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CAPITOLO IV - Paesaggio, territorio e biodiversità
a riconoscere la centralità della pianificazione e a sollecitarne le prestazioni, in forme diversificate
nei diversi paesi e nei diversi contesti politici, istituzionali e legislativi. Anche nel nostro paese
è possibile riconoscere un percorso di progressivo consolidamento del ruolo della pianificazione,
in risposta alle questioni ambientali: dalla L. 431/1985 (Galasso) che propone la prima svolta radicale
nelle politiche del paesaggio, basandola sulla pianificazione paesistica in capo alle Regioni,
alla L. 183/1989 che imprime non minore spinta innovativa alle politiche di difesa del suolo
e di gestione delle acque, basandole sulla pianificazione di bacino in capo alle rispettive Autorità
di bacino, alla L.394/1991 che rilancia le politiche delle aree protette, anch’esse basate sull’apposita
pianificazione, fino al Dlgs42/2004 (Codice) che ribadisce e precisa il ruolo centrale
della pianificazione paesaggistica, e alle varie altre leggi chiamate e fronteggiare con strumenti
separati o speciali le diverse problematiche ambientali (inquinamento, rifiuti, rumore, ecc.).
Un’evoluzione legislativa di carattere prevalentemente “additivo”, fondata cioè più sulla previsione
di nuovi appositi strumenti da affiancare a quelli già in vigore, che sull’organico rinnovamento
del quadro normativo complessivo per il governo del territorio: rinnovamento che, come
sappiamo, è tuttora in discussione a livello nazionale e che soltanto poche Regioni hanno già
configurato nella propria legislazione. Se a questa constatazione si aggiunge quella del persistente
divario delle pratiche applicative dai dettati normativi, è lecito chiedersi se la pianificazione
– in particolare la pianificazione di “area vasta”, quale quella posta in atto dalle Regioni,
dalle Province o dagli Enti Parco o dalle Autorità di bacino – possa rispondere alle sollecitazioni
che l’hanno investita.
Un primo dubbio sorge dalla constatazione dell’estrema incertezza degli esercizi previsionali
che dovrebbero guidare la funzione di “regolazione” affidata ai piani. Incertezza a sua volta determinata
da varie ragioni, fra cui la fragilità e vulnerabilità ecosistemica del mondo contemporaneo,
la crescente complessità dei sistemi e dei processi economici e sociali da cui dipendono
le trasformazioni del territorio, la rapidità dei cambiamenti e dei processi decisionali che li guidano,
ecc. Altri dubbi nascono dalla natura stessa, intrinsecamente conflittuale, dei problemi e
delle criticità che la pianificazione deve affrontare per svolgere la sua funzione di “composizione”
dei differenti interessi, diritti e aspettative che si confrontano sul territorio. Questa funzione
è resa particolarmente difficile dal crescente pluralismo dei processi decisionali (che può
indebolire i referenti istituzionali e frantumare le tradizionali articolazioni delle responsabilità),
dalle interferenze e dalla confusione delle competenze, dalla delegittimazione delle pretese d’autorità,
e dalle stesse istanze di democrazia, come l’affermazione di nuovi “diritti di cittadinanza”
volti alla qualità, alla bellezza e alla sicurezza dell’ambiente di vita.
Dubbi come quelli qui evocati bastano ad intendere come la domanda di pianificazione che nasce
dalla questione ambientale e paesistica, lungi dal consolidarne gli statuti tradizionali, le pratiche
e gli stili, li metta piuttosto impietosamente in discussione, pretendendo radicali ripensamenti.
In particolare questo vale per gli stringenti rapporti che si sono venuti delineando tra la domanda
di paesaggio e la domanda di pianificazione. Non si può evitare di constatare che il fiorire
di studi e iniziative e dichiarazioni politiche che ha caratterizzato negli ultimi due decenni
l’enfasi sul paesaggio non ha ancora trovato adeguato riscontro nella maturazione del pensiero
urbanistico, nell’evoluzione delle teorie e degli apparati concettuali con cui la cultura della
pianificazione si accinge a guidare le politiche del paesaggio. La crescente attenzione per la dimensione
strategica della pianificazione, se da un lato può rappresentare un tentativo di risposta
ai dubbi sopra evocati (proponendo quadri strategici flessibili e condivisi, dinamicamente
aderenti alle previsioni di cambiamento, in un’ottica aperta ed inclusiva), evidenzia dall’altro difficoltà
di conciliazione con la funzione propriamente “regolativa” dei piani del paesaggio, funzione
fortemente richiamata nel Codice del 2004. Analogamente l’introduzione delle procedure