accordi di villa madama

VII.
LA POSIZIONE GIURIDICA
DELLA CHIESA CATTOLICA SECONDO
LE VIGENTI NORME CONCORDATARIE
(ACCORDI DI VILLA MADAMA):
LIBERTÀ DELLA CHIESA, PERSONE,
CIRCOSCRIZIONI DIOCESANE,
EDIFICI DI CULTO
SOMMARIO: 1. Le connotazioni sostanziali e ideologiche dell’Accordo.
L’indipendenza e la sovranità reciproca di Chiesa e Stato, la piena laicità
dello Stato e l’altrettanto piena libertà della Chiesa come principio di
fondo di un nuovo rapporto di collaborazione basato sulla rigorosa au -
tonomia e distinzione degli ambiti. – 2. L’articolo 2 dell’Accordo: la garanzia
delle libertà della Chiesa e dei cattolici. – 3. La circoscrizione delle
diocesi e la nomina dei titolari degli uffici ecclesiastici. – 4. Le norme
sul clero. – 5. Gli edifici di culto.
Una particolare posizione è riservata alla Chiesa cattolica dal
Concordato del 1984, sia a livello di libertà che di ministri di culto,
di urbanistica ed edifici di culto, di enti e finanziamento,
scuola e cultura e infine di matrimonio. T ratteremo i vari argomenti
lasciando a parte, per ragioni di una sua organicità, la materia
matrimoniale.
Gli Accordi di Villa Madama del 18 Febbraio 1984 si presentano
composti da un Accor do in 14 articoli e da un pr otocollo
addizionale in sette punti. Alcuni di tali ar ticoli, come l’art. 7
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(enti), l’art. 9 (insegnamento della religione), l’art. 12 (beni d’arte
e storia), rinviano a ulteriori accordi o intese.
Siamo quindi di fr onte a un tipo sostanzialmente nuovo, al -
meno per i tempi in cui è stato stipulato, di Concordato, che differisce
sia dalla tipologia concordataria degli accordi distinti per
materia (come nel caso spagnolo), sia da quella tradizionale dei
Concordati organici ed esaustivi, che trattano di tutta la materia
dei rapporti tra Chiesa e Stato.
Ulteriori e interessanti novità vengono dall’art. 13 che al suo
numero due consente di estender e la regolamentazione pattizia,
per materie per le quali si ravvisi un’esigenza di collaborazione tra
Chiesa e Stato, anche a tematiche extraconcordatarie sia attraverso
accordi tra la Santa Sede e lo Stato sia tramite accor di tra lo
Stato e la Confer enza Episcopale Italiana, anche se non è chiar o
se intese di questo ultimo tipo diano vita a norme concordatarie o
(come appare più probabile) a norme di diritto pubblico interno.
1. Le connotazioni sostanziali e ideologiche dell’Accordo. L ’indipendenza
e la sovranità reciproca di Chiesa e Stato, la piena laicità
dello Stato e l’altrettanto piena libertà della Chiesa come
principio di fondo di un nuovo rapporto di collaborazione basato
sulla rigorosa autonomia e distinzione degli ambiti
Dopo che nel preambolo sono stati richiamati i principi conciliari
e costituzionali circa i rapporti tra Chiesa e Stato e la libertà
religiosa, l’articolo primo così esor disce: «La Repubblica
Italiana e la Santa Sede riaffermano che lo Stato e la Chiesa cattolica
sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani,
impegnandosi al pieno rispetto di tale principio nei loro rapporti
e alla reciproca collaborazione per la promozione dell’uomo e
il bene del paese».
Come il lettore può notare, la lettera dell’art. 1 degli Accordi
riprende quella dell’art. 7 della Costituzione «Lo Stato e la Chiesa
cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani».
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Dopo più di un trentennio la Repubblica Italiana e la Santa
Sede «riaffermano tale principio», aggiungendovi però qualcosa
di nuovo, almeno in campo concordatario, e cioè l’afermazione,
tratta dal Concilio Vaticano II (Gaudium et Spes 76) della necessità,
qui vista come un impegno di Chiesa e Stato, di collaborare
nel pieno rispetto della r eciproca indipendenza «per la pr omozione
dell’uomo e il bene del paese». È evidente che tale impegno
non può avere un valore giuridico preciso e cogente. Se infatti
Chiesa e Stato sono indipendenti e sovrani non potranno
essere costretti a tenere un comportamento che essi non desiderano
assumere sia pure «per il bene del paese», anche per ché
possono benissimo non essere d’accordo su quale sia il bene del
paese e su quali siano le necessità di promozione umana. Si tratta
di un impegno su un piano eminentemente etico-sociale, che
tuttavia può avere anche qualche riscontro concreto. Esso potrebbe
rendere ad esempio criticabile, se non illegittimo, dal
punto di vista della leale ottemperanza agli obblighi che nascono
dal Concordato, l’atteggiamento dello Stato che per ragioni
ideologiche rifiutasse l’aiuto e la disinter essata collaborazione
della Chiesa in campo socio-assistenziale o in situazione di calamità,
come anche l’atteggiamento della Chiesa qualora, pur potendolo,
rifiutasse in modo aprioristico di collaborar e con lo
Stato in questi campi.
A completare il nuovo quadro dei rapporti Chiesa-Stato occorre
ancora menzionare la fine dell’Istituto della Religione dello
Stato. Il punto primo del Protocollo addizionale stabilisce infatti
che «non si considera più in vigor e il principio, originariamente
richiamato dai Patti Lateranensi, della religione cattolica
come sola religione dello Stato». A parte l’imperfezione della
formulazione (ma sarebbe assurdo interpretare la norma nel
senso che ci possano essere più religioni dello Stato o addirittura
che tutte le religioni siano oggi «religione dello Stato»), è
chiara l’intenzione di superar e questo principio già paventato,
nell’ambito delle discussioni alla Costituente sull’art. 7, come un
momento di confessionalizzazione del nostro ordinamento. Tale
istituto della Chiesa di Stato è vissuto, nell’ordinamento pie-
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montese e poi italiano, conducendo vita ora florida ora grama,
dal 1848 (quando apparve nell’art. 1 dello Statuto Albertino), fino
al marzo del 1985; quindi per quasi un secolo e mezzo.
Ibernato e ridotto ai minimi termini nell’Italia liberale del secondo
Ottocento e del primo Novecento, riprende vita con la sua
riconferma nell’art. 1 del Trattato del 1929 e nella protezione penale,
assicurata dal codice penale del 1930 alla religione cattolica,
vista appunto come r eligione di Stato, per poi per dere progressivamente
importanza con la laicizzazione subita dalla so -
cietà italiana dopo il 1968 e cader e sotto la forbice dei r evisori
del Concordato, non rimpianto relitto di un passato di alleanza
tra trono e altare che si fa sempre più lontano.
Posti i rapporti Chiesa-Stato su un piano di leale parità e indipendenza,
basata sulla libertà, finita l’era del clero sovvenzionato
dallo Stato e del clero palatino, che compie cerimonie per
la fortuna del re e la prosperità della nazione, per l’Istituto della
Chiesa di Stato non vi era più posto.
L’unico e non semplice problema è stato risolto con l’abrogazione,
avutasi in forza di una recente sentenza della Corte Costituzionale
(sent. 13 novembre 2000 n. 508), del reato di vilipendio
(art. 402 c.p.), che tutelava la religione dello Stato, sulla base
della considerazione per cui, in ossequio al principio di laicità
e nel rispetto degli ar ticoli 3 e 8 della Costituzione, l’atteggia -
mento dello Stato deve essere improntato, rispetto al fenomeno
religioso, all’imparzialità ed all’equidistanza, senza che debba
assumere alcuna rilevanza il dato quantitativo dell’adesione, più
o meno diffusa, ad una data confessione (sentenze nn.925/1988,
440/1995, 329/1997). Ciò mentre è stato depenalizzato il reato di
bestemmia, la cui fattispecie era stata ristr etta da un’altra sen -
tenza della Corte Costituzionale alla bestemmia del nome di
Dio.
Con ciò si è in pratica tornati, anche grazie ad altre recenti
decisioni della Corte Costituzionale circa l’illegittimità di dif ferenze
sanzionatorie per il caso di vilipendio di fedeli e ministri
di culto e cose destinate al culto in ambito cattolico o acattolico
(sentenze 329/1997, 327/2002), al Codice Zanardelli che puniva
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in modo eguale le offese e i comportamenti turbativi contro tutte
le confessioni religiose (attualmente sanzionati dagli artt. 403,
404 e 405 del codice penale).
È da ultimo intervenuta a livellare il trattamento sanzionatorio
delle condotte di turbativa ed impedimento dell’esercizio di
funzioni, cerimonie e pratiche religiose verso le confessioni, eliminando
ogni riferimento nei confronti dell’istituto della religione
di Stato, la l. 24 febbraio 2006 n. 85.
La caduta del principio della religione dello Stato non sembra
in pratica suscitare altre questioni, a parte qualche problema (da
più di un decennio al centro dell’attenzione dei «media»), quali la
legittimità o meno dell’esposizione del crocefisso sulle pareti delle
scuole o dei tribunali o dell’effettuazione di riti religiosi in occasione
di inaugurazioni di edifici o inizi di corsi o attività.
Di fronte a tutto ciò e cioè al tenore dell’art. l, letto alla luce
del nuovo rapporto tra Chiesa e Stato, ci si può chieder e come
vada connotato il sistema italiano, che potrebbe essere sintetizzato
nello slogan «Collaborazione nella separazione degli ambiti».
Certo si tratta ancora di un sistema concordatario e non separatista;
un sistema concordatario però non confessionista,
che prende atto del grande rilievo sociale e istituzionale della
Chiesa cattolica come, in misura minore, del rilievo delle altre
confessioni, senza rinunciare a essere patria religiosamente
neutrale di tutti i suoi cittadini e alla sua dimensione di laicità.
2. L’articolo 2 dell’Accordo: la garanzia delle libertà della Chiesa e
dei cattolici
L’articolo 2 dell’Accordo contiene, nei suoi numeri 1 e 2, un
catalogo dei diritti di libertà della Chiesa cattolica, al numero 3
la sanzione delle libertà concesse ai cattolici e alle loro associazioni
od organizzazioni, e al numero 4 una norma relativa al riconoscimento
del «particolare significato di Roma».
Questo articolo riprende quindi la materia trattata negli articoli
1 e 2 del Concordato del 1929 con la differenza di una mag-
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giore ampiezza attribuita alle libertà della Chiesa, della menzione,
che là non vi era, della libertà dei cattolici e invece di una riduzione
a posizione di principio di quello che nell’art. 1 del Concordato
veniva definito «il carattere sacro di Roma», carattere
sacro che doveva essere rispettato dallo Stato, impedendo il venire
in essere in Roma di ciò che potesse turbare tale carattere.
Nel n. 1 la Chiesa cattolica ottiene la piena libertà di esplicare
i suoi tre compiti fondamentali, di insegnare, santificare e governare,
assicurandosi altresì la libertà di corrispondenza e comunicazione
all’interno della Chiesa, la libertà di dif fondere e
pubblicare gli atti e documenti relativi alla sua missione e specificatamente
la libertà di giurisdizione in materia ecclesiastica.
Per quanto riguarda tale giurisdizione in materia ecclesiastica,
rimane in vigore anche la par te dell’art. 23 del Trattato Lateranense
che dispone: «Avranno invece senz’altro piena ef ficacia
giuridica, anche agli effetti civili, in Italia le sentenze ed i provvedimenti
emanati da autorità ecclesiastiche ed uf ficialmente
comunicati alle autorità civili circa persone ecclesiastiche o religiose
e concernenti materie spirituali o disciplinari».
Tale norma però va interpr etata secondo il punto n. 2. del
Protocollo addizionale nel senso che «La Santa Sede prende occasione
dalla modificazione del Concordato Lateranense per dichiararsi
d’accordo, senza pregiudizio dell’ordinamento canonico,
con l’interpretazione che lo Stato italiano dà dell’ar t. 23 secondo
comma del Trattato Lateranense, secondo la quale gli effetti
civili delle sentenze e dei pr ovvedimenti emanati da auto -
rità ecclesiastiche, previsti da tali disposizioni, vanno intese in
armonia con i diritti costituzionali garantiti ai cittadini italiani».
Di fronte a questa normativa viene da chiedersi che ambito di
espansione abbia la «Libertas Ecclesiae» nel nostro ordinamento.
Tale è la garanzia della libertà della Chiesa garantita dall’art.
2 degli Accordi, che amplia indubbiamente gli ambiti di libertà
assicurati ad essa dal vecchio Concordato Lateranense agli articoli
1 e 2.
Tale libertà non è ovviamente illimitata. Esistono infatti, per
esempio, limiti dettati dalle nor me penali, che ovviamente sa -
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anno sempre da rispettarsi, non essendo i ministri di culto «supra
leges» ed essendo essi tenuti al rispetto delle nor me penali
alla pari di tutti i cittadini. V i è però una particolare norma penale
che crea non pochi problemi, ed è quella che r eprime gli
abusi in materia elettorale dei ministri di culto che, abusando
delle loro funzioni, cer chino di indirizzare il voto degli elettori
verso destinate liste o candidati (il c.d. abuso in materia elettorale
dei ministri di culto). Alla luce del principio della libertà della
Chiesa e dalla reciproca indipendenza tra Chiesa e Stato ha
ancora un senso tale norma? È ancora compatibile con il dettato
costituzionale letto alla luce dei nuovi accordi? È una risposta
che potrebbe dare solo la Corte Costituzionale. Stante però la
benevola applicazione (estremamente restrittiva) fatta di tale
norma dalla giurisprudenza, non pare che in merito possano
sorgere problemi di particolare gravità.
Un altro problema è sorto di recente in rapporto all’applicazione
delle disposizioni delle norme sul processo penale (in particolare
sulle perquisizioni e sulle intercettazioni telefoniche nei
confronti di un vescovo). Nel caso si trattava della celebre vicenda
del cardinale arcivescovo di Napoli, il cui telefono fu posto
sotto controllo, effettuandosi anche una perquisizione presso la
curia napoletana nel corso delle indagini nell’ambito di un procedimento
penale per reati economici. Nonostante il clamor e
suscitato dal caso, scoppiato nell’estate del 1998, non paiono
però sussistere norme che possano impedire il normale iter processuale
in merito, in quanto i locali della curia non sono pr otetti
da alcuno status di tipo diplomatico, come non lo è la persona
di un cardinale anche se in possesso della cittadinanza vaticana.
Abbracciando la tesi opposta finiremmo infatti per sottrarre
alla possibilità di contr ollo in sede giudiziaria l’attività
dell’episcopato cattolico, il che creerebbe una situazione di privilegio
per i medesimi dif ficilmente giustificabile alla luce dell’art.
3 della Costituzione.
Non molto rilevanti, contrariamente alle disposizioni di cui
al numero precedente, sembrano quelle del n. 2 dell’ar ticolo 2,
che sostanzialmente riproducono cose già dette nel vecchio Con-
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cordato e d’altronde esplicitano diritti che nessuno potr ebbe
contestare (la libertà di corrispondenza e di pubblicazione e diffusione
di atti e documenti) neanche alla più piccola delle confessioni
né a qualsiasi formazione sociale che non abbia finalità
illecite.
Lo stesso discorso è da farsi circa il n. 3 dell’articolo, e cioè la
garanzia delle libertà di associazione, organizzazione, riunione
e manifestazione del pensiero dei cattolici, già tutte garantite
dagli artt. 17, 19 e 21 della Costituzione. Dato che è impensabile
e sarebbe in aperto contrasto con l’ar t. 3 Cost. che i diritti ga -
rantiti ai cattolici siano un «quid pluris» rispetto ai diritti di libertà
garantiti a tutti i cittadini, non resta che pensare trattarsi
qui di una riaffermazione di diritti, fatta in vista del crearsi di situazioni
conflittuali tra Chiesa e Stato e conflittuali al punto da
far uscire l’azione statale dai binari della legittimità costituzionale.
Nel caso però le cose giungessero a tal punto è da chiedersi
quale reale protezione potrebbe assicurare alla Chiesa e ai cat -
tolici questa norma.
Ultima e interessante norma dell’art. 2 è quella relativa al riconoscimento
da parte della Repubblica Italiana del particolare
significato che Roma, sede vescovile del Sommo Pontefice, ha
per la «cattolicità».
Questa norma costituisce l’edizione «riveduta e cor retta» di
quella che si ritrovava nell’art. 1 del vecchio Concor dato e che
obbligava lo Stato a impedire in Roma tutto ciò che potesse essere
in contrasto col carattere sacro della città «centro del mondo
cattolico e meta di pellegrinaggi».
Tale norma aveva avuto scarsissima applicazione e talora, da
parte statale, non si erano recepite le istanze ecclesiastiche, come
in occasione delle doglianze fatte dal V aticano al Governo
Italiano per l’imbandieramento di Roma con croci uncinate durante
una visita di Hitler. L’unico episodio che può ricordarsi di
applicazione di essa è quello del divieto di rappr esentazione di
un dramma di un autore tedesco, «Il Vicario», in cui si accusava
Pio XII di non essersi opposto con la dovuta energia al nazismo.
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Ora il riferimento non più al carattere sacro ma al «significato
particolare» di Roma non comporta più alcun obbligo preciso
da parte dello Stato. Che valore quindi può avere tale riconoscimento?
È solo un’af fermazione di un principio astratto? Al -
cuni ritengono che il medesimo possa avere qualche esplicitazione,
ad esempio nel caso che fosse concesso uno «statuto particolare»
al comune di Roma. È da ritenersi che la questione non
si ponga tanto sul piano giuridico-istituzionale, quanto su quello
della prassi amministrativa, soprattutto a livello comunale e
regionale, nel senso della opportunità di tenere in particolare rilievo
alcune istanze e bisogni, che pone il particolare carattere di
Roma come Sede vescovile del Capo della Cattolicità, anche sotto
il profilo del potenziamento dei servizi d’ordine per le visite
del Pontefice alla sua città e diocesi, per i servizi logistici in supporto
ai pellegrinaggi, da cui l’economia della città riceve un notevole
vantaggio, ecc. Tale norma ha assunto un particolare rilievo
come «ratio giustificatrice» della normativa posta in essere,
con notevole stanziamento di fondi, in occasione del giubileo
celebrato nell’anno 2000.
3. La circoscrizione delle diocesi e la nomina dei titolari degli uffici
ecclesiastici
In questo ambito prende rilievo il nuovo concetto della piena
libertà della Chiesa nella sua organizzazione.
Abolito ogni controllo sulla nomina dei vescovi e dei parroci,
l’unico obbligo che grava sulle autorità ecclesiastiche è quello di
notificare allo Stato la nomina dei vescovi (e soggetti equiparati
in quanto esercenti giurisdizione vescovile), nonché dei parroci
e dei soggetti titolari di uffici ecclesiastici rilevanti per lo Stato.
Non è detto quali essi siano ma si può pr esumere che possano
essere coloro che, secondo il diritto canonico, possono sostituire
i vescovi e i par roci, in caso di assenza o di impedimento, e
tutti i titolari di uf fici ecclesiastici i cui atti possono assumer e
una certa rilevanza civile.
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