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CAPITOLO 1 - La Convenzione Europea del Paesaggio: prospettive ed esperienze
disposizione chiave per comprendere la centralità della nuova pianificazione paesaggistica e il radicale
mutamento di rapporto tra vincolo e piano, in quanto ora è il piano a creare il vincolo 12 .
Tale tipologia di vincoli si aggiunge ai tradizionali vincoli provvedimentali singolari (art. 143, comma
1, lett. b)) e a quelli ex lege (art. 143, comma 1, lett. c)) 13 ; 3) di dar loro un contenuto precettivo,
se ne sono privi nei casi di vincoli ex art. 142 (“Aree tutelate per legge”) o ante 2004.
Con tale previsione il legislatore consente di «vestire», attraverso contenuti prescrittivi, i vincoli
sinora «nudi». Infatti, da sempre, e fino al 2004, la dichiarazione di notevole interesse pubblico
si limitava alla individuazione territoriale dell’area vincolata e all’assoggettamento delle
trasformazioni a previa autorizzazione. La progressiva sostituzione dei vincoli «nudi» con quelli
«vestiti» fa sì che il provvedimento di vincolo non sia più meramente procedurale ma dovrà
contenere una disciplina di merito ordinata alla tutela e alla valorizzazione (limitatamente ai beni
ex art. 142 Codice) di quegli specifici beni. Ciò comporterà inevitabilmente una drastica riduzione,
rispetto al passato, della discrezionalità dell’amministrazione procedente 14 in sede di
rilascio dell’autorizzazione paesaggistica; 4) di inserire armonicamente nel tessuto pianificatorio
le prescrizioni ove si tratti di vincoli così detti «vestiti» (art. 140, comma 2, Codice). Anche ciò
limiterà significativamente la discrezionalità dei pianificatori.
Sub b): è rimessa ad una scelta del pianificatore, conformemente a quanto previsto dall’art. 143,
commi 4, 5, 6 e 7 del Codice, la individuazione delle aree nelle quali gli interventi modificativi
non sono subordinati al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica;
Sub c): ai sensi dell’art. 146, comma 5, del Codice, il parere della sovrintendenza sull’istanza di
autorizzazione paesaggistica è sempre vincolante. Assume natura obbligatoria, e non vincolante,
a due condizioni: 1) all’esito dell’approvazione delle prescrizioni d’uso dei beni paesaggistici; 2)
che vi sia stata la positiva verifica, da parte del Ministero per i beni e le attività culturali su richiesta
della Regione, circa l’adeguamento al piano degli strumenti urbanistici;
Sub d): secondo quanto previsto dall’art. 145, comma 3, del Codice, le previsioni del piano paesaggistico
sono sovraordinate rispetto agli altri piani, programmi, progetti, ora anche quelli di sviluppo
economico, compresi i piani delle aree naturali protette relativamente ai soli profili di tutela
del paesaggio.
Dall’analisi dei contenuti del piano paesaggistico e, in particolare, dell’art. 143 del Codice che lo
disciplina, non può non convenirsi con chi 15 ha opportunamente rilevato come da esso “emerge
che la considerazione integrale del territorio regionale fatta dal piano si articola al suo interno
in previsioni di efficacia paesaggistica, presupponenti il vincolo paesaggistico, e in previsioni
12 Come si è osservato in dottrina - (P. Carpentieri, Regime dei Vincoli e Convenzione Europea, cit.) - fino al Codice del 2004
la giurisprudenza amministrativa ha sempre impostato il rapporto tra vincolo e piano paesaggistico sull’idea della priorità
logico-giuridica e della preminenza gerarchica del vincolo rispetto al piano affermando che il vincolo costituisce il
presupposto del piano sia sotto il profilo diacronico e procedimentale, che dal punto di vista gerarchico e sostanziale
e che l’adozione del piano attiene ad una fase successiva che presuppone la dichiarazione di interesse paesaggistico, la
quale è quindi destinata a permanere, risultando ulteriormente disciplinata l’operatività del vincolo paesaggistico esistente,
sicchè il piano è presentato come strumento di attuazione e specificazione del contenuto precettivo del vincolo.
Ex multis, Cons. Stato, Sez. II, parere n. 548 del 20 maggio 1998; Sez. VI, 19 giugno 2001, n. 3242; Sez. IV, luglio 2003, n.
4531; Sez. VI, 22 agosto 2003, n. 4766.
13 In dottrina, in particolare G.F. Cartei, La disciplina dei vincoli paesaggistici: regime dei beni ed esercizio della funzione amministrativa,
in «Riv. giur. ed.», II, 2006; Id, in G. Cugurra, E. Ferrari, G. Pagliari (a cura di), cit., si sono sollevati dubbi circa la
legittimità costituzionale della formulazione anteriore alla novella del Codice del 2008 in quanto, si affermava, non dettava
alcun criterio per l’individuazione e la disciplina d’uso dei beni paesaggistici creati dal piano. Il che appariva in chiaro
contrasto con l’art. 42 Cost. che, invece, impone una previa determinazione legislativa dei modi di godimento e dei
limiti alla proprietà privata. Come si è detto tali dubbi devono ritenersi superati.
14 Le Regioni hanno generalmente delegato i Comuni al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica. A tale proposito merita
rinviare alla nuova formulazione del 2008 dell’art. 146, comma 6, con la quale si è tentato di mitigare gli effetti di un perverso
meccanismo che vede una medesima autorità amministrativa rilasciare sia il titolo abilitativo edilizio sia l’autorizzazione
paesaggistica.
15 P. Carpentieri, Regime dei Vincoli e Convenzione Europea, cit.