You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
<strong>libertàcivili</strong><br />
BIMESTRALE<br />
DI STUDI<br />
E DOCUMENTAZIONE<br />
SUI TEMI<br />
DELL’IMMIGRAZIONE<br />
Primo Piano /<br />
Pianeta Giustizia<br />
In questo numero interventi di: Franco Ferrarotti<br />
Gianluca Bascherini<br />
Antonello Ciervo<br />
Natascia Marchei<br />
Raffaele Miele<br />
Paolo Morozzo della Rocca<br />
Paolo Pomponio<br />
Luisa Prodi<br />
Andrea Romano
1 /<strong>12</strong><br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
BIMESTRALE<br />
DI STUDI<br />
E DOCUMENTAZIONE<br />
SUI TEMI<br />
DELL’IMMIGRAZIONE
<strong>libertàcivili</strong><br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
BIMESTRALE<br />
DI STUDI<br />
E DOCUMENTAZIONE<br />
SUI TEMI<br />
DELL’IMMIGRAZIONE<br />
Primo Piano / Pianeta Giustizia<br />
In questo numero interventi di: Franco Ferrarotti<br />
Gianluca Bascherini<br />
Antonello Ciervo<br />
Natascia Marchei<br />
Raffaele Miele<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Rivista bimestrale del dipartimento<br />
per le Libertà civili e l’Immigrazione<br />
del ministero dell’Interno<br />
Piazza del Viminale 1- 00184 Roma<br />
tel. 06 46525869<br />
fax 06 4827209<br />
segreteriaredazione@libertacivili.it<br />
www.libertacivili.it<br />
Comitato scientifico<br />
Presidente<br />
Enzo Cheli<br />
Vice presidente<br />
emerito della Corte costituzionale<br />
Componenti<br />
Vincenzo Cesareo<br />
Professore emerito di Sociologia<br />
generale - Università cattolica<br />
del Sacro Cuore - Milano<br />
Mario Giro<br />
Responsabile per le relazioni<br />
internazionali<br />
Comunità di Sant’Egidio<br />
Antonio Golini<br />
Professore emerito, già ordinario<br />
di Demografia - “Sapienza”<br />
università di Roma<br />
Angelo Malandrino<br />
Prefetto - Autorità responsabile<br />
del “Fondo europeo<br />
per l’integrazione di cittadini<br />
di Paesi terzi” 2007-2013<br />
Mario Morcellini<br />
Preside della facoltà di Scienze<br />
della comunicazione - “Sapienza”<br />
università di Roma<br />
2 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Franco Morozzo della Rocca<br />
Paolo Pomponio<br />
Luisa Prodi<br />
Andrea Romano<br />
Riccardo Compagnucci<br />
Prefetto - vice capo dipartimento<br />
vicario per le Libertà civili<br />
e l’Immigrazione<br />
Serenella Ravioli<br />
Responsabile ufficio<br />
comunicazione istituzionale<br />
del ministero dell’Interno<br />
Giuseppe Roma<br />
Direttore generale CENSIS<br />
Direttore editoriale<br />
Angela Pria<br />
Prefetto - capo dipartimento<br />
per le Libertà civili<br />
e l’Immigrazione<br />
Direttore responsabile<br />
Giuseppe Sangiorgi<br />
Redazione<br />
Alessandro Grilli<br />
Claudia Svampa<br />
Responsabile organizzativo<br />
Stefania Nasso<br />
Progetto grafico<br />
Studio Francesca Cantarelli<br />
Milano<br />
Fotografie<br />
Copertina e pag.36 © Ansa |<br />
Ettore Ferrari;<br />
pag.10 -<strong>12</strong>5 © Ansa;<br />
pag. 49 © Ansa | Daniele Scudieri;<br />
pag.68 © Victims of Memini.co<br />
web site;<br />
pag.88 © Ansa | Reuters-Zahid<br />
Hussein;<br />
pag.93 © Ansa | Martina<br />
Cristofani;<br />
pag.104 © Ansa | Franco Lannino;<br />
pag.130 © Rivista “Gli Stranieri”;<br />
pag.152 © Ansa-Epa | Stefan Sauer<br />
Copertina<br />
Studio Francesca Cantarelli<br />
Autorizzazione Tribunale di Milano<br />
n. 579 del 18.<strong>12</strong>.2009<br />
Bimestrale - Poste Italiane Spa<br />
Sped. in Abb. Post. - D.L.353/2003<br />
(conv. in L. 27.02.2004 n.46)<br />
art.1, comma 1 DCB Milano<br />
Copyright © 2011<br />
by Ministero dell’Interno<br />
Stampa<br />
Tipografia Iprint Srl<br />
Via Tiburtina Valeria km 18,300<br />
000<strong>12</strong> Guidonia-Montecelio Roma<br />
Anno III<br />
Primo bimestre 20<strong>12</strong><br />
finito di stampare aprile 20<strong>12</strong>
PrimoPiano<br />
Le Rubriche<br />
Editoriale<br />
Solo un diritto equo è un diritto giusto<br />
di Angela Pria 5<br />
L’intervento<br />
Abitanti del villaggio e cittadini del mondo<br />
Intervista a Franco Ferrarotti 7<br />
La “via giurisdizionale” al riconoscimento dei diritti sociali<br />
di Gianluca Bascherini 13<br />
Integrazione e ampliamento dei diritti degli stranieri:<br />
il ruolo delle Corti apicali<br />
di Antonello Ciervo 16<br />
L’integrazione sociale degli immigrati<br />
nella giurisprudenza europea<br />
di Andrea Romano 23<br />
Il pianeta Giustizia e gli immigrati: numeri, fatti e opinioni<br />
di Alessandro Grilli 30<br />
Il sogno finito dietro le sbarre<br />
di Alberto Bordi 47<br />
La storia di Talib,<br />
quando il carcere non riabilita ma condanna<br />
di Luisa Prodi 57<br />
Le donne vittime della violenza, troppi i delitti,<br />
troppo poche le pene<br />
di Claudia Svampa 64<br />
Respingimenti: i casi e la normativa<br />
di Paolo Pomponio 69<br />
La finestra sul mondo<br />
Boko Haram, il brand antioccidentale<br />
nella scalata ad Al-Qaida<br />
di Claudia Svampa 84<br />
I filippini all’estero: diaspora o fuga?<br />
di Stefano Pelaggi 90<br />
Europa<br />
La giurisprudenza della Cedu sulla libertà religiosa<br />
individuale e collettiva<br />
di Natascia Marchei 94<br />
Lavoro è integrazione.<br />
Orientamenti dall’Europa e programmazione dall’Italia<br />
di Andrea Fama 102<br />
Labor<br />
I protagonisti dei mercati di quartiere tra regolari<br />
e “vendi e fuggi”<br />
di Daniele Pellegrino 106<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Indice<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
3
Indice<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Documentazione<br />
e Statistiche<br />
4 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Cittadinanza<br />
Seconde generazioni e cittadinanza:<br />
la disciplina attuale e le esigenze di riforma<br />
di Paolo Morozzo della Rocca 116<br />
Minimum media<br />
“Gli Stranieri”, dalla carta al web con la stessa missione<br />
di Raffaele Miele <strong>12</strong>2<br />
Imaginarium<br />
Dieci star antiviolenza 132<br />
Al via l’Accordo di integrazione fra lo straniero e lo Stato 137<br />
Il IV rapporto European Migration Network:<br />
in calo l’immigrazione irregolare in Italia 147
Solo un diritto equo<br />
è un diritto giusto<br />
l grande giurista Ulpiano, prefetto del pretorio<br />
sotto l’imperatore Alessandro Severo, ebbe modo di scrivere<br />
nelle sue Institutiones che il diritto “..est autem a iustitia<br />
appellatum: nam ut eleganter Celsus definit, ius est ars boni<br />
et aequi..”.<br />
Non c’è giustizia, quindi, senza diritto ed equità.<br />
Nell’orazione Pro Sestio Cicerone evidenziò con grande semplicità<br />
espositiva, dote tipica delle menti più eccelse, che senza diritto -<br />
diremmo noi uomini moderni senza “Stato di diritto” - non esiste<br />
civiltà, ma solo barbarie e violenza: “Quello che più differenzia<br />
questo vivere che la civiltà ha affinato, dal viver barbaro<br />
di un tempo, è il diritto nell’uno, la violenza nell’altro.<br />
Se non vogliamo usare l’una delle due cose, dobbiamo usar l’altra.<br />
Se vogliamo che la violenza scompaia, deve prender vigore<br />
il diritto…” 1.<br />
di Angela Pria<br />
I<br />
Tuttavia, non è sufficiente che uno Stato abbia le sue leggi,<br />
ancorché siano in grado di assicurare un elevato grado di certezza<br />
alle regole del viver civile e nonostante siano legittime in quanto<br />
adottate nel rispetto delle norme costituzionali; i romani avrebbero<br />
detto nel rispetto dei “mores maiorum rei pubblicae”.<br />
È, infatti, anche necessario che quelle leggi siano pensate, scritte<br />
e attuate con equità; parola tanto semplice quanto complessa<br />
che rimanda a quei principi di ispirazione pretoria individuati<br />
dalla nostra dottrina con i termini di “ragionevolezza”<br />
e “proporzionalità”.<br />
Vorrei al riguardo soffermarmi per un attimo sulla fase di attuazione<br />
della legge, per evidenziare l’indispensabile lavoro che ogni giorno<br />
la magistratura e le pubbliche amministrazioni, ciascuna per quanto<br />
riguarda i suoi ambiti di competenza, svolgono per applicare<br />
1 Atque inter hanc vitam perpolitam humanitate et illam immanem nihil tam interest quam ius<br />
atque vis. Horum utro uti nolumus, altero est utendum. Vim volumus extingui, ius valeat necesse<br />
est…Cicerone, Due scandali politici - Pro Murena Pro Sestio - par. 92, BUR, Milano, 2001<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Editoriale<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
5
Editoriale<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
6<br />
Solo un diritto equo è un diritto giusto<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
le norme a tutela concreta dei pubblici interessi.<br />
A questo livello è quanto mai indispensabile che l’equità ispiri<br />
le decisioni di chi è investito di pubblici poteri, perché un loro<br />
distorto esercizio crea piccole o grandi fratture nell’ordinamento<br />
giuridico con conseguenti negative ricadute nella sfera della tutela<br />
dei diritti.<br />
Ci sarebbero al riguardo svariate tematiche che potrebbero essere<br />
approfondite, finanche nel solo settore dell’immigrazione al quale è<br />
dedicata questa rivista che, oramai, è diventata un punto<br />
di riferimento nel panorama editoriale sia per le firme prestigiose<br />
in essa ospitate, sia per il livello di approfondimento delle questioni<br />
trattate.<br />
Ritengo, tuttavia, importante ricordare in questa sede il delicatissimo<br />
lavoro svolto dalle commissioni territoriali per il riconoscimento<br />
della protezione internazionale.<br />
In questi uffici, dove quotidianamente rivivono storie di persone<br />
che portano addosso i segni fisici e morali delle violenze subite<br />
nei propri Paesi di provenienza, o la legge viene applicata<br />
con equità oppure essa è destinata a rimanere un vuoto contenitore<br />
di fredde formule giuridiche.<br />
La materia dell’asilo è uno degli esempi concreti di come il diritto<br />
debba essere necessariamente un “diritto mite”, o se si preferisce<br />
un “diritto equo”, perché sia al contempo un “diritto giusto”.<br />
A tutti gli operatori del settore, provenienti dal mondo<br />
dell’associazionismo laico e religioso e dalle pubbliche amministrazioni<br />
degli enti locali e dello Stato, primi fra tutti gli appartenenti<br />
alla carriera prefettizia, spesso impegnati in condizioni logistiche<br />
e ambientali non sempre agevoli, va il ringraziamento<br />
per questo loro importante lavoro.
Anche<br />
nel rapporto<br />
con i temi<br />
legati alla<br />
immigrazione,<br />
una notazione<br />
centrale<br />
riguarda<br />
il fatto che noi<br />
viviamo<br />
spesso in una<br />
condizione<br />
di sottoconoscenza<br />
dei termini<br />
esatti<br />
dei problemi<br />
che abbiamo<br />
davanti a noi<br />
Abitanti del villaggio<br />
e cittadini del mondo<br />
Nella riflessione di Franco Ferrarotti,<br />
una analisi severa dei nostri comportamenti<br />
riguardo ai problemi legati all’immigrazione<br />
e l’invito a dare vita a una forma autentica<br />
di cittadinanza attiva e di democrazia partecipata<br />
Intervista di Giuseppe Sangiorgi<br />
Professor Ferrarotti, dal punto di vista sociologico che cosa<br />
vuole dire per un Paese come il nostro registrare in poco più<br />
di vent’anni l’arrivo di oltre cinque milioni di immigrati?<br />
Mentre potremmo pensare che siamo un Paese anche duro,<br />
prendiamo il caso della repressione delle proteste – il generale<br />
Bava Beccaris che caricava la folla di manifestanti per il pane<br />
nelle vie di Milano o la “celere” del ministro Scelba – in realtà<br />
siamo un Paese vulnerabile. Lo siamo per ragioni geofisiche,<br />
le migliaia di chilometri di sviluppo costiero, e per l’inefficienza<br />
di un’amministrazione pletorica che soprattutto all’inizio non è<br />
stata in grado di sapere quanti immigrati arrivavano, quanti di<br />
loro si fermavano. Ancora oggi quando parliamo di clandestini<br />
dobbiamo stare attenti ad adoperare questa parola, perché<br />
gli immigrati o sono regolari o sono irregolari. Dire clandestini,<br />
con il significato potenzialmente anche criminale di una tale<br />
espressione, significa che l’amministrazione pubblica, le forze<br />
dell’ordine non sono in grado di difenderci: di conoscere e<br />
quindi di controllare l’afflusso degli immigrati. Non si può<br />
controllare ciò che non si conosce. Questo è uno degli aspetti<br />
meno noti o meno considerati della realtà del Paese: noi viviamo<br />
spesso in una condizione di sottoconoscenza dei termini esatti<br />
dei nostri problemi.<br />
Questo vale a maggior ragione per ciò che riguarda gli<br />
immigrati?<br />
Oggi ci sono in Italia oltre cinque milioni di immigrati. Questi<br />
immigrati lavorano, e lo fanno in zone e in settori nei quali o per<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
L’intervento<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
7
L’intervento<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Intervista a Franco Ferrarotti<br />
difficoltà, o per gravosità, o per nocività<br />
sulla salute i giovani italiani non vogliono<br />
più stare. Ci troviamo ad avere i bisogni<br />
di una società industriale senza avere<br />
una cultura industriale. Il primo dato di una<br />
società che dal punto di vista oggettivo<br />
e culturale voglia essere considerata<br />
industriale è che tutti i lavori hanno diritto<br />
alla stessa dignità e allo stesso rispetto.<br />
Io critico duramente gli Stati Uniti per<br />
tante cose ma dal punto di vista del rispetto<br />
del lavoro, manuale o intellettuale che sia,<br />
si comportano in modo esemplare. Noi<br />
invece abbiamo ancora questa frattura<br />
specie nel Sud tra il laureato, il “colletto<br />
bianco”, e il bracciante<br />
agricolo, quello che si<br />
sporca le mani. Nello<br />
stesso Sud, poi, il laureato<br />
è “il morto in casa”,<br />
quello che aspetta un<br />
lavoro che non arriva.<br />
La via d’uscita è magari<br />
quella di entrare a far<br />
parte del giro del parlamentare<br />
locale. Né il<br />
mondo dell’informazione<br />
italiano è riuscito in<br />
questi anni a dare un’idea chiara, a far<br />
capire per esempio che il nostro calo<br />
demografico è compensato quasi per una<br />
legge fisica dall’incremento demografico.<br />
Il vero problema è considerare il fenomeno<br />
dell’immigrazione in senso anche<br />
longitudinale. La prima generazione fa<br />
tutto: scappa dalla miseria, dalla fame,<br />
dall’inedia, dalla persecuzione politica,<br />
dunque è pronta a tutto. Le seconde generazioni<br />
no. Quelle già nate in Francia, in<br />
Inghilterra e oggi in Italia frequentano le<br />
nostre scuole, assorbono la nostra cultura,<br />
le nostre abitudini. Se è vero quanto affermano<br />
i demografi, quanto ci dice Antonio<br />
Golini, che in Italia nascono ormai 100mila<br />
8 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Il primo dato di una società<br />
che dal punto di vista<br />
oggettivo e culturale<br />
voglia essere considerata<br />
industriale è che tutti<br />
i lavori hanno diritto<br />
alla stessa dignità<br />
e allo stesso rispetto<br />
figli di immigrati l’anno, fra poco tempo<br />
dovremo fare i conti con una legislazione<br />
tragicamente in ritardo con le esigenze<br />
funzionali di questa società.<br />
Perché l’immigrazione agli occhi di<br />
molti più che essere una risorsa viene<br />
considerata un problema?<br />
Perché la classe politica, o meglio<br />
alcune forze politiche, hanno creato le<br />
loro fortune utilizzando la paura del<br />
diverso. È vero, l’immigrato è diverso: ha<br />
una lingua diversa, ha una faccia diversa,<br />
ha un colore della pelle diverso. E in un<br />
Paese come il nostro, che per molto tempo<br />
è stato abitato solo da<br />
noi italiani questo fattore<br />
di eterogeneità –<br />
lo straniero! – evoca<br />
un pericolo.<br />
È singolare e paradossale<br />
però che una<br />
tale percezione sia<br />
maggiormente avvertita<br />
proprio in quelle regioni<br />
e in quelle zone del<br />
Paese dove c’è il maggiore<br />
bisogno di lavoratori<br />
stranieri. Se gli immigrati di colpo<br />
proclamassero uno sciopero totale e se<br />
ne andassero via chi farebbe funzionare<br />
le fonderie del Nord-Est, chi vernicerebbe<br />
le scocche delle automobili, e potremmo<br />
continuare chiedendoci chi raccoglierebbe<br />
i pomodori della Campania, le olive della<br />
Puglia…<br />
L’Italia è un Paese ricco, lo è nonostante<br />
la fuga dei capitali, ha una forte struttura<br />
industriale, detiene il cinque per cento<br />
della ricchezza mondiale. Tutto questo<br />
però è avvenuto troppo rapidamente. Tra<br />
gli anni Cinquanta e gli anni Ottanta del<br />
secolo scorso, nell’arco di una generazione<br />
e mezza abbiamo compiuto una rivoluzione
industriale che in Inghilterra ha richiesto<br />
poco meno di due secoli. La conseguenza<br />
è che non abbiamo ancora assimilato i<br />
valori di una società industriale: siamo<br />
industrializzati oggettivamente, ma non dal<br />
punto di vista delle percezioni mentali.<br />
Quindi è facile ancora oggi, se non ingannare,<br />
ipnotizzare gli italiani. Gli schemi<br />
logico-mentali-psicologici, in una parola<br />
le percezioni, cambiano più lentamente<br />
che non le pratiche di vita immediate<br />
che hanno a che fare con i mezzi di sussistenza.<br />
È questa percezione che genera più il<br />
senso di un antagonismo degli immigrati<br />
che non quello della loro complementarietà<br />
nella vita del Paese?<br />
La complementarietà è possibile se la<br />
guida politica del Paese dà corso a vie<br />
di integrazione non autoritarie, non di una<br />
assimilazione forzata ma che consentano<br />
soprattutto alle seconde generazioni di<br />
sentirsi italiane. I figli di immigrati che<br />
sono nati in Italia oggi, questo è un punto<br />
della discutibile legge Bossi-Fini che va<br />
affrontato pienamente, vanno nelle scuole<br />
italiane, parlano la nostra lingua come<br />
mediamente la parliamo noi, e però fino a<br />
18 anni non possono essere considerati<br />
italiani. Questo dettato della legge va<br />
rimosso perché rappresenta un ostacolo<br />
all’integrazione.<br />
In Italia vige lo ius sanguinis, non lo<br />
ius soli, anche se in questi ultimi tempi<br />
il tema di una modifica alla legge sulla<br />
cittadinanza è tornato di attualità, grazie<br />
anche ai richiami del Presidente della<br />
Repubblica…<br />
Siamo a Roma, polemicamente potrei<br />
replicare che il diritto dello ius soli è<br />
nato qui, inventato da Romolo: questo<br />
diritto ha reso grande Roma, è Tito Livio<br />
Intervista a Franco Ferrarotti<br />
a raccontarlo. Romolo fece due cose<br />
importanti. La prima è di avere reso il<br />
potere unico, unitario, non ambiguo nella<br />
sua essenza, tanto da far dire a Machiavelli<br />
che al fondo di ogni legittimità formale ce<br />
n’è una sostanzialmente violenta: la legittimità<br />
è fondata su un atto di forza. Roma<br />
nasce così, attraverso un sacrificio<br />
cruento di sangue.<br />
Poi occorreva popolarla. E Romolo<br />
concepisce un secondo diritto, quello<br />
d’asilo, che diventa il diritto di cittadinanza<br />
riconosciuto a chi viene a vivere<br />
in questa città. Roma è formata da una<br />
massa eterogenea di abitanti di ogni<br />
genere, schiavi compresi. Ancora nel<br />
secondo secolo dopo Cristo i greci<br />
guardavano a Roma e ai suoi abitanti<br />
con disprezzo perché li reputavano figli<br />
di gente di malaffare. Ma attraverso lo<br />
ius soli e il diritto d’asilo la città vive di<br />
una molteplicità di esperienze: il carattere<br />
polifonico della Roma antica già definisce<br />
il carattere della metropoli moderna. Il<br />
cristianesimo, soprattutto con Paolo, fa<br />
base qui perché è da qui che può irradiarsi<br />
attraverso le strutture dell’impero.<br />
Pietro, che vorrebbe andarsene, viene<br />
fermato dalla voce: quo vadis? L’universalità<br />
ha inizio da qui, la Roma di<br />
quell’epoca era la New York dei nostri<br />
giorni.<br />
Più volte lei ha richiamato il problema<br />
dell’integrazione. Come si fa a organizzarla<br />
in modo proficuo dal punto<br />
dei vista dei luoghi, degli strumenti e<br />
delle politiche necessarie?<br />
La soluzione di questo problema<br />
deve partire da un chiarimento concettuale.<br />
L’integrazione non è assimilazione,<br />
come per esempio hanno creduto i<br />
francesi. Il risolino di Sarkozy rispetto<br />
all’Italia rispecchia il loro concetto della<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
L’intervento<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
9
L’intervento<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
10<br />
Intervista a Franco Ferrarotti<br />
Francia. Loro sono stati fulminati dalla<br />
impostazione filosofica di Cartesio, chiara,<br />
distinta, nella quale non c’è il titubare<br />
italiano ma nella quale c’è anche la<br />
solitudine totale del soggetto, il suo<br />
individualismo. Noi siamo agli antipodi.<br />
Allora che fare? La mia risposta è:<br />
primo, assimilare sì ma non forzatamente.<br />
Occorre farlo con un atteggiamento<br />
nuovo rispetto a due temi di fondo.<br />
Innanzitutto una cultura intesa non<br />
come un insieme peculiare di cognizioni<br />
intellettuali e di valori tipici di un certo<br />
contesto storico e quindi non esportabili.<br />
Solo gli americani sono talmente ingenui<br />
da ritenere di poter trasferire ad altri la<br />
loro democrazia. I veri valori sono radicati<br />
storicamente e non sono né esportabili<br />
né negoziabili. È necessario quindi un<br />
nuovo concetto di cultura, da far valere<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
soprattutto nella scuola, una cultura<br />
concepita come condivisione di esperienze<br />
e di valori diversi, compresi il modo<br />
di pregare, di mangiare, di cucinare: una<br />
cultura che parta dalla quotidianità di ciò<br />
che si convive.<br />
E il secondo tratto necessario per<br />
una politica d’integrazione?<br />
È la cittadinanza. Un concetto di cittadinanza<br />
che non la renda esclusiva ma<br />
inclusiva, transculturale, polifonica, plurale,<br />
polisemica, poliformica: è necessaria una<br />
nuova e complessa declinazione della<br />
cittadinanza in tutti questi aspetti. Il punto<br />
è che la classe dirigente politica italiana<br />
e gli intellettuali italiani appaiono profondamente<br />
estranei a questo passaggio e<br />
forse incapaci persino di concepirlo,<br />
mentre l’urgenza di ciò che accade
preme, le seconde generazioni stanno<br />
nascendo o sono già nate.<br />
I giovani figli di immigrati sono il punto<br />
centrale del problema. Il rischio è che,<br />
privi della loro cultura d’origine, si sentano<br />
respinti dalla cultura del Paese in cui<br />
sono nati, costretti a<br />
vivere in una sorta di<br />
limbo, restare a metà<br />
di una parete: una<br />
situazione che non<br />
può protrarsi a lungo,<br />
una appartenenza di<br />
fatto che non viene<br />
riconosciuta sul piano<br />
del diritto.<br />
La scuola è in questo<br />
senso un luogo cruciale<br />
di integrazione. Chi si<br />
sente discriminato non perché non sa le<br />
cose, ma solo perché non ha le giuste<br />
conoscenze, esploderà con una rabbia<br />
incredibile. Perciò dobbiamo concepire<br />
una forma di cittadinanza attiva, una<br />
democrazia partecipata che realizzi il<br />
dettato costituzionale dell’eguaglianza<br />
delle condizioni. Umberto Bossi dice<br />
oggi nel suo linguaggio semplificato ciò<br />
che il movimento Comunità di Adriano<br />
Olivetti affermava con analisi sofisticate<br />
tanti anni fa: bisogna legare la territorialità<br />
alla globalità. Per usare un termine<br />
letterario bisogna essere abitanti del<br />
villaggio e cittadini del mondo.<br />
Al fondo dei problemi dell’immigrazione<br />
nel nostro Paese c’è dunque<br />
un problema di consapevolezza e di<br />
elaborazione culturale…<br />
È così. C’è bisogno di ritrovare il<br />
gusto della comparazione tra le culture,<br />
dobbiamo renderci conto che il processo<br />
storico che un tempo era diacronico oggi<br />
è diventato sincronico: tanti fenomeni<br />
Un punto nevralgico<br />
riguarda i giovani<br />
di seconda generazione.<br />
Il rischio è che privi ormai<br />
della loro cultura d’origine<br />
si sentano respinti<br />
dalla cultura del Paese<br />
in cui sono nati e vivono<br />
Intervista a Franco Ferrarotti<br />
si manifestano contemporaneamente e<br />
non più in sequenza temporale. Non ci<br />
sono le culture dominanti. Anche il tema<br />
religioso entra in questo gioco di rapporti<br />
e di confronto culturale. Ci sono le religioni<br />
della salvezza, quelle del mondo anglosassone<br />
e protestante,<br />
legate all’individuo, che<br />
tendono a colpevolizzare<br />
il povero, il debole,<br />
e c’è la religione della<br />
fraternità, mediterranea,<br />
francescana che<br />
considera invece l’altro<br />
come un fratello e<br />
afferma la solidarietà<br />
contro l’individualità.<br />
In termini sociali la<br />
situazione italiana potrebbe<br />
diventare di qui ad alcuni anni<br />
anche più esplosiva di quanto è avvenuto<br />
nelle periferie di Parigi e di Londra. Sta<br />
a noi evitarlo realizzando il necessario<br />
processo dell’integrazione.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
L’intervento<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
11
PrimoPiano<br />
Pianeta Giustizia<br />
Indicatore del livello di civiltà di un Paese,<br />
lo stato della giustizia è un riferimento cruciale<br />
anche per rilevare la condizione della<br />
immigrazione. Perciò proponiamo questo<br />
Primo piano, che muove da un’analisi<br />
della giurisprudenza delle Alte Corti italiane<br />
ed europee: rispetto a una legislazione a volte<br />
ondivaga, le loro sentenze fissano oggi i<br />
cardini del processo di integrazione nel Paese
La “via giurisdizionale”<br />
al riconoscimento<br />
dei diritti sociali<br />
Le sentenze in materia di integrazione delle Corti<br />
italiane ed europee hanno contribuito a ridefinire<br />
la platea dei titolari dei diritti e il loro contenuto,<br />
mettendo in discussione le costruzioni tradizionali<br />
anche in tema di cittadinanza e democrazia<br />
di Gianluca Bascherini<br />
Ricercatore in Diritto costituzionale - “Sapienza” università di Roma<br />
I<br />
due lavori di Antonello Ciervo e Andrea Romano che<br />
presentiamo di seguito illustrano alcuni itinerari giurisprudenziali<br />
in materia di diritti civili e sociali degli immigrati<br />
e delle loro famiglie caratterizzanti le Corti apicali italiane ed<br />
europee: Corte costituzionale, Corte di cassazione e Consiglio<br />
di Stato, da una parte e, dall’altra, Corte europea dei diritti<br />
dell’uomo (Cedu) e Corte di giustizia delle Comunità Europee.<br />
A fronte di una normativa sempre più ampia, non di rado<br />
frammentaria e farraginosa nella sua applicazione, e marcata<br />
da un accentuato sbilanciamento delle politiche migratorie<br />
sul versante dei controlli e della repressione dell’irregolarità,<br />
i problemi legati alla presenza immigrata trovano infatti<br />
sempre più spesso una efficace risoluzione davanti alle<br />
autorità giudiziarie.<br />
Senza alcun dubbio, sono soprattutto i giudici di prima<br />
istanza ad accordare agli stranieri una serie di garanzie e di<br />
diritti non facilmente desumibili dalla lettura dei testi normativi,<br />
tuttavia è da registrare come negli ultimi anni anche le supreme<br />
Corti italiane ed europee abbiano notevolmente ampliato lo<br />
spettro delle tutele accordate agli immigrati extracomunitari,<br />
contribuendo in maniera determinante a disegnare lo statuto<br />
giuridico dello straniero.<br />
Si è scelto di concentrare l’attenzione sulla giurisprudenza<br />
in tema di integrazione degli immigrati – rinviando magari a<br />
successivi contributi l’esame delle sentenze riguardanti piuttosto<br />
l’ingresso degli immigrati e i dispositivi di repressione dell’irregolarità<br />
migratoria – nella convinzione che sia proprio questa<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
13
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
14<br />
La giurisprudenza italiana ed europea in tema di integrazione<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
tipologia di controversie che meglio esprime le trasformazioni<br />
intervenute nelle dinamiche migratorie negli ultimi vent’anni.<br />
Sono infatti le conclusioni e gli itinerari argomentativi di queste<br />
decisioni (riguardanti ad es. i diritti in tema di vita familiare,<br />
istruzione, salute, alloggio, previdenza e assistenza sociale)<br />
che testimoniano vividamente la natura oramai strutturale della<br />
presenza immigrata, non più legata a contingenze economiche<br />
e umanitarie, e che allo stesso tempo evidenziano i mutamenti<br />
che tale presenza sollecita per quanto concerne, da una parte,<br />
titolari e contenuti dei diritti fondamentali e, dall’altra, i rapporti<br />
tra il riconoscimento e la tutela di questi diritti e l’idea stessa<br />
di cittadinanza.<br />
Se infatti è oramai un dato acquisito dalla cultura giuridica<br />
che titolari dei diritti fondamentali siano non solo i cittadini di uno<br />
Stato, ma anche gli stranieri presenti nel suo territorio, va anche<br />
rilevato che proprio le controversie in materia di integrazione<br />
degli immigrati hanno contribuito a ridefinire non solo la platea<br />
dei titolari di tali diritti, ma anche il novero e il contenuto di queste<br />
situazioni giuridiche soggettive.<br />
In tema di diritti sociali, gli itinerari giurisprudenziali qui<br />
indagati hanno infatti contribuito a chiarire che vi sono una<br />
serie di “diritti sociali personalissimi” (penso ad es. ai diritti<br />
dei minori e al nucleo essenziale del diritto alla salute) che,<br />
interessando una qualità essenziale della vita umana, vanno<br />
riconosciuti a chiunque, indipendentemente dalla regolarità del<br />
titolo di soggiorno, e che per gli altri diritti sociali è la ragione<br />
e la durata della residenza a consentire differenziazioni di<br />
trattamento tra cittadini e non cittadini. Al contempo non si deve<br />
trascurare il fatto che le istanze giurisdizionali di riconoscimento<br />
di diritti civili e sociali provenienti da persone immigrate<br />
concorrono a mutarne il contenuto: è di tutta evidenza infatti<br />
che tali istanze ridefiniscano l’ambito oggettivo di diritti<br />
quali ad esempio quelli inerenti la salute, l’istruzione e la vita<br />
familiare.<br />
Le questioni riguardanti i diritti civili e sociali degli immigrati<br />
e la giurisprudenza cui queste hanno dato luogo si rivelano,<br />
in questa prospettiva, un’importante cartina di tornasole delle<br />
capacità di integrazione che gli ordinamenti riescono a<br />
esprimere, così come del significato e del valore che oggi<br />
rivestono il principio di pari dignità sociale, quello di solidarietà<br />
e, soprattutto, quello di eguaglianza.<br />
In questo quadro, le migrazioni pongono sfide di grande<br />
importanza all’integrazione europea e alle cittadinanze, quelle<br />
nazionali e quella europea, che si viene articolando entro tale
La giurisprudenza italiana ed europea in tema di integrazione<br />
spazio. I conflitti che accompagnano le dinamiche migratorie<br />
interrogano i confini e i contenuti della cittadinanza, li mettono<br />
in movimento, attivando pratiche che mettono in discussione<br />
le costruzioni consolidate in tema di cittadinanza, diritti e democrazia<br />
e fornendo ad esse nuova linfa. Le migrazioni sollecitano,<br />
in altri termini, un ripensamento di concetti chiave delle culture<br />
giuridiche europee in materia di cittadinanza e diritti; confermano<br />
che tali elaborazioni non possono venire ingessate in principi<br />
normativi immodificabili, ma che al contrario possono aprire<br />
importanti prospettive di sviluppo sul terreno del diritto costituzionale<br />
e dei diritti costituzionali qualora se ne approfondisca<br />
il contenuto e il significato e se ne ricerchi il fondamento di<br />
valore nel confronto e nella dialettica del divenire.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
15
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
16<br />
Le sentenze<br />
della Corte<br />
costituzionale<br />
sono state<br />
in questi anni<br />
un solido<br />
argine contro<br />
le forme<br />
di discriminazione<br />
verso<br />
i cittadini<br />
immigrati<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Integrazione e ampliamento<br />
dei diritti degli stranieri:<br />
il ruolo delle Corti apicali<br />
Nel nostro Paese la Consulta, la Suprema Corte<br />
e il Consiglio di Stato stanno contribuendo,<br />
con una serie di importanti pronunce,<br />
a razionalizzare e a facilitare la comprensione<br />
della normativa in tema di migrazioni<br />
di Antonello Ciervo<br />
Dottore di ricerca in Diritto Pubblico - Università degli Studi di Perugia<br />
1. Non è certamente questa la sede per affrontare i motivi di<br />
natura legislativa – e più specificamente amministrativa – che<br />
inducono i migranti a rivolgersi con maggiore frequenza ai<br />
giudici al fine di ottenere un ampliamento delle proprie garanzie<br />
e tutele giuridiche. Quello che si vorrebbe invece sottolineare<br />
è il sempre più importante ruolo di razionalizzazione e di<br />
comprensione della normativa migratoria che le Corti apicali<br />
svolgono in questa materia.<br />
Si pensi alle più recenti prese di posizione della Corte<br />
costituzionale, al riguardo: con la sentenza 40/2011, ad esempio,<br />
la Consulta ha dichiarato l’incostituzionalità di una legge della<br />
regione Friuli-Venezia Giulia (la 6/2006): la disposizione oggetto<br />
del giudizio introduceva inequivocabilmente una discriminazione<br />
tra i cittadini italiani e i cittadini extracomunitari, per quanto<br />
concerneva l’accesso ai servizi sociali regionali. L’esclusione<br />
assoluta di intere categorie di persone dal godimento di questi<br />
servizi, ad avviso della Corte, non risultava rispettosa del<br />
principio di uguaglianza in quanto introduceva nel tessuto<br />
normativo elementi di distinzione arbitrari, ponendosi così in<br />
violazione del principio di uguaglianza.<br />
Nella giurisprudenza in materia, merita un cenno la sentenza<br />
432/2005, che – dichiarando incostituzionale la disposizione di una<br />
legge lombarda che disponeva l’esclusione degli stranieri invalidi<br />
civili dal diritto alla circolazione gratuita sui servizi di trasporto<br />
pubblico di linea – ha riconosciuto agli stranieri “in regola” una<br />
prestazione non riconducibile a un diritto fondamentale, ritenendo<br />
la discriminazione lesiva del principio di pari dignità sociale.
C’è un “nucleo<br />
irriducibile<br />
del diritto<br />
alla salute<br />
protetto dalla<br />
Costituzione<br />
come ambito<br />
inviolabile<br />
della dignità<br />
umana”<br />
La giurisprudenza delle Corti apicali italiane sull'integrazione degli stranieri<br />
Con la sentenza 61/2011, invece, la Corte costituzionale si è<br />
pronunciata sulla legittimità di alcune disposizioni di una legge<br />
della regione Campania (la n. 6/2010), che garantivano alle<br />
persone straniere presenti sul territorio regionale i servizi sanitari<br />
pubblici, anche se non iscritte al servizio sanitario regionale.<br />
La Corte ha dichiarato non fondata la questione di legittimità<br />
costituzionale sollevata, rifacendosi alla sua giurisprudenza<br />
ormai consolidata in materia, giurisprudenza in base alla quale<br />
lo straniero deve considerarsi titolare di tutti i diritti fondamentali<br />
che la Costituzione riconosce alla persona umana.<br />
Se da una parte, infatti, il diritto alla salute richiede una<br />
completa ed esaustiva protezione, come aveva affermato la<br />
stessa Corte costituzionale nella sentenza 992/1982, in quanto<br />
costituisce oggetto di un pubblico servizio del quale l’infermo<br />
– cittadino o straniero che sia – ha pieno e incondizionato diritto,<br />
dall’altra non possono neppure nascondersi – soprattutto in<br />
un periodo di grave crisi economica, quale è quello che stiamo<br />
affrontando in questi ultimi anni – i condizionamenti che connotano<br />
l’attuazione legislativa di questo fondamentale diritto.<br />
Questo bilanciamento, tuttavia, incontra un limite, non potendo<br />
il legislatore non tutelare quel “nucleo irriducibile del diritto<br />
alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile<br />
della dignità umana” (così la Corte costituzionale nella sentenza<br />
185/1998) e che “deve essere riconosciuto a tutti gli stranieri<br />
a prescindere dalla loro presenza regolare o non regolare sul<br />
territorio italiano, essendo comunque consentito al legislatore<br />
prevedere diverse modalità di esercizio dello stesso” (Corte<br />
costituzionale 252/2001).<br />
Ma forse la sentenza più interessante di tutte, per lo meno<br />
tra quelle più recenti della Consulta in tema di diritti civili e di<br />
integrazione degli stranieri, resta la sentenza 245/2011 con<br />
cui i giudici della Corte hanno affrontato il problema della<br />
costituzionalità del nuovo articolo 116 del Codice civile, così<br />
come modificato dal c. d. “Pacchetto sicurezza” del 2009, per<br />
quanto concerne la possibilità per gli stranieri di contrarre<br />
matrimonio nel nostro Paese.<br />
La normativa era stata introdotta dal legislatore al fine di<br />
ridurre il fenomeno dei cosiddetti “matrimoni di comodo”,<br />
anche se la Corte ha avuto modo di precisare che i diritti<br />
inviolabili, di cui all’articolo 2 della Costituzione, spettano ai<br />
singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità<br />
politica, ma in quanto esseri umani. La Corte, pertanto, ha<br />
affermato che un divieto generale di celebrazione delle nozze,<br />
allorché uno dei nubendi risulti uno straniero non regolarmente<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
17
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
18<br />
La giurisprudenza delle Corti apicali italiane sull'integrazione degli stranieri<br />
Le sentenze<br />
della<br />
Cassazione<br />
in materia di<br />
ampliamento<br />
del diritto<br />
all’istruzione<br />
dei minori<br />
stranieri<br />
e quelle<br />
riguardanti<br />
le norme<br />
penali<br />
introdotte<br />
dal “Pacchetto<br />
sicurezza”<br />
nel Testo<br />
unico sulla<br />
immigrazione<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
presente sul territorio italiano, rappresenta uno strumento non<br />
idoneo ad assicurare un ragionevole e proporzionato bilanciamento<br />
dei diversi interessi coinvolti, oltre che una violazione<br />
dell’articolo <strong>12</strong> della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.<br />
2. Passando ad analizzare sinteticamente anche la più recente<br />
giurisprudenza della Corte di cassazione in materia, bisogna<br />
rilevare come il più importante organo giurisdizionale italiano<br />
si sia mostrato molto attivo negli ultimi anni, sia sul versante<br />
dell’ampliamento del diritto all’istruzione dei minori stranieri,<br />
sia per quanto concerne le nuove disposizioni di carattere<br />
penale introdotte con il "Pacchetto sicurezza" nel Testo unico<br />
sull’immigrazione.<br />
Per quanto riguarda il primo tema di analisi, bisogna rilevare<br />
come in seno alla Suprema Corte, nel corso del 2010, si sia<br />
determinata una vera e propria frattura giurisprudenziale, per<br />
quanto concerne l’interpretazione dell’articolo 31 del Testo unico.<br />
Al riguardo, si segnala la sentenza 5856 della I sezione civile,<br />
datata 10 marzo 2010, avente ad oggetto l’opposizione a un<br />
decreto di espulsione da parte di un cittadino albanese che<br />
chiedeva di essere autorizzato a restare temporaneamente<br />
sul territorio italiano, al fine di garantire la propria presenza al<br />
fianco del figlio in età scolastica e, quindi, ancora minorenne.<br />
La Corte di cassazione, al riguardo, ha elaborato un’interpretazione<br />
restrittiva della norma in oggetto, stabilendo che le<br />
esigenze di tutela del minore che si trovi sul territorio italiano<br />
consentono al suo familiare la permanenza per un periodo di<br />
tempo determinato solo se i gravi motivi connessi con lo sviluppo<br />
psicofisico del minore concretino una situazione d’emergenza.<br />
Con questa decisione, la I sezione civile della Cassazione si<br />
è contrapposta a un diverso filone giurisprudenziale delle<br />
altre sezioni civili, che avevano ritenuto ipotizzabile una grave<br />
compromissione del diritto del minore a un percorso di crescita<br />
armonico e compiuto derivante dall’allontanamento dal territorio<br />
italiano di uno dei due genitori, di fatto svuotando di efficacia<br />
il sistema dell’espulsione in via amministrativa.<br />
Proprio di recente, a fronte di questo evidente contrasto<br />
giurisprudenziale, le Sezioni unite civili hanno preso parola<br />
sulla questione con un’importante sentenza – la 21799/2010 – e<br />
hanno formulato un’interpretazione dell’articolo 31 del Testo<br />
unico alla luce dei princìpi costituzionali. Ad avviso delle<br />
Sezioni unite, infatti, la soluzione più adeguata per risolvere<br />
questo tipo di questioni consiste nel subordinare l’autorizzazione<br />
alla permanenza del genitore (o del familiare) irregolare del
L’intreccio<br />
virtuoso<br />
tra Consulta<br />
e Cassazione<br />
su materie<br />
di alto profilo<br />
sociale:<br />
matrimoni<br />
anche con<br />
gli irregolari,<br />
assegni<br />
di invalidità,<br />
ricongiungimenti<br />
familiari<br />
La giurisprudenza delle Corti apicali italiane sull'integrazione degli stranieri<br />
minore straniero alla ricorrenza del requisito legale della “gravità<br />
dei motivi”, da intendersi questa formula come funzionalmente<br />
connessa allo sviluppo psico-fisico del minore.<br />
Per quanto concerne, invece, il secondo filone di analisi,<br />
quello cioè sulla valutazione dei nuovi profili penali introdotti<br />
dal legislatore con il “Pacchetto sicurezza” nel Testo unico,<br />
bisogna innanzitutto ricordare l’articolo <strong>12</strong>, comma 5-bis, che<br />
prevede la condanna alla reclusione da sei mesi a tre anni per<br />
chi ceda, anche in locazione, ovvero dia in alloggio a titolo<br />
oneroso un immobile di cui abbia la disponibilità, a un cittadino<br />
straniero irregolarmente soggiornante nel territorio dello Stato.<br />
La prima sezione penale della Corte di cassazione ha comunque<br />
avuto modo di pronunciarsi sulla fattispecie penale in questione,<br />
precisando, con la sentenza 19171/2009, che nonostante la<br />
non felice formulazione letterale della norma essa prevede<br />
un’unica ipotesi delittuosa che si concretizza nel momento in<br />
cui il giudice accerta la sussistenza del dolo specifico da parte<br />
dell’agente, ovvero il fine di trarre dalla locazione dell’immobile<br />
a uno straniero irregolare un ingiusto profitto.<br />
Si deve inoltre segnalare che con la recentissima sentenza<br />
4110/20<strong>12</strong>, depositata il 14 marzo scorso, la sesta sezione civile<br />
della Corte di cassazione ha accolto il ricorso presentato da<br />
una cittadina extracomunitaria, poi divenuta italiana, cui la Corte<br />
di appello di Genova aveva riconosciuto il diritto all’ottenimento<br />
dell’assegno di invalidità civile di cui all’articolo 13 della<br />
legge 188/1971, solo per il periodo successivo alla data in cui<br />
la medesima aveva acquisito la cittadinanza italiana, negandolo<br />
per il periodo precedente.<br />
Al riguardo, la Suprema Corte si è rifatta esplicitamente alla<br />
giurisprudenza costituzionale intervenuta sull’articolo 80,<br />
comma 19 della legge 388/2000 (legge finanziaria per il 2001),<br />
che limitava ai soli titolari di carta di soggiorno (ora permesso<br />
di soggiorno CE per residenti di lungo periodo) l’accesso a<br />
una serie prestazioni sociali che l’articolo 41 del Testo unico<br />
sull’immigrazione riconosceva invece ai titolari di permesso di<br />
soggiorno di durata non inferiore a un anno. La Consulta, già<br />
con la sentenza 324/2006 – pur dichiarando inammissibile la<br />
questione – aveva salvaguardato il riconoscimento di queste<br />
prestazioni agli stranieri titolari del solo permesso di soggiorno.<br />
Invece, con la sentenza 306/2008, la Consulta aveva dichiarato<br />
incostituzionale la normativa in questione nella parte in cui<br />
negava l’indennità di accompagnamento agli stranieri che non<br />
disponessero dei requisiti reddituali stabiliti per la carta di<br />
soggiorno. Successivamente la sentenza 11/2009 è tornata<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
19
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
20<br />
La giurisprudenza delle Corti apicali italiane sull'integrazione degli stranieri<br />
Significativi<br />
anche gli<br />
interventi<br />
del Consiglio<br />
di Stato<br />
in materia di<br />
immigrazione.<br />
Un profilo<br />
particolare<br />
ha riguardato<br />
l’emersione<br />
dal lavoro<br />
irregolare<br />
degli immigrati<br />
condannati<br />
per mancata<br />
ottemperanza<br />
all’ordine<br />
di rimpatrio<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
sulla disposizione citata e la Corte ha rilevato “l’intrinseca irragionevolezza”<br />
della disposizione la quale, da una parte, dispone<br />
l’attribuzione di tale pensione se il richiedente non supera un<br />
certo reddito e, dall’altra, per il solo richiedente straniero, esige<br />
il possesso di quel permesso CE il cui rilascio è subordinato alla<br />
dimostrazione di un certo livello di reddito.<br />
Con la sentenza n.187 del 28 maggio 2010, invece, la Corte<br />
costituzionale ha affermato che, dopo l’entrata in vigore della<br />
normativa in questione, sarebbe venuta meno l’equiparazione<br />
che originariamente preesisteva fra i cittadini italiani e gli<br />
stranieri extracomunitari in possesso di regolare permesso<br />
di soggiorno.<br />
Si segnala, infine, come proprio di recente, la sesta sezione<br />
civile della Corte di cassazione, in tema di diritto al ricongiungimento<br />
familiare, ha escluso, nella fattispecie concreta,<br />
il diritto al ricongiungimento del genitore, atteso che nel corso<br />
della procedura era sopravvenuta la nuova clausola ostativa<br />
di cui all'articolo 29, lettera d) del Testo unico, relativa al<br />
requisito della vivenza a carico dei genitori privi di altri figli o della<br />
impossibilità di detti altri figli, per gravi ragioni di salute, di<br />
provvedere al mantenimento dei genitori ultrasessantacinquenni.<br />
3. Infine, bisogna segnalare come di recente anche il Consiglio<br />
di Stato sia intervenuto in materia di immigrazione, interpretando<br />
in maniera estensiva la legge del 2009 che consentiva la sanatoria<br />
delle colf e delle badanti, già presenti sul territorio italiano e che<br />
lavoravano irregolarmente al servizio di molte famiglie italiane.<br />
È stata depositata il 25 febbraio 2011 l’ordinanza con cui<br />
l’adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha accolto, in via<br />
cautelare, le richieste di sospensione dei provvedimenti del<br />
ministero dell'Interno che impedivano l’emersione dal lavoro<br />
irregolare ai cittadini stranieri già condannati, per mancata ottemperanza<br />
dell'ordine di allontanamento dal territorio nazionale.<br />
La normativa in materia di emersione dal lavoro irregolare,<br />
infatti, non consentiva la regolarizzazione di quegli stranieri<br />
lavoratori che risultavano condannati, anche con sentenza non<br />
definitiva, compresa quella patteggiata per questo particolare<br />
reato. Al riguardo, l’adunanza plenaria prendeva atto della<br />
complessità della questione sottopostale e delle connesse<br />
difficoltà interpretative, ulteriormente accentuate dal rilievo<br />
che è andata assumendo nella giurisprudenza la Direttiva<br />
2008/115 dell’Unione Europea che, di fatto, abrogava il reato<br />
in questione.<br />
Il Collegio ha pertanto avuto modo di confermare il favorevole
Altri filoni<br />
d’attenzione<br />
del Consiglio<br />
di Stato<br />
sono quelli<br />
relativi<br />
al diritto<br />
all’istruzione,<br />
e per attivare<br />
un circuito<br />
virtuoso<br />
di ingresso<br />
legale<br />
nel Paese<br />
degli immigrati<br />
che hanno<br />
già usufruito<br />
di contratti<br />
di lavoro<br />
stagionali<br />
La giurisprudenza delle Corti apicali italiane sull'integrazione degli stranieri<br />
apprezzamento dei motivi addotti dall’appellante e, quindi, ha<br />
sospeso in via cautelare il diniego espresso dalla Pubblica<br />
Amministrazione alla sanatoria del richiedente.<br />
Sempre nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, inoltre, è<br />
possibile rintracciare un consolidato filone in tema di diritto<br />
all’istruzione: si pensi, per tutte, alla sentenza 1734/2007, avente<br />
ad oggetto il ricorso di una cittadina thailandese che, ammessa<br />
al quinto anno di un istituto tecnico per il turismo, vedeva rifiutarsi<br />
il rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di studio. Il<br />
Consiglio di Stato, nel dichiarare la fondatezza dell’appello,<br />
rilevava che l’interpretazione fornita dall’Amministrazione<br />
competente risultava assolutamente irragionevole, non solo<br />
perché il compimento della maggiore età avviene anche per i<br />
cittadini italiani prima del completamento degli studi superiori,<br />
ma anche perché in questo modo la questura avrebbe impedito<br />
a tutti i cittadini stranieri che, in futuro, avessero fatto richiesta<br />
di un permesso di soggiorno per motivi di studio, l’effettivo<br />
completamento degli studi superiori, per la sola ragione di<br />
essere diventati maggiorenni.<br />
Si segnala, infine, come di recente il Consiglio di Stato, con<br />
la sentenza 959/20<strong>12</strong>, si sia espresso sul caso di un cittadino<br />
albanese presente in Italia con regolare permesso di soggiorno<br />
per “lavoro subordinato stagionale” valido sino al 21 aprile 2006<br />
e che, alla scadenza del permesso, ne aveva chiesto il rinnovo<br />
modificandone il titolo in “lavoro subordinato” (non stagionale).<br />
A fronte di un rigetto da parte della questura competente, il<br />
lavoratore si era rivolto al Tar Lazio che gli aveva dato ragione,<br />
ma questa sentenza era stata poi impugnata davanti al Consiglio<br />
di Stato da parte del ministero dell’Interno.<br />
Partendo da un’interpretazione letterale dell’articolo 5,<br />
comma 5 del Testo unico, il Consiglio di Stato è giunto alla<br />
conclusione che la norma in questione sarebbe formulata in<br />
termini assolutamente generici: in buona sostanza, la sua funzione<br />
sarebbe soltanto quella di chiarire che i provvedimenti in<br />
materia debbono sempre basarsi sulla situazione di fatto e di<br />
diritto esistente nel momento in cui sono emanati.<br />
Pertanto, ad avviso del Consiglio di Stato, il lavoratore stagionale,<br />
rientrato nello Stato di provenienza alla scadenza del<br />
permesso di soggiorno, ha diritto di precedenza per il rientro<br />
in Italia nell'anno successivo per ragioni di lavoro stagionale,<br />
rispetto ai cittadini del suo stesso Paese che non abbiano mai<br />
fatto regolare ingresso in Italia per motivi di lavoro.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
21
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
22<br />
La giurisprudenza delle Corti apicali italiane sull'integrazione degli stranieri<br />
Riferimenti Bibliografici<br />
A. Algostino, Espulsione dello straniero<br />
e tutela del diritto alla salute: spetta al<br />
giudice decidere caso per caso, in<br />
Giurisprudenza italiana, 2002, pp.909 ss.<br />
A. Baldassarre, Diritti sociali, in Enciclopedia<br />
giuridica, Roma, 1989 vol. XI<br />
G. Bascherini, Immigrazione e Diritti<br />
fondamentali. L’esperienza italiana tra<br />
storia costituzionale e prospettive europee,<br />
Napoli, 2007<br />
F. Biondi Dal Monte, I diritti sociali<br />
degli stranieri tra frammentazione e non<br />
discriminazione. Alcune questioni problematiche,<br />
in Le istituzioni del federalismo,<br />
2008, pp. 557 ss.<br />
P. Bonetti e M. Pastore, L’assistenza<br />
sanitaria, in Diritto degli stranieri, a<br />
cura di B. Nascimbene, Milano, 2004,<br />
pp. 973 ss.<br />
L. Calafà, L’inclusione sociale degli<br />
stranieri e il modello regolativo nazionale.<br />
Le azioni positive soft, in Rivista<br />
critica di diritto del lavoro, 2008, pp.<br />
779 ss.<br />
W. Chiaromonte, Le prestazioni di<br />
assistenza sociale per i cittadini non<br />
comunitari ed il principio di non<br />
discriminazione. Una rassegna critica<br />
della giurisprudenza nazionale ed<br />
europea, in Diritto del lavoro e delle<br />
relazioni industriali, 2008, pp.137 ss.<br />
A. Guazzarotti, Lo straniero, i diritti, l’eguaglianza,<br />
in Questione giustizia, 2009,<br />
pp. 87 ss.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
G. Loy, Lavoratori extracomunitari.<br />
Disparità di trattamento e discriminazione,<br />
in Rivista giuridica del lavoro e della<br />
previdenza sociale, 2009, pp. 517 ss.<br />
M. Luciani, Cittadini e stranieri come<br />
titolari di diritti fondamentali. L’esperienza<br />
italiana, in Rivista critica del diritto<br />
privato, 1992, pp. 203 ss.<br />
V. Onida, Lo statuto costituzionale del<br />
non cittadino, in Diritto e società, 2009,<br />
pp. 537 ss.<br />
A. Pace, Dai diritti del cittadino ai diritti<br />
fondamentali dell’uomo, in Rassegna<br />
parlamentare, 2010, pp. 651 ss.<br />
B. Pezzini, Una questione che interroga<br />
l’uguaglianza: i diritti sociali del noncittadino,<br />
in Annuario 2009 - Lo statuto<br />
costituzionale del non cittadino - Atti del<br />
XXIV Convegno annuale Cagliari 16-17<br />
ottobre 2009, Napoli, 2010, pp.163 ss.<br />
C. Salazar, Leggi statali, leggi regionali<br />
e politiche per gli immigrati: i diritti dei<br />
“clandestini” e degli “irregolari” in due<br />
recenti decisioni della Corte costituzionale<br />
(sentt. n.134 e 269/2010), in Scritti in<br />
onore di Franco Modugno, Napoli, 2011,<br />
pp. 3143 ss.<br />
F. Scuto, Il diritto sociale alla salute,<br />
all’istruzione e all’abitazione degli stranieri<br />
“irregolari”: livelli di tutela, in Rassegna<br />
parlamentare, 2008, pp.381 ss.
Il complesso aspetto della<br />
incidenza della dimensione<br />
sovranazionale e internazionale<br />
nei processi di tutela dei diritti<br />
di inclusione sociale<br />
dei migranti nei singoli Stati<br />
L’integrazione sociale<br />
degli immigrati nella<br />
giurisprudenza europea<br />
Le sentenze della Corte di giustizia<br />
e della Corte europea dei diritti dell’uomo hanno<br />
introdotto percorsi interpretativi originali,<br />
della normativa comunitaria, proponendo<br />
posizioni articolate, non sempre coincidenti<br />
di Andrea Romano<br />
Dottorando di ricerca in Teoria dello Stato e Istituzioni politiche comparate<br />
1. L’analisi della giurisprudenza delle Corti europee in materia<br />
di integrazione degli immigrati rappresenta un’importante occasione<br />
per valutare l’incidenza della dimensione sovranazionale<br />
e internazionale nell’ambito dei processi di tutela dei diritti e<br />
di inclusione sociale che si sviluppano oltre lo Stato nazione.<br />
In quest’ambito, i limiti intrinseci del diritto dell’Unione Europea<br />
e del sistema Cedu (Convenzione europea dei diritti dell'uomo)<br />
nell’avviare dinamiche di integrazione sociale,<br />
non hanno impedito alle Corti di Lussemburgo<br />
e di Strasburgo di intraprendere percorsi<br />
originali lungo terreni non sempre coincidenti.<br />
Poiché le sentenze della Corte di giustizia<br />
dell'UE e della Corte europea dei diritti<br />
dell’uomo offrono uno scenario piuttosto<br />
articolato e difficilmente inquadrabile secondo<br />
un’ottica sistematica, anche in considerazione<br />
delle differenze strutturali e finalistiche che intercorrono tra<br />
l’ordinamento comunitario e quello facente capo alla Cedu,<br />
sembra preferibile approcciarsi al tema indicando i principali<br />
filoni giurisprudenziali in base ai quali ci si possa interrogare<br />
riguardo al ruolo delle Corti sovranazionali nella promozione dei<br />
processi di integrazione degli immigrati nello spazio europeo.<br />
2. Un primo aspetto che si lega tradizionalmente all’integrazione<br />
degli individui nei tessuti della società riguarda la tutela dei<br />
diritti sociali i quali, pur essendo connessi strutturalmente alla<br />
dimensione statale, sembrano trovare respiro anche in alcuni<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
23
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
24<br />
La giurisprudenza europea sull'integrazione sociale degli immigrati<br />
Gli interventi della Corte<br />
europea dei diritti sul carattere<br />
discriminatorio rappresentato<br />
dalla esclusione dal godimento<br />
delle prestazioni sociali a<br />
causa della diversa nazionalità<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
filoni della giurisprudenza europea. La garanzia delle prestazioni<br />
sociali nei riguardi degli immigrati, per cominciare, ha avuto un<br />
interessante sviluppo nel sistema Cedu: infatti, pur in assenza<br />
di norme della Convenzione in quest’ambito, la Corte Edu,<br />
attraverso una lettura integrata dell’articolo 14 (principio di<br />
non discriminazione) con l’articolo 1 del Protocollo n.1 (tutela<br />
della proprietà), ha riconosciuto il carattere discriminatorio<br />
dell’esclusione dal godimento delle prestazioni sociali basata<br />
sulla nazionalità. I giudici di Strasburgo hanno così stabilito<br />
che le prestazioni sociali rientrano nell’ambito dei “diritti<br />
patrimoniali” tutelati dall’articolo 1 Prot.1 (Gaygusuz c. Austria,<br />
1996) e non possono essere precluse in ragione della nazionalità,<br />
a prescindere dal carattere non contributivo delle stesse;<br />
in particolare, il diritto alle prestazioni sociali è stato riconosciuto<br />
laddove era stato negato dalla Corte di giustizia (Koua Poirrez<br />
c. Francia, 2003).<br />
Sul fronte comunitario, viceversa, il tema della garanzia<br />
della sicurezza sociale si è dovuto confrontare con il fatto che<br />
il principio di non discriminazione in base alla nazionalità si è<br />
realizzato in chiave servente rispetto alla tutela della libertà di<br />
circolazione e agli sviluppi del mercato comune. Infatti,<br />
secondo il diritto dell’UE, il divieto di non<br />
discriminazione in base alla nazionalità si<br />
applica in occasione dell’esercizio della<br />
libertà di circolazione e non in relazione alle<br />
c.d. situazioni puramente interne. Con riferimento<br />
alla sicurezza sociale, la Corte di<br />
giustizia ha quindi escluso che la mancata<br />
erogazione di prestazioni sociali in favore di<br />
profughi e apolidi – pure ricompresi ratione<br />
personae nel campo di applicazione della normativa comunitaria<br />
sui lavoratori migranti (comunitari) in materia di sicurezza<br />
sociale (Reg. CE 1408/71) – costituisse una violazione del<br />
principio di non discriminazione, poiché essi si trovavano in<br />
uno Stato membro in quanto emigrati direttamente dal loro<br />
Paese di origine e non come conseguenza di uno spostamento<br />
da uno Stato membro a un altro all’interno dell’Unione Europea<br />
(Khalil, 2001). La stessa impostazione si ritrova, del resto, nel<br />
Regolamento CE n.859/2003 che ha esteso ai cittadini dei<br />
Paesi terzi regolarmente soggiornanti il principio di parità di<br />
trattamento nell’ambito del regime di sicurezza sociale.<br />
Per converso, un importante filone giurisprudenziale in<br />
materia di diritti sociali nei confronti dei cittadini non comunitari<br />
si è sviluppato sulla base degli accordi di associazione e coope-
In base agli accordi UE con<br />
Turchia e Paesi del Maghreb<br />
la Corte di giustizia ha stabilito<br />
la progressiva equiparazione<br />
tra lavoratori stranieri<br />
e cittadini comunitari<br />
La giurisprudenza europea sull'integrazione sociale degli immigrati<br />
razione stipulati dall’UE con la Turchia e con i Paesi dell’area<br />
maghrebina (Marocco, Tunisia, Algeria). Ne è sorta una giurisprudenza<br />
rilevante della Corte di giustizia che, stabilendo<br />
che il principio di non discriminazione in base alla nazionalità<br />
contenuto in tali accordi ha effetto diretto negli Stati membri<br />
(Kziber, 1991), ha riconosciuto l’estensione di una serie di diritti<br />
connessi alla condizione di lavoratore migrante, ricomprendendo<br />
in essa “tutto quanto si colleghi direttamente o indirettamente<br />
all’esercizio di un’attività di lavoro subordinato” (Wahlergruppe,<br />
2003). Questa giurisprudenza ha condotto verso una progressiva<br />
equiparazione dei lavoratori stranieri – cittadini dei Paesi con<br />
i quali l’UE aveva contratto tali accordi – ai<br />
cittadini comunitari: la Corte ha infatti riconosciuto<br />
il diritto alla parità di trattamento con<br />
riferimento all’istruzione (Gürol, 2005), alla<br />
sicurezza sociale (Sürül, 1999; Otzürk, 2004)<br />
e alla materia familiare (Ayaz, 2004); la Corte,<br />
inoltre, non ha mancato di offrire una tutela<br />
rafforzata nei confronti di questi lavoratori<br />
avverso le espulsioni (Nazli, 2000). Occorre<br />
precisare, tuttavia, che la tutela riservata ai cittadini di questi<br />
Paesi (in particolare della Turchia) risulta superiore a quella<br />
garantita ai cittadini di altri Paesi terzi – in particolare<br />
dell’Europa orientale – con cui l’Unione ha stipulato accordi.<br />
Ulteriori percorsi giurisprudenziali delle Corti europee in tema<br />
di diritti sociali hanno portato a episodiche forme di tutela in<br />
relazione al diritto alla salute, all’istruzione e all’abitazione.<br />
Il diritto alla salute degli immigrati ha trovato ingresso dinanzi<br />
alla Corte Edu nella misura in cui l’allontanamento dello straniero<br />
bisognoso di cure mediche avrebbe potuto costituire un trattamento<br />
inumano e degradante (articolo 3 Cedu): al riguardo,<br />
tuttavia, la violazione dell’articolo 3, sotto il profilo della tutela<br />
della salute, da parte di un provvedimento di espulsione è<br />
stata riconosciuta solo in considerazione delle circostanze<br />
eccezionali in un caso (D. c. Regno Unito, 1997) mentre è stata<br />
negata nelle altre occasioni (Aoulmi c. Francia, 2006; N. c. Regno<br />
Unito).<br />
Il diritto all’istruzione, è stato oggetto di considerazione da<br />
parte del giudice di Strasburgo soprattutto in relazione alle<br />
minoranze etniche (v. subito infra).<br />
In ambito comunitario, invece, meritano di essere segnalate<br />
due recenti pronunce “gemelle” della Corte di giustizia, in quanto<br />
riconoscono il diritto al soggiorno del cittadino europeo che in<br />
precedenza abbia lavorato nello Stato membro ospitante, e<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
25
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
26<br />
La giurisprudenza europea sull'integrazione sociale degli immigrati<br />
Lotta contro le discriminazioni<br />
razziali ed etniche come<br />
strumento per rimuovere<br />
le situazioni di esclusione<br />
sociale: le pronunce della Cedu<br />
e della Corte di Lussemburgo<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
del genitore (ancorché non europeo) che ne abbia l’effettivo<br />
affidamento, al fine di consentire ai figli di studiare nello stesso<br />
Paese, a prescindere dal fatto che essi non siano più lavoratori<br />
comunitari migranti e che non siano economicamente autosufficienti.<br />
Si tratta di sentenze rilevanti in quanto riconoscono<br />
il diritto al soggiorno dei genitori e dei loro figli sulla base del<br />
diritto di questi ultimi a proseguire gli studi così come previsto<br />
dal Regolamento CE 16<strong>12</strong>/68 e superando, dunque, il requisito<br />
dell’autosufficienza economica richiesto dalla direttiva 2004/38:<br />
secondo la Corte, infatti, il mancato diritto dei genitori di<br />
accompagnare il figlio comprometterebbe “l’obiettivo d’integrazione<br />
della famiglia del lavoratore migrante nella società<br />
dello Stato membro ospitante” (Ibrahim, 2010 e Teixeira, 2010).<br />
Quanto al diritto all’abitazione può essere qui rilevato un<br />
recente orientamento della Corte Edu che, in assenza di<br />
disposizioni convenzionali espresse, ha riconosciuto il carattere<br />
discriminatorio dell’esclusione di un alloggio residenziale a<br />
una famiglia di rifugiati, in relazione agli articoli 8 e 14 della<br />
Convenzione (Fawsie, Sadoun c. Greece, 2011).<br />
3. Un altro aspetto che non va sottovalutato rispetto alle<br />
dinamiche di integrazione riguarda la lotta contro le discriminazioni<br />
razziali ed etniche, nella misura in cui questa<br />
può rivelarsi un importante strumento nella rimozione delle<br />
situazioni di esclusione sociale. Sotto il profilo del diritto<br />
dell’UE, la direttiva 2000/43 contiene la<br />
disciplina relativa alle discriminazioni<br />
razziali ed etniche (con l’esclusione, tuttavia,<br />
delle discriminazioni basate sulla nazionalità).<br />
La Corte di Lussemburgo si è di recente<br />
pronunciata in quest’ambito, stabilendo che<br />
costituisce un comportamento discriminatorio<br />
sulla base della razza e dell’origine etnica la<br />
dichiarazione di un datore di lavoro di non<br />
assumere lavoratori di un determinato Paese (Feryn, 2008).<br />
In ambito Cedu, il divieto di discriminazione nei confronti<br />
degli immigrati ha una portata maggiore rispetto al diritto<br />
dell’Unione Europea, in quanto comprende le discriminazioni<br />
legate anche alla nazionalità – come segnalato in relazione<br />
alla giurisprudenza in materia di sicurezza sociale. Per quanto<br />
concerne il carattere discriminatorio in base alla razza e<br />
all’origine etnica questo è stato riconosciuto dalla Corte in<br />
diversi ambiti: in relazione all’esercizio dei diritti politici ex<br />
articolo 3 Protocollo n.1 (Aziz v. Cyprus, 2004 e Sejdic ´<br />
and
La giurisprudenza sviluppata<br />
sulla protezione dei diritti<br />
inerenti alla vita familiare:<br />
le sentenze della Corte di<br />
Strasburgo in base all’articolo 8<br />
della convenzione Edu<br />
La giurisprudenza europea sull'integrazione sociale degli immigrati<br />
Finci v. Bosnia and Herzegovina, 2009); con riferimento alla<br />
libertà di circolazione, articolo 2 Protocollo n. 4 (Timishev<br />
c. Russia, 2009); rispetto al diritto a un equo processo, ex<br />
articolo 6 Cedu (Remli c. Francia, 1996; Sanders c. Regno<br />
Unito, 2000; ma v. in senso difforme Gregory c. Regno Unito,<br />
1997); con riferimento al diritto all’istruzione per i bambini rom,<br />
ex articolo 2 Protocollo n. 1 (D. H. c. Rep. Ceca, 2007; Orsus<br />
c. Croazia, 2010).<br />
4. Nell’ottica della tutela e della promozione dei percorsi di<br />
integrazione degli stranieri va senza dubbio rimarcata l’importanza<br />
della giurisprudenza sviluppatasi intorno alla protezione<br />
dei diritti inerenti la vita familiare. Al riguardo è di particolare<br />
interesse la giurisprudenza della Corte di Strasburgo relativa<br />
all’articolo 8 (tutela della vita privata e familiare) per l’attenzione<br />
che essa riserva all’integrazione dell’immi-<br />
grato nel Paese ospitante. Infatti, secondo<br />
un indirizzo risalente, l’articolo 8 della<br />
Convenzione Edu è stato interpretato come<br />
idoneo a fondare un limite all’espulsione di<br />
immigrati, considerando prevalenti sulle<br />
ragioni dell’ordine pubblico la presenza di<br />
stabili relazioni di tipo familiare e sociale<br />
nel Paese di destinazione (Moustaquim c.<br />
Belgio, 2001). La Corte, pur seguendo un approccio caso<br />
per caso, ha elaborato dei principi che basandosi, da un lato,<br />
sul grado di integrazione dello straniero nel Paese ospitante<br />
e, per converso, sull’assenza di legami con il Paese di origine,<br />
la guidano nello stabilire se un provvedimento di espulsione<br />
costituisce una violazione dell’articolo 8 (Boultif c. Svizzera,<br />
2001). Di recente, superando una certa prudenza iniziale, la Corte<br />
ha riconosciuto la violazione dell’articolo 8 in riferimento alla<br />
sola vita privata, a prescindere quindi dal fatto che lo straniero<br />
avesse una famiglia nel Paese di immigrazione (Silvenko c.<br />
Lettonia, 2003 e più recentemente Maslov c. Austria, 2008).<br />
Successivamente a questo filone giurisprudenziale, la Corte Edu<br />
ha iniziato a interpretare l’articolo 8 nel senso che esso – pur<br />
non garantendo un diritto all’ingresso dello straniero (Abdulaziz<br />
et al c. Regno Unito, 1985) e avendo per lungo tempo considerato<br />
prevalenti le ragioni del controllo sull’immigrazione (Gül c.<br />
Svizzera, 1996) – possa essere invocato in determinate situazioni<br />
per consentire il ricongiungimento dei figli minorenni dello<br />
straniero (Sen c. Paesi Bassi, 2001; Tuquabo-Tekele c. Paesi<br />
Bassi, 2005). Tuttavia si tratta di un percorso accidentato in<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
27
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
28<br />
La giurisprudenza europea sull'integrazione sociale degli immigrati<br />
Le pronunce della Corte<br />
di giustizia in materia di vita<br />
familiare sembrano ruotare<br />
a loro volta intorno a un nuovo<br />
e più ampio concetto<br />
di cittadinanza europea<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
quanto la Corte non riconosce, in forza dell’articolo 8, un diritto<br />
al ricongiungimento familiare.<br />
Una giurisprudenza, quella della Corte Edu sull’articolo 8,<br />
a cui costantemente ormai si richiama la Corte di giustizia e che,<br />
probabilmente, segna l’ambito ove, in materia di immigrazione,<br />
il confronto tra le due Corti è emerso con maggiore evidenza<br />
(Carpenter, 2002).<br />
Peraltro se, come visto, la giurisprudenza Cedu si segnala<br />
in particolar modo per la tutela della vita<br />
familiare come limite all’espulsione, in<br />
ambito comunitario la giurisprudenza della<br />
Corte di giustizia assume particolare rilievo<br />
in relazione all’ingresso e al soggiorno del<br />
coniuge extracomunitario del cittadino<br />
comunitario che eserciti il diritto alla libertà<br />
di circolazione, sotto il profilo del diritto al<br />
ricongiungimento: in quest’ambito, infatti,<br />
l’interpretazione del diritto al ricongiungimento familiare,<br />
ancorché legato a un’ottica funzionale rispetto alla libertà di<br />
circolazione dei cittadini comunitari, determina un approfondimento<br />
della tutela della vita familiare per certi versi superiore<br />
all’ordinamento Cedu. In particolare la Corte, superando un<br />
suo precedente orientamento (Akrich, 2003), di recente ha<br />
riconosciuto il diritto all’ingresso e al soggiorno del cittadino<br />
di un Paese terzo, coniuge di un cittadino comunitario, nello<br />
Stato membro in cui quest’ultimo ha esercitato il diritto di libera<br />
circolazione, a prescindere dal previo soggiorno legale del<br />
coniuge extracomunitario in un altro Stato membro: in questo<br />
modo dunque la Corte ha consentito al familiare extracomunitario<br />
un diritto derivato di ingresso nell’Unione Europea. Altrimenti,<br />
afferma la Corte, “se i cittadini dell’Unione non fossero autorizzati<br />
a condurre una normale vita di famiglia nello Stato membro<br />
ospitante, sarebbe ostacolato l’esercizio delle libertà loro<br />
garantite dal trattato” (Metock, 2008).<br />
5. La giurisprudenza della Corte di Lussemburgo in materia<br />
di vita familiare, a ben vedere, sembra ruotare intorno a un<br />
concetto di cittadinanza europea che progressivamente si sta<br />
rivestendo di nuove potenzialità sul terreno della protezione e<br />
dell’inclusione delle famiglie immigrate. Infatti, oltre alle già<br />
citate pronunce in tema di famiglia e istruzione (Ibrahim e<br />
Teixiera) si segnalano alcune recenti sentenze in cui il giudice<br />
comunitario ha riconosciuto che i diritti connessi allo status di<br />
cittadino dell’Unione di un minorenne comportano un diritto
Riferimenti Bibliografici<br />
A.Adinolfi, Il ricongiungimento familiare<br />
nel diritto dell’Unione europea, in<br />
R. Pisillo Mazzeschi- P. Pustorino-A.Viviani<br />
(a cura di), Diritti umani degli immigrati:<br />
tutela della famiglia e dei minori,<br />
Editoriale scientifica, Napoli, 2010<br />
G. Bascherini, Immigrazione e diritti<br />
fondamentali. L’esperienza italiana tra<br />
storia costituzionale e prospettive<br />
europee, Jovene, Napoli, 2007<br />
G. Bascherini-A.Ciervo, L’integrazione<br />
difficile: il diritto alla salute e all’istruzione<br />
degli stranieri nella crisi del welfare<br />
state, in Gli stranieri. Rassegna di studi<br />
e giurisprudenza, n.3/2011, pp.39 ss.<br />
W. Chiaromonte, Le prestazioni di<br />
assistenza sociale per i cittadini non<br />
comunitari ed il principio di non discriminazione.<br />
Una rassegna critica della<br />
giurisprudenza nazionale ed europea,<br />
in Diritto del lavoro e delle relazioni<br />
industriali, 2008, 137 ss.<br />
Corte europea dei diritti dell’uomo,<br />
Manuale di diritto europeo della non<br />
discriminazione, 2010, in www.echr.coe.int<br />
E. De Waele, EU Citizenship: Revisting<br />
its Meaning, Place and Potential, in<br />
European Journal of Migration and Law,<br />
<strong>12</strong>/20<strong>12</strong>, 319 ss.<br />
A.Di Martino, Territorio e immigrazione<br />
nello stato costituzionale, in F. Angelini-<br />
M. Benvenuti-A. Schillaci (a cura di), Le<br />
La giurisprudenza europea sull'integrazione sociale degli immigrati<br />
al soggiorno derivato e a un permesso di lavoro del genitore<br />
anche se questi è cittadino di un Paese terzo (Zambrano, 2011<br />
ma v. Chen, 2004 e Rottmann, 2010). Questa giurisprudenza<br />
sembra attribuire un significato inedito al concetto di cittadinanza<br />
europea in quanto essa, da un lato, mostra un affievolimento<br />
del legame tra la libertà di circolazione – e dunque la sfera<br />
dei rapporti economici – e lo status di cittadino europeo;<br />
dall’altro la stessa, nel declinare una serie di diritti civili e<br />
sociali a vantaggio delle famiglie immigrate, sia nei confronti<br />
di cittadini comunitari che dei loro familiari extracomunitari,<br />
potrebbe essere in grado di dischiudere significative prospettive<br />
di integrazione nei loro confronti.<br />
nuove frontiere del diritto dell’immigrazione:<br />
integrazione, diritti, sicurezza,<br />
Jovene, Napoli, 2011<br />
C. Favilli, Il principio di non discriminazione<br />
nell’Unione europea e l’applicazione<br />
ai cittadini dei paesi terzi, in D.Tega<br />
(a cura di) Le discriminazioni razziali ed<br />
etniche, Armando, Roma 2011<br />
E. Guild - P. Minderhoud (a cura di),<br />
The first decade of EU migration and<br />
asylum law, Nijhoff, Leiden, 20<strong>12</strong><br />
K. Hailbronner, Case C-34/09, Gerardo<br />
Ruiz Zambrano v. Office National de<br />
l’emploi (ONEm), in Common Market<br />
Law Review, 48/2011, <strong>12</strong>53 ss.<br />
D. Martin, The Privileged Treatment<br />
of Turkish Nationals, in E. Guild-P.<br />
Minderhoud cit.<br />
G.Turatto, Riflessioni su una concezione<br />
della cittadinanza che non rispetta<br />
i diritti fondamentali garantiti a ogni<br />
persona, in Rivista giuridica del lavoro<br />
e della previdenza sociale, n.4/2004,<br />
pp. 677 ss.<br />
F. Sudre, Droit européen et international<br />
des droits de l’homme, Paris 2011<br />
A. Wiesbrock, Granting Citizenshiprelated<br />
Rights to Third-Country Nationals:<br />
an Alternative to the Full Extension of<br />
European Union Citizenship, in European<br />
Journal of Migration and Law, n.14/20<strong>12</strong>,<br />
63 ss.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
29
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
30<br />
In questi<br />
eventi<br />
istituzionali<br />
vengono<br />
presentati<br />
dati e spunti<br />
di riflessione<br />
sui problemi<br />
del sistema<br />
e si discute<br />
di possibili<br />
soluzioni<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Il pianeta Giustizia<br />
e gli immigrati:<br />
numeri, fatti e opinioni<br />
Nella relazione annuale al Parlamento<br />
del Guardasigilli e nelle cerimonie di inaugurazione<br />
dell’anno giudiziario nelle Alte corti e nelle<br />
corti d’appello, emergono problemi comuni<br />
e specificità nel rapporto fra stranieri e giustizia<br />
di Alessandro Grilli<br />
Anche per il mondo della giustizia l’inizio dell’anno è tradizionalmente<br />
un momento dedicato ai bilanci e all’analisi delle<br />
prospettive future. Tra gli appuntamenti rituali più importanti<br />
si devono annoverare la relazione annuale del ministro della<br />
Giustizia al Parlamento e le cerimonie di inaugurazione dell’anno<br />
giudiziario che si tengono nelle Alte Corti giurisdizionali e nelle<br />
diverse sedi di corte d’appello.<br />
L’analisi che il primo piano di questo numero di <strong>libertàcivili</strong><br />
intende proporre – un’indagine sugli aspetti del pianeta giustizia<br />
che riguardano più da vicino gli immigrati – deve necessariamente<br />
tenere conto di quanto emerge da questi eventi istituzionali,<br />
in cui si offre un quadro dei dati e dei problemi sul tappeto<br />
e si discute di possibili evoluzioni e cambiamenti. Abbiamo<br />
dunque provato a rintracciare i riferimenti al mondo dell’immigrazione<br />
che sono stati proposti in tali occasioni. In particolare<br />
ci siamo soffermati sulla relazione orale e scritta al Parlamento<br />
del ministro della Giustizia, Paola Severino; sui discorsi inaugurali<br />
dei presidenti e procuratori generali della Corte di cassazione<br />
e dei due principali distretti sede di corte d'appello, Roma e<br />
Milano, nonché sulle corrispondenti relazioni scritte relative<br />
all'andamento della giustizia nel corso del 2011 presentate in<br />
occasione delle cerimonie di inaugurazione. Contestualmente,<br />
grazie anche ai dati resi noti, abbiamo anche provato a estrapolare<br />
qualche statistica, per fotografare coi numeri il rapporto<br />
fra immigrazione e pianeta Giustizia.<br />
Anticipando una conclusione sintetica, va rilevato come<br />
nei discorsi e nei documenti analizzati, oltre ai riferimenti
Processi lenti<br />
e arretrato<br />
sono<br />
un problema<br />
per tutti<br />
gli utenti,<br />
mentre<br />
la presenza<br />
straniera<br />
ha un riflesso<br />
specifico<br />
sulla situazione<br />
carceraria<br />
e sull’aggravio<br />
processuale<br />
dovuto<br />
al nuovo reato<br />
di permanenza<br />
illegale<br />
sul territorio<br />
italiano<br />
Immigrati e giustizia: numeri, fatti e opinioni<br />
specifici al mondo dell'immigrazione, il fatto evidente è che<br />
i cinque milioni di stranieri presenti in Italia finiscono con<br />
l’avere gli stessi problemi dei nostri connazionali come utenti<br />
di un sistema che ha molte “spine”, ben sintetizzate in particolare<br />
(ma non solo) nella relazione del ministro della Giustizia al<br />
Parlamento: la durata dei processi civili e penali, per i quali<br />
l’Italia ha collezionato il maggior numero di condanne della<br />
Corte di Strasburgo e vanta il record di estinzione dei procedimenti<br />
per prescrizione (circa 170mila l’anno); il deficit di<br />
efficienza degli uffici giudiziari rispetto a una domanda di<br />
giustizia nettamente sovradimensionata rispetto alle altre<br />
democrazie occidentali (l’Italia, nel settore civile, è al quarto<br />
posto in Europa per tasso di litigiosità, con 4.768 contenziosi<br />
ogni 100mila abitanti); l’enorme mole dell’arretrato penale e<br />
civile (9 milioni di processi pendenti, 5,5 milioni per il civile<br />
e 3,4 milioni per il penale, con tempi medi di definizione pari<br />
rispettivamente a sette anni e tre mesi e a quattro anni e nove<br />
mesi); le carenze tecnologiche e organizzative del sistema.<br />
Certamente, però, ci sono aspetti del mondo della giustizia in<br />
cui la presenza di tanti stranieri incide in maniera particolare.<br />
Basti pensare al significativo contributo che la componente<br />
immigrata dà al sovraffollamento delle carceri – a parere del<br />
ministro della Giustizia questo è il problema principale del<br />
sistema italiano – dove su una popolazione di oltre 66mila<br />
detenuti (di cui oltre il 40% in attesa di giudizio) circa il 36%<br />
sono immigrati; all’aggravio di lavoro per i tribunali legato<br />
all’introduzione dei reati connessi alla permanenza illegale<br />
dello straniero sul territorio italiano; alla criminalità internazionale<br />
e anche interna.<br />
Giustizia e immigrati i numeri<br />
Prima di scendere nel dettaglio, è opportuno provare a<br />
considerare dal punto di vista numerico il peso degli immigrati<br />
sul sistema della giustizia italiana. Da questo punto di vista<br />
vanno distinti tre aspetti: quello della denuncia (relativamente<br />
al settore penale), quello del processo civile o penale nelle aule<br />
giudiziarie e quello della pena carceraria.<br />
Per quel che concerne i delitti denunciati e i procedimenti<br />
penali in corso, grazie all’Istat, sappiamo quante sono state<br />
le persone denunciate che risultano “nate all’estero” – quindi<br />
non necessariamente tutti di cittadinanza straniera – e che<br />
sono state sottoposte ad azione penale (ovvero hanno ricevuto<br />
un’imputazione formale), rispetto al totale. Si tratta, per il 2009<br />
(ultimo anno disponibile), di circa 141mila persone su un totale<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
31
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
32<br />
Immigrati e giustizia: numeri, fatti e opinioni<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
di 607mila, ovvero il 23,2%, uno su quattro; un dato rimasto<br />
pressoché stabile negli ultimi anni (vedi tabella 1).<br />
Tabella 1. Delitti secondo la modalità di definizione nelle procure della Repubblica e persone<br />
denunciate per le quali è iniziata l’azione penale (a) - Anno 2009<br />
Delitti denunciati Persone denunciate<br />
per le quali è iniziata<br />
l’azione penale<br />
Anni Di autore Di autore Di autore Totale Totale Di cui %<br />
noto per noto ignoto nati<br />
cui è archiviati all’estero<br />
iniziata<br />
l’azione<br />
penale<br />
2006 564.322 574.676 2.146.195 3.285.193 532.972 118.970 22,3<br />
2007 588.118 556.555 2.602.197 3.746.870 555.425 <strong>12</strong>7.331 22,9<br />
2008 607.490 559.665 2.196.164 3.363.319 567.791 133.983 23,5<br />
Anno 2009<br />
Nord 243.959 245.197 745.336 1.234.492 222.698 79.421 -<br />
Centro 142.254 109.710 527.197 779.161 134.200 37.331 -<br />
Mezzogiorno 261.693 252.044 691.610 1.205.347 250.021 24.295 -<br />
Italia 647.906 606.951 1.964.143 3.219.000 606.919 141.047 -<br />
Estero 605 621 10.371 11.597 682 <strong>12</strong>5 -<br />
Totale 648.511 607.572 1.974.514 3.230.597 607.601 141.172 23,2<br />
Fonte: elaborazioni su dati Istat, annuario statistico<br />
(a) La rilevazione è condotta sui reati che sono iscritti nel registro delle procure della Repubblica. I delitti relativi<br />
sono quelli previsti dal Codice penale e da altre leggi, denunciati alla magistratura ordinaria compresa quella per<br />
minorenni. Ai fini statistici, l’azione penale si considera iniziata sia nel caso di delitti di autori noti quando si<br />
provvede a imputazione formale della persona sottoposta a indagini preliminari, sia nel caso di delitti di autori ignoti<br />
quando si dà luogo alla rubricazione del reato nel “Registro ignoti”.<br />
Di segno leggermente diverso sono i dati che provengono<br />
dalle sole denunce e che prescindono, dunque, dall’effettivo<br />
inizio dell’azione penale. In questo caso i dati provengono<br />
dalla Polizia di stato e dal Dossier Caritas/Migrantes e riguardano<br />
le denunce verso autore noto, che nel 2010 sono state<br />
complessivamente 866.395, di cui il 31,6% (273.948) presentate<br />
contro stranieri (in diminuzione dal 2007 in poi, quando tale<br />
percentuale era pari al 35,2%). Il numero di denunce contro<br />
immigrati è pari a 6 ogni 100 stranieri residenti, anche questo<br />
dato in costante calo negli ultimi anni (il valore era 9,5 nel 2004).<br />
Sulla reale rilevanza descrittiva di questi numeri pesa,<br />
comunque, il limite rappresentato dalla grande mole di delitti<br />
di autore ignoto che, come si evince anche dalla tabella precedente,<br />
rappresentano ancora il 65% del totale e dunque rendono<br />
impossibili conclusioni generali.<br />
Per quello che riguarda l’aspetto del processo nell’aula
Fra i<br />
procedimenti<br />
definiti<br />
nel 2011<br />
in Corte<br />
di cassazione,<br />
quelli<br />
riguardanti<br />
materia<br />
connesse alla<br />
immigrazione<br />
sono l’1,2%<br />
nel civile<br />
e il 2,7%<br />
nel penale<br />
Immigrati e giustizia: numeri, fatti e opinioni<br />
giudiziaria, invece, è piuttosto difficile avere un quadro generale.<br />
Attualmente, nonostante i passi avanti fatti grazie alla collaborazione<br />
fra ministero della Giustizia e Istat, non sono disponibili<br />
dati su quanti procedimenti civili – in corso o conclusi – coinvolgano<br />
cittadini immigrati come parti, mentre per il settore<br />
penale sono rintracciabili dati riferiti a singole realtà – ad<br />
esempio la Corte di cassazione – ma non aggregati e comunque<br />
sempre relativi al reato perseguito e non alla persona coinvolta.<br />
Ad esempio, per quanto riguarda la Corte di cassazione,<br />
nel settore civile, relativamente all’anno 2011, l’1,2% dei<br />
procedimenti definiti (quindi conclusi) ha riguardato materie<br />
connesse all’immigrazione (espulsione dello straniero, soggiorno);<br />
in valori assoluti si tratta di 382 procedimenti su un<br />
totale di 32.948. Nel settore penale, sempre nel 2011, su<br />
49.836 procedimenti definiti, 1.357 hanno riguardato reati<br />
connessi all’immigrazione, con una incidenza del 2,7%. È<br />
interessante notare come, di questi 1.357 procedimenti, solo 71<br />
si siano conclusi con una decisione di annullamento con rinvio<br />
alle corti giudicanti; ben 818 sono stati provvedimenti di<br />
annullamento senza rinvio, mentre decisioni di inammissibilità<br />
e rigetto hanno riguardato rispettivamente 253 e 192 casi.<br />
Diverso è il discorso sulla popolazione presente nelle carceri,<br />
sulla quale il ministero della Giustizia mette a disposizione<br />
una grande mole di statistiche, sempre costantemente<br />
aggiornate. Per un approfondimento riguardo a queste ultime,<br />
al successivo articolo di Alberto Bordi.<br />
Il problema carceri e la depenalizzazione<br />
Il tema del sovraffollamento delle carceri, comunque, è<br />
stato uno dei più dibattuti sia nella relazione al Parlamento<br />
del ministro della Giustizia, sia nei discorsi tenuti nell’apertura<br />
dell’anno giudiziario in Cassazione e nei tribunali di<br />
Roma e Milano (con specifico riferimento alla realtà locale).<br />
Non a caso, il primo provvedimento in materia di giustizia<br />
del governo Monti è stato proprio il decreto 211/2011 (ora<br />
convertito in legge), ribattezzato forse frettolosamente<br />
“svuotacarceri”, che introduce alcune misure proprio per<br />
alleviare la pressione sui nostri istituti di pena, dove a fronte<br />
di una capienza di 45mila posti trovano spazio, come ricordato<br />
in precedenza, oltre 66mila detenuti. Fra le misure del decreto:<br />
la detenzione prioritaria in abitazione o nelle camere di sicurezza<br />
per gli arrestati in flagranza di reato (nel 2010 oltre 20mila<br />
persone sono rimaste in carcere per meno di tre giorni), il<br />
dimezzamento da 96 a 48 ore del termine entro il quale deve<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
33
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
34<br />
Immigrati e giustizia: numeri, fatti e opinioni<br />
Il ministro<br />
della Giustizia<br />
Paola Severino:<br />
“un uso meglio<br />
calibrato<br />
della custodia<br />
cautelare<br />
sarebbe<br />
benefico<br />
per la amministrazione<br />
giudiziaria<br />
e il sistema<br />
carcerario”<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
avvenire l’udienza di convalida dell’arresto; l’estensione da<br />
<strong>12</strong> a 18 mesi della soglia di pena per l’accesso alla detenzione<br />
domiciliare.<br />
Un’emergenza, quella carceraria, che secondo il ministro<br />
Severino<br />
“rischia di travolgere il senso stesso della nostra civiltà<br />
giuridica, poiché il detenuto è privato delle libertà soltanto<br />
per scontare la sua pena e non può essergli negata la<br />
sua dignità di persona umana”.<br />
In particolare, il Guardasigilli ha sottolineato come<br />
“un uso meglio calibrato della custodia cautelare in carcere<br />
sarebbe sotto più aspetti benefico per l’amministrazione<br />
giudiziaria e per il sistema carcerario, senza alcuna<br />
controindicazione per la collettività, se è vero che le<br />
esigenze di sicurezza possono essere alternativamente<br />
garantite da un ventaglio davvero ricco di opzioni di cui<br />
oggi il giudice dispone”.<br />
E nel tentativo di delineare soluzioni ha precisato il suo<br />
pensiero:<br />
“solo un equilibrato insieme di misure, idonee a coniugare<br />
sicurezza sociale e trattamento umanitariamente adeguato<br />
del custodito o del condannato, potrà fornire un serio<br />
contributo alla soluzione del problema. Edificazione di<br />
nuove carceri, ma anche manutenzione e migliore utilizzo<br />
di quelle esistenti; misure alternative alla detenzione,<br />
ma anche lavoro carcerario; deflazione giudiziaria attraverso<br />
depenalizzazione di reati bagatellari e non punibilità<br />
per irrilevanza del fatto, ma anche effettività della pena”.<br />
Proprio in tema di possibile (e necessaria) depenalizzazione,<br />
troviamo un riferimento alle questioni connesse all’immigrazione<br />
nella relazione sull’amministrazione della giustizia dal procuratore<br />
generale della Corte di Cassazione, Vitaliano Esposito, il quale<br />
sottolinea come sia giunto il momento<br />
“di prevedere la trasformazione in illecito amministrativo<br />
dei reati puniti con la sola pena pecuniaria, con esclusione<br />
di quelli in materia di edilizia e urbanistica, di ambiente,
Gli aspetti<br />
problematici<br />
delle misure<br />
alternative<br />
al carcere<br />
per gli stranieri<br />
privi di<br />
domicilio<br />
Immigrati e giustizia: numeri, fatti e opinioni<br />
territorio e paesaggio, di immigrazione, di salute e sicurezza<br />
nei luoghi di lavoro, di sicurezza pubblica e con esclusione<br />
altresì delle condotte di vilipendio comprese, nel codice,<br />
tra i delitti contro la personalità dello Stato”.<br />
Dunque, secondo Esposito, i reati connessi all’immigrazione<br />
non dovrebbero essere compresi fra quelli da depenalizzare.<br />
Un altro aspetto della questione carceri-immigrati è quello<br />
delle misure alternative, che presenta aspetti problematici<br />
nel caso dei cittadini stranieri, come emerge della relazione<br />
sull’amministrazione della giustizia nel distretto di corte d’appello<br />
di Milano del presidente Giovanni Canzio. Nel sottolineare<br />
positivamente l’azione del Governo – in particolare la norma<br />
che facilita la detenzione domiciliare – Canzio non ha mancato<br />
di notare come<br />
“si tratti di una misura alternativa che non riguarda una<br />
quota apprezzabile di detenuti (anche stranieri) privi di<br />
domicilio”.<br />
Sulla stessa linea la relazione del presidente della corte<br />
d’appello di Roma, Giorgio Santacroce, che evidenzia come<br />
“la nuova normativa conferma, nell’impianto e nel dettaglio,<br />
la legge 199/2010 e prevede l’intervento del Tribunale<br />
di sorveglianza, che dovrà assumersi la responsabilità<br />
di decidere, negando l’accesso al beneficio a chi si<br />
ritiene possa tornare nell’illegalità appena scarcerato<br />
ovvero (è il caso di molti detenuti stranieri) non sia in<br />
possesso di un domicilio idoneo a trascorrere la parte<br />
residua della pena inflitta”.<br />
Quindi l’effetto di parziale svuotamento delle carceri legato<br />
a questa disposizione non riguarderà, in gran parte, gli stranieri<br />
senza fissa dimora che si trovano in prigione.<br />
Si tratta di un problema particolarmente sentito nel distretto<br />
di Milano, nei cui istituti di pena, secondo quanto riportato<br />
anche dall’intervento del procuratore generale della locale<br />
corte d’appello, Manlio Minale, risultano presenti 7.389 detenuti<br />
(il 44% in attesa di giudizio) dei quali 3.087 cittadini stranieri,<br />
con una percentuale pari al 42% che in alcuni casi, Busto<br />
Arsizio e Milano San Vittore, supera il 60%.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
35
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
36<br />
Immigrati e giustizia: numeri, fatti e opinioni<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
La giustizia minorile e gli stranieri<br />
Un aspetto particolare su cui si è soffermata il ministro<br />
Severino nella sua relazione è quello della giustizia minorile,<br />
sia con riferimento ai reati commessi sia riguardo alla situazione<br />
negli istituti di pena specializzati. In questo settore, che in<br />
passato ha visto la presenza prevalente di detenuti minorenni<br />
stranieri, qualcosa sta cambiando negli ultimi anni, come<br />
segnalato anche su questa rivista (vedi la scheda “I minori<br />
stranieri nelle carceri italiane”, <strong>libertàcivili</strong> n.1/2010). Come si<br />
evince dalle parole del Guardasigilli<br />
“con riguardo alla giustizia minorile, nel corso del 2011<br />
l’esame delle statistiche ha confermato l’aumento generale<br />
della presenza di minori di nazionalità italiana, già iniziato<br />
negli anni immediatamente precedenti, anche nei servizi<br />
residenziali, come i centri di prima accoglienza e gli<br />
istituti penali per i minorenni, che per molti anni avevano<br />
visto prevalere numericamente i minori stranieri. È un<br />
segnale, anche questo, sul quale devo richiamare l’attenzione<br />
di noi tutti.<br />
Attualmente la presenza straniera proviene prevalen-
Immigrati e giustizia: numeri, fatti e opinioni<br />
temente dall’Est europeo, principalmente dalla Romania,<br />
e dal Nord Africa, Marocco soprattutto. In generale, i reati<br />
contestati sono prevalentemente contro il patrimonio<br />
(60 per cento), pur se non sono trascurabili le violazioni<br />
delle disposizioni in materia di sostanze stupefacenti”.<br />
I dati sulle presenze negli Istituti penali per i minorenni in Italia<br />
sono riassunti nella tabella 2, che conferma un progressivo<br />
calo del peso della componente immigrata: i minori di 18 anni<br />
stranieri che scontano la pena o sono sottoposti a misure di<br />
custodia cautelare sono oggi 164 su 503, con una percentuale<br />
del 32,6%, un dato in progressivo calo dal 56,5% di cinque<br />
anni prima.<br />
Tabella 2. Istituti penali per i minorenni: presenze (per custodia cautelare o esecuzione di pena)<br />
secondo la nazionalità e il sesso - I semestre 2011<br />
Italiani Stranieri Totale<br />
M F Totale M F Totale M F Totale<br />
Presenti<br />
al 30.06.2011 333 6 339 146 18 164 479 24 503<br />
2010 - - 314 - - 134 430 18 448<br />
2009 - - 313 - - 217 482 48 530<br />
2008 - - 274 - - 196 438 32 470<br />
2007 - - 215 - - 231 386 60 446<br />
2006 - - 149 - - 194 309 34 343<br />
Fonte: elaborazioni su dati ministero della Giustizia - dipartimento per la Giustizia minorile, servizio statistica<br />
Ricordiamo, a questo proposito, che per un quadro completo<br />
è necessario considerare anche i Centri di prima accoglienza,<br />
che ospitano i minorenni in stato di fermo, arresto o accompagnamento<br />
fino all’udienza di convalida e le Comunità per<br />
l’esecuzione delle pene in alternativa alla detenzione. Nel<br />
primo semestre 2011, nei Centri di prima accoglienza della<br />
Penisola sono transitati 1.171 ragazzi (il 90% maschi), di cui<br />
409 stranieri (il 35%), e anche in questo caso prosegue il<br />
trend che vede diminuire la percentuale di immigrati. Per<br />
quanto riguarda le Comunità per i minori, sempre nel primo<br />
semestre 2011 si è registrato l’ingresso di 1.119 ragazzi,<br />
con una presenza media giornaliera di 900 persone, di cui<br />
248 (il 27,5%) stranieri.<br />
Sempre nella sua relazione al Parlamento il ministro Severino<br />
ha poi aggiunto:<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
37
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
38<br />
Immigrati e giustizia: numeri, fatti e opinioni<br />
Giustizia<br />
minorile: è in<br />
diminuzione<br />
già da qualche<br />
anno il numero<br />
di minori<br />
immigrati<br />
detenuti<br />
nelle carceri<br />
italiane;<br />
oggi sono<br />
uno su tre,<br />
erano più<br />
della metà<br />
appena cinque<br />
anni prima<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
“la giustizia minorile deve necessariamente privilegiare<br />
l'aspetto rieducativo della pena, tendendo al reinserimento<br />
sociale del giovane condannato attraverso istituti<br />
ampiamente sperimentati, come quello della messa alla<br />
prova. Si tratta, però, di istituti che richiedono un notevole<br />
impegno non solo dei servizi sociali, ma anche delle<br />
famiglie e delle comunità dei cittadini.<br />
Questi due ultimi contributi possono venir meno se il giovane<br />
condannato è uno straniero, la cui famiglia e la cui<br />
comunità sono lontani dall'Italia. Ecco perché ci accingiamo<br />
a varare un piano di contatti internazionali e di<br />
convenzioni bilaterali, volti ad incentivare il ritorno del<br />
minore nel proprio sistema culturale di origine, che<br />
potrebbe molto più adeguatamente confortarlo e accompagnarlo<br />
nel percorso di reinserimento sociale che egli<br />
deve realizzare senza sentirsi doppiamente sradicato<br />
dalle proprie abitudini socio-familiari”.<br />
Alla diminuzione del numero di minori immigrati detenuti<br />
nelle carceri, corrisponde un progressivo calo della percentuale<br />
di stranieri iscritti nel registro delle notizie di reato<br />
rispetto al totale. A Roma, ad esempio – come indicato nelle<br />
relazioni del presidente della corte d’appello, Giorgio<br />
Santacroce e del procuratore generale, Luigi Ciampoli – si è<br />
passati dal 55,3% del 2005/2006 al 34% attuale (pari a 1.611<br />
persone), anche se nell’ultimo anno c’è stato un nuovo<br />
aumento, pari all’8,1%, del numero dei minori stranieri indagati.<br />
La stessa relazione sottolinea anche come<br />
“resta da verificare se si sia in presenza di un andamento<br />
costante o solo di un fenomeno transitorio, imputabile<br />
agli intermittenti flussi di stranieri e di extracomunitari<br />
nel distretto di Roma, anche a seguito dei recenti eventi<br />
politici che hanno interessato alcuni Paesi del Mediterraneo”<br />
I reati di immigrazione<br />
Non poteva mancare, negli appuntamenti istituzionali di<br />
cui ci stiamo occupando, un riferimento a uno dei temi più<br />
caldi del dibattito sulla giustizia degli immigrati, quello dei<br />
reati connessi all’ingresso e alla permanenza illegale dello<br />
straniero sul territorio italiano. Si tratta di tutta quella serie di<br />
fattispecie che sono contenute nel Testo unico sull’immigrazione
Immigrati e giustizia: numeri, fatti e opinioni<br />
(D.Lgs 286/1998), successivamente modificato dalla legge<br />
189/2002 (la c.d. “Bossi-Fini”) e dalla legge 94/2009 (che ha<br />
introdotto il reato di “ingresso e soggiorno illegale nel territorio<br />
dello Stato”). In particolare il riferimento è a due articoli del<br />
D.Lgs 286/1998: l’articolo 13, (commi 13 e 13bis) che riguardano<br />
l’espulsione amministrativa, e l’articolo 14 (commi 5ter e 5quater)<br />
che riguardano l’esecuzione dell’espulsione.<br />
Tali fattispecie hanno costituito un significativo carico di<br />
lavoro per le procure della Repubblica e per gli uffici giudicanti,<br />
come si può evincere anche dai dati del ministero della<br />
Giustizia relativi al 2010 (gli ultimi disponibili) riportati nella<br />
tabelle 3 e 4.<br />
Nell’anno 2010 sono stati circa 19mila i procedimenti iscritti<br />
presso le procure per i quattro reati sopra indicati, dei quali<br />
circa l’80% ha riguardato il solo reato previsto dall’articolo 14<br />
comma 5ter (violazione dell’ordine di lasciare il territorio dello<br />
Stato). Si tratta di dato che, storicamente, ha avuto un andamento<br />
a parabola: in crescita fino all’anno 2006, quando ha<br />
fatto registrare un picco storico di 26mila procedimenti iscritti,<br />
Tabella 3. Procedimenti penali iscritti per alcuni reati previsti dalla Legge 30 luglio 2002, n.189<br />
e convalide - 2010<br />
Procedimenti penali<br />
iscritti in procura<br />
Numero<br />
procedimenti<br />
iscritti<br />
19.031<br />
Numero<br />
persone nei<br />
procedimenti<br />
iscritti<br />
20.203<br />
Procedimenti penali<br />
iscritti presso gli uffici<br />
giudicanti<br />
Numero<br />
procedimenti<br />
iscritti<br />
17.887<br />
Numero<br />
persone nei<br />
procedimenti<br />
iscritti<br />
18.739<br />
Convalide non convalide<br />
delle richieste del PM<br />
(persone destinatarie in %)<br />
Numero<br />
persone<br />
per le quali<br />
il giudice<br />
ha<br />
convalidato<br />
la richiesta<br />
del PM<br />
83,6%<br />
Numero<br />
persone<br />
per le quali<br />
il giudice<br />
non ha<br />
convalidato<br />
la richiesta<br />
del PM<br />
16,4%<br />
Totale<br />
100,0%<br />
Tabella 4. Procedimenti penali definiti (con assoluzione o condanna) per alcuni reati previsti<br />
dalla Legge 30 luglio 2002, n.189 - 2010<br />
Persone destinatarie di provvedimento definitorio (%)<br />
Numero persone<br />
condannate<br />
77,6%<br />
Numero persone<br />
assolte<br />
22,4%<br />
Totale<br />
100,0%<br />
Rapporto tra numero persone<br />
espulse a seguito di condanna<br />
e numero persone condannate<br />
46,1%<br />
Fonte: Dipartimento per gli Affari di giustizia - direzione generale della Giustizia penale - Ufficio I<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
39
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
40<br />
Immigrati e giustizia: numeri, fatti e opinioni<br />
Le statistiche<br />
relative<br />
ai procedimenti<br />
penali<br />
per i reati<br />
connessi<br />
all’ingresso<br />
e alla<br />
permanenza<br />
illegale<br />
sul territorio<br />
italiano<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
e poi decrescente negli anni successivi. In linea generale, il 65%<br />
dei procedimenti viene iscritto presso le procure del Nord Italia.<br />
Come evidenziato dallo stesso ministero della Giustizia, a<br />
livello indicativo si può dire che mediamente il pubblico<br />
ministero dispone, per 100 persone sottoposte a suoi provvedimenti,<br />
la richiesta di arresto in flagranza o di fermo in<br />
circa il 69% dei casi, la richiesta di una misura cautelare<br />
personale nell’8,6% dei casi e la liberazione immediata della<br />
persona nel 22,4% dei casi.<br />
Per ciò che riguarda invece gli uffici giudicanti, le statistiche<br />
sulle convalide del giudice e sui procedimenti definiti si sono<br />
mantenute costanti per tutti gli anni trascorsi dall’introduzione<br />
di questi reati (dal 2002): in media il giudice ha convalidato<br />
la richiesta di arresto/fermo e di misura cautelare personale<br />
del pubblico ministero in circa l’83,1% dei casi, mentre non<br />
l’ha convalidata nel restante 16,9% dei casi. Per quanto<br />
riguarda i procedimenti definiti si è avuta sentenza di condanna<br />
in circa il 76,5% dei casi, l’assoluzione nel restante 23,5%.<br />
Circa il 50% delle persone condannate viene contestualmente<br />
espulso dall’Italia.<br />
A proposito dei reati legati alla presenza irregolare dello<br />
straniero in Italia, nelle relazioni esaminate non sono mancati<br />
riferimenti a uno dei fatti più significativi verificatisi in<br />
quest’ambito, cioè la sentenza della Corte di giustizia UE sul<br />
caso El Dridi, che ha, in sostanza, bocciato l’articolo 14<br />
comma 5ter del D.Lgs 286/1998 (introdotta dalla legge<br />
“Bossi-Fini”) nella parte in cui prevedeva la pena detentiva<br />
per il reato di permanenza irregolare nel territorio italiano,<br />
senza giustificato motivo, in violazione di un ordine di allontanamento<br />
emesso dal questore.<br />
Nella “Rassegna di giurisprudenza penale” contenuta nella<br />
relazione del presidente della Corte di cassazione, Ernesto<br />
Lupo, uno specifico paragrafo è intitolato: “Fattispecie penali<br />
per violazione dell’ordine di allontanamento: le novelle<br />
legislative successive alla decisione della Corte di giustizia<br />
dell’Unione Europea (caso El Dridi)”. La vicenda vi è riassunta<br />
così:<br />
“indubbiamente uno dei più importanti interventi normativi<br />
in materia penale dell’anno appena concluso, anche per il<br />
rilevante impatto che comporta sulle pendenze degli uffici<br />
giudiziari, è quello relativo alla riforma della normativa<br />
in materia di espulsione degli immigrati irregolari. Come
La sentenza<br />
della Corte<br />
di giustizia<br />
dell’Unione<br />
Europea sul<br />
caso El Dridi:<br />
niente carcere<br />
per lo straniero<br />
che resta<br />
in italia,<br />
violando un<br />
ordine di<br />
allontanamento<br />
del questore<br />
Immigrati e giustizia: numeri, fatti e opinioni<br />
noto, all’entrata in vigore lo scorso 24 dicembre 2010<br />
della direttiva 2008/115/CE (c.d. direttiva rimpatri)<br />
l’Italia non vi aveva ancora dato attuazione, circostanza<br />
che aveva suscitato serie perplessità sulla costante<br />
compatibilità di alcune disposizioni del D.Lgs n. 286 del<br />
1998 con la nuova normativa europea. E, infatti, numerosi<br />
giudici avevano ritenuto di dover disapplicare le disposizioni<br />
nazionali che sanzionavano l’inottemperanza ai<br />
provvedimenti di espulsione, mentre altri avevano preferito<br />
interpellare in via pregiudiziale sul punto la Corte di giustizia<br />
dell’Unione Europea.<br />
E proprio quest’ultima, con la sentenza 28 aprile 2011,<br />
El Dridi, nel decidere uno dei menzionati ricorsi, ha ritenuto<br />
la diretta applicabilità delle disposizioni contenute negli<br />
artt.15 e 16 della direttiva e ha considerato l’art.14,<br />
comma 5-ter del citato decreto legislativo incompatibile<br />
con le stesse e dunque da disapplicare.<br />
Il senso dell’intervento della Corte di giustizia è ben spiegato<br />
in un passaggio della relazione orale di Lupo:<br />
“la sentenza emessa il 28 aprile 2011 dalla Corte di<br />
giustizia El Dridi, ha stabilito che la direttiva 2008/115/CE<br />
del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni<br />
applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di<br />
paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (c.d. “direttiva<br />
rimpatri”), deve essere interpretata nel senso che essa<br />
osta ad una normativa interna che preveda l’irrogazione<br />
della pena della reclusione al cittadino extracomunitario<br />
per la semplice permanenza, senza giustificato motivo,<br />
nel territorio dello Stato in violazione dell’ordine di<br />
allontanamento adottato a suo carico.<br />
La Corte di Lussemburgo, in particolare, ha osservato<br />
che, pur non essendo stata trasposta nell’ordinamento<br />
giuridico italiano la “direttiva rimpatri” entro il termine<br />
prefissato, i singoli sono legittimati ad invocare, contro<br />
lo Stato inadempiente, le disposizioni dell’atto comunitario<br />
che appaiano, dal punto di vista sostanziale, incondizionate<br />
e sufficientemente precise. È questo il caso degli<br />
artt. 15 e 16 della direttiva in esame, che delineano una<br />
procedura di allontanamento sensibilmente differente<br />
da quella disciplinata dalla legge italiana. La Corte ha<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
41
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
42<br />
Immigrati e giustizia: numeri, fatti e opinioni<br />
Conseguenza<br />
della sentenza<br />
El Dridi<br />
è stata la<br />
disapplicazione<br />
delle<br />
disposizioni<br />
in materia<br />
contenute<br />
nel D.Lgs<br />
286/1998,<br />
in virtù della<br />
efficacia<br />
immediata<br />
e diretta<br />
della “Direttiva<br />
rimpatri”<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
affermato, pertanto, che gli Stati membri non possono<br />
introdurre, al fine di ovviare all’insuccesso delle misure<br />
coercitive adottate per procedere all’allontanamento<br />
coattivo, una pena detentiva come quella prevista dall’art.14,<br />
comma 5-ter, D.Lgs 25 luglio 1998, n. 286, solo<br />
perché un cittadino di un Paese terzo, una volta che gli<br />
è stato notificato un ordine di lasciare il territorio nazionale<br />
e dopo che il termine impartito con tale ordine è scaduto,<br />
permane in maniera irregolare in detto territorio.<br />
Siffatta pena detentiva, dunque, segnatamente in ragione<br />
delle sue condizioni e modalità di applicazione, rischia<br />
di compromettere la realizzazione dell’obiettivo perseguito<br />
dalla direttiva europea, ossia l’instaurazione di una politica<br />
efficace di allontanamento e di rimpatrio dei cittadini di<br />
Paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare, nel rispetto<br />
però dei loro diritti fondamentali. Secondo la Corte, il<br />
giudice interno, incaricato di applicare le disposizioni<br />
del diritto dell’Unione e di assicurarne la piena efficacia,<br />
è tenuto quindi a disapplicare ogni disposizione nazionale<br />
contraria al risultato della direttiva (in particolare, la<br />
disposizione italiana che prevede la pena della reclusione<br />
da uno a quattro anni), tenendo conto del principio dell’applicazione<br />
retroattiva della pena più mite, quale<br />
canone rientrante nelle tradizioni costituzionali comuni<br />
agli Stati membri.<br />
A seguito di questo la Cassazione, prosegue Lupo,<br />
“ha quindi doverosamente provveduto alla disapplicazione<br />
della menzionata norma incriminatrice, nonché di quelle<br />
che analogamente evidenziavano gli stessi profili di<br />
incompatibilità individuati dal giudice sovranazionale.<br />
In tal senso alcune pronunzie hanno ad esempio affermato<br />
che l’efficacia diretta nell'ordinamento interno della<br />
direttiva rimpatri impone la disapplicazione dell’art.14,<br />
comma quinto ter e quinto quater, D.Lgs n. 286 del 1998<br />
con la stessa incompatibile, determinando la sostanziale<br />
abolitio dei delitti previsti dalle due disposizioni, come<br />
tale rilevabile anche dal giudice di legittimità ai fini<br />
dell’annullamento senza rinvio della sentenza di condanna<br />
per non essere il fatto più previsto come reato”… […]<br />
Tale indirizzo ha conseguito il risultato di impedire
Per sanare<br />
la situazione<br />
il Governo<br />
è intervenuto<br />
con una nuova<br />
disciplina,<br />
contenuta<br />
nel Dl 89/2011,<br />
poi convertito<br />
in legge<br />
nell’agosto<br />
scorso<br />
Immigrati e giustizia: numeri, fatti e opinioni<br />
macroscopiche difformità di trattamento nei confronti<br />
dei soggetti condannati che si trovavano al momento<br />
della pronunzia della Corte di Lussemburgo in stato di<br />
detenzione per reati ritenuti incompatibili con l’ordinamento<br />
dell’Unione, perlo più sprovvisti di adeguati mezzi di<br />
difesa”.<br />
La relazione del presidente della Corte di cassazione ricorda<br />
anche come, a questo proposito, si sia registrata la pronta<br />
risposta del Legislatore italiano, che per sanare la situazione<br />
venutasi a creare è intervenuto con il decreto legge 23 giugno<br />
2011, n. 89, poi convertito nella legge 2 agosto 2011, n.<strong>12</strong>9.<br />
E ne trae le seguenti conclusioni:<br />
“la novella ha profondamente modificato la procedura<br />
di espulsione degli stranieri irregolarmente immigrati<br />
nel territorio nazionale cercando di renderla più aderente<br />
ai principi sanciti dalla direttiva di cui si è detto e,<br />
conseguentemente, ha completamente rivoluzionato il<br />
sistema delle incriminazioni penali, soprattutto – e sono<br />
questi i profili che più impattano l’attività degli uffici<br />
giudiziari e influiscono positivamente sul sovraffollamento<br />
carcerario – non prevedendo più sanzioni detentive<br />
e, quindi, la possibilità di applicare nei procedimenti<br />
relativi alle suddette violazioni misure cautelari, nonché<br />
attribuendo la cognizione dei nuovi illeciti alla competenza<br />
del giudice di pace. E la Corte ha già avuto modo<br />
di pronunziarsi anche sui rapporti tra le nuove fattispecie<br />
introdotte dalla novella in oggetto e quelle abrogate e<br />
risultate incompatibili con la normativa europea, stabilendo<br />
come tra le stesse sussista un rapporto di sostanziale<br />
discontinuità che attribuisce all’intervento normativo un<br />
effetto abolitivo delle previgenti incriminazioni e che<br />
consente di applicare le nuove esclusivamente ai fatti<br />
commessi dopo l’entrata in vigore della novella”.<br />
Al D.l 89/2011 fa riferimento anche un passaggio della<br />
relazione del presidente della corte d’appello di Milano:<br />
“il Legislatore ha modificato il severo apparato sanzionatorio<br />
stratificatosi negli ultimi anni, che aveva fra l’altro<br />
comportato un grave appesantimento delle strutture<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
43
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
44<br />
Immigrati e giustizia: numeri, fatti e opinioni<br />
Il focus<br />
delle relazioni<br />
inaugurali<br />
del distretto<br />
di corte<br />
d’appello<br />
di Roma sul<br />
terrorismo<br />
internazionale,<br />
in particolare<br />
quello<br />
islamico<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
investigative e giudiziarie sul terreno della mera repressione<br />
penale di un fenomeno di più ampia genesi e portata […].<br />
Il nuovo sistema di incriminazioni interessa tutti i passaggi<br />
della procedura di espulsione, ma prevede fattispecie<br />
punite solo con pena pecuniaria. La minaccia della sanzione<br />
pecuniaria difficilmente costituirà un deterrente per i<br />
cittadini extracomunitari, solitamente privi di risorse<br />
economiche, ma l’ampliamento delle ipotesi di espulsione,<br />
disposta dal giudice ai sensi dell’art.16 D.Lgs n.286/1998<br />
con accompagnamento coatto, anche ad alcune fattispecie<br />
punite con pena pecuniaria, pure prevista nella<br />
nuova normativa, potrebbe garantire meglio l’effettività<br />
del precetto penale.<br />
La criminalità e gli stranieri<br />
Altro tema toccato, soprattutto nelle relazioni scritte sull’andamento<br />
della giustizia nel 2011, è quello della criminalità. In<br />
particolare ampio spazio a questo argomento è riservato dalla<br />
relazione della corte d’appello di Roma, Giorgio Santacroce<br />
e da quella del procuratore generale, Luigi Ciampoli, con<br />
specifico riferimento sia al tema del terrorismo internazionale<br />
sia ai reati commessi da cittadini stranieri.<br />
In tema di terrorismo internazionale, le relazioni di Santacroce<br />
e Ciampoli auspicano innanzitutto una forte collaborazione<br />
fra i vari organi di indagine e fra gli Stati, in considerazione<br />
dell’evoluzione della minaccia terroristica. Una delle problematiche<br />
principali, è costituita dalla difficoltà di attribuire alle<br />
nuove formazioni terroristiche una stretta fondazione territoriale:<br />
“questa problematica è ancora più evidente in tema di<br />
terrorismo di matrice islamica, per il quale può parlarsi<br />
di una vera e propria "delocalizzazione" e rispetto al<br />
quale i risultati delle investigazioni indicano l'estrema<br />
difficoltà di individuare organizzazioni e gruppi territorialmente<br />
fondati”.<br />
Nelle stesse relazioni, proseguendo sul tema del terrorismo<br />
internazionale di matrice islamica:<br />
“per quel che riguarda il terrorismo di matrice internazionale<br />
in Italia non si sono verificati episodi di rilievo,
Numerosi<br />
i controlli<br />
svolti<br />
sul territorio<br />
verso cittadini<br />
stranieri noti<br />
per la<br />
contiguità<br />
con ambienti<br />
radicali.<br />
Le verifiche<br />
sui flussi<br />
finanziari<br />
e sui messaggi<br />
via internet<br />
Immigrati e giustizia: numeri, fatti e opinioni<br />
né sono state messe in luce progettualità eversive. […]<br />
Il terrorismo di matrice jihadista resta una minaccia di<br />
prima grandezza per la sicurezza degli interessi italiani<br />
sia all’estero che entro i confini nazionali. Infatti, insieme<br />
ad altri Paesi europei, l’Italia resta inclusa tra gli obiettivi<br />
del ‘jihadismo globale’, con un indice di rischio medio-alto,<br />
anche se dalle attività investigative e d’intelligence non<br />
sono emersi riscontri sul concreto sviluppo di operazioni<br />
offensive nel nostro territorio.<br />
E poi sugli strumenti di contrasto al terrorismo:<br />
“il Comitato di Analisi Strategica Antiterrorismo (CASA)<br />
ha vagliato molteplici minacce riferibili al nostro Paese,<br />
provvedendo ad assumere le opportune iniziative preventive.<br />
Inoltre, esso ha pianificato attività di controllo nei<br />
confronti di cittadini stranieri noti per la loro contiguità<br />
con ambienti radicali, nonché di verifica dei flussi di<br />
finanziamento verso le organizzazioni terroristiche<br />
internazionali e di monitoraggio della rete internet, relativamente<br />
ai siti fondamentalisti islamici, per una tempestiva<br />
analisi dei profili di rischio connessi alla messaggistica<br />
jihadista. Internet resta, infatti, uno strumento importante<br />
nella strategia complessiva del movimento jihadista, che<br />
trova nel web uno spazio di espansione sempre più illimitato,<br />
come dimostra la moltiplicazione dei siti destinati<br />
alla diramazione dei comunicati dei gruppi dirigenti di<br />
Al Qaida e alla propalazione dei messaggi propagandistico-minatori.<br />
Un aspetto importante del fenomeno, secondo la relazione<br />
della procura romana, è la tradizionale “vocazione logistica”<br />
dei gruppi integralisti presenti sul territorio nazionale.<br />
“Le inchieste giudiziarie avviate nei confronti di cellule<br />
legate all’ex Gruppo Salafista per la Predicazione e il<br />
Combattimento algerino (GSPC) hanno confermato la<br />
rilevanza delle attività di supporto logistico, ideologico,<br />
assistenziale e finanziario che restano tuttora il tratto<br />
distintivo dei gruppi estremisti operanti in Italia.<br />
Insidiosa è l’attività di indottrinamento e di reclutamento<br />
che viene svolta nelle carceri da ‘veterani’ condannati per<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
45
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
46<br />
Immigrati e giustizia: numeri, fatti e opinioni<br />
I reati<br />
commessi<br />
dagli<br />
immigrati:<br />
a Roma<br />
prevale la<br />
microcriminalità,<br />
a Milano<br />
la presenza di<br />
organizzazioni<br />
criminali<br />
straniere<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
appartenenza ad organizzazioni terroristiche nei confronti<br />
di connazionali detenuti per spaccio di droga o<br />
reati minori. Al riguardo va segnalato il coinvolgimento<br />
nel settore del narcotraffico di estremisti maghrebini,<br />
operanti sulla base della legittimazione religiosa che<br />
taluni ideologi radicali forniscono ad attività criminose,<br />
pur contrarie ai dettami coranici, a condizione che i relativi<br />
proventi siano in parte devoluti a sovvenzionare il Jihad”<br />
Per quanto riguarda i reati commessi da cittadini stranieri, la<br />
relazione della procura romana segnala, pur con riferimento<br />
alla situazione locale, come:<br />
“La notevole presenza nel territorio del distretto di cittadini<br />
stranieri, in particolare extracomunitari, si traduce non<br />
solo nella consumazione di un elevato numero di reati di<br />
media gravità (furti, spaccio di droga e rapine) ma anche<br />
nella commissione di reati più gravi, come i reati connessi<br />
al traffico di stupefacenti, i reati di riduzione e mantenimento<br />
in schiavitù o in servitù ex art. 600 c.p. relativi allo<br />
sfruttamento della prostituzione minorile. Di particolare rilevanza<br />
è stata l’attività delle Forze dell’ordine volta a<br />
reprimere i diffusi casi di presenza sul territorio di cittadini<br />
extracomunitari sprovvisti di permesso di soggiorno,<br />
con conseguente adozione di provvedimenti di espulsione<br />
dei clandestini.<br />
A Milano, invece, come si legge nella relazione del procuratore<br />
generale della corte d’appello Minale, la preoccupazione<br />
riguarda soprattutto le organizzazioni criminali:<br />
“con riferimento all’andamento della criminalità va<br />
annotata una diffusa presenza di forme di criminalità<br />
organizzata comune, irrobustita dallo stabile inserimento<br />
di organizzazioni criminali straniere – presso la procura<br />
di Milano risultano iscritti nell’anno, ma il dato non è di<br />
agevole lettura, oltre 31.000 cittadini stranieri – e che,<br />
in larghe fasce del territorio, si affianca a forme di criminalità<br />
anche di stampo mafioso attiva nella prospettiva di<br />
una mafia imprenditrice”.
Oltre<br />
pregiudizi e<br />
luoghi comuni,<br />
la presenza<br />
di immigrati<br />
nelle nostre<br />
carceri - pari<br />
al 34,14%<br />
del totale<br />
dei detenuti -<br />
pone un serio<br />
discorso<br />
sulla frontiera<br />
più esposta<br />
del livello<br />
di civiltà<br />
di un Paese<br />
Il sogno finito<br />
dietro le sbarre<br />
L’identikit dello straniero recluso nelle prigioni<br />
italiane in base ai dati del dipartimento della<br />
Amministrazione penitenziaria. Prevalgono reati<br />
meno gravi ma reiterati più spesso, a conferma<br />
dell’alta percentuale di delittuosità “necessitata”<br />
di Alberto Bordi<br />
Viceprefetto - ministero dell’Interno<br />
Al 31 dicembre 2011, secondo i dati pubblicati dal dipartimento<br />
dell’Amministrazione penitenziaria del ministero della<br />
Giustizia, erano 24.174 gli stranieri presenti nelle carceri italiane,<br />
un numero non lontano da quello dell’anno precedente (24.954)<br />
e del 2009 (24.067), ma decisamente superiore ai primi anni<br />
Duemila e agli anni Novanta, che segnavano, nel 1995, una<br />
percentuale del 17,7%, a riprova di una avvenuta crescita del<br />
fenomeno, di recente stabilizzato.<br />
La consistente presenza di stranieri nelle nostre carceri, pari<br />
al 36,14% dell’intera popolazione carceraria (66.897), non<br />
può non condurre a una riapertura del dibattito sulla sicurezza<br />
e in particolare sulla significativa componente rappresentata<br />
dall’identikit dei frequentatori stabili delle nostre “patrie galere”.<br />
La nutrita compagine di stranieri “dietro le sbarre” porta inoltre<br />
a riaccendere i riflettori sul binomio “più immigrazione = più<br />
delinquenza”, ancorato su un vago e quanto mai risibile assioma<br />
del “virus delinquenziale” che sarebbe riscontrabile nel genoma<br />
di alcuni popoli.<br />
Prima di qualunque giudizio, che potrebbe risultare affrettato<br />
e superficiale, appare opportuno ampliare il quadro dei dati<br />
forniti e analizzarlo alla luce di taluni elementi, non trascurabili,<br />
che riguardano l’ordinamento giuridico italiano, non dimenticando,<br />
in via generale, come spesso l’ingresso in un penitenziario<br />
di un immigrato possa costituire il terminale di una deriva<br />
socio-economica di un intero popolo oltre che la conseguenza<br />
dell’estremo disagio esistenziale di singole persone, letteralmente<br />
annullate dalla mancanza totale di opportunità e di<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
47
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
La fotografia della popolazione straniera nelle carceri italiane<br />
48 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
prospettive. Bandendo in limine sillogismi di lombrosiana<br />
memoria, in questa sede appare opportuno valutare quanto la<br />
massiccia presenza di persone della medesima etnia finite in<br />
carcere sia riconducibile alla estrema difficoltà di sopravvivenza,<br />
e quanto il correlato ricorso alla delinquenza, comunque<br />
deprecabile, costituisca l’unico strumento praticamente percorribile<br />
per il sostentamento di quanti arrivano nel nostro Paese<br />
con il sogno di una nuova vita. Sul punto è immediatamente<br />
utilizzabile un primo dato riguardante gli stranieri presenti<br />
nelle carceri italiane in rapporto al tipo di reato commesso, in<br />
modestissime quantità riconducibile a vere e proprie associazioni<br />
criminali (0,5%) e invece indirizzato, nella maggioranza dei casi,<br />
alle figure tipiche della delinquenza predatoria, da strada,<br />
Detenuti stranieri per tipologia di reato<br />
Al 31 dicembre 2011<br />
Tipologia di reato<br />
Associazione<br />
Donne Uomini Totale<br />
di stampo mafioso (416bis) 7 71 78<br />
Legge droga 495 11.526 <strong>12</strong>.021<br />
Legge armi 19 866 885<br />
Ordine pubblico 72 844 916<br />
Contro il patrimonio 416 8.881 9.297<br />
Prostituzione 147 7<strong>12</strong> 859<br />
Contro la Pubblica Amministrazione 42 3.116 3.158<br />
Incolumità pubblica 2 206 208<br />
Fede pubblica 61 1.675 1.736<br />
Moralità pubblica 1 61 62<br />
Contro la famiglia 16 423 439<br />
Contro la persona 304 7.151 7.455<br />
Contro la personalità dello Stato<br />
Contro l’amministrazione<br />
1 45 46<br />
della giustizia 70 822 892<br />
Economia pubblica 1 15 16<br />
Contravvenzioni 25 602 627<br />
Legge stranieri<br />
Contro il sent.to e la pietà<br />
99 2.230 2.329<br />
dei defunti <strong>12</strong> 96 108<br />
Altri reati 8 247 255<br />
Nota: la numerosità indicata per ogni categoria di reato corrisponde esattamente<br />
al numero di soggetti coinvolti. Nel caso in cui a un soggetto siano<br />
ascritti reati appartenenti a categorie diverse egli viene conteggiato all’interno di<br />
ognuna di esse. Ne consegue che ogni categoria deve essere considerata a<br />
sé stante e non risulta corretto sommare le frequenze.<br />
Fonte: Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria - Ufficio per lo sviluppo<br />
e la gestione del sistema informativo automatizzato - sezione statistica
La fotografia della popolazione straniera nelle carceri italiane<br />
da disperazione, fatta di furti, scippi, borseggi etc., ovviamente<br />
comunque intollerabile.<br />
Il reato più diffuso, in linea con il sentore popolare, è lo spaccio<br />
di sostanze stupefacenti, ascrivibile a metà degli inquilini<br />
stranieri delle nostre carceri; su livelli consistenti i delitti contro<br />
il patrimonio e quelli contro la persona; di media fascia i crimini<br />
contro la pubblica amministrazione; meno del previsto il numero<br />
dei casi connessi alla prostituzione, che in Italia, come noto,<br />
non costituisce in sé un reato ma crea un indotto malavitoso<br />
piuttosto ampio.<br />
A ben vedere, la strada che conduce l’immigrato a oltrepassare<br />
le soglie dei nostri penitenziari sembra iniziare da molto lontano,<br />
magari da un villaggio sperduto dell’Africa subsahariana, ove<br />
la vita di una persona vale molto poco. Non a caso il 50,41%<br />
degli stranieri detenuti in Italia proviene dall’Africa, in particolare<br />
dall’area maghrebina e dalla Nigeria. In dettaglio, al primo posto<br />
sono i cittadini marocchini con 4.895 detenuti, pari al 20,2% del<br />
totale degli immigrati in cattività; seguono rumeni (14,8%),<br />
tunisini (13,2%), albanesi (11,5%), nigeriani (4,8%), algerini (3%).<br />
L’Europa alimenta la popolazione carceraria nella misura del<br />
38,37% del contingente straniero, nel quale spicca la presenza di<br />
albanesi (11,5%) e di cittadini provenienti dalla ex Jugoslavia<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
49
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
La fotografia della popolazione straniera nelle carceri italiane<br />
50 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
(4,11%); all’interno del dato riferito al Vecchio Continente, la<br />
provenienza UE è pari al 20,25% in gran parte ascrivibile ai<br />
rumeni, i quali vantano il triste primato della devianza in seno alla<br />
comunità europea. Se africani ed europei insieme raggiungono<br />
l’88,78% del totale degli immigrati privati della libertà in Italia,<br />
la restante quota di detenuti viene ripartita in misura equivalente<br />
tra asiatici (5,27%) e americani (5,86%), per lo più nativi del<br />
Sudamerica (4,24%). Poco rappresentati i cittadini del Nord<br />
America, solo lo 0,13%, e del Medio Oriente (1,15%). Non c’è<br />
traccia di finlandesi, danesi, svedesi e norvegesi.<br />
Detenuti stranieri presenti per area geografica - Anni 2007 - 2011<br />
Al 31 dicembre 2011<br />
Continente Area geografica 2007 2008 2009 2010 2011<br />
Europa<br />
Africa<br />
Asia<br />
Unione Europea 3.619 3.819 4.311 4.784 4.896<br />
Ex Jugoslavia 992 1.029 1.092 1.076 994<br />
Albania 2.235 2.610 2.819 2.880 2.770<br />
Altri Paesi Europa 515 558 646 656 615<br />
Totale Europa 7.361 8.016 8.868 9.396 9.275<br />
Tunisia 1.863 2.499 3.164 3.<strong>12</strong>6 3.189<br />
Marocco 3.804 4.714 5.181 5.279 4.895<br />
Algeria 1.048 1.109 1.008 900 729<br />
Nigeria 679 976 1.133 1.246 1.172<br />
Altri Paesi Africa 1.489 1.851 2.113 2.239 2.201<br />
Totale Africa 8.883 11.149 <strong>12</strong>.599 <strong>12</strong>.790 <strong>12</strong>.186<br />
Medio Oriente 313 329 336 330 279<br />
Altri Paesi Asia 623 776 881 941 995<br />
Totale Asia 936 1.105 1.217 1.271 1.274<br />
Nord 24 28 29 28 32<br />
Centro 228 279 307 332 360<br />
America Sud 786 967 1.029 1.117 1.025<br />
Totale America 1.038 1.274 1.365 1.477 1.417<br />
Altro Totale 34 18 18 20 22<br />
Totale detenuti stranieri 18.252 21.562 24.067 24.954 24.174<br />
Fonte: Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria - Ufficio per lo sviluppo e la gestione del sistema informativo<br />
automatizzato - sezione statistica<br />
A questa prima fotografia del campionario straniero che<br />
abita i nostri penitenziari, alla quale sembra fare da sfondo un<br />
altro binomio, quello “più disperazione = più delinquenza”, ne<br />
va affiancata subito un’altra, riguardante l’ubicazione delle<br />
case circondariali ove è maggiormente tangibile tale presenza<br />
straniera, sicuramente più marcata nel Centro e nel Nord Italia<br />
piuttosto che nel Meridione, ove prevale storicamente la delin-
Nella grande<br />
maggioranza<br />
dei casi i reati<br />
commessi<br />
sono di tipo<br />
predatorio<br />
e lo spaccio<br />
di stupefacenti.<br />
Insignificante<br />
l’aspetto della<br />
criminalità<br />
organizzata,<br />
pari allo 0,5<br />
per cento<br />
dei casi<br />
La fotografia della popolazione straniera nelle carceri italiane<br />
quenza nostrana. Nella struttura carceraria di Poggioreale a<br />
Napoli, ove la capienza è di 1.679 detenuti, a fronte di una<br />
presenza effettiva di 2.646 individui, gli stranieri sono solamente<br />
317, ossia l’11,98% del totale; a Palermo-Pagliarelli la<br />
capienza regolamentare è invece per 858 persone; la presenza<br />
effettiva al 31 dicembre 2011 è di 1.316 detenuti, con soli 320<br />
stranieri nelle celle, pari al 24,32% del totale. Di ben altra rilevanza<br />
la famiglia carceraria straniera nelle prigioni del Centro-Nord:<br />
in Lombardia complessivamente ci sono 4.080 reclusi, nel Lazio<br />
2.661, nel Piemonte 2.602 e in Toscana 2.130. Nel dettaglio, il<br />
più alto concentramento di detenuti stranieri si trova nel carcere<br />
milanese di San Vittore con 1.065 unità; seguono Torino con 802,<br />
Roma Rebibbia con 688, Bologna con 666, Firenze Sollicciano<br />
con 625. In talune case circondariali medio piccole del Nord<br />
la percentuale dei carcerati stranieri è particolarmente elevata:<br />
a Padova 171 dei 210 destinatari di provvedimento di reclusione<br />
sono stranieri con una percentuale pari all’81,43%; tutto il Veneto,<br />
in realtà, presenta situazioni similari: a Belluno la percentuale<br />
“straniera” è del 71,30%, a Vicenza del 62,20%, a Verona del<br />
63,65, a Venezia S.Maria Maggiore del 66,77%. Su valori analoghi<br />
Alessandria (64,04%), Imperia (69,23%), Reggio Emilia<br />
(65,38%), Parma (66,19%) e Modena (69,40%) mentre tali<br />
percentuali scendono vistosamente nelle prigioni del Sud: a<br />
Catania Bicocca gli stranieri sono il 2,96%, a S.Severo il 3,26%,<br />
a Taranto l’8,88%, a Messina il 9,35%, a Lauro il 2,13%, a<br />
Carinola G.B. Novelli il 2,21%. I cittadini provenienti dalla zona<br />
UE sono concentrati particolarmente nelle carceri del Lazio, i<br />
marocchini “albergano” prevalentemente nei penitenziari<br />
della Lombardia, del Piemonte e dell’Emilia-Romagna; i nigeriani<br />
sono distribuiti tra Piemonte, Veneto e Lazio.<br />
Questa panoramica etnico-logistica della situazione carceraria<br />
del nostro Paese riporta in evidenza, in tutta la sua gravità,<br />
l’atavico problema del sovraffollamento dei nostri istituti di pena,<br />
frequentati da una popolazione, che conta complessivamente<br />
66.897 “ospiti” (64.089 uomini e 2.808 donne), dei quali il<br />
36,14% stranieri, rispetto a una capienza regolamentare tarata<br />
per 46.700 reclusi tra uomini (43.141) e donne (2.559). Su tale<br />
questione si è pronunciata anche la Corte europea dei diritti<br />
dell’uomo, che ha accolto il ricorso presentato da un detenuto<br />
straniero, tale Sulejmanovic, che espiava le sue colpe insieme ad<br />
altri cinque “correi” in una cella romana di 16,20 metri quadrati,<br />
utilizzando uno spazio pro capite di appena 2,7 mq., molto<br />
lontano dal parametro dei 7 mq. ritenuto soglia minima per non<br />
incappare in “trattamenti inumani e degradanti”.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
51
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
La fotografia della popolazione straniera nelle carceri italiane<br />
I fattori<br />
di maggiore<br />
vulnerabilità<br />
sotto il profilo<br />
processuale<br />
sono<br />
il problema<br />
del patrocinio<br />
legale<br />
e quello della<br />
conoscenza<br />
della lingua<br />
italiana<br />
52 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Quindi un detenuto su tre ospitato nelle nostre case di pena<br />
è straniero e una prima spiegazione, al di là delle difficoltà<br />
legate alla assenza di risorse e di professionalità, alla scarsa<br />
cultura, alla arretratezza di costumi e di comportamenti del<br />
popolo di appartenenza, va individuata proprio nello status di<br />
immigrato. Infatti, sotto il profilo prettamente penalistico tale<br />
connotazione pesa come un macigno, rendendo l’imputato<br />
straniero sicuramente più debole rispetto al cittadino italiano;<br />
basti pensare alla disciplina sanzionatoria correlata alla violazione<br />
delle leggi sull’immigrazione e alle norme sulla espulsione,<br />
fattispecie fisiologicamente estranee al cittadino italiano.<br />
Anche sotto il profilo processuale in senso stretto lo straniero<br />
appare decisamente più vulnerabile nell’ottica di una difesa<br />
efficace: per gli imputati non poter contare su un legale esperto<br />
e di fiducia è pressoché la regola; ci si affida unicamente alle<br />
parole del difensore d’ufficio perché anche il gratuito patrocinio,<br />
di cui all’art.98 Cpp, risulta difficilmente praticabile per chi<br />
non può dimostrare il livello di reddito a causa della condizione<br />
di “irregolare”.<br />
Altro fattore per nulla trascurabile è la scarsa conoscenza<br />
della lingua italiana che rende la difesa ancora più precaria<br />
oltre che marcatamente atecnica. In realtà il Regolamento<br />
sull’ordinamento penitenziario, Dpr 230/2000, all’articolo 35,<br />
in considerazione delle difficoltà linguistiche e delle differenze<br />
culturali dei detenuti stranieri, ha previsto l’intervento di operatori<br />
di mediazione culturale, che però non sempre sono presenti<br />
nei luoghi di detenzione.<br />
È evidente che la somma di tali appesantimenti a carico<br />
dello straniero conduce, per la maggioranza dei casi, a processi<br />
particolarmente brevi, indirizzati sovente alla soluzione residuale<br />
del patteggiamento di pena.<br />
Un ulteriore elemento di notevole svantaggio per l’immigrato<br />
è la mancanza di una abitazione, che preclude ogni possibilità<br />
di vedersi riconoscere la misura degli arresti domiciliari o<br />
l’applicazione di misure alternative alla detenzione con la correlata<br />
conseguenza del prolungamento dello stazionamento in<br />
carcere. Nella medesima direzione conduce l’atteggiamento<br />
dei magistrati di sorveglianza che incontrano obiettive difficoltà<br />
a individuare percorsi penali alternativi al carcere per i soggetti<br />
non italiani, come pure nella concessione di permessi premio.<br />
Ecco la spiegazione per cui gran parte dei detenuti stranieri<br />
risulta sostanzialmente in attesa di giudizio, destinataria di<br />
custodia cautelare.<br />
Il dato al 31 dicembre 2011 è lapidario: dei 24.174 rinchiusi
Detenuti stranieri presenti per posizione giuridica<br />
Situazione al 31 dicembre 2011<br />
Regione<br />
di<br />
detenzione<br />
Attesa<br />
di primo<br />
giudizio<br />
La fotografia della popolazione straniera nelle carceri italiane<br />
AppellantiRicorrenti<br />
Misto<br />
(*)<br />
Totale<br />
imputati Condannati<br />
definitivi<br />
Detenuti stranieri<br />
Internati Da<br />
impostare<br />
(**)<br />
Totale<br />
Abruzzo 66 46 40 4 156 207 9 0 372<br />
Basilicata 3 2 4 0 9 46 0 0 55<br />
Calabria 138 43 46 3 230 373 0 1 604<br />
Campania 328 168 81 22 599 361 28 2 990<br />
Emilia<br />
Romagna 518 362 214 34 1.<strong>12</strong>8 884 53 0 2.065<br />
Friuli<br />
Venezia<br />
Giulia 104 39 47 10 200 318 0 0 518<br />
Lazio 725 662 206 28 1.621 1.033 0 7 2.661<br />
Liguria 296 153 <strong>12</strong>7 23 599 422 0 2 1.023<br />
Lombardia 998 648 539 67 2.252 1.794 32 2 4.080<br />
Marche 130 70 35 10 245 261 0 0 506<br />
Molise 4 7 <strong>12</strong> 0 23 42 0 0 65<br />
Piemonte 443 320 231 36 1.030 1.571 0 1 2.602<br />
Puglia 299 72 68 6 445 441 0 0 886<br />
Sardegna 57 34 90 2 183 766 5 0 954<br />
Sicilia 311 119 99 6 535 1.064 24 1 1.624<br />
Toscana 452 330 116 30 928 1.189 13 0 2.130<br />
Trentino<br />
Alto Adige 41 18 22 6 87 178 0 0 265<br />
Umbria 152 97 49 10 308 407 0 0 715<br />
Valle<br />
d’Aosta 5 20 43 3 71 132 0 0 203<br />
Veneto 444 224 109 24 801 1.055 0 0 1.856<br />
Totale<br />
detenuti<br />
stranieri 5.514 3.434 2.178 324 11.450 <strong>12</strong>.544 164 16 24.174<br />
(*) Nota: nella categoria “misto” confluiscono i detenuti imputati con a carico più fatti, ciascuno dei quali<br />
con il relativo stato giuridico, purché senza nessuna condanna definitiva.<br />
(**) Nota: la categoria “da impostare” si riferisce a una situazione transitoria. È infatti relativa a quei soggetti<br />
per i quali è momentaneamente impossibile inserire nell’archivio informatico lo stato giuridico, in quanto non<br />
sono ancora disponibili tutti gli atti ufficiali necessari.<br />
Fonte: Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria - Ufficio per lo sviluppo e la gestione del sistema<br />
informativo automatizzato - sezione statistica<br />
nelle nostre prigioni, circa il 20%, precisamente 5.514 persone,<br />
sono in attesa di primo giudizio; se a queste aggiungiamo<br />
appellanti, ricorrenti e detenuti imputati per più reati ma<br />
comunque in attesa di condanna definitiva, si arriva a un totale<br />
di 11.450 imputati, all’incirca pari alla metà degli stranieri<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
53
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
La fotografia della popolazione straniera nelle carceri italiane<br />
Oltre 20mila<br />
dei 24mila<br />
stranieri<br />
reclusi hanno<br />
un’età fra i 21<br />
e i 44 anni,<br />
con un picco<br />
fra i 30 e i 40.<br />
La metà<br />
risulta celibe.<br />
Il grado<br />
di istruzione<br />
non è rilevato<br />
in 14.574 casi<br />
54 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
rinchiusi, leggermente al di sotto del numero dei condannati<br />
definitivi.<br />
Anche la legge 199/2010, cosiddetta “svuota carceri”, che<br />
prevede l’esecuzione presso il domicilio delle pene detentive<br />
non superiori a dodici mesi, dall’entrata in vigore fino al 31<br />
dicembre 2011 ha avuto, per gli stranieri, una applicazione<br />
di molto ridotta (1.155 casi) rispetto agli italiani (3.149 casi). Al<br />
riguardo va pure evidenziato come gli stranieri, per la tipologia<br />
dei reati loro ascritti, in primis lo spaccio di stupefacenti, siano,<br />
più degli italiani, destinatari di imputazioni plurime, nelle quali<br />
a violazioni di norme penali stricto sensu si accompagnano<br />
violazioni delle citate leggi contemplate dall’ordinamento in<br />
tema di immigrazione. Oltre il 10% degli stranieri ha fatto<br />
ingresso in un carcere per violazione delle norme del Testo<br />
unico sull’immigrazione o della normativa sulla espulsione. I<br />
dati puntuali forniti dal dipartimento dell’Amministrazione<br />
penitenziaria ci permettono di conoscere più da vicino questa<br />
popolazione passata tragicamente da un inferno open air a un<br />
inferno within the walls.<br />
L’opinione diffusa di una popolazione carceraria sostanzialmente<br />
giovane trova riscontro nelle tabelle del DAP del ministero<br />
della Giustizia: oltre 20mila dei 24.174 reclusi hanno un’età<br />
compresa tra i 21 e i 44 anni, con un picco tra i 30 e i 40;<br />
pochi gli ultracinquantenni e modesta la presenza di giovani<br />
tra i 18 e i 20 anni, come pure degli ultrasessantenni. Anche lo<br />
stato civile offre uno spaccato interessante del popolo straniero<br />
dietro le sbarre: oltre la metà risulta celibe o nubile, un buon<br />
20% è coniugato; tra le categorie residue (vedovi, divorziati,<br />
separati e conviventi) spicca, per consistenza relativa,<br />
quest’ultimo connotato, ma il dato più significativo, paradossalmente,<br />
riguarda gli indefiniti, i non rilevati, un 20% che<br />
sembra polverizzare il valore dello stato civile rapportato a<br />
situazioni di vita così difficili. L’esistenza della prole talvolta può<br />
costituire una spinta ulteriore a procurarsi di che vivere a<br />
qualsiasi costo, compreso lo slancio predatorio o la pericolosa<br />
deriva criminale: dei 4.939 soggetti di cui è noto lo stato di<br />
paternità, circa la metà ha un figlio, più di un terzo ha due figli,<br />
in 64 hanno sei figli, in 88 oltre sei figli.<br />
Altro concetto massimamente diffuso è che l’immigrato<br />
approdato al reato sia fondamentalmente poco istruito, analfabeta<br />
o quasi; la realtà carceraria ci presenta, sui 24.174 reclusi<br />
considerati, pochi analfabeti (372), pochissimi laureati (195),<br />
moltissimi non rilevati (14.574) e un numero cospicuo (5.<strong>12</strong>8)<br />
in possesso di licenza di scuola media inferiore. A conferma
Alla fine<br />
del 2011,<br />
le detenute<br />
straniere<br />
erano 1.171,<br />
il 5% del totale,<br />
per lo più<br />
provenienti<br />
dall’Est<br />
europeo<br />
e dalla ex<br />
Jugoslavia.<br />
Nel loro<br />
insieme<br />
i detenuti<br />
stranieri sono<br />
destinatari<br />
di pene minori<br />
rispetto<br />
agli italiani<br />
La fotografia della popolazione straniera nelle carceri italiane<br />
del concetto che ignoranza fa rima con devianza indipendentemente<br />
dalla lingua che si parla.<br />
Un altro aspetto interessante riguarda la presenza straniera<br />
al femminile nelle nostre carceri, riconducibile per taluni<br />
aspetti ai profili socio-culturali delle nazionalità di appartenenza<br />
e al tipo di reato posto in essere. Degli oltre 24mila detenuti<br />
stranieri, 23.003 sono uomini e 1.171 sono donne, quindi poco<br />
più del 5% del totale. La componente femminile nel novero<br />
della delinquenza maghrebina reclusa risulta mediamente<br />
contenuta, addirittura inesistente se riferita agli egiziani,<br />
quasi a confermare un ruolo emarginato o defilato della donna<br />
nella cultura nordafricana, perfino nella dimensione criminogena.<br />
Di tutt’altro spessore invece tale componente tra la gente dell’Est<br />
europeo e della ex Jugoslavia, con i picchi più significativi<br />
per le donne della Bulgaria (20% rispetto agli uomini) e della<br />
Bosnia Erzegovina, che si attestano oltre il 26% rispetto al<br />
sesso forte. Nel caso delle donne albanesi e nigeriane la<br />
consistente percentuale di presenza “intra moenia” sembra<br />
riconducibile alla vocazione di tali popolazioni alla commissione<br />
di reati legati allo sfruttamento della prostituzione.<br />
Di assoluto rilievo, infine, il prospetto dei condannati per pena<br />
inflitta, che consente di mettere a confronto le condanne comminate<br />
a cittadini italiani e stranieri, ripartite in base agli anni da<br />
scontare. Dai dati emerge, con grande evidenza, come i detenuti<br />
stranieri siano destinatari complessivamente di pene minori<br />
rispetto agli italiani e che tale apertura di forbice aumenti con<br />
il crescere delle pene detentive prese in considerazione. Se fino<br />
ai due anni di reclusione il numero delle condanne definitive per<br />
italiani e stranieri è sostanzialmente analogo, negli indicatori<br />
oltre tale misura il rapporto cresce progressivamente: per le pene<br />
da 5 a10 anni i rei italiani sono più del doppio degli stranieri,<br />
per le misure detentive da 10 a 20 anni la compagine italiana<br />
diventa il triplo di quella straniera; oltre i 20 anni di pena<br />
siamo nell’ordine del decuplo; per l’ergastolo ci sono 1.528 casi<br />
“italiani” contro 62 “stranieri”.<br />
L’identikit dello straniero che delinque sembra condurre<br />
quindi a reati di minor gravità ma reiterati più frequentemente,<br />
a conferma dell’alta percentuale di delittuosità necessitata. Il<br />
quadro carcerario, riferito al prototipo “adulto straniero” è, a<br />
questo punto, tracciato nelle sue linee fondamentali anche se<br />
esso si presta a dinamiche che possono essere instaurate non<br />
solo dal mutare degli orientamenti giurisprudenziali interni,<br />
ma anche, con un peso sempre maggiore, dalla arrembante<br />
normativa europea, capace di indurre i legislatori nazionali<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
55
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
La fotografia della popolazione straniera nelle carceri italiane<br />
56 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
a modificare le discipline applicabili, e dalle decisioni dei giudici<br />
comunitari, notoriamente intransigenti nella valutazione dei<br />
parametri in vigore negli Stati membri.<br />
È il caso della decisione del 28 aprile 2011, con la quale la<br />
Corte di giustizia europea censurava e dichiarava inapplicabile<br />
non il reato di clandestinità introdotto nel nostro ordinamento<br />
con la legge 15 luglio 2009 n.94, ma la sanzione della reclusione,<br />
comminata allo straniero irregolare, per il reato di inottemperanza<br />
all’espulsione disposta con provvedimento questorile<br />
(cfr. anche l’articolo di Alessandro Grilli in questo numero di<br />
<strong>libertàcivili</strong>). La decisione dei giudici europei, fondata sul<br />
contrasto della disposizione italiana con la direttiva europea<br />
in materia, la quale privilegia il rimpatrio come soluzione allo<br />
status di straniero irregolare, ha prodotto, tra i tanti effetti, quello<br />
di portare ad assoluzione gli imputati rei di tale inadempienza<br />
perché il fatto non sussiste, con conseguenti scarcerazioni<br />
destinate a rimodulare flussi e presenze della popolazione<br />
straniera nelle nostre case di pena.
L’avevamo incontrato<br />
il giorno della consegna<br />
dei diplomi di terza media.<br />
Aveva preso ottimo,<br />
era il più emozionato,<br />
voleva continuare<br />
a frequentare la scuola<br />
La storia di Talib,<br />
quando il carcere<br />
non riabilita ma condanna<br />
I problemi del rapporto fra migranti e detenzione.<br />
Gli stranieri sono l’anello più debole del sistema<br />
penitenziario e soffrono per una legislazione<br />
che punisce come reato l’immigrazione clandestina<br />
di Luisa Prodi<br />
Presidente Seac (Coordinamento enti e associazioni di volontariato penitenziario)<br />
La storia di Talib<br />
Correggere i compiti è una delle incombenze meno attraenti<br />
che possano toccare in sorte a un’insegnante. L’unico aspetto<br />
positivo è che, in una gelida giornata di metà dicembre 2009,<br />
lo posso fare al calduccio di casa mia, controllando la posta<br />
elettronica fra un compito e l’altro. Una mail spedita da una<br />
giovane volontaria dell’associazione Seac ci informa che Helmi<br />
è ricoverato in neurologia per un attacco ischemico. Si hanno<br />
poche notizie: solo che la situazione è grave<br />
e si è salvato per un pelo.<br />
Fra l’altro, comunica la volontaria, non si<br />
chiama più Helmi, ma Talib: le successive<br />
permanenze in tre diversi Centri di identificazione<br />
ed espulsione (Cie) della Penisola<br />
(Ponte Galeria, Torino e Brindisi) hanno<br />
permesso di individuare il suo vero nome in<br />
mezzo a tanti alias che si era dato nella sua<br />
poco onorevole carriera di spacciatore e<br />
detenuto.<br />
Talib. Ci abitueremo a chiamarlo così, anche se il cambio di<br />
nome sembra stendere un velo sulla persona che avevamo<br />
conosciuto in carcere. L’avevamo incontrato il giorno della<br />
consegna dei diplomi di terza media, lui era forse il più emozionato<br />
di tutti, certamente uno fra i più bravi: prendere “ottimo”<br />
è una grande soddisfazione, soprattutto quando nella vita si è<br />
infilato uno sbaglio dopo l’altro.<br />
Quel giorno ci aveva chiesto di tenergli un posto alla scuola<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
57
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
La storia di Talib, paradigma dei problemi del carcere<br />
D’improvviso il trasferimento<br />
in un altro istituto.<br />
L’interruzione degli studi,<br />
di nuovo sulla strada<br />
a spacciare, poi all’ospedale<br />
per un malore<br />
58 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
superiore (scuola gestita dai volontari dell’associazione), e così<br />
è stato. Critico, attento, intelligente, a volte rompiballe, aveva<br />
stabilito con tutti i docenti un rapporto vivace, purtroppo interrotto<br />
improvvisamente dal suo trasferimento (“sfollamento” si dice in<br />
gergo), che lo ha portato in un altro istituto della Penisola.<br />
Peccato, perché due mesi dopo avrebbe potuto sostenere<br />
l’esame di qualifica per diventare operatore contabile, e con<br />
tutta probabilità l’avrebbe superato.<br />
Lo abbiamo perso di vista, fino a quando qualcuno di noi<br />
d’estate lo ha incontrato in una delle piazze del centro città,<br />
appoggiato a una colonna, in attesa di qualche cliente dei suoi<br />
loschi traffici. Qualche mese dopo la notizia che Helmi -Talib<br />
è all’ospedale.<br />
Dopo un rapido confronto via mail fra i volontari, si decide<br />
che andrò io a trovarlo all'ora del pasto. Dimagrito, parla a fatica,<br />
ma mi accoglie con un sorriso, sono la prima persona che lo<br />
visita da quando è ricoverato. I compagni<br />
di spaccio si sono ben guardati dal venire<br />
all’ospedale per sapere qualche notizia. I<br />
medici assicurano che in breve tempo Talib<br />
potrà essere dimesso e tornare alla normalità;<br />
dovrà solo condurre una vita tranquilla,<br />
regolare, curando di non fare sforzi eccessivi<br />
e di evitare comportamenti a rischio.<br />
Vita tranquilla, regolare, senza comportamenti<br />
a rischio: ci stanno prendendo in giro?<br />
Lo sanno che Talib è un ex detenuto, straniero<br />
irregolare, senza casa, perché da quando è malato i suoi<br />
soci in affari lo hanno scaricato, senza possibilità di lavoro,<br />
tossicodipendente?<br />
Ci alterniamo a visitare Talib in ospedale, cercando di<br />
confortarlo, ma più passa il tempo, più sentiamo montare l’ansia:<br />
che ne sarà di lui dopo? Riusciamo a ottenere dal primario una<br />
proroga di due giorni, ma alla fine non lo possono più trattenere<br />
e lo dimettono. Varchiamo l’uscita della clinica mentre sta<br />
per fare notte, accolti da folate di vento fredde come coltellate.<br />
Nei giorni del ricovero di Talib tutta l’associazione si è data<br />
da fare per cercare una soluzione alla catena di problemi che<br />
ci presentava questo caso: abbiamo chiesto un’accoglienza<br />
ai dormitori di mezza regione, ma erano pieni per l’emergenza<br />
freddo, abbiamo bussato alle porte di tutto il sociale della Asl,<br />
ma ogni ufficio ci ha inviato all’ufficio accanto, e alla fine<br />
abbiamo capito che un caso così, essendo troppo complicato,<br />
non veniva preso in carico da nessuno.
Una volta dimesso<br />
nessuno lo ha voluto,<br />
finché non lo ha accolto<br />
un signore di mezza età.<br />
L’ultima odissea ottenere<br />
i permessi per il rientro<br />
nel suo Paese d’origine<br />
La storia di Talib, paradigma dei problemi del carcere<br />
Così siamo rimasti con il cerino in mano. Talib ha dormito<br />
alla stazione per due notti, poi due notti nella nostra sede con<br />
stuoino e sacco a pelo. Tutte le nostre ricerche erano vane, il<br />
freddo continuava a mordere, l’umore di Talib e anche il nostro<br />
andava sotto la suola delle scarpe.<br />
Un po’ per disperazione, un po’ per rabbia verso un’organizzazione<br />
sociale così incapace di elasticità di fronte ai problemi,<br />
una volontaria dell'associazione ha scritto al giornale locale<br />
raccontando la storia di Talib. Come in tutti i racconti di Natale,<br />
la storia ha preso una piega insperata: un signore di mezza età,<br />
che per essere arrivato come un angelo potremo chiamare<br />
Gabriele, ha contattato l’associazione dichiarandosi disponibile<br />
ad accogliere Talib a casa sua fino al raggiungimento di una<br />
sistemazione migliore, o almeno alla fine dell’emergenza-freddo.<br />
Adesso Talib aveva un tetto sulla testa, e i volontari continuavano<br />
ad accompagnarlo nel suo percorso, del quale però non si<br />
vedeva lo sbocco. Lui non si rassegnava a<br />
tornare al suo Paese da “perdente”, noi cercavamo<br />
di fargli capire che qui ogni strada<br />
era sbarrata: non si poteva pensare né a una<br />
vita regolare, dal momento che le leggi vigenti<br />
non permettevano di sognare nemmeno da<br />
lontano un permesso di soggiorno, né a una<br />
vita da clandestino, a causa delle compromesse<br />
condizioni di salute.<br />
C’è voluto del tempo prima che Talib riuscisse<br />
a fare chiarezza sulla sua situazione<br />
e arrivasse a fare la scelta del ritorno a casa. A quel punto è<br />
iniziata la seconda parte dell’odissea: in che modo Talib<br />
avrebbe potuto varcare il confine senza un documento valido?<br />
Pensavamo che le autorità consolari del suo Paese in breve<br />
tempo avrebbero provveduto a fornire al giovane una carta<br />
che autorizzasse il passaggio del mare. Così non è stato,<br />
nonostante le tante telefonate ai consolati del Paese in questione:<br />
mille cavilli e mille impedimenti rendevano impossibile salire<br />
sulla nave che lo avrebbe riportato a casa. Abbiamo tentato la<br />
strada del rimpatrio assistito, ma la condizione di irregolarità<br />
di Talib la rendeva impraticabile.<br />
Talib era diventato trasparente. Eppure non lo era quando<br />
lo hanno per tre volte internato in un Cie: una volta identificato<br />
e stabilito che a termini di legge l'Italia non era il posto per<br />
lui, avrebbero dovuto provvedere al suo rimpatrio, che a Talib<br />
piacesse o no.<br />
I giorni passavano, il nostro senso di impotenza cresceva,<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
59
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
La storia di Talib, paradigma dei problemi del carcere<br />
Adesso ci troviamo<br />
ogni tanto su Facebook.<br />
Dice che Allah ha avuto<br />
misericordia di lui,<br />
anche se ancora è privo<br />
di un lavoro stabile<br />
60 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
fino a quando Gabriele ha deciso di forzare la mano: una mattina<br />
presto Talib ha preparato i suoi bagagli e insieme sono andati<br />
a Genova. Gabriele, angelo sì, ma non privo di energia, si è<br />
piazzato nel corridoio davanti alla porta dell’ufficio del console,<br />
deciso a non andarsene fino a quando la situazione non si<br />
fosse sbloccata. Dopo qualche ora, con un’autorizzazione scritta<br />
e firmata dal console, Gabriele e Talib si recavano al porto (il<br />
biglietto della nave pagato dall’associazione di volontariato).<br />
Ora con Talib ci vediamo qualche volta su Facebook: è stata<br />
dura per lui tornare, ma è stata la scelta giusta, forse l’unica<br />
possibile. Ci dice che Allah ha avuto misericordia di lui e che<br />
trova ogni tanto qualche lavoretto, niente di definitivo, ma la<br />
sua vita è ricominciata.<br />
Cosa non funziona nel rapporto fra stranieri e detenzione?<br />
Gli stranieri (e fra di essi i non regolari) sono l’anello più<br />
debole del sistema penitenziario italiano. Soffrono per una<br />
legislazione che punisce come reato l’immigrazione clandestina<br />
in Italia. Il pacchetto sicurezza del 2009 ha voluto vedere la<br />
permanenza illegale sul suolo italiano come un illecito penale,<br />
e non solo amministrativo, come sarebbe stato più ragionevole.<br />
Si tratta di un provvedimento iniquo, inefficiente e costoso,<br />
mirato a soddisfare la voglia di sicurezza dell’opinione pubblica,<br />
ma incapace di produrre un qualsiasi miglio-<br />
ramento a livello sociale.<br />
Solo l’intervento della Corte di giustizia<br />
europea, ritenendo alcuni aspetti di questa<br />
norma incoerenti con la legislazione europea,<br />
ha potuto porre un limite ai danni creati.<br />
Danni alle tante persone ingiustamente<br />
private della libertà, e anche un danno alla<br />
società, per i costi che ha comportato e per<br />
le inevitabili conseguenze: aver indirizzato<br />
persone che erano venute in Italia in cerca<br />
di lavoro onesto verso circuiti delinquenziali (il carcere in<br />
Italia è più palestra di delinquenza che di vita onesta).<br />
Una volta recluso, l’immigrato vive una difficile esperienza<br />
detentiva. Spesso la famiglia è lontana e non si ha il conforto<br />
del colloquio settimanale, con tutto ciò che questo può<br />
comportare anche in termini materiali (il pacco con qualche<br />
genere alimentare e i vestiti). Se anche può telefonare a casa,<br />
il detenuto straniero non sempre racconta di essere in carcere,<br />
per non preoccupare i familiari, ma soprattutto per evitarsi<br />
l’umiliazione di ammettere la propria disfatta, e questo aumenta
È la storia di Talib,<br />
rappresentazione dei tanti<br />
problemi da affrontare<br />
se vogliamo evitare che<br />
un errore iniziale diventi<br />
il punto di partenza<br />
del naufragio di una vita<br />
La storia di Talib, paradigma dei problemi del carcere<br />
il suo senso di solitudine e di straniamento. Comprendere la<br />
normativa italiana, seguire le proprie vicende giudiziarie, capire<br />
le consuetudini che regolano la vita del carcere e comunicare<br />
correttamente con i compagni di detenzione e con gli operatori<br />
è difficile a causa della scarsa conoscenza della lingua e della<br />
cultura italiane.<br />
Lo straniero irregolare non solo non può godere pienamente<br />
delle misure alternative alla carcerazione, perché non in possesso<br />
dei requisiti di lavoro esterno e domicilio, ma vede anche<br />
ridotto ai minimi termini il processo di cosiddetto “trattamento<br />
rieducativo”, cioè quell’insieme di azioni che l’amministrazione<br />
penitenziaria mette in moto, una volta che la pena sia definitiva,<br />
per favorire il reinserimento sociale del detenuto. Poiché nel<br />
caso dello straniero irregolare non è contemplato il reinserimento,<br />
di fatto spesso viene a decadere anche il trattamento.<br />
La reclusione diventa un susseguirsi di giorni senza obiettivi<br />
e senza speranza, che molte volte sfocia in gesti di autolesionismo<br />
o nel tentativo di darsi la morte.<br />
Tagliarsi, cucirsi la bocca, ingerire varechina<br />
diventa il solo modo per costringere qualcuno<br />
a prendersi cura di te. Quando la pena è<br />
finita, lo straniero si trova fuori dal carcere<br />
con il saccone nero dei suoi effetti personali<br />
e con l’orizzonte nero del suo futuro. Per lui<br />
non c’è reinserimento, non c’è welfare (se<br />
non in caso di malattia seria, come Talib, ma<br />
per la sola durata della fase acuta), non c’è<br />
possibilità di riabilitazione, non c’è nemmeno<br />
la solidarietà o l’appoggio delle proprie rappresentanze consolari<br />
e diplomatiche.<br />
Prendiamo il caso di Talib e moltiplichiamolo per cento, per<br />
mille, e non siamo ancora arrivati a descrivere la situazione<br />
così come essa è.<br />
Occorre un impegno perseverante e lungimirante per<br />
ridefinire la nostra società alla luce dei cambiamenti che l’inevitabile<br />
e per certi versi auspicabile migrazione dei popoli<br />
comporta. Per troppi anni legislatori e uomini di governo si<br />
sono esercitati a emettere proclami e provvedimenti per cercare<br />
di arginare un fenomeno inarrestabile. Sono state sprecate<br />
energie e risorse pubbliche per arrivare a un niente di fatto,<br />
anzi a un peggioramento della situazione per l’insorgere di<br />
norme criminogene.<br />
Un governo dell’immigrazione, anche nei suoi aspetti penali<br />
e penitenziari, sarà veramente efficace se sarà in grado di:<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
61
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
La storia di Talib, paradigma dei problemi del carcere<br />
Che cos’è il SEAC<br />
In Italia vi sono decine di gruppi di<br />
volontariato penitenziario che hanno<br />
come specificità non tanto quella di<br />
gestire progetti o attività all’interno<br />
delle carceri, quanto piuttosto di farsi<br />
compagni di strada delle persone<br />
recluse e delle loro famiglie durante<br />
il tempo difficile della detenzione. Il<br />
Coordinamento enti e associazioni di<br />
volontariato penitenziario (Seac) è la<br />
sigla che accomuna e coordina questi<br />
gruppi.<br />
La sua costituzione risale al 1967.<br />
In tutto questo tempo tante cose sono<br />
cambiate nel mondo penitenziario e<br />
anche nel mondo del volontariato. In<br />
carcere oggi il terzo settore è presente<br />
con molteplici iniziative professionali,<br />
sportive, culturali, di animazione.<br />
Continua a rendersi necessaria, tuttavia,<br />
62 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
superare ogni tipo di normativa che attribuisca allo status<br />
di immigrato (così come ad ogni altro status legato alla povertà)<br />
una caratterizzazione di illegalità<br />
garantire un’effettiva uguaglianza di trattamento fra italiani<br />
e stranieri nel corso dell’esperienza detentiva, colmando l’intrinseco<br />
svantaggio degli stranieri causato dalla più diffusa povertà<br />
e dalla minore conoscenza della lingua, della cultura e dei<br />
costumi italiani<br />
dare a tutti, italiani e stranieri, la possibilità di accedere al<br />
trattamento rieducativo, impegnando in questo la magistratura<br />
di sorveglianza, gli uffici di esecuzione penale esterna e gli enti<br />
locali territoriali<br />
estendere la possibilità di assistenza al reimpatrio anche a<br />
persone in situazione di irregolarità<br />
riqualificare gli operatori sociali, a tutti i livelli e in tutti i settori,<br />
mediante opportunità formative permanenti e ricorrenti, affinché<br />
siano in grado di fare fronte alle nuove e complesse questioni<br />
attinenti alla realtà dell’immigrazione<br />
offrire agli immigrati che nella loro esperienza hanno avuto<br />
a che fare con il reato e la pena una possibilità riabilitativa,<br />
una presenza personale attenta e<br />
discreta, che dia al detenuto, se lo<br />
richiede, la possibilità di sentirsi<br />
ascoltato e accompagnato. Il gruppo<br />
Seac si dà come obiettivo primario<br />
quello di essere pronto a rispondere<br />
a questo tipo di necessità, formando<br />
i propri volontari alla conoscenza del<br />
mondo penitenziario e all’acquisizione<br />
di adeguate capacità relazionali.<br />
L’incontro con il detenuto presenta<br />
al volontario e al gruppo di volontariato<br />
una serie di bisogni che anzitutto si<br />
cerca di comprendere e ai quali si cerca<br />
di dare risposta. Non si tratta solo delle<br />
necessità materiali, come spesso si<br />
pensa, ma anche di aiuto qualificato<br />
e competente in merito a problemi<br />
come la ricerca di lavoro e abitazione<br />
per ottenere alternative alla detenzione
o in vista della dimissione, riscossione<br />
di pensioni, bisogno di istruzione e<br />
formazione professionale, problemi legati<br />
alla tossicodipendenza o alcooldipendenza,<br />
difficoltà nella gestione dei<br />
contatti familiari, difficoltà a seguire<br />
le proprie vicende giuridiche.<br />
A livello locale ogni gruppo Seac ha<br />
una propria identità, legata alla sua<br />
storia e alle caratteristiche del territorio<br />
in cui opera. Tutti i gruppi, però, si<br />
caratterizzano per alcune iniziative e<br />
attività similari: corsi di formazione,<br />
attività di sensibilizzazione dell’opinione<br />
pubblica sui problemi del carcere,<br />
colloqui con i detenuti all’interno del<br />
carcere, costituzione di centri di ascolto<br />
sia in cella che all’esterno.<br />
Poiché in genere nella vita di un<br />
detenuto la reclusione non è l’unico<br />
La storia di Talib, paradigma dei problemi del carcere<br />
secondo percorsi da pensare in modo equilibrato e realistico,<br />
che tuttavia possano far intravedere al migrante la possibilità<br />
di rimanere in Italia una volta terminata la pena. Solo in questo<br />
modo si dà attuazione a un principio di uguaglianza effettiva<br />
dei cittadini di fronte alla legge e si offre una prospettiva<br />
di speranza al detenuto straniero, che corrisponde anche a un<br />
interesse per la collettività, diminuendo il tasso di irregolarità<br />
e di recidiva e, anzi, incrementando le buone prassi.<br />
In fondo non abbiamo molte alternative: anni di politiche<br />
securitarie e criminalizzanti verso il fenomeno dell’immigrazione<br />
irregolare ci hanno fatto trovare la carceri piene e le città<br />
insicure. Anziché far finta di non vedere Talib potremmo iniziare<br />
a riconoscerlo come uomo e a parlarci. Forse la situazione non<br />
diventerebbe peggiore di come è adesso.<br />
problema, il volontariato Seac lavora<br />
in rete con operatori sia pubblici che<br />
del privato sociale al fine di poter<br />
dare una risposta alle varie necessità<br />
che si presentano. La pratica quotidiana<br />
del carcere, con tutte le sue incongruenze<br />
e le sua ingiustizie, abilita il<br />
Seac a unirsi alla voce di coloro che<br />
chiedono scelte politiche e amministrative<br />
che rendano il sistema penale e<br />
penitenziario italiano degno di quanto è<br />
scritto nell’articolo 27 della Costituzione.<br />
Il Seac fa parte della Conferenza<br />
nazionale volontariato giustizia, e della<br />
Consulta delle associazioni laicali promossa<br />
dalla Conferenza episcopale<br />
italiana. Ulteriori notizie sul SEAC al<br />
seguente link:<br />
http://www.volontariatoseac.it/<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
63
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
64<br />
30 anni dopo<br />
“Processo<br />
per stupro”<br />
la violenza<br />
contro<br />
le donne<br />
continua<br />
a mietere<br />
vittime<br />
innocenti<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Le donne vittime della violenza,<br />
troppi i delitti<br />
troppo poche le pene<br />
Rashida Manjoo, Relatore speciale dell’Onu<br />
per la violenza contro le donne pone l’attenzione<br />
sul numero crescente di vittime di “femminicidio”.<br />
In Italia la violenza domestica è la forma di abuso<br />
più pervasivo contro il genere femminile<br />
di Claudia Svampa<br />
“Perché queste violenze siano sempre meno, e perché le<br />
donne che hanno il coraggio di rivolgersi alla giustizia siano<br />
sempre di più”. Così, durante la sua arringa conclusiva, motivò<br />
la richiesta di risarcimento di un’unica simbolica lira Tina<br />
Lagostena Bassi, nota nei tribunali italiani come uno dei principali<br />
e più agguerriti avvocati per la difesa dei diritti delle donne,<br />
nel corso del primo “Processo per stupro” trasmesso in televisione<br />
nel 1979 dalla Rai, devolvendo poi la somma ritenuta<br />
di giustizia per la vittima ai centri di violenza contro le donne.<br />
Oltre 30 anni dopo quella speranza resta ancora disattesa.<br />
Lo si capisce in modo sconcertante osservando le 44 immagini<br />
di giovani e giovanissime donne, per lo più immigrate, per lo<br />
più musulmane, che appaiono tutte sorridenti sul fondo nero<br />
della prima pagina del sito Memini (www.memini.co), un progetto<br />
voluto e realizzato dalla cantante Deeyah, un’icona della musica<br />
pop del mondo arabo come Madonna lo è per quello occidentale.<br />
Tra loro la più piccola è Alisha Begum, ha soltanto sei anni. Un<br />
sorriso di bambina che resterà congelato nel tempo. Perché<br />
Alisha, come tutte le altre, è stata uccisa dalla violenza contro<br />
le donne. Vittima dell’honour killing. Il sito Memini è nato per<br />
commemorarle e ricordarle. Deeyah, in associazione con amici,<br />
volontari e fan, ha voluto che questo luogo della memoria<br />
restasse l’incancellabile ricordo delle vittime delle loro storie.<br />
La popolare cantante, nata in Norvegia trentadue anni fa, è<br />
lei stessa figlia di immigrati: suo padre è un afghano-persiano,<br />
sua madre è un’indiana-pachistana. È stata fin da sempre nota<br />
per il suo attivismo nella tutela dei diritti delle donne, con parti-
Le vittime di<br />
“femminicidio”<br />
da parte<br />
di partner<br />
o ex partner<br />
sono passate<br />
da 101<br />
nel 2006<br />
a <strong>12</strong>7<br />
nel 2010<br />
La violenza sulle donne, fra troppi delitti e poche pene<br />
colare attenzione alla condizione femminile delle immigrate<br />
musulmane. È stata minacciata di morte dagli integralisti islamici<br />
per il video clip della canzone What will it be, nel quale auspica<br />
l’emancipazione delle donne musulmane, e mostra, proiettate<br />
sulla sua schiena nuda, le immagini delle ragazze uccise per<br />
delitti d’onore.<br />
Honour killing e violenza contro le donne non sono tuttavia<br />
temi distanti dal nostro territorio nazionale. Con dati statistici<br />
che vanno dal 70 all’87%, a seconda della fonte, la violenza<br />
domestica in Italia risulta essere la forma di abuso più pervasivo<br />
che continua a colpire il genere femminile in tutto il Paese. Le<br />
vittime di omicidio da parte di partner o ex partner sono passate<br />
da 101 nel 2006 a <strong>12</strong>7 nel 2010.<br />
A porre l’attenzione sul numero crescente delle vittime di<br />
“femminicidio” è stata il Relatore speciale dell’Onu per la<br />
violenza contro le donne, Rachida Manjoo, che nelle scorse<br />
settimane ha concluso una sua missione conoscitiva in Italia<br />
durata <strong>12</strong> giorni.<br />
“La mia visita è stata incentrata, sul tema della violenza<br />
contro le donne in quattro contesti – ha dichiarato la Manjoo<br />
in occasione dell’incontro con la stampa italiana – l’ambito<br />
domestico, la comunità, la violenza perpetrata o condonata<br />
dallo Stato e la violenza in un contesto transnazionale”. Nel<br />
corso della missione ha inoltre visitato centri antiviolenza per<br />
le donne, un campo autorizzato per la comunità rom e sinti,<br />
carceri e strutture detentive per donne, minori e per immigrati<br />
irregolari.<br />
“Purtroppo la violenza contro le donne resta un problema in<br />
Italia, similmente a quanto accade in molti altri Paesi del<br />
mondo – ha proseguito – e molti di questi atti non vengono<br />
neppure denunciati per il contesto, caratterizzato dalla società<br />
italiana patriarcale e incentrata sulla famiglia”.<br />
In quest’ottica le forme di abuso tra le mura domestiche<br />
non sempre vengono percepite come reati penali, e le donne,<br />
spesso anche costrette da condizioni di dipendenza economica,<br />
non sono disposte a parlare o a denunciare le violenze subite.<br />
“Tanto in ambito nazionale quanto nelle comunità di minoranza<br />
– ha aggiunto l’inviata dell’Onu – gli atti di violenza commessi<br />
contro le donne in contesti familiari vengono vissuti dalle persone<br />
coinvolte più come una condotta appartenente alla sfera della<br />
vita privata che non percepiti come veri reati. Queste donne<br />
non si rendono conto che invece si tratta di abusi che rientrano<br />
nella condotta penale e non vogliono avvalersi di un sistema<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
65
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
66<br />
La violenza sulle donne, fra troppi delitti e poche pene<br />
“Gli atti<br />
di violenza<br />
commessi<br />
contro<br />
le donne<br />
in contesti<br />
familiari<br />
vengono<br />
vissuti dalle<br />
persone<br />
coinvolte<br />
più come<br />
una condotta<br />
appartenente<br />
alla sfera<br />
della vita<br />
privata<br />
che non<br />
percepiti<br />
come<br />
veri reati”<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
statuale per agire giuridicamente a loro tutela, perché percepiscono<br />
ben più grave un reato commesso all’esterno del<br />
nucleo familiare rispetto a uno analogo in contesti privati.<br />
Ritengo sia molto importante quindi sensibilizzare queste vittime<br />
attraverso delle campagne informative in modo da spezzare<br />
questo silenzio”.<br />
Al relatore è stato chiesto inoltre se nel corso della visita<br />
avesse avuto incontri con alcune delle migliaia di donne giunte<br />
in Italia dall’Africa durante la crisi nei mesi dell’emergenza<br />
umanitaria. “Quando ho parlato con le donne del centro di<br />
identificazione ed espulsione, un centro che ho potuto visitare<br />
vicino a Roma – ha risposto – non si è fatta una distinzione tra<br />
le donne giunte da poco tempo e coloro che erano qui da<br />
diverso tempo. Posso dire però che la maggior parte delle<br />
persone che ho visto arrivavano dall’Est europeo. Ho potuto<br />
constatare che alcune immigrate si trovano nelle case di<br />
accoglienza, altre nei centri antiviolenza. Tra quelle incontrate<br />
vi erano donne in attesa dell’espletamento del proprio procedimento<br />
giudiziario, o della procedura prevista per i richiedenti<br />
asilo. Infine un’altra parte di queste immigrate collaborava<br />
con le autorità, soprattutto in materia di traffico di esseri umani.<br />
Ho potuto parlare con donne che sono state già condannate<br />
e che sono in attesa di una sentenza d’appello e con altre che<br />
invece sono in carcere e stanno scontando la pena che è stata<br />
comminata. Per quanto riguarda specificatamente le donne<br />
che provengono dall’Africa del nord a seguito della crisi politica<br />
non ho avuto modo di incontrarne e quindi mi chiedo dove si<br />
trovino ad oggi”.<br />
Rashida Manjoo ha successivamente parlato delle criticità<br />
e dei problemi che le donne migranti, indipendentemente dalla<br />
nazionalità di provenienza, si trovano ad affrontare una volta<br />
giunte nel nostro Paese. “So che ci sono molte donne provenienti<br />
dall’America latina, dall’Africa, da diversi Paesi dell’Asia, e le<br />
sfide che affrontano sono simili in termini di accesso ai servizi,<br />
di forme di discriminazione di cui sono vittime e di realtà socioeconomica.<br />
In Italia c’è un’enorme quota di badanti migranti –<br />
ha aggiunto – quindi straniere, che provengono da diverse<br />
parti del mondo e ritengo che queste donne, impegnate nel<br />
lavoro di cura della famiglia all’interno delle mura domestiche,<br />
svolgano un ruolo fondamentale in un Paese che affronta in<br />
questo momento il tema di una popolazione che invecchia.<br />
Credo però che queste lavoratrici siano, in alcuni casi, sottoposte<br />
a diverse forme di sfruttamento e discriminazione anche da
Uno dei<br />
problemi<br />
emersi sulle<br />
seconde<br />
generazioni<br />
è quello dei<br />
matrimoni<br />
forzati.<br />
Ci sono<br />
alcune etnie<br />
che non<br />
favoriscono<br />
l’integrazione<br />
delle figlie<br />
nella cultura<br />
prevalente<br />
della società<br />
perché la<br />
percepiscono<br />
come<br />
qualcosa<br />
che é altro<br />
rispetto a loro<br />
La violenza sulle donne, fra troppi delitti e poche pene<br />
parte dei fornitori di servizi tanto che questo tema specifico<br />
delle badanti in Italia sarà oggetto del mio rapporto finale che<br />
presenterò al Consiglio dei diritti umani delle Nazioni Unite<br />
nel giugno 20<strong>12</strong>”.<br />
Il Relatore Onu ha detto, in riferimento ai centri di detenzione,<br />
di aver visitato quattro strutture: due carceri femminili, a Napoli<br />
e a Roma, un istituto di pena minorile e un ospedale psichiatrico<br />
giudiziario. “Ho potuto constatare che, per quanto riguarda le<br />
carceri femminili, in una soprattutto, vi era un problema di<br />
sovraffollamento: in sostanza avevano un 50% in più di presenze<br />
rispetto alla capienza prevista dall’istituto – ha proseguito –<br />
inoltre sono stati evidenziati problemi da parte delle detenute,<br />
in modo particolare l’accesso all’istruzione scolastica e alle<br />
attività lavorative. Naturalmente con il taglio dei fondi disponibili<br />
le associazioni non sono più in grado di assistere questa<br />
popolazione come si riusciva a fare in passato. Quindi sono poche<br />
le attività lavorative disponibili, non sufficienti per accontentare<br />
tutta la popolazione carceraria, e i gruppi di minoranza sono<br />
quelli che lamentano maggiormente questa discriminazione<br />
perché pensano che a loro non venga assegnata alcuna attività<br />
lavorativa proprio in ragione della loro etnia”.<br />
E proprio in tema di violenza domestica e discriminazione<br />
etnica abbiamo domandato se, nel corso della visita, fossero<br />
emerse criticità specifiche per le adolescenti e le giovani<br />
donne di seconda generazione, costrette a dover far convivere<br />
nella propria formazione tradizioni culturali familiari spesso<br />
coercitive, e iter integrativi sociali e culturali a volte contrastanti<br />
con le aspettative delle famiglie di provenienza.<br />
“Uno dei problemi emersi sulle seconde generazioni – ha<br />
risposto la Manjoo – è certamente quello dei matrimoni forzati.<br />
Purtroppo devo dire che non ho a disposizione statistiche per<br />
poter valutare la portata del fenomeno, so però che esiste<br />
anche in Italia, e che ci sono dei servizi appositamente dedicati<br />
alle vittime di questo tipo di violenza. A Bologna in particolare<br />
c’è una casa di accoglienza che si occupa delle minorenni<br />
vittime della pratica dei matrimoni forzati. Circa il rapporto<br />
con le famiglie, e quanto queste rispettino la volontà delle<br />
figlie di far parte della società in cui vivono, ci sono certamente<br />
alcune etnie che non favoriscono l’integrazione delle<br />
figlie nella cultura prevalente della società. Il problema è che<br />
queste famiglie d’origine percepiscono la società esterna<br />
come qualcosa che è altro rispetto a loro, e qui entra in gioco<br />
la paura dell’altro, la paura del diverso”.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
67
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
68<br />
La violenza sulle donne, fra troppi delitti e poche pene<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Proprio a questa forma di paura ha fatto riferimento il<br />
Relatore speciale raccontando di un incontro con una madre<br />
rom nel corso di una visita in un campo nomadi. Incontro<br />
durante il quale la donna le avrebbe riferito della sua paura<br />
nel mandare la propria figlia a scuola. La paura del contatto<br />
con l’esterno, con le istituzioni, la paura addirittura che sua<br />
figlia rischiasse di essere maltrattata, picchiata, o perfino<br />
rapita al di fuori del campo rom.<br />
Una paura che induce a riflettere su quanta difficoltà ancora<br />
incontrino le istituzioni scolastiche, e non solo loro, nel riuscire<br />
a penetrare la diffidenza atavica che comunità come i rom e i sinti<br />
continuano a nutrire nei confronti del sistema Paese. Perché,<br />
invece, la paura istintiva che entra in gioco quando si pensa<br />
ai rischi che potrebbe correre una bambina rom al di fuori del suo<br />
campo, fa sì che il nostro pensiero vada non certo al banco e ai<br />
compagni di scuola, quanto piuttosto ai marciapiedi e alle strade<br />
metropolitane.
La produzione<br />
normativa<br />
di questi anni<br />
in tema<br />
di espulsioni e<br />
respingimenti<br />
è stata<br />
influenzata<br />
da fattori<br />
contingenti<br />
e dalle<br />
direttive UE<br />
Respingimenti:<br />
i casi e la normativa<br />
Un’analisi dettagliata degli strumenti previsti<br />
dalla legge per il contrasto all’immigrazione<br />
clandestina, spesso oggetto di equivoci<br />
sui loro presupposti, applicabilità e ratio.<br />
La sentenza della Cedu sul caso Hirsi Jamaa<br />
di Paolo Pomponio<br />
Primo dirigente della Polizia di Stato<br />
Il tema dei respingimenti evoca nell’opinione pubblica<br />
immagini spesso drammatiche, fatte di barche cariche di<br />
persone intercettate in alto mare durante i loro viaggi della<br />
speranza. A volte, però, la semplificazione tipica dei mass<br />
media genera equivoci su queste vicende; parole e definizioni<br />
si confondono, con il risultato di diffondere informazioni non<br />
corrette verso il grande pubblico e di fornire una visione<br />
distorta dei fatti e del quadro normativo di riferimento. La<br />
stessa definizione di “respingimento” indica diverse tipologie<br />
di procedure che si attivano in base a norme e presupposti<br />
diversi. È dunque opportuno – specialmente in una rivista<br />
come <strong>libertàcivili</strong> che ha come obiettivo quello di trattare i<br />
temi connessi all’immigrazione partendo dai dati di fatto<br />
obiettivi – fare chiarezza su alcuni istituti attualmente vigenti,<br />
sul loro utilizzo e sulle norme che li regolano.<br />
1. Le misure di contrasto all’immigrazione irregolare<br />
Una premessa è doverosa. La produzione normativa di<br />
questi ultimi anni in tema di immigrazione – e in particolare<br />
per ciò che riguarda le espulsioni – è stata influenzata da<br />
situazioni contingenti, nonché dalla necessità di recepire<br />
alcune direttive adottate dall’Unione Europea. Fino al 2002, la<br />
procedura di espulsione dello straniero illegalmente presente<br />
sul territorio italiano era basata sull’adempimento volontario<br />
del provvedimento di rimpatrio entro il termine di 15 giorni;<br />
dal 2002 al 2011, tale procedura è stata caratterizzata dal<br />
rimpatrio immediato dello straniero da espellere, a prescindere<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
69
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Il tema dei respingimenti<br />
Il principio<br />
generale della<br />
legislazione<br />
comunitaria<br />
privilegia<br />
la partenza<br />
volontaria<br />
dello straniero<br />
espulso,<br />
rispetto<br />
al rimpatrio<br />
coatto,<br />
a meno che<br />
non vi siano<br />
situazioni<br />
particolari<br />
70 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
dalla sua volontà; dal 2011 si è ritornati – per attuare la<br />
Direttiva 2008/115/CE sui rimpatri – all’espulsione basata in via<br />
prioritaria sull’adempimento volontario da parte dello straniero,<br />
che deve ottemperare entro un termine compreso tra sette e<br />
30 giorni.<br />
Il legislatore comunitario, infatti, ha inteso privilegiare la<br />
partenza volontaria dello straniero rispetto al suo rimpatrio<br />
coatto, a condizione che non vi sia motivo di ritenere che ciò<br />
possa compromettere la finalità della procedura di rimpatrio,<br />
ossia l’effettivo ritorno nel Paese di origine o in un altro Paese.<br />
Se si configura il pericolo che lo straniero possa rendersi<br />
irreperibile (“rischio di fuga”) o in presenza di altre specifiche<br />
situazioni 1, lo straniero può essere immediatamente rimpatriato<br />
con l’accompagnamento coatto alla frontiera, senza concedergli<br />
il termine per la partenza volontaria 2. Pertanto, non è corretto<br />
affermare che sia prioritaria la concessione di un termine per<br />
la partenza volontaria, in quanto per il legislatore è prevalente<br />
l’esigenza di escludere il rischio che l’interessato eluda il<br />
provvedimento di rimpatrio, la cui effettiva esecuzione rappresenta<br />
il fine che la Direttiva 115 intende perseguire.<br />
La legislazione italiana vigente prevede – in particolare nel<br />
Testo unico sull’immigrazione, D.Lgs 286/1998 – una serie di<br />
norme sull’ingresso e il soggiorno dello straniero in Italia, a<br />
cui conseguono una serie di misure e/o procedure di contrasto<br />
al fenomeno dell’immigrazione illegale. Vediamo alcuni di questi<br />
istituti, che spesso vengono confusi fra loro.<br />
Il respingimento. È respinto, e immediatamente rimpatriato,<br />
lo straniero che deve ancora entrare in Italia (respingimento<br />
alla frontiera) 3 o è stato rintracciato subito dopo l’ingresso<br />
(respingimento del questore) 4; quest’ultimo, ad esempio, è<br />
il caso di coloro che sbarcano a Lampedusa. Se lo straniero<br />
è già entrato sul territorio nazionale e non ha un documento di<br />
espatrio, viene trattenuto in un Centro di identificazione ed<br />
espulsione (Cie) oppure, se non vi è disponibilità di posti, gli<br />
viene notificato l’ordine a lasciare l’Italia entro sette giorni.<br />
1 Indicate dall’articolo 7, comma 4, Direttiva 2008/115/CE, che si configurano<br />
laddove lo straniero sia pericoloso per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza<br />
o la sicurezza nazionale, oppure abbia presentato una domanda di soggiorno<br />
rigettata in quanto manifestamente infondata o fraudolenta<br />
2 Articolo 7, comma 4, Direttiva 2008/115/CE<br />
3 Il provvedimento è adottato dal dirigente dell’ufficio di Polizia di frontiera interessato<br />
4 Il provvedimento è adottato dal questore competente
Normativa<br />
e presupposti<br />
del<br />
trattenimento<br />
di uno<br />
straniero in<br />
un Centro di<br />
identificazione<br />
ed espulsione<br />
Il tema dei respingimenti<br />
L’espulsione. La materia è regolata, principalmente, dagli<br />
articoli 13 e 14 del D.Lgs 286/1998. Viene espulso, previa<br />
valutazione del singolo caso, lo straniero già presente in Italia<br />
qualora non abbia titolo a soggiornare sul territorio nazionale.<br />
Il provvedimento è adottato dal prefetto della provincia ove si<br />
trova la persona. Come sottolineato in precedenza, in casi<br />
specifici si procede al suo accompagnamento immediato alla<br />
frontiera; quando sia socialmente pericoloso 5 o sia a rischio<br />
di fuga ovvero sia inottemperante al termine assegnato per la<br />
partenza volontaria oppure gli sia stata rigettata una domanda<br />
di soggiorno manifestamente infondata o fraudolenta. Nelle altre<br />
ipotesi, l’espulsione viene eseguita, a richiesta dell’interessato,<br />
con l’intimazione a lasciare volontariamente l’Italia entro un<br />
termine compreso tra i sette e i 30 giorni.<br />
Il trattenimento in un Centro di identificazione ed espulsione.<br />
Riguarda lo straniero, espulso o respinto, non immediatamente<br />
rimpatriabile in presenza di situazioni transitorie che ostacolano<br />
la preparazione del rimpatrio o l’effettuazione dell’allontanamento,<br />
come l’assenza del documento di viaggio; l’indisponibilità del<br />
vettore; la necessità di acquisire la convalida del rimpatrio<br />
dal giudice di pace o il nulla osta dall’autorità giudiziaria, in<br />
pendenza di procedimento penale; la presentazione della<br />
domanda di asilo, finalizzata a evitare o ritardare il rimpatrio 6.<br />
Lo straniero, qualora non disponga del passaporto, è rimpatriabile<br />
solo se vige una specifica intesa con le autorità del<br />
suo Paese; è il caso, ad esempio, dell’Egitto e dell’Albania. In<br />
mancanza di tale intesa occorre un lasciapassare, che di norma<br />
non è concesso dalla competente rappresentanza diplomatica<br />
in tempi brevi. Per tale motivo, il legislatore ha elevato recentemente<br />
il termine massimo di permanenza nel Cie, portandolo<br />
da sei a 18 mesi, in piena aderenza alla Direttiva 115. Ci sono<br />
eccezioni positive: le autorità algerine, nigeriane, georgiane,<br />
egiziane e tunisine cooperano efficacemente nel contrastare<br />
le organizzazioni criminali dedite al traffico di esseri umani,<br />
mediante il riconoscimento di propri cittadini illegalmente<br />
presenti in Italia.<br />
Non è attendibile analizzare i dati sulla permanenza media<br />
5 Se il provvedimento viene emesso per motivi di ordine pubblico o di sicurezza<br />
dello Stato o di prevenzione del terrorismo, è adottato dal ministro dell’Interno;<br />
negli altri casi, invece, dal prefetto competente<br />
6 Articolo 21, decreto legislativo 28 gennaio 2008, n.25, e successive modificazioni<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
71
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Il tema dei respingimenti<br />
L’ordine di<br />
allontanamento<br />
del questore<br />
deve essere<br />
eseguito<br />
dal cittadino<br />
immigrato<br />
entro<br />
sette giorni:<br />
l’inosservanza<br />
prima<br />
era punita<br />
con il carcere,<br />
oggi con<br />
una pena<br />
pecuniaria<br />
72 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
all’interno di un Cie, salvo che tale dato sia articolato per singoli<br />
Paesi di appartenenza degli stranieri trattenuti. Ad esempio,<br />
per un egiziano che non chieda asilo o per il cui rimpatrio non<br />
sia stato negato, transitoriamente, il nulla osta all’espulsione<br />
in pendenza di un procedimento penale, saranno sufficienti circa<br />
20 giorni di permanenza nel Centro per rimuovere gli ostacoli<br />
al suo effettivo allontanamento. Al contrario, per un cittadino<br />
del Marocco, della Cina o del Senegal potrebbero non essere<br />
sufficienti anche 18 mesi.<br />
L’ordine del questore. È notificato allo straniero che, alla<br />
scadenza dei termini massimi di trattenimento in un Cie, non<br />
può essere rimpatriato, o che non può essere collocato in tale<br />
Centro per l’indisponibilità di posti. L’interessato entro sette<br />
giorni deve lasciare l’Italia. L’inottemperanza alla misura era<br />
punita con la reclusione fino a quattro anni ma, a seguito del<br />
recepimento da parte dell’Italia della Direttiva 2008/115/CE,<br />
la pena detentiva è stata sostituita con quella pecuniaria da 6mila<br />
a 30mila euro, a seconda dell’ipotesi delittuosa configurata 7. Sul<br />
punto è intervenuta, prima del recepimento, la Corte di giustizia<br />
europea, con la decisione del 28 aprile 2011 sul caso El Dridi<br />
(vedi anche articolo di Alessandro Grilli in questo numero).<br />
La riammissione. È una procedura con cui lo straniero è rinviato<br />
verso il Paese di ultima provenienza, in applicazione di uno<br />
specifico accordo, di norma senza l’osservanza di particolari<br />
formalità.<br />
2. Le operazioni in alto mare: la riconsegna<br />
e il rinvio di stranieri<br />
Materia differente da quella delle espulsioni e dei respingimenti<br />
è quella delle operazioni in alto mare. Si tratta di quelle<br />
operazioni effettuate in acque internazionali, con cui le unità<br />
navali italiane rinviano gli stranieri intercettati a bordo di<br />
imbarcazioni prive di bandiera e sospettate di essere adibite<br />
al loro trasporto illegale, e li consegnano alle autorità del Paese<br />
dal quale l’imbarcazione è partita.<br />
Sono effettuate contemperando una duplice esigenza: Da<br />
un lato, prestare soccorso (search and rescue) alle persone<br />
intercettate in mare, qualora le stesse versino in situazione di<br />
7 Articolo 14, commi 5-ter e 5-quater, decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e<br />
successive modificazioni
Le operazioni<br />
in alto mare<br />
contemperano<br />
due esigenze<br />
diverse:<br />
l’obbligo<br />
di prestare<br />
soccorso<br />
a chi è<br />
in difficoltà<br />
in mare e la<br />
protezione<br />
dei confini<br />
marittimi<br />
di un Paese<br />
Il tema dei respingimenti<br />
difficoltà; un obbligo che nasce dalla Convenzione di Montego<br />
Bay del 1982 che è la fonte primaria del diritto internazionale<br />
in mare e da altre convenzioni in materia. Dall’altro preservare<br />
i confini marittimi (intervento di polizia). Tali operazioni possono<br />
avvenire purché il Paese dal quale è salpato il natante richieda<br />
la consegna delle persone che si trovano a bordo e queste<br />
ultime si siano sottratte volontariamente al controllo delle<br />
autorità di quello Stato.<br />
La materia è regolata da fonti diverse, in particolare la<br />
Convenzione e i Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine<br />
organizzato transnazionale, firmati nel 2000 e ratificati<br />
dall’Italia nel 2006; il Protocollo addizionale per combattere il<br />
traffico di migranti via terra, via mare e via aria; gli accordi e<br />
le intese in vigore tra l’Italia e alcuni Paesi terzi (o partner),<br />
che possono individuare le misure opportune per contrastare<br />
il fenomeno. L’applicabilità di misure verso imbarcazioni<br />
sospette – tra le quali anche la consegna delle persone trovate<br />
a bordo alle autorità di un Paese terzo quando l’imbarcazione<br />
si trovi in alto mare e sia coinvolta nel traffico dei migranti – è<br />
prevista anche fra le regole che i Paesi membri devono osservare<br />
nel corso di operazioni coordinate da Frontex, finalizzate alla<br />
sorveglianza delle frontiere marittime esterne.<br />
L’attuazione della suddetta normativa fissa alcuni punti<br />
essenziali:<br />
l’unità navale di uno Stato può fermare un natante, privo di<br />
nazionalità e sospettato di essere utilizzato per il trasporto di<br />
migranti<br />
il suddetto Stato può rinviare gli stranieri verso un porto del<br />
Paese dal quale i medesimi sono partiti per riconsegnarli a<br />
quelle autorità, se tale misura è stata concordata tra i due<br />
Stati, in applicazione del principio di cooperazione tra Stati<br />
internazionalmente riconosciuto<br />
lo Stato in questione, di fronte a un natante privo di bandiera<br />
e coinvolto nel traffico di migranti, nel rispetto del diritto interno<br />
e internazionale, può scegliere liberamente le misure opportune<br />
da prendere d’intesa col Paese di partenza 8, sempre in<br />
conformità al diritto internazionale, mentre se il natante espone<br />
8 Articoli 7 e 8, comma 7, del citato Protocollo addizionale della Convenzione<br />
delle Nazioni Unite contro la Criminalità organizzata transnazionale per combattere<br />
il traffico di migranti via terra, via mare e via aria, firmato a Palermo il<br />
<strong>12</strong> dicembre 2000<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
73
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Il tema dei respingimenti<br />
È del<br />
febbraio 20<strong>12</strong><br />
la sentenza<br />
della Corte<br />
europea<br />
dei diritti<br />
dell’uomo<br />
sul caso<br />
del ricorso<br />
proposto<br />
da Hirsi Jamaa<br />
e altri<br />
23 cittadini<br />
somali<br />
ed eritrei,<br />
respinti verso<br />
la Libia<br />
nel 2009<br />
74 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
la bandiera di uno Stato, sono indicate alcune tra le misure<br />
che possono essere prese, comunque solo con l’autorizzazione<br />
del Paese in questione 9<br />
non possono essere ricondotti nel Paese di provenienza gli<br />
immigrati che manifestano la volontà di chiedere una qualsiasi<br />
forma di protezione o che necessitano di urgenti cure mediche<br />
l’Italia può concordare con un Paese terzo che, in caso di<br />
avvistamento e/o fermo di un natante con immigrati a bordo,<br />
siano impartite le direttive necessarie al rispettivo personale<br />
impegnato nel pattugliamento marittimo; tra le suddette direttive<br />
può essere compresa quella di poter disporre le operazioni di<br />
rinvio in questione, qualora la citata imbarcazione sia partita<br />
dalle coste di quel Paese terzo, nel rispetto della legislazione<br />
internazionale e di quella nazionale.<br />
3. La sentenza della Cedu sul caso Hirsi Jamaa<br />
La sentenza emessa il 23 febbraio scorso dalla Grande<br />
Camera della Corte europea dei diritti dell’uomo (Cedu) sul<br />
caso di Hirsi Jamaa e altri 23 cittadini somali ed eritrei è<br />
emblematica sia dal punto di vista mediatico, sia dal punto di<br />
vista del diritto. Per quanto attiene al primo aspetto, i mass<br />
media hanno sostanzialmente raccontato la vicenda puntando<br />
sul tema della bocciatura della cosiddetta “politica dei<br />
respingimenti”, dandone dunque una lettura non “oggettiva”,<br />
che trascura molti elementi di diritto e la particolarità del caso<br />
di specie. Per quanto attiene al secondo aspetto, va sottolineato<br />
che, a parere di chi scrive, la Cedu ha adottato la decisione<br />
ricorrendo a un’interpretazione non condivisibile della legislazione<br />
nazionale e internazionale.<br />
I fatti. Il 6 maggio 2009 circa 200 persone, che si trovavano<br />
su tre barche dirette in Italia, venivano intercettate da motovedette<br />
italiane in acque internazionali all’interno della zona<br />
“SAR” (Search and Rescue) di responsabilità di Malta.<br />
Venivano soccorse e, per tale motivo, trasferite a bordo delle<br />
navi italiane e riportate in Libia, da dove erano partite, in<br />
conformità agli accordi bilaterali fra Italia e Tripoli, senza essere<br />
compiutamente identificate e senza informarle sulla loro reale<br />
9 Articolo 8, comma 2, lettera c), del citato Protocollo addizionale della<br />
Convenzione delle Nazioni Unite contro la Criminalità organizzata transnazionale<br />
per combattere il traffico di migranti via terra, via mare e via aria, firmato a Palermo<br />
il <strong>12</strong> dicembre 2000
La Corte ha<br />
condannato<br />
l’Italia<br />
per violazione<br />
degli<br />
articoli 3, 4<br />
Protocollo n.4<br />
e 13 della<br />
Convenzione<br />
europea<br />
sui diritti<br />
dell’uomo<br />
Il tema dei respingimenti<br />
destinazione. Una persona la cui reale identità rimane tuttora<br />
dubbia, poiché priva di documenti identificativi, che ha riferito<br />
di chiamarsi Hirsi Jamaa e di essere presente su una delle<br />
barche, insieme ad altri cittadini somali ed eritrei, anche loro privi<br />
di documenti e di incerta individuazione, ha proposto ricorso<br />
alla Cedu per violazione di alcune norme della Convenzione<br />
europea dei diritti dell’uomo. Dopo quasi tre anni la Cedu ha<br />
emesso un verdetto di condanna verso l’Italia per violazione<br />
degli articoli 3, 4 Protocollo n. 4, e 13 della Convenzione.<br />
Le motivazioni della Corte. La decisione della Cedu verte<br />
su alcuni punti essenziali che si richiamano qui in sintesi.<br />
La vicenda si sarebbe svolta sotto la giurisdizione italiana,<br />
su navi militari italiane, nonostante le barche si trovassero in<br />
acque internazionali. La Corte ha affermato che la responsabilità<br />
degli Stati, sebbene in circostanze eccezionali, non è limitata<br />
ai loro territori, ma può estendersi oltre, e che, laddove vi sia<br />
esercizio di autorità e controllo (quindi giurisdizione), allora<br />
dovrà aversi anche analoga responsabilità.<br />
L’Italia avrebbe violato l’articolo 3 Cedu per aver esposto i<br />
ricorrenti al rischio di trattamenti inumani o degradanti in Libia.<br />
Nonostante i ricorrenti non abbiano provato di essere stati<br />
maltrattati, né abbiano chiesto asilo e nonostante fosse in<br />
vigore un accordo bilaterale tra Italia e Libia – Paese a quel<br />
tempo ritenuto sicuro e firmatario di numerosi trattati internazionali<br />
sui diritti umani – la Corte ha ribadito che la proibizione<br />
prevista nell’articolo 3 Cedu (“Nessuno può essere sottoposto<br />
a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti”) è<br />
assoluta. Per la Corte non possono esistere né accordi bilaterali,<br />
né circostanze eccezionali, che facciano venir meno le<br />
responsabilità degli Stati contraenti a questo riguardo. Nel<br />
valutare la situazione nello Stato di destinazione non ci si può<br />
fermare alla sottoscrizione di impegni internazionali o all’esistenza<br />
di leggi nazionali, ma occorre verificare la realtà sul<br />
campo. E nel farlo, la Corte ritiene di dover attribuire grande<br />
importanza ai report di organizzazioni non governative o<br />
internazionali.<br />
L’Italia avrebbe violato l’articolo 3 Cedu anche per aver<br />
esposto i ricorrenti al rischio di essere rinviati nei rispettivi<br />
Paesi di origine. La Corte ha ricordato infatti il principio generale<br />
sul c.d. “refoulement” indiretto: in caso di espulsione, uno Stato<br />
ha l’obbligo di assicurarsi che lo Stato dove viene rinviato un<br />
individuo offra garanzie sufficienti, in particolare assicurando<br />
che non procederà a un ulteriore rinvio di questi verso il suo<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
75
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Il tema dei respingimenti<br />
Tra i rilievi<br />
mossi<br />
all’Italia<br />
quello di<br />
aver esposto<br />
gli immigrati<br />
al rischio<br />
di trattamenti<br />
degradanti<br />
e inumani<br />
in Libia<br />
e di aver<br />
proceduto<br />
a una<br />
“espulsione<br />
collettiva”<br />
vietata<br />
dalla Cedu<br />
76 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Paese di origine, senza una valutazione del rischio che ivi<br />
possa subire trattamenti proibiti. Da questo punto di vista,<br />
secondo la Corte, la situazione in Somalia ed Eritrea, Paesi di<br />
origine dei ricorrenti, era insicura e la Libia non offriva garanzie<br />
sul tema delle procedure di asilo e dei rimpatri di migranti,<br />
nonostante la presenza dell’Unhcr (Alto commissariato per i<br />
rifugiati delle Nazioni Unite) nel Paese.<br />
L’Italia avrebbe violato anche l’articolo 4, Protocollo 4 Cedu<br />
che vieta le “espulsioni collettive di stranieri”. La Corte è stata<br />
chiamata a decidere se il divieto di espulsioni collettive<br />
potesse essere applicato anche a casi di rinvio verso Paesi<br />
terzi (di origine o di transito) avvenuti al di fuori del territorio<br />
nazionale, come nel caso di natanti intercettati in mare. E ha<br />
stabilito che se l’interpretazione di questa disposizione si<br />
limitasse a casi di espulsione collettiva dal territorio di uno Stato,<br />
la sua tutela sarebbe inefficace verso un numero crescente di<br />
situazioni che compongono il quadro odierno delle migrazioni.<br />
Inoltre, nel caso specifico, l’intera operazione sarebbe stata<br />
svolta senza alcuna forma di esame delle situazioni individuali<br />
e senza procedure di identificazione.<br />
L’Italia sarebbe anche venuta meno all’obbligo di informazione<br />
verso gli stranieri rinviati. La Corte ha affermato che la<br />
mancanza di informazioni è un grave ostacolo per accedere<br />
effettivamente alle procedure di asilo e ha ribadito l’importanza<br />
di garantire alle persone interessate da un provvedimento di<br />
espulsione il diritto di ottenere informazioni sufficienti al fine<br />
di garantire un accesso effettivo a procedure idonee ad assicurare<br />
le loro istanze. Dalle circostanze del caso è emerso che nessuno<br />
dei ricorrenti avrebbe avuto modo di accedere a una via di ricorso<br />
interna effettiva per denunciare le violazioni degli articoli 3 e 4<br />
del Protocollo n. 4, e di ottenere un esame rigoroso delle loro<br />
domande prima che venissero applicate le misure di allontanamento.<br />
4. I rilievi alla decisione della Cedu<br />
Come detto in precedenza, l’interpretazione data dalla Cedu<br />
alla normativa italiana e internazionale non trova riscontro<br />
nelle parole utilizzate dal legislatore, in quanto le norme che<br />
disciplinano la materia sono estremamente lineari e non<br />
necessitano di una particolare attività esegetica.<br />
Innanzitutto va precisato che non si è trattato di un respingimento<br />
collettivo, bensì di un’operazione volta al rinvio di<br />
stranieri.
L’espulsione<br />
si applica<br />
solo<br />
allo straniero<br />
già presente<br />
sul territorio<br />
nazionale:<br />
non è questo<br />
il caso dello<br />
straniero<br />
intercettato<br />
in acque<br />
internazionali<br />
Il tema dei respingimenti<br />
Il rinvio si differenzia rispetto al respingimento e all’espulsione,<br />
in quanto il respingimento, come ricordato in precedenza, può<br />
essere effettuato nei confronti dello straniero che si presenti<br />
ai valichi di frontiera, senza soddisfare le condizioni per l’ingresso<br />
in Italia (es.: colui che è privo del visto d’ingresso) o che venga<br />
fermato subito dopo essere entrato nel territorio dello Stato<br />
(es.: colui che sbarca sulle coste italiane o che è già entrato<br />
nelle acque territoriali). In entrambi i casi non è una misura<br />
applicabile allo straniero salito a bordo di una nave italiana<br />
che navighi in acque internazionali poiché, da un lato, tale<br />
imbarcazione, pur essendo territorio nazionale, non costituisce<br />
un valico di frontiera, dall’altro, lo straniero è stato rintracciato<br />
precedentemente all’ingresso in Italia, che è avvenuto attraverso<br />
una condotta “passiva” (ossia il trasbordo sull’unità navale<br />
italiana), volta a prestare soccorso in mare, e non “attiva”.<br />
L’espulsione, invece, può essere disposta solo nei confronti<br />
dello straniero già presente sul territorio nazionale. Non è<br />
applicabile, pertanto, allo straniero intercettato in acque<br />
internazionali, anche se trasbordato sull’unità navale italiana;<br />
per configurarsi l’espulsione, infatti, l’ingresso del clandestino<br />
sul territorio nazionale (la nave in questo caso) deve scaturire<br />
da una condotta “attiva” (con accesso di propria iniziativa), e<br />
non “passiva”, come nel caso precedente.<br />
Il rinvio è legittimo qualora sia effettuato in conformità a<br />
quanto più volte sancito, all’epoca in cui fu portata a termine<br />
l’operazione, dalla Corte di cassazione in tema di non refoulement.<br />
Per la giurisprudenza della Suprema Corte 10, si configura<br />
la violazione di detto principio, recepito dalla legislazione<br />
nazionale 11, solo nell’ipotesi in cui vengano rimpatriati stranieri<br />
provenienti da determinate aree geografiche, nonostante in loro<br />
favore siano state disposte misure di protezione temporanea <strong>12</strong>,<br />
per rilevanti esigenze umanitarie, in occasione di conflitti,<br />
disastri naturali o altri eventi di particolare gravità.<br />
10 Cass. civ., sez. I, sentenza 25 febbraio 2004, n. 3732; Cass. civ., sez. I, sentenza 27<br />
dicembre 2005, n. 28775; Cass. civ., sez. I, sentenza 28 febbraio 2007, n. 4725<br />
11 Articolo 19, comma 1, decreto legislativo n. 286 del 1998, e successive modificazioni,<br />
per il quale “In nessun caso può disporsi l’espulsione o il respingimento<br />
verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi<br />
di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di<br />
condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un<br />
altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione”<br />
<strong>12</strong> Articolo 20, decreto legislativo n. 286 del 1998, e successive modificazioni<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
77
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Il tema dei respingimenti<br />
L’Italia non<br />
ha violato,<br />
come<br />
sostenuto<br />
dalla Cedu,<br />
il principio<br />
di non<br />
refoulement<br />
perché<br />
non erano<br />
in vigore<br />
misure<br />
di protezione<br />
verso<br />
quei cittadini<br />
stranieri,<br />
che peraltro<br />
non hanno<br />
chiesto asilo<br />
78 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Un’operazione di rinvio non può dunque violare il principio<br />
del non refoulement se non sono in vigore misure di protezione<br />
temporanea, disposte dall’autorità competente (in questo caso<br />
la Presidenza del Consiglio dei ministri) con apposito decreto<br />
e se gli stranieri, intercettati in acque internazionali su un<br />
natante coinvolto nel traffico dei migranti che fa rotta verso<br />
le coste italiane, non abbiano titolo per entrare legalmente<br />
sul territorio nazionale.<br />
In determinati contesti operativi, il rinvio verso un porto del<br />
Paese dal quale sono partiti stranieri intercettati in acque internazionali<br />
costituisce un’attività dovuta, che contempera le esigenze<br />
di sicurezza e tutela delle frontiere con il doveroso rispetto<br />
dei diritti fondamentali delle persone. Infatti, non si configura<br />
un possibile scenario alternativo al rinvio, qualora gli stranieri<br />
intercettati:<br />
non abbiano manifestato l’intenzione di chiedere asilo o<br />
una qualsiasi altra forma di protezione (salvaguardia del diritto<br />
d’asilo). Nel caso contrario, infatti, essi vengono condotti in<br />
Italia e non rinviati<br />
siano stati visitati da un medico che non ne ha disposto il<br />
ricovero (salvaguardia del diritto alla salute). Nel caso, infatti,<br />
vi siano a bordo persone che non sono nelle condizioni di<br />
proseguire la navigazione verso un porto del Paese terzo dal<br />
quale sono partiti, le stesse vengono prontamente trasferite<br />
in Italia per le cure del caso<br />
possano essere condotti verso un Paese partner ritenuto<br />
affidabile in tema di tutela dei diritti umani, le cui autorità si<br />
sono rese disponibili ad accettarli sul proprio territorio, dal<br />
quale erano partiti (rispetto del principio di non refoulement) 13.<br />
Da quest’ultimo punto di vista le autorità della Libia, all’epoca<br />
dei fatti, erano ritenute dall’Italia un partner affidabile, anche<br />
per quanto concerne la tutela dei diritti degli stranieri rinviati.<br />
Le autorità di Tripoli avevano ratificato importanti convenzioni<br />
internazionali per la tutela dei diritti umani, quali quelle sul<br />
delitto di genocidio, sul divieto di discriminazione razziale e<br />
13 A questi requisiti si aggiunge il doveroso rispetto della dignità umana, per<br />
cui il rinvio avviene senza procedere al traino del natante su cui navigano gli<br />
stranieri; infatti, questi ultimi sono trasbordati sulle unità navali italiane, ove<br />
ricevono assistenza e cure, evitando di esporli agli evidenti rischi connessi ad<br />
un eventuale rimorchio dell’imbarcazione e la tutela della minore età, per cui<br />
nessun minorenne viene distaccato dal nucleo familiare o temporaneo di riferimento,<br />
poiché l’operazione di rinvio interessa tutti gli stranieri intercettati a bordo del<br />
natante
L’obbligo<br />
di sorvegliare<br />
le frontiere<br />
e di impedire<br />
che qualcuno<br />
le attraversi<br />
senza<br />
autorizzazione<br />
è imposto<br />
dal legislatore<br />
comunitario<br />
Il tema dei respingimenti<br />
contro la tortura, pur non avendo aderito alla Convenzione di<br />
Ginevra del 1951 sullo status di rifugiato 14. Anche il Collegio per<br />
i reati ministeriali del tribunale di Roma 15 e la procura della<br />
Repubblica del citato tribunale 16, nell’archiviare un procedimento<br />
penale incentrato sulla stessa operazione di rinvio su cui<br />
si è espressa la Corte europea dei diritti dell’uomo, hanno<br />
riconosciuto che le autorità della Libia avevano ratificato<br />
importanti convenzioni internazionali per la tutela dei diritti<br />
umani.<br />
Peraltro si fa presente che la stessa Cedu, in occasione di<br />
un’altra decisione del 2010 sui ricorsi presentati da 84 stranieri<br />
sbarcati a Lampedusa nel 2005 e poi rimpatriati in Libia, che<br />
avevano prospettato il timore di essere sottoposti a trattamenti<br />
inumani o degradanti in caso di una loro espulsione verso tale<br />
Paese, ha archiviato il caso non muovendo alcuna censura<br />
all’Italia e riconoscendo che il ritorno degli stranieri in Libia<br />
non poteva configurare, di per sé, la violazione del divieto del<br />
non-refoulement.<br />
D’altra parte è lo stesso legislatore comunitario a imporre ai<br />
Paesi membri l’obbligo di sorvegliare le frontiere impedendone<br />
l’attraversamento non autorizzato, lottando contro la criminalità<br />
transfrontaliera, adottando misure contro le persone entrate<br />
illegalmente nei rispettivi territori 17. Se l’operazione di rinvio<br />
non venisse disposta in presenza delle richiamate condizioni,<br />
la competente autorità – ossia il dipartimento della Pubblica<br />
sicurezza, per il tramite della direzione centrale dell’Immigrazione<br />
e della Polizia delle frontiere – violerebbe la normativa<br />
nazionale che sancisce l’obbligo di contrastare l’attività delle<br />
organizzazioni criminali che gestiscono il traffico di esseri umani<br />
e di impedire la consumazione, da parte dei citati stranieri, del<br />
14 La Libia ha ratificato la Convenzione dell’Unione africana del 1969 sui rifugiati in<br />
Africa, nonché la maggior parte degli strumenti internazionali per la tutela dei<br />
diritti umani. Inoltre ha aderito, dal 2004, all’Organizzazione internazionale per<br />
le migrazioni (Oim), consentito all’Alto commissariato per i rifugiati delle Nazioni<br />
Unite (Unhcr) di aprire un proprio ufficio a Tripoli per effettuare lo screening dei<br />
richiedenti asilo, e nel 2008 ha sottoscritto con l’Italia il Trattato di amicizia che,<br />
all’articolo 6, prevede che i due Paesi “agiscano conformemente … agli obiettivi<br />
ed ai principi della Carta delle Nazioni Unite e della Dichiarazione universale<br />
dei diritti dell’uomo”<br />
15 Con decreto del 10 novembre 2009, nell’ambito del procedimento penale n.32960/09<br />
16 Con richiesta del 7 luglio 2009, nell’ambito del procedimento penale n.32960/09<br />
17 Articolo <strong>12</strong>, Regolamento (CE) n. 562/2006, del Parlamento europeo e del<br />
Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al<br />
regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere<br />
Schengen)<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
79
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Il tema dei respingimenti<br />
Non esiste<br />
alcun obbligo<br />
di fornire<br />
allo straniero<br />
intercettato<br />
in mare<br />
informazioni<br />
sulla<br />
possibilità<br />
di chiedere<br />
una forma<br />
di protezione;<br />
questo deve<br />
avvenire<br />
solo dopo<br />
che egli abbia<br />
manifestato<br />
la volontà<br />
di chiedere<br />
asilo<br />
80 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
reato di ingresso illegale nel territorio dello Stato 18, nonché gli<br />
obblighi derivanti dalla già richiamata legislazione europea in<br />
tema di sorveglianza delle frontiere esterne. In tale contesto,<br />
dunque, il rinvio si configura come un atto “dovuto”, privo di<br />
margini di discrezionalità, necessitato dalla piena osservanza<br />
dei doveri d’ufficio.<br />
Altro punto controverso è quello relativo alla presunta violazione<br />
degli obblighi di informazione sull’accesso alle procedure<br />
d’asilo. In tal senso va precisato che non è previsto dal legislatore<br />
alcun obbligo di fornire allo straniero informazioni sulla<br />
possibilità di chiedere una qualsiasi forma di protezione. Infatti,<br />
tale attività informativa deve essere assicurata solo dopo che<br />
lo straniero ha manifestato la volontà di chiedere asilo. Anche<br />
le informazioni da fornire allo straniero sui diritti e sugli obblighi<br />
connessi allo status di protezione richiesto presuppongono<br />
l’avvenuto riconoscimento di detto status 19 e, al massimo,<br />
l’attività informativa può essere anticipata al momento in cui il<br />
richiedente viene ascoltato dalla Commissione preposta 20.<br />
Peraltro sul punto la normativa europea è ancora più rigorosa<br />
rispetto a quella nazionale, poiché prevede espressamente<br />
che tali informazioni sui diritti e sui doveri siano fornite agli<br />
stranieri “…dopo avere riconosciuto loro lo status…” richiesto 21,<br />
per cui si deve attendere che la Commissione abbia già deciso<br />
sulla domanda di asilo, accogliendola. Solo all’atto della<br />
presentazione della domanda di asilo, che deve essere fatta<br />
personalmente dal richiedente, l’ufficio di polizia competente<br />
consegna allo straniero un opuscolo informativo ove sono indicati<br />
l’indirizzo e il recapito dell’Unhcr e delle principali organizzazioni<br />
di tutela dei richiedenti la protezione internazionale 22.<br />
18 Articolo 10-bis, decreto legislativo n.286 del 1998, e successive modificazioni<br />
19 Articolo 21, comma 1, decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251, recante<br />
“Attuazione della direttiva 2004/83/CE recante norme minime sull’attribuzione, a<br />
cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica del rifugiato o di persona altrimenti<br />
bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto<br />
della protezione riconosciuto”<br />
20 Articolo 21, comma 2, decreto legislativo n. 251 del 2007<br />
21 Articolo 22, Direttiva 2004/83/CE del Consiglio del 29 aprile 2004, recante<br />
“Norme minime sull’attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica<br />
del rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale,<br />
nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuto”, recepita<br />
dall’Italia con il decreto legislativo n.251 del 2007.<br />
22 Articolo 10, commi 1 e 2, decreto legislativo 28 gennaio 2008, n.25, e successive<br />
modificazioni, recante “Attuazione della Direttiva 2005/85/CE recante norme<br />
minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento<br />
e della revoca dello status di rifugiato”
È necessario<br />
identificare<br />
lo straniero<br />
in mare solo<br />
per contestare<br />
un reato,<br />
notificare un<br />
provvedimento<br />
di espulsione<br />
o respingimento,<br />
applicare<br />
misure<br />
di protezione<br />
temporanea<br />
Il tema dei respingimenti<br />
Pertanto, la decisione delle Corte europea si basa su un’interpretazione<br />
della vigente normativa che non è conforme a<br />
quello che è il significato proprio delle parole utilizzate dal<br />
legislatore, la cui chiarezza e linearità sono fuori discussione.<br />
Infatti colui che ha diritto a un “accesso effettivo” alla procedura<br />
è solo ogni cittadino di Paese terzo o apolide, anche se minorenne,<br />
richiedente asilo (cioè che abbia presentato – o abbia<br />
manifestato la volontà di presentare – una domanda di asilo sulla<br />
quale non è stata ancora presa una decisione definitiva 23) o<br />
richiedente protezione internazionale 24. Anche l’assistenza<br />
dell’interprete, in tutte le fasi del procedimento connesse alla<br />
presentazione e all’esame della domanda, è garantita sempre<br />
e solo al “richiedente asilo”, cioè a colui che ha effettivamente<br />
presentato l’istanza o ha manifestato la volontà di farlo.<br />
Per quanto attiene il tema dell’identificazione dello straniero<br />
che si trova a bordo di natanti intercettati nelle acque internazionali,<br />
tale attività deve essere espletata soltanto qualora<br />
si debba procedere:<br />
a contestare un reato. Come abbiamo visto in precedenza,<br />
allo straniero che viaggia su di un natante adibito al traffico di<br />
clandestini va contestato il reato di ingresso illegale sul territorio<br />
dello Stato solo se egli viene fermato nelle acque territoriali<br />
italiane, ma tale fattispecie penale non si applica allo straniero<br />
intercettato in acque internazionali, anche se egli viene trasbordato<br />
sull’unità navale italiana che costituisce territorio dello<br />
Stato, in quanto il presupposto del reato è la condotta “attiva”<br />
dello straniero<br />
a notificare un provvedimento amministrativo di espulsione<br />
o di respingimento<br />
ad applicare, in favore di cittadini stranieri ovunque rintracciati,<br />
le misure di protezione temporanea adottate dall’autorità<br />
competente.<br />
Le suddette situazioni non si configurano qualora l’unità<br />
navale italiana si trovi in acque internazionali, in quanto lo<br />
straniero intercettato su di un natante di fortuna non commette<br />
di per sé alcun reato; non si trova in una situazione tale da<br />
23 Articolo 2, lettera c) della Direttiva 2005/85/CE “Norme minime per le procedure<br />
applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di<br />
rifugiato”recepita dall’Italia con il decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e successive<br />
modificazioni<br />
24 Articolo 2, lettera c), del D.Lgs 25/2008, e successive modificazioni<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
81
Primo Piano<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Il tema dei respingimenti<br />
In alto mare<br />
la nazionalità<br />
dello straniero<br />
è irrilevante,<br />
in assenza di<br />
provvedimenti<br />
emessi<br />
dalle autorità<br />
competenti<br />
in favore<br />
di determinate<br />
etnie<br />
82 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
integrare i presupposti per poter emettere, nei suoi confronti,<br />
un provvedimento di espulsione o di respingimento e il relativo<br />
decreto, qualora adottato, esporrebbe l’autorità che lo ha emesso<br />
al rischio di una grave censura, poiché suscettibile di annullamento<br />
a causa della mancanza di una base giuridica.<br />
Inoltre, nel caso specifico, lo straniero non ha potuto neanche<br />
usufruire della protezione temporanea, poiché non risultano<br />
essere stati emessi dalla competente autorità specifici provvedimenti<br />
in tale direzione.<br />
Si ritiene, pertanto, che in acque internazionali non vi siano<br />
specifici motivi per identificare compiutamente lo straniero,<br />
essendo irrilevante la sua nazionalità in assenza di specifici<br />
provvedimenti emessi dalla Presidenza del Consiglio dei ministri<br />
in favore di determinate etnie. Peraltro, l’assenza di qualsiasi<br />
attività identificativa caratterizza anche le operazioni di soccorso<br />
in mare, al cui termine nessuno straniero è soggetto alla<br />
procedura identificativa, anche laddove il Paese di sbarco sia<br />
differente rispetto a quello cui appartiene l’unità navale che<br />
ha soccorso e preso a bordo lo straniero.<br />
Infine, non è necessario prevedere la presenza di interpreti<br />
a bordo delle navi impegnate nell’attività di sorveglianza delle<br />
frontiere esterne. Infatti, non vi è alcuna disposizione di legge<br />
che lo imponga e a maggior ragione se la nazionalità dei<br />
migranti intercettati è irrilevante, come già illustrato. In ogni<br />
caso, le procedure adottate dagli equipaggi delle unità navali<br />
italiane sono sempre state conformi alla normativa interna e<br />
internazionale, in particolare per quanto attiene alla salvaguardia<br />
dei diritti fondamentali delle persone. A riprova di ciò<br />
vi sono quelle operazioni di rinvio che non sono state più<br />
effettuate per le particolari condizioni di salute degli interessati<br />
o per la loro richiesta di asilo.
Le Rubriche
La finestra sul mondo<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
84<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Boko Haram,<br />
il brand antioccidentale<br />
nella scalata ad Al-Qaida<br />
La svolta stragista con cui la setta si esprime<br />
negli ultimi tempi conferma un’evoluzione<br />
nella sua capacità offensiva e tende ad accreditare<br />
l’ipotesi di collegamenti strutturati con Al-Qaida<br />
nel Maghreb islamico e Al-Shabab in Somalia<br />
di Claudia Svampa<br />
Il nome della setta nigeriana<br />
Boko Haram è sempre più<br />
frequente nei rapporti<br />
di intelligence e nelle cronache<br />
degli attentati nell’Africa<br />
sub-sahariana, contro apparati<br />
dello Stato e civili cristiani<br />
Chi è e cosa si cela dietro a Boko Haram, il brand islamico<br />
antioccidentale, indicato già con molta insistenza come il<br />
successore in pectore di quell’Al-Qaida stragista ed esibizionista,<br />
leader indiscussa del terrorismo internazionale dopo gli attentati<br />
dell’11 settembre?<br />
Il nome della setta nigeriana Boko Haram è via via sempre<br />
più frequente nei rapporti di intelligence e nelle cronache degli<br />
attentati in regioni dell’Africa sub-sahariana<br />
contro gli apparati dello Stato e contro i civili,<br />
soprattutto cristiani.<br />
Un nome, o più correttamente un soprannome,<br />
che evoca – nella sua traduzione – un<br />
messaggio inquietante nel significato della<br />
traslitterazione dall’arabo: “L’educazione<br />
occidentale è peccato”. Ed è proprio il<br />
messaggio trasmesso a costituire un arpione<br />
mediatico eccellente per il neo-gruppo islamico<br />
(il cui vero nome è “Jama’atu Ahlis Lidda’awati<br />
Sunna wal-Jihad” che tradotto significa: “persone devote alla<br />
propagazione degli insegnamenti del Profeta e della guerra<br />
santa”) che tenta di aprirsi un varco di popolarità internazionale<br />
veicolando l’immagine di gruppo terroristico che persegue la<br />
conversione globale all’Islam radicale attraverso la violenza.<br />
La genesi religiosa de “L’educazione occidentale è peccato”<br />
La costituzione di Boko Haram ha inizio nel 2002 nel Nord<br />
della Nigeria, dove Muhammed Yusuf, un imam fortemente
Dal 2009 oltre <strong>12</strong>00 persone<br />
sono state uccise in Nigeria<br />
dai terroristi della setta: tra<br />
gli attentati più eclatanti quello<br />
alla Chiesa cattolica di Madalla,<br />
durante la messa di Natale<br />
dove morirono 40 fedeli<br />
Il fenomeno Boko Haram<br />
carismatico e ideologo islamico, ostile a ogni forma di processo<br />
democratico, fonda la setta con lo scopo di applicare la<br />
sharia – il complesso di norme religiose, giuridiche e sociali<br />
fondate sulla dottrina coranica – estendendola a tutto il Nord del<br />
Paese.<br />
Divenuto la guida spirituale del neo movimento, Yusuf<br />
spettacolarizza i suoi principi evocanti il radicalismo islamico<br />
fondamentalista soprattutto in ambito accademico, con<br />
dichiarazioni, come quella rilasciata nel 2009 in un’intervista<br />
alla BBC, in cui afferma che nozioni acquisite come la sfericità<br />
del globo terrestre, o l’origine della pioggia determinata<br />
dall’evaporazione e condensazione dell’acqua, sono teorie<br />
errate e contrarie ai precetti dell’Islam, come tutti gli insegnamenti<br />
derivati da modelli occidentali.<br />
Nel luglio 2009, dopo che Boko Haram ha già intrapreso la<br />
via della lotta armata, Yusuf viene arrestato insieme ad altri<br />
esponenti della setta dalla polizia nigeriana<br />
e muore in carcere pochi giorni dopo nel<br />
corso di un possibile tentativo di fuga.<br />
Dopo la sua scomparsa – anche a seguito<br />
di una sanguinosa operazione militare condotta<br />
dagli apparati governativi contro la<br />
moschea di Yusuf, headquarter della setta –<br />
l’azione violenta aumenta in maniera esponenziale<br />
contro obiettivi governativi e civili,<br />
tanto cristiani quanto musulmani moderati.<br />
Intanto il braccio armato dei militanti si adatta<br />
alla nuova leadership della setta: l’annunciato successore<br />
Mallam Sanni Umaru, l’ex braccio destro di Yusuf Mohammed<br />
Abubakar Shakau, i fedelissimi Abu Darda e Abu Zaid,<br />
quest’ultimo con funzioni di portavoce del gruppo, e infine<br />
Abul Qaqa.<br />
Dal 2009 oltre <strong>12</strong>00 persone sono state uccise in Nigeria<br />
dai terroristi di Boko Haram secondo i dati aggiornati forniti<br />
dal Capo di Stato maggiore, Oluseyi Petinrin. Dati che trovano<br />
altrettanto riscontro nel rapporto dell’organizzazione umanitaria<br />
Human Rights Watch (Hrw) che aggiorna a oltre 300 le vittime<br />
dall’inizio dell’anno a oggi. Tra gli attentati più eclatanti quello<br />
alla Chiesa cattolica di Madalla, alla periferia di Abuja, durante<br />
la messa di Natale nel dicembre scorso dove morirono 40 fedeli.<br />
Altrettanto sanguinosi sono stati gli attacchi nella capitale<br />
nigeriana alla sede delle Nazioni Unite, il 26 agosto 2011<br />
(25 vittime) e al quartier generale della polizia il 14 giugno 2011<br />
(10 vittime).<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
La finestra sul mondo<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
85
La finestra sul mondo<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
86<br />
Il fenomeno Boko Haram<br />
Alla base della recrudescenza<br />
del radicalismo islamico<br />
e della pretesa di applicare<br />
la sharia all’intero Paese può<br />
esserci la scarsa propensione<br />
di alcuni ambienti politici<br />
a contrastare il fenomeno<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Secondo alcune fonti non ufficiali Boko Haram, ad oggi,<br />
conterebbe un nucleo operativo centralizzato di circa 300<br />
fedelissimi e una rete di fiancheggiatori di oltre 30mila combattenti.<br />
La bilancia economica della presidenza alternata<br />
La minaccia sempre crescente di un sovradimensionamento<br />
del fenomeno Boko Haram non può non tener conto della<br />
peculiarità territoriale, economica e politica del Paese. La Nigeria,<br />
con i suoi quasi 160 milioni di abitanti e le<br />
circa 250 diverse etnie, comprende 36 Stati<br />
federati che, dal punto di vista religioso, si<br />
dividono per grosse linee a metà tra musulmani<br />
al Nord e cristiani al Sud, mentre il territorio<br />
della capitale federale Abuja è tendenzialmente<br />
neutrale dal punto di vista religioso.<br />
Il sistema di governo, fortemente centralizzato,<br />
attribuisce pieni poteri al Presidente<br />
della Repubblica anche nella gestione della<br />
principale risorsa economica del Paese che<br />
deriva dall’estrazione di greggio, essendo la Nigeria il sesto<br />
produttore di petrolio nel mondo.<br />
Va da sé che l’applicazione della norma consuetudinaria<br />
(ma non sancita dalla Costituzione) della presidenza alternata<br />
tra cristiani del Sud e musulmani del Nord, alla guida del<br />
Paese, rappresenti per le due identità cristiano-musulmane la<br />
garanzia di una più equa distribuzione delle risorse economiche<br />
gestite dal governo centralizzato. Principio di rotazione<br />
che è stato abbandonato con l’elezione dell’attuale presidente<br />
Goodluck Ebele Jonathan, cristiano del Sud.<br />
Ciò induce a considerare che, alla base di una forte<br />
recrudescenza del radicalismo islamico e della pretesa di<br />
applicare la sharia all’intero Paese da parte di Boko Haram,<br />
vi sia anche e soprattutto la scarsa propensione del Nord<br />
musulmano e dei suoi ambienti politici a contrastare il fenomeno<br />
in un’ottica di ribilanciamento del potere, percepito nella<br />
fattispecie fortemente sbilanciato a favore degli interessi<br />
dei cristiani nigeriani.<br />
Lungi dall’essere etichettabile come una zona i cui conflitti<br />
scaturiscono esclusivamente dalla matrice religiosa, l’area<br />
nella quale opera la setta presta comunque il fianco alla<br />
speculazione dell’eterno antagonismo cristiano-musulmano,<br />
pur non essendone la causa. Ciò non solo per l’oggettiva<br />
composizione a maggioranza islamica della popolazione del
La lunga crisi libica e la caduta<br />
di Gheddafi hanno giocato<br />
un ruolo significativo<br />
nell’ascesa di Boko Haram<br />
profilandosi come un canale<br />
di accesso privilegiato<br />
verso la vera Al-Qaida<br />
Il fenomeno Boko Haram<br />
Nord, ma anche perché, in un territorio in cui la povertà è diffusa<br />
in concorrenza con l’analfabetismo e la stragrande maggioranza<br />
della popolazione vive con meno di due dollari al giorno, per i<br />
giovani, i più colpiti dalla disoccupazione, l’aspirazione a entrare<br />
a far parte della rete terroristica si traduce nell’unico obiettivo<br />
possibile per il futuro.<br />
L’assalto alle armi libiche e il salto nella galassia del terrorismo<br />
internazionale<br />
Non sono soltanto le nuove generazioni, più istruite, tecnologiche,<br />
ricettive e molto rabbiose a venire in soccorso all’upgrading<br />
al quale mira la leadership di Boko Haram, ma gioca un suo ruolo<br />
senz’altro significativo la lunga crisi libica e la conseguente<br />
caduta del regime di Muammar Gheddafi. Ruolo che si profila<br />
come un canale di accesso privilegiato verso<br />
l’Al-Qaida vera, quella rimasta vacante,<br />
almeno nell’immaginario collettivo, dopo la<br />
cattura e l’uccisione in mondovisione del<br />
terrorista numero uno: Osama Bin Laden.<br />
Quella stessa Al-Qaida centrale e paramilitare<br />
dalla quale partono sei rami di collegamento<br />
verso le consorelle e l’affiliazione<br />
ad almeno altri 14 altri gruppi terroristici.<br />
Con i quali opera e collabora in circa 30 Paesi<br />
nel mondo secondo quanto riferito dall’Intel-<br />
Center, il centro di sicurezza americano che lavora con le<br />
agenzie di intelligence dal quartier generale di Alexandria,<br />
in Virginia.<br />
La multinazionale del terrore messa su dal ricco rampollo<br />
saudita mandante delle stragi dell’11 settembre e ideologo<br />
della guerra santa contro l’Occidente, resta ad oggi irrimediabilmente<br />
mutilata dalla scomparsa della figura carismatica<br />
del leader, pur mantenendo attiva la sua struttura con localizzazioni<br />
in tre continenti e ventidue Paesi, secondo lo schema<br />
seguente che indica gruppi terroristici differenziati per aree ma<br />
fedelmente accreditati alla casa madre.<br />
In Europa i Paesi maggiormente rappresentati dalle organizzazioni<br />
legate ad Al-Qaida sono la Spagna dove opera il gruppo<br />
Tehrik-i-Taliban, e la Germania con l’Islamic Jihad Union.<br />
Seguono in Africa: il Senegal, la Mauritania, il Mali, il Niger,<br />
l’Algeria, la Tunisia e la Libia dove opera Al-Qaida nel Maghreb<br />
islamico (Aqmi); l’Egitto con il movimento terroristico Al<br />
Gama’a al-Islamiya; l’Uganda e il Kenya che fanno capo ad<br />
Al-Shabab, e infine la Somalia dove il terrorismo è potenziato<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
La finestra sul mondo<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
87
La finestra sul mondo<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
88<br />
Il fenomeno Boko Haram<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
fra Al-Qaida nella Penisola araba, Al-Shabab e Al-Qaida nell’Africa<br />
dell’Est.<br />
Nel terzo continente, l’Asia, la galassia jihadista è così<br />
strutturata: in Turchia il Turkistan Islamic Party e Al-Qaida in<br />
Turchia; in Iraq Al-Qaida in Iraq; in Arabia Saudita Al-Qaida<br />
nella Penisola Araba; nello Yemen Jund-al-Yemen Brigades,<br />
Al-Qaida nella Penisola Araba e Al-Shabab; in Uzbekistan il<br />
Movimento islamico dell’Uzbekistan (Imu); in Afghanistan Al-<br />
Qaida, Tehrik-i-Taliban, Al-Qaida in Khorasan, Islamic Jihad<br />
Union, Movimento islamico in Uzbekistan, Taliban, Haqqani-<br />
Network e Lashkar e-Tayyiba; in Pakistan Al-Qaida, Tehrik<br />
i-Taliban, Al-Qaida in Pakistan, Islamic Jihad Union, Movimento<br />
islamico in Uzbekistan, Taliban, Turkistan Islamic Party,<br />
Haqqani-Network, e Lashkar e-Tayyiba; e infine in Cina il Turkistan<br />
Islamic Party.<br />
Tutto questo fiorire di fronti di combattimento attivi in favore<br />
della jihad islamica si interseca con la recente fine del regime<br />
libico, la caduta di Gheddafi e, soprattutto, la sparizione<br />
dell’arsenale saccheggiato dalle milizie ribelli, passato in mano
L’azione repressiva condotta<br />
sul territorio non è la strada<br />
più efficace per il contrasto<br />
alla setta; occorre un’attività<br />
preventiva di intelligence<br />
e l’apertura al dialogo con<br />
interlocutori interni all’ambiente<br />
Il fenomeno Boko Haram<br />
prima ai contrabbandieri e poi ai diversi afferenti ai gruppi<br />
combattenti dentro e fuori la Libia.<br />
Secondo le analisi di esperti militari rese note dai media<br />
internazionali mancherebbero anche all’appello <strong>12</strong>.500 missili<br />
Sam7 di fabbricazione sovietica che si ipotizza siano stati<br />
venduti a gruppi legati ad Al-Qaida nel Maghreb islamico<br />
secondo quanto affermato dal presidente del Ciad, Idriss Déby<br />
Into, in primis e poi confermato dall’americano Richard Ots,<br />
direttore dell’Ufficio internazionale delle migrazioni dell’Onu a<br />
Nouakchott, il quale ha anche aggiunto che l’Aqmi sarebbe<br />
entrata in possesso non solo dei Sam7 ma anche di missili<br />
americani tipo Stinger.<br />
Lo stesso gruppo di Al-Qaida nel Maghreb islamico, tenacemente<br />
ostacolato dall’anti-terrorismo algerino e internazionale<br />
durante tutto il 2010, ha iniziato una sua ritirata<br />
verso sud, approfittando della protezione di<br />
movimenti come Boko Haram strutturati nella<br />
logistica del territorio con basi e appoggi<br />
paramilitari.<br />
La svolta stragista e fondamentalista con<br />
cui Boko Haram si esprime nell’ultimo periodo<br />
conferma un’evoluzione nella capacità<br />
offensiva dell’organizzazione, e tende ad<br />
accreditare l’ipotesi di collegamenti ormai<br />
strutturati tanto con Al-Qaida nel Maghreb<br />
islamico, in grado di fornire solida esperienza paramilitare,<br />
quanto con Al-Shabab in Somalia, nei cui campi di addestramento<br />
era già stato formato il nigeriano Muammar Nur,<br />
l’ideatore dell’attentato all’Onu.<br />
Al di là della consapevolezza, maturata con riluttanza dalle<br />
autorità nigeriane, che l’azione repressiva sul territorio non è<br />
più la strada efficace per il contrasto a Boko Haram, ma<br />
occorre una più strutturata attività preventiva di intelligence e<br />
l’apertura al dialogo con interlocutori interni all’ambiente,<br />
resta il monito lanciato dalla stampa britannica sui possibili<br />
rischi di un radicamento in territorio nigeriano del terrorismo<br />
islamico con aspirazioni di internazionalizzazione in Occidente.<br />
Secondo i servizi segreti inglesi infatti Al-Qaida sarebbe<br />
determinata a fare della Nigeria la base operativa per sferrare<br />
attacchi terroristici anche in Europa. E Boko Haram raggiungerebbe<br />
l’agognata vetrina internazionale lasciata vacante<br />
dalla prima carta del mazzo: Osama Bin Laden.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
La finestra sul mondo<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
89
La finestra sul mondo<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
90<br />
Gli Stati Uniti<br />
sono stati<br />
la meta<br />
privilegiata<br />
dei filippini<br />
che hanno<br />
cercato lavoro<br />
e fortuna<br />
all’estero<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
I filippini all’estero:<br />
diaspora o fuga?<br />
Un’emigrazione di massa, cominciata fin dal 1800,<br />
che oggi riguarda 9,5 milioni di cittadini.<br />
La sfida è quella di rallentare il flusso<br />
degli espatri dal Paese e riavvicinare la comunità<br />
che vive all’estero alle istituzioni nazionali<br />
di Stefano Pelaggi<br />
Caporedattore de “L'italiano”<br />
Sin dal 1800 i filippini hanno lasciato il loro Paese per cercare<br />
fortuna all’estero in maniera sistematica. Secondo recenti<br />
ricerche circa nove milioni e cinquecentomila cittadini filippini<br />
lavorano fuori dai confini nazionali sia permanentemente che<br />
temporaneamente 1.<br />
Una importante ondata migratoria inizia nei primi anni del<br />
Novecento, diretta verso gli Stati Uniti, sotto l’evidente vincolo<br />
dell’influenza coloniale nordamericana nel Paese asiatico. Il<br />
secondo flusso migratorio che va dalla fine del secondo conflitto<br />
mondiale alla metà degli anni Sessanta, è sempre diretto verso<br />
gli Usa. Ma se il primo era composto prevalentemente da<br />
studenti filippini che si recavano nelle università statunitensi e<br />
che al ritorno in patria andranno a costituire l’élite del Paese,<br />
le dinamiche migratorie dopo il 1945 presentano delle caratteristiche<br />
opposte 2. Dopo il secondo conflitto mondiale il Paese<br />
inizia a perdere le migliori risorse umane che lasciano la<br />
madrepatria per trasferirsi stabilmente negli Stati Uniti.<br />
Una tendenza che, anche in tempi recenti, il governo filippino<br />
non ha saputo arrestare. Nei primi anni Settanta il Presidente<br />
Marcos cerca di promuovere il movimento migratorio e di aprire<br />
1 Commission on Filipinos Oversesas, Stock estimate of overseas filipinos, December<br />
2010. http://www.cfo.gov.ph/index.php?option=com_content&view=article&id=1340:<br />
stock-estimate-of-overseas-filipinos&catid=134:statisticsstock-estimate&Itemid=814<br />
2 H. Brett Melendy, Filipinos in the United States, Pacific Historical Review University<br />
of California Press 43, n.4, 1974
Il dibattito<br />
sul ruolo<br />
del governo<br />
filippino,<br />
visto<br />
in alternativa<br />
come<br />
regolatore<br />
dei flussi<br />
migratori<br />
o come<br />
“esportatore”<br />
di uomini<br />
e donne;<br />
in realtà<br />
l’alto numero<br />
di espatriati<br />
senza<br />
documenti<br />
dimostra<br />
la limitata<br />
responsabilità<br />
dello Stato<br />
I filippini all’estero<br />
nuove destinazioni per i lavoratori filippini. La crisi petrolifera<br />
dei primi anni Settanta moltiplica il potere d'acquisto dei Paesi<br />
medio-orientali produttori di petrolio e crea le condizioni per<br />
importanti progetti di industrializzazione nelle maggiori capitali.<br />
I migranti filippini sono la forza lavoro che ha partecipato in<br />
misura maggiore a questo processo di costruzione. Fino all’inizio<br />
degli anni Ottanta il governo filippino predilige un rapporto<br />
interstatale delle politiche migratorie, cercando una serie di<br />
accordi con le varie nazioni e di fatto estromettendo le agenzie<br />
private dalla fase di selezione del personale 3. Le istituzioni<br />
interagiscono con altre entità statuali per dirigere, pianificare<br />
e ordinare i flussi migratori, cercando così di migliorare “la<br />
capacità adattativa del migrante: quel viluppo di caratteristiche<br />
biologiche, psicologiche e naturali che hanno permesso la<br />
dispersione della specie nei continenti” 4.<br />
Una seconda fase inizia nei primi anni Ottanta con il governo<br />
che permette il reinserimento nella gestione dei flussi migratori<br />
delle agenzie private di collocamento. In questo periodo le<br />
istituzioni dedicate alla politiche migratorie vengono modifcate:<br />
la Philippine Overseas Employement Administration prende<br />
il posto della Oedb e della Nsb nel 1982 mentre nel 1987 la<br />
Workers Welfare Administration sostituirà il Welfare Fund 5.<br />
Le dimensioni del fenomeno migratorio hanno alimentato<br />
infiniti dibattiti sul ruolo del governo visto come regolatore dei<br />
flussi o come vero e proprio esportatore di uomini e donne.<br />
Battistella, nei suoi saggi dedicati all’argomento, nota come il<br />
grande numero di filippini che espatriano senza documenti<br />
in regola dimostra la limitata responsabilità dello Stato nei<br />
confronti dell’esodo 6.<br />
Le crisi asiatiche degli anni Novanta hanno significativamente<br />
cambiato le destinazioni e i flussi dei cittadini filippini diretti<br />
all’estero. Ma la stessa crisi economica ha esacerbato i conflitti<br />
sociali ed economici, che hanno spinto tanti cittadini a lasciare<br />
il proprio Paese. Nel 1998 il Presidente Ramos invitava i filippini<br />
all’estero a rimanere nei Paesi di adozione e a scegliere le nuove<br />
destinazioni in basa alla continua richiesta di manodopera,<br />
3 Cfr.: G. Battistella, A. Paganoni, Philippine labor migration: impact and policy,<br />
Scalabrini Migration Center, 1992<br />
4 M. Livi Bacci, In cammino. Breve storia delle migrazioni. Il Mulino, Bologna 2010, p.8<br />
5 G. Battistella, Philippine migration Policy: Dilemmas of a crisis, in Sojourn. Journal<br />
of social issues in Southeast Asia, n.1, vol.14, 1999<br />
6 Cfr.: ivi<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
La finestra sul mondo<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
91
La finestra sul mondo<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
92<br />
I filippini all’estero<br />
All’incirca<br />
tremila filippini<br />
lasciano<br />
il Paese<br />
ogni giorno,<br />
mentre<br />
l’economia<br />
legata<br />
alle rimesse<br />
è diventata<br />
imprescindibile<br />
per il<br />
sostentamento<br />
della nazione<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
citando espressamente i Paesi emergenti del Medio Oriente 7.<br />
Le rimesse economiche degli Overseas Filipino Workers<br />
(OFW) hanno notevolmente ridotto la povertà nel Paese e hanno<br />
fortemente contribuito all'incremento della qualità della vita, in<br />
particolare nelle aree più depresse. Il direttore del Philippines<br />
Cultural Studies Center E. San Juan rifiuta l’etichetta di transnazionalismo<br />
e descrive i filippini nel mondo come “cittadini senza<br />
radici e dispersi” che potranno trovare una dimensione consona<br />
solo “in un radicale cambio sistemico nelle metropoli e, ancora<br />
più cruciale, una trasformazione popolare e democratica nelle<br />
Filippine” 8.<br />
All’incirca tremila filippini lasciano il Paese ogni giorno,<br />
mentre l’economia delle rimesse è diventata imprescindibile<br />
per il sostentamento della nazione. La classe politica si trova<br />
di fronte a un insanabile conflitto: la necessità di creare condizioni<br />
per formare e mantenere le élite all’interno del Paese e<br />
l’indispensabile apporto all'economia degli espatriati. Anche<br />
la sicurezza stessa dei cittadini filippini all’estero è stata, negli<br />
scorsi anni, considerata a rischio. Migliaia di lavoratori sono<br />
prigionieri in Arabia Saudita, Emirati Arabi e nelle altre nazioni del<br />
Golfo; moltissimi cittadini filippini si trovano senza documenti<br />
dopo una causa con i datori di lavoro e sono impossibilitati a<br />
tornare nella madrepatria.<br />
I casi di violenza domestica contro i lavoratori filippini in<br />
questi Paesi sono molto frequenti ma raramente gli immigrati<br />
possono disporre di una adeguata protezione consolare.<br />
Quando Angelo De La Cruz, un camionista in una nazione<br />
pericolosa, fu rapito a Fallujah nel 2004 in Iraq e gli insorti<br />
chiesero il ritiro delle truppe filippine le reazioni furono molto forti.<br />
Gran parte della popolazione criticò la decisione di proibire i<br />
viaggi in Iraq, come a dimostrare che “tanti avrebbero preferito<br />
andare in Iraq per lavorare e rischiare di essere uccisi velocemente,<br />
piuttosto che morire lentamente nella loro amata patria” 9.<br />
Un indicatore della centralità dell’emigrazione per l’economia<br />
nazionale è la pressante richiesta dei media filippini per l’abolizione<br />
del divieto governativo sull’entrata dei cittadini in Iraq 10.<br />
7 Cfr.: The Straits Times, 8 gennaio 1998. cit. in ivi<br />
8 E. San Juan, Migrant Heritage Commission for their Program Honoring the Filipino<br />
Migrants, 10 giugno 2006<br />
9 Cfr.: ivi<br />
10 R. Talampas, Angelo dela Cruz: It’s time to lift the Iraq ban, Philippine Daily Inquirer,<br />
7 Giugno 2011
I filippini all’estero<br />
Con la legge del 13 febbraio 2003 i cittadini filippini residenti<br />
all’estero possono votare per eleggere i propri rappresentanti<br />
istituzionali. Come per le elezioni in patria è necessaria la<br />
registrazione presso uffici appositamente designati. Durante<br />
le due elezioni la partecipazione la voto non è stata numerosa,<br />
in parte a causa del breve periodo per la registrazione all’anagrafe<br />
degli elettori per i filippini all'estero rispetto ai residenti<br />
in patria. Ma anche per un evidente distanza tra i residenti<br />
all’estero e gli obiettivi della politica filippina. Nel 2009 solo<br />
590mila cittadini residenti all’estero sui nove milioni di filippini<br />
espatriati si sono registrati per partecipare alle elezioni nazionali,<br />
un segno della scarto tra coloro che vivono al di fuori dei confini<br />
nazionali e la politica filippina.<br />
La vera sfida di questo decennio consiste, oltre che nella<br />
ricerca delle condizioni per rallentare il flusso degli espatri dal<br />
Paese, in una serie di azioni volte a un riavvicinamento tra la<br />
comunità filippina all'estero e le istituzioni del Paese. Perché<br />
oggi, come negli anni Settanta, la scelta dell’espatrio sembra<br />
dettata da una fuga: nei decenni passati da un regime autoritario<br />
e oppressivo; nei nostri giorni si fugge da una struttura sociale<br />
chiusa che non consente un avanzamento professionale o un<br />
miglioramento delle condizioni di vita.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
La finestra sul mondo<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
93
Europa<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
94<br />
Mentre è in continuo aumento<br />
il numero dei ricorsi e delle<br />
sentenze, la giurisprudenza<br />
della Corte sta contribuendo<br />
in modo sempre più rilevante<br />
alla universalizzazione dei diritti<br />
dell’uomo in ambito europeo<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
La giurisprudenza della Cedu<br />
sulla libertà religiosa<br />
individuale e collettiva<br />
La Corte europea dei diritti dell’uomo,<br />
con le sue sentenze, sta fissando in modo<br />
sempre più deciso limiti alle scelte statali<br />
sui comportamenti religiosi dei singoli<br />
e sul trattamento delle diverse confessioni<br />
di Natascia Marchei<br />
Università degli Studi di Milano - La Bicocca<br />
La Corte europea dei diritti dell’uomo, istituita nell’ambito<br />
del Consiglio d’Europa 1, è l’organo deputato al controllo del<br />
rispetto della Convenzione europea dei diritti<br />
dell’uomo, sottoscritta a Roma il 4 novembre<br />
del 1950 e ratificata dai 47 Stati europei<br />
membri del Consiglio d’Europa. La legittimazione<br />
ad adire la Corte, dopo l’entrata<br />
in vigore del protocollo modificativo XI (1°<br />
novembre 1998), è riconosciuta in modo<br />
particolarmente ampio: essa infatti spetta<br />
a tutte le persone fisiche, organizzazioni<br />
non governative o gruppi di privati che si<br />
ritengano lesi in uno o più dei diritti garantiti<br />
dalla Convenzione a opera di uno Stato parte 2.<br />
Non stupisce, dunque, che il numero dei ricorsi e delle<br />
pronunce della Corte sia aumentato in modo significativo nell’ultimo<br />
decennio e che la sua giurisprudenza abbia contribuito<br />
e contribuisca in misura sempre più rilevante al processo di<br />
1 Il Consiglio d’Europa è stato istituito il 5 maggio 1949 da 10 Stati fondatori.<br />
Oggi raggruppa 47 Stati europei e ha come obiettivo quello di promuovere la<br />
creazione di uno spazio democratico e giuridico comune in Europa<br />
2 Articolo 34 della Convenzione. Ricorsi individuali: “La Corte può essere investita<br />
di un ricorso da parte di una persona fisica, un’organizzazione non governativa o un<br />
gruppo di privati che sostenga d’essere vittima di una violazione da parte di una<br />
delle Alte Parti contraenti dei diritti riconosciuti nella Convenzione o nei suoi<br />
protocolli. Le Alte Parti contraenti si impegnano a non ostacolare con alcuna<br />
misura l’esercizio effettivo di tale diritto”
Il diritto alla libertà di pensiero,<br />
coscienza e religione è previsto<br />
dall’art. 9 della Convenzione.<br />
La Corte si riserva di verificare<br />
come esso venga regolamentato<br />
nel concreto dai singoli Stati<br />
dell’Unione Europea<br />
La giurisprudenza della Cedu sulla libertà religiosa<br />
universalizzazione dei diritti fondamentali dell’uomo in ambito<br />
europeo.<br />
Tra i diritti riconosciuti dalla Convenzione un ruolo centrale<br />
riveste il diritto alla libertà di pensiero, coscienza e religione,<br />
previsto dall’articolo 9. La disposizione è suddivisa in due<br />
parti. La prima contiene una precisa elencazione di tutte le<br />
facoltà garantite: la libertà di cambiare religione o credo, di<br />
manifestare la propria religione o il proprio credo individualmente<br />
o collettivamente, in pubblico o in privato, mediante il culto,<br />
l’insegnamento, le pratiche e l’osservanza dei riti.<br />
La seconda consente, a certe condizioni, agli Stati parti di<br />
prevedere limiti alla (sola) manifestazione della religione o del<br />
credo: più precisamente, questa non può essere oggetto “di<br />
restrizioni diverse da quelle che sono stabilite dalla legge e<br />
costituiscono misure necessarie, in una società democratica,<br />
per la pubblica sicurezza, la protezione dell'ordine, della salute<br />
o della morale pubblica, o per la protezione dei diritti e della<br />
libertà altrui”.<br />
L’elencazione degli obiettivi a cui devono tendere le leggi<br />
degli Stati, per poter legittimamente restringere la libertà religiosa,<br />
è molto ampia e soprattutto la clausola di<br />
chiusura “la protezione dei diritti e della<br />
libertà altrui” è talmente generica da poter<br />
comprendere, in pratica, qualsiasi restrizione.<br />
Questo, però, non significa che gli Stati<br />
parti possano arbitrariamente limitare le<br />
manifestazioni della libertà di pensiero,<br />
coscienza e religione attraverso qualsiasi<br />
misura purché prevista da una legge e tesa<br />
a realizzare uno dei tanti “scopi legittimi”<br />
elencato nell’articolo 9.2 della Convenzione<br />
(c.d. “margine di apprezzamento degli Stati”): la Corte si riserva,<br />
in realtà, la facoltà di giudicare su come lo Stato abbia utilizzato,<br />
nel caso concreto, il proprio margine di apprezzamento e sulla<br />
necessità della misura restrittiva “in una società democratica”.<br />
La Corte, infatti, può decidere che la misura restrittiva,<br />
benché prevista dalla legge e tesa alla protezione di uno<br />
scopo legittimo, non sia necessaria in una società democratica<br />
e, dunque, sia sproporzionata e lesiva del diritto di libertà<br />
protetto dalla Convenzione.<br />
È molto frequente che la decisione della Corte di dichiarare<br />
o meno la violazione, da parte dello Stato, del diritto tutelato<br />
giunga all’esito di un (complesso) giudizio di bilanciamento tra<br />
il margine di apprezzamento, più o meno ampio, dello Stato<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Europa<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
95
Europa<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
96<br />
La giurisprudenza della Cedu sulla libertà religiosa<br />
Nel corso degli anni la Corte<br />
si è mostrata sempre<br />
più incisiva nell’intervenire<br />
per il rispetto dell’articolo 9<br />
in collegamento con gli altri<br />
diritti fondamentali che sono<br />
riconosciuti dalla Convenzione<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
parte nel limitare l’ambito di operatività del diritto e la necessità<br />
della misura restrittiva in una società democratica. In alcune<br />
materie, particolarmente sensibili all’identità storico-culturale<br />
degli Stati parti, il margine di apprezzamento di questi nel porre<br />
limiti ai diritti di libertà è riconosciuto dalla Corte in misura<br />
particolarmente ampia.<br />
La disciplina del fenomeno religioso rientra a pieno titolo<br />
nel novero di queste materie poiché, a dire<br />
della Corte, non esiste in Europa una concezione<br />
comune del ruolo che deve ricoprire<br />
la religione nella società civile, ma questa<br />
varia da un Paese all’altro, in funzione delle<br />
tradizioni nazionali e delle esigenze imposte<br />
dalla protezione dei diritti, delle libertà altrui<br />
e dalla tutela dell'ordine pubblico 3.<br />
Di conseguenza, sempre a dire della Corte,<br />
la regolamentazione del fenomeno religioso<br />
dovrebbe, per forza di cose, essere – entro<br />
una certa misura – lasciata allo Stato interessato che potrebbe,<br />
ad esempio, legittimamente scegliere di porre dei limiti alla<br />
libertà di espressione anche artistica (garantita dall’articolo 10<br />
della Convenzione) punendo penalmente le offese, i vilipendi<br />
e le bestemmie a una o più religioni 4.<br />
La dichiarata ampiezza del margine di apprezzamento in<br />
materia non deve, però, essere interpretata come totale assenza<br />
di controllo da parte della Corte che, al contrario, nel corso degli<br />
anni ha progressivamente ristretto gli spazi di discrezionalità<br />
lasciati agli Stati e si è mostrata sempre più incisiva nel dichiarare<br />
l’intervenuta violazione dell’articolo 9 da solo o in combinato<br />
disposto con altri articoli della Convenzione che tutelano diritti<br />
strettamente collegati alla libertà religiosa (articolo 8, diritto al<br />
rispetto della vita privata e familiare; articolo 10, libertà di<br />
espressione; articolo 11, libertà di riunione e di associazione;<br />
articolo 14, divieto di discriminazione; articolo 2 del protocollo<br />
addizionale, diritto all’istruzione).<br />
Le aperture riguardano sia le facoltà riconosciute ai singoli<br />
3 Si vedano, tra i molti, i casi Otto Preminger contro Austria (1994); Dahlab<br />
contro Svizzera (2001), Sahin contro Turchia (2005)<br />
4 Si vedano i casi Otto Preminger contro Austria (1994) e Wingrove contro Regno<br />
Unito (1996), entrambi relativi a rappresentazioni cinematografiche ritenute blasfeme<br />
e gravemente offensive del sentimento religioso della maggioranza
Le libertà protette dall’articolo 9<br />
e in particolare quella religiosa<br />
sono considerate basi<br />
irrinunciabili di una società<br />
democratica: un bene<br />
considerato prezioso anche<br />
per gli atei e gli indifferenti<br />
La giurisprudenza della Cedu sulla libertà religiosa<br />
sia il trattamento riservato dagli Stati ai gruppi religiosi, anche<br />
se il riconoscimento della libertà religiosa come diritto collettivo<br />
direttamente riferibile alle confessioni non è dato per scontato<br />
e la Corte tende a sottolineare il rapporto di strumentalità che<br />
lega la libertà (collettiva) delle confessioni alla libertà individuale<br />
dei singoli aderenti.<br />
In relazione al primo aspetto la giurisprudenza riconosce<br />
che la libertà di pensiero, di coscienza e di<br />
religione, protetta dall’articolo 9, è una<br />
delle basi irrinunciabili di una “società<br />
democratica” 5; che la dimensione religiosa,<br />
pur essendo uno degli elementi essenziali<br />
dell’identità di chi crede, è un bene prezioso<br />
anche per gli atei, gli agnostici, gli scettici<br />
e gli indifferenti 6; e che, peraltro, come è<br />
indubbio, l’articolo 9 non protegge qualsiasi<br />
atto motivato da un convincimento religioso,<br />
ma consente le limitazioni necessarie a<br />
conciliare questo diritto con altri interessi (scopi legittimi) di pari<br />
importanza 7.<br />
Alla libertà di professare la propria religione o il proprio<br />
credo (o di non professarne alcuno) e di cambiare, anche<br />
ripetutamente, il proprio orientamento in materia non è consentito<br />
agli Stati parti porre alcuna restrizione. La purezza della scelta<br />
è, anzi, protetta dai tentativi di “indottrinamento” perpetrati<br />
dagli Stati stessi attraverso l’esposizione di simboli religiosi negli<br />
spazi pubblici 8 o la previsione di corsi obbligatori a contenuto<br />
religioso nei programmi scolastici 9, o dai singoli, attraverso<br />
5 Si veda, tra le molte, la sentenza Kokkinakis contro Grecia (1993)<br />
6 Sahin contro Turchia (2005)<br />
7 Tra le molte Sahin contro Turchia (2005).<br />
8 Sentenza Lautsi contro Italia (2009) modificata dalla Grande Camera nel 2011.<br />
Con la prima sentenza la Corte ha dichiarato la violazione da parte dell’Italia degli<br />
art. 2 del Protocollo (diritto all’istruzione) in combinato disposto con l’art. 9, in<br />
ragione dell’obbligo di apposizione del crocefisso nelle aule scolastiche previsto<br />
dalla normativa italiana, obbligo interpretato come un illegittimo “indottrinamento”<br />
da parte dello Stato in violazione del diritto dei genitori di assicurare i figli<br />
un’educazione conforme alle loro convinzioni. La sentenza è stata ribaltata dalla<br />
Grande Camera nel 2011 che ha ridimensionato la valenza simbolica del crocefisso<br />
e ha ritenuto non superato il margine di apprezzamento da parte dell’Italia<br />
9 Sentenza Folgero contro Norvegia. La pronuncia riguarda soprattutto l’art. 2 del<br />
Protocollo, diritto all’istruzione, che recita: “il diritto all'istruzione non può essere<br />
rifiutato a nessuno. Lo Stato, nell'esercizio delle funzioni che assume nel campo<br />
dell'educazione e dell'insegnamento, deve rispettare il diritto dei genitori di<br />
assicurare tale educazione e tale insegnamento secondo le loro convinzioni<br />
religiose e filosofiche”. La sentenza è chiara nel dire che lo Stato può evitare<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Europa<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
97
Europa<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
98<br />
La giurisprudenza della Cedu sulla libertà religiosa<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
il ricorso a forme di proselitismo abusivo realizzate attraverso<br />
lo sfruttamento di una qualsiasi posizione dominante 10.<br />
Nella stessa ottica è illegittimo che gli Stati parti impongano<br />
qualsiasi comportamento a specifico contenuto religioso 11,<br />
non prevedano il diritto all’obiezione di coscienza al servizio<br />
militare obbligatorio <strong>12</strong> o prevedano un obbligo a dichiarare il<br />
proprio orientamento religioso 13.<br />
La Corte, a maggiore garanzia della libertà di coscienza,<br />
sottolinea il ruolo dello Stato come organizzatore neutrale e<br />
imparziale della convivenza delle diverse religioni, culti e credenze,<br />
evidenzia come questo ruolo contribuisca a garantire<br />
l'ordine pubblico, la pace religiosa e la tolleranza in una<br />
società democratica e conclude che tale dovere di neutralità è<br />
incompatibile con la possibilità di esprimere giudizi di valore<br />
sulle credenze e sulle modalità di espressione delle stesse 14.<br />
La manifestazione della propria appartenenza religiosa<br />
attraverso azioni od omissioni sorrette da motivazioni religiose<br />
può, invece, come si è visto, essere sottoposta a restrizioni<br />
legislative nel rispetto dei limiti previsti dall’articolo 9.2 della<br />
Convenzione. Un caso emblematico più volte sottoposto alla<br />
Commissione e alla Corte attiene alle limitazioni, previste dalle<br />
legislazioni interne 15, alla libertà di abbigliamento che possono,<br />
nei casi in cui la scelta del vestiario sia religiosamente orientata,<br />
risolversi in restrizioni alla libertà religiosa.<br />
In materia esiste un nutrito numero di pronunce, relative<br />
nella maggior parte (ma non nella totalità) dei casi all’utilizzo<br />
del velo da parte di donne musulmane, nelle quali è stato ritenuto<br />
l’indottrinamento o prevedendo nelle scuole corsi obbligatori a contenuto non<br />
specificamente religioso o corsi religiosi che siano, però, facoltativi<br />
10 Sentenze Kokkinakis contro Grecia (1993) e Larissis contro Grecia (1996).<br />
Entrambe le pronunce riguardano la Grecia la cui legislazione nazionale prevede<br />
il reato di proselitismo<br />
11 Sentenza Buscarini contro San Marino (1999) che riguarda il caso di alcuni<br />
parlamentari eletti nella repubblica di San Marino obbligati a giurare sul Vangelo<br />
prima di accedere alla loro carica<br />
<strong>12</strong> Bayatyan contro Armenia (2011)<br />
13 Sentenza Alexandridis contro Grecia (2007) che riguarda il caso di un<br />
Avvocato greco obbligato a rivelare la propria non appartenenza alla religione<br />
greca ortodossa per evitare il giuramento avanti al Tribunale<br />
14 Tra le molte Sahin contro Turchia (2005)<br />
15 Si veda la legge francese del 15 marzo del 2004 che vieta il porto del velo e di<br />
altri simboli aventi carattere ostenta trio dell’appartenenza religiosa nelle scuole<br />
pubbliche
Un tema specifico è quello che<br />
riguarda la libertà<br />
di abbigliamento in relazione<br />
a determinati credo religiosi.<br />
Il punto controverso resta<br />
quello degli indumenti che<br />
coprono totalmente il volto<br />
La giurisprudenza della Cedu sulla libertà religiosa<br />
non superato, da parte degli Stati, l’ampio margine di apprezzamento<br />
e, dunque, di fatto, legittimato il limite imposto dalle<br />
legislazioni nazionali a tutela dell’ordine pubblico, della salute,<br />
delle libertà degli altri e, più in generale, della neutralità dello<br />
spazio pubblico 16.<br />
Di recente la Corte ha, però, voluto precisare che anche in<br />
questo caso il margine di apprezzamento, benché ampio, non<br />
è illimitato e la libertà religiosa dei singoli deve prevalere sugli<br />
altri interessi nei casi in cui l’abbigliamento<br />
religiosamente orientato (nel caso di specie<br />
si trattava di uomini abbigliati con tunica e<br />
turbante e non di donne velate) sia indossato<br />
da semplici cittadini (che non rivestono una<br />
pubblica funzione) che si trovano non in edifici<br />
pubblici ma in pubbliche vie o piazze 17. La<br />
Corte, dunque, sembra ritenere che gli Stati<br />
parti debbano lasciare integra la libertà di<br />
abbigliamento (anche religiosamente<br />
orientato) quantomeno negli spazi pubblici<br />
aperti: resta irrisolto l’interrogativo, a cui la Corte con ogni<br />
probabilità non tarderà a fornire risposta, se la conclusione<br />
riguardi anche gli abiti che coprono esclusivamente o quasi<br />
esclusivamente il volto, il cui utilizzo è vietato in alcuni Stati<br />
parti 18.<br />
Altro limite alla libertà religiosa (e/o alla vita privata) del<br />
singolo può discendere dal rapporto di dipendenza che<br />
eventualmente lo leghi a un’organizzazione di tendenza. In<br />
questi casi, di norma, il datore di lavoro pone precisi divieti in<br />
relazione a scelte di vita eterodosse o impone una specifica<br />
adesione confessionale. La Corte ha ritenuto che la necessità<br />
di garantire l’autonomia delle organizzazioni debba prevalere<br />
sui diritti del singolo tutte le volte in cui questo svolga compiti di<br />
rappresentanza e diffusione del credo all’interno del gruppo 19.<br />
In relazione al diverso aspetto dei diritti di libertà collettivi<br />
e, più precisamente, allo status delle confessioni religiose,<br />
16 Si vedano, tra le altre, le sentenze Dahlab contro Svizzera (2001), Sahin contro<br />
Turchia (2005), Dogru contro Francia (2008), Kervanci contro Francia (2008)<br />
17 Sentenza Arslan e altri contro Turchia (2010)<br />
18 Si ricorda legge francese “interdisant la dissimulation du visage dans l’espace<br />
public” 14 settembre 2010<br />
19 Casi Schuth e Obst contro Germania (2010) e Siebenhaar contro Germania (2011)<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Europa<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
99
Europa<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
100<br />
La giurisprudenza della Cedu sulla libertà religiosa<br />
La giurisprudenza della Corte<br />
è orientata a richiedere<br />
una sostanziale equidistanza<br />
e imparzialità dello Stato<br />
nei confronti delle confessioni,<br />
senza discriminazioni e giudizi<br />
di valore sulle varie credenze<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
la giurisprudenza ha in più occasioni ritenuto compatibile<br />
con la Convenzione, in astratto, qualsiasi regolamentazione<br />
dei rapporti Stato-chiese e anche, eventualmente, la previsione<br />
di una Chiesa di Stato 20.<br />
L’affermazione, però, non ha impedito alla Corte di dichiarare<br />
l’intervenuta violazione dell’articolo 9, anche in combinato<br />
disposto con l’articolo 14 (divieto di discriminazione) 21, nei<br />
casi in cui dal diverso trattamento di una o più confessioni<br />
fossero derivate discriminazioni o lesioni nel<br />
godimento delle facoltà inerenti il diritto di<br />
libertà religiosa in capo ai singoli appartenenti,<br />
come nel caso in cui la disciplina statale<br />
sull’apertura degli edifici di culto rendesse<br />
troppo difficoltoso per i fedeli appartenenti<br />
ad alcune confessioni il diritto alla disponibilità<br />
di un luogo ove esercitare il culto 22 e, da<br />
ultimo, addirittura nei casi in cui le legislazioni<br />
statali, senza motivazioni oggettive e ragionevoli,<br />
prevedessero uno status giuridico<br />
particolarmente favorevole accessibile solo ad alcune confessioni<br />
a detrimento di altre 23.<br />
Questo importante punto d’arrivo sconfessa, nella sostanza,<br />
l’asserita compatibilità con la Convenzione di qualsiasi sistema<br />
di rapporti tra Stato e chiese e mostra di richiedere una<br />
sostanziale equidistanza e imparzialità dello Stato nei confronti<br />
delle confessioni. L’assunto è confermato dal già evidenziato<br />
divieto per lo Stato di formulare giudizi di valore sulle credenze<br />
di fede 24 e di ingerenza nell’organizzazione delle confessioni<br />
religiose 25.<br />
La veloce disamina rivela il progressivo restringimento del<br />
margine di apprezzamento degli Stati e il coraggio della Corte<br />
nel dichiarare violazioni dell’articolo 9 con sempre maggiore<br />
20 È precluso, però, allo Stato parte di prevedere l’appartenenza forzata alla<br />
religione di Stato (Darby contro Svezia, 1990)<br />
21 “Il godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti nella presente Convenzione<br />
deve essere assicurato senza nessuna discriminazione, in particolare quelle<br />
fondate sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la religione, le opinioni politiche<br />
o di altro genere, l'origine nazionale o sociale, l'appartenenza a una minoranza<br />
nazionale, la ricchezza, la nascita o ogni altra condizione”<br />
22 Manoussakis contro Grecia (1996)<br />
23 Testimoni di Geova contro Austria (2008); Testimoni di Geova contro Russia (2010);<br />
Testimoni di Geova contro Francia (2011)<br />
24 Testimoni di Geova contro Francia (2011)<br />
25 Santo Sinodo c. Bulgaria (2009) e Parafiya c. Ucraina (2007)
Il rilievo della sentenza<br />
della Grande Camera del 2011<br />
che, ribaltando la pronuncia<br />
del 2009, nel caso italiano<br />
non ha ritenuto la presenza<br />
dei crocefissi nelle scuole<br />
una forma di “indottrinamento”<br />
La giurisprudenza della Cedu sulla libertà religiosa<br />
ampiezza. La riduzione dell’autonomia statale riguarda fondamentalmente<br />
la fissazione dei confini – sia verso il basso sia<br />
verso l’alto – della neutralità dello Stato. Questo è sempre<br />
meno autonomo nel riempire di contenuto la propria “neutralità”<br />
nei confronti del fenomeno religioso.<br />
La Corte, in modo sempre più deciso, fissa dei limiti alle<br />
scelte statali sia in relazione ai comportamenti dei singoli<br />
aventi una chiara connotazione religiosa (lo Stato non può<br />
dare giudizi di valore su una o più credenze, fare attività di<br />
indottrinamento, con qualunque mezzo, a<br />
favore di una o più confessioni né imporre<br />
un comportamento a contenuto religioso o<br />
una dichiarazione di appartenenza o non<br />
appartenenza religiosa ma, di contro, non<br />
può neppure impedire, sempre e comunque,<br />
ai singoli di esprimere con l’abbigliamento la<br />
propria appartenenza religiosa) sia in relazione<br />
al trattamento delle confessioni religiose (lo<br />
Stato non è obbligato a regolare i rapporti con<br />
le confessioni attraverso un sistema prefissato,<br />
ma non può prevedere discipline che rendano troppo gravoso<br />
l’esercizio di una o più facoltà inerenti al diritto di libertà religiosa<br />
o che siano irragionevoli o meramente privilegianti nei confronti<br />
di alcune confessioni).<br />
Una eccezione a questa tendenza sembra rinvenibile nella<br />
sentenza della Grande Camera Lautzi contro Italia (2011) che<br />
ha ribaltato, negli esiti, la precedente pronuncia del 2009.<br />
La sentenza non ha ritenuto lesivo dell’articolo 2 del Protocollo<br />
e dell’articolo 9 della Convenzione l’obbligo di apposizione del<br />
crocefisso nelle aule scolastiche previsto dalla legislazione<br />
italiana. La Grande Camera ha concluso che la presenza del<br />
simbolo religioso sulle pareti dell’aula non fosse sufficiente a<br />
integrare quell’“indottrinamento” da parte dello Stato più volte<br />
ritenuto illecito e in contrasto con la Convenzione.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Europa<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
101
Europa<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
102<br />
Il calo<br />
demografico<br />
europeo<br />
troverà<br />
sempre più<br />
il suo<br />
compenso<br />
nella<br />
immigrazione:<br />
per questo è<br />
indispensabile<br />
renderla<br />
sempre<br />
più regolata,<br />
strutturata<br />
e integrata<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Lavoro è integrazione.<br />
Orientamenti dall’Europa<br />
e programmazione<br />
dall’Italia<br />
Il Programma annuale 2011 del Fondo europeo<br />
per l’integrazione ha introdotto un’azione<br />
specifica finalizzata a promuovere l’occupabilità<br />
al lavoro di cittadini di Paesi terzi vulnerabili<br />
o in condizione di disagio occupazionale<br />
di Andrea Fama<br />
Ernst & Young - Financial and Business Advisor per il servizio di assistenza<br />
tecnica del Fei<br />
Il lavoro è una delle componenti imprescindibili della dignità<br />
e dell’integrazione dell’uomo nel tessuto sociale in cui vive.<br />
Ciò è particolarmente rilevante nel caso dei cittadini immigrati,<br />
il cui processo di integrazione deve poter coniugare l’inserimento<br />
lavorativo con la conoscenza degli elementi civico-linguistici<br />
propri di un determinato Paese.<br />
L’Europa, infatti, sta attraversando significativi cambiamenti<br />
demografici, tra cui l’invecchiamento dei suoi cittadini, l’aumento<br />
dell’aspettativa di vita e il declino della popolazione in età<br />
lavorativa. L’immigrazione regolare – come riportato anche<br />
nell’Agenda europea per l’integrazione dei cittadini di Paesi<br />
terzi – rappresenta un importante contributo nell’affrontare tali<br />
tematiche, così come nell’ottimizzare l’utilizzo della forza lavoro<br />
e delle sue competenze al fine di incrementare la produttività<br />
dell’economia europea.<br />
A tale proposito, la Strategia Europa 2020 e il Programma di<br />
Stoccolma riconoscono il potenziale della popolazione migrante<br />
per un’economia competitiva e sostenibile, e fissano l’obiettivo<br />
politico di un’effettiva integrazione dei migranti regolari, sostenuta<br />
dal rispetto e dalla promozione dei diritti umani. Anche gli Stati<br />
membri hanno confermato il proprio impegno per promuovere<br />
ulteriormente l’integrazione quale volano per lo sviluppo economico<br />
e la coesione sociale, al fine di accrescere il contributo<br />
dei migranti alla crescita economica e al patrimonio culturale<br />
dei Paesi ospitanti. Il quadro comunitario di riferimento per la<br />
cooperazione in materia è stabilito dai Principi fondamentali<br />
comuni per la politica di integrazione nell’UE.
La migliore<br />
base di<br />
integrazione<br />
consiste<br />
nell’accesso<br />
degli immigrati<br />
alle istituzioni<br />
e ai beni<br />
e servizi<br />
pubblici<br />
e privati<br />
su un piede<br />
di parità<br />
con i cittadini<br />
I progetti Fei per il lavoro e l’integrazione<br />
In Italia, la programmazione per il 2011 del Fondo europeo<br />
per l’integrazione di cittadini di Paesi terzi (Fei) in materia<br />
di orientamento al lavoro e sostegno all’occupabilità intercetta<br />
i seguenti principi fondamentali:<br />
“L’occupazione è una componente fondamentale del processo<br />
d’integrazione ed è essenziale per la partecipazione degli<br />
immigrati, per il loro contributo alla società ospite e per la<br />
visibilità di tale contributo”<br />
“L’accesso degli immigrati alle istituzioni nonché a beni e<br />
servizi pubblici e privati, su un piede di parità con i cittadini<br />
nazionali e in modo non discriminatorio, costituisce la base<br />
essenziale di una migliore integrazione”.<br />
Il Programma annuale 2011 (in corso di attuazione) intende<br />
dare attuazione agli obiettivi strategici indicati dal “Piano per<br />
l’integrazione nella sicurezza: Identità e incontro", che individua<br />
le principali linee di azione e gli strumenti da adottare al fine<br />
di promuovere un efficace percorso di integrazione delle persone<br />
immigrate. Il Piano si basa su cinque principi basilari di integrazione:<br />
Educazione e apprendimento; Lavoro; Alloggio e governo<br />
del territorio; Accesso ai servizi essenziali; Minori e seconde<br />
generazioni.<br />
Alla luce di tali obiettivi strategici, nonché del processo di<br />
consultazione alla base della programmazione e dell’attuale<br />
congiuntura economica e occupazionale, il Programma introduce<br />
l’azione specifica di intervento “Orientamento al lavoro e<br />
promozione dell’occupabilità”, elaborata in modo da non<br />
sovrapporsi con gli obiettivi di inserimento lavorativo propri<br />
del Fondo sociale europeo (Fse).<br />
In particolare, l’azione è finalizzata a promuovere l’occupabilità<br />
al lavoro di cittadini di Paesi terzi vulnerabili – così come definiti<br />
dalla decisione della Commissione 3926 del 21 agosto 2007 –<br />
o in condizione di disagio occupazionale, tramite servizi di<br />
informazione, orientamento al lavoro e valorizzazione delle competenze<br />
informali, attraverso l’attivazione di servizi individuali<br />
personalizzati mirati e finalizzati alla promozione dell’occupazione<br />
anche attraverso la sottoscrizione dell’Accordo di integrazione.<br />
Gli interventi finanziati dall’azione “Orientamento al lavoro<br />
e promozione dell’occupabilità” avranno carattere innovativo e<br />
permetteranno di assicurare la piena conciliazione tra percorsi<br />
di formazione e apprendimento con lo svolgimento delle quotidiane<br />
attività lavorative o di studio dei cittadini di Paesi terzi,<br />
con particolare riferimento alla flessibilità e alla modularità dei<br />
percorsi formativi, tramite calendari didattici adeguati, corsi<br />
part-time e corsi serali.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Europa<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
103
Europa<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
104<br />
I progetti Fei per il lavoro e l’integrazione<br />
Focus progetti<br />
Sostegno all’autoimprenditoralità dei giovani cittadini di Paesi terzi nel settore agricolo<br />
Partner - Autorità nazionale<br />
competente<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Ministero Politiche agricole e forestali<br />
Obiettivi Promuovere l’imprenditorialità nel settore agricolo attraverso<br />
la costituzione di realtà agroindustriali di piccole e medie<br />
dimensioni<br />
Attività progettuali Attività di informazione, orientamento, valorizzazione delle<br />
competenze professionali e sostegno per la costituzione<br />
di imprese agricole<br />
Destinatari Lavoratori e lavoratrici extracomunitari impiegati nel settore<br />
agricolo a tempo determinato e/o stagionali<br />
Giustificazione<br />
della modalità di esecuzione<br />
Ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3 della decisione<br />
2008/457/CE: “l’Autorità Responsabile può attuare i<br />
progetti in Organo esecutivo in associazione con<br />
un’autorità nazionale competente in ragione della sua<br />
perizia tecnica, dell’alto grado di specializzazione o<br />
dei poteri amministrativi di cui dispone”.<br />
Il ministero delle Politiche agricole e forestali, è titolare<br />
di competenze specifiche nel settore di riferimento e<br />
componente del Gruppo tecnico di lavoro di cui all’articolo<br />
2-bis del T.U. Immigrazione, D.Lgs 286/98
I progetti Fei per il lavoro e l’integrazione<br />
Formazione all’estero nei Paesi di origine dei flussi migratori verso l’Italia<br />
Partner - Autorità nazionale<br />
competente<br />
Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali<br />
DG Immigrazione<br />
Obiettivi L’obiettivo progettuale consiste nel facilitare l’inserimento<br />
di cittadini extracomunitari, tramite adeguata formazione,<br />
all’interno sia della società italiana che del mercato del<br />
lavoro locale<br />
Attività progettuali La proposta progettuale ha per oggetto la realizzazione nei<br />
Paesi di origine dei flussi migratori verso l’Italia di corsi di<br />
formazione rivolti a cittadini extracomunitari, che soddisfano<br />
le misure e/o condizioni antecedenti alla partenza previste<br />
dall’ordinamento giuridico italiano.<br />
In particolare, le azioni saranno indirizzate ai soggetti aventi<br />
titolo a fare ingresso in Italia per motivi di lavoro, ai sensi<br />
degli artt. 23 e 27 del T.U. sull’immigrazione.<br />
Le attività formative di base riguarderanno i seguenti ambiti:<br />
a) lingua italiana<br />
b) educazione civica<br />
c) sicurezza sul lavoro<br />
d) formazione professionale, che riguarderà i settori nei<br />
quali è individuabile una previa offerta del mercato del<br />
lavoro italiano. In particolare saranno tenuti in conto i<br />
settori della cura e assistenza alla persona assieme a<br />
quello turistico-alberghiero, per i quali la domanda<br />
presenta un trend costante da tempo.<br />
Le azioni si svilupperanno in Paesi previamente individuati,<br />
con previsione di svolgimento e realizzazione di 40 corsi<br />
complessivi di formazione. In parallelo all’implementazione<br />
della negoziazione degli accordi in materia di regolamentazione<br />
dei flussi migratori, le azioni saranno realizzate<br />
nei Paesi extra UE con i quali sono stati sottoscritti, o sono<br />
in via di conclusione, i relativi accordi<br />
Destinatari Destinatari diretti sono i cittadini dei Paesi citati che<br />
aspirano a fare ingresso in Italia per motivi di lavoro.<br />
Il totale di candidati partecipanti è stimabile intorno ai<br />
1.000 allievi<br />
Giustificazione<br />
della modalità di esecuzione<br />
Ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3 della decisione<br />
2008/457/CE: “l’Autorità Responsabile può attuare i<br />
progetti in Organo esecutivo in associazione con<br />
un’autorità nazionale competente in ragione della sua<br />
perizia tecnica, dell’alto grado di specializzazione o<br />
dei poteri amministrativi di cui dispone”.<br />
Il ministero del Lavoro è titolare di competenze esclusive<br />
nella programmazione e validazione dei progetti di<br />
formazione all’estero ai sensi dell’articolo 23 D.Lgs<br />
286/98<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Europa<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
105
Labor<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
106<br />
Un errore<br />
pensare<br />
che si tratti<br />
di un settore<br />
sinonimo<br />
di solo<br />
abusivismo.<br />
Il commercio<br />
ambulante<br />
vanta oltre<br />
200mila<br />
imprese<br />
regolari<br />
e per il 20<br />
per cento<br />
è costituito<br />
da operatori<br />
extracomunitari<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
I protagonisti<br />
dei mercati di quartiere<br />
tra regolari<br />
e “vendi e fuggi”<br />
Un’inchiesta condotta sul campo per analizzare<br />
il fenomeno del commercio ambulante straniero<br />
in Italia: incontri ravvicinati che danno voce,<br />
oltre che ai venditori autorizzati,<br />
anche a un esercito silenzioso d’irregolari<br />
di Daniele Pellegrino<br />
Giornalista<br />
Come tanti sanno e altrettanti ignorano, la vendita ambulante<br />
ha costituito da sempre l’ossatura stessa del commercio riuscendo<br />
non solo a sopravvivere, ma spesso a tenere in vita il mercato<br />
italiano, che tanto ha puntato, soprattutto dal dopoguerra in<br />
poi, su questo tipo di vendita. Veicolanti di notizie e di usanze,<br />
gli ambulanti sono stati da sempre una categoria preziosa per<br />
la conoscenza di culture diverse e quali fonti di idee che hanno<br />
condotto a importanti forme di intrattenimento popolare come<br />
il circo e il lunapark.<br />
Oggi però alla vendita ambulante si dà spesso un’accezione<br />
prevalentemente negativa, in particolare se rapportata esclusivamente<br />
all’idea del ragazzo di colore che propina insistentemente<br />
calzini, accendini e fazzoletti. Ma il commercio su aree pubbliche,<br />
più comunemente chiamato appunto vendita ambulante, oggi<br />
vanta più di 200mila imprese registrate regolarmente, e di queste<br />
ben il 20% è costituito da operatori di origine extracomunitaria,<br />
a riprova di un diffuso talento economico. Per questo sarebbe<br />
un grave errore pensare all’ambulante solo come a un povero<br />
disgraziato, abusivo e invadente nei modi di proporre la propria<br />
merce.<br />
A permettere una tale distorsione del mercato sono stati<br />
diversi fattori: dall’inversione degli spostamenti, per cui prima<br />
l’Italia ha visto partire tante famiglie per poi ritrovarsi Paese di<br />
destinazione per tante etnie, alla liberalizzazione del mercato<br />
che ha introdotto tecniche di concorrenza fin troppo spietata;<br />
dall’esaurimento degli strumenti regolari di vendita alla crisi<br />
che sta dilaniando ogni settore commerciale permettendo di
Una<br />
particolare<br />
articolazione<br />
è quella<br />
di un mercato<br />
di merci di<br />
bassa qualità<br />
costituito<br />
da extracomunitari<br />
per clienti<br />
extracomunitari<br />
Il commercio ambulante straniero in Italia<br />
sopravvivere solo a chi ha attuato un abbassamento della qualità<br />
dei prodotti.<br />
Proprio in merito a questo, è importante aggiungere come<br />
l’arrivo dei commercianti cinesi abbia creato un’ulteriore novità<br />
nel mercato. La concorrenza dei negozi orientali ha innalzato<br />
i prezzi di gestione delle vecchie attività ambulanti, impoverendo<br />
qualitativamente i nuovi mercati. Il problema è che gli<br />
“storici” proprietari delle licenze di vendita, vedendosi arrivare<br />
tanti asiatici con proposte immediate di liquidità dentro valigette<br />
stracolme di banconote, hanno preferito affittare o a volte<br />
vendere loro l’attività. Questo ha permesso al nuovo commercio<br />
d’incanalarsi verso un mercato fatto da extracomunitari per<br />
clienti extracomunitari vista la bassa qualità merceologica offerta.<br />
Questa serie di eventi ha condizionato il modo di lavorare<br />
sia degli italiani che di quanti hanno provato a dare loro<br />
un’alternativa, visto che è difficile proiettare il commercio<br />
ambulante straniero in un ambito mercantile più prezioso e risulta<br />
attualmente inverosimile anche la sola possibilità di vedere<br />
venditori ambulanti intenti a vendere merce d’antiquariato e<br />
articoli di pregiato collezionismo. Avvicinarsi a questo mondo<br />
è un modo per saggiare anche la capacità dei nostri ospiti<br />
stranieri di fidarsi dell’italiano, che non si limita a comprare ma<br />
tenta un dialogo; avvicinarsi a questo mondo è un modo per<br />
conoscere chi ha scelto il nostro Paese per usare il proprio<br />
tempo, il denaro, i sogni e, a volte, la propria disperazione.<br />
Da qui è nata l'idea di un approccio ravvicinato, personale,<br />
quasi confidenziale con i tanti protagonisti del commercio<br />
ambulante straniero, un’indagine sul campo. Per comprendere<br />
tali fenomeni, è stato fondamentale stare a contatto tanto con<br />
l’immigrato neofita del mestiere, quanto con l’esperto venditore<br />
di oggetti per la casa arrivato in Italia da rifugiato politico;<br />
dall’artista di strada stanco degli eccessivi controlli municipali,<br />
al sindacalista che da una vita cerca di combattere gli abusivi;<br />
nessun soggetto che entrava nelle dinamiche di questa forma<br />
di attività commerciale è stato tralasciato.<br />
Come spartiacque del cambiamento gli interlocutori più<br />
giovani hanno posto l’accento sul periodo di crisi, i più vecchi<br />
invece sulla riforma del ’98 che ha dato il via alla liberalizzazione<br />
commerciale. Fino a quel momento infatti esistevano le tabelle<br />
merceologiche, settorializzazioni dei prodotti in base a dei<br />
canoni riconosciuti su scala nazionale, secondo i quali all’avvio<br />
dell’attività ogni venditore doveva precisare quali fossero le<br />
merci che avrebbe proposto alla sua clientela. L’eliminazione<br />
della tabella è stata necessaria per semplificare l’avvio di<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Labor<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
107
Labor<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
108<br />
Il commercio ambulante straniero in Italia<br />
Lo scarso<br />
successo<br />
del mercato<br />
dei prodotti<br />
“etno”.<br />
Nei casi<br />
di abusivi,<br />
la tecnica<br />
per sfuggire<br />
ai controlli<br />
di polizia<br />
è sempre<br />
la stessa,<br />
imperniata<br />
su un “palo”<br />
che avvista<br />
e dà l’allarme<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
un’attività commerciale e permettere controlli municipali più<br />
rapidi. Obiettivo principale era in realtà quello di aumentare la<br />
concorrenza per proporre una maggiore scelta al consumatore.<br />
La riduzione a due soli settori (alimentare e non alimentare),<br />
da una parte, ha permesso ai venditori improvvisati di propinare<br />
merce di bassa qualità accanto ai pochi “artigiani di strada”<br />
rimasti, grazie alla possibilità di richiedere una semplice licenza<br />
da itinerante. Dall’altra ha favorito coloro i quali avevano già<br />
un banco o un camioncino, ma che prima dovevano limitarsi a<br />
proposte dichiarate antecedentemente: grazie alla nuova delibera,<br />
hanno potuto esporre qualsiasi tipo di genere alimentare nello<br />
stesso punto vendita affittandolo a prezzi stellari.<br />
Ecco allora alcuni flash dell’inchiesta da me intrapresa,<br />
tesa a dare voce, oltre che a venditori autorizzati, anche a un<br />
esercito silenzioso d’irregolari che, sia per evitare di allinearsi<br />
con i connazionali nella vendita di prodotti illegali, sia per una<br />
maggiore integrazione culturale, nel tempo hanno anche provato<br />
a propinare prodotti della propria terra, ma con scarsi risultati.<br />
A questo è bene aggiungere come resti difficile riuscire a ipotizzare<br />
un quadro rassicurante per loro, visto che regolarizzarsi<br />
consiste nel poter mostrare una licenza da venditori itineranti<br />
ormai dal 2005, non più fruibile al comune; per questo tanti<br />
hanno dovuto scegliere di rimanere abusivi. La procedura,<br />
all’avvistamento della polizia, è sempre la stessa: il “palo” dà<br />
il segnale al venditore di turno che raccoglie in pochi attimi la<br />
merce e scappa via, lasciando sul posto solo chi è in possesso<br />
di licenza. Gli ambulanti abusivi lavorano così. Superfluo per<br />
diversi aspetti aggiungere che la stragrande maggioranza di<br />
questi non sia nata in Italia.<br />
Johill<br />
Vendi e fuggi<br />
Viale Mazzini. Accampato<br />
su una doppia pila orizzontale<br />
di cassette per la frutta riciclate<br />
per l’occasione e ricoperte<br />
dal classico telo bianco,<br />
m’imbatto in uno<br />
degli innumerevoli bengalesi<br />
improvvisati commercianti,<br />
rigorosamente abusivo.<br />
Johill, 36 anni, sospettoso<br />
per il fatto che gli possa chiedere<br />
qualcosa in più rispetto<br />
alla semplice contrattazione<br />
sugli adesivi fluorescenti che<br />
vende tutti i giorni nei mercati<br />
più disparati della Capitale,<br />
riesce a confidarmi la totale<br />
irregolarità nella quale latita<br />
da diversi mesi, cioè da quando<br />
gli è scaduto il permesso<br />
di soggiorno che ha richiesto<br />
già da settembre 2009. Questo
Il caso<br />
di Khalid,<br />
un ragazzo<br />
di colore<br />
che vende libri<br />
a Roma.<br />
Dopo dieci<br />
anni è riuscito<br />
ad avere<br />
il permesso<br />
di soggiorno,<br />
ma quello<br />
di venditore<br />
ambulante<br />
ancora no<br />
handicap nella documentazione<br />
lo costringe a vivere di “vendi<br />
e fuggi” quotidiani al primo<br />
avvistamento di una volante<br />
che, come minima sanzione,<br />
ha il dovere di confiscargli<br />
la merce. Mi racconta come un<br />
mese prima sia stato sottoposto<br />
a un verbale di 5.164 euro<br />
che ovviamente ora non ha<br />
la possibilità di pagare,<br />
ma sta lavorando duro anche<br />
Il commercio ambulante straniero in Italia<br />
per sanare i suoi conti con la<br />
giustizia nonostante non sia tra<br />
le sue priorità quella di affittare<br />
una licenza di vendita.<br />
Ma ecco che sento una sirena,<br />
Johill fa un cenno, arriva un<br />
altro ragazzo bengalese che lo<br />
aiuta a riporre le cassette vicino<br />
ai cassonetti della spazzatura,<br />
mentre lui raccoglie il telo<br />
in un batter d’occhio e mi saluta<br />
col sacco sulle spalle.<br />
Sono a piazza Esedra. Sull’uscio di una libreria, m’imbatto<br />
in Khalid, un ragazzo di colore che mi propina dei libri. Gli<br />
propongo di acquistarne uno a patto che mi racconti qualcosa<br />
a proposito dell’attività che sta svolgendo. Senza permesso di<br />
soggiorno per dieci anni, è riuscito da due mesi a ottenere<br />
almeno quello. Dell’autorizzazione amministrativa (volgarmente<br />
chiamata licenza di vendita) non se ne parla dato che non è<br />
l’ambizione della sua vita vendere libri sull’Africa e spedire il<br />
guadagno alla ditta tenendosi due euro e 50 centesimi a testo.<br />
Già, il suo modo di reperire la merce è ciò che lo ha reso regolare<br />
in modo ufficioso dinanzi alle autorità di controllo: lavorando<br />
per una associazione editoriale di solidarietà, si fa spedire i<br />
testi direttamente a casa e rispedisce al mittente l’80% del<br />
guadagno tramite posta. Mostrando l’accordo cartaceo alla<br />
municipale, per ben dieci anni è riuscito a non incorrere mai<br />
in alcun tipo di sanzione. Mi rivela in aggiunta che, quando i<br />
poliziotti sono in borghese, comprano spesso libri da lui,<br />
cosa mai successa invece quando sono nelle ore di servizio.<br />
Comunque una soddisfazione.<br />
È stato interessante notare come, in tanti mercati storici della<br />
Capitale, alcuni venditori immigrati abbiano assunto comportamenti<br />
simili ai commercianti italiani, declamando qualità e<br />
convenienza della propria merce; altri invece, come dimostra<br />
Oumar, hanno conservato approcci di vendita più composti e<br />
tradizioni inalterate come il cous-cous a colazione!<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Labor<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
109
Labor<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
110<br />
Il commercio ambulante straniero in Italia<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Oumar<br />
Dopo vent’anni ancora cous-cous a colazione<br />
Sessantadue anni … riesce<br />
a nasconderli ad ogni mia<br />
domanda dietro un immancabile<br />
sorriso, che certo non cela<br />
né la mancanza di alcuni denti<br />
e neppure la serenità d’animo<br />
che gli deriva dalla consapevolezza<br />
di non dover correre ogni mattina<br />
più veloce del leone. Già, perché<br />
nello “spot” di vita in questione,<br />
il personaggio del “re della<br />
giungla”, è interpretato dalla<br />
Municipale, e tra le gazzelle<br />
non c’è più il nome di Oumar,<br />
ma quello di tanti altri senegalesi<br />
che ogni mattina sanno di dover<br />
correre più veloci della polizia<br />
per non essere portati al patibolo<br />
della questura.<br />
Da diciannove anni e sei mesi<br />
nulla si è scordato ma tanto<br />
sembra esser cambiato. Il viso<br />
scurissimo in cui sono incastonati<br />
occhi dalle tonalità cristalline,<br />
rimanda a quell’icona di contrasto<br />
che rappresenta il suo Paese,<br />
tanto povero quanto affascinante.<br />
Paradosso palpabile ad ogni<br />
sguardo dei passanti, possibili<br />
compratori della merce<br />
che reperisce a Piazza Vittorio.<br />
Mi spiega come,<br />
“fino al ’95 non ci fosse mai<br />
stata alternativa al mercato<br />
di Napoli – che offriva merce<br />
all’ingrosso senza la ben che<br />
minima concorrenza. Si partiva<br />
la mattina con la macchina;<br />
il tempo della contrattazione<br />
e di un caffé, poi si tornava<br />
a Roma; bastava farlo una volta<br />
a settimana – oggi forse<br />
ne basterebbe una al mese,<br />
vista la pochezza nelle vendite –<br />
per arrivare a fine mensilità<br />
senza acqua alla gola<br />
e con un gruzzoletto da spedire<br />
in Senegal per i miei fratelli.<br />
Da quando però sono arrivati<br />
i cinesi, è venuta meno la necessità<br />
di ‘imbarcarsi’ per comprare<br />
la merce in altre città”.<br />
Piazza Vittorio, nuovo centro<br />
nevralgico del commercio low<br />
cost, ha permesso agli ambulanti<br />
di evitare traversate e pagare<br />
ancor meno i prodotti anche se<br />
a scapito della qualità.<br />
Essendo i primi anni sprovvisto<br />
di permesso di soggiorno,<br />
Oumar ha pensato bene<br />
di ottimizzare il tempo svolgendo<br />
un doppio lavoro: la mattina<br />
vendeva i giornali per strada;<br />
il pomeriggio faceva l’ambulante<br />
abusivo. Fino al 2001, quando<br />
con il permesso di soggiorno<br />
e l’autorizzazione amministrativa<br />
per vendite a rotazione,<br />
si è potuto dedicare al commercio<br />
in proprio, abbandonando<br />
il ruolo di “gazzella” che lo<br />
aveva contraddistinto nei primi<br />
dieci anni di clandestinità.<br />
In quel periodo, molto spesso<br />
le forze dell’ordine hanno<br />
sequestrato la sua merce –<br />
portafogli, cinture, borse a tracolla<br />
e portachiavi – ma mai si sono<br />
trattenute per redigere verbali<br />
visto che il danno più ingente<br />
era confiscargli gli oggetti<br />
per la vendita.
Salim, un altro<br />
ambulante<br />
per le vie<br />
di Roma<br />
“affitta”<br />
una licenza<br />
di vendita<br />
per 1300 euro<br />
al mese<br />
Andando avanti con gli anni,<br />
mi racconta come abbia “battuto”<br />
tutti i mercati di Roma<br />
e sia conosciuto ormai da ogni<br />
distretto, che non gli chiede<br />
più documentazione da diversi<br />
mesi.<br />
La mattina, quando Oumar<br />
si sveglia, mangia ancora<br />
Il commercio ambulante straniero in Italia<br />
cous-cous a colazione<br />
in compagnia dei coinquilini<br />
senegalesi, conducendo una vita<br />
apparentemente simile a quella<br />
di un lavoratore italiano vicino<br />
alla pensione, con la differenza<br />
che lui, sfuggito al “leone”<br />
e senza un fondo per il futuro,<br />
sorride, l’italiano meno.<br />
Lungo una delle vie d’accesso della città universitaria si sono<br />
da tempo stabiliti diversi banchi. Alcuni regolari. Altri no. Selim<br />
affitta una licenza di vendita pagandola 1.300 euro al mese,<br />
operando su via De Lollis solo una volta al mese. Mi spiega di<br />
fare pochi soldi oggi, in primis perché gli studenti non sono<br />
una categoria nota per le spese folli e secondo perché da<br />
quando è arrivata la crisi tre anni fa, anche quando è di turno<br />
in mercati più redditizi, riesce ad arrivare a malapena alla<br />
metà del guadagno giornaliero del periodo precedente alla<br />
crisi. Babu – originario del Bangladesh – sostiene come non<br />
importa vendere mulinelli o cianfrusaglie, l’ambulante è il<br />
mestiere più semplice e accessibile sbarcando in Italia e per<br />
tanti resta l’unico lavoro possibile. Nonostante, infatti, la maggior<br />
parte degli immigrati ambulanti si qualifichino con titoli di studio<br />
e con ambizioni diverse rispetto a quella di vendere borse o<br />
adesivi per la strada, la dimostrazione lampante della tesi<br />
sostenuta da Babu è data dal caso di Ben, senegalese. In<br />
patria era professore di francese, in Italia ormai da dieci anni, si<br />
è trasformato in commerciante ambulante di cd e dvd copiati.<br />
Selim e Hassan<br />
In possesso del permesso<br />
di soggiorno dal 2002, Selim,<br />
32 anni, in Italia da nove,<br />
all’inizio ha lavorato<br />
in un negozio d’abbigliamento<br />
a piazza di Spagna di proprietà<br />
d’indiani. Poi, nostalgico<br />
della libera professione<br />
del commerciante autore<br />
del proprio destino,<br />
ha ricominciato ad affittare<br />
la licenza di vendita riuscendo,<br />
fino allo scoppio della crisi,<br />
a puntare su ottimi guadagni.<br />
Mi rivela che si aggiravano<br />
sul centinaio di euro al giorno,<br />
soldi sufficienti a condurre una<br />
vita più che dignitosa e mandare<br />
una cinquantina d’euro al mese<br />
ai genitori in Bangladesh.<br />
Lavora solo, ma oggi è venuto<br />
un suo amico per aiutarlo<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Labor<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
111
Labor<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
1<strong>12</strong><br />
Il commercio ambulante straniero in Italia<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
ad aprire e chiudere l’ombrellone:<br />
non riesce a trovare lavoro<br />
anche perché parla poco<br />
l’italiano, così a volte chiama<br />
l’amico e gli dà qualcosa. Selim<br />
seguita il colloquio<br />
confermandomi la teoria sui<br />
connazionali che s’improvvisano<br />
“ombrellai”, ritraendoli costretti<br />
a trovare disperatamente una<br />
qualsiasi forma di attività mentre<br />
aspettano un rinnovo del visto<br />
che non potrà mai essere<br />
effettuato perché il precedente,<br />
ormai scaduto, aveva un limite<br />
di stagionalità.<br />
“La polizia non dice niente<br />
perché qui a San Lorenzo<br />
andrebbe incontro a un numero<br />
sterminato d’irregolari<br />
impossibilitati a pagare sanzioni,<br />
e proprio per questo evita<br />
di redigere verbali. I controlli<br />
sono comunque quotidiani<br />
nonostante seguano una prassi<br />
poco rigida; prima viene fatto<br />
un sondaggio dalla municipale<br />
sui non autorizzati della zona<br />
che saranno soggetti per un po’<br />
a sguardi d’avvertimento.<br />
Dopodiché si passa prima<br />
per l’ammenda verbale, minacce<br />
di multa e, reiterando<br />
nell’abusività, si va incontro<br />
alla sanzione di 5.164 euro”.<br />
Proprio sentendoci parlare<br />
di questo, interviene nel dialogo<br />
un secondo bengalese, Hassan,<br />
34 anni, privo di autorizzazione<br />
amministrativa perché troppo<br />
cara, ma ugualmente presente<br />
con il suo banchetto, sopra il<br />
quale espone una trafila<br />
di orecchini colorati di bassa<br />
qualità, in vendita al prezzo<br />
di due euro al paio.<br />
“Quando mi hanno fatto<br />
la multa di cinquemila euro,<br />
non sono riuscito a pagarla,<br />
finché, recatomi al comune<br />
per rinnovare il permesso<br />
di soggiorno, mi hanno<br />
comunicato come fosse stata<br />
bloccata la pratica a causa<br />
della pesante sanzione<br />
che da anni gravava su di me.<br />
Attraverso un sindacato,<br />
sono andato da un avvocato che,<br />
dopo avermi chiesto una parcella<br />
di 1.200 euro totali, ha scritto<br />
una lettera al comune facendomi<br />
prima vincere la causa<br />
e poi dando il via libera<br />
al rilascio del visto”.<br />
Le rughe che segnano il viso<br />
stanco confermano la voglia,<br />
annunciatami fin da subito<br />
di tornare quanto prima in<br />
patria senza mai più far ritorno<br />
neanche in vacanza in Italia,<br />
Paese in cui lavora da <strong>12</strong> anni<br />
dalle 8 alle 10 ore al giorno.<br />
In effetti, dalle storie che ho<br />
ripetutamente ascoltato, posso<br />
affermare che questa è la media<br />
lavorativa degli appartenenti<br />
a questa comunità; i bengalesi<br />
riescono a sostenere ritmi<br />
davvero massacranti. Inoltre<br />
il loro credo esclude la possibilità<br />
di chiedere l’elemosina.<br />
“Per quello, ci sono tutti<br />
gli altri”, conclude Hassan.
Accanto<br />
alla presenza<br />
storica<br />
dei marocchini<br />
c’è quella<br />
dei pakistani,<br />
specialisti<br />
nella vendita<br />
di oggetti<br />
d’argento<br />
dei quali si<br />
riforniscono<br />
nel loro Paese.<br />
Ogni etnia<br />
di ambulanti<br />
ha una sua<br />
specializzazione<br />
diversa<br />
dalle altre<br />
Il commercio ambulante straniero in Italia<br />
Le etnie di commercianti ambulanti non autoctoni più diffuse<br />
nel nostro Paese sono marocchini, senegalesi, bangladesi (detti<br />
anche bengalesi), pakistani e, in misura minore, ivoriani.<br />
I senegalesi e gli ivoriani trattano solo borse, cinte e sempre<br />
più raramente oggetti in legno e cd, non essendo interessati a<br />
trattenersi a lungo in Italia, ma usando il nostro Paese come tappa<br />
per arrivare in Francia: vendono abusivamente aspettando il<br />
momento propizio per passare il confine.<br />
I pakistani si vedono perlopiù in spiaggia, sempre pronti a far<br />
gola ai bagnanti con i propri argenti che portano dalla vicina<br />
(per loro) India: dalle collane agli orecchini, dalle spille ai<br />
bracciali. Sono gli unici a non comprare i propri prodotti in Italia.<br />
I marocchini sono coloro che da più tempo abitano la nostra<br />
penisola e si prestano molto spesso come aiutanti dei venditori<br />
italiani, possessori dei banchi nei mercati: da frutta e verdura<br />
all’abbigliamento possiamo notare la loro presenza in tanti<br />
mercati storici della Capitale. Quando non sono chiamati a<br />
lavorare dagli italiani o si limitano alla vendita di asciugamani<br />
e sciarpe, oppure s’improvvisano venditori di qualsiasi cianfrusaglia<br />
ai bordi dei banchi regolari, suscitando le ire di chi paga<br />
per vendere regolarmente con le dovute limitazioni. Infine i<br />
bengalesi – che rappresentano il numero più importante di<br />
venditori ambulanti stranieri – sono riusciti grazie alla loro perseveranza<br />
e serietà a conquistarsi il monopolio di foulard,<br />
cappelli, orecchini, portafogli, ombrelli e oggettistica per la casa.<br />
Tanti bengalesi in attesa di una regolarizzazione li vediamo<br />
vagare per le vie del quartiere romano di San Lorenzo a qualsiasi<br />
ora del giorno e della notte proponendo prodotti kitch di bassa<br />
qualità ma dall’aspetto simpatico e accattivante. L’alternativa<br />
sarebbe quella di far fronte a spese dai 300 (per un banco di<br />
frutta al mercato) ai cinquemila euro al mese (per la gestione<br />
di un camioncino di bibite). Per quanto concerne le vendite,<br />
invece, i prezzi partono dai 300mila euro in su. Sostenere costi<br />
simili rappresenta un’impresa titanica per chi è nato in Italia, figurarsi<br />
per chi ci è arrivato. Tutti i venditori operanti nelle strade<br />
della città eterna – a prescindere dall’etnia – comprano la<br />
merce a piazza Vittorio, ormai in mano per l’80% alla comunità<br />
cinese, la quale punta su merci di pessima qualità a prezzi<br />
irragionevolmente bassi per la concorrenza. Uno degli<br />
incontri più interessanti nei quali mi sono imbattuto ha come<br />
protagonista un ragazzo del Bangladesh al quale ho chiesto<br />
delucidazioni sull’attività dei connazionali che riescono a proporre<br />
ombrelli lungo le vie della Capitale appena comincia a<br />
piovere. La spiegazione è laconica: questi ragazzi sono<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Labor<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
113
Labor<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
114<br />
Il commercio ambulante straniero in Italia<br />
I loro<br />
telefonini<br />
sono muniti di<br />
abbonamento<br />
al servizio<br />
meteo.<br />
Ecco perché<br />
al primo<br />
apparire<br />
della pioggia<br />
sono già<br />
per strada<br />
a vendere<br />
ombrelli<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
sprovvisti del permesso di soggiorno ma sono tutti muniti di<br />
servizi di abbonamento sul telefonino mobile sulle previsioni del<br />
tempo giornaliero. Comprando uno stock di ombrelli a piazza<br />
Vittorio, risultano pronti allo smercio ben prima che vengano<br />
giù le prime gocce d’acqua, riempiendo le sacche di merce<br />
sin dalla mattina così da poter vendere in maniera itinerante<br />
anche senza autorizzazioni, grazie alle ridotte quantità da<br />
nascondere all’arrivo della polizia municipale. Fino a qualche<br />
anno prima c’era un capo che riforniva i venditori, i quali si<br />
dividevano lo smercio nelle strade durante le giornate di pioggia;<br />
poi con l’introduzione della legge sui permessi stagionali di sei<br />
mesi i bangladesi sono aumentati a vista d’occhio, illudendosi<br />
di potersi mettere in proprio per cercare di guadagnare qualche<br />
soldo in più, senza però ottenere regolarizzazioni.<br />
Le autorizzazioni a posto fisso, rilasciate dal municipio di<br />
competenza, non avendo un numero massimo, possono variare<br />
sensibilmente di anno in anno. Attualmente ci sono ancora<br />
duemila posti liberi all’interno dei mercati, ma con la crisi in<br />
atto nessuno se la sente di occuparli: il problema non è ottenere<br />
la licenza ma mantenere un guadagno costante nel tempo<br />
vendendo sullo stesso punto.<br />
Ahmed<br />
“Loro neanche mi ascoltavano, prendevano qualcosa e se ne andavano”<br />
Sono in un Centro d’accoglienza lo affascina a tal punto da non<br />
rifugiati; è qui che riesco voler migrare per altri lidi<br />
a intrattenere una chiacchierata della Penisola, ma poi si convince<br />
con Ahmed, somalo<br />
grazie a un amico che gli propone<br />
ventiquattrenne di un metro un lavoro da venditore<br />
e novanta dalla risata contagiosa. ambulante a Tor Sapienza,<br />
Arriva in Italia il 21 giugno 2008 periferia est della Capitale.<br />
dopo un viaggio cominciato Riesce a ottenere subito<br />
a gennaio dello stesso anno, lo status di rifugiato politico<br />
avendo attraversato con tutti a causa del moto perpetuo che<br />
i mezzi possibili (escluso contraddistingue la guerra civile<br />
l’aereo!) il Kenya, l’Uganda, in Somalia. Oggi sta seguendo<br />
il Sudan e la Libia. Lavora uno stage in un albergo<br />
a Tripoli per due mesi come con frequenza quotidiana<br />
facchino ma viene retribuito obbligatoria, motivo per il quale<br />
per una sola mensilità perché ha dovuto abbandonare, dopo<br />
immigrato irregolare. In seguito un paio di mesi d’attività,<br />
a questo, decide d’imbarcarsi l’occupazione commerciale.<br />
per l’Italia: Lampedusa<br />
Mi racconta di aver lavorato
quattro giorni a settimana preso<br />
il banco dell’amico, rivenditore<br />
autorizzato di magliette<br />
con licenza a rotazione. La merce<br />
che vendeva veniva tutta<br />
da Napoli attraverso il loro<br />
rifornitore ufficiale, un senegalese<br />
sulla quarantina d’anni che ogni<br />
mattina scaricava i capi<br />
d’abbigliamento comprati i giorni<br />
precedenti in Campania.<br />
Mi confida come non abbia mai<br />
avuto problemi con la polizia,<br />
nonostante fosse sprovvisto<br />
di un contratto di lavoro<br />
subordinato; bastava dire loro<br />
come si trovasse sul posto solo<br />
per dare una mano all’amico<br />
venditore: “loro neanche mi<br />
ascoltavano, prendevano qualcosa<br />
dal banco e se ne andavano”.<br />
La paga giornaliera variava<br />
in base alle vendite ma si attestava<br />
sui 30 e i 70 euro, di cui una<br />
parte spedita regolarmente<br />
Il commercio ambulante straniero in Italia<br />
in Kenya per le cure mediche<br />
a cui continua ad essere<br />
sottoposta la madre, assistita<br />
dai sei fratelli di Ahmed.<br />
Da quando è in Italia, è riuscito<br />
ad essere stipendiato anche<br />
da una catena di negozi<br />
specializzati in prodotti per la<br />
casa, dove svolgeva la mansione<br />
di “anti-tacchinaggio”,<br />
e dal “Sei Nazioni” nella sicurezza<br />
allo stadio Flaminio durante<br />
il match di rugby tra Italia<br />
e Scozia.<br />
Le cinque lingue parlate (swahili,<br />
arabo, somalo, inglese e italiano),<br />
le spalle larghe e l’energia<br />
positiva, probabilmente<br />
lo aiuteranno a trovare<br />
un’occupazione in Italia,<br />
preferibilmente che non abbia<br />
niente a che fare con la vendita<br />
diretta: troppi controlli gli hanno<br />
già fatto passare la voglia.<br />
Un ambulante ha così commentato le attuali difficoltà economiche<br />
dovute agli scarsi guadagni del periodo di crisi: “Un<br />
sistema capitalista riesce sempre a produrre profitto perché<br />
quando non ottiene i risultati economici sperati nei settori leciti<br />
usa puntare su quelli illeciti, soprattutto oggi nell’era dell’abusivismo.<br />
È assurdo accanirsi contro i senegalesi sapendo che<br />
non sono loro che devono essere puniti in primis ma coloro<br />
che producono borse e cinte perché le mettono in commercio<br />
illegalmente”.<br />
Ciò che è certo è che, fin quando ci sarà qualcuno a fabbricarle,<br />
la procedura all’avvistamento della polizia sarà sempre la stessa: il<br />
palo dà il segnale al venditore di turno che raccoglie in pochi<br />
attimi la merce e scappa via …<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Labor<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
115
Cittadinanza<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Numerosi progetti di legge<br />
presentati in Parlamento,<br />
anche se fra loro eterogenei,<br />
mirano a modificare<br />
l’attuale normativa, specie<br />
per le seconde generazioni<br />
116 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Seconde generazioni<br />
e cittadinanza:<br />
la disciplina attuale<br />
e le esigenze di riforma<br />
Gli aspetti critici e le possibili soluzioni<br />
per alcuni profili di inadeguatezza<br />
evidenziati dalla legge 91/1992 in materia<br />
di concessione della cittadinanza ai figli<br />
di genitori stranieri o apolidi nati in Italia<br />
di Paolo Morozzo della Rocca<br />
Università Carlo Bo di Urbino e condirettore della rivista “Gli Stranieri”<br />
Le norme in materia di acquisto della cittadinanza<br />
nell’attuale disciplina<br />
I numerosi progetti di legge presentati in Parlamento, pur<br />
nella loro eterogeneità, testimoniano di un crescente disagio<br />
nei riguardi dell’attuale disciplina in materia di cittadinanza<br />
(legge 5 febbraio 1992 n.91) che non pare<br />
più adeguata a raccogliere il bisogno di<br />
cittadinanza (in senso giuridico) delle<br />
seconde generazioni, intendendo con questa<br />
espressione i giovani stranieri figli di immigrati<br />
ma non essi stessi immigrati, in quanto nati<br />
o comunque vissuti in Italia nell’intero<br />
periodo della loro formazione linguistica e<br />
culturale in età evolutiva.<br />
Alcuni riferimenti alla normativa vigente varranno a illustrare<br />
in modo analitico le ragioni di questa grave inadeguatezza.<br />
1.Ai sensi dell’articolo 3 della legge sulla cittadinanza, il minore<br />
straniero adottato da cittadino italiano acquista la cittadinanza.<br />
Rimangono però esclusi da questa modalità di acquisto della<br />
cittadinanza tutti i minori stranieri dichiarati in stato di abbandono<br />
– e dunque adottabili – dal giudice minorile italiano, ma<br />
poi non adottati. Ciò riguarda, in particolar modo, i minori<br />
affetti da patologie significative, invalidità o disabilità; non più<br />
in tenera età; già restituiti da una coppia che li aveva precedentemente<br />
presi in affidamento preadottivo; etc.
Seconde generazioni e cittadinanza: disciplina attuale e possibili riforme<br />
Il caso di Fatima<br />
Circa 20 anni fa Fatima, una bambina di origine africana,<br />
veniva dichiarata in stato di abbandono dal tribunale di Roma,<br />
ma non adottata (perché già grandina, di colore e molto<br />
legata alla sorella minore). Oggi Fatima è una donna di 28<br />
anni madre di due bambini. Sia lei che i due figli sono<br />
attualmente privi di cittadinanza. Di Fatima non si conosce<br />
la cittadinanza perché non è mai stato accertato con sicurezza<br />
se la madre, resasi irreperibile 22 anni fa, fosse somala,<br />
keniota o sudanese. Il tribunale civile sta comunque<br />
accertando (da diversi anni) se possa assumere una qualche<br />
cittadinanza africana. In caso negativo ne dichiarerà lo<br />
status di apolide. Intanto, anche i figli sono in attesa di<br />
conoscere la loro cittadinanza, che deriverà da quella<br />
della madre. Nel frattempo non sono né italiani né apolidi<br />
de iure, né cittadini di un altro Paese. L’intero nucleo familiare<br />
soggiorna da anni in Italia con autorizzazioni al soggiorno<br />
provvisorie rinnovate di anno in anno.<br />
La soluzione: sarebbe opportuno, de iure condendo,<br />
che l’accertamento giudiziale dello stato di abbandono<br />
del minore – per orfananza o per l’inidoneità educativa dei<br />
genitori – comportasse l’acquisto della cittadinanza del<br />
Paese il cui ordinamento così radicalmente è intervenuto<br />
sulle sue relazioni familiari e parentali.<br />
2. Ai sensi dell’articolo 1, lett. b), un altro modo di acquisto<br />
della cittadinanza è dato dalla nascita in Italia da genitori<br />
apolidi o che comunque non trasmettano al figlio alcuna cittadinanza.<br />
Si tratta ovviamente di casi molto residuali, resi ancor<br />
più rari dalle difficoltà incontrate dai genitori a fare accertare<br />
la loro condizione di apolidia. Accertamento che spesso<br />
interviene molti anni dopo la nascita del bambino. Emblematico,<br />
anche a questo proposito, il caso di Fatima!<br />
3. Ai sensi dell’articolo 4, comma 2, i ragazzi stranieri nati in Italia<br />
possono chiedere la cittadinanza al compimento del diciottesimo<br />
anno, ma non più tardi del diciannovesimo compleanno, purché<br />
dimostrino il possesso continuativo sia del permesso di soggiorno<br />
che della residenza anagrafica sin dalla nascita.<br />
La regola funziona poco e male. Le poche proiezioni disponibili<br />
ci dicono infatti che su 100 ragazzi nati in Italia e qui<br />
ancora residenti al compimento dei diciotto anni, dodici sono<br />
già diventati italiani da minorenni per effetto della naturalizzazione<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Cittadinanza<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
117
Cittadinanza<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
118<br />
Seconde generazioni e cittadinanza: disciplina attuale e possibili riforme<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
del padre, 46 esercitano positivamente l’opzione di cittadinanza,<br />
ma ben 42 rimangono stranieri anche dopo la maggiore<br />
età e nonostante l’intera vita trascorsa in Italia; o perché non<br />
hanno, tutta intatta, la continuità di residenza anagrafica e di<br />
soggiorno per tutti e 18 gli anni, oppure perché i loro genitori<br />
non erano ancora regolarmente soggiornanti al momento<br />
della nascita. Così, ad ogni anno che passa, in progressione<br />
accelerata, se non geometrica, diverse migliaia di diciottenni<br />
nati e vissuti in Italia rimarranno “stranieri a casa loro”.<br />
Il caso di Azzurra<br />
Una ragazza cinese dal nome sportivamente italiano,<br />
oggi studentessa/lavoratrice per non perdere il permesso<br />
di soggiorno, è nata venti anni fa in una cittadina del Lazio<br />
da genitori regolarmente soggiornanti. Non ha potuto<br />
eleggere la cittadinanza italiana, ai sensi dell’articolo 4,<br />
comma 2, perché ha involontariamente interrotto la continuità<br />
di residenza anagrafica quando, a quindici anni, la sua<br />
famiglia si è trasferita da quel comune di provincia a<br />
Roma, impiegando più di dodici mesi a trovare un proprietario<br />
disposto a registrare il contratto di affitto della<br />
nuova abitazione. Solo dietro esibizione del contratto di<br />
affitto gli uffici di anagrafe hanno infatti accettato di ricevere<br />
la dichiarazione di dimora abituale. Nel frattempo il comune<br />
di provenienza cancellava l’intera famiglia perché trasferitasi<br />
altrove, creando un vuoto anagrafico di alcuni mesi.<br />
La soluzione: modificare l’articolo 1 del regolamento di<br />
esecuzione, emanato con Dpr <strong>12</strong> dicembre 1993 n. 572, il<br />
quale, impropriamente, considera “legalmente residente”<br />
solo chi, oltre ad essere in regola con le norme sull’autorizzazione<br />
al soggiorno, risulti anche iscritto all’anagrafe<br />
comunale. La nozione di residenza legale dovrebbe invece<br />
essere intesa come presenza effettiva in Italia, comunque<br />
dimostrata dall’interessato, unitamente alla regolarità del<br />
soggiorno.<br />
Il caso di Artan<br />
Giunto in Italia all’età di tre anni dall’Albania, non parla<br />
nessun’altra lingua oltre l’italiano ed è sempre vissuto in<br />
Italia dove ha frequentato tutte le scuole (elementari,<br />
medie e scuola media superiore). Non si è mai pensato<br />
altro che italiano. Di conseguenza, al compimento della
Seconde generazioni e cittadinanza: disciplina attuale e possibili riforme<br />
maggiore età chiede di eleggere la cittadinanza italiana,<br />
ma l’ufficiale di stato civile gli risponde che manca il<br />
requisito del soggiorno e della residenza dalla nascita.<br />
La soluzione: prevedere che non solo lo straniero nato<br />
in Italia, ma anche quello che vi è giunto entro il quinto<br />
anno di età e che vi abbia risieduto legalmente fino al<br />
raggiungimento della maggiore età, divenga cittadino se<br />
dichiara di voler acquistare la cittadinanza italiana entro<br />
il compimento del diciannovesimo anno di età.<br />
Il caso di Natalya<br />
Natalya è nata in Italia diciotto anni fa, ma ha ricevuto il<br />
permesso di soggiorno solo tre anni dopo, quando la madre<br />
è riuscita a regolarizzare la sua presenza in Italia come<br />
badante. È sempre vissuta in Italia senza interruzioni,<br />
mantenendo costantemente la regolarità del soggiorno e<br />
l’iscrizione all’anagrafe in un comune piemontese. La sua<br />
dichiarazione di elezione della cittadinanza italiana è<br />
stata però rifiutata dall’ufficiale di stato civile perché non<br />
risulta regolarmente soggiornante (e residente) dalla<br />
nascita, pur risultando nata e vissuta in Italia.<br />
La soluzione: prevedere che chi è nato in Italia, una volta<br />
dimostrata la presenza ininterrotta in Italia, possa chiedere<br />
la cittadinanza al compimento del diciottesimo anno di età.<br />
4. Ai sensi dell’articolo 9, comma 1, lett. a), gli stranieri nati in<br />
Italia, ma privi della continuità anagrafica per tutti e diciotto<br />
gli anni della minore età, possono chiedere la concessione<br />
della cittadinanza dopo tre anni di residenza legale.<br />
Il problema: poiché si tratta di un procedimento concessorio,<br />
ampiamente discrezionale – e non di una regola di attribuzione<br />
sulla base dei requisiti di legge – questo percorso di acquisto<br />
della cittadinanza è scarsamente praticabile: serve, infatti,<br />
al richiedente un buon reddito e la benevola disposizione<br />
dell’amministrazione.<br />
La soluzione: modificare la natura concessoria dell’attuale<br />
disposizione, stabilendo che l’acquisto della cittadinanza<br />
avvenga per attribuzione di legge al nato in Italia che vi<br />
risieda legalmente da almeno tre anni dopo la maggiore età.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Cittadinanza<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
119
Cittadinanza<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
<strong>12</strong>0<br />
Seconde generazioni e cittadinanza: disciplina attuale e possibili riforme<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
5. Ai sensi dell’articolo 14, acquistano la cittadinanza italiana<br />
i figli minori di età conviventi con il genitore che acquisti la<br />
cittadinanza italiana.<br />
I problemi: accade che il genitore naturalizzatosi italiano si<br />
separi dal coniuge/partner col quale ha avuto il figlio e che<br />
quest’ultimo conviva con l’altro genitore, con o senza un<br />
provvedimento di affidamento congiunto. Se il ragazzo è<br />
sfortunato, la coabitazione con il genitore “sbagliato”, anche<br />
se individuato dal giudice della separazione, potrebbe<br />
implicare il mancato acquisto della cittadinanza.<br />
Inoltre, il fatto che la legge subordini l’efficacia dell’acquisto<br />
della cittadinanza da parte del genitore al giuramento<br />
induce l’amministrazione a riferire al momento in cui avviene<br />
quest’ultimo la verifica della necessaria convivenza e a<br />
escludere un acquisto della cittadinanza da parte del figlio<br />
se quest’ultimo diviene maggiorenne dopo il decreto di<br />
concessione, ma prima del giuramento.<br />
Le soluzioni:<br />
A. Sostituire il requisito della convivenza con quello, più<br />
opportuno, di affidamento, anche se congiunto.<br />
B. Precisare per regolamento, o modificando la norma di<br />
legge, che ciò a cui si deve fare riferimento non è la data del<br />
giuramento come cittadino da parte del genitore, ma la data<br />
della domanda che poi ha trovato accoglimento.<br />
Altre proposte che potrebbero rendere adeguata<br />
alle necessità dei tempi la disciplina della cittadinanza<br />
delle seconde generazioni<br />
1. La cittadinanza per ius culturae. Con l’attuale normativa,<br />
anche quei ragazzi che oggi riescono a diventare cittadini italiani,<br />
lo diventano spesso dopo un vissuto troppo lungo da<br />
“stranieri di diritto /italiani di fatto”. Ciò non è privo di gravi<br />
conseguenze. Al compimento dei diciotto anni, infatti, ha già<br />
avuto ampio sviluppo quel processo di “separazione” cui la<br />
diversità di status giuridico, rispetto ai coetanei italiani a tutti<br />
gli effetti, potrebbe ormai avere inevitabilmente condotto il<br />
ragazzo di origine straniera.<br />
Sarebbe dunque opportuno prevedere meccanismi di<br />
acquisto della cittadinanza italiana, già durante la minore età,<br />
che siano connessi alla legale ed effettiva presenza del minore
Seconde generazioni e cittadinanza: disciplina attuale e possibili riforme<br />
sul territorio italiano. In particolare potrebbe essere introdotta<br />
una modalità di acquisto della cittadinanza iure culturae a profitto<br />
del minore, figlio di genitori stranieri, che abbia frequentato con<br />
successo un intero ciclo di istruzione primaria o secondaria di<br />
primo grado, ovvero secondaria superiore, presso istituti scolastici<br />
appartenenti al sistema nazionale di istruzione, ovvero un<br />
percorso di istruzione e formazione professionale idoneo al<br />
conseguimento di una qualifica professionale.<br />
2. La cittadinanza iure soli. Sebbene ristretto a ipotesi particolari,<br />
anche l’acquisto della cittadinanza per nascita sul territorio<br />
della Repubblica (ius soli) dovrebbe contemplare alcune<br />
situazioni, oggi non previste dalla legge, nelle quali la famiglia<br />
straniera dimostri un legame non occasionale con il nostro Paese<br />
e possieda alcuni indici di integrazione sociale particolarmente<br />
significativi. In particolare, la cittadinanza potrebbe essere<br />
attribuita:<br />
a) al minore, nato nel territorio della Repubblica da genitori<br />
stranieri, di cui almeno uno sia già legalmente soggiornante<br />
in Italia da un periodo di tempo sufficientemente significativo<br />
(ad esempio, nei tre anni precedenti la nascita del figlio)<br />
b) al figlio, nato in Italia da genitore a sua volta nato in Italia,<br />
purché al momento della nascita detto genitore vi risieda<br />
legalmente.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Cittadinanza<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
<strong>12</strong>1
Minimum media<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
<strong>12</strong>2<br />
La storia<br />
della rivista<br />
prende l’avvio<br />
ai tempi<br />
della legge<br />
Martelli, che<br />
rappresentava<br />
una prima<br />
risposta<br />
al nuovo<br />
fenomeno<br />
della<br />
immigrazione<br />
nel Paese<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
“Gli Stranieri”,<br />
dalla carta al web<br />
con la stessa missione<br />
Compie diciotto anni la prima rivista italiana<br />
interdisciplinare dedicata all’approfondimento<br />
dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale<br />
relativa all’immigrazione. Dal 1994 al 20<strong>12</strong><br />
sono stati pubblicati oltre 500 articoli<br />
di Raffaele Miele<br />
Direttore responsabile della rivista “Gli Stranieri”<br />
La legge Martelli del 1990 (legge 28 febbraio 1990, n. 39,<br />
di conversione del decreto legge 30 dicembre 1989, n. 416), pur<br />
avendo avuto il merito di superare la visione esclusivamente<br />
securitaria della questione stranieri, all’epoca ancora gestita<br />
con gli strumenti del Testo unico di pubblica sicurezza, aveva<br />
mostrato già in fase di prima applicazione numerose lacune<br />
tra le quali – probabilmente la più vistosa – un’incompleta<br />
disciplina delle condizioni di soggiorno, l’assenza delle misure<br />
per l’integrazione e l’inadeguatezza delle norme per il contrasto<br />
dell’immigrazione clandestina.<br />
A quest’ultima si era tentato di rimediare con tre decreti<br />
legge varati a cavallo tra la X e l’XI legislatura tra febbraio<br />
e luglio del 1992 (nn.193, 272 e 323) e nell’aprile del 1993<br />
(n.107), recanti ora la previsione dell’accompagnamento<br />
immediato alla frontiera ora l’arresto degli stranieri in stato di<br />
clandestinità, ma tutti non convertiti; poi, nel giugno dello<br />
stesso anno, con il decreto legge n.187, convertito con legge<br />
n. 296, concernente l’espulsione giudiziaria nei confronti di<br />
condannati o imputati a loro richiesta e l’introduzione dei reati<br />
di distruzione del passaporto e di “mancata collaborazione”<br />
ai fini del rilascio del documento di espatrio.<br />
Invece, per gli aspetti relativi alla gestione dei permessi di<br />
soggiorno, all’assenza di una puntuale regolamentazione<br />
aveva sopperito il costante e massiccio ricorso alle circolari<br />
ministeriali, in particolare del Servizio stranieri, al tempo<br />
incardinato nella direzione centrale per gli Affari generali del<br />
dipartimento della Pubblica sicurezza. Attività encomiabile
L’obiettivo<br />
era quello<br />
di sprovincializzare<br />
la nostra<br />
cultura<br />
facendo<br />
conoscere<br />
in particolare<br />
i dettati<br />
europei<br />
in materia<br />
La rivista “Gli Stranieri”: 1994/20<strong>12</strong><br />
quella del Viminale, come quella degli omologhi servizi del<br />
ministero degli Affari esteri e del ministero del Lavoro e della<br />
Previdenza sociale, ma spesso travalicante il limite giuridico<br />
della mera interpretazione dei testi legislativi e di contributo<br />
alla risoluzione di aspetti pratici in quanto, in assenza di fonti<br />
primarie, di fatto e per necessità le circolari ne assumevano il<br />
rango, con imposizione di regole, obblighi e talvolta anche<br />
sanzioni.<br />
Condizione dunque difficile per gli amministrati (i cittadini<br />
stranieri) ma anche per gli stessi amministratori (in particolare<br />
gli “uffici stranieri” delle questure) non sempre in grado di operare<br />
secondo “circolare” e al tempo stesso nel rispetto dei limiti<br />
imposti dalla Costituzione, dalle convenzioni internazionali e<br />
dagli orientamenti della giurisprudenza. Situazione resa tanto<br />
più complessa dal disorientamento generale della classe<br />
politica investita, tra il 1992 e il 1994, dalle inchieste di “Mani<br />
pulite” e dal rapido avvicendarsi di quattro governi, da Andreotti<br />
ad Amato, da Ciampi a Berlusconi.<br />
In questo contesto, nella primavera del 1994 nasce il progetto<br />
editoriale “Gli Stranieri - Rassegna di studi, giurisprudenza e<br />
legislazione”, periodico quadrimestrale con l’obiettivo di<br />
garantire a tutti gli operatori del diritto un puntuale aggiornamento<br />
dell’evoluzione normativa e, soprattutto, di fornire un<br />
quadro delle convenzioni internazionali, in particolare della<br />
Convenzione europea dei diritti dell’uomo, e della relativa<br />
giurisprudenza della Corte, all’epoca pressoché sconosciuta<br />
all’interno delle amministrazioni e non solo.<br />
L’iniziativa editoriale, mossa anche dall’ambizione di contribuire<br />
all’individuazione di nuove soluzioni legislative più<br />
coerenti con le esigenze imposte da un fenomeno in crescita,<br />
è del tutto privata (editore Union Printing di Viterbo) e si<br />
avvale di un comitato di redazione inizialmente composto da<br />
funzionari della pubblica amministrazione e magistrati, uniti<br />
da vincoli di colleganza, amicizia, interesse per la materia e<br />
dalla convinzione di partecipare a un progetto culturale libero<br />
e fondamentalmente utile 1.<br />
“Certamente gli obiettivi sono ambiziosi” si legge nella<br />
1 Umberto De Augustinis e Giacomo Fumu, magistrati; Giorgio Baroncelli, ministro<br />
plenipotenziario del ministero degli Affari esteri, Massimo De Pascalis, direttore<br />
penitenziario; Enzo Bilardo, ispettore del lavoro; Maria Letizia Tomaselli, Salvatore<br />
La Fata e Raffaele Miele, funzionari della Polizia di Stato<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Minimum media<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
<strong>12</strong>3
Minimum media<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
<strong>12</strong>4<br />
La rivista “Gli Stranieri”: 1994/20<strong>12</strong><br />
L’introduzione<br />
del primo<br />
fascicolo<br />
fu scritta<br />
dal capo<br />
della polizia<br />
Vincenzo<br />
Parisi:<br />
“si apre<br />
un problema<br />
nuovo<br />
e dobbiamo<br />
essere capaci<br />
di affrontarlo”<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
presentazione della rivista “perché la materia oggetto della<br />
ricerca non è inquadrabile in una branca giuridica ben definita<br />
ma è la risultante di una complessa opera di estrapolazione<br />
interdisciplinare il cui denominatore comune è individuato nella<br />
specifica condizione di ‘estraneità’ o ‘di non appartenenza<br />
all’ordinamento dello Stato’ in cui versa il cittadino straniero.<br />
Inoltre l’ampiezza dei temi trattati può suscitare qualche<br />
perplessità in ordine ad una apparente disarmonia della materia<br />
ma, a ben riflettere, una visione del trattamento riservato allo<br />
straniero faciliterà la comprensione dei singoli problemi che<br />
ogni operatore del diritto affronta nella specificità delle proprie<br />
competenze.”<br />
A cogliere l’importanza del progetto è il capo della Polizia<br />
di allora, Vincenzo Parisi, peraltro profondo conoscitore della<br />
materia e autore di alcune pubblicazioni sulla condizione dello<br />
straniero, che scrive sul primo fascicolo:<br />
“Le prospettive epocali dischiuse dalle dinamiche planetarie<br />
catalizzano la sensibilità di quanti attivi nel sociale, colgono i<br />
fermenti correlati, per un verso, alla emergente realtà europea e,<br />
per altro verso, all'attenzione dei tantissimi che, fuori della<br />
Comunità, guardano ad essa con interesse, considerazione,<br />
attrazione crescenti.<br />
Il nostro Paese, in particolare, registra, al di là della massa<br />
di stranieri mossi da motivi turistici, altri consistenti flussi<br />
migratori, che riguardano presenze con motivazioni diverse,<br />
tutte degne d'attenzione perché significative delle positività che,<br />
oltre i confini nazionali, sono riconosciute all’Italia, soprattutto<br />
in termini di democrazia e di libertà.<br />
Le problematiche promananti dall'immigrazione e dalla<br />
presenza sul territorio di stranieri provenienti da Paesi e culture<br />
diversissimi, lungi dal poter essere ricondotte ad un approccio<br />
esclusivamente di polizia, esprimono quindi la complessità di<br />
un mondo composito, dove linee interagenti, costituite da spinte<br />
e controspinte, convivono e premono per un riconoscimento<br />
che, molte volte, supera il mero dato economico nella ricerca,<br />
talvolta struggente, della propria umanità.<br />
È proprio su tale radicato convincimento che riposa il favore<br />
col quale guardo al qualificato progetto editoriale in argomento,<br />
più che mai idoneo – nel concorso di tante, diversificate<br />
professionalità – a dischiudere spazi di riflessione il più possibile<br />
ampi, che coinvolgano, su tematica così delicata, il contributo<br />
delle varie realtà istituzionali, sociali, del volontariato. Sono certo<br />
che la rivista saprà affermarsi quale momento di riflessione
La rivista “Gli Stranieri”: 1994/20<strong>12</strong><br />
e di compendio per gli “addetti ai lavori” e, al contempo, quale<br />
agile strumento per la consultazione dei profili sia normativi<br />
sia giurisprudenziali afferenti alla specifica disciplina, in una<br />
prospettiva di approfondimento teorico ed applicativo, volto<br />
a superare ogni vacuo pregiudizio.<br />
Al Direttore, al Comitato Scientifico, ai redattori, a tutti i collaboratori<br />
della rivista "Gli stranieri", giunga il mio personale,<br />
sentito augurio di buon lavoro.”<br />
Da subito la rivista entra nelle questure, negli studi legali,<br />
nei tribunali e nelle biblioteche, e contribuisce fattivamente<br />
alla circolazione dell’informazione giuridica interdisciplinare,<br />
con particolare attenzione all’ambito comunitario/internazionale.<br />
Infatti, sui primi tredici articoli del 1994, ben cinque appartengono<br />
a quest’area: Espulsione di cittadini dell’Unione<br />
Europea al termine di una pena, di Daniele Rampazzo; Sulla<br />
reciprocità, di Antonio Caruso; Libera circolazione delle persone<br />
e diritto di stabilimento nell’UE, dalla undicesima relazione<br />
annuale della Commissione al Parlamento europeo sul controllo<br />
dell’applicazione del diritto comunitario 1993; La libera circolazione<br />
delle persone, di Serenella Bellucci; America nazione<br />
di immigrati, di Benedict J. Ferro.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Minimum media<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
<strong>12</strong>5
Minimum media<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
<strong>12</strong>6<br />
La rivista “Gli Stranieri”: 1994/20<strong>12</strong><br />
Il convegno<br />
internazionale<br />
del 1995<br />
per legare<br />
il tema della<br />
sicurezza<br />
dei Paesi<br />
europei<br />
a quello<br />
della libera<br />
circolazione<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Non ci sono solo gli approfondimenti e la rassegna della<br />
legislazione e della giurisprudenza: in ogni fascicolo l’editoriale<br />
riassume i principali fatti del quadrimestre, spesso accompagnati<br />
da riflessioni, anche critiche, per offrire al lettore spunti di<br />
riflessione sugli orientamenti politici, sull’evoluzione legislativa<br />
a livello nazionale ed europeo, sulle prassi amministrative. Un<br />
vero e proprio percorso storico che, a distanza di tanti anni,<br />
costituisce un punto di riferimento essenziale per chi desidera<br />
approfondire l’evoluzione delle politiche e della normativa<br />
sulla condizione giuridica dello straniero e sull’immigrazione.<br />
Per richiamare l’attenzione degli operatori giuridici sulla<br />
rilevanza delle politiche europee, all’epoca governate dal<br />
meccanismo della cooperazione intergovernativa, nel settembre<br />
1995 la rivista organizza per conto dell’Ufficio italiano del<br />
Parlamento europeo il convegno “Libera circolazione delle<br />
persone e tutela della sicurezza nei Paesi dell’Unione Europea:<br />
problemi e prospettive in vista della Conferenza intergovernativa<br />
del 1996”, individuando nel binomio “circolazione-sicurezza”<br />
il momento nodale per un’analisi delle problematiche attuali e<br />
delle prospettive future della cooperazione europea in materia<br />
di affari interni e giustizia (il terzo pilastro). Dai contributi dei<br />
relatori (tra i quali Luigi Ferraro Bravo, all’epoca giudice della<br />
Corte internazionale di giustizia, il prefetto Vincenzo Grimaldi,<br />
Commissario straordinario del Governo per l’Immigrazione dai<br />
Paesi extracomunitari e il compianto monsignor Luigi di Liegro,<br />
fondatore della Caritas), pubblicati in un supplemento della<br />
rivista, viene l’auspicio di una comunitarizzazione della materia<br />
come un traguardo utile, se non indispensabile, per ricomporre<br />
un quadro politico e normativo in quel momento fortemente<br />
deficitario.<br />
A partire dal 1996 e per i sei anni successivi la rivista stringe<br />
una collaborazione con l’Unione dei consoli onorari in Italia, e<br />
in particolare con il segretario nazionale Adriano Aureli, che si<br />
concretizza nella pubblicazione di numerosi articoli particolarmente<br />
utili a far conoscere il ruolo e gli orientamenti di questa<br />
importante componente nell’ambito dell’assistenza allo straniero<br />
in Italia. Il primo contributo è quello di Maria Novella Berti su<br />
Le immunità giurisdizionali dei Consoli e, a seguire, per citarne<br />
solo alcuni: L’Unione dei Consoli Onorari in Italia ed il suo ruolo<br />
per una sempre più adeguata assistenza dello “straniero”; Prime<br />
riflessioni “consolari” sulla nuova legge sugli stranieri; La<br />
questione immigrazione; L’informazione ai consolati esteri<br />
prevista dall’art. 2 co. 7 del testo unico sull’immigrazione.
A partire<br />
dal 1998<br />
la rivista<br />
inizia<br />
a pubblicare<br />
i suoi<br />
Quaderni<br />
di approfondimento.<br />
Il primo<br />
è dedicato<br />
alla legge<br />
Turco-<br />
Napolitano<br />
La rivista “Gli Stranieri”: 1994/20<strong>12</strong><br />
Il 1998 è l’anno in cui il Parlamento finalmente riesce a<br />
dotare il Paese di una legge organica in materia di immigrazione<br />
e la rivista coglie tutta l’importanza del momento operando<br />
alcune scelte strategiche. In primo luogo il Comitato scientifico 2<br />
è ampliato e arricchito con nuovi membri che ne accentuano<br />
il carattere interdisciplinare.<br />
Allo stesso tempo la rivista pubblica i suoi primi due<br />
Quaderni: “La nuova legislazione sugli stranieri”, di Raffaele<br />
Miele, Vaifra Palanca, Vanna Palumbo e Maria Letizia Tomaselli<br />
e “I limiti derivanti dal diritto internazionale all’espulsione<br />
dello straniero” di Chiara Favilli. Il primo volume esce a pochi<br />
giorni dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della legge 6<br />
marzo 1998, n. 40, ed è il primo testo di commento della legge<br />
Turco/Napolitano. Il secondo volume è l’esito tangibile del<br />
concorso bandito dalla rivista con la collaborazione della<br />
rappresentanza in Italia della Commissione europea diretto a<br />
premiare una tesi di laurea in materia di immigrazione, asilo,<br />
cittadinanza e circolazione delle persone nell’UE.<br />
Il 1998 è anche l’anno della definitiva affermazione del<br />
periodico come strumento di analisi del fenomeno migratorio<br />
a tutto campo, anche per meglio corrispondere alle scelte del<br />
Legislatore che per la prima volta definisce un quadro normativo<br />
in tema di integrazione. Ciò grazie alle due prestigiose collaborazioni<br />
fornite dal Censis e dall’Istat che accreditano ulteriormente<br />
il periodico con articoli, ricerche e dati statistici, tra i quali, per<br />
citarne alcuni: Anna Italia (Censis), con “Immigrazione in una<br />
terra di passaggio”, “Immigrati: minaccia o risorsa”, “Quanti sono<br />
gli stranieri che vivono in Italia? Tra percezione e realtà dei fatti”;<br />
Ionathan Chaloff (Censis) “Gli indicatori di insediamento dell’immigrazione<br />
familiare” e “Impatto dell’allargamento dell’Unione<br />
europea sulla composizione della popolazione straniera in<br />
Italia”; Rosario Sapienza (Censis) “Le problematiche degli<br />
stranieri in area OCSE: le tendenze emergenti”; Elisa Manna<br />
(Censis) “Tratta e sfruttamento sessuale: l’indagine presso gli<br />
operatori in Italia” e “La rappresentazione degli immigrati nei<br />
media”; Domenico Gabrielli e Costanza Giovannelli (Istat)<br />
“L’iscrizione in anagrafe dei neonati stranieri: problemi e possibili<br />
soluzioni”; Vincenza Regine e Costanza Giovannelli (Istat)<br />
2 Riccardo Compagnucci e Vanna Palumbo dell’Amministrazione civile<br />
dell’Interno; Bruno Nascimbene e Augusto Sinagra docenti universitari; Sané<br />
Secundi della Commissione europea; Giovanni Pinto e Silvana Siracusano della<br />
Polizia di Stato; Vaifra Palanca esperto del ministro per la Solidarietà sociale;<br />
Luigi Pelliccia del ministero del Lavoro; Giuseppe Severini magistrato<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Minimum media<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
<strong>12</strong>7
Minimum media<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
<strong>12</strong>8<br />
La rivista “Gli Stranieri”: 1994/20<strong>12</strong><br />
Dal 2001<br />
la nuova<br />
edizione della<br />
rivista<br />
comprende<br />
due rubriche<br />
dedicate<br />
alla attività<br />
parlamentare<br />
e di governo<br />
e alla politica<br />
europea di<br />
immigrazione<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
“La nuzialità degli stranieri in Italia negli anni 1992-1998”.<br />
Nel novembre 1999 viene pubblicata la seconda edizione<br />
de “La nuova legislazione sugli stranieri”, ampliata e integrata<br />
con la giurisprudenza che nel frattempo si era formata sul Testo<br />
unico (D.Lgs 25 luglio 1998, n. 286, e il relativo regolamento<br />
di attuazione) e il volume fin dal suo esordio nelle librerie<br />
diventa lo strumento di lavoro più diffuso tra gli operatori del<br />
diritto.<br />
Nel febbraio 2001 esce la nuova edizione della rivista che<br />
assume periodicità bimestrale e, per meglio fronteggiare i<br />
nuovi impegni, costituisce un Comitato di redazione 3, integra<br />
il Comitato scientifico con Salvatore Geraci della Caritas<br />
diocesana di Roma, e apre le due nuove rubriche “Attività<br />
parlamentare e di governo” e “Osservatorio sulla politica europea<br />
di immigrazione ed asilo”.<br />
Con queste parole, il prefetto Emilio del Mese, direttore<br />
generale dei Servizi civili del ministero dell’Interno, presenta<br />
la nuova edizione:<br />
“L’immigrazione rappresenta ormai un argomento oggetto di<br />
vivaci dibattiti e discussioni, molto spesso rivolti ad accentuare<br />
i profili irrazionali da utilizzare per finalità non immuni da<br />
pregiudizi ideologici.<br />
Così accade frequentemente che le esigenze di riflessione,<br />
di studio e di analisi di un fenomeno, sempre più rilevante per<br />
il nostro Paese e per l’Europa, vengano trascurate, se non<br />
sacrificate, a favore di una forzata “spettacolarizzazione” tipica<br />
della società attuale.<br />
Non è senza significato, quindi, a distanza di sette anni,<br />
ricordare le parole con le quali il Prefetto Vincenzo Parisi<br />
aveva salutato l’uscita del primo numero di questa rivista,<br />
auspicando per il progetto editoriale la sua affermazione<br />
come ‘momento di riflessione e di compendio’ e come ‘agile<br />
strumento per la consultazione dei profili sia normativi sia<br />
giurisprudenziali, in una prospettiva di approfondimento teorico<br />
ed applicativo, volto a superare ogni vacuo pregiudizio’.<br />
La forza di questo richiamo alla ragione più che all’emotività,<br />
ancora oggi a distanza di tempo, conserva intatta la sua<br />
contemporaneità proprio con spiccato riferimento ai profili di<br />
‘struggente umanità’ del mondo composito dell’immigrazione.<br />
3 Giandonato Caggiano di Roma Tre, Barbara Faedda, antropologo, Angelo Carbone,<br />
Belinda Boccia e Sergio Ferraiolo dell’Amministrazione civile dell’Interno
Nel 2005<br />
per rendere<br />
disponibile<br />
il patrimonio<br />
di documenti<br />
pubblicati<br />
a partire<br />
dal 1994<br />
viene fondata<br />
la nuova<br />
versione<br />
quindicinale<br />
telematica<br />
della rivista<br />
La rivista “Gli Stranieri”: 1994/20<strong>12</strong><br />
Ed allora in qualche modo dobbiamo ringraziare l’Editore, il<br />
Direttore e tutti coloro chiamati, a qualsiasi titolo e per qualsiasi<br />
contributo, a partecipare all’iniziativa, non solo per il lavoro già<br />
fatto negli anni trascorsi che a corrisposto a così importante<br />
auspicio ma anche per quello di maggiore impegno che si<br />
accingono ad intraprendere.<br />
In questo modo continueranno ad offrirci la più opportuna e<br />
tempestiva sede di approfondimento scientifico di un fenomeno<br />
che ci coinvolge non solo per l’attività professionale che<br />
siamo chiamati a svolgere ma anche per il nostro interesse di<br />
semplici cittadini.<br />
L’intenzione perseguita di offrire uno strumento di informazione<br />
dei diversi e molteplici settori in cui si caratterizza l’interdisciplinarietà<br />
dell’immigrazione con la più tempestiva pubblicazione<br />
è indubbiamente una convinta risposta alla pseudo comunicazione<br />
talvolta più gridata che pensata.<br />
Sono grato, infine, alla rivista ‘Gli Stranieri’ per avermi offerto<br />
la possibilità anche di rievocare un grande Prefetto ed un affettuoso<br />
Maestro”.<br />
Anche i sei fascicoli pubblicati ogni anno ben presto si rivelano<br />
insufficienti ad accogliere la mole crescente di materiali ritenuti<br />
di interesse primario per gli scopi della rivista; al tempo stesso<br />
si avverte l’esigenza di catalogare e rendere disponibile su<br />
internet il patrimonio di documenti pubblicati dal 1994, con<br />
particolare riguardo alla giurisprudenza raccolta nei primi<br />
dieci anni di attività. Inizia perciò un paziente lavoro di digitalizzazione<br />
che nel 2005 consentirà a Studio immigrazione<br />
(società proprietaria della testata “Gli Stranieri”) di fondare la<br />
nuova rivista telematica Immigrazione.it nell’omonimo sito<br />
www.immigrazione.it, “sorella” web de “Gli Stranieri”, con la<br />
quale condivide la direzione e la redazione.<br />
La rivista telematica è un quindicinale e quindi riesce a<br />
pubblicare articoli, normativa e giurisprudenza con maggiore<br />
tempestività rispetto all’edizione cartacea. Al tempo stesso<br />
permette di divulgare una quantità di documenti inimmaginabile<br />
per il supporto tradizionale, di creare una banca dati della<br />
giurisprudenza costantemente alimentata dalle nuove decisioni<br />
e di mettere a disposizione dei lettori tutti i fascicoli de “Gli<br />
Stranieri” pubblicati dal 1994 al 2005, in formato pdf.<br />
Nel giro di un paio di anni la nuova testata, che all’inizio si<br />
è timidamente affiancata al tradizionale prodotto cartaceo, in<br />
breve tempo si afferma come strumento di lavoro preferito per<br />
la maggiore tempestività dell’informazione e per le opportunità<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Minimum media<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
<strong>12</strong>9
Minimum media<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
130<br />
La rivista “Gli Stranieri”: 1994/20<strong>12</strong><br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
di ricerca all’interno delle banche dati della giurisprudenza<br />
e della normativa, ogni anno sempre più ricche di contenuti.<br />
Da ultimo, nel 2008, viene introdotta un’ulteriore risorsa: il Codice<br />
dell’immigrazione in formato html, una raccolta organica della<br />
legislazione di settore, costantemente aggiornata e ricca di<br />
collegamenti ipertestuali, organizzata in sette parti:<br />
I-Immigrazione e stranieri; II - Cittadini dell’Unione Europea<br />
e loro familiari; III - Rifugiati e persone bisognose di protezione<br />
internazionale; IV - Cittadinanza; V - Discriminazione; VI - Tratta<br />
delle persone e mutilazione genitali femminili; VII -Appendice.<br />
La versione elettronica è particolarmente apprezzata anche<br />
a livello istituzionale tanto da invogliare il dipartimento della<br />
Pubblica sicurezza e il dipartimento delle Libertà civili e<br />
l’Immigrazione ad adottarla come strumento di lavoro, di ricerca<br />
e di aggiornamento professionale degli uffici immigrazione<br />
delle questure e degli sportelli unici delle prefetture-Utg.<br />
L’incremento della domanda del prodotto telematico determina<br />
però una vistosa diminuzione degli abbonamenti al cartaceo,<br />
al punto tale da indurre l’editore Sinnos (subentrata negli ultimi<br />
anni a Union Printing) e il proprietario alla decisione di interrompere<br />
la pubblicazione nel dicembre 2009.<br />
Per non abbandonare definitivamente la testata, che per
Oggi un punto<br />
di sintesi<br />
del lavoro<br />
quasi<br />
ventennale<br />
è l’edizione<br />
cartacea<br />
del Codice<br />
della<br />
immigrazione<br />
annotato<br />
e commentato<br />
con la<br />
giurisprudenza<br />
La rivista “Gli Stranieri”: 1994/20<strong>12</strong><br />
sedici anni ha costituito un punto di riferimento degli operatori<br />
della materia e nel tentativo di conciliare la convivenza di una<br />
edizione cartacea con quella telematica, a gennaio 2010 la<br />
direzione elabora un progetto di revisione radicale che si concretizza<br />
nella nuova edizione quadrimestrale, caratterizzata<br />
dalla centralità degli approfondimenti dottrinari a carattere<br />
interdisciplinare, da una selezione della giurisprudenza più<br />
innovativa, annotata e commentata, e da un nuovo Comitato<br />
scientifico 4, lasciando alla “sorella” telematica il ruolo più<br />
tecnico-operativo della raccolta e divulgazione della giurisprudenza<br />
integrale, anche non commentata, della normativa<br />
e della documentazione di maggiore interesse, primi tra tutti<br />
gli atti parlamentari.<br />
Alla nuova rivista è dedicato l’omonimo sito www.glistranieri.it<br />
che contiene gli estratti dei contributi pubblicati nei primi sei<br />
fascicoli della nuova edizione e l’indice di tutti gli articoli della<br />
serie storica a partire dal 1994.<br />
Punto di sintesi di questa produzione quasi ventennale è<br />
l’edizione cartacea del Codice dell’immigrazione, annotato<br />
e commentato con la giurisprudenza, arrivato nelle librerie<br />
nell’ottobre 2011: la prefazione “Dalla storia alla cronaca.<br />
Politiche e normative nazionali in materia di immigrazione,<br />
asilo e cittadinanza dagli anni ’70 ad oggi” recupera importanti<br />
pezzi di storia dagli editoriali de “Gli Stranieri”, mentre la legislazione<br />
corrente e la giurisprudenza a commento viene estratta<br />
dalle banche dati di Immigrazione.it.<br />
Oggi le due riviste, nonostante le difficoltà economiche che<br />
periodicamente ne mettono in discussione la sopravvivenza<br />
(entrambe non beneficiano di alcun finanziamento pubblico o<br />
privato ma si sostengono solo sul provento degli abbonamenti<br />
e sulla gratuità della maggior parte dei contributi scientifici) e<br />
senza voler togliere meriti alle tante nuove iniziative editoriali<br />
che egregiamente concorrono agli obiettivi di informazione, costituiscono<br />
un punto di riferimento essenziale per gli studiosi e<br />
soprattutto per gli operatori pubblici e privati il cui ruolo è oggi più<br />
che mai determinante alla costruzione di una società multietnica.<br />
4 Comitato scientifico: Paolo Benvenuti, università Roma Tre; Luciano Eusebi,<br />
università cattolica del Sacro Cuore di Milano; Gilda Ferrando, università di Genova;<br />
Adriano Giovannelli, università di Genova; Horatia Muir Watt, Sciences-Po Law<br />
School, Paris; Bruno Nascimbene, università di Milano; Sandro Staino, università<br />
di Napoli; Ugo Villani, università Luiss di Roma. Direzione: Giandonato Caggiano<br />
università Roma Tre, Aristide Canepa, università di Genova; Paolo Morozzo<br />
della Rocca, università di Urbino. Fondatore e direttore responsabile è Raffaele<br />
Miele<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Minimum media<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
131
Imaginarium<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
132<br />
Annie Lennox:<br />
“la violenza<br />
contro<br />
le donne<br />
colpisce<br />
una donna<br />
su tre<br />
e minaccia<br />
la vita<br />
più del cancro,<br />
della malaria<br />
o della guerra”<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Dieci star antiviolenza<br />
Numerosi artisti di fama mondiale hanno aderito<br />
al “Pixel Project” 20<strong>12</strong>, un’organizzazione<br />
internazionale no profit incentrata sulla difesa<br />
dei diritti delle donne<br />
The Pixel Project è un’organizzazione internazionale no profit<br />
che utilizza i social media e la rete globale per realizzare progetti<br />
volti a fermare la violenza contro le donne attraverso campagne<br />
di sensibilizzazione e partecipazione collettiva.<br />
Al Pixel Project 20<strong>12</strong> aderiscono 10 artisti di fama mondiale<br />
quali testimonial della campagna anti violenza contro le donne.<br />
Annie Lennox - Popolarissima cantante britannica fondatrice<br />
e membro degli Eurythmics. Negli anni d’oro della sua carriera<br />
si diceva fosse amata dalle ragazze inglesi più della stessa<br />
regina Elisabetta. L’artista è sempre stata un’appassionata<br />
attivista nelle campagne a tutela dei diritti delle donne. Nel<br />
2010 si rivolse con una lettera pubblica al governo del Regno<br />
Unito chiedendo di sottoscrivere un impegno globale che<br />
ponesse fine alla violenza contro il genere femminile nel mondo<br />
ea fare di ciò una priorità della politica estera. Nel 2008 dopo<br />
aver documentato una serie di rapporti sulla violenza perpetrata<br />
contro le ragazze africane dichiarò che “la violenza contro<br />
le donne minaccia la vita più del cancro, della malaria o della<br />
guerra. Colpisce una donna su tre e lascia le vittime psicologicamente<br />
segnate per sempre. Di solito è inflitta da un membro<br />
della famiglia”.<br />
Christina Aguilera - Cantautrice, produttrice discografica e<br />
attrice statunitense. Ha venduto circa 50 milioni di album e<br />
altrettanti singoli. Ha sperimentato sulla propria pelle durante<br />
l’infanzia la violenza familiare. Figlia di una pianista e violinista
Debi Nova:<br />
“sono uscita<br />
da una<br />
relazione<br />
sentimentale<br />
violenta<br />
perché<br />
per fortuna<br />
sono stata<br />
supportata<br />
dalla mia<br />
famiglia<br />
Dieci star antiviolenza<br />
di origine irlandese e di un militare ecuadoriano, Christina<br />
Aguilera è stata vittima di violenza da parte del padre che<br />
ripetutamente picchiava la moglie e le figlie. La cantante ha<br />
parlato pubblicamente di questi abusi subiti all’interno della<br />
famiglia e in una delle sue canzoni “I’m Okay” racconta di una<br />
ragazzina “che vive all’interno di una guerra chiamata casa”. Il<br />
suo attivismo contro la violenza domestica l’ha vista impegnata<br />
a raccogliere fondi a sostegno di centri e organizzazioni per la<br />
lotta a questa forma di violenza.<br />
Debi Nova - Cantante, compositrice, polistrumentista e ballerina,<br />
Debi Nova è una grande star nella sua nativa Costa Rica. È una<br />
forte sostenitrice di campagne volte a porre fine alla violenza<br />
contro le donne. Ha dichiarato pubblicamente di aver avuto<br />
“una relazione sentimentale violenta. Mi ci sono voluti circa<br />
due anni per parlarne. Ne sono uscita perché per fortuna sono<br />
stata supportata dalla mia famiglia, molte persone non hanno<br />
questo tipo di sostegno. Volevo far sapere loro che non sono<br />
soli... Il primo passo è quello di parlare e parlare. Desidero<br />
incoraggiare tutte le donne e le ragazze che subiscono violenza<br />
a parlarne con un amico, un genitore, un insegnante o qualcuno<br />
di cui si fidano”.<br />
Deeyah - Icona della musica pop del mondo arabo, cantante,<br />
produttrice musicale, regista, acclamata dalla critica e premiata<br />
attivista dei diritti umani. È nata in Norvegia da genitori immigrati<br />
di origine pashtun e punjabi, ed è noto il suo sostegno esplicito<br />
a favore dei diritti delle donne, della libertà di espressione e<br />
della pace. Ha iniziato la sua carriera musicale come cantante,<br />
subendo pressioni e minacce per aver intrapreso una battaglia<br />
a favore dell’emancipazione delle donne musulmane immigrate.<br />
Attualmente sta producendo Killing In The Name Of un documentario<br />
sui “crimini d’onore” che sollecita l’Europa ad affrontare<br />
l’importante sfida a sostegno delle donne immigrate e dell’integrazione<br />
delle loro comunità etniche di provenienza. Nel<br />
2011 ha fondato una Ong per potenziare e amplificare le voci<br />
femminili facendo luce sulle violazioni dei diritti umani contro<br />
le donne.<br />
Martina McBride - Cantautrice statunitense di genere countrypop.<br />
È attualmente portavoce della National Domestic Violence<br />
Hotline, del National Network to End Domestic Violence e del<br />
Tulsa Domestic Violence and Intervention Services. L’artista<br />
ritiene fondamentale la prevenzione e la conoscenza del<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Imaginarium<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
133
Imaginarium<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
134<br />
Dieci star antiviolenza<br />
Michael Bolton<br />
ha istituito<br />
nel 1993<br />
la Michael<br />
Bolton<br />
Foundation,<br />
una<br />
organizzazione<br />
che assiste<br />
donne<br />
e bambini<br />
a rischio<br />
di povertà<br />
e di abusi<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
fenomeno violenza fin dai primi anni di crescita, sottolineando<br />
che l’educazione delle ragazze contro la violenza domestica è un<br />
progetto che inizia in casa con le proprie figlie. “Molte ragazze<br />
adolescenti nei primi incontri con soggetti violenti spesso<br />
pensano: ‘Oh, non vuole farmi vedere i miei amici, mi vuole tutta<br />
per sé. Non è una cosa carina?’. Poi tutto ciò si trasforma in<br />
qualcosa d’altro, fuori controllo, e loro non se ne rendono<br />
conto fin quando non è ormai tardi”. Martina McBride ha anche<br />
collaborato con “Loveisrespect” la help line nazionale di sostegno<br />
agli abusi perpetrati su teenager attraverso un nuovo programma<br />
chiamato “My Time to Shine”.<br />
Michael Bolton - Interprete e cantautore statunitense. Ha<br />
duettato con moltissimi artisti fra cui una giovanissima Cèline Dion<br />
che, all’epoca, apriva i suoi concerti americani. Nel 1993, anno<br />
in cui ha vinto i Grammy Award, ha istituito la Michael Bolton<br />
Foundation (ora Michael Charities Bolton), organizzazione<br />
deputata ad assistere donne e bambini a rischio di povertà e<br />
di abusi. La fondazione ha raccolto oltre 3,7 milioni di dollari<br />
da enti e organizzazioni benefiche locali e nazionali. Nel 2003,<br />
insieme, tra gli altri, a Lifetime Television e Verizon Wireless,<br />
è stato promotore della National Coalition Against Domestic<br />
Violence, chiedendo una legislazione in grado di fornire maggiore<br />
assistenza alle vittime di violenza domestica, con aiuti specifici<br />
come ad esempio alloggi alternativi a prezzi accessibili e<br />
realmente alla portata delle vittime stesse.<br />
Sister Fa - Artista senegalese, interprete dell’hip hop e urban<br />
soul, ha legato la sua immagine artistica alla lotta contro le<br />
mutilazioni genitali femminili che, drammaticamente, ha lei stessa<br />
subito nell’infanzia. Il desiderio di sensibilizzare la popolazione<br />
del suo Paese d’origine, il Senegal, ad abbandonare la diffusa<br />
pratica di infibulazione è stata il motore trainante del suo tour<br />
“Education sans Excision”. Tour che la stessa cantante ha<br />
replicato nel 2010 per tre settimane, conseguendo il risultato,<br />
in collaborazione con l’Ong Tostan, che gli abitanti del suo<br />
villaggio natale oggi hanno ufficialmente abbandonato la pratica<br />
delle mutilazioni genitali alle bambine. Ha ricevuto numerosi<br />
riconoscimenti per aver contribuito a migliorare la condizione<br />
delle donne e delle bambine nella sua terra d’origine attraverso<br />
l’instancabile impegno sociale che accompagna la sua attività<br />
artistica.<br />
Tim McGraw - Cantante e attore statunitense, non è soltanto
Tina Turner<br />
ha scritto<br />
una<br />
autobiografia<br />
che ripercorre,<br />
puntualmente<br />
e senza sconti,<br />
tutte<br />
le violenze<br />
subite<br />
dal marito<br />
durante<br />
gli anni vissuti<br />
insieme<br />
Dieci star antiviolenza<br />
una star della musica country, ma un artista fortemente impegnato<br />
a porre fine alla violenza contro le donne. Sposato con la collega<br />
e cantante Faith Hill ha contribuito a raccogliere decine di<br />
migliaia di dollari per la costruzione di alloggi destinati alle<br />
donne maltrattate in Tennessee. Nel 2010 è stato premiato per<br />
il suo impegno contro la violenza femminile.<br />
Tina Turner - Cantante e attrice statunitense è tra i nomi più<br />
famosi del panorama R&B internazionale. È, tra le celebrità<br />
internazionali, forse una delle star maggiormente coinvolte dal<br />
dramma degli abusi domestici. Ha subito abusi fisici, mentali<br />
e sessuali ad opera del marito Ike Turner fino al giorno in cui,<br />
dopo l’ennesimo episodio di violenza a Dallas, in Texas, decise<br />
di lasciarlo, rimanendo con soli 36 centesimi in tasca e una<br />
battaglia legale per poter utilizzare il cognome coniugale Turner<br />
quale nome d’arte anche dopo il divorzio. La cantante, pur non<br />
essendo mai stata un’attivista nelle battaglie contro la violenza<br />
sulle donne, ha scritto un’autobiografia che ripercorre, puntualmente<br />
e senza sconti, tutte le violenze subite dal marito durante<br />
gli anni vissuti insieme. Dal libro, pubblicato nel 1986 con il<br />
titolo “I, Tina” è stato tratto nel 1993 il film What’s love got to<br />
do with it interpretato da Angela Bassett, nel ruolo di Tina, e<br />
Laurence Fishburne in quello di Ike. La pellicola, acclamata<br />
dalla critica, e che è valsa ai due attori la nomination agli<br />
Academy Awards, è ancora oggi considerata uno dei migliori<br />
manifesti cinematografici contro la violenza domestica.<br />
Tori Amos - È una cantautrice, pianista e produttrice discografica<br />
statunitense, considerata dalla critica e dal pubblico<br />
una delle più importanti figure femminili del rock degli anni<br />
Novanta. La “dea del rock”, come affettuosamente viene chiamata<br />
dai suoi fan, è anche una sopravvissuta allo stupro. Accadde<br />
a Los Angeles, dove da poco era arrivata per perseguire la strada<br />
del successo e dove invece, dopo un suo concerto, fu vittima<br />
di una violenza sessuale che la segnò profondamente. A seguito<br />
di ciò, nel 1994 ha co-fondato il servizio di numero verde anti<br />
violenza Rainn (The Rape Abuse and Incest National Network)<br />
che lavora in diretto collegamento con le unità di crisi antistupro<br />
operanti nel Paese. La sua canzone Unlock the Silence è stata<br />
per un anno la colonna sonora della campagna contro la violenza<br />
di Rainn, che il magazine “Worth” ha inserito fra le 100 migliori<br />
Charities degli Stati Uniti.<br />
(Cla.Sva.)<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Imaginarium<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
135
Documentazione<br />
eStatistiche<br />
a cura di Stefania Nasso
Al via l’Accordo<br />
di integrazione<br />
fra lo straniero e lo Stato<br />
di Enrico Melis<br />
Consulente del dipartimento per le Libertà civili e l’Immigrazione<br />
del ministero dell’Interno<br />
È entrato in vigore lo scorso 10 marzo il “Regolamento concernente<br />
la disciplina dell’Accordo di integrazione tra lo straniero<br />
e lo Stato”, emanato con Dpr 14 settembre 2011, n.179. Da<br />
tale data, pertanto, gli stranieri, di età superiore ai 16 anni,<br />
che faranno ingresso nel territorio nazionale per la prima volta<br />
e richiedano un permesso di soggiorno di durata non inferiore<br />
a un anno, dovranno sottoscrivere l’accordo presso le prefetture<br />
o le questure.<br />
Con una direttiva congiunta dei ministri dell’Interno, Annamaria<br />
Cancellieri e per la Cooperazione internazionale e l’Integrazione,<br />
Andrea Riccardi indirizzata a tutti i prefetti d’Italia (il cui testo è<br />
riportato di seguito), sono state indicate le linee d’indirizzo per<br />
la corretta applicazione a livello locale delle procedure e delle<br />
misure introdotte dalla nuova normativa.<br />
L’Accordo ha durata biennale, prorogabile di un altro anno.<br />
Lo straniero si impegna ad acquisire un livello adeguato di<br />
conoscenza della lingua italiana, dei principi fondamentali<br />
della Costituzione, del funzionamento delle istituzioni pubbliche<br />
e della vita civile in Italia, a garantire l’adempimento dell’obbligo<br />
di istruzione da parte dei figli minori, dichiara di aderire alla<br />
Carta dei valori della cittadinanza e dell’integrazione (decreto<br />
del ministro dell’Interno del 23 aprile 2007, Gazzetta Ufficiale<br />
n.137 del 15 giugno 2007) e si impegna a rispettarne i principi.<br />
Lo Stato si impegna a sostenere il processo di integrazione<br />
dello straniero in raccordo con regioni e enti locali e, nell’immediato,<br />
assicura una sessione di formazione civica e informazione<br />
sulla vita in Italia. Il Programma annuale 2011 del Fondo europeo<br />
per l’integrazione dei cittadini di Paesi terzi finanzierà, per<br />
un importo di 16 milioni di euro, progetti finalizzati a garantire<br />
l’integrazione sociale degli stranieri mediante servizi di<br />
orientamento, corsi di formazione linguistica, educazione civica,<br />
alfabetizzazione e apprendimento della lingua italiana.<br />
Il regolamento disciplina l’articolazione per crediti, le modalità<br />
e gli esiti delle verifiche cui l’accordo è soggetto, l’istituzione<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
137
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Al via l’Accordo di integrazione<br />
138 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
dell’anagrafe nazionale degli intestatari degli accordi di integrazione<br />
e i casi straordinari per i quali non sarà obbligatoria<br />
la sottoscrizione dell’accordo. Al momento della sottoscrizione<br />
l’accordo viene redatto in duplice originale, di cui uno è<br />
consegnato allo straniero nella lingua da lui indicata. Se ciò non<br />
fosse possibile il documento sarà tradotto in lingua inglese,<br />
francese, spagnola, araba, cinese, albanese, russa o filippina,<br />
secondo la preferenza indicata dall’interessato. Per lo Stato,<br />
l’accordo è firmato dal prefetto o da un suo delegato.<br />
L’Accordo prevede che entro due anni lo straniero raggiunga<br />
la quota di almeno 30 crediti per poter rimanere sul territorio<br />
italiano. All’atto della sottoscrizione, allo straniero sono assegnati<br />
sedici crediti che potranno essere incrementati mediante<br />
l’acquisizione di determinate conoscenze (lingua italiana, cultura<br />
civica e vita civile in Italia) e lo svolgimento di determinate<br />
attività (percorsi di istruzione e formazione professionale, titoli<br />
di studio, iscrizione al Servizio sanitario nazionale, stipula di un<br />
contratto di locazione o di acquisto di una abitazione). I crediti<br />
saranno decurtati in relazione a sentenze penali, gravi violazioni<br />
della legge, sanzioni pecuniarie per illeciti amministrativi e<br />
tributari non inferiori a 10mila euro, per mancata partecipazione<br />
alla sessione di formazione civica. L’inadempimento dell’obbligo<br />
scolastico dei minori determina la risoluzione dell’Accordo per<br />
inadempimento. Contestualmente alla firma dell’Accordo verrà<br />
fissato l’appuntamento per partecipare alla sessione di informazione<br />
civica che sarà erogata a cura delle prefetture.<br />
Un mese prima della scadenza si procede alla verifica dell’adempimento.<br />
Qualora lo Sportello unico accerti la mancata<br />
partecipazione alla sessione di formazione, procede alla<br />
decurtazione di quindici crediti, con rinvio di ogni ulteriore<br />
determinazione all’esito della verifica dell’adempimento dell’accordo<br />
mediante la presentazione della documentazione<br />
necessaria a ottenere il riconoscimento dei crediti e della certificazione<br />
relativa all’adempimento dell’obbligo di istruzione dei figli<br />
minori. I crediti relativi alla conoscenza della lingua, della cultura<br />
e della vita civile in Italia possono essere assegnati a seguito<br />
di un apposito test effettuato a cura dello Sportello unico.<br />
La verifica si conclude con l’attribuzione dei crediti finali.<br />
Se questi sono pari o superiori a 30 si determina l’estinzione<br />
dell’Accordo per adempimento e viene rilasciato il relativo<br />
attestato; se i crediti sono superiori allo zero e inferiori a trenta<br />
l’Accordo è prorogato di un anno e, qualora alla scadenza della<br />
proroga la situazione rimanga invariata, il prefetto decreta<br />
l’inadempimento parziale, di cui terrà conto l’autorità competente
Al via l’Accordo di integrazione<br />
nell’adozione dei provvedimenti discrezionali previsti dal Testo<br />
unico; qualora il numero dei crediti sia pari o inferiore a zero<br />
è decretata la risoluzione per inadempimento, che determina<br />
la revoca del permesso di soggiorno e l’espulsione dello straniero,<br />
ad eccezione dei titolari di permesso di soggiorno per asilo,<br />
richiesta asilo, protezione sussidiaria, motivi familiari, per<br />
soggiornanti di lungo periodo, di titolari di carta di soggiorno<br />
per familiare straniero del cittadino dell’Unione e del titolare<br />
di altro permesso di soggiorno che ha esercitato il diritto al<br />
ricongiungimento familiare. Nei casi sopra elencati, per ragioni<br />
di semplificazione e di economicità amministrativa, non si<br />
procederà alla verifica dell’adempimento dell’Accordo.<br />
Il testo dell’Accordo, i relativi allegati e la modulistica, come<br />
pure un vademecum dedicato (vedi box successivo), sono<br />
disponibili sul sito del ministero dell’Interno tradotti in 19 lingue:<br />
albanese, arabo, bangla, cinese, mandarino, francese, hindi,<br />
urdu, inglese, cingalese, russo, spagnolo, tagalog-filippino,<br />
wolof, yoruba, tigrino, portoghese, serbo-croato, afro pidgin.<br />
Per gestire operativamente le attività previste, tra cui l’agenda<br />
delle prenotazioni per la frequenza ai corsi, la registrazione<br />
dei crediti e dei debiti accumulati nel biennio e la verifica<br />
degli stessi, il dipartimento per le Libertà civili e l’Immigrazione<br />
ha realizzato un sistema informatico a utilizzo delle prefetture<br />
e un portale di accesso diretto al sistema, raggiungibile dal<br />
sito http://accordointegrazione.dlci.interno.it, tramite il quale<br />
lo straniero potrà verificare la propria situazione aggiornata.<br />
(s.n.)<br />
I contenuti del Vademecum<br />
Che cos’è l’Accordo di integrazione<br />
L’Accordo è uno strumento per facilitare l’integrazione<br />
del cittadino straniero.<br />
Con la stipula dell’Accordo lo straniero si impegna a<br />
raggiungere specifici obiettivi di integrazione da conseguire<br />
nel periodo di validità del permesso di soggiorno:<br />
acquisire un livello adeguato di conoscenza della lingua<br />
italiana<br />
acquisire una sufficiente conoscenza e cultura civica<br />
garantire l’adempimento dell’obbligo di istruzione dei figli<br />
minori.<br />
Lo Stato si impegna a sostenere il processo di integrazione<br />
dello straniero.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
139
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Al via l’Accordo di integrazione<br />
140 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Chi sottoscrive l’Accordo<br />
Lo straniero che:<br />
1. fa il primo ingresso nel territorio italiano<br />
2. presenta una richiesta di rilascio di permesso di soggiorno<br />
di durata non inferiore a un anno<br />
3. ha età superiore a 16 anni. Per i minori di età compresa<br />
tra 16 e 18 anni l’accordo è sottoscritto dai genitori o da chi<br />
esercita la potestà genitoriale.<br />
Chi non deve sottoscrivere l’Accordo<br />
Gli stranieri:<br />
affetti da patologie o disabilità tali da limitare gravemente<br />
l’autosufficienza o l’apprendimento linguistico e culturale<br />
minori non accompagnati<br />
vittime della tratta di persone, di violenza o di grave<br />
sfruttamento<br />
minori di 16 anni.<br />
Dove si sottoscrive<br />
L’Accordo viene sottoscritto presso la prefettura - Sportello<br />
unico dell’immigrazione dagli stranieri che entrano in Italia<br />
per motivi di lavoro o per il ricongiungimento con un familiare<br />
oppure presso la questura nel caso di ingresso per altri motivi.<br />
Cosa accade dopo la sottoscrizione<br />
All’atto della sottoscrizione vengono assegnati 16 crediti.<br />
Entro tre mesi dalla firma dell’Accordo, lo straniero viene<br />
convocato per partecipare a una sessione di formazione<br />
civica e di informazione sulla vita in Italia. La mancata partecipazione<br />
comporta la perdita di 15 crediti.<br />
Sospensione o proroga dell’Accordo a domanda<br />
L’Accordo può essere sospeso o prorogato a domanda<br />
dello straniero, presentando idonea documentazione, per:<br />
gravi motivi di salute o di famiglia<br />
motivi di lavoro<br />
frequenza corso o tirocinio di formazione, aggiornamento<br />
od orientamento professionale<br />
frequenza tirocinio di formazione<br />
frequenza aggiornamento od orientamento professionale<br />
studio all’estero.
Al via l’Accordo di integrazione<br />
Verifica dell’Accordo<br />
Un mese prima della scadenza dell’Accordo, lo Sportello<br />
unico verifica il grado d’integrazione raggiunto invitando lo<br />
straniero a presentare la documentazione per ottenere il<br />
riconoscimento di ulteriori crediti. Allo straniero residente<br />
nella provincia di Bolzano sono riconosciuti crediti anche<br />
per i test sostenuti in lingua tedesca. Nel caso non abbia<br />
idonea documentazione, lo straniero può richiedere di partecipare<br />
a un test per dimostrare il grado di conoscenza della<br />
lingua italiana, della cultura civica e della vita civile in Italia<br />
necessario per l’adempimento dell’Accordo.<br />
L’esito della verifica è:<br />
estinzione dell’Accordo: lo straniero ha raggiunto un grado<br />
adeguato di integrazione (crediti pari a 30 o maggiori di 30)<br />
proroga dell’Accordo di un anno: lo straniero non ha<br />
raggiunto un numero di crediti sufficiente all’estinzione<br />
(crediti compresi tra 1 e 29)<br />
risoluzione dell’Accordo: lo straniero non ha raggiunto<br />
un grado sufficiente d’integrazione; gli viene revocato il<br />
permesso di soggiorno e viene espulso dal territorio nazionale<br />
(crediti uguale a 0 o minori di 0).<br />
Consultazione on-line dello stato dell’Accordo<br />
Lo straniero potrà consultare via Internet, all’indirizzo<br />
http://accordointegrazione.dlci.interno.it, nel periodo di<br />
validità dell’Accordo:<br />
i crediti maturati<br />
le date di convocazione per lo svolgimento del test.<br />
A tal fine, al momento della sottoscrizione dell’accordo,<br />
verranno fornite allo straniero le istruzioni per l’accesso alle<br />
funzioni on-line.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
141
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Al via l’Accordo di integrazione<br />
142 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Linee d’indirizzo per l’applicazione del decreto<br />
del Presidente della Repubblica 14 settembre 2011, n.179<br />
- Accordo di integrazione, del ministro dell’Interno,<br />
Annamaria Cancellieri, e del ministro per la Cooperazione<br />
internazionale e l’Integrazione, Andrea Riccardi<br />
Il 10 marzo è entrato in vigore il “Regolamento concernente<br />
la disciplina dell’Accordo di integrazione tra lo straniero e lo<br />
Stato, a norma dell’articolo 4 bis, comma 2, del Testo unico<br />
delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione<br />
e norme sulla condizione giuridica dello straniero di cui al<br />
decreto legislativo 25 luglio 1998, n.286”, adottato con decreto<br />
del Presidente della Repubblica 14 settembre 2011, n.179.<br />
Con tale disciplina anche nel nostro Paese si è voluta<br />
perseguire la strada, già avviata in altri Stati europei, di stipulare<br />
un patto con il cittadino non appartenente all’Unione Europea<br />
regolarmente soggiornante con un reciproco impegno a fornire,<br />
da parte dello Stato, gli strumenti di acquisizione della lingua,<br />
della cultura e dei principi generali della Costituzione italiana<br />
e da parte del cittadino straniero presente sul territorio nazionale,<br />
l’impegno al rispetto delle regole della società civile al fine<br />
di perseguire, nel reciproco interesse, un ordinato percorso di<br />
integrazione.<br />
Negli Stati europei in cui è stato introdotto l’accordo in<br />
questione, questo si configura come un sostanziale strumento<br />
di integrazione assumendo la fattispecie di contratto a prestazioni<br />
corrispettive: lo straniero assume l’obbligo di integrarsi nello<br />
Stato in cui dimora, attraverso la conoscenza della lingua<br />
nazionale, dei principi fondamentali della Costituzione e dell’organizzazione<br />
e funzionamento delle istituzioni pubbliche e<br />
con la frequenza di corsi di formazione e altro, mentre lo Stato<br />
assume l’obbligo di fornirgli a titolo gratuito o a condizioni<br />
particolarmente agevolate corsi di formazione linguistica e<br />
culturale e servizi di orientamento.<br />
L’Accordo nel nostro Paese ha l’obiettivo primario di concorrere<br />
all’integrazione, intesa come processo dinamico e<br />
bilaterale per promuovere la convivenza dei cittadini italiani e<br />
di quelli stranieri, nel rispetto anche dei valori sanciti dalla<br />
Costituzione italiana.<br />
Con la sottoscrizione dell’Accordo, lo straniero, che farà<br />
ingresso per la prima volta nel territorio nazionale per rimanervi<br />
almeno un anno, si impegna al raggiungimento di specifici<br />
obiettivi di integrazione e, nello stesso tempo, lo Stato assume<br />
l’impegno di sostenere il suo processo di integrazione<br />
attraverso l’assunzione di ogni idonea iniziativa in raccordo
Al via l’Accordo di integrazione<br />
con le regioni e gli enti locali, i centri per l’istruzione degli<br />
adulti, nonché con le organizzazioni sia del terzo settore, sia<br />
dei datori di lavoro che dei lavoratori.<br />
Per rendere l’Accordo di integrazione un efficace strumento<br />
a garanzia di un partecipato processo di inclusione sociale degli<br />
stranieri sono state realizzate una serie di attività.<br />
Preliminarmente, al fine di garantire una partecipazione<br />
consapevole degli stranieri al raggiungimento degli obiettivi<br />
dell’Accordo, si è ritenuto di assicurare l’effettiva comprensione<br />
del testo dell’Accordo e dei documenti ad esso allegati<br />
effettuando la traduzione di tali testi in 19 lingue, numero di<br />
gran lunga superiore alle 8 previste dal regolamento.<br />
I materiali tradotti saranno disponibili, dall’entrata in vigore<br />
della nuova normativa, sul sito del ministero dell’Interno,<br />
unitamente a un vademecum, anch’esso tradotto nelle medesime<br />
lingue, riepilogativo del contenuto della nuova procedura. Per<br />
un’efficace fruizione della documentazione tradotta è stata<br />
pianificata una mirata azione di comunicazione, anche attraverso<br />
i Consigli territoriali per l’immigrazione, per promuoverne una<br />
capillare informazione su tutto il territorio nazionale.<br />
Inoltre, nella consapevolezza che una reale inclusione sociale<br />
si realizza attraverso la conoscenza dei principi fondamentali<br />
dell’ordinamento dello Stato ospitante, dei valori espressi dalla<br />
Costituzione e del funzionamento delle istituzioni pubbliche, è<br />
prevista dalla nuova normativa una sessione di formazione<br />
civica, a cura degli Sportelli unici per l’immigrazione delle<br />
prefetture, alla quale lo straniero è tenuto a partecipare entro<br />
tre mesi dalla sottoscrizione dell’Accordo. In tale ambito si<br />
inserisce la predisposizione di un pacchetto formativo multimediale<br />
di educazione civica, strutturato in cinque moduli di<br />
apprendimento di un’ora, tradotti nelle medesime lingue<br />
dell’Accordo.<br />
Le prefetture, per realizzare le sessioni formative, potranno<br />
concludere accordi (art.10 Regolamento) diretti a realizzare, nei<br />
limiti delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili<br />
a legislazione vigente, forme di collaborazione tra lo Sportello<br />
unico e la struttura territorialmente competente dell’ufficio<br />
scolastico regionale, i centri provinciali per l’istruzione degli<br />
adulti, le altre istituzioni scolastiche statali operanti a livello<br />
provinciale e, se del caso, le altre amministrazioni e istituzioni<br />
statali, comprese le università.<br />
Con le risorse del “Fondo europeo per l’integrazione di cittadini<br />
di Paesi terzi”, sono stati poi realizzati interventi di “Formazione<br />
linguistica ed educazione civica”, finalizzati alla predisposizione<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
143
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Al via l’Accordo di integrazione<br />
144 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
di piani regionali e locali, che potranno assicurare un sistema<br />
integrato di erogazione di servizi di formazione linguistica,<br />
educazione civica e orientamento, e potranno promuovere<br />
l’alfabetizzazione e l’apprendimento della lingua italiana.<br />
Inoltre sono stati già accreditati alle singole prefetture, in<br />
quota parte, fondi accantonati nell’esercizio finanziario 2011<br />
per sostenere le spese di prima attuazione dell’Accordo di<br />
integrazione.<br />
Nel quadro del rinnovato impegno assunto dal Governo<br />
per la semplificazione e lo snellimento delle procedure amministrative<br />
sono state anche adottate specifiche misure operative<br />
per la gestione dell’Accordo e la realizzazione della base dati<br />
anagrafica dei sottoscrittori degli Accordi.<br />
È stato, infatti, predisposto un apposito sistema informatico<br />
che sarà utilizzato dalle prefetture e che gestirà l’agenda<br />
delle prenotazioni per la frequenza del corso di formazione<br />
civica, la registrazione da parte degli operatori di prefettura<br />
dei crediti accumulati dallo straniero nel biennio di durata<br />
dell’accordo, le funzioni di sospensione-proroga e di decadenza,<br />
nonché la verifica dei crediti entro la scadenza dei termini.<br />
Per consentire allo straniero informazioni aggiornate sulla<br />
sua posizione è stato, altresì, predisposto un portale di accesso<br />
e consultazione diretta al sistema, previo rilascio di credenziali<br />
da parte dello Sportello unico.<br />
L’attività delle prefetture, dunque, per il corrente e il successivo<br />
anno sarà prevalentemente indirizzata alla sottoscrizione<br />
dell’Accordo e alla organizzazione e somministrazione della<br />
sessione di formazione civica.<br />
La verifica degli accordi sarà avviata, invece, a partire dal<br />
2014. Per quanto concerne la conoscenza della lingua italiana<br />
e della cultura civica, in assenza di idonea attestazione, lo<br />
straniero potrà far accertare il proprio livello di conoscenza<br />
della lingua italiana e di cultura civica attraverso un apposito<br />
test svolto gratuitamente a cura dello Sportello unico, utilizzando<br />
le medesime procedure già in uso per lo svolgimento<br />
del test di conoscenza della lingua italiana per i richiedenti il<br />
permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo.<br />
A tal fine, il ministero dell’Interno, d’intesa con gli uffici del<br />
ministro per la Cooperazione internazionale e l’Integrazione,<br />
sta provvedendo ad aggiornare l’Accordo-quadro stipulato<br />
con il ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca<br />
per estendere le intese raggiunte in tema di svolgimento del test<br />
di conoscenza della lingua italiana da parte dei richiedenti il<br />
permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo
Al via l’Accordo di integrazione<br />
anche ai test che dovranno essere svolti, a partire dall’anno<br />
2014, in occasione della verifica dell’Accordo.<br />
In relazione alla gestione dei crediti, sarà cura degli Sportelli<br />
unici attivare gli accertamenti presso il casellario giudiziale e<br />
il casellario dei carichi pendenti per quanto attiene ai provvedimenti<br />
giudiziari di condanna e alle misure di sicurezza personale,<br />
nonché acquisire la documentazione presso le Autorità<br />
competenti per gli accertamenti relativi alle sanzioni pecuniarie<br />
connesse a illeciti amministrativi e tributari.<br />
In tale fase gli Sportelli unici valuteranno attentamente,<br />
anche al fine di evitare contenziosi particolarmente onerosi,<br />
tutti i profili dei comportamenti sanzionabili considerando<br />
anche la sopravvivenza di eventuali esiti favorevoli all’interessato<br />
nelle procedure di ricorso avverso le condanne penali e<br />
illeciti amministrativi.<br />
Il ministero dell’Interno ha già avviato intese con il ministero<br />
della Giustizia atte a realizzare l’interconnessione informatica<br />
con il casellario giudiziale e il casellario dei carichi pendenti,<br />
al completamento della quale sarà data tempestiva comunicazione<br />
alle SS.LL.<br />
Va inoltre precisato che l’articolo 4 bis del Testo unico sull’immigrazione,<br />
nel prevedere la revoca del permesso di soggiorno<br />
e l’espulsione come sanzione per la perdita dei crediti in caso<br />
di inadempimento dell’Accordo da parte dello straniero, esclude<br />
che la medesima sanzione possa essere applicata nei confronti<br />
dello “straniero titolare di permesso di soggiorno per asilo,<br />
per richiesta di asilo, per protezione sussidiaria, per motivi<br />
umanitari, per motivi familiari, di permesso di soggiorno CE<br />
per soggiornanti di lungo periodo, di carta di soggiorno per<br />
familiare straniero di cittadino dell’Unione europea, nonché<br />
dello straniero titolare di altro permesso di soggiorno che ha<br />
esercitato il diritto al ricongiungimento familiare”.<br />
Nei confronti, quindi, degli stranieri che firmatari dell’Accordo<br />
di integrazione risultino – al momento di effettuare la verifica<br />
dell’Accordo – titolari di una delle tipologie sopraindicate di<br />
permessi di soggiorno ovvero che abbiano comunque esercitato<br />
il diritto al ricongiungimento familiare non si potrà nell’ipotesi<br />
di inadempimento dell’Accordo, in applicazione della norma<br />
primaria, disporre la revoca o il diniego al rinnovo del permesso<br />
con la conseguente espulsione.<br />
Ciò premesso, nei casi elencati gli Sportelli unici non procederanno,<br />
per ragioni di semplificazione e di economicità<br />
amministrativa, alla verifica dell’adempimento dell’Accordo.<br />
A una valutazione poi del contenuto dell’Accordo di integra-<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
145
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Al via l’Accordo di integrazione<br />
146 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
zione, con particolare riferimento al sistema dei crediti e dei<br />
debiti, si potrà procedere al termine del biennio di prima<br />
applicazione del Regolamento al fine di adottare quei correttivi<br />
che possano rendere effettiva l’integrazione.<br />
A tali fini le SS.LL., anche utilizzando le risultanze del monitoraggio<br />
dei Consigli territoriali per l’immigrazione, potranno fornire<br />
ogni utile indicazione per adottare misure migliorative del<br />
nuovo istituto. I Consigli territoriali inoltre potranno indicare<br />
strumenti e modalità ancora più diffuse dell’offerta per i cittadini<br />
stranieri e rappresentare come l’istituto è accolto e percepito<br />
nelle realtà locali.<br />
La complessa procedura di attuazione dell’Accordo richiede,<br />
infatti, oltre che un forte impegno degli operatori interessati,<br />
anche la consapevolezza della particolare importanza di<br />
un cammino che investe rilevanti profili sociali e umanitari<br />
nell’ambito del quadro di diritti e obblighi dei cittadini stranieri,<br />
in un percorso di integrazione da consolidare all’interno del<br />
tessuto sociale.<br />
Il dipartimento per le Libertà civili – direzione centrale per<br />
le Politiche dell’immigrazione e dell’Asilo del ministero<br />
dell’Interno – fornirà alle SS.LL. assistenza nelle fasi di attuazione<br />
dell’Accordo fornendo le necessarie indicazioni operative<br />
e ogni chiarimento richiesto.<br />
Nel ringraziare, si confida nella consueta collaborazione<br />
delle SS. LL. per una piena realizzazione degli obiettivi<br />
dell’Accordo.
Il fenomeno<br />
della<br />
irregolarità,<br />
che oggi<br />
riguarda circa<br />
500mila<br />
stranieri,<br />
continua<br />
a verificarsi<br />
non tanto<br />
in ingresso<br />
quanto dopo<br />
la scadenza<br />
del primo<br />
visto<br />
Il IV rapporto<br />
European Migration Network:<br />
in calo l’immigrazione<br />
irregolare in Italia<br />
di Vincenzo Cesareo<br />
Segretario generale della fondazione Ismu<br />
È stato recentemente presentato il IV Rapporto dell’European<br />
Migration Network (Emn), punto di contatto nazionale per l’Italia<br />
su “Canali migratori. Visti e flussi irregolari”. Il Rapporto comprende<br />
i risultati dei due studi monografici realizzati nel corso del 2011:<br />
Le politiche dei visti come canale migratorio e Risposte pratiche<br />
all’immigrazione irregolare. Ciascuna parte è preceduta da annotazioni<br />
metodologiche e analizza diverse fonti di tipo politicoistituzionale,<br />
statistico e scientifico. L’ampia documentazione<br />
statistica riporta una serie di dati inediti, contestualizzati<br />
anche a livello di singoli Paesi, messi a disposizione da<br />
Eurostat e, in Italia, dal ministero degli Affari esteri e dal ministero<br />
dell’Interno. Per quel che concerne le definizioni terminologiche,<br />
il Rapporto fa ampio riferimento al Glossario migrazione e<br />
asilo, uno strumento di lavoro curato dalla rete EMN per favorire<br />
una comunicazione corretta sulla migrazione e l’asilo, presentato<br />
nella versione italiana nel giugno 2011 (vedi <strong>libertàcivili</strong><br />
n.3/2011).<br />
Tra i dati principali che emergono dal Rapporto – alla cui<br />
presentazione hanno partecipato il sottosegretario all’Interno,<br />
Saverio Ruperto e il capo del dipartimento per le Libertà civili<br />
e l’Immigrazione del ministero dell’Interno, Angela Pria – si<br />
evidenzia una relazione inversamente proporzionale tra l’andamento<br />
dei visti nazionali, cioè di validità superiore ai 3 mesi,<br />
rilasciati dall’Italia, in aumento del 17% dal 2001 al 2010, e i<br />
dati sull’immigrazione irregolare che invece risultano in calo<br />
progressivo. Le presenze irregolari possono ritenersi attualmente<br />
dimezzate rispetto alla stima di poco meno di 1 milione di<br />
irregolari presenti in Italia all’inizio degli anni 2000. Al 1° gennaio<br />
2011 la percentuale di irregolari era intorno al 10% sui quasi<br />
5 milioni di cittadini stranieri regolarmente presenti in Italia.<br />
C’è da ricordare che il fenomeno dell’irregolarità continua a<br />
verificarsi non tanto in ingresso quanto nella fase successiva<br />
alla scadenza del primo visto.<br />
La politica dei visti d’ingresso è in effetti, secondo il rapporto,<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
147
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Il quarto Rapporto EMN Italia<br />
La “leva”<br />
della politica<br />
dei visti<br />
quale<br />
strumento<br />
di equilibrio<br />
fra domanda<br />
e offerta di<br />
manodopera<br />
148 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
EMN: conoscere meglio per intervenire in maniera<br />
più adeguata<br />
L’EMN (European Migration Network), operativa dal 2003,<br />
è una rete comunitaria, istituita dalla Commissione europea<br />
nei 27 Stati membri per rispondere alle esigenze di informazione<br />
delle istituzioni UE e delle autorità degli Stati<br />
membri, ma anche per informare l’opinione pubblica con<br />
notizie e dati affidabili, indicando possibili piste operative.<br />
I temi degli approfondimenti vengono decisi a livello<br />
comunitario e di essi tiene conto la Commissione nelle<br />
relazioni da presentare al Consiglio e al Parlamento. Le<br />
sintesi degli studi sono diffuse a livello europeo ma messe<br />
anche a disposizione, in loco, dei funzionari, degli operatori<br />
sociali e dei media, al fine di rendere le questioni migratorie<br />
meglio conosciute e sempre ispirate al duplice – difficile<br />
ma necessario – riferimento di rigore e solidarietà. Il IV<br />
Rapporto EMN rientra, quindi, all’interno di questo lavoro.<br />
un fattore importante nelle politiche migratorie, soprattutto dopo<br />
l’entrata in vigore del codice dei visti di Schengen, nell’aprile<br />
2011, finalizzato a favorire i canali dell’ingresso regolare. Si<br />
tratta, insomma, di una “leva” che, insieme ad altri strumenti<br />
come il contrasto, ma anche gli accordi bilaterali con i Paesi<br />
di provenienza e l’incentivazione dei progetti di sviluppo,<br />
aiuta a equilibrare il bisogno di collocare manodopera dei<br />
Paesi di provenienza e quello del Paese che accoglie di<br />
rispettare la propria programmazione.<br />
Un’esigenza evidenziata dal capo dipartimento Pria nella<br />
sua relazione introduttiva, dove ha affermato che “le leggi e le<br />
politiche sulle migrazioni tengono conto della propensione a<br />
emigrare e la regolamentano con disposizioni che raccordano<br />
le esigenze di chi parte con quelle del Paese che accoglie”.<br />
L’approccio è condiviso anche dal sottosegretario Ruperto<br />
che ha annunciato un’evoluzione della politica migratoria italiana<br />
nel prossimo futuro “nella consapevolezza che l’Italia si trova<br />
nel mondo e il mondo non può avere confini”. Ruperto ha invitato<br />
infatti a “non falsare il rapporto spazio-uomo: gli altri non sono<br />
diversi solo perché il caso li ha collocati su una terra diversa<br />
dalla nostra”.<br />
Oltre un milione e mezzo di visti l’anno rilasciati dall’Italia<br />
Venendo ai contenuti del rapporto, secondo i risultati dell’indagine<br />
campionaria sul turismo internazionale condotta dalla
Nel 2010<br />
l’Italia<br />
ha rilasciato<br />
oltre<br />
un milione<br />
e mezzo<br />
di visti<br />
di ingresso,<br />
il 10% in più<br />
rispetto<br />
all’anno prima<br />
e il 63%<br />
del 2001.<br />
Ogni giorno<br />
nel Paese<br />
entrano<br />
in media<br />
200mila<br />
stranieri,<br />
per lo più<br />
turisti<br />
Il quarto Rapporto EMN Italia<br />
Banca d’Italia (dati riferiti al 2009), in media, ogni giorno, entrano<br />
in Italia circa 200mila cittadini stranieri, per lo più turisti. In<br />
questa fase di crisi economica questi flussi costituiscono una<br />
fondamentale risorsa per il Paese, tanto che nell’aprile 2011<br />
il ministero degli Affari esteri e l’Enit – Agenzia nazionale del<br />
turismo – hanno siglato un accordo di collaborazione per<br />
rafforzare il flusso turistico estero verso l’Italia e potenziare le<br />
opportunità per l’imprenditoria italiana nell’ambito di una strategia<br />
volta a valorizzare il “Sistema Italia”. Tra le sedi prioritarie<br />
figurano le ambasciate d’Italia a Mosca, Pechino e Nuova Delhi,<br />
così come i consolati generali d’Italia a Mosca, San Pietroburgo,<br />
Canton, Shangai e Mumbai.<br />
In questo mondo in movimento si inseriscono anche gli<br />
immigrati, che si spostano per motivi di lavoro e di famiglia<br />
nella forma più stabile, ma anche per studio, motivi religiosi,<br />
cura, residenza elettiva e altre ragioni: di essi si occupa il<br />
Rapporto EMN. Nel loro caso è necessario il visto, un’autorizzazione<br />
di competenza consolare molto ambita, poiché consente<br />
di spostarsi senza temere i controlli di frontiera, e per questo<br />
frequentemente contraffatta, non solo nel caso italiano, da<br />
parte di organizzazioni malavitose che, come accertato dalle<br />
indagini giudiziarie e di polizia, dispiegano la massima fantasia<br />
per lucrare indebitamente sui candidati all’espatrio e contro le<br />
quali si sta sperimentando come rimedio efficace la snellezza<br />
delle procedure (convocazione per sms, tempi di definizione<br />
abbreviati, accuratezza nella scelta delle strutture da convenzionare).<br />
L’Italia può avvalersi di una rete diplomatico-consolare<br />
molto ramificata (190 sedi), sviluppatasi nel corso di 150 anni<br />
di storia unitaria a sostegno delle molteplici relazioni del Paese<br />
con l’estero, ma anche delle esigenze connesse all’emigrazione<br />
italiana, che conta oggi 4 milioni di residenti all’estero e<br />
oltre 70 milioni di discendenti e, dall’Unità d’Italia a oggi, ha<br />
visto emigrare quasi 30 milioni di persone. Nel 2010 sono stati<br />
rilasciati complessivamente dall’Italia 1.543.408 visti di ingresso,<br />
circa il 10% in più rispetto all’anno precedente e oltre il 63%<br />
in più in confronto al 2001. Analizzando la serie storica, dopo<br />
un lieve calo nell’andamento dei rilasci relativo al biennio<br />
2002-2003, si è riscontrato un aumento progressivo, seppur<br />
non sempre costante, del volume dei visti emessi. Per quanto<br />
riguarda il rapporto tra istanze presentate e domande effettivamente<br />
accolte, il tasso di esito positivo nel corso dell’anno 2010<br />
ha raggiunto il 96,1%, con un incremento di circa 10 punti<br />
percentuali rispetto a quanto registrato all’inizio del decennio.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
149
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Il quarto Rapporto EMN Italia<br />
150 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Per quel che concerne l’andamento dei visti nazionali (validi<br />
per soggiorni superiori ai 3 mesi), l’entità è cresciuta da<br />
186.167 unità nel 2001 a 218.318 nel 2010 (+32.151 visti, pari<br />
a un incremento del 17%). Anche in questo caso, la crescita<br />
non è stata sempre costante e, per i primi quattro anni, il volume<br />
si è attestato al di sotto delle 200mila unità. Tale soglia è stata<br />
superata per la prima volta nel 2005 (224.080), fino a raggiungere<br />
l’apice nel 2007, anno in cui si è provveduto all’emissione di<br />
363.277 visti nazionali. A partire da questo momento è prevalsa<br />
la tendenza inversa, che ha portato a una forte contrazione,<br />
tanto che nel 2010 si è conosciuto un calo, rispetto al 2007,<br />
di 144.959 unità (-66%).<br />
Italia. Visti nazionali rilasciati: incidenza delle motivazioni (serie storica 2001-2010)<br />
Totale Var. % Studio % Lavoro % Famiglia % Altro %<br />
2001 186.167 - 14,4 29,9 37,8 17,9<br />
2002 153.830 -17,4 20,1 26,1 42,9 10,9<br />
2003 178.532 16,1 18,0 33,1 38,9 10,0<br />
2004 196.825 10,2 15,7 30,4 44,1 9,8<br />
2005 224.080 13,8 14,1 35,6 40,7 9,6<br />
2006 217.875 2,8 15,1 38,1 36,8 10,0<br />
2007 363.277 66,7 9,6 59,4 25,8 5,2<br />
2008 318.872 -<strong>12</strong>,2 11,7 41,3 40,5 6,6<br />
2009 301.561 -5,4 11,4 43,8 37,1 7,7<br />
2010 218.318 -27,6 16,9 31,6 41,8 9,7<br />
Fonte: EMN Italy. Elaborazione su dati Annuario MAE (2001-2002); Council of Europe/MAE (2003-2010)<br />
Quanto alle motivazioni sottostanti al rilascio dei visti<br />
nazionali per le varie annualità, va osservato in generale che<br />
le tipologie preponderanti sono quelle connesse a motivazioni<br />
familiari e lavorative. Per i ricongiungimenti familiari è determinante<br />
la volontà del migrante già presente in Italia nonché<br />
la sua capacità di soddisfare le condizioni stabilite dalla legge<br />
(reddito, condizione abitativa, legame parentale) e tutto lascia<br />
intendere che gli arrivi saranno consistenti anche nel futuro.<br />
La variazione del numero dei visti per lavoro è, invece, collegata<br />
ai decreti flussi annuali, fatta eccezione per le categorie di lavoratori<br />
ad alta professionalità (gli infermieri, ad esempio) che<br />
non abbisognano di essere contemplati nelle quote annuali.<br />
Dalla serie storica dei visti concessi nell’ultimo decennio si<br />
evince una prevalenza di quelli per motivi familiari, che si<br />
attestano costantemente tra il 37% e il 44%, con un picco<br />
massimo raggiunto nel 2004 e l’eccezione del 2007, anno in
Il quarto Rapporto EMN Italia<br />
cui l’incidenza è stata pari al 25,7%. Tuttavia, è interessante<br />
segnalare la preponderanza dei visti per motivi di lavoro nel<br />
periodo compreso tra il 2007 e il 2009; in particolare, nel 2008,<br />
quando ben il 59,3% dei visti è stato rilasciato per motivi<br />
riconducibili a ragioni professionali e solo il 25,7% per ragioni<br />
familiari; queste sono invece prevalse nel 2010 (un anno di crisi<br />
occupazionale) e probabilmente anche nell’anno successivo.<br />
I visti per studio, invece, hanno inciso nel 2010 per un sesto<br />
(circa 37mila) e mostrano che l’Italia è, con il suo sistema universitario,<br />
un polo di attrazione nei confronti di diversi Paesi,<br />
seppure non nella misura di Gran Bretagna, Germania e Francia.<br />
Italia. Prime 10 sedi consolari per rilascio di visti nazionali: motivo del visto (2008-2010)<br />
Anno/Sede Visti % rilasci Studio % Lavoro % Famiglia % Altro %<br />
consolare nazionali su totale<br />
v.a. sul totale<br />
2008<br />
Casablanca 36.052 11,3 0,7 35,6 62,6 1,0<br />
Kiev 19.890 6,2 0,9 71,7 22,2 5,2<br />
New Delhi 17.573 5,5 1,2 62,1 35,7 1,1<br />
Tirana 17.028 5,3 3,3 24,5 70,1 2,1<br />
Bucarest 15.756 4,9 0,6 51,2 43,5 4,7<br />
Shangai <strong>12</strong>.435 3,9 9,0 42,4 48,2 0,4<br />
Manila 11.424 3,6 0,7 66,4 30,0 2,9<br />
Dacca 10.690 3,4 1,2 58,9 39,5 0,4<br />
Lima 9.372 2,9 1,0 56,4 36,1 6,5<br />
Tunisi 7.729 2,4 6,3 44,4 44,9 4,4<br />
2009<br />
Shangai 24.132 8,0 4,0 70,0 25,6 0,4<br />
Casablanca 22.400 7,4 1,4 38,2 57,4 3,0<br />
New Delhi 18.929 6,3 1,3 80,5 17,1 1,2<br />
Chisinau 16.294 5,4 1,0 43,4 54,2 1,4<br />
Islamabad 16.246 5,4 1,4 33,2 64,8 0,6<br />
Kiev 14.951 5,0 1,0 63,1 28,8 7,0<br />
Tirana 11.756 3,9 4,8 28,2 64,0 2,9<br />
Lima 10.779 3,6 0,5 59,8 31,9 7,8<br />
Manila 9.988 3,3 0,7 59,3 36,4 3,6<br />
Dacca 8.933 3,0 1,3 57,3 40,8 0,5<br />
2010<br />
Casablanca 18.793 8,6 1,6 38,5 57,6 2,2<br />
Chisinau 11.935 5,5 0,7 35,5 60,5 3,3<br />
New Delhi 11.098 5,1 2,0 83,6 <strong>12</strong>,6 1,8<br />
Dacca 9.839 4,5 1,1 63,7 34,3 0,9<br />
Shangai 9.335 4,3 2,9 18,9 67,5 10,6<br />
Tirana 8.533 3,9 4,9 27,6 62,9 4,6<br />
Manila 8.442 3,9 0,9 46,4 48,5 4,2<br />
Islamabad 7.402 3,4 3,8 43,7 51,5 1,1<br />
Kiev 6.401 2,9 3,2 27,5 57,9 11,5<br />
Lima 5.897 2,7 1,8 31,6 57,9 8,6<br />
Fonte: EMN Italy. Elaborazione su dati Annuario MAE (2001-2002); Council of Europe / MAE (2003-2010)<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
151
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Il quarto Rapporto EMN Italia<br />
Oltre<br />
agli aspetti<br />
generali<br />
il Rapporto<br />
esamina<br />
tre casi<br />
di studio<br />
interessanti<br />
in materia<br />
di visti:<br />
Albania,<br />
Moldavia,<br />
Senegal<br />
152 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Il Rapporto EMN analizza questa complessa materia sia in<br />
generale sia per in riferimento a tre specifici Paesi di provenienza<br />
(Albania, Moldavia e Senegal) e ne trae delle fruttuose<br />
indicazioni. Considerando il carattere emergenziale dei flussi<br />
intervenuti negli anni Novanta e le buone prassi di cooperazione<br />
bilaterale instauratesi nel corso degli anni, tanto più alla luce<br />
della recente abolizione dell’obbligo di visto per soggiorno al<br />
di sotto dei tre mesi, quello degli albanesi in Italia rappresenta<br />
un caso studio particolarmente interessante per i policy maker<br />
europei.<br />
Dalla forte pressione migratoria, anche di natura irregolare,<br />
esercitata nel corso degli anni 2000, trae giustificazione la<br />
scelta della Repubblica di Moldavia come secondo caso studio,<br />
rappresentando l’Italia il primo Paese comunitario per numero<br />
di soggiornanti moldavi. I dati sui visti evidenziano che i flussi<br />
dei moldavi verso l’Italia sono andati incanalandosi sempre<br />
più attraverso le vie della regolarità e anche il loro inserimento<br />
nel Paese si è caratterizzato positivamente, anche per il proficuo<br />
lavoro svolto dalle loro associazioni e dalla rappresentanza<br />
diplomatico-consolare.<br />
La scelta del Senegal tra i casi esaminati ha origine, in primo<br />
luogo, dalla forte presenza della diaspora senegalese in Italia,<br />
e in secondo luogo da un interesse sempre più marcato, sia<br />
da parte dell’Italia che dell’Unione Europea, a stipulare con<br />
questo Paese africano accordi in materia migratoria.<br />
La politica dei visti deve essere, senz’altro, considerata<br />
una leva di intervento importante nel settore della mobilità, sia<br />
quando viene regolata in maniera efficace nei confronti di chi deve<br />
munirsi di tale autorizzazione all’ingresso, sia nel momento in<br />
cui la sua obbligatorietà viene superata nell’ottica dell’ampliamento<br />
della libera circolazione delle persone, una delle realizzazioni<br />
più significative dell’UE. Attraverso controlli efficaci, ma<br />
non vessatori, è possibile scoraggiare gli interessi economici<br />
di chi pratica il traffico dei migranti, senza andare a intaccare<br />
il diritto alla mobilità di coloro che, nel rispetto delle norme<br />
stabilite, desiderano fare ingresso nel territorio nazionale.<br />
Ogni Stato membro è tenuto a osservare il nuovo codice dei<br />
visti Schengen (Regolamento CE n.810/2009), in vigore a partire<br />
dal 5 aprile 2010 nell’UE, che ha ampliato le disposizioni<br />
comuni in tutto il territorio europeo entrando nel merito di<br />
aspetti molto concreti quali il costo della pratica, il tempo di<br />
definizione, i ricorsi, la segnalazione nel casellario Schengen.<br />
La nuova normativa ha favorito la collaborazione più o meno<br />
strutturata tra le sedi diplomatico-consolari degli Stati membri,
Il quarto Rapporto EMN Italia<br />
anche attraverso incontri periodici, allo scopo di concordare<br />
un comportamento omogeneo e verificare, quando ne emerge<br />
l’ipotesi, la volontà di ritorno nei casi di Paesi a forte pressione<br />
migratoria irregolare, attraverso l’implementazione di strategie<br />
ad hoc per la valutazione del cosiddetto risk assessment in sede<br />
di intervista con il richiedente il visto.<br />
Questa normativa europea è finalizzata a rendere più agevoli<br />
i canali della regolarità, salva restando la competenza dei singoli<br />
Stati membri per quanto riguarda la programmazione dei flussi,<br />
e a tutelare la sicurezza nazionale contrastando l’irregolarità.<br />
Non bisogna però dimenticare che funzionale a questo obiettivo<br />
è il dialogo con i Paesi dell’Africa e del Mediterraneo, ritenendo<br />
di fondamentale importanza lo sviluppo e il rafforzamento<br />
della cooperazione con i Paesi di origine e di transito dei flussi<br />
di immigrazione, anche rispetto alle politiche dei visti. Tra l’altro,<br />
dopo averne verificati i presupposti, si è giunti anche all’estensione<br />
del regime di liberalizzazione dei visti al di sotto dei tre<br />
mesi a favore della Serbia, del Montenegro e dell’Albania.<br />
Resta vero, però, che il regolare ottenimento dei visti non<br />
preserva dal rischio della irregolarità perché la presenza irregolare<br />
è dovuta, nella maggior parte dei casi, non all’ingresso in<br />
Italia senza autorizzazione bensì alla permanenza che si protrae<br />
oltre il dovuto (overstaying). Di questo aspetto si occupa la<br />
seconda parte del Rapporto EMN.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
153
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Il quarto Rapporto EMN Italia<br />
154 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
L’immigrazione irregolare: il caso italiano<br />
È intuitivo che in un Paese come l’Italia la pressione alle<br />
frontiere possa essere consistente. Tuttavia, tra il 2002 e il 2010,<br />
la pressione dai Paesi a forte spinta migratoria è andata<br />
decrescendo, come si rileva da questi fattori:<br />
diminuzione delle persone respinte alla frontiera (da 30.287<br />
nel 2001 a 4.215 nel 2010);<br />
diminuzione delle persone espulse (da 90.160 nel 2001<br />
a 46.955 nel 2010).<br />
Italia. Respingimenti alle frontiere esterne (2001-2010)<br />
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010<br />
Totale 30.287 37.183 24.003 24.003 19.336 20.267 9.394 6.405 3.700 4.215<br />
Italia. Cittadini di Paesi terzi intercettati in condizione irregolare e sottoposti ad espulsione<br />
(2001-2010)<br />
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010<br />
Totale 90.160 92.823 59.535 61.024 83.809 92.029 54.140 68.175 53.440 46.955<br />
Italia. Cittadini di Paesi terzi intercettati rimpatriati a seguito di un ordine di espulsione<br />
(2001-2010)<br />
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010<br />
Totale 32.000 33.413 31.013 27.402 24.001 16.597 8.771 7.140 5.315 4.890<br />
Fonte: EMN Italy. Elaborazione su dati ministero dell’Interno (2001-2007) ed Eurostat (2008-2010)<br />
Inoltre, bisogna ricordare non solo l’abbassamento del<br />
livello della irregolarità a seguito della regolarizzazione del 2002<br />
(703mila domande presentate, per lo più accolte) ma anche<br />
l’effetto di svuotamento esercitato dalla regolarizzazione del 2009,<br />
che ha riguardato il settore dell’assistenza alla famiglia e alle<br />
persone (295mila domande pervenute).<br />
Occorre anche considerare le quote annuali degli ingressi<br />
per lavoro che sono state pari a 520mila nel 2006, 170mila<br />
nel 2007, 150mila nel 2008, nessuna nel 2009 (carenza in<br />
parte supplita dalla regolarizzazione, prima richiamata, varata<br />
nel settore familiare). Nel 2010 non vi è stata operativamente<br />
alcuna quota, poiché quella di 98.080 ingressi decisa nel mese<br />
di dicembre di quell’anno è stata attuata nell’anno successivo.<br />
Pertanto, se nei primi anni del 2000 la stima di poco meno<br />
di 1 milione di irregolari, accreditata in ambito sociale e non<br />
lontana da quella degli studiosi del settore, poteva essere<br />
accettata come vicina alla realtà, come ha poi confermato a
Il quarto Rapporto EMN Italia<br />
posteriori la regolarizzazione del 2002, attualmente tale presenza<br />
può essere ritenuta dimezzata. L’immigrazione irregolare, per<br />
il concomitante effetto delle più recenti modifiche normative e per<br />
l’impatto della crisi, verosimilmente si è ridotta, sia quantitativamente<br />
sia quanto alla sua incidenza sulla presenza regolare,<br />
e al 1° gennaio 2011 è stimabile, come sottolineato in precedenza,<br />
attorno al 10% dei quasi 5 milioni di cittadini stranieri regolarmente<br />
presenti in Italia. Resta, tuttavia, da approfondire il<br />
passaggio dalla regolarità all’irregolarità e, in particolare, in<br />
quale misura i titolari degli oltre 600mila permessi per lavoro<br />
e per famiglia, validi al 31 dicembre 2009 e non più rinnovati<br />
a distanza di un anno a causa dell’attuale crisi economica, si<br />
siano trattenuti irregolarmente in Italia anziché rimpatriare.<br />
Un’area di irregolarità si riscontra in tutti i Paesi europei e<br />
così avviene anche in Italia, Paese per il quale i numeri riportati<br />
ridimensionano le stime fantasiose, che altro non fanno se non<br />
alimentare la paura nella popolazione, allontanandosi dalla<br />
realtà.<br />
Italia. Respingimenti alle frontiere esterne. Primi 10 Paesi (2008-2010)<br />
2008 2009 2010<br />
Posizione Paese Totale Paese Totale Paese Totale<br />
1° Iraq 385 Albania 435 Albania 575<br />
2° Albania 355 Marocco 265 Sconosciuto 500<br />
3° Serbia 330 Sconosciuto 235 FYR 215<br />
of Macedonia<br />
4° Marocco 325 Iraq 205 Serbia 205<br />
5° Afghanistan 310 Afghanistan 175 Marocco 190<br />
6° Turchia 275 Turchia 155 Brasile 190<br />
7° Brasile 270 Brasile 150 Turchia 150<br />
8° Nigeria 220 Nigeria 145 Cina<br />
(incl. Hong Kong) 150<br />
9° Cina 200 Cina 135 Afghanistan 130<br />
(incl. Hong Kong) (incl. Hong Kong)<br />
10° Paraguay 195 Senegal 115 Algeria 115<br />
Fonte: EMN Italia. Elaborazione su dati Eurostat<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
155
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Il quarto Rapporto EMN Italia<br />
Italia. Cittadini di Paesi terzi intercettati in condizione irregolare e sottoposti<br />
ad espulsione (2001-2010)<br />
156 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
2008 2009 2010<br />
Posizione Paese Totale Paese Totale Paese Totale<br />
1° Marocco 11.520 Marocco 9.450 Marocco 7.900<br />
2° Tunisia 7.860 Tunisia 8.175 Tunisia 5.160<br />
3° Egitto 4.245 Senegal 3.800 Nigeria 3.965<br />
4° Senegal 4.190 Cina 3.460 Senegal 3.250<br />
(incl. Hong Kong)<br />
5° Cina 4.150 Nigeria 3.370 Cina 2.965<br />
(incl. Hong Kong) (incl. Hong Kong)<br />
6° Nigeria 4.045 Egitto 3.170 Albania 2.820<br />
7° Albania 3.635 Albania 2.875 Egitto 2.720<br />
8° India 2.570 Bangladesh 1.600 Ucraina 1.460<br />
9° Moldavia 2.230 Moldavia 1.485 Algeria 1.420<br />
10° Ucraina 2.090 India 1.480 India 1.260<br />
Italia. Cittadini di Paesi terzi intercettati rimpatriati a seguito di un ordine<br />
di espulsione (2001-2010)<br />
Fonte: EMN Italia. Elaborazione su dati Eurostat<br />
2008 2009 2010<br />
Posizione Paese Totale Paese Totale Paese Totale<br />
1° Albania 1.215 Albania 1.085 Albania 1.000<br />
2° Marocco 1.075 Marocco 830 Marocco 745<br />
3° Tunisia 660 Tunisia 540 Egitto 450<br />
4° Egitto 555 Moldavia 395 Tunisia 385<br />
5° Moldavia 545 Ucraina 355 Ucraina 330<br />
6° Palestina 535 Egitto 225 Moldavia 240<br />
7° Ucraina 430 Nigeria 190 Nigeria 195<br />
8° Serbia 270 Serbia 180 Algeria 165<br />
9° Algeria 225 Algeria 170 Serbia 155<br />
10° Iraq 165 Senegal 145 Brasile 155<br />
Merita un maggiore apprezzamento, come è stato raccomandato<br />
dalla Commissione UE ai punti di contatto nazionali<br />
dello European Migration Network, la riflessione sul quadro<br />
analitico degli approcci esistenti, dei meccanismi e delle<br />
misure implementate a livello nazionale per limitare l’immigrazione<br />
irregolare. Accanto alle politiche di pre-ingresso e di soggiorno<br />
rivestono, infatti, un ruolo fondamentale anche le misure di<br />
controllo e contrasto dell’immigrazione irregolare. Ai fini dell’analisi,<br />
le risposte pratiche sono state suddivise in quattro<br />
categorie: le misure precedenti all’ingresso, i controlli alla
Il quarto Rapporto EMN Italia<br />
frontiera, l’attività di contrasto effettuata all’interno del territorio<br />
nazionale e, infine, le strategie di uscita dall’irregolarità una volta<br />
constatata la presenza non autorizzata del cittadino straniero.<br />
È fondamentale tenere presente il forte nesso tra immigrazione<br />
irregolare ed economia sommersa, che incrementa l’evasione<br />
sia fiscale che contributiva, sfalsa una leale concorrenza,<br />
pregiudica i livelli di tutela e sottopone gli immigrati sprovvisti<br />
di permesso (e non solo loro) a un deprecabile sfruttamento,<br />
da contrastare con fermezza.<br />
Nel Rapporto si parla del pattugliamento delle coste, dei<br />
respingimenti, delle espulsioni e degli accordi bilaterali finalizzati<br />
al ritorno, alcuni dei quali hanno suscitato un ampio<br />
dibattito in seno all’opinione pubblica su una materia complessa<br />
e di difficile gestione. Ma oltre all’attività di contrasto vengono<br />
esaminate anche interessanti misure preventive, quali le<br />
campagne di sensibilizzazione e i progetti informativi implementati<br />
nei Paesi terzi per prevenire l’immigrazione irregolare<br />
nelle aree a forte pressione migratoria, mettendo in guardia i<br />
potenziali migranti sulle conseguenze dell’irregolarità. Si tratta,<br />
infatti, di ricercare l’equilibrio fra il bisogno estremo di diversi<br />
Paesi di collocare la manodopera eccedente, l’interesse del<br />
Paese di accoglienza a rispettare la programmazione dei flussi<br />
concordata con le varie istanze interessate, il contrasto dei<br />
trafficanti di manodopera e di quanti altri sfruttano i migranti<br />
e l’impegno per l’integrazione degli immigrati già insediati sul<br />
posto, perché “straniero” non deve essere mai considerato<br />
sinonimo di “estraneo”.<br />
La realtà migratoria, che coinvolge nel mondo oltre 200<br />
milioni di persone, va anche inquadrata in un contesto più ampio<br />
di dialogo e di cooperazione internazionale allo sviluppo verso<br />
i Paesi di origine, favorendo i progetti in loco e intensificando<br />
i benefici di ritorno che possono assicurare gli immigrati.<br />
Protagonisti fondamentali sono anche i Paesi terzi, con i quali<br />
l’Italia ha sottoscritto diversi accordi bilaterali, sia per contrastare<br />
i flussi irregolari e consentire le riammissioni, sia per inserire<br />
i candidati all’espatrio nelle quote programmate, come anche per<br />
favorire la cooperazione della polizia di frontiera e l’assistenza<br />
tecnica; in particolare, gli accordi bilaterali in materia di lavoro,<br />
sottoscritti finora con Marocco, Egitto, Moldavia e Albania,<br />
sono finalizzati a rafforzare i canali regolari di inserimento nel<br />
mercato occupazionale attraverso lo scambio di informazioni,<br />
la condivisione di strumenti tecnici, la redazione di liste di<br />
lavoratori del Paese di origine e le occasioni di formazione<br />
professionale in loco.<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
157
Documentazione e Statistiche<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
Il quarto Rapporto EMN Italia<br />
158 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Si perviene così alla conclusione che l’immigrazione irregolare,<br />
consistente ma spesso enfatizzata oltre le sue effettive dimensioni,<br />
è un fenomeno complesso (perché coinvolge l’Italia e i Paesi<br />
di origine), in parte inevitabile (perché il mondo è caratterizzato<br />
da diversi stadi di sviluppo che alimentano strutturalmente la<br />
pressione migratoria) e in parte controllabile attraverso le<br />
politiche migratorie, che, da una parte, non possono fare a meno<br />
di prevedere misure di contenimento anche coattive e, dall’altra,<br />
sono chiamate a insistere maggiormente sulle misure incentivanti<br />
(che tra l’altro possono risultare anche meno costose). Quello<br />
dei costi è un aspetto sul quale va imperniato un discorso più<br />
stringente in questo periodo di crisi finanziaria, insistendo<br />
anche sulle leve positive, come già si è iniziato a fare.
<strong>libertàcivili</strong> 1/10<br />
Gian Carlo Blangiardo<br />
Enzo Cheli<br />
Luigi De Andreis<br />
Guerino Di Tora<br />
Renato Franceschelli<br />
Daniela Ghio<br />
Mario Giro<br />
Antonio Golini<br />
Nunzia Marciano<br />
Mario Morcone<br />
Vinicio Ongini<br />
Nadan Petrovic<br />
Stefano Rolando<br />
Giulio M.Salerno<br />
Volker Türk<br />
Antonio Maria Vegliò<br />
Le interviste<br />
Gianni Amelio<br />
Zygmunt Bauman<br />
Maria Stella Gelmini<br />
Roberto Maroni<br />
<strong>libertàcivili</strong> 2/10<br />
Carlo Borgomeo<br />
Vincenzo Cesareo<br />
Federico Cingano<br />
Giuseppe De Rita<br />
Renato Franceschelli<br />
Antonio Golini<br />
Cristiano Marini<br />
Alessio Menonna<br />
Mario Morcone<br />
Maria Assunta Rosa<br />
Alfonso Rosolia<br />
Peter Schatzer<br />
Le interviste<br />
Isabella Bertolini<br />
Alberto Bombassei<br />
Gianclaudio Bressa<br />
Michel Camdessus<br />
Domenico Lucano<br />
Morena Piccinini<br />
Consuelo Rumi<br />
Maurizio Sacconi<br />
Fouad Twal<br />
<strong>libertàcivili</strong> 3/10<br />
Rita Bichi<br />
Arianna Caporali<br />
Enrico Cesarini<br />
Antonella Dinacci<br />
Andrea Fama<br />
Paolo Garimberti<br />
Daniela Ghio<br />
Chiara Giaccardi<br />
Giovanna Gianturco<br />
Guia Gilardoni<br />
Giampiero Gramaglia<br />
Roberto Natale<br />
Viorica Nechifor<br />
Mario Morcelini<br />
Mario Morcone<br />
Angela Oriti<br />
Nando Pagnocelli<br />
Antonello Petrillo<br />
Lorenzo Prencipe<br />
Mariavittoria Pisani<br />
Serenella Ravioli<br />
Alessandra M.Straniero<br />
Le interviste<br />
Fedele Confalonieri<br />
Sergio Zavoli<br />
<strong>libertàcivili</strong> 4/10<br />
Foad Aodi<br />
Carlo Cardia<br />
Anna Di Bartolomeo<br />
Ester Dini<br />
Antonio Golini<br />
Pina Lalli<br />
Agostino Marchetto<br />
Bruno Mazzara<br />
Enrico Melis<br />
Mario Morcone<br />
Carlo Nicolais<br />
Maruan Oussaifi<br />
Anna Prouse<br />
Francesca Rinaldo<br />
Maria Virginia Rizzo<br />
Maria Assunta Rosa<br />
Le interviste<br />
Elisabetta Belloni<br />
Carolina Lussana<br />
Cecilia Malmström<br />
<strong>libertàcivili</strong> 5/10<br />
Alfredo Alietti<br />
Alfredo Agustoni<br />
Alberto Bordi<br />
Vasco Errani<br />
Andrea Fama<br />
Giovanna Gianturco<br />
Antonio Golini<br />
Maurizio Guaitoli<br />
Anna Italia<br />
Valeria Lai<br />
Hanno collaborato a <strong>libertàcivili</strong><br />
Francesca Locatelli<br />
Cristiano Marini<br />
Enrico Melis<br />
Mario Morcone<br />
Marco Omizzolo<br />
Luca Pacini<br />
Giuseppe Roma<br />
Stefano Sampaolo<br />
Augusto Venanzetti<br />
Le interviste<br />
Sergio Chiamparino<br />
Flavio Tosi<br />
<strong>libertàcivili</strong> 6/10<br />
Alberto Bordi<br />
Piero Alberto Capotosti<br />
Klodiana ¸uka<br />
Andrea De Martino<br />
Antonio Golini<br />
Marco Lombardi<br />
Manuela Lo Prejato<br />
Antonio Marzano<br />
Massimiliano Monnanni<br />
Mario Morcone<br />
Gabriele Natalizia<br />
Piero Raimondi<br />
Giovanni Giulio Valtolina<br />
Marco Villani<br />
Le interviste<br />
Marou Amadou<br />
Howard Duncan<br />
Franco Frattini<br />
Demetrios<br />
Papademetriou<br />
2010 C<br />
20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
159
<strong>libertàcivili</strong><br />
Hanno collaborato a <strong>libertàcivili</strong><br />
<strong>libertàcivili</strong> 1/11<br />
Maurizio Ambrosini<br />
Elena Besozzi<br />
Gian Carlo Blangiardo<br />
Guia Gilardoni<br />
Graziella Giovannini<br />
Antonio Golini<br />
Gaia Peruzzi<br />
Angela Pria<br />
Stefania Rimoldi<br />
Maria Virginia Rizzo<br />
Maria Assunta Rosa<br />
Mariagrazia Santagati<br />
Milena Santerini<br />
Mohamed A.Tailmoun<br />
Giovanni Giulio Valtolina<br />
Le interviste<br />
Erri De Luca<br />
<strong>libertàcivili</strong> 2/11<br />
Paula Baudet Vivanco<br />
Marinella Belluati<br />
Alberto Bordi<br />
Emanuela Casti<br />
Andrea Fama<br />
Guia Gilardoni<br />
Anna Italia<br />
Marcello Maneri<br />
Anna Meli<br />
Mario Morcellini<br />
Angela Pria<br />
Enrico Pugliese<br />
Serenella Ravioli<br />
160 20<strong>12</strong> gennaio-febbraio<br />
Laura Zanfrini<br />
Le interviste<br />
Luca Artesi<br />
Antonello Folco Biagini<br />
Carmelo M. Bonnici<br />
Natale Forlani<br />
Andrea Segre<br />
<strong>libertàcivili</strong> 3/11<br />
Vincenzo Cesareo<br />
Enrico Cesarini<br />
Enzo Cheli<br />
Ennio Codini<br />
Andrea Fama<br />
Monia Gangarossa<br />
Antonio Golini<br />
Nelly Ippolito Macrina<br />
Angelo Malandrino<br />
Massimo Montanari<br />
Lara Olivetti<br />
Marco Omizzolo<br />
Nadan Petrovic<br />
Maria Vittoria Pisani<br />
Angela Pria<br />
Gianfranco Ravasi<br />
Giuseppe Roma<br />
Le interviste<br />
Sonia Viale<br />
<strong>libertàcivili</strong> 4/11<br />
Attilio Balestrieri<br />
Corrado Beguinot<br />
Alberto Bordi<br />
Raffaele Bracalenti<br />
Alessia Damonte<br />
Andrea Fama<br />
Massimiliano Fiorucci<br />
Chiara Giaccardi<br />
Mario Giro<br />
Alfonso Molina<br />
Roberto Mongardini<br />
Ban Ki Moon<br />
Maria Paola Nanni<br />
Marco Omizzolo<br />
Franco Pittau<br />
Angela Pria<br />
Enzo Rossi<br />
Vincenzo Scotti<br />
Francesco Vecchio<br />
Luca Vitali<br />
Berna Yilmaz<br />
Le interviste<br />
Graziano Delrio<br />
<strong>libertàcivili</strong> 5/11<br />
Miguel Angel Ayuso<br />
Guixot<br />
Valeria Benvenuti<br />
Maria Bombardieri<br />
Alberto Bordi<br />
Marco Bruno<br />
Paolo Cavana<br />
Andrea Fama<br />
Alessandro Ferrari<br />
Silvio Ferrari<br />
Stefania Fragapane<br />
Antonio Golini<br />
Alessandro Iovino<br />
Giovanni la Manna<br />
Roberto Mazzola<br />
Enrico Melis<br />
Cesare Mirabelli<br />
Mario Morcellini<br />
Vincenzo Paglia<br />
Angela Pria<br />
Veronica Riniolo<br />
Annavittoria Sarli<br />
Sandra Sarti<br />
Claudio Siniscalchi<br />
Le interviste<br />
Riccardo Di Segni<br />
Adnane Mokrani<br />
<strong>libertàcivili</strong> 6/11<br />
Valeria Benvenuti<br />
Vincenzo Cesareo<br />
Ennio Codini<br />
Giuseppe Del Ninno<br />
Andrea Fama<br />
Antonio Golini<br />
Roberto Leone<br />
Maria Paola Nanni<br />
Stefano Pelaggi<br />
Franco Pittau<br />
Maria Vittoria Pontieri<br />
Angela Pria<br />
Enrico Quintavalle<br />
Giuseppe Roma<br />
Francesca Serva<br />
Laura Zanfrini<br />
Le interviste<br />
Gregorio Arena<br />
Otto Bitjoka<br />
Stefano Zamagni<br />
2011
“Non esistono le razze, il cervello degli uomini è lo stesso.<br />
Esistono i razzisti. Bisogna vincerli con le armi<br />
della sapienza”<br />
NEL PROSSIMO NUMERO<br />
I colori del welfare<br />
Rita Levi-Montalcini<br />
2008<br />
Realizzato con il contributo del Fondo Europeo per l’Integrazione<br />
dei cittadini di Paesi terzi<br />
<strong>libertàcivili</strong><br />
BIMESTRALE<br />
DI STUDI<br />
E DOCUMENTAZIONE<br />
SUI TEMI<br />
DELL’IMMIGRAZIONE
Change language