delle legislature repubblicane, da parte della
Giunta e dell'Assemblea continua l'opera di aggiornamento del vecchio
testo così rielaborato: ma, nonostante limiti ed antinomie vengano da
molte parti rilevati, non è impostata almeno formalmente - si noti
bene - una questione di riforma, né di una più modesta revisione: trattandosi
soltanto, invece, di effettuare i minori aggiustamenti che si ritengono
necessari ed utili, giusta le indicazioni suggerite da un'esperienza
ormai quasi ventennale.
Così, per la discussione, le modifiche si limitano al divieto di iscrizione
dopo il secondo giorno della discussione generale, inserito nel
1951 all'art. 70 - non senza qualche contrasto - per motivi di connessione
d'ordine con un nuovo istituto (la « discussione organizzata ») accolto
l'anno precedente e che vorrà un'analisi accurata; e ancora alla
sostituzione formale della Commissione del bilancio alla Commissione
finanze e tesoro per quanto riguarda l'organo destinatario della irasmissione
di emendamenti « finanziari » appena presentati, o titolare
della facoltà di chiederne il rinvio se presentati nello stesso giorno, sostituzione
operata all'art. 86 all'inizio della III legislatura (1958), allorché
- come detto - la Commissione del bilancio viene istituita.
Per quanto attiene alle Commissioni in generale, nuove modifiche
si hanno in materia di funzionamento (Comitati ristretti, ecc.): tra l'altro,
una introdotta nella IV legislatura (1965) ne protraeva il periodo di
durata dall'anno finanziario al biennio, a simiglianza di quanto già previsto
per il Senato (art. 29 del Regolamento vigente). Si rilevava, infatti,
l'incongruità di spezzare annualmente l'opera delle Commissioni
proprio nel momento in cui, concluso l'esame dei bilanci, queste passavano
a riprendere l'attività normale: e in realtà, la regola dell'anno finanziario,
che risaliva al 1920, cioè al già visto passaggio dagli Uffici
(costituiti per sorteggio) alle Commissioni permanenti (per le quali la
nomina ha una derivazione volontaria), e si giustificava quindi in una
logica transitoria con l'intenzione di evitare eccessi di stabilizzazione,
non sembra conservasse senso alcuno una volta acquisito, da parte delle
Commissioni, rilievo costituzionale.
Per il controllo, la prima legislatura vara nel 1950 una iniziale modifica,
intesa all'esclusione dell'ordine del giorno dalle discussioni sulle
mozioni per la fiducia (o la sfiducia) al Governo, ritenuta non consona,
per sua stessa natura, all'uso di uno strumento dal contenuto particolaristico;
e una seconda nel 1951, diretta a stabilire che per i deputati

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 407
interroganti assenti s'intenda essere chiesta la risposta scrìtta: con ciò
capovolgendo, per la verità, l'impostazione della Giunta, che proponeva
di restringere la ripresentazione dell'interrogazione, e non già di ampliare
il diritto alla risposta (artt. 131 e 113 del Regolamento vigente) (16).
LA DISCUSSIONE IN ASSEMBLEA PLENARIA.
4. - Cento anni prima della Dichiarazione dei diritti dell'uomo,
nel Bill of Rights del 1688 si sanzionava in Inghilterra la libertà di
parola, la più importante garanzia di indipendenza del Parlamento.
Oggi, nel profilare la sistemazione teorica dei vari istituti contenuti
nel vigente Regolamento della Camera, e che attengono alla discussione,
deve premettersi, anzitutto, la trattazione di un'importante innovazione,
già proposta in sede di coordinamento del 1949, introdotta
nel testo con altre modifiche minori nel 1950, da cui il dibattito può
restare a fondo influenzato.
Si intende dire dell'istituto della « organizzazione della discussione »,
di cui al Capo III (Attribuzioni della Presidenza) - art. 13-bis del Regolamento,
accolto solo nei primi anni della Repubblica, ma con alcuni
antichi seppur sporadici precedenti. Esso riprende, radicalmente
trasformandoli nello spirito e finalmente codificandoli, gli spunti che
tante volte si è visto essere stati affacciati nella Camera italiana per una
qualche forma - potrebbe dirsi - di « pianificazione » dei dibattiti con
mezzi, come si è visto, tra i più diversi e disorganici (limitazione del
tempo massimo per i discorsi, « blocco » degli ordini del giorno ed emendamenti,
e così via): spunti che mai trovarono, in definitiva, la possibilità
di radicarsi nella regola e nel costume parlamentare, non foss'altro che
per il fatto di essere spesso improvvisati sotto l'impeto della contingenza,
o ad essa addirittura ed esplicitamente riferiti: come la norma, varata
in perìodo ostruzionistico il 3 aprile 1900, secondo cui, nei casi di turbative
dei lavori (condizioni di cui, in definitiva, soltanto la maggioranza
era chiamata a giudice nei momenti più « caldi » della vicenda politica),
la Camera, su proposta del Presidente, avrebbe avuto potestà di contenere
fino a 10 minuti il tempo massimo per gli interventi, di escludere
ogni ricorso a votazioni qualificate e di fissare il termine della discus-
(16) Dell'ultima modifica della IV legislatura (10 maggio 1966) sarà lecito dare
notizia sotto un'angolatura « interna » : con essa la Camera rielaborava gli artt 41
(Bollettino delle Giunte e delle Commissioni), 139 (processo verbale), 142, 143, 144,
143 (Biblioteca) e 147 (Uffici) del proprio Regolamento, in conformità al totalmente
nuovo « Regolamento dei Servizi e del Personale » approvato dall'Ufficio di Presidenza
il 31 luglio 1964 ed entrato in vigore il 1° agosto dello stesso anno.

408 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
sione; norma di cui, per vero, dopo lo scioglimento, la nuova Camera
fece presto giustizia, non riportando alcunché di simile nel Regolamento
«definitivo» del 1° luglio 1900.
Il fatto è che la composizione di una Camera qual era quella eletta
col sistema uninominale a suffragio ristretto, ed anche a suffragio allargato
nei primi due decenni del secolo XX, si riteneva del tutto incompatibile
con qualsiasi congegno diretto a limitare, infine, il sacro ed intangibile
diritto del parlamentare a far valere Fautorità, il prestigio, la
dimostrata fondatezza del suo pensiero, e a far scadere su un piano di
malintesa efficienza « aziendalistica » prerogative, funzioni e concezione
stessa delle Assemblee.
Non così accade, però, nella profonda trasformazione subita, a partire
d'allora, dagli istituti parlamentari con l'adozione del sistema di
elezione a scrutinio di lista e del principio della rappresentanza propor.
zionale: e prima e meglio ancora di ciò, con il mutare dei termini essen«
ziali della lotta politica nel paese, a seguito del ruolo sempre più penetrante
giuocato in essa, fin dalla loro costituzione, dai partiti politici a
vasta base popolare. Così come si è visto per la costituzione delle Commissioni
permanenti, che data dall'estate del 1920, al modo stesso la
« discussione organizzata », di cui l'attivazione è in mano ai Gruppi,
come subito si vedrà, non rappresenta che la codificazione di questa
nuova realtà politica, di cui gli stessi Gruppi sono l'espressione.
Talché, se è vero che il concetto di « pianificazione » applicato ai
dibattiti (poiché di questo si tratta, in verità, in termini teleologici: e non
già, come pure fu detto in Assemblea, di « organizzazione » o di « ordine
» degli stessi, ciò che esprime diverse concezioni, di contenuto rispettivamente
ritualistico e procedimentale) sembra suonare falso e fuori
sede - per la innegabile ed istintiva ripugnanza a concepire l'attività di
un Parlamento libero come costretta a svolgersi entro limiti che non
siano quelli volta per volta stabiliti dallo spontaneo senso di responsabilità
e moderazione dei suoi membri - non è men vero, d'altro canto,
che molta parte di tale atteggiamento, legato al retaggio tradizionale di
una classe dirigente politica che prescindeva dai partiti, o per converso
a nuove forme di contestazione da parte di minoranze che scorgono nella
propria attivissima presenza in tale organo costituzionale e sovrano la
irrinunciabile difesa di essenziali esigenze « garantiste », può avviarsi a
cadere, ove si accresca la presa d'atto dell'esistenza di società composite
ed « accelerate », pronte a dar luogo ai più rapidi processi di autorganizzazione
in carenza di azione dello Stato e sempre più intessute nelle
loro più varie aggregazioni - dai nuclei operativi di base ai corpi inter-

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 409
medi, alle organizzazioni medie e grandi in campo economico, politico
e sociale - di una linea d'azione programmata (17).
Orbene il Parlamento, primo garante dello svolgersi della dialettica
politica in termini civili e baluardo supremo di libertà, ma anche specchio
fedele e sensibile, proiezione e modello del paese, non può estraniarsi
- così a molti sembra - dalle comunità sociali che lo esprimono,
ignorando, egli solo, direttive e tendenze « autoportanti » da cui esse
stesse sono attraversate: anziché, invece, controllarle e precorrerle (18).
(17) Ricorda ALBERTO GIOVANNINI (// partito liberale italiano, Milano 1958) che
di fronte al primo Ministero Giolitti (1892), composto di esponenti della sinistra,
uno dei deputati più rappresentativi della destra, Ruggero Bonghi, si domandava:
« Cosa vogliono dire destra e sinistra ? Vogliono dire persone che siedono di qua
e di là». E che più tardi (1896) il leader dell'estrema sinistra, Felice Cavallotti, dirà:
« Io guardo come viventi anacronismi coloro che ancora mi parlano di destra e
sinistra. Ma che destra e che sinistra ! ».
(18) Il 4 giugno 1964 il presidente del Gruppo democristiano della Camera,
Zaccagnini, in riferimento a proposte di modifiche regolamentari allo studio presso
un'apposita commissione del Gruppo stesso, dichiarava all'Avvenire d'Italia e al
Quotidiano : « La Camera è ancorata ad una regolamentazione rispondente ad un
mondo politico che lo stesso sistema elettorale uninominale configurava completamente
diverso dall'attuale; s'impone pertanto un nuovo metodo, che risponda adeguatamente
alle esigenze di una vita parlamentare espressa dal sistema elettorale proporzionale,
alla quale i moderni partiti organizzati hanno giustamente dato un diverso
volto ».
Allo stesso scopo il presidente del Gruppo senatoriale, Gava, proponeva all'assemblea
della democrazia cristiana di Sorrento (30 ottobre-3 novembre 1965) di
affidare ai direttivi dei Gruppi un giudizio vincolante su ogni iniziativa.
Il deputato Malagodi affermava, il 26 giugno 1965, che la indisciplina dei
deputati non è utile alla democrazia, e Con ciò - proseguiva - i liberali non intendono
affermare la supremazia degli apparati dei partiti nelle rappresentanze parlamentari.
Essi hanno cercato di evitare questo inconveniente: i loro deputati e senatori
sono tutti membri di diritto del congresso e del consiglio nazionale: la direzione
si riunisce sempre coi direttivi parlamentari, non c'è mai stato questo contrasto».
Il deputato La Malfa rilevava, il 20 ottobre 1966, come i partiti siano i soli
in possesso della « capacità di guardare ai problemi generali, e di avere per essi una
soluzione globale»; fl deputato Luzzatto, il 16 febbraio 1967, .che tin Parlamento
i partiti si riflettono nei Gruppi parlamentari, la cui funzione si tende a riconoscere
sempre più ampiamente, e questa è una tendenza che merita sviluppo » ; e il deputato
Ingrao, il 23 marzo 1967: «La funzione dei partiti è proprio quella di
preparare ed elaborare nel paese le soluzioni politiche da confrontare in Parlamento;
ed è una funzione essenziale, per impedire che l'attività parlamentare sia un caotico
e infecondo intrecciarsi di grezzi pareri individuali. Ma questo compito unificante dei
partiti deve servire a rendere più efficace il confronto, non ad annullarlo, perché se
tutto è già deciso prima e fuori del Parlamento, allora per forza di cose trionfano la
noia, l'indifferenza e, quindi, l'assenteismo ».
Sulla richiesta di una maggiore autonomia ai Gruppi, il deputato Mariani,
il 6 aprile 1967, osservava che «l'accusa che l'assenza dalla attività parlamentare in
aula è dovuta al continuo spostamento della sede delle decisioni, e che le decisioni
vengono prese fuori dalle naturali sedi del potere, è abbastanza fondata, anche se fl
problema è molto più vasto e riguarda la crisi del Parlamento e la stessa riforma
della classe politica e la vita interna dei partiti ».
Per quanto riguarda in particolare il rapporto tra i partiti e i Gruppi di maggioranza
e il Governo, in ordine al programma legislativo, si deve segnalare la polemica
di stampa intercorsa tra il presidente del Gruppo senatoriale democristiano,

410 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
« Piano » è sinonimo di « programma », con una accentuazione dei
contenuti strumentali sui contenuti finalistici: è necessario rilevare qui,
prima di andare oltre, che tale scelta terminologica vuol essere simbolo,
anch'essa, dell'assoluta « neutralità » politica di un necessario discorso
di inquadramento generale del problema dei dibattiti, sul punto delicatissimo
della loro organizzazione, ciò che è premessa e condizione di
stile per la disamina che dovrà seguire della complessa loro disciplina:
com'è dovere ed essenziale garanzia, d'altronde, in materia procedurale,
in cui il Parlamento non può collegarsi ad altro fine che non sia quello
di svolgere rapidamente e bene la sua funzione, fatta astrazione dalle
possibili suggestioni della contingenza e da ogni dato dello scontro politico.
Ciò tanto più è vero allorché si tratti di attività legislativa, e allorché
si consideri che l'accennato problema della incisività dei lavori,
di fronte al ritmo delle odierne esigenze e azioni « di programma », è
problema comune a tutti i Parlamenti, quali che siano i presupposti di
regime o di indirizzo politico dei paesi in cui agiscano. Valga per tutti
il pensiero espresso da Churchill, nel 1944, a proposito dei Comuni inglesi:
« Non v'è nulla di peggio, per far scadere il prestigio di un Parlamento
nella pubblica opinione e ridurlo al livello di un qualsiasi ufficio
dello Stato, che tenerlo aperto giorno e notte in dibattiti interminabili,
della cui importanza il pubblico si può rendere conto solo se si tratti
di esigenze eccezionali, imposte da necessità politiche inderogabili ».
L'art. 13-bis Reg. Camera, di cui si tratterà non già sotto il profilo
statico, tema che attiene ad altro capitolo dell'opera, ma per l'aspetto
funzionale, cioè per i riflessi esercitati sulla dinamica della discussione,
è istitutivo dunque di un nuovo organo - la « Conferenza dei Presidenti
» - composto dall'Ufficio di Presidenza, dai presidenti delle Commissioni,
dai presidenti dei Gruppi.
Quest'organo ha due funzioni:
a) convocato a discrezione del Presidente, con la presenza eventuale
del Governo, raggiunge accordi sull'ordine dei lavori dell'Assemblea,
che vengono a questa comunicati dal Presidente nella seduta successiva;
Gava (sul Mattino del 25 gennaio e dell'8 e 22 febbraio 1967) e il direttore del quotidiano
socialista, Gerardi (saU'Avanti t del 9 febbraio 1967) in coincidenza con la
proposta avanzata dal primo per una più stretta cooperazione tra i Grappi della
coalizione governativa; e la risposta del Gruppo senatoriale socialista intesa alla costituzione
di un Comitato di coordinamento, ma con riserva di piena libertà di decisione
a fronte dei disegni di legge presentati dall'esecutivo.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 411
b) convocato su decisione della Camera, presa con la procedura
« incidentale » prevista dall'art. 79 Reg., previa proposta del Presidente
e dopo il terzo giorno dall'iscrizione di un argomento all'ordine del
giorno, ne organizza la discussione, fissando l'ordine degli interventi e
delle dichiarazioni di voto, il divieto di iscrizioni ulteriori e il calendario
delle sedute necessarie.
L'istituto, ripreso con il tradizionale metodo parlamentare da una
prassi adottata dalla prima Camera repubblicana, si richiama a modelli
franco-inglesi, e a suo proposito va posta subito una doppia notazione:
1) esso non spoglia l'Assemblea del potere di modificare gli accordi,
nel caso in cui funzioni per l'ordine dei lavori; la spoglia invece
di tale potere (poiché la decisione della Camera è intervenuta in forma
delegante) nel caso in cui funzioni per l'« organizzazione della discussione
»;
2) considerato in un primo tempo con sospetto da parte delle
più forti minoranze (nonostante venisse prospettato come diretto esattamente
a garantirne i diritti), esso vide in prosieguo abbandonate le maggiori
riserve formulate: ma con la condizione, esplicitata nell'approvazione,
che gli accordi per l'ordine dei lavori dovessero interpretarsi come
unanimi; nel caso, invece, dell'« organizzazione della discussione », venne
chiarito, nella stessa sede, che tale unanimità non potesse intendersi richiesta,
mentre poteva d'altro canto ritenersi esclusa l'applicazione dello
strumento della « chiusura deliberata » di cui all'art. 82 Reg.
Il Senato non ha creato formalmente alcun collegio di tipo similare:
in fatto novera, però, un collegio più ridotto, formato dai Vicepresidenti
di Assemblea e dai presidenti dei Gruppi, senza che vi partecipi
il Governo. Del resto, anche la Camera ha dato vita, in pratica, a
un organo ristretto, la « Conferenza dei Capi Gruppo », con analoghi
scopi: ed anche esiste una « Conferenza dei vice Capi Gruppo », con
funzioni minori.
Il rendimento dell'istituto è ancora oggetto di valutazione disparata.
Secondo alcuni ne è crescente il rilievo, enucleandosi da esso il
germe dell'organizzazione in via ordinaria dei lavori. Secondo altri, non
ha mutato e non muta sull'antico formarsi del programma, appoggiato
ai consueti poteri presidenziali, per la difficoltà singolare in cui si trova,
esso che è specchio d'Assemblea, di attrarre a sé la decisione politica
in tal campo, restando invece maggiormente atto ad una mediazione tecnica
sul calendario dei lavori: vertente infine, più che su un quadro
organico di legislazione, sulla mera difesa « razionalizzatrice » dell'ordine
delle sedute e delle discussioni.

412 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Se questo è vero (e non succede in altri Parlamenti), è difficile dire
perché accada. Se ne imputarono la radicalizzazione avvenuta nella
lotta, la forza della pregressa tradizione e, non da ultimo, la stessa
forma di convocazione (facoltativa e saltuaria) dell'organo che si è costituito.
Questi motivi possono accettarsi: ma il vero limite è, probabilmente,
che per le decisioni sui lavori non può prescindersi dall'unanimità. In tali
condizioni si comprende come, nei periodi in cui acuta è la tensione (e
in cui la Conferenza, appunto, potrebbe svolgere un'opera di mediazione)
la possibilità di raggiungere gli accordi riposi solo sull'autorità
morale del Presidente, con le limitazioni inevitabili che un tale tipo di
composizione incontra in presenza di temi di forte contenuto; e sia,
in sostanza, assai diminuita.
Questa questione di organizzazione si riconnette strettamente all'altra,
da lungo tempo sollevata, sull'alternanza temporale dei periodi
di lavoro. Nella Conferenza dei Capi Gruppo della Camera del 12 novembre
1959 (19) fu unanimemente deliberato l'esperimento di un periodo
di dieci giorni di sedute continuative (dal 9 al 19 dicembre), quale
premessa per la preparazione di un calendario di sedute alternate tra
le Camere. Scopo di questa soluzione era indicato quello di conferire ai
lavori un programma più ordinato, e in pari tempo quello di consentire
ai deputati di attendere ad essi con continuità, per dedicarsi invece, nei
periodi di aggiornamento, all'adempimento di altri e pressanti impegni
politici. Ma il sistema, in definitiva, non passò, e il tentativo venne abbandonato,
anche se per un'alternanza di lavori si continuava ad esprimersi
da molte parti: così, ad esempio, il programma del partito repubblicano
per le elezioni del 1963 prevedeva una sospensione annuale dell'attività
legislativa per due o tre mesi; e così ancora, poco dopo, il deputato
Cuttitta domandava, il 13 agosto 1963, la ripresa dell'esperimento
di cui all'iniziativa presidenziale di tre anni avanti; mentre a sua volta,
il 4 aprile 1965, il deputato Tozzi Condivi proponeva il ritorno all'art. 62
Cost, secondo cui le Camere sono riunite di diritto il primo giorno non
festivo di febbraio e di ottobre, sicché ogni altra convocazione avrebbe
a ritenersi straordinaria.
Si riconsiderava anche, in questo quadro, l'istituto statutario della
sessione, abrogato dalla Costituzione, al cui ripristino si dichiaravano
favorevoli, tra gli altri, i presidenti dei Gruppi parlamentari di maggio-
(19) V. circolare del Presidente della Camera del 2 dicembre 1959.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 413
ranza relativa della Camera e del Senato, Zaccagnini (8 marzo 1964) e
Gava (9 marzo 1947) (20).
Non meno significativa la posizione di esponenti della stessa parte
politica per rivedere il principio della decadenza, con la fine della legislatura,
di ogni progetto di legge non condotto ad approvazione definitiva,
o almeno escluderla per i progetti già approvati nell'uno o l'altro
dei due rami del Parlamento: dal Presidente del Consiglio Leone (1° luglio
1963) al deputato Lucifredi (9 febbraio 1965), secondo cui occorreva
« rinunciare al tabù, che non ha alcuna solida base, tranne quella tradizionale,
della decadenza, a fine legislatura, di tutto il lavoro fatto dal
Parlamento e non condotto a termine », al deputato Tozzi Condivi (4
aprile 1965), che rilevava come nessun disposto costituzionale o regolamentare
fosse violato dalla revisione.
Su tale punto, nella seduta del 9 febbraio 1965, aveva concordato
il deputato Laconi, per la maggiore opposizione. Si rilevava dunque,
fin da allora, che una tal prassi, priva di ogni realistica ragione, lo sembrava
ancor più in un sistema di partiti che conservava la sua stabilità
anche al di là delle consultazioni elettorali; mentre in favore della continuità
legislativa - eventualmente temperata da una conferma « di recupero
» espressa o tacita delle nuove Assemblee - non si manca attualmente
di citare l'operatività di un piano di sviluppo da cui restano inevitabilmente
scavalcati i limiti di legislatura (21).
È necessario dunque rimarcar l'auspicio, varie volte avanzato, per
un riesame almeno d'istituti: ciò che potrebbe ritenersi utile, tra l'altro,
a revitalizzare, con un adeguamento analogo a quello visto per tant'altra
parte del Regolamento, e di cui qui non si spiegherebbe l'esclusione,
l'arcaica forma della discussione generale, oggi assai spesso svolta in
(20) Il 15 marzo 1967 il deputato Carlo Russo rilevava : « Il ritorno, sia pure
in diversa forma, alle sessioni, che già esistevano nel Parlamento pre-fascista, potrebbe
consentire di programmare i lavori della Camera dei deputati stabilendo in anticipo
un certo numero di leggi da approvarsi in un prestabilito periodo di tempo. All'inizio
della sessione il Presidente, sentiti i Capi Gruppo ed il Governo, dovrebbe predisporre
il programma dei lavori da sottoporre all'Assemblea. Per la discussione generale verrebbe
prevista per ogni Gruppo una determinata assegnazione di tempo».
Beninteso, era estranea a queste istanze, l'idea di riconnettere alla riedizione
della sessione ogni e qualsiasi effetto sull'efficacia dei lavori.
(21) Alla fine della IV legislatura una proposta formale risulta presentata dal
deputato La Malfa, intesa ad escludere la decadenza per i progetti già approvati da
una delle Camere.
Su di essa concordava il deputato De Pascalis nella seduta del 19 febbraio 1968
dedicata all'esame del bilancio, rilevando che il successo della politica di piano si
collega ad una riduzione dei costi operativi del sistema legislativo, tendente a limitare
gli «sprechi» di lavoro parlamentare.

414 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
interventi frontali e frazionistici, la cui non rara elevatezza non può
sottrarsi alla sorte immeritata di cadere in un vuoto di efficacia: giacché,
al di là di ogni formalismo, la sua funzione non può certo indicarsi
come quella, tipica già del Parlamento liberale, di eliminare dubbi, rimuovere
dissensi, rafforzare consensi a un'opinione d'Assemblea: ma
come quella, invece, di offrire ai Gruppi un'istanza opportuna ed adeguata
al chiarimento politico della questione, così come già avviene
nella prassi per l'ulteriore e più stringata fase, ma non per questo meno
significativa ed importante, delle dichiarazioni di voto (22).
AlTirìfuori della ipotesi della « discussione organizzata », questa si
svolge con il succedersi di tre fasi generiche previste dal Regolamento:
1) la discussione generale; 2) la trattazione degli ordini del giorno;
3) l'esame degli articoli e degli emendamenti. In tutte e tre le fasi Yiter
procedurale può essere nondimeno attraversato da taluni « incidenti »
formali (richiami al Regolamento, per l'ordine del giorno, per la priorità
delle votazioni o posizione della questione) o sostanziali (sospen-
(22) Nella cornice delle istanze generali di riforma, per ovviare a disfunzioni e
lentezze denunciate, si registra però una diversa accentuazione di alcuni aspetti del
problema da parte degli esponenti della maggioranza rispetto a quelli delle opposizioni:
attenti molto, questi ultimi, a comprensibili riserve d'ordine politico.
La proposta più consueta è quella di una decisa riduzione dei tempi di discussione
generale, sia nell'esame preliminare in Commissione, sia in Assemblea, col riservare
ai Gruppi gli interventi «ufficiali». Il deputato Zaccagnini, il 20 ottobre 1966,
dichiara : « L'obiettivo fondamentale immediato è una sostanziale riforma del Regolamento,
che consenta di riservare all'esame dell'Assemblea le decisioni di indirizzo
e di impostazione politica e demandi alle Commissioni l'attività di carattere secondario
e regolamentare ». Ma secondo lo stesso deputato, il 7 marzo 1967, « per modificare
il Regolamento dobbiamo servirci dell'attuale Regolamento, e questo dice
subito come le cose siano difficili. Le opposizioni temono una diminuzione dei loro
poteri. Potrebbero fare ostruzionismo, e allora ci vorrebbero mesi e mesi per introdurre
qualche cambiamento. Possiamo impegnarci in questo lavoro alla fine della
legislatura? È un problema, però, che deve essere preso di petto da una maggioranza
che voglia attuare una politica. Lo si deve perciò affrontare all'inizio della legislatura,
anche con la prospettiva di un dibattito di due-tre mesi».
Per il deputato La Malfa, il 25 ottobre 1966, «già il fatto che si parli di
programmazione e di piani di sviluppo per molti problemi della vita nazionale porterà
il Parlamento, sia pure attraverso un lungo travaglio, a modificare i suoi metodi
di discussione, di esame, di decisione, di legiferazione. Alla lunga, il nuovo metodo
la vincerà sul vecchio, ormai anacronistico».
Per il deputato Mauro Ferri, il 7 marzo 1967, « anche se per le modifiche al
Regolamento occorre solo la metà più uno dei membri dell'Assemblea, e quindi una
maggioranza potrebbe imporre la sua volontà, c'è uno scrupolo a varare riforme di
una certa importanza senza l'accordo dell'opposizione ».
Quanto all'atteggiamento di quest'ultima, il deputato Ingrao dichiara il 20 ottobre
1966 : « Si può cominciare dalle cose più semplici. Noi comunisti siamo pronti
a trattare e a prendere accordi, ma per attuare la Costituzione, non per facilitare lo
strapotere dell'esecutivo». E ribadisce il 9 marzo 1967: «Noi accoglieremo favorevolmente
ogni invito a discutere che ci venga dai presidenti delle Camere e porteremo
al dibattito proposte positive. Deve essere chiaro, però, che la questione è politica ».

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 415
siva e pregiudiziale), cui si connette l'istituto non scrìtto della preclusione.
Si nota subito che tale ordine logico non corrisponde all'ordine
degli articoli del Capo X, i quali sono, nonché diversi e disorganici,
quanto mai frantumati, quasi a colmare, in modo improvvisato, il solco
rimasto vuoto della parte centrale del sistema.
Ciò in realtà dipende, come già si è avuto modo di illustrare, dal
convulso formarsi di tale normativa, consolidatasi in diverse epoche e
per diverse finalità, senza soverchie preoccupazioni di collocazione ed
assai spesso neppure di coordinamento formale.
In tali condizioni, è oltremodo evidente la problematicità di una
trattazione sistematico-istituzionale di questo gruppo di norme regolamentari,
che è di tutti il più antico e tormentato, pregno di carica politica,
quanto, per le medesime ragioni, scarsamente trattato dalla dottrina:
a tal riguardo, anzi, non può non esser condiviso l'auspicio formulato
che gli studiosi vogliano indagarlo con la più grande e attenta
dedizione (23).
Pertanto (23 marzo 1967) « solo nel quadro di un nuovo rapporto tra maggioranza
e opposizione sarà possibile apportare quei miglioramenti " tecnici " ai meccanismi
parlamentari che possono snellirli e migliorarne la funzionalità (rapporto tra lavoro
delle Commissioni e lavoro d'aula, tempi e modi dei dibattiti in aula, regime delle
interrogazioni, forme nuove di controllo, coordinamento tra le due Camere, eccetera) ».
Non dissimile la posizione dei socialisti di unità proletaria i quali, il 7 e 15
marzo 1967, propongono di unificare o almeno armonizzare i regolamenti dei due
rami del Parlamento, e sottolineano al riguardo le responsabilità della maggioranza;
mentre i liberali, il 7 marzo 1967, si dichiarano favorevoli alla revisione, ma subito
aggiungendo che è difficile pensare a questa impresa in fine di legislatura, e che
la portata delle modifiche dipende anche dai rapporti fra maggioranza ed opposizione.
Sul punto, ancora il 7 marzo 1967, 0 deputato La Malfa riprende : « Bisogna
gettare un ponte tra maggioranza e opposizione. Oggi i rapporti sono congelati e
l'opposizione ritiene di doversi battere contro ogni modifica del Regolamento che diminuisca
i suoi poteri... L'onorevole Ingrao ha detto più volte che i comunisti sono
disposti a discutere questi temi. Allora muoviamoci, verifichiamo le intenzioni dell'opposizione
e della maggioranza. Io credo che la situazione non sia disperata.
Facciamo, come maggioranza, le nostre proposte, offriamo all'opposizione la contropartita
di un effettivo controllo politico».
Tale è, dunque, per le forze politiche, il vero problema. Le istanze dette rimangono
nell'opinione: la IV legislatura si chiude senza revisione.
(23) Cfr. RUINI, La funzione legislativa, cit.
Per verità il tema della discussione, probabilmente per le molteplici incongruenze
dei regolamenti parlamentari considerato di sistematica assai complessa, non
ha tuttora ricevuto dai costituzionalisti l'approfondimento che sarebbe desiderabile.
Per la bibliografia di specie v. (oltre agli antichi ed ormai difficilmente utilizzabili
BENTHAM, Tactique des Assembleés politiques deliberantes, in «Oeuvres de J.
Bentham», Bruxelles 1840, e MANCINI e GALEOTTI, op, cit.) U. GALEOTTI, Principi regolatori
delle Assemblee, Torino 1900; la., Il Regolamento della Camera dei Deputati,
Roma 1902; ASTRALDI, Le norme regolamentari del Parlamento italiano, Roma 19^2;
MOHRHOFF, Trattato di diritto e procedura parlamentare, Roma 1948; Io., Principi
costituzionali e procedurali del Regolamento del Senato, Roma 1949; ASTRALDI e Co-

416 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Il criterio seguito in questa sede, per arrivare a una reductio ad
unum degli istituti della discussione, è stato scelto, dunque, in modo
duplice: da un lato, la classificazione ed il collegamento teorici dei medesimi,
astrazion fatta dall'inferirsi, intersecarsi e sovrapporsi della rete
degli articoli: dall'altro, un tentativo di valutazione storicistica della
funzione di assorbimento, nonché dell'evoluzione tendenziale.
Una prima conseguenza si trae dalle anzidette osservazioni: pur
non essendo caso, qui, di entrare nella interpretazione, ed anzi essendo
ciò fuori questione per la natura stessa dell'opera presente, non si può
non desùmerne che qualsiasi criterio di interpretazione sistematica, almeno
per le norme del Capo X del Regolamento, richiederà cautele ed
argomenti per buona parte sconosciuti a questo tipo di interpretazione,
così come esso viene prospettato dalla giuspubblicistica generale.
Una seconda conseguenza è questa: che quanto più la sistematica
teorica degli istituti dimostrerà di poter dare il « nesso » che lega tra
di loro le varie fasi della discussione, così come un progetto giunge di
fatto a essere vagliato e deciso nell'aula parlamentare, con la corretta
collocazione concettuale degli incidenti che possono percorrerla, e la
sutura dei « fuor d'opera » e dei tempi d'attrito, tanto più quella stessa
potrà assumersi valida e verificata, ed il suo schema, non quello degli
articoli, in grado di rispecchiare l'attività complessa e multiforme dell'Assemblea.
5. - Il Capo X (Della discussione - arti, da 69 a 92) è ritenuto la
parte fondamentale del Regolamento.
Aprono tale disciplina alcune norme d'ordine preliminari, tra cui
la regola della iscrizione a parlare al banco della Presidenza subito
dopo che l'argomento sia stato posto all'ordine del giorno (art. 70), ciò
SENTINO, op. cit.; CAMPION & LIDDERDALE, European Parliamentary Procedure, Londra
19SS ; LONOI e STRAMACCI, op. cit., ; Tosi, Lezioni di diritto parlamentare, Firenze
1962; MOHRHOFF, Discussione parlamentare, in «Novissimo digesto italiano», voi. V,
Torino 1957-1966.
V. inoltre sui singoli istituti della discussione CONTUZZI, Emendamento, in
«Digesto italiano», voi. X, 1898; COSENTINO, Pregiudiziale dì costituzionalità, in «Rassegna
parlamentare », 1960 ; LONOI, Pregiudiziale e sospensiva, in « Rassegna parlamentare
», 1961 ; PALADIN, Emendamento, in « Novissimo digesto italiano », voi. VI,
Torino 1957-1966; SPAGNA Musso, Emendamento, in «Enciclopedia del diritto», volume
XIV, Milano 1958-1966.
La relativa scarsezza della letteratura e la innegabile vetustà della maggior
parte di essa (in pratica, pochissime opere italiane di carattere generale porf-coordinamento)
rendono quindi ancor più accentuate le difficoltà di collocazione teoricosistematica
degli istituti di questa fase (« della perfezione ») pur di cosi centrale rilevanza
nel processo di formazione della legge.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 417
che vale ad escludere la necessità della iscrizióne per gli argomenti che
all'ordine del giorno non siano (ad esempio, questioni incidentali) e
determina, per gli altri, l'ordine degli interventi alternativamente « contro
» e « prò » (scomparsa oggi l'iscrizione a parlare « sopra » il progetto
di cui al primo Regolamento provvisorio della Camera Subalpina)
(24). Per consuetudine, e salva la precedenza degli iscritti, rimane
in vita la disposizione dei primi due regolamenti provvisori, che consentiva
a un deputato di parlare, anche se non iscritto, dopo « aver
chiesto dal suo stallo la parola ed averla ottenuta dal Presidente ».
Tassativo è, invece, il divieto di iscrizione oltre il secondo giorno della
discussione (1951), in conseguenza dell'istituzione della « Conferenza dei
Presidenti » di cui all'articolo 13-bis del Capo III del Regolamento
(1950), che non potrebbe efficacemente funzionare senza che si disponga
nel più breve termine del quadro complessivo degli interventi. I deputati
possono scambiarsi il turno, e ne decadono se assenti: per uso,
sono considerati rinuncianti (25).
Pure nelle norme d'ordine rientrano alcune altre sulle formalità
degli interventi. Abolita per unanime auspicio la tribuna (prescritta dal
primo Regolamento provvisorio ed assai presto, in fatto, abbandonata),
il deputato parla dal suo seggio, in piedi, al Presidente, quale moderatore
della discussione: ciò non può avere, è ovvio, che conseguenze
di stile in un dibattito in cui, fermo restando l'interlocutore costituzionale
(il Governo), la controparte sarà di volta in volta politica (il
Governo stesso o i Gruppi) o tecnica (il relatore) (art. 71).
(24) La precedenza della parola e contro » si fonda sulla presunzione che la
Camera conosca gli argomenti favorevoli alla legge per mezzo della relazione. L'applicazione
di questa norma si fa oggi cercando di alternare, di massima, gli oratori
della maggioranza con quelli dell'opposizione.
(23) Con circolare 22 settembre 1964 il Presidente Bucciarelli Ducei comunicava
l'istituzione di un « Registro delle iscrizioni a parlare » avente carattere ufficiale. Esso
contiene l'indicazione dei provvedimenti, non appena inseriti nella prima parte dell'ordine
del giorno, e l'elenco delle iscrizioni, sottoscritte dagli interessati o dai responsabili
dei Gruppi, con giorno ed ora della richiesta. Rammentato l'art. 70, consentente
gli scambi tra i deputati (presumibilmente dello stesso Gruppo e, comunque,
consenzienti) nonché modifiche della Presidenza per alternare gli interventi giusta
l'atteggiamento politico degli oratori, ed implicante che al termine del secondo giorno
della discussione generale possa comunicarsi ufficialmente l'elenco delle iscrizioni, il
Presidente auspicava che il « Registro » di nuova istituzione potesse validamente utilizzarsi,
in casi particolarmente complessi, per annotarvi le iscrizioni anche su articoli
o per dichiarazioni di voto, e infine nei casi di « organizzazione della discussione »
da parte della Conferenza.
Così formalizzato, l'ordine delle iscrizioni pone ancor più in rilievo la sua funzione
di determinare il quando si perfeziona il diritto all'intervento: di qui la conseguenza
della decadenza per gli assenti.
16.

418 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Quanto al divieto di lettura dei discorsi per oltre un quarto d'ora
(art. 77), è ritenuto che esso possa subire ragionevoli deroghe in caso
di « discussione organizzata » (26), mentre per ovviare alla frequente
violazione della norma si è d'altra parte stabilito che possano pubblicarsi
in resoconto stenografico allegati tecnici anche non letti in Assemblea
(27): ciò che conduce spesso ad ulteriori estensioni, chiedendo gli
oratori al Presidente di essere autorizzati ad inserire intere parti di discorso
che per varie ragioni non abbiano potuto pronunciare in seduta (28).
Segue il principio secondo cui i discorsi non saranno interrotti o
rimandati (art. 78). Il primo Regolamento provvisorio ammetteva che
un oratore potesse essere interrotto da un collega per un richiamo alle
norme ritualistiche. Nell'attuale procedura, il deputato che ha la parola
non potrà esserne interdetto, invece, se non nei casi esplicitamente consentiti
al Presidente nell'esercizio dei suoi poteri di moderatore: principio
d'ordine e, al tempo stesso, di garanzia, la cui osservanza è, al
contrario, rigorosa.
Tra tutte, infine, norma preliminare d'ordine « politico » è quella
che, dopo due richiami alla questione, concede al Presidente di poter
interdire la parola per la restante parte di discussione e di seduta:
se il deputato « non si acquieta » deciderà la Camera con votazione
semplice e immediata (art. 76). La sua sostanza è rilevata dal fatto
che, salvo casi specifici e minori, non vi è alcun limite nel Regolamento
(26) Cfr. circolari del Presidente della Camera del 19 luglio 19SS e 19 luglio
19S8.
(27) Cfr. circolare del Presidente della Camera del 22 ottobre 1959.
(28) La norma di cui all'art. 77 è, in realtà, tra le più disapplicate. Risale al
1868, ma fin dal 1876 ne fu proposta la modifica, nel senso di ridurre il limite
per la lettura da 15 a 10 minuti, essendo questa da molti deprecata in quanto irrigidente
la discussione. « Ciò è verissimo - si legge in ASTRAISI e COSENTINO, op.
cit. - Quaranta anni di esperienza di uno dei compilatori del presente volume gli
consentono di affermare che i discorsi letti non hanno mai esercitato influenza alcuna
sull'Assemblea ». Alla Camera dei Comuni le letture non sono tollerate, ed anzi intese
quali e violazioni del privilegio » del Parlamento.
In GUARINO, LO scioglimento delle Assemblee parlamentari, Napoli 1948, si
ricorda la tesi del Constant, contraria a tale forma d'intervento, cosi esprimendosi
sui Parlamenti del tempo : « Lo scritto avrebbe irrigidito le idee, avrebbe permesso a
ciascuno di svolgere il suo pensiero, ma non di approfittare di quello degli altri. La
discussione, invece, deve essere movimento, elasticità, integrazione del pensiero proprio
con quello altrui, abbandono delle posizioni precedenti per assumerne altre,
che siano più in alto, più ragionevoli, più vere».
Purtuttavia, è dovere registrare che esistono opinioni militanti per la necessità
della lettura: tanto che in sede di coordinamento (1949) fu proposto da alcuni di
dilatarne il termine fino a 30 minuti, formalizzandosi al tempo stesso l'uso di pubblicare
parti eventualmente omesse in allegato al resoconto stenografico della seduta.
La proposta non ebbe, ad ogni modo, esito.
Il principio del termine per i discorsi letti, attenuato dalla prassi, fu ribadito
dal Presidente Leone nella seduta del 18 luglio 1958.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 419
per la durata dei discorsi: la sua efficacia, benché il principio abbia
origini più antiche, fu rinverdita in periodo ostruzionistico, in cui si
assunse (15 marzo 1900) che il diritto di appellarsi alla Camera spetti
soltanto all'oratore: e - si ritiene - se questi non lo usi, ma disattenda
il Presidente continuando a parlare, non è più in giuoco il « richiamo
alla questione », sibbene quello « all'ordine » di cui agli artt. 55 e 56
oggi inseriti nel Capo Vili del Regolamento.
La prima fase organica del dibattito, la discussione generale, si
richiama al concetto (non al tempo) della « seconda lettura » dell'antico
procedimento, riguardando il complesso del progetto ed i criteri
di base che lo informano.
Essa fa perno sulla relazione (unica o plurima, nel caso in cui le
minoranze abbiano usato del diritto di presentarne di proprie) compilata
al riguardo dalla Commissione.
È il caso qui di rammentare che sia proposte (di iniziativa dei parlamentari)
sia disegni legislativi (di iniziativa del Governo) vengono
presentati in Parlamento accompagnati da una ancora ulteriore relazione
(detta nel primo caso « introduttiva » e nel secondo caso « ministeriale
»), la quale, pur se preceda l'istruttoria, ossia riguardi un
testo che in tale sede può aver subito profonde mutazioni, forma ugualmente
utile riferimento, unitamente ai resoconti dell'iter preliminare,
per orientare l'Assemblea sull'indirizzo in generale del progetto, come
esso è visto dal proponente o dal Governo: con ciò supplendo al fatto
che non esiste oggi previsione di un intervento iniziale dei medesimi
- come avviene invece in altri paesi, dall'Inghilterra all'Unione Sovietica
- ed ovviando in parte alla eventualità che, in carenza di esso (e
della relazione scritta della Commissione, la quale può non esservi, come
subito sarà detto) la discussione insìsta su questioni traverse e senza
sbocco.
Si discute sul testo della Commissione. Ma questo testo, e la parallela
relazione, possono mancare per accordo politico o per scadenza
di termini (rispettivamente art. 38 del Capo VII e art. 65 del Capo IX
del Regolamento [Disegni e proposte di legge]) ovvero anche - per
prassi - se vi sia urgenza assoluta; in tali casi la Commissione, se autorizzata
dalla Camera, riferisce oralmente col relatore o i relatori per
la maggioranza e di minoranza nell'ordine (29).
(29) Sarà bene avvertire, tuttavia, che l'applicazione - assai rara - dell'art. 65
costituisce, in fatto, un problema di estrema delicatezza, sembrando essa contraddire
alla prescrizione dell'esame preliminare di cui all'art. 72, primo comma, Cost. La
norma è interpretata, in realtà, con valore di stimolo alla Commissione perché assolva
al mandato a riferire nel termine di rito. Più esattamente, gli adempimenti di

420 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Aperta la discussione generale, questa investe il progetto nella sua
interezza, a meno che il Governo, il proponente o dieci deputati ne
chiedano la discussione per parti, sul che la Camera, uditi non più di
un oratore prò e uno contro, ritenga acconsentire (art. 80) (30).
Per contro, essa potrà investire due o più progetti su materie identiche,
dei quali in sede di esame preliminare sia stato deciso « abbinamento
» ai sensi dell'art. 133 del Capo XIV (Proposte di legge) del Regolamento,
come effetto di questo nella discussione: si parla, allora, di
discussione « congiunta », seguita da esame degli articoli in un unico
testo, sia esso, in pratica, quello del Governo modificato (come frequentemente
avviene in concorrenza di disegni e proposte di legge sullo stesso
argomento), o invece quello unificato della Commissione (31).
Meno frequenti - e tuttavia possibili, pur nel silenzio del Regolamento
- le discussioni « plurime », quando non vi sia stato « abbinamento
» : e cioè su progetti concernenti materie non già identiche,
ma tra cui esista connessione. La discussione vien detta allora « con­
cili all'art. 65 sarebbero, in questa luce, « atti dovuti » nei confronti dell'Assemblea
perché provveda su inerzia della Commissione. È chiaro allora che l'iscrizione all'ordine
del giorno ex art 63 non impedisce una diversa decisione della Camera.
Diverso è il caso in cui la Commissione abbia sostanzialmente emendato il
testo esaminato, essendo logico stabilire fin da principio - in mancanza di accordo -
qual è l'oggetto della discussione: sul che la Camera dovette talvolta pronunciarsi.
Ma un chiarimento formale, per questo punto, è rimesso nell'uso alla fase degli
articoli, alla quale pertanto si rinvia.
(30) È singolare che in questa norma non sia prevista la votazione semplice
per alzata e seduta, come avviene al contrario per tutti i casi minori « incidentali »,
cui la presente può sotto certi aspetti assimilarsi. Ciò può spiegarsi, forse, con l'assoluta
rarità del caso (la norma è invero in desuetudine), che per di più non può
ripetersi in una stessa discussione.
(31) La casistica degli « abbinamenti » dà luogo in genere ad una serie infinita
di contestazioni.
Sui criteri di applicazione dell'art. 133 del Regolamento si ricorda la circolare
del Presidente della Camera del 18 dicembre 1956, precisante che l'« abbinamento »
deve intendersi limitato alla discussione generale o all'esame preliminare nella sede
referente, e che la Commissione deve poi procedere alla scelta - con votazione a
maggioranza - di un testo-base per l'esame degli articoli, rispetto al quale gli altri
siano da considerare emendamenti. In tale caso, esame e approvazione di Assemblea
saranno poi seguiti dalla dichiarazione di assorbimento dei progetti concorrenti. Una
sola eccezione è introdotta dalla prassi a tale interpretazione, ed è quella per cui
la Commissione, dopo la discussione generale < abbinata », voglia dar luogo alla redazione
concordata di un testo unificato: in tale caso, a differenza dell'altro, dopo
l'approvazione di Assemblea non vi sarà dichiarazione di assorbimento, ma nella
intestazione del < messaggio » dovranno essere indicati i nomi di tutti i proponenti
dei progetti concorrenti.
Con altra circolare presidenziale del 17 ottobre 1957 furono inoltre precisati:
1) il divieto di esame per tre mesi di progetti concorrenti con un testo trasmesso
dal Senato ; 2) decorso il termine, la non obbligatorietà dell'* abbinamento » ; 3) se
nondimeno si abbia «abbinamento», l'obbligatorietà della scelta del testo del Senato
quale testo-base.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 421
temporanea », in opposizione a « congiunta », ma occorre, per la prima,
autorizzazione d'Assemblea; è ovvio, inoltre^ che Yiter di ciascun progetto,
mancando un testo-base o unificato, tornerà in questo caso a
separarsi in fase di discussione sugli articoli (32).
(32) Un precedente nuovo, per i tempi sfaldati dell'ordinaria procedura « contemporanea»,
è queUo della seduta del 5 dicembre 1967, riguardante la discussione
di un disegno e di due proposte di legge sulle modifiche al codice stradale. «Come la
Camera ricorda - avvertì il Presidente Bucciarelli Ducei - nella seduta del 25 novembre
1965, era stata chiusa la discussione generale sulle due proposte di legge Foderaro
n. 1772 e Bima n. 1840. Successivamente è stato presentato il disegno di
legge di iniziativa ministeriale che, esaminato dalla Commissione, viene oggi in discussione
in Assemblea - con una relazione autonoma - insieme con le proposte
suddette. Non v'è dubbio che, da un punto di vista formale si deve riprendere Yiter
con una nuova discussione generale. Penso però che questa, in quanto si svolge sul
nuovo disegno di legge, debba trovare un limite nel fatto che coloro i quali sono
già intervenuti sulle due proposte di legge (analoghe al disegno di legge) potranno
intervenire in sede di dichiarazione di voto o di esame degli articoli ».
Altro recentissimo precedente, ma delicato per sostanza politica, attiene invece
alla possibilità di fare oggetto di unico dibattito strumenti parlamentari di differente
natura, ciò che in altre occasioni fu appoggiato al principio di « economia della
discussione ».
In tali casi è logico seguire, fino a che sia possibile, la procedura prevista
per lo strumento più importante (disegno o proposta di legge).
Nella seduta del 24 gennaio 1968 venne fissata per il 29, a norma dell'art. 125
del Capo XIII (Interrogazioni, interpellanze e mozioni) del Regolamento, la discussione
di mozioni e lo svolgimento di interpellanze e di interrogazioni sul S.I.F.A.R., per il
quale erano anche presentate due proposte di inchiesta parlamentare. Il deputato Zaccagnini
ne richiedeva per lo stesso giorno l'« abbinamento » ai mezzi del controllo. Veniva
sollevato, dal deputato Miceli, richiamo al Regolamento, basato sulla inammissibilità
di una proposta che avrebbe comportato, come automatica conseguenza, la formazione
dell'ordine del giorno di una seduta « a quattro giorni data », vulnerando pertanto il
diritto della Camera di stabilire quotidianamente l'oggetto dei lavori: per il che si
faceva riserva di investire la Giunta per il Regolamento nonché di rifiutarsi, come di
fatto avvenne, di prender parte alla votazione.
Il Presidente Bucciarelli Ducei chiariva che gli effetti della proposta Zaccagnini
avrebbero riguardato, secondo prassi, solo la discussione generale, salva l'autonomia
dei vari strumenti per ogni altra fase successiva; e dichiarava di ritenerla
proponibile, facendo salva, tuttavia, ogni questione in tema di lavori.
n richiamo Miceli era respinto, ed era invece approvato « il principio della
connessione ».
Ergo la Camera ha ritenuto: 1) nessun principio o consuetudine vieta l'abbinamento
della discussione di strumenti regolamentari di diversa natura, quando ciò
sia il portato della logica degli stessi e dell'oggetto sul quale essi vengono proposti;
2) in materia di ordine del giorno, e meglio ancora di lavori, non esiste preclusione.
Tali criteri chiariva il giorno successivo, in apertura di seduta, il Presidente
Bucciarelli Ducei, il quale si richiamava, quanto al primo, alla natura degli strumenti
del controllo, come tali ritenuti abbinabili a un'inchiesta: cosi come del resto, in
prassi sono abbinabili mozioni alla legge di bilancio, che e legge, sì, ma formale, e
come tale strumento di sindacato finanziario. Quanto al secondo, rammentava che,
ad eccezione dell'art. 69 sulla < inserzione » all'ordine del giorno, non esisteva precisa
normativa: surrogata, per prassi secolare (precedente dell'8 febbraio 1951), con
l'antico principio che vuole restar la Camera « sovrana » sul proprio ordine del giorno.
Pur in non uniforme consuetudine, la Camera poteva dunque contrastare l'ordine
del giorno annunziato dal Presidente per la seduta successiva (art. 46), come pure
fissare a sedute più lontane la discussione di qualunque argomento, progetto di legge

422 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Infine, la discussione generale intera può mancare, per rinuncia
di iscritti o se nessuno chieda di parlare: ciò accade spesso, ad esempio,
per i disegni di legge di ratifica d'importanza politica minore (33).
In questi casi, però, dovranno esserne ugualmente dichiarate l'apertura
e la chiusura: pur in assenza di esplicita previsione costituzionale,
essa è infatti, per i regolamenti, fase « formale » e « necessaria » del-
Yiter di approvazione delle Camere (34).
6. - Abbia occupato uno o più sedute, la discussione generale è
chiusa, riservandosi, in fatto, la parola per svolgimento di ordini del
giorno e repliche di Commissione e di Governo; ma, mentre si dirà
più oltre degli « effetti », converrà qui fermarsi sul problema dello
« strumento » di chiusura, la quale può avvenire in doppia ipotesi : o
per esaurimento naturale (essendosi smaltito l'ordine degli iscritti e
nessuno chiedendo di parlare) o per « chiusura deliberata » (35).
Quest'ultimo strumento - il più importante di gran lunga - figura
già nel primo Regolamento provvisorio, tuttavia con un limite essenziale
: sulla richiesta di « chiusura » avanzata da dieci deputati, e prima
che si chiamasse l'Assemblea a votare, poteva invero intervenire prò o
od altro, salvo restando, tuttavia, il diritto di adottare diversa decisione alla vigilia
della discussione.
Su questo punto, importantissimo, dovrà tornarsi in seguito, in merito alle
questioni incidentali. In questa sede è necessario rilevare invece: a) che sul principio
dell'* abbinamento », pur dibattuto il punto dell'opportunità politica, e riservato
ogni merito, l'incidente non venne motivato; &) che sui suoi limiti alla fase della
discussione generale non si ebbe dibattito. Che questo fosse il significato della votazione
risulta tuttavia chiaro dalle precisazioni presidenziali. Né per vero sembrerebbe
possibile altra ipotesi, attesa la differenza tra gli strumenti regolamentari in discorso:
cosi che qui l'espressione < abbinamento » non deve essere assunta in senso tecnico,
trattandosi al contrario, nella specie, di strumenti « connessi » per oggetto (come al
voto fu « posta la questione »). Su questi, infatti, si svolse successivamente dibattito
< contemporaneo », come da distinzione già enunciata.
(33) Per tali ratifiche, che vengono all'ordine del giorno dell'Assemblea in
ossequio al dettato di cui agli artt. 80 e 72, ultimo comma, Cost., è stata anche
prospettata l'opportunità di più semplici forme di approvazione, ad esempio investendone
le Commissioni. Né potrebbe discutersi l'intendimento di evitare che i lavori
dell'Aula siano affollati da provvedimenti a puro titolo formalistico e senza un vero
interesse : ma per far ciò bisognerà restringere quella * riserva d'Assemblea > di cui
è tutela il disposto costituzionale ultimo citato. Sul punto si tornerà pertanto in
merito alle Commissioni.
(34) Cfr. art 67 del Regolamento del Senato.
È ricordato in MANCINI e GALEOTTI, op. àu, un caso icastico di archeologia
parlamentare. D 16 gennaio 1865, l'omissione da parte del Presidente della dichiarazione
formale « La discussione generale è chiusa » ebbe per conseguenza che si riaprisse
il dibattito.
(35) È singolare che il Regolamento della Camera, in ciò diverso da quello
del Senato, non faccia cenno all'ipotesi de plano, della chiusura per smaltimento della
lista: ma ciò deriva da ragioni storiche, come subito sarà detto.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 423
contro la proposta ogni e qualsiasi membro della Camera; limite poi
caduto nel testo successivo (1863), che riduceva a soli due oratori il
diritto di parola; mentre a sua volta il testo successivo ancora (1868)
autorizzava la richiesta singola, purché sempre appoggiata da dieci deputati,
com'è rimasto nell'attuale breve disciplina, che va pertanto a
fondo esaminata.
Non è prevista formalità particolare: la richiesta può farsi, anche
immotivata, da un solo membro della Camera, ovvero (oggi caso
assai raro) da più membri insieme; segue comunque l'« interpello »
circa l'appoggio da parte del menzionato quorum di dieci deputati; se
sia appoggiata, viene posta ai voti; « se c'è opposizione » (così l'art. 82
Reg.), il Presidente dovrà accordare prima la parola a un oratore contro
e uno in favore.
È necessario avvertire subito che l'istituto non ha, alle origini,
collegamento alcuno con episodi ostruzionistici.
Esso risponde invece, per il vero, alla figura di un normale strumento
atto a far giungere alla chiusura della discussione generale (che
era « posta a partito » pure nel caso di esaurimento della lista), con la
grave implicanza, tuttavia, che quel passaggio era efficace, allora, anche
pel relatore e pel ministro. Tali interventi, infatti, non già seguivano
- come di poi avvenuto - bensì rientravano nella discussione generale,
e senza ordine predeterminato, ma rimesso alla scelta contingente: ciò
che rendeva soprattutto ambito ai deputati poter parlare « in replica »
al Governo, cioè parlare dopo questo, e - meglio ancora - ultimi: tanto
che si sostenne non di rado non poter chiedersi chiusura dopo il discorso
di un ministro.
Per i ministri, in realtà, la tesi di impedir loro la parola non era
affatto incontestata, sembrando essa, per altro, incompatibile con il
diritto ad essi attribuito dall'art. 66 dello Statuto: e tuttavia che un
ministro parlasse dopo la chiusura fu sempre ritenuto, al minimo,
scorretto.
Per i relatori, cui non era accordato privilegio alcuno sugli altri
deputati, il principio era fermo: ma temperato dall'uso di riservare
loro la parola prima di porre ai voti la chiusura.
Si aggiunga ancora che quest'ultima privava i deputati del diritto
di motivare il proprio voto, le relative dichiarazioni essendo sconosciute
al Regolamento fino alla riforma Bonghi del 1887, e consentite
invece, in via di prassi, ai soli rappresentanti dei partiti (36).
(36) Cfr. U. GALEOTTI, // Regolamento, cit.

424 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Né l'istituto ha relazione alcuna, infine, con lo strumento della
« ghigliottina » di cui alle norme antiostruzionistiche del 3 aprile 1900,
che permetteva di deliberare sull'esaurirsi della discussione, ivi compreso
il tempo della delibera finale: poiché nel primo, invece, restava
inalterato il diritto del singolo di intervenire in ogni fase successiva
(ordini del giorno, articoli, emendamenti, ecc.), talché la sua disposizione
a fungere da « acceleratore » dei dibattiti fu quantomeno revocata
in dubbio, ritenendosi, anzi, non escluso che esso rischiasse di protrarti
con discussioni e voti incidentali.
Del .resto, come si è già avuto occasione di notare, la ricerca di
mezzi antiostruzionistici batteva allora altre vie (37).
Ma il precetto lasciò la sua natura, e la funzione ne è oggi diversissima.
Norma - potrebbe dirsi - « di displuvio », di valore politico
primario, essa attiene a un passaggio basilare, anche se sia usualmente
incontrastato, che è in realtà « cerniera » del dibattito. Così, si ricollega
ad essa la questione - antichissima - dello spirito stesso del Regolamento,
garante primo delle minoranze: tesi cui è contrapposta l'altra,
secondo cui - fatto salvo il principio - non potrebbe da esso argomentarsi
per impedire o protrarre all'infinito decisioni e funzioni di Assemblea.
Ed è in tal modo che la « chiusura deliberata » diviene il « fuoco »
della discussione, e ne riassume le linee di tendenza: come si è detto,
essa è difatti esclusa nel caso di « discussione organizzata » di cui al
recente art. 13-bis nel Capo III del Regolamento, con il quale fu posta
in relazione in sede di approvazione di quest'ultimo.
Ora, se è vero che l'anzidetta norma, solitamente del tutto inapplicata,
torna puntuale alla ribalta nelle fasi e momenti di eccezione
della vita di Assemblea (38), è anche vero che non è certo l'unica a
far da fronte per le battaglie ostruzionistiche, le quali sogliono svolgersi
- è ben noto - su molteplici snodi e direttrici: e tuttavia, essa è
la più emblematica.
Non è questione certo, in questa sede, di approfondire un tema
delicato (l'ostruzionismo), che fuoriesce dalla discussione e circa il
(37) Che lo strumento della « chiusura deliberata » conservasse a lungo carattere
di assoluta tecnicità, con esso scavalcando lo stesso episodio di fine secolo, può
ricavarsi da numerosi precedenti: e anche dal fatto che ricorreva perfino in discussioni
su argomenti di contenuto non legislativo.
(38) Cosi è accaduto nella discussione alla Camera del 1952-1953 sulla legge
elettorale maggiorìtarìa, ove alla e chiusura deliberata» fu fatto ricorso per tre volte
(senza, però, eccezioni di interpretazione): e così ancora nella discussione del 1967
sulla elezione dei consigli regionali, per otto volte (con molte eccezioni).

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 425
quale devesi, pertanto, fare rinvio alla esistente letteratura costituzionale
di specie (39).
Ma poiché la « chiusura deliberata » è ritenuta oggi accolta nei
Regolamenti della Camera e del Senato, in aggiunta ai poteri dei rispettivi
Presidenti, come misura estrema per poter giungere ad una
decisione dopo un dibattito ragionevolmente approfondito, non può
toccarsi il fondo del problema senza accennare al modo e alla questione
per il cui mezzo si collega ai punti di più accesa tensione dell'aula
assembleare (40).
Ciò non vuole investire, com'è ovvio, né il merito della ratio della
norma (di cui si è visto già storicamente), e neppure la sua collocazione;
questioni entrambe, d'altra parte, recentemente e in Parlamento
sollevate per conclusioni - precluse in questa sede - sulla interpretazione
logica e sistematica dell'anzidetto disposto regolamentare (41).
L'averla qui in esame risponde solo, dunque, ad esigenze organiche
di trattazione della discussione (di cui la discussione generale rappresenta
il momento introduttivo) e ad una semplice considerazione di
(39) V., tra gli altri, MASSON, De l'obstruction parlementtdre, Montauban 1902;
NIGRO, L'ostruzionismo parlamentare e i suoi possibili rimedi, Torino 1918; PETRONE,
Ostruzionismo parlamentare, in «Rassegna di diritto, pubblico», 1921; MELONI, L'ostruzionismo
parlamentare, in «Annali dell'Università di Macerata», 1951; TABACCHI,
L'ostruzionismo parlamentare nella dottrina e nella prassi costituzionali, in « Montecitorio
», 1952 ; CRISAFULLI, La maggioranza parlamentare e i suoi limiti in Italia, in
« Società » 1952 ; LONGI, Ostruzionismo parlamentare, in « Scritti vari », 1955 ; FA-
RANDA, L'ostruzionismo parlamentare, in « Montecitorio » 1962.
Per una profilatura politica particolare, v. CALAMANDREI, L'ostruzionismo di maggioranza
in « Il Ponte », 1953, ed il recentissimo scritto di BASSANINI, L'ostruzionismo
della maggioranza, l'ostruzionismo parlamentare e il principio della discontinuità dei
lavori legislativi, in « Relazioni sociali », Milano 1967.
(40) Al Senato l'art. 70 Reg. prevede il caso di chiusura per esaurimento delle
iscrizioni e di « chiusura deliberata » : quest'ultima, però - ancorché regolata in modo
analogo a quello adottato dalla Camera - dev'esser chiesta da almeno 8 senatori
e sottoposta a votazione semplice per alzata e seduta. Assai significativa, inoltre,
l'aggiunta che, in ogni caso di chiusura, spetterà di diritto la parola ad un rappresentante
di ogni Grappo, al ministro, al proponente e al relatore; nel che può scorgersi
il segno della mutata realtà politico-parlamentare, con la già vista primazia dei Gruppi,
ed il recepimento fattone nel nuovo codice del Senato repubblicano, nato al di fuori
di ogni apporto « stratificato », ed anzi come rottura della tradizione.
Alla Camera, per ragioni uguali e opposte, nessuno dei ben 24 articoli della
discussione contiene il minimo riferimento all'esistenza dei Gruppi politici.
(41) Sull'interpretazione sistematica è però d'obbligo riferire il dato che nel
Regolamento «definitivo» del 1° luglio 1900 la norma di cui all'attuale art. 82 figurava
invece all'art. 95, dopo la parte relativa all'esame di articoli ed emendamenti. Ciò
faceva chiosare ad UGO GALEOTTI (// Regolamento, cit.): «Anche questo articolo non
è al suo luogo giacché logicamente avrebbe dovuto andare prima dell'art. 88 [l'attuale
articolo 83 sulla chiusura della discussione generale - N.d.r.]. L'averlo posto qui, può
far sorgere il dubbio che non sia applicabile alla discussione generale ».
16*.

426 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
fatto : sotto la storica « neutralità » di essa riposa oggi il suo collegamento
con un comportamento di tattica o strategia parlamentare talvolta usato
dalle minoranze per ritardare od impedire le decisioni di grande « fondo »
politico della maggioranza delle Assemblee, su cui le prime fortemente
contrastino : comportamento che prende il nome di ostruzionismo « tecnico
», inteso quale anomalo uso degli strumenti regolamentari (numero
e durata degli interventi, questioni incidentali, presentazione di
emendamenti, richieste di votazioni qualificate, e così via), ovvero « fisico
» inteso quale ricorso a mezzi di contrasto materiale sul piano
dell'ordine delle sedute (interruzioni, agitazioni, tumulti, ecc.).
È e resterà irrisolta la questione, che si fa in tutti i Parlamenti,
se un simile comportamento sia a ritenersi in certi casi lecito, o sia
pur sempre da respingersi, quale in contrasto con lo spirito - se non
con la lettera - dei regolamenti d'Assemblea, che ovunque apprestano,
per parte loro, mezzi, più o meno efficaci, di difesa.
L'ostruzionismo è misura politica: moderna ruse de guerre, i suoi
riflessi non si esauriscono nell'ambito parlamentare, e non sono 1 in tal
senso valutabili, ma si collegano ad un diverso quadro ed a più lunga
e più ampia prospettiva : di risonanza d'opinione, ad esempio, e - meglio
ancora - storica (42).
Al Senato nordamericano tale comportamento {filibustering) fu a
lungo ed in certa misura tollerato, in relazione al carattere di quell'Assemblea,
ov'è rappresentata in modo paritario l'indipendenza dei vari
Stati federati.
Ai Comuni inglesi esistono le figure della closure (quando, a richiesta
di almeno 100 deputati, si debba passare alla votazione della
questione), della minore Kangaroo closure (quando la Camera sia riunita
in Commissioni e lo Speaker usi dell'ampia facoltà di saltare la
votazione di intere serie di emendamenti, limitandola a quelli più importanti
e preclusivi degli altri), e della ancor minore guillotine (che
fissa un termine predeterminato per la discussione delle varie parti di
un progetto legislativo).
(42) Per BASSANINI, op. cit., « la liceità dell'ostruzionismo... è legata all'opportunità
di dare all'opposizione un'arma onde impedire alla maggioranza di approvare
provvedimenti incostituzionali o politicamente scorretti... o meglio onde ritardare tale
approvazione per dar modo all'opinione pubblica di rilevarne l'incostituzionalità e la
scorrettezza ».
Il CRISAFULLI, op. cit., sottolinea per parte sua che la nostra forma costituzionale
« non è affatto del tipo maggioritario puro, bensì è congegnata proprio in
modo da escludere qualsiasi dittatura della maggioranza».

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 427
Alla Camera italiana vengono ricordati come episodi ostruzionistici,
nell'età statutaria, quello - notissimo - sulle leggi Pelloux di pubblica
sicurezza del 1899, e quello sulle leggi Salandra in materia tributaria
del 1914.
Più recentemente, nelle legislature repubblicane, gli episodi di questo
tipo riguardano la ratifica del Patto Atlantico nel 1949; la legge
sulla difesa civile nel 1951; la legge elettorale maggioritaria nel 1952-
1953; secondo alcuni, la legge costituzionale per lo statuto della regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia nel 1962 (43).
A questi quattro casi, uno recentissimo se ne è aggiunto nel 1967
per la legge sulla elezione dei consigli regionali, nella cui discussione
deve registrarsi la più lunga seduta verificatasi nella storia del Parla-
(43) Il disegno di legge « Ratifica ed esecuzione del Trattato del Nord Atlantico,
firmato a Washington il 4 aprile 1949» (608) fu presentato alla Camera il 10 giugno
1949 e la sua discussione tenne impegnate otto sedute di Assemblea dal 14 al 21 luglio
1949; fu poi approvato con 323 voti favorevoli, 160 contrari e 8 astenuti. Approvato
anche dal Senato il 29 luglio 1949, divenne poi la legge 1* agosto 1949, n. 465. È però
da considerare che precedentemente, in sede di discussione sulle comunicazioni del
Governo, l'Assemblea aveva svolto per altre sette sedute complessive, dall'I 1 al 16 marzo
dello stesso anno, ampio dibattito concluso con l'approvazione di un ordine del giorno
Spataro di mandato al Governo di proseguire le trattative volte alla formulazione del
Patto. Tale dibattito, in cui tra l'altro fece per la prima volta la sua comparsa una
seduta ininterrotta dal pomeriggio del giorno 16 marzo alla sera del 18, deve quindi
probabilmente essere aggiunto al conto.
Il disegno di legge e Disposizioni per la protezione della popolazione civile in
caso di guerra o di calamità» (1593) presentato alla Camera il 14 ottobre 1950, percorse
un iter di Assemblea di 23 sedute, dal 9 maggio all'11 luglio 1951, di cui una
ininterrotta dal pomeriggio del giorno 5 luglio alla sera del giorno successivo. Venne
quindi approvato, con emendamenti, con 258 voti favorevoli e 240 contrari, e trasmesso
al Senato il 15 luglio 1951, al cui ordine del giorno rimase fino alla fine della
legislatura.
Il disegno di legge «Modifiche al testo unico delle leggi per l'elezione della
Camera dei deputati approvato con decreto presidenziale 5 febbraio 1948, n. 26» (2971)
fu presentato il 21 ottobre 1952 alla Camera, ove ebbe un lunghissimo dibattito di 44
sedute, dal 7 dicembre 1952 al 18 gennaio 1953, di cui l'ultima durata ininterrottamente
dalla mattina dello stesso giorno 18 gennaio alla mattina del 21. L'Assemblea lo approvò
con emendamenti, con 332 voti favorevoli e 17 contrari, n progetto, approvato anche
dal Senato il 29 marzo 1953, divenne poi la legge 31 marzo 1953, n. 148.
Quanto alle proposte di legge costituzionale Beltrame ed altri (75), Marangone
ed altri (83), Sciolis e Bologna (1353) e Biasutti ed altri (1361), presentate alla Camera
tra il 1958 e il 1959 e da questa approvate in un unico testo con il titolo « Statuto
speciale della regione Friuli-Venezia Giulia», la rigidità della discussione ebbe a
manifestarsi in sede di prima deliberazione, che assorbì 25 sedute di Assemblea, dal
19 giugno al 24 luglio 1962: anche qui vi fu una seduta ininterrotta dal pomeriggio
del giorno 5 luglio alla sera del giorno successivo. Approvato in tal sede con 341 voti
favorevoli, 59 contrari e 1 astenuto, il testo fu poi approvato dal Senato il 24 ottobre
1962, e ancora da ambedue le Camere in seconda deliberazione rispettivamente il 12
dicembre 1962 e il 30 gennaio 1963. Divenne quindi la legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1.

428 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
mento italiano (ininterrotta dal pomeriggio del giorno 17 ottobre al
pomeriggio del 31), dedicata non già all'intero esame del progetto (essendosi
chiusa precedentemente la pur lunghissima discussione generale,
ove per altro l'ostruzionismo non ebbe a manifestarsi), ma soltanto
all'esame degli articoli (44).
7. - L'ordine del giorno è istituto che ha storia elegantissima.
Filiazione dell'antica « mozione in argomento », un tempo perno della
discussione, esso, nell'accezione odierna, è ignoto al Regolamento fino
al gruppo fondamentale delle riforme Bonghi del 1886-1891, che ne
precisano per la prima volta il contenuto e la fisionomia procedurale (45).
Quella riforma segnò, per vero, l'evoluzione istituzionale del dibattito:
da un lato, la discussione generale, la cui chiusura preclude
normalmente ogni possibilità di rientrare nella stessa (come accadeva
invece con il già detto strumento della « mozione in argomento », usato
per controbattere al relatore ed al Governo), restando lecite soltanto
brevi « dichiarazioni » a nome del Governo o di voto, fin lì alle nònne
completamente sconosciute ed introdotte quindi per temperare l'introdotto
divieto; dall'altro lato, il distacco degli strumenti incidentali (so-
(44) Al disegno di legge « Norme per la elezione dei consigli regionali delle regioni
a statuto normale » (4171), presentato alla Camera il 21 giugno 1967, furono
dedicate complessivamente 19 sedute, dal 10 luglio al 17 ottobre 1967, ivi compresa
quella ininterrotta ricordata nel testo. La Camera lo approvò con emendamenti con
443 voti favorevoli e 95 contrari. Passato al Senato, fu approvato anche da quel ramo
del Parlamento il 14 febbraio 1968 e divenne quindi la legge 17 febbraio 1968, n. 108.
Per una analisi delle forme di manifestazione dell'episodio ostruzionistico del
1952-53 v. VIGONI, Questioni procedurali e costituzionali nel dibattito sulla legge
elettorale, in t Montecitorio », 1953. Analogamente per l'ultimo episodio del 1967
v. TRAVERSA e CICCONETTI, Ostruzionismo e antiostruzionismo - Cronaca della più
lunga seduta parlamentare, in t II Foro amministrativo», 1967.
(45) < L'uso degli ordini del giorno - osserva il ministro Crispi nella seduta
del 15 giugno 1887 - è tutto nostro; non lo trovate in nessun Parlamento del mondo
e lo vedete presso di noi introdotto da pochi anni in qua ». E il relatore Bonghi, nella
seduta del 18 maggio dello stesso anno: «Il sistema attuale, che in questa parte regola
le nostre discussioni, è il risultato di una consuetudine entrata via via nella Camera,
che non risulta da alcun articolo del Regolamento, ma bensì da una interpretazione
dell'articolo 63, in cui si dice che gli ordini del giorno equivalgono agli emendamenti.
Codesta piccola disposizione, senza che coloro che l'hanno introdotta ci pensassero,
ha prodotto la più strana, bizzarra e bislacca forma di discussione che esista in qualunque
Parlamento del mondo, quella cioè che i presentatori delle mozioni possano
parlare anche quando è chiusa la discussione, con questo di peggio, che non v'è più
discussione in contraddittorio ».
Si ricordavano, in quegli anni, dibattiti in cui il numero degli interventi di discussione
generale era stato superato e perfino raddoppiato da quello degli interventi per
svolgimento di ordini del giorno. Alcuni rari casi di svolgimento si erano avuti perfino
da parte di membri del Governo (teoricamente il diritto di presentazione spettando
ad ogni componente dell'Assemblea), seppure ciò fosse classificato - more solito - una
« scorrettezza parlamentare ».

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 429
spensiva e pregiudiziale), nonché di quelli del controllo (interrogazione,
interpellanza e mozione, altresì detta « autonoma » per distinguerla
dalla precedente), con il principio basilare del discuterli a parte da ogni
altra trattazione.
Né la importante novità passò senza che si levassero contrasti, e
si chiedessero - intanto - compromessi: non pochi essendo, infatti, i
deputati che ritenevano porsi il diritto di « mozione » come prerogativa
inalienabile dei componenti l'Assemblea. Si andò così dalla proposta
radicale di impedire per tutti la parola una volta avvenuta la
chiusura, anzi di sopprimere intere le « mozioni », all'espediente di sottoporre
il voto di chiusura alla delibera di una maggioranza rinforzata:
posta della questione essendo - com'è chiaro - l'avere o no a restare
in diritto di parlare per « svolgimenti » comportanti, in fatto, la conseguenza
di una seconda discussione generale, dopo chiusa la prima.
Prevalse infine, per gli svolgimenti, il richiesto criterio restrittivo:
e tuttavia col limite ch'essi restassero, anche dopo la chiusura, purché
fatti da iscritti, e purché fossero - alla lor volta - sottoscritti o appoggiati
da un quorum di 30 membri d'Assemblea.
Questo criterio, per vero assai poco convincente, restava a lungo
infatti inapplicato: molto più tardi (1922) veniva precisato, ulteriormente
restringendosi gli svolgimenti ai soli casi di « chiusura deliberata
» e in tempo massimo di 20 minuti, come nella dizione attuale della
norma, del resto anch'essa del tutto inosservata.
Non migliore fortuna arrise ai tentativi, più volte fatti fino ad
anni recenti, di dar valore ai termini « pura e succinta spiegazione »
escogitati per le dichiarazioni di voto.
Già tollerate per consuetudine (ma per i soli capi dei partiti) anteriormente
alla riforma Bonghi, esse vennero accolte nel Regolamento
nella seduta del 15 giugno 1887, né la Camera ne .fissava il tempo
massimo, preferendo affidarsi all'esperienza: per altro, subito se ne
abusò, tanto che il 17 maggio 1888 la stessa Giunta per il Regolamento
ebbe a proporre di subordinarle all'autorizzazione dell'Assemblea, e volle
aggiungere, anzi, che solo per equivoco ciò non era nel testo esplicitato.
È vero invece che, rifiutata in parte la riforma - non essendo passato
per gli svolgimenti il divieto totale dopo la chiusura, com'era nella proposta
originaria - il contrappeso delle dichiarazioni di voto perdeva in
altrettanta parte la sua base: e tuttavia l'articolo non fu mutato.
Sulle dichiarazioni tornavano i deputati Levi (1893) e Valli (1911),
il primo per escluderne gli assenti da un precedente appello nominale,

430 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
il secondo per richiedere quorum di 20 membri d'Assemblea: ambedue
con lo stesso e nullo risultato.
Vi ritornava, ultima, la Giunta per il Regolamento nella formulazione
del testo coordinato (1949), nel quale proponeva tempo massimo
pari a 10 minuti, indicato, a suo avviso, dalla prassi (46). Contrastato
dalle minoranze, il criterio di apporre una qualsiasi limitazione
di tempo fu respinto dalla Camera: ma in tale sede veniva precisato
che rimaneva salva la consuetudine di rimettere la durata delle
dichiarazioni alla discrezionalità del Presidente quale « moderatore »
della discussione.
Il fatto è che l'ordine del giorno - cui si connettono le « dichiarazioni
» - non conserva più alcuno dei suoi caratteri e scopi originari (47).
Si ripete per esso, come altre volte visto, la divergenza singolare
tra « natura » e « funzione » della norma che è, con la codificazione
della prassi, forse il più tipico modello di aggiornamento ad uso della
tipologia procedurale.
Questa seconda e penetrante fase del dibattito mutò figura, in
realtà, con le profonde mutazioni intervenute nella discussione: che
non si svolge già tra i componenti l'Assemblea soltanto, bensì tra questi,
la Commissione e il Governo, i cui interventi dovrebbero comprendersi
- come accadeva un tempo - nell'arco di discussione generale.
A questo spirito risponde, nella visione Bonghi, la disciplina dell'ordine
del giorno, con lo stralciare dal dibattito ogni strumento incidentale
o di mozione « autonoma », estraneo alle proposte legislative;
il denegato svolgimento dopo la chiusura: il bilanciato temperamento
delle « dichiarazioni » a nome del Governo o di voto.
Nelle sue linee generali, la riforma riuscì: per questo aspetto,
invece, una prassi estensiva intervenne a sconvolgere il sistema.
Caduta d'uso la « chiusura deliberata », si ammette oggi lo svolgimento
praticamente senza limiti, salvo il già visto massimo di 20 minuti
di durata, il che fa uscire questa parte dalla discussione generale:
per conseguenza, ne escono Commissione e Governo, i quali parlano
« in replica » per ultimi, senza limite alcuno, né per il tempo né per
il contenuto: e se anche tutto ciò contrasti con la lettera del Regola­
lo) Così era avvenuto nella seduta del 16-18 marzo 1949 per la ratifica del
Patto Atlantico, ove si erano avute circa 180 dichiarazioni di voto da parte degli
oppositori.
(47) Per una indagine attenta ed analitica su questo antico e tormentato istituto,
con ampio stralcio dei dibattiti che storicamente ne accompagnarono la trasformazione,
cfr. LONGI e STRAMACCI, op. cit.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 431
mento, è fuor di dubbio ormai che qui risiede, per consuetudine così
consolidata, il vero significato della seconda fase del dibattito, che
chiude, con una o più votazioni, il merito generico della legge, e ne
apre quindi l'analisi particolare.
8. - Chiusa la discussione generale, si ha pertanto l'esame degli
ordini del giorno, fase che deve intendersi concettualmente comprensiva
degli interventi (detti nell'uso « repliche ») dei relatori e del Governo :
mentre, per la sua logica finale, dovrà qui ricomprendersi altresì il tema
delle dichiarazioni di voto, che sarà poi ripreso nella terza fase del dibattito
relativa alla discussione degli articoli, nella cui sede tali dichiarazioni
vengono in fatto pronunciate, per ragioni formali, anche se
riguardanti il testo nella sua interezza.
L'istituto - e storicamente lo si è visto - è per vero di lunga evoluzione,
che in buona parte assomma l'evoluzione tutta del dibattito:
di talché non può esporsene la disciplina senza corredo delle mutazioni,
profonde e molte, ad esso inferte dalla prassi, e delle fitte relazioni
che lo collegano all'altra norma dell'attuale ordinamento, concedente
riserva di parola, dopo la chiusura, tanto ai ministri per precisare
l'atteggiamento del Governo, quanto ai deputati per dichiarare le
ragioni del voto: l'uno e l'altra si tratteranno dunque intersecati, come
lo sono nell'/ter della procedura.
Definiti dall'art. 81 come « concernenti il contenuto della legge,
che ne determinino o ne modifichino il concetto o servano d'istruzione
alle Commissioni » (48) gli ordini del giorno sono subordinati, in primo
luogo, a condizioni di ammissibilità, in base ad altra norma (art. 90)
di cui, per assimilazione di materia, corre qui l'obbligo di riferire, anche
se essa attiene, oltre che allo strumento di cui trattasi (per il quale
è desueta, in verità) anche agli emendamenti e articoli aggiuntivi (per
i quali è, al contrario, utilizzata), ed anche infine ai mezzi dell'attività
ispettiva.
La norma ha origini antiostruzionistiche, risalendo al 3 aprile 1900,
e riconosce al Presidente la facoltà di sanzionare il « blocco » degli
ordini del giorno, emendamenti e articoli aggiuntivi, interrogazioni, in-
(48) Tale ultima indicazione è oggi evidentemente antinomica, posto che l'esame
istruttorio in Commissione precede, e non già segue, la fase in discussione: essa deriva,
infatti, dalla successione dei tempi nelle «tre letture».
Significato ed efficacia dell'ordine del giorno, volto ad impegnare il Governo
in sede di applicazione normativa, offrono oggi un tema assai complesso: l'adempimento
è politico, ed il valóre (misto?) dello strumento resta assai poco definito,
tanto in diritto positivo che in dottrina.

432 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
terpellanze e mozioni sconvenienti o estranei all'argomento, negandone
accettazione, svolgimento o votazione, alla qual fase il giudizio è talvolta
rinviato, se si ritenga che l'illustrazione possa riuscire utile al
formarsi dello stesso. Se il deputato insiste e il Presidente « ritenga
opportuno » interpellarla, la Camera deciderà per alzata e seduta. Nella
edizione del 3 aprile 1900 le eventuali proposte inammissibili erano definite
come « evidentemente intese a solo scopo di ostruzione »; ma
la dizione non fu poi ripresa nella edizione « definitiva » del 1° luglio
dello stesso anno. Che la disposizione sia superflua, in parte, potrebbe
anche sostenersi, alla luce degli artt. 48 del Capo Vili (« degli scritti
anonimi o sconvenienti non si dà lettura ») e 76 (richiamo alla questione):
resta comunque, questo, uno dei rari casi inappellabili, in cui
la discrezionalità del Presidente è assoluta (49).
Gli ordini del giorno ammessi, presentati prima o durante la discussione
generale, potranno e dovranno svolgersi in tal sede: ciò che
regolarmente avviene, sempre in modo commisto all'intervento, * senza
particolare distinzione, e senza, naturalmente, tempo massimo (50).
Al di fuori di queste ipotesi, diritto di svolgimento spetterebbe soltanto,
e per non oltre 20 minuti, al proponente che ne sia stato impedito
per a chiusura deliberata », prima della parola al relatore. Ma una
interpretazione largamente estensiva e derogatoria si è formata da
tempo.
Come si sa, la « chiusura deliberata » è forma inconsueta agli ordinari
dibattiti: normalmente, il Presidente dichiara la chiusura per esaurimento
delle iscrizioni: subito dopo, si abbandona l'ordine di iscrizione
e si assume quello di presentazione degli ordini del giorno, con
l'immancabile repechage di quelli non ancora svolti, cioè presentati
da deputati che non si siano iscritti a parlare o addirittura che all'iscrizione
abbiano rinunciato, a tutti esteso, per analogia, il tempo massimo
di 20 minuti; l'estensione giunge ai cofirmatari, e perfino alla menzione
(49) L'inammissibilità è pertanto strumento delicato, cui si ricorre con cautela
specie nei < casi dubbi » di interpretazione. Potrebbe domandarsi, a esempio, se
sia accettabile il « bloccaggio » degli ordini del giorno che possono precludere - a
norma dell'art. 84, terzo comma - l'esame di emendamenti anteriormente presentati.
La tesi parrebbe da respingere, capovolgendo essa la « connessione logica » delle fasi
del dibattito in ossequio a criteri di < precedenza materiale ».
(50) II principio è collegato all'altro, di cui all'art. 72, secondo cui nessuno può
intervenire più di una volta nella stessa discussione. È così pacifico che gli ordini del
giorno dei deputati intervenuti in discussione generale s'intendano svolti anche se l'oratore
abbia omesso di intrattenersi esplicitamente su di essi, e perfino se li abbia presentati
dopo il suo discorso.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 433
dei deputati che siano assenti in sede di svolgimento, intendendosi che
a loro volta abbiano a questo rinunciato (51).
Nessun diritto di svolgimento è invece accordato, in ciò seguendosi
con rigore la lettera della norma, per gli ordini del giorno presentati
dopo la chiusura.
È esclusa sempre ogni discussione: che, altrimenti, essa si protrarrebbe
all'infinito.
Un primo esame degli ordini del giorno, quello « per svolgimento »,
si esaurisce in tal modo.
Parlano quindi i relatori (uno o più: di minoranza e per la maggioranza
nell'ordine; per i diversi progetti o parti di progetto, quando
del caso; per consuetudine, il presidente della Commissione, se lo
chieda). Di ciò - è verissimo - nel Regolamento non è cenno alcuno,
salvo che per l'ipotesi di « chiusura deliberata »; ma è anche vero che,
proprio trattando di quest'ultima, si ebbe già modo di vedere l'affermarsi
dell'uso di riservar la parola ai relatori anteriormente al voto,
in ogni caso di chiusura.
Ultimo, parla il rappresentante del Governo: ma non - si badi -
in forza della norma (art. 83) che consente ai ministri, dopo la chiusura,
« dichiarazioni a nome del Governo », in tutto simili a quelle concesse
ai deputati « per una pura e succinta spiegazione del proprio voto »,
e aggiunge che, se i primi vogliono ancora « essere sentiti in virtù dell'articolo
64 della Costituzione », la discussione generale si ha successivamente
per riaperta.
Deve chiarirsi, infatti, che le dichiarazioni sono concesse ai deputati
in ogni fase del dibattito quando la Camera stia per passare ad
una votazione, mai però se questa sia indetta od iniziata (art. 101
Capo XI [Votazioni] Reg.); non sono ammesse allorché il numero degli
oratori cui sia dato diritto d'intervento sia tassativamente prefissato,
come nel caso di « incidenti » formali o sostanziali di cui agli artt. 79
e 89; non sono ammesse parimenti in prassi (seppur già contrastata e
non antica) prima di una votazione segreta.
Si ha qui al contrario, nel caso del Governo, un intervento « in replica
», che è cosa nella sostanza ben diversa, e non può dunque assimilarsi
ad alcuno dei casi succitati.
(SI) Anticamente, come per gli emendamenti, prevalse a lungo il concetto e assenza
=ritiro ». Agli inizi del '900 si affermò la tesi che la rinunzia dovesse, in questa
sede, intendersi limitata alla parola.

434 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Ora - non v'è alcun dubbio - di « repliche » il Regolamento non
parla, né ha parlato mai (52).
Per quanto anomalo ciò rischi di apparire - e così è per certo,
se si consideri la rilevanza e la centralità politiche degli interventi detti
nell'odierno atteggiarsi del dibattito - si deve dunque trarne le seguenti
precise conclusioni : 1) che il Governo parla ancor oggi ultimo « per antica
consuetudine » formatasi a simiglianza che per la Commissione,
ma con maggior forza, perché appoggiata al diritto che già riconosceva
ai ministri l'art. 66 dello Statuto; 2) che tale non era punto lo scopo
dell'art. 83 Reg. Camera, anzi esso era esattamente contrario, e cioè
quello di far sì che il Governo partecipasse, e meglio ancora aprisse la
discussione generale, salva la facoltà di riprendere brevemente la parola
per semplici « dichiarazioni », ovvero in forza del già visto diritto statutario,
ma in ambedue i casi in condizioni di perfetta parità con i
membri dell'Assemblea, come si evince dalla relazione Bonghi (1887)
e dal dibattito parlamentare attraverso cui questo testo fu approvato.
E qui si torna agli ordini del giorno : perché, dopo la « replica »,
è richiesto al Governo che dichiari - tra tutti gli ordini del giorno, svolti
o non svolti, presentati prima, durante o dopo la discussione generale -
quali ne accetti in tutto o in parte, quali ne assuma a studio o raccomandazione,
quali, ancora, respinga.
Segue il disposto dell'ultimo comma dell'art. 81 : esso prescrive che
gli ordini del giorno siano votati « al termine della discussione generale ».
Ma in questa sede si fa domanda ai firmatari (o cofirmatari) degli
ordini del giorno se, dopo le dichiarazioni del Governo, ancora insistano
per la votazione: se li ritirano, potranno esporne per non più
di 5 minuti le ragioni (uso analogico, tratto da norma sugli emendamenti);
se siano assenti, s'intende vogliano il ritiro (uso analogico, tratto
da antica norma sugli strumenti minori del controllo); se infine insistano,
si vota (53).
(52) In qualunque fase del dibattito Commissione e Governo, quando non interpellati,
chiedono sempre di e parlare », mai di e replicare ».
(33) Salvo questioni incidentali, è questa la prima manifestazione di voto nel-
Viter del dibattito di Assemblea. La disciplina delle votazioni, di cui al Capo XI del
Regolamento, formerà oggetto di altro capitolo dell'opera ; al di là delle norme regolamentari,
non sarà tuttavia inutile rammentare qui che la parità di voti equivale a
reiezione, in forza della lettera del terzo comma dell'art. 64 Cost, secondo cui le deliberazioni
non sono valide se non sono adottate e a maggioranza dei presenti » (già
« maggiorità dei voti », secondo l'art. 54 dello Statuto), e dell'interpretazione da sempre
data a tali locuzioni. Il principio è sancito espressamente dall'art. 84 Reg. Senato : « In
caso di parità di voti, la proposta s'intende non approvata». Unica eccezione ad esso,
quella prevista dall'art. 22 Reg. Camera per le decisioni della Giunta delle elezioni,
presso la quale la parità significa convalida.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 435
Alla riforma antiostruzionistica del 3 aprile 1900 risale l'unico caso
di classifica assicurato agli ordini del giorno: la precedenza dell'ordine
del giorno « puro e semplice » su tutti gli altri nella votazione. Questo
è, per costante consuetudine, quello con cui si chiede solamente che
non si faccia luogo all'esame degli articoli e la Camera passi ad altro
oggetto, cioè è diretto, al pari della pregiudiziale, ad arrestare l'iter del
progetto, ma in uno stadio diverso e successivo: quella si applica alla
discussione, questo all'esame delle norme e al voto.
Non vi è classifica per gli altri ordini del giorno, che si suole ordinare
a questi fini in « emendativi » (con precedenza per quelli più
ampi, in omaggio al principio che la Camera non dev'essere impedita
di deliberare sul maggior numero possibile di proposte), « reiettivi » e
di « approvazione » (54).
Due ultimi rilievi possono farsi sulle votazioni: 1) la locuzione
« al termine della discussione generale », di cui alla lettera dell'art. 81,
è divenuta oggi quanto meno imprecisa, non facendo parte di questa,
nell'attuale procedura, né svolgimenti né « repliche » dei relatori e del
Governo: sicché, quando si vota, la discussione è chiusa, e spesso da
più sedute e molto tempo; 2) l'accettazione del Governo non impedisce
punto la votazione, e non è raro, anzi, che per essa si insista in caso
di accettazione parziale o anche totale, quando si voglia provocare in
merito una pronuncia formale della Camera.
(54) Cfr. MANCINI e GALEOTTI, op. cit. ; ASTRALDI e COSENTINO, op. cit.
Nella seduta dell'Assemblea Costituente del 13 giugno 1947 fu sostenuta la tesi
(Dominedò) della inesistenza di una prassi per l'ordine delle votazioni in materia di
ordini del giorno, a differenza che per gli emendamenti, e quindi della rimessione di
ogni potere all'Assemblea: cui fu però contrapposta l'eccezione (Togliatti, Laconi,
Lucifero) che votare in difformità delle consuetudini avrebbe rappresentato violazione
dei diritti delle minoranze. La decisione del Presidente Terracini confermò che, secondo
l'anzidetto uso, doveva darsi precedenza agli ordini del giorno « emendativi », e tra
questi ai più larghi.
Dalla prassi successiva, pur con gli inevitabili contrasti, sembrerebbe possibile
enucleare inoltre i seguenti criteri per le votazioni:
1) in concorrenza di più ordini del giorno di eguale dispositivo è posto in
votazione il primo tra essi;
2) è inammissibile la votazione dell'ordine del giorno motivato che, in eventualità
di approvazione, precluderebbe la possibilità generica di presentare emendamenti:
la preclusione «di diritto» ordini del giorno-emendamenti di cui all'art. 84,
terzo comma, si riferisce solo ad ordini del giorno particolari, tendenti a vincolare la
Camera su un argomento singolo e determinato;
3) nella votazione di un ordine del giorno è divisibile la motivazione dal dispositivo:
la Camera può cioè differenziare la manifestazione della sua volontà;
4) in sede di conversione di decreti-legge è ammissibile la votazione di un
ordine del giorno di non passaggio all'esame dell'articolo unico, che ha natura di emendamento
soppressivo.

436 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Con l'avvenuta votazione, il secondo ed ultimo esame degli ordini
del giorno, quello « per trattazione », si esaurisce, e lascia ora il campo
all'esame degli articoli.
Non può esser chiuso, tuttavia, un profilo valido dell'istituto senza
avvertire che esistono problemi di concorrenza con gli strumenti del
controllo (mozioni), problemi che ulteriormente si acuiscono quando
questi ultimi siano impiegati nei loro aspetti costituzionali di mezzi
formali procedimentali per l'espressione della fiducia (o sfiducia) al Governo:
e peggio ancora quand'essi siano in tale funzione surrogati, come
di fatto e irritualmente avviene, dallo strumento improprio dell'ordine
del giorno.
Questa tematica, di una delicatezza estrema sotto il profilo della
« valenza politica », non appartiene all'/ter procedimentale della legge,
s non può quindi essere in questa sede sviluppata, rientrando invece
nel successivo e apposito capitolo della presente opera dedicato a tal
parte (Capo XIII - Delle interrogazioni, interpellanze e mozioni) del
Regolamento. Con l'espressa riserva che precede, basterà qui, pertanto,
un accenno incidentale, nei limiti sufficienti e necessari alla globale
visualizzazione di uno strumento ritualistico altrettanto complesso e proteiforme
quanto quello in discorso.
Secondo lettera del Capo XIII del Regolamento, mentre le regole
della discussione ordinaria sono applicabili alla discussione di mozioni
(art. 125, primo comma), è stabilito che gli ordini del giorno che vengano
in tale sede presentati, sia « puri e semplici » sia motivati, possano
essere soltanto sottoposti ai voti, senza precedenza sulle mozioni (art. 128,
secondo comma); è stabilito ancora non sia ammissibile presentazione di
ordini del giorno sulla mozione di fiducia (o sfiducia) al Governo (art. 31,
secondo comma).
La prima e la seconda norma risalgono alle riforme Bonghi e rispondono
alla logica accennata del distacco dagli ordini del giorno (« mozione
sull'argomento in discussione ») degli strumenti del controllo (« mozione
autonoma »), rispetto ai quali i primi restano intesi come sottordinati
e successivi.
La terza ed ultima è connessa alla fiducia come trattata nella Costituzione
repubblicana e recepita sostanzialmente nel Regolamento con
l'opera di coordinamento svolta nel 1949 : deriva infatti, come si è visto,
da una modifica a quel testo per chiarimento successivo (1950).
Sono noti i principi d'istituto affermati in materia di fiducia, sia
dalla Carta Costituzionale (obbligo di mozione - appello nominale), sia
dal Regolamento della Camera (indivisibilità). A questi, altri ne aggiunge

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 437
prassi integrativa: facoltà del Governo di porre la questione sulla
approvazione o reiezione di qualsiasi testo la Camera si accinga a votare;
inemendabilità; priorità di questo ai fini della votazione. Essi tutti
derivano dalla natura stessa del dibattito - che pone in giuoco la politica
globale dell'esecutivo - nella cui logica sembrò rientrare, appunto, la
esclusione degli ordini del giorno, dal contenuto e scopo particolaristici,
male accordantisi con tale discussione.
Resterebbe il problema dei limiti del divieto nell'ipotesi di fiducia
a Governo già in carica; mentre non pare dubbio che in questa stessa
ipotesi l'inammissibilità debba estendersi allo strumento improprio « negativo
», che è quanto dire all'ordine del giorno comportante sfiducia,
ma espressa in forma surrettizia e implicita.
Vero è che, nonostante il disposto - chiarissimo - costituzionale,
lo strumento formale della mozione non può dirsi davvero preferito,
più spesso essendosi in passato usato lo strumento improprio dell'ordine
del giorno « di fiducia »: e tuttavia, una consuetudine che porti all'abrogazione
della norma non è ammissibile nell'ordinamento italiano. In questo
senso ebbe ad esprimersi il Vicepresidente Leone nella seduta del
1° marzo 1954, dopo l'approvazione di una (rara) mozione di fiducia,
ritenendo che, ai sensi delle norme dette, per altri e diversi ordini del
giorno presentati (e pure in precedenti occasioni ammessi e svolti, ma
mai votati per accettazione o ritiro) non dovesse passarsi a votazione.
Tale tesi risultò contestata (dai deputati Laconi, Dugoni, Madia, Lucifero),
mentre i presentatori insistettero per la votazione. Gli ordini del
giorno furono dichiarati inammissibili con lo strumento inappellabile
dell'art. 90 (55).
(SS) A conclusione del già citato dibattito sul S.I.F.A.R. (discussione e contemporanea
» di mozioni, interpellanze, interrogazioni e proposte di inchiesta parlamentare),
nella seduta del lo febbraio 1968, dopo che la Camera ebbe respinto per alzata
e seduta la mozione Roberti, fu posta la fiducia sulla reiezione della mozione Malagodi
e dell'ordine del giorno Anderlini, nonché sull'approvazione dell'ordine del giorno
Piccoli-Ferri Mauro-La Malfa di non passaggio agli articoli delle proposte d'inchiesta.
Nel merito politico è dovere avvertire, per spogliarsene, che non mancarono proteste
dei deputati Anderlini, Roberti e Valori contro la posizione della fiducia, a loro avviso
strumentale e non giustificata dai documenti in causa: mentre interessa, proceduralmente,
il solo fatto che la Camera per appello nominale, dopo aver respinto i due
primi documenti, approvò invece il terzo nell'ordine indicato, con l'automatica conseguenza
della cancellazione delle proposte d'inchiesta dall'ordine del giorno.
Di questo caso di concorrenza tra ordini del giorno e mozioni si sottolineano
due particolari: 1) il dibattito non era sulla fiducia, avendo usato il Governo soltanto
a conclusione di esso del suo diritto di porre la questione su testi ad altro
scopo presentati: 2) con ciò operando, si è. realizzata la confluenza nell'ultimo ordine
del giorno • puro e semplice » della funzione politica (fiducia) e procedurale (non pas-

438 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
9. - La terza ed ultima fase del dibattito, relativa all'esame degli
articoli, si apre nella prassi senza necessità di una particolare votazione,
intendendosi la previsione a ciò attinente nel primo comma dell'art 84
(« Quando la Camera vi annuisca ») sodisfatta dalla mancanza di opposizione.
A questa prassi si deroga in due casi:
1) quando sia stato presentato un ordine del giorno diretto a consentire
o ad impedire il passaggio agli articoli, la cui approvazione o
reiezione abbia funzione di manifestare la volontà dell'Assemblea;
2) quando sia fatta opposizione, nel quale caso la Camera sarà
chiamata a decidere.
La fase degli articoli si inizia con la ripresa di una importante questione:
quella del testo-base da assumere per la discussione. Quando vi
siano diversità tra il testo del disegno di legge del Governo e quello
della Commissione, o della maggioranza della Commissione, sarà chiesto
al Governo se accetti o meno quest'ultimo: non così avviene, invece,
per le proposte di iniziativa parlamentare.
Non è infrequente che i ministri insistano per il ripristino delle
proprie formulazioni, che viene chiesto a mezzo di emendamenti la cui
presentazione è sempre ammessa per il Governo stesso e per la Commissione
(56); più raro il caso che il Governo insista « in blocco » per
il ripristino del proprio testo. Nella seduta dell'Assemblea Costituente
del 10 dicembre 1947 ciò avvenne per il disegno di legge sui corpi consultivi
dell'amministrazione della pubblica istruzione; nella seduta della
Camera del 20 dicembre 1949 per il disegno di legge di delega al Capo
dello Stato per la concessione di indulto. In ambedue i casi fu interpellata
l'Assemblea, con ciò, pertanto, dovendosi ritenere escluso che la
richiesta del Governo possa operare di diritto: in più, nel secondo caso,
fu stabilito di considerare gli emendamenti presentati al testo della Commissione
come da riferirsi al testo originario, nonché di consentire che
saggio agli articoli), ciò che con lo strumento di mozione mai sarebbe riuscito posssibile
ottenere.
Dall'episodio, ancorché particolare, emerge dunque la conferma della e flessibilità»
dell'ordine de] giorno, per la cui agilissima fisionomia basti pensare alla presentazione
nel corso stesso del dibattito. Ciò può fornire spiegazione al fatto ch'esso sia
stato nel passato cosi frequentemente sovrammesso, anche in materia di fiducia, allo
strumento — pure tecnicamente più completo e a questi fini costituzionalmente privilegiato
— della mozione.
(56) V., tra gli ultimi precedenti, la discussione del disegno di legge per le modifiche
alla legge 24 marzo 1958, n. 195, sulla e Costituzione e funzionamento del
Consiglio superiore della magistratura >, approvato dalla Camera nella seduta pomeridiana
del 30 novembre 1967, che vide la presentazione di una numerosa serie di emendamenti
governativi, diretti - in buona sostanza - a ripristinare il testo originario
emendato dalla Commissione.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 439
i deputati ne presentassero di nuovi, in deroga alle modalità regolamentari.
La discussione (un tempo detta « particolare ») avviene per articoli:
principio di cui non sarà inutile sottolineare il rilievo, esso attenendo
al sistema costituzionale di esame delle leggi già stabilito dall'art.
55, ultimo comma, dello Statuto (« Le discussioni si faranno articolo
per articolo »), ed oggi dall'art. 72, primo comma, Cost. (in cui
è prescritta l'approvazione « articolo per articolo e con votazione
finale »).
Dagli anzidetti disposti statutario e costituzionale sembrò anzi avessero
a venire alcuni dubbi sulla costituzionalità di qualsiasi mezzo regolamentare
dal quale l'esame « particolare » potesse essere impedito :
ma indubbiamente il Parlamento conosce da tempo più di uno strumento
(sospensiva, pregiudiziale, ordine del giorno < puro e semplice
», ecc.) il cui concreto risultato è quello di fare omettere la fase
di cui trattasi.
Non vi è alcun limite per la discussione degli articoli. Questi debbono
essere esaminati tutti: ma, seppure di regola ciò avvenga, non è impossibile
derogare all'ordine del testo, numerosissimi essendo i casi di
« accantonamento » di una o più disposizioni, spesso sull'accordo dei
Gruppi per la ricerca di un'intesa politica sul punto in causa (57).
Deroga espressa all'esame per articoli è invece quella contenuta
nell'art. 67 Capo EX Reg., secondo cui, per i progetti rinviati dal Senato,
deve seguirsi il procedimento adottato in sede di primo esame della
Camera, che delibera « di norma » soltanto sulle modifiche apportate
(terzo comma), ovvero anche su nuovi emendamenti, purché però « in
correlazione » con quelli del Senato (quarto comma).
Le norme di cui al terzo e quarto comma dell'art. 67, proposte dal
deputato Lucifredi, furono accolte nella seduta del 10 febbraio 1949,
e sono intese a limitare la riproposizione degli emendamenti, causa fre-
(57) È principio della prassi che, non prescrìvendo il Regolamento il modo di
organizzare la discussione all'interno di un articolo, questo rimanga nella facoltà discrezionale
del Presidente. È accaduto molte volte che, discutendosi un articolo, se ne
sia rinviata l'approvazione per andare ad esaminarne un altro collegato, o che si sia
perfino modificato l'ordine degli articoli per la chiarezza del dibattito
Nella recente seduta del 25 gennaio 1968, discutendo la Camera il disegno di
legge « Modifiche all'ordinamento universitario » (2314) e le concorrenti proposte di
legge Berlinguer Luigi, Cruciarli e Montanti, fu deciso l'« accantonamento » dell'intero
Capo II del progetto {Istituti scientifici e dipartimenti) su proposta del relatore per la
maggioranza, Ermini, con la motivazione che, costituendo questa la parte più delicata
della legge su cui insistevano numerosi e diversi emendamenti, appariva opportuno
rivederla, a ciò chiamando il « Comitato dei nove ».

440 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
quente della navette legislativa, così abbreviando l'iter procedimentale:
sollevarono qualche perplessità sotto il profilo giuridico-costituzionale,
sembrando illecito incidere sui rapporti tra i due rami del Parlamento,
nonché rischioso limitare il riesame alle sole modifiche apportate, quando
il tempo decorso possa aver reso, al caso, in tutto o in parte il progetto
inattuale.
Alla prima obiezione si rispose con il richiamo alle potestà di autonoma
regolamentazione della Camera; alla seconda con il richiamo alla
possibilità, che si conserva da parte della stessa, di una delibera di reiezione
finale. La preclusione, inoltre, non è assoluta, attesa l'espressione
« di norma * che la Giunta per il Regolamento inserì al terzo comma nell'originaria
proposta Lucifredi, e che, aggiunta all'altra (« in correlazione
») di cui al quarto comma, restringe l'area delTautolimitazione
assembleare.
La regola dell'esame per articoli non significa già che avvenga sempre
discussione: significa però che, nei casi in cui questa resti omessa
(per mancanza, rinuncia o assenza di iscritti), l'approvazione seguirà
immediatamente la lettura, essendo esclusa dal secondo comma dell'art.
84 (« La votazione si fa sopra ogni articolo e sugli emendamenti
che si propongono ») ogni possibilità di approvazione tacita. Quando
lettura e approvazione seguano per « serie » numerose di articoli (e non
è raro il caso), il Presidente avvertirà la Camera che al testo del Governo
o del Senato o della Commissione (se quest'ultima li abbia già
emendati) non si chiede modifica ulteriore.
I titoli e le rubriche non si votano, non facendo essi parte della
legge (58); gli allegati (codici, convenzioni, tabelle, ecc.) sono sottratti
a discussione, non già però ad approvazione, che viene espressa unitamente
a quella degli articoli cui si riferiscono: è ammissibile, quindi,
proporne variazioni.
10. - Una profilatura storica della frantumata disciplina riservata
agli emendamenti presentati non può esser fatta che in forma complessiva.
E converrà notare, anzitutto, l'assenza nel Regolamento di ogni
pur vaga definizione del contenuto dell'emendamento, che, come si vedrà,
deve esser quello di modificare in parte la proposta principale, lasciandone
inalterata la struttura.
(58) Sarà bene, per altro, rammentare che essi possono assumersi dalla giurisprudenza
quali strumenti logici di interpretazione (cfr. sentenza della Corte costituzionale
n. 9 del 19 febbraio 1965).

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 441
Così, del pari, aggiungasi che la prima norma « definitoria » di questa
fase (art 84) cita incidentalmente l'emendamento soltanto per prescriverne
la votazione (per altro verso con gravi lacune), senza che vengano
previsti, ancora, presentazione, svolgimento e discussione (art 86).
Tali difetti di organicità derivano, come spesso si è visto, dalla diversa
origine delle varie norme: il primo articolo risale alle riforme
Bonghi, ripristinatrici delle « tre letture », mentre più antica origine
è quella del secondo articolo, di cui parte risale addirittura ai primi
regolamenti provvisori, nei quali era adottato variamente il criterio di
sottoporre al voto emendamenti solo se sottoscritti da un certo numero
(dapprima 5 poi 15) di parlamentari. A loro volta, le riforme Bonghi
introducevano il termine di presentazione (24 ore), ma mantenevano il
detto requisito (con il quorum di 10 deputati) per avanzare proposte di
modifica anche nella stessa seduta e discussione, potendo altri in tal caso
domandarne - come attualmente - il rinvio dell'esame all'indomani.
Nel 1949 questa questione tornava ancora d'attualità, con la proposta
della Giunta per il Regolamento di sopprimere ogni specie « abbreviativa
», che dava ingresso a proposte non sufficientemente meditate: non
avendovi la Camera acceduto, si giunse infine alla formula finale, che
è quanto dire a mantenere il quorum già in vigore, concedendo alla tesi
della Giunta la fissazione del termine ridotto (1 ora), contrappesata da
libertà totale di presentare sub-emendamenti.
A questi requisiti si sottraggono pure Commissione e Governo, ai
quali si riconosce il diritto di proposizione senza condizioni di sorta:
tanto che non è raro il caso in cui proposte emendative vengano sollevate
in seduta dai deputati sotto forma di « richiamo all'attenzione » del
relatore e del ministro, aftinché, se lo credano, vogliano presentarle formalmente.
Ai requisiti si sottrae di nuovo il cosiddetto « emendamento divisivo
», per il quale i primi due regolamenti provvisori recitavano: « Nelle
questioni complesse la divisione è di diritto ». La norma, non riprodotta
nei regolamenti successivi, si è trasformata in un principio consuetudinario,
di cui rimane traccia negli attuali artt. 102 del Capo XI e 128
del Capo XIII (mozioni): per domandare la divisione (riferita l'espressione
all'oggetto del voto, non già alle modalità di esso, di cui si
tratta pure in altri articoli del Capo XI con scarsa cura della chiarezza
lessicale) non è pertanto necessario quorum o termine di presentazione,
bastando che anche un solo deputato abbia a proporla allorché
la Camera passi a votazione.

442 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Le modalità di presentazione costituiscono, poi, l'unica parte dell'esame
degli emendamenti che sia organicamente regolata; non così per
le fasi, cronologicamente susseguenti, di svolgimento, discussione e votazione,
giacché è scomparso nel 1949, dall'art. 86, il terzo comma Bonghi
formulato in tal modo: « Nessun articolo aggiuntivo o emendamento
può essere svolto, discusso o votato nella seduta stessa in cui è presentato,
se non sia firmato da dieci deputati » : sicché di votazione è rimasto
cenno all'art. 84, di discussione all'art. 86 e di svolgimento all'art.
90, il tutto quasi incidenter tantum e senza alcuna concatenazione.
Per quanto manca, non resta dunque che far ricorso all'analogia:
così anzitutto, per lo svolgimento, all'art. 129 del Capo XIII (mozioni),
il quale adotta l'ordine non di presentazione, ma di riferimento logico
ai vari incisi della proposta principale; e così pure, per la discussione,
alle altre norme di questo stesso Capo X, per le quali è chiarissimo il
diritto di ogni deputato di parlare senza limiti e di dichiarare le ragioni
del voto; e così, infine, per le votazioni, per le quali non è stabilita precedenza,
se non si vuol tornare ancora alle mozioni (art. 130 del Capo
XIII), per le cui norme l'estensione alla ordinaria discussione non è tuttavia
ritenuta né automatica né pacifica: e infatti, vi si deroga largamente
nella prassi.
Quanto al parere della Commissione, introdotto nel 1868 per esser
reso, al massimo, nella seduta successiva, non vi è oggi termine perentorio;
scomparsa è inoltre la prescrizione del suo assenso, o della firma
di 15 deputati, per avere il diritto a svolgimento: dal che la necessità
di esser presente per il rappresentante della Commissione stessa, che
dovrà interpellarsi, col Governo, sul merito delle varie proposte presentate.
Né F« interpello » segue a svolgimento, poiché è scomparsa anche
altra norma del 1868 secondo cui, dopo la illustrazione ed il parere,
la Camera avrebbe visto se proseguire o no la discussione; talché attualmente,
questa non essendo impedita dal contrario parere eventualmente
dato, gli emendamenti vengono svolti e discussi tutti, ed i pareri rinviati
all'imminenza del voto.
Vi è in ultimo il ritiro dell'emendamento presentato. La relativa
facoltà è ammissibile fino al momento della votazione: essa deriva dalla
natura di proposta concordemente all'emendamento attribuita, dal che
deriva ancora che, come per ogni azione di tal tipo, debba concedersi
- giusta la teoria generale del procedimento - facoltà di revoca al presentatore.
La contrapposta facoltà di ripresa, prevista nel 1868 limitatamente
ai componenti della Commissione, poi estesa a tutti nella riforma Bonghi,

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 443
sembra informarsi invece al principio diverso che ogni atto posto davanti
all'Assemblea non appartenga più soltanto al suo autore.
Ciò fu, sul punto, storicamente contestato: prevalse infine, però,
la tesi affermativa, e cioè che, pure in mancanza di « conferma » al voto,
nulla potesse impedire alla Camera di decidere su una proposta presentata.
11. - Gravita dunque sulla citata analisi « particolare » l'assai complesso
tema degli emendamenti, cui si assimilano gli articoli aggiuntivi.
Nell'accezione generale « emendare » significa correggere, e come
tale il termine viene comunemente riferito al contenuto di una proposta
purchessia, sottoposta all'esame delle Camere: tuttavia, per « emendamento
» in senso tecnico par meglio intendere ogni modifica che sia richiesta
od approvata a un testo nel dipanarsi dell'/ter procedimentale.
Si distingue però, nella dottrina, un diritto di « proposizione » da
un diritto « di emendamento » in senso stretto : il primo dato, nel nostro
ordinamento, a ciascun membro di Assemblea, alla Commissione e al
Governo; il secondo espressione di potestà decisionale, cioè esclusivo
delle Camere come connesso alla titolarità della funzione (59).
Da ciò deriva l'obbligo di una ulteriore distinzione circa il diritto
di proposizione, da alcuni autori ritenuto nient'altro che una forma
particolare di esercizio del potere di iniziativa legislativa (60); mentre
per altri autori più rileva la distinzione che, laddove nell'iniziativa
è data « scelta » sia della materia sia degli interessi da regolamentare,
nella proposta di emendamento è data « scelta », sì, degli interessi,
non già però della materia, che non può discostarsi da quella della
proposta originaria, da cui il processo è stato già attivato (61); di talché,
nonostante talune analogie, non vera identità si avrebbe, tra i due istituti,
né ipotizzabile parallelismo, ma solo invece « convergenza parziale di
finalità» (62).
L'equazione « diritto di iniziativa = diritto di proposizione » potrebbe
dunque esser fatta salva, in questa sede, nel senso solo che l'ul-
(59) Non vi è alcun dubbio circa l'appartenenza del diritto di proposizione ad
ogni parlamentare ed alla Commissione, anche se solo il Regolamento del Senato faccia
menzione dei primi all'art. 71: quanto al Governo, ciò è largamente nella prassi
odierna, pure se nell'antica fosse criticato (cfr. MANCINI e GALEOTTI, op. cìt.; MOHRHOFF,
op. cit.).
(60) Cfr. MORTATI, Istituzioni, cit. ; BALLADORE PALLIERI, op. cit.-, NIGRO, op. cit.
(61) In caso diverso, a parte l'inammissibilità logica della proposta di emendamento,
l'inammissibilità giuridica dovrebbe dichiararsi ai sensi dell'art. 90 Reg., per
esser questa « affatto estranea » all'oggetto della discussione.
(62) Cfr. S. GALEOTTI, Contributo, cit ; SPAGNA Musso, Emendamento, cit

444 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
timo diritto non possa essere esercitato se non sul presupposto del primo:
così non sarebbe dato emendamento per le leggi ed. < di autorizzazione
» o « di approvazione », per le quali l'iniziativa è esclusiva del
Governo.
È da avvertire, tuttavia, che neppure in questi limiti l'equazione
è accettata da quella parte della dottrina che porta alle sue estreme conseguenze
la diversificazione del potere di emendamento in generale da
quello di iniziativa delle leggi: secondo essa, infatti, il limite all'emendabilità
delle leggi « meramente formali » sarebbe d'ordine logico, ma
non giuridico. Diversamente ne conseguirebbe la spoliazione delle Camere
dall'esercizio del diritto costituzionale alla funzione, nella quale
rientra indubbiamente, almeno a fini procedimentali, l'approvazione delle
leggi in discorso, tra cui, ad esempio, la legge di approvazione del bilancio:
così per questa, in specie, l'emendabilità dovrebbe dirsi ammessa
purché non violi il terzo comma dell'art. 81 Cost. (divieto d'introdurre
nuovi tributi e nuove spese).
Non può negarsi la suggestione della tesi, e tantomeno il fatto che
essa trovi conferma nell'esperienza parlamentare, sia statutaria sia repubblicana,
nella quale - è ben noto - emendamenti alla legge di bilancio
sono stati più volte presentati: non si vede, però, come in tal
caso essa potrebbe mantenersi esclusa per le altre leggi di analoga natura.
Resterebbe solo possibile concludere che, una volta ammessa la
emendabilità giuridica dei provvedimenti di iniziativa « esclusiva », l'introduzione
in essi di modifiche contraddittorie o disorganiche, se raffrontate
al complesso degli stessi, null'altro avrebbe a ritenersi, da parte
delle Camere, che un mezzo a atipico » di reiezione del progetto.
Dalla dottrina alla disciplina positiva, l'emendamento incontra
dunque un primo sbarramento: quello di ammissibilità (art. 90 Reg.),
per il quale sarà da richiamare quanto già dettone per gli ordini del
giorno, valida essendone la stessa disciplina, con però due essenziali
differenze :
1) che solo in sede di ammissibilità potrà vagliarsi - appunto -
il già trattato aspetto del contenuto, e meglio ancora della « natura »
della proposta emendativa. Si è visto un primo limite di « scelta della
materia » dato dalla proposta originaria. Una seconda limitazione va
posta per gli emendamenti totali in confronto ai parziali: i primi, investendo
la proposta nella sua stessa struttura generale, dovrebbero reputarsi
equiparati, ancorché presentati in discussione, ai cosiddetti « controprogetti
», veri e propri atti di iniziativa concorrenti nella stessa materia,
e per i quali quindi, come per ogni altra iniziativa, è d'obbligo

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 445
Tesarne preliminare (svolgimento, relazione ed iscrizione all'ordine del
giorno) (63). Una terza limitazione di contenuto è infine quella che agli
emendamenti sarebbe a chiedersi comunque carattere normativo - cioè
la capacità di inserirsi precettivamente nel testo da modificare - non già
di massima meramente generica o astratta;
2) che a differenza di quanto accade per gli ordini del giorno,
lo sbarramento di ammissibilità è, per gli emendamenti, sbarramento
effettivo e non simbolico, poiché si è usato e si usa con larghezza: ad
esempio, furono a volte dichiarati inammissibili emendamenti di pura
forma o « superflui ». Aftinché ci si renda esatto conto del problema,
si rammenta che la discrezionalità presidenziale resta, per questo punto,
inappellabile.
Segue, minutamente, la disciplina di presentazione. Tutti gli emendamenti
saranno stesi per iscritto, presentati almeno 24 ore prima della
discussione e trasmessi alla Commissione competente; se sottoscritti da
dieci deputati, potranno aversi fino ad un'ora prima della seduta (ma
saranno discussi l'indomani se ciò richiedano il Governo, la Commissione
o dieci altri deputati); se sottoscritti come sopra, e in più tendenti
alla modifica di altri emendamenti, saranno liberi in seduta; se, in ultimo,
abbiano conseguenze finanziarie, ne sarà fatta trasmissione, appena
presentati, anche alla Commissione del bilancio, che potrà chiederne il
rinvio come previsto per la Commissione di merito (art. 86) (64).
(63) Per il MORTATI (Istituzioni, cit.) l'emendamento dovrebbe accogliere lo « spìrito
informatore del progetto originario, senza alterarlo sostanzialmente ». Fautore della
tesi della identificazione con l'iniziativa, l'autore soggiunge però subito dopo : e Ma
in realtà giudice dell'aderenza allo spirito informatore di tale testo è la stessa Assemblea,
che incontra in tale giudizio limiti solo politici ». Per il Tosi (Lezioni, cit.) un
delicato problema di proponibilità costituzionale è quello che riguarda gli emendamenti
comportanti conseguenze finanziarie anche se forniti di indicazione di copertura:
pure in tal caso dovrebbe farsi luogo, analogicamente, all'applicazione dell'art.
90 Reg.
(64) Gli emendamenti presentati in gran numero possono costituire efficace strumento
ostruzionistico: a tale eventualità (unitamente a quella di impedire l'esame di
proposte affrettate) tendono a far da freno le modalità ed i termini di presentazione.
Un episodio eccezionale fu quello della seduta antimeridiana del 20 dicembre
19S7, in cui il Presidente Leone ritenne di consentire la presentazione di emendamenti
in seduta (senza che ciò formasse precedente), essendosi decisa solo la sera avanti
riscrizione del progetto all'ordine del giorno. Nella seduta pomeridiana, iniziatasi l'esame
del primo articolo, precisò che la presentazione sarebbe stata consentita fino al
parere della Commissione. Successivamente, su richiesta del deputato Gian Carlo Pajetta,
appoggiata dal prescrìtto quorum, ne rinviò all'indomani la discussione, ma non lo
svolgimento.
Nessun termine è posto invece - come ora si è visto - per la presentazione
di sub-emendamenti: ma è bene avvertire subito che ciò pone ulteriori ed obiettivi
limiti di contenuto. L'emendamento sottordinato dovrà accettare il criterio basilare
dell'emendamento principale, tendendo non già a sostituire ò ad ampliare questo
in modo autonomo, ma solo a modificarlo in parte, senza mai riferirsi al testo del-

446 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Gli emendamenti potranno infine essere ritirati dall'autore, con esposizione
dei motivi in tempo massimo di 5 minuti, e ripresi da altri deputati
(art. 87); ma a fronte di essi non potranno proporsi né sospensiva,
né pregiudiziale, né ordine del giorno « puro e semplice », né altro
ordine del giorno che non costituisca un emendamento, salvo che sotto
forma tale si tenti di riproporre ordini del giorno già respinti in discussione
generale, nel qual caso - secondo lettera, che si vedrà inesatta,
dal Regolamento - può sempre opporsi « la pregiudiziale » (artt. 84
e 88) (65).
Fin qui la disciplina positiva. Nessuna norma è però accolta dal
Regolamento per quanto attiene all'adempimento più importante di
questa fase dell'iter procedimentale: la votazione. « Quello della votazione
degli emendamenti - così si legge nell'antica pratica parlamentare
(66) - è uno dei momenti in cui meglio si rivela l'abilità di un Presidente,
giacché tocca a chi dirige l'Assemblea indicare l'ordine della
votazione, salvo poi all'Assemblea stessa la decisione definitiva "in caso
di reclamo. Tuttavia la dottrina, la legislazione e la giurisprudenza parlamentari
concorrono ad agevolare quell'ufficio».
Di tale messe di soccorsi - ad avviso di chi scrive - non si riscontra,
in verità, gran traccia. Per converso, la possibile casistica raggiunge tale
ampiezza da render valida ancor oggi la constatazione che questa parte
del dibattito resti affidata come non mai ai poteri di prudente apprezzamento
del Presidente: per cui per essa non più si potrà dire, e con
ogni riserva, che quella che è la prevalente maniera di far seguire, in
fatto, l'annunzio, lo svolgimento e la discussione degli emendamenti, fino
alla votazione degli stessi, nella Camera italiana.
Data lettura dell'articolo, e secondo l'ordine dei vari commi di esso,
l'annunzio degli emendamenti veniva dato all'Assemblea, fino a tempi
recentissimi, per tradizione in forma discorsiva: da qualche mese, alla
Camera, gli emendamenti sono siglati con un numero, formato da una
prima cifra che ripete quella dell'articolo e da una seconda progressiva:
riferimento che il Presidente utilmente richiama all'atto dell'annunzio,
dando lettura del testo, delle firme e della sigla stessa così come li
riporta lo stampato.
l'artìcolo. Ed ancor meno il primo potrà avanzarsi o mantenersi una volta caduto il
principale, senza del quale non potrebbe reggersi: ciò che introduce un limite altresì,
seppure vago ed indiretto, di tempo. In tutti i casi succitati, esso dovrà essere dichiarato
inammissibile.
(65) Questo disposto scoordinato, su cui si esercita l'interpretazione, tendeva
solo, nella riforma Bonghi, a scongiurare la febbre di « mozioni » trasferite alla fase
degli articoli.
(66) Cfr. MANCINI e GALEOTTI, op. cìt.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 447
Segue lo svolgimento da parte del primo firmatario o, su richiesta,
di altro firmatario. Potrebbe sembrar strano, e lo è, che nella norma
« ordinatoria » (art. 86) di svolgimento non vi sia parola : ciò deriva
dall'awenuta soppressione di un intero comma della formulazione
Bonghi che espressamente l'ammetteva; tuttavia la menzione dello svolgimento
è rimasta isolata nell'art. 90 (ammissibilità), e del resto è prevista
nello stesso art. 86 la « discussione » dell'emendamento, ed è pacifica
consuetudine parlamentare che questa possa aprirsi, ed anzi solitamente
si apra, con l'intervento di chi ha avanzato la proposta.
Si pongono qui, per altro, due questioni. La prima è che per antico
uso (interpretato con una certa larghezza) lo svolgimento non potrebbe
ammettersi quando l'emendamento fosse semplicemente il corollario di
proposte già svolte in discussione generale: in questi casi, infatti, il Presidente
dà la proposta per svolta in quella sede. La seconda è se, essendo
assenti i proponenti, ciò debba intendersi come manifestazione di ritiro :
e benché non mancassero nella Camera ottocentesca - come per gli ordini
del giorno - precedenti per tale soluzione, ed essa anzi fosse prevalente,
ebbe poi ad affermarsi la contraria, dimodoché, per prassi consolidata,
l'assenza viene oggi constatata, ma interpretata come rinuncia
solo alla parola.
Allo stesso modo, e per ultimi, sono trattati gli articoli aggiuntivi:
per dar ragione di essi sembra si debba più appropriatamente usare il
termine di « illustrazione » (67).
Dopo lo svolgimento, ed eventuale discussione, sarà chiesto parere
al relatore (anche di minoranza, se lo chieda) ed al ministro: questi precisano,
in tal modo, a quali proposte Commissione e Governo siano
favorevoli; a quali, invece, contrari; per quali, infine, vogliano non esprìmere
giudizio, rimettendosi semplicemente all'Assemblea (68).
Si passa quindi ai voti. Per poter giungervi, essendo stati espressi
pareri di Commissione e del Governo, dovrà farsi « interpello » ai firmatari
per sapere se insistano per la votazione; a tal momento è per
altro pacifico il principio : « assenza = ritiro ».
Come già detto, il problema sorge sull'ordine delle votazioni, ed
è bene pertanto incardinarlo con una duplice proposizione di fondo.
(67) L'uso di discutere congiuntamente tutti gii emendamenti e articoli aggiuntivi
ad un articolo, da ritenersi quindi logicamente collegati, tende a far si che al momento
di votare la Camera possa conoscere l'atteggiamento dei diversi Gruppi.
(68) Per evidente analogia con il parere del Governo sugli ordini del giorno, si
usano anche per gli emendamenti i termini di « accettare » o « respingere » : ma l'uso
è improprio, poiché ciò spetta alla Camera.

448 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Il primo Regolamento provvisorio si limitava a stabilire la semplice
regola che i sub-emendamenti fossero votati prima degli emendamenti
principali, e questi prima della proposta originaria. A tale regola la
prassi parlamentare aggiunse l'altra che vuole sia accordata precedenza
alle proposte intese a mutar la sostanza della norma, rispetto a quelle
di pura forma; e, tra le prime, a quelle considerate « più lontane » rispetto
alla proposta originaria, in omaggio al principio generale secondo
cui alla Camera non dovrà mai impedirsi di deliberare sul maggior
numero possibile di questioni (69).
Altro e concomitante aspetto è quello, invece, del contenuto « teleologico
» delle votazioni. Sebbene alle origini vi fosse prassi incerta, non mancò in
seguito di affermarsi la tesi che la proposta di sopprimere un intero articolo
non è un emendamento in senso proprio: lo è peraltro quella di sopprimere
un comma, od un periodo; ma poiché l'una e l'altra implicano una
votazione contraria all'articolo, o alla parte che si vuol sopprimere, non
sono poste direttamente ai voti, sulla base del principio che debbano
essere sempre sottoposte alle Assemblee proposte « affermative » (70).
(69) È da avvertire, però, che tale essendo la ratio della consuetudine, le espressioni
« lontananza-vicinanza » non sembrano potersi assumere in quest'ambito con un
significato diverso da quello che è loro dato, appunto, dalla funzione procedimentale.
In altri termini, non varrebbe a tal fine la giustapposizione « teleologica • della proposta
col testo originario, che verrà subito in discorso per altro e concorrente tipo di
classifica; varrebbe, invece, il concetto ritualistico; e se anche entrambi possano coincidere,
ed invero per solito coincidano, ciò non esclude che, in caso di divario, dovrebbe
avere a prevalere un principio di logica formale.
Il problema si è posto ultimamente, in forma generale, nella seduta del 1

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 449
Questo principio, già ritenuto vincolante (con la sola eccezione
della proposta della Giunta apposita di non concedere l'autorizzazione
a procedere in giudizio, per la quale non sorge proposta antagonista
e deve quindi porsi ai voti la reiezione, che è proposta negativa), è oggi
non propriamente contestato, bensì applicato con qualche margine di
flessibilità (criterio di autonomia procedimentale): ciò avviene soprattutto
per le proposte di soppressione di commi o di periodi, e per i
casi di concorso di emendamenti (spesso numerosissimi) su di una stessa
norma principale, casi nei quali una sua rigida interpretazione, non
combinata con quella del principio delle votazioni « più lontane », otterrebbe
l'effetto di rendere non già più chiara, ma più difficile e talvolta
impossibile la manifestazione compiuta della volontà dell'Assemblea.
Si classificano dunque, nell'antica dottrina, gli emendamenti a seconda
che abbiano riguardo al collegamento formale delle parole (in
« divisivi », « riunitivi » e « traspositivi ») o alla scelta sostanziale delle
disposizioni (in « soppressivi » e « modificativi »), proponendone la priorità
nell'ordine di categoria e interno ad ogni categoria indicata (71).
Questa materia è in realtà affidata totalmente alla prassi d'Assemblea,
nella elaborazione della quale le proposte emendative sono distinte
unicamente in relazione ad un criterio di finalismo sostanziale,
con i possibili casi di concorso.
Si avranno quindi, in ordine di lontananza decrescente, gli emendamenti
suddivisi in tre categorie: 1) soppressivi totali e parziali; 2) sostitutivi
totali e parziali; 3) emendamenti (o articoli) aggiuntivi.
Ed ecco, allora, le varie ipotesi, fermi tutti i principi già enunciati.
A) AU'infuori dei casi di concorso, gli emendamenti soppressivi
totali non si votano: si vota il testo, specificando che ne è proposta la
soppressione. Così pure per i soppressivi parziali: si vota prima la parte
del testo non contestata, poi la parte contestata, specificando che ne è
proposta la soppressione. Se vi è concorso tra loro, occorrerà votare
(71) Cfr. BENTHAM, op. cit. Nella classificazione cosi proposta, l'ordine di precedenza
della prima classe potrebbe corrispondere al criterio di procedere nelle questioni
dalle più alle meno complesse: l'ordine di precedenza della seconda classe è
quello ancor oggi rispecchiato nell'art. 73 Reg. Senato, secondo cui si votano gli
emendamenti prima soppressivi, poi modificativi ed aggiuntivi.
Il groviglio fittissimo degli emendamenti, in Assemblee composte da centinaia di
rappresentanti, e la tecnicità del tema sono sufficienti a spiegare come esso rimanga
- anche storicamente - piuttosto povero di dottrina, tanto più necessaria quanto più
si consideri l'impossibilità di rifarsi semplicemente all'ordine di presentazione: ciò
non avrebbe, in realtà, alcun senso, e non risulta si sia fatto mai.
17.

450 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
prima la proposta « più lontana », che è quella negativa della soppressione
totale; quando respinta, si passa alla soppressione parziale, nella
formulazione « affermativa » indicata.
B) Analogamente per gli emendamenti sostitutivi: precedono i sostitutivi
totali, dal più al meno « lontano »; seguono la parte del testo
non contestata, quindi i sostitutivi parziali, dal più al meno « lontano »;
quando respinti, la parte del testo già contestata.
C) La stessa logica vale per i casi di concorso tra emendamenti
delle due categorie: in questi casi dovranno votarsi prima le proposte
negative totali, poi le sostitutive totali dalla più alla meno « lontana »;
indi la parte del testo non contestata, le proposte negative parziali e le
sostitutive parziali, dalla più alla meno « lontana », sulle medesime parti
dell'articolo; quando respinte, la parte del testo già contestata.
D) Nessun problema sorge per gli emendamenti o articoli aggiuntivi:
essi sono votati per ultimi; ed anzi dopo l'approvazione del testo
che intendono ampliare, purché la parte da aggiungere non ^sia contraddittoria
con i voti già espressi.
Il Presidente, infine, dichiarerà assorbiti gli emendamenti sostanzialmente
ricompresi in altri già approvati, o per converso preclusi
quelli contrastanti con gli stessi.
Deve ripetersi che questo schema, che è qui configurato come una
pura ipotesi di lavoro, viene frequentemente derogato, la molteplicità
dei casi essendo tale da presentarli a volte inestricabili: dimodoché soltanto
al Presidente può riconoscersi di valutare l'ordine logico (nel senso,
visto, « procedimentale ») delle proposte e delle votazioni, volta per volta,
in questa fase sempre complessa e decisiva, e non di rado altamente
drammatica del dibattito. Si aggiunga anzi che, allorché un articolo
risulti essere stato « tormentato » da una nutrita serie di votazioni, esso
viene talvolta « ricomposto » e, previa nuova lettura, votato una seconda
volta nel complesso (72).
(72) Cosi, ad esempio, nella seduta pomeridiana dell'Assemblea Costituente del
15 ottobre 1947 il Presidente Terracini fece votare un emendamento interamente soppressivo
dell'art. 70 del progetto di Costituzione, ai cui commi erano state presentate
numerose proposte di sostituzione, dichiarando di andare contro prassi per non costringere
i contrari alla norma ad una lunga serie di votazioni negative.
Nella seduta della Camera del 3 dicembre 1954 il Presidente Leone ebbe a precisare
che per Costituzione, Regolamento e consuetudine non v'ha dubbio che, ogniqualvolta
si abbiano votazioni dalle quali possa derivare la fiducia al Governo, queste
richiedono l'appello nominale: quanto alla precedenza delle stesse (anche se vertano
sugli emendamenti), la votazione del testo su cui fu posta la questione deve precedere
ogni altra, perché non può continuare l'attività del Parlamento se prima non sia chiaro
che il Governo ne gode ancora la fiducia.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 451
Varie particolarità procedurali riguardano Tesarne degli emendamenti
nelle discussioni per la conversione di decreti-legge, ai sensi dell'art.
77 Cost.
Il disegno di legge di conversione è quasi sempre formato da un
articolo unico, comprendente anche le eventuali modifiche della Commissione.
Non vi sono diversità nella fase di discussione generale e di
esame degli ordini del giorno: ma, nella fase degli emendamenti, non
può prescindersi dal fatto che questi, seppure vengano formalmente
presentati all'articolo unico del disegno di conversione (e ad esso siano,
in genere, aggiuntivi), in realtà si riferiscono agli articoli del decreto.
Anche di tali ultimi, quando ad essi venga proposto emendamento, dovrà
quindi darsi lettura all'Assemblea (73): senza di che, riuscendo il riferimento
incomprensibile, riuscirebbe al dibattito impossibile ancorarsi, in
concreto, alla modifica da deliberare. Non così, invece, per gli altri articoli
del decreto ai quali non sia proposta variazione. E così ancora si votano
gli emendamenti, non mai si votano gli articoli del decreto, siano essi
emendati o meno. Esaurite tali votazioni (e le eventuali altre per alzata
e seduta quando sia chiesta la divisione del testo a norma dell'art. 102
del Capo XI del Regolamento), la Camera voterà l'unico articolo nel suo
complesso e a scrutinio segreto.
Quanto fin qui illustrato ha un senso solo: costituzionalmente, regolamentarmente
e, quindi, proceduralmente, l'atto d'urgenza manca,
in questa sede, di ogni sua propria autonomia: esso è « inglobato » nel
disegno di legge con cui ne è chiesta alle Camere la conversione.
Notevolmente gravi e delicate sono, per altro, le questioni di dottrina
che fanno perno sull'emendabilità dei disegni di conversione.
La decretazione d'urgenza è atto dell'esecutivo, nelle cui facoltà
discrezionali si fa rientrare la potestà di accertamento che ha per oggetto
i casi e le materie in cui esso possa valersi di quanto ammesso
dall'art. 77 Cost. Non potrebbe pertanto il Parlamento, in sede di conversione,
estendere l'area di applicazione del decreto, ciò che interferirebbe
nel campo dell'esecutivo (tale fu l'opinione della Camera nella
seduta del 25 gennaio 1956).
Più in generale si è osservato, inoltre, che nel vigente ordinamento
non sembra facile ammettere la conciliazione dell'emendabilità dell'atto
con il principio-base della sua stessa regolamentazione, secondo cui il
decreto non convertito perde efficacia ex tunc. Potrebbe dirsi, forse, che
(73) Pur nel silenzio della Costituzione è prassi consolidata che le conversioni
siano riservate al plenum, data là loro rilevanza politica nel quadro dei rapporti Parlamento-Governo.

452 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
la legge con cui le Camere convertono con modifiche debba classificarsi
atto composito: essa verrebbe a contenere, oltre all'effetto di conversione
in senso proprio, una legge di reiezione del decreto, per la parte
emendata; per altra parte, invece, una legge regolatrice dei rapporti
giuridici sorti sulla base del decreto parzialmente rifiutato, legge che a
quei rapporti voglia estendere le modifiche da essa stessa sanzionate.
Così non era, per converso, con l'ordinamento precedente (legge Rocco
del 1926), secondo cui l'efficacia delle modifiche apportate decorreva
dall'entrata in vigore della legge, mentre il decreto rifiutato cadeva solo
dalla mancata conversione. Ad evitare tali dubbi - si è auspicato -
potrebbe il Parlamento di volta in volta precisare le conseguenze volute
nel caso di conversione con modifiche.
La discussione della legge termina con la votazione dell'ultimo articolo,
in genere riguardante la sua pubblicazione. Tuttavia, su questa
votazione, ha luogo una manifestazione rilevante, che è quella delle
dichiarazioni di voto sul complesso del progetto. Tali dichiarazioni, previste
dall'art. 83 per ogni istante successivo alla chiusura della discussione
generale e in cui ci si accinga a votazione (e che pertanto possono
avvenire e avvengono tanto sugli articoli quanto sugli emendamenti
presentati), non potrebbero farsi alla Camera altrimenti circa la
legge nella sua interezza, il cui voto finale dovrà esser dato - è noto -
con la forma segreta di cui all'art. 93 del Capo XI del Regolamento.
Di null'altro si tratta, dunque, che di un escamotage formale, ma,
per converso, assai significante ed incisivo: poiché è in tal sede, infatti,
che intervengono i Gruppi per chiarire il loro finale atteggiamento,
ciò che imprime al dibattito, nella valutazione dei risultati conseguiti e
nell'imminenza del voto, vivacità, valore e immediatezza senza dubbio
maggiori di quanto accada in altre e precedenti fasi « discorsive », a
esempio in corso di discussione generale. È da notare inoltre che, benché
la norma consenta le dichiarazioni ad ogni deputato, è a questo punto
che nel costume si è affermata la regola di far parlare quasi sempre un
rappresentante per ognuno dei Gruppi già citati; ciò che dimostra - se
ve ne fosse bisogno - il recepimento nella prassi del ruolo preminente di
questi ultimi nei momenti di maggior « punta » e sostanza politica della
discussione.
Chiusa la votazione sull'ultimo articolo, devesi passare allo scrutinio
segreto. Ma prima di esso - nei casi di discussione « congiunta » -
dovrà annunciarsi l'assorbimento dei progetti concorrenti; ed il Regolamento
consente inoltre una battuta particolare (detta, seppure con significazione
eccezionale, « di coordinamento »), che può attivarsi dalla Com-

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 453
missione o da un ministro per richiamare l'attenzione sopra le necessarie
correzioni di forma o le possibili discrasie tra i vari emendamenti
approvati, o tra questi e gli articoli o lo scopo della legge, proponendo
le correzioni del caso: sentito l'autore dell'emendamento, o un altro in
sua vece, un membro della Commissione e il ministro, la Camera deciderà
(art. 91). La norma è antichissima, e può avvenire che essa comporti
soppressioni o aggiunte, le quali, nei casi di maggior rilievo, sono
passate ai voti ad una ad una.
L'attività di coordinamento normale è invece cosa diversa: si svolge
infatti senza alcuna ratifica dell'Assemblea, anche se alcune volte
nel passato se ne sia dato annuncio o si sia chiesta sanatoria per la
rettifica di errori riscontrati.
Nessuna norma esiste su di essa. Vi è un precedente storico: nel
1894 fu avanzata proposta di istituire una Commissione permanente per
il coordinamento; e tuttavia la stessa non ebbe seguito, non ritenendosi
opportuno sottrarre una siffatta attività ai poteri discrezionali della Presidenza
con l'ausilio della Commissione competente, già approfondita
nella conoscenza del progetto.
Nella prassi attuale, la relativa autorizzazione vien chiesta e data
preventivamente, ogni volta che la legge abbia subito complesse votazioni,
e i relativi adempimenti sono rimessi al Presidente, con il concorso
del relatore e del Governo, prima dell'invio del « messaggio »
all'altra Camera o al Capo dello Stato (tramite Governo) per la promulgazione
(74).
Deve trattarsi di correzioni di forma. Se trattisi di errori materiali,
la correzione può avvenire anche dopo la trasmissione all'altra Camera,
dandone avviso alla medesima: se però nel frattempo questa abbia deliberato,
e abbia introdotto la modifica, il progetto dovrà tornare alla
Camera di primo esame: l'ipotesi che una Camera possa correggere un
errore senza intervento dell'altra si ritiene in effetti inammissibile (75).
(74) L'attuale Regolamento (art. 48 del Capo Vili) conserva ancora l'espressione
di « messaggio », usata in alcune Costituzioni per indicare le comunicazioni di
carattere politico fatte dal Governo alle Camere, o quelle tra una Camera e l'altra.
Nell'uso, esso designa la trasmissione all'altro ramo del Parlamento o al Capo dello
Stato del testo definitivamente approvato della legge: in ciò - si noti - è il solo atto
di esternazione ufficiale della volontà dell'Assemblea.
(75) Si deve aggiungere che parte della dottrina è estremamente diffidente nei confronti
di attività di questo tipo: ciò deriva dal fatto che essa classifica il coordinamento
nient'altro che come un caso particolare di esercizio del potere di emendamento, indotto
da sue precedenti esplicazioni. Di qui la tesi che occorrerebbe intervento d'Assemblea
anche per le modifiche di forma, restando esclusa solo la correzione di meri
errori materiali: in altri termini, oltre a un'applicazione restrittiva del coordinamento
ex art. 91, questa opinione sarebbe intesa a ricomprendervi quasi tutta l'attività di
coordinamento normale.

454 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
12. - Sotto il nome generico di « incidenti » sono nell'uso classificati
taluni casi cui è dato sovrapporsi ad ogni fase e momento del
dibattito, e che pertanto saranno esaminati a conclusione di questa
trattazione.
Dette ancor oggi, seppure impropriamente, « mozioni d'ordine », tali
questioni incidentali hanno natura di eccezioni, e hanno il fine, ciascuna
con differente ratio e implicazione, di attraversare Viter procedimentale,
per impedirne, ostacolarne o deviarne l'attuazione.
Sono anzitutto le così definite « questioni incidentali formali », che
s'inseriscono nel procedimento per motivi di rito dello stesso, estranei
dunque all'oggetto del dibattito. Ad esse seguono le « questioni incidentali
sostanziali », attinenti, al contrario, al contenuto della proposta principale.
Queste, di assai maggiore rilevanza - sia per i motivi politici
o di merito che le informano, sia per le conseguenze tecniche che ne
scaturiscono - sono trattate dal Regolamento distintamente da ogni
altra questione incidentale, da cui divergono quanto a proposizione, illustrazione
e voto; e configurano altrettanti istituti totalmente autonomi,
con precisa struttura e chiari scopi. Seguono infine taluni fatti « personalistici
», che pur s'innestano nella discussione in forma indipendente
dall'esame in corso, e che a questioni in largo senso « incidentali » è
possibile dunque assimilare: ciò, tuttavia, solo a fini sistematici, diversi
essendone, beninteso, natura e disciplina.
Le « questioni incidentali formali » sono previste dagli artt. 72 e
79 Reg. dai quali è ammessa l'interruzione della discussione per un
richiamo al Regolamento, per l'ordine del giorno, per la priorità delle
votazioni o sulla posizione della questione : possono avere la parola, dopo
il proponente, non più di un oratore contro e uno in favore, e per non
più di 15 minuti ciascuno.
Si tenga fermo, però, che in eccedenza al numero fissato, ed in
virtù dell'art. 64 Cost. (« I membri del Governo... devono essere sentiti
ogni volta che lo richiedono ») potrà parlare anche il rappresentante
del Governo: per prassi, inoltre, ciò si concede al relatore o al presidente
della Commissione. Governo e Commissione esprimeranno, in tal
caso, il proprio avviso: essi - si badi - mai debbono giustificare eventuali
richieste di parola. Infine, per l'art. 10, Capo HI, del Regolamento,
appoggiato a costante consuetudine, riassumerà la discussione il Presidente,
con un proprio giudizio motivato sulla fondatezza del richiamo:
se il proponente insista (e, sulla priorità dei voti o posizione della questione,
anche se insistano Governo, Commissione o altro deputato), la
Camera deciderà con votazione semplice per alzata e seduta.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 455
L'oggetto, dunque, delle due norme regolamentari è identico: divergente
il profilo, poiché la prima ne tratta per il divieto di parlare
due volte nella discussione (76) e la seconda per la procedura : carente il
coordinamento, poiché esse ebbero - storicamente - distinta formazione.
Per quel che attiene all'art. 72, nel primo Regolamento provvisorio
era dato diritto al deputato di intervenire due volte nella discussione,
salvo ulteriori autorizzazioni della Camera; nel 1863 l'intervento fu ridotto
ad uno, salva sempre maggiore autorizzazione: nel 1868 si abolì
quest'ultima riserva, e la norma divenne tassativa. Quanto all'art. 79,
esso risale ai primi regolamenti provvisori per la parte che accorda
all'incidente precedenza sulla questione principale e importa limitazione
del dibattito; la rilevante aggiunta del tempo massimo di 15 minuti
fu introdotta in periodo ostruzionistico e mantenuta nel Regolamento
« definitivo » del 1° luglio 1900. Che i due articoli si integrino a vicenda
è pacifico: giacché non vi è motivo di ritenere che i richiami per l'ordine
del giorno o la priorità delle votazioni, citati solo nella seconda
norma, non debbano rientrare nel concetto degli « incidenti formali »
di cui alla prima.
È poi da aggiungere che, nonostante il fatto che i limiti del dibattito
incidentale siano di solito osservati, ciò non produce la conseguenza
che ogni potere discrezionale del Presidente debba intendersi eliminato:
così, ad esempio, fu assai spesso affermato il principio che a un deputato
non sia impedito di parlare più di una volta per una semplice « precisazione
».
Alla norma di cui all'art. 79 è collegata, pure indirettamente, per
materia, quella con cui si apre il Capo X (art. 69), secondo cui non può
discutersi o deliberarsi sopra argomenti non all'ordine del giorno della
Camera, se non con votazione segreta e a maggioranza di tre quarti (da
conteggiarsi - sembra - sui votanti, non essendo altrimenti precisato).
La formazione dell'ordine del giorno è argomento sottile e delicato,
che non rientra nella discussione. Per ciò che attiene all'art. 69, basterà
dire che esso è annunziato dal Presidente in fine di seduta per la seduta
successiva (art. 46 del Capo VH), e d'ordinario senza votazione: può,
tuttavia, qualsiasi deputato avanzare proposte di modifica, su cui decide,
al caso, l'Assemblea. Ma in questa fase - appunto - l'art. 69 non è in
causa: lo sarà invece se le proposte si avanzino in seduta, anche nel
caso che la nuova materia emerga da comunicazioni presidenziali, cui
non segue senz'altro discussione.
(76) A tale divieto essa deroga anche per fatto personale o dichiarazioni di voto,
casi che altrove vengono trattati.

456 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Né questa norma è qui ben collocata, essendo infatti annessa, alla
sua origine (1868), a quella sui poteri « ordinatori » del Presidente. Tuttavia
essa è un cardine dei lavori parlamentari, e perciò è d'obbligo riferirne
due questioni.
L'una è che sorse il dubbio se la votazione a scrutinio segreto dovesse
intendersi subordinata alla richiesta di venti deputati, giusta l'art.
93 del Capo XI: dubbio che deve ritenersi escluso, essendo qui il segreto
« di diritto ». L'altra è che non è a confondersi la « inserzione » con 1*« inversione
» dell'ordine del giorno (spostamento delle posizioni relative tra
più argomenti già inseriti nella prima parte dello stesso), che Presidente,
Commissione, Governo, od anche un solo deputato possono porre al consenso
della Camera; questo vien dato tacitamente, se manchi opposizione,
o altrimenti in seguito a discussione e quindi anche a votazione, ma
con i modi visti per gli incidenti formali.
Se non si può discutere né deliberare al di fuori dell'ordine del
giorno, per il principio d'ordine « primario » espresso in forma ^negativa
nell'art 46 e affermativa in questa stessa norma, non va dimenticato, però,
l'antico detto, secondo cui la Camera è « sovrana », sempre e comunque,
sull'ordine del giorno: ciò che significa che nessuna decisione forma,
in materia, vincolo insuperabile. Non può eccepirsi, cioè, la preclusione:
il che consente, ma al tempo stesso modera, « colpi di maggioranza »
occasionale (77).
(77) Sulla formazione dell'ordine del giorno il direttore generale della Segreteria
del Senato, Terzi, in una conferenza del 5 maggio 1967 alla Facoltà di scienze politiche
« Cesare Alfieri » dell'Università di Firenze afferma : « Se dovessimo limitarci
all'esame delle norme che riguardano la fissazione dell'ordine del giorno delle sedute
delle Assemblee legislative italiane il discorso sarebbe molto breve: non esiste infatti,
nei regolamenti della Camera e del Senato, alcuna norma che contenga una esplicita
attribuzione di poteri al riguardo. C'è soltanto la disciplina dell'annuncio dell'ordine
del giorno (al termine di ogni seduta) e la prescrizione dell'affissione dell'ordine del
giorno all'albo (art. 39 del Regolamento del Senato e art. 46 del Regolamento della
Camera). In più, il Reg. della Camera prevede all'art. 13-bis, approvato nel marzo del
1950, la possibilità che il Presidente convochi l'Ufficio di Presidenza, i presidenti delle
Commissioni permanenti ed i presidenti dei Gruppi parlamentari per esaminare l'ordine
dei lavori dell'Assemblea. Tutto qui... Non voglio contestare l'esistenza del potere dell'Assemblea
di apportare in qualsiasi momento — ad iniziativa di un qualunque parlamentare
— modificazioni ed aggiunte all'ordine del giorno annunciato dal Presidente o
di determinarne preventivamente il contenuto, ma questa constatazione non inficia la
validità dell'affermazione sulla natura decisionale del potere presidenziale; che tale, a
mio parere, resta anche se le deliberazioni che da esso promanano — come molte altre,
d'altronde - sono suscettibili di riforma da parte dell'Assemblea».
Rammentato poi il fondamento della organizzazione dei lavori nel principio di
« consentire alla maggioranza di attuare il suo indirizzo politico e alla minoranza di
contestarlo con la sua crìtica», cosi prosegue: «In conclusione, la formulazione del
programma dei lavori parlamentari è compito che non trova nel nostro Parlamento
una precisa attribuzione: il Governo vi partecipa soltanto con saltuarie e a volte generiche
e non univoche indicazioni, i rappresentanti dei Gruppi parlamentari con una

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 457
13. - Gli incidenti cosiddetti « sostanziali » sono proposti, invece,
con la sospensiva e la pregiudiziale, cui dovrà aggiungersi, per attrazione
di materia (effetti), l'istituto non scritto della preclusione.
Le prime due questioni sono previste all'art. 89, che ne determina
funzioni e modalità di trattazione. La sospensiva ha per intento di rinviare
il dibattito; la pregiudiziale (un tempo detta « preliminare ») ha
invece quello di impedirne l'inizio o di arrestarne il proseguimento.
L'« incidente » può sollevarsi da ogni membro d'Assemblea prima
che « si entri » nella discussione: se « sia già principiata », occorre invece
un quorum di 15 deputati (78).
La discussione sarà svolta ad hoc ed avrà precedenza sulla proposta
principale, con gli interventi, al massimo, di quattro deputati compreso
il proponente, due prò e due contro: essa non potrà essere interrotta: la
Camera decide subito, nelle forme normali.
iniziativa incerta e scarsamente fattiva, la Conferenza dei Presidenti con determinazioni
che non di rado attengono più ai tempi che al contenuto ».
Non si può fare a meno, in verità, di constatare il fatto che il criterio carismatico
della < sovranità » dell'Assemblea (quindi della maggioranza di essa, ma anche
- come si è detto - di una maggioranza occasionale) sull'ordine del giorno non pare
in grado di assicurare al sistema un minimo sodisfacente di razionalità. Alla Camera
americana un apposito Comitato ha il compito di trarre dall'ordine di iscrizione in
ruolo i progetti da sottoporre prioritariamente all'esame dell'Assemblea; ai Comuni
inglesi l'oggetto dei lavori è stabilito in definitiva dal Governo (« Comitato direttivo
del Parlamento»), ma con la garanzia, per le minoranze, della riserva di un certo
numero di sedute, pari ad un quarto o un quinto del totale (« tempo dell'opposizione
») ; in Francia, nella quarta Repubblica, la fissazione dell'ordine del giorno diviene
pura attività politica: in reazione, e dopo la Costituzione del 1938, se ne ha
il monopolio di fatto del Governo, con fatiscente riserva della priorità delle interrogazioni
per un sol giorno alla settimana.
In Italia, scomparsa agli inizi del secolo XX l'originaria figura di « uomo della
maggioranza » del Presidente di Assemblea, se ne accentuava invece la funzione politicoarbitrale,
cui si congiunge oggi quella t garantista » implicata dall'ordine repubblicano.
Il Presidente italiano ha figura intermedia tra lo Speaker dei Comuni (vero e proprio
« Magistrato del Parlamento ») e il Presidente d'Assemblea francese, completamente
vincolato dagli interventi dell'Ufficio, Conferenza e Gruppi. A lui la consuetudine
affida certi poteri di proposta: tuttavia non sembra, con tal mezzo, data risoluzione
organica al problema delle scelte. Come si è detto, viene spesso auspicato su tal punto
un maggior arco di poteri della Conferenza, ovvero ancora l'affidamento ai Presidenti
di facoltà decisionali di tipo britannico: utili a far evolvere il sistema verso un assetto
che salvaguardi certo - su questo tema delicatissimo dell'attività politica delle Camere
- la dialettica interna d'Assemblea, ma sia ad un tempo compatibile con l'attuazione
di un ordinato programma di legislazione.
(78) Le locuzioni riportate non sembrano, per vero, tra le più felici, volendo
significare che neppure il primo iscritto a parlare possa sollevar la questione. È stato
quindi ingenerato il dubbio che ciò possa avvenire in sede di presentazione del progetto:
dubbio per altro verso escluso dalla gerarchia dei principi dell'ordine parlamentare,
dovendosi ritenere su tutti prevalente quello che non possano aversi discussioni
e votazioni sopra argomenti non all'ordine del giorno.
Il requisito del quorum di 15 colleghi (oggi piuttosto anacronistico) tendeva
invece ad evitare troppo facili interruzioni del dibattito.
17*.

458 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Se la sospensiva sia approvata, dovrà annunciarsi il rinvio della discussione;
se lo sia la pregiudiziale, si avvertirà la cancellazione dell'argomento
dall'ordine del giorno; se siano respinte, il Presidente dichiarerà
aperta o riprenderà la discussione generale, e il dibattito proseguirà.
Così la semplice ed efficace disciplina della norma: ma occorrerà avvertire
che in base a Costituzione e prassi hanno anche qui diritto di interloquire,
quando lo chiedano, Commissione e Governo, e ciò a maggior
ragione, stante il « fondo » politico delle questioni: si è affermato
anzi, nei casi di rilievo, l'uso di consentire un dibattito più largo, con
l'intervento di un rappresentante per Gruppo. Mancherà invece per solito,
trattandosi di questioni di merito, l'intervento finale del Presidente. Nulla
è previsto per il ritiro, che deve dunque ritenersi ammesso: ma, se sorgesse
opposizione, conformemente al già visto principio generale sulle
proposte comunque entrate « nel dominio » della Camera, questa vi deciderà.
Peculiare carattere della pregiudiziale è la libertà amplissima della
motivazione, fondata in genere sull'opportunità politica: fermo il principio
- tuttavia - che l'eccezione non è di procedura. E in realtà, qualora
dovesse intendersi per pregiudiziale qualsiasi opposizione ad iniziare o
proseguire il dibattito, anche un richiamo al Regolamento non potrebbe
sottrarsi a una siffatta concezione. L'istituto è distinto dal suo oggetto:
quando l'opposizione si riferisca a questioni, ragioni e motivi che non
riguardino il Regolamento, cadrà sotto l'art. 89; quando si riferisca esclusivamente
o prevalentemente all'interpretazione o all'applicazione delle
norme di rito, costituirà richiamo al Regolamento. Si è ritenuto in prassi,
d'altra parte, con criterio non sempre facilmente estrinsecabile, che la pregiudiziale,
pur fondata sul merito, non debba tuttavia fondarsi su motivi
connessi strettamente al contenuto del progetto, o con questo sostanzialmente
assimilabili, nel qual caso non altro farebbe che anticipare (o
riprodurre) la discussione.
Nella natura ed ambito della pregiudiziale si fa rientrare senza
dubbio - invece - la cosiddetta « eccezione di incostituzionalità » (presunta
contraddittorietà tra le norme del progetto e quelle della Costituzione),
già in passato considerata come questione incidentale a sé stante,
ma senza mai ricevere una propria disciplina. Contra la distinzione si
è osservato che, a parte la possibilità che sempre esiste di sopprimere o
correggere le norme presunte incostituzionali nel prosieguo del dibattito,
una declaratoria di incostituzionalità potrebbe benissimo tradursi in una
semplice trasformazione in itinere del progetto da ordinario in costituzionale
davanti alla stessa Camera che lo ha in esame, come è del resto

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 459
accaduto numerose volte, senza dover portare necessariamente alla cancellazione
dello stesso dall'ordine del giorno dell'Assemblea (79). A suffragar
la tesi pare potersi confermare che un siffatto potere di declaratoria
sul punto estremo della costituzionalità (punto giuridico, non politico),
commesso ad una od anche a tutt'e due le Camere rappresentative,
anche a prescindere dall'esistenza di una Corte apposita nell'ordine repubblicano,
potrebbe darsi, sì, in regime assembleare, non già però parlamentare
quale quello previsto dalla Costituzione (80).
Va concluso, pertanto, che con pronuncia favorevole all'« eccezione
di incostituzionalità » la Camera ben può manifestare, al pari che con
raccoglimento di pregiudiziali comunque motivate, la propria volontà di
non discutere il progetto: non, però, per ostacoli formali.
Differenza vi è, invece, tra la pregiudiziale ed ogni altro strumento
(ordine del giorno « puro e semplice » o reiettivo) che sia tendente a respingere
il progetto: questo, infatti, è proposta di non deliberare, quella
di non discutere. Pure in identità di immediata conseguenza (cancellazione
dall'ordine del giorno), restano, dunque, salvi altri e diversi effetti (81).
Pregiudiziale non è data, ancora, per parti o nome singole del testo:
anche al di là dell'art. 88 (che espressamente la vieta per gli emendamenti)
e di consolidata consuetudine, ciò si collega alla natura di proposta
di abolire tout court la discussione: che è proposta politica, e non può
come tale riguardare ciò che non sia il complesso del progetto. Questa
stessa natura dà ragione, infine, del fatto che, mentre per ogni altra questione
incidentale la decisione avviene con votazione « semplice » per alzata
e seduta, per la pregiudiziale (e sospensiva) non sia prevista tale
restrizione: omissione - è ben chiaro - « garantista » indotta dalla politicità
dei due istituti.
Per la natura e l'ambito della sospensiva, dovrà notarsi che essa
chiede rinvio di « discussione »: non può applicarsi, quindi, a votazioni
(82).
Non è diversa la fisionomia: rilevano i motivi politici attinenti alla
proposta principale; la « presa » è sul complesso del progetto (così l'art.
88 e la prassi costante), non su parti di esso; l'effetto è di trasferire l'argo-
(79) Cfr. LONGI, Revisione della Costituzione e leggi costituzionali, in « Rassegna
parlamentare», 1960; Id., Pregiudiziale e sospensiva, cit.
(80) Cfr. COSENTINO, Pregiudiziale di costituzionalità, cit
(81) Così l'ordine del giorno di non passaggio agli articoli è equiparato a reiezione,
come si vedrà, agli effetti della preclusione < di diritto » ex art 68 del
Capo IX Reg.
(82) Diverso dall'art 89 Règ. Camera è in ciò l'art. 66 Reg. Senato, secondo
cui la sospensiva può essere volta a rinviare discussione o delibera.

460 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
mento tra quelli il cui esame sia sospeso o rinviato per delibera formale;
la revoca chiede delibera formale opposta e eguale a quella di rinvio,
senza di che né l'effetto di questo può cessare, né può riprendersi discussione
alcuna.
E i due istituti - nel non frequente, ma possibile caso di concorso
- non sono inoltre ritenuti privi di ordine logico « interno » di precedenza:
giacché, respinta che sia la sospensiva, per consuetudine la pregiudiziale
non può più oltre sollevarsi. La reiezione della sospensiva,
infatti, non altro implica che la Camera voglia discutere il progetto; e
come tale non può non assorbire l'incidente diretto ad impedirlo, senza
di che verrebbe a scomparire ogni concreta distinzione tra le due questioni.
Per la ragione eguale e contraria non è invece vera l'ipotesi reciproca:
respinta la pregiudiziale, la quale mossa e preferita in tempo ha
la precedenza sull'altra, non è vietato chiedere la sospensione, quale proposta
meno grave (83).
(83) L'antica prassi era in favore, tuttavia, del diverso principio della compatibilità
tra i due istituti e della mancanza di ogni ordine prestabilito. Ciò - si ritiene -
può riconnettersi alla differente funzione cui la questione sospensiva assolveva, in tutto
analoga a quella del rinvio puro e semplice, come in seguito si vedrà.
Nel caso di più domande analoghe, si riteneva doversi accordare preferenza
alle più semplici, salvo riserva dell'Assemblea di decidere sulle contestazioni.
Su ambedue questi punti, l'orientamento della Camera è mutato.
Circa il concorso tra i due istituti, cfr. la tesi della denegata compatibilità in
ASTRALDI e COSENTINO, op. cit., e i precedenti ivi riferiti.
Per il caso di più domande analoghe, la tesi della unicità di discussione e votazione
delle stesse, ancorché siano diversamente motivate, ha finito col prevalere, forse
per evitare applicazioni ostruzionistiche.
Per la sospensiva, i precedenti sono numerosi.
Per la pregiudiziale, possono ricordarsi, tra gli altri, quello della seduta del
. 7 dicembre 1952, in cui il Vicepresidente Leone, in presenza di quattro pregiudiziali
presentate, osservò essere possibile comportarsi secondo una delle seguenti ipotesi:
a) che la pregiudiziale sia una sola, e debbano parlar per essa soltanto 0 primo
proponente, un oratore a favore e due contro ; b) che esistano più pregiudiziali, e
ognuna di essa debba avere distinta trattazione; e) che si abbia, infine, una proposta
unica nello scopo, diversa nei motivi, e sia quindi opportuno che ciascun proponente
illustri i propri, e poi si faccia unica discussione (un oratore a favore e due contro) e
votazione. L'ultima soluzione fu quella adottata, su accordo, dalla Camera, che votò
un unico documento rìproducente motivazioni e firme di tutti i proponenti.
Nella seduta del 13 marzo 19S3 una pregiudiziale Almirante ed una Moro Aldo
furono oggetto di unico dibattito, mentre la votazione della seconda, più ampiamente
motivata, fu considerata assorbente della prima.
Nella seduta del 20, 21 e 22 ottobre 1966, per la discussione del piano di sviluppo,
furono sollevate pregiudiziali dai deputati Bozzi, Almirante e Luzzatto. Il Presidente
Bucciarelli Ducei osservò che le prime due (di incostituzionalità) tendevano
allo stesso scopo (di non procedere alla discussione), e pertanto, secondo consuetudine,
avrebbero potuto esser votate in un unico contesto: ciò anteriormente al voto
sulla terza, intesa invece a passare subito alla discussione non già del disegno di legge,
ma dell'allegato, considerandolo quale comunicazione del Governo. Su insistenza del
deputato Bozzi, fu votata la prima e sua pregiudiziale, considerata assorbente della
pregiudiziale Almirante: successivamente, la pregiudiziale Luzzatto.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 461
La sospensiva « tecnica » non va poi confusa con il rinvio puro e
semplice: muovendo dai princìpi fin qui esposti, sarà anzi facile derivare
i criteri che tali due casi differenziano.
Può essere, il semplice rinvio, molto più variamente motivato: per
ragioni politiche o di merito, per supplemento di istruttoria (trasferimento
a più opportuna sede di esame preliminare in Commissione), o per mera
opportunità dei lavori; può riguardare la discussione intera come anche
quella di un solo articolo od emendamento, non essendovi alcun impedimento
normativo o logico a « stralciare » una parte del progetto, che
in tal caso assume iter autonomo o distinto; e finalmente, mentre la
sospensiva in senso tecnico ha per effetto di rinviare l'esame sine die
(fino, cioè, alla eventuale delibera formale di reiscrizione all'ordine del
giorno), il rinvio semplice può essere generico od anche a data prefissata
(84).
Del rinvio puro e semplice non vi è norma alcuna che tratti. Di
solito, esso è rimesso al Presidente: se vi è « incidente », cioè se la proposta
incontri opposizione, lo svolgimento è analogo a quello degli « incidenti
formali» (ma è d'uso, nelle questioni di sostanza politica, far
parlare i rappresentanti dei Gruppi), fino, se occorre, al voto. Un solo
caso è previsto di rinvio « di diritto »: quello, già visto, del rinvio « all'indomani»
di emendamenti o articoli aggiuntivi presentati nel giorno
della discussione (art 86).
Come si sa, la regolamentazione degli incidenti « sostanziali » è
merito delle riforme Bonghi, che li disciplinarono ex professo. Non già
che essi fossero ignorati dai primi regolamenti provvisori, ma le modifiche
del 1887-1891 (originate da una proposta Lazzaro del 1882 di
analogo tenore) ne trasformarono la trattazione: fecero sì che, a differenza
del passato (in cui era commista a quella della proposta principale,
con la sola riserva della separazione e priorità del voto) essa
avvenisse a parte dalla discussione.
L'autonomia teorica dei due istituti fu lungamente, infatti, contrastata:
parendo che, per l'uso improprio (o abuso) fattone, fosse unica difesa
la trattazione unitamente al merito dell'oggetto primario del dibattito.
Di contro, il rimetterne la soluzione al termine della discussione generale,
che poteva cosi vanificarsi, sembrava ad altri - e non a torto -
sistema affetto da illogicità manifesta.
(84) Così era nata, del resto, l'antica sospensiva: enucleandosi come istituto
autonomo, perse dipoi il riferimento « a data certa », in distinzione dal rinvio puro e
semplice in discorso.

462 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Molto discussa fu anche la questione della compatibilità della pregiudiziale
con Farticolo 55 dello Statuto (« Le discussioni si faranno
articolo per articolo »), oggi ripreso dall'art. 72, primo comma, Cost. :
sembrando che, alla luce del precetto statutario, non fosse lecito respingere
una legge senza aver svolto l'esame « particolare » : ammesso a
soli fini di dialettica, ma per nulla concesso (come già si è visto) che
alla pregiudiziale siano da attribuirsi contenuto o significato reiettivi
(85).
Tale questione era del resto estesa all'ordine del giorno « puro e
semplice », diretto anch'esso ad ottenere lo scopo, salvo che in una
fase successiva: la tesi di difesa vi opponeva che neppur qui la natura
reiettiva fosse quella primaria della proposta, tendente invece a non
compromettere in alcun modo l'argomento, non stabilendo su di esso
un precedente né favorevole né contrario.
Le tesi di incompatibilità statutaria, per quanto autorevolmente sostenute,
non riuscirono mai a consolidarsi nella prassi parlamentare.
Uguale significato (ma « più cortese ») di rigetto era annesso alla
proposta sospensiva, di cui la concezione era per altro assai più larga
dell'attuale. Essa veniva usata, infatti, per ragioni del tutto contingenti:
per rinvio a tempo determinato assolutamente {in diem), o relativamente
(postquam), o indeterminato (sine die)', in forma diretta (rimando semplice
dell'argomento), o indiretta (approvazione di altra proposta, ad
esempio, di iscrizione all'ordine del giorno); a favore del progetto (supplemento
di studi, documenti, ecc.), o contro esso (differimento a tempo
remoto, equiparato all'abbandono). Di tutto ciò nulla è rimasto nella
moderna « tecnicità » dell'istituto : talché può dirsi che è questa, appunto,
che lo distingue oggi dal rinvio puro e semplice.
Si ricorda da ultimo l'esplicita esclusione della sospensiva e della
pregiudiziale nella seconda deliberazione del procedimento di approvazione
delle leggi costituzionali, di cui all'art. 107-ter del Capo XL-bis
(Progetti di legge costituzionale) del Regolamento: mentre nessuna indicazione
può invece trarsi dal testo regolamentare per l'ammissibilità
(85) In MANCINI e GALEOTTI, op. cìt., è ricordato che nella tornata della Camera
del 25 marzo 1871 fu sostenuto che, per ammettersi la pregiudiziale « si possa
invocare o la cosa giudicata, o un articolo preciso dello Statuto, o una deliberazione
anteriore della Camera», non mai comunque un'opportunità: segno bastante della diffidenza
da cui era circondato l'istituto, non meno che della sua evidente confusione
con la ratio della non scritta preclusione.
Si raffronti questo precedente con quello del 20 maggio 1964, in cui il Presidente
Bucciarelli Ducei rammentava il principio che la pregiudiziale di incostituzionalità
ha valore politico, non è richiamo al Regolamento, e perciò va risolta direttamente
con decisione dell'Assemblea.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 463
dei due istituti in sede di conversione della decretazione d'urgenza, sul
quale punto esso del tutto tace.
Nasce anche qui, come già visto per gli emendamenti, una questione
da risolvere con nulTaltro soccorso che quello dei principi generali
del diritto: e, in verità, essa è ancora dibattuta.
Secondo una prima e restrittiva tesi, dal terzo comma dell'art. 77
Cost., sancente l'inefficacia dall'inizio dei decreti non convertiti entro
il sessantesimo giorno dalla pubblicazione, nonché la facoltà delle Camere
di dare regolamentazione legislativa ai rapporti giuridici nel frattempo
sorti, deriverebbe per il Parlamento l'impossibilità di sottrarsi
all'esame del problema. Mentre nell'abrogato ordinamento l'effetto della
mancata conversione (ex nunc) consentiva difatti di distinguere la valutazione
del merito da quella della legittimità, nel sistema attuale la
delibera investirebbe, per sostanza, la facoltà della decretazione (cui si
connettono in dottrina gli stessi limiti della delegazione: bilanci, materie
costituzionali, ecc.); per forma. ì requisiti di necessità ed urgenza
apprezzati di fatto dall'esecutivo, salvo il giudizio finale delle Camere.
Essa verrebbe ad assumere in tal modo, una volta di più, natura di
atto composito: di conversione della norma, e al tempo stesso di sanatoria
della emanazione. La coincidenza di tali due valutazioni, cui ancora
aggiungasi - in ipotesi di denegata conversione - la necessità dell'esame
per regolare i rapporti già costituiti, renderebbe pertanto inammissibile
ogni proposta (pregiudiziale o sospensiva) intesa alla reiezione
senza esame. Deve al contrario il Parlamento obbligatoriamente pronunciarsi
sugli interessi in causa, e ciò può fare con il convertire, modificare
o respingere il decreto: in quest'ultima ipotesi, col provvedimento
reiettivo (che in tal caso assumerebbe la forma di una legge), o
con legge separata, può altresì regolare i rapporti giuridici formati (86).
A questa tesi estrema seguirebbe l'altra secondo cui - ferma restando
la premessa costituzionale - la Camera potrebbe agire proceduralmente,
per concretare una pronuncia negativa, sia con l'accogliere una pregiudiziale,
sia col votare un ordine del giorno di non passaggio all'esame
degli articoli, sia col votare contro ogni articolo (se - raramente -
siano più; se ve ne sia uno solo soccorre l'a emendamento divisivo »), sia
col respingere la conversione in sede di votazione finale. Ognuno di questi
mezzi, che tutti attengono al disegno di legge (non al decreto), par-
(86) Si confronti l'anzidetto carattere composito con quanto già derivatone in
sede di esame degli articoli e in merito all'emendabilità dell'atto: legge, in tal caso,
di conversione del decreto (nell'accezione duplice ora a sua volta specificata), di reiezione
per la parte emendata, di implicita regolazione dei rapporti su di questa sortì.

464 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
rebbe in grado, infatti, di esprimere compiutamente la volontà dell'Assemblea.
Diverso, invece, il caso della sospensiva, il cui effetto è sul
tempo, non sull'oggetto della discussione, e non consente pronuncia
d'Assemblea: mezzo, pertanto, sempre inammissibile quando si tratti di
conversione di un provvedimento che deve essere approvato (o respinto)
entro il termine costituzionale, senza di che la decadenza ex tunc delle
norme giuridiche in vigore, e la mancata pronuncia delle Camere, lascerebbero
prive di ogni garanzia i rapporti in itinere costituiti (87).
È a dire, infine, della preclusione, di cui pure il Regolamento non
ha traccia: essa è istituto consuetudinario ed equivale alla pregiudiziale,
ma solo e formalmente negli effetti: poiché, al contrario di questa, vuol
essere tecnicamente motivata, dovendo riguardare la contraddittorietà
della decisione cui la Camera stia per essere chiamata con altra presa
sullo stesso oggetto (o su oggetto strettamente connesso).
Il principio trae la sua origine dall'applicazione analogica della norma
di cui al terzo comma dell'art. 84, vietante la riproposizione, sotto
forma di emendamenti o articoli aggiuntivi, degli ordini del giorno già
respinti in discussione generale, con la comminatoria (impropria) della
« pregiudiziale » : la preclusione può eccepirsi, dunque, in ogni fase e
momento del processo, ivi comprese battute « incidentali ».
(87) Nelle sedute del 10 ed 11 dicembre 1958 il Presidente Leone, discutendosi
la conversione di decreto-legge, a fronte di una pregiudiziale Luzzatto ritenne non
invocabile l'art. 89 Reg., essendo in tale sede la decisione delle Camere un adempimento
costituzionale che non può essere evitato (pregiudiziale) né genericamente sospeso
(sospensiva). La valutazione della ricorribilità della eccezionalità e straordinarietà del
caso - aggiunse - resta affidata alla competenza del Governo, che ne risponde al
Parlamento: la proposta con cui si chiede una pronuncia negativa può esser quindi
quella di un ordine del giorno « di non conversione », che deve però seguire la discussione
generale. Pur dissentendo, il deputato Luzzatto non si appellò alla Camera perché
il problema restasse impregiudicato.
La questione fu di nuovo discussa, ma solo per la sospensiva, nella seduta
del 28 novembre 1967; tale proposta era avanzata infatti, in sede di conversione di
decreto-legge, dal deputato Roberti, motivata dal fatto che, impegnando per altre
leggi ogni sopravvenienza attiva disponibile, il Parlamento si sarebbe poi trovato nell'impossibilità
di risolvere, per mancanza di mezzi finanziari, gravi problemi aventi, ad
avviso del proponente, carattere prioritario. Il Presidente Bucciarelli Ducei oppose il
riferimento al precedente ora citato: in esso, pur non votando, l'Assemblea si era
acquietata alla decisione del suo Presidente di ritenere che, nella detta sede, la Camera
avesse l'obbligo di pronunciarsi in ogni caso entro il sessantesimo giorno dalla pubblicazione
del decreto, anche per l'esigenza di disciplinare i rapporti sorgenti dallo
stesso nell'ipotesi di denegata conversione. Il deputato Roberti dissentiva, osservando
che l'esecutivo, col lanciare una serie di decreti-legge, giungerebbe in tal modo a sottrarre
al Parlamento l'essenziale prerogativa di fissare l'oggetto della discussione; e
concludeva con l'appello alla Camera, che confermava la decisione presidenziale di
ritenere inammissibile la sua proposta.
Per le stesse ragioni logiche dovrebbe ritenersi inammissibile il rinvio semplice
a tempo indeterminato: non è però impossibile, ed è avvenuto, che si trascini la
discussione fino a scavalcare il termine fissato per l'adempimento costituzionale.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 465
In assenza di norme, la decisione spetta al Presidente: su insistenza
di chi sollevi l'eccezione, quegli può, come sempre, chiamare a giudice
la Camera (88).
Ed anche qui, oltre quello ricordato (art. 84, terzo comma), vi è un
solo altro caso di preclusione « di diritto » : quello di cui all'art 68 del
Capo IX, secondo il quale un progetto respinto dalla Camera non può
ripresentarsi prima di sei mesi. La norma, che ricalca una vecchia disposizione
contenuta nel primo Regolamento provvisorio e limitante il divieto
alla sessione, è interpretata nel senso che il progetto deve intendersi
respinto con votazione finale a scrutinio segreto: a ciò equivale la
deliberazione di non passaggio nell'esame degli articoli, o anche, per le
proposte di legge, la denegata presa in considerazione (89).
In merito a questa sorta di « temporanea improcedibilità » (ripetuta
dall'art. 55 Reg. Senato) non tutte le questioni sembrano tuttavia risolte
dalla prassi delle due Camere: così, ad esempio, oltre a quella
della decisione circa l'identità dei testi nuovi con quelli che debbono
intendersi respinti (che si ritiene competa al Presidente), resterebbe tutt'ora
da chiarire se sia possibile assegnare a Commissione, per esame
immediato o differito, il progetto irretito da tali condizioni, posto che
- si sostiene - il termine « ripresentato » non va già riferito alla ripresentazione
materiale, ma alla data in cui il testo ritorna in discussione.
14. - Il fatto personale (art. 73), che può inserirsi nella discussione,
è definito dalla norma come « l'essere intaccato nella propria condotta,
o il sentirsi attribuire opinioni contrarie a quelle espresse ». Chi chiede
di parlare per fatto personale deve indicare in che consista: questo può
essere, però, in re ipsa, ed in tal caso non occorrerà precisazione. Il Pre-
(88) Cfr. FERRARA, op. ciu, secondo cui la declaratoria di preclusione è t atto
proprio > del Presidente, e di e controllo tecnico » sul contenuto delle deliberazioni di
Assemblea.
(89) Una significativa decisione al riguardo fu assunta nella seduta del 21 luglio
1949, di fronte ad eccezione di preclusione ai sensi dell'art. 68 contro una intera proposta
di legge (di cui la competente Commissione aveva chiesto il deferimento in sede
legislativa), in quanto contrastante con l'avvenuta reiezione di un emendamento presentato
nella discussione di altro e analogo progetto.
Fu sollevata anzitutto la questione di principio (Gaetano Martino, Leone) che
la pronuncia sulla preclusione non potesse non avvenire in Assemblea, interessando
essa, anche per l'avvenire, l'intera Camera; contro di che fu sostenuto (Dominedò) il
potere delle Commissioni legislative di decidere anche in materia regolamentare.
Sulla questione di principio, la Camera non approvò il richiesto deferimento:
e, quanto al merito, nella seduta successiva del 27 luglio respinse pure l'addotta preclusione,
così assumendo che ad un progetto respinto dalla Camera - ai fini dell'art.
68 Reg. - non equivale la reiezione di un emendamento deliberato in altra
discussione.

466 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
sidente valuta se ne ricorrano gli estremi: se il deputato insista, deciderà
la Camera con votazione semplice per alzata e seduta.
A differenza degli incidenti « formali » e « sostanziali », né qui né
altrove è stabilita precedenza sulla questione principale: e perciò al
fatto personale non si annette efficacia interruttiva, ed anzi è prassi di
dare per esso la parola, ma rimandandola a fine di seduta, e un tempo
anche a fine discussione (90).
Vi è poi un secondo comma dell'articolo, in base al quale gli ex
ministri, ogniqualvolta siano discussi provvedimenti dei governi cui appartennero,
hanno diritto di parlare. Ma anche qui non è stabilita precedenza,
e la parola per tali chiarimenti viene concessa normalmente in
fine di seduta, od anche, secondo l'espressa dizione della norma, « al
termine della discussione ».
Allo stesso carattere « personalistico » sono ispirate due norme successive:
l'una prevede, quando nel corso di una discussione siano imputati
fatti disonorevoli ad un membro della Camera, la facoltà di chiedere
una Commissione ad hoc, per giudicare e riferire sul fondamento
dell'accusa (art. 74); l'altra specifica che sono intesi per violazioni d'ordine
ogni personalismo o « imputazione di mala intenzione » (art. 75).
Tutte e tre le norme sembrano mal collocate, meglio potendo trovar
posto, forse, nel Capo Vili sull'ordine delle sedute: né, tra di esse, vi
è correlazione alcuna.
Risale al primo dopoguerra quella dell'art. 74, la Commissione nominata
equivalendo ad un « giurì d'onore », con obbligo ed eventualmente
termine per riferire, ma ai soli finì di una « presa d'atto », senza che
possa aprirsi discussione: su tali risultanze, infatti, la prassi non concede
di parlare nemmeno ai Commissari dissenzienti per esporre le loro conclusioni.
Il fatto personale è invece noto ai primi regolamenti provvisori,
ove aveva l'odierna disciplina, meno la regola della votazione semplice
per alzata e seduta, dovuta agli episodi ostruzionistici di fine secolo;
e così pure per la norma « d'ordine » di cui all'art 75, la quale
veramente non si comprende perché non sia inserita agli artt. 55 e 56
del Capo VIII.
Vago, del resto, il confine di tali norme con altre regole non scritte
che, prima ancora di queste, sogliono classificarsi di « correttezza » o
« galateo » parlamentare : così, ad esempio, quella di non rifarsi a col-
(90) Giusta il secondo comma dell'art. 47 del Capo Vili, il fatto personale
può tuttavia innestarsi in un intervento sul processo verbale, strumento di pubblicità
delle deliberazioni della Camera la cui lettura passa solitamente inosservata.
In tale sede, tuttavia, è ritenuto inammissibile l'intervento di chiamati in causa da
colui che ha parlato a questo titolo.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 467
loqui avuti a titolo privato; quella di non dar luogo a dialoghi o quesiti
diretti coi colleghi (vietati dai vecchi regolamenti, insieme con le o espressioni
di protesta »); quella di non partecipare a discussioni su argomenti
di interesse personale, ed anche di astenersi dal voto; quella di non
coinvolgere nella critica la persona del Capo dello Stato, l'altro ramo del
Parlamento o precedenti delibere adottate, per il rispetto d'obbligo verso
l'indipendenza altrui, non meno che verso quella della stessa Assemblea.
Vieppiù sfumata nella consuetudine, eppur chiarissima nello spirito,
è da ultimo l'altra regola di stile di non fare richiamo che ad atti
e documenti ufficialmente entrati in possesso della Camera; dimodoché
ne è escluso ogni atto extraparlamentare, salvo che non rientri nella politica
nazionale del Governo; come pure ne è esclusa la lettura di scritti
di giornali, e perfino di articoli o discorsi di colleghi: ma quest'ultimo
canone subisce in fatto più d'una eccezione, non senza tuttavia frequenti,
anzi quasi immancabili reazioni, basate sulla arbitrarietà di contestar
concetti estrapolati da un contesto unitario e complessivo e citati, al
contrario, per parti mutilate.
LA DISCUSSIONE NELLE COMMISSIONI IN SEDE LEGISLATIVA.
15. - Come si è già notato nella parte introduttiva, il procedimento
legislativo decentrato e quello « misto » si differenziano dal procedimento
ordinario in relazione ai poteri deliberativi attribuiti alla Commissione:
estesi fino all'approvazione definitiva del provvedimento nel primo caso,
limitati alla formulazione degli articoli nel secondo, sempre comunque
diversi, per il loro contenuto decisorio, da quelli inerenti al semplice
esame preliminare delle leggi (91).
(91) Si ricordano qui, per la bibliografia di questa parte, solo le opere che
trattano la materia in modo specifico e comunque particolareggiato, rinviando per le
altre alle note incidentali relative ai singoli argomenti.
V., tra gli altri, ASTRALDI e COSBNTINO, / nuovi regolamenti del Parlamento
italiano, Roma 1950; RUINI, Commissioni parlamentari, in «Montecitorio», 1950;
ID., La funzione legislativa, Milano 1953; PIBRANDREI, Le Commissioni legislative del
Parlamento italiano, in « Foro padano », 1952 ; LONGI e STRAMACCI, Le Commissioni
legislative nel Parlamento italiano, Roma 1953 ; Io., Le Commissioni parlamentari e
la Costituzione, Milano 1953 ; Io., // Regolamento della Camera dei deputati, Milano
1958 ; PASQUINI, Contributo per uno studio delle Commissioni deliberanti, in « Montecitorio
», 1954; ASTRALDI, Le Commissioni legislative, in «Roma economica», 1956;
D'EUFEMIA, Le Commissioni parlamentari nelle Costituzioni moderne, in « Rivista trimestrale
di diritto pubblico », 1956 ; COSENTINO, // procedimento legislativo nel sistema
parlamentare, in «Rassegna parlamentare», 1960; ID., // problema della produzione
legislativa nel sistema parlamentare italiano, in « Montecitorio », 1965 ; ID., Delegificazione
e leggi organiche, in «Nord e Sud», 1967; ELIA, Le Commissioni parlamentari
italiane nel procedimento legislativo, in « Archivio giuridico », 1961 ; Ir».,
Commissioni parlamentari, in e Enciclopedia del diritto», VII, 1958-1966; STRAMACCI,
Commissioni parlamentari deliberanti, in «Montecitorio», 1961.

468 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissiom
Non è qui il caso di un discorso globale sulle Commissioni. Esso
viene condotto in altri capitoli dell'opera, ai quali si fa rinvio fin d'ora
per tutto quanto attiene ai profili generali - storici, organici, funzionali -
dell'istituto; compito del capitolo presente essendo quello, invece, di trattarne
gli aspetti peculiari all'esercizio delle funzioni legislativa e redigente
(92).
Basterà rammentare che le Commissioni permanenti, come istituto
con caratteristiche e fisionomia analoghe a quelle attuali, si affermavano
nella storia del nostro Parlamento in occasione e in conseguenza della
riforma del sistema elettorale della Camera, avvenuta nel 1919 durante
il Gabinetto Nitti. Si è già visto come la sostituzione al precedente sistema
del collegio uninominale di quello a scrutinio di lista con la proporzionale
avesse conferito alla Camera una fisionomia politica ben precisa,
e in certo senso rigida, che non poteva non riflettersi sullo svolgimento
dei lavori. Con l'entrata in funzione dei Gruppi parlamentari,
espressione della divisione in partiti dell'elettorato, si rivelava sorpassato
il sistema degli Uffici, risultando matura l'introduzione delle Commissioni,
cioè di organi permanenti, dalla competenza predeterminata
per materia, composti in modo da rispecchiare, proporzionalmente, il
rapporto tra le forze politiche esistenti.
L'istituto della Commissione, nel suo aspetto di strumento normale
e non già eccezionale di organizzazione dei lavori della Camera, si afferma
dunque, fin dalle sue origini, con caratteristiche tali da renderlo
elettivamente idoneo all'esercizio delle due funzioni di cui qui si
tratta.
Il carattere permanente dell'organo, la competenza per materia, la
specifica preparazione dei suoi componenti, scelti tenendo conto delle attitudini
personali (pur se non vadano taciuti, come meglio in seguito si
avvertirà, i pericoli insiti in un eccesso di specializzazione), garantiscono
un notevole grado di qualificazione tecnica, mentre la composizione pro-
(92) Si noti, infatti, che le Commissioni sono identiche, nella loro struttura,
quale che sia la funzione svolta. Come è stato osservato (cfr. LONGI e STRAMACCI,
Le Commissiom legislative, cit.), la lettera dell'art 72 Cost non nnpone che tutte le
funzioni previste dalla stessa norma costituzionale, e dalle norme regolamentari, vengano
affidate alle stesse Commissioni. La norma costituzionale non richiede neppure
il carattere permanente dell'organo, limitandosi a fissare, e solo per la sede legislativa,
il principio della composizione proporzionale alla consistenza numerica dei Gruppi
parlamentari. Ma in entrambi i rami del Parlamento è opportunamente prevalso il
criterio di affidare alle stesse Commissioni permanenti, prima investite soltanto dell'esame
preliminare delle leggi, anche le funzioni legislativa, redigente e di documentazione
politica, sia pure in sedi diverse, salva sempre la possibilità delle Assemblee
di nominare Commissioni speciali ai sensi dell'ultimo comma dell'art 31 Reg. Camera
e dell'art. 22 Reg. Senato.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 469
porzionalistica consente, in relazione ai singoli progetti, una chiara determinazione
dei vari atteggiamenti. Fin dal suo sorgere, cioè, sono presenti
nella fisionomia dell'istituto i presupposti necessari e sufficienti per
il completo esercizio della funzione legislativa; ciò è tanto vero che, negli
anni immediatamente successivi, si delineano già delle proposte, per altro
non attuate, volte ad utilizzarlo non solo per l'esame preliminare
delle leggi, ma anche per decongestionare, in qualche modo, i lavori dell'Assemblea,
attraverso la formazione di « Comitati di redazione ».
E tuttavia, il riconoscimento alle Commissioni di potestà legislative,
pure legato alle caratteristiche dell'organo, tarda non poco: fino a costituire,
invero, uno tra i molti aspetti innovatori della emanata Costituzione
repubblicana, e al tempo stesso un unicum nell'esperienza
storica dei Parlamenti dei paesi democratici (93).
In realtà, la funzione trova un precedente nella legge 19 gennaio
1939, n. 129, istitutiva della Camera dei fasci e delle corporazioni: legge
che prevedeva anzi - e già si disse - attribuzione amplissima di poteri
legislativi, tanto alle Commissioni della nuova Camera quanto a quelle
del Senato del regno. Nello Stato fascista, cioè, in cui in un primo tempo
si era ritenuto di rinunciare al sistema delle Commissioni, legato alla
molteplicità dei partiti, per ritornare a quello precedente degli Uffici,
si registravano in tal modo, successivamente, la rivalutazione e lo sviluppo
dell'istituto stesso, sia pure nel diverso contesto politico-costituzionale
della nuova Camera come sopra istituita: Camera - com'è noto -
di nomina continuativa, formata dai membri del Consiglio nazionale del
partito fascista, del Consiglio nazionale delle corporazioni, del Gran Consiglio
del fascismo.
Nel quadro di quello Stato, d'altro canto, l'innovazione del decentramento
sembrava avere significato esclusivamente tecnico, non incidendo
sull'equilibrio costituzionale. Anche a prescindere, infatti, dagli
ampi poteri attribuiti al Capo del Governo, cui era rimesso di trasferire
un progetto di legge dalla competenza dell'Assemblea a quella delle
(93) Per notìzie di diritto comparato v., tra gli altri, LONOI e STRAMACCI, Le
Commissioni legislative, cit. ; CAMPION SL LIDDERDALB, European Parllamentary Procedure,
Londra 1955 ; PAUWELS, Les Commìssions parlementaires, in « Informations
constitutionnelles et parlementaires», 19SS; D'EUFEMIA, op. cit.; ELIA, Commissioni, cit.
Circa le proposte di introdurre anche in Francia il sistema delle Commissioni
legislative v. GICHUBL et SFBZ, Problimes de la reforme de l'Etat en France depuis
1934, Parigi 1962.
Per un accenno alle compiesse funzioni delle Commissioni dell'Assemblea Costituente
v. LONOI e STRAMACCI, Le Commissioni legislative, cit.

470 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Commissioni e viceversa, le Commissioni erano a ritenersi infatti, secondo
logica del sistema, non già organi di un potere di controllo sul Governo,
bensì organi di collaborazione dell'esecutivo (94).
Nel sistema della Costituzione repubblicana il ripetuto decentramento
legislativo assume quindi senso assai diverso: seppure di innovazione
tecnica si tratti, essa è tuttavia destinata a rafforzare la supremazia
delle Camere nell'area costituzionale, offrendo ad esse gli strumenti
adatti per un'azione puntuale ed incisiva.
È fuor di dubbio che la sola Assemblea non appare da tempo in
condizione di fronteggiare la enorme mole di lavoro richiesta dal moltiplicarsi
delle forme d'intervento del pubblico potere. Già in epoca
prefascista, non solo durante e dopo la prima guerra mondiale, ma fin
dai primi anni del secolo ventesimo, il Parlamento italiano non è più
in grado di disimpegnare in modo adeguato i propri compiti legislativi:
la conseguenza inevitabile è un ampliamento dell'esercizio di poteri normativi
da parte dell'esecutivo, con lo strumento soprattutto del decretolegge,
come si è appunto verificato, con sempre maggior frequenza, nell'esperienza
costituzionale di periodi pure politicamente lontanissimi
come quelli qui sopra ricordati.
Sono sempre più numerosi i costituzionalisti di tutti i paesi i quali
riconoscono che, in una moderna democrazia, l'Assemblea plenaria deve
tornare soprattutto alla funzione del controllo politico e finanziario sull'esecutivo.
E nondimeno il tema della funzionalità del Parlamento, oggetto
di ampi dibattiti all'Assemblea Costituente, non produsse l'idea del
deferimento di poteri legislativi alle Commissioni permanenti se non per
lente e faticose approssimazioni successive: in un primo tempo intendendosi,
con esso, statuire un limite alla decretazione del Governo piuttosto
che un effettivo decentramento della competenza di Assemblea.
Influirono su tali posizioni cause diverse: certamente, in alcuni, la convinzione
che il vero decentramento si sarebbe attuato in sede regionale;
probabilmente, in altri, la preoccupazione di richiamarsi a forme che
(94) Cfr. LONGI e STRAMACCI, Le Commissioni legislative, cit.; ID., // Regolamento,
cit. ; ESPOSITO, Controllo sul procedimento di conversione dei decreti-legge,
in « Giurisprudenza costituzionale », 1957.
Si rammenti che il Presidente della Camera dei fasci e delle corporazioni era
nominato con decreto reale, che i membri delle Commissioni erano nominati dal
Presidente della Camera e che le cariche nell'ambito delle Commissioni erano pure
di nomina presidenziale.
Il principio era dichiarato dall'art. 2 della legge menzionata: « Il Senato del
Regno e la Camera dei Fasci e delle Corporazioni collaborano col Governo per la
formazione delle leggi >.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 471
erano state utilizzate, se anche in un diverso quadro, come si è visto,
dal regime passato (95).
Le divergenze emerse nella seconda sottocommissione della « Commissione
dei 75 », per il progetto di Costituzione, trovarono infine modo
di comporsi, nel senso di ammettere che ciascuna Camera potesse deferire
a Commissione Finterò esame di un progetto, riservandosi però la
votazione finale senza discussione, salve le dichiarazioni di voto. In questi
termini era appunto formulato il secondo comma dell'art. 69 del progetto
di Costituzione, sottoposto all'esame d'Assemblea (96). In sede assembleare
fu poi possibile compiere il passo decisivo verso il pieno riconoscimento
alle Commissioni della funzione legislativa, ivi compresa
la votazione finale del progetto, superando la tesi di quanti ritenevano
significasse ciò spogliare le Assemblee di altrettante prerogative inalienabili.
Si trattava per queste - fu osservato - non già di delegare la
funzione legislativa ad organi esterni, bensì di esercitarla per mezzo di
organi propri: in altri termini, non di abdicazione ad una funzione sovrana,
ma di semplice organizzazione del modo di esercitarla.
Rimaneva l'alternativa se rimettere completamente ai regolamenti
assembleari la disciplina della materia, secondo la proposta Perassi, o
se invece determinarne direttamente nella Costituzione garanzie e limiti,
secondo quella Mortati (97). Prevalse l'ultima, con modifiche al
sistema delle garanzie, che nella definitiva formulazione del testo (attuale
art. 72 Cost.) rimasero fissate nella tripartizione su cui dovrà tra
poco ritornarsi: 1) possibilità di reintegrazione del plenum (rimessione
all'Assemblea); 2) enucleazione di materie « protette » (« riserva costituzionale
di Assemblea»); 3) pubblicità dei lavori delle Commissioni.
16. - Il problema dogmatico posto dalla Commissione in sede legislativa
è il problema del rapporto che intercorre tra Camera e Com-
(95) Sui lavori dell'Assemblea Costituente v. FALZONE, PALERMO e COSENTINO,
La Costituzione della Repubblica italiana illustrata con i lavori preparatori, Roma
1948; LONGI e STRAMACCI, Le Commissioni legislative, cit.
(96) Il primo passo verso il decentramento era stato fatto con la proposta
Mortati di una delega dell'Assemblea alle Commissioni limitatamente all'esame degli
articoli, esclusa, pertanto, non solo l'approvazione finale, ma anche la discussione
generale del progetto, che rimaneva affidata al plenum. Successivamente, su proposta
dei deputati Nobile e Tosato, si giunse alla definitiva formulazione dell'art. 69, che
riduceva la prima lettura da parte dell'Assemblea alla semplice decisione sul deferimento
del disegno di legge.
(97) Il deputato Mortati propose le seguenti garanzie: a) espressa delega dell'Assemblea
per il deferimento in Commissione; b) pubblicità dei lavori delle Commissioni;

472 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
missione stessa. La questione, affrontata generalmente dalla dottrina soprattutto
sotto il profilo della titolarità del potere legislativo e dei presupposti
che ne legittimano l'esercizio da parte delle Commissioni, è in
realtà duplice: essa investe due aspetti - quello dell'autonomia organica
e quello più propriamente funzionale - che tra loro rimangono distinti,
anche se, almeno in parte, strettamente connessi (98).
Diverso e preliminare rispetto al problema della fonte che legittima
la competenza legislativa delle Commissioni è infatti quello relativo alla
posizione della Commissione rispetto all'organo Camera. Qualora si dovesse
accedere all'opinione che annulla nell'organo Camera l'entità Commissione,
fino a privare quest'ultima di qualsiasi autonomia strutturale
e funzionale, anche l'altro problema della legittimazione delle Commissioni
verrebbe automaticamente a cadere; l'approvazione della legge in
Commissione davvero sarebbe null'altro che uno dei modi nei quali si
ammette che la Camera possa indifferentemente deliberare, e la deliberazione
sarebbe sempre a imputare all'Assemblea, non già ad un organo
distinto (99). In altri termini, non si porrebbe un problema in ordine
alla competenza legislativa delle Commissioni, poiché questa competenza
si identificherebbe senz'altro con quella dell'Assemblea.
Senonché, neppure gli autori che sostengono questa tesi mostrano
in definitiva di condividerne appieno le premesse. Il Balladore Pallieri,
ad esempio, conclude ammettendo quanto meno la possibilità di qualificare
la Commissione « organo secondario » rispetto alla Camera « organo
primario » (100). Ma è chiaro che, non appena si qualifichi anche
solo come « organo interno », « organo secondario », « organo di decentramento
interno » la Commissione, implicitamente si riconosce ad essa
una certa autonomia, che è in contrasto con la premessa secondo la
quale vi sarebbe quasi, tra Commissione e plenum, tra Commissione e
Camera, una specie di identificazione, di immedesimazione: si riconosce,
dunque, l'esistenza di un problema organizzativo dell'organo Camera, che
sembrava, in premessa, quasi possibile annullare.
Come è stato osservato, queste formulazioni risentono di una confusione
che tuttora permane tra la nozione di Camera e quella di Assemblea
(101). Questa identificazione, presente sia nella terminologia costituzionale
sia in quella adottata nei regolamenti parlamentari, si giustificava
allorché l'Assemblea riassumeva in sé tutti i poteri, e soprattutto
(98) Distinguono totalmente i due profili LONGI e STRÀMACCI, Le Commissioni
legislative, cit.
(99) Cfr. BALLADORE PALLIERI, op. cit.; PIBRANDREI, op. cit.
(100) Cfr. BALLADORE PALLIERI, op. cit.
(101) Cfr. ELIA, Commissioni, cit.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 473
era il solo organo deliberante. Oggi che anche il « monopolio legislativo »
dell'Assemblea è caduto, non sembra più possibile continuare a risolvere
la Camera nell'Assemblea, ignorando l'esistenza, accanto all'Assemblea
stessa, di organi da essa distinti e con essa concorrenti alla formazione
dell'organo complesso Camera.
Si è del resto già visto come gli stessi autori che partono dalla premessa
della immedesimazione finiscano poi per riconoscere alle Commissioni,
anche se senza trarne le conseguenze ultime sul piano della
legittimazione, il carattere di « organo interno » : di organo, cioè, dotato
di una sua propria autonomia, sia pure rilevante soltanto sul piano interno
della Camera.
La tesi dell'autonomia della Commissione, come organo a sé, è sostenuta
decisamente dal Mortati, sulla base della diversa composizione
e del diverso funzionamento rispetto all'Assemblea (102).
La dottrina più recente non solo è dell'avviso che nell'ambito della
Camera esistano più organi distinti per dignità e competenza, ma ritiene
altresì che l'autonomia delle Commissioni in sede legislativa sia rilevante
non solo per l'ordinamento interno della Camera, bensì anche sul
piano dell'ordinamento generale: la competenza della Commissione e
quella di Assemblea, e di riflesso questi stessi organi, verrebbero ad assumere,
in tal modo, rilevanza esterna (103).
Il fondamento di questa dottrina è rinvenuto nell'ultimo comma dell'art.
72 Cost. che, come è noto, stabilisce, per alcune materie, una « riserva
di Assemblea ». Di fronte a questa precisa norma della Costituzione
dovrebbe escludersi, pertanto, l'esistenza di una generica competenza
concorrente dell'Assemblea e delle Commissioni, e quindi anche
il carattere puramente interno della distinzione tra procedimento normale
e procedimento decentrato. In altri termini, sarebbe la stessa Costituzione
ad imporre di distinguere tra competenza di Assemblea e competenza
delle Commissioni, tra legge di Assemblea e legge di Commissione
(104). Assemblea e Commissioni, infatti, non sembrano - sotto
questo aspetto - organi da poter porre su uno stesso piano: la deliberazione
dell'Assemblea si qualifica in relazione alla garanzia offerta dalla
presenza integrale dei rappresentanti popolari, dalla piena e immediata
pubblicità delle sedute e dalla maggiore ritualità dei lavori; è appunto
in vista di queste garanzie che si dà l'istituto della rimessione.
(102) Cfr. MORTATI, Istituzioni, cit.
(103) Cfr. ELIA, Commissioni, cit. ; ID., Le Commissioni parlamentari, cit.
(104) Secondo il MORTATI (Costituzione, cit.), la riserva di Assemblea conferisce,
alle leggi che ne sono coperte, una posizione particolare e un carattere che
potrebbe definirsi para-costituzionale.

474 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
In favore della rilevanza esterna dell'organo Commissione sembrerebbe
in realtà potersi richiamare anche il terzo comma dell'art. 72
Cost., per la parte che disciplina la composizione delle Commissioni in
sede legislativa e stabilisce il principio della pubblicità dei lavori (105);
ma soprattutto la rilevanza esterna dell'organo dovrebbe essere riguardata
come naturale ed ovvia conseguenza della natura della funzione
esercitata in piena autonomia e in modo da operare direttamente
sul piano dell'ordinamento generale; infine, allargando il discorso alla
sede referente, potrebbe altresì richiamarsi il primo comma dello stesso
art. 72, che pone all'autonomia regolamentare delle Camere l'ulteriore
limite dell'inderogabile necessità dell'esame preliminare in Commissione.
La portata pratica, se non la stessa ammissibilità teorica, dell'opinione
che ravvisa nell'attività delle Commissioni, con particolare riguardo
alla sede legislativa, molteplici momenti e aspetti esternamente rilevanti
si ricollega, però, alla soluzione che si dia della questione relativa all'ambito
di ammissibilità di un sindacato giurisdizionale di legittimità formale
della legge, cioè della conformità del procedimento alle norme
dettate dalla Costituzione.
Sono note le riserve e le resistenze che l'ammissibilità di un sindacato
di tale natura da parte della Corte costituzionale ha suscitato in
sede dottrinale e politica. Si è infatti ritenuto che tale sindacato si risolva
in una lesione dell'autonomia organizzativa delle Camere, almeno qualora
oltrepassi certi termini (106). Si è opposto d'altra parte che in realtà
l'autonomia organizzativa delle Camere non è un'autonomia senza li-
(105) E anche per la parte che autorizza i regolamenti parlamentari ad operare
un decentramento legislativo nelle Commissioni. È per lo meno dubbia, infatti,
l'opinione espressa da una parte della dottrina (VIRGA, La regione, Milano 1949;
PALADW, La potestà legislativa regionale, Padova 1958), secondo cui questa redistribuzione
interna di funzioni rientrerebbe nel normale potere di autorganizzazione di un
corpo legislativo. Cfr. contro ELIA, Commissioni, cit., che esclude la legittimità costituzionale
del procedimento decentrato nella legislazione regionale, poiché né gli statuti
né altre fonti prevedono, per questa, forme procedurali di tale natura. Cfr. anche
SALEMI, Le Commissioni legislative in sede deliberante nella regione siciliana, in « Diritto
pubblico della Regione Siciliana», 1957; LA BARBERA, Lineamenti di diritto pubblico
della regione siciliana, Milano 1958.
Secondo LONGI e STRAMACCI (Le Commissioni legislative, cit.), l'art. 72 Cost
contiene in realtà una delega ai regolamenti per l'attuazione dell'istituto delle Commissioni
legislative, delega che conferisce alle relative norme regolamentari carattere
di vere e proprie nonne giuridiche. Anche questa tesi, dunque, sembra fornire un
riconoscimento alla rilevanza esterna dell'organo che viene da quelle norme
regolato.
(106) Quali, ad esempio, l'accertamento della mancata approvazione da parte
di una delle Camere o della promulgazione di un testo diverso da quello approvato,
ecc. Si tratta di casi estremi, i quali costituiscono piuttosto cause di inesistenza del-

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 475
miti, e che il controllo della Corte costituzionale non costituisce di per
se stesso un limite, bensì piuttosto il mezzo attraverso cui l'ordinamento
garantisce il rispetto di quanto stabilito direttamente dalla Costituzione.
Sostanzialmente in questo senso si espresse la Corte costituzionale
con la sentenza n. 9 del 9 marzo 1959 (in Giurisprudenza costituzionale,
1959), che ammette il sindacato di legittimità formale limitatamente al
rispetto delle norme della Costituzione disciplinanti direttamente il procedimento
legislativo. Rimane il grave problema se questo sindacato
possa esercitarsi anche al di là delle risultanze del « messaggio » presidenziale.
Anche ad esso la citata sentenza sembra dare risposta positiva,
ma è indubbio che in senso contrario è tutta la tradizione formatasi intorno
al principio della insindacabilità delle attività interne delle Camere
(e. d. insindacabilità degli interna corporis) (107).
l'atto legislativo che non motivi di illegittimità dello stesso. Un siffatto controllo giurisdizionale
è sempre stato ritenuto possibile, indipendentemente dalla esistenza della
Corte costituzionale. « Tenendosi fermo il principio dell'autonomia delle Camere legislative
- scrive SANTONI RUGIU, // nuovo diritto costituzionale italiano, Roma 1948
- può dirsi che il giudice deve accertare che una legge sia stata dichiarata approvata
dai Presidenti delle due Camere, promulgata dal Capo dello Stato e regolarmente
pubblicata. Inoltre, per quanto riguarda le leggi primarie, che siano state rispettate
le disposizioni concernenti la doppia lettura e il referendum ».
(107) Con la sentenza n. 3 del 1957 la Corte costituzionale aveva affermato
in generale il suo potere di controllare il « processo di formazione » delle leggi ; con
la sentenza n. 57 dello stesso anno 1957, in sede di esame della validità formale di
una legge della regione Trentino-Alto Adige, aveva spinto la sua indagine fino ad
esaminare i verbali delle sedute, per accertare non solo la corrispondenza della formula
di promulgazione con la proclamazione dei risultati delle votazioni, ma anche
l'esattezza, in fatto e in diritto, della proclamazione stessa.
Tuttavia, fino alla sentenza n. 9 del 1959, l'inammissibilità di un controllo
sugli interna corporis delle Camere era sostenuta unanimemente in dottrina: quella
sentenza affermò la competenza della Corte al sindacato sull'attività del Parlamento,
per ciò che attiene al procedimento legislativo, per garantire il rispetto delle norme
costituzionali. « La posizione costituzionale di indipendenza delle Camere - cosi si
esprime la sentenza - non implica l'assoluta insindacabilità, da parte di qualsiasi
altro organo dello Stato, del procedimento con cui gli atti delle Camere vengono
deliberati, ed in particolare l'insindacabilità da parte della Corte costituzionale del
procedimento di formazione di una legge ». Si ritenne in tal modo che il giudizio
se un progetto di legge rientrasse o meno tra quelli di cui all'ultimo comma dell'art. 72
Cost. (< riserva di Assemblea ») fosse legato a una questione di interpretazione costituzionale
che era di competenza della Corte risolvere agli effetti del controllo di
legittimità del procedimento; mentre sull'interpretazione della disposizione integrativa
di cui all'art. 40 Reg. (« progetti in materia tributaria ») rimaneva sovrano l'apprezzamento
della Camera.
Il problema degli interna corporis fu coinvolto per il fatto che era stato sostenuto
essere il testo del « messaggio » presidenziale diverso da quello in realtà approvato
in Commissione: e si riconnetteva alla questione della controprova, riconoscendosi
avere gli Atti parlamentari, com'è noto, valore non legale, bensì meramente
informativo, ma confrontandosi tale considerazione probatoria formale con il richiamo
al generale principio di pubblicità sancito dall'art. 64 Cost. Subito la dottrina fece
seguito per auspicare (Cfr. BARILE, // crollo di un antico feticcio (gli interna cor-

476 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Non è questa la sede per condurre oltre il discorso; certo è, e tanto
potrà qui bastare, che, a parte la questione della rilevanza esterna
o interna dell'organo, la dottrina più diffusa concorda quanto meno
nel riconoscere una differenziazione ed autonomia organica delle Commissioni
- almeno in sede legislativa - rispetto all'Assemblea.
17. - Una volta acquisito questo risultato minimo, una volta cioè
contestata e superata la tendenza (108) ad annullare ogni distinzione tra
Commissione e Assemblea nell'entità indifferenziata Camera, si pone
l'ulteriore e distinto problema del rapporto che intercorre tra la competenza
dei due organi attraverso i quali la Camera esercita la sua funzione:
il problema, cioè, della legittimazione della Commissione all'esercizio
di attività legislativa.
polis) in una storica {ma insodisfacente) sentenza, in « Giurisprudenza costituzionale »,
1959) che il legislatore costituzionale colmasse la lacuna sancendo come e con quale
efficacia i lavori delle Camere debbano essere ufficialmente documentati. Fu anche
rilevato che la Costituzione francese del 1958 ha stabilito che i regolamenti delle
Camere debbano essere presentati al Consiglio costituzionale, prima della entrata in
vigore o delle modifiche, per la verìfica della loro costituzionalità (cfr. BEAUTÉ, La
suprematie de la Constitution et l'autonomie du pouvoir règlementaire des Assemblées,
in «Politique: revue intemational des doctrines et des instituctions », Parigi
1963).
Altro punto toccato dalla Corte fu quello del coordinamento, dandosi atto
della prassi di affidare da parte della Commissione tale compito al Presidente, senza
risottoporre il testo a votazione, purché restino escluse « modificazioni di sostanza » :
prassi qualificata e costituzionalmente molto dubbia » da certa parte della dottrina
(cfr. BISCARETTI DI RUFFIA, Diritto costituzionale, Napoli 1965) nel presupposto, ovviamente,
che tale compito sia svolto nei limiti del mandato.
La sentenza fu giustificata: 1) dalla ricchezza dei precetti costituzionali concernenti
l'attività interna delle Camere (e razionalizzazione del potere ») ; 2) dalla
creazione della Corte stessa come primario organo di garanzia della Costituzione.
Essa fu ritenuta un solenne avvertimento dato dalla Corte alla Camera: quello di
rispettare scrupolosamente le norme costituzionali per evitare un più frequente controllo
sugli atti procedimentali da esse stesse compiuti.
Cfr. anche sul delicato argomento ESPOSITO, La validità delle leggi, Padova
1934 ; ID., Controllo sul procedimento di conversione, cit. ; Io., La Costituzione italiana,
Saggi, Padova 1934 ; In., La Corte costituzionale in Parlamento, in « Giurisprudenza
costituzionale», 1959; MORTATI, Norme regolamentari e validità delle leggi, in
« Giurisprudenza costituzionale », 1958 ; GUELI, Nota a Corte costituzionale 9 marzo
1959, n. 9, in «Rassegna Parlamentare», 1959; MOHRHOFF, La competenza della
Corte costituzionale a controllare il processo di formazione della legge, in « Rassegna
Parlamentare», 1959; PIERANDREI, *. Attività interne* delle Camere del Parlamento e
sindacato della Corte costituzionale, in e Giurisprudenza italiana», 1959; AMATO, Questioni
controverse intorno al controllo di costituzionalità sul procedimento di formazione
della legge, in «Giurisprudenza costituzionale», 1961.
(108) Si parla volutamente di « tendenza » giacché la tesi della immedesimazione
tra Assemblea e Commissione non costituisce tanto l'oggetto di una esplicita
presa di posizione sulla natura della Commissione, quanto la premessa implicita e
sottintesa del modo di risolvere i rapporti tra competenza legislativa della Camera
(intesa essenzialmente come Assemblea plenaria) e competenza legislativa delle Commissioni.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 411
Il criterio e le modalità di attribuzione alle Commissioni della concreta
possibilità di esercitare la potestà legislativa vanno senza dubbio
rinvenuti nei regolamenti parlamentari. Si è già visto che è il Presidente
della Camera, salvo opposizione dell'Assemblea, competente a decidere
quando l'attribuzione avvenga. Per il Mortati, dal sistema adottato dal
Regolamento discende la natura surrogatoria, eventuale della competenza
delle Commissioni, che diviene concreta previa investitura da parte dell'organo
competente in via normale, ovverosia dell'Assemblea (109). In
altri termini, tra Assemblea e Commissione intercorrerebbe un rapporto
riconducibile allo schema generale della delegazione: la Commissione
eserciterebbe la potestà legislativa, spettante in via normale e primaria
all'Assemblea, su delega di quest'ultima, delega - si badi bene - concessa
caso per caso, e non già una volta per tutte mediante una astratta previsione
regolamentare.
A questa ricostruzione si sono opposte critiche di vario genere. Sono
già state implicitamente confutate, nel trattare il problema della natura
dell'organo, le critiche connesse alla tesi secondo la quale non è dato
operare una distinzione, nell'ambito dell'entità indifferenziata Camera,
tra Commissione ed Assemblea plenaria e quindi configurare tra esse
l'esistenza di un qualsiasi rapporto giuridicamente rilevante.
Altri ha opposto la natura interna dell'organo (110). Si è nondimeno
replicato che tal profilo non è determinante: esso non influisce,
infatti, sulla ammissibilità di un rapporto di delegazione tra i due organi,
che in tal caso si qualifica come un rapporto interorganico, eventualmente
rilevante solo sul piano dell'ordinamento interno della Camera,
ma non per questo cessa di essere riconducibile allo schema della
delegazione: questo schema ricorre indubbiamente ogni volta che presupposto
della legittimazione sia la volontà del soggetto competente
ad agire in via normale.
Una critica di fondo muovono coloro i quali ritengono che il fondamento
della legittimazione delle Commissioni legislative debba essere
rinvenuto nella stessa Costituzione, che avrebbe già ripartito in modo
permanente l'esercizio della potestà legislativa tra queste stesse e l'Assemblea
plenaria (111). Per questi autori non è configurabile una delega
da parte dell'Assemblea, dal momento che questa si limiterebbe in realtà
a rendere concretamente operante, nei singoli casi, una competenza che
(109) Cfr. MORTATI, Istituzioni, cit.
(110) Cfr. D'EUFEMIA, op. cit.; SANDULLI, Legge, in e Novìssimo digesto italiano»,
voi. IX, Torino 1957-1966; VIRGA, Diritto costituzionale, Milano 1967.
(Ili) Cfr. LONGI e STRAMACCI, Le Commissioni legislative, cit; VIRGA, op. cit.

478 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
è pur sempre astrattamente prevista dall'art. 72 Cost: e dunque, almeno
sul piano della legittimazione astratta, o se si preferisce della capacità
giuridica, non di una delega di funzioni da parte dell'Assemblea
potrebbe dirsi, ma di una delega della Costituzione ai regolamenti delle
Camere per l'attuazione del procedimento decentrato, attraverso la semplice
determinazione dei casi e modi del deferimento di determinati progetti
in Commissione. Eventualmente potrebbe così configurarsi, tra
Commissioni ed Assemblea plenaria, un rapporto di rappresentanza legale
direttamente derivante dalla Costituzione.
La tesi, per quanto suggestiva, non sembra possa condividersi. Ma
non si intende con ciò affermare che il decentramento legislativo nelle
Commissioni rappresenti una mera redistribuzione interna di funzioni,
rientrante nel normale potere di autorganizzazione delle Camere, e che
pertanto il terzo comma dell'art. 72 Cost. ponga una prescrizione superflua,
assorbita da quella più generale contenuta nell'art. 64. Si intende
invece sottolineare che quella disposizione è in realtà una « norma permissiva
» : essa non delega i regolamenti, ma si limita ad autorizzarli a
prevedere l'istituto delle Commissioni legislative, istituto che sempre
presuppone, perciò, una deliberazione di Assemblea.
Sembra a tal punto di poter concludere che la Costituzione nulla
dispone, né in ordine alla legittimazione concreta delle Commissioni - se
non da un punto di vista negativo, cioè ponendo dei limiti preventivi
(« riserva di Assemblea ») o successivi (rimessione) - né in ordine alla
legittimazione astratta delle stesse, rimettendo all'autonomia regolamentare
delle Camere la facoltà di prevedere o meno il procedimento decentrato;
e che perciò nelle norme regolamentari deve essere rinvenuto
il fondamento, non solo della competenza delle Commissioni a legiferare
nei singoli casi, ma anche della stessa capacità di esercitare in astratto
tale potere.
Altri, a sua volta, pur riconoscendo il carattere puramente eventuale
della competenza delle Commissioni legislative, ritiene che a renderla
attuale e concreta non sia già l'atto di volontà dell'Assemblea, ma quello
presidenziale di deferimento (112). Né sarebbe ravvisabile in questo
ultimo una implicita delega dell'Assemblea alla Commissione, poiché il
Presidente agirebbe in tal caso come organo autonomo, realizzando così
direttamente, non già la volontà dell'Assemblea, ma delle norme del Regolamento
che ad esso riconoscono la facoltà di deferire.
(112) Cfr. ELIA, Le Commissioni parlamentari, cit. ; Io., Commissioni, cit.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 479
Alla replica del Mortati, secondo cui la facoltà di opposizione dimostrerebbe,
invece, che il Presidente agisce nella veste di Capo d'Assemblea,
l'Elia oppone in sostanza che trattasi di facoltà meramente negativa
: essa non implica il potere positivo dell'Assemblea di deferire essa
stessa quando il Presidente non vi provveda; né sembra possibile configurare
correttamente un vero e proprio rapporto di delegazione quando
rimanga dallo stesso escluso il connotato essenziale della possibilità di
iniziativa per investire il delegato (113).
Al termine del discorso fin qui condotto, e senza voler pregiudicare
la soluzione delle questioni prospettate, sembra possibile in questa sede
formulare almeno le seguenti conclusioni:
a) non pare dubbio il carattere sostitutivo e derivato della competenza
legislativa delle Commissioni. Trattasi infatti di competenza « sostitutiva
» in relazione al diverso piano su cui la stessa si pone rispetto
alla competenza di Assemblea: esse sono fra loro in rapporto di ordinaria
e speciale, come è dimostrato dal fatto che, fino al momento dell'approvazione
definitiva, è sempre possibile la rimessione del progetto su
richiesta del Governo, di un decimo dei deputati o di un quinto della
Commissione. Trattasi inoltre di competenza « derivata », nel senso che né
le norme costituzionali né quelle regolamentari operano una preventiva
ed astratta ripartizione per materia: sicché, mentre la competenza dell'Assemblea,
in quanto organo legittimato in via normale, sussiste indipendentemente
da una specifica deliberazione, quella della Commissione
la presuppone invece in ogni caso;
b) circa l'ulteriore punto della natura dell'atto da cui la Commissione
in sede legislativa deriva la propria legittimazione, va osservato
che la dottrina più recente ed autorevole è divisa sulla possibilità di ravvisare
in ogni singolo atto di deferimento una delega da parte dell'Assemblea.
Se però ci si sposta dal piano della legittimazione, che afferisce
al caso concreto, a quello della capacità giurìdica, cioè della idoneità
astratta alla titolarità di un potere, sembra allora impossibile negare la
esistenza di una delega alla Commissione da parte dell'Assemblea, espressa
una volta per tutte in sede di previsione regolamentare. Ciò appare
conforme allo spirito della norma costituzionale che, come si è notato,
non impone la previsione del procedimento decentrato, ma si limita ad
autorizzare in tal senso i regolamenti delle Camere. È bensì vero - e sotto
(113) Si rammenti che il Presidente può deferire alle Commissioni l'esame di
un progetto in sede legislativa anche durante i periodi di aggiornamento della Camera.
In tal caso, mentre resta sempre possibile la richiesta di rimessione, è invece
esclusa la possibilità di una opposizione preventiva da parte dell'Assemblea.

480 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
tale aspetto l'osservazione di Elia non sembra superabile - che questa
delega di carattere generale presuppone, per concretarsi nei singoli casi,
un atto presidenziale; ma non è meno vero che dipende dalla volontà
dell'Assemblea, nell'esercizio dell'autonomia organizzativa riconosciutale
dall'art. 64 e ribadita per questa materia dall'art. 72 Cost, di preferire
questo sistema a quello, pure possibile, di una ripartizione preventiva;
ed è altrettanto vero, perciò, che la fonte ultima dell'attribuzione alle
Commissioni dell'esercizio del potere legislativo rimane la volontà dell'Assemblea,
la quale, inoltre, resta facoltizzata alla revoca nei casi di
specie. In questo senso e, se si vuole, con questi limiti sembra legittimo
configurare un rapporto di delegazione tra Assemblea e Commissioni legislative.
Del resto, non è chi non veda che il richiamo alla figura della
delegazione, al di là del suo significato strettamente giuridico, ha un valore
eminentemente politico, nella misura in cui consente di far risalire
all'Assemblea, nella integrità dei suoi componenti, la piena responsabilità
per il modo in cui viene esercitata la funzione (114);
e) infine, le modalità della rimessione in Assemblea sono adombrate
dal Mortati stesso come una anomalia rispetto allo schema generale
della delegazione, in quanto tale istituto consentirebbe in pratica
una revoca della delega da parte di soggetti diversi dal delegante. In verità,
da quanto fin qui esposto sembra di poter trarre che lo schema della
delegazione, costruito essenzialmente sulla base di dati privatistici, rappresenta
nel diverso contesto di una disciplina pubblicistica nulla più
che un utile punto di riferimento. Più costruttivo, perciò, risulterebbe
guardare all'istituto della rimessione per quello che esso realmente rappresenta
nella economia del sistema costituzionale: come, cioè, ad un
limite che la Costituzione pone, in questo campo, all'autonomia regolamentare
delle Camere, accanto all'altro della riserva di Assemblea;
con questa differenza, che, mentre nel caso della riserva il Costituente
ha già operato, una volta per tutte, l'apprezzamento della portata politica
di determinati provvedimenti, nell'ipotesi della rimessione egli ha
demandato questo apprezzamento al Governo e a determinati quorum
di deputati o commissari. Da questo punto di vista la rimessione torne-
(114) Questo aspetto politico-costituzionale del problema della titolarità della
funzione legislativa fu ben presente alla meditazione del Costituente, anche se si ritenne
in quella sede - come già si è visto - che proprio nell'esclusione della figura
della delega fosse la garanzia della salvaguardia delle prerogative del Parlamento.
Ma la contraddizione con quanto sostenuto nel testo è solo apparente: si è infatti
preliminarmente osservato che il rapporto giurìdico di delegazione non presuppone
necessariamente che delegante e delegato siano espressione di due soggettività giuridiche
completamente distinte tra di loro, potendo invece intercorrere anche tra organi
di uno stesso organo complesso.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 481
rebbe dunque a configurarsi come un elemento in armonia con il sistema,
che, per quanto concerne i modi e i casi di un eventuale decentramento
legislativo all'interno delle Camere, pone esclusivamente limiti
di ordine negativo o risolutivo.
18. - L'art. 40 del Capo VII del Regolamento, norma specifica
regolatrice delle Commissioni legislative, venne approvato nella seduta
del 15 settembre 1948 e modificato nelle successive sedute del 10 febbraio
1949, del 16 gennaio 1951 e del 10 luglio 1958. Esso costituisce l'attuazione
dei commi 3° e 4° dell'art. 72 Cost, che autorizzano i regolamenti
delle Camere a stabilire in quali casi e forme l'esame e l'approvazione
dei progetti vengono deferiti a Commissioni, anche permanenti,
composte in modo da rispecchiare la proporzione dei Gruppi parlamentari,
disponendo direttamente, al tempo stesso, il triplice e già accennato
ordine di garanzie (115). La disciplina delle Commissioni in generale è
però contenuta in altre norme regolamentari che, prevedendone costituzione,
struttura e funzionamento, devono ritenersi applicabili anche alla
sede legislativa, nel limite della compatibilità con l'art. 40 e con la particolare
natura della funzione esercitata (116).
I regolamenti di entrambe le Camere, che pure stabiliscono in via
generale la competenza per materia delle Commissioni, hanno invece
evitato di stabilire preventivamente « quando » alle Commissioni debba
(115) Per verità il terzo comma dell'art. 72 Cost. e il primo comma dell'art.
40 Reg. prevedono l'anzidetto deferimento per i e disegni di legge >. La prassi
si conformò inizialmente all'interpretazione restrittiva, secondo cui per disegni di
legge devono intendersi i soli progetti di iniziativa governativa, e non anche le proposte
di iniziativa parlamentare. Successivamente, tuttavia, cadde a tal fine ogni distinzione
tra disegni e proposte, salvo per queste ultime l'istituto dello svolgimento e della
presa in considerazione, di cui all'art. 133 Capo XIV Reg. È invece indubbio che
esula dalla competenza delle Commissioni in sede legislativa la emanazione di qualsiasi
atto che non abbia forma di legge; di fronte alla chiara lettera del terzo comma dell'art.
72 Cost. deve anzi ritenersi preclusa alla stessa potestà regolamentare delle Camere
la possibilità di un ampliamento in tal senso dei poteri delle Commissioni. Per
quanto attiene alle leggi cosiddette « meramente formali » si rinvia a quanto se ne
osserverà in merito alla riserva di Assemblea.
(116) Basti qui qualche cenno a titolo esemplificativo. Inapplicabile per incompatibilità
con la funzione è ad esempio l'art. 35, che, prevedendo termini di relazione,
contrasta con l'autonomia propria delle Commissioni legislative. Inapplicabile
per incompatibilità con l'art. 40 è invece la disposizione contenuta nel primo comma
dell'art. 39, relativa alla partecipazione ai lavori della Commissione dell'autore di una
proposta di legge (disposizione restrittiva rispetto al sesto comma dell'art. 40); sempre
per incompatibilità con l'art. 40 è parzialmente inapplicabile il quarto comma dell'art. 37,
relativo alle questioni di competenza tra due o più Commissioni. Va infine ricordato
che talvolta l'applicabilità della norma e a questi effetti esplicitamente esclusa: cosi
è, per esempio, per il terzo comma dell'art. 28, che autorizza il commissario impedito
a farsi sostituire da un collega del suo Gruppo, previo assenso del presidente della
Commissione ; nel comma successivo tale facoltà si esclude per la sede legislativa.
18.

482 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
deferirsi l'intero esame del progetto (117). In altri termini, data la difficoltà
di prefigurare con norme regolamentari una sfera di competenza deliberativa
propria delle Commissioni, si è preferito ripiegare sul criterio
della scelta operata « caso per caso ». Di qui il problema della determinazione
dell'organo di deferimento. Mentre il Senato ha attribuito immediatamente
all'autorità del Presidente questa facoltà, la Camera ha
adottato una norma analoga (l'attuale 1° comma dell'art. 40) solo in un
secondo tempo (10 febbraio 1949); ciò dopo aver seguito, per qualche
mese, il sistema di singole deliberazioni d'Assemblea (o dell'Ufficio di
Presidenza durante i periodi di aggiornamento) su proposta del Presidente,
in conformità al testo sottopostole nel 1948 dalla Giunta per il
Regolamento; testo che, a sua volta, risentiva della formulazione originaria
dell'art. 69 del progetto di Costituzione.
Il potere di determinare, nella specie, l'organo che dovrà legiferare
appartiene pertanto al Presidente: è indubbiamente compito tra i più
delicati attribuitigli, anche se temperato dalla facoltà riconosciuta all'Assemblea
(dallo stesso 1° comma dell'art. 40) di opporsi alla decisione all'atto
stesso dell'annunzio (118).
Si osservi ancora che, nella prassi, il potere di deferimento viene
spesso esercitato dopo che un progetto di legge è stato già assegnato in
sede referente, e su richiesta unanime dei commissari: a norma di Regolamento,
deve ritenersi che in tal caso il Presidente faccia propria la
richiesta della Commissione (che non può avere nei suoi confronti alcuna
efficacia vincolante), salva sempre opposizione d'Assemblea (119).
L'attuale disciplina del deferimento, in sostanza, se da una parte
non pregiudica i diritti dell'Assemblea, dall'altra consente di considerare
(117) Si è cioè evitato di seguire il sistema della legge istitutiva della Camera
lei fasci e delle corporazioni, che stabiliva in via generale la competenza legislativa
delle Commissioni. Va però rammentato - per l'esatta fisionomia di quel sistema -
che si trattava allora di competenza e riservata », superabile solo per decisione del
Governo, o su richiesta dell'Assemblea autorizzata dal Capo del Governo.
(118) Il capoverso dell'art. 40 dispone che, durante i periodi di aggiornamento
della Camera, il Presidente comunichi la sua decisione ai singoli deputati almeno otto
giorni prima della data di convocazione della Commissione. Scopo della norma è,
evidentemente, quello di porre i deputati in condizione di esercitare, nel prescrìtto
quorum, la facoltà di chiedere la rimessione all'Assemblea plenaria, non essendo in
questo caso possibile alcuna opposizione da parte della Camera.
(119) Seppure nulla vieti, in teoria, che una analoga decisione presidenziale
possa attivarsi da parte della Commissione anche a maggioranza, un precedente e negativo
» si ebbe per la discussione del disegno di legge n. 2340 e della proposta di
legge Reale Giuseppe ed altri sulla cosiddetta « piccola riforma » dell'O.N.M.1. L'esame
procedeva abbinato presso la Commissione sanità in sede referente, il cui presidente,
nella seduta del 16 giugno 1965, propose di richiedere il passaggio alla sede legislativa.
Posta in votazione, la proposta fu approvata a maggioranza: ma il passaggio

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 483
la competenza delle Commissioni indipendente da specifiche deliberazioni
di questa, con conseguenze di non poco momento sulla configurazione
dogmatica dell'istituto, come si è avuto modo in precedenza di vedere
(120).
Da ultimo, il 3° comma dell'art. 72 Cost. (recepito quasi testualmente
dal Regolamento nel penultimo comma dell'art. 40) dispone che,
fino al momento dell'approvazione definitiva, il progetto sia rimesso alla
Camera (rectius: all'Assemblea) se il Governo o un decimo dei componenti
della Camera o un quinto della Commissione richiedano che sia
discusso e votato dalla Camera stessa, o che sia sottoposto alla sua approvazione
finale con sole dichiarazioni di voto.
Qualche questione di interpretazione si è posta su questa norma, e
innanzitutto sulla procedura da seguire quando la rimessione sia domandata
dal quorum di un quinto dei commissari previsto. In tale ipotesi
si è ritenuto che la richiesta debba avanzarsi per iscrìtto: a) al Presidente
della Camera fino al giorno anteriore a quello in cui inizia l'esame
del progetto; b) dopo tale momento, al presidente della Commissione,
durante la discussione, da deputati « presenti alla seduta ». Quest'ultima
condizione può derivarsi per analogia dal principio contenuto
nell'art. 95 del Capo XI, secondo cui, per i sottoscrittori di una domanda
di votazione qualificata, la firma si intende ritirata in caso di assenza
dalla votazione: argomentandosi che il requisito della presenza in seduta
del deputato al momento dell'attuazione di una richiesta da lui
firmata debba ancor più valere per l'esercizio di un diritto riconosciutogli
dalla Costituzione (121).
non fu concesso, e il 15 luglio e 18 novembre 1965 l'esame continuò e terminò in
sede referente. Il disegno di legge fu poi discusso e approvato in Assemblea il 21 luglio
1966 con l'assorbimento della proposta concorrente.
L'orientamento in tal senso della Presidenza trovò conferma l'anno successivo,
nell'invito rivolto ai presidenti delle Commissioni ad accertare che per le richieste di
sede legislativa vi fosse, in qualunque momento, l'unanimità dei commissari e l'accordo
del Governo. Ciò non può escludere, per certo, che in un momento successivo
detti consensi siano ritirati; ma è diretto, ovviamente, a favorire una base di accordo
politico sul provvedimento, non meno che ad approntare una salvaguardia ragionevole
contro continue richieste di rimessione in Assemblea, che in caso opposto si avrebbero
giusta i diritti costituzionali.
(120) Cfr. LONGI e STRAMACCI, // Regolamento, cit.
(121) Cfr. parere della Giunta per il Regolamento del 22 novembre 1950 e
circolare del Presidente della Camera del 5 dicembre 1950. Interessante punto di
principio trovasi affermato nell'allegato a tale circolare, nel quale, contestandosi che
la regola in questione possa farsi discendere direttamente dalla Costituzione, si aggiunge
: « È ius receptum, per la consuetudine parlamentare, che le norme della Costituzione
(la quale, del resto, menziona essa stessa il Regolamento della Camera per
l'esecuzione dei suoi precetti in materia parlamentare) debbano trovare il necessario
sviluppo procedurale nella norma regolamentare, anche per provvedere a quei particolari
che la Costituzione non indica ».

484 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Qualche altro dubbio può riguardare gli effetti della rimessione. Per
verità, il penultimo comma dell'art 40 non li chiarisce affatto: e così
non chiarisce, innanzitutto, se, anziché investire l'esame del progetto, essa
possa essere al caso limitata alla sola approvazione finale con dichiarazioni
di voto. Ma un siffatto quesito, quand'anche sorto, non potrebbe
che avere risposta positiva, dovendo essere la disposizione regolamentare
interpretata alla luce del disposto del terzo comma dell'art. 72 Cost., che
tale forma di « rimessione limitata » (anche se in fatto desueta) espressamente
ammette.
Più rilevante il punto della sorte pasf-rimessione degli articoli approvati,
cioè degli effetti sui lavori già svolti in Commissione: sorto
- per verità - a proposito di un caso di già avvenuta scelta di un testobase,
e deferito alla Giunta per il Regolamento. La questione fu risolta
nel senso di ritenere che non sussista rapporto predeterminato; in altri
termini, allorché un progetto già esaminato in sede legislativa sia successivamente
rimesso all'Assemblea, l'esame da parte della stessa Commissione
in sede referente si inizia come nuovo ed autonomo procedimento,
senza che le deliberazioni eventualmente adottate nella precedente
sede possano determinare vincoli o preclusioni di sorta. Tale conclusione
si fa discendere dai principi: 1) della diversità di funzione delle
due sedi; 2) della esclusione di ogni carattere di ritualità per la sede referente
(più volte affermata sia dalla Giunta per il Regolamento, sia
dalle circolari presidenziali); 3) della necessità di far salva la libertà di
concludere l'esame preliminare - in ipotesi - con una proposta di reiezione,
ciò che sarebbe impedito alla Commissione in sede referente se
essa dovesse intendersi vincolata a testi già approvati in altra sede.
Tali principi non escludono, tuttavia, che la Commissione referente
possa, mediante deliberazione assunta all'unanimità, acquisire il lavoro
già svolto nella sede legislativa (122).
Di una specifica angolatura procedimentale può farsi oggetto infine
l'istituto della rimessione, se lo si guardi in connessione con altri due
problemi sostanziali che vengono da più parti sollevati: quello del potere
di convocazione delle Commissioni in generale, e quello della fissazione
di un termine per i lavori delle stesse quando si svolgano nell'esercizio
di attività legislativa.
Quanto al potere di convocazione (cui corrisponde sempre l'altro
di formazione dell'ordine del giorno), si rileva che, all'attuale stato delle
(122) Cfr. circolare del Presidente della Camera del 3 ottobre 1964.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 485
norme (art 38), esso appartiene ai vari presidenti, senza alcun parallelo
potere di iniziativa o di controllo da parte delle Commissioni stesse o
della Presidenza della Camera, con Tunica eccezione del potere dì autoconvocazione
- a norma dell'art. 44 - durante gli aggiornamenti: dimodoché
da questa norma, anteriore a quella di cui all'articolo 13-bis sulla
« discussione organizzata », lo stesso istituto della Conferenza, inteso
nella globalità del quadro dei lavori parlamentari, rischierebbe di uscir
vanificato. Quanto al punto del termine, che si connette più specialmente
alla sede legislativa, viene osservato che - sempre a causa della già visto
aritmia dell'art. 38, nonché della inapplicabilità in tale sede degli artt. 35
e 65 sui termini di relazione - quando si abbia il deferimento di un progetto
per il quale la Camera abbia accordato l'urgenza, l'efficacia di questa
si riduce ad una sorta di « etichetta politica », con una mera presunzione
di priorità dell'esame del progetto « urgente » su quello dei progetti
« non urgenti » nei lavori della Commissione, e con la sola e modesta
conseguenza pratica di ridurre il termine per i pareri eventualmente
chiesti ad altre Commissioni: e infatti, soltanto il presidente della Commissione,
ogni seduta della quale « fa storia a sé » (123), può rendere
efficace l'urgenza. Né alcuno strumento di intervento è nelle mani
del Presidente della Camera, esercitando questi una « generica potestà
di sovraintendenza » formale sui lavori della Commissione e dovendo
dare notizia all'Assemblea dei provvedimenti ivi approvati, ma non potendo
imporre l'ordine di precedenza per i progetti dichiarati urgenti,
pei quali, al più, potrà rivolgere sollecitazioni.
Non esistendo, dunque, in Commissione legislativa l'« urgenza » in
senso tecnico, questa riacquista invece la sua efficacia se successivamente
si abbia la rimessione in Assemblea. Nelle ipotesi viste, pertanto, la rimessione,
di solito richiesta per prolungare Yiter legislativo, costituisce
l'unico possibile mezzo per superare l'inerzia della Commissione e giungere
alla discussione entro un lasso di tempo ragionevole, vedendo per
tal modo rafforzate, in senso procedimentale, le proprie caratteristiche
garantiste e Umoristiche d'ordine costituzionale.
La discrasia esistente nelle norme regolamentari fu rilevata dalla
Giunta per il Regolamento, che ne propose unanimemente la modifica,
nel senso di attribuire al Presidente della Camera, in via esclusiva, il
potere di convocazione e formazione dell'ordine del giorno delle Commissioni,
nonché, per la sede legislativa, la fissazione di un termine di
(123) Cfr. allegato alla circolare del Presidente della Camera del 28 gennaio
1958.

486 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
esame, decorso il quale il progetto passerebbe automaticamente all'Assemblea:
tale proposta, non approvata nel corso della II legislatura, non
fu però ripresa nelle successive.
19. - Se i regolamenti delle Camere non prevedono in linea generale
i casi in cui le Commissioni sono competenti a legiferare, la Costituzione
stabilisce invece una riserva per talune materie, per le quali è
sempre necessaria la procedura di esame e di approvazione da parte del
plenum; così per i progetti di legge in materia costituzionale ed elettorale
e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare
trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi, la cui
impronta politica è così accentuata da richiedere necessariamente una diretta
assunzione di responsabilità da parte dell'Assemblea.
L'interpretazione di questa norma, contenuta nell'ultimo comma
dell'art. 72 Cost. e riprodotta dall'ultimo comma dell'art. 40 Reg. Camera,
con l'aggiunta dei progetti di legge « in materia tributaria »,
offre non pochi dubbi e difficoltà. Si discute anzitutto se i progetti
di legge « in materia costituzionale » siano soltanto quelli da adottare
con la particolare procedura prevista dall'art. 138 Cost. (124), o invece
siano da individuare in relazione ad una particolare rilevanza costituzionale
della materia trattata, a prescindere dalla veste formale (125).
Alla prima tesi si obietta che il procedimento decentrato, in sede di
esame di progetti di legge costituzionali, è già implicitamente escluso
dall'art. 138 Cost., che prevede a tal fine una procedura affatto particolare.
Alla seconda tesi si rimprovera di introdurre una nozione estremamente
vaga ed elastica, per la difficoltà di individuare un criterio preciso,
al di fuori di quello meramente formale, che consenta una esatta
delimitazione della materia costituzionale.
Alcuni autori hanno però compiuto uno sforzo notevole nella ricerca
di un criterio discretivo sufficientemente rigoroso, tale cioè da non
prestarsi ad apprezzamenti assolutamente discrezionali, che svuoterebbero
di ogni contenuto pratico la garanzia della « riserva di Assemblea ».
(124) In tal senso si è espressa la Corte costituzionale con la sentenza n. 168
del 23 dicembre 1963. Cfr. anche BASCHIERI, D'ESPINOSA e GIANNATTASIO, La Costituzione
italiana, Firenze 1949.
(125) Cfr. BIANCHI D'ESPINOSA, in Commentario sistematico della Costituzione
italiana a cura di CALAMANDREI e LEVI, voi. II, Firenze 1950; DE SIMONE, Materia e
norma costituzionale nell'ordinamento giuridico italiano, Milano 1953 ; VIESTI, Gli
aspetti incostituzionali della legge sul Consiglio superiore della magistratura, in « Rassegna
di diritto pubblico», 1958; BAIXADORE PAIXIERI, Diritto costituzionale, Milano
1965; MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, Padova 1967.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 487
Per il Balladore Pallieri appartengono alla materia costituzionale le
norme concernenti gli elementi essenziali dell'organizzazione dello Stato,
gli organi costituzionali, i rapporti dello Stato con gli altri ordinamenti
e con l'ordinamento internazionale (126).
Per l'Esposito vi rientrano, invece, le norme intese a delimitare il
senso e la portata di una dichiarazione costituzionale, quelle che diano
disciplina a rapporti già regolati con legge costituzionale dalla Costituente
o considerati costituzionali nel periodo anteriore, oppure diano
esecuzione a trattati che comportino limitazioni per la sovranità dello
Stato (127).
Il Mortati ritiene di poter individuare il criterio discretivo sulla base
di una interpretazione analogica degli altri casi espressamente considerati
dall'ultimo comma dell'art. 72 Cost (128). Rientrerebbero così
nella materia costituzionale le leggi relative ai rapporti con gli altri
ordinamenti, ai rapporti tra potere legislativo e potere esecutivo, agli elementi
costitutivi dello Stato, nonché quelle che richiedano l'osservanza
di norme di altri ordinamenti o modalità speciali per la loro emanazione
(cfr., ad esempio, gli artt. 8, 132, 133 Cost.).
Si discute inoltre se debba esaminarsi in Assemblea plenaria ogni
progetto di legge che contenga una delega o solo quello in cui la delega
prevalga su ogni altro contenuto (129); e se nelle leggi di approvazione
di bilanci debbano intendersi comprese anche le note di variazioni.
Infine, mentre la dottrina non dubita che la « riserva di Assemblea »
si estenda alla conversione dei decreti-legge, ai sensi del secondo comma
dell'art. 77 Cost., essa è divisa per quanto riguarda le leggi « meramente
formali », che, ad avviso di alcuni, dovrebbero pure intendersi « protette
» (130).
Quest'ultima opinione potrebbe fondarsi su una interpretazione analogica
del disposto dell'ultimo comma dell'art. 72 Cost, che esplicitamente
riserva all'Assemblea le leggi - appunto di mero carattere
formale - di approvazione dei bilanci e di autorizzazione alla ratifica
dei trattati. Più valida sembrerebbe però, allo stesso fine, la considerazione
che leggi di tal genere, prive del contenuto normativo tipico
(126) Cfr. BALLADORE PALLIERI, op. cit.
(127) Cfr. ESPOSITO, Costituzione, leggi di revisione e altre leggi, in « Scrìtti in
onore di Jemolo», voi. in, Milano 1963.
(128) Cfr. MORTATI, Costituzione {Dottrine generali), in e Enciclopedia del diritto»,
voi. XI, Milano 1958-1966; Io., Istituzioni, cit
(129) Cfr. ABBAMOMTE, Aspetti della delegazione legislativa, in « Annali della
Università di Macerata », 19S9.
(130) Cfr. ELIA, Commissioni, cit.

488 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
della legislazione, assolvono essenzialmente ad una funzione di controllo
politico sull'operato del Governo che deve ritenersi istituzionalmente
estranea alla competenza delle Commissioni legislative, anche nel caso,
quindi, in cui gli atti che quel controllo comportano assumano la forma
della legge.
L'ultimo comma dell'art. 40 Reg. include tra le materie riservate
- come ora si è visto - i progetti « in materia tributaria », e fu introdotto,
su proposta De Vita, nella seduta del 10 febbraio 1949. In quella sede
si sollevarono obiezioni sulla legittimità di questa integrazione del testo
costituzionale: per altro, esse non riecheggiarono in dottrina, sembrando
doversi intendere preclusa al Regolamento solo una restrizione, ma
non già un ampliamento della « riserva di Assemblea » (131).
Va ancora rammentato che, ai sensi del secondo comma dell'art. 67
Reg. i progetti già approvati dalla Camera e rinviati dal Senato seguono
il procedimento adottato nella loro prima discussione davanti alla Camera.
Pertanto il progetto di legge rinviato dal Senato dovrà essere deferito
alla stessa Commissione che già lo ebbe in esame e nella stessa
sede (132). Qualora poi la legge sia stata rinviata alle Camere dal Presidente
della Repubblica, che ai sensi dell'art. 74 Cost. abbia chiesto
con messaggio motivato una nuova deliberazione, mentre il Regolamento
del Senato dispone che l'ulteriore esame avvenga in Assemblea plenaria,
nulla invece stabilisce al riguardo il Regolamento della Camera. In dottrina
si è però ritenuto che anche per la Camera debba intendersi operante,
in questo caso, l'obbligo della « riserva » (133).
(131) Cfr. gli interventi del relatore Ambrosini e del deputato Dominedò in
Atti della Camera dei deputati, 1949, pag. 6219. La tesi, da essi sostenuta, secondo
la quale la Camera non potrebbe porre a se stessa limitazioni o vincoli di natura
permanente al di là delle norme costituzionali, sembra finisca, al limite, per negare
la stessa autonomia regolamentare delle Camere, almeno nelle materie già disciplinate
dalla Costituzione.
È tuttavia diffusa la convinzione sull'opportunità di temperare, quanto meno,
l'applicazione di tale parte dell'art. 40. Alla Camera si è formata una prassi interpretativa
diretta ad escludere dalla dizione « materia tributaria » i progetti per i quali
tale materia non costituisca il contenuto principale, bensì soltanto una componente
accessoria; quelli riguardanti unicamente agevolazioni fiscali; quelli - infine - relativi
a contributi interessanti i bilanci di enti diversi dallo Stato. A quest'ultimo caso
apparteneva la legge n. 168 del 19S6 (provvidenze per la stampa), approvata dalla
Camera a mezzo delle Commissioni riunite I e X in sede legislativa e per la quale,
in sede di applicazione, fu sollevata eccezione di incostituzionalità in quanto comportante
obblighi contributivi. La questione era già stata dibattuta in seno alle stesse
Commissioni, ove si fu concordi nell'affermare la sovranità della Camera in tema
di interpretazione delle sue norme regolamentari. V. in senso conforme, ma solo per
quelle aree in cui non vi sia obbligo di recepire la normazione costituzionale, la
sentenza della Corte costituzionale n. 9 del 1959, in precedenza citata.
(132) Cfr. LONGI e STRAMACCI, // Regolamento, cit.
(133) Cfr. Bozzi, Note sul rinvio presidenziale detta legge, in « Studi di diritto
costituzionale », Milano 1961.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 489
Si noti infine che nella prassi si è affermato il principio, da un lato
di rimettere all'Assemblea i progetti di legge già deferiti a Commissioni
legislative e che risultino connessi ad altri successivi per i quali si abbia
la riserva, dall'altro di deferire alla Commissione legislativa i progetti
connessi ad altri già ad essa attribuiti in quella sede (134).
20. - La decisione di deferire l'esame e l'approvazione di un progetto
di legge a Commissione, anziché all'Assemblea, spetta, come si
è visto, al Presidente, salva opposizione della Camera. Sempre al Presidente,
se non lo abbia indicato il proponente e salva in ogni caso una
diversa deliberazione della Camera, spetta di stabilire qual è la Commissione
competente. Qualora poi la Commissione investita del provvedimento
ritenga che esso sia di competenza di altra Commissione, potrà
domandare alla Camera che esso sia rinviato all'esame di quest'ultima.
Si applicano cioè anche alla sede legislativa il primo comma dell'art. 31
e il primo comma dell'art. 37 Reg. che disciplinano in generale il funzionamento
dell'organo.
Quando il dissenso della Commissione riguardi, invece, anziché la
competenza per materia, quella funzionale - vale a dire la sede - troveià
evidentemente applicazione il penultimo comma dell'art. 40, già esaminato,
che autorizza un quinto dei commissari a richiedere la rimessione
in Assemblea.
Nel caso in cui si verifichino conflitti di competenza tra due o più
Commissioni, il decimo comma dell'art. 40 detta, per la sede legislativa,
una disciplina speciale, parzialmente derogatoria rispetto alla norma generale
contenuta nel quarto comma dell'art. 37.
Quando cioè una Commissione chiamata a dar parere ad un'altra
affermi la propria competenza ad esaminare il provvedimento (conflitto
reale positivo), a giudizio del Presidente della Camera il provvedimento
sarà deferito all'esame delle Commissioni riunite ovvero all'esame dell'Assemblea.
In quest'ultima ipotesi si ha, in sostanza, un ulteriore caso
di rimessione successiva al plenum. Analogamente dispongono i due precedenti
commi dell'art. 40 per il caso in cui la Commissione di merito
non ritenga di aderire al parere della Commissione bilancio (135) o della
(134) Per la prima ipotesi cfr. il precedente verificatosi nella seduta delT8 luglio
1961 (Atti della Camera dei deputati, 1961, pag. 22809). In quella occasione
alcune proposte di legge, già deferite all'esame della Commissione in sede legislativa,
vennero rimesse all'Assemblea, essendo connesse ad un disegno di legge-delega concernente
la stessa materia.
(135) Obbligatorio, ai sensi dell'art 40 Reg., per i progetti di legge implicanti
aumento dell'onere finanziario, nei termini di cui al terzo e quarto comma dell'art. 31.
18*.

490 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Commissione affari costituzionali (136) e queste vi insistano. In entrambi
i casi l'esame a Commissioni riunite si limiterà agli articoli concernenti la
materia interessante la competenza di entrambe, mentre l'eventuale esame
da parte dell'Assemblea investirà sempre il progetto nella sua interezza.
Tutti gli altri conflitti rientrano nella disciplina generale contenuta
nel quarto comma dell'art. 37.
Quanto al secondo e terzo comma dello stesso art. 37, mentre non
sembra dubbio che. anche in sede legislativa, una Commissione possa
richiedere, quando lo ritenga utile, il parere di un'altra, perplessità desta
la possibilità che due Commissioni decidano d'accordo di esaminare e
di approvare in comune un provvedimento di legge. E in verità le norme
sulla competenza a legiferare, data la delicatezza della funzione, non
sembrano suscettibili di deroga, sia pure consensuale: diversamente, dovrebbe
ammettersi che una Commissione sia investita dell'approvazione
di un progetto indipendentemente da qualsiasi decisione del Presidente
della Camera e senza che si consenta opposizione alla stessa Assemblea
(anche se resterebbe tuttavia possibile la rimessione, su richiesta dei titolari
del diritto).
21. - Circa la disciplina della discussione, va preliminarmente osservato
che la procedura da seguire è fondamentalmente quella prescritta
per l'Assemblea. H terzo comma dell'art 40 rinvia infatti esplicitamente,
per quanto concerne la discussione e l'approvazione dei provvedimenti,
alle norme generali contenute in materia nel Regolamento (137).
(136) Obbligatorio in materia di rapporto di pubblico impiego, ai sensi dello
stesso art. 40. Si ritiene da taluni autori (cfr. STRAMACCI, Commissioni parlamentari,
cit.) che il parere obbligatorio della Commissione affari costituzionali dovrebbe essere
opportunamente esteso a tutti quei progetti che presentino riflessi di ordine costituzionale.
(137) A tale proposito ASTRALDI e COSENTINO, op. cit., formulano le seguenti
considerazioni limitative : < È bene avvertire che le Commissioni in sede legislativa,
se sono munite di poteri deliberanti alla stregua dell'Assemblea, restano però sempre
organi della Camera e quindi non possono deliberare separatamente ed autonomamente
su questioni di carattere generale (eccezioni di incostituzionalità, preclusioni,
ecc.) che restano di esclusiva competenza dell'Assemblea, unico dovendo essere in
simili casi il giudizio sovrano della Camera ». Cfr. al riguardo il precedente del 21 luglio
1949, già riportato in nota (pag. 465) in merito alla preclusione.
Altro principio limitativo in materia di consuetudini è poi quello sanzionato
dalla circolare del Presidente della Camera del 30 luglio 19S8, secondo cui «nei casi
non previsti dal Regolamento le Commissioni non possono adottare usi che non siano
strettamente conformi a quelli in vigore nell'Assemblea». Ove già non esistano, precisa
ancora 0 documento, « è necessario evitare di introdurre precedenti senza il preventivo
consenso della Presidenza della Camera ed eventualmente della Giunta per il
Regolamento ».

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 491
La trattazione qui da farsi si limiterà pertanto alle poche eccezioni
esplicitamente previste dallo stesso art. 40, nonché ad una sia pur sintetica
valutazione della prassi, che evolve nel senso di una accentuazione
dell'entità e del numero delle eccezioni stesse.
Vi è però un limite oltre il quale le eventuali deroghe alla disciplina
generale si porrebbero in contrasto con la Costituzione: questo
limite è dato appunto dalle norme primarie che disciplinano «direttamente»
il processo di formazione delle leggi e devono ritenersi applicabili
in ogni sede.
Per verità, in dottrina non è mancato chi ha sostenuto che le disposizioni
della Costituzione relative al procedimento normale non si
estenderebbero alla discussione in Commissione (138). La tesi si fonda
su un inciso del terzo comma dell'art. 72 Cost, secondo il quale i regolamenti
delle Camere possono « altresì stabilire in quali casi e forme lo
esame e l'approvazione dei disegni di legge sono deferiti a Commissioni ».
Si è però obiettato che con questa formulazione la Costituzione rimette
alla potestà regolamentare delle Camere solo la disciplina dei casi e delle
forme del deferimento, non anche delle forme del procedimento da
seguire una volta che il deferimento sia avvenuto (139): e ciò, naturalmente,
senza pregiudizio di una diversa regolamentazione degli
aspetti del procedimento non disciplinati direttamente dal legislatore
costituzionale, quali rientranti completamente nell'autonomia regolamentare
delle Camere consacrata dall'art 64 Cost
Le eccezioni previste rispetto alla disciplina generale della discussione
rispondono ad una duplice esigenza: da un lato, proporzionare i
vari quorum che ai sensi del Regolamento condizionano l'esercizio di
alcune facoltà al più ristretto numero dei componenti della Commissione;
dall'altro, rendere la procedura in Commissione meno rituale e maggiormente
alleggerita. Così, per la validità delle sedute è necessaria, sia
in sede referente sia in sede legislativa, la presenza di almeno un quarto
dei commissari (art. 38, secondo comma); per chiedere la verifica del numero
legale o la votazione nominale è necessario un minimo di quattro
deputati (anziché rispettivamente, dieci e quindici), per chiedere lo scrutinio
segreto un minimo di cinque (anziché venti) (art. 40, quarto comma).
Tutta la disciplina relativa alla presentazione degli emendamenti,
contenuta nei primi tre commi dell'art. 86, è dichiarata espressamente
(138) Cfr. ESPOSITO, Questioni sulla invalidità delle leggi per (presunti) vizi del
procedimento di approvazione, ih e Giurisprudenza costituzionale », 1957.
(139) Cfr. ELIA, Commissioni, cit.

492 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
non applicabile alla discussione in Commissione (art. 40, terzo comma):
il che significa che in questa sede possono essere presentati emendamenti
senza alcun limite di tempo, quindi anche in corso di seduta e senza la
necessità di un quorum di firmatari.
Alle sedute delle Commissioni in sede legislativa intervengono i ministri
competenti (art. 40, terzo comma), che possono però farsi rappresentare
dai sottosegretari. Diversamente dal dibattito in aula la relazione,
solitamente orale, precede la discussione. Il relatore, sempre secondo il
terzo comma dell'art. 40, è nominato dal Presidente della Commissione
(140).
Infine, giunto il provvedimento ad approvazione, esso verrà senza
altro trasmesso al Senato per l'ulteriore esame o al Governo per la promulgazione
da parte del Presidente della Repubblica: all'Assemblea ne
è data semplice comunicazione (art. 40, terzultimo comma).
L'ultimo periodo del terzo comma dell'art. 72 Cost. dispone che
« il Regolamento determina le forme di pubblicità dei lavori delle Commissioni».
È chiaro che questa norma è stata suggerita, appunto, dal
riconoscimento alle Commissioni della funzione legislativa : al riguardo si
è ritenuto in dottrina che le norme regolamentari non assicurino ai lavori
delle Commissioni una pubblicità adeguata (141). È da rammentare in
proposito che l'art 40 prevede, per la sede legislativa, la redazione di
un resoconto stenografico in aggiunta al processo verbale: l'art. 41, inoltre,
prevede la pubblicazione, a cura del Segretariato generale della Camera,
di un Bollettino delle Giunte e delle Commissioni, contenente tutte le
notizie relative all'attività delle Commissioni in sede legislativa e in
sede referente. Il punto è molto delicato: e il fatto è che la mancanza
di una pubblicità identica a quella propria delle sedute assembleari, se
può da un lato incorrere nelle accennate censure, dall'altro lato incontestabilmente
contribuisce a creare in Commissione un clima utile alla
composizione dei contrasti e alla formazione di intese proficue e costruttive.
Salve le eccezioni illustrate, la discussione in Commissione si svolge
dunque fondamentalmente sullo schema di quella di Assemblea. Dopo lo
intervento del relatore, che apre il dibattito, ha inizio la discussione ge-
(140) Si tenga presente la diversa dizione dell'art. 34, relativo alle Commissioni
in generale : « Ogni Commissione nomina per ciascun affare un relatore ».
(141) Cfr. MORTATI, Istituzioni, cit, secondo il quale ai lavori delle Commissioni
legislative dovrebbe essere assicurata una pubblicità pari a quella delle sedute
delle Camere, stante l'identità dei poteri, ai fini di rendere possibile un reale ed efficace
controllo da parte dell'opinione pubblica.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 493
nerale, nel corso della quale ogni deputato dovrebbe intervenire una sola
volta, secondo le norme comuni. Chiusa la discussione generale, il relatore
e il rappresentante del Governo rispondono agli oratori intervenuti.
Dopodiché, si passa all'esame degli articoli ed emendamenti, e infine
alla votazione finale del progetto a scrutino segreto.
La prassi ha però introdotto - come si è avvertito - altre e significative
eccezioni. Ai sensi dell'art. 81 Reg., la votazione degli ordini
del giorno ha luogo in Assemblea subito dopo la chiusura della discussione
generale: in Commissione, invece, in base a consuetudine consolidata,
la votazione può aver luogo dopo l'esame degli articoli. La deroga
è da porre in relazione con il diverso carattere assunto dagli ordini del
giorno: nati con lo scopo di condizionare le Commissioni in sede di
« seconda lettura », essi si sono oggi trasformati in strumenti di invito
o di raccomandazione al Governo, e come tali presuppongono la esistenza
di un testo dal contenuto sufficientemente definito (142). Quando
l'iter legislativo si svolge in Commissione il presupposto può talora ritenersi
verificato soltanto dopo l'approvazione degli articoli, dandosi casi
in cui non sia possibile considerare valido termine di riferimento il testo
originario del progetto, sia esso di iniziativa governativa o parlamentare.
La fase della discussione generale, inoltre, non obbedisce rigidamente
agli schemi di Assemblea, ma si svolge con un alternarsi di interventi
di relatore, commissari e Governo, senza un ordine preciso. In
altri termini, la prassi evolve verso una ancor minore ritualità dei lavori,
a vantaggio di una maggiore snellezza degli stessi; il che potrebbe anche
condividersi, ma nel rispetto, s'intende, dei limiti costituzionali.
La disciplina della discussione in Commissione legislativa deve però
essere raffrontata anche alle poche norme che disciplinano la discussione
in sede referente, rispetto a cui si danno ampie eccezioni.
Mentre in sede referente un deputato che non possa intervenire ad
una seduta della propria Commissione può eccezionalmente farsi sostituire
da un collega del suo stesso Gruppo, previo assenso del Presidente
della Commissione stessa, tale facoltà non è concessa in sede legislativa
(art. 28).
(142) Cfr. circolare del Presidente della Camera del 30 luglio 1958. È da notare
che essa non si riferisce alla presentazione ed allo svolgimento degli ordini del giorno,
per i quali nulla dovrebbe intendersi innovato rispetto all'ordinario punto di riferimento
della discussione generale. Una ulteriore estensione della prassi è invece quella
secondo cui gli ordini del giorno vengono più spesso addirittura presentati e svolti
nella fase di esame degli articoli.

494 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
Viceversa, mentre in sede referente, ai sensi dell'art. 39, non possono
partecipare ai lavori deputati che non facciano parte della Commissione
(salvo il caso della partecipazione senza voto del presentatore
di una proposta di legge, e salva la possibilità da parte dei deputati
« esterni » di trasmettere ed illustrare alla Commissione emendamenti
e articoli aggiuntivi), in sede legislativa ogni deputato, previa comunicazione
al Presidente della Camera, può partecipare, senza voto, a sedute
di Commissioni diverse da quella alla quale appartiene (art. 40, sesto
comma). In questa partecipazione sembra insito il diritto di presentare
e svolgere emendamenti e articoli aggiuntivi, diritto che costituisce un
minus riconosciuto anche in sede referente, nonostante che ai deputati
« esterni » sia in quella sede vietata la partecipazione ad altro titolo:
e, soprattutto, nonostante il fatto che la sede referente, a differenza da
quella legislativa, non escludendo il dibattito in aula, mantenga integra
la possibilità per ciascun parlamentare di presentare e discutere gli
emendamenti in Assemblea.
L'art. 30-bis Reg. stabilisce poi che, in sede referente, la Commissione
possa affidare la formulazione delle proposte relative al testo degli
articoli ad un Comitato ristretto di nove membri: quello stesso che, ai
sensi del quarto comma dell'art. 30, è chiamato a seguire la discussione
in Assemblea. La consuetudine ha esteso l'applicazione di questa norma
anche alla sede legislativa, ritenendosi rientri sempre nei poteri di ciascun
presidente di Commissione di promuovere incontri o accordi tra
i commissari dei vari Gruppi, in ispecie allo scopo di accelerare i lavori;
tuttavia, in assenza di norma espressa regolamentare, la pratica dei Comitati
ristretti incontra qui le seguenti limitazioni: a) che vi sia una proposta
del Presidente della Commissione; b) che sia accettata, anche tacitamente,
all'unanimità; e) che non vi sia richiesta formale di votazione
per la scelta del testo-base fra quelli analoghi iscritti all'ordine del
giorno (143). Poiché è impossibile riprodurre nel Comitato ristretto lo
stesso rapporto di forze esistente nella Commissione (144), si è ritenuto
che le decisioni debbano essere adottate all'unanimità; in caso contrario,
il Comitato dovrà limitarsi a sottoporre alla Commissione i due o più
testi prospettati. Si è altresì ritenuto che, diversamente da quanto avviene
in sede referente, il testo redatto dal Comitato costituisca un semplice
punto di partenza per la discussione degli articoli e non precluda
(143) Cfr. parere della Giunta per il Regolamento del 30 settembre 1960.
(144) Infatti, necessariamente, si passa dal criterio della rappresentanza proporzionale
a quello della rappresentanza dei singoli Gruppi

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 495
quindi la proponibilità di emendamenti, compresi quelli che ripropongano
le norme esistenti nei progetti originari e non accolte dal Comitato
stesso. È chiaro dunque che in sede legislativa i poteri dei Comitati ristretti
risultano molto limitati: la loro funzione, priva di qualsiasi contenuto
decisorio, anche limitatamente al testo degli articoli, può ritenersi
identica a quella delle Commissioni referenti.
22. - Come è noto, accanto al procedimento normale, al procedimento
abbreviato e al procedimento decentrato, l'art. 85 Reg. Camera
(nel Regolamento del Senato esiste, come si è visto, una disposizione di
analogo, ma non identico, contenuto) prevede una procedura particolare,
comunemente denominata della Commissione in « sede redigente » (procedimento
« misto »), la cui collocazione nel sistema costituzionale ha
suscitato non poche riserve e perplessità, sia in sede politica sia in sede
dottrinale.
Tale articolo prevede infatti che la Camera possa decidere, in caso
di urgenza e previa approvazione dei criteri informativi della legge, di
deferire alla competente Commissione permanente la formulazione definitiva
degli articoli, riservando all'Assemblea l'approvazione degli
stessi senza dichiarazioni di voto, nonché l'approvazione finale del
progetto con dichiarazioni di voto: ed esso aggiunge che in tale ipotesi
ogni deputato a esterno » alla Commissione avrà il diritto di presentare
emendamenti e di partecipare ai lavori per la loro discussione.
Null'altro è contenuto nella norma. Poiché è indubbio - come risulterà
in seguito - che anche in questo caso i poteri attribuiti alla Commissione
hanno natura deliberativa, devono ritenersi applicabili, in quanto
ne ricorrano i presupposti, le norme che disciplinano la discussione in
sede legislativa (così, ad esempio, per quanto riguarda la presentazione
di emendamenti, la obbligatorietà della presenza del rappresentante del
Governo, la redazione di un resoconto stenografico, ecc.) (145).
Il procedimento « misto », che in sostanza adombra il sistema « delle
tre letture » caratteristico del Parlamento inglese, si richiama alla originaria
formulazione dell'art. 69 del progetto di Costituzione elaborato
dalla « Commissione dei 75 » (con la quale ha in comune la deliberazione
iniziale e finale dell'Assemblea), nonché all'attuale art. 72 Cost.,
(145) In tal senso si è finora orientata la prassi. Si è però ritenuto (cfr. LONGI
e STRAMACCI, Le Commissioni legislative, cit.) che il procedimento in sede redigente,
in quanto procedimento ordinario abbreviato piuttosto che procedimento decentrato,
sia applicabile nelle materie riservate all'Assemblea dall'ultimo comma dell'art. 72 Cost.

496 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
che, come è noto, prevede al terzo comma la possibilità di una rimessione
del provvedimento all'Assemblea limitatamente all'approvazione finale
con sole dichiarazioni di voto (146). Senonché è abbastanza chiaro
che tra sede legislativa e sede « redigente » esiste una netta differenziazione.
Nell'ipotesi della Commissione in sede legislativa la rimessione è
una semplice eventualità (per altro estesa, come di fatto avviene, anche
all'intero esame del provvedimento), tendente soprattutto a garantire i
diritti delle minoranze, mentre la regola è che tutto Yiter del progetto,
fino all'approvazione, si svolga in sede decentrata. Viceversa, nell'ipotesi
della Commissione in sede « redigente », rimangono in vita quasi tutte le
fasi del procedimento normale (esame preliminare, relazione alla Camera,
discussione generale in Assemblea con l'esplicita determinazione dei principi
ispiratori della legge, votazione dei singoli articoli e votazione finale
del progetto con dichiarazioni di voto), affidandosi alla Commissione in
questa sede solo l'esame degli articoli e degli emendamenti e la definitiva
formulazione del testo. E infatti, appunto in considerazione della limitatezza
dei compiti della Commissione e della garanzia rappresentata dalla
necessità di una preventiva deliberazione dell'Assemblea - condizionata
dal presupposto dell'urgenza e nella quale vengono altresì formulati i
criteri direttivi a cui la Commissione dovrà attenersi - è estranea alla
logica dell'istituto, oltre che alla lettera dell'art. 85, l'applicabilità della
rimessione, cioè la possibilità da parte dei soggetti legittimati dal terzo
comma dell'art. 72 Cost. di provocare il ritorno all'Assemblea dell'esame
integrale del progetto (147).
Una sorta di rimessione, meglio definibile in tal caso come « richiamo
all'Assemblea », potrebbe quindi aversi nella sola ipotesi di
revoca della delega, in base ai principi generali e a seguito di nuova
e contraria deliberazione dell'Assemblea stessa. Nella teorica della « redigente
», infatti, l'applicazione della figura della delega, comunemente
(146) Il procedimento della sede « redigente » è infatti simile alla proposta formulata
dal deputato Mortati alla Costituente, che, già si disse, costituì il primo
passo verso un effettivo decentramento legislativo a mezzo delle Commissioni.
(147) In tal senso ebbe a deliberare a maggioranza la Commissione giustizia in
sede «redigente», durante la seduta del 20 settembre 1949, in cui fu sostenuta appunto
l'inapplicabilità della rimessione in tale sede, non potendo la Commissione
spogliarsi di una competenza attribuitale dall'Assemblea.
Una ulteriore pronuncia nello stesso senso si ebbe da parte della Camera nella
seduta del 29 novembre 1949, in sede di approvazione degli articoli e di approvazione
finale del disegno di legge « Disposizioni per le locazioni e sublocazioni di immobili
urbani » (105), per il quale l'Assemblea aveva esaurito la discussione generale, poi approvato
i primi tre articoli, nei quali riteneva contenuti i principi fondamentali della
legge, quindi rinviato alla Commissione in sede " redigente " la formulazione degli
altri, considerati di derivazione tecnica. Il principio fu affermato dal Presidente Gronchi
contro richiamo al Regolamento del deputato Paolucci, che fu votato e respinto.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 497
scontata da parte della dottrina, non sembra poter trovare serie difficoltà,
attesa la necessità di specifiche deliberazioni del plenum, che di
volta in volta stabiliscono i principi cui la funzione deve uniformarsi.
Coerentemente con quanto fin qui detto, non sembra esistano
ragioni per escludere la possibilità di una delega parziale (limitata
cioè a taluni articoli di un progetto) o plurima (a Commissioni riunite)
(148).
Il procedimento « misto » sembra dunque richiamarsi, piuttosto che
al terzo comma dell'art. 72 Cost., al secondo comma dello stesso articolo,
che demanda ai regolamenti delle Camere la previsione di procedimenti
abbreviati per i progetti di legge dei quali venga dichiarata l'urgenza.
Che questa fosse l'impostazione dell'istituto fu del resto avvertito
fin dal momento in cui lo stesso venne proposto all'approvazione della
Camera. La relazione della Giunta per il Regolamento, infatti, poneva
in evidenza che nel caso in esame trattavasi « di una vera e propria
delega deliberata per l'urgenza dalla Camera, a norma del secondo comma
dell'art. 72 Cost. ».
Durante la vivace discussione svoltasi nella seduta del 15 novembre
1949 tutti gli oratori intervenuti affrontarono il delicato tema della costituzionalità
di questa norma, muovendo appunto dalla premessa suaccennata.
Gli oratori favorevoli all'innovazione (149) ne difesero la conformità
ai principi della Costituzione, sostenendo non essere violata alcuna
(148) Del primo caso si ebbe applicazione nella seduta della Camera del 7 dicembre
1950 per la discussione del disegno di legge « Norme sulla perequazione tributaria
e sul rilevamento straordinario fiscale » (1619). Dopo la trattazione degli ordini
del giorno, il Presidente Gronchi comunicò che la Commissione, unanimemente,
proponeva di deferire alla sede redigente la formulazione degli articoli, ad eccezione
di sette tra essi. Posta in votazione, tale proposta del relatore per la maggioranza,
fatta su accordo, fu approvata.
Del secondo caso si ha traccia nella seduta pomeridiana del 1° luglio 1952 per la
discussione della proposta di legge de' Cocci « Norme modificative ed integrative agli
articoli del testo unico di leggi sulle acque e sugli impianti elettrici, approvato con
regio decreto dell'i 1 dicembre 1933, n. 1775, riguardanti l'economia delle zone montane».
(2412). La Camera, dopo avere approvato con emendamenti uno schema di risoluzione
Riva contenente i criteri informativi per il deferimento della formulazione degli articoli
alla Commissione lavori pubblici in sede « redigente », fu chiamata a pronunziarsi su una
proposta Fascetti di unire a tale Commissione, che già aveva condotto l'esame preliminare,
anche la Commissione industria. Vi furono interventi contrari, fondati sull'opportunità
di evitare ritardi, ed anche sul rilievo che l'art. 85 consente già ad ogni
deputato « esterno » di presentare emendamenti e di partecipare alla loro discussione :
non, però, su ragioni di principio. Poste in votazione, la proposta Fascetti fu respinta,
e la proposta Riva (di deferire la formulazione alla sola Commissione lavori pubblici)
fu approvata. Non fu adombrata, dunque, la tesi della inammissibilità.
(149) Cfr. i discorsi dei deputati Avanzini, Tosato, Dominedò e Ambrosini in
Atti della Camera dei deputati, 1949, pag. 13456 e segg.

498 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
garanzia prevista dal primo comma dell'art. 72 per l'ordinario procedimento:
esame preliminare in Commissione, discussione generale e votazione
degli articoli e del provvedimento nel suo complesso da parte dell'Assemblea
rimanevano fermi, dal momento che la delega alla Commissione
veniva limitata alla formulazione definitiva del testo, da sottoporre
successivamente al plenum. Sottolineate le garanzie di applicazione
- presupposto dell'urgenza, determinazione di criteri direttivi, diritto di
partecipazione di deputati « esterni » alla Commissione - si concludeva
quindi a favore della legittimità della disposizione, riconducendola al
secondo comma dell'art. 72 della Carta costituzionale.
Da parte dell'opposizione (150) si obiettò che il proposto art. 85
sottraeva all'Assemblea la parte sostanziale del dibattito, cioè l'esame
degli articoli, per delegarla a Commissione; ciò avveniva al di fuori
delle garanzie per le minoranze previste per la sede legislativa dal terzo
comma dell'art. 72 Cost., e senza che l'Assemblea restasse in grado,
essendo preclusa la discussione degli articoli, di esprimere una valutazione
sulla corrispondenza dell'operato della Commissione ai criteri direttivi
stabiliti dalla Camera. Si aggiunse inoltre che i procedimenti abbreviati,
previsti dal secondo comma dell'art. 72 Cost., altro non possono
significare che accorciamento dei termini del procedimento normale (conformemente
a quanto previsto dal Regolamento della Camera fin dallo
inizio del secolo) : né possono legittimare, dunque, attribuzione alla Commissione
di poteri deliberativi, ancorché limitati, che è ipotesi distinta,
contemplata dal successivo comma dello stesso articolo della Carta costituzionale
e coperta dalla rimessione in Assemblea.
La norma venne infine approvata nel nuovo testo concordato dalla
Giunta che, tenendo conto di due proposte di modifica avanzate nel
corso della discussione, sostituiva la dizione « criteri informativi » a
quella precedente « criteri direttivi », e prevedeva esplicitamente il diritto
di ogni deputato « esterno » a Commissione di presentare a questa
emendamenti e di partecipare ai lavori per la loro discussione.
Ma il contrasto di opinioni verificatosi alla Camera non ha mancato
di riflettersi in dottrina : riecheggiano in questa, sostanzialmente, gli stessi
argomenti prò e contro la legittimità costituzionale dell'art. 85 Reg. (151).
(150) Cfr. in particolare i discorsi dei deputati Capalozza, Gullo e Laconi in
Atti della Camera dei deputati, 1949, pag. 13453 e segg.
(151) Sono favorevoli, tra gli altri, alla costituzionalità della disposizione BAL-
LADORE PALLIERI, op. cit. ; TESAURO, Istituzioni di diritto pubblico, voi. I, Torino 1966 ;
VIROA, op. cit. Contrario è il MORTATI, Istituzioni cit. Perplesso il BISCARETTI di
RUFFIA, op. cit.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 499
La tesi dell'incostituzionalità è sostenuta con particolare vigore dal
Mortati. Per questo autore, dal sistema dell'art. 72 Cost., che ha esattamente
delimitato l'ambito dei poteri delle Commissioni, consegue necessariamente
che per i casi urgenti il Regolamento possa solo abbreviare
i termini della procedura normale in Assemblea plenaria. Del resto -
sempre ad avviso del Mortati - un procedimento come quello della
Commissione in sede « redigente », nel quale è totalmente assente ogni
prefìssione di termini, non può ritenersi idoneo a sodisfare l'urgenza
che dovrebbe costituirne la base; tanto che appare più adeguata allo
scopo la procedura della Commissione in sede legislativa con rimessione
all'Assemblea limitatamente alla sola votazione finale. Ne discende - si
conclude allora - che la ratio della sede « redigente » è di evitare la rimessione
al plenum da parte dell'opposizione; la disposizione dell'articolo
85 è dunque in aperto contrasto con la lettera e lo spirito dell'art. 72
Cost., perché sottrae all'Assemblea il diritto di emendamento connesso
al potere di deliberare sugli articoli, e ciò senza alcuna garanzia per le
minoranze. Né l'obiezione è evidentemente superata dalla cautela disposta
dal capoverso dell'art. 85: essa è volta, difatti, a far salvo il diritto
dei deputati « esterni » di presentare emendamenti, non certo anche
il diritto di tutti i deputati di pronunciarsi su di essi (152).
Un tentativo di conciliare in qualche modo le opposte tesi, apparentemente
in contrasto irriducibile tra loro, è stato fatto dall'Elia (153).
Impostando il problema del rapporto Commissione-Assemblea dal punto
di vista del rapporto maggioranza-minoranza, questo autore giunge a
concludere che l'esclusione dell'Assemblea dal normale potere di emendamento
non possa essere deliberata a maggioranza, ma debba essere
accettata all'unanimità o da una maggioranza qualifìcatissima, pari ai
nove decimi più uno dei membri dell'Assemblea stessa, ciò argomentando
dal terzo comma dell'art. 72 Cost., che attribuisce ad un decimo del
plenum il diritto di ottenere la procedura ordinaria.
In verità sembra innegabile che la sede « redigente » sia qualcosa
di essenzialmente diverso dalla sede referente, e che questa differenza
consista appunto nel fatto che, nel primo caso, l'Assemblea delega poteri
sostanzialmente deliberativi, sia pure limitatamente agli emendamenti
(152) Si è perciò proposto (cfr. LONGI e STRAMACCI, Le Commissioni legislative,
cit.) di risolvere la questione attraverso una modifica del Regolamento che consenta di
presentare emendamenti in Assemblea, affinché questa voti su di essi senza discussione,
analogamente a quanto avviene per gli articoli.
(153) Cfr. ELIA, Commissioni, cit.

500 L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni
presentati: la definitiva formulazione degli articoli comporta infatti una
decisione sugli emendamenti, non anche invece deliberazione sull'articolo
che dovrà essere votato dal plenum; in altri termini, la decisione, se non
riguarda Van del provvedimento, ne investe certo il quomodo, cioè il
contenuto.
D'altra parte l'Assemblea, che è autorizzata dal terzo comma dell'art.
72 Cost. ad investire in certi casi la Commissione dell'esame
del progetto, anche fino alla sua approvazione definitiva, opera certamente
nell'ambito della legittimità costituzionale allorché restringe fino
al minimo sopra descritto il contenuto della delega.
Ma il problema è appunto di vedere se, in vista della ristrettezza
dei poteri conferiti alla Commissione, si possa o meno legittimamente
prescindere da una specifica garanzia dei diritti delle minoranze, alle
quali è riconosciuta, nella diversa, ma analoga ipotesi del procedimento
decentrato, la facoltà di ottenere la rimessione in Assemblea, cioè la
revoca della delega conferita.
Non sembra possa negarsi che l'applicazione sic et simpliciter dell'istituto
della rimessione alla sede « redigente » ne frustrerebbe lo spirito
e ne altererebbe la fisionomia, che è pur sempre quella di un procedimento
di urgenza; perciò, allo stato attuale della questione, il suggerimento
di Elia, che realizza una analoga, ma preventiva tutela delle
ragioni delle minoranze, potrebbe costituire - si ritiene - una valida
indicazione dei limiti entro i quali l'applicazione della procedura prevista
dall'art. 85 non presterebbe in alcun modo il fianco a censure di
incostituzionalità. Questa indicazione appare inoltre molto interessante
anche per le possibili implicazioni pratiche: ai fini cioè della rivalutazione
di un istituto che indubbiamente presenta spiccate caratteristiche
di funzionalità, ma la cui utilizzazione, dopo alcuni casi di ricorso ad
essa nella prima legislatura, ha inevitabilmente risentito il peso delle
gravi riserve di ordine costituzionale che lo hanno circondato fin dal suo
sorgere (154).
(154) I casi di applicazione nel corso della prima legislatura repubblicana furono
i seguenti nove: 9 maggio 1949 (Modificazioni e aggiunte al codice di procedura civile);
23 luglio 1949 pom. (Locazioni e sublocazioni di immobili urbani) ; 21 dicembre 1949
pom. (Costituzione e funzionamento degli organi regionali); 15 marzo 1950 pom. (Riordinamento
dei giudizi di assise) ; 7 dicembre 1950 (Norme sulla perequazione tributaria) ;
1" febbraio 1952 pom. (Revisione del trattamento economico agli statali); 24 aprile
1952 (Istituzione dell'E.N.I.); 1* luglio 1952 pom. (Integrazioni al testo unico sulle
acque e sugli impianti elettrici) ; 10 dicembre 1952 (Risarcimento danni di guerra).
Come si vede, si tratta di una serie di provvedimenti di notevole rilievo e complessità
tecnica. Si noti inoltre come i due primi casi di deferimento risalgano a data
addirittura anteriore all'introduzione dell'art. 85 nel Regolamento della Camera.

L'iter legislativo: discussione in Assemblea e nelle Commissioni 501
Da più parti e a più riprese si è infatti manifestata l'esigenza di
rendere in generale Yiter di esame dei progetti di legge più sollecito e
costruttivo. Si è tra l'altro affermata l'opportunità che l'esame in Commissione
si concentri soprattutto sugli articoli, riducendo allo stretto indispensabile
la discussione generale di carattere politico, che più opportunamente
e ampiamente potrà esser svolta in Assemblea (155). La Commissione,
in effetti, è la sede più idonea per una elaborazione del testo
degli articoli che si basi essenzialmente su motivazioni di ordine tecnico;
mentre, d'altra parte, il rischio - in cui attualmente si incorre molto spesso
- di una duplice, amplissima discussione generale nei due collegi va per
certo evitato, ove si vogliano conferire maggiore « presa » e rapidità ai
lavori parlamentari. Esattamente in questa ottica viene avanzata l'opportunità
di far precedere l'esame in Commissione da una discussione preventiva
in aula, con istanze di « fuga in avanti » della discussione generale
e di riassorbimento in essa della ormai inutile « presa in considerazione
».
Finché gli sforzi per accrescere, anche da tal punto di vista, la funzionalità
dell'istituto parlamentare si muoveranno in questa direzione,
la procedura prevista dall'art. 85 appare dunque meritevole di essere
attentamente riconsiderata: sembra essa infatti offrire in quella prospettiva
- al di là delle perplessità di ordine tecnico-costituzionale, certamente
non insuperabili attraverso una migliore formulazione della norma
- una risposta valida e interessante alle questioni sollevate (156).
[DARIO CASSANELLO]
(155) In tal senso si espresse, ad esempio, il deputato Luzzatto nella seduta del
9 febbraio 1965, in occasione della discussione del bilancio interno della Camera.
(156) L'autore ringrazia vivamente il collega Vice Referendario dott. Donato
Marra per la collaborazione prestata nella elaborazione della parte concernente le Commissioni.

CAPO IX
L'ITER LEGISLATIVO : L'ESAME DEI BILANCI
di Gian Carlo Perone

CAPO IX.
L'ITER LEGISLATIVO: L'ESAME DEI BILANCI
SOMMARIO: 1. Generalità. — 2. Progetti di riforma della procedura di approvazione
del bilancio dello Stato. — 3. La legge 1° marzo 1964, n. 62. —
4. La riforma regolamentare del 1965. — 5. L'esame in sede di Commissione.
— 6. Gli emendamenti al bilancio. —- 7. Il rifiuto del bilancio; presentazione
del bilancio da parte di un Governo dimissionario.
1. - Il bilancio dello Stato presenta, oltre che complessi aspetti
d'ordine politico, economico, sociale, amministrativo-contabile e giuridico,
anche delicate questioni inerenti alla sua approvazione parlamentare
(1). Del resto, la storia del regime parlamentare è intimamente legata
al potere - e alle sue modalità di esplicazione - delle Assemblee
rappresentative di deliberare intorno alle spese ritenute necessarie dall'Esecutivo
e alle entrate destinate a far fronte alle prime.
Risalendo alla Magna Charta Libertatum, si trova nello storico documento
dell'Inghilterra medioevale il primo riconoscimento del diritto
dei contribuenti di esercitare un controllo sull'imposizione dei tributi,
subordinata all'approvazione del Consiglio Comune del Regno, che successivamente
prese a chiamarsi Parlamento. Fin dalle origini, dunque,
i destini del sistema parlamentare e delle procedure di approvazione
dei tributi, dalle quali trae origine il vaglio parlamentare per i bilanci
degli Stati moderni, si intrecciano.
Il principio dell'annualità del bilancio, per il quale il bilancio deve
riguardare le entrate e le spese riferibili ad un periodo di dodici mesi,
scaturisce dalla prassi inglese, secondo cui quel Parlamento concedeva
i fondi necessari per la vita dello Stato soltanto per dodici mesi: in tal
modo, il sovrano era obbligato a convocare il Parlamento almeno una
volta all'anno, e si rafforzava l'autorità del Parlamento stesso.
Il sistema finanziario che sorse in Inghilterra dopo la rivoluzione
del 1688-1689 costituì la maggiore sanzione del regime parlamentare: il
(1) Per gli aspetti del bilancio dello Stato che esulano dal profilo attinente alla
procedura parlamentare di approvazione, si rinvia a BUSCEMA, // bilancio dello Stato
- delle regioni - dei comuni - delle province - degli enti pubblici istituzionali, Milano
1966, e alla letteratura in quest'opera citata.

506 L'iter legislativo: l'esame dei bilanci
Parlamento non approvava deliberazioni finanziarie finché il re non
gli avesse fatto qualche concessione o non avesse rinunciato ad opporsi
a provvedimenti o indirizzi politici che gli dispiacevano. Tale processo
rese i Comuni padroni della politica della corona e condusse al risultato
che la scelta dei ministri del re dovesse avvenire nell'ambito del partito
che aveva la maggioranza nel Parlamento, in quanto a costoro poteva
ben essere confidata la conduzione degli affari per il compimento dei
quali specificamente furono deliberati gli stanziamenti. In seguito, le
singole proposte vennero raccolte in un unico bilancio preventivo; non
di meno ciascuna di esse già rientrava in un piano generale compilato
dal Tesoro (2).
Il bilancio moderno è nato, dunque, con la monarchia costituzionale,
allorché le Assemblee rappresentative si sono preoccupate di indagare
circa l'utilizzazione dei tributi approvati. Tuttavia, la volontà di
conservare privilegi assolutistici ha provocato decise resistenze dell'Esecutivo
a sottomettersi all'approvazione e al controllo parlamentare del
bilancio (3).
Nella Prussia bismarckiana, dal conflitto costituzionale tra Esecutivo
e Parlamento (4) è sorta la dottrina - diffusasi in tutta Europa - secondo
la quale il bilancio è atto sostanzialmente del Governo e, in materia,
i poteri del Parlamento sono assai limitati. Quella di bilancio
sarebbe una legge in senso meramente formale, la quale non creerebbe
diritto nuovo, non farebbe sorgere nuovi diritti ed obblighi per i cittadini
e sarebbe di contenuto sostanzialmente amministrativo: il Parlamento
commetterebbe un eccesso di potere, se intendesse esercitare intorno
ad essa il medesimo sindacato cui sottopone la legge sostanziale,
il quale implica la facoltà di modifica e di reiezione; eccesso legittimante,
se del caso, addirittura lo scioglimento dell'Assemblea responsabile. Siffatte
tesi hanno aperto una lunga e non sopita discussione circa i limiti
del vaglio parlamentare del bilancio. Essa si è incentrata sulla natura
dell'atto di approvazione delle Camere, ma, più in generale, si ricollega
alla posizione da attribuirsi alle stesse di fronte alla politica del Governo.
Di tale discussione si farà cenno quando si tratterà degli emendamenti
alla legge di bilancio.
(2) TREVELYAN, La rivoluzione inglese del 1688-89, Milano 1964.
(3) Cfr. CHIMENTI e COEN, // Parlamento e la spesa pubblica, in « Democrazia e
diritto», 1963, pag. 461; ESPOSITO, Legge, in «Nuovo digesto italiano», voi. Ili,
Torino 1938, pag. 721.
(4) Il Parlamento, per riaffermare i suoi poteri e per ostilità alla politica di
guerra del Bismarck, rifiutava di approvare il bilancio annuale, e il Governo, in violazione
della costituzione, approvava esso stesso il bilancio con decreti-legge, proseguendo
nell'indirizzo politico osteggiato dal Parlamento.

L'iter legislativo: l'esame dei bilanci 507
La Costituzione italiana, all'art. 81, detta le seguenti disposizioni
in materia di bilancio: « Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il
rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L'esercizio provvisorio del
bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non
superiori complessivamente a quattro mesi. Con la legge di approvazione
del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese.
Ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi
per farvi fronte ».
Per l'approvazione di bilanci e di consuntivi è sempre adottata la
procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte delle
Camere; non è ammesso il referendum per le leggi di bilancio (artt. 72,
ultimo comma, e 75, secondo comma, Cost.).
Quanto alla disciplina contabile, sono ancora in vigore, con numerose
e ripetute modifiche (tra le quali, di notevole rilievo, quella apportata
dalla legge 1" marzo 1964, n. 62) il R. D. 18 novembre 1923? n. 2440,
recante disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità
generale dello Stato, ed il R. D. 23 maggio 1924, n. 827, contenente
il relativo regolamento di esecuzione.
Nell'attuale ordinamento italiano, sussiste una piena parità di poteri
tra le due Camere in materia di esame e di approvazione del bilancio,
in relazione alla completa parità riconosciuta, in generale, dalla
Costituzione, ai due rami del Parlamento (5). Vigendo lo Statuto albertino
(art. 10), la legge di bilancio doveva essere presentata prima alla
Camera dei deputati: ora che entrambe le Assemblee sono elettive, il
bilancio può ben essere presentato indifferentemente all'una o all'altra
di esse. Quando, prima della legge 1° marzo 1964, n. 62 (6), il bilancio
preventivo si scomponeva in altrettanti disegni di legge quanti erano i
ministeri i cui stati di previsione occorreva approvare, si era stabilita
una prassi in base alla quale i disegni di legge venivano suddivisi in
due gruppi, l'uno comprendente i disegni di legge concernenti gli stati
di previsione dei ministeri finanziari, economici e tecnici, l'altro quelli
dei ministeri amministrativo-politici (7). Il primo gruppo veniva presentato
alla Camera; il secondo, contemporaneamente, al Senato, invertendosi
la presentazione l'anno successivo.
(5) STRAMACCI M., Contributo all'interpretazione dell'art. 81 della Costituzione,
in « Rassegna parlamentare », 1959, n. 12, pag. 158 e segg.
(6) Si v. in proposito al successivo paragrafo 3.
(7) Sulla classificazione dei ministeri e sul suo valore, cfr. CUOCOLO, // Governo
nel vigente ordinamento italiano, voi. I, // procedimento di formazione - la struttura,
Milano 1959, pag. 232 e segg.

508 L'iter legislativo: l'esame dei bilanci
Il primo comma dell'art. 81 stabilisce che le Camere approvano
annualmente « i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo
». La Costituzione, dunque, impone al Governo di presentare due
provvedimenti attinenti a diversi oggetti. Il bilancio preventivo dello
Stato contempla - adeguandosi al sistema della competenza - le entrate
che si ritiene potranno produrre durante l'esercizio considerato i diversi
cespiti stabiliti dalle leggi e quelli eventuali che sono disponibili; e le
spese che il Governo è autorizzato a disporre, nel corso dell'esercizio
medesimo, per provvedere ai pubblici servizi ed agli obblighi assunti
dallo Stato (art. 127 del citato regolamento per l'amministrazione del
patrimonio e la contabilità generale dello Stato). Il rendiconto consuntivo
riassume i risultati della gestione dell'anno finanziario trascorso ed
è costituito dalla dimostrazione analitica delle entrate effettivamente riscosse
e delle spese effettivamente erogate.
Concettualmente distinti, i due documenti presentano, tuttavia, organici
rapporti. L'esame e l'approvazione parlamentare del rendiconto
costituiscono il coronamento del cosiddetto « diritto al bilancio ». La
deliberazione parlamentare sul bilancio di previsione è destinata ad
integrarsi con l'esame dei risultati effettivi della gestione, i quali dovrebbero
servire al Parlamento da guida per l'esame dei bilanci futuri (8).
Nei fatti, l'approvazione dei consuntivi ha segnato lunghi ritardi: le Camere,
poste di fronte all'indilazionabile necessità - resa più cogente dall'art.
81 Cost. - di approvare tempestivamente i bilanci preventivi, a
causa del progressivo aumento dei lavori parlamentari e stante la mancanza
di un termine costituzionale per l'approvazione dei rendiconti,
hanno trascurato l'esame e l'approvazione di questi ultimi, già presentati
dal Governo con notevole ritardo. L'interesse per i rendiconti si è
attenuato anche per la circostanza che il Governo che li aveva presentati,
di solito, era diverso da quello che aveva gestito il corrispondente
bilancio e avrebbe quindi dovuto fornire le giustificazioni ai rilievi dei
parlamentari (9). Occorre, per altro, rilevare che, recentemente, si è manifestata
un'inversione di tendenza: i disegni di legge concernenti i bilanci
per gli esercizi 1967 e 1968 sono stati presentati - e approvati -
contemporaneamente a quelli concernenti i rendiconti, rispettivamente,
per gli esercizi 1965 e 1967.
È stato osservato che un surrogato del mancato esame tempestivo
dei rendiconti è rappresentato dalla presentazione al Parlamento della
(8) BUSCEMA, op. cit., pag. 326 e segg. Si v. inoltre le osservazioni dell'on.
Fabbri nella seduta pomeridiana del 28 febbraio 1968.
(9) VIRGA, Diritto costituzionale, 6* edizione, Milano 1967, pag. 227, nota 19.

L'iter legislativo: l'esame dei bilanci 509
Relazione generale sulla situazione economica del paese (10). Ma appunto
il fatto che i conti consuntivi dello Stato non siano stati sollecitati
o esaminati dal Parlamento ha indotto a riconoscere delle carenze
nella Costituzione in merito agli strumenti di controllo del Parlamento
sul Governo (11). Il Regolamento della Camera non prevede norme speciali
per l'esame dei rendiconti, ai quali si applica la disciplina ordinaria
dei disegni di legge: non sono mancati, per altro, auspici nel senso
di una modifica del Regolamento che estenda ai rendiconti la procedura
prevista per i bilanci.
L'art. 81 usa l'espressione « bilanci ». Essa, accolta dal legislatore
costituente per evitare la presentazione di un bilancio non distinto per
ministeri (il termine bilancio è impiegato nel senso di stato di previsione
delle spese di un dato ministero) (12), non comporta l'esclusione
della presentazione di un unico disegno di legge comprendente tutti gli
stati di previsione per i singoli ministeri. Si è contestato, d'altro canto,
che il plurale impiegato dalla menzionata disposizione significhi che ogni
stato di previsione costituisca un bilancio: la nozione di bilancio presupporrebbe
masse contrapposte di attivo e di passivo da fare « bilanciare »,
e pertanto il plurale in questione andrebbe interpretato in riferimento
alla serie indefinita dei bilanci dello Stato (13). Ma resterebbe allora da
spiegare la ragione dell'impiego del singolare per l'espressione « rendiconto
consuntivo ». In ogni caso, il requisito costituzionale è integrato
non necessariamente da una pluralità di disegni di legge, bensì anche
da un'articolazione per stati di previsione dei singoli ministeri di un
unico disegno di legge di bilancio (14).
Il primo comma dell'art. 81 sancisce il principio dell'annualità del
bilancio, adeguandosi così ad una regola accolta in tutti gli Stati, ma
con diverse applicazioni: mentre in taluni si segue la decorrenza dell'anno
solare (ad esempio, Belgio, Francia, Lussemburgo e Paesi Bassi),
in altri si segue una decorrenza diversa, sempre per un periodo di do-
(10) BUSCEMA, op. cit., pag. 320. Si v., circa la Relazione generale, il successivo
paragrafo 3.
(11) M. S. GIANNINI, Parlamento e Amministrazione, in « Amministrazione civile
», 1961, nn. 47-51, pag. 157. Una maggiore sollecitudine è stata invocata, su
un altro piano, anche in ordine alla presentazione, da parte del Governo, delle note
di variazioni al bilancio, e all'approvazione delle stesse da parte delle Camere :
si v., tra l'altro, le sedute del 28 febbraio e dell'8 marzo 1968.
(12) Atti dell'Assemblea Costituente, Discussioni, Vili, pag. 1320.
(13) BENTIVEGNA, Elementi di contabilità di Stato, 4 a ed., Milano 1965, pag. 188,
nota 34.
(14) MACCANICO, L'articolo 81 della Costituzione nel sistema delle garanzie costituzionali
della spesa pubblica, in « Studi sulla Costituzione » a cura del Comitato
nazionale per la celebrazione del primo decennale della promulgazione della Costituzione,
voi. II, Milano 1959, pag. 534.

510 L'iter legislativo: l'esame dei bilanci
dici mesi, ma con diversi termini iniziali e finali (ad esempio, nella Germania
federale, 1° aprile-31 marzo) (15).
Nulla prescrivendo direttamente la Costituzione, fino al 1964 in
Italia l'anno finanziario ha avuto decorrenza 1° luglio-30 giugno.
Il Parlamento, quando non faccia a tempo ad approvare il bilancio
entro il termine stabilito dalla legge, può concedere l'esercizio provvisorio,
in forza del quale è consentito dare inizio alla gestione del bilancio
prima ancora che esso sia stato discusso e votato dal Parlamento:
e cioè si possono effettuare le spese ed introitare i tributi come
se il bilancio fosse già stato approvato. L'entrata si può riscuotere fino
al termine fissato dal Parlamento e la spesa si può erogare per tanti dodicesimi
della somma segnata in ogni capitolo del bilancio quanti sono
i mesi per i quali l'esercizio provvisorio è concesso. Il secondo comma
dell'art. 81 precisa che l'esercizio provvisorio non può essere concesso
se non per legge e ne fissa il termine massimo complessivo in quattro
mesi (16).
2. - La procedura adottata dalla Camera dei deputati, nella prima
legislatura repubblicana, per l'esame dei bilanci (artt. 32 e 33 Reg.) si
imperniava - scomponendosi il bilancio in numerosi e distinti disegni di
legge: uno per le entrate, e, per le spese, altrettanti quanti erano i ministeri
- sull'esame preliminare, da parte della Commissione finanze e tesoro,
degli stati di previsione dei ministeri del bilancio, delle finanze e
del tesoro, nonché del riepilogo generale della spesa contenuto nello
stato di previsione del Ministero del tesoro. In quest'ultimo caso, la
Commissione si suddivideva in Sottocommissioni per gruppi di ministeri,
integrate da un Comitato di nove membri, designati di volta in
volta, per ciascun bilancio, dal Presidente della Commissione competente
per materia. Le nomine delle Sottocommissioni e dei Comitati
dovevano rispettare il principio della rappresentanza proporzionale e
assicurare in ogni caso la partecipazione delle minoranze. Il presidente
della Commissione finanze e tesoro presiedeva le Sottocommissioni
riunite.
Gli altri stati di previsione erano invece esaminati dalle singole
Commissioni competenti per materia, le quali li presentavano alla discussione
della Camera con propria relazione. Per tale esame, ciascuna
(15) Ragioneria generale dello Stato, / bilanci statali nei Paesi della Comunità
economica europea, Roma 1959.
(16) Dall'economia di un'indagine circoscritta all'approvazione parlamentare del
bilancio dello Stato esulano i problemi riguardanti la struttura, i requisiti, il conte-

L'iter legislativo: l'esame dei bilanci 511
delle Commissioni era integrata da nove membri della Commissione
finanze e tesoro, designati, di volta in volta, per ciascun bilancio, dal
Presidente della Commissione finanze e tesoro stessa.
Le relazioni sui bilanci dovevano essere presentate entro il mese
di febbraio. La discussione in Aula dello stato di previsione del Ministero
del tesoro precedeva quella degli stati di previsione degli altri
ministeri.
Quest'ultima disposizione risultava profondamente innovativa rispetto
alla consuetudine parlamentare tradizionale (costantemente seguita
da quando, con il testo unico 17 febbraio 1884, n. 2016, fu istituito
il riepilogo generale della spesa, annesso allo stato di previsione
dell'entrata) per la quale il riepilogo generale era sempre approvato per
ultimo, dopo tutti gli altri stati di previsione; e dava luogo al « blocco »
degli stanziamenti complessivi, prima di passare alla valutazione della
spesa per le singole amministrazioni (17).
Il reiterato ricorso all'esercizio provvisorio (18) nonché l'eccessiva
durata, frammentarietà e sterilità delle discussioni parlamentari dettero
luogo a polemiche che investirono le modalità di approvazione del
bilancio dello Stato da parte delle Camere e furono all'origine di numerosi
tentativi di modifiche legislative e dei regolamenti parlamentari
(19).
Già nel corso della prima legislatura repubblicana furono avanzate
proposte intese a riunire tutti gli stati di previsione in un unico disegno
di legge. Tale misura venne suggerita dal comitato di studio per
la riforma della discussione dei bilanci istituito nel 1949 e composto
da un Vicepresidente del Senato, da un Vicepresidente della Camera e
dal sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri;
e fu oggetto di un disegno di legge, presentato, il 13 dicembre 1950, dal
ministro Pella, provvedimento che, approvato dalla Camera, non fu invece
accolto dal Senato.
nuto e gli aspetti dello stesso. Dei problemi costituzionali del bilancio, si è fatto cenno
nella misura in cui rilevino per la comprensione delle norme dei regolamenti parlamentari
sull'iter della legge di bilancio ; per tali problemi, e in particolare per le
relazioni tra Parlamento e Governo sotto il profilo del bilancio, si rinvia al capo XI,
riguardante la funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo.
(17) MACCANICO, op. cit., pag. 523.
(18) Dall'entrata in vigore della Costituzione, il Parlamento mai è riuscito ad
approvare bilanci nei termini di legge. Solo nell'esercizio 1956-1957 gli stati di previsione
furono approvati appena venti giorni dopo la scadenza del 30 giugno, e ciò fu
salutato come un successo: MACCANICO, op. cit., pag. 522.
(19) STRAMACCI, op. cit., pag. 165; dello stesso autore si v. anche La nuova procedura
per l'esame dei bilanci della Camera dei deputati, estratto da « Montecitorio »,
1961, n. 1.

512 L'iter legislativo: l'esame dei bilanci
Sempre nel corso della prima legislatura, fu presentato dai senatori
Ruini, Paratore ed altri un progetto di legge con il quale, tra l'altro,
si mirava a fare coincidere l'anno finanziario con l'anno solare: alla
conseguita approvazione del Senato, però, non fece seguito quella della
Camera.
Nella seconda legislatura, la modifica della discussione dei bilanci,
già oggetto dell'attenzione del senatore Bertone nella sua relazione allo
stato di previsione del tesoro per il 1954-1955, fu auspicata nella relazione
allo stato di previsione del tesoro per il 1955-1956 presentata
dall'onorevole Castelli Avolio. Nel documento si chiedeva una modifica
della legge di contabilità dello Stato, al fine di riunire in due soli disegni
di legge tutti i bilanci. Il primo avrebbe dovuto avere per oggetto
lo stato di previsione dell'entrata - con annesso il riepilogo generale dell'entrata
e della spesa -; e il secondo l'intero stato di previsione della
spesa, con il riepilogo della spesa per i singoli ministeri e con i bilanci
delle amministrazioni autonome dello Stato.
All'indicazione delle riforme legislative si accompagnava quella delle
corrispondenti modifiche regolamentari. La Commissione finanze e tesoro
avrebbe dovuto procedere all'esame preliminare dei due disegni
di legge. Quello concernente lo stato di previsione della spesa avrebbe
dovuto essere inviato anche alle Commissioni competenti per materia,
per il parere sulla parte di loro spettanza e la nomina di un relatore
speciale investito del compito di collaborare alla redazione della relazione
finale. Il relatore generale avrebbe dovuto essere nominato dalla
Commissione finanze e tesoro. Al termine della discussione generale in
Aula e dopo l'approvazione del riepilogo della spesa per i ministeri,
le singole parti dello stato di previsione e i corrispondenti articoli del
disegno di legge sarebbero stati rimessi alle Commissioni competenti per
la formulazione definitiva dei capitoli e degli articoli, spettando alla
Camera l'approvazione degli stessi - senza discussione né dichiarazioni
di voto - nonché l'approvazione dell'intero provvedimento, con dichiarazioni
di voto. Analoga procedura era prevista per il disegno di legge
concernente lo stato di previsione dell'entrata. Siffatta procedura rischiava
di porsi in contrasto con il disposto dell'ultimo comma dell'art.
72 Cost., che prescrive la procedura normale di esame e di approvazione
diretta da parte della Camera per i disegni di legge di approvazione
di bilanci.
Una Commissione interparlamentare di studio fu incaricata di affrontare
organicamente la materia. Nel novembre del 1956, la Commissione
concluse i suoi lavori proponendo modifiche alla legge di con-

L'iter legislativo: l'esame dei bilanci 513
tabilità dello Stato - ispirate al criterio di unificare in un unico disegno
di legge lo stato di previsione dell'entrata e gli stati di previsione della
spesa - e ai regolamenti parlamentari. Quanto a questi ultimi, si proponeva
di deferire l'esame del disegno di legge di bilancio a tutte le
Commissioni permanenti, che avrebbero dovuto redigere una relazione
scritta sulla parte di propria competenza. La Commissione finanze e
tesoro si sarebbe, quindi, costituita in Giunta del bilancio, con la partecipazione
dei presidenti e dei relatori delle altre Commissioni. La
Giunta del bilancio, dopo aver proceduto all'esame del disegno di legge,
avrebbe trasmesso all'Aula una relazione generale (20). Per la discussione
in Aula, si proponeva di organizzare la discussione ai sensi dell'art.
13-bis Reg. Camera. La discussione generale sarebbe stata suddivisa
per stati - o per gruppi di stati - di previsione, e avrebbe avuto
la precedenza il dibattito sullo stato di previsione dell'entrata e sui
riepiloghi generali del bilancio. Esaurita la discussione generale, si sarebbe
passati alla discussione e alla votazione dei capitoli e degli articoli
del disegno di legge: prima di quelli relativi allo stato di previsione
dell'entrata e al riepilogo generale, quindi di quelli relativi agli
stati di previsione della spesa.
Le proposte della Commissione interparlamentare furono tradotte
in due identici progetti di legge, presentati, alla Camera, dall'onorevole
Ferreri, e, al Senato, dal senatore Bertone. La legislatura, tuttavia, si
chiuse senza che il problema fosse stato definito.
Di fronte agli ostacoli incontrati per un'organica riforma legislativa
e regolamentare della procedura di approvazione del bilancio dello
Stato, nella terza legislatura si è proceduto gradualmente e per via
di prassi.
Con l'istituzione della Commissione bilancio, alla sua esclusiva competenza
venne deferito l'esame preliminare degli stati di previsione dei
ministeri del bilancio e delle partecipazioni statali, quello dei rendiconti
generali dell'amministrazione dello Stato nonché quello dei riepiloghi
generali dell'entrata e della spesa contenuti nello stato di previsione del
Ministero del tesoro. In quest'ultimo caso, nella Commissione bilancio
si verificava una suddivisione in Sottocommissioni analoga a quella precedentemente
stabilita per la Commissione finanze e tesoro; e, analogamente,
ciascuna Commissione permanente competente per materia,
(20) Il sistema proposto presentava analogie con l'antico sistema di esame preliminare
dei progetti di legge affidato agli Uffici.
19.

514 L'iter legislativo: l'esame dei bilanci
nell'esame dei bilanci dei vari ministeri, era integrata da nove membri
della Commissione bilancio (21).
Il 29 aprile 1959, la Conferenza dei Presidenti, in accoglimento di
analogo voto formulato dalla Giunta per il Regolamento nella seduta
del 24 dello stesso mese, per lo snellimento della discussione dei bilanci,
decise, ai sensi dell'art, l'i-bis Reg., di adottare princìpi innovativi.
In ordine alla discussione in Aula di ciascuno stato di previsione, si deliberò
di stabilire un limite di tempo entro il quale il relativo disegno
di legge doveva essere approvato; tale tempo doveva essere ripartito tra
i gruppi in proporzione alla rispettiva entità, previa determinazione del
numero degli oratori che potevano intervenire nel dibattito. Durante
l'esame preliminare in Commissione, venne consentita la presentazione,
l'illustrazione e la votazione di ordini del giorno: per quelli approvati
o accettati dal Governo fu deliberata la non riproponibilità in aula; per
quelli respinti, la riproponibilità venne subordinata alla firma di dieci
deputati o di un presidente di gruppo, e comunque per tali ordini del
giorno venne stabilita soltanto la votazione con eventuali dichiarazioni
di voto. Delle discussioni in Commissione dovettero redigersi appositi
resoconti stenografici, da allegarsi alla relazione per l'Aula. A ciascun
deputato venne data facoltà di intervenire presso Commissioni diverse
da quella di appartenenza, anche per presentare ordini del giorno, senza,
però, diritto di voto. Le convocazioni delle Commissioni per l'esame
preliminare dei bilanci, pertanto, dovevano essere inviate a tutti i deputati
indistintamente (22).
La novità più rilevante della procedura illustrata consiste nella facoltà
concessa di presentare, illustrare e votare ordini del giorno in sede
di Commissione referente. Si è voluto, così, alleggerire l'Aula di una
fase macchinosa e lunga; e, nei fatti, le Commissioni si sono largamente
avvalse della possibilità di affrontare approfonditamente, con
questo strumento parlamentare, problemi tecnici e concreti. L'ordine del
(21) In merito alla rispettiva competenza delle Commissioni bilancio e finanze
e tesoro nell'esame degli stati di previsione dei ministeri finanziari, la Giunta per il
Regolamento precisò che alla prima spettava di riferire alla Camera sulla relazione
economica generale del Ministero del tesoro, valutando correlativamente l'impostazione
complessiva della politica economico-finanziaria del Governo in sede di esame dello
stato di previsione della spesa del Ministero del bilancio e dei riepiloghi generali dell'entrata
e della spesa. Alla seconda spettava di valutare, sotto il profilo della politica
dell'amministrazione finanziaria, gli specifici problemi tecnici dell'entrata e quelli della
spesa dei ministeri delle finanze e del tesoro.
(22) V. la circolare del Presidente Leone ai presidenti delle Commissioni permanenti
4 maggio 1959. Circolari di analogo contenuto furono emanate per tutti gli
esercizi successivi, fino alla modifica del bilancio dello Stato operata con la legge
1° marzo 1964, n. 62.

L'iter legislativo: l'esame dei bilanci 515
giorno, per altro, è istituto estraneo alle Commissioni in sede referente,
delle cui sedute non si pubblicano, d'altronde, i resoconti stenografici. La
posizione delle Commissioni nell'esame preliminare di bilancio, pur restando
sostanzialmente nell'ambito della sede referente, si caratterizzava,
in tal guisa, per aspetti particolari, sui quali si avrà modo di soffermarsi
più avanti.
3. - Nella quarta legislatura repubblicana, la riforma legislativa
della procedura di discussione - e degli stessi criteri di compilazione -
del bilancio poteva finalmente essere varata. Ad essa sono seguite le
connesse modifiche regolamentari.
La legge 1° marzo 1964, n. 62 (denominata correntemente, dal nome
del suo presentatore, « legge Curti »), ha modificato le norme sul bilancio
dello Stato contenute nel R. D. 18 novembre 1923, n. 2440 (legge di
contabilità generale dello Stato) (23). Le innovazioni più cospicue sono
le seguenti.
In primo luogo, la decorrenza dell'anno finanziario è stata spostata
dal 1° luglio al 1° gennaio, così da farlo coincidere con l'anno solare (24).
Conseguentemente, il termine per l'esercizio provvisorio è spostato al
30 aprile; e quello per la presentazione al Parlamento, da parte del ministro
del tesoro, di concerto con il ministro del bilancio, del rendiconto
dell'esercizio finanziario scaduto e del bilancio di previsione per l'esercizio
venturo, è spostato dal 31 gennaio al 31 luglio. Se non si è scongiurato
il ricorso all'esercizio provvisorio - del quale ci si è dovuti valere
anche dopo la « legge Curti » -, si è per altro inteso corrispondere
alle necessità di porre il bilancio in sincronia con l'anno fiscale e con i
dati della contabilità nazionale, di coordinare l'attività finanziaria con
il « bilancio economico » del paese e di rendere omogeneo il bilancio
dello Stato a quello degli altri enti pubblici e alle norme comunitarie.
In secondo luogo, è stata introdotta una nuova distribuzione e classificazione
delle entrate e delle spese dello Stato, abbandonando la tra-
(23) Sulla riforma del bilancio dello Stato compiuta dalla « legge Curti » si v. :
CUOMO, Osservazioni e proposte sulla disciplina dei bilanci e sulla procedura di approvazione,
in « Rass. dir. pubbl. » 1963, I, pag. 277 e segg. ; MARZANO, La riforma del
bilancio dello Stato, in «Ricerche econ. », 1964, fase. I; ZACCARIA F., La riforma del
bilancio dello Stato, Roma 1964 ; SEPE, L'organizzazione del bilancio statale in Italia,
in « Riv. amministrativa » 1966, pag. 694 e segg. ; Tosi, Lezioni di diritto parlamentare,
Firenze 1966, pag. 237.
(24) L'anno finanziario coincise fino al 31 dicembre 1883 con l'anno solare. Il
bilancio del primo semestre del 1884 fu gestito separatamente. Con il 1° luglio 1884
l'anno finanziario fu stabilito dal 1° luglio di ogni anno al 30 giugno dell'anno successivo.

516 L'iter legislativo: l'esame dei bilanci
dizionale impostazione patrimoniale-aziendalistica per un'altra informata a
nuove classificazioni economico-funzionali, grazie alla cui adozione ci
si è ripromessi di rendere il Parlamento edotto non soltanto dell'entità,
bensì anche dello scopo delle spese. Parimenti, per agevolare la conoscenza
e la valutazione delle Camere in ordine alle finalità perseguite
dall'amministrazione pubblica nella sua politica della spesa, la legge
n. 62 del 1964 ha stabilito - confermando così una prassi già in vigore -
la presentazione, insieme con gli stati di previsione, di note preliminari
le quali introducano, con sintetiche considerazioni, alla comprensione
dei dati contenuti nei singoli capitoli.
In terzo luogo, ha trovato sanzione legislativa l'antica aspirazione
all'unicità della legge di bilancio: lo stato di previsione dell'entrata, gli
stati di previsione della spesa dei singoli ministeri, con gli allegati bilanci
degli enti pubblici e delle amministrazioni autonome e con il quadro
generale riassuntivo (25) formano oggetto di un unico disegno di
legge. Per la sua presentazione, si è seguito il criterio di sottoporlo alla
Camera o al Senato con alternanza annuale.
È tradizione, in numerosi Stati, che l'Esecutivo presenti al Parlamento
una relazione sulla situazione economica del paese: in Gran Bretagna,
ad esempio, il bilancio è accompagnato dal cosiddetto White
paper. In Italia, il ministro del tesoro accompagna il bilancio con una
nota preliminare, nella quale illustra sinteticamente il complesso delle
previsioni finanziarie e dà ragione delle differenze tra le previsioni nuove
e quelle dell'anno precedente. Inoltre, ogni anno, entro il primo giorno
non festivo del mese di ottobre, il ministro del bilancio deve fare al
Parlamento la Esposizione economico-finanziaria e il ministro del tesoro
la Esposizione relativa al bilancio di previsione (art. 80 della legge di
contabilità generale nel testo modificato dall'art. 1 della « legge Curti »):
le due esposizioni derivano dalla scissione della Esposizione finanziaria
in precedenza affidata al ministro del tesoro. Entro il mese di marzo,
i ministri del bilancio e del tesoro debbono presentare al Parlamento la
Relazione generale sulla situazione economica del paese (art. unico della
legge 21 agosto 1949, n. 639, modificato dall'art. 2 della legge 1° febbraio
1951, n. 26, nel testo successivamente modificato dall'art. 2 della « legge
Curti »). Gli stessi ministri, entro il mese di settembre, debbono poi presentare
alle Camere la Relazione previsionale e programmatica per l'anno
successivo (art. 4 della « legge Curti »). Dal complesso dei prescritti do-
(25) Il quadro generale riassuntivo sostituisce il riepilogo generale della spesa
già contenuto nel bilancio del Ministero del tesoro ed è collocato alla fine della legge
di bilancio.

L'iter legislativo: l'esame dei bilanci 517
cumenti, al Parlamento dovrebbe essere offerta la possibilità di una più
consapevole valutazione della situazione economica del paese e dell'azione
finanziaria del Governo.
Come si è accennato, le riforme legislative hanno provocato modifiche
regolamentari. Quanto al primo bilancio approvato dopo la « legge
Curti », e cioè il bilancio semestrale di «saldatura» lo luglio-31 dicembre
1964, non essendo stata ancora approvata la nuova disciplina
regolamentare, la Conferenza dei Presidenti, il 14 maggio 1964, adottò
alla stregua dell'art. 13-bis Reg., speciali decisioni per organizzare la
discussione del bilancio stesso (26).
Per l'esame preliminare, il bilancio fu assegnato ad una Commissione
speciale composta di 75 membri, nominata dal Presidente su designazione
dei gruppi. Ciascun gruppo poteva sostituire per ogni seduta
non più di due componenti, ferma restando la libertà di accesso di ciascun
deputato alle sedute della Commissione, senza diritto di voto, per
presentare ordini del giorno. Di questi ultimi, potevano essere ripresentati
in Aula soltanto quelli non accettati dal Governo o respinti dalla
Commissione, purché sottoscritti da almeno dieci deputati. Gli emendamenti
di iniziativa parlamentare dovevano essere presentati in Commissione
e potevano essere ripresentati e svolti in Aula anche dal solo
presentatore. I ministri competenti per materia erano tenuti a partecipare
alle sedute della Commissione riservate all'esame dei rispettivi stati di
previsione, salvo che ne fossero dispensati dalla Commissione stessa: a
tale scopo, la Commissione - delle cui sedute venne redatto resoconto
stenografico - ha provveduto all'organizzazione della discussione curando
anche il raggruppamento degli interventi riguardanti la stessa
materia.
Circa la discussione in Aula, fu assegnato a ciascun gruppo un
tempo complessivo per tutti i discorsi dei propri iscritti, compresi gli
interventi relativi allo svolgimento degli ordini del giorno e degli emendamenti;
al quale svolgimento si procedeva nel corso della discussione
generale, con la conseguenza che ordini del giorno ed emendamenti dovevano
essere presentati prima dell'inizio della discussione stessa. Nelle
richieste di iscrizione a parlare, che i gruppi dovevano far pervenire
prima dell'inizio della discussione, essi erano tenuti ad indicare la materia
di ciascun intervento. I ministri competenti potevano - salva sempre
la facoltà, loro riconosciuta dall'art. 64, ultimo comma, Cost., di
essere sentiti ogni volta che lo richiedessero - intervenire sugli ordini del
(26) V. la circolare del Presidente Bucciarelli Ducei ai presidenti delle Commissioni
permanenti 18 maggio 1964.

518 L'iter legislativo: l'esame dei bilanci
giorno e sugli emendamenti riguardanti gli stati di previsione dei loro
dicasteri, dovendo prendere la parola in sede di replica soltanto i ministri
finanziari.
4. - Il 4 febbraio 1965, la Camera ha approvato le modificazioni
agli artt. 32 e 33 del Regolamento elaborate, nella seduta del 28 ottobre
1964, dalla Giunta per il Regolamento e volte ad adeguare la procedura
parlamentare alla nuova disciplina legislativa del bilancio dello
Stato (27).
La questione della sede per l'esame preliminare è stata risolta, scartata
l'idea di costituire una speciale Giunta per il bilancio, deferendo
l'esame stesso alla Commissione permanente bilancio, la quale adotta
le norme che regolano in generale la procedura d'esame dei progetti
di legge in sede referente. Il disegno di legge, per altro, contiene - come
si è rilevato - gli stati di previsione dei singoli ministeri: si è disposto,
quindi, di assegnarlo anche alle varie Commissioni permanenti per il
parere sugli stati di previsione concernenti i ministeri sui quali esse
hanno competenza. Il disegno di legge è altresì deferito alla Commissione
finanze e tesoro, per il parere sullo stato di previsione dell'entrata
(art. 32, primo comma, Reg.).
Le singole Commissioni esaminano gli stati di previsione sia in
ordine ai profili finanziari e contabili sia in ordine agli aspetti politici
dell'azione del ministero e terminano il loro esame redigendo un parere
scritto alla Commissione bilancio. Le conclusioni che le singole Commissioni
esprimono differiscono, nella struttura e nelle dimensioni, da
una relazione. I pareri contengono un riassunto delle posizioni emerse
dal dibattito e delle sole conclusioni che interessino ai fini della discussione
in Commissione bilancio (28); essi possono comportare proposte
volte a modificare il contenuto degli stati di previsione. Le Commissioni,
quindi, nominano un relatore, che riferisce l'orientamento e le deliberazioni
scaturenti dai pareri espressi alla Commissione bilancio, alle
cui sedute egli partecipa senza diritto di voto. Le Commissioni, inoltre,
trasmettono alla Commissione bilancio gli eventuali pareri di minoranza,
che sono illustrati in quella sede dal primo proponente, che parimenti
ha facoltà di partecipare alle sedute di questa Commissione, senza
diritto di voto (art. 32, secondo comma, Reg.).
Si è sopra accennato che la Commissione finanze e tesoro, oltre
ad esaminare gli stati di previsione della spesa dei ministeri rientranti
(27) V. la relazione Restivo, presentata il 28 ottobre 1964 (Doc. X, n. 5).
(28) Circolare del Presidente Bucciarelli Ducei ai Presidenti delle Commissioni
30 ottobre 1964.

L'iter legislativo: l'esame dei bilanci 519
nella sua competenza (Ministero delle finanze e Ministero del tesoro),
esamina anche lo stato di previsione dell'entrata. Infatti, essendo
competente per l'attività legislativa in materia di entrate, ha titolo ad
esprimere il parere sugli aspetti tecnici della politica fiscale, sulla struttura
dei tributi, sulle questioni inerenti alle entrate extra-tributarie, al
demanio e al patrimonio dello Stato, ai residui attivi e alle grandi linee
della politica delle entrate. Da parte sua, la Commissione bilancio,
prima della discussione del bilancio dello Stato nel suo complesso, esamina
gli stati di previsione della spesa del Ministero del bilancio e del
Ministero delle partecipazioni statali, nominando apposito relatore che
redige parere scritto, al pari dei relatori delle altre Commissioni (29).
Si è posto l'interrogativo se, in assenza di specifiche norme regolamentari
ma in analogia con quanto disposto espressamente per l'esame
del bilancio di previsione, ciascuna Commissione debba trasmettere il
proprio parere alla Commissione bilancio anche sul rendiconto generale
dell'amministrazione dello Stato per la parte relativa ai consuntivi dei
ministeri di propria competenza. All'interrogativo deve darsi risposta
negativa. Il rendiconto generale è assegnato alla competenza esclusiva
della Commissione bilancio, per cui le altre Commissioni non sono chiamate
ad esprimere pareri. Comunque, come per qualsiasi altro progetto
di legge, il Presidente può disporre l'assegnazione del rendiconto generale
a singole Commissioni per il parere sulla parte di loro competenza.
In tal caso, per altro, si verserebbe nella ordinaria sede consultiva, e
non si applicherebbe la disciplina dettata per i pareri delle singole Commissioni
sul disegno di legge di bilancio.
Sembra, d'altro canto, corretto che non si cominci la discussione
dei pareri sugli stati di previsione dei singoli ministeri per l'esercizio
venturo prima che il rendiconto generale dell'eserczio scaduto, che il
Governo abbia provveduto a presentare alla Camera, sia stato interamente
stampato (30). Infatti, i deputati componenti le Commissioni,
nell'esame degli stati di previsione, debbono poter fare riferimento al
rendiconto generale già presentato.
La discussione in sede di Commissione bilancio concerne le grandi
linee della politica economica - tenendo conto dei pareri espressi dalle
singole Commissioni -, della politica tributaria, della spesa pubblica,
(29) Circolare del Presidente Bucciarelli Ducei ult. cit.
(30) La questione può porsi intanto in quanto il Governo assolva tempestivamente
al suo obbligo costituzionale di presentazione del rendiconto, il che invece - si
è già osservato -, per gli esercizi relativi agli anni del dopoguerra, non si è verificato.
In concreto, invece, la questione è sorta quando si è avuta la presentazione contemporanea
del bilancio di previsione per l'esercizio 1967 e del rendiconto generale per
l'esercizio 1965.

520 L'iter legislativo: l'esame dei bilanci
degli investimenti, della politica monetaria, della politica per il Mezzogiorno,
ecc. (31). La nuova procedura, insomma, concentra in questa
Commissione l'esame dei dati complessivi dell'impostazione generale del
bilancio, ma anche l'esame di tutti gli stati di previsione, per gli aspetti
e per i problemi di innesto di ciascun settore con il quadro complessivo,
con gli squilibri e con le armonie del bilancio (32).
Mentre è prescritto che alle sedute delle singole Commissioni intervengano
i ministri competenti (art. 32, secondo comma, Reg.), è lasciata
al Presidente della Commissione bilancio la facoltà di chiedere
l'intervento dei ministri competenti sui singoli stati di previsione (art. 32,
terzo comma, Reg.). Infatti, non è sembrata essenziale la presenza in
Commissione bilancio dei ministri che hanno già avuto modo di manifestare
il punto di vista del Governo in sede di esame dei singoli stati
di previsione. Per altro, potendosi rivelare occasionalmente utile, l'intervento
è richiesto a giudizio della maggioranza, o della minoranza o
dello stesso presidente della Commissione (33).
Le posizioni della maggioranza emerse dal dibattito in sede di Commissione
bilancio sono sintetizzate nella relazione scritta dal relatore
generale; possono essere presentate relazioni di minoranza (art. 32, terzo
comma, Reg.).
In Aula, la discussione generale deve riguardare essenzialmente le
linee della politica economica e finanziaria; e ad esse debbono riferirsi
gli ordini del giorno ammessi, salvo.quelli già respinti, o non accettati in
Commissione, e ripresentati in Aula. Comunque, i problemi politici di
particolare rilievo concernenti singoli ministeri e gli argomenti di carattere
settoriale che si ritenesse indispensabile discutere in Aula, possono
trattarsi, esaurita la discussione generale, nella discussone dei singoli
stati di previsione. Gli interventi in Aula - si è stabilito che le iscrizioni
a parlare debbano essere presentate alla Presidenza, con l'indicazione
dell'argomento, entro il giorno precedente l'inizio della discussione generale
-, e le eventuali repliche dei ministri possono essere raggruppati
per materia (34).
(31) Circolare del Presidente Bucciarelli Ducei, ult. cit.
(32) Problemi di competenza, di struttura e di organizzazione della Commissione
bilancio. Documento presentato alla Commissione bilancio della Camera dal presidente,
on. La Malfa, il 14 luglio 1965.
(33) Relazione Restivo, cit.
(34) Circolare del Presidente Bucciarelli Ducei, ult. cit. Si è affermato che la
discussione delle politiche di settore, che tuttora ha luogo in Aula, condiziona negativamente
l'obiettivo, indicato dalla riforma, di giungere entro la fine dell'anno finanziario
all'approvazione del bilancio, costituendo un elemento di distorsione del sistema:
in tal senso si è espresso l'on. Aurelio Curti, nella seduta pomeridiana del
28 febbraio 1968.

L'iter legislativo: l'esame dei bilanci 521
Alla discussione generale, seguono la discussione e la votazione sui
singoli capitoli - i quali costituiscono l'unità giuridica del bilancio - e
sui singoli articoli. Per la votazione finale non è richiesta alcuna maggioranza
qualificata: la proposta, avanzata in sede di Costituente, di
stabilire una maggioranza di due terzi venne respinta (35).
5. - Il sistema configurato dalla « legge Quii » e il proposito di
eliminare, o quanto meno di limitare, il frequente ricorso all'esercizio
provvisorio hanno indotto a predisporre, con le accennate modifiche
regolamentari, un congegno procedurale inteso non soltanto a rendere
più sintetica la discussione parlamentare, bensì anche ad abbreviare e
circoscrivere rigidamente i termini per le singole fasi dell'/ter della legge
di bilancio.
Si è osservato che il periodo entro il quale, secondo il nuovo sistema
legislativo, il Parlamento procede all'approvazione della legge
di bilancio, in pratica - e cioè tenendo conto del tempo occorrente per
la stampa del disegno di legge e delle vacanze estive - non è superiore
a centoventi giorni (dal 1° settembre al 31 dicembre). Di essi, soltanto
sessanta giorni sono da ritenersi disponibili per l'esame da parte di ciascuna
delle due Camere. Conseguentemente, l'unica conveniente distribuzione
di tale breve periodo di tempo è parsa quella che assegnasse
venti giorni alle Commissioni competenti per i singoli stati di previsione,
venti giorni alla Commissione bilancio e altrettanti alla discussione
in Aula (36).
Per garantire che effettivamente le singole Commisssioni concludano
i loro lavori entro i venti giorni successivi alla stampa e alla distribuzione
del disegno di legge di bilancio, le Commissioni, entro tre
giorni dalla data di distribuzione e stampa, debbono riunirsi, convocate
dai rispettivi presidenti o, in mancanza, dal Presidente della Camera
(art. 32, commi secondo e quarto, Reg.).
Scaduto il termine di venti giorni riservato alle singole Commissioni,
si apre un nuovo termine di venti giorni entro il quale la Commissione
bilancio esamina il disegno di legge e redige la relazione generale
sul bilancio. La Commissione si riunisce, su convocazione del suo
presidente o, in mancanza, del Presidente della Camera, entro venti giorni
dalla distribuzione e stampa del disegno di legge (art. 32, commi terzo e
quarto, Reg.). Quando la relazione generale sul bilancio non sia pre-
19*.
(35) Atti dell'Assemblea Costituente, Discussioni, Vili, pag. 1320.
(36) Relazione Restivo, cit.

522 L'iter legislativo: l'esame dei bilanci
sentata nel termine prescritto, la discussione in Aula ha luogo sul disegno
di legge presentato dal Governo, corredato dei pareri formulati
dalle Commissioni (art. 33 Reg.).
La severità del meccanismo dei termini è accentuata dalla disposizione
che, derogando al generale disposto dell'art. 35 Reg., prescrive
che i termini di cui trattasi si computino comprendendo in essi le vacanze
(art. 32, sesto comma, Reg.).
In relazione all'importanza dell'esame della legge di bilancio e seguendo
la prassi andatasi consolidando negli ultimi anni, si è stabilita
una particolare documentazione delle sedute delle Commissioni: e cioè,
di esse è redatto, oltre al processo verbale, un resoconto stenografico,
che è allegato alla relazione generale (art. 32, ultimo comma, Reg.). Il
resoconto stenografico concerne soltanto le sedute delle singole Commissioni
per i pareri sugli stati di previsione dei ministeri sui quali hanno
competenza, e non già le discussioni nella Commissione bilancio, trattandosi
di sede permanente referente. Viene invece redatto resoconto
stenografico delle sedute della Commissione bilancio quando essa, prima
della discussione sul bilancio dello Stato sul suo complesso, esamina gli
stati di previsione della spesa dei ministeri del bilancio e delle partecipazioni
statali (37).
Le norme particolari che attengono all'esame degli ordini del giorno
e degli emendamenti nelle Commissioni possono essere di volta in volta
concordate dalla Conferenza dei Presidenti ai sensi dell'art. 13-bis Reg.
(art. 32, quinto comma, Reg.). Il Regolamento della Camera, come suole
assai spesso nel diritto parlamentare, ha accolto e trasfuso in norma
scritta la prassi, recente ma confortata dall'autorevole origine in sede di
Conferenza dei Presidenti, di presentare, svolgere e votare emendamenti e
- ciò che è peculiare all'esame preliminare del disegno di legge di bilancio
- ordini del giorno in Commissione. Dalla trattazione degli ordini
del giorno è esclusa la Commissione bilancio, ma soltanto per la complessiva
discussione del bilancio dello Stato: per quanto attiene all'esame
degli stati di previsione della spesa del Ministero del bilancio e
di quello delle partecipazioni statali, gli ordini del giorno sono ammessi.
Come già per la esclusione della redazione del resoconto stenografico,
la denegata ammissibilità degli ordini del giorno in Commissione
bilancio, legata al rilievo che si versa in sede referente (38), induce, argomentandosi
a contrario, a ritenere che là dove ordini del giorno sono
(37) Circolare del Presidente Bucciarelli Ducei, ult. cit.
(38) Circolare del Presidente Bucciarelli Ducei, ult. cit.

L'iter legislativo: l'esame dei bilanci 523
invece ammessi, e cioè in sede di esame, da parte delle singole Commissioni,
degli stati di previsione dei ministeri di loro competenza, in sede
referente non si versi. Si aggiunga la considerazione che il parere alla
Commissione bilancio - secondo quanto si è già avuto occasione di rilevare
- differisce, nella struttura e nelle dimensioni, da una relazione in
senso proprio.
Ovviamente, non si tratta di sede legislativa: semmai, ci si trova
di fronte ad un'ipotesi di sede consultiva, ma sui generis. Le peculiarità
attengono non già all'efficacia del parere (ben potendo la Commissione bilancio
disattenderlo), sibbene alle modalità di elaborazione dello stesso,
diversificate da quelle consuete alla sede consultiva, e assimilabili, per
aspetti particolari, sia alla disciplina della sede referente sia a quella
della sede legislativa. Il carattere proprio di una sede consultiva dei lavori
delle singole Commissioni è di dar luogo ad un documento che
non introduce direttamente alla fase deliberativa del provvedimento, rifluendo
le conclusioni dei lavori stessi nel filtro della Commissione bilancio,
cui spetta, per così dire, di istruire la discussione in aula. La denominazione
stessa di « parere » che il Regolamento adotta per il documento
conclusivo delle singole Commissioni evidenzia la natura consultiva
della funzione delle Commissioni competenti per i singoli stati
di previsione.
Tali pareri, tuttavia, redatti in forma scritta, sono acclusi alla relazione
generale della Commissione bilancio, si articolano per maggioranza
e minoranza, e, soprattutto, sono il frutto di una sorta di « pre-esame
preliminare e settoriale » cui le Commissioni sono chiamate da ragioni
di economia e sintesi dell'intero iter della legge di bilancio.
Dalla più recente storia delle novità procedurali, introdotte, in via
di prassi, dalla Conferenza dei Presidenti, appare come l'esame delle singole
Commissioni per il parere sugli stati di previsione derivi dall'esame
preliminare delle Commissioni stesse, allora indubbiamente in sede referente,
sui vari disegni di legge concernenti gli stati di previsione dei
ministeri; e già allora - come si è fatto presente - potevano trattarsi
ordini del giorno in Commissione.
Allora come nella odierna disciplina, prevalenti sono state e sono
le preoccupazioni pratiche di concentrazione della discussione del bilancio.
La trattazione degli ordini del giorno in Commissione risponde piuttosto
all'esigenza di alleviare le incombenze dell'Aula che a quella di
conferire speciali poteri alle Commissioni, inerenti alla loro posizione
di fronte al Governo. Il fatto stesso che sia restata alle Commissioni siffatta
trattazione, ancorché sia mutata la loro funzione da referente a con-

524 L'iter legislativo: l'esame dei bilanci
sultiva, dimostra che la trattazione degli ordini del giorno (alla pari, del
resto, della redazione dei resoconti stenografici) non legittima nuovi inquadramenti
dommatico-funzionali delle Commissioni nel momento in
cui esse esaminano i bilanci.
Il carattere sui generis di questa sede consultiva si rivela anche dalla
circostanza che le singole Commissioni non solo formulano un giudizio
sugli stati di previsione, ma possono anche proporre modifiche al contenuto
di questi. Modalità di elaborazione e ragioni stesse della richiesta
del parere si distaccano da quelle ricorrenti nella normale sede consultiva.
È la caratteristica struttura legislativa del bilancio, la quale ricompone
in sé esigenze di analisi e di sintesi (e tali esigenze si riflettono nell'esame
parlamentare), che dà luogo a questa singolare figura di Commissione, cui
spetta di formulare un parere, il quale per altro si pone anche come la
conclusione di un « pre-esame preliminare e settoriale » del disegno di
legge ed è accompagnato da strumenti parlamentari - gli ordini del giorno
- estranei sia alla sede referente sia a quella consultiva, ma qui inseriti
in rispondenza ad intenti pratici di celerità dell'/ter.
6. - La Conferenza dei Presidenti, cui il Regolamento, al quinto
comma dell'art. 32, dà facoltà di concordare, alla stregua dell'art. 13-bis,
norme particolari per l'esame degli ordini del giorno e degli emendamenti
nelle Commissioni, ha sostanzialmente confermato le disposizioni da essa
già introdotte prima della riforma della procedura di esame del bilancio
dello Stato; disposizioni che, per certi aspetti, sono risultate anticipazioni
della riforma stessa (39).
Gli ordini del giorno sono stati presentati, illustrati e votati nelle
Commissioni fino al momento della replica del ministro: soltanto per
gli ordini del giorno respinti o non accettati (non quelli accettati come
raccomandazione, ma per i quali i presentatori non abbiano richiesto
la votazone) è stata ammessa la ripresentazione in aula con le firme di
un presidente di gruppo o di dieci deputati. È stato disposto che quelli
accettati dal Governo o approvati siano allegati al parere da trasmettere
alla Commissione bilancio e quindi alla relazione da questa presentata
all'Assemblea.
Prima di illustrare la disciplina degli emendamenti, è d'uopo richiamare
il più vasto problema dell'ammissibilità del potere di emendamento
(39) Per i disegni di legge di bilancio rispettivamente per il 1965, 1966 e 1967,
si vedano le corrispondenti circolari del Presidente BucciarelU Ducei 30 ottobre 1964,
25 novembre 1965 e 21 settembre 1966.

L'iter legislativo: l'esame dei bilanci 525
del bilancio dello Stato da parte del Parlamento; problema che, a sua
volta, richiede un preliminare chiarimento intorno alla natura della legge
di bilancio.
Il bilancio è deliberato dal Parlamento con la forma usuale dei
suoi atti tipici, le leggi: « Le Camere approvano ogni anno i bilanci... »;
« Con la legge di approvazione del bilancio... » (art. 81 Cost, commi
primo e terzo). È discussa, per altro, la natura giuridica della legge di
bilancio.
La prevalente dottrina ritiene che essa sia un atto che abbia della
legge la forma, ma non già il contenuto tipico, consistente, quest'ultimo,
nel porre norme generali, astratte o, comunque, innovative dell'ordinamento
giuridico (40). Basandosi sulla classica distinzione tra leggi formali
e leggi sostanziali, elaborata dalla giuspubblicistica tedesca del secolo
scorso, è stato attribuito alla legge di approvazione del bilancio carattere
esclusivamente formale per i seguenti fondamentali motivi. La
efficacia propria della legge di approvazione del bilancio è di precisare
e rendere operative le leggi vigenti in materia di entrate e di spese; con
la deliberazione parlamentare del bilancio, è riconosciuta la regolarità
degli stanziamenti, dipendenti, per quantità e qualità, dalla vigente legislazione;
l'attività parlamentare in materia di bilancio si ricollegherebbe,
piuttosto che alla funzione legislativa, a quella di controllo (più antica
della funzione di produzione normativa e come tale distinta da questa).
La legge di bilancio, perciò, è stata ritenuta incapace di innovare l'ordinamento
giuridico fissato dalle leggi finanziarie e di regolare rapporti
dello Stato con i cittadini e dei cittadini tra loro. Conseguentemente, in
sede di approvazione del bilancio si reputa non possano essere esaminate
di nuovo, né modificate, le leggi esistenti.
Non è mancato chi ha sostenuto, invece, la natura sostanziale di
tale legge, sia perché essa è emanazione del potere legislativo, sia perché
(40) SANTI ROMANO, Princìpi di diritto costituzionale generale, Milano 1947,
pag. 293 ; ORLANDO, Princìpi di diritto costituzionale, Firenze 1894, pag. 174 e segg. ;
BUSCEMA, op. ri/., pag. 116 e segg.; SICA, Osservazioni sulla legge del bilancio, in
«Rassegna di diritto pubblico», 1960, I, pag. 55 e segg.; ANELLI, Natura giuridica
dei bilanci pubblici, in « Corriere amministrativo », 1966, pag. 909 e segg. Il diffondersi
di leggi a basso o minimo grado di generalità o di astrattezza o di generalizzabilità
e l'aumento delle leggi con funzione di strumento di amministrazione e di vero
e proprio provvedimento hanno spinto a dubitare della bontà di schemi come quello
della legge che pone norme generali: si v. CRISAFULLI, Gerarchia e competenza nel
sistema costituzionale delle fonti, in < Rivista trimestrale di diritto pubblico >, 1960,
pag. 797 ; SANDULLI, Legge, forza di legge, valore di legge, in « Studi in memoria di
P. Calamandrei», voi. V, Padova 1958, pag. 633 e segg.; e, in PREDIERI, BARUCCI,
BARTOLI, GIOLI, // programma economico 1967-70, Milano 1967, il saggio del PREDIERI,
pag. 40 e segg.

526 L'iter legislativo: l'esame dei bilanci
condiziona le leggi vigenti in materia finanziaria, e pertanto non può
non avere identica natura di quelle, che sono indubbiamente leggi sostanziali
(41).
Se la questione, come sembra, è risolubile soltanto sul piano del
diritto positivo, occorre riconoscere che la Costituzione - stabilendo al
terzo comma dell'art. 81 che con la legge di approvazione del bilancio
non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese - ha consacrato il
principio della natura formale della legge di bilancio.
Sótto il vigore dello Statuto albertino, che nulla disponeva in argomento,
alla divisione della dottrina circa la natura della legge in questione
corrisposero incertezze nella prassi, per cui la modifica delle leggi
vigenti in sede di approvazione del bilancio venne frequentemente praticata.
Nondimeno, contro tale tipo di modifiche (i cosiddetti cavaliers
budgétaires) si opponeva il carattere di grave scorrettezza rispetto ad
un'ortodossa prassi parlamentare (42). Nella formulazione del terzo
comma dell'art. 81 si è colta l'influenza del ricordo delle accennate discussioni
e un'innovazione che apporta un chiarimento notevole in ordine
alla natura della legge di bilancio (43).
Atteso che si tratti di atto solo formalmente legislativo, si è dubitato
che il Parlamento abbia la facoltà di emendarlo. Ma il mancato riconoscimento
di tale potere irrigidirebbe oltre misura e senza necessità il
rapporto Governo-Parlamento. Si costringerebbe, infatti, il Parlamento,
anche per discordanze su aspetti marginali, a respingere in blocco il bilancio,
o ad approvarlo parimenti - e forzatamente - in blocco. Il che risulterebbe
un'indebita limitazione del suo potere di controllo; e tornerebbe,
in fondo, a detrimento della stessa stabilità del Governo, il quale si
troverebbe esposto più facilmente al pericolo di un voto negativo sull'intero
bilancio.
Alla stregua di tale considerazione e della circostanza che la prassi
e i regolamenti parlamentari prevedono la presentazione di emendamenti
(41) Nega la distinzione delle leggi in formali e materiali, ESPOSITO, La validità
delle leggi, Padova 1934, pag. 177 e segg.
(42) Secondo MANCINI e GALEOTTI, Norme ed usi del Parlamento italiano, Roma
1887, pag. 345 e segg., una « lunga controversia si è agitata nel nostro Parlamento a
proposito della facoltà di modificare, con articolo della legge di bilancio, una disposizione
di qualche altra legge dello Stato; né si potrebbe con sicurezza affermare
quale consuetudine sia prevalsa al proposito, perocché la giurisprudenza del Parlamento
nostro intorno a ciò è stata ed è tuttora assai variabile » ; si v. anche RACIOPPI
e BRUNELLI, Commento allo Statuto del Regno, voi. I, Torino 1909, pag. 488 e segg.
(43) MACCANICO, op. cit., pag. 357; BENNATI, Manuale di contabilità di Stato,
4» ed., Napoli 1965, pag. 211 ; Corte dei conti, Relazione al Parlamento per il 1947-50,
voi. I, parte II, pag. 131.

L'iter legislativo: l'esame dei bilanci 527
alla legge di bilancio, si è sostenuto che gli emendamenti stessi possono
considerarsi atti del Parlamento, se si ammette la natura sostanziale della
legge in questione; mentre, se se ne ammette la natura formale, debbono
considerarsi atti del Governo intesi ad apportare le modifiche richieste
dal Parlamento per approvare il bilancio (44).
La costruzione, tuttavia, pare artificiosa. Il Governo può presentare
suoi emendamenti; può accettare emendamenti d'iniziativa parlamentare;
può, infine, non accettare emendamenti di tale origine senza che, per altro,
la contrarietà del Governo osti alla votazione e all'eventuale approvazione
degli stessi. Se l'affermazione che, stante la materia formale della
legge di bilancio, gli emendamenti debbono considerarsi atto del Governo
significa impossibilità di presentazione di emendamenti da parte dei
singoli parlamentari o che gli emendamenti stessi, per essere votati, debbono
essere fatti propri dal Governo, essa contrasta con la vigente procedura
parlamentare e finisce per negare alle Camere il potere di emendamento
sulla legge in esame. Il bilancio non è - se è consentito il richiamo
di concetti che sono stati elaborati per illustrare altri istituti che
non quello in esame, ma possono servire a chiarire la portata di questo
ultimo - actus legitimus che non tolleri modifiche specificative. Qualora
le modifiche siano radicalmente incompatibili con l'indirizzo politico di
cui il bilancio è espressione, il Governo ne trarrà le conclusioni dimettendosi.
La negazione del potere di presentare emendamenti da parte dei parlamentari
non può farsi discendere dal fatto che la legge di bilancio - a
prescindere dalla sua natura sostanziale o formale - rientra nell'ambito
di quei provvedimenti la cui iniziativa è esclusiva di soggetti diversi dai
membri del Parlamento (45). Si potrebbe ritenere che l'esclusività della
iniziativa escluda il potere di incidere sul contenuto del testo legislativo.
Ciò, però, risulterebbe accettabile solo ove il potere di presentare emendamenti
potesse considerarsi come un aspetto parziale del potere di iniziativa
legislativa. In forza del carattere esclusivo dell'iniziativa di una legge, carattere
esclusivo avrebbero anche le manifestazioni secondarie e parziali
di quel potere. Ma, tra gli istituti dell'iniziativa e dell'emendamento, sussiste
differenza, l'una riguardando l'attivazione del procedimento legislativo,
l'altro la modifica del procedimento già attivato (46). Se le Camere
(44) BUSCEMA, op. cit., pag. 120.
(45) ZANOBINI, Corso di diritto amministrativo, voi. IV, Milano 1958, pag. 440
e seguenti
(46) ESPOSITO, op. uh. cit., pag. 723, nota 7.

528 L'iter legislativo: l'esame dei bilanci
non potessero esercitare il potere di emendamento, si verificherebbe una
limitazione, oltre che della penetratività del controllo e della compartecipazione
all'indirizzo politico di cui il bilancio è uno degli atti fondamentali
(47), anche dell'esercizio della funzione legislativa, alle Camere
affidata all'art. 70 Cost. (disposizione alla quale sembra di dover ricondurre
anche le leggi meramente formali), giacché l'approvazione di emendamenti
appartiene all'essenza stessa della funzione legislativa (48). E che
il vaglio parlamentare del bilancio dello Stato implichi un sindacato penetrante
e facoltà di modifica del progetto presentato dal Governo è confermato
anche dall'esclusione del procedimento legislativo decentrato
(art. 72, ultimo comma, Cost.); la solennità della deliberazione in Aula
sottolinea il rilievo della deliberazione stessa, e richiama la necessaria
esistenza del potere del Parlamento di apportare modifiche al testo governativo
(49).
Ciò premesso, risulta che limitazioni del potere dei parlamentari di
presentare emendamenti alla legge di bilancio trovano fondamento soltanto
nella Costituzione: e precisamente nel più volte menzionato terzo
comma dell'art. 81. Esso, prescrivendo che con la legge di approvazione
del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese, ha inteso
salvaguardare la legislazione finanziaria in vigore, che sta alla base
del bilancio ed è in esso rispecchiata, da variazioni introdotte in sede
inidonea ad un'adeguata valutazione dei tributi e delle spese stessi (50).
La « novità » dei tributi e delle spese di cui al terzo comma dell'art.
81 si misura con riferimento alla legislazione finanziaria vigente. Di
fronte alla presentazione di un emendamento agli stanziamenti del bilancio,
occorre richiamarsi alla legislazione sostanziale riflessa nel bilancio
stesso: se l'emendamento incide, direttamente o indirettamente, su di
essa, modificandola, è in contrasto con il terzo comma dell'art. 81. Infatti,
il costituente ha voluto stabilire, per l'imposizione di nuovi tributi
e la definizione di nuove spese, l'approvazione con leggi specifiche, discusse
con un approfondimento maggiore di quello che può consentire
l'occasione dell'approvazione del bilancio. Il che rappresenta per il cittadino
garanzia che i nuovi oneri che il Parlamento deliberi siano sufficientemente
ponderati, contrariamente a quanto avverrebbe, invece, ove
le singole disposizioni innovative passassero frettolosamente, confuse tra
(47) CHIMENTI e COEN, op. cit., pag. 467.
(48) SPAGNA MUSSO, Emendamento, in e Enciclopedia del diritto », voi. XIV,
Milano 1965, pag. 831.
(49) CHIMENTI e COEN, op. cit., pag. 468.
(50) CHIMENTI e COEN, op. cit., pag. 482 ; BUSCEMA, op. cit., pag. 120.

L'iter legislativo: l'esame dei bilanci 529
le numerose voci del bilancio. Non è posto, invece, il divieto di variare
le cifre dei capitoli del bilancio (51).
La riforma legislativa e regolamentare della disciplina di approvazione
del bilancio ha ampliato il potere di emendamento della Camera.
Secondo il vecchio sistema, essa poteva deliberare lo spostamento di somme
da uno stato di previsione di un ministero all'altro soltanto prima
dell'approvazione del riepilogo generale dell'entrata e della spesa, contenuto
nello stato di previsione del Ministero del tesoro, la discussione
del cui disegno di legge - come si è rilevato - doveva precedere quella
degli altri concernenti gli stati di previsione dei restanti ministeri. Dopo
di che erano bloccati non solo i totali generali del bilancio, ma anche
quelli dei singoli stati di previsione, potendo la Camera deliberare soltanto
lo spostamento di somme da un capitolo all'altro di un medesimo
stato di previsione, purché la spesa complessiva per ciascun ministero
restasse inalterata. Con la « legge Curti », il riepilogo generale è stato
sostituito dal quadro generale riassuntivo, collocato alla fine della legge
unica di bilancio. La discussione di tale articolo - e la presentazione
dei relativi emendamenti - avvengono al termine della discussione e dell'approvazione
degli stati di previsione, ciò che consente alla Camera
un esame più penetrante e lo spostamento di stanziamenti da un ministero
all'altro (52).
La Conferenza dei Presidenti, per i bilanci concernenti gli esercizi
finanziari 1966 e 1967, ha disposto che gli emendamenti riguardanti un
solo stato di previsione (che si limitino cioè a proporre variazioni compensative
entro tale stato di previsione) siano presentati nella Commissione
di merito e, se da questa approvati, inclusi nel parere da trasmettere
alla Commissione bilancio. Se modificano, invece, le ripartizioni di
spesa tra più stati di previsione, ovvero i totali generali dell'entrata e
della spesa, dovranno essere presentati in Commissione bilancio che, assieme
agli altri, li esamina ai fini delle sue conclusioni per l'Aula. Gli
(51) Alla Costituente, l'onorevole Ruini, sostenendo la disposizione di cui al
terzo comma dell'art. 81, la indicò come una norma di correttezza contabile adottata
dagli Stati più ordinati al fine di non confondere i provvedimenti tributari con i bilanci;
e dichiarò di considerare pacifica la possibilità, per il Parlamento, di aumentare o
diminuire le cifre dei capitoli negli stati di previsione sottoposti alla sua approvazione:
Atti dell'Assemblea Costituente, Discussioni, Vili, pag. 1319. Eccezione al divieto costituzionale
deve farsi per i provvedimenti in corso di esame governativo-parlamentare,
per i quali, tuttavia, le indicazioni degli oneri non sono comprese in appositi
capitoli, ma sono accantonate nel cosiddetto fondo globale. Cfr. STRAMACCI, op. cit.,
pag. 173 e segg. ; BUSCEMA, op. cit., pag. 134 e segg. Sul problema del fondo globale,
in particolare, CHIMENTI e COEN, op. cit., pag. 488 e segg.
(52) Tosi, op. cit., pag. 241 ; STRAMACCI, op. cit., pag. 159.

530 L'iter legislativo: l'esame dei bilanci
emendamenti respinti possono essere ripresentati in aula anche dal solo
presentatore (53).
È dunque ammessa la più ampia facoltà di emendamento della legge
di bilancio: possono presentarsi non solo emendamenti compensativi, ma
anche emendamenti intesi a modificare gli equilibri particolari e generali
del documento governativo (54). La limitazione attiene alle modalità
di esercizio e non anche al contenuto del potere di emendamento.
La Commissione bilancio, come quella in cui debbono affrontarsi i dati
complessivi del bilancio e i problemi di innesto di ciascun settore con
quelli (55), è Tunica sede conveniente - oltre, beninteso, l'Aula - pei esaminare
le proposte di rettifiche parlamentari degli elementi più significativi
del quadro contabile presentato dal Governo.
È stato comunque confermato costantemente dalla Camera il principio
della inammissibilità delle votazioni di emendamenti al bilancio
che praticamente modifichino in modo sostanziale una legge fiscale o altre
autonome sull'entrata e sulle spese (56).
7. - Stante la conclusione che l'intervento parlamentare sul bilancio
dello Stato si estrinseca in una deliberazione che presenta i caratteri della
legge - se non di quella sostanziale, almeno di quella meramente formale
-; e dunque (in armonia con le esigenze che il quadro economicofinanziario
dei benefici e dei sacrifìci derivanti dall'annuale attività governativa
all'intera comunità nazionale sia vagliato dai rappresentanti di
essa) si qualifica come atto proprio delle Assemblee legislative e come
fonte di una puntualizzazione dell'indirizzo politico scaturente dal rapporto
Parlamento-Governo con particolari riflessi sulla legislazione finanziaria
- e, per il tramite di questa, su tutta la vita dello Stato -, si può
risolvere il problema del cosiddetto rifiuto del bilancio.
Ci si è chiesti se il Parlamento possa dare voto negativo al bilancio.
Il rigetto in blocco del bilancio è stato reputato la più grave manifestazione
di sfiducia nei riguardi del Governo, tale da provocare perturba-
(33) Circolari del Presidente Bucciarelli Ducei 25 novembre 1965 e 21 settembre
1966.
(54) Nell'ordinamento italiano non sussiste l'obbligo costituzionale del pareggio
del bilancio: si tratta, al contrario, di questione rimessa a soluzioni di natura politica:
BUSCEMA, op. cit., pag. 160 e segg. La valutazione, in proposito, spetta, oltre che al
Governo, anche al Parlamento. È desiderabile, però (e le norme procedurali, facendo
capo alla Commissione bilancio, a tale esigenza si informano), che la valutazione stessa
sia al massimo ponderata e lungimirante.
(55) Si v., in proposito, le osservazioni contenute al paragrafo 4.
(56) V. da ultimo approvazione della Camera del bilancio 1968 nella seduta pomeridiana
del 29 febbraio dello stesso anno.

L'iter legislativo: l'esame dei bilanci 531
zioni sconvolgenti nella vita politica e amministrativa del paese. Sotto
il profilo giuridico, la mancata approvazione del bilancio - senza la concessione
di un periodo di esercizio provvisorio - pone il Governo nella
impossibilità di gestire il bilancio; l'approvazione, pertanto, costituisce
una necessità per il funzionamento dello Stato, la cui mancanza creerebbe
uno stato di cose rivoluzionario, che il diritto sarebbe impotente a
risolvere (57).
Le conseguenze giuridiche del rifiuto del bilancio variano a seconda
degli ordinamenti contabili e dei regimi costituzionali. Dove i primi facultizzino
il Governo ad introitare e spendere, entro certi limiti, anche
prescindendo dalla deliberazione richiesta al Parlamento, e quando non
si versi in regime parlamentare, le conseguenze sono più limitate. Ovunque,
per altro, il rifiuto del bilancio si pone come un'eccezione nella storia
finanziaria degli Stati (58). Del resto, in regime parlamentare, il rapporto
di fiducia intercorrente tra Parlamento e Governo dovrebbe escludere,
o comunque confinare tra le rarità costituzionali, tale rifiuto.
Si è ritenuto che nell'ordinamento costituzionale italiano il rifiuto
in blocco del bilancio sia inammissibile, equivalendo ad una manifestazione
di sfiducia espressa dal Parlamento al di fuori delle forme previste
dall'art. 94 Cost, dovendosi, invece, ritenere ammissibile il voto contrario
ad un solo stato di previsione, per il carattere più circoscritto dell'espressione
del dissenso (59). L'opinione non può essere condivisa. In primo
luogo, data l'attuale unicità della legge di bilancio, non è oggi più possibile
respingere lo stato di previsione senza rigettare l'intero bilancio;
e si è già osservato come un modo di respingerlo consista non soltanto
nel voto vontrario, bensì anche nella modifica di un equilibrio essenziale
che costringa il Governo, che abbia legato il suo programma a quell'equilibrio,
alle dimissioni. D'altra parte, il richiamo dell'art. 94 Cost.
non sembra persuasivo. Il meccanismo da esso configurato è inteso a
(57) BUSCBMA, op. cit., pag. 107 e segg. ; cfr. anche A. D. GIANNINI, Elementi
di diritto finanziario e della contabilità di Stato, Milano 1934. Un modo atipico di
respingere il bilancio consiste nell'approvazione di un emendamento che contrasti sul
piano logico il quadro degli equilibri finanziari predisposti dal Governo, finendo col
renderlo disorganico e inoperante: SPAGNA MUSSO, op. cit., pag. 832.
(58) BUSCEMA, op. cit., pag. 108. In Italia si è verificato un solo caso di rifiuto
del bilancio, quando, il 18 maggio 1893, la Camera dei deputati ha respinto lo stato
di previsione della spesa del Ministero di grazia e giustizia per l'esercizio finanziario
1893-1894; come conseguenza, si ebbero le dimissioni del ministro di grazia e giustizia
e la presentazione di un nuovo stato di previsione. Il rifiuto del bilancio, invece, non
è risultato altrettanto eccezionale da parte dei consigli regionali. L'Assemblea regionale
siciliana ha respinto più volte il bilancio, provocando le dimissioni della Giunta.
(59) CHIMENTI e COEN, op. cit., pag. 500.

532 L'iter legislativo: l'esame dei bilanci
porre cautele a vantaggio della stabilità dell'Esecutivo e della chiarezza
delle ragioni che fanno venir meno il nesso di fiducia; ma non implica
che, ogni qual volta le Camere siano chiamate a deliberare su atti del
Governo di considerevole significato politico al di fuori delle forme dell'art.
94, esse siano vincolate all'approvazione per non costringere - politicamente,
si badi, e non già giuridicamente - il Governo alle dimissioni.
A prescindere dall'esperienza della lunga serie delle crisi extraparlamentari
di questo dopoguerra, resta da considerare che, accettando
l'opinione in esame, la legge di bilancio risulterebbe svuotata di qualsiasi
carattere che, in qualche modo, ne possa giustificare l'ascrivibilità
alla categorìa delle leggi. Qualunque sia la sua natura (sostanziale o meramente
formale) una legge si caratterizza per essere l'espressione della
sovranità delle Assemblee rappresentative. Si potrebbe obiettare che quella
di bilancio è legge vincolata: ma, se si deve riconoscere al Governo
l'iniziativa esclusiva e al Parlamento l'obbligo di esaminare puntualmente
la legge di bilancio presentata dal Governo, non si può accettarcela tesi
che l'obbligo si estenda alla libera determinazione del Parlamento (60).
Quanto alle conseguenze giuridiche di una mancata approvazione, la
portata rivoluzionaria che qualche autore paventa sembra eccessiva. In
genere, si tratta di momentanee situazioni di disordine politico, riconducibili
a soluzione con strumenti piuttosto politici che giuridici. Se si presentassero
urgenti scadenze di termini, ciò potrebbe determinare uno stato
di necessità, che autorizzerebbe il Governo a compiere alcuni atti di gestione
(61). L'urgenza dei termini di scadenza dovrebbe, altresì, consentire
di superare l'ostacolo ad una sollecita ripresentazione del bilancio
(60) La legge di approvazione del bilancio è considerata non solo una facoltà
ma un dovere del Parlamento da SPANÒ, La legge provvedimento, in « Nuova Rassegna
», 1960, pag. 903 e segg. ; ZANOBINI, op. cit., pag. 441, ritiene incostituzionale il
rifiuto di approvazione, perché causa di evidente arresto della vita dello Stato, ciò
che gli organi costituzionali, in condizioni di normalità, non possono volere.
(61) BENTIVEGNA, op. cit., pag. 203; BUSCEMA, op. cit., pag. 109. In mancanza
dell'approvazione parlamentare e della concessione dell'esercizio provvisorio per il
nuovo bilancio, il Governo potrebbe, alla scadenza del bilancio in corso, emanare un
decreto-legge con il quale autorizzi se stesso a gestire in via provvisoria il nuovo bilancio.
Sul principio che sancisce la previa approvazione del bilancio, e secondo la procedura
normale, da parte del Parlamento, prevale l'altro che impone, per la continuità
stessa della vita dello Stato, che un bilancio venga comunque approvato: CARBONE, Le
guarantigie dell'esecutivo, in < Studi sulla Costituzione », voi. Ili, cit., pag. 275 e segg ;
CHIMENTI e COEN, op. cit., pag. 503. In caso di mancata conversione (ma il lasso di
tempo di due mesi dovrebbe favorire il raggiungimento di una soluzione), nella gravissima
situazione di crisi costituzionale, unica fonte è lo stato di necessità. Al di
fuori delle ipotesi, per verità assolutamente eccezionali, accennate, non è consentita
l'approvazione del bilancio con decreto-legge. Né con legge delegata: il limite discende

L'iter legislativo: l'esame dei bilanci 533
respinto costituito dall'art. 68 Reg. Camera, per cui ogni progetto da essa
respinto non può essere ripresentato se non dopo sei mesi.
La deliberazione con la quale il Parlamento è chiamato ad approvare
il bilancio assume un significato politico d'indubbio spicco, nella
misura in cui il bilancio esprime, sul piano contabile, l'indirizzo politico.
In relazione a tale significato politico, si è posto il problema se un Governo
dimissionario possa presentare il bilancio alle Camere o continuare
a sostenere la discussione parlamentare su quello già presentato.
Nella prassi parlamentare prefascista, è stata sempre grande la ripugnanza
della Camera a discutere i bilanci in assenza di un Governo privo
della fiducia parlamentare (62).
Anche la richiesta del Governo dimissionario, che si continuasse la
discussione con criteri amministrativi e non politici, incontrò recise opposizioni
(63). Tuttavia, parecchie volte, coincidendo le crisi ministeriali
col tempo utile per la discussione dei bilanci, i Governi dimissionari
chiesero alla Camera di non interrompere la discussione, attribuendo
ai suoi voti valore puramente amministrativo (64).
Un Governo dimissionario deve astenersi dall'affrontare la discussione
sul bilancio, perché altrimenti comprometterebbe l'indirizzo del
futuro Governo, scaturente dalla soluzione della crisi (65). Resta, comunque,
il problema dei termini di presentazione e di approvazione
del bilancio. Si è ritenuto che, in caso di crisi ministeriale, si verificherebbe
una sospensione dei termini, per forza maggiore, fino alla costi-
dal menzionato ultimo comma dell'art. 72 Cost., ed è inoltre connaturato alla configurazione
della delega legislativa propria del nostro ordinamento. È esclusa, a tale
stregua, la delegabilità al Governo di poteri attribuiti espressamente al Parlamento e
che sono esercitabili con legge formale, nell'esercizio di un controllo: MORTATI, Sui
limiti della delegazione legislativa, in tjus», 1952, pag. 218, e TOSATO, Le leggi di
delegazione, Padova 1931, pag. 117 e segg.
(62) MANCINI e GALEOTTI, op. cit., pag. 715 e segg. La questione fu dibattuta
fin dalla prima crisi ministeriale in Piemonte, e la sollevò Fon. Mellana, 1*11 luglio
1848, esortando la Camera a non concedere le somme richieste per le necessità della
guerra contro l'Austria fin quando non si fosse presentato alla Camera un Governo definitivamente
composto e riconosciuto. Il 1° maggio 1855, durante la crisi del primo Governo
Cavour, analoga questione fu sollevata dall'on. Depretis, il quale si oppose alla
continuazione della discussione del bilancio con queste parole : « Io debbo osservare
che, se vogliamo atttenerci ai sani princìpi che reggono il sistema parlamentare, non
possiamo discutere un disegno di legge, che implica una questione di bilancio, se non
è presente la rappresentanza politica del potere esecutivo. Ogni discussione di una
spesa implica necessariamente un voto di fiducia o di sfiducia ».
(63) Così, nel maggio 1869, durante la crisi del Governo Menabrea.
(64) MANCINI e GALEOTTI, op. cit., pag. 716.
(65) STRAMACCI, op. cit., pag. 164; BUSCEMA, op. cit., pag. 107.

534 L'iter legislativo: l'esame dei bilanci
tuzione del nuovo Governo (66). Il Governo dimissionario, in ogni caso,
potrebbe presentare un disegno di legge per la proroga dei termini stessi.
La presentazione contemporanea del disegno di legge concernente
il bilancio per l'esercizio 1967 e di quello concernente il rendiconto generale
dell'amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 1965
ha indotto ad avanzare la proposta di una discussione abbinata dei due
provvedimenti. Si è sostenuto, infatti, che, essendo l'esame del preventivo
condizionato in notevole misura dall'esame delle risultanze di gestione
contenute nel rendiconto dell'esercizio scaduto, si dovesse procedere
contemporaneamente e per abbinamento all'esame dei due disegni
di legge.
L'art. 133, terzo comma, Reg. prescrive che l'abbinamento dell'esame
di provvedimenti si verifichi quando si tratti di provvedimenti
identici o vertenti su identica materia o in concorso con provvedimenti su
identica materia. La ratio della norma è quella di ridurre ad uno più provvedimenti
riguardanti la stessa materia: nella fattispecie, non ricorreva
né l'identità dei provvedimenti né quella della materia, trattandosi di
provvedimenti distinti, che tali dovevano restare anche per disposto costituzionale
(art. 81, primo comma, Cost.). Pertanto, non potevano essere
abbinabili, cioè riducibili ad unum. La richiesta è stata dunque considerata
infondata.
Si è invece ritenuto ammissibile proporre il ricorso ad una discussione
congiunta dei due disegni di legge. Ciò significa che, ove lo si
ritenga opportuno, per convenienza della Commissione o per risparmio
di tempo o per consentire una visione globale dei problemi, si può unificare
la trattazione generale dei due provvedimenti, senza giungere alla
formulazione di un testo unico, ma per poi discuterli nei particolari e
nei singoli articoli separatamente, l'uno dopo l'altro.
[GIAN CARLO PERONE]
(66) ASTRALDI e COSENTINO, / nuovi regolamenti del Parlamento italiano,
Roma 1950.

CAPO X
L'ITER LEGISLATIVO: L'ESAME DELLE LEGGI CO­
STITUZIONALI E DI REVISIONE COSTITUZIONALE
di Gian Carlo Perone

CAPO X.
L'ITER LEGISLATIVO: L'ESAME DELLE LEGGI CO­
STITUZIONALI E DI REVISIONE COSTITUZIONALE
SOMMARIO: 1. Generalità. — 2. Peculiarità del procedimento di revisione. —
3. Consecutività e alternatività della duplice deliberazione. — 4. La procedura
della seconda deliberazione.
1. - La Costituzione italiana ha adottato il carattere della rigidità
(1). Ne consegue che la materia costituzionale presenta una sua propria
tipologia normativa, per cui, accanto alle leggi ordinarie, esiste una
distinta categoria di leggi formalmente costituzionali. Ad essa debbono
ascriversi la Costituzione stessa, le leggi di revisione della Costituzione
e le altre leggi costituzionali (2).
L'art. 138 Cost. prevede uno speciale procedimento per la revisione
della Costituzione e l'emanazione delle altre leggi costituzionali (3). E
(1) Cfr. PERGOLESI, Rigidità ed elasticità della Costituzione italiana, in « Rivista
trimestrale di diritto e procedura civile», 1959, pag. 44 e segg. ; LAVAGNA, Le Costituzioni
rigide, Roma 1965.
(2) ESPOSITO, Costituzione, legge di revisione della Costituzione e « altre » leggi
costituzionali, in « Raccolta di scritti in onore di A. C. Jemolo », voi. Ili, Milano
1962, pag. 191 e segg. Esorbita dai limiti di una illustrazione della procedura parlamentare
adottata ai sensi dell'art. 138 Cost. l'esame diffuso delle questioni concernenti
il significato dell'inserzione dell'art. 138 nel titolo VI della parte II della Costituzione,
riguardante le garanzie costituzionali; la distinzione tra leggi di revisione costituzionale
ed altre leggi costituzionali; la qualificazione giuridica del potere di revisione
costituzionale e la natura dell'organo creatore delle leggi costituzionali e modificatore
della legge fondamentale ; il concetto di leggi in materia costituzionale ex art. 72 Cost. ;
la posizione occupata dalla legge di revisione nella gerarchia delle fonti; i limiti al
procedimento di revisione. Del resto, è sembrato che la mancata trattazione dei temi
in questa sede non nuocesse alla comprensione delle norme regolamentari. In proposito
si rinvia, per tutti, a MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, 7 a ed., voi. II, Padova
1967, pag. 961 e segg., e BASILE e DE SIERVO, Revisione della Costituzione, estratto dal
«Novissimo digesto italiano», Torino 1967. Per i riferimenti di diritto comparato, si
v. pure BEZZI, Le procedure di revisione costituzionale, in « Bollettino di informazioni
costituzionali e parlamentari » a cura della Camera dei deputati, 1967, n. 3 pag. 87 e segg.
(3) Secondo l'opinione del VIRGA, Diritto costituzionale, 6 a ed., Milano 1967,
pag. 349, nota 2, il termine « Costituzione » deve essere inteso in senso lato, e come
tale abbraccia ogni modifica non solo della Costituzione formale, ma altresì di quella
materiale. In particolare, andrebbero sottoposte allo speciale procedimento le modifiche
non testuali, le rotture e le interpretazioni autentiche della Costituzione.

538 L'esame delle leggi costituzionali
cioè : da parte di ciascuna Camera, « due successive deliberazioni ad
intervallo non minore di tre mesi », nonché l'approvazione « a maggioranza
assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione
». Il terzo comma dell'articolo in esame dispone che « se la legge
è stata approvata nella seconda votazione di ciascuna delle Camere a
maggioranza di due terzi dei suoi componenti » non si fa luogo al referendum
popolare previsto dallo stesso articolo, al secondo comma. A
tale referendum le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi
costituzionali sono sottoposte « quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione,
ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera
o cinquecento mila elettori o cinque consigli regionali. La legge sottoposta
a referendum non è promulgata se non è approvata dalla maggioranza
dei voti validi ».
Aspetti peculiari del procedimento appaiono l'aggravamento rispetto
all'ordinario iter dei progetti di legge e l'eventualità dell'intervento
popolare mediante il referendum sospensivo. Giacché perdura la
carenza di norme di attuazione sul referendum, il procedimento di revisione
costituzionale, al presente, interessa le sole Camere e richiede in
ogni caso che la legge sia approvata nella seconda votazione a maggioranza
dei due terzi. Non è stata accolta, infatti, l'opinione che, nella
situazione di carenza accennata, sia sufficiente la sola maggioranza assoluta
(4). Il consenso, sulla revisione, di una larghissima frazione delle
Camere - indubbiamente comprensiva almeno di alcuni settori della
minoranza - tiene luogo dell'esperimento di interpellazione del corpo
elettorale, le cui valutazioni si presumono riflesse nella vasta area di
consenso parlamentare (5).
La procedura di aggravamento si risolve nella duplice deliberazione
di ciascuna Camera sulla proposta di revisione ad intervallo non minore
di tre mesi e nella maggioranza qualificata nella votazione finale della
seconda deliberazione (al momento - si è osservato - è sempre necessaria
la maggioranza dei due terzi). Ciò nell'intento di garantire la massima
ponderazione delle deliberazioni e la loro più ampia aderenza alla
coscienza popolare, nonché di scongiurare il pericolo di revisioni affrettate
ed inopportune (6). Le esigenze cui tale procedura deve corri-
(4) Siffatta tesi è stata sostenuta da Tozzi CONDIVI, Debbono essere promulgate
le leggi costituzionali che non abbiano avuto la maggioranza speciale dei 2/3 dei votanti
alla Camera ed al Senato, in «Amministrazione civile», 1959, n. 27-28, pag. 29 e segg.
(5) MORTATI, op. cit., pag. 968.
(6) MORTATI, op. cit., pag. 966.

L'esame delle leggi costituzionali 539
spondere sono di duplice, ed opposto, ordine: da un lato, di garantire
sufficiente stabilità all'assetto costituzionale vigente; dall'altro, di permettere,
senza eccessive difficoltà, gli adattamenti costituzionali che si
rivelassero indispensabili (7).
Appunto in considerazione di tale secondo ordine di esigenze, è
stato negato il carattere di straordinarietà alla procedura di revisione:
se si portasse alle estreme conseguenze pratiche l'aggravamento previsto,
ci si porrebbe in contrasto con i princìpi generali del nostro ordinamento
e si metterebbe in pericolo il regime costituzionale (8). Infatti - è stato
rilevato - la revisione ha un carattere ordinario più nelle costituzioni rigide
che in quelle flessibili, perché nelle seconde, per le quali le modifiche
costituzionali devono essere deliberate con l'aperto rischio della relativa
facilità della procedura ordinaria, la convenienza della modifica si misura
con esclusivo riferimento al merito del problema; mentre nelle prime
potrebbero risultare particolarmente importanti preoccupazioni d'ordine
procedurale: e cioè potrebbe manifestarsi una tendenza a valutare l'utilità
della modifica anche, se non soprattutto, sul metro delle possibilità
di affrontare vittoriosamente la procedura aggravata. Inoltre, la rigidità
costituzionale favorisce consuetudini incostituzionali che suggeriscono,
al fine di scongiurare crisi di regime, opportune revisioni delle norme
scritte (9).
Alla luce delle difficoltà di conciliare ponderazione della procedura
tracciata dall'art. 138 ed eliminazione da essa di ogni distacco, non assolutamente
indispensabile, rispetto alle modalità di discussione e di approvazione
delle leggi ordinarie, si può comprendere la tormentata vicenda
delle norme regolamentari di applicazione dell'art. 138.
2. - Il procedimento di revisione costituzionale non si differenzia
dall'ordinario procedimento legislativo quanto all'iniziativa. Scartata in
sede di Costituente la proposta di limitarla al Governo e alle Camere, nel
testo costituzionale non vi è ora disposizione che induca ad escludere
alcuna delle diverse specie di iniziativa considerate nell'art. 71 Cost.
Tuttavia, la legge ordinaria ha sottratto l'iniziativa delle leggi costituzionali
al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro anche nella
materia economica e sociale di sua competenza; per le leggi costituzio-
(7) VIRGA, op. cit., pag. 350.
(8) LONGI, Revisione della Costituzione e leggi costituzionali, in « Rassegna parlamentare
», 1960, pag. 109.
(9) LONGI, op. cit., pag. 103.

540 L'esame delle leggi costituzionali
nali, è, altresì, escluso il parere di questo consesso (artt. 8 e 10 legge
5 gennaio 1957, n. 33) (10).
Le peculiarità della procedura di revisione si palesano invece in
ordine alla discussione e all'approvazione delle leggi in parola.
Per tali leggi è sempre adottata la procedura normale di esame e di
approvazione diretta da parte della Camera (art. 72, ultimo comma,
Cost.) (11). Si reputa compatibile con la particolarità di questa procedura
la dichiarazione d'urgenza, purché siano comunque fatti salvi i termini
. perentori stabiliti dalla Costituzione : l'intervallo non minore di
tre mesi tra le due successive deliberazioni di ciascuna Camera, e quello
(di tre mesi) fra la pubblicazione della legge approvata con meno dei due
terzi dei voti e la sua promulgazione, qualora non sia intervenuta richiesta
di referendum (12). Sembra, dunque, applicabile - nei limiti anzidetti
- il secondo comma dell'art. 73 Cost., per il quale, se le Camere,
ciascuna a maggioranza assoluta dei propri componenti, ne dichiarano
l'urgenza, la legge è promulgata nel termine da esse stabilito* In tal
caso, tuttavia, la speciale maggioranza richiesta non può essere se non
quella dei due terzi. E applicabili sembrano pure le disposizioni di cui agli
artt. 35, comma secondo, 36 e 65, commi secondo e terzo, Reg. Camera.
(10) MORTATI, op. cit., pag. 969; VIRGA, op. cit., pag. 351; BASILE e DE SIERVO,
op. cit., pag. 23. La legge n. 33 del 1957 ha suscitato perplessità, attesa, ai sensi dell'art.
71 Cost., la riserva a leggi costituzionali dell'eventuale modificazione della competenza
relativa all'iniziativa legislativa.
(11) L'esclusione della procedura decentrata per « i disegni di legge in materia
costituzionale » ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 72 non si riferisce a un tipo di
leggi che, pur avendo la forma ordinaria, tuttavia, per la sostanza, siano da considerarsi
comprese nella materia costituzionale: leggi perciò differenziate dalle leggi di
revisione della Costituzione e dalle altre leggi costituzionali menzionate nell'art. 138.
A favore della esistenza di una « materia costituzionale » rilevante per il procedimento
legislativo ordinario, non risultano elementi di chiarificazione dai lavori preparatori;
né è fondato l'argomento secondo il quale la norma dell'ultimo comma dell'art. 72
sarebbe inutile ove si riferisse esclusivamente alle leggi di revisione della Costituzione
e alle altre leggi costituzionali menzionate dall'art. 138 - anzi costituirebbe una ripetizione
priva di qualsiasi portata pratica - in quanto l'esclusione della procedura decentrata
per le leggi menzionate dall'art. 138 risulterebbe implicitamente dallo stesso articolo;
il quale, prevedendo per tali leggi la seconda votazione con una speciale maggioranza,
presupporrebbe la sussistenza di una prima votazione in assemblea, con la
maggioranza ordinaria. I due articoli si riferiscono allo stesso oggetto: l'ultimo comma
dell'art. 72, però, concerne specificamente la procedura da seguire per la prima deliberazione,
rimanendo invece regolata dall'art. 138 la forma e la maggioranza richiesta
dalla seconda. Si veda Corte Costituzionale, sentenza 23 dicembre 1963, n. 168, in
Giurisprudenza costituzionale, 1963, pag. 1668 e segg.
(12) MORTATI, op. cit., pag. 930; BASILE e DE SIERVO, op. cit., pag. 24. BALLA-
DORÈ PALLIERI, Diritto costituzionale, 5» ed., Milano 1957, pag. 242, pur ammettendo
la procedura d'urgenza, osserva che in pratica ha assai poco senso, data la necessità,
per ottenere l'elevata maggioranza richiesta, di un'ampia discussione della legge e di
un'accurata formulazione dei suoi articoli, e dato anche il tempo che deve poi trascorrere
prima della seconda deliberazione.

L'esame delle leggi costituzionali 541
Inibito - dal disposto dell'ultimo comma dell'art. 72 Cost., cui fa
eco l'ultimo comma dell'art. 40 Reg. Camera - il deferimento a Commissioni
in sede legislativa (13), si pone l'interrogativo se sia parimenti
escluso il deferimento dei progetti di legge di revisione e degli altri progetti
di legge costituzionale alla sede redigente, di cui all'art. 85 Reg.
Camera (14). L'applicabilità dell'art. 72, 2° comma, Cost. (che contempla
i procedimenti abbreviati al cui genere suole ricondursi la sede redigente)
è stata negata per questi progetti di legge (15). A prescindere
dall'accettabilità di tale diniego, vale la considerazione che il ricorso alla
sede redigente in materia non pare confacente, dovendosi regionevolmente
presumere la mancanza del presupposto di fatto di tale ricorso, e
cioè la difficoltà e la complessità del testo legislativo - e in particolare
dell'articolato - che, ferma restando la discussione generale in Aula,
rendano più agevole una loro formulazione in Commissione.
3. - L'interpretazione della disposizione dell'art. 138 che prescrive
le due successive deliberazioni da parte di ciascuna Camera ad intervallo
non minore di tre mesi ha suscitato acuti dissensi, non solo in dottrina,
ma anche nella prassi. Le divisioni si sono verificate circa la scelta
tra il principio della consecutività o alternatività della duplice deliberazione
in ciascuna Camera, nonché - a prescindere dalla soluzione adottata
in ordine alla prima questione - circa il principio della doppia deliberazione
conforme.
La questione se le due deliberazioni debbano aversi consecutivamente
presso lo stesso ramo del Parlamento, prima dell'esame del progetto
di legge da parte dell'altra Camera, o se sia invece ammissibile
l'approvazione di un'Assemblea e, prima della seconda votazione (e cioè
nell'intervallo minimo di tre mesi che separa le due approvazioni), la
discussione e votazione in prima istanza ad opera dell'altra, involge la
tutela di quella duplice e contraddittoria esigenza che - come si è già sottolineato
- è alla base della procedura di revisione costituzionale. Ossia,
si tratta di conciliare l'esigenza di aggravamento con quella di non frapporre
ostacoli eccessivi e non voluti dal costituente.
(13) E precisamente alla I Commissione permanente (Affari costituzionali), che è
competente, per altro, in sede referente.
(14) È da escludersi, comunque, l'ammissibilità, al Senato, del procedimento
di cui all'art. 26-bis, il quale rientra piuttosto tra i procedimenti decentrati contemplati
dal terzo comma dell'art. 72 Cost. che tra quelli abbreviati previsti al secondo
comma della disposizione costituzionale stessa. Sul tema, si veda il commento all'art. 85.
(15) CONTINI, La revisione costituzionale, Milano 1965, pag. 170.

542 L'esame delle leggi costituzionali
A favore della consecutività, si è fatta valere l'occorrenza di non
distaccarsi troppo dal procedimento legislativo ordinario. Ciascuna Camera
- è stato osservato - non può spogliarsi dell'esame di un progetto
di legge prima di averlo definitivamente approvato in modo tale che,
ove non intervengano modifiche dell'altro ramo del Parlamento, il progetto
non debba essere in alcun modo nuovamente discusso. Sarebbe
contrario ai princìpi informatori del diritto parlamentare il fatto che
una Camera licenzi un testo legislativo prima che la sua manifestazione
di volontà nei riguardi dello stesso sia stata perfezionata (16).
La tesi della consecutività si affermò quando la Camera si trovò
a discutere l'unica legge costituzionale approvata durante la prima legislatura:
la «legge Leone» sulla Corte costituzionale (17). In quell'occasione
fu inserito nel Regolamento il capo Xl-bis, « Dei progetti di legge
costituzionali »; ma dopo che la proposta di legge Leone era stata approvata,
come un qualsiasi altro ordinario provvedimento, in prima istanza:
anzi, dopo che era stata conclusa la seconda discussione generale
ed era stato approvato l'art. 1 del provvedimento. Il che impedì che prendesse
forza la tesi dell'alternatività (18). La Camera approvò con due
successive e consecutive deliberazioni la proposta di legge Leone (destinata
a divenire la legge costituzionale n. 1 del 1953), che poi trasmise
al Senato. Questo adottò di fatto - e necessariamente - la stessa procedura,
ma non codificò, a differenza della Camera, il principio della consecutività
nel suo Regolamento (19).
L'opposto principio dell'alternativa fu accolto dalla Camera quando,
nello scorcio della seconda legislatura, affrontò la discussione di progetti
di legge costituzionale. L'obbligatorietà della consecutività delle
due deliberazioni presso ciascuna Camera fu, per altro, esclusa per contingenti
motivi di carattere politico piuttosto che per convinta adesione
di principio: e cioè per varare i provvedimenti prima della fine della
legislatura. Soppresso dal Regolamento l'avverbio « consecutivamente »
che nel 1952 era stato riferito alle due deliberazioni prese ai sensi dell'art.
138 Cost., non venne, però, espressamente codificata l'alternatività,
restando la disciplina in un clima di incertezza. Comunque, durante la
(16) LONGI, op. cit., pag. 110.
(17) Per più ampi cenni all'evoluzione storica e ai lavori preparatori delle disposizioni
del Reg. Camera sulla procedura di revisione, si rinvia al commento agli articoli
del capo \l-bis, contenuto in LONGI e STRAMACCI, // Regolamento della Camera dei deputati,
illustrato con i lavori preparatori, 1948-68, Milano 1968, pag. 187 e seg.
(18) LONGI e STRAMACCI, op. cit. pag. 187.
(19) Una cronaca di tutta la vicenda regolamentare è contenuta in Giurisprudenza
costituzionale, 1958, pag. 812 e segg.

L'esame delle leggi costituzionali 543
seconda legislatura, fu approvata la legge costituzionale 18 marzo 1958,
n. 1, recante modifica all'XI disposizione transitoria della Costituzione,
con la procedura alternata. Il Senato approvò il provvedimento e lo trasmise
alla Camera, che non vi apportò modificazioni; dopo tre mesi dalle
rispettive deliberazioni le due Assemblee votarono definitivamente la
legge (20).
Trattandosi, poi, di applicare la medesima procedura al progetto
di legge di riforma del Senato, le incertezze, non dissipate da una chiara
scelta anche sul piano teorico, riemersero prepotentemente, al punto da
contribuire non poco alla mancata approvazione del progetto. Esse si
appuntarono sia sull'assenza di consecutività nelle due deliberazioni, sia
su altre questioni sovrappostesi nella vicenda, tra le quali il discutibile
e discusso criterio di consentire emendamenti in seconda deliberazione
(21). Notevole, in particolare, l'intervento del senatore De Nicola,
che rimise in discussione il problema nella sua globalità, sostenendo la
necessaria applicazione del criterio della consecutività. Egli riteneva la
sua tesi confermata dalla constatazione che gli artt. 67 Reg. Camera e
54 Reg. Senato stabilivano la trasmissione all'altro ramo del Parlamento
soltanto di progetti di legge già approvati, il che, nel procedimento di
cui all'art. 138 Cost., sarebbe avvenuto non prima della seconda deliberazione;
dai lavori preparatori della norma costituzionale sopra ricordata;
nonché dalle ragioni di principio che avevano condotto la Camera,
nel 1952, a prescrivere l'obbligo della consecutività (22).
(20) LONGI, op. cit., pag. 112.
(21) A tale problema è dedicato il successivo paragrafo, al quale, pertanto, si
fa rinvio. Sulla vicenda si v. anche Tosi, Lezioni di diritto parlamentare, Firenze
1966, pag. 199.
(22) Contro tali argomentazioni, ESPOSITO, Interpretazione dell'articolo 138 della
Costituzione, in « Giurisprudenza costituzionale », 1958, pag. 821, ha osservato che
la Costituzione, prescrivendo due deliberazioni successive ad intervallo non inferiore di
tre mesi, ha inteso dire non che le stesse debbano essere consecutive, bensì che esse
facciano parte di un unico procedimento: e cioè che dopo la prima deliberazione non
si deve iniziare un nuovo procedimento per la seconda deliberazione, ma che questa
deve avvenire successivamente, nello stesso procedimento. Inoltre, la Costituzione attribuisce
alla prima deliberazione, se positiva, il carattere di prima approvazione ; e al
progetto di legge, dopo di essa, il carattere di testo approvato - seppure non definitivamente
- e perciò trasmissibile all'altra Camera ai sensi degli artt. 67 e 54 dei regolamenti
parlamentari, già ricordati. Del resto, in linea generale, l'approvazione di un
testo di legge da parte del primo ramo del Parlamento può dirsi definitiva soltanto a
condizione che il testo non sia emendato poi dall'altra Camera.
L'Autore ha osservato ancora che l'alternatività non significa negazione dell'aggravamento
voluto dal costituente, perché l'aggravamento rispetto alle leggi ordinarie
sta nel fatto che, indipendentemente dagli emendamenti apportati dall'altro ramo del
Parlamento, le leggi costituzionali necessitano di due deliberazioni da parte di ciascuna
Camera, mentre per le leggi ordinarie la doppia deliberazione è soltanto potenziale e

544 L'esame delle leggi costituzionali
Se non insorse un formale contrasto procedurale tra i due rami del
Parlamento, dato che, al Senato, la maggioranza dei componenti l'Assemblea
(pur non coincidendo con la maggioranza di Governo) respinse
le eccezioni di incostituzionalità, non può essere sottovalutata la circostanza
che il gruppo democristiano, sostenitore del Governo, in relazione
ai dubbi circa la costituzionalità della procedura da seguirsi, ritenne
doveroso rifiutare ogni collaborazione all'esame del progetto di
legge sulla riforma del Senato ed astenersi. Altro sintomo delle perduranti
perplessità si può ravvisare nel fatto che, in occasione dello scioglimento
anticipato del Senato, il Presidente del Consiglio, illustrando
l'atto di scioglimento da lui controfirmato, accennò espressamente, tra
i motivi che lo avevano determinato, alla mancanza di norme certe e
concordi di procedura parlamentare per l'approvazione delle leggi costituzionali
(23).
Con la terza legislatura si è pervenuti a una disciplina concorde dei
Regolamenti delle due Camere, che ha consacrato il principio delle deliberazioni
alterne; in ogni caso, la seconda deliberazione di entrambe
le Camere è fatta su di un testo approvato concordemente in prima
istanza. Dispone l'art. 107 Reg. Camera : « La prima deliberazione, prevista
dall'art. 138 Cost. per i progetti di legge costituzionale o di revisione
della Costituzione, è adottata nelle forme previste dal presente regolamento
per i progetti di legge ordinaria. Dopo l'approvazione in sede
di prima deliberazione il progetto di legge è trasmesso al Senato. Se il
progetto è modificato dal Senato, la Camera lo riesamina a norma dell'art.
67 ». E aggiunge l'art. 107-bis: « Quando il progetto di legge costituzionale
è trasmesso dal Senato nello stesso testo già approvato dalla
Camera, i tre mesi utili per adottare la seconda deliberazione decorrono,
compresi i periodi di aggiornamento, dalla data in cui il progetto stesso
è stato approvato dalla Camera in prima deliberazione » (24).
condizionata agli emendamenti in parola. Del resto, anche quanto al requisito della
maggioranza qualificata per la seconda votazione, la differenza tra il procedimento
costituzionale e quello ordinario sta nel fatto che la maggioranza stessa nel primo è
necessaria mentre nel secondo è eventuale.
La conclusione che l'Esposito ne ha tratto è nel senso della compatibilità con
l'art. 138 sia del criterio dell'alternatività sia di quello della consecutività. Il MORTATI.
invece, ha ritenuto incostituzionale il procedimento ispirato al criterio della consecutività,
ritenendo quella nel senso dell'alternatività l'unica corretta interpretazione dell'art.
138: si v., in proposito Concetto, limiti, procedimento della revisione costituzionale,
in «Studi in memoria di L. Rossi», Milano 1952, pag. 408 e segg.; op. cit.,
pag. 966, nota 1.
(23) Tosi, op. cit., pag. 202.
(24) Corrispondenti disposizioni sono contenute negli artt. 91 e 91-&w Reg. Senato.

L'esame delle leggi costituzionali 545
Ha precisato la Giunta del Regolamento della Camera come il dettato
della Carta costituzionale che prescrive una duplice deliberazione
per la legge costituzionale trovi la sua ragione di essere nella necessità
di assicurare che la revisione della Costituzione sia voluta, non solo una
prima, ma anche una seconda volta, a distanza di tre mesi, in modo che
vi sia un adeguato ripensamento e, dopo di esso, un idem sentire sulla
modifica o sull'integrazione della Costituzione. Situazione che si verifica
quando la seconda deliberazione è conforme alla prima. Se, pertanto,
una prima volta le Camere deliberano di modificare o di integrare la
Costituzione in un determinato modo e la seconda volta in modo diverso,
la legge non è approvata con due deliberazioni e, quindi, non può
aver valore ai sensi dell'art. 138 (25).
In forza della disciplina concordemente adottata dai due rami del
Parlamento, dunque, essi approvano le leggi di revisione costituzionale e
le altre leggi costituzionali come una qualsiasi legge ordinaria (ma con
i limiti per procedimenti diversi da quello normale di esame e di approvazione
diretta da parte di ciascuna Camera ai quali si è fatto cenno).
Quando, secondo l'ordinaria procedura, è accertato che le Camere
hanno votato un testo identico, si aprono i termini per la seconda deliberazione,
con la quale non si possono apportare modificazioni. I tre
mesi di intervallo decorrono, per ciascuna Camera, dal momento in cui
essa ha votato l'ultimo testo valido, ossia quello che non ha più subito
modificazioni in prima istanza (26).
4. - Perplessità e ondeggiamenti procedurali ha suscitato l'art. 138,
oltreché per l'interpretazione dell'obbligo delle due successive deliberazioni,
anche per l'iter della seconda deliberazione. All'inizio della terza
legislatura, le due Camere hanno risolto pure tale secondo ordine di problemi
(27).
Si è, così, inteso rispondere all'esigenza di accelerare al massimo la
procedura, per consentire ad entrambe le Assemblee l'esame del progetto
di legge nei tre mesi previsti dall'art. 138. Inoltre, si è voluto ade-
(25) Relazione Tesauro 10 dicembre 1958, Doc. X, n. 3.
(26) LONGI, op. cit., pag. 112. Il VIRO A, op. cit., pag. 350, ritiene che, secondo
l'interpretazione più rigorosa della norma costituzionale, non solo la seconda deliberazione
dovrebbe aver luogo sul medesimo testo inemendabile (in ottemperanza al principio
della doppia conforme), ma dovrebbe essere rispettato anche il principio della
consecutività.
(27) In proposito, si rinvia al commento all'art. 107-/er nel secondo volume
della presente opera; si v., inoltre, LONGI, op. cit., pag. 113.
20.

546 L'esame delie leggi costituzionali
rire, per quanto possibile, all'ordinario iter delle leggi anche in questa
seconda istanza.
La preliminare questione dell'ammissibilità di una seconda discussione
è stata risolta positivamente, venendo ribadito il dissenso rispetto
all'opinione per la quale, in sede di seconda deliberazione, debba procedersi
unicamente alla votazione in blocco del testo adottato con la prima.
« In sede di seconda deliberazione, la Commissione riesamina il
progetto nel suo complesso e riferisce alla Camera. Nel corso della discussione
in Assemblea non sono ammesse le questioni pregiudiziale e
sospensiva; può essere chiesto soltanto un rinvio a breve termine sul
quale decide inappellabilmente il Presidente » (art. 107-ter, commi 1°
e 2°) (28). Alla discussione generale per la seconda deliberazione sono,
dunque, arrecate limitazioni procedurali. La discussione non è più dichiarata
« eventuale » (in tal senso disponeva il progetto della Giunta
per il Regolamento approvato dalla Camera nel 1952 e conservato dalla
stessa nel testo modificato del 1957): tuttavia, essa deve sfociare entro
breve tempo nell'approvazione finale, o nel rigetto. Si intende, quindi,
come sia stata mantenuta l'esclusione degli istituti della pregiudiziale e
della sospensiva.
Intorno all'esame degli articoli in seconda istanza accesissime erano
state le discussioni, che avevano investito la necessità o meno della maggioranza
qualificata, richiesta dall'art. 138, anche per l'approvazione degli
articoli (la Camera, nel 1952, aveva ritenuto sufficiente la maggioranza
semplice), nonché l'ammissibilità e le modalità di votazione degli
emendamenti.
La possibilità di introdurre emendamenti anche in sede di seconda
deliberazione ha rappresentato il punto nodale delle discussioni tenutesi
presso le Giunte per il Regolamento delle due Camere e presso il
Comitato di coordinamento dalle stesse costituito nell'autunno 1958 (29).
La questione si presenta anche quando si adotti il criterio della consecutività,
ma la sua importanza si accresce - intuitivamente - in regime
di alternatività.
L'art. 107-ter, comma quinto, Reg. Camera, nel testo approvato nel
1952 e confermato, sul punto, nel 1957, ammetteva la presentazione e la
votazione a maggioranza semplice degli emendamenti e degli articoli
(28) Corrispondentemente dispone l'art. 91-ter, commi primo e terzo, Reg.
Senato.
(29) LONGI, op. cit., pag. 113.

L'esame delle leggi costituzionali 547
aggiuntivi, senza necessità di ulteriore deliberazione sugli stessi (30). Il
Comitato di coordinamento sopra indicato non ha, invece, ritenuto di
aderire alla tesi che ammette gli emendamenti anche in sede di seconda
deliberazione.
Ferma restando l'imprescindibile necessità di rispettare il principio
della doppia conforme, ove si richiedesse per gli emendamenti una successiva
deliberazione conforme a distanza di tre mesi, si protrarrebbe
eccessivamente la procedura (31). D'altra parte, si è rilevato che l'eliminazione
degli emendamenti in sede di seconda deliberazione non comporta
effetti irrimediabili. Infatti, se una Camera ritiene di non poter
approvare il provvedimento nel testo già votato in prima istanza, essa
può sempre respingerlo, restando comunque salva la possibilità di iniziare
un nuovo procedimento diretto all'approvazione di un testo diverso,
decorsi sei mesi dalla data di reiezione.
La disciplina regolamentare concordata dalle due Giunte del Regolamento,
esclusa l'ammissibilità degli emendamenti, prevede che dopo
la discussione generale si passi alla votazione finale del progetto di legge,
senza che possano essere presentate - oltreché emendamenti ed articoli
aggiuntivi - richieste di stralcio, ammesse invece espressamente, anche
in sede di seconda deliberazione, dall'art. 107-quater Reg. Camera nel
testo del 1952: sono ammesse soltanto le dichiarazioni di voto, per consentire
ai parlamentari - e per essi ai gruppi - di motivare il proprio
atteggiamento (32). L'art. Wl-ter, commi terzo e quarto, stabilisce:
« Dopo la discussione generale si passa alla votazione finale del progetto
di legge senza procedere all'esame degli articoli. Non sono ammessi
emendamenti, né ordini del giorno, né richieste di stralcio di una
o più norme. Sono ammesse le dichiarazioni di voto » (33).
Le riserve mosse dalla dottrina, e da numerosi parlamentari, su una
procedura che, ammettendo la definitiva approvazione di emendamenti
in seconda istanza, faceva sì che potessero emanarsi norme costituzionali
(30) La norma - la cui approvazione fu preceduta da animati dibattiti e dall'espressione
di vivaci dissensi - aveva suscitato una decisa opposizione in dottrina,
meritandosi la taccia di incostituzionalità per violazione del disposto costituzionale
sulla doppia conforme : si v. MORTATI, op. cit., pag. 966, nota 1 ; BARILE e DB SIERVO,
op. cit., pag. 24. L'art. 107-quinquies, ora soppresso, estendeva tale disciplina alle
eventuali successive deliberazioni.
(31) La seconda deliberazione ha lo scopo non di rimettere in discussione il
testo, ciò che comporterebbe l'indefinito prolungamento della procedura, bensì soltanto
di far valutare la convenienza della legge nel suo insieme: MORTATI, op. cit., pag. 966.
(32) Relazione Tesauro, cit., pag. 3.
(33) Corrispondentemente dispone l'art. 91-ter, commi secondo, terzo e quarto,
Reg. Senato.

548 L'escane delle leggi costituzionali
con una sola deliberazione, anziché con due, come esplicitamente richiesto
dalla Costituzione (34), sono state superate. Altre, però, ne hanno
sollevate le modificazioni stesse. Non pienamente soddisfacente è stata
giudicata la nuova disciplina regolamentare; e si è negato fondamento
all'opinione che la seconda deliberazione richiesta dall'art. 138 possa
avvenire senza essere preceduta da un esame e da una discussione: il
Parlamento - si è fatto presente - non è, infatti, investito, in tale seconda
fase, di un potere minorato, che non consenta emendamenti al
testo già deliberato. Le Camere - si è aggiunto - avrebbero, quali che
siano le disposizioni dei loro regolamenti, il potere costituzionale di
apportare emendamenti al progetto di legge costituzionale anche durante
il procedimento che precede la seconda deliberazione. Gli emendamenti,
però, importano che le Camere si debbano pronunziare una seconda
volta sul testo modificato, in modo che si abbiano le due deliberazioni
volute dalla Costituzione (35).
Ad ogni modo, la travagliata vicenda che ha portato all'assestamento
della materia nei Regolamenti parlamentari si può considerare
ormai superata: la nuova disciplina accolta dalle Camere ha consentito
l'approvazione di numerose leggi costituzionali senza che le obiezioni di
carattere procedurale si ripetessero puntualmente ad ogni discussione,
come avvenne nelle prime tre legislature repubblicane.
In merito, infine, alla qualificazione delle maggioranze nel corso
della seconda votazione, l'art. 107-quater Reg. Camera prescrive: «Il
progetto è approvato in sede di seconda deliberazione se nella votazione
finale ottiene la maggioranza assoluta dei membri della Camera.
Se il progetto è approvato con la maggioranza dei due terzi dei membri
della Camera, il Presidente ne fa espressa menzione nel messaggio al
Senato o al Governo, agli effetti del terzo comma dell'art. 138 della Costituzione.
Se il progetto è respinto, non può essere ripresentato se non
siano trascorsi almeno sei mesi » (36). Nella perdurante carenza di una
legge di attuazione delle norme costituzionali sul referendum, si deve
far luogo - come si è rilevato - sempre alla maggioranza dei due terzi
e, quindi, alla menzione di essa nel messaggio.
[GIAN CARLO PERONE]
(34) Si è fatto presente come - ai sensi della modificata disciplina - ad arte
potrebbero non avanzarsi certi emendamenti in prima istanza, per introdurli poi, all'improvviso,
nella seconda, rendendo cosi più facile la loro definitiva approvazione:
BALLADORB PALLIBRI, op. cit., pag. 244.
(35) TBSAURO, Istituzioni di diritto pubblico, voi. I, Torino 1966, pag. 270
e segg.
(36) Corrispondentemente dispone l'art. 91-quater Reg. Senato.

CAPO XI
LA VOTAZIONE
di Gaetano Carcaterra

CAPO XI.
LA VOTAZIONE
SOMMARIO: 1. Generalità. — 2. La fase preliminare. — 3. La fase costitutiva.
— 4. La fase integrativa. — 5. Le votazioni elettive (o ed. personali).
1. - Con formula sintetica e approssimativa, la votazione può
definirsi come l'espressione della volontà di una assemblea. I termini
« votazione » e « voto B sono tuttavia polisensi, e giova perciò registrarne
e distinguerne i diversi significati. Questi sono almeno tre, sebbene
fra di loro connessi in quanto designano fenomeni ciascuno dei
quali è ricompreso nell'altro come sua parte, o momento, più particolare.
In primo luogo, e nel senso più stretto, « voto » significa l'« atto
individuale » con cui il singolo membro dell'organo collegiale esprime,
nelle forme normative previste, la propria volontà in ordine a certe
alternative decisionali oggetto del potere di scelta dell'assemblea. In
secondo luogo, « voto » (o « votazione ») può significare F« atto collegiale
» concretantesi nel concorso di tutti i particolari voti individuali,
attraverso cui una decisione si forma e si imputa all'organo collegiale
come sua propria volontà. Infine, « votazione » (o, raramente, « voto »)
può significare un intero « procedimento », articolato in fasi, in ognuna
delle quali possono essere compiuti vari e specifici atti e delle quali
centrale e caratterizzante è la fase destinata all'espletamento delle operazioni
di « voto » nel secondo (e quindi anche nel primo) dei sensi or ora
precisati. I Regolamenti parlamentari impiegano i termini « voto » e
« votazione » per indicare atti individuali o collegiali, mentre la votazione
concepita come procedimento è piuttosto figura di origine dottrinale
(1). Essa nondimeno è utile per ricostruire unitariamente, nel loro
(1) Il termine < votazione » ha un significato forse più ampio che quello di
atto individuale o collegiale, ma certo più ristretto di quello di procedimento, nell'art.
81 Reg. Senato, dove si prescrìve la ininterruttibilità delle operazioni di voto
dal momento dell'inizio della votazione fino al momento della proclamazione, salvo - si
precisa nell'art. 81 - che per un richiamo alle disposizioni del Regolamento relative alla
esecuzione della « votazione in corso » (con che, sembra, si vuole intendere la fase che,
appunto, va dall'inizio dell'atto di votazione fino alla proclamazione). Molto più dubbia,

552 La votazione
ordine temporale e logico, tutte le attività che rispetto agli atti di voto
vero e proprio hanno carattere strumentale, prodromico o conclusivo.
Tale nesso strumentale è così stretto che - come sarà chiaro più avanti -
diversità per es. di forma o di oggetto degli atti di voto possono determinare
diversità nella struttura dell'intero procedimento. D'altra parte,
il procedimento della votazione, risolvendo in sé sia il fenomeno dell'atto
collegiale sia, attraverso questo, il fenomeno dell'atto individuale
del voto, permette di tener conto di tutti e tre i significati che a « votazione
» e a « voto » sono assegnabili nel più comune discorso giuridico,
senza nessuno sacrificarne. È pertanto sul metro di questo più largo
ed articolato concetto che sarà qui esaminato ed analizzato l'istituto
della votazione.
In quanto procedimento (2), la votazione si concreta in un insieme
di attività cospiranti ad un medesimo fine e inscrivibile in una successione
di fasi necessarie nel loro ordine. Analizzeremo sia il fine, sia la
sequenza procedimentale a quella coordinata. Faremo cenno, per ultimo,
ad alcuni principi che disciplinano il procedimento nella sua unità.
A) La votazione può essere parte di una più ampia fattispecie procedimentale,
e persino di una pluralità'di tali fattispecie a disposizione
concentrica. Le votazione sono, per es., momenti del procedimento
legislativo che si conclude con la pubblicazione della legge approvata
e promulgata, e anche del meno ampio iter che la legge percorre nel
seno di uno dei due rami del Parlamento. La votazione pertanto è,
ad un tempo, internamente strutturata secondo nessi funzionali ed essa
stessa, nel suo complesso, fase o strumento di un più largo procedimento.
Di qualunque altro procedimento faccia parte, la votazione ha tuttavia
un suo fine specifico e costante. Tale fine è quello della formazione
di una « decisione » che viene imputata all'intero collegio votante.
Decisione è qui da intendere nel senso, volutamente generico, di determinazione
fra due o più possibilità di scelta relativa a qualche oggetto.
viceversa, è l'ampiezza del senso del termine « votazione » nel corrispondente art. 101
Reg. Camera. Rara è anche in dottrina la configurazione della votazione come procedimento,
Presso G. GUARINO, Deliberazione-nomina-elezione, in « Riv. it. per le se. giur. »,
1954, voi. VII (unico), trovasi peraltro una esplicita affermazione in tal senso: «il
voto, alla pari dell'esame, costituisce un procedimento parziale compreso in quello
più ampio deliberativo > (pag. 81).
(2) Sulla figura del procedimento v. la classica monografia di A. M. SANDULLI,
// procedimento amministrativo, Milano, rist. 1950 (prima ed. 1940). Nuovi orientamenti
sul tema, connessi anche con il diritto parlamentare, in S. GALEOTTI, Osservazioni
sui concetto di procedimento giuridico, in «Jus», 1955, IV, pagg. 502-565;
Io., Contributo alla teoria del procedimento legislativo, Milano 1957. Ivi ampia bibliografia.

La votazione 553
Il contenuto della decisione cui tende il voto può essere il più vario.
Ciò implica che la votazione non è definibile sulla base di criteri contenutistici
e che nella sua essenza essa non è collegata con alcuna particolare
funzione della Camera o del Parlamento, potendo porsi al servizio
di una qualsiasi di esse, ed estendersi anche a nuove funzioni che
eventualmente l'organo collegiale venga ad assumere. Di solito si pensa
alla votazione come a strumento tipico della funzione legislativa: ma
per mezzo del voto non soltanto si delibera su progetti di legge, né
soltanto si procede ad eleggere i componenti di vari organi, ma si
stabilisce altresì l'ordine dei lavori dell'assemblea, si approvano o si
respingono le mozioni e gli ordini del giorno, si concedono o si negano
le autorizzazioni a procedere, si convalidano o si annullano le elezioni,
si istituiscono inchieste parlamentari, si risolvono le questioni incidentali,
si apportano modificazioni ai Regolamenti parlamentari, ecc. Rispetto
a tali specifiche, e fra di loro profondamente differenti, funzioni,
la funzione propria - se così ci si vuole esprimere - che può ritenersi
la votazione sia preordinata ad assolvere altra non può essere che quella
appunto decisionale, invariante e comune a tutte le altre. Funzione che
finisce per coincidere con la stessa ragion d'essere dell'organo collegiale,
perché rappresenta il modo in cui questo estrinseca conclusivamente
ogni sua possibile istituzionale attività: il che giustifica il rilievo che
alla votazione si suole attribuire nell'ambito del diritto parlamentare.
Ciò non impedisce, tuttavia, di operare delle distinzioni che abbiano
riguardo a taluni salienti caratteri del contenuto delle varie decisioni.
La più importante di queste distinzioni è quella che, con terminologia
peraltro fuorviante, si suole tradizionalmente tracciare fra « votazioni
reali » e « votazioni personali », o « votazioni su questioni » e
« votazioni su persone ». La distinzione può essere fondata sulla differenza
- messa a punto dalla dottrina - che sussiste fra « deliberazione »
ed « elezione » (3). Le votazioni e. d. « reali » o « su questioni » hanno
come risultato una deliberazione, ossia l'adozione di un provvedimento,
astratto o concreto e della più varia natura, e possono chiamarsi « votazioni
deliberative »; le votazioni e. d. a personali » o « su persone »
(che - è ovvio - non si identificano, come sembra suggerire il nome e come
talvolta esplicitamente si afferma, con quelle che riguardano persone)
(3) Sulla distinzione fra votazioni reali e votazioni personali v. J. BENTHAM, An
Essay on Politicai Tactics, in «The Works of Jeremy Bentham», ed. J. Bowling,
Edinburgh 1843, voi. II, cap. XIV, § 1, pag. 367, e U. GALEOTTI, Principi regolatori
delle Assemblee, Torino 1900, pagg. 133 e 183. Qui, e nel § 5, si terrà presente specialmente
G. GUARINO, op. cit.
20*.

554 La votazione
hanno come risultato una elezione, ossia la scelta di uno o più soggetti
per la formazione di un organo, e possono perciò venire dette « votazioni
elettive ».
Siffatta classificazione si rivela interessante sotto diversi punti di
vista. È anzitutto principio generale che attiene alla stessa natura dell'organo
che la sua attività - come osserva Kelsen - si concreti in deliberazioni
o in elezioni, a seconda che esso costituisca norme (lato
sensu) od organi a sua volta (4). La distinzione fra votazioni deliberative
e votazioni elettive riflette pertanto il duplice ed essenziale modo
in cui ogni organo partecipa alla creazione dell'ordinamento giuridico
nelle sue componenti che sono, appunto, normative ed istituzionali. Sotto
questo punto di vista è inoltre possibile introdurre una sottodistinzione,
a seconda che la deliberazione, che è il risultato della votazione, regoli
l'attività dello stesso organo collegiale o quella di organi esterni; e, analogamente,
a seconda che l'organo, alla cui formazione tende il processo
elettivo, sia interno o esterno allo stesso organo votante.-* È evidente
che le votazioni del primo tipo fanno parte di procedimenti che
sono manifestazioni di un potere di autonomia e di autoorganizzazione,
di natura profondamente diversa dai poteri che si estrinsecano nelle
votazioni del secondo tipo, e nei relativi procedimenti, che hanno di
mira la produzione di effetti esterni.
D'altra parte, la distinzione tra votazioni deliberative e votazioni
elettive coglie anche delle rilevanti differenze procedurali, diversi essendo
in generale, e comunque per il nostro ordinamento, nella loro
struttura e nei loro presupposti il procedimento elettivo e il procedimento
deliberativo. Manca - come meglio si vedrà - nel caso della votazione
elettiva una proposta in senso tecnico e una discussione, e scompare
nei suoi elementi tipici la fase preliminare della stessa votazione;
inoltre, la forma necessaria del voto è quella segreta e regole speciali
disciplinano la maggioranza, talché alla votazione elettiva converrà dedicare
un discorso a parte (v. oltre, § 5).
B) Come si è detto, la votazione è essa stessa fase di un più ampio
procedimento. Se si tiene presente il procedimento deliberativo (che,
secondo quanto si è or ora osservato, ha struttura più completa o complessa
rispetto a quello elettivo) si nota che in esso la votazione costituisce
il momento finale. Le fasi del procedimento deliberativo sono
(4) H. KELSEN, Teoria generale del diritto e dello Stato (trad. it. S. Cotta e
G. Treves), Milano 1954, pag. 200.

La votazione 555
infatti quelle della proposta, della discussione (o esame) e della votazione
(5). Della votazione, pertanto, la proposta e la discussione costituiscono
dei semplici « presupposti » : sono fasi del procedimento deliberativo,
non del procedimento di votazione. D che d'altra parte è
conforme al principio, consolidato nei moderni parlamenti, della separazione
del dibattito dal voto: il secondo non deve avere inizio - osservava
Bentham - che quando il primo è terminato (6). L'esaurimento
della discussione (in questa compresa, s'intende, anche la replica del
relatore e del ministro, nel caso della discussione generale di un progetto
di legge) segna così il momento iniziale della votazione. Il momento
finale di essa è rappresentato invece dalla proclamazione del
suo risultato, ossia dall'atto col quale si perfeziona l'effetto cui la votazione
stessa tende.
All'interno di questi due momenti, la votazione si articola, secondo
lo schema ormai classico di ogni procedimento, nelle tre fasi « preliminare
», « costitutiva » ed « integrativa ».
Nella fase costitutiva cadono l'atto collegiale e gli atti individuali
di voto. Tuttavia, prima che questi atti possano aver luogo, è spesso necessario,
logicamente e giuridicamente, che altre operazioni siano compiute.
Vengono qui principalmente in considerazione le decisioni relative
all'ordine delle votazioni, la verifica preliminare del numero legale,
la scelta della forma o sistema di votazione e le dichiarazioni di voto.
Tali attività, e in generale tutte quelle che, non rientrando fra i presupposti,
condizionano la possibilità di procedere all'atto collegiale della
votazione, ricadono nella fase preliminare. D'altra parte, l'atto collegiale
non produce il suo effetto decisorio, epperciò non si perfeziona,
che in seguito alla duplice attività di scrutinio e di proclamazione del
risultato. Queste ultime operazioni appartengono, pertanto, alla fase integrativa
dell'efficacia. Nelle varie fasi (ma cfr. appresso, sub C) possono
inoltre venire sollevate questioni incidentali (per es., richiami al
Regolamento) relative ad uno od altro atto del procedimento di votazione,
ed appartenenti perciò al medesimo procedimento esse stesse,
entro il quale possono dar luogo, attraverso una nuova sequenza di
proposta, discussione e voto, ad una analoga fattispecie procedimentale
deliberativa - interna reiterabilità del procedimento, questa, ben
nota alla strategia ostruzionistica.
(5) V. M. NIGRO, Deliberazione amministrativa, in e Enciclopedia del diritto »,
Milano 193, XI, pag. 1001, e letteratura ivi citata.
(6) J. BENTHAM, op. cit., cap. VI, § 5, pag. 342 e segg.

556 La votazione
Per contro, accade talvolta che una o più delle menzionate attività
concretanti le fasi della votazione vengano meno o risultino assorbite
in altri atti o subiscano una traslazione da una ad altra delle tre fasi.
A parte le ipotesi in cui la fase preliminare è accidentalmente vuota
onde in pratica il procedimento inizia proprio con l'atto collegiale di
votazione, interessanti sono i casi di riduzione necessaria, perché normativamente
prescritta, delle possibili attività del procedimento stesso.
Così, secondo quanto già si è accennato, le votazioni elettive di norma
difettano strutturalmente degli atti che nelle votazioni deliberative
integrano la fase preliminare. Altro esempio di riduzione necessaria di
questa fase è costituito dalla ritenuta inammissibilità di dichiarazioni
di voto in sede di votazioni non palesi. Più profonda trasformazione
subisce il procedimento nel caso delle e. d. votazioni tacite (posto che
di votazioni vere e proprie si tratti) introdotte di solito dall'avvertenza
del Presidente che ove non si facciano obiezioni la proposta in esame
si dà per approvata. Qui manca una formale proclamazione del risultato,
di cui dà conto esplicito solo il processo verbale. L'attestazione
dell'esito positivo del voto in tal caso è implicita nell'atto immediatamente
successivo col quale il Presidente dà corso all'ulteriore svolgimento
della seduta. Inoltre, la scelta della forma tacita del voto avviene
per mezzo dello stesso atto col quale si approva nel merito la
proposta.
La verifica del numero legale, invece, è attività che, in relazione
alla prescelta forma di votazione, può collocarsi nella fase preliminare
o nella fase integrativa dell'efficacia. A rigore, la sussistenza del numero
legale è condizione di validità (cfr. art. 64, terzo comma, Cost.), della
deliberazione, e il suo accertamento è perciò atto che non si limita ad
incidere sulla efficacia della votazione: ove risulti mancare il numero
legale la votazione, se compiuta, è nulla e deve ripetersi. Di principio,
quindi, la verifica del numero legale va anticipata all'atto di votazione,
al fine di stabilire se esistono le condizioni per procedere al compimento
di un atto valido. Tuttavia, nel caso che la verifica del numero
legale possa essere effettuata per mezzo delle stesse operazioni di conta
dei voti, appare opportuno, per un criterio di economia del procedimento,
differirla alla fase integrativa. È così che nel caso delle votazioni
sommarie (alzata e seduta, divisione) la verifica del numero legale cade
nella fase preliminare, mentre viene assorbita nella fase integrativa nel
caso delle votazioni distinte (scrutinio segreto, appello nominale; nel Regolamento
del Senato, peraltro, la verifica implicita è prevista soltanto
per l'ipotesi dello scrutinio segreto: cfr. art. 43, primo comma).

La votazione 557
C) Si è accennato al principio di economia del procedimento di votazione,
che è un principio comune a qualunque tipo di procedimento.
Ma la votazione è regolata da altri principi più particolari, dei quali il
più noto è quello che va comunemente sotto il nome di « principio di
ininterruttibilità ». A causa tuttavia della indeterminatezza dei concetti
di votazione e di interruzione, il principio resta ambiguo nel suo significato
e dubbio nel suo valore. Il termine « votazione » invero si può assumere
qui - ed è stato di fatto assunto - almeno in quattro diverse accezioni,
e cioè per designare: (al) l'atto collegiale del voto, {al) l'insieme
rappresentato dalla fase costitutiva e dalla fase integrativa del procedimento
di votazione, (a3) l'intero procedimento nelle sue tre fasi e, infine,
(

558 La votazione
dal citato art. 101. Questo articolo escluderebbe anche che discussioni
possano svolgersi contemporaneamente, pur senza effetto interruttivo,
alle operazioni di voto (al-b3), benché la prassi ammetta poi che nel
corso di votazioni segrete le urne si lascino aperte e si proceda nel frattempo
nello svolgimento dell'ordine del giorno (7). Così pure è consentito
che più votazioni segrete abbiano luogo contemporaneamente, ma
- a termini dell'art. 103, secondo comma, Reg. - per non più di tre
progetti di legge alla volta (8). Parimenti, sono consuetudinariamente
consentite altre attività dell'Assemblea in concomitanza con le operazioni
di scrutinio (q2-b3) (ma non, ovviamente, quando è in atto la
proclamazione). È ancora per una esigenza di certezza che non può, di
principio, ammettersi soluzione temporale di continuità, e cioè che si sospenda
o si tolga la seduta, tra la fase costitutiva e la fase integrativa del
voto (ipotesi a2-bì): una volta compiuto l'atto collegiale, occorre procedere
senz'altro allo scrutinio e quindi alla proclamazione del risultato, perché
soltanto la continuità cronologica di tali operazioni effettuate in costanza
di seduta possono dare tutte le garanzie della pubblicità (9). Diverso
è il caso (a2-b2) di una discussione che si inserisca fra la fase costitutiva
e la proclamazione. Una siffatta ipotesi è esclusa dal citato art. 101 nel
suo tenore letterale. Dubbi tuttavia potrebbero manifestarsi in ordine
alla proponibilità di questioni procedurali. Va notato che il Reg. Senato
stabilisce esplicitamente che « cominciata la votazione non è più concessa
la parola fino alla proclamazione del voto, salvo che per un richiamo
alle disposizioni del Regolamento relative alla esecuzione della votazione
in corso » (art. 81). Alla Camera, peraltro, dal silenzio che il preclusivo
art. 101 mantiene su tali subprocedimenti incidentali, dovrebbe dedursi
la loro inammissibilità, tanto più che sono facilmente immaginabili le
assurde conseguenze di un uso reiterato della facoltà che venisse di prin-
(7) Prassi di origine non recente: cfr. M. MANCINI-U. GALEOTTI, Norme ed usi
del Parlamento italiano, Roma 1887, pag. 287.
(8) Ampie e frequenti anche in questo caso le deroghe consuetudinarie: per
es., nella seduta della Camera del 9 maggio 1956 furono posti in votazione contemporaneamente
ben 23 progetti di legge (Atti parlamentari, Camera dei deputati, II
lcgisl., sed. del 9 maggio 1956, pag. 25553). Da notare, peraltro, che il Presidente
suole disporre la deroga sotto l'esplicita condizione del consenso (tacito, epperciò
unanime) dell'assemblea.
(9) Tuttavia, nelle votazioni elettive lo spoglio delle schede, per motivi di praticità,
può avvenire in un'aula separata; il Presidente, inoltre, ha disposto in tali casi
la sospensione della seduta fino al termine delle operazioni di scrutinio (v., p. e., le
votazioni per la elezione dei giudici costituzionali o dei membri del Consiglio superiore
della magistratura). Va anche osservato che il Regolamento solo per l'elezione
del Presidente della Camera prescrive che lo spoglio delle schede sia fatto in seduta
pubblica (art. 6).

La votazione 559
cipio riconosciuta di ottenere la sospensione della proclamazione di una
votazione inserendo nel procedimento una nuova discussione e un nuovo
atto di votazione, il quale sarebbe soggetto esso stesso a quel principio,
e così via ricorsivamente senza un limite precisabile. Ciò significa che
ampi non possono non essere i poteri presidenziali di interpretazione e
di decisione nella fase integrativa (v. oltre § 4), e che spetta al Presidente
- se mai, e se lo ritenga necessario - sottoporre o meno quesiti all'assemblea
prima di procedere alla definitiva determinazione del risultato del voto.
Perplessità forse più gravi sorgono quando il termine « votazione »
viene riferito all'intero procedimento, comprensivo anche della fase preliminare;
ed è molto dubbio che tale ampiezza di riferimento abbia la
norma dell'art. 101. Circa il quesito se la seduta possa essere sospesa
o tolta una volta che il procedimento di votazione sia iniziato (a3-M),
occorre distinguere perché non può affermarsi, in linea generale, che,
esaurito il processo della discussione e compiuto un qualsiasi atto relativo
alla votazione, la seduta debba proseguire senza intervalli. Così
certamente interruttibili sono la seduta e il procedimento pur dopo che sia
stata affrontata e decisa la questione della priorità di una serie di votazioni,
giacché il momento in cui viene determinato l'ordine delle votazioni
è comune a più procedimenti: se il principio di ininterruttibilità
operasse da questo momento, dovrebbe dedursene - con conclusione
manifestamente eccessiva - che, una volta deciso l'ordine delle varie
votazioni, queste debbono venir portate a termine tutte insieme, senza
soluzione di continuità. La ininterruttibilità, in altri termini, da principio
regolatore interno di ogni singolo procedimento di votazione si
dilaterebbe in principio di connessione interprocedimentale. È invece
evidente che la verifica (preliminare) del numero legale, ove dia esito
positivo, impegna a procedere contestualmente all'atto in vista del quale
è stata richiesta, senza cesure nel procedimento che frustrerebbero lo scopo
della verifica stessa (si pensi - come a caso limite - all'assurdo di una
seduta tolta subito dopo che risultasse accertata la presenza del numero
legale). Ma già in questo caso può osservarsi che non è più il
principio della certezza, né l'ambiguo disposto dell'art. 101, che opera
risolutivamente. Come pure a nulla gioverebbe richiamare quel principio,
o quella norma, per decidere la controversa questione se la seduta
possa essere tolta o sospesa iniziate che siano le dichiarazioni di voto;
nella prassi sono state ammesse soltanto brevi sospensioni (10).
(10) Cfr., per es., le sedute del 16 marzo 1949 e del 18 gennaio 1953, passim.
V. anche, oltre, la nota 32.

560 La votazione
Il principio dell'unità teleologica del procedimento può invece plausibilmente
invocarsi per risolvere il quesito relativo alla ammissibilità
o meno di discussioni che interferiscano nell'intero procedimento di votazione,
particolarmente nella sua fase preliminare (a3-b2): salvo quanto
dovrà dirsi a proposito delle votazioni elettive, è chiaro, infatti, che
sarà consentito lo svolgimento di tutte quelle questioni che siano funzionalmente
ordinate a preparare l'atto della votazione, e tali che alla votazione
non sarebbe possibile procedere senza che esse siano state previamente
risolte: e cioè, oltre le tipiche attività concernenti l'ordine delle
votazioni, la verifica del numero legale, il concorso di domande e le dichiarazioni
di voto, tutte le questioni procedurali - come sopra accennato
- che attengano a qualcuno dei momenti che della fase preliminare
facciano parte.
Nel caso che « votazione » designi una serie di atti di votazione
ripetuti, bisogna vedere a che titolo viene compiuta la ripetizione. Se
la ripetizione è disposta per la prova del primo atto (art. 99 Reg.}, allora
non soltanto non può farsi luogo, fra l'uno e l'altro atto, a sospensione
o scioglimento della seduta (a4-M), ma neppure può concedersi la parola,
tranne che, appunto, per chiedere la prova (a4-b2). Se la ripetizione
è disposta per mancanza del numero legale, la seduta deve invece
essere sospesa o tolta, a norma dell'art. 51, terzo comma, Reg.: ma la
seduta riprende o inizia al punto dello svolgimento dell'ordine del giorno
in cui fu interrotta, e pertanto nessuna nuova discussione può venire
consentita. Infine, può darsi che la ripetizione sia disposta, nelle votazioni
elettive, in quanto non è stata raggiunta la maggioranza necessaria
per l'elezione: in questo caso, mentre frequentemente la seduta è stata
sospesa o tolta, si è riconosciuta la facoltà di parlare, alla ripresa, solo
per avanzare proposte (per es. di aggiornamento) tali che non incontrino
opposizioni od obiezioni, e che perciò non diano luogo a discussione
(11).
Osservato nelle sue linee principali il procedimento della votazione,
ne esamineremo ora più analiticamente le varie fasi.
2. - La fase preliminare della votazione comincia quando è esaurito
ogni intervento relativo alla discussione, e termina quando il Presidente
indice le operazioni di voto in una forma specifica. La fase preliminare
comprende pertanto tutti quegli atti che, per ragioni logiche o giuridi­
ci 1) Cfr. la seduta comune del Parlamento del 29 luglio 1954, Resoconto stenografico,
pag. 15 e segg.

La votazione 561
che, devono essere compiuti, chiusa la discussione, prima di procedere
all'atto collegiale di votazione. Tali atti non sono enumerabili in maniera
completa; i più importanti e tipici di essi possono considerarsi
tuttavia quelli, già menzionati, che attengono alla determinazione dell'ordine
delle votazioni, alla verifica preliminare del numero legale, alla
specificazione della forma di votazione e alle dichiarazioni di voto.
A) La determinazione della priorità delle votazioni appartiene alla
fase preliminare non di una sola votazione, bensì, e necessariamente,
di una intera serie di votazioni fra di loro differenti: rappresenta il momento
iniziale di ciascuno di quei diversi procedimenti (è per ciò che
- come accennato sopra - non può ritenersi che il principio di ininterruttibilità
operi a cominciare da questo momento).
La determinazione dell'ordine delle votazioni è atto di competenza
del Presidente (art. 10 Reg. Camera), il quale tuttavia può, su richiamo,
riferire la decisione all'assemblea: in questo caso si svolge sulla questione
incidentale una discussione limitata (art. 79 Reg. Camera). Benché
la discrezionalità presidenziale sia abbastanza ampia nello stabilire
l'ordine delle votazioni, esistono alcuni criteri - in parte normativamente
enunciati, in parte enucleabili dalla tradizione parlamentare -
che disciplinano questa materia. Per la Camera dei Deputati, una espressa
disciplina normativa si dà per le questioni incidentali, che hanno la precedenza
sulla questione principale (artt. 79 e 89 Reg. Camera), per l'ordine
del giorno puro e semplice, che ha la precedenza sugli ordini del
giorno motivati (art. 81, ultimo comma, Reg. Camera) e per gli emendamenti
che siano presentati ad una mozione (artt. 129, ultimo comma,
e 130 Reg. Camera). Al resto, e particolarmente ai criteri che presiedono
alla votazione degli articoli e degli emendamenti dei progetti di legge,
provvede da un lato la prudenza discrezionale del Presidente (al quale
la Giunta del Regolamento riconobbe facoltà piuttosto larghe per 1 organizzazione
della discussione e delle votazioni all'interno di ciascun
articolo (12)), e dall'altro le consuetudini che si sono stabilite al riguardo.
Per quanto attiene ai progetti di legge, si usa dare la precedenza agli
(12) I risultati della riunione della Giunta furono comunicati dal Presidente
stesso in Assemblea, nella seduta del 9 gennaio 1953. D Presidente affermò: e non
prescrìvendo il regolamento con norme precise 0 modo di organizzare la discussione
nell'interno di un articolo, questa resta affidata alla facoltà discrezionale del Presidente.
Su questo punto la Giunta del regolamento è stata tutta concorde» (Atti
parlamentari. Camera dei deputati, I legisl., sed. del 9 gennaio 1953, pag. 45045; si
noti che la questione verteva non soltanto sull'ordine della discussione ma anche su
quello delle votazioni degli emendamenti all'interno di ogni articolo).

562 La votazione
emendamenti rispetto al testo da emendare (e pertanto ai subemendamenti
rispetto agli emendamenti relativi) (13), e fra gli emendamenti si
pongono in votazione, nell'ordine: i soppressivi, i modificativi (e di questi
per primi quelli che più « si discostano » dalla proposizione principale)
e infine gli aggiuntivi (14). La divisione del testo deve, inoltre, sempre
concedersi. Ma ove su un testo il Governo abbia posto la questione di fiducia,
allora il testo stesso diviene indivisibile ed inemendabile, e ha la
priorità nella votazione rispetto agli eventuali testi concorrenti (15).
Analoghi criteri si seguono nel caso di procedimenti deliberativi
di natura non legislativa. Solo che qui può accadere che non esista un
testo-base e che si dia una pluralità di proposte in concorrenza fra di
loro. Tale è l'ipotesi di più mozioni presentate sullo stesso argomento.
Mentre l'ordine di votazione degli emendamenti relativi a ciascuna mozione
è disciplinato dal Regolamento, resta qui aperto il problema dell'ordine
di votazione delle varie mozioni. In questo, e in tutti i casi in
cui si abbiano testi di fondo concorrenti fra i quali non sia dato assumerne
uno come testo-base della discussione (e quindi come punto di
riferimento per applicare il principio della priorità del testo più lontano)
l'ordine delle votazioni si ispira, nella prassi, al criterio di accordare
priorità al testo « più ampio » e più in generale a quei testi la cui approvazione
non determini preclusione al voto degli altri; ove tale pos-
(13) Si noti che il principio della priorità dell'emendamento rispetto al testo
da emendare risulta rovesciato nel caso delle mozioni. La ragione di tale rovesciamento
fu spiegata all'atto dell'approvazione dell'art. 130 dal Presidente Biancheri che
affermò : « quando la Camera ha ammesso che una mozione sia portata alla discussione
e la discussione si è aperta sulla medesima, la Camera s'impegna a risolvere una
determinata questione, tassativamente indicata dalla mozione. Perciò io ho sostenuto
che la mozione dovesse esser messa ai voti prima di qualunque altra proposta di modificazione
alla medesima. Dimodoché la mozione ha la precedenza... i proponenti della
mozione hanno questa legittima sodisfazione, che quella questione che essi invitano
la Camera a risolvere, è risoluta nella sua interezza » (Atti parlamentari, Camera dei
deputati, XVII legisl., 1» sess., sed. del 18 dicembre 1890, pag. 97).
(14) M. MANCINI-U. GALEOTTI, op. cit., pag. 270 e segg. ; R. ASTRALM-F. CO­
SENTINO, / nuovi Regolamenti del Parlamento italiano, Roma 1950, pag. 166, nota 2;
F. MOHRHOFF, Trattato di diritto e procedura parlamentare, Roma 1948, pag. 313 e
segg.; C MUSCARX, Manuale del deputato, Roma 1958, voce «Emendamenti», pagina
263.
(15) Principi questi in parte già affermati in regime statutario: cfr. U. GALEOTTI,
// Regolamento della Camera dei deputati, Roma 1902, pag. 270. Per l'epoca attuale
v. V. FALZONE, La prassi nell'ordinamento costituzionale repubblicano, in « Studi
sulla Costituzione », Milano 1958, pagg. 471-3 (voi. II della « Raccolta di scritti sulla
Costituzione», curata dal Comitato nazionale per la celebrazione del primo decennale
della promulgazione della Costituzione). Una succinta ricapitolazione degli effetti
della posizione della questione di fiducia su un testo trovasi nelle dichiarazioni compiute
dal Presidente Leone nella seduta del 19 gennaio 1962 (Atti parlamentari. Camera
dei deputati, III legisl., sed. del 19 gennaio 1962, pag. 27436).

La votazione 563
sibilità non sussista, ci si attiene al criterio dell'ordine cronologico della
presentazione.
Non può, peraltro, tacersi che la materia dell'ordine delle votazioni
è rimasta ad uno stadio di elaborazione largamente empirico. Non
soltanto è qui manifesta l'imprecisione - fonte di numerose controversie
nei casi concreti - dei criteri della maggiore o minore « distanza » e della
maggiore o minore « ampiezza » degli emendamenti rispetto al testobase,
o di uno rispetto ad altro dei testi concorrenti, ma va altresì segnalata
l'incertezza, ancora più grave, che regna circa le stesse finalità
che si assumono a giustificazione delle accennate procedure ordinative.
Sotto questo profilo occorre distinguere almeno tre principi, portatori
di altrettante finalità: il « principio di economia » (del processo deliberativo),
il « principio della libera scelta » e il « principio della votazione
di tutte le proposte ».
Alla stregua del primo principio occorrerebbe ordinare le votazioni
cominciando da quel testo la cui approvazione o reiezione determina la
sorte degli altri (16): lo scopo perseguito è la riduzione del numero dei
procedimenti di votazione.
Il principio della libera scelta postula invece la finalità che resti
sempre consentito ad ogni soggetto di votare coerentemente alla logica
delle sue preferenze. Nel caso, per es., che si desse la priorità nel voto
alla proposizione principale sull'emendamento aggiuntivo, si porrebbero
in imbarazzo coloro che sono disposti ad approvare la proposizione
principale ma a condizione che questa sia integrata secondo l'emendamento:
essi si troverebbero costretti, dato l'ordine delle votazioni, a votare
in favore di un testo che invece avrebbero respinto se fosse stala già
decisa la reiezione dell'aggiunta proposta (17).
Quanto al principio della votazione di tutte le proposte è necessario
ulteriormente distinguere. A volte questo principio è stato sostenuto per
(16) < Come sempre avviene quando ci si trova di fronte a più emendamenti
interdipendenti » - affermò il Presidente Vicepresidente Leone il 6 ottobre 1953 - « si
vota per primo quello la cui approvazione o reiezione determina la sorte degli altri.
Questo per il principio della economia della discussione » (Atti parlamentari, Camera
dei deputati, II legisl., sed. pom. del 6 ottobre 1933, pag. 1533).
(17) Nella dottrina italiana non si trova alcuna consapevole enunciazione del
principio della libera scelta. Alla sostanza del principio sembra accennare invece
J. D'AMMAN, Le vote au sein des Assemblées legislative!, Lausanne 1912, pagg. 127-8
e passim. Ma l'esigenza del rispetto del principio emerge soprattutto dai reclami che
nella pratica, a ragione o a torto, provengono contro l'ordine delle votazioni stabilito
dal Presidente da parte dei presentatori di emendamenti (si veda, ad es., il caso
di cui in Atti parlamentari. Camera dei deputati, II legisl., sed. pom. dell'8 marzo
1956, pagg. 24189-90).

564 La votazione
affermare che è diritto intangibile di ogni membro dell'assemblea veder
discussa e decisa qualunque sua proposta (ritualmente presentata). Così
formulato, il principio costituisce una semplice conseguenza del diritto
di iniziativa che compete ad ogni parlamentare, ma non ha alcun rapporto,
in realtà, col problema dell'« ordine » delle votazioni: comporta
che su ogni proposta vi sia non una pronuncia esplicita e formale, ma
semplicemente una pronuncia, anche implicita, che nessun ordine di votazione,
per quanto preclusivo, compromette (giacché proprio la preclusione
è il segno di una avvenuta deliberazione sull'argomento). Altre
volte, invece, e più frequentemente, ciò che si chiede per ogni proposta
è appunto il diritto, l'onore, di un voto diretto e formale dell'assemblea
(18). In tal caso è evidente che l'ordine delle votazioni non è irrilevante;
ma va notato che questo diritto può essere riconosciuto o può
esser denegato senza violare il diritto di iniziativa, rispetto al quale rappresenta
una ulteriore ed indipendente concessione (di solito fatta in
favore delle minoranze).
Tutti e tre questi principi sono stati addotti, in una circostanza o
in un'altra, a giustificazione della procedura ordinativa che tradizionalmente
si segue presso le nostre assemblee, malgrado il fatto che si tratti
di principi evidentemente diversi e per taluni aspetti incompatibili. Né,
in verità, si potrebbe configurare quella procedura come il risultato di
un intenzionale contemperamento delle varie esigenze, le quali piuttosto
operano nella prassi in maniera casuale, non consapevolizzata e perciò
anche incerta negli effetti.
Si consideri il criterio di dare la precedenza fra gli emendamenti
a quelli che più si allontanano dal testo in esame. Anzitutto è da ritenere
erronea la diffusa convinzione che l'emendamento soppressivo sia
per sua natura (sempre) il più distante dalla proposizione cui si riferisce
(se un articolo di un progetto di legge propone, ad es., di portare
all'età di 18 anni il momento di acquisto della capacità di agire, ed un
(18) li principio della votazione (formale) di tutte le proposte è il più diffusamente
enunciato sia nella dottrina sia nella pratica parlamentare. Su di esso insiste
J. D'AMMAN, op. cit., pag. 129 e segg. ; ed unicamente ad esso si riferiscono, per
spiegare il sistema ordinativo di votazione in uso per gli emendamenti, R. ASTRALDI-
F. COSENTINO, op. cit., pag. 162, nota 2. Giova anche ricordare le dichiarazioni compiute
in materia di ordine delle votazioni nella seduta del 1* febbraio 1968 dal Presidente
Bucciarelli Ducei, che asserì esser principio di logica procedurale, confermato
dalla prassi, quello di ordinare le votazioni « partendo dal testo lontano concettualmente
rispetto al testo originale* ed evitando sequenze preclusive che priverebbero «i
presentatori delle mozioni » (di cui trattava» in quell'occasione) « del diritto di ottenere
a riguardo una votazione, e con essa una formale decisione della Camera »
{Atti parlamentari, Camera dei deputati, IV legisl., sed. del 1° febbraio 1968, pagine
43024-5).

La votazione 565
emendamento sostitutivo propone invece l'età dei 23 anni, un soppressivo,
conservando la norma che fissa a 21 anni il raggiungimento della
maggiore età, si prospetta come una proposta intermedia, se la distanza
deve essere misurata guardando allo « spirito » dei testi che si discutono
(19)). In secondo luogo, non è esatta neanche l'opinione secondo
la quale il sistema della priorità dell'emendamento più lontano consentirebbe
di porre in votazione tutte le proposte emendative, giacché l'emendamento
più lontano ove sia respinto lascia integra la possibilità di un
voto sugli altri emendamenti, ma la preclude se viceversa è approvato:
per es. l'approvazione di un sostitutivo totale fa cadere i sostitutivi parziali,
e quella di un soppressivo (totale) esclude in blocco i sostitutivi.
Non è fuor di luogo qui ricordare che la priorità del soppressivo era
stata suggerita da Bentham, il quale però non al diritto di ogni parlamentare
di veder votato il proprio emendamento pensava, bensì all'opposto
principio della semplificazione del dibattito, dal momento che -
egli osservava - soppresso un termine si sgombra il campo dalle obiezioni
più tenaci (20). E non a caso perciò si è potuto replicare che se
Bentham aveva ragione dal punto di vista dell'economia del processo,
dal punto di vista della uguaglianza di trattamento di tutti i membri
dell'assemblea occorrerebbe, viceversa, che il soppressivo fosse votato
per ultimo, precisamente allo scopo di evitare che la sua approvazione
impedisca agli altri emendamenti di essere messi ai voti (21). È vero solo
che, nel caso degli articoli di un progetto di legge, in cui il testo-base
è normalmente quello voluto dalla maggioranza politica, l'emendamento
più lontano è perciò stesso di solito il meno favorito e destinato quindi
ad essere respinto: onde accade che, di fatto e per lo più, attraverso
* una serie progressiva di reiezioni dal testo più lontano fino al testo della
maggioranza, l'assemblea si pronunci formalmente su tutte le proposte
presentate.
Nessi sono rilevabili pure col principio della libera scelta, ma anche
qui in linea soltanto eventuale e non indipendentemente dallo schieramento
e dalla dinamica delle forze politiche dell'assemblea. Siano A
(19) Che il grado di « distanza » dalla proposizione principale debba essere determinato
con riguardo allo spirito affermano implicitamente M. MANCINI-U. GALEOTTI,
op. cit., pag. 271 (« Tra gli altri emendamenti » - escluso cioè il soppressivo - « deve
darsi la priorità a quelli che concernono lo spirito della disposizione in confronto di
quelli che non riguardano che la forma»). Cfr. anche le dichiarazioni del Presidente
Bucciarelli Ducei, nota precedente.
(20) J. BENTHAM, op. cit., cap. XII, pag. 365 : e the suppression of a single
term may remove the strongest objections, and that which is omitted is no longer the
subject of debate ».
(21) Tale è il rilievo che a Bentham muove J. D'AMMAN, op. cit., pag. 13S.

566 La votazione
il testo in esame e B e C emendamenti in ordine di progressiva distanza
da A. Se A, come spesso accade, è il testo della maggioranza, e se fi
è sostenuto da un'aliquota della stessa maggioranza e subordinatamente
dagli stessi presentatori di C, è indubbio che il mettere per primo in
votazione B creerebbe imbarazzi nelle scelte da parte dei sostenitori di C
e potrebbe persino falsare il risultato della votazione; cosicché l'ordine
corretto è realmente in tal caso quello di iniziare da C la votazione.
Ma se B è sostenuto da un gruppo indipendente dalla maggioranza, e
anzi da un gruppo che in subordine accederebbe alla soluzione costituita
da C, la priorità della votazione di quest'ultimo renderebbe incerta
la scelta da parte di coloro che sono favorevoli aB: e se la maggioranza
che sostiene A non è assoluta, il criterio della priorità dell'emendamento
più lontano può esso, questa volta, determinare risultati aberranti. Analoghe
deformazioni rischiano di verificarsi ove A, per avventura, rappresenti
la proposta di una minoranza e B e C emendamenti della maggioranza.
La materia dell'ordine delle votazioni è evidentemente ancora molto
oscura ed inesplorata, onde affrettata e pericolosa sarebbe ogni codificazione
procedurale al riguardo - di cui peraltro si sono avuti inizi con
i citati artt. 129 e 130 Reg. Camera (e 73 Reg. Senato). Allo stato attuale
delle nostre cognizioni - cui ancora sfuggono in gran parte sia la
logica dei rapporti di incompatibilità e di implicazione fra i diversi tipi
di emendamenti e fra i testi concorrenti (v., per qualche cenno, oltre
§ 3, sub A), sia un quadro dei possibili sistemi ordinativi, sia infine la
prospettiva delle stesse finalità che con l'uno o l'altro di quei sistemi si
intendono perseguire - rimettere la determinazione dell'ordine delle votazioni
alla discrezionalità presidenziale, salve eventuali pronunce dell'assemblea,
appare tuttora la soluzione più prudente.
B) Di numero legale, o quorum (22), si parla in due sensi diversi,
dovendosi distinguere un numero legale « di seduta » e un numero legale
« di votazione ». In entrambi i casi la presenza di un numero minimo
di componenti del collegio è dal legislatore posta come condizione
(22) Il termine quorum, che può adoperarsi anche per designare la maggioranza
prescrìtta (o forse meglio la base, o parametro, su cui la maggioranza viene
calcolata: componenti, presenti, votanti, ecc.; cfr. in questo senso P. GASPARRI, Corso
di diritto amministrativo, voi. II, Padova 1964, list, an., pag. 179) deriva dalla procedura
giudiziale inglese, e precisamente dallo schema delle formule con cui si designavano
i giudici il cui intervento era necessario per la validità degli atti e dei giudizi
(« quorum aliquem vestrum A.B.C. unum esse volumus »). Cfr. V. MICELI, Le quorum
dans les Assemblées politiques, in « Revue du droit public et de la science politique»,
1902, XVIII, pagg. 193-4.

La votazione 567
della regolarità o validità dello svolgimento di certi atti. Ma nel primo
caso la presenza è richiesta come condizione della validità di qualsiasi
atto da compiersi in seduta, epperciò della validità della seduta stessa
nel suo insieme. Nel secondo caso, invece, la condizione incide più
ristrettamente sulla validità dei soli atti di votazione. Anche le finalità
dei due istituti sono differenti. Il numero legale di seduta ha principalmente
di mira la meditata elaborazione del contenuto delle decisioni,
alla discussione delle quali chiede la partecipazione di un consistente
numero di membri, i quali apportino il proprio contributo dialettico
o ricevano la necessaria informazione perché si formino opinioni
coscienziose. Il numero legale di votazione non mira invece alla qualità
della decisione. Il suo scopo è piuttosto quello di garantire una congrua
rappresentatività della maggioranza decidente (23). I due istituti erano
chiaramente distinti, e contemporaneamente prescritti, dallo Statuto albertino,
che all'art. 53 recava: « le sedute e le deliberazioni delle Camere
non sono legali né valide, se la maggioranza assoluta dei loro
membri non è presente ». L'art. 64, terzo comma, Cost. stabilendo che
« le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide
se non è presente la maggioranza dei loro componenti », prescrive soltanto
un numero legale di votazione, e al numero legale di seduta (del
resto scomparso già in regime statutario per via di riforme regolamentari)
non fa alcun riferimento: né esplicito né - malgrado qualche opinione
in contrario (24) - implicito, poiché il requisito del numero legale
di seduta implica il requisito del numero legale di votazione, ma non
viceversa. Un numero legale di seduta è invece ancora previsto dal Regolamento
per le Commissioni in sede referente (art. 38, secondo comma,
Reg.), per la Giunta delle elezioni (art. 2 Reg. interno della Giunta: ma
di sole « deliberazioni » parla l'art. 19 Reg. Camera) e per la Commis-
(23) V. MICELI, Le « quorum », cit., assegna al quorum la duplice funzione di
garantire gli assenti dai colpi di mano di improvvisate maggioranze e di riparare i
presenti dalla accusa di aver agito abusivamente in nome dell'assemblea: entrambi
questi effetti tornano a vantaggio della regolare funzionalità dell'organo (pagg. 19S-7,
e passim). L'A. però riconosce che lo scopo dei quorums elevati (ciò che corrisponde
alla tendenza della maggior parte degli ordinamenti) è da ravvisare essenzialmente
nel fatto che e on cherche en eux une garantie que la volontà du pays soit dùment
représentée et qu'il n'y alt pas des surprises du coté des minoriti hardies et disciplinéest
(pagg. 247-8).
(24) G. DE GENNARO, Quorum e maggioranza nelle Camere parlamentari secondo
l'art. 64 della Costituzione, in t Rass. di dir. pubbl. », 1951, IV-V, oggi in
G. DE GENNARO, Scritti di diritto pubblico, voi. I, pagg. 317-8. V. LONGI, Numero
legale, in « Rassegna parlamentare », 1959, VI, pag. 53, inclina per la soluzione della
« " legalità " delle sedute senza numero legale, purché non vengano prese decisioni
formali».

568 La votazione
sione inquirente per i giudizi d'accusa (art. 7, primo comma, Reg. per i
procedimenti d'accusa).
La verifica preliminare ed autonoma del numero legale (di votazione)
è atto di competenza del Presidente. Ma non è sempre atto dovuto,
stante la presunzione di cui all'art. 50 Reg. Camera (e 43 Reg. Senato),
nonché i divieti previsti nello stesso articolo. Esso è perciò atto
di accertamento dovuto in taluni casi, vietato in altri e facoltativo nei
rimanenti. È dovuto quando ne facciano richiesta dieci membri e si stia
per procedere a votazioni in forma sommaria (per alzata e seduta o per
divisione). Ove si debba, viceversa, procedere a votazioni distinte (scrutinio
segreto od appello nominale; per il Senato solo nel primo caso)
l'atto di accertamento del numero legale perde la sua specifica autonomia,
venendo assorbito - come s'è detto - nell'atto di scrutinio. È vietata,
per contro, la verifica prima dell'approvazione del processo verbale
e quando la votazione cui ci si accinge assume forma sommaria per
espressa disposizione del Regolamento (cfr. oltre, sub C). Quando la
verifica del numero legale non sia né obbligatoria né vietata si ritiene
dalla dottrina che essa possa (almeno alla Camera) venire disposta dal
Presidente di sua iniziativa (25).
Quanto al computo, inteso appunto ad accertare se il numero dei
« presenti » è maggiore del numero dei « componenti » diviso per due,
si comprendono fra i « presenti » non soltanto coloro che rispondano
alla chiama ma anche, d'ufficio, i firmatari della richiesta di verifica
(art. 95, secondo comma, Reg.). Di più, l'art. 100, secondo comma, Reg.
prescrive che siano computati (come astenuti) agli effetti del numero
legale i deputati « presenti alla seduta, i quali non partecipino ad una
votazione ». L'articolo si riferisce alle votazioni distinte, nelle quali la
verifica è implicita. Ma il concetto di presenza ha pari rilievo nel caso
della verifica implicita e in quello della verifica preliminare, e di portata
generale deve ritenersi pertanto la questione sollevata incidentalmente
nel corso di una votazione nell'Assemblea costituente a proposito
del significato da attribuirsi all'espressione « presenti alla seduta »,
che allora il Presidente interpretò nel senso più ristretto di « presenti in
Aula al momento della votazione » (o al momento della chiama per la
verifica) (26). Tale interpretazione sembra confortata dalla illustrazione
che della norma del citato art. 100 al momento della sua approvazione
(25) V. LONOI, op. cit., pagg. 57-8 (al Senato una iniziativa presidenziale per
la verifica sarebbe da ritenere esclusa tacendo in proposito il Regolamento).
(26) Atti dell'Assemblea Costituente, sed. del 28 aprile 1947, pag. 3357 e segg.

La votazione 569
fece il Presidente De Nicola, il quale osservò che « talvolta vi sono
"nell'Aula" dei deputati che non vanno a votare, e proprio per loro
manca il numero legale », aggiungendo che la loro presenza può essere
constatata dalla Presidenza con invito nominativo a votare (27). Va
inoltre osservato che ove si intenda aderire alla più ampia interpretazione
dell'art. 100, occorre accettare la logica conseguenza che il numero
legale, constatato sussistente in un momento della seduta, rimane
così accertato fino al termine di questa, e che quindi una verifica, preliminare
od implicita, conclusasi con esito positivo preclude ogni successiva
richiesta di verifica preliminare e predetermina il risultato di
ogni successiva verifica implicita, nel corso della stessa seduta. Ma è
da osservare che sono ipotizzabili anche soluzioni intermedie, come
quella, che non sembra priva di logica, di considerare presenti tutti
coloro che abbiano con qualche atto partecipato al procedimento di
votazione, purché nella seduta in corso. Allo stato attuale, comunque,
mentre è indubbio che ai fini dell'accertamento preliminare del numero
legale presenti sono coloro che rispondono alla chiama e i firmatari
della stessa domanda di verifica, l'incertezza sulla ulteriore estensibilità
della categoria dei presenti può andare da un minimo relativo ai deputati
Segretari procedenti alla chiama ad un massimo relativo a tutti coloro
che in qualunque modo (per es. dal registro delle presenze) risultino
essersi trovati nel Palazzo durante la seduta. Un punto, peraltro,
che nella prassi sembra essersi sufficientemente affermato al riguardo
è il principio che la presenza non può desumersi da atti che non siano
pubblici, e si tende anzi a riconoscere esclusiva rilevanza agli inviti che
il Presidente può rivolgere nominativamente ai presenti in Aula perché
partecipino alla votazione o rispondano all'appello (28).
Non meno gravi problemi, benché solo in dottrina, ha suscitato
l'espressione « componenti » di cui al citato art. 64 Cost. È infatti risalente
e non contrastata prassi della Camera (e del Senato), recepita poi
nello stesso Regolamento negli artt. 50 e 52 (43 Reg. Senato), che dal
numero dei componenti del collegio si detraggano, ai fini del numero
(27) Atti parlamentari. Camera dei deputati, XXVI legisl., la sess., 1» sed. del
22 giugno 1922, pag. 6635.
(28) Da notare che già V. MICELI, Le « quorum », cit., si poneva il problema
se, nel verificare il quorum delle votazioni, si debba tener conto solo di coloro che
vi abbiano partecipato o di tutti i membri presenti, e concludeva che nel computo
in ogni caso vanno compresi gli astenuti. Quanto alla difficoltà di constatare la presenza
di coloro che non votano, riteneva che tale constatazione incomba sempre
al Presidente, quali che siano i mezzi coi quali può arrivare al risultato, che in
ogni caso ha carattere e valore ufficiale (pagg. 220-2).

570 La votazione
legale, i deputati in congedo o in missione, anche se tale detrazione (alla
Camera; non al Senato) non viene compiuta oltre il quinto del totale
dei deputati. Il risultato di questa prassi è che il numero legale viene
calcolato in rapporto al numero non dei seggi previsti per la costituzione
dell'organo ma dei soggetti che sono nella condizione materiale
e giuridica di svolgere le loro funzioni. L'alternativa pertanto è - come
è stato detto - fra l'« assemblea legale » e F« assemblea reale » da assumere
quale termine di riferimento per il quorum (29). A sostegno della
prassi seguita si è osservato che l'Assemblea costituente - che formulò
il testo del terzo comma dell'art. 64 parlando di « maggioranza » e non
di « maggioranza assoluta », che nessun rilievo critico prospettò in ordine
al sistema da lungo tempo invalso della detrazione degli assenti per
congedo o per missione, e che, soprattutto, adottò essa stessa questo
sistema per l'intero periodo della sua attività - indubbiamente non intese
innovare nelle consuetudini parlamentari, le quali, anzi, ritenne di recepire
nella Carta costituzionale (30). Per contro, si è argomentato che
il quorum è, per sua natura, da riferire all'* assemblea legale » e che
pertanto non può venire calcolato in relazione all'a assemblea reale » se
non per espressa disposizione del legislatore: mancando tale espressa
disposizione nell'art. 64 Cost., segue che al livello costituzionale deve
considerarsi valido, come termine di riferimento, quello costituito dall'assemblea
legale, onde il diverso regime regolamentare è da ritenere
viziato di incostituzionalità (31).
Le esposte tesi rappresentano due diveri modi, fondati su differenti
criteri ermeneutici, di interpretare l'art. 64, terzo comma, Cost. La prima,
evidentemente, procede ad una interpretazione che tende a ricostruire
la volontà del costituente sulla base del contesto situazionale e storico
in cui quella ebbe ad esprimersi. E se tale criterio ermeneutico è valido,
le conclusioni derivatene sono ben difficilmente contestabili. La seconda
tesi, invece, ridotta alla sostanza, mira a ricostruire la ratio legis sulla
base di un criterio teleologico, con riguardo cioè alla funzione generale
dell'istituto del quorum. Ma in questo caso resta da discutere quale sia
(e se ci sia) questa funzione generale, per modo che, anche accettando in
linea di principio la validità del criterio teleologico non è ancora pro-
(29) G. DE GENNARO, Studi, cit., pag. 330.
(30 V. FALZONE - F. PALERMO - F. COSENTINO, La Costituzione della Repubblica
italiana illustrata con i lavori preparatori, Roma, 2» ed., 1954, pagg. 168-9; V. LONOI,
op. cit., pagg. 59-60. V. anche F. COSENTINO, Astensione, in « Rassegna parlamentare
», 1959, IV, pagg. 93-4 e passim.
(31) La tesi è sostenuta da G. DE GENNARO, op. cit.

La votazione 571
vato con certezza che la funzione del quorum sia tale da esigere il suo
riferimento alla totalità dei seggi (tanto più che si ammette, come si è
visto, da parte di chi sostiene questa tesi, la non incongruente possibilità
di una diversa ed esplicita volontà del legislatore, ipotesi che di per
sé contraddice al-concetto che esista una unica, generale, paradigmatica
funzione dell'istituto).
D'altra parte, ove si tenga presente un altro criterio ermeneutico,
quello della globalità o contestualità della interpretazione, e il fatto che
la norma dell'art. 64 si è inserita in un ordinamento in cui la disciplina
del numero legale era già dettagliatamente codificata e precisata, è da
ritenere non già - come pretende la seconda tesi - che nel silenzio o
nell'incertezza semantica del disposto costituzionale si sia determinata
l'abrogazione del regime regolamentare, ma evidentemente che, al contrario,
tale regime abbia reagito sulla nuova norma, integrandone e chiarendone
gli elementi di indeterminazione. Non sembra discutibile che
se, come è antica regola, le varie parti dell'ordinamento vanno interpretate
ciascuna con riferimento alla totalità delle altre, sono le più certe
e le più analitiche che illuminano sul significato delle meno chiare e
delle meno articolate, e non viceversa. Malgrado perciò i dubbi che
sull'argomento tuttora sussistono, la tesi della incostituzionalità del sistema
previsto dal Regolamento appare, allo stato della dottrina, la
meno plausibile.
C) La specificazione della forma del voto è vincolata, nel senso
che né il Presidente, né l'Assemblea, né altri soggetti sono titolari al
riguardo di un potere giuridico di scelta. Neppure la domanda di scrutinio
segreto, che è prevalente su tutte le altre, è configurabile come
estrinsecazione di un simile potere. A parte l'ipotesi del ed. voto tacito
- in cui nella formula con la quale il Presidente avverte che non facendosi
obiezioni « così » resterà stabilito, sembra possibile riconoscere la
richiesta della forma tacita, e nel silenzio con cui l'Assemblea accoglie
la richiesta stessa è possibile ravvisare la scelta unanime e attuativa di
tale forma (e insieme l'approvazione della proposta di merito enunciata
dal Presidente e per tal modo messa ai voti) - è sempre il Regolamento
che prestabilisce le condizioni alle quali l'una o l'altra forma deve essere
adottata; e ciò fa o con riguardo all'atto stesso della votazione, e
precisamente alla sua « funzione » o al suo « contenuto », o con riguardo
all'esistenza o meno, di « richieste » di una forma specifica e al tipo
di esse, secondo una predeterminata gerarchia di prevalenze. La forma
può essere condizionata dal fatto della richiesta soltanto se non risulta
vincolata per la funzione o per l'oggetto dell'atto di votazione.

572 La votazione
Per la funzione, le forme dell'alzata e seduta e della divisione sono
vincolate quando Tatto di votazione è disposto come riprova di una
precedente votazione, di esito incerto, avvenuta per alzata e seduta
(art. 99 Reg.).
È l'oggetto che rende invece obbligatoria la forma del voto per
schede in tutti i procedimenti elettivi. Oggettivamente vincolata è la
forma dell'alzata e seduta per l'approvazione del processo verbale
(art. 47), per la concessione dei congedi (art. 52), sulle proposte del
Presidente per le sanzioni della censura e dell'esclusione dall'Aula
(art. 56), sulla proposta dell'urgenza di un progetto di legge (art. 65),
sull'interdizione della parola ad un oratore richiamato due volte all'argomento
(art. 76), sui richiami all'ordine del giorno o al Regolamento
o per la priorità delle votazioni (art. 79), sul rifiuto del Presidente di
accettare, far svolgere o porre in votazione ordini del giorno, emendamenti
o articoli aggiuntivi redatti con frasi sconvenienti o estranei alla
discussione, o interrogazioni, interpellanze e mozioni redatte cen frasi
sconvenienti (art. 90) e in tutti i casi di appello sulle decisioni del Presidente
(art. 94). La forma dell'appello nominale è, in ragione dell'oggetto,
obbligatoria nelle votazioni che comportino fiducia o sfiducia al
Governo (art. 131 e prassi). L'oggetto vincola, infine, alla forma dello
scrutinio segreto sia nelle votazioni relative a proposte di discutere o
deliberare su materia non iscritta all'ordine del giorno (art. 69), sia nelle
votazioni finali dei progetti di legge (art. 93; quest'ultima norma non
vige al Senato).
Quando non ricorrano queste ipotesi, la determinazione della forma
del voto avviene in dipendenza del fatto che vi siano o no delle richieste,
del numero dei richiedenti e del tipo delle richieste stesse a norma dell'art.
93 Reg. Richieste possono essere avanzate per la divisione, per
l'appello nominale e per lo scrutinio segreto; esse devono essere sostenute,
ossia firmate o appoggiate, rispettivamente da dieci, da quindici
e da venti deputati (compreso il proponente). La domanda può venire
presentata sia per iscritto sia chiedendo che il Presidente interroghi la
Camera per verificare se l'iniziativa è appoggiata dal richiesto numero
dei deputati. La firma, peraltro, s'intende ritirata, con il possibile effetto
della decadenza della domanda, ove il firmatario non si trovi presente
quanto si procede alla votazione (art. 95, primo comma, Reg.). È
evidente inoltre che la domanda deve essere tempestiva, non potendo
venire accolta una volta che si sia dato inizio alla votazione; per converso,
il Presidente, prima di indire formalmente la votazione stessa,
dovrà aver dato a tutte le parti dell'assemblea il tempo ragionevole di

La votazione 573
avanzare le diverse richieste. Una domanda è regolare, e può produrre
effetti, se, e solo se, essa è tempestiva e risulta debitamente firmata o
appoggiata.
Se non vi sono domande regolari, e solo allora, si procede al voto
per alzata e seduta: si dice perciò che questa è la forma di votazione
« di diritto ». Se vi sono domande regolari, occorre distinguere. Nel caso
che sia stata avanzata una sola domanda, ad essa si dà seguito senz'altro.
Nel caso invece di concorso fra più domande regolari il criterio, fissato
dall'ultimo comma dell'art. 93, è quello della prevalenza della domanda
di scrutinio segreto su tutte le altre e della domanda di appello nominale
su quella del voto per divisione nell'Aula, a prescindere - ovviamente
- dall'ordine cronologico di presentazione delle diverse domande.
D) La dichiarazione di voto, secondo la previsione che ne fa l'art. 83
Reg., consiste in una « pura e succinta spiegazione » che il deputato
dà del voto che si accinge ad esprimere, ed è atto che può essere compiuto
dopo la chiusura della discussione e prima che la votazione sia
indetta dal Presidente. La dichiarazione di voto si colloca pertanto, per
il nostro sistema, nella fase preliminare della votazione (32). Ma non
è detto che debba esser questo, quasi per logica necessità, il suo inquadramento.
Senza dubbio la dichiarazione di voto nulla ha a che fare
con la fase della discussione. Il suo scopo non è quello di contribuire
all'esame della proposta in questione, né quello di generare persuasione
nell'uditorio, bensì quello, che presuppone esaurito ogni esame e formata
ogni persuasione, di rendere pubblica e di conservare attestata
negli atti dell'assemblea la posizione assunta dal deputato ed i motivi
che l'hanno determinata e che possono differenziarla da analoghe posizioni
di altri deputati e di alìri gruppi politici. Le dichiarazioni di voto
non possono perciò venire compiute che dopo la chiusura della discussione,
della quale non rappresentano punto un supplemento dialettico.
Tuttavia, proprio perché esse non tendono ad influire dialetticamente
(32) Che le dichiarazioni di voto ineriscano alla votazione è stato più volte
sostenuto anche dalla Presidenza della Camera, pur se non risulta sempre chiaro se
con ciò si è inteso escludere soltanto la loro appartenenza alla discussione o si è
inteso addirittura includerle nella fase costitutiva della votazione stessa. La tesi è stata
affermata comunque per contestare la legittimità di interruzioni della seduta nel corso
delle dichiarazioni di voto, e fu affacciata per la prima volta dall'on. Leone il 16 marzo
1949 e ribadita il 10 ottobre 1931 e il 18 gennaio 1953 (Atti parlamentari, Camera
dei deputati, I legisl., sed. pom. del 16 marzo 1949, pagg. 7049-51, sed. pom. del
10 ottobre 1951, pagg. 31262-3, e sed. del 18 gennaio 1953, pagg. 45726-8; si noti
che nella citata seduta del 16 marzo 1949 il Presidente Gronchi non ritenne di aderire
alla tesi Leone: in quésto stesso senso v. pure la seduta del 23 novembre 1949,
Atti, cit., pag. 13754).

574 La votazione
sulla formazione della volontà dell'assemblea, non può di principio
escludersi un sistema nel quale le dichiarazioni di voto assumano forma
scritta anziché orale, o siano ammesse anche dopo avvenuta la votazione
(33). Casi di dichiarazioni di voto rese per lettera o per telegramma
prima della votazione o rese oralmente o per iscritto dopo di questa si
riscontrano, infatti, nella stessa prassi della Camera (e del Senato) vigente
prima della introduzione nel Regolamento del citato art. 83 (34).
E ancora oggi - benché in via eccezionale e benché non si tratti propriaménte
di dichiarazioni di voto - coloro che furono assenti alla votazione
sono talvolta ammessi a parlare sul processo verbale nella seduta
successiva, per dichiarare quale sarebbe stato il loro voto se fossero
stati presenti.
Il Regolamento non prescrive rigidamente la durata della dichiarazione
di voto. La relazione Bonghi, che accompagnò le riforme del 1887
in cui si proponeva quello che è l'attuale testo dell'art. 83, lasciò intenzionalmente
vaga la portata delle « dichiarazioni di voto », fidando che
l'esperienza avrebbe provveduto a precisare « quel tanto d'indeterminato
che è pure in tali espressioni ». Successivamente, diverse proposte furono
presentate per stabilire delle esplicite restrizioni, ma nessuna di tali proposte
ebbe un seguito. Né si volle accogliere la proposta, presentata
dalla Giunta del Regolamento nel 1949, di limitare a dieci minuti il
tempo consentito per ciascuna dichiarazione, in conformità delle consuetudini
ormai invalse (35). Ma il Regolamento, sebbene non determini
la durata della dichiarazione di voto, nessun dubbio lascia sull'esigenza
che essa venga limitata nel tempo, come si evince non soltanto dalla
caratterizzazione di spiegazione « pura e succinta » che ne dà lo stesso
(33) J. D'AMMAN, op. cit., pagg. 240-3, distingue - ricordando i paesi nei quali
ciascuna forma è in uso - tre modi di compiere la dichiarazione individuale di voto,
e cioè : a) voto dichiarato (« motivi ») oralmente ; b) voto dichiarato per iscrìtto agli
uffici dell'assemblea (e pubblicato, ove richiesto, nei resoconti); e) voto dichiarato
per iscrìtto nel processo verbale.
(34) L'uso è ricordato da M. MANCINI-U. GALEOTTI, op. cit., pagg. 303-4, e
deplorato da U. GALEOTTI, Prìncipi, cit., pagg. 243-3, e da V. MICELI, Principi di
diritto parlamentare, Milano 1910, pagg. 8S-9, per i quali dichiarazioni posteriori al
voto non dovrebbero a nessun titolo venir consentite. Si noti, peraltro, che i rilievi
formulati da questi autori sono validi solo nei confronti delle dichiarazioni di coloro
che, non avendo partecipato alla votazione, intendono spiegare quale « sarebbe stato »
il loro voto e, in parte, nei confronti delle dichiarazioni di voto tardive vere e proprie
rese oralmente in seduta pubblica, ma non anche nei confronti del sistema delle
dichiarazioni di voto consegnate per iscritto dopo la votazione, agli uffici o ai redattori
del processo verbale (v. nota precedente).
(35) Su ciò V. LONGI-M. STRAMACCI, // Regolamento della Camera dei deputati
illustrato con i lavori preparatori, Milano 1958, pagg. 143-5. Cfr. anche R. ASTRALDI-
F. COSENTINO, op. cit., pagg. 162, nota 4, e 191, nota 1.

La votazione 575
art. 83 ma anche dai « limiti » di cui parla e che sottolinea il precedente
art. 72. Nessun dubbio cioè sussiste che, a differenza degli interventi
che sono propri della fase della discussione, le dichiarazioni di
voto, sotto il profilo della durata oltre che sotto il profilo della loro
aderenza all'argomento, sono soggette ai discrezionali poteri di moderazione
che competono al Presidente sulla base dell'art. 10 Reg.
Le dichiarazioni di voto incontrano limiti anche più radicali, in
quanto possono venire interdette ove ricorrano determinate condizioni.
Si può distinguere qui a seconda che in un particolare procedimento di
votazione sia vietata ogni e qualsiasi dichiarazione di voto o siano preclusi
soltanto singoli atti dichiarativi. L'intero momento delle dichiarazioni
di voto è escluso, per prassi seppure non pacifica, nelle ipotesi
di votazioni per scrutinio segreto (salvo quanto disposto - si ponga
mente - dagli artt. 85 e 107-ter Reg.) e nel caso di votazioni su questioni
per le quali il Regolamento prevede discussioni limitate. Il dubbio
se le dichiarazioni di voto siano compatibili con forme di votazione non
palesi è di data tutt'altro che recente, essendo affiorato quando ancora
l'istituto delle dichiarazioni di voto non era stato codificato (36). Nel
perìodo repubblicano, la tesi della incompatibilità fu sostenuta per la
prima volta dagli onorevoli Lucifero e Gronchi nella seduta del 2 maggio
1947 all'Assemblea costituente, ai quali si oppose l'onorevole Vittorio
Emanuele Orlando (37). Nondimeno, dichiarazioni di voto in sede di
scrutinio segreto furono consentite in quella e in successive occasioni.
Furono escluse però dal Presidente Terracini nella seduta del 3 luglio
1947, ma le perplessità non scomparvero (38). Fu nella seduta del 2
gennaio 1953, durante la discussione del disegno di legge modificativo
delle norme per la elezione della Camera dei Deputati, che, dopo una
ampia discussione incidentale, l'assemblea decise con un voto il problema,
riconoscendo « la inammissibilità delle dichiarazioni di voto in
sede di votazioni a scrutinio segreto » (39).
Una pronuncia assembleare non ha, viceversa, mai confortato il
principio della esclusione delle dichiarazioni di voto nel corso delle discussioni
limitate. Tale principio è stato, però, più volte enunciato ed
attuato, facendosi osservare dalla Presidenza che lo svolgimento di dichia­
rò) Cfr. M. MANCINI-U. GALEOTTI, op, cit., pag. 304.
(37) Atti dell'Assemblea Costituente, sed. del 2 maggio 1947, pagg. 3465-6.
(38) Atti dell'Assemblea Costituente, sed. del 3 luglio 1947, pagg. 5399-5400.
(39) Atti parlamentari, Camera dei deputati, I legisl., sed. del 2 gennaio 1953,
pagg. 44722-755.

576 La votazione
razioni di voto frustrerebbe lo scopo della limitazione del dibattito e
violerebbe lo spirito del Regolamento (40).
In questi casi l'esclusione dipende dalla forma della votazione o dal
carattere di rapidità del procedimento, epperciò ha valore assoluto ed
opera nei confronti di tutti i soggetti. Esclusioni relative, ove non tutte
ma solo alcune dichiarazioni di voto restano vietate, possono invece venire
determinate dalla applicazione dell'art. 72 Reg., che nel prescrivere
che nessuno può parlare più di una volta nella stessa discussione, fa
salvo, fra l'altro, il caso delle dichiarazioni di voto: ma - aggiunge -
purché l'intervento verta su particolari argomenti non trattati dall'oratore
nella discussione generale.
3. - Alla fase preliminare segue la fase costitutiva del procedimento.
Formalmente la sequenza è segnata dall'atto con il quale il Presidente
« indice » la votazione - atto da distinguere da quello, che di solito
apre la fase preliminare, con cui il Presidente avverte che alla votazione
si deve « passare » (41). Dal punto di vista sostanziale, la fase
costitutiva è integrata dall'atto collegiale e dagli atti individuali attraverso
i quali si estrinseca il potere decisionale dell'organo.
Di atti collegiali può essercene più di uno in un medesimo procedimento
di votazione. I motivi di tale possibile pluralità sono diversi, ma
tutti connessi al mancato conseguimento dell'effetto decisorio tipico della
votazione, ciò che appunto determina la necessità di ripetere l'atto che
a quell'effetto è funzionalmente ordinato. Nelle votazioni deliberative
l'effetto è quello della decisione dell'alternativa fra l'approvazione e la
reiezione (e non - si badi - fra l'approvazione e la non approvazione)
della proposta esaminata, e pertanto in tutti i casi nei quali il risultato
non coincide con una di queste due soluzioni, la votazione va reiterata.
Ciò si verifica nel caso della incertezza dell'esito della votazione
per alzata e seduta, che può essere rifatta (su richiesta avanzata prima
della proclamazione, o anche - è da ritenere - d'ufficio) nella stessa
forma anche più di una volta, e nella forma della divisione ove i dubbi
permangano (art. 99 Reg.); nel caso della mancanza del numero legale;
nel caso di riscontrata irregolarità, salvo il discrezionale potere di ap-
(40) Cfr., per es., Atti parlamentari, Camera dei deputati, I legisi., sedute del
7 luglio 1948, pagg. 950-1, 8 luglio 1948, pagg. 987-8, 15 novembre 1951, pagg. 33138,
e (pota.) del 9 dicembre 1952, pagg. 43428-9.
(41) Distinzione di rilievo sottolineata dal Presidente Vicepresidente Cinciari
Rodano nella prolungata seduta del 17 ottobre 1967 (Atti parlamentari, Camera dei
deputati, IV legisi., sed. pom. del 17 ottobre 1967, pag. 38901).

La votazione 577
prezzamento del Presidente (art. 103, ultimo comma, Reg.). Mai invece
il risultato tipico della votazione viene meno (nei procedimenti deliberativi;
sì in quelli elettivi) per mancanza della maggioranza di approvazione
richiesta: ove tale maggioranza non si formi, la proposta risulta
automaticamente respinta ed il procedimento si conclude con la conforme
proclamazione.
In ogni ipotesi, l'atto collegiale è costituito dal concorso degli atti
individuali di voto. In alcuni casi gli atti individuali si estrinsecano simultaneamente:
così nelle forme dell'alzata e seduta e della divisione.
Altre volte essi si succedono, uno dopo l'altro, nel tempo, per modo che
l'atto collegiale ha un suo svolgimento, come accade per l'appello nominale
e per lo scrutinio segreto (nonché per la votazione a mezzo di
schede). Tale svolgimento può anche essere ordinato secondo un criterio
di precedenza. L'appello nominale ha inizio infatti col voto del
deputato il cui nome è stato estratto a sorte, prosegue fino all'ultimo
nome dell'alfabeto e riprende poi con la prima lettera del medesimo
fino al nome del primo votante (art. 97, commi primo e secondo, Reg.).
Questo ordine di successione tuttavia non trasforma l'atto collegiale in
un procedimento (42).
Esamineremo ora l'atto collegiale e gli atti individuali che lo integrano,
nei loro elementi costitutivi, quali l'oggetto, la forma e i
soggetti.
A) L'oggetto della votazione è comune a tutti gli atti individuali,
nonché a questi e all'atto collegiale: esso, nelle votazioni deliberative,
è costituito dalla specifica proposta in esame che può essere un intero
progetto di legge (nelle votazioni finali), un articolo particolare di questo,
un emendamento, un subemendamento, una mozione, un parere,
una proposta di interpretazione del Regolamento, ecc. ecc.: il contenuto
della proposta - come si è detto - può essere il più vario. Una distinzione
può farsi fra proposte « di merito » e proposte « incidentali »
(ed. « mozioni d'ordine » nella terminologia corrente). Queste ultime
possono suddistinguersi in proposte incidentali di sostanza (in quanto,
indirettamente, incidono sulla possibilità di approvare o meno la proposta
di merito: pregiudiziale e sospensiva) e di forma (richiamo al
Regolamento, per la priorità delle votazioni, ecc.) (43). Fra le conseguenze
più importanti della classificazione è che le proposte incidentali
non debbono essere iscritte all'ordine del giorno, hanno la prece-
21.
(42) Cfr. P. GASPARRI. op. àt„ pag. 193.
(43) Sulla distinzione v. cenni in V. LONGI-M. STRAMACCI. op. ri/., pag. 136.

578 La votazione
denza, nella discussione e nella votazione, sulla proposta di merito in
esame e, in linea generale, per esse è ammessa solo una discussione
limitata (cfr. artt. 69 e 79 Reg.).
In ogni caso, l'oggetto della votazione è una realtà discorsiva, un
testo, una proposizione. La natura di queste proposizioni varia largamente
da caso a caso. Normalmente esse hanno carattere imperativo o
precettivo (come in genere nei progetti di legge). Altre volte hanno carattere
costitutivo (per es. nel caso di una mozione di sfiducia o di fiducia;
nel caso dei giudizi di convalida di elezioni; nel caso di norme
abrogative esplicite, che non comandano bensì determinano l'abrogazione).
Ma talvolta possono avere anche tenore dichiarativo (in tutti i
documenti nei quali il collegio « constata », « rileva », « considera »,
« esprime », ecc.). Caratteristica è poi la struttura della proposizione emendativa:
essa include in sé altre entità linguistiche (espressioni, parti di
espressioni, parole, segni di interpunzione, ecc.) che sottopone alle tipiche
manipolazioni della soppressione, sostituzione e dell'aggiunzione;
è inoltre prescrittiva e non costitutiva (non dice, per es., « le tali parole
sono soppresse » bensì prescrive di « sopprimere le tali parole »).
È stato affermato esser norma costante - con la sola eccezione,
presso di noi, della proposta di rigetto della domanda di autorizzazione
a procedere - che alla votazione delle assemblee debbano sempre sottoporsi
proposizioni in forma positiva e mai in forma negativa (44). Ma
la regola è quanto meno mal formulata, dal momento che proposte sostanzialmente
o formalmente negative possono, e talvolta debbono, esser
messe ai voti, anche al di là della ipotesi delle autorizzazioni a procedere
(basti pensare che le leggi sono piene di formule negative e che
negativa è la mozione di sfiducia) (45). Ciò cui in realtà occorre guardare è
lo status quo e la norma che regola gli effetti della approvazione della
specifica proposta in esame. In linea di massima, e salvo speciali norme
o convenzioni, date due proposizioni contrarie (come, ad es., « La Camera
concede... » e « la Camera non concede... ») di esse va posta ai
voti quella che, approvata, modifica lo status quo, ossia determina una
situazione giuridica diversa rispetto a quella che sussisterebbe nel caso
di inazione del collegio, o comunque di non approvazione della pro-
(44) Così M. MANCINI-U. GALEOTTI, op. cit., pagg. 270 e 545 ; analogamente
U. GALEOTTI, Prìncipi, cit., pagg. 56-9.
(45) Si noti, fra l'altro, che manca del tutto un rigoroso criterio per distinguere
le proposizioni e affermative » da quelle « negative », non essendo, ovviamente,
condizione né necessaria né sufficiente del carattere negativo di una proposta la presenza
in essa di una formale parola di negazione (come il « non »). La difficoltà della
distinzione è molto più grave di quanto si possa supporre (v. A. J. AYER. La negazione,
ora in Saggi filosofici dello stesso A., Padova 1967).

La votazione 579
posta stessa; se, infatti, si mettesse ai voti la proposizione conforme allo
status quo, la sua reiezione darebbe luogo ad un duplice inconveniente:
anzitutto resterebbe indeterminato in che senso, respingendo il testo diretto
a conservare la situazione giuridica esistente, il collegio intende modificarla
(ammenocché essa, con lo specifico atto di cui si tratta, non
possa essere mutata che in un solo modo); in secondo luogo, in qualunque
senso questa mutazione debba avvenire, questa, in caso di parità
di voti, si determinerebbe senza esser voluta da una maggioranza.
È da notare, peraltro, che anche quando il collegio si trova dinanzi
a più possibili soluzioni e l'adozione di una di queste implica l'adozione
di un'altra, non viene meno il principio, normalmente attuato nei procedimenti
deliberativi, a differenza dei procedimenti elettivi (46), della
unicità dell'oggetto rispetto a tutti gli atti individuali di voto, e quindi
rispetto anche all'atto collegiale. E ciò nel duplice senso che: a) le eventuali
proposte votate per implicito non costituiscono oggetto diretto della
votazione, e b) ogni votante si trova di fronte alla stessa alternativa di
votare prò o contro lo stesso oggetto diretto e quindi prò o contro gli
eventuali oggetti indiretti.
« Oggetti indiretti » del voto sono tutte le proposizioni che con
la proposta oggetto diretto del voto sono in un rapporto di interdipendenza
tale che l'approvazione o il rigetto della proposta implica un
voto su di esse. È questo il caso della « votazione implicita » (da distinguere
nettamente dalla « votazione tacita », di cui nel § 2 e oltre
sub B). Data una proposta oggetto diretto del voto, tutte le proposte concorrenti
connesse con quella possono dividersi in tre categorie, e precisamente
possono essere « incompatibili » con la proposta oggetto, esserne
« implicate » ovvero « implicarla ». Se la proposta che è oggetto
diretto del voto è approvata risultano senz'altro respinte e precluse le
eventuali proposte incompatibili; per contro, con la proposta oggetto
sono approvate, e in essa assorbite, le proposte implicate; nessuna influenza
esercita invece l'approvazione della proposta oggetto sulle proposte
che la implichino (salvo che esse non possono essere emendate in
sensi che contrastino col contenuto del testo approvato). Dubbi possono
sorgere nel caso di reiezione della proposta oggetto. Sulle proposte incompatibili,
di regola, non si ripercuote l'effetto della votazione, ammenoché
l'assemblea non si trovi di fronte alla sola alternativa della
(46) Non sono da escludere nei procedimenti deliberativi tecniche di votazione
analoghe a quelle elettive: J. BENTHAM, per es. suggeriva che gli emendamenti aggiuntivi
concorrenti fossero messi ai voti tutti insieme € after the elective manner»
(op. cit., cap. XII, pag. 365).

580 La votazione
proposta oggetto e di un'altra con essa incompatibile, nel qual caso di
solito il Presidente avverte preliminarmente che in seguito alla eventuale
reiezione della prima si intenderà accolta la seconda (47). Per
quanto riguarda le proposizioni che implichino (o in qualche modo contengano)
la proposta oggetto respinta, in mancanza di speciali avvertimenti
del Presidente dovrebbero considerarsi respinte anch'esse, poiché
la proposta implicata dalle altre costituisce il loro presupposto. La reiezione
non tocca invece le proposte implicate dalla proposta che è oggetto
diretto del voto.
Sul contenuto della proposizione che è oggetto diretto della votazione,
e in generale sulle proposte presentate, in quanto possibili oggetti
diretti o indiretti di voto, si esplica un ampio potere di controllo del
Presidente, il quale può rifiutarsi di accettare e di mettere in votazione,
interpellando l'assemblea solo ove lo creda opportuno, sia testi redatti
in forma sconveniente o relativi ad argomenti estranei alla questione
discussa (ex art. 90 Reg.), sia - per estensione analogica del disposto dell'art.
84, terzo comma, Reg. (48) - proposizioni precluse da precedenti votazioni
o assorbite da proposizioni già approvate, sia infine - come in
più casi si è verificato (49) - proposizioni emendative superflue o comportanti
mutazioni formali irrilevanti nel testo base. L'esercizio di tali facoltà
può presupporre il potere del Presidente di interpretare, ai fini
della dichiarazione di ammissibilità al voto del documento proposto, lo
stesso significato politico di questo, quale è desumibile dal suo tenore
e dallo svolgimento dell'intero dibattito (50).
B) Quanto alla forma della votazione, occorre distinguere a seconda
che tale elemento sia riferito all'atto collegiale o all'atto individuale del
voto.
La forma dell'atto collegiale (alzata e seduta, appello nominale,
divisione, ecc.) viene di solito designata col nome di « sistema » di
voto. La forma che assume l'atto individuale nell'ambito di un sistema
(l'alzarsi o il rimanere seduto, il rispondere « sì » o « no », lo spostarsi
a destra o a sinistra dell'Aula) rappresenta una particolare articolazione
del sistema stesso.
(47) Cfr., per es., Atti parlamentari, Camera dei deputati, I legisl., sed. pom.
del 18 luglio 1952, pag. 40324, e IV legisl., sed. pom. del 19 ottobre 1966, pagine
27204-5.
(48) R. ASTRALDI-F. COSENTINO, op. cit., pag. 161.
(49) Cfr., ad es., Atti parlamentari. Camera dei deputati, I legisl., sedute del
7 gennaio 1953, pagg. 44919-20, e 10 gennaio 1953, pagg. 45108-9.
(50) Atti parlamentari, Camera dei deputati, III legisl., sed. del 19 gennaio
1962, pagg. 27436-7.

La votazione 581
Le possibili forme dell'atto collegiale, o sistemi di votazione, sono,
per l'ordinamento delle nostre assemblee legislative, l'alzata e seduta,
la divisione, l'appello nominale, lo scrutinio segreto e (per le sole votazioni
elettive) il sistema delle schede. Benché non previste nei regolamenti,
qualche menzione meritano tuttavia anche le votazioni per acclamazione,
alle quali si è fatto luogo in qualche straordinaria circostanza,
e le cosiddette votazioni tacite, che sono invece largamente usate
nella pratica. Del tutto inusitate presso di noi sono le votazioni meccaniche
e le votazioni per bollettini (51). Le forme di votazione sono state
variamente classificate. Le classificazioni più importanti sono quelle che
dividono le votazioni in palesi e segrete, e in sommarie e distinte. Segrete
sono le forme che non consentono di sapere se il votante abbia
dato voto favorevole o contrario. Segrete pertanto sono le forme dello
scrutinio segreto e del voto per schede; palesi sono le altre. Sommarie
si dicono invece le votazioni per le quali non è necessario procedere
alla conta dei voti favorevoli e dei voti contrari per determinare il risultato
della votazione, bastando una valutazione complessiva della numerosità
delle due classi di voti. Sono sommarie quindi le forme della
acclamazione, della votazione tacita, dell'alzata e seduta e della divisione;
distinte sono le forme dello scrutinio segreto, dell'appello nominale
e del voto per schede. Ciò, peraltro, non esclude che, in situazioni
di dubbio (segnatamente nel caso della votazione per divisione,
che non ammette una riprova in forma distinta), i Segretari procedano
all'esatto computo dei favorevoli e dei contrari: ma anche in tal caso
il Presidente non è tenuto a comunicare all'assemblea altro che il risultato
dell'avvenuta approvazione o reiezione della proposta votata,
senza alcuna specificazione del numero dei voti contati (52). L'importanza
delle due classificazioni risiede nel fatto che l'ordinamento, come
si è visto, stabilisce una preferenza per la forma segreta sulle palesi,
a garanzia della libertà del votante, e per le forme distinte sulle sommarie,
a garanzia della certezza del voto.
(51) U. GALEOTTI (Principi, cit., pagg. 170-1) dà notizia di diversi sistemi meccanici
di votazione presentati nel secolo scorso alla Camera, nessuno dei quali, per
altro, ebbe neppure l'onore della prova.
Il voto per bollettini è usato in Francia, e consiste nel deporre nell'urna una
scheda bianca, forma di voto favorevole, o una scheda blu, forma di voto contrario.
Si tratta di un sistema di voto palese; è consentito anche il voto per procura degli
assenti. V. per questo, e per un panorama dei sistemi di votazione in uso presso un
gran numero di assemblee politiche, E. BLAMONT, Essai comparatif sur ìes modes de
votation en usage dans les principaux parlements, in e Reme du droit public et de
la science politique», 1950, LXVI, 3, pagg. 820-32.
(52) Cfr. R. ASTRALDI-F. COSENTINO, op. ciu, pag. 187.

582 La votazione
Al voto per acclamazione le Camere italiane hanno proceduto rarissimamente,
e mai comunque nelle legislature repubblicane (53). Tale
voto è invece ordinario nelle Camere inglesi, e si attua con la risposta
ad alta voce e simultanea data dai favorevoli e successivamente dai
contrari alla questione posta dallo Speaker, il quale giudica secondo la
intensità del clamore. Frequente è presso le nostre assemblee, come
accennato, il cosiddetto voto tacito. 11 Presidente annuncia la proposta
e subito avverte che, non facendosi obiezioni, essa resterà approvata
(« così resterà stabilito »). In alcuni casi può anche mancare questa avvertenza,
in quanto dal silenzio dell'assemblea lo stesso Regolamento
o gli usi parlamentari presumono l'approvazione della proposta: così
è, per esempio; per la concessione dei congedi (art. 52, secondo comma,
Reg.) e per la formazione dell'ordine del giorno. Trattasi, comunque,
di una forma di votazione che ha caratteristiche così peculiari che può
dubitarsi costituisca un vero e proprio sistema di voto: piuttosto che
un voto sembra un modo di decidere senza votare. Tali caratteristiche,
cui in parte si è già accennato, sono così riassumibili: a) la forma tacita
non è prevista nella elencazione dell'art. 93 Reg.; b) essa è l'unica forma
che possa essere scelta dall'assemblea; e) la forma tacita, ove attuata,
determina una contrazione dell'ordinario procedimento di votazione -
donde la sua estrema rapidità - in quanto l'atto col quale l'assemblea
sceglie la forma del voto coincide con l'atto col quale essa vota la proposta;
d'altra parte manca una formale proclamazione dell'esito del
voto, il quale risulta solo dal compimento del successivo atto del Presidente,
e dalle notazioni del processo verbale; d) la forma che può
assumere ciascun atto (comportamento) individuale è soltanto una, si
concreta nel silenzio, e corrisponde al voto favorevole: non esiste anche
una forma adottabile dai contrari (i quali possono soltanto rifiutare
la forma tacita, ma nell'ambito di questa non possono respingere la
proposta); e) la forma tacita, perciò, ove attuata, comporta sempre e
soltanto l'approvazione della proposta; f) tale approvazione viene data
necessariamente all'unanimità.
Più semplice è l'analisi delle altre forme o sistemi. Nella forma
dell'alzata e seduta - che in pratica è sostituita dalla più comoda e
più rapida forma dell'alzata di mano - i favorevoli si alzano in piedi
(53) Per es., per acclamazione la Camera dei deputati elesse il suo primo Presidente,
Gioberti, il 16 maggio 1848 e il 27 gennaio 1871 votò l'ordine del giorno
che dichiarava Firenze benemerita della Patria (M. MANCINI-U. GAIEOTTI, op. cit.,
pag. 283).

La votazione 583
mentre i contrari restano seduti. Quando la forma dell'alzata e seduta
è usata come riprova, in piedi si levano i contrari e seduti restano i favorevoli,
secondo l'invito e la specificazione che fa il Presidente.
Nella forma della divisione, i favorevoli si dispongono tutti da una
parte dell'emiciclo (a destra o a sinistra) e dalla parte opposta passano
i contrari. Da quale parte debbano mettersi gli uni e da quale parte
gli altri è il Presidente, come s'è detto, ad indicarlo. Il voto per divisione
- già sappiamo - è previsto dal Regolamento sia come forma
autonoma cui si fa luogo per richiesta di dieci deputati, sia come forma
di verifica di un precedente voto dato per alzata e seduta. In pratica,
tuttavia, è soltanto a scopo di verifica che questa forma viene adottata.
Il voto per appello nominale si dà dichiarando ad alta voce « sì »
0 « no ». Come già osservato, i singoli atti individuali si succedono secondo
la chiama compiuta per ordine alfabetico a cominciare dal deputato
il cui nome è stato estratto a sorte. È consuetudine ripetere, nello
stesso ordine, la chiama per dar modo di votare ai deputati momentaneamente
assenti al primo appello.
Per lo scrutinio segreto vengono apparecchiate due urne, una nera
ed una bianca, e due palline, una nera e una bianca, vengono consegnate
a ciascun deputato che si presenti a votare. La forma del voto favorevole
consiste nell'introdurre le palline ognuna nell'urna del corrispondente
colore; la forma del voto contrario consiste invece nell'introdurre
la pallina bianca nell'urna nera e la pallina nera nell'urna bianca.
1 voti contenuti in una urna rappresentano così la riprova dei voti contenuti
nell'altra: una divergenza di risultati fra le due urne dà luogo ad
una di quelle ipotesi di irregolarità che l'art. 103 Reg. prevede come
causa di un possibile annullamento della votazione.
Del voto per schede si dirà brevemente nel paragrafo dedicato alle
votazioni elettive. Ora preme sottolineare l'incidenza che la forma ha
sulla natura della votazione. Il principio che infatti non tanto disciplina
quanto definisce nel suo concetto la votazione è quello della « tipicità
della forma », dettato da evidenti esigenze di certezza. La funzione del
voto è decisoria, e decisione e certezza sono fatti intimamente legati.
Di qui la necessità che gli atti che concorrono alla decisione abbiano
un significato assolutamente certo, e perciò lo rivelino attraverso forme
ben determinate. Non sarebbe riconoscibile come votazione un insieme
di atti per mezzo dei quali ciascun soggetto dichiarasse liberamente,
in forma personale, il proprio atteggiamento favorevole o contrario alla
proposta in questione. La caratteristica del voto è di possedere una forma
tipica, cioè non scelta estemporaneamente dal votante, ma precosti-

584 La votazione
tuita col suo significato alla votazione stessa. Questo implica che: a) in
ogni ordinamento, esiste codificata o consuetudinariamente stabilita, una
classe (numerus clausus) di sistemi di votazione, che rappresentano le
possibili forme dell'atto collegiale (appello nominale, alzata e seduta,
ecc.); b) nell'ambito di ciascuna di tali forme dell'atto collegiale, sono
predeterminate e note in anticipo le forme (il cui insieme è perciò
ancora una volta un numerus clausus) nelle quali possono presentarsi
gli atti individuali di voto; e) è predeterminato e noto in anticipo il significato,
epperciò l'effetto giuridico, di ciascuna di queste possibili forme
individuali: l'interpretazione preesiste all'atto, ed il Presidente, per
espresse disposizioni del Regolamento, deve renderla chiara prima della
votazione. Il Presidente, infatti, indica, per il voto di divisione, da qual
parte debbono mettersi i favorevoli e da qual parte i contrari (art. 96),
per l'appello nominale indica il significato del « sì » o del « no » (art. 97),
e avverte quale sia il significato del voto per lo scrutinio segreto (art. 98).
La forma legale è quindi pregnante, indicativa dallo stesso contenuto
dell'atto.
Tutto ciò non è senza conseguenze sulla stessa definizione della votazione.
Si è detto all'inizio che, approssimativamente, la votazione può
venir definita come la manifestazione della volontà dell'assemblea o
del collegio. Definizione questa di cui appare adesso manifesto il carattere
provvisorio e metaforico. Manifestazione vera e propria di volontà
non può infatti considerarsi - o, almeno, non può considerarsi
senza chiarimenti e precisazioni - né l'atto collegiale né l'atto individuale
di voto, essendo la votazione, come si è visto, un istituto fondato
su presunzioni e finzioni e fortemente formalizzato.
Propriamente non è manifestazione della volontà assembleare l'atto
collegiale. Non lo è anzitutto, come è ovvio, sotto il profilo psicologico,
dal momento che l'assemblea e il collegio, soggetti dell'atto, sono delle
entità meramente legali, che non coincidono neppure con l'insieme delle
persone dei votanti. Segue che, anche sul piano giuridico, di « volontà *
deve parlarsi in un senso evidentemente non naturalistico (mentre in
senso naturalistico può in molti casi parlarsi della volontà del soggetto
in diritto privato). Inoltre, fuorviante è il concetto di « manifestazione »
che presuppone, appunto, una preesistente volontà che attraverso l'atto
verrebbe rivelata ed esternata. È chiaro viceversa che, dal punto di vista
giuridico, la votazione è una tecnica non di espressione ma di formazione
della volontà collegiale: l'esistenza di questa volontà non è un
prìus ma un posterius rispetto all'atto, non il suo presupposto bensì
l'effetto che consegue al suo regolare compimento.

La votazione 585
Neppure manifestazione della volontà (o, come alcuni suggeriscono,
del « desiderio » (54)) del singolo è l'atto individuale di voto. Ciò deriva
dalla sottolineata tipicità della forma dell'atto, che comporta la precostituzione
legale del suo significato volitivo, epperciò ancora una volta
una specie di finzione. L'atto individuale di voto, almeno nelle assemblee
politiche, è da ricondurre nell'ambito di quella figura che la dottrina
ha denominato « dichiarazione tipica » : si tratta cioè di un comportamento
che, con presunzione assoluta, è per la sua forma assunto
nell'ordinamento a significare in ogni caso una predeterminata volizione
(55). Il « sì » o la presenza di una pallina bianca in un'urna bianca, il
« no » o la presenza di una pallina bianca in un'urna nera, ecc., sono
comunque interpretati (e il Presidente, s'è visto, lo avverte in anticipo)
come, rispettivamente, voto favorevole e voto contrario alla proposta
oggetto, senza che sia possibile e senza che rilevi l'accertamento della
effettiva volontà del votante (56), la quale potrebbe persino trovarsi
in condizioni di istituzionale contrasto col significato giuridico dell'atto,
come accade - e ne riparleremo - nel caso delle dichiarate astensioni
nei sistemi in cui esse acquistano il valore di voti contrari. Senza dubbio,
di solito il sistema predispone la forma del voto in maniera che essa
corrisponda per quanto possibile ai modi naturali o usuali di manifestazione
della volontà; e, in pratica e nella maggioranza dei casi, il votante
usa la forma adeguata a produrre il risultato cui egli mira. Ma
da un punto di vista giuridico, la sua reale intenzione di voto non determina
alcun effetto, effetti producendosi esclusivamente sulla base della
forma usata, e secondo il criterio preordinato dall'ordinamento. Il
votante non viene interpretato nella sua volontà, bensì soltanto osservato
nella forma del suo atto, epperciò non si parla di interpretazione
ma di scrutinio del voto. L'atto di voto - sembra doversi concludere -
non è considerato dall'ordinamento come « manifestazione della volontà
individuale », visto che da tale concreta volontà l'ordinamento stesso
prescinde nella produzione degli effetti giuridici.
Q Per quanto riguarda i soggetti, a parte l'atto collegiale di cui
soggetto è ovviamente il collegio stesso, problemi possono sorgere per
la determinazione dei soggetti individuali della votazione. Nel senso
(54) Così M. BRACCI, La proposta in diritto amministrativo - Dell'atto complesso
in diritto amministrativo, Firenze 1961 (list.), pagg. 113-7 e passim.
(55) F. SANTORO-PASSAREIXI. Dottrine generali del diritto civile, Napoli 1954,
pagg. 125-6.
(56) Cosi, non può esistere una teoria dell'errore dell'atto di voto, non avendo
l'errore individuale alcuna rilevanza. Cfr. U. GALEOTTI, Principi, cit., pag. 236. Diversamente
per l'errore collettivo (oltre, § 4).
21*.

586 La votazione
più stretto, soggetti della votazione sono soltanto coloro che votano
a favore o contro, nelle forme or ora esaminate, la proposta oggetto.
Ma in un senso più ampio, soggetti della votazione, come è stato dimostrato
(57), sono anche gli astenuti e persino gli assenti, in quanto
il loro atteggiamento non è privo di conseguenze pratiche in ordine
al risultato della votazione. Assenza ed astensione sono state considerate
così tipi di voto negativo. L'assenza intenzionale può avere maggior
forza negativa dello stesso voto contrario, in quanto erode il numero
legale che il voto contrario viceversa contribuisce a far sussistere (coloro,
pertanto, che avversano la proposta, nelle circostanze in cui il
loro numero è inferiore a quello dei favorevoli e tuttavia decisivo per
il numero legale, possono trovare conveniente, specie in fine di legislatura,
assentarsi piuttosto che votare contro). Effetto positivo sul numero
legale hanno invece le astensioni, in qualunque modo siano poi computate
ai fini della maggioranza, e pertanto 'esse limitano le conseguenze
determinate, intenzionalmente o meno, dall'atteggiamento degli assenti.
D'altra parte l'astensione, in quanto è un rifiuto di contribuire alla formazione
di una maggioranza favorevole, dalla cui sussistenza o insussistenza
dipende l'approvazione o la reiezione della proposta (58), deve in
qualche modo considerarsi un atteggiamento negativo nei confronti di
questa. Favorevoli, contrari, astenuti ed assenti giocano quindi tutti un
ruolo nel meccanismo della votazione, e in questo senso possono venire
considerati soggetti di essa.
Trattandosi di schemi dottrinari di comodo non avrebbe molta importanza
discutere se debba preferirsi la classificazione più ampia o
quella più ristretta dei soggetti della votazione. L'alternativa, viceversa,
ha rapporti con l'annosa e non ancora risolta questione dell'ampiezza
della classe dei votanti, e precisamente della posizione rispetto ad essi
della categoria degli astenuti. L'astensione è un atto che può essere vietato,
obbligatorio o facoltativo. Generalmente, nel nostro sistema parlamentare,
l'astensione è facoltativa. È obbligatoria - per consuetudine -
per il Presidente dell'assemblea (non però per i Presidenti delle commissioni
parlamentari) e - per un ovvio principio di correttezza - per
(57) W. JELLINEK, Forme di votazione negativa, in « Studi di diritto pubblico
in onore di Oreste Ranelletti», Padova 1931, voi. II, pagg. 67-71.
(58) Indubbiamente l'astensione è anche un rifiuto di rafforzare il numero dei
« no » ; ma c'è una differenza, in quanto non è il numero dei contrari, bensì quello
dei favorevoli che condiziona, con l'essere o il non essere in maggioranza, l'approvazione
o il rigetto (e che e non » ci sia una maggioranza di favorevoli non implica
necessariamente che «ci sia» una maggioranza di contrari: per es., in caso di parità;
v. oltre, § 4).

La votazione 587
quei membri del collegio ai quali la deliberazione si riferisce (per esempio
nei giudizi per la messa in stato d'accusa, nelle votazioni relative a
provvedimenti disciplinari, ecc.). In taluni casi l'astensione è espressamente
vietata (art. 7, ultimo comma, Reg. per i procedimenti d'accusa).
In quanto l'astensione è un atto essa ha anche una forma, che può
essere esplicita o implicita e varia a seconda del sistema di votazione
in occasione della quale viene manifestata. L'astensione può venire espressa
anche in una dichiarazione di voto: tuttavia, non appartenendo la
dichiarazione di voto alla fase costitutiva bensì a quella preliminare
del procedimento, l'astensione così manifestata non viene in alcun modo
registrata ai fini dello scrutinio e non suscita alcun problema circa la
sua computabilità nel quorum di maggioranza. Al di fuori della dichiarazione
di voto, l'astensione può trovare diversi modi di espressione (59).
Nello scrutinio segreto ci si può astenere non ritirando le palline (forma
tacita), oppure consegnando le palline alla Presidenza o dichiarando ad
alta voce di volersi astenere (forme espresse). Nell'appello nominale ci
si astiene rispondendo « mi astengo » alla chiama (forma espressa). I
Regolamenti non parlano specificamente dell'astensione nei casi delle
votazioni sommarie. Si è ritenuto, peraltro, che anche in queste circostanze
esse sono attuabili. Così nella votazione per alzata e seduta ci si
potrebbe astenere rimanendo seduto ad ogni riprova (ma - ed evidentemente
- se alla riprova non si procede, l'astenuto conta come contrario).
Nel voto per divisione l'astenuto può manifestare il proprio atteggiamento
restando presente in Aula - l'uscita dall'Aula è considerata turbativa della
votazione (60) - senza però sedersi né a destra né a sinistra dell'emiciclo.
In ogni caso poi l'astensione potrebbe venire dichiarata in forma
espressa prima della votazione (ma, nelle votazioni sommarie, non si
vede come tale forma espressa, che non si inserisce nella meccanica della
votazione, possa valere qualcosa di più di una dichiarazione di voto)
(61).
(59) M. MANCINI-U. GALEOTTI, op. cit., pag. 300; U. GALEOTTI, Principi, cit.,
pagg. 200-1 ; F. COSENTINO, Astensione, cit., pagg. 89-90. In quest'ultimo A. ampia
bibliografia sull'argomento dell'astensione in genere.
(60) Così M. MANCINI-U. GALEOTTI, op. cit., pagg. 301-2 e U. GALEOTTI, Prìncipi,
cit, pagg. 199-200; non concorda però F. COSENTINO, Astensione, cit., pag. 95,
nota 17.
(61) Sulle dichiarazioni preliminari di astensione ci sono in dottrina dei dissensi:
v. F. COSENTINO, Astensione, cit., pag. 90, nota 3. La questione va posta in
termini diversi, a seconda che si tratti di votazioni distinte (scrutinio segreto, appello
nominale) o di votazioni sommarie. Nel primo caso, se si ritiene che i Segretari
debbano prendere nota anche della dichiarazione preliminare di astensione, questa è
operativa e non serve allora distinguere tra e astensioni nel voto » e « astensioni prima del

588 La votazione
Se queste sono le forme che può assumere l'astensione, ci si può
chiedere se si tratta di forme di voto, e cioè, in altri termini, se gli astenuti
siano o non siano da considerare votanti. La questione è stata largamente
dibattuta in regime statutario, e ancora oggi si trovano i sostenitori
dell'una o dell'altra soluzione (62). Il rilievo pratico della alternativa
dipendeva, prima dell'entrata in vigore della Costituzione repubblicana,
dal fatto che l'art. 54 dello Statuto stabiliva: « le deliberazioni
non possono essere prese se non alla maggiorità dei voti ». È
evidente che la maggioranza di approvazione veniva così a variare col
variare della estensione del concetto di « voto » e di « votante », per
modo che, in effetti, non era punto indifferente che gli astenuti si considerassero
o meno inclusi in quel concetto: ritenere votanti gli astenuti
equivaleva ad elevare la maggioranza richiesta per la deliberazione, e
poteva determinare in certi casi la reiezione della proposta, che seguendosi
la dottrina contraria avrebbe invece potuto essere approvata. Va
ricordato che mentre la consuetudine alla Camera dei deputati era, ed
è tuttora, nel senso di considerare non votanti gli astenuti e di non computarne
il numero nel parametro della maggioranza, al Senato, per altrettanto
costante prassi, le astensioni sono sempre state incluse nelle ca-
voto » producendo esse gli stessi effetti ; se viceversa i Segretari sono tenuti a prender
nota solo di coloro che dichiarano di astenersi rispondendo alla chiama, allora
la distinzione ha senso, ma la dichiarazione preliminare, non essendo quella operativa,
perché non registrata e perché non esclude un diverso atteggiamento al momento
della chiama, deve dirsi una forma impropria e non effettuale di astensione.
Nel caso delle votazioni sommarie la dichiarazione preliminare è sempre impropria
e non effettuale e non c'è modo né scopo di annotarla (se prima, per es., di una
votazione per divisione un deputato abbia dichiarato di astenersi, al momento del
voto egli, seppure non abbia mutato opinione, si terrà in disparte senza spostarsi
né a destra né a sinistra: ma è questa forma tacita, e non quella precedente espressa,
che opera nel meccanismo della votazione). Naturalmente, la dichiarazione preliminare
di astensione resa nelle votazioni sommarie, al pari di qualsiasi altro intervento
o atto compiuto in seduta, può rilevare per la determinazione del numero legale di
successive votazioni, ove si interpreti in senso largo il disposto dell'art. 100, secondo
comma, Reg.
(62) V. per la bibliografia la indicazione contenuta nella nota 59 prec. A titolo
esemplificativo si ricorderà che la tesi che non riconosce agli astenuti lo status di
votanti è stata sostenuta da U. GALEOTTI, Principi, cit. pagg. 210-11 e passim, G. DE
GENNARO, op. cit., pagg. 347-8, V. LONGI-M. STRAMACCI, op. cit., pagg. 160-1, F. CO­
SENTINO, Astensione, cit., pagg. 95 e 99. Contro si suole ricordare V. E. ORLANDO,
Consiglio comunale, in « Digesto italiano », Torino 1895, Vili, pag. 138. W. JELLINEK,
op. cit., classifica l'astensione tra le forme di votazione negativa (benché affermi che
con l'astensione non si appoggiano né i favorevoli né i contrari). L. GALATERIA,
Astensione, cit., pag. 942 e ID., Gli organi collegiali amministrativi, Milano 1959,
voi. II, pag. 135 e segg., ritiene, almeno per quanto riguarda le votazioni per schede,
che « quando la legge parla di votante è indubitabile che vuol riferirsi a colui che
partecipa all'operazione giurìdica della votazione, senza prendere in rilievo, per questo
particolare aspetto, se la sua manifestazione di volontà sia stata positiva, negativa
o neutra >.

La votazione 589
tegorie di voto e nel quorum richiesto per le deliberazioni (63). Quanto
alla dottrina, la tesi, condivisa dai più, che gli astenuti non possono
considerarsi votanti si è affermata prevalentemente sulla base della considerazione
che gli astenuti dichiarano essi medesimi, in sostanza, di
non volere o potere esprimere alcun atteggiamento favorevole o contrario
alla proposta in esame: onde un « astenuto votante » costituirebbe
una contraddizione in termini. Anche se la tesi in sé può esser valida,
c'è tuttavia il sospetto che questo specifico argomento nasconda un circolo
vizioso. Astenersi equivale a non votare se si assume in precedenza
che « votare » significa soltanto manifestare una volontà favorevole o
contraria. Ma è arduo sostenere una così categorica definizione facendo
appello alle ordinarie intuizioni, nel cui ambito, come è noto, le parole
non hanno confini semantici rigorosi: su questo stesso piano non è implausibile
una accezione appena più ampia del termine « voto » (da
intendere, per es., come qualsiasi intenzionale atteggiamento nei
confronti dell'oggetto della votazione) che ricomprenda anche l'ipotesi
dell'astensione. La su citata tesi dell'astensione come tipo di voto negativo
non è molto lontana dal senso comune. D'altra parte, non va
dimenticato che l'astensione ed il voto sono istituti giuridici, e che la
loro definizione e il loro significato, proprio perché si tratta di dichiarazioni
tipiche, dipendono dal particolare ordinamento che li disciplina,
e varia col variare di questo. Non ha senso pertanto il tentativo di stabilire
a priori se gli astenuti siano o non siano votanti. Vi sono ordinamenti
che attribuiscono alla dichiarazione degli astenuti il valore e
l'effetto di un voto contrario (il sistema del nostro Senato ne è solo un
esempio) (64), ed è evidente che in tal caso l'astenuto sotto il profilo
tecnico-giuridico non può che essere considerato votante (almeno se nell'ordinamento
è stabilito che sui « votanti » debba calcolarsi la maggioranza).
In definitiva, il problema del rapporto fra voto e astensione, che
è un problema di sottili sfumature, è indeterminato al livello del senso
comune ed ammette più di una soluzione al livello dommatico. Quando,
pertanto, ci si trovi dinanzi a norme che espressamente si riferiscano
ai « voti » o ai « votanti » non ci si può contentare, nella interpreta-
(63) Per la Camera, v., oltre gli artt. 100 e 105 Reg., di cui appresso, U. GA­
LEOTTI, Principi, cit., pag. 212 e segg., V. LONOI-M. STRAMACCI, op. cit., pagg. 161 e
168, F. COSENTINO. Astensione, cit., pag. 90 e segg. Per il Senato v. // Regolamento
del Senato e i lavori preparatori, Roma 1949, pag. 323. V. pure F. BEZZI-A. TROISI,
/ Conti delle Camere, in e il mondo», 26 gennaio 1954, pag. 1.
(64) M. MANCINI-U. GALEOTTI, op. cit., pag. 300, ricordavano il caso del
Landtag del Wurttemberg (cui si riferisce, come a caso tipico, anche W. JELLINEK,
op. cit., pag. 68).

590 La votazione
zione, di argomenti di pura ed astratta logica, ma occorrerà far leva
sui dati forniti dal particolare ordinamento positivo di cui si tratta.
Oggi, oltretutto, la questione, nei termini indicati e per quanto riguarda
le assemblee parlamentari, appare priva di rilievo. L'art. 64,
terzo comma, Cost, infatti, non fa più riferimento ai voti e ai votanti
ma stabilisce che « le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento
non sono valide... se non sono adottate a maggioranza dei presenti
». Cionondimeno, il problema della computabilità degli astenuti
nella cifra di maggioranza si è ripresentato, in forma diversa, a causa
della menzionata prassi della Camera dei deputati, che col disposto costituzionale
sembra contrastare nettamente (65). Ove questo, invero, venga
interpretato nel senso più immediato, non è dubbio che il numero degli
astenuti debba venire sommato a quello dei votanti (e anche a quello
degli eventuali indifferenti 66)) per determinare il numero delle presenze,
che diviso per due e aumentato di una unità (o di un mezzo)
fornisce la cifra di maggioranza in ciascun caso concreto. Ma In questo
senso, si è visto, è la regola del Senato, non quella della Camera, che
degli astenuti tiene sì conto (artt 100, primo comma, e 105 Reg.), ma
solo per la formazione del numero legale (cfr. art. 100, secondo comma,
Reg.). In assemblea la questione fu sollevata per la prima volta dal
deputato Roberti nella seduta del 19 luglio 1958, in forma di richiamo
al Regolamento. Il Presidente Leone, dopo aver ricordato in che modo
l'Assemblea costituente pervenne all'approvazione del citato art. 64, non
ritenne di potersi discostare dall'antica prassi della Camera (67).
Come per la interpretazione della prima parte del terzo comma
dell'art. 64 Cost., relativa alla determinazione del numero legale, qui
si scontrano due diversi metodi ermeneutici. Da un lato, la tesi della
computabilità degli astenuti nel quorum di maggioranza si fonda sul
criterio oggettivo, che prescinde dalla considerazione dei lavori preparatori
della norma; a questi invece fondamentalmente si richiama, dal-
(65) V. G. DE GENNARO, op. ciu, pag. 352 e segg. V. anche gli oratori di
opposizione intervenuti nelle discussioni svoltesi in materia (appresso, nota 67).
(66) F. COSENTINO, Astensione, cit., pagg. 93 e 99.
(67) Atti parlamentari, Camera dei deputati, III legisl., sed. del 19 luglio 1958,
pagg. 579-591. Il Presidente assicurò tuttavia che della questione avrebbe investito la
Giunta del Regolamento, che infatti si è occupata a lungo del problema prendendo
anche contatti con gli organi del Senato, ma non è pervenuta ad alcuna deliberazione
definitiva. V. R. Tozzi CONDIVI, // computo degli astenuti alla Camera dei deputati,
in «Nuova rassegna di legisl., dottr. e giurispr. », 1959, XI, pagg. 10-11. D richiamo
al Regolamento per il computo degli astenuti fu sollevato anche in successive occasioni
(v. le sedute del 4 e 6 dicembre 1958, 27 febbraio 1959, 8 aprile 1960, 5 agosto
1960, 10 marzo 1962, 1° febbraio 1963), ma sempre la Camera si è attenuta al
principio della esclusione degli astenuti dal quorum di maggioranza.

La votazione 591
l'altra parte, la tesi conforme alla consuetudine della Camera. Va riconosciuto
che la interpretazione oggettiva non si sostiene su argomenti
basati sul significato meramente letterale della parola « presenti ».
Questo stesso termine ricorre invero contestualmente due volte nel terzo
comma dell'art. 64: benché la prima volta sia usato per la determinazione
della cifra del numero legale e la seconda per la determinazione
della cifra di maggioranza, è difficile negare che il significato della parola
sia il medesimo in entrambi i casi, e che pertanto come gli astenuti
integrano la categoria dei « presenti » nel primo così pure dovrebbero
integrarla nel secondo. Altrettanto difficile inoltre sembra far valere
qui l'argomento secondo cui il Costituente non avrebbe inteso innovare
sulla consuetudine consolidata, sia perché l'impiego della parola
« presenti » in luogo di « votanti » può già di per se ritenersi significativo
di un tale intento innovatore, sia, soprattutto, perché le due Camere,
alle quali del pari si riferisce l'art. 64, hanno sempre seguito due opposti
sistemi, e non può parlarsi pertanto di una prassi del Parlamento
che sia stata univocamente recepita nel testo costituzionale.
La tesi che si fonda sull'esame dei lavori preparatori rileva, per
contro, che la seconda sottocommissione dell'Assemblea costituente approvò
una formulazione dell'articolo in cui si parlava della « maggioranza
dei votanti », e che la discussione che si svolse in proposito non
lascia dubbi sul fatto che intendesse escludere dal quorum proprio il
numero degli astenuti. Fu in sede di coordinamento che, per motivi
non documentati, ma che comunque non possono ritenersi che formali,
l'espressione « maggioranza dei " votanti " » fu mutata in quella di
« maggioranza dei " presenti " », che l'Assemblea ha poi approvato,
senza che peraltro nessuno abbia fatto notare la differenza letterale di
questa espressione rispetto alle norme che la Costituente stessa applicava.
Alla luce, quindi, dei lavori preparatori l'espressione « maggioranza
dei presenti» si rivela una formale trascrizione della espressione
originaria « maggioranza dei votanti » (68). Si sono anche segnalati gli
inconvenienti pratici che, particolarmente per quanto riguarda le votazioni
relative ad autorizzazioni a procedere e a verifica di elezioni,
possono prodursi nell'ipotesi che gli astenuti vengano computati ai fini
della determinazione delle maggioranze (69).
(68) F. COSENTINO, // computo della maggioranza, in «Politica parlamentare»,
1953, I, pagg. 122-3; ID., Astensione, cit., pag. 92, nota 10. V. anche V. FALZONE-
F. PALERMO-F. COSENTINO, op. cit., pag. 169.
(69) F. COSENTINO, Astensione, cit., pag. % e segg.

592 La votazione
Importante è, comunque, individuare le conseguenze che discendono
dalla inclusione o dalla esclusione degli astenuti dal quorum, o parametro
base, su cui si calcola la maggioranza. Le possibili posizioni dei
soggetti della votazione nel senso più largo sono - abbiano visto sopra
- quelle del voto favorevole, del voto contrario, dell'astensione e della
assenza. Queste quattro posizioni sono fra di loro distinte, ma a condizione
che l'ordinamento assegni ad esse distinti effetti. Quando ciò si
verìfica, si offre al componente del collegio una quadruplice possibilità
di atteggiamenti rilevanti per la meccanica della votazione, e, in ultima
analisi, la massima possibile libertà di scelta. Ciò si ha appunto nel caso
che gli astenuti vengano computati per la determinazione del numero
legale ma non per la determinazione della cifra di maggioranza: se fossero
esclusi ai fini del numero legale risulterebbero equiparati agli assenti,
se fossero calcolati ai fini della maggioranza risulterebbero equiparati
ai votanti in contrario. L'effetto quindi dell'inclusione degli astenuti,
insieme ai favorevoli ed ai contrari, nel numero base della cifra
di maggioranza è la scomparsa dell'astensione in quanto posizione distinta
dal voto contrario, è una riduzione delle possibilità di scelta del
soggetto della votazione. Inoltre, con quella inclusione viene elevata la
cifra di maggioranza richiesta per l'approvazione, e si incide così sulla
fattispecie prevista per la produzione degli effetti del voto.
È antica la controversia circa l'opportunità di consentire le astensioni,
rivendicate in nome della libertà del votante o condannate in
nome dei doveri di decisione che incombono al parlamentare (70). Il
computo degli astenuti nella maggioranza costituisce, in ultima analisi,
una scelta in questa alternativa, di grave momento per la concezione
dei poteri e dei doveri dei membri delle assemblee politiche, risolvendosi
in un modo di vietare l'astensione come tale. Ma va notato che è
anche il modo più ambiguo di neutralizzarla, poiché dell'astensione conserva
e consente l'aspetto esteriore, che pure ha il suo rilievo. L'astensione
diviene nient'altro che una delle due forme che può assumere il
voto contrario, il quale potrà darsi dichiarando il «noi o usando la
espressione « mi astengo ». Si determina così una doppiezza di significati,
uno scarto tra quello che, per il tenore della formula, è il valore
politico e quello che, per gli effetti, è il valore giuridico dell'astensione.
(70) V. J. BENTHAM, op. cit., cap. XIV, § 2, pag. 572; U. GALEOTTI, Principi,
cit., pag. 198 e segg. ; V. MICELI, Prìncipi, cit., pag. 81.

La votazione 593
4. - La fase integrativa comprende tutte le operazioni che hanno
la funzione di definire il risultato dell'atto di votazione, e cioè di determinare
in relazione all'oggetto della decisione quale dei tipici effetti
alternativi - approvazione o reiezione - del procedimento deliberativo
si siano prodotti (o, nelle elezioni, se vi sia un effetto elettivo, e quale
questo sia). La fase integrativa include quindi, come suoi atti necessari,
lo scrutinio e la proclamazione pubblica dell'esito della votazione. Ma
in questa fase, come più volte accennato, possono rientrare anche altri
atti, e fra questi segnatamente la verifica del numero legale.
Non sempre, d'altra parte, e non necessariamente le operazioni
della fase integrativa sono compiute dopo l'atto collegiale di votazione.
Ciò accade nel caso delle votazioni distinte, ma non in quello delle
votazioni sommarie. Lo scrutinio segreto e l'appello nominale (nonché
la votazione per schede) hanno una durata, e sono esplicitamente chiusi
dal Presidente, che subito invita i Segretari a procedere allo scrutinio:
si determina così il passaggio formale dalla fase costitutiva alla fase
integrativa, nettamente separate fra di loro. Nel caso, invece, delle
votazioni per alzata e seduta e per divisione, lo scrutinio è contestuale
all'atto collegiale, e soltanto la proclamazione viene effettuata dopo che
questo è stato compiuto.
Lo scrutinio rappresenta il prius logico e cronologico della proclamazione.
All'interno di esso si possono distinguere per genere due
diverse attività, delle quali conviene parlare distintamente. Vi sono anzitutto
le operazioni materiali di numerazione dei voti, che risolvono
una quaestio facti, e che sono normalmente condotte dei Segretari di
Presidenza, benché sotto il controllo dello stesso Presidente. Ma vi
è anche una seconda attività, la quale prelude immediatamente alla
proclamazione ed implica la soluzione di una quaestio juris, che consiste
nel riscontrare se si è formata la maggioranza (ed eventualmente se
sussiste il numero legale) che condiziona l'effetto della approvazione.
Su tale attività di riscontro, intimamente connessa con la proclamazione,
decisiva è la valutazione del Presidente. Diremo « conta » l'attività
di accertamento dell'entità numerica dei voti, e « computo » l'attività
di accertamento della sussistenza della maggioranza (o del numero
legale).
La conta, ovviamente, non avviene sempre allo stesso modo, ma
varia col variare della forma adottata per la votazione. Nel voto per
alzata e seduta e, più in generale, in tutte le votazioni delle quali il
Presidente nella proclamazione non è tenuto a dichiarare l'esito numerico,
la conta dei voti è fatta normalmente in modo sommario, anche

594 La votazione
senza una esatta rilevazione di quanti sono favorevoli e di quanti sono
contrari (lo stesso è per gli astenuti), essendo sufficiente accertare con
un certo grado di approssimazione se vi è stata maggioranza, purché
sia indubbio un risultato positivo o negativo della votazione. Nelle
votazioni ed. tacite una conta dei voti, all'atto pratico, viene a mancare:
c'è la constatazione del silenzio. Solo nelle votazioni per appello
nominale e in quelle a scrutinio segreto (nonché nelle votazioni per
schede) vi è necessariamente un calcolo esatto dei voti favorevoli e
di quelli contrari, come vi è una conta esatta anche per quanto riguarda
le astensioni, che i Segretari sono tenuti ad annotare (artt. 100,
104 e 105 Reg.).
Sulle attività materiali di computo dei voti, svolte normalmente
dai Segretari, al Presidente spetta, come detto, un generico potere di
controllo. Da tale potere discendono anche talune facoltà a lui accordate
dal Regolamento nelle ipotesi in cui, per la forma di votazione
(nelle votazioni a scrutinio sommario), o per irregolarità nello svolgimento
dell'atto collegiale di voto, vi sia incertezza sull'esito numerico
della votazione stessa. L'incertezza sull'esito numerico della votazione
per alzata e seduta, precludendo al Presidente ogni convincimento
su quella che sia la maggioranza, induce a prolungare le operazioni
di voto con una o più prove o col voto di divisione, da lui disposte
su richiesta, ma, evidentemente, anche per sua iniziativa. Prova, riprova
e voto per divisione non possono aver più luogo una volta che il Presidente,
non giudicando incerto lo scrutinio, abbia creduto di poter proclamare,
e abbia proclamato, l'esito della votazione (art. 99 Reg.).
Il potere di controllo del Presidente, si manifesta anche e soprattutto
nel potere accordatogli (art. 103, ultimo comma, Reg.) di annullare
la votazione, disponendone una seconda con apprezzamento discrezionale
delle circostanze, nel caso in cui l'incertezza del voto sia
determinata da irregolarità verificatesi nella fase costitutiva, e segnatamente
nelle ipotesi in cui il numero dei voti risulti in qualche urna
superiore al numero dei votanti. Nell'urna, infatti, i cui voti siano in
numero pari o inferiore a quello dei votanti può ritenersi in generale
che non si siano verificate irregolarità di rilievo (il numero dei voti
inferiore a quello dei votanti fa presumere altrettante astensioni, regolari
se le palline mancanti risultano consegnate alla Presidenza, irregolari
in caso diverso). Il problema quindi si pone in particolare per
quell'urna il cui numero dei voti sia superiore al numero dei votanti.
In tale ipotesi si suole procedere alla ed. prova di resistenza: si verifica
cioè se il risultato della votazione rimane inalterato sottraendo

La votazione 595
tanti voti alla somma dei favorevoli (se il risultato appare quello dell'approvazione)
o degli altri (se il risultato appare quello della reiezione)
quanti sono i voti eccedenti i votanti; la votazione va rifatta se
il risultato non resta immutato (71).
Contati, sommariamente o distintamente, i voti favorevoli e quelli
contrari, nonché le astensioni o - nel caso delle votazioni per schede -
i voti riportati da ciascun candidato, le schede bianche, ecc., si passa
alle operazioni di verìfica del numero legale e di computo della maggioranza.
Che tali operazioni non siano più meri calcoli aritmetici, ma
comportino, come accennato, la soluzione di quaestiones juris appar
chiaro appena si richiamino alla mente i dubbi e i contrasti - di cui
si è trattato sopra (§§ 2 e 3) - che a proposito del numero legale e
della maggioranza si profilano in dottrina e in pratica. Numero legale
e maggioranza sono concetti e categorie giuridiche, per cui non è possibile
stabilire la loro sussistenza nel fatto senza aver previamente risolta,
sia pure per implicito, una questione di diritto. Ne segue che
maggiori sono sull'espletamento di queste operazioni i poteri del Presidente
il quale, è da ritenere, mentre non ha uno specifico potere di
contestazione dei risultati della conta effettuata dagli scrutatori, ha viceversa
un autonomo potere di interpretare le norme relative al numero
legale e alla maggioranza e di decidere pertanto nel caso concreto circa
la loro verifica o computo.
Il primo punto che invero si tratta di stabilire è quali siano le cifre
da assumere, nella particolare votazione in corso, come numero legale
e come maggioranza. Il secondo punto è di stabilire se, sulla base dei
dati numerici della conta, il numero legale sussiste e la maggioranza
è stata raggiunta.
Dal numero legale si è parlato in precedenza, a proposito delle
attività della fase preliminare. Vi è tuttavia, qualche differenza da ricordare,
o da segnalare, fra la verifica preliminare e la verifica implicita.
Anzitutto, la verifica implicita alla Camera si ha sempre, e soltanto,
nel caso delle votazioni distinte (appello nominale, scrutinio
segreto, votazione per schede). Nella cifra base del numero legale viene
ricompreso il numero dei voti favorevoli, dei voti contrari, degli astenuti
(ex artt. 100, primo comma, 104 e 105 Reg.) e certamente dei
firmatari della domanda dell'appello nominale o dello scrutinio segreto,
come stabilito dall'art. 95, secondo comma, Reg. Questo articolo prescrive
inoltre che siano ritenuti sempre presenti, ancorché, non rispon­
di) Sulla « prova di resistenza » cfr. U. GALEOTTI, Prìncipi, cit, pag. 238.

596 La votazione
dano all'appello (o non si presentino comunque a votare), i richiedenti
la verifica del numero legale. Tale norma trova indubbiamente applicazione,
come si vide, nell'ipotesi della verifica preliminare. Ma la
verifica implicita non ha il suo presupposto in una richiesta: si potrebbe
pertanto pensare che il disposto dell'art. 95, per quanto attiene
al computo dei firmatari della richiesta di verifica, non possa riguardare
i casi di verifica implicita. Può accadere peraltro che, nel procedimento,
ad una richiesta di verifica preliminare succeda una domanda
di scrutinio segreto o di appello nominale che quella richiesta assorbe,
dando luogo ad una votazione in forma distinta: in tale evenienza si
ha che la verifica implicita è preceduta da una richiesta di verifica
preliminare, onde non è da escludere la consistente possibilità che il
citato art. 95, nel ritenere presenti i firmatari della richiesta, si riferisca
anche ad ipotesi di verifica implicita. Nella prassi tuttavia, questo
punto non è pacifico, come non è chiaro - secondo che già si
disse - quale sia l'estensione della categoria dei « deputati* presenti
alla seduta, che non partecipino ad una votazione » che l'art. 100, secondo
comma Reg. vuole computati agli effetti del numero legale (v.
sopra, § 2, sub B).
La verifica implicita differisce da quella preliminare in quanto,
come il nome lascia intendere, essa è assorbita in una altra attività,
quella appunto di scrutinio. Ma è da notare che l'assorbimento non
è totale. Verifica e scrutinio hanno in comune soltanto le operazioni
di mera conta, differendo poi sotto il profilo del computo, perché diversi
sono i concetti e diverse le funzioni del numero legale e della
maggioranza. Il numero legale è requisito di validità dell'atto di votazione,
la maggioranza è la condizione alla quale l'atto produce l'effetto
della approvazione. Ne segue che ove manchi il primo, l'atto compiuto
è invalido, esso va ripetuto allo stesso titolo (cosicché, ad es., quando
si prevedano maggioranze diverse a seconda che si tratti di primo,
secondo o terzo scrutinio, se l'atto per il quale è mancato il numero
legale rappresentava il primo scrutinio sempre come primo scrutinio
va compiuta la sua rinnovazione), e nessuno degli effetti tipici della
votazione (approvazione o rigetto, elezione) si produce. Ove, invece,
non si raggiunga la maggioranza prescritta, la votazione esiste ed è
valida; inoltre (nelle deliberazioni) un risultato pur sempre si determina,
vale a dire la reiezione della proposta e la chiusura del procedimento,
purché, s'intende, non sussistano cause di invalidità dell'atto:
ma, appunto, il mancato raggiungimento della maggioranza non costituisce
una di queste cause.

La votazione 597
L'esito di un atto di votazione, pertanto, non è individuabile nella
semplice alternativa della approvazione o della non-approvazione, verificandosi
la non-approvazione tanto nell'ipotesi della mancanza del
numero legale quanto in quella del rigetto: non è forse un caso, o è
un caso felice, che il Reg. Camera (a differenza di quello del Senato:
art. 84) stabilisca che il risultato del voto, quando un risultato vi sia,
venga dal Presidente proclamato con le formule « la Camera approva »
o « la Camera respinge » (art. 106), che rappresentano esattamente i
due effetti tipici della votazione (72). È chiaro, d'altra parte, che la
verifica del numero legale costituisce un presupposto del riscontro della
maggioranza, atteso che l'urta è diretta ad accertare « se » l'atto è
valido, e l'altro a stabilire « quale » sia l'effetto dell'atto stesso. Perciò
la verifica del numero legale è l'operazione alla quale si procede appena
compiuta la conta, e se risulta negativa esclude come superfluo
il computo della maggioranza.
Se, viceversa, la verifica del numero legale è positiva, occorre accertare
se la somma dei voti favorevoli alla proposta sottoposta al voto
dell'assemblea raggiunga la cifra di maggioranza stabilita per l'approvazione
nel caso concreto. La maggioranza « normale » è, come si è
visto, quella dei « presenti » di cui all'art. 64, terzo comma, Cosi, che
fa salve diverse disposizioni delle stesse leggi costituzionali. Si è anche
visto che, nella prassi della Camera, l'espressione a presenti » è
intesa nel senso di « votanti » con esclusione degli astenuti. Altre maggioranze
sono determinate sulla base di parametri diversi da quello
dei « presenti », e secondo frazioni differenti da quella della metà
più uno.
È possibile così una classificazione dei vari tipi di maggioranza adottati
nelle assemblee parlamentari (per ragioni di chiarezza e di completezza
ci riferiremo anche alle maggioranze previste per i procedimenti
elettivi, che verranno richiamate nel § 5). Si ha un primo gruppo
di maggioranze calcolate sulla base dei « componenti » l'assemblea
(non si distinguerà qui se la determinazione è compiuta sulla base dei
componenti « di diritto » o dei componenti « di fatto » (73), problema
che può avere rilievo, per es., nel caso della elezione del Presidente
della Repubblica, per la partecipazione dei delegati delle Regioni finora
costituite). Le frazioni che su tale base determinano la cifra di mag-
(72) Le formule in uso al Senato sono « fl Senato approva » e « il Senato
non approva» (alternativa ritenuta più esatta di quella della Camera da F. PERGOLBSI,
Diritto costituzionale, Padova 1958, 12» ed., pag. 353, nota 1).
(73) Distinzione che fa P. GASPARRI, op. ciu. pag. 179.

598 La votazione
gioranza sono variabili. È richiesta la maggioranza dei due terzi dei
componenti il collegio, nei primi tre scrutini per l'elezione del Presidente
della Repubblica (art. 83, terzo comma, Cost.) e dei tre quinti
nei primi due scrutini per l'elezione dei giudici costituzionali e dei
membri del Consiglio superiore della Magistratura (artt. 3 legge 11
marzo 1953, n. 87 e 22 legge 24 marzo 1958, n. 195). La maggioranza
è costituita invece da qualcosa più della metà dei componenti (e cioè,
in pratica, dalla metà dei componenti più una unità, se il numero dei
componenti è pari, e della metà dei componenti più un mezzo, se il numero
dei componenti è dispari) per l'elezione del Presidente della Repubblica
dopo il terzo scrutinio (art. 83, terzo comma, Cost), per la
deliberazione della messa in stato di accusa (artt. 90, secondo comma,
Cost. e 27, comma quinto, Reg. per i procedimenti di accusa: si noti
che tale quorum è dalla Costituzione richiesto esplicitamente solo per
la messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica), per la
approvazione in seconda deliberazione dei progetti di legge' costituzionale
o di revisione della Costituzione (artt. 138, primo comma, Cost.
e 107-quater, primo comma, Reg.) per l'adozione dei Regolamenti
parlamentari (artt. 64, primo comma, Cost. e 15 secondo comma, Reg.,
che tale maggioranza prescrive per le modificazioni e le aggiunte ai
Regolamenti, purché essa sia richiesta da un presidente di gruppo parlamentare
o da dieci deputati prima che inizi la discussione) e per la
dichiarazione d'urgenza delle leggi, ai fini dei termini della promulgazione
(art. 73, secondo comma, Cost).
Dubbi possono sorgere circa la maggioranza necessaria per la discussione
e la votazione di argomenti non iscritti all'ordine del giorno:
in proposito l'art. 69 Reg. prevede la « maggioranza dei tre quarti »,
senz'altro specificazione. In quanto la norma è posta a tutela degli
assenti, sembrerebbe logico non riferirla ai votanti bensì ai componenti
il collegio. Ma la maggioranza dei tre quarti dei componenti rappresenterebbe
il più alto quorum conosciuto nell'ambito del Parlamento,
ciò che se in teoria può apparire conforme al principio noto sotto
il nome di inviolabilità dell'ordine del giorno, in pratica determinerebbe
l'inapplicabilità dell'art 69 stesso.
H parametro dei « presenti » (che, come già osservato, alla lettera
comprenderebbe non solo i votanti prò, quelli contro e gli astenuti, ma
anche gli indifferenti: sopra, § 3), è solo scritto nella Costituzione,
nella normativa parlamentare vigendo il più ristretto parametro dei
« votanti », con inclusione o con esclusione degli astenuti. Anche qui
variabili sono le frazioni determinative. I tre quinti dei votanti (com-

La votazione 599
prese nel loro numero le schede bianche: oltre, § 5) sono richiesti negli
scrutini successivi al secondo per la elezione dei giudici costituzionali
e dei membri del Consiglio superiore della Magistratura (citati artt e
leggi 1953 e 1958). Qualcosa più della metà dei voti costituisce la
maggioranza normale per le deliberazioni della Camera e del Senato.
Tale maggioranza inoltre è specificamente richiesta per la elezione del
Presidente della Camera al primo scrutinio, computandosi però le schede
bianche nel numero dei voti (art. 4, secondo comma, Reg.; analogamente
al Senato: cfr. art. 3).
Frazioni inferiori alla metà, o minoritarie, sono ammissibili per
le votazioni elettive, nelle quali può avvenire che la somma dei voti riportati
da un candidato sia inferiore al cinquanta più uno per cento
dei votanti, e tuttavia superiore ai voti riportati da ciascun altro candidato:
si determina in tal caso una maggioranza che si suole chiamare
« relativa », alla quale può, senza inconvenienti né pratici né logici,
riconnettersi effetto elettivo.
Quanto mai variabile e personale è, peraltro, la terminologia impiegata
sia dal legislatore sia dalla dottrina per designare i vari tipi
di maggioranza. Per lo più si usa parlare di maggioranza « semplice »
con riferimento a quella prevista dall'art. 64 Cost. o a quella costituita
da oltre la metà dei votanti (compresi o meno in questi gli astenuti).
Maggioranze « speciali » sono quindi denominate le rimanenti :
di esse dicesi « assoluta » quella costituita da più della metà dei componenti;
« relativa », come poc'anzi detto, quella calcolata sulla base
di frazioni inferiori ad un mezzo, nei procedimenti elettivi; « qualificate
», infine, si sogliono chiamare le maggioranze determinate per mezzo
di frazioni superiori al mezzo (due terzi, tre quinti, tre quarti) riferite
ai componenti o anche ai votanti (74).
Una distinzione che sembra utile compiere è quella fra le maggioranze
che sono e quelle che non sono « predeterminabili » a seconda
cioè che la cifra della maggioranza stessa possa o meno essere precisata
prima che inizi la votazione. Predeterminabili, pertanto, sono le maggioranze
che assumono come parametro quello dei componenti. L'interesse
della distinzione risiede soprattutto nel fatto che nel caso delle
maggioranze predeterminabili non si pone il problema delle astensioni,
che nel numero dei componenti risultano già naturalmente ricomprese.
(74) Cfr. P. BISCARETTI DI RUFFIA, Diritto costituzionale, Napoli 1965, 7« ed.,
pag. 351. Nomenclatura diversa adotta C. MUSCARX. op. cit.. voce «Maggioranza»,
pag. 415 e segg.

600 La votazione
Come emerge da quanto già detto, la maggioranza può definirsi
come il numero minimo di voti favorevoli alla proposta in votazione,
stabilito dall'ordinamento affinché la proposta stessa possa ritenersi approvata
dal collegio. Ove i voti favorevoli non raggiungano quel minimo
l'effetto della votazione è reiettivo. Ciò mostra come vi sia una
differenza nel modo di operare della maggioranza rispetto ai due risultati
della approvazione e della reiezione. L'approvazione è condizionata
dal costituirsi di una maggioranza favorevole, ma la reiezione
non è condizionata, come si potrebbe supporre, dal costituirsi di una
maggioranza contraria: il rigetto risulta dal semplice mancare di una
pars maior positiva, e non richiede necessariamente una pars
maior che si opponga. Il che è manifesto nel caso delle maggioranze
cosiddette qualificate, ma è vero anche nel caso delle maggioranze calcolate
con la percentuale del cinquanta più uno per cento. Qualora,
infatti, si verifichi parità di voti il risultato è sempre reiettivo, se si
eccettua l'ipotesi della deliberazione sulle conclusioni della Giùnta delle
elezioni (art. 22, secondo comma, Reg.; cfr. anche art. 11, secondo
comma, Reg. interno della Giunta delle elezioni). Questo implica che
unica e non duplice è la fattispecie legale dalla quale dipende il prodursi
degli effetti alternativi - approvazione o rigetto - del voto, e
cioè che tali effetti sono collegati non già al verificarsi di una condizione
(maggioranza favorevole) o di un'altra e diversa condizione (maggioranza
contraria), ma al verificarsi o al non verificarsi di una sola
condizione (costituita appunto dalla maggioranza favorevole).
Gli effetti connessi alla fattispecie non si producono però automaticamente:
occorre a tale fine quel particolare atto pubblico e dichiarativo
del Presidente che è la proclamazione. Se non sussistono
cause di nullità della votazione, la proclamazione è atto dovuto (75).
Prima di procedervi il Presidente può dare notizia all'assemblea, ove
lo creda opportuno, delle eventuali irregolarità o degli eventuali aspetti
atipici della votazione, delle questioni sorte nel corso dello scrutinio
e dei criteri che hanno informato le relative decisioni. Tali comunicazioni
presidenziali tuttavia non autorizzano, di per se stesse, una discussione
incidentale (v. sopra, § 1 sub C).
Il contenuto dichiarativo della proclamazione varia a seconda che
si riferisca al risultato di una votazione sommaria o a quello di una
votazione distinta. Nel primo caso nessuna indicazione di dati nu-
(75) G. FERRARA, // presidente di assemblea parlamentare, Milano 1965, pagina
163 e segg.

La votazione 601
menci è contenuta nella proclamazione, che si limita alla formula di
rito « la Camera approva » o « la Camera respinge ». Nel secondo
caso, questa formula è preceduta dalla comunicazione delle cifre rilevate
attraverso lo scrutinio (presenti, votanti, astenuti, schede bianche,
maggioranza prescritta, voti favorevoli, voti contrari). La funzione delle
due parti della dichiarazione è evidentemente diversa. La parte che
enuncia il risultato numerico della votazione ha funzione certificativa;
la parte invece che enuncia il risultato dell'approvazione o della reiezione
collegiale ha funzione imputativa.
Più in generale è da distinguere il valore della proclamazione nei
confronti dell'atto di votazione e nei confronti degli effetti giuridici tipici
dell'atto stesso. Si è sostenuto in dottrina che la proclamazione
sarebbe costitutiva (richiesta ad substantiam per la validità) dell'atto
collegiale (76). Da altri essa è stata invece assimilata alla promulgazione,
che è elemento integrativo della sola efficacia (77). In realtà,
appare difficile ritenere che la votazione acquisti esistenza giuridica e
validità soltanto per mezzo della proclamazione: al contrario, si direbbe
che l'esistenza e la validità dell'atto sono il necessario presupposto
della proclamazione stessa come atto dovuto. Non si riuscirebbe
neppure a qualificare come obbligatorio l'atto proclamativo senza porre
la condizione che ci sia stata una votazione e che essa sia stata valida:
soltanto sulla base di tale premessa il Presidente è tenuto a proclamare
e può farlo. Vero è solo che ove la proclamazione non intervenga nei
tempi e nei modi conformi al principio della ininterruttibilità del procedimento
(per es., in pratica, ove la seduta venga tolta senza che alla
proclamazione si sia fatto luogo) la votazione già compiuta - attese
quelle esigenze di certezza cui si è sopra accennato (§ 1) - si caduca,
« diventa » invalida, e cioè si verifica una ipotesi di invalidità « sopravvenuta
» dell'atto (78).
Costitutiva, o perfettiva, è invece la natura della proclamazione
nei confronti dell'effetto tipico della votazione. La formula con la
quale il Presidente annuncia che la Camera ha approvato o respinto
la proposta oggetto (o ha eletto le persone da investire al pubblico ufficio)
non esprime un giudizio di conoscenza né assolve ad una fun-
(76) Cosi L. GALATEMA, Gli organi, cit., voi. II, pag. 143.
(77) Cfr. A. NIORO. op. cit., pag. 1001, nota 18, e letteratura citata.
(78) F. SANTORO-PASSARELU, op. cit., pag. 226 e segg. Con la interruzione
della seduta vengono meno le condizioni di pubblicità che circondano l'atto in attesa
della proclamazione; tali condizioni non possono non considerarsi essenziali alla validità
dell'atto stesso, in quanto connesse con l'esigenza di certezza di cui si è parlato
nei § § 1, sub C, e 3 sub B.

602 La votazione
zione di accertamento, dal momento che prima della dichiarazione presidenziale
e fino a che questa non sia stata ritualmente compiuta, nessun
evento esiste, né nella realtà naturale né in quella giurìdica, configurabile
come decisione approvativa o reiettiva (oppure come scelta
elettiva) dell'organo collegiale. Ciò che alla enunciazione della formula
preesiste è solo il fatto della avvenuta o mancata formazione di una
maggioranza di voti favorevoli alla proposta (o al candidato), ossia
la fattispecie legalmente prevista per la produzione degli effetti, i quali
pertanto in virtù dell'atto di proclamazione si costituiscono.
Con la proclamazione il procedimento di votazione si conclude.
Il risultato, una volta proclamato, è irretrattabile. Si ammette, peraltro,
che in circostanze eccezionali al Presidente si « segnalino B i fatti che
potrebbero invalidare una votazione (per es., l'equivoco nel quale sia
caduta l'assemblea circa l'oggetto e i termini esatti della votazione stessa),
ma senza provocare alcun voto collegiale, spettando esclusivamente al
Presidente ogni decisione sul reclamo (79). Un solo caso vi è in cui una
deliberazione collegiale già presa può venire invalidata successivamente
per mezzo di un voto dell'assemblea, ed è quello dell'eventuale coordinamento
di cui all'art. 91 Reg.
5. - Come sopra accennato (§ 1), dal procedimento di votazione
deliberativa, avente per oggetto la decisione (approvazione o reiezione)
di un provvedimento della più varia natura, va distinto un procedimento
di votazione elettiva, avente per oggetto la scelta fra più persone,
al fine della costituzione di un organo. La distinzione è in corrispondenza
con quella che la dottrina ha ben tracciato fra deliberazione
ed elezione.
È stato osservato che gli stessi testi normativi non usano, generalmente,
il termine deliberazione per ricomprendervi anche il procedimento
elettivo; talvolta anzi essi contrappongono nettamente le due fattispecie
dettandone discipline diverse. Più intrinseche differenze sono
rilevabili dall'analisi strutturale dei due procedimenti.
Diversità si riscontrano anzitutto nei « presupposti ». La proposta
e la discussione (o esame) rappresentano - abbiamo visto (sopra, § 1,
sub A) - i presupposti del procedimento di votazione deliberativa. Essi
mancano normalmente nel procedimento di votazione elettiva.
La proposta è caratterizzata dal fatto che essa comporta una alternativa
puramente binaria della decisione; per questo motivo, prima
(79) U. GALEOTTI, Prìncipi, cit., pagg. 241-2.

La votazione 603
della votazione deliberativa operano particolari meccanismi (scelta del
testo base, ordine delle votazioni) diretti alla individuazione di una
sola proposta fra le tante su cui indire la votazione (unicità dell'oggetto
del voto: cfr. sopra, § 3), la quale perciò avrà un contenuto condizionato
dalla proposta stessa, consistente appunto nella decisione fra due,
e due sole, soluzioni prestabilite (approvazione o rigetto). La proposta
manca, invece, di regola nei procedimenti elettivi, con la conseguenza
che la votazione non avrà un contenuto rigidamente predeterminato.
Può accadere, tuttavia, che oggetto della votazione sia una lista di candidati.
Ciò si verifica, ad es., nel caso della Commissione inquirente
per i giudizi di accusa, alla cui costituzione la Camera partecipa eleggendo
all'inizio di ogni legislatura dieci deputati: l'art. 2 del Regolamento
per i procedimenti d'accusa stabilisce che il Presidente della
Camera, intesi i Presidenti dei gruppi parlamentari e il Presidente del
Senato, determina la ripartizione dei dieci seggi tra i vari gruppi e
forma la lista dei candidati che sottopone al voto dell'assemblea. La
Camera può solo approvare o respingere la lista. Con analogo procedimento
il Senato elegge dieci senatori. In dottrina si è distinto fra elezione
e nomina, ravvisandosi quest'ultima figura in tutti i casi in cui
la scelta tra le persone da investire ad un pubblico ufficio avviene con
il sistema di una proposta, contenente uno o più nomi, sulla quale si
voti, per modo che la votazione acquista carattere deliberativo (80).
Alla stregua di questo criterio il procedimento di costituzione della
Commissione inquirente non rappresenterebbe una elezione ma una nomina
e pertanto una deliberazione.
Nei procedimenti elettivi, non essendo il contenuto del voto predeterminato,
si rivela superflua, e anzi nel silenzio della norma vietata,
la discussione, la quale è diretta fondamentalmente alla valutazione
della proposta, alla chiarificazione e alla eventuale modificazione
del suo contenuto. (Si noti che, sia o non sia una proposta in senso
tecnico la lista delle candidature per la Commissione inquirente, neppure
in questo caso è ipotizzabile una discussione di merito, se non
altro perché la formazione della lista è di esclusiva competenza del
Presidente ed è pertanto sottratta alla Camera ogni valutazione dialettica
dei criteri della sua compilazione).
Scarti rilevanti sussistono anche tra le « fasi » dei due tipi di procedimento,
deliberativo ed elettivo. Quelli che sono i momenti tipici della
fase preliminare della votazione deliberativa - la scelta dell'ordine delle
(80) G. GUARINO, op. cit., pag. 91.

604 La votazione
votazioni, la determinazione della forma di voto, la verifica del numero
legale e le dichiarazioni di voto - non si riscontrano nelle votazioni
elettive. Non c'è da stabilire alcun ordine di votazioni, perché è appunto
caratteristico del procedimento elettivo che la scelta fra più oggetti
(persone) si realizzi con un unico atto, onde nessun problema di
seriazione può sorgere. Né è dato scegliere la forma del voto, unica
esperibile essendo quella segreta a mezzo di schede, secondo le modalità
specificate dalla legge. Inoltre, in quanto si tratta di forma non
sommaria, la verifica del numero legale non è mai preliminare; e in
quanto si tratta di forma non palese, inammissibili devono considerarsi
le dichiarazioni di voto (le quali, del resto, presupporrebbero una proposta
ed un contenuto predeterminato della votazione).
Dubbi, viceversa, possono prospettarsi in ordine alla ammissibilità
di quei subprocedimenti cui potrebbero dar luogo questioni incidentali
o procedurali relative alla votazione stessa. Il fenomeno non è
certo sconosciuto al nostro Parlamento, essendosi ripetuto anzi con frequenza
in occasione, ad esempio, della elezione dei rappresentanti italiani
agli organismi europei (81). In tali occasioni sono state presentate
persino delle pregiudiziali e sono state approvate delle sospensive; molteplici
poi sono stati i dibattiti incidentati (per es. sull'ammissibilità del
rifiuto dell'elezione da parte dell'eletto) e i richiami al Regolamento
(circa l'applicabilità dell'art. 9 del Regolamento stesso). Atti di natura
incidentale sono stati compiuti anche in procedimenti elettivi svoltisi
nell'ambito del Parlamento in seduta comune, ma va ricordato che il
Presidente, riservando a se stesso la competenza di decidere in materia
procedurale, più volte ebbe ad avvertire che nessuna discussione può
ammettersi in tale sede (82). Va sottolineato anche che ciò trova conferma
nella più recente dottrina, che esclude per ragioni sistematiche
qualunque dibattito in seno al Parlamento riunito a fini elettivi, verta
in ipotesi tale dibattito sulla necessità di svolgere l'attività per la quale
il Parlamento è stato convocato, o sulle modalità delle eleziom, ovvero
sulle qualità dei candidati (83).
La forma del voto - si è accennato - è quella segreta per schede.
La segretezza del voto elettivo, e più in generale del voto che concerne
persone, è principio comune alla maggioranza degli ordinamenti.
Nel Regolamento del Senato tale principio è espressamente sancito dal-
(81) V. oltre, note 88, 89, 92, 93, nelle quali peraltro sono citati solo alcuni
dei casi verificatisi.
(82) Cfr., per es., le sedute comuni del 29 luglio 1954 e del 2 maggio 1962.
(83) G. FERRARA, op. cit., pag. 291 e segg.

La votazione 605
l'art 76. Il voto per schede è una forma di votazione distinta: le
forme sommarie hanno, evidentemente, il loro necessario presupposto
nel carattere di alternativa della decisione, e perciò nell'esistenza di una
proposta in senso tecnico. Al voto per scheda ciascun membro del collegio
procede deponendo nell'urna la scheda sulla quale ha scrìtto
il nome o i nomi dei candidati da lui prescelti, in numero pari a quello
degli eligendi, oppure - ove la norma lo richieda, allo scopo di consentire
la rappresentanza delle minoranze (cosiddetto « voto limitato »,
cfr. per es., l'art. 9 Reg.) - in numero inferiore al (per es. ai due terzi del)
totale delle persone da eleggere.
La stessa determinazione del quorum di elezione segue criteri diversi
da quelli che regolano la semplice alternativa dell'approvazione
o del rigetto, differente essendo la tecnica di scelta, che ammette, come
osservammo (§ 4), anche criteri numerici minoritari. L'art. 64 Cost, per
tali ragioni, e per il riferimento testuale in esso contenuto alla sola
materia delle deliberazioni, è stato considerato inapplicabile ai procedimenti
elettivi (84), e certamente nei confronti di questi non può detenere
alcun valore tassativo.
Aspetti particolari assume anche il problema delle astensioni. Si
è ritenuto che il membro del collegio può astenersi dalla elezione in
quattro forme, e cioè non ritirando la scheda, non deponendola nella
urna, depònendovela in bianco o dichiarando apertamente la propria
astensione (85). Altri distingue fra astensione vera e propria e scheda
bianca, la quale ultima rappresenterebbe viceversa un modo di esercitare
il diritto di voto (86). Dubbi questi che confermano la estrema la*
bilità dei concetti di voto e di astensione astrattamente considerati. Per
quanto riguarda il computo, in alcuni casi la speciale maggioranza richiesta
evita che si ponga la questione (maggioranze predeterminabili:
sopra § 4): così per l'elezione del Presidente della Repubblica e per
i primi due scrutìni relativi alla elezione, da parte delle Camere riunite,
di giudici costituzionali e di membri del Consiglio superiore della
Magistratura, la maggioranza prescritta va determinata sulla base dei
componenti il collegio, nel cui numero gli astenuti, le schede bianche,
ecc., sono automaticamente calcolate. Neppure sorge questione circa il
primo scrutinio per la elezione del Presidente della Camera, prescrivendo
al riguardo l'art. 4 Reg. la maggioranza dei voti, fra i quali esplicitamente
(84) G. GUARINO, op. cit., pag. 95 e segg.
(85) F. COSENTINO. Astensione, cit., pag. 90.
(86) L. GALATERIA, Gli organi, cit., pagg. 134-5.

606 La votazione
comprende le schede bianche. Incertezze, peraltro, si sono avute negli altri
casi. Le schede bianche sono state computate - ma non del tutto pacificamente
(87) - ai fini della determinazione della maggioranza per la elezione
dei rappresentanti italiani alla C.E.E. e alla C.E.C.A., nonché, dopo il secondo
scrutinio, per la elezione di membri del Consiglio superiore della
Magistratura (ciò che può significare ambiguamente due cose: o che la
scheda bianca rappresenta una forma di astensione, e come ogni forma
di astensione nei procedimenti elettivi - diversamente che nei procedimenti
deliberativi della Camera - va computata nella cifra di maggioranza;
ovvero che le astensioni non entrano nel computo della maggioranza,
sì invece le schede bianche perché non sono da qualificare
come astensioni).
Un'altra caratteristica differenziale delle votazioni elettive rispetto a
quelle deliberative è individuabile negli effetti del mancato raggiungimento
della maggioranza prescritta. Nel caso delle deliberazioni, se la
proposta oggetto non è suffragata dalla maggioranza dei voti favorevoli,
l'esito del voto, benché negativo, costituisce pur sempre una pronuncia
dell'assemblea, nell'ipotesi una decisione di rigetto del provvedimento
proposto. Qualora invece si pervenga ad un risultato negativo
in una elezione, per non essersi raggiunto da nessuno dei candidati
il quorum di voti stabilito, nessuna decisione sarà stata adottata dall'assemblea.
La funzione del procedimento, quindi, si sarà realizzata
nel primo caso ma non nel secondo, e perciò mentre nel primo caso -
sussistendo il numero legale e non verificandosi irregolarità nella votazione
- il procedimento risulta esaurito e chiuso, aperto esso rimane
viceversa nella seconda ipotesi. Segue da ciò che nelle votazioni elettive,
ove non si formi la maggioranza prescritta: a) il collegio resta
obbligato ad effettuare una nuova votazione (sia pure, come di fatto
è accaduto, in una diversa seduta), b) la nuova votazione fa parte dello
stesso procedimento della prima e non può svolgersi perciò che con
(87) Clamori sorsero nella seduta del 17 novembre 19SS quando, effettuata
la votazione per l'elezione di nove rappresentanti alla C.E.C.A., il Presidente, Vicepresidente
Macrelli, si accinse a proclamare il risultato elettivo non computando le
schede bianche ai fini della determinazione della maggioranza. Il Presidente dispose
il rinnovo della votazione. Questa ebbe luogo il giorno successivo, dopo una discussione
sui criteri di computo delle schede bianche, che il Presidente incluse poi nel
numero dei votanti (V. Atti parlamentari. Camera dei deputati, II legisl., sedute del
17 e del 18 ottobre 1955, pagg. 22131 e 22147 e segg.). In tal senso si è stabilita
la prassi.

La votazione 607
le stesse modalità di questa, ferme restando le eventuali decisioni prelirninari
adottate (88).
Come già accennato (sopra, § 1), i procedimenti di votazione elettiva
si possono distinguere a seconda che siano diretti alla costituzione
personale di organi (od uffici) interni ovvero di organi (o uffici) esterni
all'organo che procede alla votazione, e ancora, per quanto qui interessa,
a seconda che il collegio votante sia costituito dalla sola Camera
oppure dal Parlamento riunito in seduta comune. Si è già osservato
anche che la classificazione non è priva di rilievo, agli stessi fini procedurali.
Le modalità della votazione elettiva possono invero variare
in dipendenza sia della natura interna od esterna dell'organo di cui la
Camera elegge i componenti, sia della natura del collegio votante (Camera
o Parlamento in seduta comune) che provvede alla elezione.
Quando la Camera elegge i componenti dei suoi organi o i titolari
dei suoi uffici interni, siamo dinanzi all'esercizio di quei poteri di autoorganizzazione
(maggiori di quelli che pure competono ad altri organismi
di diritto pubblico) nei quali si esprime, prima che in altri istituti,
il noto principio di indipendenza delle assemblee legislative. Gli
unici limiti che la Camera incontra nell'esercizio di questo potere non
possono quindi discendere che dalla Costituzione, che all'art 63, primo
comma, stabilisce dover ciascun ramo del Parlamento eleggere fra i
suoi componenti il Presidente e l'Ufficio di Presidenza, e dal Regolamento,
che per tali elezioni prevede più dettagliata procedura negli
artt. 4, 5 (che richiama l'art. 9) e 6. Ove, invece, l'organo sia esterno
alla Camera, la procedura di elezione non è più collegata con un fine
di indipendenza autoorganizzativa e può trovare limiti nella legge che
istituisce l'organo costituendo, nonché nella natura e nei compiti di questo.
Valore di disposizione non tassativa detiene pertanto l'art 9 Reg.,
che disciplina le modalità di elezione dei Commissari previsti dalla
Costituzione o da leggi speciali (ciascun deputato scrive sulla scheda i
nomi di due terzi del numero dei componenti la Commissione; eletti
sono i deputati che a primo scrutinio ottengono maggior numero di
voti, purché raggiungano l'ottavo dei votanti; per quelli che non lo
abbiano raggiunto si procede al ballottaggio; analoga è la procedura
per le elezioni suppletive). Ipotesi invece diversa è quella in cui la Camera,
insieme al Senato (e, nei casi prescritti, insieme ai rappresentanti
dei Consigli regionali) integri l'organo del Parlamento riunito in seduta
comune per la elezione del Presidente della Repubblica, di giudici co-
(88) Cfr. le dichiarazioni del Presidente Leone nella seduta del 18 aprile 1956
{Atti parlamentari, Camera dei deputati, II legisl.. sed. del 18 aprile 1956, pagg. 25152-3).

608 La votazione
stituzionali, ordinari ed aggiunti, e di membri del Consiglio superiore
della Magistratura. Caratteristiche procedurali della votazione derivano
qui anche dalla struttura e dalla natura del collegio votante. Il Presidente
e l'ufficio di Presidenza sono quelli della Camera dei deputati
(art 63, secondo comma, Cost). Della Camera si adotta anche il Regolamento,
per quanto applicabile (art 15, ultimo comma, Reg. Camera).
Una maggiore incidenza procedurale ha la natura del Parlamento
in seduta comune, collegio non perfetto. Da ciò, si è visto, discende la
inammissibilità di discussioni anche di natura procedurale nel corso
dei procedimenti elettivi. Se dibattiti sono stati consentiti in occasione
di elezioni alle quali la Camera procedeva separatamente, essi non possono
in alcun modo ritenersi ammessi nell'ambito del Parlamento riunito
in seduta comune, che - come è stato rilevato - non è competente
della sua competenza, spettando in via esclusiva ad un soggetto distinto
dal collegio stesso (e precisamente al Presidente della Camera) ogni
potere di disposizione, e perciò anche di controllo, relativo sia al contenuto
sia all'oggetto dell'attività che il Parlamento è chiamato a svolgere
(89).
Esamineremo, ora, brevemente nelle loro specifiche modalità alcuni
tra i più importanti procedimenti elettivi delle tre categorie generali
illustrate.
A) Per ciò che riguarda l'elezione agli uffici interni alla stessa
Camera, dispongono, come si è detto, gli artt 4, 5 e 6 Reg., relativi
al Presidente della Camera e all'Ufficio di Presidenza, costituito da
quattro Vicepresidenti, da tre Questori e da otto Segretari.
Le elezioni del Presidente della Camera ha luogo nella prima riunione
dell'assemblea all'inizio di ogni legislatura, costituitosi l'Ufficio
di Presidenza provvisorio. L'art. 4 Reg. prescrive che al primo scrutinio
si effettui la votazione a maggioranza assoluta dei votanti, computando
fra i votanti anche le schede bianche. Qualora nessuno abbia riportato
la maggioranza richiesta, la Camera deve procedere, nello stesso giorno
o in quello successivo, ad una nuova elezione libera. Dopo questa, e
nel giorno stesso, si procede eventualmente al ballottaggio tra i due
candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti. È proclamato
eletto il candidato che nel ballottaggio consegue la maggioranza (relativa).
La votazione avviene mediante scrutinio segreto per schede, e lo
spoglio delle schede, ai sensi dell'art. 6 Reg., è fatto in seduta pubblica.
Per l'elezione dei Vicepresidenti, dei Segretari e dei Questori si
procede col sistema del voto limitato. Ciascun deputato scrive nella
(89) G. FERRARA, op. cit., pag. 296.

La votazione 609
scheda due nomi per i Vicepresidenti, due nomi per i Questori e quattro
per i Segretari (artt. 5, primo e terzo comma, e 9, secondo comma,
Reg.). Sono eletti coloro che a primo scrutinio hanno ottenuto maggior
numero di voti (art. 5, secondo comma, Reg.). Lo spoglio delle
schede viene effettuato da dodici scrutatori estratti a sorte: la presenza
di sette di essi è necessaria per la validità delle operazioni di scrutinio
(art. 6 Reg.). Il Regolamento tace delle elezioni suppletive dell'Ufficio
di Presidenza. La dottrina ha distinto, a seconda che si tratti
di sostituzioni singole o di sostituzioni multiple; nel primo caso, ciascun
deputato scrive un solo nome sulla scheda, e risulta eletto quel
candidato che ha conseguito maggior numero di suffragi; nel secondo
caso, si è ulteriormente distinto: trattandosi di sostituire due Vicepresidenti
o due Segretari, l'art. 5 troverebbe ancora in pieno la sua
applicazione letterale; trattandosi invece di sostituire più di due Vicepresidenti
o Segretari, o due Questori, ogni deputato dovrebbe votare
soltanto un nome, al fine di rispettare il diritto delle minoranze (90).
In tutti i procedimenti elettivi interni della Camera, come è palese,
nessuna applicazione trova l'art. 64, terzo comma, Cosi
B) Fra le elezioni di persone per cariche esterne alla Camera, si
ricorderanno qui le votazioni per la rappresentanza italiana in seno all'Assemblea
unica della C.E.E., dell'* Euratom » e della C.E.C.A. I
delegati italiani all'Assemblea sono eletti in numero di 18 dalla Camera
dei deputati e in pari numero dal Senato. Per la procedura dell'elezione
i trattati istitutivi non contengono alcuna specifica disciplina;
la scelta del sistema è anzi rimessa agli Stati membri. Le nostre Camere
procedono all'elezione per scheda segreta, sulla quale ciascun deputato
può scrivere i nomi di diciotto candidati; la maggioranza richiesta
è quella assoluta. Tale procedura deroga a quella del citato
art. 9 Reg. Camera (cfr. anche l'art. 8 Reg. Senato), che sancisce il
sistema del voto limitato per la elezione dei Commissari previsti dalla
Costituzione e da leggi speciali. La deroga suscitò vivaci polemiche
sin dalla sua prima attuazione. Il 17 luglio 19S2 il Governo chiese
alla Camera « di eleggere dal suo seno, a maggioranza assoluta, i nove
rappresentanti di sua spettanza all'Assemblea della Comunità europea
del carbone e dell'acciaio » (oggi assorbita nell'Assemblea unica). Nella
seduta successiva, iscritta l'elezione all'ordine del giorno, si svolse una
discussione incidentale, che si concluse con l'approvazione da parte
della Camera del sistema di elezione proposto dal Governo (analogo
22.
(90) Così R. ASTRALDI-F. COSBNTINO, op. cit., pag. 90.

610 La votazione
dibattito si svolse al Senato nello stesso giorno) (91). Un richiamo al
Regolamento per l'applicazione dell'art. 9 fu sollevato e respinto successivamente,
nella seduta del 4 maggio 1954(92). Da allora, con prassi
costante, la Camera ha mantenuto, nella elezione dei delegati in tutti
gli organismi europei, il criterio del voto a maggioranza assoluta: tuttavia,
proprio in questo primo scorcio della V Legislatura, sono in corso
studi e accordi per consentire, eventualmente attraverso un voto limitato,
la partecipazione delle minoranze alla delegazione al Parlamento europeo,
anche in attesa che questa possa essere nominata direttamente dal suffragio
popolare.
O II Parlamento in seduta comune elegge il Presidente della Repubblica,
cinque dei membri ordinari e i sedici giudici aggregati della
Corte costituzionale, nonché sette dei componenti il Consiglio superiore
della Magistratura.
Alla elezione del Presidente della Repubblica il Parlamento procede
con la integrazione dei delegati regionali. I delegati eletti dai
Consigli regionali sono tre per ogni Regione, tranne che per la Val
d'Aosta, che invia un solo rappresentante (art. 83, secondo comma,
Cost). Non essendosi, fino ad oggi, costituiti tutti i Consigli regionali,
la partecipazione dei delegati delle Regioni non ha potuto attuarsi
completamente. Per le elezioni presidenziali del 19SS, del 1962 e del
1964 sono stati convocati i delegati delle quattro Regioni a statuto
speciale. Ciò è stato da più parti ritenuto lesivo dell'eguaglianza di tutte
le Regioni fra loro, e contrastante con la seconda delle disposizioni
transitorie e finali della Costituzione stessa, in cui si stabilisce che « se
alla data della elezione del Presidente della Repubblica non sono costituiti
tutti i Consigli regionali, partecipano alla elezione soltanto i
componenti delle due Camere » (93). Va ricordato che, mentre nella
(91) Atti parlamentari, Camera dei deputati, I legislatura, seduta del 18 luglio
19S2, pagg. 40319-25. Si noti che una protesta già vi fu nella seduta del 26 luglio
1949, in occasione della elezione della rappresentanza italiana all'Assemblea consultiva
del Consiglio d'Europa (v. Atti, cit., pag. 10958).
(92) Atti parlamentari, Camera dei deputati, II legislatura, seduta del 5 maggio
1954, pagg. 7699-7704 (v. pure nelle pagg. 7687-99 altre questioni incidentali). Analogo
richiamo al regolamento fu sollevato, e respinto, nella seduta del 21 dicembre 1956 (Atti
cit., pagg. 29992-5).
(93) V. G. CONTINI, Osservazioni sulla partecipazione dei deputati regionali all'elezione
del Presidente della Repubblica, in « Rassegna di dir. pubbl. », 1956, I,
pag. 278 e segg. ; C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, Padova 1958, 4» ed.,
pag. 372; G. LUCATELLO. La partecipazione dei delegati delle Regioni alle elezioni presidenziali,
in «Archivio Giuridico» 1962, I-U, pag. 28 e segg. V. anche C. MUSCARA,
op. cit., voce « Delegati regionali, ecc. », pagg. 190-2 (che, in parte, anticipa la tesi
della Presidenza, su cui appresso) e N. VALENTINO, L'elezione di Segni, Milano 1963,
pagg. 37-53 (dello stesso A., La battaglia per il Quirinale, Milano 1965, pagg. 221-3).

La votazione 611
seduta comune del 1955 nessuna osservazione fu in proposito avanzata
dai membri del Parlamento né alcuna dichiarazione fu compiuta dal
Presidente dell'assemblea, dissensi si sono manifestati invece in occasione
della elezione del 1962. All'annunzio alla Camera della convocazione
del Parlamento, il 10 aprile 1962, il deputato Roberti, pur dichiarando
di non voler sollevare una discussione, tenne a ribadire la
posizione del suo gruppo - già comunicata con lettera al Presidente
della Camera - contraria alla partecipazione dei delegati regionali all'elezione
del Presidente della Repubblica (94). Il 2 maggio 1962, prima
di indire la votazione elettiva, il Presidente Leone comunicava all'assemblea
il quesito sollevato dal deputato Roberti e dal senatore Franza,
con lettera del 20 marzo, circa la legittimità della partecipazione alla
seduta dei delegati delle Regioni a statuto speciale; e respingeva l'eccezione
stessa richiamando il precedende della elezione del 1955 e affermando
doversi la seconda delle disposizioni transitorie della Costistituzione
riferire al solo caso della prima elezione presidenziale, avvenuta
nel 1948, ciò che si evince sia dalla collocazione della norma
sia dalla sua originaria formulazione (che alla prima elezione faceva
esplicito riferimento) mutata poi per ragioni formali in sede di coordinamento.
In questa stessa occasione il Presidente enunciò anche il
principio, già ricordato, della inammissibilità di subprocedimenti incidentali
di votazione nell'ambito del Parlamento riunito come « seggio
elettorale! (95).
Il quorum di maggioranza richiesto è dei due terzi dell'assemblea
per i primi tre scrutini, e della maggioranza assoluta per i successivi.
Allo scrutinio provvede personalmente il Presidente dell'assemblea, che
legge le schede via via che le estrae dall'urna (la conta, peraltro, viene
effettuata dai Segretari dell'Ufficio di Presidenza della Camera). Ove
la maggioranza prescrìtta non sia stata raggiunta da nessun candidato,
il Parlamento procede ad un nuovo scrutinio, immediatamente o dopo
un più o meno breve rinvio della seduta (nell'ultima occasione si è
preferito considerare tutti i rinvìi alla stregua di semplice e sospensione »,
per modo che il procedimento elettivo si è svolto in un'unica tornata).
Il Parlamento in seduta comune compila l'elenco dei giudici aggregati
ed elegge cinque (ossia un terzo dei) giudici ordinari della Corte
Costituzionale (art 125 Cost). L'elezione dei giudici ordinari avviene
(94) Atti parlamentari. Camera dei deputati, II legislatura, sed. del 10 aprile
1962, pag. 28870.
(95) V. il Resoconto stenografico della seduta comune del 2 maggio 1962.

612 La votazione
a scrutinio segreto, a maggioranza dei due terzi dei componenti dell'Assemblea
nei primi tre scrutini, e dei tre quinti negli scrutini successivi.
Eletti sono proclamati, ad ogni scrutinio, coloro che hanno riportato la
maggioranza stabilita (art. 2 legge cost. 22 nov. 1967, n. 2). Le schede
bianche, come si è detto, vengono computate come voti. Allo scrutinio
provvede una apposita commissione sorteggiata, costituita da sei deputati
e dai sei senatori, che effettua lo spoglio delle schede in un locale
separato dall'Aula. Nel corso delle operazioni di scrutinio il Presidente
può anche sospendere la seduta (96).
Con le stesse modalità, il Parlamento in seduta comune compila
ogni nove anni un elenco di persone tra le quali sono sorteggiati, in
caso di necessità, i giudici aggregati che devono partecipare ai giudizi
d'accusa contro il Presidente della Repubblica, il Presidente del Consiglio
dei Ministri ed i Ministri (art. 1 legge cost. 22 novembre 1967, n. 2).
L'elenco è costituito di 45 persone ed è integrato ogni volta che si
riduca a meno di 36 (art. 9-bis Reg.; art. 1 Reg. per i procedimenti
d'accusa: l'art. 9-bis Reg. non è stato ancora coordinato con la suddetta
legge cost. che ha ridotto da 12 a 9 anni il termine per la rinnovazione
dell'elenco).
Procedimento del tutto simile a quello che ha luogo per i giudici
costituzionali è previsto per la elezione dei sette membri (cioè di un
terzo dei componenti non di diritto: art. 104, quarto comma, Cost.) del
Consiglio superiore della Magistratura, di spettanza del Parlamento: la
elezione avviene a scrutinio segreto, la maggioranza richiesta è dei tre
quinti dell'assemblea, e dei tre quinti dei votanti (schede bianche incluse)
per gli scrutini successivi al secondo (art. 22 legge ord. 24 marzo
1958, n. 195). Anche qui la Commissione di scrutinio è sorteggiata, è
costituita da sei deputati e da sei senatori, provvede allo spoglio delle
schede in apposita sala e la seduta può venire sospesa.
Dubbi sono stati manifestati sulla legittimità costituzionale del
quorum stabilito dalla legge 11 marzo 1953, n. 87, per la elezione da
parte del Parlamento dei giudici della Corte (il dubbio va quindi riferito
anche al quorum di cui alla successiva legge 24 marzo 1958,
n. 195, per la elezione dei membri del Consiglio superiore della Magistratura),
ritenuto in contrasto con la norma dell'art. 64, terzo comma,
Cost, che prescrive la semplice maggioranza per le deliberazioni del
(96) V. sopra § 1, nota 9.

La votazione 613
Parlamento (97). Ma il sospetto di incostituzionalità sembra destinato a
cadere di fronte alla considerazione che il citato art 64, come sopra
osservato, non può ritenersi riferito con pari rigore tassativo, stante la
loro diversa tecnica decisionale, ai procedimenti deliberativi - i soli
che l'articolo espressamente menziona - e ai procedimenti elettivi. Inoltre,
l'art 137, secondo comma, Cost, stabilisce una esplicita riserva a
favore della legge ordinaria per tutta la normativa necessaria alla « costituzione
», oltre che al funzionamento della Corte. Né è del tutto
implausibile, infine, la tesi che la maggioranza prescritta dall'art 64,
ove la si voglia riferire anche alle votazioni elettive, rappresenti per
queste un limite inferiore, al di sotto del quale non è concesso scendere,
e non già un limite superiore che sarebbe illegittimo valicare con
maggioranze aggravate, del tipo di quelle previste appunto per le elezioni
dei giudici costituzionali e dei componenti il Consiglio superiore
della Magistratura.
[GAETANO CARCATERRA]
(97) In questo senso S. GALEOTTI, Sull'elezione dei giudici della Corte costituzionale
di competenza del Parlamento, in « Rassegna di dir. pubbl. », 1954, I,
pag. 56 e segg. Alle obiezioni, e particolarmente a quelle contenute in O. GUARINO,
op. cit. (che del rapporto fra deliberazione, nomina ed elezione si era occupato appunto
• a proposito delle modalità di elezione da parte del Parlamento di un terzo dei giudici
della Corte costituzionale»), S. GALEOTTI ha replicato con In tema di deliberazioni del
Parlamento in seduta comune, in e Rassegna di dir. pubbL », 1956, I, pag. 461 e seguenti.

CAPO XII
LA FUNZIONE ISPETTIVA
E IL RAPPORTO PARLAMENTO-GOVERNO
di Emilia Trento Baldini

CAPO XII
LA FUNZIONE ISPETTIVA E IL RAPPORTO
PARLAMENTO-GOVERNO
SOMMARIO: 1. Generalità. — 2. Le interrogazioni. — 3. Le interpellanze. —
4. Le mozioni. — 5. Le mozioni di fiducia e di sfiducia. — 6. La posizione
della questione di fiducia. — 7. Le inchieste parlamentari.
1. - L'attribuzione al Parlamento della funzione ispettiva risale a
quando l'affermarsi del sistema detto del parlamentarismo, in quanto imputava
all'organo elettivo la supremazia sugli altri organi costituzionali,
sostituì in concreto la teoria della separazione dei poteri, elaborata in
forma scientifica dal Montesquieu, alla quale in via tendenziale e teorica
sembrano voler ispirarsi ancora, sia pure con aggiustamenti, le
Carte costituzionali moderne.
In concreto la funzione ispettiva comprende il potere di conoscere
e giudicare tutto l'operato e l'azione del Governo e presuppone il diritto
di valutare l'indirizzo politico governativo e quindi, in ultima analisi,
di decidere della sopravvivenza o meno di un Governo, in relazione appunto
al giudizio espresso sulla sua azione politica.
La prassi e la dottrina tradizionale hanno elaborato alcuni strumenti
tipici, che trovano la loro normativa nei regolamenti parlamentari,
per l'esercizio del potere di sindacato politico delle Camere sul
Governo. Si tratta, come è noto, dell'interrogazione, dell'interpellanza,
della mozione e dell'inchiesta, che differiscono fra loro notevolmente
per gli effetti procedurali e sostanziali che realizzano, oltre che, in concreto,
per le cause che ad esse danno origine.
L'ambito del presente studio limita la ricerca all'esame dei suddetti
strumenti procedurali, ma può essere consentito, e forse utile ad
una più approfondita conoscenza della portata degli strumenti stessi, un
accenno ai mutati rapporti che la organizzazione dello Stato moderno
presuppone, fra il tradizionale potere legislativo e il tradizionale potere
esecutivo ed il conseguente nuovo ambito del cosiddetto controllo politico
del Parlamento sul Governo.
22*.

618 La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo
È noto in primo luogo che lo Stato moderno si assume come suo
compito istituzionale il raggiungimento, nell'ambito delle norme e dei
principi fissati dalla Costituzione, di fini sempre più ampi e incidenti
su ogni aspetto della vita del paese, il che si traduce, in concreto, in un
sempre più vasto intervento economico e sociale il quale presuppone
scelte preliminari sulle modalità e sui tipi dell'intervento stesso. In secondo
luogo va rilevato che i tipi di interventi pubblici da un lato, la
sempre più evidente necessità di tecnicizzare e specializzare la legislazione
in relazione alle concrete esigenze dall'altro, comportano un'estensione
dei poteri dell'esecutivo ed un conseguente ridimensionamento dell'ambito
nel quale può esplicarsi la funzione legislativa tradizionalmente
affidata al Parlamento. Da tale situazione deriva l'obiettiva necessità
di un nuovo tipo di rapporti fra il Parlamento, che conserva la natura
di organo fondamentale del sistema, tramite il quale il popolo esercita
concretamente la sua sovranità, e il Governo, al quale spetta in pratica
di porre in atto gli strumenti necessari a realizzare i fini propri dello
Stato moderno.
Nell'ambito dell'ordinamento dello Stato moderno, la dottrina ha da
tempo definito una cosiddetta funzione di indirizzo politico che, aderendo
ad una recente elaborazione, può individuarsi nella funzione intesa
a realizzare sul piano concreto e giuridico le molteplici e diverse finalità
derivanti dalle scelte, operate entro i limiti posti dalle norme costituzionali,
effettuate dalle forze di maggioranza. In concreto, quindi, si
tratta della funzione rivolta ad attuare l'intera attività dello Stato secondo
le direttive dettate da una determinata maggioranza.
All'esercizio di tale funzione così definita partecipano, in particolare
e per quanto qui interessa, sia il Governo, che è anzi l'organo principale
di indirizzo politico, sia il Parlamento, quest'ultimo e mediante
strumenti tipici e mediante la legge formale. Le Camere, infatti, sono
chiamate anzitutto a sancire ed approvare le necessarie scelte preliminari
operate dal Governo in ordine ai tipi dell'intervento pubblico nei
diversi settori della vita del Paese, ed alle modalità concrete dell'intervento
stesso.
Il mezzo primo e caratteristico con il quale il Parlamento partecipa
alla funzione di indirizzo politico è costituito dalla mozione di fiducia
e da quella di sfiducia al Governo. Esamineremo in seguito sotto
il profilo procedurale questi due strumenti tipici di indirizzo politico riservati
al Parlamento: qui ci limitiamo a sottolineare preliminarmente
il carattere particolare di tali tipi di mozione, che non costituiscono modi
di esercizio della funzione ispettiva, come le altre mozioni, che si pos-

La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo 619
sono dire semplici, ma stanno invece a monte della suddetta funzione
e ne determinano la dimensione e la portata. Con la concessione della
fiducia, infatti, le Camere aderiscono pubblicamente e fanno proprio
l'indirizzo politico di cui è espressione il Governo e contemporaneamente
autorizzano, in concreto, quel Governo stesso, che senza la fiducia non
potrebbe funzionare, a mettere in opera tutti i mezzi e ad attuare tutti
gli interventi necessari alla realizzazione dell'indirizzo medesimo.
Con la votazione della fiducia, quindi, le Camere esercitano direttamente
e collaborano alla funzione di indirizzo politico, ponendo in
essere la premessa che giustifica sul piano teorico l'attribuzione della
funzione ispettiva e ne individua il fondamento giuridico (1).
L'instaurarsi, infatti, del rapporto fiduciario fra Camere e Governo
comporta l'assunzione da parte dei due organi di reciproci obblighi, e
della responsabilità politica del secondo nei confronti delle prime. Il
rispetto di tali obblighi deve poter essere continuamente controllato: il
Governo verifica in concreto il persistere della sua maggioranza attraverso
l'approvazione delle leggi e l'appoggio alle iniziative che reputa
necessario assumere per la realizzazione del suo indirizzo; alle Camere
è invece riconosciuto il diritto di controllare con opportuni strumenti
l'idoneità delle iniziative governative ad assicurare tale realizzazione,
di accertare eventuali responsabilità, nonché di verificare la capacità
dell'indirizzo scelto a soddisfare effettivamente le esigenze del paese. Un
eventuale giudizio negativo delle Camere può arrivare quindi fino all'approvazione
di una mozione di sfiducia con la quale si nega la suddetta
capacità e si sollecita, perciò, la assunzione di un nuovo indirizzo politico.
Dall'esistenza del rapporto fiduciario fra Governo e Parlamento e
dal conseguente principio della responsabilità ministeriale, in forza del
quale i ministri hanno l'obbligo giuridico di dar conto in qualsiasi momento
alle Camere della loro azione pubblica, deriva il diritto dei
(1) Vogliamo qui sottolineare che la più recente dottrina ha individuato vari
altri casi in cui la Costituzione ha previsto e richiesto esplicitamente la partecipazione
delle Camere all'esercizio della funzione di indirizzo politico predisposto dal Governo.
Nella maggioranza di tali ipotesi l'attività delle Camere si esplica mediante l'approvazione
di leggi formali. Fra tali leggi si distingue anzitutto quella che approva annualmente
il bilancio preventivo; inoltre: la legge di piano; le leggi che autorizzano la
ratifica di quei trattati internazionali che siano di natura politica, o prevedano arbitrati
o regolamenti giudiziari, o importino variazioni del territorio od oneri alle finanze
o modificazioni di leggi (cioè in sostanza quasi tutti i trattati internazionali, data soprattutto
la generica dizione della prima categoria); le leggi di delega per la concessione
della amnistia e dell'indulto. Un'altra ipotesi di prevista partecipazione delk
Camere alla funzione di indirizzo politico è individuata nella dichiarazione dello stato
di guerra.

620 La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo
membri del Parlamento di esercitare la funzione ispettiva e cioè di interrogare
il Governo su fatti di interesse generale, o di richiamare la
sua attenzione sulle pubbliche necessità, o di chiedere conto della condotta
politica ed amministrativa dei suoi componenti. In concreto detta
funzione consiste, nella sua manifestazione più completa, nell'acquisizione
dei dati necessari alla esatta conoscenza di fatti di interesse generale
e nella conseguente espressione di un giudizio alla luce della conoscenza
così formatasi.
2. - Esaminiamo ora gli strumenti, previsti dal Regolamento, mediante
i quali i parlamentari possono esercitare in concreto la funzione
ispettiva.
Il primo di tali mezzi è costituito dall'interrogazione, regolata dagli
artt. da 110 a 118 Reg., che consiste, come testualmente recita l'art. Ili,
« nella semplice domanda se un fatto sia vero, se alcuna informazione sia
giunta al Governo, o sia esatta, se il Governo intenda comunicare alla
Camera documenti che al deputato occorrono, o abbia preso o sia per
prendere alcuna risoluzione su oggetti determinati ». L'interrogazione deve
essere presentata per iscritto al Presidente il quale, a norma dell'art. 90,
può negarne l'accettazione se contenga frasi sconvenienti.
Ci si può chiedere se spetti al Presidente accertare se l'oggetto dell'interrogazione
rientra fra quelli indicati nel citato art. Ili e, qualora
ravvisi una difformità fra l'interrogazione e la norma stessa, rifiutarsi
di accettarla. Contro una eventuale risposta positiva al quesito potrebbe
essere portata la considerazione che il Regolamento ha disposto espressamente,
come si è visto, quando ha ritenuto necessario prevedere l'ipotesi
di diniego di accettazione, sicché il silenzio nel caso in esame dovrebbe
escludere ogni facoltà di intervento da parte del Presidente. Contro
queste argomentazioni si può rilevare che resta però sempre fermo
e prevalente il dovere del Presidente, a norma dell'art. 10, di far osservare
il Regolamento e di assicurare il buon andamento dei lavori parlamentari
il che, nella fattispecie in parola, comporta il potere-dovere di
verificare il contenuto delle interrogazioni, in vista del loro successivo
svolgimento, in relazione a quanto disposto dall'art. 111.
L'applicazione delle successive norme che regolano lo svolgimento
delle interrogazioni assicura il sollecito, completo e automatico esaurimento
delle interrogazioni stesse, senza appesantire i lavori parlamentari
e senza pregiudicare il diritto del Governo di valutare le conseguenze
politiche di una sua risposta ad una interrogazione.

La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo 621
Le interrogazioni, infatti, sono iscritte automaticamente all'ordine
del giorno della seconda seduta dopo la presentazione e di tutte le seguenti
sedute, fino all'esaurimento (art. 112) e sono senz'altro svolte
all'inizio di ogni seduta secondo il turno di presentazione nel limite di
15 al giorno (art. 113) ed entro il termine massimo di quaranta minuti
(art. 117). Una deroga all'automaticità del turno di iscrizione in una
determinata seduta deriva dal divieto posto dall'art. 116, per il quale
nessun deputato può svolgere più di due interrogazioni in ciascuna seduta.
L'iscrizione delle interrogazioni all'ordine del giorno non comporta
l'obbligo di rispondere da parte del Governo. Questo, infatti, se non
vuole rispondere quando cade il turno dell'interrogazione, può dichiarare
di voler differire la risposta, indicando la data che ritiene opportuna,
o può addirittura dichiarare che non intende rispondere (art. 113). In
questi casi l'interrogante non può che attenersi alla decisione del Governo,
nel senso che il Regolamento non gli mette a disposizione alcun
mezzo per ottenere lo svolgimento della sua interrogazione. Può, però,
naturalmente, trarre ulteriori conseguenze dall'atteggiamento del Governo
e ritenere che il contenuto della sua interrogazione, proprio a seguito
della mancata risposta, meriti di diventare oggetto di una interpellanza
il cui svolgimento, come vedremo, può trovare diverso e più impegnativo
sbocco.
La risposta del Governo ad ogni singola interrogazione attribuisce
all'interrogante un diritto di replica, che deve limitarsi alla dichiarazione,
da contenere in un limite massimo di tempo di cinque minuti,
se sia stata data risposta adeguata o no alla domanda (art. 114). Il ristretto
limite di tempo e il limitato contenuto della replica vogliono evidentemente
assicurare un sollecito svolgimento delle interrogazioni, l'oggetto
delle quali, per la loro stessa natura, non può e non deve avere
un valore politico tale da impegnare eccessivamente l'Assemblea (2).
Si intende che, pur nel silenzio del Regolamento, il quale, in fondo,
lascia al Governo di valutare la portata di ogni singola interrogazione,
la risposta del Ministro deve essere ragionevolmente succinta.
(2) In caso di interrogazioni firmate da più di un parlamentare, l'art 114 va
interpretato nel senso che uno solo di essi ha diritto di replicare e dichiarare se sia
o no soddisfatto; il Presidente ha quindi il diritto e il dovere di negare la parola ad
un cofirmatario che la chiedesse. Diverso è il caso, naturalmente, di un deputato che
appone la sua firma all'interrogazione di un collega, e ne presenta poi un'altra su
analogo argomento. In tal caso egli avrà diritto di replicare, in qualità di presentatore
di una interrogazione.

622 La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo
Se il Ministro dichiara di non voler rispondere o di voler differire
la risposta ad altra data, l'interrogante ha diritto di chiedere la parola
per precisare il suo giudizio sull'atteggiamento del Governo e sulle sue
eventuali motivazioni? Il disposto dell'art. 114 sembra debba essere
rettamente inteso nel senso che la replica dell'interrogante ivi prevista
presuppone una dichiarazione del Governo sul merito dell'interrogazione
sicché è inammissibile un intervento dell'interrogante stesso quando all'interrogazione
non sia stata data, o non sia ancora stata data, formalmente
risposta.
Una norma che intende evidentemente favorire il sollecito esaurimento
di una serie di interrogazioni il cui contenuto non è tale da interessare
l'intera Assemblea, è quella contenuta nell'art. 115 che introduce
e regola l'istituto dell'interrogazione con risposta scritta. Con questo strumento
si vuole assicurare a tutti i deputati la possibilità di acquisire
tutti quegli elementi e quelle notizie che ritengono necessario possedere,
anche in considerazione di esigenze locali, senza però appesantire i lavori
della Camera. Anche alle interrogazioni per le quali l'interrogante
chiede la risposta scritta, che deve essere fornita entro 10 giorni dal
Governo, è assicurata, però, una certa pubblicità, in quanto anche esse
devono essere, come quelle a risposta orale, pubblicate nel resoconto
sommario della seduta in cui sono annunciate dal Presidente, e la relativa
risposta deve essere inserita nel resoconto stenografico della seduta
nella quale il Governo ha comunicato di averla fornita. È chiaro che
i risultati che l'istituto dell'interrogazione a risposta scritta vuole realizzare
possono essere assicurati solo se viene rispettato il termine di
10 giorni entro il quale il Governo deve dare la risposta.
Sempre al fine di snellire i lavori senza pregiudicare il diritto di
ogni deputato di venire comunque a conoscenza dei dati che ritiene necessari
o utili, il secondo comma dell'art. 113 prevede che una interrogazione
a risposta orale si trasformi in interrogazione a risposta scritta
se l'interrogante non è presente quando arriva il turno della sua interrogazione.
In tal modo l'interrogante perde il diritto di replicare al ministro
e di precisare quindi il suo punto di vista in relazione alla risposta,
ma non è privato però di quest'ultima.
Caratteristica tipica dello strumento regolamentare in esame è che
solo al Governo spetta di stabilire se una interrogazione riveste o meno
carattere di urgenza. La dizione dell'art. 118, che regola il caso in cui
il Governo « riconosca » l'urgenza di un'interrogazione, sembra presupporre
che al Governo spetta di accertare l'esistenza di una condizione
fatta presente da altri (nell'ipotesi dall'interrogante). Di fatto il presen-

La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo 623
tatore dell'interrogazione sottolinea la necessità di un'urgente risposta
e il Governo, se aderisce e condivide il giudizio dell'interrogante, può,
a norma del citato art. 118, rispondere subito dopo l'annunzio del Presidente
o nella successiva seduta. Occorre a questo punto richiamare
l'attenzione sul fatto che la Camera non può esprimersi sull'urgenza di
una interrogazione: la questione può essere risolta solo fra interrogante
e Governo.
La disposizione in esame attribuisce al Governo che abbia riconosciuto
l'urgenza di un'interrogazione la « facoltà » di rispondere immediatamente,
alterando, quindi, il normale turno di esaurimento collegato
con il momento della presentazione. Trattandosi, però, di facoltà, sta
alla discrezionalità del Governo stabilire se farne uso o meno, in relazione
a considerazioni di opportunità politica, sicché è nel pieno diritto
del Ministro rinviare una risposta immediata anche se esso ha riconosciuto
il carattere urgente dell'interrogazione.
Esaurito così l'esame degli articoli che disciplinano e regolano l'interrogazione,
cerchiamo di mettere in luce le caratteristiche essenziali
che la differenziano dagli altri strumenti grazie ai quali il Parlamento esercita
la funzione ispettiva. L'interrogazione, anzitutto, vuole soltanto fornire
all'interrogante la cognizione di un determinato fatto ed accertare
la verità di una notizia, senza che su questo si pronunci e possa pronunciarsi
un giudizio. Ciò chiarisce la ragione sostanziale per cui l'interrogazione
crea solo un rapporto fra Governo e interrogante e non
fra Governo e Assemblea, tanto che non solo il suo svolgimento non
può concludersi con un voto, ma non può nemmeno aprirsi su di essa
una discussione con la possibile partecipazione di tutti i parlamentari.
Per le sue caratteristiche, perciò, l'interrogazione costituisce uno strumento
di blando controllo parlamentare, può dirsi quasi di controllo
personale, e trova la sua utilizzazione soprattutto per richiamare l'attenzione
del Governo su situazioni ed esigenze particolari, anche di carattere
locale o strettamente settoriale.
3. - Il secondo strumento disciplinato dal Regolamento a disposizione
dei parlamentari per esercitare il controllo politico sul Governo,
è costituito dall'interpellanza che, secondo quanto stabilisce il secondo
comma dell'art. 119, consiste in una domanda sui «motivi o gli intendimenti
della condotta del Governo in questioni che riguardino determinati
aspetti della sua politica».
Dalla stessa citata definizione contenuta nell'art. 119 appare evidente
la differenziazione sostanziale fra interrogazione e interpellanza.

624 La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo
Quest'ultima, infatti, non serve ad accertare la verità di fatti o l'esattezza
di notizie, ma tende invece a chiedere conto dei motivi e degli
intendimenti dell'azione del Governo, cioè sollecita spiegazioni e giustificazioni
circa alcuni atti governativi e implica, perciò, non solo la
conoscenza di fatti, ma anche un giudizio sugli stessi e sulla conseguente
attività ministeriale. Un limite al contenuto delle interpellanze è dato
dal fatto che la condotta del Governo cui esse si riferiscono deve riguardare
solo questioni relative a « determinati aspetti della politica governativa
» e non larghi settori della stessa che, per la loro stessa rilevanza
e per il loro interesse generale, implicano la piena responsabilità
del Governo e giustificano un voto parlamentare sull'argomento. Da notare
che sono stati distinti in dottrina due tipi di interpellanza a seconda
del loro contenuto: le interpellanze a carattere amministrativo concernenti
solo gli atti effettivamente compiuti dal Ministro e quelle a carattere
politico, che possono riguardare anche le azioni future e non sono
quindi necessariamente collegate a fatti concreti.
Le norme regolamentari relative alla presentazione e pubblicazione
delle interpellanze, nonché all'eventuale intervento del Presidente in sede
di accettazione, sono analoghe a quelle già illustrate a proposito delle interrogazioni,
e valgono anche per esse le considerazioni sopra accennate.
Si diversifica, invece, il procedimento relativo ai due suddetti tipi
di strumenti di sindacato ispettivo per le norme regolanti l'effettivo svolgimento
delle interrogazioni e delle interpellanze. Si è visto che il presentatore
di una interrogazione non può pretenderne lo svolgimento
quando il rappresentante del Governo dichiari di non voler rispondere.
Tale facoltà del Ministro trova la sua giustificazione nel fatto che i singoli
membri del Parlamento non possono costringere il Governo a rivelare
fatti che esso, nell'ambito della sua discrezionalità, ritiene necessario
tacere, senza che intervenga una ponderata deliberazione dell'Assemblea,
di fronte alla quale soltanto il Governo è responsabile, deliberazione non
prevista in nessun caso a conclusione dello svolgimento di una interrogazione
che, come si è già detto, crea solo un rapporto fra interrogante
e Ministro. L'elemento « giudizio », invece, implicito in ogni interpellanza,
giustifica l'eventuale intervento dell'Assemblea ai fini dello svolgimento
dell'interpellanza stessa.
Le norme contenute negli artt. 120 e 121 Reg. disciplinano le modalità
per la fissazione della data di svolgimento delle interpellanze secondo
un sistema, frutto di successivi rimaneggiamenti, notevolmente
complesso e per certi aspetti anche poco chiaro formalmente.

La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo 625
Dopo che, infatti, l'ultimo comma dell'art. 119 ha previsto la trascrizione
automatica delle interpellanze nell'ordine del giorno della seduta
successiva a quella in cui sono state annunciate, l'ultimo comma
dell'art. 120 dispone che ogni interpellanza viene iscritta secondo l'ordine
di presentazione quando siano trascorsi tre giorni dall'annuncio senza
che il Governo abbia fatto alcuna dichiarazione, dovendosi per ciò ritenere
accettata l'interpellanza.
Questo sistema di iscrizione all'ordine del giorno, già incoerente in
quanto prevede da un lato una forma automatica e dell'altro richiede
una preliminare accettazione governativa con, oltre tutto, una difformità
nei termini (riferimento alla «seduta successiva» nell'art. 119 e
ai « tre giorni successivi all'annunzio » nell'art. 120), è complicato dalla
norma contenuta nel primo comma dell'art. 120, norma che, dopo aver
attribuito al Governo la facoltà di riconoscere l'urgenza di una interpellanza
consentendo il suo svolgimento immediato o nella seduta successiva,
richiede che il Governo stesso, in ogni caso in cui non si tratti
di interpellanze riconosciute urgenti, dichiari, non oltre la seduta successiva
a quella in cui è stata annunciata, se e quando intende rispondere
ad ogni interpellanza. A prescindere dalla difficoltà di conciliare
quest'ultima disposizione con quella contenuta nello stesso articolo all'ultimo
comma, sembra comunque che essa serva a stabilire anche
l'ordine di svolgimento delle interpellanze, in quanto il Governo deve
dichiarare quando intende rispondere ad ognuna di esse. L'art. 121,
però, premesso che il lunedì deve essere destinato di preferenza allo
svolgimento delle interpellanze, non consente che esso avvenga automaticamente
secondo l'ordine determinato per effetto, o nonostante, le
norme precedenti, in quanto stabilisce che i deputati che intendono svolgere
le loro interpellanze nel lunedì successivo devono farne domanda
a voce o per iscritto. Tale norma va naturalmente collegata a quella
contenuta nell'ultimo comma dello stesso articolo, che si preoccupa di
precisare che la Camera prosegue nel suo normale lavoro legislativo
anche nel giorno destinato alle interpellanze se nessun presentatore ne
ha sollecitato lo svolgimento o se non si è determinato un accordo. Con le
ultime disposizioni citate ci si è preoccupati di evitare le decadenze dallo
svolgimento di interpellanze e di assicurare un maggior ordine nei lavori.
Le norme fin qui illustrate, che non sono state introdotte contestualmente
nel Regolamento e delle quali non è mai stato fatto il necessario
coordinamento, vengono applicate tenendo conto non della loro
lettera, naturalmente, ma del loro significato sostanziale e delle ragioni
concrete che le giustificano.

626 La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo
In pratica, in mancanza di accordo fra presentatore e Governo
nel momento in cui la interpellanza viene in discussione secondo l'ordine
di presentazione, l'Assemblea, sentiti l'interpellante e il Governo,
decide senza discussione il giorno in cui la interpellanza deve essere
svolta. Di fatto la scelta del giorno prescinde dalla preferenza che dovrebbe
essere data al lunedì ed è determinata dall'urgenza della interpellanza
o dalla disponibilità del Governo. Quest'ultimo, comunque (è
bene sottolinearlo di nuovo), non è padrone, come nel caso dell'interrogazione,
di non dar corso ad una interpellanza, né di differirne la risposta
oltre il turno che per essa sarebbe normale, in quanto in queste ipotesi
alla sua volontà può sovrapporsi quella dell'Assemblea che delibera il
giorno di svolgimento, esprimendo con ciò stesso un implicito giudizio
negativo sull'atteggiamento assunto dal Governo. Nel fissare il giorno,
sembra debba intendersi che la Camera deve indicare una data certa e
non collegata ad un avvenimento futuro il cui verificarsi sia indubitabile,
ma indeterminato nel tempo. Tale interpretazione si ricava agevolmente
dalla dizione letterale della norma dell'art. 120, che richiede la indicazione
del « giorno » proposto per lo svolgimento, laddove invece, per
quanto riguarda le dichiarazioni del Governo, stabilisce che quest'ultimo
dichiarerà « quando » intende rispondere.
Il Governo stesso non può, però, essere costretto a rispondere
subito o nella seduta successiva ad una interpellanza giudicata urgente
dal suo presentatore: ai sensi dei primi due commi dell'art. 120,
infatti, se è riconosciuta all'Assemblea la facoltà di stabilire che l'interpellanza
deve comunque essere illustrata e svolta, è lasciata però alla
discrezionalità del Governo la decisione sull'urgenza. Né è ammissibile
nemmeno una replica del presentatore alle argomentazioni portate dal
Governo contro l'urgenza di una interpellanza, in quanto l'interpellante
può replicare solo sul merito della risposta.
Per assicurare un dibattito organico e completo su un determinato
argomento, l'art. 122 prevede che la Camera possa consentire lo svolgimento
congiunto e contemporaneo di più interpellanze relative a fatti
o ad argomenti identici o strettamente connessi. Una disposizione successiva
assicura che in tal caso, quando un solo presentatore solleciti lo
svolgimento della sua interpellanza, anche gli altri interpellanti siano
tempestivamente avvisati, in modo che non debbano perdere il loro
diritto di prendere la parola.
Con lo svolgimento dell'interpellanza da parte del presentatore, le
spiegazioni fornite dal Governo sui motivi o le intenzioni della sua condotta
nella questione in discussione, e l'eventuale dichiarazione dell'in-

La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo 627
terpellante sulle ragioni per le quali egli sia o no soddisfatto della risposta,
si esaurisce la procedura relativa all'interpellanza. Come nell'ipotesi
dell'interrogazione, anche l'interpellanza, pur avendo carattere politico,
non vale a promuovere un dibattito né tantomeno a provocare
una deliberazione dell'Assemblea : essa, in quanto tale, si esaurisce in un
colloquio fra interpellante e Governo, sia pure più articolato, rispetto a
quello determinato da una interrogazione, sia perché il presentatore svolge
la sua interpellanza e quindi illustra i motivi che lo hanno indotto a presentarla,
sia perché, di fronte ad una evidentemente più ampia risposta del
Governo, l'interpellante ha diritto non solo di dichiarare se sia o no
soddisfatto, ma anche di spiegarne i motivi. Il discorso diventa perciò
politico, in quanto investe direttamente le cause del reciproco atteggiamento.
Gli effetti dell'interpellanza non sono, però, fin qui, diversi da
quelli dell'interrogazione. È invece lo sbocco a cui può dar luogo l'interpellanza
che attribuisce alla stessa particolare rilevanza politica, poiché
fa di essa lo strumento con cui qualsiasi deputato può mettere in moto
il meccanismo procedurale necessario al completo esercizio della funzione
di controllo politico. Quando, infatti, l'interpellante non sia soddisfatto
della risposta data dal Governo e ritenga necessario che sulle spiegazioni
fornite da quest'ultimo si apra una discussione, può presentare
una mozione al Presidente, che ne darà subito lettura. È questo il solo
mezzo a disposizione del singolo deputato per sollecitare un dibattito
politico (infatti la mozione non preceduta da interpellanza deve portare
dieci firme) ed assume un particolare valore nel sistema attuale dove le
iniziative dei singoli parlamentari sono notevolmente condizionate dai
partiti e, in sede parlamentare, dai gruppi.
La stessa facoltà di presentare una mozione sull'argomento che ha
formato oggetto dell'interpellanza, spetta poi anche a qualsiasi deputato,
qualora l'interpellante abbia dichiarato che non intende farlo. In questo
modo nel dibattito fra interpellante e Governo può inserirsi, all'atto della
sua conclusione, un qualsiasi parlamentare; sicché gli effetti del dibattito
stesso non si esauriscono fra i due interlocutori ma sono suscettibili di
ulteriori sviluppi esterni.
4. - Con la presentazione di una mozione è l'intera Assemblea
che è chiamata a discutere sull'operato del Governo ed a pronunciarsi
in merito ad esso. Il Regolamento non definisce l'istituto della mozione,
a differenza di quanto avviene per gli altri due strumenti di sindacato
parlamentare precedentemente illustrati, ma dalle disposizioni che la
regolano può ricavarsi che essa si concreta in un invito al Governo a

628 La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo
compiere un determinato atto, a prendere una deliberazione su un
certo oggetto, o ad adottare una determinata condotta. Per le sue caratteristiche
sostanziali e per gli effetti che intende realizzare, la mozione
costituisce un atto di censura alla condotta generale del Governo o a
quella particolare di un Ministro, condotta sulla quale si sollecita il
giudizio motivato dell'Assemblea.
L'importanza che deve avere l'argomento oggetto della mozione
si ricava dalle norme che pongono le condizioni procedurali per la presentazione
della mozione stessa. Abbiamo visto che a norma dell'articolo
123 una mozione può essere proposta da un singolo deputato solo
se il suo contenuto ha già formato oggetto di una interpellanza e se
il Governo ha perciò già fornito all'Assemblea chiarimenti, che nella
ipotesi sono stati giudicati insoddisfacenti, sui motivi o le intenzioni
della sua condotta. La complessità della procedura richiesta è garanzia
sufficiente dell'importanza dell'argomento sul quale il deputato vuole
sollecitare la discussione e la decisione dell'Assemblea. Il successivo
art. 124 prevede e regola però anche la possibilità di presentazione di
mozioni non precedute da una interpellanza, ma in tal caso subordina
la loro proponibilità alla condizione che siano firmate da almeno 10
deputati: in questa ipotesi è il numero minimo dei firmatari che garantisce
la serietà e la validità dell'argomento sul quale si sollecita
una discussione ed una decisione assembleare.
Per quanto riguarda i poteri del Presidente in ordine all'accettazione
delle mozioni, egli può, come per l'ipotesi delle interrogazioni
e delle interpellanze, dichiarare inaccettabile una mozione che contenga
frasi sconvenienti. Quanto al contenuto, mancando anche una definizione
dell'istituto, non sembra ammissibile un sindacato presidenziale sullo
stesso, che avrà natura prevalentemente, se non addirittura esclusivamente,
politica ed è lasciato quindi al giudizio insindacabile dei presentatori.
A proposito del significato e del valore delle mozioni, merita di essere
particolarmente sottolineato l'ultimo comma dell'art. 125, per il quale
una mozione, una volta letta alla Camera (non appena, cioè, iniziato
il suo iter procedurale di discussione) non può essere ritirata quando
vi si oppongano dieci o più deputati. Da tale norma si ricava che, una
volta sollevata una questione di fronte alla Camera e quindi di fronte
al paese, diviene prevalente interesse politico che sulla questione stessa le
varie parti prendano posizione e si determini una volontà dell'Assemblea.
Il presentatore, o i presentatori, non possono più autonomamente decidere
di non dar corso all'iniziativa che hanno avviato, perché la mozione
non appartiene più a loro, ma all'Assemblea che su di essa deve

La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo 629
deliberare e perché al loro interesse si sovrappone un interesse di ordine
generale, inteso soprattutto ad assicurare chiarezza di rapporti fra
Parlamento e Governo. Infatti il divieto di ritiro evita anche che con
la presentazione di una mozione si compia un atto di censura nei confronti
del Governo, impedendo poi alla Camera di pronunciarsi sulla
censura stessa.
L'interesse politico che ha la Camera a esaminare una questione
che ha formato oggetto di una mozione risulta evidente dalla norma,
contenuta nell'art. 125, che disciplina le modalità per la fissazione della
data di svolgimento e discussione delle mozioni. In questa ipotesi la
decisione dell'Assemblea diventa prevalente e determinante, poiché infatti
ad essa spetta fissare il giorno, ed il Governo non può evitare il
dibattito o ritardarlo. Esso deve però essere sentito, insieme con il presentatore,
e non più di due deputati, prima che la Camera fissi la data.
La disposizione dell'art. 125 deve essere, infatti, interpretata nel senso
che la decisione circa il giorno di svolgimento e di discussione della
mozione non può essere presa se non è stato previamente sentito il Governo
il quale, prima di essere impegnato in un dibattito di notevole
importanza sul piano politico, deve avere il diritto di indicare la data
che ritiene più opportuna per la discussione, motivando la sua opinione,
che può essere dipendente da situazioni di ordine pubblico o da avvenimenti
internazionali o dalla necessità di non interferire con l'attività
di altri organi, come ad esempio la Magistratura.
Anche nell'ipotesi di fissazione della data di svolgimento di una
mozione, ed a maggior ragione rispetto allo svolgimento di una interpellanza,
la Camera deve indicare una data certa. Oltre al fatto che
anche l'art. 125 richiede che la Camera determini « il giorno » in cui
deve essere svolta e discussa una mozione, occorre osservare che è
necessario alla chiarezza reciproca dei rapporti fra Parlamento e Governo
ed al buon andamento dei rapporti stessi che sia indicato in
modo certo il momento in cui deve avvenire un dibattito che, se non
può concludersi con un voto che comporti l'obbligo di dimissioni del
Gabinetto, costituisce però comunque un fatto di notevole importanza
politica e può sfociare in una solenne dichiarazione di censura dell'operato
del Governo.
Può chiedersi che significato abbia una eventuale reiezione da parte
della Camera di una proposta tendente a fissare la data di svolgimento
e di discussione di una mozione. Tale reiezione sembra non possa essere
intesa come manifestazione di volontà di non discutere la mozione,
ma debba invece interpretarsi come semplice rinvio, fermo restando

630 La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo
quindi il diritto di avanzare successivamente altre proposte per la fissazione
di una nuova data.
L'art. 126 prevede poi la possibilità che siano discusse insieme più
mozioni relative a fatti o argomenti identici o strettamente connessi ed
il successivo art. 127 implicitamente consente che alla discussione di
mozioni sia abbinato anche lo svolgimento di interpellanze. I due citati
articoli disciplinano minutamente lo svolgimento del dibattito di più
mozioni abbinate o di mozioni e interpellanze connesse, soprattutto per
quanto riguarda l'ordine con cui devono prendere la parola i presentatori
dei vari documenti.
Su di una mozione, come già si è detto, si apre una discussione,
cui possono partecipare tutti i membri della Camera, regolata dalle
stesse norme che disciplinano la discussione generale dei progetti di
legge, per l'esame delle quali si rinvia al Capo Vili del presente volume,
ove tali norme sono analiticamente illustrate. In particolare gli artt. 128
e 129 richiamano le disposizioni relative ai modi di presentazione di
emendamenti, la discussione dei quali avviene dopo la chiusura della discussione
generale, che a norma dell'ultimo comma dell'art. 129 il proponente
della mozione ha diritto di concludere.
Differenze rispetto alla discussione di progetti di legge, riguardano
anzitutto gli ordini del giorno che non possono essere svolti, ma solo
messi in votazione, e che non hanno la precedenza sulla mozione, nemmeno
l'ordine del giorno puro e semplice (art. 128). Queste disposizioni
relative agli ordini del giorno traggono origine e sono giustificate dal
principio, cui già si è accennato, per il quale costituisce interesse politico
prevalente il fatto che la Camera si pronunci sulla questione sollevata
dalla mozione e che la sua deliberazione sia soprattutto univoca
e chiaramente motivata dalla discussione a cui la questione suddetta
ha dato luogo, discussione che non deve pertanto trasferirsi su argomenti
marginali. Il suddetto principio trova ulteriore applicazione nelle
norme che regolano l'ordine di votazione degli emendamenti presentati
ad una mozione, norme che introducono un sistema completamente
diverso da quello ordinario che si adotta per la votazione di emendamenti
agli articoli di un progetto di legge, nel qual caso l'emendamento
ha, di regola, la precedenza sul testo originario. Quando si tratti di
una mozione, infatti, l'art. 130, dopo aver precisato che : « Se l'emendamento
è aggiuntivo, si pone ai voti prima della mozione principale;
se soppressivo, si pone ai voti il mantenimento dell'inciso », al secondo
comma dispone che: « Se è sostitutivo, si pone prima ai voti l'inciso
che l'emendamento tende a sostituire; se l'inciso è mantenuto, l'emen-

La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo 631
damento cade; se è soppresso, si pone ai voti l'emendamento ». Le
citate disposizioni intendono assicurare il risultato che la Camera si pronunci
chiaramente sulla mozione così come è stata presentata (infatti gli
emendamenti sostitutivi, come i soppressivi, non hanno la precedenza
sull'inciso cui si riferiscono), salva la possibilità di integrarla e precisarla
con opportune aggiunte.
Le disposizioni qui sopra illustrate fanno della mozione uno strumento
specifico e perfetto della funzione di sindacato ispettivo, l'esercizio
della quale nella sua forma completa, costituita dall'elemento cognizione
unito all'elemento giudizio, spetta alla Camera nel suo complesso
e non ai singoli parlamentari. Questi ultimi hanno il diritto,
singolarmente in caso di mozione presentata a seguito di una interpellanza,
o nel numero stabilito, in caso di mozione autonoma, di denunciare
con atto motivato alla Camera ed alla opinione pubblica una situazione
che giudicano negativa e per la quale sollecitano una determinata
azione governativa, ritenendo la precedente condotta ministeriale
inadeguata o inopportuna.
La Camera, così investita della questione, prende formalmente cognizione
dell'argomento in discussione tramite l'illustrazione della mozione
da parte del suo presentatore e la replica del Governo che chiarisce
i motivi della sua condotta; valuta i diversi aspetti del problema
messi in evidenza nel corso della discussione; infine esprime il suo giudizio
motivato con il voto finale. L'approvazione di una mozione costituisce
evidentemente un atto di censura della Camera nei confronti di
un determinato aspetto della politica governativa o addirittura della
condotta generale del Ministero, atto che se non ha alcun valore sul
piano giuridico, ne ha però uno assai rilevante su quello politico poiché,
se non interrompe il rapporto fiduciario che intercorre fra Parlamento
e Governo, costituisce però l'espressione motivata del dissenso
di una Camera dalla linea politica governativa o da un aspetto di
tale linea.
5. - Due tipi particolari di mozioni sono poi quelle regolate dall'art.
131, cioè la mozione di fiducia e quella di sfiducia.
Già si è accennato che con questi strumenti, previsti e disciplinati
dall'art. 94 Cost, che per questa parte è sostanzialmente riprodotto
dalla citata norma regolamentare, la Camera non esercita tanto la funzione
di controllo, quanto invece quella di indirizzo politico.
La Costituzione stabilisce che il Governo deve avere la fiducia
delle Camere, fiducia che va accordata con mozione motivata e votata

632 La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo
per appello nominale. Le stesse condizioni procedurali sono riprese dall'art.
131 Reg. laddove esso regola le mozioni di fiducia. Non è questa
la sede per soffermarsi sulle molte teorie che han tentato di definire
la natura giuridica dell'atto parlamentare di concessione della fiducia,
in relazione all'atto presidenziale di nomina (3). Dobbiamo invece
individuare, tramite l'esame delle norme regolamentari, il tipo di rapporto
che con la mozione di fiducia viene a instaurarsi fra Camera e
Governo.
L'esplicita richiesta motivazione della mozione di fiducia, concettualmente
superflua poiché ogni mozione, per la sua stessa natura, è
motivata, implica e sottolinea la necessità che l'approvazione della mozione
stessa costituisca una chiara adesione da parte della Camera alla
scelta politica che quel Governo esprime ed ai modi da esso proposti
per attuarla ed un impegno a collaborare alla definizione, sul piano
dell'attuazione concreta, dell'indirizzo politico del Governo, La piena
pubblicità del voto, poi, che deve essere espresso in forma palese, con
appello nominale, comporta da un lato un impegno personale dei deputati,
che su tale base possono essere giudicati dal corpo elettorale e
dall'opinione pubblica, e dall'altro consente il controllo dei Gruppi e
dei partiti sui propri iscritti.
In pratica l'atto con cui viene concessa la fiducia ad un Governo
di nuova nomina di regola fa riferimento, per assolvere all'obbligo della
motivazione, alle dichiarazioni rese dal Presidente del Consiglio per
illustrare il programma politico del suo Governo. Nel concedere la
fiducia le Camere devono accettare nella sua unitarietà e senza limiti
o condizioni il programma governativo: per questa ragione il citato
articolo del Regolamento esclude che la mozione di fiducia possa votarsi
per divisione e non consente la presentazione di ordini del giorno,
che per il loro carattere particolaristico sono antitetici alla natura
stessa della discussione sulla fiducia. Naturalmente la motivazione dell'atto
con cui si manifesta la fiducia può non limitarsi al puro e semplice
riferimento alle dichiarazioni programmatiche del Presidente del
Consiglio, ma contenere elementi di giudizio autonomi. Ciò può comportare
conseguenze sul piano politico, non su quello regolamentare
(3) Ricordiamo soltanto che accanto alle teorie che fan ricorso a concetti e
principi strettamente giurìdici (condizione sospensiva, condizione risolutiva, atto complesso),
altre sottolineano invece il carattere politico-costituzionale della fiducia, che è
vista come un atto di approvazione politica della nomina o di investitura politica, che
deve seguire necessariamente quella giuridica attuata mediante il decreto presidenziale
di nomina, o come atto di esplicita fissazione e assunzione, da parte delle Camere,
di una determinata direttiva politica.

La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo 633
(né costituzionale), perché sotto questo riguardo la motivazione è un
autonomo elemento formativo della deliberazione della fiducia, distinto
rispetto all'esposizione fatta dal Presidente del Consiglio del programma
governativo.
Accordando la fiducia ad un Governo di nuova nomina la Camera
non esercita una funzione di controllo (del resto mancherebbe la stessa
materia da controllare in quanto non esiste ancora una concreta azione
governativa), ma accerta invece che il programma e la volontà del
Governo corrispondano a quanto essa giudica opportuno e utile, nella
situazione di fatto, agli interessi del Paese.
Occorre peraltro notare che, accanto al suo contenuto oggettivo,
che ha riguardo al programma espresso dal Governo, la fiducia presenta
anche un contenuto soggettivo, che si riferisce, cioè, alle persone
che compongono il Gabinetto. La fiducia, perciò, potrebbe essere negata
perché la compagine ministeriale nel suo insieme, o per la presenza
di alcuni elementi, viene giudicata inidonea ad attuare il programma
governativo, di per sé valido. Questo aspetto soggettivo della
fiducia risulta particolarmente evidente quando, per le dimissioni o la
morte di uno o più ministri, divenga necessario procedere ad un rimpasto.
In tal caso il Presidente del Consiglio deve comunicare alle
Camere le sostituzioni operate e sulle sue comunicazioni può aprirsi
un dibattito, che potrà eventualmente concludersi con un voto di fiducia
o di sfiducia.
Una mozione di fiducia può essere presentata anche nei confronti
di un Governo che già gode la fiducia delle Camere. In tal caso essa
costituirà uno strumento per verificare, in un momento magari politicamente
incerto, l'esistenza di una maggioranza e per richiamare esplicitamente
tale maggioranza alla necessità di mantenere gli impegni assunti
nei confronti del Governo, o di assumersi la responsabilità di una crisi.
Di fatto, comunque, è assai raro il ricorso alla mozione di fiducia, poiché
di regola la verifica della sussistenza di una maggioranza viene fatta
per iniziativa del Governo con la posizione della questione di fiducia,
della quale tratteremo in seguito.
Con la presentazione di una mozione di sfiducia si vuole ottenere
il risultato di aprire una discussione sull'intera politica del Governo,
giudicata inadeguata alle esigenze del Paese e intesa a realizzare fini
dannosi, per giungere alla interruzione del rapporto fiduciario ed alle
conseguenti dimissioni del Governo. La mozione di sfiducia è uno strumento
di esercizio a un tempo della funzione di controllo e di quella
di indirizzo politico, poiché se da un lato, esprimendo un giudizio ne-

634 La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo
gativo, chiama il Governo a dar conto della sua politica e della sua
condotta, dall'altro indica esplicitamente o implicitamente le linee direttive
di una nuova politica.
La mozione di sfiducia deve essere anche essa motivata e votata
per appello nominale; deve essere firmata da almeno un decimo dei
componenti della Camera e non può essere discussa prima di tre giorni
dalla sua presentazione, cioè dal giorno dell'annunzio all'Assemblea.
La richiesta motivazione comporta da un lato la necessità che la mozione
contenga una precisa indicazione delle ragioni per cui si ritiene
di dover esprimere un giudizio negativo sull'operato del Governo, dall'altro
lato una chiara assunzione di responsabilità politica da parte
dei parlamentari promotori dell'iniziativa i quali, contestando le soluzioni
adottate o programmate dal Governo, dovranno fornire nel contempo
una loro indicazione sul futuro indirizzo politico da seguire.
L'obbligo della votazione palese, poi, risponde alle stesse esigenze che
ne hanno suggerito l'introduzione per la votazione della mozione di
fiducia.
Le successive norme procedurali {quorum dei presentatori e decorrenza
di tre giorni prima della discussione) intendono soprattutto introdurre
garanzie a favore della stabilità del Governo. La seconda condizione
vuole evidentemente evitare i cosiddetti « assalti alla diligenza »,
e cioè impedisce che Governo e maggioranza siano colti di sorpresa
da un'improvvisa proposta di sfiducia che potrebbe essere intenzionalmente
avanzata in un momento in cui la maggioranza non è in grado
di assicurare la necessaria presenza. La suddetta condizione serve però
anche a consentire ai vari partiti e gruppi di valutare la situazione
e di assumere una meditata posizione nei confronti della mozione.
Quanto alla norma che richiede che la mozione stessa sia firmata
da un decimo dei componenti della Camera, essa vuole evidentemente
assicurare l'ampiezza e la validità dei motivi per i quali la mozione
di sfiducia viene presentata. In sostanza la disposizione mira ad evitare
che sia impegnata la Camera e messo in perìcolo il Governo su
questioni di interesse particolare, dovendo ciò verificarsi solo per questioni
di carattere generale, carattere indirettamente accertato con la
ottenuta adesione di un massiccio numero di parlamentari.
Nell'attuale sistema organizzato in partiti e quindi, a livello parlamentare,
in gruppi, l'iniziativa della presentazione di una mozione
di sfiducia parte formalmente dai gruppi stessi, e non da singoli deputati,
sulla base di valutazioni e di giudizi elaborati in sede di partito.

La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo 635
Si deve però osservare che il quorum richiesto per la presentazione
di una mozione di sfiducia può non essere raggiunto da un solo gruppo
parlamentare, il quale, d'altro canto, potrebbe non trovare adesioni
esterne, tanto più che dette adesioni devono riferirsi non solo al complessivo
giudizio negativo sulla politica del Governo, ma anche alle
motivazioni addotte per giustificare e chiarire il giudizio stesso. In
sostanza, perciò, i gruppi di minor consistenza numerica vengono praticamente
privati del tipico strumento regolamentare necessario per sollecitare
una discussione sulla politica generale del Governo.
Questo risultato possono invece raggiungere non solo i gruppi minori,
ma anche i singoli parlamentari, in occasione di comunicazioni
del Governo sulle quali, a richiesta di chiunque, può essere aperto un
dibattito. Già si è accennato a questa situazione ricordando l'obbligo
per il Presidente del Consiglio di dare comunicazione alle Camere di
un avvenuto rimpasto. Quando, perciò, il Governo si presenti alla Camera
per dare, di sua iniziativa o anche sollecitato in modo informale
da uno o più gruppi, comunicazioni su qualche situazione eccezionale
venutasi a creare o su suoi atteggiamenti o iniziative, esso può vedersi
impegnato, anche su richiesta di un solo deputato, in una discussione
che può anche sfociare in un voto di sfiducia (indipendentemente dal
ricorso ad una formale mozione di sfiducia) potendo concludersi con
la votazione, eventualmente negativa, su un ordine del giorno di fiducia.
Anche in tale ipotesi, comunque, il rischio di pericoli improvvisi
e inaspettati per il Governo è evitato dal fatto che è pur sempre quest'ultimo
che sceglie il momento per fare le sue comunicazioni, sicché
non rischia di venir colto di sorpresa da una discussione, e dal fatto
che l'eventuale voto finale deve comunque avvenire in forma palese.
6. - Si è accennato che la fiducia o la sfiducia possono essere
votate anche indipendentemente dalla presentazione e discussione nelle
forme rituali delle mozioni appunto di fiducia o sfiducia. Infatti,
fermo restando che gli istituti della mozione di fiducia e della mozione
di sfiducia costituiscono i tipici strumenti procedurali autonomi utili
per realizzare gli scopi che derivano dalla loro stessa denominazione,
la manifestazione di volontà dell'Assemblea favorevole o contraria al
Governo può esprimersi anche tramite un ordine del giorno di fiducia
o di sfiducia, presentato in relazione all'argomento in discussione. La
votazione di tali ordini del giorno deve sempre avvenire per appello
nominale, poiché si deve interpretare nel senso che questa forma di
voto, indipendentemente dal tipo di documento a cui si riferisce, è stata

636 La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo
voluta dalla Costituzione e recepita dal Regolamento per definire i
rapporti fra Governo e Camera e per garantire una situazione di chiarezza
reciproca. Si deve invece ritenere che gli ordini del giorno implicanti
sfiducia al Governo debbono essere posti in votazione subito,
senza attendere tre giorni fra presentazione e votazione, poiché non
sussistono i rischi che quella norma intendeva evitare, in quanto l'ordine
del giorno di sfiducia viene presentato nel corso di una discussione,
naturalmente politicamente importante, che già impegna maggioranza
e Governo e in ordine alla quale hanno già avuto modo di
definirsi gli orientamenti dei gruppi e delle varie forze politiche.
La sussistenza o meno del rapporto fiduciario fra Camera e Governo
può poi essere verificata anche fuori dei casi di votazione di
documenti particolari di iniziativa parlamentare, per iniziativa, invece,
del Governo. È principio comunemente accettato, infatti, e rispondente
ai criteri fondamentali del sistema, che il Governo possa in qualsiasi
momento porre la questione di fiducia sulla approvazione o reiezione
di un qualunque provvedimento, o articolo, o documento in discussione.
Con la posizione della questione di fiducia il Governo da un
lato afferma che l'approvazione o la reiezione dell'oggetto sul quale
la questione è stata posta è giudicata indispensabile e qualificante ai
fini della realizzazione del suo programma politico, dall'altro richiama
la responsabilità della maggioranza che lo appoggia alla necessità di
sostenere e assicurare la realizzazione delle scelte politiche dal Governo
stesso operate, ponendo in atto i mezzi e gli strumenti da quest'ultimo
ritenuti necessari.
Sul piano procedurale va sottolineato anzitutto che ogni qual volta
la Camera debba effettuare una votazione dalla quale può derivare la
fiducia o la sfiducia al Governo, la votazione stessa, per esigenze di
chiarezza politica, deve avvenire per appello nominale sicché, se è
stato chiesto lo scrutinio segreto per la votazione di un argomento
sul quale il Governo ha poi posto la questione di fiducia, la richiesta
suddetta decade, avendo per ragioni di principio la prevalenza l'appello
nominale.
La posizione della questione di fiducia comporta poi la indivisibilità,
l'inemendabilità e la priorità nella votazione del testo che è
oggetto della questione stessa. È evidente, infatti, che la Camera deve
esprimersi sull'argomento nei termini in cui esso è stato posto dal
Governo, e che la deliberazione deve essere preliminare ad ogni altra
in quanto l'eventuale interruzione del rapporto fiduciario comporta immediate
conseguenze anche sull'andamento dei lavori parlamentari. Per

La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo 637
quanto questo principio abbia portato a violentissime opposizioni in
sede parlamentare e politica generale, non vi è dubbio che ormai esso
sia confortato da una prassi costante. Costante in senso negativo, è peraltro
anche l'altro principio, secondo il quale non si è mai verificata la
posizione della questione di fiducia sul complesso di un progetto di legge
che - alla Camera - deve essere votato obbligatoriamente a scrutinio
segreto.
7. - L'ultimo strumento di sindacato ispettivo disciplinato dai Regolamenti
parlamentari, che a questo proposito danno attuazione all'art.
82 Cost, è costituito dalle inchieste parlamentari.
Se per inchiesta parlamentare deve intendersi qualsiasi indagine
ordinata dalla Camera per acquisire elementi necessari relativi ad un
determinato oggetto o per indagare su fatti o avvenimenti che ritenga
opportuno conoscere, risultano estranee alle ipotesi regolate dal
Capo XV del Regolamento e qui esaminate, numerosi tipi di inchieste,
quali quelle personali affidate, a norma dell'art. 74, ad una Commissione
incaricata di indagare sulla fondatezza di eventuali accuse, mosse
nel corso di una discussione, che ledano l'onorabilità di un deputato;
le inchieste elettorali, svolte dalla Giunta delle elezioni; le inchieste,
infine, affidate alla speciale Commissione interparlamentare, relative alla
formulazione delle accuse in materia penale contro il Presidente della
Repubblica, il Presidente del Consiglio, ed i Ministri.
Gli artt. 135, 136 e 137 Reg. disciplinano invece solo le ipotesi
di cosiddette inchieste politiche e inchieste legislative. Mediante le prime,
disposte, a norma della Costituzione, su materie di pubblico interesse,
la Camera mira ad esercitare il controllo ad essa spettante sull'operato
del Governo ed a far valere l'eventuale responsabilità politica
dei suoi membri; con le seconde, che solo in modo indiretto attengono
all'attività ispettiva, la Camera intende soprattutto acquisire più
ampie cognizioni in ordine a talune materie o a talune situazioni in
vista di una futura regolazione legislativa.
Nel dettare le norme procedurali per la deliberazione di un'inchiesta,
l'art. 135 dispone anzitutto che la relativa proposta è equiparata
« a qualsivoglia altra proposta di iniziativa parlamentare ». Può
chiedersi se la dizione si riferisca in modo esplicito ed esclusivo alle
proposte di legge, o se invece intenda equiparare la proposta di inchiesta
anche ad un ordine del giorno o ad una mozione, strumenti che,
per le loro caratteristiche e le loro finalità, rispondono certo al con-

638 La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo
cetto generico di « proposte di iniziativa parlamentare » (4). L'espressione
« qualsivoglia altra » contenuta nella norma, sembra voler estendere
appunto l'interpretazione nel senso che una inchiesta parlamentare
può essere ritualmente deliberata indipendentemente da una particolare
e tipica procedura. Per effetto della norma suddetta, comunque,
quando una proposta di inchiesta venga avanzata nei modi e con
le forme di una proposta di legge, la proposta stessa verrà esaminata,
discussa e votata secondo le norme che regolano l'iter di una proposta
di legge, e cioè le norme relative alla presentazione, lo svolgimento,
la presa in considerazione, la trasmissione alla Commissione competente
per materia, la discussione e la votazione.
Occorre precisare che una buona regola di correttezza impone al
Governo ed alla maggioranza di non rifiutare l'approvazione di una
proposta di inchiesta, quando siano portati a favore argomenti ragionevolmente
validi. D'altro canto la Camera, nell'esaminare le suddette
proposte, deve astenersi dall'entrare eccessivamente nel merito tlell'argomento
su cui si chiede l'inchiesta, per evitare di anticipare conclusioni
che saranno possibili solo dopo l'esaurimento delle indagini che
si vogliono effettuare proprio mediante l'inchiesta.
L'equiparazione delle proposte di inchiesta alle proposte di legge,
agli effetti dell'iter di approvazione, pone il problema se le prime,
come le seconde, possano essere assegnate ad una Commissione in
sede legislativa.
La precisazione contenuta nell'art. 136, che fa riferimento all'esaurimento
della « procedura ordinaria », non sembra essere sufficiente a
giustificare una interpretazione in senso negativo, sia perché nel nostro
sistema l'approvazione di una legge da parte di una Commissione,
anziché dell'Assemblea, non può dirsi un procedimento speciale, sia
perché la suddetta espressione deve essere piuttosto collegata a quanto
stabilito nel precedente articolo, nel senso che riconferma con diversa
dizione la necessità di applicare alle proposte di inchiesta le procedure
stabilite dal Regolamento in relazione ai diversi tipi di iniziative parlamentari,
mediante le quali può appunto trovare espressione la proposta
di inchiesta.
Meritevole di maggiore attenzione sembra invece essere un'altra
considerazione a contrario, che prende le mosse dell'art. 72 Cost,
che al terzo comma prevede espressamente, e quindi si dovrebbe ritenere
esclusivamente, la possibilità di deferire a Commissioni l'appro-
(4) Le corrispondenti norme del Reg. Senato non contengono disposizioni sui modi
di deliberazione di un'inchiesta, che sono lasciati, quindi, alla prassi.

La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo 639
vazione di progetti di legge e cioè di delegare ad esse l'esercizio dell'attività
legislativa, ma non anche di quella ispettiva che compete alle
Camere nel loro complesso. È pur vero, peraltro, che lo stesso articolo
della Costituzione, al successivo comma, elenca le ipotesi in cui la
legge deve essere approvata con procedura cosiddetta « normale » e
cioè in Assemblea, sicché, nel silenzio in proposito della Carta costituzionale,
potrebbe ritenersi ammissibile l'approvazione in Commissione
di proposte di inchiesta (5).
Non pare, invece, che possa incontrare comunque ostacoli di ordine
logico e di ordine giuridico-costituzionale l'adozione della procedura
disciplinata dall'art. 85 Reg. che, mentre utilizza l'attività della Commissione
per la formulazione definitiva dell'articolato, riserva all'Assemblea
l'approvazione degli articoli e l'approvazione finale dell'intero documento,
conservando quindi all'organo titolare l'esercizio della funzione
ispettiva, realizzato tramite la deliberazione di una inchiesta.
Esaurita la procedura necessaria per deliberare una inchiesta, lo
art 136, ripetendo sostanzialmente il dettato dell'art. 82 Cost, stabilisce
che la Commissione incaricata di condurre l'inchiesta stessa deve
essere nominata in modo che la sua composizione rispecchi la proporzione
dei gruppi parlamentari, aggiungendo che la nomina può essere
delegata al Presidente della Camera. Nulla stabilisce il Regolamento a
proposito del numero dei commissari (6), talché può chiedersi se anche
la determinazione di quest'ultimo può essere delegata al Presidente
insieme alla nomina. Di regola il numero stesso è fissato dalla Camera
all'atto in cui essa delibera l'inchiesta. Se poi la Camera intende procedere
direttamente alla nomina dei membri, senza delegarne il compito
al Presidente, non si potrà procedere ad una ubera votazione per
la scelta delle persone, in quanto, così facendo, verrebbe in pratica
necessariamente disatteso l'obbligo di rispettare la proporzione dei
gruppi. Né basterebbe procedere ad una votazione per schede con voto
limitato, poiché tale sistema assicura la presenza delle minoranze, ma
non in modo proporzionale alla loro consistenza numerica. In pratica
è perciò necessario che venga previamente fissato in modo informale
(5) In pratica sia al Senato sia alla Camera durante la vigenza della Costituzione
sono state approvate proposte di inchiesta da parte di Commissioni in sede
legislativa: tuttavia tali casi possono considerarsi estremamente rari e non si sono più
verificati negli ultimi anni.
(6) Il Reg. Senato prevede invece che la Commissione sia formata su designazione
dei gruppi, e implicitamente limita il numero dei componenti in quanto precisa
che la designazione stessa deve avvenire in ragione di uno ogni venti iscritti o frazione
non inferiore a dieci.

640 La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo
il numero di commissari spettante ad ogni gruppo, che procederà poi
alle necessarie designazioni sulla base delle competenze personali.
Le Commissioni di inchiesta devono essere composte esclusivamente
di parlamentari, come si evince dalla stessa norma costituzionale, prima
che da quelle regolamentari. Le Commissioni stesse, però, possono naturalmente
avvalersi della collaborazione di persone estranee al Parlamento
particolarmente competenti nel settore oggetto dell'indagine.
Tali esperti dovranno limitarsi a fornire dati ed elementi di giudizio,
utili o necessari ai commissari, restando però estranei alla formulazione
delle conclusioni cui i commissari stessi potranno pervenire.
Il terzo comma del già citato art. 136 Reg. riproduce quanto stabilito
dal secondo comma dell'art. 82 Cost., che recita : « La Commissione
di inchiesta procede alle indagini ed agli esami con gli stessi
poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria ». Si può chiarire
anzitutto che il riferimento all'attività giudiziaria comprende certamente
gli organi di giurisdizione ordinaria, ma non sembra escludere , 'anche
quelli di giustizia amministrativa, quali il Consiglio di Stato e la Corte
dei Conti.
Tenendo conto, poi, della dizione della norma (« la Commissione
procede alle indagini e agli esami... ») e della natura e finalità stesse
della Commissione di inchiesta, deve escludersi che il riferimento comprenda
i poteri di giudizio, essendo invece limitato a quelli istruttori.
In concreto, dovendo la Commissione procedere ad un controllo sull'attività
e l'operato del Governo in un determinato settore o in una
determinata questione, ovvero al reperimento di dati e notizie e all'accertamento
delle cause di situazioni di fatto, al fine soprattutto di colmare
eventuali lacune legislative, essa può trovarsi, e si trova in realtà
assai sovente, nella necessità di acquisire elementi di giudizio e informazioni
mediante l'escussione di testimoni, l'acquisizione di documenti,
la visita dei luoghi; mediante, cioè, quegli strumenti cui può far ricorso
l'autorità giudiziaria anche recando, salvo gli opportuni limiti e garanzie,
limitazioni alle libertà dei singoli. In sostanza, perciò, la disposizione
in esame consente alla Commissione di inchiesta di avvalersi
degli stessi mezzi istruttori a disposizione dell'autorità giudiziaria.
Per quanto riguarda i mezzi probatori, la Commissione può avvalersi
di prove testimoniali, di ispezioni, di perizie, di richieste di documenti,
ma è tenuta a procedere con le stesse limitazioni dell'autorità
giudiziaria, rispettando in particolare i diritti dei cittadini garantiti dall'ordinamento.
In particolare la Commissione può imporre ai testimoni
l'obbligo del giuramento, a norma dell'art. 251 del codice di procedura

La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo 641
civile, ma deve osservare anche gli arti. 350 e 351 del codice di procedura
penale che prevedono il diritto di astenersi dal testimoniare per
i prossimi congiunti e per coloro che sono tenuti al segreto di ufficio.
Questi ultimi (e cioè sacerdoti cattolici o ministri di un culto ammesso;
avvocati, procuratori, consulenti tecnici e notai; medici, farmacisti e
ogni altro esercente una professione sanitaria) possono essere costretti
a deporre solo previo accertamento da parte dell'autorità procedente
che la dichiarazione fatta per esimersi dal testimoniare sia infondata.
La ragione di questa disposizione deriva evidentemente dalla necessità
di evitare che con argomenti pretestuosi si possa recar pregiudizio allo
svolgimento delle indagini.
Più gravi sono le conseguenze derivanti dalla necessità per la Commissione
di inchiesta di applicare anche gli artt. 342 e 352 del codice
di procedura penale. Il primo di tali articoli, infatti, stabilisce che i
pubblici ufficiali, gli impiegati e gli incaricati di un pubblico servizio
possono esimersi dal consegnare su richiesta dell'autorità giudiziaria
atti e documenti quando dichiarino per iscritto che si tratta di segreto
politico o militare. L'art. 352 dispone che i pubblici ufficiali, gli impiegati
e gli incaricati di un pubblico servizio non possono essere obbligati
a deporre su fatti conosciuti per ragione di ufficio o che debbano
rimanere segreti e che non debbono essere interrogati sui segreti
politici o militari dello Stato o su altre notizie che, una volta rese note,
possono nuocere alla sicurezza dello Stato o all'interesse pubblico. Nelle
ipotesi disciplinate dai citati articoli l'autorità procedente che non
ritenga fondata la dichiarazione fatta dalle persone ivi previste per
essere esentati dall'obbligo della deposizione o della consegna di documenti,
può solo farne rapporto al Procuratore generale presso la Corte
di appello, che ne informa il Ministro della giustizia, l'autorizzazione
del quale è condizione necessaria per procedere per il delitto di falsa
testimonianza.
Le norme richiamate del codice di procedura penale intendono
salvaguardare gli interessi politici, militari o comunque pubblici dello
Stato e consentono pertanto solo al Governo di eliminare con provvedimento
pienamente discrezionale, debitamente valutata l'importanza
e la gravità delle notizie degli atti e dei documenti richiesti, il vincolo
del segreto per gli impiegati, i pubblici ufficiali e gli incaricati di un
pubblico servizio. L'applicazione di tali norme anche all'attività compiuta
dalle Commissioni di inchiesta rischia in molti casi di frustrare
gli scopi stessi per cui l'inchiesta è stata preordinata, in quanto potrebbe
costituire un insormontabile ostacolo giuridico e procedurale al-
23.

642 La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo
l'accertamento dei fatti appunto su cui l'indagine deve far luce, ed
impedirebbe quindi l'esercizio concreto dell'attività di controllo.
L'unica soluzione al problema derivante dalla necessità di applicare
anche nell'ipotesi di Commissione di inchiesta le citate norme
del codice di procedura penale, può essere trovata sul piano politico,
tenuto conto del meccanismo del sistema parlamentare e della dinamica
dei rapporti Parlamento-Governo. Poiché, infatti, la possibilità di allentare
o addirittura eliminare in certe ipotesi il segreto di ufficio è lasciata
al Governo, nel quadro di quella sua sfera di discrezionalità che è
sottoposta al controllo politico delle Camere in relazione alla responsabilità
politica ministeriale, spetterà alla Commissione e in ultima analisi
alle Camere di trarre le conseguenze politiche dall'eventuale decisione
del Governo che certe notizie utili all'inchiesta devono rimanere
segrete.
L'ultimo comma dell'art. 136 Reg. intende risolvere gli inconvenienti
derivanti dal contemporaneo operare di due Commissioni parlamentari
di inchiesta deliberate autonomamente dalle due Camere su
identica materia. Tali inconvenienti consistono essenzialmente nella
possibilità di una diversa impostazione del lavoro di indagine e del
reperimento di informazioni diverse, e nella possibilità, quindi, di giungere
a conclusioni diverse, se non addirittura contrastanti.
Per ovviare a tali inconvenienti la norma citata dispone che le due
Commissioni « possono, d'accordo, procedere in comune ». La corrispondente
norma del Reg. Senato (art. 115, secondo comma) stabilisce,
invece, che le due Commissioni « possono, d'accordo, deliberare di formare
un'unica Commissione ». La difformità fra le due disposizioni
può essere sanata in sede di applicazione avendo riguardo alla maggiore
elasticità della norma contenuta nel Reg. Camera, poiché se il
« procedere in comune » non presuppone necessariamente la formazione
di un'unica Commissione, nemmeno espressamente la vieta, in quanto può
ritenersi essere appunto la costituzione di una sola Commissione il modo
concreto più opportuno per procedere in comune. Resta però il possibile
inconveniente che le Commissioni originariamente costituite dalle due
Camere siano composte da numero diverso di membri sicché si determinerebbe
la prevalenza dei componenti di un ramo del Parlamento
rispetto ai componenti dell'altro ramo, urtandosi in tal modo contro
il principio che affida uguali poteri a entrambe le Camere per quanto
riguarda sia l'attività legislativa sia quella ispettiva. Inoltre le due
Camere potrebbero aver assegnato tennini diversi alle Commissioni per
la presentazione della relazione, e difformità anche sensibili potrebbero

La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo 643
derivare dal diverso sistema con cui i due Regolamenti disciplinano il
modo per rispettare il principio fissato dalla Costituzione della proporzionalità
dei Gruppi.
Per ovviare a tutti i suddetti inconvenienti di fatto, si è ritenuto
opportuno, quando entrambe le Camere hanno voluto esercitare il diritto
di inchiesta, istituire una apposita Commissione mista o mediante
una legge formale o mediante l'approvazione di un documento uguale
da parte delle due Camere (7).
A prescindere dalle perplessità cui può dar luogo, anche con riferimento
all'efficacia della deliberazione nei confronti dei terzi, l'adozione
di un sistema che, pur prevedendo la duplice votazione su uno
stesso testo, non si concreta in un procedimento legislativo, a prescindere
da ciò, si diceva, nei suddetti casi di deliberazione contestuale di
un'inchiesta può chiedersi quali conseguenze abbia un eventuale voto
difforme nelle due Camere e in particolare la mancata approvazione da
parte di una Camera dopo il voto favorevole della prima. Può la Camera
che intende aprire l'inchiesta procedere autonomamente con un
nuovo atto (sia esso una proposta, una mozione, un ordine del giorno)
per istituire una Commissione composta solo da suoi membri? L'eventuale
risposta negativa al quesito comporterebbe la conseguenza che
una Camera, per effetto della volontà contraria dell'altra, si vedrebbe
privata di quel diritto a deliberare un'inchiesta che l'art 82 Cost attribuisce
in modo esplicito a ciascun ramo del Parlamento, confermando il
principio, chiaramente espresso nell'art. 94 Cost., che se la funzione ispettiva,
come quella legislativa, spetta alle due Camere, esse però possono
esercitarla autonomamente e disgiuntamente.
Bisogna, però, chiarire che la suddetta ipotesi di contrasto fra le
due Camere appare comunque essenzialmente di scuola, in quanto di
regola il procedimento che porta alla deliberazione di una Commissione
interparlamentare di inchiesta è preceduto, naturalmente, da una serie
di accordi informali fra i rappresentanti dei due rami del Parlamento
La possibilità di ricorrere ad una legge per deliberare un'inchiesta
ha dato luogo a qualche perplessità di ordine giuridico-costituzionale.
Da un lato si è potuto affermare, infatti, che la Costituzione, dalla quale
(7) Questo secondo sistema è stato adottato solo una volta, nel 1955, per l'istituzione
dell'inchiesta parlamentare sulle condizioni dei lavoratoli La comunicazione a
firma dei Presidenti delle due Camere, dell'avvenuta deliberazione e il testo del documento
furono pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale fra le comunicazioni del Parlamento.

644 La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo
deriva il fondamento giuridico del diritto di inchiesta (8), ha provveduto
a disciplinare in termini espliciti e tassativi i modi con cui un'inchiesta
può essere deliberata, escludendo pertanto il ricorso a diverse
procedure (9).
Al contrario si è detto che la norma dell'art. 82 Cost. ha voluto
attribuire in modo inequivocabile a ciascuna Camera il diritto di deliberare
un'inchiesta, eliminando tutti gli inconvenienti che in materia
si erano, lamentati in precedenza, nel silenzio sull'argomento dello Statuto
albertino, ma con ciò ha escluso soltanto la necessità di una legge
di inchiesta, non la possibilità di approvare quest'ultima che, integrando
quanto dalla norma costituzionale stabilito, soddisfi particolari esigenze
determinate da circostanze di fatto. Si è visto ad esempio, che la legge
è parsa lo strumento più opportuno con il quale le Camere possono
entrambe deliberare un'inchiesta e costituire un'unica Commissione interparlamentare,
superando le difficoltà e gli inconvenienti a cui può
dar luogo l'applicazione delle norme regolamentari.
Altro è, invece, il problema se con legge è possibile ampliare i poteri
conferiti dalla Costituzione alle Commissioni di inchiesta. Per dare
risposta positiva al problema, si è detto autorevolmente in dottrina ed
anche in sede parlamentare che con l'approvazione di una legge di inchiesta
si realizza una fattispecie diversa da quella disciplinata dall'art.
82 Cost., che mira esclusivamente a consentire la deliberazione
di una inchiesta da parte di una sola Camera e che, se non vieta l'approvazione
di una legge in materia, non ne limita nemmeno il contenuto.
Altrettanto autorevolmente si è argomentato in contrario che la
citata norma costituzionale non si limita a riconoscere a ciascuna Camera
il diritto di inchiesta regolandone l'esercizio, ma disciplina in termini
generali il modo con cui la funzione ispettiva è esercitata tramite
l'inchiesta indipendentemente dalla forma procedurale con cui è disposta
l'inchiesta stessa.
Per quanto riguarda il modo con cui la Commissione d'inchiesta
deve organizzare i suoi lavori e la procedura cui deve attenersi nell'ese-
(8) In tal modo non sussiste più la necessità di giustificarlo solo nei limiti di
un potere implicito e connaturato nelle Camere, in quanto mezzo necessario per l'esercizio
degli altri poteri relativi alle funzioni di competenza delle Camere stesse.
(9) Contro la costituzionalità della legge istitutiva di una inchiesta si è detto
anche che la circostanza che pure essa, naturalmente, deve venire promulgata la rende
inammissibile, in quanto con la promulgazione il Presidente della Repubblica interferirebbe
da un lato sul problema se si debba addivenire o no alla deliberazione dell'inchiesta,
e dall'altro sull'attività ispettiva di competenza esclusiva delle Camere. L'obiezione
va ovviamente valutata in relazione alla natura giuridica che si attribuisce all'atto
di promulgazione.

La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo 645
guire i compiti affidatile, nessuna disposizione regolamentare disciplina
la materia. Solo l'art. 137 stabilisce che quando una Commissione ritenga
opportuno di trasferirsi o di inviare qualcuno dei suoi membri
fuori della sede del Parlamento, deve informarne il Presidente e chiederne
facoltà (10). La ragione della norma citata deve ricercarsi nella
eccezionalità del fatto che alcuni membri della Camera possano svolgere
funzioni inerenti al mandato parlamentare fuori della sede del
Parlamento.
Per la procedura dei lavori, nel silenzio del Regolamento, si deve
ritenere che la Commissione non sia tenuta ad osservare particolari formalità.
Per ragioni di funzionalità, essa dovrà comunque procedere alla
sua costituzione mediante la nomina di un Presidente e di uno o più
Vicepresidenti (con l'incarico di sostituire il primo in caso di assenza
o di impedimento) e Segretari. Per snellire e agevolare i suoi lavori, la
Commissione potrà poi decidere la costituzione nel suo seno di sottocommissioni,
le indagini e conclusioni delle quali dovranno comunque
essere valutate dal plenum della Commissione.
Quest'ultima esaurisce i suoi lavori con la presentazione alla Camera
entro il termine stabilito, che potrà essere eventualmente prorogato
dall'Assemblea (11), di una relazione conclusiva che conterrà una
valutazione della situazione di fatto ed eventuali proposte risolutive, o
un giudizio politico sull'operato del Governo e dell'Amministrazione, a
seconda che si tratti di Commissioni di inchiesta legislative o politiche.
Sembra essere ammissibile, e di fatto è stata ammessa senza discussioni,
la presentazione di relazioni interlocutorie su aspetti o questioni
particolari dell'argomento oggetto dell'inchiesta. Non si può escludere,
poi, la possibilità che siano presentate più relazioni, una di maggioranza
e un'altra, o altre, di minoranza, quando i componenti la Commissione
non abbiano raggiunto un giudizio unanime sui risultati dell'inchiesta.
Si è detto che con la presentazione della relazione il procedimento
di inchiesta è esaurito; sulle sue conclusioni può a questo punto inserirsi
(e di regola si inserisce) il giudizio dell'Assemblea, che quindi con
l'inchiesta esercita a due riprese la sua funzione ispettiva: una prima
volta quando delibera l'inchiesta stessa, e riconosce quindi una determinata
situazione tale da rendere necessaria un'approfondita indagine, ed
(10) H corrispondente art. 116 Reg. Senato dispone che la comunicazione va
fatta alla Presidenza e non pone l'obbligo della richiesta di autorizzazione.
(11) La proroga del termine deve essere deliberata negli stessi modi con cui era
stato fissato il termine originario, e perciò eventualmente con legge, quando l'inchiesta
sia stata decisa in questa forma.

646 La funzione ispettiva e il rapporto Parlamento-Governo
una seconda volta quando valuta le conclusioni a cui l'inchiesta stessa è
pervenuta.
L'apertura di un dibattito parlamentare sui risultati dell'inchiesta
non è però una conseguenza necessaria della presentazione della relazione
della Commissione.
In proposito né la Costituzione, né i Regolamenti contengono norme
particolari. In pratica la discussione sulla relazione della Commissione
può pertanto aprirsi mediante presentazione di una mozione, che produrrà
i risultati tipici di tale strumento regolamentare.
* • *
Abbiamo così esaminato le norme che regolano gli strumenti tipici
di controllo parlamentare sul Governo, previsti e disciplinati dal Regolamento.
Vogliamo ora solo ricordare che alle Camere spetta anche un particolare
controllo sull'attività finanziaria svolta dal Governo, controllo
che dovrebbe essere attuato attraverso l'esame dei decreti registrati con
riserva dalla Corte dei conti (12) e delle relaziom presentate dalla Corte
stessa sulla gestione finanziaria degli enti sovvenzionati dallo Stato. A
proposito dell'esame di tali relazioni, nel silenzio dei regolamenti, sia
al Senato sia alla Camera si vanno definendo in via di prassi particolari
procedure, soprattutto in sede di Commissioni permanenti, intese ad
assicurare un sollecito e approfondito esame delle suddette relazioni
della Corte dei conti.
Per concludere, accenneremo al fatto che il mutato ambito dei rapporti
fra Parlamento e Governo, condizionato dall'ampiezza degli interventi
governativi in uno Stato moderno e dalle particolari esigenze della
tecnica legislativa attuale, ha da un lato determinato una maggiore importanza
dell'attività svolta dalle Commissioni a norma dei commi sesto
e settimo dell'art. 38 Reg. (Commissioni in sede politica), dall'altro ha
indotto a ricercare nuove procedure, che non hanno ancora trovato una
disciplina regolamentare, quali quelle realizzate con le cosiddette indagini
conoscitive, mutuate dagli Stati Uniti, al fine di consentire alle Commissioni,
e quindi alla Camera, una più approfondita conoscenza dei problemi
e delle esigenze dei settori sui quali deve incidere l'attività legislativa.
[EMILIA TRENTO BALDINI]
(12) Per queste ipotesi, l'art. 43 Reg. Camera fissa un termine di un mese per
la presentazione della relazione da parte della Commissione e dispone che detta relazione
sia subito messa all'ordine del giorno dell'Assemblea e discussa il primo martedì
successivo, al posto delle interrogazioni. Tale articolo non trova pratica applicazione.

GUIDA BIBLIOGRAFICA
di Silvio Furiarti

PREMESSA
Nella redazione di questo contributo bibliografico sui regolamenti
e sulla procedura parlamentare si è ritenuto utile non tanto di procedere
ad una individuazione bibliografica degli scritti esistenti sull'argomento,
opera che avrebbe comportato, anche se attuata con criteri
selettivi, di fatto solo un'elencazione di titoli brevemente annotati che
di per sé sarebbe riuscita alquanto scarna, quanto di tentare la presentazione
di una visione della problematica esegetica che investe, nei suoi
diversi aspetti, le norme, gli usi, gli organi interni parlamentari e la loro
regolazione procedurale in modo da offrire a chiunque la possibilità,
sul fondamento dei titoli bibliografici descritti, di trarne alimento, e soprattutto
l'interesse, per proseguire proprie personali ricerche.
Non di una bibliografia vera e propria, pertanto, si tratta, e neppure
di una bibliografia ragionata, la cui redazione avrebbe comportato
ben altra impostazione bibliotecnica e ben altra preparazione giuridica,
al di là ed al di sopra delle capacità dell'autore, quanto di un tentativo
di approntare una guida di rapida consultazione e soprattutto di immediato
ausilio per quanti si interessano dell'argomento.
La natura particolare di questo contributo spiega e giustifica, di
conseguenza, l'omissione di una categoria di titoli, quali, ad esempio,
di quelli dei manuali e dei trattati di diritto pubblico e costituzionale
e delle serie dei periodici, la cui indicazione risulta fondamentale nella
parte generale di un lavoro di bibliografia speciale, ma che assume in
genere rilevanza marginale in un contributo che ha scopi di diretta e
specifica iniziazione propedeutica e che registra, per così dire, la posizione
delle questioni e non le questioni stesse nella loro più o meno
integrale fenomenologia bibliografica, quantitativa e qualitativa.
Nell'ambito di questi limiti l'autore confida di avere operato in
modo da facilitare, se non altro, l'attività di quanti in futuro intenderanno
documentarsi sull'argomento ed in modo di avere richiamato
l'interesse di molti altri su problemi che di per sé possono sembrare

650 Premessa
aridi, ma che assumono una vivacità tutta particolare nella realtà operante
del funzionamento degli istituti parlamentari.
È doveroso, infine, aggiungere che, nonostante la diligenza profusa
nella raccolta dei titoli, raccolta che è stata facilitata in maniera determinante
dal Saggio bibliografico sulla Costituzione italiana di G. B. Arista
e dal Dizionario bibliografico delle riviste giuridiche italiane del
Napoletano, è umana, considerata anche la natura particolare di questa
guida, la mancata citazione di più di uno scritto, e di ciò l'autore, fin
da questo momento ed anticipatamente, chiede venia ai non segnalati.
[SILVIO FURLANI]

CAPO I-II-1H.
Sul Diritto parlamentare vedi V. MICELI, Diritto parlamentare
(Enciclopedia giuridica italiana, IV, parte V, Milano 1912, 429 segg.);
O. Th. L. ZSCHUCKE, Dos Parlamentsrecht als selbstàndiger Zweig der
Rechtswissenschaft (Beamten-Jahrbuch, 19, 1932, 539-544); M. PRÉLOT,
Droit parlementaire francais. Cours I. E. P., 1957-58; S. Tosi, Lezioni
di diritto parlamentare. Firenze, 1962; M. PRÉLOT, Introduction au droit
parlementaire (Politique. Revue internationale des idées, des institutions
et de la vie politique. N. S. VI, 1963, 5-16); B. BUCCIARELLI
Ducei, Introduzione allo studio del diritto parlamentare (Il Foro Amministrativo,
40, 1964, parte III, 115-125, e Montecitorio, XVm, n. 7-9.
luglio-settembre 1964, 5-21), KLAUS FRIEDRICH ARNDT, Parlamentarische
Geschaftsordnungsautonomie und autonomes Parlamentsrecht. Berlin,
1966. Sull'individuazione analogica di istituti moderni del diritto
parlamentare nel diritto pubblico romano cfr. F. MOHRHOFF, // diritto
parlamentare e la sua genesi romanistica (Montecitorio, XIII, nr. 1, gennaio
1959, 16-22). Sulla rilevanza della procedura parlamentare vedi
F. COSENTINO, Note sui principi della procedura parlamentare (Comitato
Nazionale per la celebrazione del primo decennale della promulgazione
della Costituzione. Studi sulla Costituzione, II. Milano 1958, 395-417);
R. A. CHAPMAN, The signifìcance of parliamentary procedure (Parliamentary
Affairs, XVI, 1962-63, 179-187). Sulle fonti della procedura
parlamentare vedi la relazione di M. ROSETTT, Les sources de la procedure
parlementaire (Union Interparlementaire. Informations constitutionnelles
et parlementaires, 3 e sèrie, n. 57, janvier 1964, 15-31).
Sulla consuetudine e sulle altre fonti della procedura parlamentare
vedi le considerazioni di F. COSENTINO nei contributi La Costituzione,
il Parlamento e le consuetudini parlamentari (La Politica parlamentare,
IV, 1951, 51-54), Diritto parlamentare e regolamenti (La Politica parlamentare,
IV, 1951, 127-130, e / principi del regime democratico parlamentare
italiano (Rassegna di politica e di storia, I, nr. 7, maggio 1955,
17-21), nonché V. FALZONE, La prassi nell'ordinamento costituzionale
repubblicano. Consuntivo dopo dieci anni. (Comitato Nazionale per la
celebrazione del primo decennale della promulgazione della Costituzione.
Studi sulla Costituzione, IL Milano, 1958, 445-475).

652 Guida bibliografica
Due interessanti e stimolanti saggi relativi anche a questioni sulla
rilevanza della procedura parlamentare sono dovuti a E. BLAMONT, Le
respect de la hi par les Parlements (Union Interparlementaire. Informations
constitutionnelles et parlementaires, 3e sèrie, m\ 16, ler novembre
1953, 197-216) e a R. GOY, Des vices de la volontà parlementaire (Politique,
N. S. VI, 1963, 122-145).
Il problema della natura giuridica dei regolamenti parlamentari e
dell'autonomia delle Camere fu avvertito dai nostri studiosi di diritto
per la prima volta incidentalmente in occasione di una decisione della
IV Sezione del Consiglio di Stato nel 1898, anche se questa affermazione
non esclude che pur precedentemente, in Italia, come del resto
anche all'estero, non mancarono saggi sulla genesi dei regolamenti stessi
e sulla applicazione procedurale nell'ambito delle singole assemblee,
saggi che si trovano utilmente indicati in una diligente esposizione di
TEMISTOCLE MARTINES, / regolamenti parlamentari nella letteratura giuridica
del passato e del presente (Il Politico, II, 1950, 324-329). Le ragioni
di questo interessamento meramente incidentale per un problema
di indubbio riguardo rinvengono la loro spiegazione nel fermo e pacifico
convincimento della piena autonomia del ramo rappresentativo del Parlamento
di fronte al terzo ramo, la Corona, per cui la determinazione
dei modi dell'esercizio delle proprie attribuzioni per mezzo di un regolamento
interno, a norma dell'art. 61 dello Statuto, si veniva a tradurre
in un potere di autoregolazione assai esteso con incerta definizione del
reale oggetto degli interna corporis. Fu, come si è detto, una decisione
della IV Sezione del Consiglio di Stato su un ricorso presentato da un
partecipante al concorso bandito per la costruzione di una nuova aula
in Montecitorio contro un deliberato della Camera dei Deputati riunita
in Comitato Segreto (testo della decisione della IV Sezione in data
9 novembre 1898, n. 415, in La Giustizia Amministrativa, DC, 1898,
553-557) a stimolare l'acume dei nostri giuristi in ordine ad una interpretazione
della reale figura degli atti interni delle Camere, della natura
dei loro regolamenti e tout court della loro autonomia. In quella
decisione la IV Sezione del Consiglio di Stato era infatti pervenuta alla
conclusione di non poter ravvisare « un atto amministrativo nel deliberato
della Camera dei Deputati in comitato segreto » e di essere incompetente,
pertanto, a decidere su un atto impugnato, dalla cui manifesta
natura si rilevava la mancanza della materia su cui deliberare. Contro
questa « tesi enunciata e non dimostrata dalla IV Sezione » insorse in
una nota su il Foro Italiano, XXIII 1898, IH, 105-109, C. LESSONA,
il quale, dopo aver premesso l'ammissibilità di un'azione giudiziaria

Guida bibliografica 653
« contro gli atti dei funzionari esecutivi del Parlamento, gli atti dei
Questori e gli stessi atti delle assemblee relativi all'amministrazione
interna, ove riescano lesivi del diritto altrui », manifestava la certezza
che « le deliberazioni di un ramo del Parlamento, emanino esse dai questori,
dal Consiglio di Presidenza, o della Camera o del Senato deliberanti
per affari interni in comitato segreto, hanno non solo per oggetto
veri atti amministrativi, ma anche carattere di atti d'una pubblica Amministrazione
dello Stato », ragion per cui « la Camera ed il Senato, in
quanto provvedono alla amministrazione interna, sono corpi amministrativi
deliberanti e se ledono l'interesse di individui violando la legge,
emettono deliberazioni impugnabili avanti alla IV Sezione ». Se poi si
dovesse obbiettare - proseguiva sempre il LESSONA - operando una distinzione
tra atto amministrativo impugnabile, per esempio per violazione
di legge, nel deliberato dei Questori o del Consiglio di Presidenza
ed atto non impugnabile nelle deliberazioni di un ramo del Parlamento
in comitato segreto attinenti al servizio interno, è chiaro che tale distinzione
non avrebbe base in quanto « la forma più solenne del deliberato
non toglierebbe in alcun modo all'atto il suo carattere »; perché se è
vero che « la Camera od il Senato in comitato segreto possono compiere
funzioni legislative o politiche, e certo in tal caso sono irresponsabili,
incensurabili, onnipotenti », è altrettanto vero che il comitato segreto
« quando compie atti di natura amministrativa, può del pari essere un
vero corpo amministrativo deliberante, come il Senato in comitato segreto
può essere corpo giudiziario quando sia costituito in Alta Corte ».
Né può sostenersi, continuava il LESSONA, che il ricorso non sia ammissibile
perché atto o provvedimento emanato nell'esercizio del potere politico,
perché « il Parlamento esercita sempre un potere politico » con il
pericolo di vedere non « senza una ridicola contorsione del significato
delle parole », qualificato atto di potere politico « l'illecito licenziamento
di un impiegato della Camera o del Senato ». In ordine infine all'obbiezione
desumibile « dal potere regolamentare statutariamente concesso a
ciascun ramo del Parlamento per determinare il modo di esercitare le
proprie attribuzioni » con la conseguenza di dedurne che « una tale facoltà
implica la incensurabilità assoluta d'ogni potere di carattere esecutivo
del Parlamento », il LESSONA, premesso che « il potere regolamentare
di ciascun ramo del Parlamento non possa in alcun modo contraddire
alle leggi », replica che « sarebbe evidente che un potere esecutivo
di mero carattere amministrativo, come quello di cui parliamo, non
potrebbe essere contrario alle leggi senza ammettere la massima che un
solo ramo del Parlamento possa derogare alla legge comune ». *

654 Guida bibliografica
La legittimità, così affermata, di un esperimento di gravami amministrativi
avverso atti di natura amministrativa compiuti in comitato
segreto dalle Camere (e sarebbe a questo proposito ancora tutt'oggi degna
di maggiore approfondimento dottrinario la figura del Comitato Segreto
in un apposito saggio) e, in senso più esteso, avverso quelli che per il
LESSONA sono « veri atti amministrativi » delle assemblee parlamentari,
nonché « atti di una pubblica Amministrazione dello Stato » non rimase
senza eco. In opposizione a quanto scritto dal LESSONA fu replicato:
1) in una nota alla decisione a firma E. M. (La Giustizia Amministrativa,
IX, 1898, 553-57) che l'assoggettamento della Camera alla giurisdizione
amministrativa non poteva argomentarsi dalla natura degli
atti che compie, né « tanto meno da quello che die argomento alla presente
decisione », anche se « la Camera dei deputati ha senza dubbio un
duplice carattere: è corpo politico in quanto adempie alle sue funzioni
statutarie; ma fuori di queste... negli atti della sua gestione interna, se
pure rivesta in tal caso il carattere di persona giuridica e di corpo morale,
non entra perciò nell'orbita della pubblica amministrazione, ed è
quindi soggetta al Codice civile, ma non a quello amministrativo; potrà
trovarsi in giudizio innanzi ai tribunali ordinari, non a quelli amministrativi
»;
2) in un articolo di L. CRISTOFANETTI (Se vi siano atti amministrativi
del Senato e della Camera dei Deputati impugnabili avanti la
IV Sezione del Consiglio di Stato, in La Legge, XXXIX, 1899, Voi. I,
33-35) con la constatazione che « il Senato e la Camera dei deputati non
son mai organi dell'amministrazione, rimangono sempre organi costituzionali,
anche quando attendono ad amministrare, a gerire il loro patrimonio,
la loro dotazione, ad organizzare i loro unici interni amministrativi
per il disbrigo materiale delle loro attribuzioni legislative, delle
loro funzioni costituzionali » e con l'avvertenza che l'opinione del LES­
SONA si basava su una confusione di termini, e precisamente « nella identificazione
del concetto: atto di amministrazione, comune a ogni persona
fisica o giuridica, con l'altro: atto o provvedimento amministrativo
che il nostro diritto pubblico positivo adopera specificamente per i
soli atti emanati dalle autorità amministrative e per lo scopo diretto o
indiretto di garentire l'ordine giuridico, di promuovere il pubblico benessere,
o di organizzare gli uffici, di procurarsi i mezzi per ottenere poi
questo stesso scopo », scopo che difetta assolutamente negli atti interni
di amministrazione dei due rami del Parlamento, ove sussiste « solo quello
di gerire, di amministrare un patrimonio, in quanto anche ciò è neces-

Guida bibliografica 655
sario perché esse [le Camere] adempiano agli scopi costituzionali propri
della loro essenza »;
3) in una nota del SANTI ROMANO (Gli atti di un ramo del Parlamento
e la loro pretesa impugnabilità dinanzi la IV Sezione del Consiglio
di Stato, in II Circolo Giuridico, XXX, 1899, 77-86, ripubblicato negli
Scritti minori, Milano 1950, Voi. n, 149-155) che esamina la questione
tanto sotto il profilo della natura giuridica da assegnarsi agli atti compiuti
da un solo ramo del Parlamento quanto dal punto di vista dei limiti
riconoscibili alla competenza della IV Sezione del Consiglio di Stato.
Afferma il ROMANO, in ordine alla natura degli atti, che ciascun ramo
del Parlamento compie atti giurisdizionali, atti di governo ed « altri atti
che non possono in alcun modo e per nessuna ragione differenziarsi, né
pel contenuto né per la forma, dagli atti compiuti dalle autorità amministrative
propriamente dette » e che una tendenza generale t inclina
a sottrarre, quanto più è possibile, gli atti anche d'una sola delle Camere
ad altri controlli che non siano i parlamentari », quale conseguenza e di
quel caos indistinto ed ancora male analizzato dall'indagine scientifica
che è il complesso degli atti cui si dà il nome é y interna corporis, la cui
assoluta insindacabilità deve riconoscersi non solo quando essi servono
di preparazione all'attività legislativa che per loro mezzo si compie, ma
anche quando versano in tutt'altra attività ».
A mo' di conclusione, gli interna corporis esistono senza dubbio alcuno
anche se di incerta nozione e natura, ed « il fatto che la dommatica
del diritto pubblico non ha ancora formulata la giustificazione teoretica
del principio, non può certo indurre a sconoscere il principio
stesso ». Avverte tuttavia il ROMANO che sul coacervo amorfo degli interna
corporis a poco a poco si è proiettato un raggio di luce che tende
ad affievolire l'insindacabilità assoluta dell'attività dei rami del Parlamento
: « la grande regola [della] competenza giudiziaria nella difesa
dei diritti civili e politici » che svolge una funzione qualificatrice, in maniera
che « il fatto stesso che ci sono senza dubbio dei casi in cui le Camere
possano essere tradotte in giudizio deve bastare per far venir meno
la tendenza che escluderebbe tale ipotesi per gli atti amministrativi;
giacché siffatta tendenza potrebbe solo giustificarsi col proclamare l'assoluta
insindacabilità dei rami del Parlamento, che non trova riscontro
nei fatti ». In questo primo stadio della sua indagine sulla natura degli
atti compiuti dal Parlamento che lo stimolerà ad esaminare sistematicamente
alcuni anni dopo la fonte di questa attività, i regolamenti parlamentari,
il ROMANO, pur non qualificando ancora la natura degli atti
stessi, sostiene tuttavia già l'esclusione dagli interna corporis degli atti

656 Guida bibliografica
assimilabili a quelli amministrativi veri e propri, atti che nella seconda
parte del suo saggio egli tuttavia sottrae al sindacato della IV Sezione
del Consiglio di Stato. A questa conclusione il ROMANO perviene non
perché egli neghi l'esistenza di atti amministrativi compiuti dalle Camere
o perché accolga l'applicazione del principio degli interna corporis
anche a tali atti, ma per la ragione che la natura del controllo esercitato
dalla IV Sezione del Consiglio di Stato non è, a suo avviso, attività di
giurisdizione amministrativa, ma di giustizia amministrativa contenziosa.
Ne consegue che le attribuzioni della IV Sezione del Consiglio di Stato
si traducono in « un controllo interno a quella parte d'amministrazione
che, per usare la vecchia terminologia, vien designata col nome di « potere
esecutivo». Più precisamente: «Solo gli atti che emanano dal re,
dalla gerarchia a lui subordinata e dai corpi autarchici soggetti alla vigilanza
governativa possono essere annullati dalla IV Sezione. Non così
quelli che emanano da autorità e collegi che sono assolutamente indipendenti
dal governo, di fronte al quale hanno una competenza coordinata
e non subordinata. Il che può confermarsi osservando che in generale
è da ritenersi ammissibile il ricorso alla IV Sezione, nei casi in cui
ammissibile sarebbe il ricorso al re in sede amministrativa ».
Ad identica soluzione perviene F. CAMMEO (La competenza della
IV Sezione sugli atti amministrativi delle autorità non amministrative
e la posizione costituzionale della Corte dei Conti; Giurisprudenza italiana,
55, 1903, IV, 177-219). Sussiste una distinzione fondamentale
negli atti di funzione amministrativa compiuti dagli organi legislativi
tra atti deliberati in forma di legge col concorso di tutte e tre gli organi
ed atti deliberati collegialmente o con deliberazione delle loro presidenze
da una delle Camere separatamente, come « gli atti emanati per
la polizia delle udienze (espulsione di disturbatori) e quelli disciplinari
sui membri delle Camere (censura, esclusione dalle sedute); gli atti relativi
alla nomina e alla carriera degli impiegati delle Camere stesse; gli
atti di gestione dei loro interessi patrimoniali (appalti di lavori, forniture,
ecc. ecc.) ». Per quanto concerne la rilevanza o meno di atto
amministrativo degli ordini del giorno delle Camere che approvano o sollecitano
un provvedimento di governo il CAMMEO è dell'opinione che
ciò non influisce menomamente sulla competenza della IV Sezione, anche
se in un'occasione con decisione 23 aprile 1897 quest'ultima ritenne
legittima la modificazione dell'organico di un ministero impugnata per
difetto di approvazione da parte del Consiglio dei Ministri, ma emanata
in base ad un ordine del giorno della Camera (Giurisprudenza italiana,
49, 1897, III, 165-170, con nota dello stesso CAMMEO). Constatata

Guida bibliografica 657
la mancanza di un requisito di legalità non può supplirvi in alcun modo
sostanzialmente e giurìdicamente l'ordine del giorno della Camera.
e L'ordine del giorno - così il CAMMEO nella nota alla decisione del 1897 -
di un ramo del parlamento non ha e non può avere, ove non concerna il proprio
regolamento o non decida sopra un'elezione, alcun valore giuridico, né come
atto legislativo, né come atto amministrativo. Come atto legislativo non può
valere, perché non è votato dall'altro ramo del parlamento, e non è sanzionato
dal re. Come atto amministrativo non può nemmeno considerarsi, perché anche
gli atti amministrativi attribuiti al parlamento debbono compiersi sotto forma
di legge col concorso delle due Camere e la sanzione regia. Gli ordini del giorno,
anche votati dalle due Camere, non sono che un'esplicazione della funzione di
controllo attribuita al parlamento, fissi esprimono una intenzione, un desiderio
delle Camere: forniscono al governo l'indicazione della linea di condotta che
esso deve seguire per ottenere la fiducia; accordano o negano codesta fiducia.
Essi non possono quindi avere altro effetto che in ordine alla responsabilità
politica di un ministero o di un singolo ministro, in quanto possono determinarne
la caduta: ma non hanno e non possono avere conseguenze diverse e
maggiori. Gli atti amministrativi emanati dal governo in seguito ad un ordine
del giorno non hanno efficacia diversa, che se quell'ordine del giorno non fosse
stato votato. La responsabilità dell'amministrazione di fronte ai controlli giudiziari
ed amministrativi rimane intera ». Ed ancora nel saggio del 1903 : « Ove...
uno o anche tutti e due i rami del parlamento abbiano espresso un voto non
uT forma di legge ma con ordine del giorno sia per approvare un atto emanato
dal poter eesecutivo, sia per provocarne l'emanazione, ciò non influisce menomamente
sulla competenza della IV Sezione. La manifestazione di uno o di entrambi
i rami del parlamento non essendo in quella forma, legge, non converte
in atto legislativo e perciò insindacabile il provvedimento dell'amministrazione.
Il voto non attiene se non alla responsabilità politica del ministero; può provocarne
o impedirne la caduta; ma non ha altri effetti. La responsabilità giuridica
degli organi amministrativi rispetto a tutti i controlli non parlamentari
e specialmente rispetto ai controlli giurisdizionali rimane integra, giacché i ministri
non sono giuridicamente obbligati a ottemperare ai voti delle Camere
potendo sempre o proporre una legge che sanzioni il provvedimento da prendersi,
o dimettersi, o provocare dal re lo scioglimento della Camera dei deputati
o la modificazione della composizione del Senato. Un ricorso prodotto
contro un atto amministrativo emesso dal governo in conformità del voto non
impugna il voto stesso, che, essendo un parere e un parere che non è obbligatorio
seguire, non crea alcun rapporto giuridico e che conserva sempre come
voto la sua importanza politica; il ricorso è semplicemente rivolto contro l'atto
dèJTgoverno, chè~"è il^vero~negoziò~giuridico. Di qui la piena ammissibilità del
ricorso alla IV Sezione. L'ordine del giorno delle camere non potrebbe nemmeno
essere di ostacolo al ricorso alla IV Sezione, in quanto di per se solo sia
capace di~convertire* un provvedimento in un atto di potere politico, sottratto
*come"talé~alla^conoscenza~del nostro tribunale amministrativo per l'art 24
della legge 2 giugno 1889. Infatti il carattere di atto politico procede dalla intrinseca
finalità dell'atto di provvedere alla sicurezza interna o estera dello
24.

658 Guida bibliografica
Stato o ai rapporti fra il legislativo e l'esecutivo. L'ordine del giorno non determina
da solo cotale finalità; può tutt'al più in determinati casi e quando concorrano
circostanze obbiettive esserne un indizio ».
Anche secondo lo ZANOBINI (Gli atti amministrativi delle autorità
non amministrative e la competenza della IV Sezione del Consiglio di
Stato, Rivista di diritto pubblico, X, 1918, II, 232-352) i provvedimenti
degli atti di amministrazione interna delle Camere non sono impugnabili
presso il Consiglio di Stato. Un'esposizione organica di tutta questa
problematica in due parti (fondamento, storia e forme di esercizio dell'autonomia
amministrativa ed economica delle assemblee legislative; esame
di alcune questioni di diritto pubblico e privato a cui dà luogo questa
autonomia o che con essa si connettono) trovasi nella monografia di
C. FINZI, L'autonomia amministrativa ed economica delle assemblee legislative.
Roma, Tipografia della Camera dei Deputati, 1934, e più recentemente
in un saggio di A. SAVIGNANO (Gli atti amministrativi delle
camere parlamentari e la loro sindacabilità, in Rassegna di diritto pubblico,
XV, 1960, 626-663) il quale, dalla constatazione che « la posizione
attribuita al Parlamento nell'attuale sistema non è quella stessa dell'ordinamento
albertino » e che « pur trovandosi nella nuova carta costituzionale
numerose disposizioni che lasciano supporre la sopravvivenza
del principio della insindacabilità degli atti delle Camere, tuttavia la posizione
costituzionale delle stesse è chiaramente mutata », perviene alla
conclusione che « relativamente agli atti a tipo amministrativo promananti
dalle Camere parlamentari, debba affermarsi, una volta esclusa
la loro assoggettabilità al sindacato del Consiglio di Stato, la competenza
della autorità giudiziaria ordinaria ». Trattandosi, in tal caso, tuttavia,
di una tutela giurisdizionale imperfetta, secondo il SAVIGNANO, rimane
solo « la via dell'abrogazione dell'insindacabilità degli atti di amministrazione
interna compiuti dalle Camere », perché « la riforma della disciplina
giuridica prevista nei regolamenti parlamentari ovvero l'ampliamento
della competenza del Consiglio di Stato... non solo costituirebbe
il necessario adeguamento della legislazione ordinaria ai mutati
principi, cui è ispirato l'attuale ordinamento costituzionale dello Stato,
ma risponderebbe anche all'esigenza di assicurare una più perfetta tutela
giurisdizionale degli interessi o diritti dei privati cittadini eventualmente
lesi da un provvedimento a tipo amministrativo delle Camere parlamentari
».
Sulla legittimità di un'azione giudiziaria civile contro gli atti di
tipo amministrativo delle Camere per danni di natura patrimoniale non

Guida bibliografica 659
sussìste, come si è visto, incertezza alcuna nella dottrina e nella giurìsprudenza,
come si ricava da due sentenze del 1904 (Giurisprudenza Italiana,
56, 1904, 5, 889-899).
Nella prima di queste sentenze fu fissato che • l'autorità giudiziaria non
opera verun sindacato sull'esercizio della funzione legislativa nell'esaminare la
questione se la Camera dei Deputati avesse incontrata una obbligazione contrattuale
verso privati, di cui le sia divenuto impossibile o le sia impedito
l'adempimento in seguito a voto della stessa Camera, sopra un progetto di
legge relativo a quella materia; e se, per conseguenza, essa debba risarcire i
danni secondo le norme del codice civile. La questione è, pertanto, di competenza
giudiziaria; nella seconda (estensore L. MORTARA), pur venendo confutata
la tesi che discerne < nella Camera dei Deputati una personalità di diritto privato,
fornita di diritti patrimoniali, diversa dalla personalità di diritto pubblico
investita del potere legislativo », si riconosce che « non come conseguenza della
loro natura e nemmeno come condizione essenziale del loro ufficio politico,
ma come prerogativa utile all'esercizio di questo, ciascuna Camera, pur mancando
di ogni requisito e presupposto di personalità giuridica, compie ordinariamente
una serie di atti nei quali, ad un contenuto reale di sovranità si accompagnano
forme giuridiche proprie del diritto privato, come nomine di impiegati
e serventi, provviste di carte, stampe, forniture d'altro genere, ecc. Questa
attività non ha per substrato la personalità giuridica della Camera, ma la disponibilità
dei fondi stanziati nel suo bilancio interno, fi in contemplazione di
questi, cioè nei limiti della dotazione, che ciascuna Camera compie i predetti
atti con le forme del diritto patrimoniale e contrattuale. Si potrebbe dire, in
via di approssimazione, che nel compierle obbliga il proprio bilancio, non sé
stessa, come un amministratore di beni altrui o un erede beneficiato obbliga
il patrimonio amministrato e non il proprio... Non contraddice a questi concetti,
la soggettività processuale riconosciuta alle Camere ed esplicantesi per organo,
delle rispettive presidenze. Questa è pure una anomalia giuridica, connessa inscindibilmente
alla prerogativa di compiere, come che sia e in qualsivoglia
misura, atti patrimoniali donde nascono diritti ed obblighi concreti e determinati,
ai quali non può essere negata la garanzia giurisdizionale a favore dei
terzi o contro di essi. Ma non da ciò deriva che sia lecito attribuire personalità
giuridica alle Camere; esse sono esclusivamente comitati politici, come le dichiara
la dottrina, organi di rappresentanza politica della nazione e di potere
legislativo, come le qualifica lo statuto ». In verità, e i regolamenti interni delle
due Camere, che per l'art 61 dello statuto possono essere parificati nell'autorità
loro alle leggi, contengono numerose disposizioni le quali contemplano l'esplicazione
della predetta attività giuridica, ne regolano in parte le forme, ne designano
gli organi competenti. Dove vi è esercizio di diritti e di doveri giuridici,
non può mancare la possibilità dell'esercizio di azioni giudiziarie per la correlativa
sanzione giurisdizionale. Quindi non è impossibile che il Senato e la
Camera dei Deputati debbano comparire in giudizio come "parti in causa"»,
cfr. L. MORTARA, Commentario del codice e delle leggi di procedura civile.
IV ed. Milano 1923, II, 697-700.

660 Guida bibliografica
Al quesito se la Camera abbia o no personalità giuridica ha dato
una precisa risposta in uno scritto postumo UBALDO COSENTINO, La Camera
ha personalità giuridica? (La Politica parlamentare, VI, 1953,
77-78), dove si opera una chiara distinzione tra la Camera, organo costituzionale,
la cui personalità giuridica si sostanzia in quella dello Stato e
la Camera che, nel compimento di atti di gestione, esercita ed afferma,
nell'orbita del diritto privato, « la propria personalità giuridica, indipendentemente
- in questo campo - da quella dello Stato ».
e Né sembri contraddittoria - conclude il COSENTINO - la sistemazione
giuridica data alla difficile materia sottoposta oggi al nostro esame: data la
situazione veramente singolare della Camera nel sistema del nostro diritto,
nulla di anormale che la questione della sua personalità giuridica si risolva a
seconda del punto di vista in cui si pone, in relazione alle sue profondamente
diverse attribuzioni.
Quando opera come potere legislativo alla Camera non potrebbe attribuirsi
una personalità giuridica che non sia quella stessa dello Stato (salve "le prerogative
d'indole eccezionale inerenti alla sua qualità di sovrano corpo collegiale:
tutela penale del suo prestigio, ecc.): quando invece agisce come amministratrice,
essa può, se vuole, assumere la personalità necessaria per il raggiungimento,
in questa secondaria forma della sua attività, dei suoi scopi, nell'ambito
del diritto privato ».
Sotto il profilo particolare dell'autonomia contabile che è « la potestà
di erogare autonomamente i fondi necessari al perseguimento delle
finalità proprie », mentre l'autonomia amministrativa consisterebbe nel
fatto di avere « un'amministrazione distinta ed autonoma rispetto al Potere
esecutivo », le assemblee legislative sono oggetto di un esame in
una monografia di S. BUSCEMA (Autonomia contabile degli organi costituzionali.
Padova, 1958). L'autore, dopo aver constatato l'esistenza
di un sistema anomalo « in quanto l'assegnazione dei fondi viene fatta...
per mezzo del bilancio statale e quindi su proposta del Governo e con
l'approvazione di ciascuna delle due Camere, mentre la rendicontazione
diviene un fatto interno di ciascuna Assemblea », ravvisa la necessità
« di conciliare l'esigenza autonomistica delle Assemblee legislative con
l'unità del bilancio statale » (pag. 79) e censura l'illegittimità della prassi
seguita in alcune parti del procedimento contabile autonomo delle Camere.
Il BUSCEMA nota infine che se è giusta per i rendiconti delle assemblee
legislative, la deroga all'accertamento della corretta gestione
del pubblico denaro, che riguarda gli organi come tali, non è giustificata
la sottrazione alla giurisdizione contabile della Corte dei Conti, la quale
non riguarda gli organi come tali, ma le singole persone che hanno maneggio
di pubblico denaro (pag. 92-100); e, dopo aver auspicato una di-

Guida bibliografica 661
sciplina generale dell'autonomia contabile in generale e per gli organi
costituzionali in particolare, ravvisa l'opportunità, per le assemblee legislative,
di una legislazione adeguata sull'autonomia contabile, sulla
determinazione della parte variabile dell'indennità parlamentare e sulla
estensione della giurisdizione contabile della Corte dei Conti.
All'estero, ha subito notevoli limitazioni, con un'ordinanza del
17 novembre 1958, la tradizionale autonomia amministrativa delle assemblee
legislative francesi, come rileva F. LE RECLUS, Les fmances des
Chambres frangaises (Politique. N. S., VI, 1963, 176-191). Per quanto riguarda
in particolare gli atti amministrativi, è stata riconosciuta la competenza
degli organi di giustizia amministrativa non solo su tutti gli
atti di gestione interna, ma addirittura su quelli attinenti allo stato giuridico
degli impiegati delle assemblee in modo da esautorare i poteri
dell'Ufficio di Presidenza tanto nei casi di controversie con terzi, quanto
nelle questioni attinenti al personale alle proprie dipendenze. Di rilievo
non minore sono le disposizioni fissate dall'ordinanza medesima in ordine
all'autonomia finanziaria. È stabilito infatti che i crediti necessari
al funzionamento delle assemblee legislative sono determinati su proposta
di una Commissione composta dai Questori di ambedue le assemblee,
commissione presieduta da un presidente di sezione della Corte
dei Conti, ed assistita da due magistrati con voto consultivo. Questa
norma, come nota C. BONÉFANT, L'autonomie financière et administrative
des assemblées parlementaires en France (1789-1960), in Revue de
science financière, 53, 1961, 293-326, è in palese contraddizione con
l'autonomia finanziaria riconosciuta a ciascuna assemblea dalla stessa
ordinanza, perché questa autonomia non sussiste nei riguardi del solo
potere esecutivo, ma anche nei riguardi dell'altro ramo del Parlamento,
il che non può essere in caso di deliberazione comune di due organi autonomi.
A ciò si aggiunga l'introduzione di un'autorità estranea alle assemblee
- la Corte dei Conti - nella determinazione stessa dei bilanci
interni, introduzione che non si limita ad una funzione consultiva ma
che si estende alla presidenza della commissione che provvede alla formazione
del bilancio, assunta da un presidente di sezione della Corte dei
Conti, quando è noto che « l'autonomia di un organo... implica che le sue
deliberazioni siano presiedute da uno dei suoi membri e non da un
funzionario designato da un'altra autorità » (pag. 317). Infine è negata,
nella ordinanza del 1958, anche la capacità processuale della Camera
dei Deputati in quanto il Presidente di assemblea intervenendo in giudizio,
non assume più la rappresentanza giuridica della Camera» ma
quella dello Stato, che «è responsabile dei danni di qualsiasi genere

662 Guida bibliografica
causati dai Servizi delle Assemblee parlamentari » (art. 8 dell'Ordinanza).
Secondo il BONÉFANT, pertanto, « l'Ordinanza non riconosce ai servizi
delle Assemblee il carattere di autorità partecipanti all'indipendenza
assoluta del potere legislativo e poste per questa ragione al di fuori della
gerarchia normale », e, ponendo lo Stato al di sopra dei Poteri, il cui
funzionamento è disciplinato da norme e da giurisdizioni comuni, decreta
l'inapplicabilità di queste norme e di queste giurisdizioni alle assemblee
parlamentari, sì da far constatare « che i servizi dell'Organo
legislativo non godono della personalità conferita a certi organismi dipendenti
dall'Esecutivo ». È dubbio che all'attribuzione della rappresentanza
processuale dello Stato al Presidente di un'assemblea legislativa
debba conferirsi la particolare rilevanza giurìdica dedotta dal BONÉFANT
in ordine all'annullamento dell'autonomia amministrativa dell'assemblea
stessa: in Germania, infatti, fu adottata nel primo dopoguerra, la stessa
norma, risolvendo, come scrive il Fmzi, L'autonomia ecc. cit. pag. 144,
« la questione... nel senso più logico e più confacente al prestigio delle
due Assemblee », norma che è valida ancora oggi, anche se non espressamente
recepita nella Costituzione della Repubblica Federale tedesca,
e senza che ne risultasse in qualsiasi modo affievolito il principio dell'autonomia
amministrativa del Bundestag, cfr. K. H. MATTERN, DOS Rubrum
in Prozessen der Bundestagsverwaltung (Juristenzeitung. VIDL, 1953, 106).
Quando ai primi del secolo SANTI ROMANO elaborò la sua esemplare
indagine, che è anche la prima mai tentata in ordine di tempo, sulla determinazione
della natura giurìdica da assegnarsi ai regolamenti delle
Camere parlamentari (Sulla natura dei regolamenti delle Camere parlamentari;
Archivio giurìdico, 75, 1905, p. 4-58 e ripubblicato negli
Scritti minori, Milano, 1950, voi. I, p. 213-258), le figure giurìdiche cui
i regolamenti stessi, prima di questo saggio, erano stati accostati erano
più di una, senza che per questo la loro varietà - tuttavia - fosse stata
frutto di una ricerca esauriente e soddisfacente. Tenendo ben presente
che le considerazioni svolte nel suo scrìtto hanno per oggetto solamente
i regolamenti parlamentari « quali si presentano nel diritto italiano e,
pare, anche nel diritto degli Stati europei continentali » (con esclusione
pertanto di quelli del diritto inglese, su cui scrìve: « nel diritto inglese,
invece, la figura dei regolamenti medesimi è così diversa che non è ammissibile
neppure un lontano raffronto. Essi di fatti sembra possano
contenere disposizione non solo secundum e praeter legem, ma anche
contra legem, in modo che hanno il carattere di una vera fonte di diritto
autonoma, che sta accanto alla Common law e alle leggi », cfr. nota 51
a pag. 244), di fronte alla affermazione che ai regolamenti parlamentari

Guida bibliografica 663
si possa attribuire il carattere e l'efficacia di leggi formali (« legge interna
» delle Camere), il ROMANO perviene alla conclusione t che i regolamenti
parlamentari, almeno dal loro lato formate, non hanno alcun
punto di attacco e di riferimento con la funzione legislativa e, in nessun
caso, sono da riconnettersi ad una delegazione di quest'ultima »
(pag. 221).
I motivi addotti nella confutazione si basano sulla preliminare constatazione
dell'impossibilità di un atto legislativo emanato senza il concorso dei tre
rami del Parlamento e sulla conseguente fictio juris di una legge delegata ex
art. 61 dello Statuto onde sottrarre e i regolamenti parlamentari... a quei controlli
e sindacati, cui sono invece sottoposti, di regola, gli atti che non sono
leggi o non ne hanno l'efficacia » (pag. 227), /ietto juris che, secondo il ROMANO,
è priva di reale consistenza, in primo luogo perchè e l'insindacabilità, da parte
di controlli esterni, degli atti interni delle Camere, non dipende già da un valore
assouto, legislativo, che essi abbiano in sé e per sé, ma non é che un effetto
della posizione di organi costituzionali autonomi, che alle Camere medesime
compete e talvolta deriva anche (e ciò è pel caso attuale più importante) dal fatto,
generalmente non notato, che si tratta di manifestazioni di volontà giuridicamente
irrilevanti, rispetto a quella sfera di diritto alla cui difesa i controlli
ordinari sono preposti » (pag. 218); in secondo luogo, perchè è inconcepibile
< una delegazione che venga fatta come regola da una legge generale, quale
sarebbe l'art 61 dello Statuto: contenuto di questa può essere un'attribuzione
di competenza, mentre la delegazione presuppone che, in via eccezionale, e per
un caso speciale, la competenza comune venga oltrepassata. Essa quindi si esaurisce
volta per volta con l'esercizio delle facoltà che ne derivano ed, esauritasi,
non può rivivere per virtù propria, ma ha bisogno di essere rinnovata. Il che
non si verìfica certamente per la facoltà regolamentare delle Camere, che è
propria di esse, ordinaria, permanente ed istituzionale »; in terzo luogo, infine,
perché non si può in nessun modo sostenere < che l'articolo 61 dello Statuto
attribuisca alle Camere una competenza che esse, senza quella disposizione, non
avrebbero: sembra invece che tale articolo non faccia, per quanto concerne
l'attuale punto di vista che riconoscere puramente e semplicemente un principio
d'ordine generalissimo, che potrebbe anche non trovarsi scritto in nessuna
legge, senza perder nulla nell'estensione e nel carattere della sua applicabilità.
Ogni collegio, sia pertinente all'ordine costituzionale sia rientrante nell'organizzazione
amministrativa, può, con un regolamento interno, disciplinare l'esercizio
delle sue funzioni, nella parte in cui tale esercizio non è regolato da
leggi.. Si tratta in sostanza di una facoltà connaturata con la qualità stessa dell'organo
cui compete, di un attributo specifico che non gli si può togliere senza
distruggere l'organo stesso o paralizzarlo, di una competenza che è sottintesa
nelle altre che gli si deferiscono > (pag. 219).
Altra figura giuridica assunta per determinare la natura dei regolamenti
parlamentari fu « quella del regolamento esecutivo o, meglio,
della cosiddetta ordinanza in genere », figura richiamata per la prima

664 Guida bibliografica
volta dal MOHL (Kritische Erorterungen ùber Ordnung und Gewohnheiten
des deutschen Reiches; Zeitschrift fur die gesammte Staatswissenschaft,
30, 1874, 534) anche se ciò non è propriamente esatto in quanto la incolore
formulazione del MOHL (Die Geschàftsordnung hat etwa die
staatsrechtliche Bedeutung einer Verordnung = Il regolamento parlamentare
ha press'a poco il significato giuspubblicistìco di un regolamento)
non può essere in alcun modo interpretata, com'è stato recentemente
osservato (K. F. ARNDT, Parlamentarische Geschaftsordnungsautonomie
und autonomes Parlamentsrecht. Berlin 1966, pag. 142, nota 23), « alla
stregua di un tentativo di una precisa qualificazione giuridica ». Comunque
sia, in connessione a questa teoria il ROMANO non nega l'esistenza
di analogie tra i regolamenti parlamentari e quelli emanati da autorità
amministrative (221-222), ma, constatata da una parte la diversità di
categorie di regolamenti provenienti da queste ultime, e dall'altra lo
specifico contenuto delle disposizioni dei regolamenti parlamentari che
si riferiscono unicamente a diritti particolari di pura organizzazione e di
supremazia, osserva che i regolamenti parlamentari non hanno valore
di norme giuridiche, mentre « diversamente si comportano quei regolamenti
delle autorità amministrative, ai quali non si possono negare i
caratteri di norme di diritto ».
È vero che « con quelli parlamentari essi hanno in comune che possono
emanarsi in conformità delle leggi e che rappresentano l'esercizio di un potere
discrezionale, di un diritto che da queste è concesso », ma è egualmente
esatto che « qui finiscono le analogie : una volta emanati, il loro effetto caratteristico
è quello di dar vita a norme giuridiche su tale potere, per cui
l'interprete, che cerca di stabilire i limiti di quest'ultimo, dovrà tener conto
e delle leggi cui il regolamento fa capo e del regolamento medesimo, che
si aggiunge, per così dire, alle prime, entrando a far parte dell'intero sistema
del diritto obbiettivo » (244).
In ordine alla figura della cosiddetta autonomia, la quale « nella
dottrina italiana ha avuto scarso rilievo, nel senso che si è compresa
in quella della facoltà regolamentare in genere, mentre, nella dottrina
germanica, ha ottenuto una propria e distinta elaborazione » (pag. 222)
- e vi rappresenta tuttora la dottrina dominante (cfr. ad esempio R.
ALTMANN, Zum Rechtscharakter der Geschàftsordnung des Bundestages;
Die Offentliche Verwaltung, 1956, p. 751-53, e ARNDT, op. cit., 139-41)
sotto il profilo di una connessione con la figura dello statuto autonomo -,
non ha senso, nota il ROMANO, includervi i regolamenti parlamentari ed
è improprio ed inesatto, perché intendendosi « per autonomia... una volontà
diretta a stabilire norme giuridiche, diversa da quella dello Stato »,

Guida bibliografica 665
non è applicabile tale concetto alle Camere che sono organi statuali, e il
che ammettono anche coloro che ai regolamenti medesimi attribuiscono
il carattere dell'autonomia ». È probabile, pertanto, che « siffatte vedute
[siano] un residuo dell'antica dottrina, che nelle Assemblee legislative
vedeva non organi dello Stato, ma corporazioni poste fuori ed
accanto lo Stato medesimo, dotate di propria personalità giuridica»
(pag. 223). Successivamente in sede di individuazione e di determinazione
della natura delle disposizioni dei regolamenti parlamentari, l'autore
enuclea dai diritti di sovranità statuale speciali diritti di supremazia
« che esistono e possono farsi valere, non verso la generalità dei sudditi,
né verso categorie indeterminate di persone, ma verso subbietti che
vengono in considerazione come singoli e in virtù di uno speciale rapporto
in cui questi si trovano » (p. 226).
Per quanto in particolare concerne i rapporti giuridici attinenti a) alla
Camera dei Deputati o al Senato, comprensivamente considerati nella loro
rispettiva entità di organi dello Stato; b) ai deputati o ai senatori singolarmente
considerati; e e) alle persone estranee alle Camere, che con esse
possono venire in qualche contatto, il ROMANO nota che in riferimento sub a)
« si tratta di poteri organici, che rappresentano momenti della vita interna
dello Stato, e sovranità non vi può essere se non quando tale vita si esplica
al di fuori » (230); che sub b) e lo Stato, in quanto appare nell'esercizio del
suo diritto di sovranità, si limita ad attribuire alle Camere un diritto di supremazia
sui singoli loro membri » in modo da far entrare « i deputati e
i senatori... in uno speciale stato di soggezione in cui si trovano le persone
chiamate al servizio, in senso stretto, dello Stato sei come quest'ultime,
essi sono sottoposti alla volontà che l'organo statuale di cui fanno parte
esplica in quanto è rivestito di un potere, che può per l'appunto dirsi organico,
e tale volontà si manifesta e consegue i suoi effetti, non con la forza
del comando proveniente dalla generale sovranità dello Stato, ma con l'efficacia,
da quest'ultima permessa, inerente allo speciale vincolo che il loro
ufficio implica » (pag. 231); che sub e) l'esercizio di veri diritti di supremazia
da parte delle Camere si attua tanto nei riguardi di coloro e che pur non
appartenendo ad esse o venendo in considerazione per tutt'altra qualità, che
non sia quella di deputato o senatore, cooperano in vario modo alle funzioni
esercitate dalle Camere medesime, o costituiscono l'oggetto per cui tali funzioni
sono esercitate > (pag. 234) sotto il profilo di un « obbligo [da parte
dei Ministrij di sottomettersi alla volontà delle Camere tutte le volte che
queste dispóngono sui modi e sul procedimento della propria attività »
(pag. 235) quanto < in rapporto a coloro che, perfettamente estranei a tale
partecipazione, possono con le Camere venire in un contatto accidentale e
temporaneo, pel semplice fatto di trovarsi nei loro locali » (pag. 236). Sulla
base di questa constatazione, è lecito affermare che le disposizioni dei regolamenti
parlamentari « non si riferiscono che a quei diritti particolari di
pura organizzazione e di supremazia, che si è cercato di lumeggiare », diritti

666 Guida bibliografica
che « stabiliscono gli uffici, intesa questa parola in senso largo, delle singole
Camere; determinano il procedimento della loro attività in quanto tale procedimento
non è regolato dalle leggi ed è quindi, giuridicamente, rispetto
a queste, irrilevante; assicurano la disciplina dei deputati e dei senatori; si
occupano degli impiegati limitatamente a ciò per cui un siffatto rapporto
d'impiego non dipende da principii generali; provvedono al rispetto dell'ordine
da parte del pubblico » (pag. 243). Più precisamente, « tutte queste disposizioni...
dimostrano che esse si riferiscono ai rapporti di cui si è fatta parola
solo nei limiti consentiti dal diritto speciale che alle Camere è riconosciuto
e rappresentano quindi un semplice esercizio di tale diritto, un uso di facoltà
in questo comprese » (pag. 243); è egualmente lecito affermare che < i
regolamenti parlamentari... non hanno giuridica esistenza per coloro che ancora
o non più appartengono alle Camere; e quindi non solo non vincolano
chi di queste non sia già membro, il che si avvererebbe anche se fossero di
natura diversa, ma restano paralizzati in ogni loro efficacia rispetto a chi
perde siffatta qualità » (pag. 246).
Sciogliendo la riserva sul quesito se i regolamenti parlamentari
debbano comprendersi nella categorìa degli atti dello Stato che costituiscono
delle norme giuridiche, il ROMANO ritiene che « il carattere di
norme giuridiche debba escludersi nei regolamenti parlamentari per tre
criteri che, del resto, sono soltanto in apparenza diversi, e non rappresentano
in sostanza che aspetti vari di un medesimo principio: pel difetto,
cioè, in essi di novità, quando si raffrontino con l'intero sistema
del diritto positivo, cui non possono né derogare né aggiungere; pel difetto
di generalità, nel senso giuridicamente rilevante, che a tale parola
può riferirsi; e, infine, perché si fondano - carattere decisivo che determina
gli altri due - su un potere particolare, che non è il diritto di sovranità
statuale ».
Se tuttavia le disposizioni dei regolamenti parlamentari non hanno
il carattere di norme giuridiche, non può negarsi che vi si trovino riferimenti
a queste ultime in più di un caso, la cui interpretazione da parte
della Camera non è l'autentica, che compete solo agli organi legislativi,
in modo obbligatorio per tutti, ma quella « imposta da speciali poteri
di supremazia alle persone che si trovano in un particolare stato di soggezione
» (pag. 252), interpretazione che « non consiste essa stessa in
una norma giuridica, ma rappresenta un puro mezzo di semplificare e
agevolare l'applicazione di norme precedenti, alle quali non deroga né
aggiunge » (pag. 253). È la figura dell''interpretazione di massima, « efficace
solo per una categoria speciale di persone, in virtù degli speciali
poteri che le legano al corpo cui appartengono » (pag. 252).
Considerate sotto questo angolo visuale, « molte disposizioni dei regolamenti
parlamentari che, a prima vista, si direbbe che sanciscono alti prin-

Guida bibliografica 667
cipii di diritto costituzionale e che quindi o dovrebbero considerarsi viziata
d'incompetenza o suffragherebbero l'opinione che vede in esse carattere legislativo,
acquistano ben altra luce », perché < il loro contenuto è quello di
vere norme giuridiche, ma queste non sono stabilite dai regolamenti medesimi,
i quali non fanno che riferirle, trascriverle, tradurle nella forma e nell'interpretazione
che alla Camera è sembrato doversi ad esse dare» e «la
loro efficacia non deriva per conseguenza dal testo in cui si leggono, ma
è anteriore, ed è l'efficacia propria a ciascuna delle norme medesime, variabile
secondo la loro fonte ». Se ai regolamenti parlamentari difettano i caratteri
per cui possa essere ad essi conferita la natura giuridica di una figura
creatrice di norme giuridiche, e quindi di fonte del diritto, ciò non esclude
tuttavia, secondo il ROMANO, una notevole importanza dei regolamenti stessi
in ordine alla loro influenza indiretta sulla formazione di nuove norme dovuta
alla possibilità di confermare certe consuetudini e di conferire Hficaria a determinati
usi giuridicamente non garantiti da alcuna legge in modo da « determinare
il passaggio di talune conventions da uno stato amorfo, nelle disposizioni
positive, dirette o indirette, di un regolamento parlamentare. E
questo, a sua volta, assicurandone l'osservanza e provocandone lo sviluppo,
potrebbe agevolare una consolidazione ed una oggettivazione di tali regole,
in modo da renderle adatte, se, quando e come ne abbiano la suscettibilità,
ad essere assunte nel sistema delle vere norme giuridiche, sia pur consuetudinarie
» (pag. 258).
Il saggio del ROMANO, esemplare ancora oggi, come nota il MAR-
TINES (/ regolamenti parlamentari ri/., pag. 325), « soprattutto per quanto
riguarda l'impostazione metodologica da lui data all'argomento trattato
i e le cui acute conclusioni non sembrano siano state tuttora superate
(V. OLIVIERI SANGIACOMO, Regolamenti parlamentari e leggi interpretative
della Costituzione; Foro italiano, 75» 1952, parte IV,
101-104), rimase una rara avis nel vasto mare della produzione scientifico-giurìdica
italiana, anche se qualche pubblicista, nelle opere istituzionali,
dedicò allo stesso argomento qualche cenno, allegandovi interpretazioni
di una certa originalità, dopo l'adozione della nuova Costituzione
repubblicana, quali quelle del BALLADORB-PALLIBRI sulla loro natura
di regolamenti di esecuzione della Costituzione (Diritto costituzionale,
Vn ed. Milano 1963, pag. 136) e del PERGOLBSI che le inserisce
nel sistema generale delle fonti di diritto oggettivo, con fondamento della
loro legalità formale nella stessa Costituzione, pur riconoscendo alle Camere
un potere regolamentare (interno) « per una specie di t supremazia
speciale» di autorganizzazione quali organi investiti di poteri
sovrani » con conseguente distinzione tra norme regolamentari di natura
esecutiva che applicano principi formalmente costituzionali e di natura
indipendente che non si ricollegano direttamente a norme costituzionali
(Diritto costituzionale. XV ed. Padova, 1962, voi. I, pag. 519-520). Par-

668 Guida bibliografica
ticolarmente fertile di osservazioni fu su questa materia invece l'attività
dispiegata dalla dottrina pubblicistica germanica che sulle orme soprattutto
del LABAND aderì in stragrande maggioranza all'opinione che individua
nei regolamenti parlamentari la natura giuridica di statuti autonomi,
anche se non difettano altre interpretazioni, quali quella di GEORG
JELLINEK che reputa le norme dei regolamenti parlamentari da una parte
di natura giuridica « in quanto integrano le disposizioni delle Costituzioni
e delle leggi » (GEORG JELLINEK, Besondere Staatslehre, in Ausgeyvàhlte
Schriften und Reden, Berlin 1911, voi. II, pag. 253) e, dall'altra
parte, prive di tale natura in quanto disposizioni regolatrici di amministrazione
e di procedura interna (GEORG JELLINEK, System der subjektiven
óffentlichen Rechte. 2. Aufl. Tubingen 1905, pag. 169), sì da configurarle
nel complesso quale manifestazione tipologica di un regolamento
di organizzazione (Ist die Geschaftsordnung eine Art der Verordnung,
so wird sie unter die Kategorie der organisatorischen Verordnung fallen,
bei der es ja so schwer ist, die Grenze zwischen Rechtssatz und Nicht-
Rechtssatz zu ziehen », G. JELLINEK, Besondere Staatslehre cit., pag. 256;
per cui sembra dubbia la qualificazione di vero regolamento giuridico
(Rechtsverordnung) attribuita al JELLINEK dall'/4RNDT, op. cit., pag. 141).
Questa incertezza sulla natura normativa giuridica (Rechtsverordnung) o
amministrativa (Verwaltungsverordnung) dei regolamenti parlamentari ha
favorito anche l'ipotesi, da parte di qualche studioso, di un regolamento
atipico misto, giuridico ed amministrativo, il cui primo assertore può
essere considerato proprio il JELLINEK nella formulazione citata sopra
(gemischte Rechts-und Verwaltungsverordnung, cfr. ARNDT, op. cit.,
148-150), come pure di una « figura giuridica sui generis » non meglio
specificata, come fa I'HAAGEN (Die Rechtsnatur der parlamentarischen
Geschaftsordnung mit besonderer Beriicksichtigung der Geschaftsordnung
gen des Preussischen Landtags und des Reichtstags. Diss. Breslau,
1929). Non essendo, tuttavia, questa la sede di una analitica esposizione
di tutte le figure giuridiche cui nella dottrina tedesca i regolamenti
parlamentari sono stati apparentati (su di esse si può vedere
utilmente l'opera dell'ARNDT da pag. 136 a pag. 156), è opportuno
concludere questa rassegna con un richiamo alla teoria del
HATSCHEK, il quale nei regolamenti parlamentari vede nuU'altro che
« una somma di risoluzioni della Camera, senza alcun vincolo giuridico
e che rappresentano solo regole convenzionali (Konventionalregeln), le
quali non sono norme giuridiche, ma norme che nel processo di formazione
del diritto rappresentano uno stadio preliminare (Vorstadium) del

Guida bibliografica 669
diritto» (J. HATSCHEK, DOS Parlamentsrecht des Deutsehen Reiches.
Berlin-Leipzig 1915, Teil I (unico pubblicato), in particolare pag. 14 e 42).
Da noi la configurazione giuridica dei regolamenti parlamentari,
dopo la stimolante monografia del SANTI ROMANO, divenne oggetto di
indagine, da parte di diversi autori dopo il nuovo ordinamento costituzionale
dello Stato e successivamente in connessione ad una sentenza
della Corte Costituzionale del 1959, con particolare riferimento alla nozione
degli interna corporis, basata, conforme ad una diligente indagine
sull'oggetto effettuata dall'Esposno prima della decadenza dell'ordinamento
statutario {La validità delle leggi, Padova 1934, 355), sul principio
« secondo cui solo i requisiti immediati dell'atto legislativo, e non
quelli sul modo con cui gli organi debbano procedere, agire, volere
sono causa di nullità, e che perciò solo i primi vanno sindacati da chi
debba obbedire o applicare le leggi, indipendentemente da uno speciale
riconoscimento di potere da parte dell'ordinamento giuridico ».
Trattazioni sistematiche all'argomento, con analitici richiami e critiche
alle teorie esposte sulla materia, in Italia ed all'estero, dedicarono
T. MARTINES e M. BON VALSASSINA. H MARTINES {La natura giuridica
dei Regolamenti parlamentari. Pavia, 1952 = Studi nelle scienze giuridiche
e sociali dell'Istituto di esercitazioni presso la Facoltà di Giurisprudenza
dell'Università di Pavia, voi. XXXIII), si è accinto alla sua opera
con l'intento di rispondere ai due interrogativi su quale sia il fondamento
giuridico della potestà regolamentare delle Camere e se le norme
dei regolamenti parlamentari costituiscano delle norme giuridiche rispetto
all'ordinamento generale dello Stato.
Dopo un esame attento delle varie teorie, in ordine al primo quesito,
il MARTINES, rilevata la singolare posizione giuridica dei regolamenti parlamentari,
afferma la necessità di una triplice partizione in categorie distinte
delle loro norme, sì da t assegnare alla potestà regolamentare delle assemblee
legislative non un unico fondamento giuridico, bensì un fondamento diverto
per ognuna delle categorie in parola » (pag. 78), fondamento giuridico che
si rinviene rispettivamente nelle norme costituzionali, quando si tratta del
funzionamento delle Camere nel campo delle loro precipue funzioni legislative;
nel potere di supremazia speciale, « proprio di ogni ente od istituto
collegiale, quando devono essere emanate delle norme regolamentari per disciplinare
i rapporti fra le Camere ed i loro membri e fra le Camere e quanti
con esse vengano, comunque, in contatto » (pag. 85); nel potere di cui gode
ogni ente collegiale di organizzare i propri uffici, fin generale, e netta posizione
delle Camere come organi dello Stato che godono della più ampia
indipendenza costituzionale, in particolare, quando vengono in esame le norme
regolamentari che le assemblee legislative emanano onde provvedere atta propria
organizzazione interna». Per quanto concerne la natura del fondamento
giuridico della potestà regolamentare costituito sulle norme costituzionali

670
Guida bibliografica
l'autore chiarisce inoltre che, a suo avviso, non è questa da intendersi nel
senso di una attribuzione di competenza, ma nel senso di una garanzia costituzionale
del potere regolamentare, che spetta alle Camere iure proprio,
per cui l'art. 64 della Costituzione vale e se non come solenne garanzia di
un principio che andrebbe riconosciuto anche se il testo costituzionale non
ne facesse diretta menzione > (pag. 77) e ciò perché « negli ordinamenti statali
moderni le assemblee legislative, per la loro posizione di organi costituzionali,
godono di una assoluta indipendenza dagli altri poteri od organi
dello Stato» (pag. 84). Conclusione: «Di conseguenza le disposizioni dei testi
costituzionali che si riferiscono ai regolamenti parlamentari statuendo che
spetta alle Camere la loro emanazione, hanno - se espresse - valore puramente
dichiarativo e non attributivo di competenza » (pag. 85).
In ordine al quesito se le norme dei regolamenti parlamentari costituiscano
norme giuridiche rispetto all'ordinamento generale dello stato, quesito
cui lo stesso ROMANO, anche dopo la formulazione della teoria istituzionistica,
aveva dato una risposta negativa (« i regolamenti interni delle Camere...
per quanto la loro emanazione sia contemplata dal diritto generale dello
Stato, anzi talvolta sia per esso obbligatorio, pur nondimeno non fanno corpo
con questo, non si uniscono con le leggi e i regolamenti generali a costituire
l'ordinamento generale dello Stato medesimo considerato come istituzione unica
e complessiva », cfr. ROMANO. L'ordinamento giuridico. Pisa 1917, 197-198...;
sulle asserite oscillazioni della posizione dottrinaria del ROMANO, cfr. S. GA­
LEOTTI, Contributo alla teoria del procedimento legislativo. Milano, 1957,
pag. 161, nota 52), il MARTINES esamina partitamente le tre categorìe di norme
precedentemente enucleate, e rinviene tra di esse sia norme giurìdiche dotate
del carattere deU'istituzionalità e di conseguenza costitutive dell'ordinamento
generale dello Stato, sia norme interne, le quali « sono prive del carattere
della giuridicità rispetto all'ordinamento statale, del quale non entrano a far
parte; ma, nell'ambito degli ordinamenti particolari della Camera e del Senato
(che esse essenzialmente costituiscono) perdono, evidentemente, la qualità
di norme interne e sono pur sempre norme istituzionali rispetto agli
ordinamenti delle assemblee e, come tali, nei limiti d'efficacia or ora segnati,
sono norme giuridiche » (pag. 161). Sono in particolare norme giurìdiche: 1)
le norme per cui la potestà regolamentare delle assemblee legislative rinviene
il proprio fondamento in una disposizione costituzionale, le quali assumono
la figura di tipiche norme di esecuzione di a) norme materialmente costituzionali
(quelle riferentisi al procedimento di formazione della legge) e di b)
norme meramente esecutive (quelle che possono ricollegarsi direttamente ad
una disposizione costituzionale, quali ad esempio, le disposizioni regolamentari
attinenti alla verìfica delle elezioni ex art 66 della Costituzione); 2) le
norme disciplinari, per cui la potestà regolamentare rinviene il proprio fondamento
in un potere di supremazia, in virtù della loro « natura di norme
sanzionatone nel caso di violazione del dovere giurìdico di esercitare le loro
funzioni, da parte dei parlamentari » (richiamo all'ordine, esclusione dall'aula,
censura, ecc.). Sono, invece, norme interne: 1) le norme di polizia interna,
le quali si indirizzano al pubblico ammesso nelle tribune o negli uffici delle
Camere, mancanti di quel carattere dell'esteriorità, che appare essenziale (as-

Guida bibliografica 671
sieme, od anche alternativamente a quello dell'istituzionalità) al concetto di
norma giurìdica» (pag. 163); e 2) le norme di organizzazione in senso stretto,
che « si riferiscono all'organizzazione interna delle Camere (uffici, attribuzioni
della Presidenza, costituzione delle Camere ecc.) e... la cui validità non vi
al di fuori dei singoli organi che le hanno emanate, e ila loro eventuale
violazione non può avere, pertanto, ripercussioni su quello che è l'ordinamento
giuridico dello Stato, né sorge per lo Stato un interesse a die esse
vengano costantemente osservate, esaurendosi la loro efficacia all'interno delle
assemblee legislative» (pag. 159). Tra queste norme di organizzazione il
MARTINES enumera, tra le altre, le disposizioni regolamentari relative alla costituzione
della Camera (elezione del Presidente e dell'Ufficio di Presidenza),
alle petizioni ed alle inchieste parlamentari.
A prescindere da ogni giudìzio a favore o contro sulle sue argomentazioni,
si può concordare con quanto il MARTINES afferma al termine
del suo saggio, che cioè « i tentativi compiuti... per dimostrare come,
negli ordinamenti giuridici contemporanei, alcune norme dei regolamenti
parlamentari abbiano assunto un pieno valore di norme giuridiche, siano
serviti, quanto meno, a richiamare l'attenzione degli studiosi, per troppo
lungo tempo sopita su tale argomento, ed a far sorgere dei dubbi (che
si spera riescano fecondi di ricerche) sulla natura giuridica di norme interne
assegnata dalla dottrina anche a quelle norme dei regolamenti parlamentari
che sono apparse, al contrario, costitutive dell'ordinamento
generale dello Stato » (pag. 162).
Il richiamo del MARTINES per un maggior interessamento degli studiosi
sull'argomento fu raccolto da MARINO BON VALSASSINA che nella sua monografia
(Sui regolamenti parlamentari. Padova, 1955) perviene a condusioni
diverse da quelle assunte dal MARTINES. In primo luogo, per quanto riguarda
il fondamento giuridico della potestà regolamentare delle Camere, il BON VAL­
SASSINA avverte che • la competenza delle Camere in ordine alla emanazione
dei loro regolamenti è sì logicamente anteriore all'articolo della Costituzione
che ne discorre, ma non alla configurazione dell'organo collegiale ad opera
della Costituzione, né il suo esercizio dispiega effetti nell'ambito dell'ordinamento
generale, se questo non esprima almeno implidtamente una volontà
intesa a consentirli » (pag. 94). Di fronte, pertanto, alla affermazione dd MAI-
TINES sul valore meramente dichiarativo e non attributivo di competenza delle
disposizioni dei testi costituzionali in ordine al potere regolamentare delle
Camere, BON VALSASSINA afferma il carattere di una e attribuzione costituzionale
di competenza originaria e normale, su cui si fonda la facoltà regolamentare
delle Camere» (pag. 39), con l'intento di edecosrJtuzionalizzare dò
che non sarebbe stato altrimenti regolabile se non con norme costituzionali,
creando una spede di «riserva di regolamento parlamentare» (pag. 43). Non
accoglie l'autore la partizione proposta dal MARTINES, perché - nd confini
tracciati ad essa dall'ordinamento giuridico - la volontà normatrice [della
Camera] si determina con discrezionalità che dev'essere commisurata soltanto

672 Guida bibliografica
alle sue finalità istituzionali » (pag. 100), in quanto < le disposizioni materiali
della Costituzione - a differenza di quella, strumentale, che attribuisce alle
singole Camere un potere di normazione esterna - esplicano... rispetto a questo,
una funzione meramente negativa, limitatrice, e non quella positiva di
un presupposto della legittimità « delle norme regolamentari parlamentari
(pag. 74, nota 106). Non potendosi dubitare e che vi siano anche norme esterne
e giuridiche (nell'ordinamento generale), singolarmente emanate, da un ramo
del Parlamento e giustapposte nei regolamenti delle Camere a quelle interne ».
Secondo il BON VALSASSINA, « fra gli indefiniti possibili criteri sulla cui
base può in astratto compiersi una distinzione classificatoria delle disposizioni
regolamentari questo [criterio] appare utile, praticamente, in quanto
ne pone in rilievo sostanziali diversità, nonché ineccepibile dal punto di vista
logico - in quanto fondato sopra un criterio unitario ed univoco: l'appartenenza
all'ordinamento interno e particolare dell'Assemblea piuttosto che ~a
quello generale ed intersubiettivo dello Stato - e pertanto meritevole di accoglimento
> (pag. 73).
Per quanto riguarda la potestà normativa interna delle Camere il BON
VALSASSINA, sul fondamento del potere di autocostituzione delle Camere e
di autodeterminazione del loro funzionamento, sostiene che questa riposa sull'obbligatorietà
delle medesime di perseguire le proprie finalità istituzionali
mediante « un ordinamento particolare, pienamente distinguibile da quello generale
dello Stato e nel quale si individuano due principali gruppi di norme,
Ifprimo costituito dalle disposizioni attraverso le quali il collegio si autorganizza;
il secondo da quelle che, in virtù di un rapporto di supremazia speciale,
regolano la condotta dei soggetti facenti parte di quella organizza/ione
o che entrano con essa in particolari rapporti » (pag. 92).
La potestà regolamentare esterna delle Camere rinviene invece il proprio
fondamento nel fatto che < nei moderni ordinamenti rappresentativi si è ritenuto
indispensabile, al fine di garantire alle singole Camere la possibilità
dT svolgere le loro funzioni istituzionali, assoggettare alla loro normazione
autonoma quei rapporti con soggetti estranei che tradizionalmente esse hanno
avocato o tentato di avocare a sé, e che ciò pure è implicito nelle disposizioni
concernenti la loro facoltà regolamentare », owerossia e mancando in
proposito una determinazione positiva o negativa della costituzione o della
legge; in assenza di direttive o di limiti, in esse contenuti, circa l'esercizio
della potestà regolamentare delle Camere, la loro sovrana indipendenza comporta
la facoltà di dettare la disciplina astratta e preventiva di rapporti e situazioni
giuridiche coinvolgenti anche altri organi costituzionali o soggetti
dell'ordinamento, in talune ipotesi che palesemente coinvolgono rilevanti interessi
dell'assemblea parlamentare » (pag. 107). In ordine alla configurazione
giuridica dei regolamenti parlamentari il BON VALSASSINA ne perora la natura
di regolamento giuridico (pag. 77) con assimilazione delle loro disposizioni
esterne alle ordinanze del potere esecutivo (pag. 173). Alla obbiezione che
il potere regolamentare delle assemblee parlamentari non sia configurabile in
tal guisa in quanto l'emanazione dei regolamenti è di competenza del potere
esecutivo, il BON VALSASSINA oppone la considerazione che « non si vede
perché le necessità dell'organizzazione statuale, le quali impongono di affidare,

Guida bibliografica 673
a titolo particolare, la funzione legislativa materiale anche ad organi itfrfflh
funzione esecutiva - discostandosi, senza distruggerli, dai principi generali
concernenti la distribuzione delle competenze organiche — non possano gin»
stìficare anche il singolare conferimento, a ciascuna delle Camere, della pò*
testa di creare nuovo diritto oggettivo » (pag. 75-76). Premesso, inoltre, die
è necessario distinguere fra due specie di regolamenti (le Rechtsverordnungen
della dottrina tedesca), e quelli emanati in forza d'una competenza attribuita
dalla costituzione e quelli basati su delegazione legislativa » e ricoidato die
« i primi, detti altresì di competenza ordinaria, spettano ad un dato organo
in forza dell'ordinamento generale delle competenze, stabilito dalla costituzione,
e ne sono attribuzione propria, originaria, in quanto si connettono alla
sua posizione costituzionale ed alle funzioni in cui essa si sostanzia, e cioè
ai compiti naturali dell'organo > (pag. 103), l'autore, con richiamo all'autorità
di G. JELLINEK attira l'attenzione su una distinzione discriminatoria fra e un
potere regolamentare fondato su specifiche norme costituzionali, dal potere
regolamentare che si basa sopra il fatto stesso dell'esistenza del governo, in
quanto questo opera nell'ambito della costituzione ». E conclude: e Non si
vede perché tale discriminazione non possa applicarsi anche se l'organo titolare
della potestà regolamentare sia, putacaso, un'assemblea legislativa. Essenziale
è, comunque, non perdere di vista che al titolo di competenza deve corrispondere
una determinata funzione, cui l'organo assolve nel sistema costituzionale
delle competenze ed alla quale accede logicamente la facoltà regolamentare.
Quest'ultima, infatti, è sempre qualificata dall'ordinamento giuridico
nel suo rilievo funzionale, in quanto ne risulta sempre specificato il
fine - esecuzione della legge, autoorganizzazione, esercizio di una qualche
prerogativa - cui è concretamente ordinata » (pag. 104).
Secondo il TESAURO (Sulla natura giuridica dei regolamenti parlamentari;
Rassegna di diritto pubblico, XIV, 1959, 193-206), in relazione
all'oggetto dell'attività delle Camere disciplinate dalle norme regolamentari,
la natura dei loro atti è costituzionale o amministrativa,
sicché « i regolamenti che disciplinano l'attività amministrativa delk Camere
sono atti amministrativi e si differenziano, per ciò, per la funzione
cui sono destinati, dai regolamenti che disciplinano l'attività parlamentare
delle Camere che sono atti costituzionali » (pag. 205).
Ad avviso del Tesauro, i regolamenti stessi non sono né espressione di
un potere di supremazia speciale che crea gli interna corporìs né norme convenzionali
non giuridicamente obbligatorie, ma « atti dell'ordinamento statale
ed in particolare, atti destinati ad integrare e, nello stesso tempo, a dare
esecuzione alla carta costituzionale ed alle leggi costituzionali, la cui osservanza
è garantita dalle Camere stesse, mediante il sistema dell'autotutela, non
che dal Presidente della RepubbUca, in occasione della promulgazione di
una legge, e dalla Corte costituzionale in occasione del controllo di legittimità
dell'attività di legislazione o di esecuzione costituzionale». Ed ancora:
ti regolamenti costituzionali delle Camere che disciplinano l'attività paria-
25.

674 Guida bibliografica
mentare non vanno confusi con i regolamenti che le Camere pongono in essere,
ove ne ravvisino l'opportunità, per disciplinare l'attività amministrativa
che svolgono, in via secondaria, per esercitare, ad esempio, il potere di polizia
o quello relativo allo stato giurìdico dei propri impiegati... I regolamenti
che disciplinano l'attività parlamentare non perdono, però, la loro natura
di atti costituzionali per ciò che contengono anche norme di esecuzione del
diritto amministrativo o del diritto privato, ad esempio, le norme che disciplinano
l'attività di polizia, che gli organi delle Camere in esecuzione delle
leggi ordinarie svolgono nell'ambito dei loro edifici o dei loro uffici, in sostituzione
dei soggetti preposti in via generale all'attività stessa, nonché le
norme che riflettono l'attività che le Camere svolgono, all'interno della loro
organizzazione, per la formazione degli uffici, per lo svolgimento dei servizi,
per disciplinare lo stato giurìdico ed economico del personale, per regolare
l'esercizio dei diritti privati che le Camere hanno come qualsiasi altro soggetto
privato, relativamente, ad esempio, alla stipula di contratti ovvero al
godimento di diritti patrimoniali. Gli atti normativi in parola non fanno perdere
ai regolamenti delle Camere la natura e la funzione di atti costituzionali,
allo stesso modo che le norme del diritto pubblico, ed in particolare del diritto
penale contenute nel codice civile, non gli fanno perdere la caratteristica
di un complesso unitario di norme del diritto privato > (pag. 205-206).
L'interpretazione del TESAURO si inalvea cronologicamente già nella
polemica sulla estensione o meno della giurisdizione costituzionale agli
interna corporis delle Camere, sollevata dalla sentenza n. 9 del 1959
della Corte Costituzionale {Raccolta ufficiale delle sentenze e ordinanze
della Corte Costituzionale, Voi. VII, 1959, 73-112), sentenza che viene
a cadere - sia ricordato en passant - anche al momento dell'abbandono
in Francia, per effetto del nuovo ordinamento costituzionale, della prevalenza
del principio dell'autonomia regolamentare delle assemblee sul principio
della superiorità della Costituzione (J. BBAUTÉ, L'antinomie de la
suprématie de la Constitution et de l'autonomie réglementaire des assemblées;
Politique, N. S. VI, 1963, 97-121). In questa sentenza la Corte
Costituzionale, nei limiti delle questioni che qui interessano, ebbe a
pronunciarsi: 1) sulla sua competenza agli effetti del controllo della
legittimità del procedimento di formazione di una legge in ordine ad
un giudizio sulla legittimità del procedimento formale o decentrato di
approvazione della legge stessa a norma dell'ultimo comma dell'art 72
della Costituzione; 2) sulla sua competenza ad esercitare il sindacato
sugli atti anteriori in sede di controllo della legittimità del procedimento
di formazione di una legge. La questione era sorta in seguito alla remissione
da parte della Corte di Cassazione e del Tribunale di Bergamo,
alla Corte Costituzionale, degli atti relativi a procedimenti civili vertenti
tra FE.N.C.C. (Ente nazionale per la cellulosa e la carta) ed alcune cartiere

Guida bibliografica 675
in seguito ad ordinanze sulla non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale sollevata in ordine alla legge 28 marzo
1956, n. 168,
Sul primo punto in esame, la Corte, - dopo l'affermazione che «nella
competenza di giudicare sulle controversie relative alla legittimità costituzionale
delle leggi, attribuita alla Corte dall'art 134 della Costituzione, rientra
senza dubbio ed anzi in primo luogo quella di controllare l'osservanza
delle norme della Costituzione sul procedimento di formazione delle leggi »
(cfr. Raccolta cit., pag. 93) - doveva pronunciarsi sulla legittimità della procedura
decentrata di esame e di approvazione di un disegno di legge, la coi
materia non rientrava tra quelle specificatamente indicate all'ultimo comma
dell'art 72 della Costituzione riservate alla procedura normale di esame e
di approvazione diretta da parte della Camera (costituzionale, elettorale, delegazione
legislativa, autorizzazione a ratificare trattati internazionali, approvazione
di bilanci e consuntivi), ma su cui era stata posta, nella sede competente,
la pregiudiziale sulla sua qualificazione o meno tra « i progetti ic
materia tributaria », soggetti egualmente, accanto alle altre categorie indicate
all'art. 72 dalla Costituzione, alla procedura normale di esame e di approva'
zione a norma dell'art. 40 del regolamento della Camera dei Deputati. La
Corte, nel caso concreto, ha ritenuto che non fosse fondata la questione di
legittimità costituzionale, perché ammess, « che se la procedura e. d. decentrata
fosse applicata per l'approvazione di un disegno di legge rientrante
tra quelli elencati nell'ultimo comma dell'art. 72 della Costituzione, si avrebbe
un vizio del procedimento di formazione della legge che sarebbe costituzionalmente
rilevante perché consistente in una violazione della norma della
Costituzione (art 72 u. e.) che esclude la procedura decentrata per tale specie
di disegni di legge », non è fondata « la tesi... secondo la quale l'art 72 della
Costituzione, deferendo al regolamento della Camera di stabilire in quali
casi e forme un disegno può essere assegnato a Commissioni in sede legislativa,
abbia posto una norma in bianco con la conseguenza che le disposizioni
inserite a tale riguardo da una Camera nel suo regolamento assumono
il valore di norme costituzionaU» (Raccolta, pag. 94). Di conseguenza, eia
determinazione del senso e della portata della disposizione dell'art 40 del
regolamento della Camera, che esclude la procedura decentrata per l'approvazione
di «progetti in materia tributaria», riguarda una norma, suiia cui
interpretazione, essendo stata posta dalla Camera nel suo regolamento esercitando
la facoltà ad essa attribuita dall'art 72 della Costituzione, è da ritenersi
decisivo l'apprezzamento della Camera. L'osservanza di quella disposizione
eccettuativa è rimessa alla Camera stessa avuto anche riguardo alle
disposizioni dell'art 72, terzo comma, della Costituzione e dell'art 40 del
regolamento della Camera, che prevedono sia la possibilità di opposizioni al
deferimento di un disegno di legge ad una Commissione in sede legislativa,
sia la possibilità, su richiesta a determinate condizioni, che, fino al moment»
dell'approvazione definitiva, un disegno di legge già deferito ad una Commissione
in sede legislativa sia obbligatoriamente rimesso alla Camera»
(pag. 95).

676 Guida bibliografica
La pronuncia della Corte su questo punto è stata accolta dalla
giuspubblicistica in vario modo.
Favorevolmente in linea di massima da F. COSENTINO (Rassegna parlamentare,
I, 1959, 122-123) in quanto « la Corte, in sostanza, non si è limitata
alla implicita declinatoria di competenza nei confronti delle norme regolamentari
di orìgine pretercostituzionale, ma ha tenuto a precisare che tale
declinatoria si estende anche a tutte quelle disposizioni che in quanto discendono~~da
una riserva di regolamento esistente nella Costituzione, potrebbero
essere ritenute di contenuto materialmente costituzionale anche se formalmente
non ne abbiano i requisiti », ma con la riserva che < la Corte ha
esteso l'interpretazione letterale dell'art. 134 della Costituzione, affiancando
all'esercizio indiscusso del sindacato di legittimità costituzionale materiale (il
giudizio cioè della conformità costituzionale delle norme di legge e degli atti
aventi forza di legge), quello invero opinabile del sindacato di legittimità
formale (relativo alla regolarità costituzionale dell'iter legislativo) anche se
limitato all'ottemperanza delle prescrizioni di natura regolamentare contenute
nella Costituzione medesima »; favorevolmente da M. D'ANTONIO (Rassegna
parlamentare, I, 1959), il quale, notata la validità dell'insegnamento impartito
dal ROMANO in ordine ad un procedimento logico « che permetta di pervenire
all'isolamento di quelli che ancora possono considerarsi gli interna
corporis delle Camere » (130), osserva « come, configurato il diritto del cittadino
alla costituzionalità delle leggi, perdesse forza di convinzione la teoria
che vorrebbe le norme della Costituzione sul procedimento legislativo meno
e rìgide » delle altre per la necessità di salvare gli interna corporis e in omaggio
a quel principio di autonomia che ha valore se riferito ai rapporti delle
Camere con gli altri poteri dello Stato, ma che rileva la sua debolezza quando
lo si invochi per valutare le attività delle Camere in rapporto con il diritto
alla costituzionalità del cittadino » (pag. 129) (diritto alla costituzionalità che
è tuttavia opinabile, « dato che - come rileva il VIRGA, Sindacato sugli « interna
corporis » e poteri di indagine della Corte costituzionale, Giurisprudenza
costituzionale, IV, 1959, 1000-1001, nota 27 - il sistema di giurisdizione
costituzionale adottato nel nostro ordinamento non consente di configurare
diritti soggettivi perfetti alla costituzionalità delle leggi »), in quanto
« ciò che, agli effetti del sindacato della Corte ha importanza è l'ossequio
delle norme e dei principii del procedimento legislativo stabiliti nella Costituzione
che è il solo in questione, nessun effetto avendo l'eventuale dichiarazione
di incostituzionalità della legge per vizi formali sulla validità delle
norme regolamentari », anche se e è chiaro, per altro, che le pronuncie della
Corte non potranno non avere una incidenza indiretta anche sui regolamenti
parlamentari per le implicazioni che le Camere liberamente vorranno dedurne »
(pag. 130); positivo anche il giudizio di S. Tosi (Rassegna parlamentare, I,
1959), secondo il quale e il discusso art. 40 è stato rettamente valutato come
uno dei modi nei quali si esplica la facoltà attribuita dal terzo comma
dell'art 72 della Costituzione a ciascuna Camera, di stabilire in quali casi
e forme si può derogare alla procedura normale di esame e di approvazione
di un disegno di legge. Non costituzionalizzazione della norma regolamentare,

Guida bibliografica
dunque, ma riconoscimento dell'autonomia organizzativa degli organi assembleari,
epperò del valore decisivo dell'apprezzamento della Camera stessa»,
con l'avvertimento, però, che «non sembrerebbe del tutto convincente il riferimento
della sentenza alle varie possibilità di richiamo in aula del disegno
di legge demandato all'esame e all'approvazione di commissione deliberante,
ove il riferimento fosse inteso come richiamo ad una garanzìa surrogatoria
di quella dettata dall'ultimo comma dell'art. 72 della Costituzione», perché
« la possibilità data al Governo, o a un decimo dei componenti della Camera,
o a un quinto della commissione, di rimettere il testo all'esame dell'Assemblea,
è ovviamente una facoltà (e non un obbligo) che, per il fatto di rispondere
a mutevoli esigenze politiche di maggioranza o di minoranza, non può
in alcun modo eguagliare la portata della garanzia tassativa di cui all'ultimo
comma dell'art. 72 della Costituzione: questa si rivolge all'assolutezza di un
interesse collettivo pubblico costituzionalmente protetto, quella inerisce alla
relatività di un giudizio discrezionale, di natura politica contingente, delle
forze politiche di maggioranza o di minoranza le quali potrebbero, in ipotesi,
benissimo concordare sull'opportunità di una violazione costituzionale » (pag.
138-139).
Secondo F. PIERANDREI, Attività « interne » delle Camere del Parlamento
e sindacato della Corte costituzionale (Giurisprudenza italiana, 111, 1959, I-I,
1015-1016), che pone in rilievo l'importanza di tutta la sentenza « perché mediante
essa la Corte costituzionale ha esercitato per la prima volta - e come
primo organo in Italia - un sindacato sulle e attività interne » (interna corporis)
delle Camere del Parlamento, al fine di accertarne la conformità con
le norme della Costituzione », la pronuncia sul primo punto non assume
una rilevanza qualificativa in riferimento a tale importanza, perché la questione
sollevata dall'esame dell'art. 40 del regolamento «si riferiva bensì al
procedimento di formazione della legge, ma non implicava, a stretto rigore, la
necessità di un sindacato sugli interna corporis » (coli. 1022).
Accanto a questi autori che hanno sostanzialmente interpretato la declinataria
di competenza della Corte nei confronti della norma dell'art. 40
del regolamento alla guisa di una limitazione della competenza stessa nei riguardi
della vigenza tuttora valida del principio della insindacabilità degli
interna corporis, altri autori come A. BERURI, C. ESPOSITO e V. GUBLI, non
hanno fatto mistero delle loro riserve sull'atteggiamento assunto dalla Corte
su questo punto. Il BERLIW, Problemi di diritto costituzionale tributario: violazione
dei regolamenti parlamentari e retroattività delle leggi fiscali (Foro Italiano,
83, 1960, I, 31-46) osserva che la dichiarazione di ritenere decisivo l'apprezzamento
della Camera in ordine alla interpretazione autentica dell'art 40
del regolamento è accettabile solo a due condizioni, e precisamente: e a) che
la interpretazione sia compiuta dall'organo e con le forme stabilite per la modifica
del regolamento, salva ed impregiudicata la questione se tale interpretazione
abbia effetto retroattivo o meno; b) che tale interpretazione costituisca
una manifestazione di volontà diretta appunto ad interpretare il regolamento,
non potendosi ammettere che una semplice violazione debba interpretarsi come».
una interpretazione, più o meno assurda del regolamento... Di fronte al regolamento
della Camera che esclude la possibilità di approvazione da parte delle
m

678 Guida bibliografica
Commissioni di progetti di legge in materia tributaria come si può ammettere
che il fatto che una Commissione abbia approvato un progetto istitutivo di un
tributo equivalga o, meglio, integri una interpretazione, ad opera della Camera,
del regolamento nel senso che questo... consenta alle Commissioni l'approvazione
di tale legge?... Ed invero: - il fatto che l'assegnazione sia avvenuta ad opera
del Presidente sarebbe rilevante solo se vi fosse una disposizione che conferisca
al Presidente stesso la potestà di interpretare - e per di più con effetto vincolante
e preclusivo di qualsiasi sindacato giurisdizionale - il regolamento, disposizione
che invece manca; - il fatto che nessuno dei deputati presenti all'annunzio
della presentazione della legge abbia fatto opposizione non può ovviamente
essere interpretato come una manifestazione diretta ad interpretare il
regolamento o, peggio, a legittimarne una violazione, a prescindere dal fatto
che l'interpretazione autentica del regolamento da parte dell'Assemblea presupporrebbe
la presenza della maggioranza dei suoi componenti; - le stesse considerazioni
valgono, a fortìorì, per il terzo argomento, non potendosi ammettere
che una semplice commissione sia arbitra di interpretare il regolamento, e per
di più di disapplicarlo > (coli. 39-40). CARLO ESPOSITO, richiamandosi a quanto
da lui affermato precedentemente alla pronuncia della sentenza in esame sull'interpretazione
dell'art 72 della Costituzione (la norma non significa che « la
Costituzione voglia disciplinare essa direttamente, sia pure in parte, il procedimento
legislativo, ma bensì che la Costituzione vuole fissare principi e direttive
per i regolamenti cui è rimesso di disciplinare il procedimento legislativo... con
forza di regolamento, e non di legge e tanto meno di legge costituzionale »,
in omaggio al e vecchio, tradizionale principio della insindacabilità degli interna
corporis delle Camere, cfr. Questioni sulla invalidità della legge per (presunti)
vizi del procedimento di approvazione; Giurisprudenza costituzionale, II, 1957,
1332), osserva che « solo ponendo aprioristicamente tutti i momenti del procedimento
legislativo sullo stesso piano e cedendo al pregiudizio che tutte le disposizioni
relative al procedimento legislativo, in quanto formulate in costituzione
rigida (e cioè modificabile con particolari procedure) siano norme rigide,
rivolte alla legge e non mai al legislatore per guidarne il comportamento, la
Corte ha potuto sostenere che, come in materia di atti amministrativi e come
rispetto alle giurisdizioni di annullamento degli atti amministrativi, fosse da
ricomprendere nel vizio di violazione di costituzione da parte della legge ogni
vizio " in procedendo " del legislatore » (La Corte Costituzionale in Parlamento;
Giurisprudenza costituzionale, IV, 1959, 626). Questo principio, che la
violazione delle norme sul procedimento dà luogo a illegittimità della legge,
la Corte ha voluto tuttavia conciliarlo t con l'evidente desiderio di non portare
il principio a tutte le conseguenze », 11 che « si manifesta anche nelle argomentazioni
con le quali essa ha escluso dal proprio sindacato la rispondenza del
procedimento alle regole che la Costituzione rimette ai regolamenti parlamentari
» (pag. 629). Nel difetto di una distinzione, nelle regole sul procedimento
legislativo, tra regole con valore organizzatorio o direttivo degli organi e regole
statuenti canoni di valutazione delle leggi, la Corte si è preclusa, secondo
I'ESPOSITO, l'affermazione e che la Costituzione, quando rinvia ai regolamenti
per la disciplina del procedimento e stabilisce che le Camere debbono procedere
alle approvazioni delle leggi secondo le disposizioni regolamentari, intende che
tali fonti del diritto pongano regole rivolte agli organi legislativi per discipli-

Guida bibliografica 679
narne le attività e non canoni di valutazione delle leggi invalidanti Tatto legislativo
per vizio di procedimento >, con la conseguenza di aver dovuto affermare
da una parte, « che le regole dei regolamenti non danno luogo ad incostituzionalità
della legge perché non costituzionalizzate », e, dall'altra, e che le nonne
dei regolamenti delle Camere non possono dare luogo ad invalidità della legge
perché non possono essere contraddette dal comportamento delle Camere », le
quali, « in sede di esecuzione, darebbero dei regolamenti una interpretazione
sempre vera, autentica, incontrovertibile » (pag. 629), come appunto nel caso
presente dell'art 40. Concludendo, t le difficoltà che ha incontrato la Corte in
seguito alla affermazione della propria competenza a sindacare i vizi in procedendo
della legge sono tali e tante che sarebbe desiderabile che il legislatore,
come è nei suoi compiti, offrisse alla Corte stessa criteri sicuri per l'esercizio
del controllo e che insomma una legge costituzionale, a vantaggio della certezza
del diritto, sancisse i criteri e i limiti del controllo giurisdizionale dei vizi del
procedimento legislativo» (pag. 630). Anche il GUELI (Rassegna parlamentare,
I, 1959, 131) avverte nella decisione della Corte e una qualche incertezza di
orientamento e di atteggiamento, proprio a riguardo della estensione del poteri
della stessa Corte giudicante e in definitiva della stessa posizione di quest'ultima
nel complesso organismo delle istituzioni governative dello Stato » in ordine
alla sindacabilità degli interna corporis e constata che, in riferimento al punto
che qui interessa, la Corte « ha dato prova di un ritegno (a mio avviso) eccessivo,
decidendo, con riguardo alla fattispecie, di non poter sottoporre al proprio
sindacato la pretesa violazione dell'art 40 del regolamento della Camera ». Più
precisamente, il GUELI, pur non ritenendo e il carattere costituzionale della
materia (anche se teoricamente sostenibile) sufficiente ad attribuire la natura
di vizio di incostituzionalità alla violazione di qualsiasi norma che la riguardi,
qualunque ne sia l'efficacia formale », trova « d'altra parte che si ha della "legittimità
" costituzionale delle leggi una troppo stretta nozione se si pensa che
soltanto la violazione di una norma posta con legge formalmente costituzionale
possa esser causa della loro illegittimità » (pag. 133), con il risultato che t i regolamenti
parlamentari, in quanto contengano norme obbligatorie per la stessa
Camera da cui emanano, siano da annoverare tra le fonti di norme non formalmente
costituzionali che la Corte deve tuttavia tener presente per decidere
della costituzionalità (formale, dato l'oggetto proprio di quelle norme regolamentari)
di una legge ». Il quesito fondamentale, per il GUELI, è pertanto quello
di « stabilire se e quando i regolamenti parlamentari contengano norme che le
Camere debbono osservare nella loro attività legislativa» ed in verità calla
sentenza della Corte qui considerata deve riconoscersi almeno il merito di avere
colto il carattere centrale e decisivo di detta questione, risolvendola però erroneamente,
allorché ha argomentato dalla facoltatività per le Camere della posizione
della norma regolamentare in questione per concludere che la disciplina
così dettata resti nell'ambito della disponibilità dello stesso Corpo da cui emana
e che quindi l'interpretazione da questo datane sia sottratta al sindacato della
Corte medesima ». Non è ammissibile, pertanto, entro i binari di questo ragionamento
di una logica irreprensibile, eludere la natura della questione con un
rinvio al decisivo apprezzamento interpretativo della Camera, perché « il vero
è che in linea di principio ogni nònna di regolamento parlamentare è obbligatoria
per la stessa Camera che l'ha posta e la sua violazione è vizio che invalida

680 Guida bibliografica
la legge nel cui processo formativo sia intervenuta e, come tale, è sindacabile
dalla Corte costituzionale. Ciò discende da un principio generale che riceve
applicazione in vari casi per i quali è corrente, benché inesatta, la formula di
"autolimitazione". La legge vincola gli stessi organi legislativi, che possono
abrogarla, derogarvi, ma non trasgredirla » L'autonomia (in senso tecnico-giuridico)
è in generale, e quindi anche quella delle Camere, di cui sono esplicazione
i regolamenti parlamentari, egualmente un potere di porre norme come parti
dell'ordinamento, e non già di dar norma letteralmente auto-nomica; poiché
l'autorità che tale potere possiede ed esplica, ed è perciò legislativa (in senso
materiale); è sempre distinta dall'autorità attiva, fosse pure quest'ultima (ed è
in ciò un lato quasi paradossale della particolarissima fattispecie che ci occupa)
un'autorità legislativamente attiva, ossia attiva al fine della formazione della
legge e nel corso del relativo procedimento » (pag. 134).
Sul secondo punto in esame la Corte afferma che la questione sulla legittimità
costituzionale di una legge in riferimento all'art. 70 della Costituzione
per difformità dei testi approvati rispettivamente dalle Commissioni della Camera
e del Senato, non preclude il sindacato della Corte su tali atti anteriori
all'attestazione contenuta nel messaggio dei Presidenti delle Camere, ritenuto
che « la competenza della Corte di controllare l'osservanza delle norme costituzionali
nel procedimento formativo delle leggi implica che quando la controversia
sulla legittimità costituzionale di una legge sorge per la denunciata difformità
fra i testi approvati dalle due Camere, la Corte ha la potestà di accertare
se il testo, che il Presidente di una Camera nel suo messaggio di trasmissione
attesta essere stato approvato, è effettivamente conforme al testo approvato
dalla stessa Camera » (Raccolta cit., 100). È ovvio che per pervenire all'esame
delle eventuali difformità denunciate fra i testi di legge approvati dalle
due Camere è necessario determinare la natura giuridica del messaggio con
cui i Presidenti attestano, o all'altra Camera o al Presidente della Repubblica
per la promulgazione, l'avvenuta approvazione della legge. Secondo la concezione
tradizionale questo messaggio è, come scrive il PIERANDREI (Giurisprudenza
italiana, 111, 1959, I-I, 1024), t l'usbergo dd prindpio relativo all'autonomia
delle Camere, la garanzia della insindacabilità degli interna corporis »,
interpretazione che è di per sé preclusiva di ogni tentativo di sindacato di
costituzionalità formale sugli atti anteriori di cui il messaggio stesso assume la
natura di insindacabile attestazione erga omnes, cosicché i la Corte non sarebbe
penetrata nell'interno delle Camere, per indagare dò che vi era accaduto, e
avrebbe potuto accertare un vizio di procedimento, verificatosi prima dell'emanazione
del messaggio, soltanto nell'ipotesi in cui esso fosse risultato dalla
stessa formulazione del messaggio » (PIESANDREI, 1023). La Corte, opponendo
alla concezione tradizionale dell'insindacabilità degli interna corporis, l'estensione
del suo sindacato anche al contenuto del messaggio dei Presidenti delle
Camere ha dovuto a tale scopo formulare una configurazione particolare della
natura giuridica del messaggio, qualificandolo come mero atto di comunicazione
dell'avvenuta approvazione di un disegno di legge da parte delle Camere,
e pressamente: « Il messaggio del Presidente di una Camera, che è una formalità
necessariamente inerente ad un procedimento di formazione della legge
al quale, come in quello vigente, partecipano organi costituzionali diversi, ha
la funzione di comunicare che un disegno di legge è stato approvato dalla

Guida bibliografica 681
Camera. Esso, come appare dalla sua denominazione, non ha effetti che sì esauriscono
nell'interno della Camera, essendone destinatario un altro organo costituzionale
al quale dà notizia di un fatto (l'approvazione di un disegno di legge),
che ha una essenziale rilevanza giuridica per il processo di formazione di una
legge. E, pertanto, non preclude l'esercizio da parte della Corte costituzionale
della sua competenza di controllare se il processo formativo di una legge si è
compiuto in conformità alle norme con le quali la Costituzione direttamente
regola tale procedimento. La posizione costituzionale di indipendenza delle
Camere non implica... l'assoluta insindacabilità, da parte di qualsiasi altro organo
dello Stato, del procedimento con cui gli atti delle Camere vengono deliberati,
ed in particolare l'insindacabilità da parte della Corte costituzionale del
procedimento di formazione di una legge » {Raccolta cit., 100-101). Osserva in
connessione a ciò il PIERANDREI (1023) che «si ha quasi l'impressione che la
Corte abbia voluto mettersi in una posizione di forza (la forza della sua posizione
costituzionale) e parlare di lì... Il messaggio è certo un atto che ha per
contenuto una comunicazione; ma - oltre a non limitarsi sempre ad attestare
semplicemente che un testo legislativo è stato approvato, dovendo dare specifica
notizia, quando ciò sia necessario, circa il particolare procedimento seguito
- esso è anche, lo si ripete, il solo strumento di manifestazione ufficiate
della volontà delle Assemblee, mentre i diversi " atti parlamentari ", a cui si sarebbe
costretti a ricorrere in caso di contestazione, hanno lo scopo di dare
pubblicità materiale ai lavori delle Assemblee stesse, quali si sono svolti nella
realtà, e non hanno la funzione di far fede nei confronti dei terzi. Tuttavia la
Corte non si è lasciata trattenere da questo argomento ». Opinioni sostanzialmente
non diverse da questa del PIERANDREI in ordine alla erosione del principio
dell'insindacabilità degli interna corporis sono manifestate dal BBBUHI e
dal GUELI: il primo (Foro Italiano cit, 41-42) è dell'avviso che eia coraggiosa
presa di posizione della Corte sia pienamente legittima e faccia sostanzialmente
giustizia di una preoccupazione ispirata ad un lodevolissimo timore reverenziale,
che peraltro non trova più fondamento nella legge. Una volta che il Parlamento
non è più, almeno nella sua funzione di produttore di leggi ordinarie,
sovrano o meglio legibus solutus, essendo tenuto a rispettare le norme della
Costituzione, e una volta che le leggi da esso approvate sono soggette al sindacato
di legittimità della Corte costituzionale, sembra inevitabile che questo
giudice abbia tutti i poteri necessari per espletare la sua altissima funzione, e
per impedire che, in perfetta buona fede o eventualmente anche in perfetta
mala fede, uno degli organi dello Stato possa violare e rendere inoperante la
Costituzione »; il secondo (Rassegna parlamentare, I, 1959, 132), dal fatto che
la Corte non si sia arrestata dinanzi all'attestazione dei rispettivi Presidenti
contenuta nel messaggio di trasmissione del progetto di legge dall'una Camera
all'altra o al Capo dello Stato ed abbia spinto oltre l'esame, desume che • qui
la Corte ha, invece [in contrapposizione alla prova di un ritegno eccessivo in
ordine al sindacato sull'art 40 del Regolamento della Camera] mostrato un
ardimento notevole (che potrà anche sembrare, a sua volta, eccessivo), tentando
persino vie e modi di attività processuale praeter legem improntati addirittura
ad un tipo di processo inquisitorio con l'inviare il Giudice relatore in mistione
istruttoria presso la Camera dei Deputati ». Non sembra tuttavia forse azzardato
ritenere che l'esercizio di un simile controllo sulla legittimità formale

682 Guida bibliografica
degli atti anteriori del procedimento di formazione di una legge sia stato in
parte facilitato dalla posizione assunta dal Presidente della Camera il quale,
dopo aver negato il rilascio di copie dei processi verbali delle sedute delle Commissioni
o della Camera trattandosi di atti interni e dopo aver precisato che
i resoconti stenografici delle sedute tanto della Camera quanto delle Commissioni
avevano carattere informativo ma non ufficiale e che il solo atto ufficiale
relativo al procedimento di formazione di una legge avanti alla Camera era
il messaggio col quale il Presidente trasmette al Presidente dell'altra Camera
o al Capo dello Stato il testo del disegno di legge approvato dalla Camera, inviò,
su richiesta di chiarimento da parte del Presidente della Corte, in un secondo
tempo, una lettera con cui sostanzialmente, come rileva G. GROTTANELLI DE'
SANTI, Note sul sindacato giurisdizionale degli atti del Parlamento nei paesi
anglosassoni (Rivista trimestrale di diritto pubblico, IX, 1959, 218-236), « il Presidente
della Camera aveva autenticato il testo dei resoconti stenografici delle
sedute delle commissioni interessanti ai fini del giudizio, dichiarando che tale
testo " riproduce fedelmente lo svolgimento dei lavori delle commissioni stesse " >
(221). Ora, a prescindere dalla questione se la Corte per esercitare il controllo
di legittimità avesse prestato unicamente fede ai resoconti stenografici,^ pur
assumendone la non ufficialità, o avesse ritenuto determinante la autenticazione
delle narrazioni non ufficiali degli stessi da parte del Presidente della Camera
(per la interpretazione opposta a quella del GROTTANELLI, cfr. ESPOSITO, Giurisprudenza
costituzionale, 1959, 633) sembra evidente che la posizione assunta
dal Presidente della Camera abbia favorito l'esercizio della potestà di controllo
al di là delle attestazioni ufficiali contenute nei messaggi dei Presidenti delle
assemblee. Ecco, a tale proposito, le lapidari considerazioni del Tosi (Rassegna
parlamentare, 1959, 139): tOra, sulla natura e gli effetti del messaggio del
presidente di assemblea si possono nutrire tutte le opinioni. Ma resta il fatto
che la citata dichiarazione della Presidenza della Camera appanna l'assolutezza
della tesi che vuole quel messaggio come unica e definitiva attestazione insindacabile
del procedimento seguito. È a tutti evidente infatti che la dichiarazione
per la quale i resoconti riproducevano fedelmente lo svolgimento dei lavori
contraddice alla tesi della insindacabilità del messaggio presidenziale. O
esso è veramente insindacabile, e allora la riportata dichiarazione è pleonastica
e anzi contraddittoria all'assunto; ovvero esso non è insindacabile come atto
interno dell'assemblea, sibbene ha " una essenziale rilevanza giuridica per il processo
di formazione di una legge " e pertanto è passibile di accertamento da
parte della Corte costituzionale, e allora si giustifica razionalmente l'attestazione
dichiarativa fornita dalla Presidenza della Camera: terùum non datur ».
Con non minore convinzione e decisione, anche se esposta con un accorto dosaggio
delle tinte sostantive, concorre in questa opinione anche il COSENTINO
(Rassegna parlamentare, 1959, 124) quando, dopo aver richiamato l'attenzione
sul « limite invalicabile », che l'indagine della Corte « rivolta ad accertare la
sussistenza dei requisiti formali di validità di una legge "rinviene" nella natura
stessa degli atti parlamentari, la cui esistenza di fatto, sotto forma di resoconti
sommari e stenografici... non implica alcuna nozione di pubblico istrumento
constatabile ex officio », così conclude: « Prova ne sia che la Corte è
stata obbligata - nel corso del giudizio che si è concluso con la nota sentenza -
a veri e propri atti ricognitivi presso la Presidenza della Camera per accertare

Guida bibliografica 683
in loco l'esistenza di particolari norme interne necessarie al compimento del
giudicato, norme che peraltro, di fatto, non dovevano essere certamente ignote
ad alcuno dei componenti il collegio giudicante ! D'altra parte, anche l'acquisizione
di elementi di giudizio relativi alla concordanza dei due testi approvati
da ciascuna delle due Camere rispettivamente, non si vede come possa avvenire
in forma diversa da quella ricognitiva, posto che i messaggi dei Presidenti
delle Assemblee si esauriscono nella sfera delle attività di promulgazione e non
divengono mai documenti di pubblica consultazione ». In connessione a dò,
i sostenitori della qualificazione non interna degli e atti parlamentari » e della
loro efficacia probatoria (PIERANDREI, 1024; VIRGA, Sindacato sugli "interna
corporis" e poteri di indagine della Corte Costituzionale; Giurisprudenza costituzionale,
1959, 998, sulla linea di ESPOSITO, Atti parlamentari, Enciclopedia
del diritto, IV, 82 segg., che sembra tuttavia non identificarsi con le considerazioni
svolte da ESPOSITO, La Corte costituzionale in Parlamento; Giurisprudenza
costituzionale, 1959, 632-33; A. GUERRA, Potere di indagine detta Corte
Costituzionale sulla attività legislativa del Parlamento; L'Amministrazione Italiana,
XIII, 1958, 841-848) sono contraddetti, nella fattispecie, dalla sequenza
dei momenti in cui, nei rapporti con il Presidente della Camera, si è esternata
l'azione ricognitiva delle indagini della Corte, momenti che sostanzialmente si
articolano, in un riconoscimento, da parte della Corte, della natura interna dei
processi verbali ed in una successiva acquisizione per dichiarazione del Presidente
della Camera, degli elementi formativi del procedimento legislativo attestati
dai resoconti stenografici. Esatta, quindi, la deduzione generale tratta dal
COSENTINO (Rassegna parlamentare, 1959, 125) che paia < degna della maggior
lode la prudenza della Corte nel decidere la controversia accogliendo implicitamente...
la tesi della più ampia discrezionalità delle Camere in materia di
processo formativo della legge » con riferimento, secondo noi, anche alla discrezionalità
delle Camere in sede di chiarimento sulla qualificazione della natura
interna o meno di determinati atti, chiarimento sollecitato dalla Corte Costituzionale.
Esemplare, inoltre, ai fini della configurazione delle funzioni e dei
limiti dei singoli organi costituzionali e della dinamica inerente ai reciproci
rapporti, l'osservazione del GUELI (Rassegna Parlamentare, 1959, 136) di poter
« constatare, attraverso l'episodio riferito nella narrativa della sentenza commentata,
relativamente al rifiuto del Presidente della Camera di dare esibizione
dei verbali di Commissione in sede legislativa al Giudice costituzionale inviato
in missione istruttoria, ancora un dato di esperienza attinente al fenomeno
della oscillazione dei rapporti di forza fra gli organi costituzionali. £ ancora
troppo poco per fondare su ciò una qualsiasi formulazione di principi costituzionali
in cui possa esprimersi un punto di equilibrio sufficientemente stabile
in quei rapporti di forza. Sia lecito soltanto esprimere il voto che le prese di
posizione registrabili in siffatta dinamica non derivino da una volontà di spingersi
fino al limite della propria potenza e dell'altrui resistenza, bensì dalla
scrupolosa cura di osservare quanto di quella potenza è divenuto, nell'attuale
ordinamento costituzionale, potere giuridico e quanto, di quella resistenza, giuridico
dovere ».
Per concludere su questo punto, è necessario infine richiamare un problema
che t è un po' la chiave di volta (COSENTINO, 125) della complessa materia
della pubblicità dei documenti assembleari e della loro ufficialità: la riu-
i

684 Guida bibliografica
nione in Comitato Segreto delle Camere a norma del secondo comma dell'art.
64 della Costituzione, nel corso della quale le Camere "possono deliberare
l'approvazione di qualsivoglia testo di legge senza redigere alcun resoconto
stenografico o sommario" e perfino, come prevede l'art. 141 del Regolamento
della Camera dei deputati, senza che sia esteso il processo verbale. Quid in tal
caso, è lecito chiedersi, del controllo sul processo formativo della legge anche
limitatamentte alle norme regolamentari contenute nella Costituzione? Si sarebbe
indotti pertanto a concludere... che il sindacato formale di costituzionalità...
trova un limite invalicabile, da un lato, nella situazione di fatto della
non ufficialità degli atti parlamentari... [e] per soprammercato un ulteriore limite,
ancor più invalicabile se ciò fosse possibile, nella contraddizione fra la facoltà
delle Camere di tenere sedute segrete e la pretesa di indagare sul processo
formativo della legge, che l'adunanza non pubblica sottrae senza rimedio anche
alla sola conoscenza, vietando perfino al Presidente - salvo diversa deliberazione
della Camera - di dare notizie all'esterno all'infuori del testo della decisione
medesima ». Donde I'ESPOSITO (Giurisprudenza costituzionale, 1959, 632)
deduce il dubbio fortemente nutrito di un difetto di potestà, da parte della
Corte, di controllare la verità delle attestazioni ufficiali di ciò che è avvenuto
nelle Camere, in quanto « la nostra Costituzione, ammettenlo il controllo sulla
costituzionalità delle leggi, per quanto consenta alle Camere di deliberare in
segreto, sembra escludere la esistenza di un nesso logico, essenziale, tra il controllo
di costituzionalità e la potestà di accertare i fatti avvenuti entro le Camere.
Né pare sostenibile che poiché è attribuito alla Corte Costituzionale il
controllo di legittimità delle leggi e di accertare la legalità dei procedimenti
legislativi svoltisi entro le Camere, questo procedimento (in genere o rispetto
alla Corte) non possa essere segreto o che, rispetto alla Corte, non esistano sedute
segrete o che ad essa spetta sempre di squarciare il velo del segreto >,
e cfr. anche ESPOSITO, Questioni ecc., Giurisprudenza costituzionale, 1957, 1333.
Argomento tuttavia che non appare decisivo al PIERANDREI (« Si tratta di una
norma destinata ad avere applicazione in casi assolutamente eccezionali, e quasi
mai, come è probabile, in occasione di discussioni di legge >, Giurisprudenza
italiana, 1959, col. 1025, nota 15), anche se egli in ultima analisi è propenso
ad accettarlo, perché < potrebbe valere il vecchio adagio circa i rapporti fra eccezione
e regola, sul presupposto che per le leggi deliberate in " seduta segreta "
non sarebbe certo possibile il sindacato degli interna corporh ». In verità, il problema
del sindacato esercitato dalla Corte sul procedimento di formazione di
una legge esaminata ed approvata in Comitato Segreto non si pone, non per le
ragioni addotte di un difetto di attestazione di qualsiasi natura di simili deliberazioni,
ma per la ragione che « non è possibile ammettere... che in quelle
circostanze possa darsi luogo al processo di formazione della legge » (Tosi,
Rassegna parlamentare, 1959, 140; cfr. anche VIRGA, Giurisprudenza costituzionale,
1959, 998, nota 19; GUERRA, L'Amministrazione italiana, 1958, 846).
Ineccepibili, sotto questo profilo si palesano le osservazioni di F. MOHRHOFF, La
competenza della Corte costituzionale a controllare il procedimento di formazione
delle leggi; Rassegna parlamentare, 1-1959, 2, 145-46): « La norma dell'art
64, che appunto prevede la possibilità di ciascuna Camera di radunarsi
in seduta segreta, incontra un limite: il limite di tutte le norme costituzionali
che minutamente disciplinano il procedimento di formazione della volontà legi-

Guida bibliografica 685
slativa. Non sembrerebbe, infatti, coerente, per il legislatore costituente, stabilire
da una parte che ciascuna Camera possa, per l'approvazione di una legge,
riunirsi in seduta segreta e dall'altra imporre alle Camere stesse il modo (l'unico
modo) di procedere all'esame ed all'approvazione della legge. Riteniamo da
parte nostra che l'art. 64 Cost. disponga invece per tutti quei casi che non
risultino disciplinati dall'art. 72 Cost. o da altre norme costituzionali aventi
il valore cogente del medesimo ».
La decisione, da parte della Corte, di non ritenere il messaggio
presidenziale insindacabile come atto interno dell'assemblea e l'autenticazione
dei testi dei resoconti stenografici delle sedute quali fedeli
riproduzioni dello svolgimento dei lavori delle commissioni stesse da
parte del Presidente della Camera hanno aperto alla Corte la strada
per l'indagine sulla assunta difformità dei testi votati rispettivamente
dalle Commissioni della Camera e del Senato, su cui era stata egualmente
sollevata la questione di legittimità costituzionale in riferimento
all'art. 70 della Costituzione. Questa la fattispecie: la prima e la decima
Commissione in sede legislativa della Camera erano procedute
alla votazione finale del disegno di legge « con la riserva del coordinamento
che le Commissioni, prima della votazione finale, avevano autorizzato
la Presidenza ad eseguire secondo i criteri esposti dal deputato
Agrimi ed accolti dalle Commissioni stesse » (Raccolta cit., 102). Ora.
in sede di coordinamento, erano state introdotte modifiche tali - sostenevano
i promotori dell'azione - da cambiare il senso e la portata delle
disposizioni contenute nel testo approvato con votazione finale dalle
Commissioni riunite, palesando un evidente vizio di legittimità costituzionale.
La Corte, preso atto della prassi seguita di non ripresentare
alla Camera o alla Commissione competente per una nuova votazione
finale il testo di un disegno di legge coordinato dalla Presidenza su incarico
della Camera o della Commissione stessa, non ritenne questa
procedura di per sé contraria alla Costituzione, ma chiarì essere « evidente
che il concetto stesso di coordinamento implica che il testo coordinato,
in tanto può non essere sottoposto ad una nuova votazione finale,
in quanto abbia una formulazione che non alteri la sostanza del
testo che aveva formato oggetto della votazione finale della Camera o
della Commissione competente. Tale prassi, perciò, non preclude l'esercizio,
da parte della Corte Costituzionale, del potere di controllare la
legittimità del procedimento di formazione della legge nel senso di
accertare, caso per caso, se la formulazione data al testo legislativo
coordinato si è manutenuta nei limiti nei quali il cwjrdinamento è alato
autorizzato, in modo che essa esprima l'effettiva volontà della Camera,
e sia idoneo a concorrere con una identica volontà dell'altra Camera a

686 Guida bibliografica
produrre la legge » (Raccolta cit., 102-103). Da un raffronto fra il testo,
votato dalle Commissioni con riserva del coordinamento, ed il testo coordinato
e poi promulgato, la Corte non ha acquisito elementi tali per
ritenere che, in sede di coordinamento, si sia deliberatamente voluto
modificare la portata sostanziale di singole disposizioni, ragion per cui
non ha ritenuto fondata l'eccezione di illegittimità costituzionale della
legge sottoposta al suo giudizio per assunta difformità dei testi votati
rispettivamente dalle Commissioni della Camera e del Senato, non essendovi
state modificazioni di sostanza.
Questa parte della sentenza sul coordinamento è stata oggetto di severa
critica sia in ordine alla procedura di approvazione del disegno di legge ritenuta
dalla Corte di per sé non contraria alla Costituzione, sia in riferimento alla
linea di condotta seguita nella formulazione del criterio interpretativo della
sostanziale identità delle disposizioni dei due testi del disegno di legge. Per
quanto riguarda la procedura di approvazione della Camera è stato rilevato .che
il testo coordinato, non essendo identico a quello approvato dalle Commissioni
riunite prima del coordinamento stesso, doveva essere sottoposto alla votazione
finale sul provvedimento richiesto a norma dell'art 72 della Costituzione, in
quanto il testo definitivo, trasmesso con messaggio del Presidente della Camera
al Senato, non corrispondeva a quello su cui, al termine del procedimento di
esame del disegno di legge, era stata effettuata la asserita votazione finale. Sotto
il profilo giuridico, non si è insomma concretata la manifestazione della volontà
della Camera mediante la votazione a norma dell'art. 72 della Costituzione.
£ fuori discussione, pertanto, secondo il Tosi (Rassegna parlamentare,
1959-1, n. 4, 140-141) « che il coordinamento avvenuto in modo siffatto produca
violazione dell'art. 91 del Regolamento della Camera... dal momento che
è richiesta espressamente una deliberazione dopo che esso abbia avuto luogo.
Né può collocarsi, la procedura nella prassi che consente, senza nuova votazione,
il cosiddetto "coordinamento formale": lo stesso apprezzamento che
la sentenza fa della fattispecie, dopo averla illustrata nel suo svolgimento, consente
di affermare che il compito demandato dalle due commissioni riunite alla
loro presidenza concreta manifestamente il coordinamento di cui all'art. 91,
ed esso soltanto. Tuttavia, non si tratta qui di assumere la violazione di una
norma regolamentare come violazione tout-court della Costituzione, la stessa
Corte essendoselo in precedenza apprezzabilmente negato (conforme alla tesi
ESPOSITO) a proposito dell'art 40 del "Regolamento della Camera". Si tratta
bensì di rintracciare nella manifesta violazione dell'art. 91 il verificarsi o meno
di una lesione dell'art. 72 della Costituzione, in ordine a quel che esso dispone
circa la "votazione finale" o la "approvazione finale". Quanto è avvenuto in
sede di coordinamento, cioè, pare a noi soggetto a sindacato di legittimità costituzionale
non solo per la difformità dei testi (come di fatto è avvenuto) ma
anche per la mancata espressione formale di una definitiva approvazione. Ora,
se è del tutto convincente che il controllo costituzionale rimesso al Presidente
della Repubblica attraverso il rinvio, non poteva qui esercitarsi (che il messaggio
di trasmissione è sì, per il Capo dello Stato, l'unica ed insindacabile attesta-

Guida bibliografica 687
zione della volontà delle Camere) (cfr., però, su questo, la puntualizzazione
del VIRGA, Giurisprudenza costituzionale, 1959, 996-998), appare meno convincente
l'argomentare condotto a questo riguardo da parte della Corte Costituzionale.
La quale ha bensì affermato la sua competenza anche in questa materia,
ma ha implicitamente ritenuto che la votazione finale dopo il coordinamento
non sia requisito indispensabile ad substantiam. La predetta soluzione
appare opinabile ed è lecito chiedersi se può trovare fondamento l'ammissibilità
di una prassi parlamentare contro legem, quando essa produca manifestamente
una modificazione tacita della Costituzione. Ben si comprende come una tesi
siffatta sarebbe ineccepibile, ammettendosi la insindacabilità di tutti gii atti
parlamentari quali "interna corporis": essa si comprende meno, quando si sia
invece affermata la loro sindacabilità, se e in quanto posti in essere nel processo
di formazione della legge. La rigidità della Costituzione è, al riguardo,
elemento di valutazione che non può dirsi irrilevante. Per cui la prassi in questione,
configurandosi come arbitraria estensione del potere discrezionale dette
Camere (nel significato di cui all'art. 28 della legge 11 marzo 1953) concreta
a parer nostro un eccesso di potere idoneo a produrre la illegittimità costituzionale
della legge ».
Atteggiamento di non minore contrarietà alla pronuncia della Corte sulla
interpretazione del coordinamento, assume P. BAKILB, // crollo di un antico
feticcio (gli interna corporis) in una storica (ma insoddisfacente) sentenza (Giurisprudenza
costituzionale, IV, 1959, 240-49), il quale si domanda: e Ma è
legittimo quel coordinamento di cui s'è or ora parlato ? Ecco il punto dove
la sentenza fa un grave salto logico: se la votazione finale è e non pud essere
l'ultimo atto del subprocedimento che ha luogo davanti a ciascuna Camera,
dopo il " coordinamento " la legge deve tornare ad essere approvata in aula od
in assemblea. Invece, dice la Corte, la prassi adottata dalla Camera dei Deputati,
secondo la quale, quando la Presidenza è autorizzata al "coordinamento",
il testo del disegno di legge coordinato non è più ripresentato per una nuova
votazione finale, "non pud ritenersi senz'altro contraria atta Costituzione".
Questa affermazione lascia molto perplessi. Se l'una o l'altra Camera, per il
principio base del bicameralismo debbono votare l'identico testo, come può
dirsi che ciò avvenga quando le due votazioni finali siano state effettuate su due
testi diversi? Quale base normativa testuale autorizza il Parlamento ad applicare
in modo così approssimativo gli artt 70 e 72 Cost. ? Nessuna. La massima
affermata dalla Corte, che permette che la Camera voti per l'ultima volta su di
un disegno di legge in una forma che sicuramente è destinata ad essere trasformata,
sembra contraria: a) agli artt. 70 e 72 Cost (oltre che agli stessi artt 74
RegoL Senato e 91 Regol. Camera dei Deputati), perché abolisce la votazione
finale; b) all'art. 72 Cost. sotto altro profilo, perché autorizza una delegazione
della funzione legislativa estranea ai casi previsti dalla Costituzione. La funzione
viene infatti in tal modo ad essere delegata (o subdelegata, per chi vede
nella legislazione per commissione una delegazione) da un organo collegiale ad
un organo singolare, dall'organo competente ad un altro organo sicuramente
incompetente. La norma che ammette la "distribuzione di competenza" ma
soltanto e tassativamente fra aula e commissioni viene ad essere palesemente
violata ». (BARILE, pag. 247). Concludendo, ambedue gli studiosi citati assumono
che la prassi del coordinamento seguita dalla Camera nell'applicazione del-

688 Guida bibliografica
l'art. 91 del suo regolamento sia contraria a quanto stabilito dall'art. 72 della
Costituzione. Questa interpretazione non appare tuttavia calzante se, al di là
della lettera della sentenza, si individua nelle sue articolazioni l'interpretazione
autentica della Corte. È interessante, intanto, osservare che la Corte anche
a questo proposito, come già per l'art. 40 del regolamento, ha di fatto ritenuto
decisivo l'apprezzamento della Camera, in quanto la determinazione del senso
e della portata della disposizione riguarda una norma posta dalla Camera nel
suo Regolamento, fermo restando l'esercizio del controllo, da parte della Corte,
sul testo coordinato per accertarne la corrispondenza o meno alla volontà effettiva
espressa dalla Camera. In altre parole, la Corte, negato il valore di norme
costituzionali alle disposizioni inserite nei regolamenti parlamentari, ribadisce
la sua competenza ad effettuare il controllo della legittimità del procedimento
di formazione di una legge nei limiti dell'interpretazione dell'art. 72 della Costituzione,
il quale, d'altra parte, nel suo primo comma riserva con innegabile
chiarezza alle Camere stesse la determinazione analitica della procedura di
esame, di approvazione e di votazione dei disegni di legge, entro i limiti generali,
beninteso, fìssati dallo stesso articolo della Costituzione.
Appare evidente pertanto che nei riguardi delle norme regolamentari
costituzionalmente irrilevanti la Corte non si pone il problema della
fonte della singola norma procedurale ed ammette implicitamente, ai
fini della determinazione della natura dell'apprezzamento e dell'interpretazione
data dall'assemblea, la validità tanto della norma regolamentare
scrìtta quanto di quella risultante dalla prassi. Questo atteggiamento
assunto dalla Corte, per cui « l'inserimento della consuetudine
fra le fonti della procedura parlamentare accanto alla Costituzione, alle
leggi e al regolamento è una caratteristica particolare dell'ordinamento
italiano » (F. COSENTINO, Note sui principi della procedura parlamentare,
Comitato Nazionale per la celebrazione del primo decennale della
promulgazione della Costituzione. Studi sulla Costituzione, Milano, 1968,
voi. II, 406), costituisce quindi testimonianza di un inserimento volontario
e responsabile nell'alveo della tradizione parlamentare italiana, ed
è conferma autorevole della tesi adombrata « in ordine alla flessibilità
delle norme che disciplinano le assemblee e alla inderogabile esigenza
che siffatta plasticità non venga turbata da rigorismi teoretici i quali,
per troppo categorizzare e astrarre, finirebbero col mettere le procedure
parlamentari a livello dei regolamenti di qualsiasi assemblea amministrativa,
perdendone di vista l'intrinseca e specialissima natura che, in
quanto atipica, rifugge da ogni comparazione » (COSENTINO, 416) in
modo che è lecito ritenere che « la potestà normativa delle Camere in
materia di interna corporis derivi più ancora che da una attribuzione
costituzionale di competenza, da un riconoscimento costituzionale della
competenza di ciascuna assemblea ad adottare norme di procedura

Guida bibliografica 689
scritte o consuetudinarie che le consentano di svolgere le proprie funzioni
con quella capacità di continuo adattamento in cui risiede la caratteristica
peculiare degli organi rappresentativi politici » (COSEN­
TINO, 417).
Per quanto riguarda la liceità del coordinamento per il fatto che ai testi
votati dalle due Camere non siano state apportate modificazioni di sostanza sono
state mosse obbiezioni non meno rigorose di quelle che hanno accolto la prassi
del coordinamento seguita dalla Camera. Secondo il BARILE (Giurisprudenza
costituzionale, 1959, 240 segg.) l'affermazione della Corte di riservarsi, caso
per caso, il potere di accertare la rilevanza sostanziale del coordinamento tra
i testi, pregiudica incontestabilmente la certezza del diritto e t quasi cancella
l'importanza storica del seppellimento della insindacabilità degli interna corporis
» (BARILE, 249). Più esattamente, « la breccia che la Corte ha voluto lasciare
aperta nel principio da essa stessa così coraggiosamente affermato è, a
mio parere, gravissima: essa rende incerta una regola che avrebbe dovuto, per
essere bene applicata, essere rigida e limpida; essa sminuisce - quasi annulla,
direi - l'obbligo del rispetto assoluto della Costituzione, in uno dei suoi più
saldi pilastri, da parte degli stessi organi costituzionali. Dire che è lecito il
" coordinamento " - istituto sconosciuto al diritto scritto ed inoltre contrario,
non solo alla Costituzione, ma agli stessi regolamenti parlamentari - senza una
nuova votazione finale, a patto che il testo coordinato abbia " una formulazione
che non alteri la sostanza del testo che aveva formato oggetto della votazione
finale " significa lasciare campo libero ad un inammissibile arbitrio interpretativo
dell'organo parlamentare e, perché no?, della stessa Corte, che si arroga una
discrezionalità di apprezzamento sul contenuto di merito non costituzionale
delle leggi che, sommessamente, non sembra rientrare nella sua competenza >
(BARILE, 247-48); e « si vorrebbe dire in sostanza - incalza il PIERANDREI (Giurisprudenza
italiana, 1959, I-I, 1026) - che, una volta accettato il principio del
sindacato sugli interna corporis, la Corte Costituzionale avrebbe dovuto interpretare
e applicare la norma rilevante nella fattispecie per ciò che essa chiaramente
afferma e vuole, senza accogliere e confermare una prassi di discutibile
conformità con tale norma. Non hanno del tutto torto i critici della sentenza
allorché affermano che la Corte è caduta in una contraddizione, dal punto di
vista della logica del suo comportamento, e ha dato, alla disposizione da applicare
una interpretazione eccessivamente elastica e tollerante, non ammissibile
quando sia stato accettato il principio del sindacato; non sarebbe giustificato
che la Corte di volta in volta, secondo le norme da applicare e le circostanze,
accogliesse un criterio interpretativo rigoroso oppure blando».
Considerazioni queste che, in analogia a quelle di autori già citati
(cui possono aggiungersi quelle di AMEDEO GIANNINI, Sulla natura
e sul sindacato dei regolamenti parlamentari (Il Diritto dell'Economia,
IV, 1958, 1395-1410), hanno un loro indubbio fondamento se motivate
prevalentemente dall'esigenza di una interpretazione rigida della norma
costituzionale in correlazione al disposto di una norma procedurale
dell'assemblea parlamentare, ma la cui efficacia risulta notevolmente
26.

690 Guida bibliografica
affievolita, se non annullata, se si considera che la determinazione sul
modo di manifestare la propria volontà in sede di votazione finale
su un disegno di legge non è direttamente indicata dalla Costituzione,
ragion per cui la Corte non ha ritenuto opportuno rilevare l'illegittimità
di una prassi di per sé non contraria alla Costituzione in quanto manifestazione
specifica della votazione finale da questa ultima espressamente
stabilita, ma si è limitata, in coerenza al criterio generale da
essa fissato in ordine alla sua competenza di esercitare il controllo sulla
legittimità costituzionale del procedimento di formazione di una legge,
ad esaminare se la manifestazione specifica della votazione finale effettuata
in quel particolare modo ha corrisposto o meno all'effettiva volontà
della Camera.
* • *
Per lo studio della procedura parlamentare è indispensabile la conoscenza
dei testi dei singoli regolamenti delle Assemblee, il cui reperimento
bibliografico presenta sempre delle notevoli difficoltà perché
tali testi, tanto nei casi di una loro adozione integrale quanto in quelli
di modifiche introdottevi, in generale vengono pubblicati solo in edizione
curata direttamente dalle assemblee interessate né essi, salvi i casi
in cui i regolamenti stessi siano approvati sotto forma di legge od in
cui viga la tradizione di conferire ad essi pubblicità, vengono inseriti
nei giornali ufficiali e nelle raccolte ufficiali delle leggi. Per i testi dei
regolamenti e per le modifiche di nuova approvazione esiste, pertanto,
per lo studioso, una certa difficoltà di informazione diretta ed immediata,
cui tuttavia in parte è posto riparo dalla Unione Interparlamentare
che riproduce, in traduzione francese ed inglese, tali testi nelle
rispettive edizioni del periodico trimestrale lnformations constitutionnelles
et parlementaires in modo da renderli accessibili a tutti in una
lingua universale. Una documentazione corrente, in tal senso, è assicurata
anche in Italia, dal Bollettino di informazioni costituzionali e
parlamentari, edito a cura del Segretariato Generale della Camera dei
Deputati, che ne presenta i testi in versione italiana, ed in misura minore
in Germania dove la terza parte della silloge a fogli mobili curata
dalla Interparlamentarische Arbeitsgemeinschaft (Recht und Organisation
der Variamente, Bielefeld, Erich Schmìdt, 1958 segg.), è riservata
appunto alla riproduzione in versione tedesca dei regolamenti parlamentari
di determinati stati europei ed extraeuropei.
Iniziative di privati per una pubblicazione dei regolamenti vigenti
in diversi paesi in versione in una lingua accessibile a tutti o in altra
lingua sono state estremamente scarse tanto è vero che, delle pubblica-

Guida bibliografica 691
zioni del primo tipo, ne esiste solo una, dovuta a FELIX MOREAU e
JOSEPH DELPECH, i quali curarono, ormai più di sessantanni fa, una
raccolta in francese dei regolamenti dell'Austria-Ungheria, del Belgio,
della Francia, della Germania, della Grecia, dell'Inghilterra, dell'Italia,
della Norvegia, dei Paesi Bassi, della Spagna, degli Stati Uniti d'America,
della Svezia e della Svizzera (Les règlements des Assemblées legislative
s. Edition et traduction par F. Moreau et J. Delpech avec une
préface de Charles Benoist. Paris, 1906-1907, 2 voi.); e, delle pubblicazioni
del secondo tipo, egualmente solo una, dovuta all'iniziativa di
MEUCCIO RUINI, il quale nel 1953 ha promosso una raccolta sistematica
in traduzione italiana di regolamenti e di altri testi relativi agli
istituti parlamentari, legislativi o interni, di cui è uscita, tuttavia, solo
una prima serie comprendente i testi vigenti in cinque Paesi (/ regolamenti
parlamentari. I serie: Italia-Francia-Germania Occidentale-Gran
Bretagna-Stati Uniti d'America, con premessa di MEUCCIO RUINI. Milano,
1953). Una raccolta corrente dei testi regolamentari vigenti in un
determinato stato assume particolare rilevanza quando si tratti di stati
federali o con attribuzioni di competenze a singole assemblee regionali
sì che risulta sempre utile quella di O. TH. L. ZSCHUCKE, Die Geschàftsordnungen
der Deutschen Parlamente, Berlin, 1928, che riproduce i
testi vigenti all'epoca della Repubblica di Weimar tanto per il Reichstag
quanto per le assemblee dei Lander, compito che viene assolto attualmente
con il vantaggio di un tempestivo aggiornamento, grazie all'adozione
del sistema a fogli mobili, per la Repubblica federale tedesca dalla
raccolta Rechi und Organisation der Parlamente già citata. Testi nella
lingua originale o in versione in altra lingua trovatisi inoltre riprodotti
occasionalmente nelle grandi riviste nazionali di diritto pubblico e di
diritto costituzionale, ben note allo studioso.
Se la ricerca dei testi regolamentari vigenti (documentazione corrente)
incontra in complesso notevoli ostacoli che solo in parte, su un
piano mondiale, sono rimossi dalla esistenza delle pubblicazioni più
sopra indicate, proibitive sono addirittura le condizioni di ricerca ai fini
della documentazione retrospettiva, perché solamente per la Francia esiste
una raccolta dei testi dei regolamenti dal 1789 al 1926 curata da
ROGER BONNARD, Les règlements des assemblées législatives de la France
depuis 1789 (Notice historiques et textes), Paris, 1926, cui l'autore si
è accinto, a titolo di integrazione della silloge delle Costituzioni francesi
promossa e aggiornata periodicamente con diverse edizioni dai
DUGUIT, per offrire immediatamente un prezioso strumento di lavoro ai
costituzionalisti, in quanto « l'elude historique du droit constitutionnel

692 Guida bibliografica
- come osserva giustamente il BONNARD nella prefazione - doit, en effet,
tenir compte non seulement des constitutions et des lois, mais aussi des
règlements des assemblées », perché « généralement, depuis 1789, les
assemblées ont possedè un pouvoir règlementaire assez large pour que
la règlementation qu'elles ont ainsi établie touche non seulement à des
détails secondaires, mais aussi à des points essentiels des régimes constitutionnels
», ragion per cui « on connaìtrait incomplètement ces régimes
si on faisait abstraction des règlements parlementaires » (BON­
NARD, 5). Questa situazione oltremodo disagiata per il reperimento di
testi di regolamenti di altre epoche costringe lo studioso a condurre
snervanti ricerche dei testi stessi nei manuali ufficiali pubblicati dalle
singole assemblee, ricerche che incontrano un primo notevole ostacolo
nell'individuazione dei singoli titoli bibliografici a motivo della assoluta
mancanza di qualsiasi bibliografia parlamentare, cui si ignora, entro
quali limiti, possa ovviare la Introduction bibliographique à Vhistoire
du droit et à l'éthnologie juridique, publiée sous la direction de John
Gilissen, Bruxelles, 1963, a fogli mobili, se si constata, per esempio,
che per la storia del parlamento inglese è citato in materia di procedura
parlamentare solo il Trattato del May nella 14 a ed. del 1946 e
non nella 16 a del 1957, e che è taciuta l'esistenza del Manuale del CAM-
PION e della fondamentale storia della procedura parlamentare del
REDLICH; ed incontrano successivamente un secondo ostacolo nel fatto
che l'unico saggio di bibliografia ragionata sulla determinazione di alcuni
di questi titoli assume una certa utilità solo per qualche stato e
per un periodo circoscritto (A. BLAUSTEIN, Die Handbiicher der Pariamente;
Zeitschrift fur Politik, III, 1910, 189-198).
Più favorevole risulta la situazione in riferimento ad una rapida
indicazione comparata degli usi e dei sistemi procedurali vigenti in singoli
paesi secondo una strutturazione già attuata da A. REYNAERT,
Histoire de la discipline parlementaire, Paris, 1894, in due volumi, ed
ora rappresentata dall'opera di LORD CAMPION e di D. W. S. LIDDERDALE,
European Parliamentary procedure. A comparative handbook, London
1953, pubblicato a cura dell'Unione Interparlamentare e di cui esiste
anche una traduzione francese (La procedure parlementaire en Europe.
Etudé comparée. Paris, 1955) ove, dopo una introduzione sistematica
comparativa, è esposta in singoli capitoli la procedura parlamentare
vigente in diversi paesi europei (Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia,
Gran Bretagna, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Olanda, Svezia)
e nell'Egitto. Condotta secondo lo stesso criterio di impostazione
ma con il vantaggio di costituire una vera e propria trattazione siste-

Guida bibliografica 693
matica di procedura parlamentare con abbandono del criterio sezionale
nazionale è l'opera curata e pubblicata dall'Unione Interparlamentare
con l'utilizzazione di dati relativi a 41 paesi nel 1961 ed edita in inglese
ed in francese, di cui nel 1966 è uscita una nuova edizione con informazioni
su ben 55 paesi (Union Interparlementaire. Parlements. Une
étude comparative sur la structure et le fonctionnement des institutions
représentatives dans 55 Pays, redigée par Michel Ameller. Préfacc
D'ANDRÉ DE BLONAY e G. CODACCI-PISANELLI, 2me ed. augmentée et
mise à jour, Paris, 1966). Una sintetica esposizione della procedura parlamentare
vigente in Francia, Gran Bretagna, Italia, Stati Uniti d'America
e Svizzera, trovasi in alcuni scritti pubblicati nella Revue francaise
des sciences politiques, IV, 1954, 673-868 (ripubblicati sotto il titolo Le
travail parlementaire en France et à l'étranger, Paris, 1955, a cura
di FRANCOIS GOGUEL), i quali tuttavia hanno per oggetto soprattutto il
procedimento di formazione della legge, mentre all'esame comparato dei
sistemi procedurali in atto in Francia, Gran Bretagna, Stati Uniti e
Svizzera è dedicato il saggio del GOGUEL, Les méthodes du travail parlementaire
(Revue cit, 674-708).
Per quanto riguarda in particolare lo studio della procedura parlamentare
nei diversi paesi si indicano ora, paese per paese, i più importanti
titoli per una prima riflessione sulla storia della procedura e
sulla prassi seguita nelle assemblee, così come essa può assumere veste
di trattazione sistematica nei commenti ai singoli regolamenti e nei trattati
e manuali di procedura parlamentare: è ovvio che la ripartizione
delle opere in queste due categorie rinviene la propria ragion d'essere
unicamente nella opportunità di un sommario ordinamento di titoli, e
non nella distinzione tra opere sorte da opposte motivazioni genetiche,
da esigenze di ricerca scientifica da una parte e da necessità di approntare
meri strumenti di lavoro dall'altra, anche perché, per quanto attiene
al contenuto delle opere stesse e per le caratteristiche particolari del
loro oggetto, la conoscenza della storia della procedura e degli usi
risulta spesso di indubbio valore strumentale pratico e viceversa i commenti
ed i manuali sovrabbondano di informazioni, soprattutto in sede
di indicazione di precedenti, di notevole utilità per l'indagine storica.
Sulla storia dei regolamenti e della procedura parlamentare in Italia
prima del 1848 mancano tanto saggi su singoli regolamenti quanto
un lavoro d'assieme ed è giocoforza accontentarsi di cenni quali ad
esempio quelli di CARLO GHISALBERTI, Le costituzioni * giacobine*
(1796-1799), Milano, 1957, 234-239, sui regolamenti delle assemblee
delle repubbliche giacobine italiane. Sulla storia dei regolamenti del

694 Guida bibliografica
Parlamento subalpino ed italiano dalle origini in poi, si consulti R.
ASTRALDI, Le norme regolamentari del Parlamento italiano, Roma, 1932,
opera che è stata successivamente aggiornata fino al 1949 sì da costituire
un prezioso ausilio anche per quanti desiderano documentarsi sulla
procedura vigente (R. ASTRALDI-F. COSENTINO, / nuovi regolamenti del
Parlamento italiano. Storia, esposizione, raffronti, interpretazioni, Roma,
1950). Allo stesso ASTRALDI si deve un saggio su // diritto parlamentare
italiano nel regolamento delle assemblee legislative (Il Centenario
del Parlamento, 8 maggio 1848-8 maggio 1948, Roma, Segretariato Generale
della Camera dei Deputati, 1948, 369-397).
In sede di commenti al vigente Regolamento della Camera, considerato
che esso si può far risalire al testo del 1° luglio 1900 ed in molte
parti addirittura al 1868 ed al 1887-90, come osservano V. LONGI e
M. STRAMACCI, è tuttora attuale la consultazione di U. GALEOTTI, //
Regolamento della Camera dei Deputati commentato, Roma, Tipografia
della Camera dei Deputati, 1902, che è stato ristampato nel 1966, a
cui si affianca la diligente illustrazione, egualmente articolo per articolo,
di V. LONGI-M. STRAMACCI, // Regolamento della Camera dei Deputati
illustrato con i lavori preparatorii, 1848-1958, Milano, 1958. Sul
Regolamento del Senato della Repubblica cfr. // Regolamento del Senato
e i lavori preparatorii, Roma, Segretariato generale-Ufficio studi
legislativi del Senato della Repubblica, 1949.
Fin dall'introduzione del sistema del governo rappresentativo in
Piemonte fu seguito con notevole interesse lo svolgimento dell'attività
interna delle Camere e nello stesso anno 1848 fu pubblicata a Torino
una versione italiana della Tactique des assemblées politiques déliberantes
di GEREMIA BENTHAM, sotto il titolo La tattica parlamentare.
Traduzione di Lorenzo Serozzi. Torino, 1848 (di cui inserì una nuova
traduzione, nel 1888, ATTILIO BRUNIALTI nella II parte del IV volume,
717-844, della Biblioteca di Scienze Politiche da lui diretta), che fu seguita
l'anno successivo da un'opera redatta da VINCENZO GARELLI,
Prime regole di logica parlamentare. Savona, 1849, con titolo palesemente
mutuato dalla nota opera di WILLIAM GERARD HAMILTON, Parliamentary
Logick, uscita postuma a Londra nel 1808. Queste due opere
pubblicate nel regno di Sardegna con l'intento di dare la possibilità
ai nuovi deputati di districarsi tra le sottigliezze della schermaglia parlamentare,
potevano assumere tuttavia solo una funzione propedeutica
alla conoscenza dei segreti, per così dire, del mestiere, e non costituire
un vademecum pratico, la cui compilazione era condizionata dal consolidamento
degli usi procedurali, il che puntualmente si verificò, dopo

Guida bibliografica 695
circa un trentennio, con la pubblicazione del manuale classico della procedura
parlamentare italiana di MARIO MANCINI ed UGO GALEOTTI.
Norme ed usi del Parlamento italiano. Trattato pratico di diritto e procedura
parlamentare. Roma, 1887, con una 1* appendice. Roma, 1891,
cui seguirono di U. GALEOTTI, Principii regolatori delle assemblee. Torino,
1900, che vuol soprattutto servire di guida alla direzione di assemblee
non parlamentari, ma che sostanzialmente si è trasformato in un
agile manualetto di procedura parlamentare; e, dopo la decadenza dell'ordinamento
statutario, i volumi di FEDERICO MOHRHOFF, Trattato di
diritto e procedura parlamentare. Roma, 1948; Principii costituzionali
e procedurali del Regolamento del Senato. Appendice al Trattato di
diritto e procedura parlamentare. Roma, 1949; Giurisprudenza parlamentare.
Dottrina e massimario. Roma, 1950; e di CORRADO MUSCARA,
Manualetto del Deputato. Roma, 1953. diventato poi Manuale del Deputato.
Roma, 1958. Una esposizione limpida e piana, di rara vivacità
nella sua sintesi, della procedura parlamentare, si deve a CORALDO
PIERMANI, Come funziona il Parlamento italiano. Roma. 1956, che dopo
diverse ristampe ha avuto una seconda edizione nel 1967, ed a cui,
per un consuntivo sulla prassi nel decennale della nuova Costituzione,
si può affiancare V. FALZONE, La prassi nell'ordinamento costituzionale
repubblicano (Comitato Nazionale per la celebrazione del primo decennale
della promulgazione della Costituzione. Studi sulla Costituzione.
II, Milano, 1958, 445-475). Sull'argomento della riforma dei regolamenti
delle Camere, argomento tuttora di pressante attualità, cfr., a
titolo indicativo, F. COSENTINO, La riforma dei Regolamenti delle Camere
(Rassegna di politica e di storia, I, n. 2, dicembre 1954. 1-6), e
M. D'ANTONIO, Linee di una riforma organica del Regolamento deha
Camera dei Deputati (Rassegna parlamentare, V, 1963, 667-696).
Sulla procedura parlamentare inglese è tuttora valido, per la determinazione
dei precedenti JOHN HATSELL. Precedents of Proceedings
in the House of Commons under separate titles; with observations. London,
1781. nell'ultima edizione, la quarta, pubblicata in 4 volumi nel
1818, ma il trattato classico di procedura parlamentare inglese, cui
si è ricorso e tuttora si ricorre come ad un libro sacro m gran parte
del mondo e soprattutto sul continente europeo per acclarate le singole
questioni, è quello che THOMAS ERSKINE MAY negli anni del suo noviziato
di funzionario parlamentare in servizio presso la Biblioteca.della
Camera dei Comuni dal 1831, pubblicò nel 1844 sotto il titolo A
Treatise upon the Law, Privileges, Proceedings, and Usage of Parliament.
London, 1844, seguito ben presto, nel 1851. da una nuova edi-

696 Guida bibliografica
zione e da molte altre successive, aggiornate, dopo la morte dell'autore
che dal 1871 al 1886 aveva ricoperto anche la suprema carica di clerk
(Segretario Generale) della Camera dei Comuni, sempre periodicamente
dai clerks a lui succeduti fino alla XVII edizione che è, per ora, la
più recente (Erskine May's Treatise on the Law, Privileges, Proceedings
and Usage of Parliament; Seventeenth (1964) edition, editor Sir BARNETT
COCKS. London, 1964): Di questa opera classica esiste anche una traduzione
italiana, condotta sulla nona edizione del 1883, inserita dal
BRUNIALTI nella I parte del IV volume della Biblioteca di scienze politiche.
Torino, 1888, ed intitolata Leggi, privilegi, procedura e consuetudini
del Parlamento inglese; ed una in francese a cura di JOSEPH
DELPECH basata sulFundicesima edizione del 1906 (Traité des lois, privileges,
procédures et usages du Parlement. Paris, 1909, in due volumi).
Assai utile, preceduto da una esauriente sintesi dello svolgimento storico
e caratterizzato da una esposizione limpida della procedura vigente
è il manuale di G. F. M. (poi Lord) CAMPION, An introduction
to the procedure of the House of Commons. London, 1929, la cui ultima
edizione, la terza, è stata edita nel 1958. Per una rapida, ma precisa
informazione si possono anche vedere A. C. BOSSOM, Our House. An
introduction to parliamentary procedure. London, 1948, e E. TAYLOR,
The House of Commons at work. London, 1951, la cui IH ed. è del
1958, ed in particolare, per le questioni procedurali, L. A. ABRAHAM-
S. C. HAWTREY, A parliamentary dictionary. London, 1956 e A. H.
HANSON-H. W. WISEMAN, Parliament at work; a case-book of parliamentary
procedure. London, 1962. Di ottima consultazione, anche perché
con riferimenti alla struttura parlamentare del Commonwealth, è
N. WILDING-P. LAUNDY, An encyclopaedia of Parliament. London,
1958. Sulla storia della procedura parlamentare inglese l'opera classica
è dovuta ad uno studioso austriaco, JOSEPH REDLICH, Recht und
Technik des Englischen Parlamentarismus. Die Geschdftsordnung des
House of Commons in ihrer geschichtlichen Entwicklung und gegenwàrtigen
Gestalt. Leipzig, 1905, che è stata tradotta in inglese ed arricchita
di un capitolo sulle modifiche procedurali del 1905 da Sir COUR-
TENAY ILBERT, Clerk della Camera dei Comuni, sotto il titolo The procedure
of the House of Commons. A study of its history and present
form. London, 1908, in 3 voi. (l'opera del REDLICH riproduce in appendice
i testi degli Standing Orders e dei Sessional Orders, nonché formulari
di strumenti regolamentari).
Per la Francia, il primo trattato di procedura parlamentare è stato
redatto sotto la monarchia di luglio da P. VALETTE e da BENAT SAINT-

Guida bibliografica 697
MARSY, Traiti de la confection des lois, ou examen raisonné des règlements
suivis par les assemblées légìslatives frangaises, comparés aux
formes parlementaires de l'Angleterre, des Etats-Unis, de la Belgique,
de YEspagne, de la Suisse, etc. Paris, 1839, in cui, dopo una introduzione
storica sui regolamenti parlamentari dal 1789 in poi, gli autori
descrivono, con ricchezza di dati, e con particolare riguardo al procedimento
di formazione della legge, le fasi della procedura all'interno
delle Camere, facendo seguire, nell'ultima parte del volume, i testi dei
regolamenti francesi vigenti. Sulla via tracciata dal VALBTTE, che fu poi
il Segretario generale del Corpo legislativo napoleonico, si incamminò
JULES POUDRA, genero del VALETTE, segretario generale della Camera
dei Deputati dal 1875 al 1884, il quale, insieme ad EUGÈNE PIERRE,
che alla morte improvvisa del collega ne fu il successore nella suprema
carica, curò la pubblicazione del trattato di procedura parlamentare,
considerato altrettanto classico quanto quello del MAY, il
Traité pratique de droit parlementaire. Versailles-Paris, 1878, diventato
poi, con unico autore il PIERRE, il Traité de droit politique électoral
et parlementaire. Paris, 1893, la cui ultima edizione, è la V del 1924.
DelFedizione-base del 1878 esiste una versione italiana pubblicata nella
seconda parte del IV volume della Biblioteca di scienze politiche diretta
da ATTILIO BRUNIALTI, Torino, 1888, 1-727» sotto il titolo Trattalo
pratico di diritto parlamentare. Il PIERRE è anche autore di una agile
dissertazione sulla metodologia che informa l'interpretazione dei regolamenti
e l'applicazione dei precedenti sì da svelare, come egli afferma,
l'esprit de la procedure, dal titolo De la procedure parlementaire. Etude
sur le mécanisme intérieur du pouvoir législatif. Paris, 1887. Sulla procedura
parlamentare della IV Repubblica ha compilato una preziosa
guida il Segretario generale dell'Assemblea nazionale EMILE BLAMONT,
Les techniques parlementaires. Paris, 1958, nella collana * Que saisje
? » de Les Presses Universitaires de France.
Per gli Stati Uniti d'America, è fondamentale il manuale compilato
da THOMAS JEFFERSON, per sua guida nel periodo in cui dal 1797 al
1801 esercitò la funzione di Vice Presidente degli Stati Uniti e di Presidente
del Senato, A Manu al of parliamentary practice for the use
of the Senate of the United State. Washington, 1801, il cui testo venne
successivamente inserito ogni legislatura nei Manuali della Camera dei
Rappresentanti e del Senato editi dai due rami del Congresso e di cui,
a poca distanza dalla sua pubblicazione, furono preparate delle traduzioni
in francese (Manuel du droit parlementaire ou préeis des régles
suivies dans le Parlement d'Angleterre e dans le Congrès des Etats

698 Guida bibliografica
Unis, pour l'introduction, la discussion et la décision des affaires, traduit
de l'anglais par L. A. PICHON. Paris, 1814) ed in spagnuolo, condotta
quest'ultima sulla traduzione francese (Manual del derecho parlamentario
ó resumen de las reglas que se observan en el Parlamento
de Inglaterra y en el Congreso de los Estados Unidos para la proposición,
discusion y décision de los negocios... con notas por L. A. PICHON,
traducido de la ultima edicion por Don JOAQUIN ORTEGA. Paris, Libreria
Americana, 1827). Per i precedenti è fondamentale ASHER CROSBY
HINDS, Precedents of the House of Representatives of the United States.
Washington, 1907, 5 volumi, di cui ha curato una nuova edizione CLÀ-
RENCE CANNON, Precedents of the House of Representatives of the United
States including reference to provisions of the Constitution, the Laws
and Decisions of the United States Senate. Washington, 1935, 5 volumi.
Tra i trattati di procedura parlamentare si ricordano in primo luogo
LUTHER STEARNS CUSHING, Manual of Parliamentary Practice. Rules of
proceeding and debole in deliberative assemblies. Boston, 1845, con
successive edizioni fino a quella riveduta da FRANCIS P. SULLIVAN. Baltimore,
1950; e dello stesso autore Lex Parliamentaria americana. Elements
of the law and practice of legislative assemblies in the United
States of America. Boston, 1856; nonché C. CANNON, Connotis Procedure
in the House of Representatives. Ili ed. Washington, 1939; e tra i più
recenti, assai schematici, HUGO E. HELLMAN, Parliamentary procedure.
New York-London, 1966; W. J. PITT, M.r Chairman, a point of order... !
Vineland, N. J. 1966; A. F. STURGIS, Standard code of Parliamentary
procedure. 2 ed. New York, 1966. Per osservazioni ed esposizioni sistematiche
della procedura negli Stati Uniti, cfr. GEORGE B. GALLOWAY,
Congress at the crossroads. New York, 1946; FLOYD M. RIDDICK, The
United States Congress. Organization and Procedure. Manassas, 1949;
S. K. BAILEY, Congress at work. New York, 1952; GEORGE B. GAL­
LOWAY, Congress and Parliament, their organization and operation
in the United States and United Kingdom. Washington, 1955. Sulla
storia della procedura nella Camera dei Rappresentanti vedi DE ALVA
STANWOOD ALEXANDER, History and Procedure of the House of Representatives.
Boston, 1916, e GEORGE B. GALLOWAY, History of the House
of Representatives. New York, 1961.
Per la Germania, non esistono trattati di procedura parlamentare,
perché l'opera intrapresa da JULIUS HATSCHEK, DOS Parlamentsrecht
des Deutschen Reiches. Berlin-Leipzig, 1915, è rimasta un torso ridotto
al primo volume, il cui contenuto attiene ai fondamenti del diritto
parlamentare tedesco, all'ordinamento della moderna rappresentanza pò-

Guida bibliografica 699
litica con particolare riguardo al Reichstag ed alla composizione di
quest'ultimo con richiami di diritto comparato (elettorato attivo e sistema
elettorale, verifica dei poteri, prerogative dei deputati). Per una
esposizione sistematica del regolamento in vigore al Reichstag imperiale
cfr. KURT PERELS, DOS autonome Reichstagsrecht. Die Geschàftsordnung
und die Observanz des Reichstages in systematischer Darstellung.
Berlin, 1903, e di quello del Reichstag della Repubblica di Weimar il
contributo dello stesso autore nel Handbuch des Deutschen Staatsrechts,
hrsgg. von GERHARD ANSCHUTZ und RICHARD THOMA. Tiibingen,
1930, voi. I, 449-466. Utile, perché arricchito anche della indicazione
dei precedenti, è il commento, articolo per articolo, del regolamento
della Camera dei Deputati del regno di Prussia di AUGUST PLATE,
Die Geschàftsordnung des Preussischen Abgeordnetenhauses, ihre Geschichte
und ihre Anwendung. II ed. Berlin, 1904. Sul regolamento del
Bundestag della repubblica federale tedesca esiste un commento di
HEINRICH G. RITZEL e HELMUT KOCH, Geschàftsordnung des Deutschen
Bundestages beschlossen am 6. Dezember 1951. Text und Rammentar.
Frankfurt am Main, 1952, da integrarsi e da completarsi, anche
per le successive modifiche, con la sintetica esposizione di HANS TROS­
SMANN, Der Deutsche Bundestag. Organisation und Arbeitsweise.
II ed., Darmstadt, 1963; con quella analitica di FRIEDRICH SCHAFBR,
Der Bundestag. Eine Darstellung seiner Aufgaben und seiner Arbeitsweise,
verbunden mit Vorschlàgen zur Parlamentsreform. Kòln-Opladen,
1967; e con il manuale redatto sulla base di voci in ordine alfabetico
in analogia a quello italiano del MUSCARA di HANS TROSSMANN,
Parlamentsrecht und Praxis des Deutschen Bundestages. Kommentar in
alphabetischer Ordnung zu der Geschàftsordnung... nach dem Stand
vom 1 Januar 1967. Bonn, 1967. Sulle questioni dibattute in sede di
riforma parlamentare cfr. E. PIKART, Probleme der deutschen Parlamentspraxis
(Zeitschrift tur Politik, N. F., IX, 1962, 201-211); HEINZ
RAUSCH, Parlamentsreform. Tendenzen und Richtungen (Zeitschrift
fiir Politik, N. F., XIV, 1967, 259-289); e l'opera citata di F. SCHAFBR,
Der Bundestag. Kòln-Opladen, 1967. Una comparazione tra i regolamenti
e la procedura del Reichstag della Repubblica di Weimar ed il
Bundestag nei contributi di H. G. RITZEL, Parlamentarische Geschaftsordnungen
im Weimarer Reichstag und im Deutschen Bundestag,
e di H. TROSSMANN, Reichstag und Bundestag-Organisation und
Arbeitsweise, nella silloge sulla storia del Reichstag dal 1871 al 1945,
a cura di ERNST DEUERLEIN, Der Reichstag, Aufsatze, Protokolle und
Darstellungen zur Geschichte der parlamentarischen Vertretung des

700 Guida bibliografica
deutschen Volkes, 1871-1933. Bonn, 1963. Sotto il profilo storico cfr.,
per il regolamento dell'Assemblea Nazionale Tedesca del 1848-49, K.
SCHAUER, Der Einzelne und die Gemeinschaft. Vom Geschàftsverfahren
des Frankfurter Parlaments. Frankfurt a. M., 1923 e G. ZIEBURÀ,
Anfànge des deutschen Parlamentarismus {Geschàftsverfahren und
Entscheidungsprozess in der ersten Deutschen Nationalversammlung,
1848/49), in: Faktoren der Politischen Entscheidung. Festgabe fiir Ernst
Fraenkel. Berlin, 1963, 185 segg. Sul regolamento del Reichstag vedi
anche C. BILFINGER, Die Geschàftsordnung des Reichstages und die
Grenzen des parlamentarischen Systems (Zeitschrift fiir auslàndisches
òffentliches Recht und Vòlkerrecht, II, Teil I, 1930-31, 439-454).
Per i trattati e scritti sui regolamenti e sulla procedura parlamentare
in altri paesi, cfr., per il Belgio, Ivo RENS, Le nouveau règlement de
la Chambre des Représentants de Belgique (Montecitorio, XVII, nr. 5,
maggio 1963, 31-65); il capitolo sulla procedura parlamentare nelTppera
di HERMAN-FRANS DE CROO e PHILIPPE SEIGNEUR, Parlement et gouvernement.
Bruxelles, 1965, 137-194, e l'opera successiva di H. F. DE CROO
e ROBERT HUENENS, Het Parlement aan het werk. Brussels, 1966; per
l'Olanda, la storia ed il commento, articolo per articolo, del Regolamento
della Seconda Camera di J. G. PIPPEL, Het Règlement van Orde
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Zijn geschiedenis en toepassing.
III ed. 's-Gravenhage 1950, con supplemento del 1954, e la
esposizione di E. VAN RAALTE, Het Nederlandse Parlement. 's-Gravenhage,
1958, di cui esiste anche una traduzione inglese (The Parliament
of the Kingdom of the Netherlands. The Hague, 1959), tìtoli da
usarsi tutti con cautela perché editi anteriormente all'entrata in vigore
del nuovo regolamento della Seconda Camera del 12 luglio 1966; per
la Danimarca, i contributi sulla storia dei regolamenti di JENS MILLER,
Tingenes forretningsordener, e sulla procedura parlamentare di P.
MUNCH, Hvorledes arbejder Rigsdagen ? nel IV volume pubblicato dal
Parlamento danese a celebrazione del suo centenario (Den Danske
Rigsdag 1849-1949. Kobenhavn, 1949, 5-270); Per la Svezia, il classico
commento pubblicato per la prima volta nel 1921, di ROBERT MALM-
GREN, Sveriges grundlagar och tillhórande fòrfattningar. VLTI ed., di
GUSTAF PETRÉN e HALVAR G. F. SUNDBERG, Stockholm, 1964, nonché
la monumentale storia pubblicata in 17 volumi dal Parlamento per il
V Centenario della istituzione, Sveriges Riksdag. Historisk och statsvetenskaplig
framstàllning. Stockholm, 1931-1935, ove diversi volumi trattano
di singoli organi interni e della procedura parlamentare, ed infine
la raccolta in 5 volumi pubblicata nel centenario del bicameralismo,

Guida bibliografica 701
Samhàlle och Riksdag. Historisk och statsvetenskapUg framstàUning
utgiven i anledning av Tvdkammarriksdagens 100-àriga tiUvaro. Stockholm,
1966-67, il cui terzo volume di complessive 505 pagine, reca
il contributo di NILS STJERNQUIST, Riksdagens arbete och arbetsformer,
che è una analitica esposizione delle norme e degli usi procedurali. Per
la Svezia lo studioso ha inoltre ora a disposizione la esemplare bibliografia
sistematica redatta dal bibliotecario del Riksdag, LARS FRYKHOLM,
Bibliografi over skrifter rórande riksdagen, 1866-1965, pubblicata nel
V volume da pagina 85 a pagina 216, dell'opera suddetta che è munita
oltretutto di un utilissimo indice dei nomi degli autori e dei soggetti
trattati nei titoli bibliografici elencati; per la Svizzera, cfr. P. CRON, Die
Geschdftsordnung der Schweizerischen Bundesversammlung. Dogmengeschichtliche
Darstellung des Geschàftsordnungsrechtes von der Glaubensspaltung
bis zur Gegenwart. Freiburg, 1946; per l'Austria, la storia
dei regolamenti e della procedura dal 1861 al 1909 di KARL ed OTTO
NEISSER, Die Geschdftsordnung des Abgeordnetenhauses des Reichsrates.
Wien-Leipzig 1909, in due volumi, con annesso un volumetto
con il testo del regolamento del 1875 e le modifiche adottate fino al
16 luglio 1908; per la Jugoslavia, la relazione di E. KARDELJ, Organizzazione
e metodi di lavoro della nuova Assemblea federale jugoslava
(Montecitorio, XIX, n. 3-4, marzo-aprile 1965, 6-33 e n. 5-6, maggiogiugno
1965, 41-64); per la Polonia, il saggio di STÉFAN ROZMARYN,
Observations sur le règlement de la Diète de la Répubblique populaire
de Pologne (Revue du droit public et de la science politique, 76, 1960,
935-971) cui è annessa una traduzione francese del regolamento nel
testo vigente nel 1957; per la Spagna, MARAVALL, LOS reglamentos de
las Camaras legislativas y el sistema de comisiones. Madrid, 1947;
FRAGA IRIBARNE, El reglamento de las Cortes Espanolas (Revista de
Estudios Politicos, 99, 1958, 57-82); PEREZ SERRANO, Naturaleza juridica
del Reglamento parlamentario (Revista de Estudios Politicos, 105,
1959, 99-170); R. MORORO LEONCIO, El principio de autonormadividad
reglamentaria de los Parlamentos en el derecho constitucional (Estudios
juridicos-sociales. Homenaje al Profesor Luis Legaz y Lacambra. Santiago
de Compostela, 1960, II, 891-911); per l'India, A. R. MUKHERJEA,
Parliamentary procedure in India. London, 1958; per il Congresso delle
Filippine, JUAN F. RIVERA, The Congress of the Philippines. A study
of its functions and powers and procedures. Manila, 1962; per l'Unione
Sudafricana, R. KILPIN, Parliamentary procedure. A short guide to the
rules and practice of the House of Assembly of the Union of South
Africa. 2nd impr. Cape Town-Johannesburg, 1946; per il Canada.

702 Guida bibliografica
JOHN GEORGE BOURINOT, Parliamentary procedure and practice, with
an introductory account of the origin and growth of parliamentary institutions
in the Dominion of Canada. Montreal, 1884, di cui l'ultima edizione
è la quarta, a cura di THOMAS BARNARD FLINT. Toronto, 1916;
e W. F. DAWSON, Procedure in the Canadian House of Commons. Toronto,
1962; per la procedura nel Senato federale australiano, J. R.
ODGERS, Australian Senate Practice. 3rd ed., Canberra, 1967 (The Parliament
of the Commonwealth of Australia. 1967-Parliamentary Paper
n. 1). Infine, sull'adozione di accorgimenti per imprimere maggiore celerità
all'attività parlamentare, vedi la relazione di A. P. MIÉGEVILLE,
Recherche et étude des moyens d'accélerer les travaux parlementaires
(Union Interparlementaire. Informations constitutionnelles et parlementaires,
3 e sèrie, nr. 16, 1° novembre 1953, 216-237).

CAPO IV.
I deputati entrano nel pieno esercizio delle loro funzioni per il
solo fatto della proclamazione della loro elezione da parte degli Uffici
centrali circoscrizionali: sulla proclamazione cfr. FRANCESCO COSENTINO,
La verifica dei poteri in Parlamento: la proclamazione (La Politica parlamentare,
VI, 1953, 98-100); L. PRETI, Diritto elettorale politico. Milano
1957, 335-360) nonché le riserve formulate sull'immissione dei parlamentari
all'esercizio della loro funzione al momento della proclamazione
da P. GIOCOLI NACCI, Prorogatio del parlamento, mandato parla'
mentore e prerogative dei parlamentari (Rassegna di diritto pubblico,
XIX, 1964, 732 segg.); e quindi a differenza del precedente ordinamento
statutario non è più richiesta la prestazione del giuramento parlamentare
ex art. 49 dello Statuto che costituiva la condizione imprescindibile
per l'esercizio del mandato (su questo istituto, di interesse ormai solo
storico, cfr. GUIDO PARDO, // giuramento parlamentare. Storia e dottrina.
Arpino, 1915, che da pag. 102 a pag. 214 tratta per esteso della
storia del giuramento parlamentare in Italia e riserva l'ultima parte del
volume, da pag. 215 a pag. 333, all'esame della teoria del giuramento
parlamentare). Sulla verificazione dei poteri svolta dalla Giunta delle
Elezioni e che può sfociare nella proposta di convalida o di contestazione
della elezione dei singoli deputati si cfr. PIETRO VIROA, La verìfica
dei poteri. Palermo, 1949; FRANCESCO COSENTINO, La verifica dei poteri
in Parlamento: la convalida (La Politica Parlamentare, VI, 1953, 110-
112); G. SALVATORE, In tema di verifica dei poteri degli eletti al Par'
lamento (Montecitorio, XVI, 1962, n. 7-8, 23-31); L. ELIA, Elezioni
politiche (Contenzioso) nella Enciclopedia del diritto, XIV, 1965, 747-
793. Per le norme sulla verifica dei poteri vigenti in alcuni ordinamenti
costituzionali stranieri cfr. Le norme sulla verifica dei poteri in Gran
Bretagna, Stati Uniti d'America, Francia, Germania federale. Roma,
Segretariato Generale della Camera dei Deputati, 1966 (Supplemento
n. 2 del Bollettino di informazioni costituzionali e parlamentari, Nuova
serie). Sulla questione delle incompatibilità e della distinzione tra ineleggibilità
ed incompatibilità ricchissima è la letteratura italiana e stra-

704 Guida bibliografica
niera ed a titolo indicativo si elencano gli scritti di D. ZANICHELLI, Questioni
di diritto costituzionale. Le incompatibilità parlamentari. Bologna,
1887; e Sulle incompatibilità parlamentari (Rivista di diritto pubblico,
II, 1890-91, 1023-40); V. E. ORLANDO, La legge sulle incompatibilità
parlamentari e la necessità di una revisione di essa (Archivio di diritto
pubbblico, IV, 1894, 43-48; I. TAMBARO, Le incompatibilità parlamentari.
II ed., Palermo, 1899; V. MICELI, Le incompatibilità parlamentari.
Milano, 1901; W. WEBER, Parlamentarische Unvereinbarkeiten (Inkompatibilitàten)
(Archiv des òffentlichen Rechts, 58, 1930, 161-254); T.
MARTINES, In tema di ineleggibilità e di incompatibilità parlamentari
(Annali del Seminario giuridico dell'Università di Catania, III, 1948-49,
462-489); A. MACCANICO, Un caso di ineleggibilità (La Politica parlamentare,
IV, 1951, 89-90); G. DE GENNARO, Incompatibilità tra deputato
al Parlamento e sindaco (L'Amministrazione Italiana, 1952, 822,
ripubblicato in Scritti di diritto pubblico. Milano, 1955, II, 12);,F.
HUMBLET, Rapport relatif aux incompatibilités parlementaires (Union
interparlementaire. Informations constitutionnelles et parlementaires.
Ili sèrie, n. 12, 1° novembre 1952, 232-45; trad. ital. in Rassegna parlamentare,
II, 1960, 1412-1424); U. FRAGOLA, Sulla eleggibilità dei sindaci
di capoluogo di provincia a deputati o senatori (Nuova rassegna di
legislazione, dottrina e giurisprudenza, 1953, n. 12, 881); G. P. GRASSO,
Le norme sull'eleggibilità nel diritto pubblico italiano (Rivista trimestrale
di diritto pubblico, VII, 1957, 720-754 e 920-963); PIETRO GA-
SPARRI, Capacità e compatibilità relative alle cariche parlamentari (Il
Consiglio di Stato, XI, parte II, 1960, 34-50, e ripubblicato negli Studi
in onore di Emilio Betti. Milano, 1962, V, 139-163); VINCENZO LONGI,
Incompatibilità parlamentare (Rassegna parlamentare, II, 1960, 1391-
1412); F. MOHRHOFF, Incompatibilità parlamentare (Montecitorio, XVII,
1963, nr. 3-4, 5-22); F. MARCHESE, Quando cessano le cause di ineleggibilità
a deputato o senatore dei Sindaci dei Comuni con popolazione
superiore ai 20.000 abitanti (Nuova Rassegna di legislazione, dottrina e
giurisprudenza, XX, 1964, 59) e la recente monografia di GERD STURM,
Die Inkompatibilitàt. Munchen 1967, che esamina in particolare il problema
nel vigente diritto pubblico tedesco; e sulla facoltà dell'opzione
ammessa in casi specificamente indicati si cfr. le voci di SANTANGELO
SPOTO {Digesto Italiano, Torino, 1904-8. XVII, 937-41) e di SILVIO FUR-
LANI (Novissimo Digesto Italiano, Torino, 1965, XI, 1088-1090).
Sui limiti del carattere giurisdizionale e sull'indipendenza della
Giunta delle Elezioni della Camera nei suoi giudizi cfr. M. MAZZIOTTI,
Osservazioni sulla natura dei rapporti fra la Giunta delle Elezioni e

Guida bibliografica 705
la Camera dei Deputati (Giurisprudenza costituzionale, IH, 1958,418-441).
e A. BUZZELLI, Giunta delle Elezioni della Camera dei Deputati e Corte
Costituzionale (Rassegna di diritto pubblico, XIV, 1959, 500-517), questione
che è stata anche ulteriormente esaminata sotto i suoi diversi profili,
in seguito alla pubblicazione di un'ordinanza della Corte costituzionale
su un ricorso per conflitto di attribuzioni promosso avverso una
deliberazione della Giunta delle Elezioni della Camera, con la quale era
stata dichiarata l'incompatibilità tra la carica di membro del comitato
direttivo di un ente territoriale e il mandato parlamentare, da VBZIO
CRISAFULLI, Nota all'ordinanza 14-22 dicembre 1965, n. 91 (Giurisprudenza
costituzionale, X, 1965, 1283-1286), e da VITTORIO DI DOLO, Incompatibilità
parlamentari e conflitto fra poteri (Giurisprudenza costituzionale,
1966, XI, 662-677), il quale, pur non escludendo che un conflitto
tra i poteri dello Stato possa anche essere provocato da un atto
della Giunta delle Elezioni in materia di incompatibilità, ritiene che la
competenza a sollevare il conflitto spetta esclusivamente all'Assemblea»
e che legittimata a costituirsi sia unicamente la Camera rappresentata dal
suo Presidente.
Sulle prerogative dei parlamentari ex art. 68 Cost. si consulti la
monografia organica di GIUSEPPE LOJACONO, Le prerogative dei membri
del Parlamento {Art. 68 della Costituzione). Milano, 1954, con l'integrazione
della recensione di E. CAPALOZZA, L'articolo 68 della Costituzione
e le prerogative dei membri del Parlamento (Il Nuovo Diritto,
XXIII, 1956, 645-654), che ha dedicato numerosi e preziosi contributi
a questo argomento in parte ripubblicati negli Scritti giuridico-penali
{1932-1962). Padova, 1962, come L'autorizzazione a procedere contro
membri del Parlamento. Santa Maria Capua Vetere, 1949; L'immunità
parlamentare e l'art. 68, I comma, della Costituzione (Montecitorio, HI,
1949, 7, 18-19); Contro un tentativo di limitazione delle prerogative funzionali
del Parlamento (Giustizia penale, 56, 1951, I, 13-18); Parlamento,
Magistratura e Corte Costituzionale: competenza sui limiti di efficacia
dell'autorizzazione a procedere contro deputati e senatori (Archivio
penale, Vili, parte II, 1952, 540-547); La liberazione del detenuto eletto:
l'obbligo costituzionale (La Politica parlamentare, VI, 1953, 79-82); Immunità
parlamentare ed autorizzazione a procedere (La Politica parlamentare,
VII, 1954, n. 1, 7); Sulla ripetibilità del provvedimento di concessa
o negata autorizzazione a procedere contro parlamentari (Giurisprudenza
italiana, 116, 1964, II, 81-88); nonché R. PIETRONI, SuWarresto
di imputati membri del Parlamento {2° e 3° comma dell'art. 68 della
27.

706 Guida bibliografica
Costituzione) (Il Foro Padano, VI, 1951, TV-1-10); F. MATARESB, Le
prerogative parlamentari sancite dall'art. 68 della Costituzione (Rivista
di polizia, IV, 1951, 101-104); C. MUSCÀRA, Prerogative parlamentari e
procedimenti penali contro membri delle Camere legislative (Montecitorio,
XVII, 1963, Nr. 5, 5-22); M. DE RUBERTIS, Brevi osservazioni sull'art.
68 della Costituzione (Giustizia penale, 69, 1964, I, 88-90); S. CA-
PORASO, Immunità parlamentare e indipendenza del giudice (Rassegna
dei magistrati, V, 1965, 337-350).
Sull'istituto dell'autorizzazione a procedere si guardi G. CAGIANELLI,
L'autorizzazione a procedere (Montecitorio, III, 1949, n. 2-3, 16-17);
G. BETTIOL, In tema di autorizzazione a procedere contro deputati (Rivista
italiana di diritto penale, N. S. II, 1949, 539-542); G. SABATINI, Autorizzazione
al procedimento e autorizzazione alla detenzione per i membri
del Parlamento (Giustizia penale, 58, 1953, III, 516-523); A. CAS-
SINA, L'autorizzazione a procedere (Archivio penale, 78, 1953, I, ih particolare
475-479); in particolare per la sua natura giuridica, C. MASSA,
Natura giuridica dell'autorizzazione a procedere (Archivio penale, VI,
1950, I, 12-27). Sul significato della libertà personale riconosciuta al
parlamentare ex art. 68 Cost. si veda la polemica tra FILIPPO COLACE e
PIERO STELLACCI (COLACE, L'arresto dei membri del Parlamento nella
flagranza di un delitto, Giustizia penale, 55, 1950, III, 501-506; STELLAC­
CI, Problemi nuovi sulle immunità dei membri del Parlamento, Giustizia
penale, 56, 1951, I, 68-77; COLACE, Ancora sulle immunità
parlamentari, Giustizia penale, 56, 1951, I, 237-242; STELLACCI, Postilla
sulle immunità dei membri del Parlamento, Giustizia penale,
57, 1952, I, 100-105); e A. AMATUCCI, L'imprenditore-deputato e la
legge fallimentare (Rivista di diritto civile, XIII, 1967, parte II, 284-300);
sulla vexata quaestio della natura irrevocabile dell'autorizzazione a procedere
concessa da una Camera nei riguardi di un parlamentare rieletto
o della ripetibilità di analogo provvedimento di concessa o negata
autorizzazione a procedere da parte della nuova Camera, su cui vi è
divergenza di opinioni in dottrina cfr. P. G. GRASSO, Se l'autorizzazione
a procedere sia efficace nei confronti del deputato rieletto (Monitore dei
Tribunali, 93, 1953, 321-323); GULLO-PANNAIN, Limiti dell'immunità parlamentare
(Archivio Penale, X, 1954, II, 596-599); G. GUARINO, Durata
delle Camere e prerogative parlamentari (Il Foro Italiano, 77, 1954, II,
51-58); L. ELIA, Parlamentari rieletti ed autorizzazioni a procedere concesse
nella prima legislatura (Il Foro Italiano, 77, 1954, II, 210-217); E.
CIACCIO, L'autorizzazione a procedere contro il parlamentare rieletto

Guida bibliografica 707
(Giurisprudenza italiana, 106, 1954, II, 81-86); L. ELIA, Durata della
« prorogano » delle Camere e prerogative parlamentari Ql Foro Padano,
IX, 1954, IV, 109-116); V. GUALTIERI, Autorizzazione a procedere
e deputato rieletto (Archivio penale, XV, 1959, H, 332-336); C. BOQGIO,
Parlamentare rieletto e nuova richiesta di autorizzazione a procedere
(Rivista italiana di diritto e procedura penale, N. S.-VI, 1963, 1308-
1317); E. CAPALOZZA, Sulla ripetibilità del provvedimento di concessa o
negata autorizzazione a procedere contro parlamentari (Giurisprudenza
italiana, 116, 1964, II, 81-88). Sulle norme relative alle autorizzazioni a
procedere in singoli ordinamento costituzionali esteri cfr. TOMMASENI,
Rapport relatif à l'immunité parlementaire (Union Interparlementaire.
Informations constìtutionnelles et parlementaires, 3° sèrie, n. 8, 1° novembre
1951, 237-251) e Le norme sulle autorizzazioni a procedere in Francia,
Germania federale, Belgio, Olanda, Lussemburgo, Gran Bretagna,
Stati Uniti d'America, Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche.
Roma, Segretariato Generale della Camera dei Deputati, 1966 (Supplemento
n. 3 del Bollettino di informazioni costituzionali e parlamentari,
nuova serie). Per una più approfondita conoscenza delle immunità parlamentari
in alcuni stati stranieri si citano a titolo indicativo le opere
di P. BOCKELMANN, Die Unverfolgbarkeit der Abgeordneten nach deutschem
Immunitàtsrecht. Gòttingen, 1951; D. P. MAXWELL-FYFB, IST
VISCOUNT KILMUIR, The law of parliamentary privilege. London, 1959;
W. R. BEYER, Immunitàt als Privileg. Eine verfassungsrechtliche Studie
gegen die Abgeordnetenimmunitàt. Berlin-Neuwied a. Rh., 1966 (è a favore
dell'abolizione della immunità); G. SOULIER, L'inviolabilité parlementaire
en droit frangais. Paris, 1966.
Sulla prerogativa ex art. 90 e 96 della Costituzione dell'istituto dell'accusa
parlamentare cfr. P. VIRGA, / reati ministeriali (Jus, N. S.-V,
1954, 80-105), il quale accetta l'opinione per cui l'attività esplicata dal
Parlamento nell'accusare i ministri sia da assimilarsi a quella del pubblico
ministero nell'esercizio dell'azione penale, e reputa che in sede di
procedimento innanzi alla Corte Costituzionale l'arresto del ministro che
sia membro del Parlamento, non possa essere eseguito senza l'autorizzazione
della Camera di cui è membro. Su questa ultima questione, collegata
a quella dell'alternativa tra l'ammissione del principio dell'obbligatorietà
o della opportunità per la messa in stato di accusa del ministro
da parte del Parlamento, le opinioni degli studiosi hanno imboccato
strade divergenti, su cui cfr., sia per la sistematica dell'argomento, sia
per una visione critica delle opinioni stesse nei primi anni, STEFANO
RICCIO, // processo penale avanti la Corte costituzionale. Napoli. 1955.

708 Guida bibliografica
Secondo GIUSEPPE MONTALBÀNO (L'accusa del Parlamento per i reati
presidenziali e ministeriali, Rivista processuale penale, I, 1960, 330-340,
e L'accusa del Parlamento e la competenza penale della Corte Costituzionale,
Rivista penale, 89, 1965, 533-548), il quale ritiene che « l'istituto
dell'accusa da parte del Parlamento per i reati presidenziali e ministeriali
è basato sul principio di opportunità », « non c'è dubbio che, quando
il Parlamento accusa un Ministro che sia anche deputato o senatore» manifesta
al tempo stesso la volontà che si proceda contro di lui. In tal
caso è inconcepibile che una delle due Camere possa - con l'eventuale
rifiuto dell'autorizzazione a procedere - mettersi in conflitto con la deliberazione
del Parlamento in seduta comune, che mette in stato d'accusa
un Ministro e conseguentemente vuole che si proceda contro di lui. Veniamo,
quindi, alla conclusione che, in caso di Ministri i quali siano
deputati o senatori, la deliberazione di messa in stato d'accusa contiene
implicitamente l'autorizzazione a procedere » (pag. 340). Alla medesima
conclusione, confortato anche dall'autorità di GIOVANNI LEONE (Lineamenti
di diritto processuale penale. IV ed. Napoli, 1956, 561), perviene
VITO GIANTURCO (/ giudizi penali della Corte Costituzionale. Milano,
1965) il quale, dopo aver insistito sulla superfluità dell'autorizzazione a
procedere della Camera di appartenenza essendo quest'ultima implicita
nella deliberazione di messa in stato di accusa adottata dal Parlamento
riunito in seduta comune, chiarisce che « l'autorizzazione a procedere,
risolvendosi nella rimozione di un limite alla funzione persecutoria dell'accusatore,
presuppone, come è ovvio, un rapporto di differenziazione,
se non di contrapposizione, tra chi autorizza e l'organo del pubblico ministero
autorizzato, quale interviene nei processi comuni innanzi all'autorità
giudiziaria ordinaria, mentre nella specie, si verificherebbe il fenomeno
di un braccio del Parlamento, che, dopo aver preso parte alla
deliberazione della messa in accusa, dovrebbe autorizzare il Parlamento,
organo collegiale complesso dell'accusa, di cui esso stesso fece parte
nell'assemblea bicamerale, a procedere contro il suo membro quasi che
con atto unilaterale (rifiuto d'autorizzazione) uno degli organi compartecipi
alla formazione dell'atto concorsuale potesse togliere efficacia all'atto
deliberativo della messa in accusa, di rilievo assorbente, formato
con il suo stesso intervento» (pag. 166).
Questa interpretazione sulla superfluità dell'autorizzazione a procedere
in senso lato acquistò valore normativo con la promulgazione
della legge 25 gennaio 1962, n. 20, il cui art. 1 statuisce chiaramente che
« per il procedimento di accusa e per il giudizio innanzi alla Corte Costituzionale
non è necessaria l'autorizzazione, ancorché essa sia richiesta

Guida bibliografica 709
per l'esercizio dell'azione penale » e che « non sono del pari necessarie,
per l'esecuzione di provvedimenti coercitivi e cautelari, le autorizzazioni
previste dall'articolo 68 della Costituzione ».
Questa norma, che ictu oculi appare ovvia e logica accogliendo le
considerazioni svolte dagli studiosi precedentemente citati, presenta tuttavia,
come ha rilevato ROSARIO IOCCA, Sulla costituzionalità della legge
25 gennaio 1962, n. 20 sui giudizi di accusa. (Rassegna di diritto pubblico,
XX, 1965, 533-538), « l'enunciazione di due principi assolutamente
nuovi, e quanto meno discutibili, in materia di diritto costituzionale e
di interpretazione della Costituzione: 1) che si possa operare una distinzione
nell'applicazione di una norma costituzionale, sicché essa possa
o meno essere applicata in relazione a circostanze di fatto o valutazione
dell'organo che dovrebbe applicarle; 2) che un organo del Parlamento
si possa identificare col Parlamento stesso o con un ramo di esso ». In
realtà, « se si dovesse accettare il principio secondo il quale l'applicazione
dell'art. 68 dipende dalla specialità del procedimento o del tipo
di reato commesso o dall'organo che deve giudicare si aprirebbe la via
ai più gravi arbitri sotto i più diversi e speciosi motivi che lascerebbero
il parlamentare spogliato di tutte le garanzie che la Costituzione prevede
a tutela della sua funzione. L'accettazione del secondo principio
secondo il quale poteri e attribuzioni che sono propri ed esclusivi dell'intera
Assemblea possono essere attribuiti ad un organo di essa porta
a confondere il Parlamento con una Commissione. Né vale l'obiezione
che la commissione inquirente non ha poteri decisori e che in ultima
analisi il potere deliberante è riservato al Parlamento in quanto alla
stessa commissione sono attribuiti poteri per l'esercizio dei quali la Costituzione
richiede l'intervento del Parlamento sotto forma di autorizzazione
» (pag. 534-535). Lo IOCCA, che è dell'opinione che alla commissione
inquirente sia attribuito il compimento di atti propri del procedimento
penale, conclude pertanto che « mentre è legittima costituzionalmente
l'opera della commissione diretta all'accertamento preliminare dei
fatti, quando l'imputato sia un parlamentare, l'opera stessa diventa illegittima
allorché la commissione, senza autorizzazione, compie atti
propri del procedimento penale, e poiché la legge n. 20 facilita la commissione
a compiere tutti gli atti istruttori propri del procedimento penale
senza autorizzazione della Camera alla quale il parlamentare appartiene
non vi è dubbio che tale norma debba considerarsi costituzionalmente
illegittima » (pag. 537) e che pertanto « l'art. 68 della Costituzione
sia stato svuotato di ogni contenuto », ragion per cui, ammessa la
norma che lo stesso Parlamento non abbia bisogno di autorizzazioni.

710 Guida bibliografica
« le norme in contestazione, siccome modificative dell'art. 68 della Costituzione,
avrebbero dovuto essere adottate con legge costituzionale »
(pag. 538). Sulla necessità di provvedere alla regolamentazione di questa
particolare forma di autorizzazione a procedere con legge costituzionale
e non ordinaria consente anche il BARILE (La messa in stato d'accusa
dei Ministri, Montecitorio, XX, 1966, 5-6, 3-11), il quale, come anche
FRANCO LABRUNA (// procedimento parlamentare d'accusa e i riflessi penali
e costituzionali del caso Trabucchi, Democrazia e diritto, VI, 1965,
403-412) viziano di illegittimità costituzionale diverse norme della legge
del 1962, e del regolamento per i procedimenti d'accusa ed in particolare
soprattutto quella che condiziona la messa in istato di accusa all'approvazione
della maggioranza assoluta dei componenti del Parlamento,
maggioranza assoluta che è egualmente richiesta tanto per la revoca
dell'archiviazione deliberata dalla Commissione inquirente e per
il procedimento dell'inchiesta da parte della stessa e per la rimessione
al Parlamento in seduta comune della deliberazione di non doversi procedere
quanto, nel Parlamento riunito in seduta comune, per il compimento
di ulteriori indagini da parte della Commissione, in modo da violare
non solo, secondo il BARILE ed il LABRUNA, una precisa disposizione
della Costituzione, ma estendendo anche illegittimamente ai reati
ministeriali la richiesta di una maggioranza qualificata indicata dalla
legge fondamentale per tipi particolari di reato. Più precisamente afferma
il LABRUNA (art. cit, 406-407):
« Statuisce l'articolo 90 della Costituzione che, se il Presidente della Repubblica
attenti alla medesima, o commetta alto tradimento, la delibera comune
debba dal Parlamento essere approvata a maggioranza assoluta. L'art. 17 della
legge ordinaria 25 gennaio 1962, n. 20, concernente il procedimento d'accusa,
richiama il precetto ora citato e, per relationem, estende anche ai reati ministeriali,
tale qualificata maggioranza. La norma è manifestamente incostituzionale,
perché, per un primo profilo, viola l'art 64 della Costituzione, il quale,
per la validità delle deliberazioni di ciascuna Camera o del Parlamento richiede
la maggioranza semplice, "salvo che la Costituzione prescriva ima maggioranza
speciale" (artt. 73, 2° comma; 83, 3° comma; 90, 2° comma; 138, 1° comma);
e, per un secondo profilo, viola il successivo art. 90, che, per la rilevanza dell'organo,
per il prestigio della carica, per la gravità particolare degli illeciti,
per i riflessi delle colpe sul piano nazionale e su quello internazionale, prescrive
la maggioranza assoluta relativamente alle sole accuse concernenti il capo dello
Stato ».
Egualmente incostituzionali sono le norme del regolamento per i
procedimenti d'accusa inerenti alla potestà di archiviare o di dichiarare
rimprocedibilità dell'azione della commissione inquirente come pure le
altre fissanti la maggioranza assoluta dei componenti del Parlamento in

Guida bibliografica 7\\
seduta comune. Sempre secondo il LABRUNA (art. cit, 407-408) « codeste
norme contrastano con i precetti dettati dagli artt. 64 e 90 della Costituzione...
ma poiché la competenza della Corte costituzionale concerne
le sole controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e
degli atti aventi forza di legge e non può quindi estendersi a norme regolamentari,
l'autore di reati cosiddetti ministeriali verrebbe definitivamente
sottratto, in forza delle rilevate illegittimità, e... in grazia dei poteri
limitati di controllo conferiti alla» Corte Costituzionale, alla delibera
dell'assemblea comune, prevista da una legge costituzionale (quella dell'I
1 marzo 1953), e al giudizio della Corte, previsto dalla Costituzione
medesima ». Questi rilievi di incostituzionalità, mossi anche nel Parlamento
in seduta comune nel luglio 1965 durante la discussione dell'ordine
del giorno relativo alla messa in stato di accusa dell'ex ministro
Trabucchi, furono puntualizzati dal Presidente dell'Assemblea, Fon.
Bucciarelli Ducei, il quale osservò che : 1) « la norma dell'articolo 64
nella sua ultima parte, là dove dice « salvo che la Costituzione prescrìva
una maggioranza speciale », si riferisce, in sostanza, ai casi in cui risulta
già determinata la necessità di deliberare con una maggioranza
speciale, ma non stabilisce affatto che soltanto ed unicamente in quei
casi è possibile deliberare con una maggioranza diversa da quella dei
presenti »; 2) « la potestà regolamentare del Parlamento, riconosciuta per
attribuzione costituzionale di competenza, trova quindi un limite minimo
di validità in materia di deliberazioni, che è più elevato in alcune
fattispecie disciplinate direttamente da norme costituzionali, ma non
trova alcun limite massimo se non nella propria autonoma sfera di determinazione
che, trattandosi di organo costituzionale primario superiorem
non recognoscens, presenta tutti i caratteri della sovranità»; e
3) « nulla vieta che, in sede di revisione normativa, questo ed altri problemi
siano oggetto di riesame sotto il profilo dell'opportunità», ma
che « nessun dubbio possa sussistere sulla piena legittimità costituzionate
delle norme che, nell'ambito del proprio insindacabile potere di autorganizzazione,
le Camere hanno adottato per stabilire maggioranze più
elevate di quella dei presenti in rapporto a circostanze del rutto particolari
» (Camera dei Deputati - Senato della Repubblica. IV Legislatura.
VI. Seduta comune da venerdì 16 a martedì 20 luglio 1965, 424-425).
PAOLO BARILE (La messa in stato d'accusa dei Ministri, cit. 8-9) ha contrapposto
a queste considerazioni quanto segue:
«Per quanto riguarda il primo argomento: che il limite massimo possa
essere introdotto dal Parlamento anche quando la Costituzione non lo prevede
può essere esatto in via generale, non certo nel caso in esame, quando dalla

712 Guida bibliografica
differente dizione dell'art. 96 rispetto all'art 90 si deduce chiaramente che il
Costituente volle disporre la maggioranza assoluta nel caso della messa in stato
d'accusa del Presidente della Repubblica, mentre non volle sicuramente disporla
nel caso della messa in stato d'accusa del Presidente del Consiglio dei Ministri
e dei Ministri.
Il secondo argomento è vago e sfumato: basti qui ricordare che nessuna
argomentazione sulla natura e soprattutto sull'ampiezza della insindacabilità
degli interna corporis è "facile": ricordo comunque la sentenza n. 9 del 1959
della Corte Costituzionale, in base alla quale gli interna corporis non possono
mai comprendere ciò che è prescritto direttamente dalle norme costituzionali,
e qui per l'appunto, ripeto, è proprio il combinato disposto degli artt 90 e
96 Cost. che impone al Parlamento di non elevare la maggioranza per la messa
in stato d'accusa dei Ministri.
Al terzo argomento può facilmente replicarsi: in primo luogo, le maggioranze
dei 3/5 disposte dalle due leggi ordinarie citate da Bucciarelli Ducei sono
state investite da notevoli critiche di incostituzionalità da parte di taluni. È
vero che altri hanno risposto, forse esattamente, distinguendo tra nomina e
deliberazione, ed hanno dimostrato come per le nomine non valga l'art. ^4 Cosi,
e come quindi siano conformi a Costituzione le norme delle leggi ordinarie
che dispongono i 3/5 per la nomina dei giudici costituzionali e dei componenti
del Consiglio Superiore della Magistratura. Ma, per l'appunto, nel caso in esame
siamo di fronte non a nomine ma a deliberazioni: per cui prende pieno vigore
l'art. 64 Cost., e comunque ancora una volta prevale il combinato disposto degli
articoli 90 e 96 Cost. ».
GIUSEPPE CONTINI, che ha dedicato uno stimolante studio all'aspetto
relativo alla definizione della natura giurìdica dell'atto d'accusa ed a
quello afferente la natura delle attività a tale atto connesse (Sulla natura
giuridica dell'accusa parlamentare ex art. 96 della Costituzione, Giurisprudenza
costituzionale, XI, 1966, 623-661), individua nell'accusa parlamentare
« una specie di azione popolare indiretta, attribuita cioè invece
che al popolo direttamente ai suoi rappresentanti eletti, nella loro
globalità » (CONTINI, 633) con l'intento di « sottrarre ad un certo potere,
nella specie al giurisdizionale, la valutazione politica relativamente ad atti
o fatti posti in essere da chi, investito di una certa funzione costituzionale,
può essersi trovato costretto, anche scientemente, ma nel superiore
interesse del paese ad agire non rispettando certe norme penali » (631),
tesi che, tra l'altro, viene confortata dalla facoltà della Commissione inquirente
o del Parlamento in seduta comune di dichiarare la propria incompetenza
(643). Nel definire la natura giuridica dell'attività che il Parlamento
è chiamato a svolgere è pertanto improprio riferirsi a quella del
giudice istruttore, alla denuncia ed alla figura del Pubblico Ministero, in
quanto - secondo il CONTINI - « queste teorie soffrono di una forzatura
in radice che consiste nel voler assolutamente riportare entro i consueti

Guida bibliografica 713
schemi processualistìci una situazione che invece è, rispetto a quelli, assolutamente
atipica fondandosi su basi assolutamente particolari e, fondamentalmente,
sulla valutazione politica » (651). Ed ancora:
« Il Parlamento infatti è limitato ratione materiae ad interessarsi di certe
questioni, ma può anche, da un punto di vista giuridico, errare, il che conferma
che pone in essere un'attività di controllo politico. Tant'è che,
pur ritenendo un certo atto rientrante tra quelli da perseguire ai sensi dell'art.
96 Cost, la Corte Costituzionale può dichiararlo non compreso tra essi e
trasmettere gli atti all'Autorità Giudiziaria ordinaria. Né è da ritenere che il
Parlamento debba necessariamente indicare quali norme penali ritiene siano
state violate bensì quale comportamento del ministro sia da perseguire penalmente.
Spetterà alla Corte, al termine dell'istruttoria, indicare le norme che si
presume siano state violate ed alla Corte concludere definitivamente con il suo
giudizio inappellabile. £ quindi soltanto la Corte che svolge in questo caso
funzioni di organo tecnico-giurisdizionale e non il Parlamento. Ne discende
che non può intendersi sussistere, a carico del Parlamento, l'obbligo di iniziare
l'azione penale analogamente a quanto avviene per il Pubblico Ministero. La
Costituzione ha voluto che in questo caso la valutazione degli interessi lesi sia
riservata, pregiudizialmente, al Parlamento il quale, in quanto organo politico,
valuta l'opportunità di perseguire penalmente il responsabile e non soltanto
accerta se il fatto a questi addebitato sussista o meno. £ infatti solo con l'elezione
dei commissari d'accusa che il Parlamento stesso, per il loro tramite, si
costituisce parte del procedimento penale... Si può quindi dire che tutto il procedimento
per l'accusa ed il giudizio dei ministri è assolutamente atipico e che
pertanto necessariamente si arriva a conclusioni erronee relativamente alle diverse
sue fasi ed alla natura giuridica degli atti e degli organi nonché alle
stesse competenze di questi ultimi, quando si pretenda di trovare ad ogni costo
delle eguaglianze laddove, al massimo, si può parlare di somiglianze tra organi,
fasi od atti del procedimento penale costituzionale con quello ordinario.
Ciò risulta chiaro partendo da quelli che sono gli interessi particolari e specifici
che i due procedimenti tendono a tutelare e che pienamente giustificano
tali diversità fondate sulla diversa loro natura giuridica, la quale, come si
è voluto qui dimostrare, è essenzialmente politica in tutte le sue fasi salienti
e nettamente differenziata sia dall'ordinaria attività giurisdizionale che da
quella legislativa ed esecutiva. Non si tratta infatti di attività giurisdizionale
od esecutiva, e nemmeno legislativa, in quanto essa è invece manifestazione
tipica dell'attività di controllo politico od ispettivo che viene a concretizzarsi
in un atto politico il quale, nella fattispecie, nasce da una valutazione derivante
dall'indirizzo politico parlamentare e quindi è a questo direttamente
connesso » (CONTINI, art cit., 659-660).
Con la definizione dell'accusa parlamentare quale atto politico e con
i gravami di maggioranze qualificate fissate in sede di regolamentazione
del procedimento e delle sue singole fasi si è intanto in realtà dimostrata,
secondo il MONTALBANO (Dopo il « caso Trabucchi ». Modifiche al procedimento
per i reati ministeriali; Homo, VI, 1965, nr. 9, 27-33), l'impos-

714 Guida bibliografica
sibilità di un effettivo funzionamento dell'istituto, con conseguenze diametralmente
opposte a quelle che hanno sollecitato l'introduzione dell'istituto
stesso nella Carta costituzionale, in modo da accordare l'impunità
ai titolari di un incarico ministeriale per reati commessi nell'esercizio
della loro funzione, in quanto « il non promuovimento dell'azione penale
(per i reati di cui trattasi) da parte delle Camere riunite non significa riconoscimento
(almeno implicito) dell'innocenza, rispettivamente, del Presidente,
della Repubblica o del Ministro », perché « in particolare, se trattasi
di reato ministeriale, la mancata approvazione dell'ordine del giorno
di messa in stato d'accusa di un Ministro non è affatto assimilabile al decreto
di archiviazione che, in base al testo originario (ora abrogato) del
3° comma dell'art. 74 c.p.p., poteva emettere il pubblico ministero in caso
di accusa manifestamente priva di qualsiasi fondamento » (MONTALBANO,
art. cit., 28). Sempre sullo stesso argomento cfr. anche F. GIAMPIETRO,
In tema di indagine processuale sugli illeciti presidenziali e ministeriali
(Montecitorio, XX, n. 10-12, ottobre-dicembre 1966, 30-34).
Sulle norme di procedura di accusa parlamentare vigenti in singoli
ordinamenti costituzionali stranieri cfr. Le norme sul procedimento di ac~
cusa parlamentare in Italia, Belgio, Francia, Germania federale, Lussemburgo,
Olanda, Gran Bretagna, Stati Uniti a"America. Roma, Segretariato
Generale della Camera dei Deputati, 1967 (Supplemento n. 5 del
Bollettino di informazioni costituzionali e parlamentari, nuova serie).

CAPO V.
Sull'Ufficio di presidenza provvisorio (che si costituisce all'apertura
di ogni legislatura ed al quale compete l'indizione delle votazioni per la
nomina dei membri dell'Ufficio di Presidenza con la cui elezione si procede
alla costituzione della Camera), sui limiti delle sue attribuzioni e su
quelle della Camera prima della sua costituzione sono ancora utili le osservazioni
di ANGELO MAJORANA (L'Ufficio di presidenza provvisoria della
Camera dei Deputati, Archivio del diritto pubblico, I, 1902, 257-265).
Al tema particolare dell'elezione del Presidente da un punto di vista relativo
alla procedura vigente in Inghilterra, negli Stati Uniti d'America,
nella Francia ed in Germania ha dedicato un saggio KARL JOSEF PARTSGH
(Die Wahl des Parlamentspràsidenten, Archiv des òffentlichen Rechts, 86,
1961, 1-38). Per cenni comparati sulle modalità di elezione dei Presidenti
e dei Vicepresidenti di Assemblea cfr. la relazione di E. FBLLOWES, Les
pouvoirs des Présidents des assemblées parlementaires (Union interparlementaire.
Informations constitutionnelles et parlementaires, 3 e sèrie, Nr. 20,
1° novembre 1954, 182 segg.). Sull'evoluzione della presidenza assembleare
in Italia si veda F. MOHRHOFF, Evoluzione costituzionale delVistituto
della Presidenza della Camera (Montecitorio, XII, 1958, Nr. 11,
5-7, e dello stesso, L'evoluzione dell'istituto p-esidenziale del Parlamento
italiano (1848-1958) (Montecitorio, XIII, 1959, Nr. 1, 3-13). Per
la ricchezza dei dati e l'accurato svolgimento dell'indagine è sempre
utile l'opera di HENRI RIPERT (La Présidence des assemblées poUtiques
avec une préface de Paul Deschanel. Paris, 1908) basata sulla distinzione
tra la figura del Presidente funzionario nominato dal potere esecutivo e
titolare in un certo senso di una funzione pubblica e del Presidente di
scelta assembleare che esercita una magistratura elettiva. Questo sistema
di classificazione ha pregiudicato tuttavia, da parte dell'autore, una esposizione
organica e continuativa dell'istituto soprattutto in Francia con
l'applicazione tra l'altro di un criterio cronologico a rovescio, in quanto
la trattazione dei presidenti del Corpo Legislativo napoleonico dal 1852
al 1870 precede l'altra sui presidenti della Camera dei Deputati della
monarchia di luglio. È stato inoltre osservato (H. NÉZARD, Revue da

716 Guida bibliografica
droit public et de la science politique, 26, 1909, 373-378) che questo
criterio di classificazione, basato sulla forma della designazione, poteva
essere utilmente sostituito da altro criterio che affonda le sue radici nella
natura giuridica e nel ruolo politico dei Presidenti, ragion per cui
si può concludere che l'opera del RIPERT, pregevole sotto tanti aspetti,
non costituisce sostanzialmente una indagine sistematica sulla figura giuridica
del Presidente sotto il profilo del diritto costituzionale, ma piuttosto
una storia delle Presidenze, illustrata da gustosi aneddoti e da
ritratti assai efficaci, cosicché, salvo il caso in cui non si intendesse approfondire
le proprie conoscenze sul significato storico dell'opera svolta
da un determinato Presidente o sulla particolare rilevanza giuridica di
determinati atti, per avere un'idea della monografìa del RIPERT è preferibile
alla lettura integrale diretta dell'opera quella di due saggi sintetici
pubblicati dallo stesso autore prima dell'uscita deD'opera (La présidence
des assemblées politiques, Annales des sciences politiques, 23„ 1908,
346-368; La situation parlementaire des présidents dassemblées, Revue
politique et parlementaire, 56, 1908, 253-270). È opportuno tuttavia
chiarire che anche dopo la pubblicazione dell'opera del RIPERT la scienza
giuridica non ha prestato eccessiva attenzione a questo argomento di indagine.
Per la Francia, ad esempio, oltre alla dissertazione del POLLET
(La Présidence des Chambres francaises. Thèse Poitiers, 1908), edita
nello stesso anno del libro del RIPERT, si ricordano gli scritti di A.
SÀUVAGEOT, Le Président de l'Assemblée Nationale (Revue politique et
parlementaire, 196, 1948, 122-133), di JACQUES SOUBEYROL, Le Président
de l'Assemblée Nationale (Revue du droit public et de la science politique,
72, 1956, 526-563) e la monografia di YVES DAUDET (La Présidence
des assemblées parlementaires frangaises. Paris, 1965, che pone
l'accento maggiormente sull'aspetto sociologico e politico dell'argomento
che non su quello giuridico e che indulge in notevole misura egualmente
alla tesi implicita nella strutturazione dell'opera del RIPERT sull'inesistenza
di una concezione francese della Presidenza delle Assemblee sostituita
dalle figure di tutto rilievo, se del caso, delle singole individualità,
ed in realtà può costituire, entro certi limiti, motivo di meditazione
il dubbio se non possa riuscire prevalente nell'indagine anche giuridica
di questa figura organica, che è l'unica a struttura monocratica tra quelle
che agiscono all'interno dell'ordinamento specifico, la suggestione della
manifestazione dell'individuo al di là ed al di sopra delle norme scritte
e consuetudinarie che confortano l'esercizio di una funzione istituzionale.
Nella pubblicistica italiana si ricorda lo studio giuridico di ENZO SICA,
Rilievi sulla presidenza delle assemblee politiche (Rassegna di diritto

Guida bibliografica 717
pubblico, VI, 1951, 238-282), il quale, rigettata la triplice classificazione
tipologica del RIPERT (SU cui cfr. l'articolo cit. degli Annales des sciences
politiques) in quanto ispirata ad un criterio di valutazione squisitamente
politico, ha inteso dimostrare « che la configurazione dell'istituto
è determinata essenzialmente dalla struttura dell'ordinamento costituzionale
nel cui ambito esso sussiste », sicché « la composizione politica
dell'Assemblea, la consuetudine, le norme di correttezza parlamentare,
più che come cause della configurazione dell'istituto, si pongono, invece,
quali condizioni determinanti graduazioni diverse nella funzionalità
dell'istituto » (275-76); interpretazione che è stata assoggettata a revisione
da parte di EMILIA BALDINI (/ presidenti delle assemblee parìa'
mentori con particolare riguardo all'ordinamento italiano; Sociologia.
Bollettino dell'Istituto Luigi Sturzo, 1960, 99-130) la quale ritiene che fl
tentativo fatto dal SICA, nonostante le giuste premesse da cui parte, non
abbia raggiunto dei risultati positivi ed accettabili, < in quanto... mentre
è vero che l'istituto presidenziale della Camera dei Comuni si contrappone
al corrispondente istituto della Camera dei Rappresentanti per una
serie di caratteri propri e peculiari, l'istituto presidenziale italiano... presenta
caratteri, comuni sia al primo che al secondo dei tipi considerati,
assumendo però un profilo suo proprio tale da giustificare la convinzione
che i Presidenti delle Assemblee italiane richiedono una definizione
autonoma » (100). Improntata ad una struttura sistematica è infine
l'opera di GIOVANNI FERRARA (// presidente di assemblea parlamentare.
Milano, 1965) che rappresenta il primo tentativo riuscito di una configurazione
in chiave giuridico-dottrinaria della funzione del presidente
di assemblea nei moderni sistemi democratici con prevalente e particolare
considerazione all'attuale ordinamento costituzionale italiano. Il
FERRARA, dopo aver constatato l'insufficienza della dottrina tradizionale
che si era limitata alla ricostruzione della figura del presidente di assemblea
sulla base dell'unica relazione presidente-membro dell'assemblea,
osserva che oggi « lo schema di detta relazione non esprime [più]
adeguatamente la realtà complessa delle esigenze e dei fenomeni che
devono essere rilevati e che condizionano le iniziative e le attività dei
soggetti che agiscono nell'ambito delle istituzioni parlamentari » (5).
Oggi, « lo schema della dialettica politica teorizzato ed applicato in regine
liberale per le assemblee parlamentari » è ormai superato.
« Queste, nella suddetta fase dello sviluppo storico degli ordinamenti, erano
- come scrive il Ferrara - le matrici delle manifestazioni di volontà che esprimevano:
la discussione libera ed aperta ne costituiva lo strumento «"""tate
e formale che solo poteva produrle. Il Presidente doveva garantirne la libertà,

718 Guida bibliografica
attraverso l'imparzialità dei suoi atti di registrazione della volontà prevalente
(qualunque fosse il momento in cui questa si manifestasse) volta a perseguire
le finalità che scaturivano come più razionali ed adeguate da un dibattito aperto,
i cui risultati erano imprevedibili essendo condizionati dagli umori contingenti
dei parlamentari svincolati da ogni disciplina di gruppo. L'imparzialità del Presidente
era intesa non soltanto come neutralità rispetto al significato politico
di una proposta, di un emendamento, di una eccezione procedurale o rispetto
all'attitudine di ciascuno dei membri dell'assemblea nei confronti del Governo
- condizione necessaria per la funzionalità di ogni assemblea politica democratica
- ma soprattutto, nei confronti dei procedimenti da iniziare ed al significato
politico che poteva assumere la scelta di un certo programma legislativo
(ammesso pure che le deliberazioni relative all'ordine dei lavori parlamentari
assumessero il significato attuale di determinazione dell'indirizzo legislativo
da perseguire) » (10-11).
Secondo il FERRARA, pertanto, l'imparzialità del Presidente era un
imprescindibile corollario della concezione liberale dell'attività parlamentare,
concezione che individuava nelle leggi in un certo qual senso
i filoni cui ancorare stabilmente « l'ordine economico e sociale esistente
accettato da tutta la rappresentanza politica ». Interpretazione che, a
dire il vero, sembra palesarsi non solo quale una contradictio in adjecto
sotto il profilo ideologico del sistema cui viene attribuita ma che anche
sembra più frutto di volontà di configurazione sistematica in ordine alla
indicata qualificazione dell'imparzialità del Presidente, sulla cui neutralità,
anche all'epoca dello schema della dialettica politica teorizzato ed
applicato in regime liberale, non poche indicazioni - ecco la suggestione
delle manifestazioni dell'individuo ! - costituiscono dimostrazione in
contrario. È lecito tuttavia indulgere a questa accentuazione di un mutamento
della configurazione dell'istituto dettata dall'intento di chiarirne
lo svolgimento in senso strutturale più che naturalmente progressivo,
perché è innegabile la profonda trasfigurazione subita da esso nel quadro
di un rapporto interorganico dell'ordinamento costituzionale vigente con
le implicazioni derivanti da un sistema pluripartitico i cui riflessi acquistano
rilevanza sia all'interno sia all'esterno dell'assemblea parlamentare
nella dialettica tra i gruppi di maggioranza e quelli di opposizione. Attraverso
l'indagine analitica dei poteri e degli atti esercitati dal Presidente
di assemblea il FERRARA perviene così alla definizione ed alla rilevazione
giuridica della funzione del Presidente nell'attuale sistema democratico-parlamentare,
che è « funzione organizzatoria di tutti i fenomeni
(articolazioni strutturali, fatti, atti, procedimenti) che rilevando sul
piano del funzionamento dell'assemblea, possono essere tradotti nella
realtà giuridica di ciascuno degli ordinamenti particolari costituiti dai
due rami del Parlamento ». In particolare, « questa funzione organizza-

Guida bibliografica 719
tona è esercitata dal Presidente di ciascuna Camera, in quanto ne rappresenta
gli interessi istituzionali permanenti, che nella realtà dei sistemi
pluripartitici coincidono con gli interessi dei gruppi visti nella loro globalità.
Ne consegue un diretto e necessario inserimento del Presidente
nel sistema in una posizione non solo di collegamento paritario, ma addirittura
talora di eminente rilevanza, come efficacemente dice il
FERRARA:
e Allo stato attuale dei rapporti che si instaurano negli ordinamenti a regime
democratico, organizzati sulla base del sistema parlamentare, tra maggioranza
da una parte e minoranza dall'altra, può infatti avvenire che gli interessi
della minoranza vengano a coincidere occasionalmente con gli interessi
del regime alla sopravvivenza e con gli interessi alla garanzia ed all'effettivo
funzionamento della regola dell'alternanza delle parti al potere. Sotto questo
punto di vista si rileverà che non è tanto e non è solo il Presidente detta Repubblica
a dover rendersi garante della imperturbata sopravvivenza nei rapporti
tra maggioranza e minoranza, della regola dell'alternanza delle parti, ma è
proprio il Presidente di assemblea che svolge sul piano tecnico e politioo la
funzione più importante di garanzia anche e, forse soprattutto, attraverso atti
che rilevano sul piano della funzionalità del sistema, cui sono collegati gli interessi
politici della maggioranza » (14). Sulla monografia del Ferrara si vedano
anche le osservazioni di NICOLA GRECO, Funzione di rappresentanza ed autonomia
politica dei Presidenti di Assemblee parlamentari (Montecitorio, XXI, n. 1-2,
gennaio-febbraio 1967, 5-29, e n. 3-6, marzo-giugno 1967, 3-18).
Tra questi atti merita di essere ricordato uno assai singolare - critica
della procedura seguita per l'apertura di una crisi ministeriale da
parte di un presidente di assemblea mediante un discorso pronunciato
in seduta pubblica - che ha attirato l'attenzione di GIUSEPPE CUOMO
(Dimissioni volontarie del governo e poteri dei Presidenti di assemblea
parlamentare; Rassegna giuridica sarda, II, 1960, 441-461; ripubblicato
negli Studi in memoria di Guido Zanobini. Milano, 1965, IH, 211-239),
in quanto esso è argomento a contrario dell'inserimento razionale ed organico
del Presidente di assemblea nel sistema costituzionale, la cui funzionalità
può essere gravemente compromessa dalla abusiva recezione di
atti che razionalmente non vi ineriscono. Risulta, infatti, chiaro dall'indagine
svolta dal CUOMO che i Presidenti di assemblea debbano astenersi
dal discutere le dimissioni volontarie del Governo, perché:
« l'assemblea intesa nel suo complesso come organo di controllo politico
dell'Esecutivo non ha un ruolo nella soluzione della crisi; interviene nella fase
successiva alla nomina per ottemperare al dettato costituzionale che prevede
l'instaurarsi di un rapporto fiduciario, in modo che investitura da un lato e
sfiducia o dimissioni volontarie del Governo dall'altro costituiscono i due momenti
- inizio e fine - di una collaborazione politica e di un periodo di con-

720 Guida bibliografica
frollo parlamentare... La crisi, quindi, caratterizza una fase di iniziativa del
Presidente (della Repubblica) che si esaurisce con la "messa in moto" del
sistema costituzionale. E un eventuale intervento delle Camere come organi
nella risoluzione della stessa crisi costituirebbe una invasione delle competenze
del Capo dello Stato... La posizione di collaboratore istituzionale dei governi
esclude che nei confronti di uno di essi il Presidente di assemblea prenda posizione
esprimendo un giudizio politico e criticandone le decisioni adottate in
base a quel principio di autonomia che concorre a caratterizzare il governo
parlamentare. E ciò a maggior ragione quando, come si verifica con le dimissioni
volontarie, un intervento del Presidente contrasta con la sua posizione
di imparzialità nei confronti dei gruppi rappresentati in assemblea e costituisce
una indebita ingerenza nelle competenze del Presidente della Repubblica »
(459-460).
Ad un tema particolare mai affrontato dai nostri giuspubblicisti ma
che può riuscire di un certo interesse una volta accolta la tesi della rilevanza
della funzione esercitata dal Presidente di assemblea nella struttura
del sistema costituzionale, e più precisamente alla questione della
ammissibilità o meno della revoca sollevata nella Repubblica federale
tedesca nel 1962 da una proposta formulata nell'Assemblea regionale
della Bassa Sassonia, ha dedicato un saggio OTTO UHLITZ (Zur Frage
der Abberufbarkeit der Parlamentspràsidenten, Archiv des òffentlichen
Rechts, 87, 1962, 296-310) con cenni anche alla posizione dei vicepresidenti
e dei segretari delle assemblee. Per quanto riguarda inoltre i vicepresidenti
si cfr. F. MOHRHOFF, 1 Vicepresidenti delle Assemblee legislative.
Roma, 1962. Chi desidera particolari informazioni sulla figura
dello Speaker in Inghilterra e negli Stati Uniti può consultare M.
MACDONAGH, The Speaker of the House. Lx>ndon-Edinburgh, 1914; PH.
LAUNDY, The office of Speaker. London, 1964; e MARY P. FOLLETT, The
Speaker of the House of Representatives. New York, 1896; CHANG-WEI
CHIÙ, The Speaker of the House of Representatives since 1896. New York,
1928; G. HITCHNER, The Speaker of the House of Representatives (Parliamentary
Affairs, 13, 1959-1960, 185-197); GEORGE B. GALLOWAY,
History of the House of Representatives. New York, 1961, passim. Sulla
figura giuridica del Presidente nel Reichstag gughelmino ed in quello
della repubblica di Weimar nonché nel Bundestag cfr. K. SPENGLER, Die
rechtliche Stellung und die Befugnisse des Reichstagspràsidenten. Diss.
Wurzburg, 1912; R. SELIGMANN, Die staatsrechtliche Stellung des deutschen
Reichstagspràsidenten. Frankfurt a. M., 1912; H. VON BRENTANO DI TRÉ-
MEZZO, Die Rechtsstellung des Parlamentspràsidenten nach Deutschem
Verfassungs-und Geschaftsordnungsrecht. Diss. Giessen, 1930, G. KLINKE,
Die Geschaftsordnung des Bundestages, insbesondere die Rechtsstellung
des Bundestagspràsidenten. Diss. Kòln, 1959.

Guida bibliografica 721
Sulla configurazione della natura giuridica dei gruppi parlamentari
sono state avanzate diverse teorie in correlazione anche alla qualificazione
assunta da essi nello svolgimento dei lavori assembleari ed alla rilevanza
derivatane nel meccanismo dell'ordinamento costituzionale. PIERO
RESCIGNO (L'attività di diritto dei gruppi parlamentari. Giurisprudenza
costituzionale, VI, 1961, 295-307), in sede di commento ad una sentenza
del Tribunale di Roma (Giurisprudenza Costituzionale, ibidem) che attribuisce
ai gruppi parlamentari la natura di organi interni delle Camere
e perciò organi dello Stato, per esentarli dall'adempimento ad obbligazioni
contratte nello svolgimento di una attività privata (conclusione che
giustamente il RESCIGNO reputa assai singolare), ha confutato questa
dottrina, facendo presente che esiste tutto un settore di attività del gruppo,
affidato all'autonomia del gruppo stesso, di natura patrimoniale ed
amministrativa, che rimane assolutamente estraneo ed indifferente alla
funzione costituzionale che i gruppi assolvono, cosicché < appare per lo
meno viziata da unilateralità la tesi, accolta dal Tribunale di Roma, secondo
la quale i gruppi parlamentari sarebbero in ogni caso, e in ogni
rapporto che istituiscono, anche con privati, « organi dello Stato » (298).
Precisato successivamente che « non è dimostrato che il gruppo parlamentare,
ove sia da ritenersi organo della Camera, per ciò stesso divenga,
altresì, un organo dello Stato, il RESCIGNO ritiene discutibile la
stessa qualifica di « organo della Camera », in quanto :
t nessuna delle attività svolte dai gruppi parlamentari e menzionate nella
Costituzione, è direttamente imputabile alla Camera, considerata quest'ultima
come organo legislativo dello Stato », tanto è vero che « la Costituzione (rinviando
ai regolamenti parlamentari per quanto riguarda la disciplina del recedimento)
si limita a richiedere che le Commissioni legislative e le Commissioni
di inchiesta siano composte in maniera da rispecchiare il rapporto numerico
tra i vari gruppi rappresentati in Assemblea. La Costituzione non richiede
una designazione dei gruppi come indispensabile presupposto della nomina
dei vari componenti le Commissioni, e perciò non sarebbe contraria alla
Costituzione stessa la nomina dei membri delle diverse Commissioni legislative
da parte della Presidenza della Camera, all'infuori di qualsiasi designazione;
e alla scelta dovrà provvedere, senza dubbio, la Presidenza nel caso di
omessa designazione da parte del gruppo. Perciò la rilevanza dei gruppi sul
piano costituzionale si riduce ad assicurare, nella composizione delle Commissioni,
il rapporto proporzionale tra le forze politiche presenti nell'Assemblea e
le stesse forze che devono essere rappresentate in ciascuna Coimnissioiie. D
gruppo parlamentare è solitamente il termine di riferimento onde realizzare tate
proporzione » (304).
A sua volta il RESCIGNO definisce il gruppo parlamentare come organo
di partito, opponendosi tanto a coloro che come il VmoA (// par-
28.

722 Guida bibliografica
tito nell'ordinamento giuridico. Milano, 1948, 182) sostengono costituire
ciò un disconoscimento della peculiare posizione che al deputato, quale
membro di un organo statale, l'ordinamento costituzionale riserva, quanto
a chi come il BISCARETTI DI RUFFIA (/ partiti politici nell'ordinamento
costituzionale, Il Politico, XV, 1950, 16) è dell'opinione essere i
gruppi « delle vere e proprie unioni istituzionali fra il gruppo parlamentare
- organo dello Stato ed il gruppo parlamentare - organo del
partito »; ed attribuisce la perplessità altrui nei riguardi di una qualificazione
dei gruppi quali organi del partito politico, alla riluttanza di affrontare
il quesito del coordinamento di tale natura giuridica dei gruppi
con il divieto del mandato imperativo fissato dall'articolo 67 della Costituzione,
mentre, secondo il RESCIGNO, « un serio tentativo di ricostruzione
sistematica deve partire, invece, dalla constatazione che il vincolo
di gruppo e la disciplina di partito hanno reso praticamente inoperante
il divieto del mandato imperativo » (300).
Alle considerazioni del RESCIGNO sono state mosse delle contestazioni
da ARISTIDE SAVIGNANO (I gruppi parlamentari. Napoli, 1965) il
quale, nel ribadire la qualificazione dei gruppi come organi interni delle
Camere, pone l'accento essenzialmente sulla articolazione formale della
costituzione e della attività dei gruppi parlamentari a dimostrazione della
asserita particolare natura giuridica. Secondo il SAVIGNANO, « i gruppi
politici e i gruppi parlamentari sono per il regolamento della Camera
dei Deputati, delle entità nettamente distinte, che non possono in alcun
modo confondersi tra di loro »..., « né può diversamente ritenersi per il
Senato, all'interno del quale i gruppi parlamentari pur dovendo corrispondere
di norma ai partiti politici, sono tuttavia assoggettati ad una
regolamentazione che non si discosta, sia per quanto concerne la loro
costituzione che l'esercizio dei poteri ad essi rimessi, dai principi fissati
in materia dalla Camera dei Deputati » (216-217) tanto è vero che « la
normativa regolamentare... non conferisce rilevanza formale a tutti i
gruppi formati dai deputati e dai senatori iscritti allo stesso partito, ma
esclusivamente a quelli che presentino taluni requisiti, assumendoli nell'ordinamento
interno delle Camere quali gruppi parlamentari a certi
effetti ed entro limiti rigorosamente contenuti, e non viceversa, in ogni
loro possibile manifestazione. A questi, del resto, e non a quelli sono
imputate le molteplici funzioni a suo tempo esaminate, non riducibili al
potere di designazione dei componenti delle Commissioni permanenti o
di inchiesta, ma riguardanti gli aspetti di maggiore interesse dell'attività
assembleare » (217). Di conseguenza « si è venuto chiaramente delineando
il rapporto che sussiste tra i gruppi parlamentari e i partiti politici. La

Guida bibliografica 723
impossibilità di identificare con i gruppi parlamentari la rappresentanza
conseguita da ciascun partito nelle Camere - che si raccoglie unitariamente
per suo conto e che preesiste alle elezioni, avendo una propria
continuità -, consente di affermare che esso si risolve nel vincolo associativo,
che lega i componenti del gruppo al partito nelle cui liste siano
stati candidati. Pertanto, tra i gruppi parlamentari e i partiti politici è
configurabile una relazione meramente funzionale, di modo che i primi,
pur esprimendo nell'ambito delle Camere l'indirizzo politico dei secondi,
non si pongono né potrebbero porsi come organi di questi ultimi »
(218-219). Infine, «la mancanza di un qualsiasi vincolo formale tra i
gruppi parlamentari e i partiti politici esclude che possa utilmente invocarsi
a questo riguardo il divieto del mandato imperativo, a meno che
non si voglia estenderne la sfera di applicazione ad un rapporto che si
stabilisce in termini sostanziali » (220). Nella conclusione finale Fautore,
d'altra parte, ammette la legittimazione dei partiti a dirigere tutta l'azione
parlamentare dei gruppi, e che « i gruppi parlamentari sono divenuti te
unità organiche e gli elementi di determinazione dell'attività parlamentare,
mentre il Parlamento, a sua volta, si è trasformato in una associazione
di gruppi parlamentari » (223-224). Tanto la configurazione dei
gruppi parlamentari quali organi del partito quanto l'altra di organi
delle Camere è stata confutata da THEODOR MAUNZ e GÙNTBR DOIK»
nel loro commento alla costituzione tedesca (MAUNZ-DCRIG, Grumi'
gesetzkommentar, Munchen-Berlin, 1964 segg. ad art 40, 14) che propendono
a considerarli « di fatto i rappresentanti dei partiti nel Parlamento
». Particolare attenzione ha dedicato alla esegesi della natura
giuridica dei gruppi parlamentari HANS JÙRGBN MOECKB (Die Rechtsnatur
der parlamentarischen Fraktìonen, Neue Juristische Wochenschrift,
18, 1965, I. Halbband, 276-282; Die parlamentarischen Fraktkh
nen als Vereine des offentlichen Rechts, ibidem, 567-572; Die verfassungsmassige
Stellung der Fraktìonen. Staatsrechtliche und dogmatische
Probleme ihrer lnstitutionalisierung, Die offendici» Verwaltung, 19.
1966, 162-172), il quale, dopo aver negato la loro configurazione di
organi del Parlamento, di organi dei partiti, di corporazioni di diritto
pubblico, di associazioni di carattere privato fornite di personalità giuridica
o di associazioni non riconosciute come persone giurididie, in
quanto nessuna di queste figure ammette un inquadramento soddisfacente
dei gruppi parlamentari nella rispettiva categoria, è dell'opinione
che si tratti di associazioni di natura particolare, che si sono e*otote
con specifiche caratteristiche in correlazione allo svolgimento deffistituto
parlamentare negli ultimi cento anni. Tenuto conto della realtà

724 Guida bibliografica
costituzionale il MOECKE sostiene, da parte sua, che i gruppi parlamentari
sono associazioni di diritto pubblico, la cui attività organizzatoria
segue in notevole misura i principi fissati dal diritto di associazione, con
l'avvertenza che i gruppi, data la loro natura di membri integrati nell'ordinamento
costituzionale, si manifestano quali associazioni di diritto
costituzionale. Ne consegue che, come in genere nel diritto pubblico,
siano applicabili ai gruppi le norme del diritto associativo civile nei
limiti in cui queste non contrastano con la particolare posizione costituzionale
dei gruppi e dei loro componenti. Le norme del diritto di
associazione civile saranno pertanto sempre oggetto di una indagine
particolare sotto il profilo della applicazione delle loro norme generali
al diritto costituzionale con riguardo soprattutto alla norma del divieto
del mandato imperativo e della speciale posizione costituzionale dei
gruppi parlamentari e dei loro componenti (MOECKE, Die Rechtsnatur
cit., 280). La qualificazione giuridica particolare dei gruppi parlamentari
come associazioni di diritto pubblico (Vereine des óffenttichen
Rechts) dovrebbe essere, secondo l'autore, regolamentata a mezzo di
una legge che dovrà fissare appunto i limiti di applicazione delle norme
di diritto privato e contemporaneamente statuire che i gruppi sono equiparati
agli enti pubblici, sempre nei limiti in cui ciò non contrasta
tanto con la posizione costituzionale loro quanto di quella dei singoli
componenti, cfr. sulla soluzione legislativa MOECKE, Die parlamentarischen
Fraktionen cit., 570 segg.; e nei limiti dell'equiparazione agli
enti pubblici (Kòrperschaften des óffenttichen Rechts), MOECKE, Die
Rechtsnatur cit., 280-282. Secondo il MOECKE, questa regolamentazione
avrebbe il pregio di rafforzare tanto l'indipendenza dei gruppi parlamentari
dai partiti estendendo la separazione organizzativa dei gruppi
dai partiti quanto la posizione particolare dei gruppi nel Parlamento
con chiara indicazione degli elementi distintivi in ordine agli organi
parlamentari veri e propri quali ad esempio le Commissioni. In riferimento
a quest'ultimo aspetto della questione l'autore formula queste
considerazioni : « questa conseguenza non può non essere ritenuta positiva,
perché anche secondo l'attuale situazione giuridica i gruppi parlamentari
assumono maggior rilievo delle Commissioni e di altri organi
del Parlamento. Anzitutto, i gruppi parlamentari non hanno solo il
diritto di proporre i componenti di organi parlamentari, ma addirittura
quello di designazione diretta senza che sia necessaria una elezione
formale o il consenso dell'assemblea plenaria ed entro questi limiti il
regolamento interno ha già preso atto dei gruppi quali titolari della
formazione della volontà del Parlamento e quali sezioni nell'ambito del

Guida bibliografica 725
Parlamento cui è riconosciuto il diritto di partecipazione a tutte le votazioni.
Mentre le Commissioni devono esaminare le singole proposte
ad esse assegnate per sottometterle alla decisione dell'assemblea plenaria,
le attribuzioni dei gruppi si sono scaglionate ad un gradino anteriore
a quello delle Commissioni e dell'assemblea plenaria. S fatto
che volutamente si sia rinunciato per la composizione degli organi parlamentari
all'adozione del principio maggioritario per garantire la partecipazione
di tutti i gruppi parlamentari agli organi deliberanti» dimostra
che le attribuzioni e la posizione dei gruppi si situa ad un grado
anteriore a quello dei suddetti organi... Le associazioni dei deputati
da tempo si sono conquistate il loro posto di unità legittimate ad
agire ». Secondo il MOECKE, « è pertanto logico che la dottrina si adegui
a questo evoluzione reale nella ricerca di una via per definire la capacità
giuridica dei gruppi parlamentari, capacità che ad essi necessita
per l'esercizio della funzione ad essi assegnata dalle norme del regolamento
interno » MOECKE, Die verfassungsmassige Stellung der Fraktìonen
cit., 165).
Una configurazione giuridica diversa da quelle già esposte è stata
attribuita ai gruppi parlamentari da ALFONSO TBSAURO (Rassegna di
diritto pubblico, XXII, 1967, 197-213), il quale ritiene che
« i gruppi parlamentari, alla stregua della realtà politica in cui si concretano
e delle regole giuridiche dei loro statuti, della Carta Costituzionale «
dei regolamenti delle Camere che li disciplinano, non sono né organi dei partiti,
né organi del Parlamento, né organi ad un tempo dei partiti e ddftplamento,
né una realtà interna delle Camere, ma organze* a sé^ «tanti,
I gruppi parlamentari si concretano in particolare in assocumom poUtwh* alia.
doni dei partiti politici e delle altre forze politiche e t"*«r°J»» "**
sione della libertà e della autonomia tipica dei cittadini • dd****l prtmti
in genere. I gruppi parlamentari, però, pur « r " ^ . * ^ * ^ * ^
esistenti nel paese e rappresentate nelle Camere, sono « " ^ J ^ ^
stituzionale della funzione di designare, in proporzione alla loro •****»»
ponenti delle Commissioni parlamentari e quindi c ° ^ c ° £ ^
delle Camere. I gruppi parlamentari hanno tutte le «rattensùche essentela
tipiche delle associazioni in genere e delle associazioni Pobod» i> !•£*-
/gruppi P^lamentari s i t a n o ^ ^ ^ J S ^ ^ ^ ^ ^
zioni; non sorgono in virtù d un atto « * ^ Mm f^^am»
dello stato, ma per ^ Z r ^ Z T ^ ^ é i n i . I grappa!
della libertà e dell'autonomia £ cu» godono^ ^ m t dcUa wlolItà
mentari non sorgono in virtù di un atto di J* * . « wn,
dello stato perché ,a « ^ ^ ^ J S T £ ^ ~

726 Guida bibliografica
giuntamente fini politici... I gruppi parlamentari, a considerare in profondità,
non soddisfano solo una esigenza propria del parlamento in ogni luogo ed in
ogni tempo, ma rispondono ad una necessità tipica della vita costituzionale attuale
nell'ordinamento italiano. Il parlamento, invero, secondo i dettami della
carta costituzionale, è eletto dal popolo, ne esercita il potere sovrano ed è destinato
a svolgere la sua funzione collegandosi con i gruppi per seguire l'orientamento
delle forze politiche rappresentate in parlamento ed evitare una frattura
tra paese e parlamento che porterebbe, fatalmente, alla rottura dell'equilibrio
essenziale allo svolgimento della vita costituzionale. I gruppi parlamentari,
per ciò stesso che assicurano il collegamento tra le camere e le forze politiche
dominanti nel paese, contrariamente a quanto si afferma, non solo non
importano il disconoscimento dei principi della democrazia e della rappresentatività
delle forze politiche in seno all'organizzazione dello stato e degli altri
enti pubblici, ma assicurano una realizzazione dei principi stessi in modo sempre
più rispondente alle esigenze. In particolare il sistema dei gruppi non è
affatto in contrasto con la norma della carta costituzionale la quale, ispirandosi
al principio della rappresentatività, stabilisce che ogni membro del parlamento
rappresenta la nazione. La norma in parola, invero, considerata nel suo, contenuto
particolare ed in collegamento con le altre norme, sta a significare che il
parlamentare non rappresenta sé stesso quale portatore di fini, di interessi o
di idee particolari di uomo o di cittadino..., ma rappresenta la nazione che si
concreta nella comunità di tutti gli italiani inquadrati nelle diverse forze politiche,
comunità destinata ad avere una politica che i partiti con metodo democratico
concorrono a determinare nel paese e di cui i gruppi si rendono
interpreti collegandosi con le camere del parlamento ».
Sull'attenuata rilevanza dell'istituzionalizzazione dei gruppi parlamentari
formulata dal TESAURO grava tuttavia l'ombra della natura della
disciplina di partito che nelle diverse interpretazioni date da studiosi
in correlazione all'art. 49 della nostra Costituzione è talora giustificata
addirittura con il richiamo alla esistenza nel nostro ordinamento di un
vero e proprio mandato imperativo (P. L. ZAMPETTI, Dallo Stato liberale
allo stato dei partiti: La rappresentanza politica. Milano 1965, soprattutto
112-118) o perlomeno con il riconoscimento «che i partiti
occupino e si suddividano tra di loro il Parlamento, sotto forma di
gruppi parlamentari » per realizzare l'unità di indirizzo politico « attraverso
lo strumento del vincolo di partito, che tra loro collega, sottoponendoli
ad una stessa disciplina, cittadini non elettori, cittadini elettori,
parlamentari e uomini al Governo » (V. CRISAFULLI, Partiti, Parlamento,
Governo, in La funzionalità dei partiti nello stato democratico.
Atti del I Congresso nazionale di dottrina dello stato. Milano 1967, 98)
con l'auspicio di conciliare le disposizioni costituzionali relative alla
natura non imperativa del mandato parlamentare ed alla posizione dei
partiti mediante l'opinione di « ravvisare nella seconda parte dell'art.
67 un limite a possibili implicazioni estreme che volessero trarsi

Guida bibliografica t%f
dal principio risultante dal combinato disposto degli articoli 1 e 49:
revocabilità dei mandati, perdita del mandato in conseguenza di espulsione
o dimissioni dal partito e simili » (CRISAFULLI, 101); ed anche te
si ritiene invece che maggiore sia il peso esercitato dai grappi parlamentari
sul partito di quello esercitato dal partito sui grappi parlamentari
« è abbastanza incauto... dedurre dall'elezione per il grappo
parlamentare una maggiore legittimazione democratica di quanto noti
abbia il cosiddetto apparato, quando si ponga mente alle modalità con
le quali è avvenuta la designazione democratica degli eletti i, designazione
residente « nella potestà - di fatto arbitraria - che ha il partito
di proporre e in pratica di imporre, le candidature: nell'imposizione
cioè al corpo elettorale di una classe politica già precostituita » (SILVANO
TOSI, La funzionalità dei partiti cit., 228-229), osservazione che, ponendo
una questione di principio, non può venire contraddetta dall'asserzione
dell'impossibilità di « un contrasto di volontà tra gli organi del partito
e i suoi parlamentari, perché altrimenti si dovrebbe far luogo ad una
configurazione dei gruppi parlamentari affatto autonoma e indipendendente
dalla forza politica che rappresentano, non solo formalmente»
(EMILIO LOPANE, // mandato parlamentare e i partiti; Democrazia e
diritto, V, 1964, 147). A mo' di conclusione, quale che sia la natura
dei rapporti tra i gruppi parlamentari ed i partiti e di riflesso l'oggetto
della configurazione giuridica dei primi, resta il fatto che e il serali
vain de vouloir dissimuler les griefs que Fon peut formuler à Fencontre
des groupes parlementaires », come dice il WALINB in un documentato
saggio sui gruppi parlamentari in Francia (JBAN WALINB, Les groupes
parlementaires en France; Revue du droit public et de la sdence politique,
77, 1961, 1170-1237, qui 1236) e come è dimostrato da un abbondante
elenco di scritti sulla disciplina di partito di cui si citano alcuni
a titolo informativo: K. LOEWENSTEIN, Vber die parlamentarische Parteidisziplin
im Auslande. Deutsche Rechtszeitschrift, V, 1950, 241-245»
riprodotto anche nella silloge Die politischen Parteien im Verfassmgsrechi,
Tubingen, 1950, 25-40; E. DREHER, Zum Fraktkmswang

728 Guida bibliografica
CLIFFORD A. L. RICH, // problema della disciplina di partito negli Stati
Uniti (ibidem, 13-14); G. LOEWENBERG, Parliamentarianism in Western
Germany: the functioning of the Bundestag (American Politicai Science
Review, 56, 1961, in particolare 93-97); G. MUSAGCHIA, / partiti nella
formazione e nel funzionamento della Camera dei Deputati (H Circolo
giuridico « L. Sampolo ». N. S. XXXIV, 1963, soprattutto 181-192); CH.
MULLER, Dos imperative und freie Mandai. Leiden, 1966, W. SACHER,
Dos freie Mandai (Osterreichische Zeitschrift fur òffentliches Recht,
Neue Folge XVII, 1967, 270-286); F. SCHAFER, Der Bundestag. Eine
Darstellung seiner Aufgaben und seiner Arbeitsweise, verbunden mit
Vorschlàgen zur Parlamentsreform. Kòln-Opladen, 1967, 131-152; e per
un colpo d'occhio sulla posizione dei partiti nei meccanismi parlamentari
odierni cfr. M. ROSETTI, Le statuì des partis politiques au sein des
Parlements (Unione Interparlementaire. Informations constitutionnelles
et parlementaires, 3 e sèrie, Nr. 21, 15 janvier 1955, 35-40).
Sulle commissioni parlamentari si veda il contributo di LEOPOLDO
ELIA nell'Enciclopedia del diritto. Milano, 1960, VII, 895-910, e quello
di FEDERICO MOHRHOFF nel Novissimo Digesto Italiano. Torino, 1959,
HI, 649-656. Sull'istituzione del sistema delle commissioni nel 1920
cfr. G. AMBROSINI, Partiti politici e gruppi parlamentari dopo la proporzionale.
Firenze, 1921. Sulle commissioni legislative nella nuova Costituzione,
sul funzionamento delle Commissioni parlamentari e sulla
natura giuridica delle Commissioni legislative cfr. V. LONGI-M. STRA-
MACCI. Le commissioni legislative nel Parlamento italiano. Roma, 1953,
riprodotto, con qualche modifica de verbo ad ver bum nel saggio degli
stessi autori su Le Commissioni parlamentari e la Costituzione. Milano,
1953, e R. GARRUTO, Le Commissioni parlamentari (La Funzione amministrativa,
XIV, 1965, 744-768 e 796-819). Sulla originalità delle commissioni
legislative nel nostro ordinamento, M. REUNI, Le Commissioni
parlamentari (Montecitorio, IV, 1950, n. 5 (maggio), 2-3) e sulla modifica
regolamentare del 1958 che ha aumentato il numero delle commissioni
permanenti, E. AZZENA, Le commissioni della Camera dopo
le ultime modifiche del Regolamento (Montecitorio, XII, 1958, n. 6-7
(giugno-luglio), 14-16). Per dati sulla formazione, sulle attribuzioni e
sulla procedura delle attività delle commissioni nelle assemblee parlamentari
dei singoli stati cfr. M. R. PAUWELS, Les commissions parlementaires
(Union Interparlementarire. Informations constitutionnelles et
parlementaires. 3 e sèrie, Nr. 24, l er novembre 1955, 159-270), una cui
traduzione italiana è stata pubblicata nel Bollettino di informazioni
costituzionali e parlamentari. Roma, Segretariato Generale della Camera

Guida bibliografica 1%}
dei Deputati, 1957, Vili, Nr. 1, 255-349; e sulla funzione delle commissioni
nelle assemblee degli Stati Uniti d'America, delTIngJifltem,
della Francia e dell'Italia vedi G. D'EUFEMIA, Le commissioni pariamentori
nelle costituzioni moderne (Rivista trimestrale di diritto pubblico,
VI, 1956, 16-53). Sul funzionamento delle commissioni nelle
assemblee parlamentari straniere, cfr. i diversi trattati nazionali di procedura
parlamentare ed i commenti a regolamenti interni elencati al
capo I cui possono aggiungersi per ulteriori utili indicazioni, per la
Francia, J. BARTHÉLÉMY, Essai sur le travedi parlementaire et le système
des commissions. Paris, 1934; PACTBT, Les commissions parìementaires
(Revue du droit public et de la science politique, 60, 1954,
127-172); per l'Inghilterra, R. BODY, Unoffcial committees in the Home
of Commons (Parliamentary Affairs, XI, 1957-58, 295 segg.); C J.
BOULTON, Le Commissioni della Camera dei Comuni (Bollettino di
informazioni costituzionali e parlamentari, Roma, Segretariato Generale
della Camera dei Deputati, 1967, XVIII, nr. 1, 69-75); per gli Stati Uniti
d'America, A. NEVINS, The development of the Committee System in
the American Congress (Parliamentary Affairs, IH, 1949-50, 136-146);
G. B. GALLOWAY, Development of the Committee System in the Home
of Representatives (American Historical Review 65, 1959, 17 segg.); nonché
sulla rilevanza del Legislative Reorganization Act del 1946 G. B.
GALLOWAY, Congress at the crossroads. New York, 1948; M. FRAGA
IRIBARNE, La reforma del Congreso de los Estados Unidos. La Legislative
Reorganization Act de 1946. Madrid, 1948; G. B. GALLOWAY, The
legislative process in Congress. New York, 1953; per la Svizzera, sulla
questione particolare della rappresentanza delle minoranze alloglotte si
veda J. MEYNAUD, La représentation des minorités romande et tessinoise
dans les commissions parlementaires helvétiques (Res publica, VIBU
1966, 381-395) e sulla funzione esercitata dalla (ammissione degli affitti
esteri in particolare ARNOLD E. HUGENTOBLER, Les Ckambres fèdere**
et la conduite des affaires étrangères en Suisse (Politique, N. S. IV,
1962, 146-175), argomento che per l'Italia è stato esaminato da G.
NEGRI e P. UNGARI, Politica estera ed opinione pubblica neWesperienza
delle Commissioni esteri del Parlamento italiano (Rassegna pariamentare,
III, 1962, 546-560); per la Germania cfr. l'ancora valido contributo
di TH. HEUSS, Der Parlaments-Ausschuss (Jahrbuch fiir politisene
Forschung, I, 1933, 129-150) e la monografia di B. DBCHAMPS, Macht
und Arbeit der Ausschusse. Meisenheim, 1954. Sulle commissioni miste
quali congegni per la risoluzione dei conflitti legislativi nel sistema tacamerale
cfr. P. VIRGA, Le commissioni miste (Rivista tnmotrale di di-

730 Guida bibliografica
ritto pubblico, III, 1953, 513-553); e sulla commissione di mediazione
dell'ordinamento costituzionale attuato nella Repubblica federale tedesca
vedi in particolare F. WESSEL, Der Vermittlungsausschuss nach
Artikel 77 des Grundgesetzes (Archiv des òffentlichen Rechts, 77,
1951-52, 283-313) e sulla attuale procedura francese cfr. J. LYON, La
procedure de la commission mixte paritaire dans la Constitution frati"
caise (Rassegna parlamentare, V, 1963, 278-291).
Sulle commissioni d'indagine e sulle commissioni d'inchiesta cfr.
la bibliografia del capo VI e del capo XII. Sulla commissione inquirente
per i procedimenti d'accusa vedi V. GIANTURCO, / giudizi penali
della Corte Costituzionale. Milano, 1965, e G. CONTINI, Sulla natura
giuridica dell'accusa parlamentare ex art. 96 della Costituzione (Giurisprudenza
costituzionale, XI, 1966, 623-661) nonché la bibliografia indicata
al capo IV. Sulle commissioni di vigilanza, ed in particolare su
quella sulle radiodiffusioni, si ricorda A. A. ROMANO, In tema di controllo
parlamentare sulla radiotelevisione (Il Circolo Giuridico « L. Saninolo
», N. S. XXXV, 1964, 81-120). Sulle commissioni consultive previste
dalle leggi di delega legislativa al Governo cfr. G. BALBONI-ACQUA,
Le Commissioni parlamentari consultive previste dalle leggi di delega
(Giurisprudenza costituzionale, IX, 1964, 909-915). Sulle Giunte, oltre
alle considerazioni volte nei trattati nazionali di procedura parlamentare,
si vedano sulla Giunta delle Elezioni e su quella per l'autorizzazione
a procedere i titoli indicati al capo IV e sulla prima anche il
contributo Elezioni politiche (contenzioso) di L. ELIA nell'Enciclopedia
del diritto. Milano, 1963, XIV, 747-793.
Condizione preliminare per lo svolgimento regolare della loro attività
da parte dei parlamentari e degli organi attraverso i quali agisce
il potere legislativo è l'esistenza di un ordinamento burocratico con funzioni
ausiliarie, la cui struttura fondamentale non presenta sostanziali
modifiche nei vari paesi, come si può desumere dalla relazione stessa
per l'Unione Interparlamentare da MOSHE ROSETTI e ASHER ZIDON
{Rapport relatif à l'organisation administrative des Parlements; Union
Interparlementaire. Informations constitutionnelles et parlementaires
3 C sèrie, Nr. 8, l er november 1951, 199-208). A capo dei servizi amministrativi
delle Camere sono - indicati con nomi talora diversi - i Segretari
Generali, sulla cui figura, che va ben al di là di una mera funzione
burocratica, con particolare riferimento all'ordinamento italiano
cfr. F. MOHRHOFF, / Segretari Generali delle Assemblee legislative
(Montecitorio, XIV, gennaio 1962, n. 1, 11-22); e per una visione comparata.
M. KAUL, L'étendue de l'indépendance des Secrétariats des par-

Guida bibliogrqfica 731
lements vis-a-vis de l'Exécutif (Union Interparlementaire. Informations
constitutionnelles et parlamentaires, 3 e sèrie, n. 57, janvier 1964, 31-53).
Sulla particolare condizione giuridica degli impiegati del Parlamento
si vedano C. FINZI, L'autonomia amministrativa ed economica
delle assemblee legislative. Roma, 1934, 169-176. ed altri titoK citati
al Capo II come pure, per l'esigenza di una tutela giurisdizionale, dei
dipendenti stessi, M. D'ANTONIO, Linee di una riforma organica del
Regolamento della Camera dei Deputati (Rassegna parlamentafe, V,
1963, in particolare 691-692); e per lo status in qualche ordinamento
estero si consulti, ad esempio per la Repubblica federale tedesca, K.-H.
MATTERN, Zum Begriff des Bundestagsbeamten (Die òffentliche Verwaltung,
VI, 1953, 7-9). Sull'importanza di una più estesa collaborazione
dei servizi amministrativi delle assemblee legislative ai fini soprattutto
di predisporre ima più organica elaborazione delle leggi e di garantire
la perfezione formale dei provvedimenti è stato ripetutamente richiamata
l'attenzione dalla fine della seconda guerra mondiale in poi, soprattutto
in ordine alle attività di documentazione e di studio e ricerche
legislative sul modello soprattutto del Legislative Reference Service
del Congresso statunitense; e cfr., per un quadro della situazione
esistente al momento della sua redazione e per le esigenze formulate,
la relazione di E. BLAMONT, Rapport sur l'organisation dun service de
documentation étrangère dans une assemblée parlementaire (Union Interparlementaire.
Informations constitutionnelles et parlementaires, & sèrie,
Nr. 4, 15 novembre 1950, 190-200) e per l'importanza dell'adozione
di un tale servizio ausiliario legislativo nei Parlamenti del giorno d'oggi
con particolare riguardo alle necessità riscontrate nella Repubblica federale
tedesca, si vedano gli scritti di K. KLEINRAHM, GesetzgebungshUfsdienst
fur deutsche Parlamente? (Archiv des offentlichen Rechts, 79.
1953-54, 137-187), e di E. PKART, Probleme der deuschen Parlamento*
praxis. Ein Beitrag zur Diskussion um den * Parlamentarischen Hilfs*
dienst • (Zeitschrift fiir Politik, Neue Folge, 9, 1962, 201-211). Per Pltalia
vedi anche VITTORIO DI CIOLO, Note preliminari in tema di riorganizzazione
del Parlamento italiano (Jus, N. S. XVH. 1966. 462-476). Documentazione,
come è ovvio, è anche quella acquisita direttamente dalle
Commissioni parlamentari per il tramite dei hearings sulla cui introduzione
nella prassi della nostra Camera cfr. CARLO DI ROBERTO, La
«specializzazione* delle Camere (Foro amministrativo, 43. 1967.
parte IH, 249-254).

CAPO VI.
La riunione delle assemblee parlamentari è condizionata dall'esercizio
del potere di convocazione da parte dei titolari che ne sono legittimati,
con l'avvertenza, come chiarisce lucidamente VINCENZO LoNGl
all'esordio di un suo saggio dedicato a questo particolare argomento
(Convocazione della Camera; Rassegna parlamentare, I, 1959, numero
8-9, 46-58) che il termine di convocazione della Camera può assumere
due significati, « in senso oggettivo, significa riunione di essa in
seguito all'iniziatva degli organi che detengono tale facoltà in base alla
Costituzione e alle altre fonti nel diritto parlamentare; in senso soggettivo,
l'atto che da tale iniziativa consegue e che mette praticamente in
movimento il complesso motore dei lavori parlamentari ». Esclusa ogni
contemporaneità tra i due termini della convocazione, il LONOI formula
due osservazioni, di cui la prima deriva « dalla differenziazione giuridica
tra convocazione e riunione della Camera », e la seconda « dalle
conseguenze che tale differenziazione ha nei riguardi degli organi costituzionali
interessati... alla messa in moto dei lavori parlamentari ».
In particolare, ila prima osservazione è che mentre la riunione delle Camere
costituisce un diritto originario non solo delle Assemblee ma anche di
altri organi costituzionali, la convocazione è un potere-dovere che non può
operare ove non sia esercitato quel diritto. Ne consegue (seconda osservazione)
che gli organi che hanno il diritto di provocare la riunione detta Camera non
sono gli stessi che hanno il potere-dovere di procedere atta convocazione. E
qui è bene affermare subito che mentre il diritto di provocare la riunione della
Camera spetta al Presidente della Repubblica, al Presidente detta Camera, alla
Camera stessa o una sua minoranza qualificata, il potere-dovere di convocazione
ha un solo soggetto: e cioè il Presidente della Camera. Egli è quindi
il solo che racchiuda in sé i due elementi giuridici che sostanzialmente e formalmente
permettono l'inizio dei lavori parlamentari; tutti gli altri soggetti
esercitano il diritto di riunione della Assemblea nei confronti del Presidente
della Camera il quale, in conseguenza, procede alla convocazione della Assemblea
medesima » (LONCI, 48).
L'autore, dopo avere respinto quei tipi di classificazioiie della convocazione
basati su un elemento cronologico o motivati dalla determinazione
dell'organo titolare che esercita la prima mossa richiesta dal-

734 Guida bibliografica
l'avviamento dei lavori parlamentari perché, a suo avviso, di dubbio
valore sostanziale ed attinenti piuttosto al diritto di riunione delle Camere
che non alla convocazione vera e propria, insiste sulla « differente
configurazione giuridica deiriniziativa della riunione e della convocazione
della Camera », che assume palese rilevanza sostanziale in
riferimento alla fissazione dell'ordine del giorno, « elemento caratteristico
del potere di convocazione in senso soggettivo e non dell'iniziativa
della riunione » (LONGI, 50), potere che viene sempre esercitato unicamente
dal Presidente dell'Assemblea. A sua volta, il LONGI opera
una classificazione tra riunioni ordinarie e straordinarie : sono ordinarie,
a suo avviso, le riunioni della prima seduta della legislatura ex
art. 61 Cost., quelle delle sedute durante il normale periodo dei lavori
parlamentari, nonché quelle di diritto in febbraio ed in ottobre ex
art. 62, comma 1°, Cost.; sono invece straordinarie le riunioni promosse
in via straordinaria dal Presidente della Repubblica, dallo stesso Presidente
della Camera o da un terzo dei componenti dell'Assemblea ex
art. 62, comma 2° e 3°, Cost., nonché le altre per la conversione di
decreti-legge ex art. 77 Cost., per la concessione della fiducia al Governo
ex art. 94 Cost., ed infine quelle promosse dall'Assemblea mentre
è in funzione mediante lo strumento della mozione o in sede di appello
contro una diversa decisione presidenziale.
Sussiste infine la forma ibrida delle convocazioni a domicilio che e sono,
in certo senso, ad un tempo ordinarie e straordinarie. Sono ordinarie nella sostanza,
perché non sono effettuate per permettere una riunione imprevista della
Assemblea per qualche grave motivo politico, ma fanno riprendere l'attività
della Camera dopo un consueto periodo di ferie; sono però nella forma di carattere
straordinario perché si rendono possibili in quanto il Presidente della
Camera, oltre al potere-dovere di convocazione, detiene, in base all'articolo 62
della Costituzione, la facoltà di provocare la riunione dell'Assemblea... Anche
per le convocazioni a domicilio, naturalmente, vale il principio per cui l'ordine
del giorno è deciso dal Presidente e, in questo caso, senza possibilità di appello
da parte della Camera, la quale riprenderà l'esercizio di tale facoltà dopo
la prima seduta del nuovo periodo di attività » (LONGI, 52-53).
La distinzione formulata dal LONGI tra il diritto di provocare la
riunione della Camera ed il potere di convocarla che è di competenza
del Presidente di ciascun ramo del Parlamento è accolta anche dal FER­
RARA (// Presidente di Assemblea parlamentare. Milano, 1965, che tuttavia
è dell'opinione che sia preferibile parlare di « un potere di provocare
la riunione della Camera » anziché di un diritto, 92, nota 8), ed
esamina l'atto di convocazione sotto il profilo della sua struttura giuridica.
Premesso che Tatto di convocazione ha un suo oggetto « Teserei-

Guida bibliografica 735
zio delle funzioni parlamentari: legislativa, costitutiva (o risolutiva) del
rapporto Parlamento-Governo, di controUo politico sull'attività del Governo
stesso, organizzatoria interna (collegata alla posizione di autonomia
costituzionale di ciascuna Camera e che si manifesta nella predisposizione
delle norme regolamentari, nella verifica dei poteri, nel piocedimento
di esame delle richieste di autorizzazioni a procedere) », FER­
RARA, 118-119, l'autore ricorda che anche il contenuto deve considerarsi
elemento essenziale della convocazione stessa, contenuto costituito « dall'argomento
o dalla quistione che si pone come materia dell'attività
parlamentare nel giorno fissato per la riunione» come pure «la data
fissata per la riunione del ramo del parlamento destinatario dell'atto
» e « l'ordine dei lavori delle sedute successive a quella tosata
per la riunione », componenti che possono risultare vincolate o
libere, « dando luogo a figure diverse di convocazione, individuate
appunto dal carattere vincolato o libero di una o di ambedue le
componenti e, cioè, dell'argomento da trattare nel corso della riunione
o della data di questa » (FERRARA, 119-120). Per quanto riguarda inoltre
la rilevanza del fine dell'atto di convocazione il Ferrara ricorda e che
esso può risultare predeterminato da norme costituzionali o regolamentari,
da una deliberazione del collegio destinatario della convocazione,
ovvero da una autonoma determinazione del Presidente » e che « quest'ultima
ipotesi ricorre allorché il Presidente di una delle due Camere
esercita il potere di convocazione straordinaria », in modo che t Tatto
relativo risulta libero nel fine, mentre in tutti gli altri casi il suo presupposto
assume valore vincolante dell'elemento fine, condizionandolo al
punto da configurare una fattispecie di atto dovuto» (FERRARA, 120).
Svolti questi lineamenti di una dottrina dell'atto di convocazione, l'autore
indica le varie figure con cui l'istituto della convocazione si presenta
(FERRARA, 120-132), e precisamente: a) le convocazioni ordinarie,
valide nelle due ipotesi in cui l'Assemblea, su proposta del Presidente,
delibera la data della sua riunione più prossima, determinandone TOTdine
del giorno; e nel caso in cui, ponendo termine al periodo di aggiornamento,
il Presidente convoca la Camera che presiede, convocazioni
che « risultano essere tutte vincolate nel fine » e che « possono esserlo
anche nell'oggetto e nel contenuto o in uno solo di questi elementi ovvero
in una delle componenti del contenuto dell'atto »; b) le convocazioni
di diritto ex art. 62, primo comma, Cost, che nell'ipotesi dilima
stasi dell'attività della Camera con conseguente necessità di attivazione
automatica appunto prevista dalla norma ^ ^ " ^ ^ ^ ^ ^
atto dovuto, perché vincolate nel fine, nonché in una delle componenti

736 Guida bibliografica
del contenuto, la data della riunione; e) convocazioni ex art. 94 Cost.
per la presentazione del Governo alle Camere con la richiesta della fiducia,
che sono vincolate nel fine e nel contenuto; d) convocazione ex
art. 77 Cost. per la conversione dei decreti-legge che al di fuori dei
periodi di naturale attività delle Camere, si configura come atto dovuto;
e) convocazioni straordinarie, condizionate dall'esercizio del potere di
iniziativa che provoca la riunione delle Camere da parte del Presidente
di ciascuna Camera, del Presidente della Repubblica o di un terzo dei
componenti di ciascun ramo del Parlamento. Nel primo caso, l'atto di
convocazione è libero nel contenuto e nel fine; negli altri due, è vincolato
in ambedue gli elementi in quanto effetto dell'iniziativa di un titolare
diverso dal soggetto a cui compete jure proprio. In riferimento infine
alla convocazione automatica dell'altro ramo del Parlamento nei casi
in cui esso non sia il destinatario diretto dell'atto di iniziativa per provocare
la riunione, « l'atto risulta vincolato interamente, salvo *che per
quanto attiene al margine di disponibilità previsto dalla norma che, pur
prescrivendo la contemporaneità delle due riunioni, consente che esse
non avvengano simultaneamente » (FERRARA, 132). Nella classificazione
del FERRARA manca ogni cenno alla prima riunione delle Camere dopo
le elezioni ex art. 61 e 87 Cost., che rappresenta secondo il LONGI il
caso più semplice di riunione ordinaria provocata su iniziativa del Presidente
della Repubblica, ma essa non è priva d'altra parte di elementi
suoi particolari, perché « una volta eletta la nuova Camera, la convocazione
vera e propria è diramata dal Presidente della Camera precedente,
sia in virtù del secondo comma dell'articolo 61 della Costituzione, che
proroga i poteri dell'Assemblea preesistente fino alla riunione (e non
già soltanto alla elezione) della nuova, sia in base al secondo comma dell'articolo
14 del Regolamento della Camera il quale, specificando il disposto
costituzionale prima segnalato, afferma espressamente che l'intero
Ufficio di Presidenza rimane in carica nell'intervallo tra una Camera
e l'altra » (LONGI, 50). Si tratta, a nostro avviso, di una figura particolare
di convocazione che ha per oggetto le Camere non ancora costituite,
mentre in tutti gli altri casi ricordati le Camere risultano già
formalmente costituite a norma dell'art. 7 del Regolamento della Camera
e dell'art. 6 di quello del Senato che individuano nell'elezione degli
Unici di Presidenza i fatti di rilevanza giuridica creativa della costituzione
delle Camere stesse. È questo uno dei casi in cui l'ordinamento
positivo esige l'atto formale di costituzione, mentre generalmente, come
ha osservato il GALATERIA (Gli organi collegiali amministrativi. Milano,
1956, I, 41) il fatto giuridico della costituzione è prodotto dai singoli

Guida bibliografica 737
atti di investitura (proclamazione, nomina), e nel caso particolare qui in
esame le Camere non ancora costituite sono convocate, su esercizio del
potere-dovere di provocarne la riunione vincolato nel contenuto e nel
fine da parte del Presidente della Repubblica, nell'assenza del fattore
costitutivo (così è chiamato il Presidente della Camera dal FERRARA, 18)
dell'organo dal titolare cui spettava quel potere nei riguardi di un altro
destinatario, situazione giuridicamente anomala, come si vede, che può
rinvenire una sua giustificazione da una parte con il ricorso alla dottrina
della continuità degli organi costituzionali e dall'altra con un richiamo
alla particolare autonomia delle Camere in modo da escludere ogni forma
di eteroconvocazione.
Sulla natura giuridica dell'ordine del giorno, la cui fissazione viene
a costituire una componente di sostanziale rilevanza dell'atto di convocazione,
sussistono due opinioni opposte, l'una tradizionale che si richiama
al MANCINI ed al GALEOTTI, tendente a conferirgli il valore di
una proposta del Presidente dell'Assemblea, l'altra propensa ad individuarvi
l'esercizio di un potere autonomo del Presidente stesso. L'interpretazione
tradizionale è stata recentemente inserita dal FERRARA in maniera
assai felice ed organica nella visione sistematica della funzione dei
Presidenti delle Camere nel vigente ordinamento costituzionale, sì da
porre in particolare rilievo l'importanza che assume la fissazione dell'ordine
del giorno nei rapporti dell'Assemblea con la maggioranza parlamentare
e con il Governo:
« Lo strumento mediante il quale il Presidente di assemblea può assicurare
la realizzazione del programma di maggioranza, divenuto, per la sua obbiettivizzazione,
programma di azione legislativa della Camera, è la proposta di ordine
del giorno.
Il carattere discrezionale dell'atto di proposta risulta evidente, data la
pluralità di contenuti che può assumere.
La varietà di tali contenuti è rappresentata dall'insieme dei procedimenti
instaurati che attendono il verificarsi delle condizioni idonee a consentire il
loro perfezionamento. Il vincolo positivo che incontra la proposta di ordine
del giorno è la realizzazione del programma legislativo deliberato dall'assemblea.
Per il titolare del potere di proposta ne consegue una attività di valutazione
dei fini che concretamente si propongono gli atti volti ad instaurare la
fase perfettiva dei procedimenti legislativi rispetto agli obiettivi del programma.
La rispondenza dell'oggetto della valutazione del Presidente al parametro
generale degli obiettivi politici determinatisi con l'approvazione della mozione
di fiducia, la idoneità dei medesimi atti instauratori della fase perfettiva dei
procedimenti a realizzare uno dei « punti programmatici » costituisce il presupposto
per l'emanazione della proposta di ordine del giorno.
Va ancora considerato che il programma di azione legislativa approvato
con la mozione di fiducia non costituisce uno schema rigoroso che comporta
29.

738 Guida bibliografica
prescrizioni tassative in ordine alle priorità ed ai tempi di attuazione. La discrezionalità
dell'atto presidenziale di proposta di ordine del giorno risulta confermata
perché espressa da un ulteriore elemento: il vincolo positivo, derivante
dal programma legislativo ha carattere complessivo e generale; non individua,
cioè, in tutti i suoi elementi l'atto di proposta, ma soltanto il fine
che questo deve perseguire.
Ne consegue che la proposta di ordine del giorno è atto vincolato nel
fine ed è espressione di un potere vincolato nell'an; la forma che deve assumere
la proposta di ordine del giorno è prescritta come orale. Gli altri elementi
dell'atto risultano rimessi alla valutazione del Presidente.
Dal vincolo positivo nel fine dell'atto di proposta, rappresentato dal programma
di azione legislativa, derivano conseguenze ulteriori che vanno ora individuate.
Esse attengono alla irrilevanza dell'indirizzo politico concretamente
seguito dal governo sul piano della valutazione operata dal Presidente di Assemblea.
Questo è vincolato da un atto dell'assemblea, deliberativo del programma
di azione legislativa, che lo sottrae ad ogni pressione governativa volta
a conseguire in modo tacito o indiretto obiettivi che non risultano conformi
al programma approvato.
La configurazione del vincolo posto all'esercizio del potere presidenziale
di proposta di ordine del giorno, è tale da garantire, anzi, nei confronti del
governo, i singoli gruppi della maggioranza da eventuali modifiche del contenuto
del programma in fase di attuazione. La corrispondenza dell'indirizzo politico
concretamente seguito al programma concordato tra i gruppi di maggioranza
ed approvato con la mozione di fiducia è garantita, almeno in principio,
dal vincolo posto al Presidente di Assemblea. Ne risulta che le eventuali
discrasie tra programma approvato ed indirizzo concretamente seguito o la realizzazione
di un indirizzo politico legislativo diverso rispetto al programma
approvato con la mozione di fiducia potranno essere rilevate al momento stesso
in cui le discrasie stanno per determinarsi, ovvero sta per realizzarsi un indirizzo
politico diverso da quello corrispondente al programma approvato > (FER­
RARA, op. cit., 254-257).
Sulla natura di questo strumento procedurale parlamentare l'autore
svolge inoltre le seguenti considerazioni specifiche:
« La proposta di ordine del giorno formulata dal Presidente viene discussa
dall'Assemblea ove non venga accolta tacitamente. Nel caso che si voglia mutare
l'indirizzo che deriva dal programma legislativo approvato con la mozione
di fiducia, sarà necessario che da parte di qualcuno dei gruppi di maggioranza
venga formulata una proposta diversa da quella del Presidente; ovvero, di fronte
agli emendamenti o alle proposte che l'opposizione riterrà di avanzare sul contenuto
di quanto il Presidente ha ritenuto di proporre, volta a volta, per la
realizzazione del programma legislativo, i gruppi di maggioranza sono costretti
ad assumere una posizione che, ove risultasse difforme rispetto alla esigenza
di dare attuazione al programma stesso, dovrebbe essere comunque motivata.
Ne deriverà una assunzione di responsabilità diretta e comune a tutti i gruppi
di maggioranza ed una esplicazione delle ragioni che inducano a mutazioni con-

Guida bibliografica 739
tingenti o all'abbandono dell'indirizzo politico corrispondente al pmg«mm«
approvato con la mozione di fiducia.
Solo a queste condizioni e cioè in virtù di una novazione del contenuto
del rapporto che intercorre tra i gruppi che partecipano alla maggioranza e tra
questi e il governo - novazione espUcita e rilevabile da tutte le parti politiche
e dalla pubblica opinione - può risultare adottato un indirizzo politico diverso
rispetto a quello che risulta coerente col programma legislativo approvato con
la mozione di fiducia.
Ne risulta confermata la funzione di garanzia assolta dal Presidente di
Assemblea nei confronti di tutte le parti che operano all'interno della dimensione
organica costituita da ciascuna delle due Camere del parlamento. Il vincolo
che deriva al Presidente per la formulazione della proposta di ordine del
giorno tutela al tempo stesso i gruppi di maggioranza nei toro rapporti reciproci,
l'intera coalizione nei confronti del governo, i gruppi di minoranza nei
confronti della maggioranza e del governo nella misura i cui non risultano sottratti
alla discussione ed alla valutazione dell'opinione pubblica i momenti rilevanti
dell'indirizzo politico di maggioranza, la coerenza di questo con il programma
che rappresenta il contenuto del rapporto fiduciario costituitosi sulla
base di una mozione di fiducia motivata che rinvia alle dichiarazioni programmatiche
del Presidente del Consiglio » (FERRARA, op. cit., 258-260).
Sostanzialmente identiche sono le conclusioni tratte in materia di
individuazione dei presupposti e del significato della fissazione dell'ordine
del giorno dal LONGI (Convocazione della Camera cit., 51-52), con
una accentuazione particolare e rilevante, tuttavia, della funzione autonoma
esercitata dal Presidente dell'Assemblea:
« Un antico insegnamento della prassi parlamentare è quello che afferma
essere la Camera, essa sola, "padrona del suo ordine del giorno"; tuttavia
questa proposizione deve essere interpretata con alcune limitazioni e soprattutto
con un significato diverso da quello che a prima vista potrebbe esserle attribuito.
Durante il normale ciclo dei suoi lavori, infatti, la Camera può decidere
essa stessa il calendario e l'oggetto dei dibattiti, ma soltanto in sede di appello
contro la deliberazione del Presidente il quale, a norma dell'articolo 46"
del Regolamento, annunzia l'ora della seduta seguente e l'ordine del giorno.
Non si tratta cioè di una proposta del Presidente che debba necessariamente
essere votata dalla Camera, ma dell'esercizio di un potere autonomo del Presidente
stesso che sbocca in una sua decisione. Questa, come tutte le deliberazioni
presidenziali (ad eccezione di casi ben determinati dal Regolamento e
dalla prassi), può provocare la opposizione della Assemblea, la quale ha dunque
la possibilità di riformarla. La questione non è soltanto formale: basti
pensare che se ci si trovasse di fronte ad una proposta presidenziale che, per
entrare in vigore, dovesse essere approvata dall'Assemblea, non sarebbe concepibile
la convocazione della Camera a domicilio dopo lunghe sospensioni dei
lavori; non esistendo infatti una Assemblea in funzione che approvasse la proposta,
e cioè prendesse essa la deliberazione, si arriverebbe ali assurdo che
nessun organo potrebbe permettere alla Camera di riunirsi con un determinato
ordine del giorno !

740
Guida bibliografica
L'attribuzione alla Camera, pertanto, del potere di determinare il suo ordine
dei lavori in periodi normali è esatta ed ha un grande rilievo se la si
considera dal punto di vista politico; su questo piano, d'altra parte, sarebbe
ingiusto negare l'importanza dell'influenza che esercitano il Governo e i Gruppi
parlamentari sulla fissazione della materia da discutere; ma è indubbio che,
come è il Presidente della Camera che indice la convocazione giorno per giorno
durante il periodo dei lavori parlamentari, così è lo stesso organo che fissa
l'ordine del giorno tenendo conto, ripetiamo, delle esigenze politico-legislative
espresse dal Governo e dai Gruppi, e lasciando comunque libera l'Assemblea
di appellarsi contro le sue decisioni. Non è del resto senza significato che tutte
le questioni riguardanti la data o l'ordine dei lavori siano parificate dall'articolo
79 del Regolamento della Camera, per quanto riguarda il modo di votazione,
ai casi in cui la Camera sia chiamata a deliberare in appello alle decisioni del
Presidente.
Riassumiamo dunque il significato della riunione e della convocazione
della Camera in periodi di normale lavoro. Il diritto di riunione spetta tanto
al Presidente che alla stessa Assemblea, il potere-dovere di convocazione sempre
e soltanto al Presidente della Camera, che decide l'ordine del giorno; questo
può essere variato su appello della Camera contro la deliberazione presidenziale,
ma la sua fissazione rientra nella competenza del Presidente stesso in
materia di convocazione ».
Questa configurazione di un autonomo potere esercitato dal Presidente
non è contraddetta neppure dalla natura delle decisioni prese
dalla Conferenza dei Presidenti, perché « l'articolo 13-bis del Regolamento
della Camera, infatti, che prevede distintamente l'organizzazione
dell'ordine dei lavori di un certo periodo o della discussione di una particolare
materia, non elimina il potere presidenziale della fissazione, seduta
per seduta, dell'ordine del giorno » e « d'altra parte lo stesso articolo
13-bis, nel suo ultimo comma, espressamente fa salvi tutti i poteri
presidenziali a norma dell'articolo 10 del Regolamento » (LONGI, 52,
nota 9). Altri titoli bibliografici sull'ordine del giorno sono: UGO GA­
LEOTTI, Principi regolatori delle assemblee. Torino 1900, 12-14 e 76-78;
SANTANGELO SPOTO, Ordine del giorno (Digesto Italiano, XVII, Torino
1907-1908, 992-998); MANFREDI, Ordine del giorno (Enciclopedia giuridica
italiana, XII, 2 a parte, Milano, 1915, 888-891); R. Tozzi CONDIVI,
Formazione dell'ordine del giorno (Montecitorio, XI, Nr. 7-8-9, luglioagosto-settembre
1957, 9), il quale è favorevole ad un rafforzamento del
potere di decisione presidenziale collegato ad una più accurata tutela
della stabilità della decisione stessa, fatti salvi i diritti di modifica della
maggioranza qualificata nei riguardi delle minoranze trasformatesi occasionalmente
in titolari di una maggioranza presunta; L. GALÀTERIA, Gli
organi collegiali amministrativi. Milano 1959, Voi. II, 35-44; J. M. COT-
TERET, L'ordre du jour des assemblees parlementaires (Revue du droit

Guida bibliogràfica 741
public et de la science politique, 77, 1961. 813-827) di cui esiste anche
una traduzione italiana (L'ordine del giorno delle assemblee parlamentari
in Francia; Montecitorio, XVI, n. 5, maggio 1962, 11-26) ed in cui l'autore
sostiene la tesi che « esaminando l'ordine del giorno in quanto strumento
di lavoro parlamentare, si può constatare che questo strumento è
attualmente nelle mani del Governo » e che « d'altra parte, esaminando
l'ordine del giorno in quanto mezzo di azione politica, si vedrà che anche
in questo campo il Governo ha finito per sovrapporsi al Parlamento »
(Montecitorio cit, 15); U. GARGIULO, / collegi amministrativi. Napoli
1962, 161-163; S. FURLANI, Ordine del giorno (Novissimo Digesto Italiano.
Torino 1965, XII, 112-114); J. GRANGE, La fixation de Vordre du
jour des assemblées parlementaires (Etudes sur le Parlement de la V*
République par E. GUICHARD-AYOUB, CH. ROIGET, J. GRANGE. Paris,
1965, 167-289).
Sul processo verbale, oltre i diversi trattati nazionali di procedura
parlamentare, cfr. U. GALEOTTI, Principi regolatori delle assemblee. Torino
1900, 60-65.
Sulla questione dei congedi che assume rilevanza in ordine alla determinazione
del numero legale si possono consultare gli scritti relativi
appunto all'argomento del numero legale che è stato oggetto di particolari
trattazioni in seguito all'entrata in vigore della Costituzione, il cui
articolo 64, 3° comma, statuisce che « le deliberazioni di ciascuna Camera
e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza
dei loro componenti ». È stato GIOVANNI DE GENNARO (Quorum e
maggioranza nelle Camere parlamentari secondo Vart. 64 della Costi*
tuzione al lume della dottrina sul principio maggioritario (Rassegna di
diritto pubblico, VI, 1951, 283-318, ripubblicato negli Scritti di diritto
pubblico. Milano 1955, voi. I, 317-359 dello stesso) ad osservare che,
una volta accolto il principio che il quorum si debba ragguagliare sul
numero dei membri assegnati alla Camera dalla legge elettorale con conseguente
divieto di contorcimento del numero legale mediante sottrazione,
nel computo, dei deputati in congedo e di quelli assenti per incarico
della Camera stessa come già si usava sotto l'imperio dello Statuto
albertino, non sia ammissibile l'estensione di tale interpretazione, già di
per sé illegittima, alla nuova norma costituzionale, e che « con la nuova
Costituzione si sarebbe dovuto sancire, con indiscutibili locuzioni ghiridico-tecniche,
quanto, non fondatamente, dal punto di vista graridk»,
ma per necessità di fatto, stabilivano i precedenti regolamenti ». Sul merito
di tutta la questione, il DE GENNARO ricorda che « l'art 53 dello
Statuto Albertino prescriveva, per la validità delle adunanze delle Ca-

742 Guida bibliografica
mere « la maggioranza assoluta dei loro membri » e fa presente che « la
locuzione venne criticata, in quanto, trattandosi di quorum l'aggettivo
assoluta era del tutto superfluo; ma si era tutti concordi nell'asserire che
la maggioranza riferivasi ai componenti di diritto dell'assemblea, così
come interpretavasi l'art. 38 della Costituzione Belga, sulla quale fu in
gran parte modellato lo Statuto Albertino; e come, del resto, veniva disposto
nei regolamenti di tutti gli altri Stati parlamentari, sancendo, così,
un quorum invariabile e predeterminato, che, come noi abbiamo sempre
sostenuto, sia preferibile » (DE GENNARO, 303). Questa la conclusione
dell'autore:
« Se si ritiene sia eccessivo per le Camere parlamentari il quorum della
semplice maggioranza, riferito all'assemblea di diritto, piuttosto che continuare
nello stato precedente, che oseremmo definire antigiuridico, di interpretare indebitamente
quale maggioranza dei membri in carica, la norma statutaria, e
poi, con uno strano contorcimento ridurlo ancora ai componenti funzionanti,
sarebbe stato preferibile sancire esplicitamente, con la norma costituzionale o un
quorum fisso basso, tipo inglese, col quale viene meno ogni discussione sulla
sua valutazione; oppure un quorum proporzionale, non maggioritario, riferito
all'assemblea di diritto, come per es. sancisce l'art. 54 della Costituzione Cecoslovacca
9 maggio 1948.
Per contro si è preferito continuare, o, inavvertitamente seguire il vecchio
sistema vigente sotto il dominio dello Statuto Albertino, del cui art. 53 si è
soppresso il vocabolo superfluo: assoluta, rimanendo tutto il concetto giuridico
in esso articolo sancito, e interpretare a torto la nuova locuzione contro il principio
generale della valutazione del quorum, e, per giunta, stabilendo ancora
tutta una serie di contorcimenti, con gli artt. 51 e 52 del regolamento 15 novembre
1949 della Camera dei Deputati e con l'art. 43 del regolamento 18
giugno 1948 del Senato » (DE GENNARO, 304).
Le asserzioni del DE GENNARO sono state contestate da FRANCESCO
COSENTINO e da VINCENZO LONGI. Il COSENTINO, da una parte ha giustificato
« il principio per cui il numero legale è determinato sulla base
non già dei componenti dell'Assemblea in linea assoluta, bensì su di un
numero inferiore, non tenendo conto cioè dei deputati in congedo, ovvero
assenti per missione dell'Assemblea » invocando sia la legittimità
di una interpretazione estensiva del dettato costituzionale in sede di attuazione
dello stesso attraverso le norme regolamentari delle Camere
sia la forza giuridica costituita dalla ricezione di una consuetudine secolare
(// computo della maggioranza alla Camera; La Politica parlamentare,
VI, 1953, 123); e, dall'altra parte, pur condividendo successivamente
l'inadeguatezza di questa interpretazione estensiva dell'articolo
64 della Costituzione, ha puntualizzato gli inconvenienti che derive-

Guida bibliogràfica 743
rebbero da una applicazione letterale soprattutto sotto U profilo della
determinazione della maggioranza in sede di votazione per la rilevanza
effettiva assunta dalle astensioni (su questo argomento cfr. la bibliografia
citata al Capo XI), in quanto « una modifica siffatta, tuttavia, accentuerebbe,
soprattutto riguardo al problema della maggioranza, l'effetto assurdo
che... può provocare l'inserimento degli astenuti tra i votanti, con
l'aggravante di inasprire ancor più il conflitto fra soggetti attivi di volontà
(votanti), e soggetti passivi di agnosticismo (astenuti) e perfino di
indifferenza (presenti), fino al punto di rendere talvolta impossibile una
decisione della Camera, come può accadere nel caso che nessuna delle
due proposizioni eventualmente sottoposte al voto su un medesimo oggetto
riporti la maggioranza », sì da condurre ad una « incongruità che
urta contro i principi basilari del funzionamento degli organi rappresentativi
» (F. COSENTINO, Astensione; Rassegna parlamentare. I, Nr. 4>
aprile 1959, 99-100). Concorda con il COSENTINO anche il Tosi il quale
ritiene che « tale fenomeno (numero legale determinato mediante la sottrazione
dei parlamentari in congedo o in missione) possa valutarsi, quale
è nel fatto, una conseguenza della elasticità della costituzione, piuttosto
che una modificazione della medesima », poiché « esso non incide infatti
in alcun modo né sui principi e i congegni fondamentali di garanzia, né
sulla sopraordinata articolazione delle forze politiche istituzionalizzate»
(S. TOSI, Modificazioni tacite della Costituzione attraverso il diritto parlamentare.
Milano 1959, 85). Anche il LONGI (Numero legale; Rassegna
parlamentare, I, Nr. 7, luglio 1959, 52-61) concorda sulla legittimità della
consuetudine vigente nelle nostre Camere per la determinazione del numero
legale, ma sostenendo che «il principio del numero legale delle
Assemblee è strettamente connesso con quello della validità delle deliberazioni
», opera una sottile distinzione sul significato del termine « deliberazione
» in connessione al dettato della norma costituzionale, che
si riferisce, a suo avviso, unicamente alla funzione deliberante delle Camere,
e non anche in sede di esercizio di funzioni diverse. Dopo aver
ricordato che « la decisione valida della assemblea non è in nessun caso
raggiungibile se non vi è costituzione valida della assemblea stessa, al
momento del voto », il LONGI svolge la seguente dimostrazione:
« Questo concetto è molto importante per stabilire l'efficacia del numero
legale agli effetti della deliberazione, ma non di qualsiasi attività di una assemblea
politica. In proposito la nuova Costituzione, all'articolo 64, V
coa ^*J
ancora più esplicita dello Statuto albertino: mentre infatti questo (art 53) distingueva
tra legalità delle sedute e validità delle deUberazioni, entrambe comunque
condizionate dall'esistenza del numero legale, la Carta vigente paria
solo di validità delle deliberazioni condizionata dalla presenza della

744 Guida bibliografica
ranza dei membri, il che sembra significare ammissibilità della < legalità » delle
sedute senza numero legale, purché non vengano prese decisioni formali. Ciò
è in piena coerenza con lo sviluppo che nella disciplina parlamentare ha subito
l'istituto del numero legale in Italia e che fra l'altro ha portato al divieto della
verifica del numero quando le Camere non siano in procinto di prendere una
decisione mediante la votazione.
Né si dica che un'Assemblea politica non può non avere esclusivamente
una funzione deliberante; essa può invece costituire in certi casi la sede per
l'esercizio di funzioni diverse: si pensi ad esempio allo svolgimento di interpellanze
e interrogazioni nelle Camere; alle riunioni di queste quando ascoltano
le relazioni di Commissioni di indagine o di comunicazioni della Giunta
delle elezioni, tutti documenti sui quali non è consentita la votazione; alla presentazione
di atti parlamentari, alle commemorazioni ecc.. Chi potrebbe seriamente
sostenere in simili ipotesi la legittimità della.verifica del numero? Essa
non solo sarebbe espressamente vietata dal Regolamento se avvenisse su richiesta
di dieci deputati, ma a nostro parere sarebbe inammissibile anche su
iniziativa autonoma del Presidente della Camera che può in qualunque momento
(ma, aggiungiamo noi, sempre che vi siano deliberazioni da prendere)
disporre il controllo dei presenti » (LONGI, 53).
Ne consegue necessariamente la presunzione del numero legale in
ogni momento della durata dei lavori dell'assemblea, presunzione che
cade solo « quando vien posto in essere un atto giuridicamente rilevante
che prova la mancanza del numero dei deputati necessario per deliberare
» (LONGI, 61). A questa distinzione tra i termini seduta e deliberazione,
esattissima sotto il profilo giuridico, che tende a porre in rilievo
la legittimità costituzionale delle norme regolamentari, è stato tuttavia
contrapposta una formulazione che esclude la ammissibilità della distinzione
stessa, e che assume di poter costituire l'interpretazione autentica
della norma costituzionale, come afferma SILVIO FURLANI, Numero
legale (Diritto pubblico) nel Novissimo Digesto Italiano, Torino 1965,
XI, 513):
« Codesta interpretazione restrittiva del termine « deliberazioni », fondata
sulla supposta volontà da parte del costituente di sopprimere la rilevanza giuridica
del numero legale in tutte le funzioni non formalmente deliberanti delle
assemblee politiche, non corrisponde affatto alla intenzione del costituente, tanto
è vero che l'on. Ruini ebbe a dichiarare il 10 ottobre 1947, a nome della Commissione
dei 75, essere stati stabiliti al 3° comma dell'art. 64 e due principi:
che le sedute non sono valide se non è presente la maggioranza dei deputati;
e che le deliberazioni non sono valide se non sono approvate dalla maggioranza
dei presenti ». È evidente pertanto che il sostantivo « deliberazioni » fa
riferimento tanto alle adunanze quanto alle deliberazioni formali e che ogni
distorsione della norma costituzionale a favore di una interpretazione diversa
si traduce in una giustificazione giuridica della mancanza del numero legale e
di fatto dell'assenteismo dei membri delle due Camere ».

Guida bibliografica 745
Sul numero legale cfr. anche V. MICELI, Le « quorum » dans les
assemblées politiques (Revue du droit public et de la science politkrae,
XVIII, 1902, 193-253); W. JELLINEK, Die gesetzliche MitgUederzahl
(Mensch und Staat in Recht und Geschichte, Festschrift fUr Hobert
Kraus, Kitzingen 1954, 88-94); L. GALATERIA, Gli organi collegiali amministrativi.
Milano 1959, Voi. II, 45-71; P. DAGTOGLU, Kollegialorgane
und Kollegialakte der Verwaltung. Stuttgart 1960, 93-115; U. GAROIULO,
/ collegi amministrativi. Napoli 1962, 195-216.
Per quanto riguarda il diritto che hanno le Camere di provvedete
alla disciplina delle sedute e di dettare norme sull'esercizio delle funzioni
dei deputati e dei senatori che a quelle funzioni partecipano, tono
sostanzialmente sempre valide le osservazioni di SANTI ROMANO, il quale
vi individua l'esercizio di un potere di supremazia speciale da parte degli
organi cui esso è attribuito, che si può configurare come potere di disciplina,
o avere per oggetto la cosiddetta polizia delle sedute, o infine
essere considerato effetto giuridico del principio del HAUSRBCHT, SÌ da
tradursi nella costituzione di un rapporto di soggezione speciale per i
parlamentari, cfr. SANTI ROMANO, Sulla natura dei regolamenti delle Camere
parlamentari = Scritti minori, I, 225-239, interpretazione che limitatamente
per quelle che egli chiama norme disciplinari e norme di polizia
interna è accolta anche dal MARTINES {La natura giuridica dei regolamenti
parlamentari cit., 60 segg., 133 segg., 163) e contestata invece
dal BON VALSASSINA, secondo il quale il caso delle sanzioni disciplinari
vere e proprie « che costituiscono virtuale minaccia all'esercizio veramente
indipendente dei diritti e dei poteri del parlamentare, è sottratto
all'ordinamento interno dell'Assemblea benché questa, quale organo
della sovranità generale, sia squisitamente competente in merito • (M.
BON VALSASSINA, Sui regolamenti parlamentari, cit., 70-71, nota 100).
Sull'ammissibilità delle pene cfr. anche R. BONGHI, L'autorità disciplinare
del Presidente (Nuova Antologia, 1° luglio 1891, 145-160). Il primo
trattato sistematico sull'esercizio di un potere disciplinare nelle assemblee,
che ne individua il fondamento quale configurazione giuridica di
un potere di supremazia speciale, è dovuto ad EDUARD HUBRICH (Dk
parlamentarische Redefreiheit und Disciplin. Berlin, 1899) il quale, nelle
due parti del suo volume, esamina lo svolgimento e la natura giuridica
della libertà di parola e della disciplina parlamentare in Inghilterra, negli
Stati Uniti d'America, in Francia ed in Belgio, ed infine in Germania,
con particolare riguardo alla Prussia ed al Reichstag imperiale.
Sullo stesso argomento, con confutazione in alcuni casi delle opinioni
sostenute dallo HUBRICH, ha scritto un esauriente saggio HBRMANH F.

746 Guida bibliografica
SCHMID {Parlamentarische Disziplin. Eine rechtsvergleichende Studie,
Archiv des òffentlichen Rechts, XXXII, 1914, 439-579), il quale ha tenuto
presente, accanto a quella delle assemblee parlamentari di tutti gli
stati tedeschi, anche la procedura vigente in Austria, in Italia ed in Ungheria.
Sempre in materia di esercizio di un potere disciplinare nei riguardi
dei parlamentari, dei rappresentanti del governo e del pubblico
è utile la sintetica monografia di REINHART VOGLER {Die Ordnungsgewa.lt
der deutschen Parlamente. Hamburg, 1926) che si interessa della questione
con riferimento limitato alle norme vigenti in Germania durante
la repubblica di Weimar, e che reca una soddisfacente bibliografia sull'argomento,
cui si rinvia per una ulteriore e più esauriente informazione,
nonché l'altra di K. A. VON PECHMANN, Die Ordnungsgewalt von Parlamentsprcisidententen.
Diss. Wurzburg, 1956. Per un elenco delle infrazioni
e delle sanzioni disciplinari previste attualmente nelle diverse assemblee
parlamentari del mondo cfr. le relazioni di P. V. CONNELL, Les
sujétions imposées aux Parlementaires dans leur comportement et leurs
actìvités (Union Interparlementaire. Informations constitutionnelles et
parlementaires. 3 e sèrie, Nr. 64, octobre 1965, 214-243) e Les délits contre
le Parlement (Union Interparlementaire. Informations costitutionnelles et
parlementaires. 3° sèrie, Nr. 72, octobre 1967, 160-176). Per una storia
della disciplina parlamentare si cfr. anche i due volumi di A. REYNAERT,
Histoire de la discipline parlementaire. Paris, 1884.
Sulla pubblicità delle sedute, tutelata dall'art. 64, 2° comma, della
Costituzione, intesa non solo come ammissione di persone estranee alle
Camere che possano assistere alle sedute delle medesime dalle apposite
tribune destinate al pubblico ma anche come riconoscimento del diritto
di riferire oralmente o a mezzo della stampa, o altri strumenti di comunicazione
audiovisivi, sull'andamento delle discussioni parlamentari, si
ricorda il saggio di E. MERG, Die Oeffentlichkeit der Parlamentsverhandlung.
Berlin 1920. Sul diritto di informazione dell'attività parlamentare
da parte di terzi si cfr. SLADECEK, Ueber die lmmunitàt der
parlamentarischen Reden und der parlamentarischen Berichterstattung
(Zeitschrift fùr die gesamte Strafrechtswissenschaft, 16, 1896, 127 segg.);
HUBRICH, Die lmmunitàt der parlamentarischen Berichterstattung (Annalen
des deutschen Reichs, 1897, 1-65), il quale dedica a questo argomento
anche l'ultimo paragrafo della seconda parte dell'opera prima citata
{Die parlamentarische Redefreiheit und Disciplin cit., 469-494).
Un'attività informativa sulle sedute è svolta egualmente dalle Camere
stesse per il tramite dei cosiddetti resoconti sommari e stenografici, sulla
cui genesi e redazione in Inghilterra, Spagna (che, a titolo di curiosità,

Guida bibliografica 141
fu la prima nazione d'Europa ad avere un resoconto stenografico parlamentare,
con carattere completamente ufficiale e redatto da stenografi
impiegati dello Stato, fin dalle Cortes di Cadice del 1810), Francia, Germania,
Austria, Ungheria, ecc., ecc., ed Italia, si cfr. l'articolo, ricco di
dati, di RAFFAELE D'ISOLA, / resoconti parlamentari all'estero ed in Italia
(Rivista moderna politica e letteraria, VI, Nr. 23, 1° dicembre 1902,
26-48, e Nr. 24, 15 dicembre 1902, 31-49). Tali resoconti stenografici non
assumono tuttavia nel nostro ordinamento carattere ufficiale, come risultò
confermato, in occasione dell'indagine svolta dal giudice relatore
in merito alla questione di legittimità costituzionale di singole parti della
legge 21 marzo 1956, n. 168, dalle dichiarazioni del Presidente della Camera
sul carattere informativo ma non ufficiale dei resoconti stenografici
delle sedute della Camera e delle Commissioni (Raccolta ufficiale
delle sentenze e ordinanze della Corte Costituzionale, VII, 1959, 91), i
quali, pertanto, in unione con tutti i cosiddetti atti parlamentari, sono
da ritenersi « meri strumenti materiali giuridicamente ordinati al fine di
dare pubblicità materiale ai lavori delle Camere nella loro realtà storica
e fenomenica » (CARLO ESPOSITO, Atti parlamentari; Enciclopedia del
diritto. Milano, 1959, IV, 82). La pubblicità delle sedute è esclusa nei casi
in cui ciascuna Camera e il Parlamento a Camere riunite deliberino, a
norma dell'art. 64, 2° comma, della Cost., di riunirsi in seduta segreta,
ma né la Costituzione né i regolamenti vincolano la manifestazione della
volontà delle assemblee in tal senso a determinati oggetti di discussione
ed i regolamenti in particolare rimettono alla discrezionalità delle assemblee
l'esame o meno in seduta segreta dei bilanci interni. Sembra tuttavia
da escludersi la facoltà di procedere in seduta segreta all'approvazione
di una legge, cfr. F. MOHRHOFF, La competenza della Corte Costituzionale
a controllare il procedimento di formazione delle leggi (Rassegna
parlamentare, I, Nr. 6, giugno 1959, 145-146), e per l'opinione
contraria, F. COSENTINO (Rassegna parlamentare, I, Nr. 4, aprile 1959, 125).
Sul fenomeno parlamentare dell'ostruzionismo si vedano per una
prima e rapida informazione le voci di SANTANGELO SPOTO nel Digesto
italiano. Torino 1904-1908, XVII, 1107-1114 e nell'Enciclopedia Giuridica
Italiana, Voi. XII - Parte II, 1272-1292; e di F. MOHRHOFF sul Novissimo
Digesto Italiano. Torino 1965, XII, 289-295. Tra gli scritti in italiano
sull'oggetto si possono consultare: A. FERRACCIÙ, L'ostruzione parlamentare
davanti al diritto ed alla politica costituzionale (Il Filangieri,
XXVI, 1901, 321-343 e 401-417); O. NIGRO, L'ostruzionismo parlamentare
e i possibili rimedi. Studio di diritto pubblico. Torino, 1918; G.
MELONI, L'ostruzionismo parlamentare (Annali della Università di Ma-

748 Guida bibliografica
cerata per cura della Facoltà giuridica, XVIII, 1951, 171-195); R. TA­
BACCHI, L'ostruzionismo parlamentare nella dottrina e nella prassi costituzionale
(Montecitorio, VI, n. 12, dicembre 1952, 7-11); V. LONGI,
Ostruzionismo parlamentare (negli Scritti vari in materia costituzionale
e parlamentare. Milano 1953, 13-16); F. FARANDA, L'ostruzionismo parlamentare
(Montecitorio, XVI, 1962, Nr. 2, 5-13 e Nr. 3-4, 5-18); SILVIO
TRAVERSA-STEFANO MARIA CICCONETTI, Ostruzionismo e Antiostruzionismo:
cronaca della più lunga seduta parlamentare (Foro amministrativo,
43, 1967, parte III, 625-632); N. VALENTINO, L'ostruzionismo in
parlamento (Cronache legislative, dicembre 1967, 3-9); e tra quelli in
altre lingue, H. MASSON, De l'obstruction parlementaire. Montauban,
1902; G. JELLINEK, Die parlamentarische Obstruktion (Neue Freie Presse
del 26 luglio 1903, ripubblicato in Ausgewàhlte Schriften und Reden.
Berlin 1911, II, 419-430); BRANDENBURG, Die parlamentarische Obstruktion,
ihre Geschichte und ihre Bedeutung. Dresden, 1904; RADWTZKY,
Das Wesen der Obstruktionstaktìk (Zeitschrift fiir das Privat-und òffentliche
Recht der Gegenwart, XXXI, 1904); SCHWARZ, Die Rechtslehre der
Obstruktion (Zeitschrift fiir das Privat-und òffentliche Recht der Gegenwart,
XXXIII, 1906); O. KOLLER, Die Obstruktion. Eine Studie aus
dem vergleichenden Parlamentsrechte. Ziirich-Selnau, 1910; SCH. MAR­
MOREE:, L'obstruction au Parlement Autrichien. Paris, 1910; F. EICHEN-
BERG, Ist die tàtliche oder skandalierende parlamentarische Obstruktion
nach Par. 105 Strafgesetzbuch strambar ? Hamburg, 1924; H. FUCHS, Die
parlamentarische Obstruktion durch Abstinenz der Minderheit. Diss.
Heidelberg, 1928. L'ostruzionismo, interpretato alla stregua di una figura
giuridica di resistenza che è manifestazione dell'istituto della tutela dei
diritti delle minoranze, come ha osservato GEORG JELLINEK {DOS Recht
der Minoritàten. Wien 1898, 35 segg.) rientra pertanto nello studio dei
diritti delle minoranze parlamentari su cui si possono tuttora utilmente
consultare i saggi di F. MORSTEIN-MARX, Beitràge zum Problem des
Parlamentarischen Minderheitenschutzes. Hamburg, 1924, e di K.
LEHMANN, Das Recht der parlamentarischen Minderheiten. Berlin-
Grunewald, 1933, ma è confìgurabile anche un ostruzionismo di maggioranza
giusta l'indicazione di P. CALAMANDREI, L'ostruzionismo di maggioranza
(Il Ponte, IX, 1953, 128-136; 274-281; 433-450). Per la particolare
situazione in Belgio cfr. I. RENS, Les garanties parlementaires
contre la minorisation et la révision constitutionnelle en Belgique (Res
Publica, VII, 1965, 189-221).
Sul Parlamento in seduta comune cfr. G. FERRARI, Problemi nuovi
del nuovo Parlamento bicamerale (Annuario di diritto comparato e di

Guida bibliografica 749
studi legislativi, III serie (speciale), XXV, 1949, 215-230) e per una sua
qualificazione come collegio perfetto, L. PALADIN, Sulla natura del Parlamento
in seduta comune (Rivista trimestrale di diritto pubblico, X,
1960, 388-418, ripubblicato anche negli Studi in memoria di Guido Zanobini.
Milano 1965, III, 425-455). Sull'integrazione per l'elezione del
Presidente della Repubblica mediante i delegati dei Consigli regionali
esistenti, A. GELPI, L'integrazione del Parlamento per l'elezione del Presidente
della Repubblica (L'Amministrazione Italiana, XX, 1965, 966-967).
Per la bibliografia attinente alla messa in stato d'accusa del Presidente
della Repubblica e dei ministri, vedi le indicazioni al Capo IV. Ai fini
di un confronto con il Parlamento in seduta comune in altri ordinamenti
costituzionali cfr., per il Belgio, il saggio di W. S. PLAVSIC, La procedure
des Chambres réunies en Belgique (Res Publica, VII, 1965, 165-176).

CAPO VII-VIII-IX-X.
Sull'iter legislativo nel nostro ordinamento costituzionale cfr. l'agile
contributo di M. RUINI, La funzione legislativa (Tecnica delle leggi e
lavori parlamentari). Milano, 1953, e, sotto il profilo soprattutto della
dogmatica, il consistente volume di SERIO GALEOTTI, Contributo alla teoria
del procedimento legislativo. Milano, 1957. Per una rapida informazione
sul procedimento di approvazione nell'ordinamento statutario vedi
D. DONATI, // procedimento della approvazione delle leggi nelle Camere
italiane. Macerata, 1914. Sull'iniziativa legislativa si consulti il primo
volume sul potere di iniziativa legislativa di un'opera prevista in più
tomi di E. SPAGNA-MUSSO, L'iniziativa legislativa nella formazione delle
leggi italiane. Napoli, 1958. Per una sintesi puntuale della configurazione
giuridica dell'oggetto si veda G. INVERNIZZI, L'iniziativa legislativa nell'ordinamento
italiano (Montecitorio, XVII, n. 6, giugno 1963, 23-35);
e per informazioni soprattutto sulla natura dell'incidenza quantitativa
dei singoli soggetti titolari del diritto di iniziativa legislativa nel nostro
ordinamento, BENIAMINO LEONI, Note sull'iniziativa delle leggi (Giurisprudenza
costituzionale, Vili, 1963, 1274-1293), il quale formula anche
proposte per eliminare determinati inconvenienti riscontrati nella prassi
vigente. Sull'iniziativa parlamentare si veda E. LARCHER, L'initiative
parlementaire en Trance. Paris, 1896; L. MICHON, L'initiative parlementaìre
et la riforme du travail législatif. Paris, 1898; F. MOREAU, L'initiative
parlementaire (Revue du droit public et de la science politique, XV,
1901, 251-296); V. MICELI, Iniziativa parlamentare, Enciclopedia giuridica
italiana, Milano 1913, Voi. Vili - Parte II, 246-267; LYON,
Le droit d'initiative parlementaire dans la nouvelle constitution francaise
(Rassegna parlamentare, 1959, n. 7, 68 segg.); L. A. MINEL­
LA Die parlamentarische lnitiative gemass Art. 93 der Bundesverfassung.
Ursprung, Wesen, Zweck. Zurich, 1965, che tratta della
questione, sollevata nella Confederazione elvetica nel 1964, se la norma
costituzionale che garantisce ai membri delle due Camere l'esercizio
del diritto di iniziativa includa anche quello specifico della presentazione
di una proposta di legge; P. G. LUCIFREDI, L'iniziativa legislativa
parlamentare. Milano, 1966; e sulla particolare iniziativa dei Private

752 Guida bibliografica
Bills nel mondo anglosassone, P. A. BROMHEAD, Private members' Bills
in the British Parliament. London, 1956, e E. DAVIES, The rote of Private
Member's Bill (Politicai Quarterly, 1957, 32 segg.). Sulla iniziativa legislativa
esercitata da soggetti diversi dai membri delle due Camere e dal
Governo, oltre all'opera dello SPAGNA-MUSSO, 76-99, cfr., a titolo indicativo,
sull'iniziativa del popolo V. CRISAFULLI, Stato e popolo nella
Costituzione italiana (Comitato nazionale per la celebrazione del primo
decennale della promulgazione della costituzione. Studi sulla Costituzione.
Milano, 1958, Voi. II, 139-153); sull'iniziativa del Consiglio Nazionale
dell'Economia e del Lavoro, M. STRAMACCI, // Consiglio Nazionale
dell'Economia e del Lavoro. II ediz. Milano 1959, 95-98; sull'iniziativa
dei Consigli Regionali, T. MARTINES, // Consiglio Regionale.
Milano, 1961, 87-88.
Per quanto riguarda l'istituto della presa in considerazione, atto costitutivo
dell'iniziativa legislativa parlamentare durante il regime ^statutario
per l'esigenza che « l'iniziativa parlamentare fosse ricondotta alla
volontà della Camera unitariamente considerata, dal momento che
l'art. 10 dello Statuto non l'attribuiva direttamente ai singoli membri
delle Camere » (SPAGNA-MUSSO, 72), esso vige tuttora alla Camera, limitatamente
per le proposte di contenuto finanziario, ma non più al Senato.
Recepito dal sistema inglese delle tre letture, dove la prima fase
della seconda lettura corrisponde appunto alla presa in considerazione,
« la mancanza di contenuto sostanziale di tale istituto è uno degli esempi
più classici - come osserva FRANCESCO COSENTINO (// procedimento legislativo
nel sistema parlamentare; Rassegna parlamentare, II, 1960,
1197-1216, e riprodotto in lezione corretta in: Problemi della Pubblica
Amministrazione. Ciclo di conferenze promosso dalla Scuola di perfezionamento
di scienze amministrative presso l'Università di Bologna nell'anno
accademico 1958-59. Bologna 1960, voi. Ili, 181-199) - della crisi
di adattamento subita dal regime parlamentare nel corso della sua inserzione
nell'ordinamento giuridico italiano » (COSENTINO, 187). Di fronte
al carattere meramente formale assunto dalla presa in considerazione
nel nostro ordinamento, nel sistema inglese essa ha tuttora « un valore
sostanziale ormai ignoto a quello italiano, consentendo una prima deliberazione
sommaria della opportunità della legge in modo tale da evitare,
qualora non riscuota il consenso tacito od espresso della maggioranza,
che i Comuni e la Commissione debbano perdere il tempo necessario
ad esaminarla per poi concludere con un ordine del giorno di non
passaggio agli articoli, come spesso invece accade nelle Assemblee continentali
» (COSENTINO, 188).

Guida bibliografica 753
Dall'entrata in vigore della Costituzione repubblicana l'iniziativa legislativa
parlamentare ha raggiunto indici numerici particolarmente elevati
con riflessi negativi tanto sullo svolgimento della attività delle Camere
quanto sul livello dei provvedimenti e della tecnica legislativa,
(su questo punto cfr., a titolo indicativo, R. LUCIFREDI, Miglioramento
della tecnica legislativa ed illusorietà di una scienza della legislazione.
Il Diritto dell'economia, VI, 1960, 1102-1110; R. LUCIFREDI, Inflazione
legislativa o caos nella legislazione ?, Civitas, N. S.„ II, 1951, fase. 8,
15-23; F. COSENTINO, // problema della produzione legislativa nel sistema
parlamentare italiano (Montecitorio, 1965, n. 5-6, 5 segg.), e diversi
autori hanno creduto di poter individuare uno dei motivi di questa
situazione di disagio nella mancanza di qualsiasi freno posto all'esercizio
dell'iniziativa stessa, e prima di tutto nella soppressione dell'istituto della
presa in considerazione. Così, secondo ROMOLO ASTRALDI (L'iniziativa
parlamentare e la necessità di una più rigida disciplina; Roma economica,
V, 1952, 481), « si potrebbe, ad esempio, imporre come norma obbligatoria
in ogni caso lo svolgimento della proposta di legge in assemblea
plenaria con conseguente divieto di stampa preventiva di una relazione;
inoltre la cosìdetta « presa in considerazione » non dovrebbe più
essere un semplice atto formale di cortesia, prescrivendosi che sia preceduta
da una dichiarazione esplicita del Governo se ritiene la proposta
tale che ne possa essere consentito l'esame da parte dell'Assemblea, la
quale dovrebbe sempre decidere sull'ammissibilità o meno della proposta
stessa con votazione a scrutinio segreto »; ed anche nell'opinione
dello SPAGNA-MUSSO la integrale adozione della presa in considerazione
quale strumento procedurale potrebbe contribuire ad uno svolgimento
più razionale del lavoro legislativo, assegnandogli una funzione determinante
nel coordinamento della dialettica dei rapporti tra Parlamento
e Governo:
« La presa in considerazione consente che l'iniziativa del singolo membro
di una delle Camere attivi il procedimento legislativo soltanto quando goda
del consenso della maggioranza parlamentare, quando, cioè, si ponga come iniziativa
della maggioranza parlamentare. In tal modo si conseguono due obiettivi,
anzitutto di assicurare la conformità dell'iniziativa parlamentare al programma
politico di cui sono portatori governo e maggioranza parlamentare,
garantendo così la funzionalità del sistema; in secondo luogo, di alleggerire
il lavoro delle Commissioni parlamentari impedendo l'esame di quei disegni di
legge che non hanno possibilità di essere approvati, ed eliminando, di conseguenza,
« ingorghi > nell'attività legislativa. Si migliora, in definitiva, il rendimento
degli organi legiferanti sia sotto il profilo qualitativo della omogeneità
della legislazione, sia sotto il profilo quantitativo della maggiore espansione >
(SPAGNA-MUSSO, 73).
30.

754 Guida bibliografica
Alle considerazioni svolte contro l'ammissibilità della presa in considerazione
nel nostro attuale ordinamento costituzionale, che cioè
- come fu rilevato in sede di elaborazione del regolamento del Senato
della Repubblica del 1948 - « non era concepibile sottoporre a determinate
procedure preliminari, come la presa in considerazione, l'esercizio
del diritto di iniziativa dei membri del Parlamento, quando nessuna
condizione era richiesta per altri organi ed enti costituzionalmente
abilitati all'esercizio di tale diritto » (LEONI, Note sull'iniziativa
delle leggi, cit., 1288), fu opposta la scarsa motivazione di questo ragionamento,
« in quanto sembra ignorare che l'iniziativa del Governo è
vincolata alla preventiva autorizzazione del Capo dello Stato, cioè ad un
controllo pieno di legittimità costituzionale, che è da ritenersi perlomeno
equivalente alla preliminare presa in considerazione da parte delle Camere,
la quale appunto perciò non era e non è richiesta per i disegni
di legge governativi; comunque sarebbe stato logico non abolire, ma
estendere l'istituto della presa in considerazione alle altre nuove forme
d'iniziativa extragovernativa ammessa dalla Costituzione ». E questa è,
ad avviso del LEONI, una ragione determinante per cui l'istituto della
presa in considerazione, una volta ammessa la trasmissione alle Camere
dei disegni di legge governativi muniti della duplice presunzione di conformità
alla Costituzione e alle direttive del Parlamento,
« dovrebbe essere introdotto con carattere generale e reso obbligatorio
per tutte le proposte di legge extragovernative, qualunque ne sia l'oggetto, anche
se non comportino nuovi o maggiori oneri finanziari o riduzione di entrate
». In particolare, « una commissione permanente che potrebbe denominarsi
Giunta o Comitato Generale di Legislazione, presso ciascuna Camera, avrebbe
il compito di rendere operante l'istituto della presa in considerazione, effettuando
l'esame delibatorio delle proposte, con riferimento sia all'art 81 Cost,
sia ad ogni altra valutazione e questione di carattere pregiudiziale. Questo
esame andrebbe compiuto con l'intervento del rappresentante del Governo, nel
quale compito potrebbero utilmente avvicendarsi il Ministro per i Rapporti con
il Parlamento ed i Ministri di Grazia e Giustizia e del Tesoro. Le conclusioni
della Giunta andrebbero sottoposte all'Assemblea e, solo nel caso di favorevole
deliberazione di quest'ultima, le singole proposte potrebbero iniziare il loro
corso di merito presso le competenti commissioni... I regolamenti delle Camere
ben possono stabilire determinate forme e cautele procedurali per lo svolgimento
e l'esame delle proposte di legge: ciò attiene all'iter parlamentare e
all'esercizio della funzione legislativa e non è inconciliabile con il diritto di
iniziativa garantito dalla Costituzione. La facoltà di promuovere il procedimento
di formazione delle leggi trova un limite naturale in quel complesso di norme
con le quali le Assemblee legislative, nella loro autonomia sovrana, disciplinano
le proprie funzioni. Quella facoltà comporta bensì l'obbligo per le Camere di
prendere in esame le proposte di legge presentate, ma l'esame può scindersi in

Guida bibliografica 755
due fasi distinte, una preliminare di ammissibilità, l'altra di merito, senza che
tale procedura interferisca nel libero esercizio del diritto d'iniziativa.
L'istituto della presa in considerazione, come stadio preliminare per il
passaggio all'esame di merito, è dunque legittimo ed è anche, in mancanza di
una severa autodisciplina, il solo mezzo efficace per ridurre l'iniziativa parlamentare
a giuste dimensioni e per frenarne l'eccesso, specie in ordine ai problemi
di maggiore importanza, sui quali è dovere costituzionale del Governo
promuovere la funzione legislativa » (LEONI, 1290-91).
Nettamente contraria all'istituto della presa in considerazione in
cui ravvisa elementi sufficienti per affermarne la incostituzionalità è
l'opinione di ALDO BOZZI (L'iniziativa legislativa parlamentare e la
presa in considerazione; Scritti in memoria di Antonino Giuffrè. Milano,
1967, voi. Ili, 173-185), secondo il quale l'istituto della presa in considerazione
è « una sopravvivenza storica non più compatibile con il
sistema costituzionale repubblicano », perché a l'art. 71, comma 1°,
Cost. conferisce l'iniziativa delle leggi " a ciascun membro delle Camere";
pone in essere, cioè, un diritto politico di cui il parlamentare,
uti singulus, in forza di questa sua qualità, viene ad essere portatore
per investitura diretta della Costituzione e l'art. 72, comma 1°, di fronte
a quel diritto, stabilisce il correlativo dovere della Camera considerata
come organo complesso, di dare la sua prestazione volta allo svolgimento
della procedura necessaria allo scopo di determinare la votazione
sulla proposta di legge » (Bozzi, 179). Constatata inoltre la natura
giuridica di atto dovuto (sempre a norma dell'art. 72, comma 1°,
Cost.) dell'assegnazione alla commissione delle proposte di legge da
parte del Presidente della Camera, il Bozzi non condivide l'opinione
di coloro che attribuiscono alla presa in considerazione una funzione
di accertamento della costituzionalità della proposta oggetto dell'iniziativa,
perché è una tesi non fondata e pericolosa:
« non fondata, perché essa si ricollega alla configurazione della presa in
considerazione come atto autorizzativo interno dell'efficacia della proposta, mentre
la Costituzione, secondo i concetti innanzi delineati, esclude tale condizione di
operatività per la proposta già presentata; pericolosa, perché il controllo di
costituzionalità (ad esempio, adempimento del precetto dell'art. 81 Cost. sulla
cosi detta copertura finanziaria; esistenza, per la materia oggetto dell'iniziativa,
d'una riserva di legge costituzionale) richiede un sindacato intrinseco, e a volte
complesso, quindi non una deliberazione sommaria sottoposta per di più ai
colpi di mano di fluttuanti maggioranze scarsamente informate » (Bozzi, 181).
In opposizione a quanti poi sostengono l'assimilazione della funzione
di controllo esercitata dal Presidente della Repubblica nei confronti
dei disegni di legge governativi con quella esercitata dalla Ca-

756 Guida bibliografica
mera mediante la presa in considerazione nei confronti delle proposte
di legge, il Bozzi, rilevato che secondo questa tesi a il decreto presidenziale
autorizza la " presentazione " (art. 87 Cost.) del disegno di legge
governativo alle Camere, mentre la presa in considerazione autorizzerebbe
l'ulteriore operatività d'una proposta presentata », ne indica l'effetto
procedurale assai diverso, ed incostituzionale nel secondo caso,
in quanto dopo la presentazione « che determina un rapporto interno
e diretto fra proponente e Camera, dal quale scaturiscono diritti e doveri,
l'annuncio del Presidente dell'Assemblea e l'assegnazione in commissione
sono atti dovuti non eliminabili » (Bozzi, 182). Dissente inoltre
il Bozzi dallo SPAGNA-MUSSO sia nella valutazione della funzione
selettiva di un ripristino integrale della presa in considerazione in ordine
ad una presunta razionalizzazione dell'attività parlamentare, sia nell'impostazione
della natura giuridica dell'istituto, impostazione che, secondo
il Bozzi,
« sembra non conforme alla lettera dell'art 71 Cost., che colloca su un
piano di parità giuridica tutti i centri politici titolari di potere d'iniziativa legislativa;
e anche in contrasto con la logica del sistema, la quale riconosce la funzione
determinante dell'indirizzo politico di maggioranza, e quindi il valore
preminente della proposizione legislativa del governo e dei gruppi che l'appoggiano,
ma li inquadra nella dialettica maggioranza-opposizione, in un congegno
di garantismo pluralistico e decentrato, che trova nell'iniziativa parlamentare
uno dei canali di manifestazione, con efficacia di integrazione (l'espressione è
dello Spagna-Musso) della legislazione di maggioranza o quanto meno di forza
d'urto e di protesta, che sono pure elementi vitali di una dinamica democratica
correttamente funzionante ».
Concludendo, il Bozzi ritiene infine che il rimedio contro l'eccessiva
proliferazione dell'iniziativa legislativa non possa essere costituito
da una razionalizzazione dell'istituto della presa in considerazione, ma
è da ricercare piuttosto,
« sia in una maggiore disciplina che, nella materia dell'iniziativa legislativa,
i gruppi parlamentari dovrebbero pretendere dai propri iscritti, sia, e soprattutto,
in un nuovo costume che consenta di resistere ai centri di pressione i quali
riescono a far rappresentare da iniziative parlamentari, a volte formulate da
presentatori di diversa appartenenza politica, di maggioranza e di opposizione,
loro interessi non soltanto estranei o difformi dall'indirizzo di governo, ma
meramente particolari e settoriali e dissonanti con i fini generali politici »
(Bozzi, 185).
Sempre in riferimento all'istituto della presa in considerazione è
oggetto di rilievi la procedura seguita alla Camera per le proposte legislative
dei Consigli regionali a causa della loro assimilazione alle

Guida bibliografica 757
proposte di legge di iniziativa parlamentare, perché la prassi inaugurata
nel 1951 « menoma - come dice il Bozzi (177) - nel momento decisivo
della sua operatività, il diritto di iniziativa legislativa che la Costituzione
ha attribuito ai Consigli regionali in situazione paritaria con gli
altri titolari ». E ciò - come ebbe ad osservare C. A. MARCHETTI, Sulla
« presa in considerazione » delle proposte di iniziativa regionale (Montecitorio,
X, nr. 11, novembre 1956, 5) -
« non soltanto nei confronti del diritto d'iniziativa del Governo, ma anche
rispetto a quello, già più limitato, degli stessi membri della Camera », perché
« mentre un deputato ha infatti, a termini dell'art. 134 del regolamento, oltre
che il diritto di svolgere i motivi della proposta e la facoltà di rinunciare allo
svolgimento, anche il diritto di replicare ad un eventuale intervento contrario
alla presa in considerazione, la proposta di legge d'iniziativa della Regione, una
volta presentata alla Camera, resta invece, per così dire, del tutto priva del
patrocinio del proponente; ciò che risulterà ancor più evidente ove si pensi al
diritto che il deputato autore di una proposta di legge ha invece di seguirne
personalmente l'esame fino dinanzi ad una commissione della quale non faccia
parte e della facoltà che la commissione ha di nominarlo addirittura relatore ».
Sul diritto di petizione alle Camere, che può considerarsi la matrice
storica dell'iniziativa parlamentare, e che è tutelato dall'art. 50
Cost., sussiste divergenza di opinioni tra gli studiosi in ordine alla sua
qualificazione giuridica, come ha acclarato in un suo saggio ENRICO
SPAGNA MUSSO (Note sul diritto di petizione; Rassegna di diritto pubblico,
XII, 1957, 94-152), il quale lo definisce quale diritto civico ed
individua nella iniziativa legislativa popolare la moderna evoluzione del
diritto di petizione, « come la petizione del Parlamento inglese al Re in
materia legislativa si trasformò nell'iniziativa legislativa parlamentare,
analogamente, oggigiorno, la petizione del cittadino al Parlamento appare
superata dalla più evoluta iniziativa legislativa popolare » (SPAGNA-
MUSSO, 141). Tutto sommato, il diritto di petizione è un istituto recepito
dall'ordinamento dello Stato assoluto, e « può presentare degli
aspetti ancora vitali nell'esperienza costituzionale degli Stati democratici
solo in quanto il principio della sovranità popolare non sempre ed
immediatamente riesce a trasfondersi nella sua pienezza nelle istituzioni
che caratterizzano un dato ordinamento statale » (SPAGNA MUSSO,
Note cit., 151). Per indicazioni ulteriori su questo diritto che, tuttavia,
anche ultimamente ha dimostrato indubbia vitalità sotto forma delle
cosiddette petizioni collettive cfr. R. VON MOHL, Beitràge zur Lehre
vom Petitionsrechte in constitutionellen Staaten (in: MOHL, Staatsrecht,
Vòlkerrecht und Politik, Tubingen 1860, I, 222-280); C. BORNHAK, DOS
Petitionsrechet (Archiv fiir òffentliches Recht. 16, 1901, 403-424; W.

758 Guida bibliografica
VAN CALKER, Entstehung, rechtliche Natur und Umfang des Petitionsrechts
nach hessischem Staatsrecht (Staatsrechtliche Abhandlungen.
Festgabe tur Paul Laband, Tiibingen 1908, II, 365-441); M. RICHARD»
Le droit de pétition. Paris, 1932; G. Lo VERDE, L'evoluzione del diritto
di petizione (Rivista di diritto pubblico, 1938, parte I, 673-683); P.
VIRGA, Tutela dei diritti fondamentali e petizioni collettive (Foro Padano,
IV, 1949, parte IV, 146-158); E. FAVARA, Osservazioni sul diritto
di petizione nella nuova Costituzione italiana (Foro Padano, VI, 1951,
parte IV, 151-156); F. COSSIGA, Diritto di petizione e diritti di libertà
(Foro Padano, VI, 1951, parte IV, 289-310); R. VOLPE, Sul diritto di
petizione (Foro Padano, VII, 1952, 105-113); R. VOLPE, // diritto di
petizione ed i limiti al suo esercizio penalmente rilevanti (Rassegna di
diritto pubblico, VII, 1952, parte II, 72-84); M. G. MANFREDINI, // diritto
di petizione come istituto di democrazia diretta (Foro Padano,
VILI, 1953, parte IV, 49-64); K. H. MATTERN, Petitionsrecht (in; Die
Grundrechte. Handbuch der Theorie und Praxis der Grundrechte, hsgg.
von Neumann, Nipperdey, Scheuner. Berlin, 1954, II, 623-639); C.
LEYS, Petitioning in the Nineteenth and Twentieth Centuries (Politicai
Studies, III, 1955, 45-64), il quale, sulla base della particolare esperienza
inglese in materia di petizioni collettive in epoca recente, rileva
la funzione positiva di queste ultime quale indizio di una discordanza
di azione politica tra una parte dell'opinione pubblica ed i partiti (a
successfully organized pétition indicates a lack of consonance between
some body of opinion and the parties which is incontestably the business
of the student of politics, 63); W. EITEL, DOS Grundrecht der Pétition
gemàss Artikel 17 des Grundgesetzes. Diss. Tiibingen, 1960; GIAN
PAOLO MEUCCI, Petizione {diritto di) (Novissimo Digesto Italiano, Torino
1966, XIII, 5-9). Per indicazioni sul diritto di petizione nei singoli
parlamenti cfr. A. F. SCHEPEL, Les pétitions (Union Interparlementaire.
Informations constitutionnelles et parlementaires, 3* sèrie, Nr. 48,
octobre 1961, 211-231). Una rivitalizzazione del diritto di petizione è stata
conseguita in alcuni ordinamenti costituzionali mediante l'istituto del-
Vombudsman, su cui, a titolo indicativo, si ricordano, tra i diversi contributi,
quelli di J. F. NORTHEY, A New Zealand ombudsman? (Public
Law, 1962, 43-51); DONALD C. ROWAT ed., The ombudsman. Citizen's
defender, London, 1965; G. NAPIONE, Lombudsman. Vicenza, 1965; e
F. SCHAFER, Der Bundestag. Eine Darstellung seiner Aufgaben und
seiner Arbeitsweise, verbunden mit Vorschlagen zur Parlamentsreform.
Kòln-Opladen, 1967, 249 segg., che ne ricava appunto la funzione determinante
esercitata ai fini di una rivalutazione del diritto di petizione;

Guida bibliografica 759
e per ulteriori dati bibliografici il saggio di bibliografia critica di MAURI­
ZIO CORTESE, // Commissario parlamentare. Roma, 1968.
Sull'esame preliminare dei progetti di legge presso le Commissioni
parlamentari si veda V. LONGI-M. STRAMACCI, Le Commissioni parlamentari
e la Costituzione. Milano, 1953, nonché, tanto per l'ordinamento
italiano quanto per le procedure adottate in singoli parlamenti
stranieri, gli scritti citati al Capo V di questa Bibliografia; e sulla questione
particolare della ripartizione in numero eguale in ciascuna delle
quattordici Commissioni dei deputati iscritti ai gruppi per effetto della
modifica introdotta nel 1963 nel Regolamento della Camera cfr. R.
Tozzi CONDIVI, Sulla modifica dell'art. 27 del Regolamento della Camera
dei Deputati (Montecitorio, XVII, n. 6, giugno 1963, 42-44), il
quale richiama l'attenzione sulle difficoltà che l'adozione di tale ripartizione
viene a costituire per gli iscritti a gruppi designati a funzioni
in altri organi interni della Camera ed in incarichi di governo. Sul procedimento
legislativo e sull'attività delle Commissioni in Isvizzera, negli
Stati Uniti d'America, in Inghilterra ed in Francia si vedano per un
sintetico colpo d'occhio i contributi di P. H. COEYTAUX (L'organisation
et les méthodes du travail parlementaire en Suisse), M. S. STEDMAN JR.
(Le travail du Congrès), DOROTHY PICKLES, (Le travail parlementaire
en Grande-Bretagné) e di GEORGES GALICHON (Aspects de la procedure
legislative en Francé), pubblicati nel Nr. 4 della Revue frangaise de
science politique del 1954, cui si possono aggiungere, per la Terza Repubblica,
H. CANNAC, Eléments de procedure legislative en droit parlementaire
francais. Paris, 1939, ed ancora per uno sguardo generale
GEORGES LANGROD, O processo legislativo na Europa ocidental. Rio de
Janeiro, 1954. Per gli Stati Uniti cfr. anche C. J. ZINN, // procedimento
legislativo negli Stati Uniti (Montecitorio, XIX, 3-4, marzo-aprile 1965,
35-74); L. ELIA, Forma di governo e procedimento legislativo negli Stati
Uniti d'America. Milano, 1961.
Per quanto riguarda la discussione alquanto rari sono i contributi
dedicati specificamente a questo argomento ed è opportuna la constatazione
che difettano pressoché interamente le ricerche di natura dommatica
e che le sole puntualizzazioni sull'oggetto possono rinvenirsi unicamente
nei trattati di procedura parlamentare veri e propri, cui pertanto
sì rinvia per ogni eventuale ricerca generale e particolare, sia in
ordine ai sistemi procedurali vigenti nei singoli ordinamenti per l'iter
legis sia per l'evoluzione storica degli istituti della discussione, ma cfr.
per un sintetico apercu comparato CH. ZINN, L'organisation du travail
parlementaire (Union Interparlementaire. Informations constitutionnelles

760 Guida bibliografica
et parlementaires, 3 e serie, Nr. 48, octobre 1961). Per singole questioni
attinenti alla discussione in assemblea plenaria si ricordano per gli
ordini del giorno U. GALEOTTI, Principii regolatori delle assemblee. Torino,
1900, 99-121, il quale dedica tutta la seconda parte del suo volume
alla discussione; A. ESMEIN, Les additions aux ordres du jour
motivés (Revue politique et parlementaire, 27, 1901, 502-510; F. CAM­
MEO, La competenza della IV Sezione sugli atti amministrativi delle
autorità, non amministrative e la posizione costituzionale della Corte
dei Conti (Giurisprudenza italiana, 55, 1903, IV, 190-191), il quale, in
riferimento ad una decisione del Consiglio di Stato del 1897, contesta
la validità di atto legislativo o di atto amministrativo di un ordine del
giorno approvato da una o da ambedue le Camere e nella fattispecie
l'efficacia sanatoria di tale ordine del giorno per la legittimazione di un
procedimento amministrativo viziato di nullità; SANTANGELO SPOTO, Ordine
del giorno (Digesto Italiano, XVII, Torino 1907-1908, 992:998);
MANFREDI, Ordine del giorno (Enciclopedia giuridica italiana, XII,
2 a parte, Milano 1915, 888-891); E. SPAGNA-MUSSO, L'iniziativa nella
formazione delle leggi italiane. Napoli, 1958, I, 170-177, che lo considera
quale strumento di chiarificazione della volontà delle Camere; S.
FURLANI, Ordine del giorno (Novissimo Digesto Italiano, Torino 1965,
XII, 112-114); per gli emendamenti, si veda ora la trattazione in E.
SPAGNA-MUSSO, L'iniziativa cit., 147-170, e per la procedura vigente
sull'oggetto nei singoli parlamenti, D. W. S. LIDDERDALE, Les amendements
(Union Interparlementaire. Informations constitutionnelles et parlementaires.
3 C sèrie, Nr. 36, octobre 1958, 214-227). Sulla natura degli
atti presidenziali attinenti alle questioni incidentali cfr. FERRARA, // Presidente
di Assemblea parlamentare. Milano, 1965, capitolo V, passim;
sulle questioni incidentali, U. GALEOTTI, Principii regolatori cit., 144-
150, R. TROMBETTI, Ordini del giorno e preclusione (Montecitorio, XI,
n. 4, aprile 1957, 11-13), e V. LONGI, Pregiudiziale e sospensiva (Rassegna
parlamentare, III, 1961, 596-604), nonché le osservazioni di A.
Bozzi, L'iniziativa legislativa parlamentare e la presa in considerazione
cit., sulla funzione della pregiudiziale quale garanzia di serietà e di
approfondimento nell'esame delle proposte legislative. Sul fatto personale
e sulle attribuzioni delle cosiddette Commissioni di indagine o
inchieste parlamentari personali ex art. 74 del Regolamento della Camera
ed art. 60 del Regolamento del Senato cfr. S. FURLANI, Le Commissioni
parlamentari d'inchiesta. Milano, 1954, 71-75; G. CUOMO, Appunti
sull'inchiesta politica delle Camere (Rassegna di diritto pubblico,
XIV, 1959, in particolare, 31-35, ripubblicato anche negli Studi in onore

Guida bibliografica 761
di Emilio Crosa, Milano 1960, I, 657-712); M. PACELLI, L'inchiesta parlamentare
come strumento di controllo politico (Nuova rassegna di legislazione,
dottrina e giurisprudenza, XXI, 1966, 2902).
Sulla natura giuridica delle commissioni in sede legislativa sono
state avanzate, già durante l'elaborazione della nuova carta costituzionale
da parte di membri dell'Assemblea costituente e successivamente
da studiosi, opinioni alquanto difformi. Da una parte si ritiene che le
Commissioni vengano investite di una delega da parte dell'organo competente
cui spetta in via normale l'attività legislativa, « sicché sembra
esatto far entrare la fattispecie nella figura della delegazione » come
afferma COSTANTINO MORTATI {Istituzioni di diritto pubblico, VII ediz.,
Padova, 1967, II, 644), autorevole sostenitore di questa tesi. Dall'altra
parte si ritiene, invece, che « le Commissioni non sono organi diversi
dalle assemblee del Parlamento, ma sono organi delle assemblee stesse:
in quanto legiferano le commissioni, le loro manifestazioni di volontà
sono proprie delle Assemblee di cui fanno parte », come afferma il PIE-
RANDREI (Le Commissioni legislative del Parlamento italiano; Foro Padano,
VII, 1952, parte IV, 73-90) il quale nega la fattispecie della delegazione
all'istituto in oggetto a motivo dell'inapplicabilità del principio
delegatus delegare non potest all'esercizio della potestà legislativa
da parte del Parlamento, « delegata » dal popolo o dalla Nazione, il
cui significato non è giuridico, ma politico (PIERANDREI, 85). L'assimilazione
all'istituto della delega è egualmente contestata da VINCENZO
LONGI e MAURO STRAMACCI (Le Commissioni parlamentari e la Costituzione.
Milano, 1953) i quali sono dell'avviso che
« dal punto di vista normativo, le commissioni appaiono come un istituto
autonomo creato dalla nuova Costituzione, che ha delegato i Regolamenti a stabilire
le norme (sostanzialmente, dunque, legislative) per il loro funzionamento.
Senza queste norme è evidente che le Commissioni deliberanti non esisterebbero
malgrado il disposto costituzionale, nello stesso senso in cui non può esistere
Corte Costituzionale o referendum fino a quando non sia emanata la relativa
legge ordinaria di applicazione; mentre nessuno può contestare, per tornare
all'esempio citato, che le riunioni del Parlamento in seduta comune dei due
rami potrebbero e dovrebbero essere presiedute dal Presidente della Camera,
in base all'art 63 della Costituzione, anche se non fossero state introdotte nei
Regolamenti delle Camere correlative norme, che chiameremo in questo caso
non di applicazione ma di adeguamento o di specificazione » (60-61).
Segue quindi la crìtica dal punto di vista della funzione:
« Dal punto di vista della funzione, l'autonomia delle Commissioni legislative
nei confronti dell'Assemblea è a parer nostro ugualmente chiara.

762 Guida bibliografica
E innanzitutto lo studio dei lavori della Costituente dimostra che fu
proprio di quella Assemblea, esauritosi il lavoro preparatorio in sottocommissione,
l'atto di coraggio di troncare ogni legame normale e continuativo tra
lavori delle Commissioni legislative e dell'Aula, sottraendo a quest'ultima l'obbligo
e il diritto di una votazione finale su ogni progetto esaminato in Commissione.
La deliberazione, poi, del Senato, tosto seguita dalla Camera, di affidare
alla autorità del Presidente la incombenza della scelta della sede legislativa
o referente per la discussione dei progetti, incombenza che in un primo tempo
si sarebbe voluto attribuire all'Assemblea, ampliò ancora i limiti di autonomia
delle Commissioni nei confronti della Camera.
Sembrerebbe, dunque, eliminato ogni rapporto diretto funzionale tra i due
istituti: eppure sussiste ancora, ed è anzi prevalentemente accettata, una teoria
che considera il deferimento dei progetti alle Commissioni in sede legislativa
come attribuzione della funzione stessa di legiferare, fatta dalla Assemblea a
suoi organi. Nulla è più inesatto di questa tesi, che evidentemente ha potuto
sorgere e farsi strada per un dato di fatto sul quale ritorneremo, l'identità delle
Commissioni nelle varie sedi. Purtroppo anche la lettera dell'art. 40 e dell'art.
26, rispettivamente dei Regolamenti della Camera e del Senato, sembra
accettare un tale orientamento, che è in contrasto con l'art 72 della Costituzione.
L'equivoco sul quale è basata la interpretazione che noi critichiamo consiste
in questo: che la delega non riguarda già la funzione legislativa e non è
attuata dalle due Camere nei confronti delle due rispettive Commissioni referenti,
per cui queste a un certo momento, come illuminandosi di luce riflessa,
acquistino la possibilità di approvare in via definitiva una legge. La delega è
invece fra le norme della Costituzione e norme dei Regolamenti ed è di carattere
generale e permanente.
In altri termini, che vi siano Commissioni permanenti o speciali che possano
in ogni momento discutere e approvare una legge, ciò rappresenta l'istituto
costituzionale delle Commissioni deliberanti; che poi l'Assemblea materialmente
scelga quali provvedimenti debbano essere assegnati all'esame di queste
Commissioni, ciò è la conseguenza pratica, per la cui attuazione esiste appunto
la delega della Costituzione ai Regolamenti. Dunque, le Commissioni legislative
sono tali ab origine in virtù della Costituzione, non per volontà dell'Assemblea,
e se per assurdo caso questa, o il suo Presidente, decidessero a un certo punto
di non deferire più provvedimenti all'esame delle Commissioni in sede deliberante,
ciò non significherebbe annullare, ma se mai rendere inoperante l'istituto
delle Commissioni legislative stesse.
Per quanto poi riguarda l'identità delle Commissioni legislative e referenti,
che a nostro avviso è stata una delle principali cause del rafforzamento
della teoria della " delega di funzioni ", ricordiamo nuovamentte che è una
identità di fatto e non di diritto e che niente impone che le Commissioni previste
dal 3° comma dell'art. 72 siano quelle stesse che discutono in via preliminare
le leggi, ai sensi del primo comma dello stesso articolo; tanto è vero
che al Senato, come pure abbiamo ricordato, si discusse sulla opportunità della
identità delle Commissioni, e che ancor oggi provvedimenti possono essere approvati
in sede deliberante da Commissioni speciali » (61-62).

Guida bibliografica 763
Per concludere, il LONGI e lo STRAMACCI sostengono che il rapporto
che intercorre tra le Commissioni legislative e l'Assemblea possa configurarsi
alla stregua di quello tra rappresentanti e rappresentati:
< A nostro avviso l'autonomia funzionale delle Commissioni da una parte,
e il suo inquadramento nella attività della Camera dall'altra, potrebbero far
ritenere tale rapporto implicante attività di rappresentanza, e in questo senso
vi è anzi, attualmente, un preciso orientamento: si tratta comunque di un
problema non certo chiaro e risolto, perché le disposizioni dell'art. 72 della
Costituzione giungono proprio a complicare, da questo punto di vista, le già
notevoli e tradizionali controversie sulla natura delle relazioni degli organi dello
Stato fra di loro e nei confronti dei propri uffici.
Si tratterebbe, in ogni caso, tuttavia, di rappresentanza permanente in
forza di legge, anzi di Costituzione; che, in caso contrario, e cioè ammettendo
la rappresentanza volontaria caso per caso, si ricadrebbe nella teoria della
" delega di funzioni " che non possiamo, per le ragioni già esposte, assolutamente
accettare » (63).
Il ricorso a questo istituto di diritto privato è stato criticato da
MARIO PASQUINI (Contributo per uno studio sulle commissioni deliberanti;
Montecitorio, XIII, n. 6, giugno 1959, 27-30) il quale ha osservato:
« Premesso che l'adozione nel campo pubblicistico di concetti ed istituti
propri del diritto privato comporta delle difficoltà notevoli per le forzature e
gli adattamenti che tali istituti debbono subire, è da osservare che i caratteri
specifici della rappresentanza, comunque intesa, sono l'agire nomine alieno per
la tutela di un interesse altrui e più esattamentte l'agire non come agirebbe il
rappresentato, ma in nome e per conto del rappresentato, in sue veci e, quindi, in
qualche caso anche suo malgrado, con la conseguenza che gli effetti dell'attività
del rappresentante si ripercuotono nella sfera giurìdica del rappresentato. £
chiaro, pertanto, come non possa sussistere alcun rapporto di rappresentanza
tra l'Assemblea e le Commissioni deliberanti, poiché queste ultime agiscono con
poteri propri e per conto proprio e l'attività da esse svolta non ha il fine di
tutelare gli interessi dell'Assemblea, costituendo l'esercizio di una potestà.
Inoltre ancor più difficile ci sembra configurare la ipotesi di una rappresentanza
permanente con la limitata durata di alcune Commissioni, poiché se
è vero che le Commissioni possono essere permanenti, è anche vero che possono
essere speciali, nel senso che possono essere nominate per compiti determinati
(ad es. la Commissione Speciale per l'esame dei provvedimenti sul risarcimento
dei danni di guerra), di modo che terminata la loro funzione cessano
di esistere» (28-29).
Fautori della tesi delle commissioni in sede legislativa quali organi
interni delle Camere sono anche G. DE GENNARO (La legislazione ordinaria
indiretta delle commissioni permanenti parlamentari; L'Amministrazione
italiana, Vili, 1953, 315-391) ed, entro certi limiti, anche
GIUSEPPE D'EUFEMIA (Le Commissioni parlamentari nelle costituzioni

764 Guida bibliografica
moderne; Rivista trimestrale di diritto pubblico, VI, 1956, 16-53). H
primo opina che « le Commissioni non costituiscono un organo giuridico
diverso dalle relative Assemblee; ma sono esse stesse, diversamente
considerate; esse disimpegnano la stessa attività delle Camere; e tutto
al più, nell'attribuzione di competenza fatta per legge alle Commissioni,
potrebbe ravvisarsi, in confronto all'attività delle Camere stesse, una
distribuzione interna di funzioni » (DE GENNARO, 390); il secondo afferma
non essere possibile « sostenere che la commissione in sede deliberante
non sia un organo a sé distinto dalla Camera cui appartiene
e che sia priva di giuridica esistenza verso l'esterno in quanto l'esistenza
di tale organo è espressamente riconosciuta dall'ordinamento costituzionale,
né certo contrastano la qualifica di organo esterno la limitazione
delle funzioni e i caratteri della dipendenza e accessorietà ad
altro organo », e conclude :
« A nostro avviso bisogna tener conto che la carta costituzionale nello
stabilire una attribuzione di competenza legislativa stabile e permanente alle
camere ha anche precostituito organi secondari di esse e l'efficacia degli atti di
tali organi ha equiparato all'efficacia propria degli atti degli organi primari. Fra
assemblee plenarie e commissioni in sede deliberante la competenza è stata
ripartita in modo che fra le prime e le seconde intercede lo stesso rapporto
che intercorre fra organo primario e organo secondario e non contrasta la natura
di tale rapporto il fatto che l'organo secondario possa assumere l'esercizio
della competenza dell'organo primario soltanto su iniziativa di quest'ultimo,
come di frequente avviene senza alterare la natura del rapporto. La commissione
in sede deliberante è organo secondario della corrispondente assemblea
e l'atto del presidente che deferisce l'approvazione del disegno di legge alla
commissione costituisce la condizione che consente alla commissione di esercitare
la funzione legislativa in nome e per conto dell'assemblea e che l'assemblea
può revocare nei modi prestabiliti nell'articolo 72 Costituzione. Non si tratta
perciò di delegazione ma di rapporto organico essendo la commissione organo
di altro organo » (D'EUFEMIA, 46).
LEOPOLDO ELIA (Le commissioni parlamentari italiane nel procedimento
legislativo; Archivio giuridico, 160, 1961, 42-124), dopo aver
respinto la tesi delle commissioni quali organi interni soprattutto per
la conseguenza assai grave della e riduzione del sistema delle commissioni
deliberanti a semplice distribuzione della funzione legiferante tra
uffici di uno stesso organo, rientrante nel normale potere di auto-organizzazione
dei corpi legislativi » (ELIA, 80), respinge anche la tesi della
delega con considerazioni, che sono frutto di un attento ed elaborato
esame di tutta la materia del contendere:
f Una volta disattesa la opinione più diffusa, sembrerebbe d'obbligo aderire
senz'altro a quella minoritaria. Ma pare necessario compiere alcune di-

Guida bibliografica 765
stinzioni, precisando che nella tesi del Mortati relativa alla delegazione (le
commissioni sarebbero organi delegati a legiferare dall'assemblea) c'è un elemento
di verità per così dire permanente, che coglie l'aspetto essenziale del
sistema, e un elemento di verità affatto contingente, legato ad una effimera
realizzazione del sistema stesso. Il primo elemento consiste nella esatta percezione
dell'autonomia dell'organo assemblea rispetto agli organi-commissioni,
sia pure nell'ambito di una stessa istituzione (una delle due Camere); il secondo
elemento si riferisce alla figura della delegazione, che è il mezzo con cui il potere
legislativo, o il suo esercizio, passa dal collegio più grande ai collegi minori.
Intanto, si potrebbe obbiettare, la figura della delega, non solo non è prevista
dalla Costituzione (art. 72 comma 3), ma, anzi, è esclusa; come emerge,
oltreché dalla lettera della disposizione, anche dai lavori preparatori dell'assemblea
costituentte, era il regolamento parlamentare che avrebbe dovuto operare,
a parte i casi previsti nel comma 4 dell'art. 72, la ripartizione di competenza
tra l'assemblea e le commissioni; come si è già avuto occasione di chiarire,
questa ripartizione si rivelò impossibile, o per lo meno troppo difficile; e allora
il Senato, rendendosene conto in sede di formazione del proprio regolamento,
attribuì senz'altro al suo Presidente il potere di deferire disegni di legge all'esame
e all'approvazione di una commissione parlamentare. La Camera dei
deputati, invece, quando affrontò la questione delle commissioni in sede legislativa,
ritenne di dover adottare una soluzione diversa: e stabilì che il Presidente
della Camera avrebbe proposto all'assemblea di investire una commissione
permanente della discussione e dell'approvazione di un disegno di legge;
dopodiché l'assemblea avrebbe votato sulla proposta per alzata e seduta (l'approvazione,
nei periodi di aggiornamento, spettando all'ufficio di Presidenza).
Ora, essendo l'assemblea l'organo della Camera investito dalla Costituzione di
un potere legislativo ordinario potenzialmente illimitato, è chiaro che il suo
atto di volontà, tendente a far esercitare un potere di questo tipo (in ordine ad
un singolo disegno di legge) ad una commissione, rientrava senz'altro nella categoria
della delega. Ma la Camera dei deputati si attenne al sistema della delegazione
soltanto dal 15 settembre 1948 al 10 febbraio 1949, giacché in questa
ultima seduta adottò la disciplina già disposta dal Senato, facendo peraltro salva
la possibilità per l'assemblea di opporsi alla decisione di deferimento in occasione
del suo annunzio in aula. In questa situazione nuova (e che dura tutt'ora)
sembra difficile mantenere la costruzione della delega: a parte la circostanza
che l'opposizione, finora mai manifestatasi, è un istituto, in tale contesto, assolutamente
contraddittorio, sta di fatto che, a norma dell'attuale regolamento,
l'assemblea può opporsi a un deferimento, ma non può mai, da sola, determinarlo.
Insomma il potere di delegare, eminentemente positivo, non può confondersi
con una "faculté d'empécher", per sua natura affatto negativa; né si
può parlare, a proposito delle varie forme di rimessione in assemblea, richieste
in base all'art. 72, comma 3, Cost, di una revoca di delegazione perché, anzi,
tali rimedi sembrano alludere ad una situazione prevista dal costituente come
diversa dalla delega: la richiesta di un decimo dei componenti dell'assemblea,
di un quinto dei membri della commissione oppure del Governo non doveva
contrapporsi (nella ratio della norma costituzionale) a una deliberazione maggioritaria,
ma era prevista come un modo per rendere derogabili le norme regolamentari
sulla ripartizione della competenza. Le citate richieste non costitui-

766 Guida bibliografica
scono ora una revoca di delegazione (che, specie quella su domanda del Governo,
apparirebbe del tutto anomala) ma piuttosto un atto che si sostituisce
all'atto di assegnazione del Presidente.
Ci si potrebbe rispondere, per salvare la figura della delega, anche nel
contesto normativo attuale, che il Presidente agisce come organo dell'assemblea,
e che quindi, per il suo tramite, è sempre quest'ultima a deliberare circa l'esercizio
delle proprie competenze; ma sembra che tale costruzione non corrisponda
alla realtà in quanto il Presidente, nel momento della scelta, si pone al di fuori
e al di sopra sia dell'assemblea che della commissione, come organo dell'istituzione'
Camera (quasi nell'atteggiamento di chi deve affidare o all'una o all'altra
un lavoro da compiere). In tale veste il Presidente agisce autonomamente,
realizzando non la volontà dell'assemblea in quanto tale, ma solamente le prescrizioni
regolamentari che gli conferiscono la facoltà di assegnare. E a ciò
corrisponde il carattere unitario (ma soltanto negli effetti, cfr. n. 4b a pag. 20)
dell'atto di assegnazione che, quando si indirizza alla commissione in sede
referente rende attuale la competenza dell'assemblea, e quando si dirige alla
commissione in sede deliberante rende attuale la competenza della commissione.
Ciò non significa che assemblea e commissioni siano organi pariorflinati :
esse non lo sono per quanto concerne l'ampiezza della competenza; ma ciò non
impedisce che esse lo siano, nei limiti ora accennati, quanto all'atto che inizialmente
rende esercitabile la competenza stessa. Da quel che si è detto emerge
anche che non c'è, in senso tecnico, un rapporto giuridico tra assemblea e
commissione, a meno che non si voglia parlare genericamente di un rapporto
di accessorietà e di dipendenza: si tratti di centri differenziati del potere legislativo
rispetto ai quali, secondo la disciplina costituzionale e regolamentare
ora vigente, potranno porsi problemi di competenza, ma non mai relazioni giuridicamente
rilevanti paragonabili, ad esempio, con quella che la cosidetta delegazione
imperativa stabilisce tra il Parlamento (che dà i criteri direttivi) e il
Governo: le commissioni deliberanti non ricevono istruzioni o direttive dall'assemblea,
ma agiscono in assoluta indipendenza e tendono a presentarsi come
monadi in quell'organo complesso che è ormai ciascuna Camera » (81-85).
Al termine del suo saggio I'ELIA avanza quindi una sua interpretazione
personale con il porre in rilievo una assimilazione tra le commissioni
legislative deliberanti ed i comitati interministeriali:
« È opportuno trarre ora alcune conclusioni in ordine al potere deliberante
delle commissioni legislative italiane sia dal punto di vista degli organi
sia sul piano degli atti normativi cui essi danno luogo. Mentre non sorgono
particolari problemi a proposito delle commissioni in sede referente, è invece
non pacifica la figura costituzionale delle commissioni in sede deliberante: da
quanto si è detto risulta che è impossibile qualificarle " organi interni ", " organi
di decentramento interno " come in generale si è fatto fin qui. Anzi, guardando
a certi aspetti, si dovrebbe dire che le commissioni legislative deliberanti denunciano
una notevole affinità di struttura con i comitati interministeriali istituiti
con legge. Naturalmente alludiamo ai comitati di cui siano membri soltanto
alcuni componenti del Consiglio dei Ministri, giacché solo in questo caso
si manifesta l'affinità strutturale di cui si è detto: l'elemento personale delle

Guida bibliografica 767
commissioni è fornito da una parte degli appartenenti all'assemblea parlamentare,
così come l'elemento personale dei comitati è costituito da un'aliquota
dei membri del Consiglio dei Ministri. Si tratta in entrambi i casi di organi,
i quali non possono dirsi costituzionali, perché, tra l'altro, non sono previsti
come necessari dalla Costituzione [anzi i Comitati non previsti affatto] e mancano
comunque di quelle caratteristiche di indefettibilità che contrassegnano,
secondo la comune opinione, una tale specie di organi): modificando i regolamenti
delle Camere si potrebbe far cessare da un momento all'altro l'attività
delle commissioni deliberanti, allo stesso modo che, modificando le leggi istitutive,
potrebbero sopprimersi i comitati interministeriali. Inoltre, nei due casi,
è almeno in taluni casi analoga la ratio che presiede alla istituzione dei minori
collegi: che è quella di alleggerire i compiti del collegio maggiore, sostituendosi
ad esso, e non già di prepararne le deliberazioni, come è invece il caso
per le commissioni in sede referente e per i comitati interministeriali a rilievo
puramente interno. Tuttavia, mentre la competenza delle Camere è chiaramente
circoscritta sul piano formale dalla nozione di legge in senso tecnico, assai più
incerta si presenta da questo punto di vista la competenza del Consiglio dei
Ministri, e non da questo solo: giacché non è facile definire i limiti dell'attività
di indirizzi politico ed amministrativo spettante al Consiglio.
Ma contro l'assimilazione ora accennata tra le commissioni legislative
deliberanti e i comitati potrebbe rilevarsi come gli atti delle commissioni, al
pari di quelle dell'assemblea, siano sempre atti delle Camere, mentre le deliberazioni
dei comitati dei ministri non si imputano, di fronte ai terzi, a nessun
organo o istituzione diversa: indubbiamente la Costituzione parla del "Governo
", ma è chiaro che nell'ambito di quest'organo complesso, gli organi che
lo costituiscono (Consiglio dei ministri, ministri, comitati) hanno una rilevanza
esterna immediata, che manca nel caso delle commissioni parlamentari. Ciò non
toglie, a nostro avviso (stante la rilevanza esterna mediata delle commissioni
deliberanti), che sussista in via di approssimazione una sostanziale analogia tra
la figura dei comitati e quella delle commissioni; ma sottolinea anche la necessità
di giungere ad una più precisa qualificazione dei peculiari rapporti tra le
commissioni, l'assemblea e la Camera * (120-122).
Il MORTATI {Istituzioni di diritto pubblico cit., 644-645) ha ribadito
a sua volta, punto per punto, le contestazioni mosse alla tesi della
delega :
« £ stata contestata l'esattezza del richiamo alla figura della delegazione,
nella considerazione che le commissioni non sono un organo distinto dal plenum.
L'obiezione non pare però convincente Che le commissioni in sede legislativa
siano un organo a sé stante si desume dalla diversità della composizione
e del funzionamento, e poiché sono fornite di una competenza non suscettibile
di essere esercitata di propria iniziativa, ma solo per volontà del plenum (sia
pure manifestata sotto la forma della non opposizione alla proposta formulata
dal Presidente), non si riscontra nessuna difficoltà a ricondurre tale investitura
alla delegazione, analogamente a quanto si ammette quando deliberazioni imputabili
ad un ministero siano prese dal sottosegretario titolare. L'anomalia
rispetto alle regole che disciplinano la delegazione sta solo nella possibilità

768 Guida bibliografica
conferita a soggetti diversi da delegante (oltre che a questo) di disporre la
revoca della delegazione: circostanza quest'ultima che dovrebbe indurre a
qualche riflessione coloro che, forse troppo affrettatamente, pongono su uno
stesso piano le due competenze, che sono invece fra loro nel rapporto di ordinaria
e speciale » (644-645).
Per quanto riguarda infine le considerazioni svolte dalTEuA, il
MORTATI ha precisato:
« Egli (ELIA) ha fatto osservare come il deferimento dei progetti alle commissioni
deliberanti sia opera del presidente e non già dell'assemblea e che
questi nell'effettuare la scelta si pone al di fuori e al di sopra sia dell'assemblea
che delle commissioni, sicché la scelta stessa non trasferisce l'esercizio di poteri,
bensì è solo assegnazione di compiti rientranti potenzialmente nella competenza
delle commissioni. Pur dando atto dell'acutezza dei rilievi sembra potersi
osservare che anche la semplice facoltà dell'assemblea di opporsi alla
determinazione presidenziale (quale è prevista dall'art. 40 reg. Camera) comprovi
che quest'ultima è presa da chi riveste qualità di capo del plenum, ed
agisce quale suo esponente. Che il plenum sia il titolare naturale del potere
legiferante emerge, oltre che dalle considerazioni prima enunciate, anche dal
rilievo che, a tenore dello stesso art 40, l'assegnazione alle commissioni è
solamente eventuale, sicché, ove per avventura il presidente nulla decidesse
per un singolo progetto, esso ope legis dovrebbe essere affidato alla competenza
dell'assemblea » (644, nota 1).
Se la querelle sulle commissioni deliberanti verte unicamente sulla
natura della configurazione giuridica delle stesse, e non può avere per
oggetto, come è ovvio, una loro presunta incostituzionalità, sono stati
invece mossi rilievi sulla legittimità costituzionale a quel particolare istituto
della commissione in sede redigente, introdotta nel Regolamento
della Camera nel 1949. Secondo E. CAPALOZZA {Appunti sulla delega
legislativa alle Commissioni parlamentari; Montecitorio, III, n. 9, dicembre
1949, 15) « questa delega in bianco e senza appello non esiste
nel nostro diritto » e « può esistere, tutt'al più, il problema di crearla,
di giuridicizzarla, ciò che importa, però, una modifica della Costituzione,
che non può avvenire se non con la rigorosa e solenne procedura
che è la Costituzione stessa ad indicare »; mentre per I'ELIA {Le Commissioni
parlamentari cit., 105-112) il procedimento è conforme a Costituzione
sul piano del rapporto commissione-assemblea, ma appare
« non congruente con la Costituzione » non tanto l'istituto della sede
redigente in sé quanto la disciplina datane dalla Camera che ne fonda
l'applicazione su una decisione maggioritaria senza tutelare i diritti
della minoranza che a norma dell'art. 72, 3° comma, fino al momento
della approvazione di un disegno di legge ha sempre la facoltà di ri-

Guida bibliografica 769
chiamarne in assemblea Tesarne su richiesta di un decimo dei componenti
della Camera. Su questo argomento cfr. anche F. G. I. Le Commissioni
permanenti della Camera e l'art. 85 del Regolamento (La Politica
parlamentare, IV 1951, 2-4) e F. COSENTINO, Regolamento, consuetudine,
prassi parlamentare (La Politica parlamentare, IV, 1951,
19-20).
Sul procedimento di approvazione delle leggi da parte delle Commissioni
deliberanti si cfr. V. LONGI, Approvazione di proposte di legge
e di inchiesta parlamentare da parte di Commissioni in sede deliberante
(in Scritti in materia costituzionale e parlamentare. Milano, 1953,
33-36), che ritiene l'assegnazione delle proposte di legge di iniziativa
parlamentare alle Commissioni in sede legislativa alla Camera una deroga
al principio fissato in tal senso dalla Costituzione per i soli disegni
di legge presentati dal Governo, accentuando la validità qualificatrìce
della distinzione, operata dal Regolamento della Camera, tra i disegni
di legge governativi e le proposte legislative di iniziativa parlamentare;
F. GOGUEL, La procedure italienne de vote des lois par les Commissions
(Revue francaise de science politique, IV, 1954, 836-842); GIAN­
CARLO PERONE, // Parlamento e la produzione normativa (Iustitia, XVIII,
1965, 214-219), il quale rileva gli aspetti della disfunzione legislativa
derivante dall'eccessivo ricorso all'approvazione delle leggi da parte
delle Commissioni deliberanti; P. BARILE, Osservazioni sulle proposte
di legge costituzionale di riforma dell'art. 72 Cost. (Il Foro Civile, IV,
1951, 262-266), che contesta l'opportunità di una proposta di legge presentata
dall'Ori. Bianca Bianchi durante la I legislatura tendente a condizionare
il richiamo in assemblea dei disegni di legge assegnati ad una
Commissione deliberante non più alla richiesta di un decimo dei componenti
della Camera, ma al voto espresso dalla maggioranza della
Camera.
Sul trasferimento dei disegni di legge da una Camera all'altra, che è
ammesso solo quando il provvedimento si trova nel ciclo preliminare
ed antecedente a qualsiasi esame da parte delle Commissioni, esiste un
contributo di CORRADO MUSCARÀ, Trasferimento di disegni di legge da
una Camera air altra prima della loro approvazione (Rassegna parlamentare,
II, 1960, 1888-1894).
Sul ritiro dei disegni e delle proposte di legge, sui rapporti intercorrenti
tra l'esercizio del potere di iniziativa e di ritiro, gli unici saggi
specifici sull'argomento sono quelli di C. MUSCARÀ, Ritiro di progetti
di legge (Rassegna parlamentare, I, n. 11, novembre 1959, 80-97) e di
31.

770 Guida bibliografica
STEFANO MARIA CICCONETTI, // potere di ritiro nel procedimento di formazione
delle leggi (Rivista trimestrale di diritto pubblico, XV, 1965,
381-419), il quale dedica anche l'ultimo capitolo del suo studio alla differenza
esistente tra l'atto di ritiro e la richiesta di trasferimento da una
Camera all'altra.
Sugli effetti derivanti dall'approvazione di un progetto di legge da
parte di una sola Camera e che non era stato approvato dall'altra
all'atto dello scioglimento di uno dei due rami del Parlamento, argomento
che aveva assunto un particolare rilievo prima della modifica
costituzionale del 1963 che eguagliò il periodo di durata di ambedue
le Camere, si vedano anche per eventuali analogie sotto l'imperio dello
Statuto albertino e per osservazioni sugli istituti della sessione e della
legislatura non più vigenti nell'attuale ordinamento costituzionale, P.
MANFRIN, La durata delle sessioni parlamentari (Nuova Antologia,
29 giugno 1875, 409-442); V. MICELI, La chiusura della sessione parlamentare
e i suoi effetti giuridici (Annali dell'Università di Perugia.
Pubblicazioni periodiche della facoltà di giurisprudenza. Nuova Serie,
Voi. V, 1895, 117-181); M. E. Livio MINGUZZI, La chiusura della sessione
parlamentare (Istituto lombardo di scienze e lettere. Rendiconti.
Milano, 1911, Serie II, 44, 572-585); V. LONGI, Periodi di attività delle
Camere e conseguenze del loro rinnovamento sui progetti di legge in
corso di esame (negli Scritti cit., Milano, 1953, 37-42); T. MARTINES,
Sulla decadenza delle leggi approvate da un solo ramo del Parlamento
(Burocrazia, 1953, 7); G. DANESE, Sulla sopravvivenza dei provvedimenti
legislativi approvati da un solo ramo del Parlamento (Foro Padano,
XIII, 1958, parte terza, 89-94), M. LA TORRE, Legislatura e sessione
(Comitato Nazionale per le celebrazioni del primo decennale della
promulgazione della Costituzione. Studi sulla Costituzione. Milano, 1958,
II, 492-514). Sulla genesi di questi istituti nel parlamento inglese si
può sempre utilmente consultare il saggio di J. HATSCHEK, Session, Prorogation,
Adjournement und Dissolution des Parlaments (Zeitschìft fiir
die gesamte Staatswissenschaft, 57, 1901, 152-192). Il problema della discontinuità
delle legislature è stato anche oggetto di disamina in questi
ultimi anni nella Repubblica federale tedesca, stimolando i contributi
di K. SCHWEIGER, Die Diskontinuitàt der Legislaturperioden (Die òffentliche
Verwaltung, VII, 1954, 161-163); K. MOLLER. Kontinuierliche
oder intervallierte Gesetzgebung. J mistiche und politisene Bemerkungen
zum Diskontinuitàtsprinzip (Die òffentliche Verwaltung, XVIII, 1965,
505-510). U. SCHEUNER, Vom Nutzen der Diskontinuitàt zwischen Le-

Guida bibliografica 771
gislaturperioden (Die òffentliche Verwaltung, XVIII, 1965, 510-513);
M. HILF, Durchbrechung der Diskontinuitàt der parlamentarischen
Tàtigkeit. Zu Art 143 a der Verfassung von Rheinland-Pfalz, eingefiigt
durch Gesetz vom 28. Juli 1966, una zum belgischen Rechi bis zum
Gesetz vom 30. 3uni 1966 (Zeitschrift fiir auslàndisches òffentliches
Recht und Vólkerrecht, 27, 1967, 742-758).
Sul rinvio presidenziale della legge alle Camere da parte del Presidente
della Repubblica ctr., tra gli scritti recenti, A. Bozzi, Note sul
rinvio presidenziale della legge (Rivista trimestrale di diritto pubblico,
Vili, 1958, 739-773, ripubblicato con aggiunte negli Studi di diritto
costituzionale. Milano, 1961, 11-48, dello stesso autore); P. BISCARETTI
DI RUFFIA, // rinvio presidenziale delle leggi dopo lo scioglimento delle
Camere, (Rivista trimestrale di diritto pubblico, XIV, 1964, 3-19); G.
FERRARA, // rinvio della legge alle Camere prorogate. Milano, 1964;
S. CARDARELLI, // messaggio di rinvio del Capo dello Stato (La Funzione
Amministrativa, XVI, 1967, 424-437); e, in connessione ad alcuni
saggi sulla natura e sui limiti della prorogatio si veda V. LONGI, Sulla
proroga dei poteri delle Camere (negli Scritti vari cit. Milano, 1953,
43-45), L. ELIA, Durata della « prorogatio » delle Camere e prerogative
parlamentari (Foro Padano, IX, 1954, parte IV, 109-116); L. ELIA, sub
voce Amministrazione ordinaria degli organi costituzionali (Enciclopedia
del Diritto. Milano, 1958, II, 228-229); L. ELIA, La continuità nel
funzionamento degli organi costituzionali. Milano, 1958, voi. I (unico
pubblicato), 61-67; L. ELIA, Sulla « ordinaria amministrazione » degli
organi costituzionali (Archivio giuridico, 154, 1958, in particolare 144-
153); G. GUARINO, Durata delle Camere e prerogative parlamentari (Il
Foro Italiano, 77, 1954, Parte II, 51-58); L. ELIA, Parlamentari rieletti
ed autorizzazioni a procedere concesse nella prima legislatura (Il Foro
Italiano, 77, 1954, Parte II, 210-217); E. CAPALOZZA, Sulla ripetibilità
del provvedimento di concessa o negata autorizzazione a procedere contro
parlamentari (Giurisprudenza italiana, 116, 1964, Parte II, 79-88);
P. GIOCOLI NACCI, Prorogatio del Parlamento, mandato parlamentare e
prerogative dei parlamentari (Rassegna di diritto pubblico, XIX, 1964,
700-755); A. A. ROMANO, La « prorogatio » negli organi costituzionali.
Milano 1967.
Sull'esame dei bilanci, con particolare riguardo ai principii fissati
dall'art. 81 della Costituzione ed alle innovazioni introdotte nella formazione
del bilancio dalla legge 1° marzo 1964, n. 62, tra i molti altri
titoli bibliografici per la cui individuazione si rinvia alla bibliografia in-

772 Guida bibliografica
dicata nel volume di S. BUSCEMA (// bilancio dello Stato, delle Regioni,
dei Comuni, delle Province, degli enti pubblici istituzionali. Milano,
1966), cfr. M. RUINI, // bilancio dello Stato e Vart. 81 della Costituzione
(Rivista di politica economica, 45, 1954, 1005-1027); A. MACCANICO,
L'articolo 81 della Costituzione nel sistema delle garanzie costituzionali
della spesa pubblica (Comitato Nazionale per la celebrazione del primo
decennale della promulgazione della Costituzione. Studi sulla Costituzione.
Milano 1958, II, 527-552); M. STRAMACCI, Contributo all'interpretazione
dell'articolo 81 della Costituzione (Rassegna parlamentare, I,
Nr. 12, dicembre 1959, 151-191); A. BENNATI, La legge del bilancio (Il
Consiglio di Stato, XI, parte II, 107-117); C. ANELLI, La legge di approvazione
del bilancio e l'art. 81, terzo comma, della Costituzione (La Finanza
Pubblica, II, 1960, parte I, 67-90; 95-118); V. SICA, Osservazioni
sulla « legge del bilancio » (art. 81 della Costituzione) (Rassegna di diritto
pubblico, XV, 1960, 49-96); T. TESSITORI, L'articolo 81 della Costituzione
e i regolamenti delle due Camere (Problemi della Pubblica
Amministrazione, II, n. 3, giugno 1961, 9-11); G. CUOMO, Osservazioni
e proposte sulla disciplina dei bilanci e della procedura di approvazione
(Rassegna di diritto pubblico, XVIII, 1963, 277-297); G. ALPINO, Perplessità
e riserve sulla riforma dei bilanci (Rivista di politica economica,
54, 1964, 771-783); C BENTIVENGA, La recente riforma della contabilità
pubblica e l'affievolimento della funzione giuridica del bilancio (La Finanza
Pubblica, VI, 1964, parte I, 85-90); Centro Italiano di Studi Finanziari.
Aspetti della riforma del Bilancio dello Stato e della pubblica
contabilità. Atti del 111 Convegno di studi di politica economica e finanziaria,
Napoli, 16-17 febbraio 1963. Milano, 1964; R. ONOFRI, La
nuova disciplina e la nuova struttura del bilancio statale (La Scienza e
la Tecnica della Organizzazione della Pubblica Amministrazione, XI,
1964, 302-319); F. ZACCARIA, // bilancio dello Stato e degli enti pubblici
nella nuova disciplina legislativa (Enpas, XII, 1964, 220-268); C ANELLI,
Natura giuridica dei bilanci pubblici (edito a puntate nel Corriere Amministrativo,
dal 1965 in poi e ripubblicato in volume con lo stesso titolo,
Empoli, 1967); S. SCOCA, Leggi di bilancio e leggi finanziarie nell'articolo
81 della Costituzione (Studi in memoria di Guido Zanobini.
Milano 1965, III, 647-669). Sulla vexata quaestio della natura giuridica
della legge del bilancio è sempre utile la consultazione della monografia
di G. VITAGLIANO, // contenuto giuridico della legge del bilancio. Roma,
1910, su cui si cfr. la recensione dall'identico titolo pubblicata da V. E.
ORLANDO (Rivista di diritto pubblico. Ili, 1911, parte I, 268-276). Per

Guida bibliografica 773
indicazioni sul controllo parlamentare del bilancio, inteso come controllo
politico, cfr. la relazione presentata all'Unione Interparlamentare da A.
DOUTREPONT, Le contròie parlementaire du budget (Union Interparlementaire.
Compte rendu de la XLP Conférence tenue à Berne du 28 aoùt
au 2 septembre 1952. Genève 1952, 290-302); e per una informazione
più particolare della questione negli Stati Uniti d'America, vedi
HERMANN, La préparation et le vote du budget federai aux Etats-Unis.
Paris, 1955; ed in Francia, J. M. COTTERET, Le pouvoir réglementaire en
matière budgétaire (Revue de science financière, 55, 1963, 372-419); J.
P. LASSALE, Le Parlement et Vautorisation des dépenses publiques (Revue
de science financière, 55, 1963, 580-623); P. DEVOLVÉ-H. LESGUILLONS,
Le contròie parlementaire sur la politique économique et budgétaire.
Paris, 1964. Per indicazioni sulle procedure seguite nei singoli Parlamenti
per l'esame dei bilanci, vedi M. S. L. SHAKDHER, Les systèmes
budgétaires (Union Interparlementaire. Informations constitutionnelles et
parlementaires, 3 e sèrie, Nr. 33, janvier 1958, 1-87).
Sulle cosiddette leggi di approvazione si vedano le osservazioni tuttora
stimolanti del SANTI ROMANO, Saggio di una teoria sulle leggi di
approvazione (Il Filangieri, XXIII, 1898, 161-169, 249-271, 330-345, e
ripubblicato negb' Scritti minori. Milano 1950, voi I, 47-92), la cui interpretazione
deve essere tuttavia parzialmente rettificata nel significato
ultimamente definito, ad esempio da G. IANNITTO, Limiti costituzionali
alla legge di bilancio (Archivio finanziario, IX, 1960, 142-173), il quale,
dopo aver rilevato la mancata produzione di effetti giuridici di questo
atto amministrativo fino all'approvazione da parte del Parlamento, ricorda
che « a conferma di ciò basta considerare che anche quando il bilancio
non viene approvato in tempo..., non può l'autorità amministrativa
da sola conferirgli rilevanza giuridica, ma occorre l'intervento parlamentare
per l'autorizzazione del così detto esercizio provvisorio ».
Pertanto, « non avendo lo schema di bilancio, in sé stesso, valore giuridico,
non si può attribuire al medesimo che un valore analogo a qualsiasi
altro progetto di legge in attesa di approvazione parlamentare. E crediamo che
nessuno può agevolmente considerare atto amministrativo un qualsiasi progetto
di legge sol perché esso sia di iniziativa governativa. Ci sembra quindi che il
progetto di bilancio, fino a quando non sia regolarmente approvato dal Parlamento,
non possa considerarsi atto amministrativo in senso proprio, ma debba
considerarsi un atto preparatorio che produce effetti giuridici solamente dopo
che il Parlamento lo avrà esaminato ed approvato. E non riteniamo che possa
invalidare tale concetto, il fatto che per l'art 81 (1° comma) della Costituzione
spetta solamente al Governo l'iniziativa del bilancio, in quanto tale limitazione,

774 Guida bibliografica
per la iniziativa, non fa venir meno e non menoma il potere del Parlamento dì
approvare e fare quindi proprio il progetto di bilancio, così come fa proprio
qualsiasi progetto di iniziativa governativa quando lo trasforma in legge »
(IANNITTO, 146).
Sulla procedura di esame del bilancio dello Stato che è in vigore
dalla riforma regolamentare della Camera del 1965 si veda lo scritto di
F. BEZZI e di A. TROISI, // bilancio dello Stato in Parlamento (Montecitorio,
IX, n. 7-8, luglio-agosto 1955, 1-10), che hanno sostanzialmente
patrocinato tale riforma. Modifiche regolamentari per accelerare la discussione
del bilancio nel Parlamento furono approvate nel 1960 e nel
1962 anche in Belgio, e per un giudizio sulla loro funzionalità cfr. A.
BRUYNEEL, Aspects nouveaux de Vexamen des budgets par les Chambres
législatives (Res Publica, VII, 1965, 38-47).
Sulla configurazione delle leggi di approvazione attinenti all'autorizzazione
parlamentare per ratificare i trattati internazionali si può sempre
consultare B. MiRKiNE-GuETzÉVTrcH, Droit constitutionnel international.
Paris, 1933, e GEORGOPOULOS, La ratification des traités et la collaboration
du Parlement. Paris, 1939, e per l'ordinamento nella nostra vigente
Costituzione vedi R. MONACO, / trattati internazionali e la nuova costituzione
(Rassegna di diritto pubblico, IV, 1949, 197-217); R. SOCINI,
L'adeguamento degli ordinamenti statuali all'ordinamento internazionale.
Milano 1954, passim; e R. MONACO, Osservazioni sulla costituzionalità
degli accordi internazionali (Comitato Nazionale per la celebrazione del
primo decennale della promulgazione della Costituzione. Studi sulla Costituzione,
II. Milano, 1958, 168-186). Su una deroga alla procedura normale
di esame e di approvazione diretta da parte della Camera a norma
dell'art 72, comma 4, della Costituzione, cfr. T. PERASSI, Una svista, non
un precedente (La Voce Repubblicana del 30 novembre 1951 e ripubblicato
nella Rivista di diritto internazionale, 50, 1967, 81-83), il quale,
dall'approvazione del disegno di legge per autorizzare il Governo della
Repubblica ad aderire alla Convenzione per la prevenzione e la repressione
del delitto di genocidio da parte della Commissione affari esteri
in sede legislativa della Camera, deduce una inosservanza della norma
costituzionale che viene a costituire vizio di legittimità del procedimento
formativo della legge. Sull'improponiblità di emendamenti in sede di discussione
di disegni di legge di ratifica di trattati internazionali cfr. V.
FALZONE, La prassi nell'ordinamento costituzionale repubblicano (Comitato
Nazionale per la celebrazione del primo decennale della promulgazione
della Costituzione. Studi sulla Costituzione, II. Milano, 1958,

Guida bibliografica 775
462-463). Sull'approvazione nell'ordinamento costituzionale belga si veda
PÀUL-F. SMETS, L'assentiment des Chambres législatives aux traités internationaux
et Varticle 68 alinea 2 de la Constitution belge. Bruxelles,
1964 (con riferimenti anche di diritto comparato) e H. VAN IMPE, De
parlementaire behandeling van internationale verdragen in Belgie (Res
Publica, Vili, 1966, 321-327), il quale sostiene l'opportunità, considerata
anche l'incidenza sull'ordinamento interno derivante da molte norme automatiche
di accordi internazionali, di un esame più approfondito degli
accordi stessi da parte del Parlamento, attuabile, secondo l'autore, mediante
l'intervento non solo delle commissioni Affari Esteri, ma anche
di altre settorialmente competenti.
Sulla delegazione legislativa si ricordano, a titolo indicativo, i seguenti
scritti: LIGNOLA, La delegazione legislativa. Milano, 1956; G.
ABBAMONTE, Aspetti della delegazione legislativa (Annali della Università
di Macerata a cura della Facoltà giuridica. Milano 1959, XXIII,
163-204); G. BALBONI-ACQUA, Le commissioni parlamentari consultive
previste dalle leggi di delega (Giurisprudenza costituzionale, IX, 1964,
909-915); S. M. CICCONETTI, / limiti « ulteriori » della delegazione legislativa
(Rivista trimestrale di diritto pubblico, XVII, 1966, 568-622). Per
un sintetico colpo d'occhio sulla delegazione legislativa nei diversi stati
cfir. E. OLSEN, La législation deléguée (Union Interparlementaire. Informations
constitutionnelles et parlementaires. 3 e serie, Nr. 30, avril 1957,
75-97).
Sulle leggi rinforzate, cioè sulla rilevanza costituzionale conferita
alla consulenza nel nostro ordinamento costituzionale, vedi G. FERRARI,
Le leggi rinforzate nell'ordinamento italiano (Comitato Nazionale per la
celebrazione del primo decennale della promulgazione della Costituzione.
Studi sulla costituzione, IL Milano 1958, 479-490).
Sugli atti delle Camere, per cui la norma costituzionale non prescrive
esplicitamente l'adozione con legge, vedi L. ELIA, Gli atti bicamerali non
legislativi (Comitato Nazionale per la celebrazione del primo decennale
della promulgazione della Costituzione. Studi sulla costituzione, II. Milano
1958, 421-441).
Sulle leggi costituzionali e sulla revisione costituzionale si vedano
P. BISCARETTI DI RUFFIA, Sull't agganciamento » ad altri ordinamenti
giuridici di taluni « limiti • della « revisione costituzionale » (Studi di
diritto costituzionale in memoria di Luigi Rossi. Milano 1952, 19-41);
C. MORTATI, Concetto, limiti, procedimento della revisione costituzionale
(Studi di diritto costituzionale in memoria di Luigi Rossi. Milano

776 Guida bibliografica
1952, 379-415); V. LONGI, Sulla procedura di approvazione delle leggi
costituzionali (negli Scritti vari cit. dello stesso autore. Milano 1953,
17-27); V. LONGI, Revisione della Costituzione - Leggi costituzionali
(Rassegna parlamentare, II, 1960, 100-116); C. ESPOSITO, Costituzione,
legge di revisione della Costituzione e « altre » leggi costituzionali (Raccolta
di scrìtti in onore di Arturo Carlo Jemolo. Milano 1963, III,
191-219); G. MOTZO, Disposizioni di revisione materiale e provvedimenti
di « rottura » della Costituzione (Rassegna di diritto pubblico, XIX,
1964, 323-374). Per una visione sintetica comparata dei procedimenti di
revisione costituzionale cfr. F. BEZZI, Les procédures de révision constitutionnelle
(Union Interparlementaire. Informations constitutionnelles et
parlementaires, 3 e sèrie, nr. 72, octobre 1967, 177-198).

CAPO XI.
Sulla votazione quale fase del procedimento per giungere alla determinazione
della volontà collegiale cfr. C. VOTA, Gli atti collegiali.
Roma 1920, capitolo V; L. GALATERIA, Gli organi collegiali amministrativi.
Milano, 1959, voi. II, 89-144; U. GARGIULO, / collegi amministrativi.
Napoli 1962, 221-239. Sui sistemi di votazione in uso nelle assemblee
parlamentari si veda JEAN D'AMMAN, Le vote au sein des assemblées
législatives. Etude de droit parlementaire compare. Lausanne,
1912 e E. BLAMONT, Essai comparatif sur les modes de votation en usage
dans les principaux parlements (Revue du droit public et de la science
politique, 66, 1950, 820-832) oltre naturalmente ai vari trattati nazionali
di procedura parlamentare. Per i sistemi vigenti nell'ordinamento parlamentare
italiano, oltre al Manuale del Mancini e del Galeotti, all'opera
dell'Astraldi e del Cosentino ed a quelle del Mohrhoff, si consulti tuttora
utilmente U. GALEOTTI, Principii regolatori delle Assemblee. Torino,
1900, 151-252.
Sullo scrutinio segreto e sulla sua funzione di tutelare la libertà di
opinione del votante sono tuttora valide le considerazioni svolte da RO­
BERT VON MOHL, Staatsrecht, Vòlkerrecht und Politile. Tiibingen 1862,
Voi. I, 299-301 (ristampa anastatica, Graz 1962) anche se esse hanno
per oggetto l'esercizio del voto segreto nelle consultazioni elettorali e
non in particolare quello in seno alle assemblee parlamentari; ma è stato
anche osservato che, tenuto conto della pubblicità dei lavori parlamentari,
è oltremodo grave per un Parlamento deliberare a scrutinio segreto
sui suoi lavori (E. JACOBI, Zum geheimen Stimmrecht; Forschungen und
Berichte aus dem òffentlichen Recht. Gedachtnisschrift fiir Walter Jellinek.
Miinchen 1955, 152-153). Da un altro punto di vista, lo scrutinio
segreto, considerato il rapporto di dipendenza attualmente esistente dalle
segreterie dei partiti e dai gruppi parlamentari dei singoli deputati, è
stato considerato una garanzia per l'esercizio di un mandato non imperativo
(W. GREWE, Fraktionszwanz und geheime Abstimmung; Archiv

778 Guida bibliografica
des òffentlichen Rechts, 75, 1949, 470), ma l'argomentazione si presta a
svolgimenti non univoci, se si pone attenzione non solo alla rilevanza
assunta oggi dal concorso dei partiti politici nella determinazione della
politica nazionale e dalla funzione dei gruppi parlamentari a prescindere
dalla qualificazione di organi interni del Parlamento o di organi dei partiti
stessi attribuita ad essi. Sul fondamento di questa mutata prospettiva
è stato oggetto di contestazione il mantenimento dell'obbligatorietà della
votazione a scrutinio segreto nelle nostre assemblee parlamentari, perché,
come nota ALFONSO BONACCI, Sovranità popolare, partiti politici e
parlamento (Democrazia e Diritto, Vili, 1967, 193-210), « sembra che
anche da un punto di vista giuridico-costituzionale, là dove il popolo è
detentore della sovranità e « la esercita nelle forme e nei limiti della
Costituzione », e quindi i parlamentari non sono detentori in proprio
del potere, bensì delegati dai loro elettori in funzione del perseguimento
di determinate finalità politiche, sia logico che a questi elettori sia, riconosciuto
il diritto di conoscere il comportamento dei singoli parlamentari
in ogni fase della loro attività di rappresentanti del popolo » (BO­
NACCI, 205). Anche se il ricorso ad una assimilazione del mandato parlamentare
all'istituto della delega appare alquanto improprio, è innegabile
tuttavia l'esatta formulazione della diagnosi che riflette con precisione
la semeiotica della natura attuale del mandato parlamentare, descrìtta
dallo stesso BONACCI, con l'indicazione della problematica cui essa
dà luogo, come segue (BONACCI, 206-207):
« L'assurdo sistema sancito dai regolamenti parlamentari italiani, sottraendo
i parlamentari al controllo dei loro elettori e in genere del popolo, oltre che
dei loro partiti, ben si presta alla corruzione che su di essi può essere esercitata
da gruppi di pressione politicamente irresponsabili, o anche dal Governo; e, per
contro, può - come si è frequentemente verificato anche nella corrente legislatura
- favorire le manovre antigovernative di gruppi che, pur non avendo alla
base una forza sufficiente per contrastare una determinata politica adottata dal
loro partito, svolgono, in ogni occasione propizia, l'azione sabotatrice detta dei
"franchi tiratori".
Quale ragione può, del resto, avere in uno Stato fondato sui partiti - nel
quale i parlamentari sono tenuti ad appartenere a "gruppi" secondo il loro
orientamento politico - l'istituto del voto segreto sulle leggi ? Esclusivamente
quella di rendere possibile ai singoli parlamentari la elusione della disciplina
del "gruppo"; ma questo, lungi dal costituire una tutela della personalità dei
rappresentanti del popolo ed una salvaguardia per l'esercizio del mandato ricevuto,
si risolve in una negazione del sistema che proprio la Costituzione ha
voluto instaurare, attribuendo al popolo l'esercizio della sovranità ed ai partiti
politici la funzione di strumento per tale esercizio.
La irrevocabilità del mandato parlamentare pone il deputato o senatore
dissidente - talvolta per sincero convincimento sulla necessità od utilità di

Guida bibliografica 779
seguire una diversa strada nell'interesse dei suoi rappresentanti - dalla linea
di azione fissata dal gruppo politico di appartenenza, nella possibilità di esprimere
e motivare apertamente la sua opinione, nonché di agire in Parlamento
conformemente a tale opinione; ma il dissidente in buona fede non ha il diritto
- né, se è veramente tale, può pretendere - di sottrarre il suo comportamento
al giudizio del popolo, e in particolare dei suoi elettori: soltanto chi ha coscienza
della colpevolezza della sua dissidenza, e quindi del tradimento della
sua missione, può considerare la segretezza del voto come sistema per "mantenersi
a galla" pur venendo meno alla fedeltà al suo gruppo e al mandato
ricevuto dagli elettori. Ed è evidente che un sano sistema democratico non
può consentire un simile svilimento dell'istituto parlamentare ».
Sul computo della maggioranza nelle votazioni della Camera e del
Senato esiste una letteratura alquanto ricca, alimentata dalla norma fissata
al 3° comma dell'art 64 della Costituzione che condiziona la validità
delle deliberazioni all'approvazione della maggioranza dei presenti
in riferimento al numero legale dei componenti delle assemblee quando
non si accetta tacitamente, per effetto di una norma interna del regolamento,
il principio della presunzione del numero legale stesso (sul numero
legale cfr. Capo VI) nelle votazioni per alzata e seduta e per divisione.
Sul reale significato del termine « maggioranza dei presenti » vi
è discordanza di valutazione tra la prassi vigente alla Camera ed al Senato,
perché se, secondo la lettera della Costituzione, dovessero considerarsi
presenti anche coloro che si astengono dal voto, è conforme alla
Costituzione la procedura seguita al Senato, e non quella della Camera,
dove, mediante la qualificazione di non votanti degli astenuti, questi ultimi
non sono compresi nel computo della maggioranza di approvazione.
La determinazione degli effetti particolari della astensione è incerta
anche in dottrina, tanto è vero che GASTON JÈZE, Essai dune théorìe
generale de l'abstention en droit public (Revue du droit public et de la
science politique, 22, 1905, 764-785) ritiene i voti degli astenuti come
voti contrari e che WALTER JELLINEK (Forme di votazione negativa;
Studi di diritto pubblico in onore di Oreste Ranelletti. Padova, 1931,
voi. II, 67-71) l'ha classificata tra le forme di votazione negativa, sia pure
la meno efficiente dopo l'assenza ed il voto contrario; ma è stato osservato
che « in tal modo l'astensione sarebbe votazione, mentre l'astensione
non è votazione » e che « in conclusione l'astenuto non è affatto un votante,
ed egli va escluso dal numero dei votanti, da prendere a base per
determinare la maggioranza » e che « si può bene asserire che, ormai, in
dottrina non vi sia controversia in proposito » (G. DE GENNARO, Quorum
e maggioranza nelle Camere parlamentari secondo l'art. 64 della Costituzione;
Rassegna di diritto pubblico, VI, 1951, 308). Sotto questo prò-

780 Guida bibliografica
filo logicamente e giurìdicamente risulta pertanto valida la qualificazione
adottata dalla Camera, in modo che, secondo quanto afferma F. CO­
SENTINO, // computo della maggioranza alla Camera (La Politica Parlamentare,
VI, 1953, 123), « è possibile concludere che l'interpretazione
data dalla Camera al 3° comma dell'art. 64 della Costituzione, oltre a
corrispondere pienamente alla volontà del Costituente, è anche conforme
alla logica, alle consuetudini, ai principii contenuti nei regolamenti stranieri
più affini al nostro ed è legittimata dal postulato che le norme statutarie
dirette a disciplinare i principii informatori delle attività interne
di organizzazione e di funzionamento delle Assemblee legislative sono
suscettibili di interpretazione »; ma resta la constatazione fatta, con richiamo
proprio ad un regolamento straniero, cioè a quello francese, a
suo tempo dallo JÈZE, nella previsione di un caso limite alquanto improbabile
ma pur sempre possibile, che « atteint le quorum réglementaire
pour délibérer, si deux membres votent dans le méme sens, cela muffirà
pour que l'assemblée toute entière soit censée avoir pris la décision préconisée
par les deux votants » e questo anche indipendentemente dal
fatto che « dès premier tour de scrutin, s'il s'agit d'une désignation,
l'assemblée ait fait une désignation qui l'engagé tout entière » (JÈZE, 785).
D'altra parte, computando la maggioranza sui presenti, ivi compresi
gli astenuti, secondo la procedura seguita al Senato, si viene a conferire
all'astensione un significato che essa non può avere, « in quanto atto
giuridicamente diretto a non partecipare alla formazione di una maggioranza
positiva o negativa, anche se è politicamente suscettibile di
esprimere un atteggiamento particolare, [essa] non può essere assimilata
alla manifestazione di volontà positiva o negativa, che si sostanzia nel
voto » (F. COSENTINO, Astensione; Rassegna parlamentare, I, nr. 4,
aprile 1959, 99).
« Il voto, è opportuno rilevarlo, è caratterizzato - afferma sempre il CO­
SENTINO - dall'essere il soggetto favorevole oppure contrario ad una certa tesi,
come dimostrano, senza che vi sia bisogno di soffermarvisi ulteriormente, i
regolamenti delle due Assemblee nel prescrivere le norme relative al significato
del voto per ciascun tipo di votazione. Votanti sono, di conseguenza, coloro
i quali, palesemente o segretamente, danno il proprio voto favorevole ovvero
contrario all'oggetto della votazione, a cui essi soltanto quindi partecipano e
non anche coloro che, astenendosi, rinunciano a valersi del diritto di dire sì o
no e cioè, in sostanza, rinunciano a partecipare alla votazione ».
Accertata in ultima analisi la natura non conforme all'art. 64 della
Costituzione tanto del Regolamento della Camera quanto di quello del
Senato in ordine alla determinazione del numero legale (vedi bibliogra-

Guida bibliografica 781
fia capo VI) ed al computo della maggioranza nelle votazioni, è d'obbligo
concludere che ambedue i regolamenti necessitano di una radicale
modifica:
« per essere entrambi adeguati alla lettera dell'art 64 della Costituzione,
onde stabilire:
a) che la maggioranza va computata sui presenti (salvo che la Costituzione
non disponga altrimenti) compresi quindi gli astenuti e perfino gli indifferenti;
b) che il numero legale va computato sulla base della metà più uno dei
componenti di ciascuna Assemblea, senza detrazione alcuna di congedi o di
assenti per missione ufficiale.
Una modifica siffatta, tuttavia, accentuerebbe, soprattutto riguardo al
problema della maggioranza, l'effetto assurdo che già si è visto può provocare
l'inserimento degli astenuti tra i votanti, con l'aggravante di inasprire ancor
più il conflitto fra soggetti attivi di volontà (votanti), e soggetti passivi di agnosticismo
(astenuti) e perfino di indifferenza (presenti), fino al punto di rendere
talvolta impossibile una decisione della Camera, come può accadere nel caso
che nessuna delle due proposizioni eventualmente sottoposte al voto su un
medesimo oggetto riporti la maggioranza.
Di fronte a tale incongruità che urta contro i principi basilari del funzionamento
degli organi rappresentativi, anche una Costituzione rigida non può
non segnare il passo; ed ancor più ciò vale ove si ponga mente al procedimento
di formazione della norma costituzionale di che trattasi, la cui oscura
incertezza di origine giustifica appieno il difforme convincimento che ha finora
indotto la Camera a disattenderla » (COSENTINO, Astensione cit., 99-100).
Sull'argomento è tornato recentemente IGNAZIO FASO, Assenteismo
ed astensione nel procedimento di formazione della volontà collegiale
nel diritto costituzionale (Rassegna di diritto pubblico, XX, 1965, 49-120)
il quale, in sede di esame dell'art. 64 Cost, dopo aver premesso che i
due risultati alternativi della votazione sono costituiti dall'approvazione
o dal rigetto della proposta, svolge le seguenti considerazioni:
« Ciascun votante si dichiarerà quindi a favore o contro l'approvazione
della proposta. Il risultato della votazione non sempre diviene contenuto della
deliberazione. Infatti, mentre i due risultati possibili della votazione sono costituiti
dalla prevalenza della tesi favorevole all'approvazione o dalla prevalenza
della tesi favorevole al rigetto, perché il risultato della votazione si trasformi
in conteneuto della deliberazione, secondo il precetto costituzionale, non è sufficiente
la prevalenza aritmetica dei voti a favore su quelli contrari o viceversa,
ma si richiede che il risultato della votazione sia costituito dalla somma
dei voti omogenei espressi dalla maggioranza dei presenti. Può, tuttavia, verificarsi
che una proposta sia approvata con una maggioranza inferiore a quella
richiesta dalla Costituzione; in questa ipotesi la deliberazione deve considerarsi
non valida, con la conseguenza che invalidità della deliberazione e rigetto della
proposta coincidono. Ma questo risultato che favorisce il successo della tesi

782 Guida bibliografica
contraria all'approvazione è anche esso difforme dal precetto costituzionale;
infatti, equivalendosi sul piano degli effetti pratici invalidità della deliberazione
e rigetto della proposta, viene imputata a volontà della Camera la volontà della
fazione numericamente soccombente. Mentre sarebbe stato più logico stabilire,
tanto per l'approvazione che per il rigetto della proposta, un esplicito voto della
maggioranza dei presenti, anche prevedendo una seconda votazione nella ipotesi
in cui nessuno dei possibili risultati avesse ottenuto il suffragio della prescritta
maggioranza.
La Costituzione, dunque, non ha previsto la terza ipotesi secondo la quale
nessuno dei due risultati possibili ottenga la maggioranza e, stabilendo l'invalidità
delle deliberazioni non adottate a maggioranza dei presenti, ha trasformato
il principio maggioritario in principio minoritario, permettendo alle minoranze
di provocare il rigetto delle proposte attraverso l'utilizzazione dei comportamenti
astensionistici. Così, ad esempio, se, presenti 100 parlamentari, su
una proposta in votazione, 45 di essi si pronunciassero a favore dell'approvazione,
35 contro e 15 si astenessero, secondo l'art. 64 la deliberazione non sarebbe
valida, idest la proposta dovrebbe considerarsi rigettata, permettendo
alla minoranza di prevalere sulla maggioranza.
L'aver omesso di disciplinare l'astensione come comportamento neutrale,
utilizzabile solo ai fini della validità della seduta, comporta la grave conseguenza
di costringere i parlamentari indecisi o incerti su una proposta a disertare
l'aula ed a confondere la loro posizione con quella degli assenti involontari,
modificando i rapporti di forza tra i vari gruppi parlamentari > (FASO,
Assenteismo cit., 99-100).
Concludendo, « la nostra Costituzione ha quindi operato un disconoscimento
del diritto all'astensione dei parlamentari, implicitamente regolando
le astensioni come forma di votazione negativa. L'astensione è,
invece, l'estrinsecazione di un atteggiamento psicologico neutrale, rinunciatario,
estraneo alla lotta per la prevalenza della volontà della maggioranza
e della minoranza. Chi si astiene, infatti, può considerarsi tanto
lontano dal volere il rigetto della proposta almeno quanto lo è dal volerne
l'approvazione ».
Quali i rimedi ?
« Indicare, de iure condendo, una soluzione che ponga termine allo stridente
contrasto tra precetto costituzionale e regolamenti e prassi delle due
Camere non è compito specifico dell'interprete il quale, nello studio di qualsiasi
istituto, non può fare astrazione dal dato positivo. Tuttavia ci sia consentito
auspicare una riforma della norma costituzionale nel senso di escludere
esplicitamente le astensioni, sotto qualsiasi forma, dal computo della maggioranza
di approvazione. Basterebbe tornare alla formula dell'art 54 dello Statuto
Albertino che richiedeva la " maggiorità di voti ", formula elastica che
lasciava adito ai regolamenti delle Camere di chiarificare e di disciplinare, ciascuna
autonomamente, l'interpretazione della volontà del collegio. Se, poi, ciascuna
Camera volesse continuare a seguire una prassi diversa, ciò bene sarebbe
consono al potere di autoregolamentazione ad essa concesso dalla Costituzione

Guida bibliografica 783
e, come i differenti sistemi elettorali per l'elezione delle due Camere, costituirebbe
una ulteriore non inutile differenziazione in seno alla struttura del sistema
bicamerale » (FASO, 103).
Tuttavia, né la proposta del Faso - esclusione delle astensioni dal
computo della maggioranza di appprovazione - né la sottile distinzione
tra astensione prima del voto ed astensione nel voto rilevata nel regolamento
del Senato da L. GALATERIA (Astensione; Enciclopedia del Diritto.
Milano 1958, III, 943-944), possono contribuire ad una soluzione
logica della questione, perché sempre e comunque continuerebbe a sussistere
eventualmente la minaccia del caso limite indicato dallo JÈZE, cui
è possibile porre riparo, per conferire validità ad una votazione, solo
mediante l'adozione di una clausola che già trova applicazione nel procedimento
elettorale vigente in sistemi maggioritari uninominali e plurinominali,
e precisamente, la richiesta di un quorum di voti omogenei
per costituire maggioranza di approvazione o di reiezione della proposta
su cui si delibera; accorgimento già indicato da WALTER JELLINEK (Forme
di votazione negativa cit., 70-71), ed esplicitamente propugnato da
FRANCO BEZZI ed ADOLFO TROISI, / conti delle Camere (H Mondo, VI,
26 gennaio 1954, 1-2), secondo i quali appunto « il giusto temperamento
potrebbe essere trovato in una norma che considerasse approvate le deliberazioni
per le quali i voti favorevoli fossero in numero maggiore
di quelli contrari, sempre che gli stessi voti favorevoli rappresentassero
almeno un terzo di coloro che hanno comunque partecipato alla votazione,
compresi quindi anche coloro che hanno dichiarato di astenersi ».
Non è sufficiente pertanto la scelta di una soluzione alternativa tra una
modifica dei regolamenti delle Camere e tra una revisione costituzionale,
né più auspicabile - come ritiene il FURLANI (Numero legale; Novissimo
Digesto Italiano. Torino 1965, XI, 513) - la seconda « per impedire soprattutto
agli agnostici ed agli indifferenti di alterare la natura della
reale manifestazione della volontà delle assemblee nel computo della
maggioranza di approvazione e di reiezione », perché anche nel caso dell'esclusione
degli astenuti dal numero dei votanti, la volontà dell'assemblea
può essere eventualmente espressione non della maggioranza ma
di una minoranza talora anche insignificante.
Altri scritti su questioni pertinenti alle votazioni sono : H. BREIHOLDT,
Die Abstimmung im Reichstag (Archiv des dffentlichen Rechts. Neue
Folge, 10, 1926, 289-371); F. HAYMANN, Die Mehrheitsentscheidung, ihr
Sinn und ihre Schranke (Festgabe fur Rudolf Stammler. Berlin-Leipzig
1926, 395-476); P. DAGTOGLU, Kollegialorgane und Kollegialakte der
Verwaltung. Stuttgart, 1960, che da pag. 136 a pag. 140 si occupa del-

784 Guida bibliografica
l'astensione con richiami al diritto comparato; R. Tozzi CONDIVI, // computo
degli astenuti alla Camera dei Deputati (Nuova rassegna di legislazione,
dottrina e giurisprudenza, XV, 1959, 10-11), che sottolinea le
motivazioni politiche di periodici richiami al regolamento da parte dell'opposizione
per la qualificazione degli astenuti come votanti alla
Camera.
Sulle votazioni personali, per una determinazione dei concetti relativi,
cfr. G. GUARINO, Deliberazione-nomina-elezione (Rivista italiana
per le scienze giuridiche, 90, 1954, 73-100). Sulle schede bianche e su
quelle nulle vedi: G. DE GENNARO, Quorum e maggioranza nelle camere
parlamentari cit. (Rassegna di diritto pubblico, VI, 1951, 309-311); L.
GALATERIA, Gli organi collegiali amministrativi. Milano, 1959, voi. II,
120-122 e 133-138; P. DAGTOGLU, Kollegialorgane cit. Stuttgart 1960,
141-143. U. GARGIULO, / collegi amministrativi. Napoli 1962, 232-233;
I. FASO, Assenteismo ed astensione cit. (Rassegna di diritto pubblico,
XX, 1955, 49-120, passim). Sulla particolare questione della durata del
mandato dei membri italiani del Parlamento europeo per effetto dell'elezione
intervenuta alla Camera ed al Senato cfr. MARIO ANGIOY, La verifica
dei poteri nel Parlamento europeo ed il rinnovo della delegazione
italiana (Rivista di diritto europeo, VI, 1966, 21-24).

CAPO XII.
Per una sintetica visione del controllo parlamentare sul Governo e
sulla pubblica amministrazione e sui mezzi della funzione ispettiva cfr.
A. BRAGAGLIA, // sindacato parlamentare. Principii, norme, forme. Torino-Roma,
1903; Gino PALLOTTA, // controllo politico del Parlamento sul
Governo. Roma, 1954; Il controllo parlamentare sulla pubblica amministrazione
con interventi di GIOVANNI CORSO, PIETRO GASPARRI, GIUSEPPE
GUGLIELMI, MICHELE LA TORRE, COSTANTINO MORTATI, ONORATO SEPB
e GIUSTO TOLLOY (Rassegna parlamentare, VII, 1965, 328-378); K.
EICHENBERGER, Die Problematìk der parlamentarischen Kontrolle im
Verwaltungsstaat (Schweizerische Juristen-Zeitung, 61, 1965, 269-273 e
285-291); R. HELG, La haute surveìllance du parlement sur le gouvernement
et l'administration (Zeitschrift fur schweizerisches Rechi, N. F., 85,
1966, II, Halbband, 85-164); R. BAUMLIN, Die Kontrolle des Parlaments
iiber Regierung und Verwaltung (Zeitschrift tur schweizerisches Recht,
N. F., 85, 1966, II, Halbband, 165-319). Per dati sugli strumenti del controllo
parlamentare in diversi ordinamenti stranieri cfr. la seconda parte
della relazione di E. FELLOWES, L'étendue du contròie de Vaction gouvernementale
par les Parlements (Union Interparlementaire. Informations
constitutionnelles et parlementaires, 3* serie, Nr. 44, octobre 1960,
200-217); e per indicazioni non limitate solo agli Stati Uniti d'America
J. P. HARRIS, Congressìonal control of administration. Washington, 1964.
Sulla interrogazione parlamentare, che costituisce il più immediato
e più importante mezzo di controllo sull'attività politica governativa e
sull'amministrazione pubblica, e che è sorta in Inghilterra dove, tuttavia,
il significato tecnico della question congloba anche il nostro istituto dell'interpellanza,
cfr. soprattutto, oltre naturalmente ai diversi manuali e
commenti sulle procedure parlamentari nazionali, gli scritti dedicati recentemente
a questo argomento da autori inglesi quali P. HOWARTH,
Questions in the House. The history of a unique British Institution.
London, 1956, che è una storia dell'istituto dal 1723, data della prima
interrogazione documentata negli atti, al 1881, pregevole, tuttavia, maggiormente
per l'esposizione del contenuto delle interrogazioni che non
per l'esame delle questioni procedurali; e D. N. CHESTER - NONA BOWRING,
32.

786 Guida bibliografica
Questions in Parliament. Oxford, 1962, in cui oggetto dell'indagine è soprattutto
la storia della procedura e l'uso delle norme attualmente vigenti
alla Camera dei Comuni. Altri contributi di utile consultazione sulle
interrogazioni nella prassi parlamentare inglese sono R. W. Me CULLOCH,
Question time in the British House of Commons (American Politicai Science
Review, 27, 1933, 971 segg.); K. BRADSHAW, Parliamentary Questions.
A historical note (Parliamentary Affairs, VII, 1953-54, 317-326); N.
JOHNSON, Parliamentary Questions and the conduct of Administration
(Public Administration, 39, 1961, 131-148); J. P. HARRIS, Le interrogazioni
parlamentari alla Camera dei Comuni (Studi in onore di Silvio
Lessona. Bologna 1963, I, 387-425); R. D. BARLAS, Les questions orales
au Parlement britannique (Union Interparlementaire. Informations constitutionnelles
et parlementaires, 3 e sèrie, nr. 65, janvier 1966, 33-40); R.
D. BARLAS, La Question Hour nel Parlamento britannico (Bollettino di informazioni
costituzionali e parlamentari. Nuova serie. Roma, ^ Segretariato
Generale della Camera dei Deputati, anno 17°, n. 2, 1966, 45-52).
Fondamentale è l'opera di MICHEL AMELLER, Les questions instrument
du contróle parlement air e. Paris, 1964, le cui pagine conclusive trovami
anche ripubblicate nell'originale francese, in una rivista italiana (Montecitorio,
XLX, n. 1-2, gennaio-febbraio 1965, 14-31). Sulle interrogazioni
nell'ordinamento parlamentare italiano cfr. il capitolo di G. PALLOTTA,
// controllo politico cit., 48-56; A. MOLA, Nascita, vita e avvenire delle
interrogazioni alle Camere (Montecitorio, XI, n. 3, marzo 1957, 7-12); e
le pagine di M. STRAMACCI nello scritto dedicato al diritto di interpellanza
(Rassegna parlamentare, I, nr. 5, maggio 1959, 117-119); con particolare
riguardo al Belgio, C. REMY, La question parlementaire orale (Res
Publica, III, 1961, 161-168); nel Canada, H. W. WALKER, Question Time
in Canada (Parliamentary Affaire, V, 1951-52, 461-468); nella Repubblica
federale tedesca, N. JOHNSON, Questions in the Bundestag (Parliamentary
Affaire, XVI, 1962-1963, 22-34); P. SCHINDLER, Die Funktion
der Fragestunde des Deutschen Bundestages. Berlin, 1965; e sulla funzione
delle interrogazioni in generale vedi E. FELLOWES, Kapport sur les
moyens d'obliger les Gouvernements à repondre aux questions posées
par les membres des Assemblées parlementaires (Union Interparlementaire.
Informations constitutionnelles et parlementaires, 3 e sèrie, nr. 4,
15 novembre 1950, 201-208).
Sul diritto di interpellanza vedi ANTONIO BRAGAGLIA, // sindacato
parlamentare. Torino-Roma 1903, 141-148; HANS LUDWIG ROSEGGER,
Dos parlamentarische Interpellationsrecht. Leipzig 1907, che, dopo una
parte generale sulla natura, sul fine, sull'oggetto e sulla configurazione

Guida bibliografica 787
giuridica dell'interpellanza, ne esamina la particolare procedura in Germania
ed in Prussia, in Austria, in Francia ed in Gran Bretagna; V.
MICELI, Interpellanza parlamentare (Enciclopedia Giurìdica italiana,
Milano 1913, Vili - parte II, 682-704); J. HATSCHEK, DOS Interpellationsrecht
im Rahmen der modernen Ministerverantwortlichkeit.
Leipzig 1909, che esamina l'istituto dal punto di vista del diritto
comparato ivi compreso l'ordinamento italiano da pag. 47 a pag. 66;
G. PALLOTTA, // controllo politico cit. Roma 1954, 57-70; M. STRA-
MACCI, Interpellanza (Diritto di); (Rassegna parlamentare, I, n. 5,
maggio 1959, 110-130). Per informazioni sulla procedura oggi vigente
in singoli Parlamenti vedi A. GWIZDZ, Les interpellations
(Union Interparlementaire. Informations constitutìonnelles et parlementaires,
3 e sèrie, n. 53, janvier 1963, 20-41), che reca anche nelle
ultime due pagine una utile nota bibliografica suddivisa per paese;
ed, in particolare, per la procedura seguita allo SEJM, cfr. ST.
SKRZESZEWSKI, Le interpellanze parlamentari alla Dieta polacca (Montecitorio,
XVI, n. 3-4, marzo-aprile 1962, 37-39); e per quella al Soviet
Supremo dell'URSS, D. N. BACHRACH, O deputatskom zaprose (Sovetskoe
Gosudarstvo i Pravo, settembre 1960, nr. 9, 100-104). Sulle mozioni
vedi A. BRAGAGLIA, // sindacato parlamentare cit. Torino-Roma, 1903,
149-159; G. PALLOTTA, // controllo politico cit. Roma 1964, 71-86; M.
STRAMACCI, Interpellanza cit.; (Rassegna parlamentare, I, nr. 5, maggio
1959, 122-124). Sulle mozioni di fiducia e di sfiducia ex art. 94 Cost.
vedi F. MOHRHOFF, Rapporti fra Parlamento e Governo nella Costituzione
italiana (Scioglimento delle Camere - Questione di fiducia). Milano,
1953; E. SAILIS, Rapporto fiduciario fra Governo e Camere nel
regime parlamentare (Istituto di scienze giuridiche, economiche e politiche
della Università di Cagliari. Studi economico-giuridici. Padova 1953,
XXXVI, 1952-53, 275-279); G. PALLOTTA, // controllo politico cit. Roma,
1954, 71-86; L. PRETI, // Governo nella Costituzione italiana. Milano,
1954, 175 segg.; A. GIANNINI, Sul voto di fiducia (Rivista amministrativa
della Repubblica Italiana, 105, 1954, 381-387); GIOVANNI CONTI, La questione
di fiducia nel sistema della Costituzione (La Politica parlamentare,
VIII, 1955, 65-66); M. STRAMACCI, Interpellanza cit. (Rassegna parlamentare,
I, nr. 5, maggio 1959, 124-125); L. ELIA, Mozione di fiducia nei
confronti di un Governo al quale la fiducia sia già stata accordata (Giurisprudenza
costituzionale, V, 1960, 416-420).
Sulla posizione della questione di fiducia è controversa in dottrina
la questione se la disciplina fissata dall'art. 94 Cost. attraverso la presentazione
di una mozione votata per appello nominale sia tassativa-

788 Guida bibliografica
mente vincolante in modo da escludere ogni richiesta da parte del Governo
di un voto di fiducia su un oggetto particolare sottoposto all'esame
delle Camere. Secondo VINCENZO SICA, La fiducia nel sistema parlamentare
italiano (Studi in onore di G. M. De Francesco. Milano 1957, voi. I,
605-626):
« L'art. 94 disciplina il rapporto fiduciario sia materialmente, vincolando
la fiducia e la sua revoca ad una valutazione dell'indirizzo politico del Governo,
attraverso la mozione motivata, sia formalmente, prescrivendo particolari modalità
in genere, quali la votazione per appello nominale e, specificamente per
la mozione di sfiducia, la sottoscrizione di almeno un decimo dei componenti
della Assemblea e la sua discussione successiva per lo meno di tre giorni alla
sua presentazione. Da tale disciplina non è deducibile, però, alcun vincolo o
limite relativamente alla richiesta da parte del Governo di un voto di fiducia
collegato ad una questione particolare. Le condizioni sancite riguardano l'iniziativa
dell'Assemblea e non quella eventuale del Governo, al quale deve essere
lasciata, coerentemente ai princìpi del sistema, piena libertà nella sua «zione
politica ed innanzitutto, quindi, nella sua relazione col Parlamento » (623-624).
Questa argomentazione non è tuttavia condivisa pacificamente da
altri autori che si sono occupati della questione. Secondo ROMOLO
ASTRALDI, L'ostruzionismo parlamentare e la questione di fiducia (Roma
economica, VI, 1953, 67-73) il dettato costituzionale non lascia adito
a dubbi ed alla domanda se le nuove norme hanno innovato sulla prassi
formatasi sulla questione di fiducia durante l'ordinamento precedente
egli risponde senza ambiguità:
< Bisogna riconoscere di sì, perché a differenza dello Statuto Albertino
che taceva completamente al riguardo, ha regolato la materia in un apposito
articolo, il 94, stabilendo che "il Governo deve avere la fiducia delle due Camere
" e che " la Camera l'accorda o la revoca mediante mozione motivata e
votata per appello nominale ". Non solo, ma la Costituzione ha voluto anche
fissare le modalità di posizione della questione e della votazione. Essa deve
essere presentata con una mozione, di fiducia o di sfiducia motivata e, quella
di fiducia, firmata da almeno un decimo dei componenti dell'Assemblea. La
discussione può avvenire soltanto tre giorni dopo la sua presentazione e la votazione
esclusivamente per appello nominale, il che è intuitivo, perché il Capo
dello Stato, ai fini della risoluzione della crisi, deve conoscere i nomi di tutti
gli oppositori. Ha poi annesso soltanto al voto contrario di una mozione di
fiducia o viceversa, l'obbligo per il Governo di dimettersi, in quanto ha soggiunto
che un voto contrario su di una proposta del Governo non importa
un tale obbligo. Ed infine la Costituzione ha anche determinato il tempo in cui
il Governo è obbligato ad ottenere la fiducia alla Camera: entro dieci giorni
dalla sua formazione.
Tutte queste modalità sono state ripetute nei Regolamenti della Camera
dei Deputati (art. 131) e del Senato (art 114)

Guida bibliografica 789
Ciò, premesso, domandiamoci, ponendoci da un punto di vista esclusivamente
giuridico, se e quali conseguenze si possono trarre dal senso letterale di
tale disposizione della Costituzione.
Innanzi tutto quella che essa ha voluto riservare alle Camere il diritto
di provocare un voto di fiducia o sfiducia; ha infatti parlato di " mozione " e le
mozioni le presentano i deputati e non il Governo; ha usato la locuzione che
il Governo all'atto della formazione si presenta alla Camera per "ottenere"
la fiducia sul suo programma e non già per chiederla; ha aggiunto che il voto
contrario su una proposta del Governo non importa l'obbligo delle dimissioni;
obbligo invece che nella prassi parlamentare, oggi a questo riguardo codificata
nella Costituzione, la quale dice espressamente (art. 94) che il Governo deve
avere fiducia delle due Camere, è stato sempre ed è insito ed inseparabile dalla
questione di fiducia.
Da ciò discende un'altra conseguenza: quella che la Costituzione ha cancellato
tutta la prassi formatasi sotto l'impero dello Statuto Albertino circa il
diritto di scelta da parte del governo dell'argomento su cui porre la fiducia:
l'argomento non può essere che una mozione, altrimenti non avrebbe senso la
disposizione suddetta che il voto contrario su ogni proposta di governo non
ha l'effetto dell'obbligo delle dimissioni. Mancando un tale obbligo rimane
esclusa la possibilità di porre su qualsiasi proposta la fiducia, in quanto sfiducia
e dimissioni sono due entità inseparabili del così detto governo di gabinetto.
In queste condizioni non può avere un significato ed una efficacia giuridica
la dichiarazione del governo di porre la questione di fiducia sopra un
articolo di legge o un emendamento e tanto meno sopra un intero disegno
di legge e per di più con esclusione di emendamenti. Infatti « dove la legge
volle disse » e la Costituzione invece non solo ha taciuto, ma ha dettato disposizioni
incompatibili con una diversa interpretazione perché è ovvio che,
se avesse voluto accogliere tutta la precedente prassi, avrebbe soggiunto che
il Governo ha sempre il diritto, indipendentemente da una mozione, di porre
di sua iniziativa la questione di fiducia e su qualsiasi argomento oggetto di
una deliberazione.
Ma vi è di più. La mozione, anche se il regolamento non la definisce,
altro non è se non un invito al Governo di prendere una deliberazione o di
adottare un provvedimento, di assumere la responsabilità di compiere determinati
atti e simili e, nel caso di fiducia, un invito al Governo di rimanere,
di andarsene invece in quello di sfiducia: pertanto se, come espressamente stabilisce
la Costituzione, la fiducia o la sfiducia non possono estrinsecarsi se
non attraverso una mozione, ne consegue che il Governo - dato e non concesso
che abbia il diritto di determinare l'argomento di estrinsecazione della
fiducia - mai potrebbe porla su articoli di legge o su emendamenti. Non solo,
ma di fronte alla precisa disposizione della Costituzione, ciò non potrebbe
nemmeno essere consentito a un deputato o senatore in una mozione, che
essi presentassero, in quanto non ha senso un invito al Governo di approvare un
progetto di legge da lui presentato dato che spetta alla Camera di deliberare.
E, a fortiori, sarebbe un non senso giuridico la questione di fiducia con significato
di approvazione di un intero testo di legge con preclusione di emendarlo,
per la impossibilità di annullare il diritto del Parlamento di discutere

790 Guida bibliografica
ed eventualmente di emendare un testo di legge, diritto consacrato dalla Costituzione
e dal Regolamento e che costituisce la fondamentale essenza della
sua funzione.
È vero che, vigendo l'attuale Costituzione, già una volta il Governo credè
di porre la fiducia in occasione della revisione del trattamento degli statali.
Ma sta di fatto che in questo caso si trattò di fiducia sulla proposta di un
deputato, l'on. Bettiol, diretta a contenere l'importo globale della maggiore
spesa in una determinata cifra e quindi la votazione di essa, con una interpretazione
lata della norma della Costituzione, poteva in qualche modo equipararsi
b riportarsi a quella di una mozione di fiducia mentre il caso della
legge elettorale, assolutamente nuovo nella forma e negli effetti, era del tutto
diverso trattandosi di fiducia su di un testo di legge presentato dal Governo
stesso e che era quindi impossibile ricondurre o per analogia o per interpretazione
lata sotto la forma di mozione.
Né può reggere il paragone che è stato fatto con la questione di fiducia
posta più volte su testi di disegni di legge dal governo francese all'Assemblea
Nazionale, perché la nuova Costituzione francese del 27 ottobre 1946 non
contiene una norma come quella dell'art 94 della nostra Costituzione ed
anzi stabilisce espressamente (art. 49) che la questione di fiducia deve essere
promossa dal Presidente del Consiglio e all'Assemblea consente soltanto di
proporre una mozione di censura, il cui voto favorevole comporta le dimissioni
del Gabinetto (art. 50).
Tale essendo la posizione giuridica e costituzionale della questione, non
rimane che prendere atto con compiacimento della dichiarazione fatta dal
Presidente del Consiglio nella seduta del 17 gennaio u. s. alla Camera che
e il Governo aveva richiesto la fiducia solo quando si era trovato di fronte
non più al rallentamento, ma al sabotaggio della macchina legislativa e che
pur essendo, la procedura proposta, doverosa e lecita, era usata in un momento
eccezionale ed egli ne sentiva profondamente, nella sua coscienza, i
limiti ». Ragioni dunque esclusivamente di ordine politico hanno indotto il
Governo a ricorrere ad un atto che doveva essere considerato soltanto -
sono anche queste parole dell'on. De Gasperi - « quale mezzo, quale strumento
per permettere alla Camera di riaffermare la sua fede nella vitalità
del Parlamento e nella democrazia > (ASTRALDI, 72-73).
Concorda con questa interpretazione anche ARNALDO DE VALLES,
Limiti che pone la questione di fiducia da parte del Governo (Rivista
amministrativa, 105, 1954, 614-617):
« La nostra Costituzione si riattacca assai poco allo statuto albertino;
anzi è sorta in opposizione ad esso, e in opposizione ai principi che erano
prevalsi durante il ventennio fascista; principi che volevano una supremazia
dell'esecutivo sul legislativo, della « gerarchia • sulla rappresentanza popolare.
Perciò non può essere invocata la tradizione, sviluppatasi nel clima politico
del tutto diverso, del periodo anteriore al fascismo; e tanto meno la norma
può essere interpretata in base a concezioni apertamente sconfessate.
Il porre la questione di fiducia sopra un dato progetto di legge costituisce
indubbiamente una interferenza del potere esecutivo sul potere legista-

Guida bibliografica 791
tivo; in quanto: a) limita la libertà di questo, in quanto costringe le Camere
ad esaminare, insieme ad una questione legislativa, la questione politica
di una eventuale crisi del gabinetto; subordinando anzi la prima alla seconda:
b) provoca un voto di fiducia o di sfiducia evitando che esso sia preceduto
da una discussione di politica generale, eludendo anche il termine stabilito
dall'ultimo comma dell'art 94.
Questo complesso di effetti, che aggiunge alla mozione di sfiducia prevista
dall'art. 94 della Costituzione un altro mezzo, dallo stesso articolo non
previsto, mi sembra non possa essere consentito. L'antico brocardo: lex libi
voluit dixit, ubi noluit tacuit, che contiene un principio di interpretazione
tuttora vigente, deve trovare applicazione anche in una materia cosi delicata,
in cui quanto la norma dice manifesta la volontà del legislatore di svincolarsi
dal sistema tradizionale, che collegava il voto di fiducia con una proposta
governativa, per porlo invece come conseguenza di un riesame della politica
generale.
Già precedentemente, in tutti i paesi a regime parlamentare, questo sistema
aveva ricevuto delle attenuazioni, che palesavano la tendenza ad evitare
che il voto sulla fiducia al governo compromettesse definitivamente una proposta
di legge; ed infatti la questione di fiducia veniva - e viene solitamente
anche oggi - posta su proposte di ordine secondario e formale: sospensioni,
rinvìi, ecc. Forse un istintivo senso di correttezza portava a separare la funzione
amministrativa, della conferma o della sostituzione di un Governo, dalla
funzione legislativa, insita nell'approvazione o nel rigetto di una proposta
di legge.
La discussione che ha preceduto la formulazione di quello che poi è
diventato l'art 94 della Costituzione conferma due punti, che emergono chiari
dal testo adottato: 1) svincolare il voto sulla fiducia da una particolare proposta,
che non la concretasse specificatamente; 2) dare alla discussione ed al
voto carattere generale e particolare solennità (615-616).
Concludendo, l'autore assume che la Costituzione italiana
e abbia voluto escludere che il Governo possa esercitare una interferenza
così determinante sulla funzione legislativa, da alterare il principio della
separazione, che domina la nostra Costituzione; tanto che qualcuno ha potuto
parlare di ricatto del Governo al Parlamento.
Questa mia affermazione non esclude che il Governo possa, sempre
quando lo ritenga opportuno, saggiare gli umori del Parlamento, e richiedere
una votazione sulla fiducia, che deve sempre avere, come dice il primo
comma dell'art. 94. Ma per far questo deve proporre, o far proporre, una apposita
mozione, separata dalla discussione sopra una specifica proposta. Si
potrà consentire che la proposta della mozione possa esser fatta, prescindendo
da qualsiasi quorum di proponenti; non che si possa eludere il termine di
tre giorni per iniziare la discussione, la prescrizione dell'appello nominale;
soprattutto che si possa discutere della politica generale, a proposito di una
specifica proposta.
Questa elusione altera il limite tra i singoli poteri; altera il procedimento
di approvazione o di rigetto di una proposta di legge, facendovi Inter-

792
Guida bibliografica
venire elementi estranei alla valutazione del Parlamento sulla proposta di
legge; per questo, secondo me, è contraria alla norma costituzionale, interpretata
secondo i principi vigenti nel nostro diritto » (617).
Questa opinione relativa ad una rigorosa interpretazione ad litteram
dell'art. 94 Cost. è stata confutata da FEDERICO MOHRHOFF {Rapporti
fra Parlamento e Governo nella Costituzione italiana. Milano, 1953,
88-92) con l'ausilio dei seguenti argomenti:
« La Costituzione non ha espressamente disciplinato il caso in cui il
Governo, dopo aver ottenuta la fiducia all'atto della sua formazione e senza
che sia stata presentata una mozione di sfiducia, volendo essere confortato
dal voto politico dell'Assemblea, ponga esso la questione di fiducia su una
« risoluzione » (ordine del giorno o mozione di fiducia) conclusiva di una discussione
politica già avvenuta.
Il silenzio della Costituzione deve essere interpretato in favore dell'ommissibilità
della questione di fiducia su di ordine del giorno, per le seguenti
ragioni, che discendono dalla lettera e dallo spirito della Costituzione, dai
principi generali del diritto e dalla consuetudine costituzionale e parlamentare:
a) La Costituzione contiene norme generali e principi di massima, mentre
la disciplina dei singoli problemi e tutte le disposizioni di carattere esecutivo
sono deferite alla legislazione ordinaria, che integra le norme costituzionali,
o alla consuetudine parlamentare, che interpreta tali norme costituzionali.
La Costituzione, quindi, se non prevede espressamente che su di un
ordine del giorno conclusivo di una discussione politica il Governo possa
porre la questione di fiducia, nemmeno espressamente o implicitamente
esclude che ciò possa farsi, - non avendo dettato disposizioni incompatibili
con una diversa interpretazione - per cui il Governo ha sempre la facoltà
di porre di sua iniziativa la questione di fiducia su qualsiasi argomento oggetto
di una deliberazione.
b) Esiste una assoluta identità concettuale fra la mozione di fiducia,
conseguente alle dichiarazioni di un Governo di nuova formazione, e qualsiasi
strumento procedurale - ordine del giorno di fiducia - su cui il Governo
pone la questione di fiducia al termine di una qualsiasi discussione
politica.
e) Qualora si volesse demandare la soluzione del problema alla consuetudine
costituzionale, i precedenti in materia dimostrano che, in occasione
della presentazione di o.d.g., sui quali il Governo ha posto la questione di
fiducia ne è stata ammessa la proponibilità, con conscguente discussione e
votazione di tali o.d.g., cioè la questione è stata già risolta in maniera
autonoma dal Parlamento, il quale si è pronunciato per l'ammissibilità della
questione di fiducia su un o.d.g.
d) Un raffronto con altre Costituzioni, limitato per il momento a
quella francese, dimostra che la questione di fiducia può porsi ed è stata
posta in Francia su qualsiasi ordine del giorno. Ci riferiamo espressamente
alla Costituzione francese del 27 ottobre 1946, le cui norme contenute negli
artt 49 e 50 sono configurate in modo analogo a quelle dell'art 94 della

Guida bibliografica 793
Costituzione italiana, salvo alcune differenze che non incidono sul contenuto
dell'istituto, ma rivelando una più rigida razionalizzazione, riflettono la di»
sciplina di aspetti procedurali, quali la obbligatorietà della preventiva deliberazione
del Consiglio dei Ministri prima che sia posta la questione di fiducia,
la richiesta della maggioranza assoluta dei componenti per il rifiuto
della fiducia e la diversità di durata di termine per la discussione e votazione.
Risolto affermativamente il primo quesito sull'ammissibilità della questione
di fiducia su d'un o.d.g., in relazione al disposto dell'art 94 della
nostra Costituzione, ne derivano i seguenti corollari di natura prevalentemente
procedurale:
a) Per il suo carattere pregiudiziale o preliminare: la priorità dello
esame e votazione dell'o.d.g. di fiducia rispetto a tutti gli altri o.d.g. anche
se precedentemente presentati. I precedenti parlamentari stabiliscono che l'o.d.g.
su cui è posta la questione di fiducia ha la priorità su tutti gli altri, anche
su quello puro e semplice in quanto costituisce una pregiudiziale a qualsiasi
altra pregiudiziale; se, infatti, il Governo fosse obbligato a dimettersi in seguito
ad una votazione di sfiducia, l'ulteriore prosecuzione del dibattito sarebbe
preclusa fino a che un nuovo Governo non si presenti alla Camera.
b) Agli effetti della discussione: l'inemendabilità del testo sul quale
è posta la fiducia, cioè preclusione allo svolgimento di emendamenti.
e) Agli effetti della votazione:
1) la inscindibilità del testo sul quale è stata posta la fiducia ossia
non possibilità di votazione per divisione (art 131 Reg. Camera);
2) la votazione per appello nominale del testo sul quale è stata
posta la fiducia » (88-92).
Codesta interpretazione su cui concordano anche altri autori indicati
dal DE VALLES, Limiti cit. (Rivista amministrativa, 105, 1954,
614-615) e L. PRETI, // Governo nella Costituzione italiana. Milano,
1954, 177-179, ha sancito la qualificazione sostanziale quali mozioni degli
ordini del giorno di fiducia o di sfiducia votati per appello nominale,
sì da porre la questione, come scrive il LONGI, Sulle mozioni e gli ordini
del giorno di fiducia e di sfiducia (negli Scritti vari in materia costituzionale
cit. Milano 1953, 31), nei seguenti termini:
11) ove manchino mozioni di sfiducia, un ordine del giorno di fiducia
puro e semplice o motivato altro non è che una mozione, e ne segue la procedura
(votazione per appello nominale). Di fronte ad esso, in caso di votazione,
decadono gli altri ordini del giorno di sfiducia che fossero stati presentati
nel corso di una qualsiasi discussione.
2) ove manchino mozioni e inoltre ordini del giorno di fiducia, qualunque
ordine del giorno presentato durante qualsiasi discussione, anche con
biasimo aperto e motivato della politica del governo, potrà essere posto in
votazione, sempre col vincolo dell'appello nominale e purché, evidentemente,
abbia un riferimento alla materia in esame.
£ ovvio perciò che, in sede di discussione su comunicazioni politiche
del governo, ove ricorrano le suddette condizioni che permettono la vota-

794 Guida bibliografica
zione dell'ordine del giorno contenente sfiducia, questo non è altro che una
relativa mozione, con la semplice differenza di essere immediatamente sottoponibile
al voto. Infatti, quando il Governo stesso accetti o promuova una
discussione il cui oggetto, per sua natura, implichi problemi di fiducia o di
sfiducia, esso non può invocare la garanzia dei tre giorni di intervallo tra
presentazione e votazione ».
Motivo di contestazione è tuttora la posizione della questione di fiducia
da parte del Governo « su un voto inerente al procedimento legislativo,
e in connessione con un oggetto determinato, non implicante in
sé stesso, né esplicitamente comprensivo di alcuna dichiarazione di fiducia
o di sfiducia nel Governo », non in quanto la posizione stessa sia
inammissibile, ma per la sua irrilevanza costituzionale che sussiste tutte
le volte che non si ricorre allo strumento della mozione di fiducia o di
sfiducia votate per appello nominale, come ebbe a sostenere Lucio Luz-
ZATTO, // voto di fiducia al Governo e Vordinamento costituzionale
(Mondo operaio, Nuova serie, V, nr. 4, 16 febbraio 1952, 12-13) :"
« Il Governo può e porre la questione di fiducia », può, cioè, avvertire
che ha deciso di rassegnare le dimissioni nel caso di un determinato esito di
un voto: nessuno può impedirgli di fare alle Camere una comunicazione di
tal genere. Ma tale comunicazione non ha alcuna rilevanza costituzionale -
né, quindi, regolamentare. È un fatto politico : un fatto che attiene al e costume
», di cui parlava l'8 gennaio 1947 l'on. Mortati; il costume che l'art 94
della Costituzione indica, non dovrebbe indulgere a tal pratica, che era del
vecchio ordinamento costituzionale e parlamentare, non è proprio di quello
che vige nella Repubblica Italiana dal 1° gennaio 1948. Tuttavia lo può fare,
può essendo ciò atto veramente politico, non previsto dal nostro diritto pubblico,
non fornito di alcun effetto giuridico, estraneo alla Costituzione ed
estraneo al Regolamento della Camera dei Deputati, tale dichiarazione del
Governo non può avere alcun effetto regolamentare. Il voto in corso resterà,
dal punto di vista regolamentare, quello che è, anche dalla dichiarazione
del Governo di volervi collegare, come si diceva un tempo, e oggi impropriamente
si ripete, la • questione di fiducia », acquisterà particolare importanza
politica. Di conseguenza si voterà come il Regolamento della Camera stabilisce
per quel caso, e secondo il procedimento della discussione che il Regolamento
stabilisce, senza fare cenno alcuno di una diversa disciplina per
il fatto di una determinata dichiarazione governativa.
Questo mi sembra sia senza dubbio il disposto del nostro ordinamento
costituzionale vigente. Se il Governo potesse sempre alterare il procedimento
dei lavori parlamentari con proprio atto, gravi conseguenze ne deriverebbero
sul piano politico, ma, sul piano giuridico, conseguenze semplicemente impossibili.
Nel caso di voto sul complesso di un disegno di legge, ad esempio,
è noto che deve votarsi a scrutinio segreto, e certo non potrebbe imporre
il voto nominale la questione di fiducia, che pure, politicamente, potrebbe il
Governo enunciare anche in tal caso. Il procedimento del voto nominale, di
fiducia o di sfiducia, con effetto costituzionale, è sol quello dell'art 94 della

Guida bibliografica 795
Costituzione, dell'art. 131 del Regolamento della Camera. Fuori di questo
caso, si è in campo veramente politico; e per il retto funzionamento della
Assemblea legislativa, per la garanzia delle minoranze, per la certezza del
diritto, non possono applicarsi in fatto di Regolamento, se non le norme tassative
dal Regolamento stesso esplicitamente stabilite, senza estensioni analogiche
inconcepibili in tema di norme eccezionali e speciali > (13).
Argomentazione che è stata con maggiore analisi degli elementi particolari
recentemente sviluppata da FLAVIO COLONNA, La « fiducia » e
il voto per appello nominale (Democrazia e Diritto, VII, 1966, 430-436) :
t Infatti quando il governo dichiara che pone la « questione di fiducia >
vuol dire che egli dichiara che se le Camere voteranno in modo a lui sfavorevole
egli ne trarrà delle conseguenze politiche (che possono anche non
essere le dimissioni). Questa dichiarazione ha un preciso significato: il governo,
considerata l'importanza della questione all'esame delle Camere, rifiuta
di avvalersi delle garanzie a suo favore previste dall'art 94 e rende determinante
il voto delle Camere per la sua sopravvivenza. Egli non chiede la
fiducia; ce l'ha già; il voto contrario delle Camere non può significare revoca
della fiducia perché costituzionalmente (art. 94) non comporta obbligo di dimissioni.
In conclusione il governo assume un impegno che può essere considerato
solo politico e non giuridico a dimettersi. In sostanza il discorso che
il governo fa alle Camere è del seguente tenore: io godo la vostra fiducia,
il voto che voi state per dare, anche se a me sfavorevole, non mi obbliga
a dimettermi, tuttavia, poiché io considero essenziale per poter continuare
la mia attività, avere sulla questione al vostro esame, qualificante per il mio
programma politico, un voto favorevole, vi avverto, che se vi sarà un voto
contrario io mi dimetterò. Con ciò, il governo assume un impegno politico.
In ipotesi, infatti, se, a seguito del voto contrario su una proposta sulla
quale è stata posta la questione di fiducia, il governo non si dimettesse potrebbe
continuare la sua attività fino a che non intervenisse una mozione di
sfiducia votata ai sensi dell'art. 94. Solo in quel caso, infatti, vi è l'obbligo
costituzionale di dimettersi.
Qualcuno potrebbe anche sostenere che avendo posto la questione di
fiducia il governo assume l'obbligo anche giuridico-costituzionale di dimettersi
in caso di votazione a lui sfavorevole. In questo caso è però comunque evidente,
che esso rinuncia a usufruire delle garanzie previste dall'art 94. Qualunque
sia, perciò, il valore che si vuole attribuire all'impegno del governo
a dimettersi, resta comunque chiaro che, ponendo la questione di fiducia,
il governo mette in atto un meccanismo notevolmente diverso nella sua sostanza,
anche se può divenire uguale nel risultato, da quello previsto dall'art
94.
Se questo è vero ne deriva che a proposito della e questione di fiducia »
non è possibile mettere in atto nessuna delle procedure previste per la votazione
della mozione di sfiducia, e, per quello che ci interessa, ritenere doverosa
la votazione per appello nominale. Questa è voluta per garantire il
governo da improvvisi « assalti alla diligenza > e per responsabilizzare i parlamentari
al momento in cui si assumono la responsabilità di far cadere il

796 Guida bibliografica
governo nelle forme previste dalla Costituzione, ma non ha nessuna base
costituzionale quando il governo a quelle forme di garanzia rinuncia con il
rischio di una votazione diciamo cosi « allo scoperto ».
Né si può dire che il voto per appello nominale è sempre connesso alla
concessione o alla revoca della fiducia, e pertanto deve essere usato anche
quando viene posta la « questione di fiducia ». In questo caso, infatti, la conseguenza
delle dimissioni viene tratta dal governo nell'ambito della sua valutazione
autonoma e discrezionale e non è dovuta alla determinazione spontanea
della Camera che non condivide più la politica governativa. In pratica
il discorso che può fare la maggioranza è di questo tenore: « io continuo
ad avere fiducia in te; non sono d'accordo su questo determinato provvedimento
e non provoco una mozione di sfiducia, per me puoi continuare a
governare, se poi vuoi dimetterti, la responsabilità delle dimissioni è completamente
tua. Io non ti nego la fiducia, e non ti obbligo a dimetterti (se
ciò volessi presenterei e voterei una mozione di sfiducia). Se tu politicamente
ritieni di non potere continuare a governare, queste sono considerazioni nel
merito delle quali io non posso e non voglio entrare » (433-434).
In altre parole, la questione di fiducia così posta non è assimilabile
all'istituto della fiducia previsto dalla Costituzione e ad essa non sono
applicabili le condizioni fissate all'art. 94:
« Quale è allora la disciplina applicabile ? Non vi è alcun dubbio che
sia quella prevista dai Regolamenti delle Camere e, in mancanza, dalla prassi
istituitasi, salva in quest'ultima ipotesi, una diversa statuizione delle singole
assemblee. Infatti, come si torna a ripetere, nella Costituzione questo caso
non è previsto. £ poiché neanche i Regolamenti - sia quello della Camera,
che quello del Senato - trattano la questione, sembrerebbe che si possa fare
riferimento unicamente alla prassi, e per quanto riguarda la Camera, alle decisioni
prese da quella Assemblea nella seduta del 6 marzo 1951.
Ma se ciò è vero per quanto riguarda la possibilità di porre la questione
di fiducia, l'oggetto su cui può essere posta, le forme che può assumere,
le modalità della discussione, non è altrettanto vero per quanto riguarda
i modi di votazione. Questi infatti sono espressamente previsti nei
Regolamenti della Camera (art. 92) e del Senato (art 76); ad essi ci si deve
attenere e i Presidenti delle Assemblee hanno l'obbligo di farli osservare.
Ora come è noto i modi di votazione delle Camere sono i seguenti: per alzata
e per seduta, per divisione, per appello nominale e per scrutinio segreto.
Tra essi vi è una gerarchia di importanza, per cui nell'elenco sopra dato i
successivi modi prevalgono sopra i precedenti (92, 2° e ultimo comma Reg.
Cam.; art. 76, 2°, 3° comma Reg. Sen.). Al vertice vi è lo scrutinio segreto
che prevale su tutti gli altri (art 92 ultimo comma Reg. Cam. e 76 ultimo
comma Reg. Sen.). Non vi è dubbio quindi che, secondo i Regolamenti detta
Camera e del Senato, quando vi sia una richiesta di votazione per scrutinio
segreto regolarmente presentata, la votazione deve avvenire in quella procedura
anche in presenza di una richiesta di votazione per appello nominale.
Di conseguenza nel caso che su un qualche argomento venga posta la
questione di fiducia ed i parlamentari chiedano, nelle prescritte forme, la

Guida bibliografica 797
votazione per scrutinio segreto, la votazione deve avere luogo con queste ultime
modalità, anche se sia stato in precedenza chiesto (dal governo, o da
altri parlamentari) la votazione per appello nominale. Si osserva inoltre, che,
come per qualsiasi altra normale votazione, l'appello nominale sulla questione
di fiducia deve essere espressamente richiesto. In caso contrario si procederà
alla votazione per alzata e seduta > (435).
Concludendo, secondo il COLONNA, questo tipo di questione di fiducia
« si risolve in uno strumento puramente politico, a disposizione
del governo, per esercitare una pressione sulla propria maggioranza, al
fine di impedirne la disgregazione, ma dalle possibilità della sua esistenza
non può derivarne alcuna conseguenza costituzionale e, soprattutto, non
può scaturirne un'alterazione del meccanismo dell'attività delle assemblee
ed una compressione della libertà di decisione delle assemblee
stesse » (436).
A questa interpretazione si può, tuttavia, opporre - come afferma
FRANCESCO COSENTINO, La Costituzione, il Parlamento e le consuetudini
parlamentari (La Politica parlamentare, IV, 1951, 51-54) - che, in sede
di posizione della questione di fiducia, « l'obbligo della votazione palese
discenderebbe sempre, anzitutto dallo spirito della Costituzione..., e in
secondo luogo dalle consuetudini parlamentari ».
Infatti « queste sono chiare e precise. In regime di Statuto Albertino
le dimissioni dei Gabinetti erano provocate dai voti politici delle Camere e
spesso anche da voti tecnici ai quali il Presidente del Consiglio attribuiva valore
politico; in sostanza il Governo poneva la questione di fiducia su un
qualsiasi oggetto: la votazione avveniva per appello nominale - e in ciò i
precedenti sono unanimamente concordi dal 1848 al 1922 - e, se questa aveva
esito negativo, le dimissioni susseguivano immediatamente.
Quando il costituente volle codificare questa prassi, egli mirò soprattutto,
in omaggio al principio fondamentale che lo aveva ispirato e a cui si
attenne fin dalle prime discussioni in sede di sottocommissione, ad assicurare
la massima stabilità governativa, pur nel pieno rispetto delle prerogative
del Parlamento, escludendo, attraverso il tassativo requisito della mozione
di sfiducia e le molteplici garanzie ad essa connesse, le sorprese dell'ora
tarda e le cosi dette e bucce di limone » su cui i Governi erano soliti cadere
nel periodo prefascista In tali termini si espresse chiaramente il Presidente
della Commissione, onorevole Ruini.
Ma soprattutto si volle codificare il principio che le votazioni politiche
avvenissero per appello nominale, al fine di consentire al Capo dello Stato,
nel caso che il Governo fosse rovesciato, di trarre dal voto le debite conseguenze
in sede di consultazioni.
Si noti, inoltre, che in regime albertino, la consuetudine del voto palese
si affermò nell'assoluto silenzio in proposito dello Statuto, il quale non prevedeva
alcuna particolare norma per le votazioni sulle questioni di fiducia,
ed in contrasto con la priorità stabilita anche allora dal regolamento per il voto

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segreto; ora se ciò avvenne allora, e a fortiori » deve ritenersi ammissibile
oggi che la Costituzione ha recepito l'antica prassi e l'ha codificata almeno in
parte» (53-54).
Sul potere d'inchiesta delle Camere e sulle inchieste parlamentari
vedi, per una rapida informazione, in primo luogo le voci di V. MICELI
(Enciclopedia giuridica italiana. Milano, 1902, voi. Vili, parte I, 634-56);
A. FERRACCIÙ (Digesto Italiano. Milano 1903, voi. XIII, parte I, 496-521);
F. PERGOLESI (Enciclopedia forense. Milano 1959, IV, 332-336); F. PIE-
RANDREI (Novissimo Digesto Italiano. Torino 1962, VIE, 516-522). Tra
gli scritti pubblicati durante l'ordinamento statutario si ricordano G.
ARCOLEO, L'inchiesta nel governo parlamentare. Napoli, 1881; G. JONA,
Le inchieste parlamentari e la legge (Archivio giuridico, 38, 1887,
238-269); T. MARTELLI, // diritto di inchiesta nelle Assemblee parlamentari
(Studi Senesi, 15, 1898, 301-340); A. FERRACCIÙ, Le inchieste
parlamentari nel diritto pubblico moderno. Torino, 1899; A. BRAGAGLIA,
// sindacato parlamentare. Torino-Roma 1903, 160-205; A. FERRACCIÙ,
Sul potere di inchiesta personale nelle assemblee parlamentari (Studi Senesi,
30, 1914, 92-99). Sulla regolamentazione del diritto di inchiesta
ex art. 82 Cost. eff. P. VIRGA, Le inchieste parlamentari (Annali del Seminario
giuridico dell'Università di Catania. Nuova serie, IV, 1949-50,
252-282); P. VIRGA, Inchieste parlamentari ed inchieste governative (Rassegna
di diritto pubblico, 5, 1950, parte II, 907-918); S. FURLANI, Le
Commissioni parlamentari ^inchiesta. Milano, 1954; AMEDEO GIANNINI,
Inchieste pubbliche e inchieste nel pubblico interesse (H Consiglio di
Stato, V, 1954, parte II, 125-135); G. PALLOTTA, // controllo politico del
Parlamento sul Governo. Roma, 1954, 87-100; F. PERGOLESI, In tema di
inchieste parlamentari di pubblico interesse (Il Diritto dell'economia, II,
1956, 455-475, ripubblicato con revisioni ed integrazioni negli Studi in
onore di Emilio Crosa. Milano 1960, II, 1339-1363); L. RUBMACCI, Le
Commissioni parlamentari di inchiesta (Comitato nazionale per la celebrazione
del primo decennale della promulgazione della Costituzione.
Studi sulla Costituzione. Milano, 1958. IH, 107-129); A. TESAURO, //
potere d'inchiesta delle Camere del Parlamento (Rassegna di diritto pubblico,
XIII, 1958, 511-516); V. CRISAFULLI, G. DEUTALA, C. ESPOSITO,
MASSIMO SEVERO GIANNINI, C. MORTATI, G. VASSALLI, P. VIRGA, Dibattito
sulle inchieste parlamentari (Giurisprudenza costituzionale, IV, 1959,
596-621); G. CUOMO. Appunti sull'inchiesta politica delle Camere (Rassegna
di diritto pubblico, XIV, 1959, 13-69, ripubblicato in Studi in
onore di Emilio Crosa. Milano, 1960,1, 659-712); G. FERRARA, L'inchiesta
parlamentare. Parma, 1959; M. PACELLI, L'inchiesta parlamentare

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come strumento di controllo politico (Nuova rassegna di legislazione,
dottrina e giurisprudenza, XXI, 1965, 2893-2914); R. GARRUTO, Le Commissioni
parlamentari (La Funzione Amministrativa, XIV, 1965, 800-819,
sulle commissioni parlamentari di inchiesta). Sulla configurazione delle
Commissioni parlamentari d'inchiesta quale atto complesso non legislativo
del diritto parlamentare cfr. L. ELIA, Gli atti bicamerali non legislativi
(Comitato Nazionale per la Celebrazione del primo decennale
della promulgazione della Costituzione. Studi sulla Costituzione. Milano
1959, II, 427-429.
Sulla natura e sui limiti dei poteri dell'autorità giudiziaria applicabili
alla procedura di indagine delle commissioni parlamentari d'inchiesta
cfr. R. ORIANI, L'inchiesta parlamentare sull'* Anonima Banchieri
» (Giurisprudenza costituzionale, V, 1960, 429-442). Sul dovere
delle commissioni parlamentari di inchiesta di riferire all'autorità giudiziaria
le notizie dei reati di cui fossero venute a conoscenza nell'espletamento
delle loro indagini vedi G. SAMMARCO, Se ai fini dell'art. 368
C.p. le Commissioni parlamentari d'inchiesta sono autorità aventi l'obbligo
di riferire all'Autorità giudiziaria (Giustizia penale, 71, 1966, parte
II, 998-1004). Sulla dubbia legittimità costituzionale dell'approvazione
di una proposta di inchiesta parlamentare da parte di commissioni in
sede deliberante vedi V. LONGI, Approvazione di proposte di legge e di
inchiesta parlamentare da parte di commissioni in sede deliberante (negli
Scritti vari in materia costituzionale cit. Milano, 1953, 33-36).
Per cenni sul diritto parlamentare d'inchiesta in Austria, Belgio,
Danimarca, Francia, Germania, Gran Bretagna, Lussemburgo, Olanda
e negli Stati Uniti d'America vedi S. FURLANI, Le commissioni parlamentari
d'inchiesta. Milano, 1954, 77-131. Per una indagine più approfondita
sulle commissioni parlamentari di inchiesta negli Stati Uniti,
vedi G. B. GALLOWAY, Tre Investigative function of Congress (American
Politicai Science Review, 21, 1927, 47-70); E. J. EBERLING, Congressional
investigations. New York, 1928; M. E. DIMOCK, Congressional
Investigating Committees. Baltimore, 1929; M. N. MCGREARY, The
development of Congressional Investigative power. New York, 1940;
A. BARTH, Government by investigation. New York, 1955; T. TAYLOR,
Grand Inquest. The story of Congressional Investigations. New York,
1955; in Francia, BIAYS, Les commissions denquète parlementaire (Revue
du droit public et de la science politique, 58, 1952, 443 segg.); per
la Germania, K. HECK, DOS parlamentarische Untersuchungsrecht. Stuttgart,
1925; W. STEFFANI, Funktion und Kompetenz parlamentarìscher
Untersuchungsausschusse (Politisene Vierteljaressschrift, I, 1960-61, 153-

800 Guida bibliografica
177); U. KESSLER, Die Aktenvorlage una Beamtenaussage im parlamentarischen
Untersuchungsverfahren (Archiv des òffentlichen Rechts, 88,
1963, 313-331), il quale sostiene che le Commissioni parlamentari hanno
il potere di richiedere da parte di pubblici ufficiali e pubblici impiegati,
deposizioni anche su fatti tutelati dal segreto d'ufficio, in quanto
l'interesse pubblico del controllo parlamentare (funzione ispettiva e non
legislativa delle Commissioni parlamentari di inchiesta) esauriente ed
effettivo risulta preminente di fronte all'interesse al segreto d'ufficio invocato
dalla pubblica amministrazione nei riguardi degli interessi processuali
penali dello Stato (KESSLER, 323).

Finito di stampare nel
maggio 1969 negli
stabilimenti tipografici
Carlo Colombo - Roma

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