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Il bilancio consolidato degli enti locali
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Il modulo della società di capitali rappresenta l’unica forma organizzativa deputata alla gestione
di servizi pubblici locali a rilevanza economica, per effetto dell’art. 35, L. 28/12/2001, n. 448 (Finanziaria
2002), il quale, al comma 8, ha stabilito l’obbligo di gestire i servizi pubblici a rilevanza economica
di cui all’art. 113, co. 1, D.Lgs. 18/08/2000, n. 267 (Testo Unico Enti Locali, di seguito “TUEL”),
nella forma di società di capitali, obbligando le aziende speciali aventi in carico la gestione di servizi
pubblici a rilevanza economica (come sino ad allora consentito dall’art. 115, TUEL) a trasformarsi,
appunto, in società di capitali 16 ; il citato art. 35, co. 8, ha modifi cato, nel contempo, l’ultimo comma
dell’art. 31 TUEL, che contemplava il modello del consorzio “che gestisc[e] attività aventi rilevanza
economica e imprenditoriale”, disponendo semplicemente che ai consorzi che gestiscono attività di
cui all’art. 113-bis TUEL (ovvero servizi pubblici locali privi di rilevanza economica) si applicano le
norme previste per le aziende speciali, così da doversi concludere che “l’istituto del consorzio fra
enti locali non è più disponibile per l’esercizio di attività di rilevanza economica e imprenditoriale”.
Tali principi – e, dunque, l’esclusività del modulo della società di capitali per la gestione di servizi
pubblici locali – non è stato intaccato neppure a seguito dell’art. 23-bis, L. 112/2008 e successive
modifi cazioni (norma innovante la disciplina dell’affi damento della gestione dei servizi pubblici
locali a rilevanza economica), né dall’esito positivo della consultazione referendaria del 12-13
giugno 2011, che ha determinato l’abrogazione di tale ultima disposizione 17 ; né, infi ne, dall’art. 4,
D.L. 13/08/2011, n. 138, chiamato a colmare la carenza (proprio a seguito del referendum) di una
disciplina di settore di fonte statale.
Nel campo dei servizi pubblici privi di rilevanza economica, all’opposto, l’opzione societaria è
solo una (e, a parere di chi scrive, la meno adeguata) tra le diverse scelte a disposizione dell’Ente
pubblico: dopo che l’art. 113-bis, TUEL – il quale stabiliva, per tali servizi, la regola della gestione
mediante affi damento diretto, a istituzioni, ad aziende speciali, a società in house, ad associazioni
o fondazioni (queste ultime due solo per servizi culturali o del tempo libero), ovvero in economia
(quando reso opportuno dalla modeste dimensioni o caratteristiche del servizio) – è stato espunto
dall’ordinamento per effetto di un intervento dalla Consulta 18 , i servizi privi di rilevanza economica
disciplinati da leggi statali o regionali di settore continuano ad essere regolati da tali disposizioni
speciali; di modo che, in assenza di una disciplina di settore (statale o regionale), e qualora la Regione
non abbia adottato una disciplina generale in materia, gli Enti locali (venuto meno il limite
al loro potere organizzativo introdotto con l’art. 113-bis) sono liberi e legittimati a gestire il servizio
ricorrendo alla forma organizzativa che ritengano più idonea: quindi, a costituire un’istituzione
o un’azienda speciale (entrambe disciplinate ex art. 114, TUEL), ovvero un consorzio (ai sensi
dell’art. 31, TUEL), o a gestire il servizio in economia o, ancora, ricorrendo al modello della fondazione,
dell’associazione o a quello societario; in ogni caso purché la causa giuridica del modello in
16 In tal senso, Rizzo, “Servizi pubblici locali e affi damento in house”, cit. 10: “si è ritenuto che obiettivo del legislatore fosse conferire uniformità alla disciplina
dei servizi a rilevanza economica, tramite l’utilizzo del modulo societario della s.p.a. (comma 8 dell’art. 35 e art. 115 TUEL), spazzando il campo da
ogni possibile equivoco interpretativo”; nonché, Guerrera, “La società di capitali come formula organizzativa dei servizi pubblici locali dopo la riforma del
diritto societario”, in Società, 2005, 681: “l’esame della nuova disciplina dei servizi pubblici locali a rilevanza economica, nella versione risultante dagli
artt. 112-120 TUEL, come modifi cata dagli artt. 35, L. 448/2001 e 14 D.L. n. 269/2003, ingenera la sensazione che il disegno legislativo di liberalizzazione del
settore si sia realizzato attraverso una complessa “promozione” della formula organizzativa societaria e, in particolare, che dei tipi societari capitalistici
[…] siano assurti a modello organizzativo di elezione delle singole fasi in cui è segmentato, almeno tendenzialmente, l’esercizio del servizio pubblico”.
17 Pozzoli, “Manovra fi nanziaria (DL 98/11) e società partecipate”, in www.reform.it: “Venute oggi meno le “forme obbligatorie di gestione” previste dall’art.
23 bis, è però possibile la gestione in economia e, con essa, diventa applicabile il vincolo previsto dal DL 78/2010 […] la strada della trasformazione
eterogenea in aziende speciali è ad oggi preclusa per legge. Infatti, resta a tutti gli effetti in vigore il c. 8 dell’art. 35 della legge fi nanziaria per il 2002 (l.
448/2001) che istituisce l’obbligo di gestire i servizi pubblici esternalizzati, di cui al c. 1 dell’art. 113 del Tuel (anch’esso sopravvissuto alla mannaia del 23
bis), solo nella forma di società di capitali, obbligando alla trasformazione le società di capitali ancora esistenti”.
18 In quanto ritenuto espressione di un intervento del legislatore statale illegittimo, perché diretto a regolare un settore non caratterizzato da un mercato
concorrenziale, così da risultare invasivo della competenza regionale; cfr. Corte Cost., 13-27 luglio 2004, n. 272.
142 CAPITOLO 5 | IL GRUPPO PUBBLICO LOCALE