Riconquistiamo il paesaggio - ACCA software SpA

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CAPITOLO 1 - La Convenzione Europea del Paesaggio: prospettive ed esperienze
Non può infatti non concordarsi con quella parte della dottrina 16 la quale – non ritenendo applicabile
nell’ordinamento giuridico italiano il sillogismo, pure affermato da altri Autori 17 , secondo
cui ai sensi della Convenzione Europea «tutto il territorio è paesaggio» - evidenzia come “in
campo giuridico dire che tutto è paesaggio significa negare un’autonoma ragion d’essere alla nozione
giuridica di paesaggio, poiché si elude la possibilità stessa di un regime speciale dei beni,
che è e resta il proprium della materia della tutela del paesaggio. Dire che «tutto è paesaggio»
va bene, ma solo su un piano naturalistico, descrittivo, pregiuridico; comunque fuori dal diritto”.
Vi è poi un’altra ragione per la quale non è possibile mutuare nel nostro ordinamento l’equazione
paesaggio-territorio. Infatti, dire che tutto il territorio è paesaggio conduce all’equazione
paesaggio-urbanistica e, conseguentemente, sotto il profilo vincolistico, a due inconciliabili conclusioni:
a) tutti i vincoli sul territorio sono di natura paesistica; ovvero b) non ci sono vincoli
paesistici ma solo vincoli urbanistici.
Entrambe tali conclusioni sono, anzitutto, sconfessate da quella consolidata giurisprudenza costituzionale
e amministrativa che ha, nel tempo, delineato i distinti caratteri e le differenti nature
dei due vincoli in esame. Basti dire in questa sede 18 , che il vincolo paesistico, a differenza di
quello urbanistico, ha natura dichiarativa e non costitutiva e secondariamente non è indennizzabile
in quanto non può parlarsi di compressione al contenuto del diritto di proprietà poiché
tale diritto “è nato con il corrispondente limite e con quel limite vive” 19 .
L’insostenibilità degli assunti sopra esposti appare ben colta e sintetizzata da quell’indirizzo del
Consiglio di Stato, secondo cui sono ascrivibili tra i vincoli ricognitivi unicamente quelli costituiti
“autonomamente in virtù di leggi speciali, e soggetti a peculiari discipline (vincoli militari, idrogeologici,
forestali, di parco, paesistici)”; quelli, invece, “che sorgono direttamente ed originariamente
per effetto della previsione da parte dello strumento urbanistico” debbono qualificarsi vincoli
costitutivi, la cui natura giuridica è quella di “prescrizioni aventi natura squisitamente urbanistica”
20 .
Nel solco dell’esigenza di sgombrare il campo da equivoche sovrapposizioni tra urbanistica e
paesaggio, appare opportuno evidenziare in questa sede come il legislatore del 2008 abbia opportunamente
eliminato i così detti “vincoli urbanistici con funzioni paesaggistiche”, i quali, come
colto in dottrina 21 , presentavano seri problemi applicativi e di legittimità. Fino alla riforma del
2008, infatti, l’art. 145, comma 4, consentiva agli enti territoriali, in sede di conformazioni e adeguamento
degli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica alle previsioni del piano paesaggistico,
di introdurre “le ulteriori previsioni conformative (…) utili ad assicurare l’ottimale
salvaguardia dei valori paesaggistici individuati dai piani”.
Le Regioni italiane hanno sempre difeso l’equazione paesaggio-territorio enunciata nella Convenzione
Europea, al fine di rivendicare propri poteri in materia di paesaggio. In particolare, nel
parere sullo schema di decreto legislativo sulla prima riforma della parte III del Codice – poi
d.lgs. n. 157/2006, formulato dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome del 26
gennaio 2006 – la “concezione integrale del paesaggio”, posta dalla Convenzione Europea, è stata
il presupposto per sostenere: a) che la pianificazione paesaggistica, trasferita alle Regioni fin
dal d.P.R. n. 8/1972, rientra nei poteri propri delle Regioni; b) che la disciplina legislativa e le fun-
17 R. Priore, Verso l’applicazione della Convenzione Europea del Paesaggio in Italia, in «Aedon», rivista di arti e diritto on line,
n. 3, 2005, www.aedon.mulino.it; dello stesso Autore, La Convenzione Europea del Paesaggio: matrici politico-culturali e itinerari
applicativi, in Convenzione Europea del Paesaggio e governo del territorio, cit.
18 Per approfondimenti sul tema si rinvia a G.F. Cartei, La disciplina dei vincoli paesaggistici: regime dei beni ed esercizio della
funzione amministrativa, cit.; Id, in G. Cugurra, E. Ferrari, G. Pagliari (a cura di), cit.
19 Corte cost. sent. n. 56/1968, in Giur. cost. 1968, 860 ss.
20 Cons. Stato, Sez. IV, 25 settembre 2002, n. 4907.
21 G. F. Cartei, La disciplina dei vincoli paesaggistici: regime dei beni ed esercizio della funzione amministrativa, cit.