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ha pronunciato la presente
Sent. n. 89/2013
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo
(Sezione Prima)
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 47 del 2012, proposto da:
Sandro Di Francesco, rappresentato e difeso dagli avv. Gabriella Zuccarini, Guglielmo Marconi,
con domicilio eletto presso Maria Cristina Avv. Cervale in L'Aquila, via Leonardo Da Vinci, 25;
contro
Comune di Alba Adriatica in Persona del Sindaco P.T., rappresentato e difeso dall'avv. Gabriele
Rapali, con domicilio eletto presso Stefano Avv. Marrelli in L'Aquila, via G. Carducci, 30;
Responsabile dell'Area Servizio Ufficio Demanio del Comune di Alba Adriatica;
nei confronti di
Claudio Di Mattia, rappresentato e difeso dall'avv. Stefano Lopardi, con domicilio eletto presso
Stefano Avv. Lopardi in L'Aquila, via Campo di Pile-Zona Industriale;
per l'annullamento
del provvedimento n. 62 in data 15.11.2011 di decadenza dalla concessione demaniale marittima n.
283 del 21.3.2002 rinnovata in data 14.5.2008
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Alba Adriatica in Persona del Sindaco P.T. e
di Claudio Di Mattia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2013 il dott. Paolo Passoni e uditi per le parti i
difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con provvedimento del 15.11.11, il Comune di Alba Adriatica ha irrogato, a carico del sig. Sandro
Di Francesco, la decadenza dalla concessione demaniale marittima a suo tempo rilasciata dalla
Regione e poi rinnovata dallo stesso Comune il 14.5.2008, per la gestione di uno stabilimento
balneare denominato “New Port”.
Le ragioni poste a base della misura decadenziale (in applicazione dell’art. 47 lett. f cod. nav.) sono
state ravvisate nell’accertamento reiterato e continuativo di abusi edilizio/paesaggistici, nonché di
violazioni di obblighi imposti dalla concessione. Sia gli episodi di abusivismo che le fattispecie
stricto sensu inadempimentali risultano analiticamente elencati nel provvedimento decadenziale.
Quest’ultimo viene impugnato con il ricorso in epigrafe dal sig. Di Francesco, il quale deduce in
primo luogo la violazione dei termini di conclusione del procedimento (avviato con nota del
29.9.2010 e definito solo in data 15.11.2011, nonostante le controdeduzioni fossero pervenute
all’ente civico un anno prima, vale a dire il 15.11.2010).

Quanto poi ai contestati abusi edilizi, se ne argomenta un’asserita irrilevanza per il loro carattere
marginale e risalente, mentre circa l’asserita inottemperanza agli obblighi della concessione (con
specifico riguardo al mancato smontaggio a fine stagione della struttura lamellare di copertura della
veranda), viene contestata la pretesa “continuità” negli anni di tale inadempimento, trattandosi
semmai (così si assume) di un’ottemperanza ritardata, avviata nel 2009 e perfezionata nel 2010,
peraltro in un contesto generalizzato di tolleranza verso tutti gli altri concessionari, e senza che
l’autorità procedente abbia considerato i legittimi affidamenti sul mantenimento ultra-stagionale
delle strutture, recati a suo tempo dalla deliberazione consiliare n. 74 del 10.11.2005.
Si deducono infine vizi istruttori e motivazionali, anche in relazione all’asserita irragionevolezza e
sproporzionalità della misura irrogata, mentre nelle conclusioni viene richiesta la condanna
dell’ente al risarcimento del danno in ragione del ritardo nell’adozione del provvedimento.
Si è costituto con il Comune di Alba Adriatica, che ha controdedotto con memoria.
Si è altresì costituito in giudizio il sig. Claudio Di Mattia, dichiaratosi soggetto controinteressato,
che ha concluso auspicando la reiezione del gravame.
In prossimità dell’odierna udienza di discussione del 9.1.13, è stata depositata dal ricorrente
documentazione in giudizio mirata a comprovare i buoni esiti istruttori sulle domande di sanatoria
medio tempore proposte, in relazione agli abusi edilizi e paesaggistici contestati dal Comune.
DIRITTO
Deve preliminarmente respingersi l’eccezione di inammissibilità sollevata dal ricorrente a proposito
della costituzione in giudizio del sig. Claudio Di Mattia, poiché –pur in difetto di una rituale
posizione di controinteresse in capo a quest’ultimo (tale posizione non potendo certo collegarsi ai
trascorsi di ex concessionario ormai da tempo decaduto) - la sua presenza processuale può
comunque essere intesa quale manifestazione di intervento ad opponendum.
Nel merito, il ricorso trova accoglimento per la fondatezza della censura sulla tardività del
provvedimento adottato dal Comune, intervenuto dopo un anno dal ricevimento delle
controdeduzioni.
Non ignora il collegio che, secondo la maggioritaria giurisprudenza, gli articoli 2 e 2bis della legge
241/90 correlano alla inosservanza del termine finale conseguenze significative sul piano della
responsabilità civile della Amministrazione, ma non includono, tra le conseguenze giuridiche del
ritardo, profili afferenti la stessa legittimità dell’atto tardivamente adottato (cfr. sul punto C.S. VI n.
1913/2010).
Deve tuttavia operarsi un necessario distinguo a proposito dei provvedimenti sanzionatori,
caratterizzati –come nella specie- da un contenuto afflittivo e lato sensu punitivo (senza finalità
ripristinatorie, perseguibili ove del caso con separate azioni), che la PA addebita unicamente ad un
comportamento antigiuridico del soggetto inciso; in tal caso, l’interlocuzione procedimentale
assume un connotato fondante e decisivo (basti pensare alle misure disciplinari), che ogni
legislazione di settore –seppure anteriore alla legge 241/90- ritiene di enfatizzare con apposita
prescrizione. In tale contesto, va collocato anche l’art. 47 del codice della navigazione, che
contempla le varie ipotesi di decadenza del concessionario (tra cui la violazione degli obblighi
imposti dalla concessione, in rilievo nella vertenza di specie), da intendere quale rimedio
autoritativo preordinato ad irrogare una sorta di risoluzione per inadempimento del rapporto, che
può concorrere –senza tuttavia confondersi- con altre eventuali concorrenti misure, mirate a
ripristinare lo status quo ante di quanto alterato dal concessionario, come nel caso (presente in
vertenza) di abusi demaniali, edilizi o paesaggistici medio tempore perpetrati. Tale norma prevede
per l’appunto che l' amministrazione debba previamente fissare un termine entro il quale l'
interessato può presentare le sue deduzioni, da ciò postulandosi che, in quei frangenti, il
contraddittorio è chiamato a rispettare una necessaria continuità logica e cronologica fra le sue
dinamiche caratterizzate dall’addebito, dalla discolpa e dalla decisione; da ciò consegue che
eccessive pause e ritardi tra una fase e l’altra impediscono un regolare svolgimento della procedura,

determinando una patologica unilateralità della misura irrogata; ora, in disparte le ipotesi di cd.
“perenzione” del potere disciplinare previste da normative ad hoc, non si tratta qui di valutare
necessariamente come perentorio il termine auto-impostosi dall’amministrazione (ovvero quello
suppletivo ex lege, in mancanza di previsioni specifiche), atteso che l’anomalia del ritardo non
scatta in modo meccanico dallo sforamento del termine, quanto piuttosto da una discontinuità
abnorme e sproporzionata fra le varie fasi procedimentali, specie quando tale discontinuità riguardi
il segmento temporale che separa le discolpe dalla decisione finale. Si è già visto in precedenza
come tale decisione, nella vicenda sottoposta allo scrutinio di questo giudice, sia sopravvenuta
addirittura a distanza di un anno dall’acquisizione delle controdeduzioni, così lasciando queste
ultime troppo a lungo sottratte ad alcun riscontro, all’interno di un procedimento rimasto aperto ed
indefinito fino alla sua tardiva conclusione. Viceversa –in disparte il diverso profilo della necessaria
confutazione motivazionale delle difese di parte- la misura irrogata deve comunque caratterizzarsi
da un’attendibile conseguenzialità temporale rispetto ai passaggi istruttori che la precedono, i quali
risulterebbero invece sostanzialmente vanificati da una pausa istruttoria e decisoria che supera le
normali esigenze organizzative della PA, specie se tale pausa non venga quantomeno anticipata e/o
preannunciata al destinatario, allegando fondati motivi a sua giustificazione (circostanza non
avvenuta nella vicenda in esame).
Alla luce di quanto appena illustrato, va dunque censurato –ed annullato- il provvedimento di
decadenza oggetto di impugnativa, assorbito ogni altro motivo.
Resta inteso che l’amministrazione procedente potrà rinnovare la procedura di decadenza se ritiene
ancora attuale la grave inadempienza agli obblighi della concessione, ma pur sempre in un nuovo
contesto procedimentale, in cui è comunque necessario consentire al destinatario la produzione di
aggiornate controdeduzioni, nelle quali potrà eventualmente essere evidenziata –per invocare la
continuazione del rapporto concessorio- la positiva disponibilità medio tempore manifestata dalle
autorità competenti verso la sanatoria delle opere abusive (almeno stando a quanto prospettato dalla
difesa della ricorrente).
In conclusione, il ricorso trova accoglimento il suesposto motivo e per l’effetto si annulla
l’impugnato provvedimento decadenziale, assorbita ogni altra doglianza e fatto salvo l’eventuale
riesercizio della potestà amministrativa nei sensi appena precisati.
Non vi è luogo invece ad alcuna pronuncia risarcitoria, pure genericamente adombrata nelle
conclusioni del gravame, atteso che la presente pronuncia ripristina in forma specifica il preesistente
rapporto concessorio.
Sussistono ragioni che consigliano la compensazione delle spese di lite, fatto salvo il rimborso del
contributo unificato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Unica) accoglie il ricorso nei sensi e
per gli effetti di cui in motivazione.
Compensa le spese, fatto salvo il rimborso del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2013 con l'intervento dei
magistrati:
Saverio Corasaniti, Presidente
Elvio Antonelli, Consigliere
Paolo Passoni, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 25/01/2013
IL PRESIDENTE

IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)