Verso una maggiore integrazione dell'agricoltura nella ...

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3 Tematica della ricerca Questo capitolo, relativo al progetto di ricerca, è strutturato in quattro paragrafi. Nel primo paragrafo viene presentato lo stato dell’arte sul tema del rapporto tra gli spazi agricoli e gli strumenti urbanistici in Italia, nel secondo paragrafo vengono esplicitate le domande di ricerca, mentre gli ultimi due sono dedicati alla trattazione delle ipotesi, che il lavoro intende verificare e alla validazione del territorio di indagine prescelto. Il paragrafo, relativo allo stato dell’arte, è il più articolato sia perché è stato analizzato lo sviluppo del dibattito scientifico a partire dalle sue origini (databili nel nostro paese agli anni Quaranta con l’approvazione della prima legge urbanistica), sia perché si è cercato di collegarlo alle trasformazioni delle normative e degli strumenti urbanistici dello stesso periodo. Questo quadro è stato finalizzato ad evidenziare una domanda di ricerca attuale e ancora “aperta”, a cui rispondere attraverso il presente lavoro. 3.1 Lo stato dell’arte: il rapporto tra gli spazi agricoli e gli strumenti urbanistici in Italia La legge urbanistica del 1942 (L n. 1150/1942) ha affidato al livello istituzionale comunale la regolazione del suolo urbanizzato e urbanizzabile attraverso due tipi di strumenti: il Regolamento edilizio (RE), da un lato, e i Programmi di Fabbricazione (PdF) e i Piani Regolatori Generali (PRG), dall’altro. Il RE è uno strumento prettamente "tecnico", di cui tutti i Comuni si devono obbligatoriamente dotare, che si limita a disciplinare gli aspetti tecnico-estetici, igienico-sanitari, di sicurezza e di abitabilità degli immobili e delle loro pertinenze e a fissare le procedure, che disciplinano l’attività edilizia del comune. Il PRG nasce come strumento per regolare la crescita urbana, per diventare, soprattutto dopo l’istituzione delle Regioni, uno strumento di pianificazione del territorio comunale. La sua adozione, prima consigliata per città con più di diecimila abitanti (L n. 2359/1865 su “Espropriazione per causa di pubblica utilità”), viene resa obbligatoria con la legge n. 1150 per i comuni espressamente indicati in appositi elenchi, approvati con Decreto del Ministro dei Lavori Pubblici (funzione trasferita alle Regioni con
Tematica della ricerca il DPR 8/1972). La regolazione degli interventi avviene attraverso le “zonizzazioni”, che attribuiscono destinazioni d’uso alle varie parti del territorio comunale, e le “localizzazioni”, che riguardano la rete dei servizi e delle infrastrutture pubbliche. La realizzazione degli interventi previsti dal PRG è affidata ai piani attuativi (Piano Particolareggiato, Piano di Recupero, Piano per Insediamenti Produttivi, ecc.).«Il piano regolatore generale deve considerare la totalità del territorio comunale» e deve, fra l’altro, indicare «la divisione in zone del territorio comunale con la precisazione delle zone destinate all'espansione dell'aggregato urbano e la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona», in particolare «nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico» (art.7, L n. 1150/1942). Il PdF era stato concepito come uno strumento più agile e semplice, di cui si dovevano dotare tutti i comuni che non erano obbligati ad approvare un PRG, in quanto si limita ad indicare le zone di espansione degli abitati ed i tipi edilizi delle aree fabbricabili. Con il trasferimento delle competenze in materia urbanistica alle regioni, questo strumento è stato progressivamente abbandonato e sostituito con il PRG. Tra i primi PRG, che si sono posti l’obiettivo di salvaguardare l’agricoltura, in particolare quella delle aree più produttive, e di conservare il paesaggio agrario, si possono citare quello di Siena, elaborato nel 1956 da Luigi Piccinato e Piero Bottoni, e quello di Assisi, progettato da Giovanni Astengo nel 1958. In questi piani viene posto un vincolo di inedificabilità su parte del territorio agricolo individuato come area rurale “di protezione paesistica”. Inoltre in quello di Assisi vengono introdotti indicatori specifici per la determinazione delle aree agricole. In particolare trova applicazione il metodo per la determinazione dell’“l’unità nutritiva elementare” 33 elaborata da Giovanni Astengo e Mario Bianco nel 1945 per definire «la più conveniente distanza tra un centro abitato e il terreno agricolo di approvvigionamento e l’ampiezza di tale terreno» (Astengo, Bianco, 1945: 7). Questa metodologia è stata poi adottata dal Ministero dei Lavori Pubblici ed inserita nei “Criteri di indirizzo per lo studio dei Piani territoriali di coordinamento in Italia” 34 , in attuazione di quanto previsto dall’art. 5 della legge n. 1150/1942. In anni più recenti, questa visione dell’agricoltura all’interno della pianificazione è stata criticata, perché sostanzialmente limitata al soddisfacimento dell’autoconsumo e fondata essenzialmente su un’analisi dei caratteri fisici del territorio e dell’unità nutritiva di un dato luogo “fed”, sia pure apprezzandone nella sua ispirazione una «sensibilità che s’è poi perduta» (Karrer, 1983: 27). 33 L’Unità nutritiva elementare viene definita come “area messa a coltura necessaria ad alimentare un abitante di una data località”. Unità di misura dell’area nutritiva è il “fed” (unità nutritiva di un dato luogo). La definizione del metodo di calcolo viene elaborata da Giovanni Astengo e Mario Bianco nel 1945, ispirandosi agli studi degli anni Trenta del tedesco Feder , a cui fa riferimento il nome dell’unità di misura. 34 I criteri di indirizzo forniti dal Ministero dei Lavori Pubblici per la formazione dei Piani regionali di coordinamento territoriale, citando espressamente l’opera di Astengo e Bianco, richiedevano il calcolo sia del bilancio agrario per le circoscrizioni territoriali, costituito dal rapporto fra la produzione agraria e il fabbisogno nutritivo della popolazione, sia del reddito agrario per ogni elemento territoriale (Ministero dei Lavori Pubblici, 1952, vol. II: 39-42). 36
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