Organizzazione del Cantiere con Lab. Gestione del Processo edilizio

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G. Alaimo – Corso di organizzazione del cantiere – AA 2011/2012
UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI PALERMO
FACOLTA’ DI INGEGNERIA
Dipartimento di Architettura
Corsi di
Organizzazione del Cantiere con Lab.
Gestione del Processo edilizio
Prof. Giuseppe Alaimo
Il cantiere edile e il fenomeno infortunistico
Il sistema contrattuale
Capitolati e contratti
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G. Alaimo – Corso di organizzazione del cantiere – AA 2011/2012
IL CANTIERE EDILE ED IL FENOMENO
INFORTUNISTICO
L’arte dell’edificazione è antica quanto la storia
dell’umanità.
Il suo apparire è sinonimo in ogni civiltà, come la capacità
dell’uomo di esprimersi con manufatti o prodotti dell’ingegno.
L’uomo modifica la natura per adattarla alle proprie esigenze per:
- la necessità di darsi un tetto e proteggersi dalle
intemperie, dagli animali e dai nemici;
- onorare i propri defunti;
- creare luoghi di incontro (sociali, commerciali, etc.)
- creare collegamenti di facile percorribilità.
I primi cantieri della storia sono momenti di incontro di
operai, di manovali, di tecnici, di schiavi.
Nasce una nuova classe sociale: quella degli artigiani edili.
Nasce una delle prime professioni della storia quella
dell’architetto.
EGIZIANI
Primo esempio di organizzazione del cantiere in cui si attua una
netta separazione di funzioni:
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- preparazione dei materiali da costruzione fuori cantiere
(luoghi di estrazione);
- trasporto;
- sollevamento e posa in opera per avanzamenti successivi.
Al cantiere spettava soprattutto quest’ultima parte del programma
(armature leggere in legno, funi, terrapieni per il transito e il
sollevamento di grossi pesi).
Si sviluppa e regolamenta il cantiere; la sua corretta
organizzazione e programmazione consente la realizzazione delle
prime grandi opere.
Piramide di Cheope (2.780 a.C.) :
- 20.000 persone (operai, trasportatori, muratori, scalpellini,
battellieri, addetti ai rifornimenti, fabbricatori di mattoni e
di malta, magazzinieri, personale direttivo, scribi, forze
d’ordine, etc.)
- durata dei lavori: 20 anni;
- carichi di 3 t. in opera alla cadenza media di uno ogni 2
minuti fino all’altezza di 146 metri!
Non si conosceva la ruota, né alcun utensile metallico.
I Romani seppero meglio di tutti assimilare le esperienze
degli altri popoli (primi fra tutti i Greci) e dare un forte impulso ai
modi di costruire. Gli ingegneri romani furono dei veri maestri.
Vengono introdotte innovazioni in diversi campi fra cui:
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- materiali da costruzione (mattoni cotti e conglomerato
cementizio)
- macchine per il trasporto di materiali
- maestranze specializzate
- organizzazione del cantiere
- forme statiche (arco, volta, etc.)
Il risultato, per qualità e quantità è ancora visibile.
Vitruvio Pollione dettò le regole del costruire nel suo “De
Architectura”.
Tutte le costruzioni dovevano avere requisiti di:
- solidità (fondamenta e scelta dei materiali)
- utilità (distribuzione corretta e pratica all’uso)
- bellezza (aspetto di armoniose proporzioni sulla base di
un “avveduto” calcolo delle simmetrie).
Tutti gli edifici (grandi o piccoli) comportavano problemi
organizzativi del cantiere quali:
- redazione
- progetto
- reperimento materiali
- mano d’opera
Per il Colosseo furono impiantati quattro cantieri che lavorarono
contemporaneamente nei 4 quadranti:
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- altezza anello esterno 50 metri su 4 piani
- diametro maggiore dell’ellisse m. 188
- diametro minore dell’ellisse m. 156
- oltre mc. 100.000 di travertino in blocchi
- oltre t. 300 di ferro per ingrappare i blocchi
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- 80 arcate inquadrate da semicolonne nei vari ordini
(Tuscanico, Ionico, Corinzio)
- 75.000 – 85.000 posti.
Verosimilmente (G. Cozzo) è stata innalzata una gabbia portante
preventiva (impalcatura di pietra) costituita da pilastri di
travertino ed archi in muratura all’altezza dei vari piani.
Medioevo
organizzazione intorno a :
- gruppi di maestranze specializzate
- capomastri (“Maestri”) in ogni settore specifico
Rinascimento
Cupola di S. Maria del fiore (Brunelleschi, 1420 circa).
Nasce il moderno cantiere e “l’Architetto Progettista”
Figura che assorbe tutti i “Maestri” precedenti.
Le maestranze se pur specializzate diventano semplici esecutori.
Il cantiere si organizza con una netta separazione tra:
- lavoro intellettuale
- lavoro esecutivo.
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1930 (da Enciclopedia Italiana Treccani)
Sul “cantiere”:
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“Gli studi di organizzazione del lavoro nei cantieri non hanno lo
sviluppo e le cure che vengono rivolte agli analoghi problemi per
le officine…malgrado il gran numero di costruzioni civili”.
Ancora… il Taylor (che nello studio del lavoro non tenne conto
dell’aspetto sociale):
- “la tendenza degli operai alla minore fatica non li
conduce alla migliore organizzazione dei loro movimenti;
- “le macchine sono sotto impiegate;
- “gli uomini sono sotto impiegati e devono lavorare di più
fino alla soglia di affaticamento” (che ne ridurrebbe il
rendimento).
Solo di recente con la revisione critica del taylorismo sono
stati introdotti anche aspetti sindacali, economici e politici, sono
stati introdotti i criteri di scelta sulla base delle attitudini, di
premiazione dell’operaio attento e diligente.
Si è sviluppato l’ergonomia come scienza.
L’americano Frederick Herzberg asserisce che oltre alla
remunerazione vi sono altre tre cause che concorrono a
determinare il comportamento degli operai e degli impiegati:
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- la possibilità di autorealizzarsi;
- il bisogno di sentirsi apprezzato;
- la possibilità di svilupparsi.
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Ques’ultimo che è il più importante per la sua influenza
psicologica sull’atteggiamento (assenteismo, noia, delusione) di
chi è costretto a lavorare senza entusiasmo, prevede:
- l’arricchimento dei compiti e delle mansioni;
- l’avvicendamento e lo scambio di funzioni;
- la formazione di squadre responsabili e autonome capaci
di autogestirsi.
Tutto ciò significa restituire al lavoro:
- la partecipazione alle decisioni
- la verifica dei risultati.
Nell’epoca attuale si è ulteriormente rafforzata questa
distinzione di ruoli:
- sono stati introdotti nuovi materiali;
- sono stati introdotte nuove macchine;
- con l’avvento della rivoluzione industriale sono nate
discipline che riguardano l’organizzazione del lavoro,
l’ergonomia, etc.;
- l’industrializzazione ha prodotto tecniche avanzate di
produzione edilizia fino alla prefabbricazione;
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- l’evoluzione dei mezzi d’opera e degli strumenti
operativi;
- facile reperibilità di materiali e componenti a piè
d’opera;
- ampliamento delle conoscenze scientifiche e tecniche
che consentono la realizzazione di opere un tempo
impensabili.
Malgrado ciò alcuni principi fondamentali per una buona
organizzazione del cantiere sono rimasti inalterati attraverso le
varie epoche:
- una precisa programmazione in termini di
razionalizzazione di risorse, di tempi e di costi;
- un preciso piano di approvvigionamento dei materiali
senza creare eccedenze o mancanze;
- un preciso progetto operativo che riduca i margini di
improvvisazione derivanti da valutazioni tecniche
affrettate in cantiere;
(e, conquista di questo secolo):
- una politica di attenzione verso il fattore umano
(incentivazione economica, motivazione attraverso il
coinvolgimento decisionale, scelta del personale,
preparazione professionale, cura delle relazioni umane, etc).
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Il cantiere edile
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Il cantiere edile luogo di produzione dell’oggetto edilizio
presenta caratteristiche peculiari (sempre diverse e mutevoli)
rispetto agli altri settori dell’industria in funzione di:
- caratteristiche geomorfologiche e ambientali del sito;
- stagione;
- unicità e irripetibilità del prodotto;
- dispersione, multiforme distribuzione e mutevolezza nel
tempo della sua configurazione;
- tipo, livello, organizzazione e composizione delle
imprese;
- composizione delle maestranze;
- tipo e composizione delle macchine operative;
- tipo dei prodotti e dei processi adottati.
Dall’attività produttiva svolta all’interno del cantiere ne
deriva un “prodotto anomalo” rispetto a quelli degli altri
settori dell’industria per le sue caratteristiche di unicità e
irripetibilità in termini di prestazioni e caratteristiche di
funzionamento.
“Luogo produttivo” e “prodotto” si integrano, si
intrecciano, si autosostengono, cambiano incessantemente
configurazione col progredire dei lavori.
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Sotto questo aspetto non è cambiato molto nel corso dei
secoli, il cantiere nasce in funzione del prodotto da
realizzare; anche se in un clima di provvisorietà, vive e si
sviluppa in maniera intensa, per cessare di vivere a
costruzione ultimata.
Nel settore delle costruzioni la fase operativa di cantiere
costituisce il momento più delicato dell’intero processo
edilizio.
A differenza di altri settori dell’industria, in essa si
concentra la maggior parte dell’investimento e del valore
aggiunto complessivo, rispetto alle fasi di progettazione e di
produzione dei componenti base.
La produzione edilizia, a differenza di altre, anzicchè
essere coordinata lungo tutto il processo da un’unica visione
operativa, risulta divisa in più fasi, in ciascuna delle quali
operano figure diverse, con ruoli, criteri e finalità non sempre
concorrenti allo stesso obbiettivo.
In queste condizioni di estrema provvisorietà e variabilità, il
rischio di incidenti risulta molto elevato; ciò non significa che
gli infortuni debbano necessariamente verificarsi. Infatti nella
maggior parte dei casi essi accadono non per fatalità, ma per
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violazione delle norme di sicurezza o per motivi
comunque connessi all’atteggiamento umano.
Da una indagine effettuata nel 1990 da parte di 5 U.S.L.
dell’Emilia Romagna, è risultato che su 350 cantieri di
altrettante imprese sono state riscontrate 1.624 infrazioni con
una media di 5 infrazioni per cantiere.
Le infrazioni più ricorrenti sono risultate quelle riguardanti
Documentazioni e cartelli - 25% (mancanza di
documentazione in cantiere quali autorizzazione all’uso di
ponteggi, denuncia e verifica di impianti di messa a terra,
libretto di macchine, etc.);
Opere provvisionali – 25% (si riferiscono prevalentemente
ai ponteggi fissi e riguardano l’incompletezza delle opere di
salvaguardia anti-caduta quali i correnti di parapetto o le
tavole fermapiedi – art. 24 del D.L. 164/56).
Le infrazioni più ricorrenti riguardano il ponteggio che è
anche l’agente materiale responsabile della maggior parte di
infortuni gravi e mortali.
Ciò vale anche per la scala e le apparecchiature ed impianti
elettrici.
L’indagine pur avendo un valore soprattutto qualitativo per
il ristretto ambito territoriale e per i criteri con cui sono stati
scelti i 350 cantieri visitati, risulta egualmente significativa
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per la scelta della regione dove la vigilanza degli enti preposti
risulta più attenta e costante.
I risultati mostrano un chiaro collegamento tra infrazioni
ed agenti materiali a rischio.
Una maggiore consapevolezza del rischio e soprattutto un
maggiore rispetto delle norme, contribuirebbero certamente
ad una sensibile riduzione della possibilità di infortuni.
Risulta anche l’importanza e la necessità di una maggiore
presenza ispettiva nei cantieri da parte degli Enti
preposti, ed eventualmente una reiterazione delle visite a
breve termine con la possibilità di sanare le infrazioni
riscontrate precedentemente.
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Il fattore umano come causa di infortuni
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Sotto l’aspetto dell’atteggiamento umano le cause d’infortunio,
nella gran parte dei casi, si possono attribuire a:
- scarsa attenzione alle operazioni in fase di svolgimento,
derivante dall’assuefazione ad una serie di manovre;
- imprudenza;
- mancato utilizzo o rimozione di dispositivi di protezione
individuali;
- utilizzazione di attrezzi e macchine in scarso stato di
efficienza e superficialità nelle operazioni di
manutenzione che debbono essere correttamente
programmate;
- mancata tempestiva segnalazione di motivi di pericolo
quali soprattutto le deficienze individuabili con un
controllo a vista su protezione, ripari, schermi,
apparecchi;
- impiego scorretto delle macchine nelle operazioni di
carico, scarico e stoccaggio;
- scarso spirito di collaborazione tra le maestranze presenti
in cantiere (e di cooperazione fra diversi imprenditori);
- mancata osservanza delle norme di prevenzione.
Non va sottaciuta la responsabilità dei professionisti i cui errori
in fase di progettazione e programmazione, tecnologica, operativa
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e gestionale possono costituire spesso motivi di potenziali
incidenti.
In un’analisi C.E.E. sugli incidenti mortali sono state
individuate tre principali classi di cause che si dividono quasi
equamente la responsabilità:
- cadute dall’alto imputabili anche ad una imprecisa
progettazione (35%);
- carente organizzazione d’impresa dovuta, nello stesso
cantiere, alla contemporanea esecuzione di attività
incompatibili tra loro (28%);
- altre cause riconducibili principalmente ad una
insufficiente informazione, formazione, alle condizioni
di pericolo esistente, alla circolazione, etc. (37%).
Cause fondamentali che hanno impedito fino ad ora una
adeguata presa di coscienza dell’importanza del fenomeno:
- arretratezza complessiva (rispetto al resto
dell’industria);
- estrema polverizzazione della struttura del settore.
- compresenza di imprese che nel rispetto delle regole
cercano di far valere le proprie capacità imprenditoriali, e
di imprese improvvisate con dotazioni tecniche vecchie o
inesistenti che mirano al raggiungimento dei loro
guadagni sfruttando il frazionamento della forza lavoro
per instaurare, come era molto diffuso negli anni ’60,
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sistemi salariali molto bassi, cottimo e subappalti, a
discapito dello sviluppo di tecniche di razionalizzazione
della produzione e dell’organizzazione del cantiere.
Ciò si verifica soprattutto al Sud dove, per un’arretratezza
tecnologica strutturale, è stata poco attuata e penetrante una
politica di sensibilizzazione sull’opportunità di uno sviluppo
organizzativo dell’impresa in senso tecnologico e qualitativo.
Oggi la situazione sotto questo aspetto appare ancora più
grave rispetto a qualche anno fa per la crisi in cui versa il settore,
malgrado timidi segni di risveglio del mercato.
Negli anni 1993/96 in campo nazionale si è avuta una
riduzione dei dipendenti delle piccole e grandi imprese del 20%
(da una indagine della Dun & Brandstreet, in “La Repubblica” del
12/02/1996, a cura di G. Modolo).
Il tasso di fallimento delle imprese è arrivato al 10,4%.
Ed in questo quadro il 55% delle imprese del Sud gode di scarsa
affidabilità (il sistema creditizio applica alle imprese meridionali
tassi di interesse maggiori, mediamente di tre punti rispetto a
quelli praticati alle imprese del Nord).
Pur di aggiudicarsi qualche lavoro le imprese praticano ribassi
medi del 27% con punte del 40% per i lavori più importanti.
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In questa situazione, in cui viene modificato il rapporto
economico tra mercato, impresa e prestatore d’opera, riemergono
maggiormente le spinte verso un abbattimento dei costi attraverso
un aumento dei ritmi lavorativi, il ritorno alla prassi del lavoro
nero, a cottimi e subappalti, spesso a discapito della qualità e
di ogni forma di prevenzione.
I lavoratori a cottimo che guadagnano in ragione della loro
produzione giornaliera, infatti utilizzano quanto più tempo
possibile per la fase produttiva quindi, per esempio, tendono ad
abbreviare i tempi per “dettagli” di completamento di impalcature
(fermapiedi), evitano di utilizzare gli “ingombranti” mezzi di
protezione individuali, utilizzano sbrigative linee elettriche
volanti con collegamenti improvvisati, etc.
In questo contesto gli infortuni non possono certo diminuire!
Il quadro generale mostra quindi la necessità di una vasta e
capillare politica di informazione – formazione attraverso il
coinvolgimento di tutti i protagonisti del processo edilizio e di
una attività di prevenzione che non deve essere collegata, come si
è fatto per molto tempo, alle singole tecnologie ma differenziata e
calibrata su tutte le diverse attività del processo edilizio ed in
particolare di quello costruttivo.
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I lavoratori spesso rimangono ai margini delle innovazioni e
all’oscuro dei rischi che i nuovi metodi costruttivi
comportano.
L’affermazione di una cultura della prevenzione può avvenire
solo attraverso un convinto coinvolgimento di tutte le
componenti del settore e di tutti i protagonisti del processo
edilizio.
Cresce il numero di esperienze condotte da imprese in cui la
sicurezza viene considerata come elemento di pianificazione,
organizzazione e controllo dei lavori attraverso lo sviluppo e
l’attuazione di un piano di gestione del processo edilizio integrato
dalla sicurezza e supportato da corsi interni di formazione ed
informazione.
Tali esperienze conducono a risultati incoraggianti non solo in
termini di risparmi di tempo realizzativi e diminuzione del
numero di infortuni, ma anche di risparmi economici.
Certo non è facile dimostrare all’impresa l’utilità economica
dell’attuazione di una gestione integrata della sicurezza,
soprattutto perché tale aspetto risulta diffuso e confuso con altre
voci di bilancio e quindi difficilmente quantificabile.
L’integrazione della prevenzione in tutte le fasi del processo
costruttivo comporta in generale un aumento dei costi in fase
iniziale dovuto alla necessità di proporre un progetto dettagliato,
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ma presenta il vantaggio di limitare gli errori potenziali e
soprattutto consente un recupero di produttività nella fase
esecutiva del cantiere con conseguente vantaggio economico
complessivo.
Risulta invece più agevole capire la “convenienza” di ridurre gli
infortuni e le malattie professionali guardando gli alti costi
sociali che tali eventi comportano sia sotto l’aspetto economico
generale, sia sotto l’aspetto fisico ed economico delle persone che
si ritroveranno esclusi forzatamente dal lavoro e nelle condizioni
di non poter vivere dignitosamente con l’assegno percepito.
La politica della prevenzione può essere attuata solo mediante
una serie di iniziative tra loro interconnesse al fine di un
miglioramento delle condizioni di sicurezza e d’igiene degli
ambienti di lavoro nel cantiere edile.
Tali iniziative riguardano sostanzialmente:
- aspetti (oggettivi) connessi all’organizzazione del
cantiere specifico, quindi scelta delle macchine e loro
stato d’uso, opere provvisionali di protezione collettiva,
organizzazione degli spazi produttivi, igiene degli
ambienti, etc.;
- aspetti (soggettivi) connessi alla formazione ed
informazione del personale finalizzato alla
comunicazione dei rischi connessi alle diverse attività
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lavorative e alla corretta istruzione sull’uso dei
macchinari.
Molto si è fatto negli ultimi anni per accrescere l’attenzione verso
il problema della sicurezza sui luoghi di lavoro sia in sede di
rapporti tra ANCE e Associazioni di categoria, sia in sede
legislativa (nazionale ed europea).
Notevole in questo senso è stato il contributo della CEE con la
sua azione incalzante nei confronti dei Paesi Membri. (Direttiva
CEE n° 391 del 12/06/1989, recepita col D.Lgs. n° 626 del
19/09/1994 e la CEE n° 57 del 24/06/1992, recepita col D.Lgs.
14/08/1996 n° 494 che hanno introdotto criteri e concetti
fondamentali ed anche innovativi e per ciò destinate ad incidere
molto sull’integrazione della sicurezza nell’organizzazione del
processo produttivo).
Appare quindi fondamentale l’adozione dei principi generali
di sicurezza fin dalle fasi iniziali del processo edilizio,
l’integrazione in tutte le fasi lavorative ed il coinvolgimento di
tutti i soggetti interessati.
Sulla strada per una effettiva divulgazione della cultura della
sicurezza un contributo fondamentale potrà darlo il datore di
lavoro solo quando si sarà reso conto che, come le innovazioni
tecnologiche, le riorganizzazioni aziendali, la ricerca della qualità
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sono elementi fondamentali per il successo di una azienda, anche
la ricerca della “sicurezza” alla fine porta più profitti.
L’AREA DEL CANTIERE
L’area del cantiere opportunamente recintata comprende:
- l’opera da costruire può comprendere in diversa misura
costruzioni provvisorie (baraccamenti) per:
- postazioni di lavoro
- uffici
- depositi (per attrezzi e materiali)
- officine
- mensa
- servizi igienici
- aree e/o postazioni di lavoro con macchine
- percorsi veicolari e spazi di manovra
- percorsi pedonali.
Organizzazione del cantiere
Nel predisporre le suddette costruzioni accessorie, aree di
lavoro, macchine, etc., occorre tenere conto di alcuni
principi fondamentali di organizzazione finalizzati a
razionalizzare i percorsi e quindi i costi e a rendere il
funzionamento del cantiere più sicuro:
- massima saturazione delle macchine;
- massima meccanizzazione dei trasporti – sollevamenti;
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- traiettorie di lavoro minime;
- traiettorie di lavoro senza intersezioni;
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- distinzione dei percorsi veicolari da quelli pedonali.
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IL SISTEMA CONTRATTUALE PUBBLICO
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Il sistema contrattuale pubblico, per le refluenze che
determina nella vita sociale ed economica del paese e
nell’utilizzo di risorse finanziarie pubbliche è stato distinto
da quello privato ed accompagnato da una minuziosa
normativa.
Tale normativa nel tempo ha subito diverse modifiche quasi
sempre dettate dalla necessità di risolvere problemi settoriali
o di emergenza.
Il risultato è stato la creazione di una intelaiatura normativa
disorganica e frammentata; proliferazione di leggi e
“leggine” in sovrapposizione e spesso anche in conflitto tra
loro, con grave pregiudizio per l’interesse pubblico e per la
serenità degli operatori ed amministratori.
Si è determinata incertezza quindi “paura di firmare”,
disoccupazione, compressione del libero mercato, sfiducia
verso le istituzioni pubbliche.
Le ragioni precedentemente esposte costituiscono il
substrato su cui poggiano le recenti norme che hanno
cambiato il sistema degli appalti rimodulandolo per dotare il
paese di uno strumento normativo organico e moderno in
grado di affrontare al meglio il mercato unico europeo.
In questi ultimi anni nel settore delle costruzioni si stanno
verificando profonde mutazioni dovute soprattutto:
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- alla evoluzione del quadro normativo di riferimento
(nazionale ed internazionale);
- la tendenza della committenza pubblica e privata ad una
domanda verso prodotti edilizi connotati da una migliore
qualità;
- la trasformazione del contesto produttivo ed economico in
cui agiscono gli operatori del processo.
Tali cambiamenti hanno portato:
- alla introduzione di nuove figure professionali all’interno
della committenza pubblica e privata, delle imprese, degli
studi di ingegneria ed architettura;
- variazioni sugli aspetti tecnici, organizzativi ed economici di
gestione delle commesse;
- variazioni sulle procedure di progettazione e di appalto di
lavori e servizi nelle OO.PP.
- alla serrata concorrenzialità fra le imprese che non potendo
contare più come in passato su una elevata remuneratività,
sono divenute più attente ai principi di razionalizzazione
delle risorse e industrializzazione delle loro attività.
Tutto ciò ha prodotto modifiche alla struttura del processo
edilizio e ne ha rinnovato l’interesse.
- La qualità del progetto
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- Lo sviluppo in senso qualitativo dei contenuti del progetto,
così come la controllabilità dello stesso sono tappe obbligate
della strategia della qualità.
Le recenti disposizioni sono intervenute sui tre livelli:
regionale, statale, comunitario.
Ciò sia nel settore dei lavori pubblici che in quello delle
forniture di beni e servizi distinguendo a seconda che essi
siano di importo inferiore, pari o superiore alla sogli
comunitaria.
Ci riferiamo in particolare alla:
- L.11/09/1994 n.109 (Legge Merloni) modificata con
- L.02/06/1995 n.216 (Merloni bis) e dalla
- L.18/11/1998 n.415 (Merloni ter)
nota come legge quadro in materia di ll.pp. che ha avuto il
merito di affrontare in maniera organica questa materia
creando una specie di testo unico sui LL.PP. formato dalla
stessa legge, dai relativi regolamenti e dagli altri
provvedimenti attuativi previsti dalla legge oltre al:
- D.P.R. 21/12/1999 n.554 (Regolamento di attuazione della
L.109/94)
- D.P.R. 25/01/2000 n.34 (Regolamento di istituzione del
Sistema di Qualificazione)
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La normativa comunitaria cui quella nazionale ha aderito
occupa una posizione di centralità negli appalti pubblici
specie sotto l’aspetto della libera concorrenza, competitività
e trasparenza.
Ciò stimola le imprese italiane a ristrutturarsi in una logica
europea per affrontare la concorrenza su una scala di grande
mercato.
- LAVORI PUBBLICI: attività di costruzione, demolizione,
recupero, ristrutturazione, restauro, manutenzione di opere,
impianti, anche di presidio e difesa ambientale e di
ingegneria naturalistica, contratti misti di lavori, forniture e
servizi quando comprendono lavori accessori con rilievo
economico superiore al 50% dell’importo.
- L’attività amministrativa in materia di OO.PP. e LL.PP. (art.
97 Costituzione) deve garantire: Qualità, criteri di efficienza
ed efficacia, procedure tempestive trasparenti e corrette.
Rispetto del diritto comunitario, libera concorrenza fra gli
operatori.
- Le norme regionali debbono conformarsi ai “principi
desumibili dalla legge” ma solo per le opere di competenza
regionale.
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- Per tutte le opere eseguite nella regione, di competenza degli
Enti locali valgono la legge quadro e il Regolamento a meno
che non operino per “delega” della Regione.
CODICE CIVILE
Art. 1321 Nozione
Il contratto è l'accordo di due o più parti per costituire,
regolare o estinguere tra loro un rapporto giuridico
patrimoniale.
Art. 1325 Indicazione dei requisiti
I requisiti del contratto sono:
1) l'accordo delle parti (1326 e seguenti, 1427);
2) la causa (1343 e seguenti);
3) l'oggetto (1346 e seguenti);
4) la forma, quando risulta che è prescritta dalla legge sotto
pena di nullità (1350 e seguenti).
Art. 1326 Conclusione del contratto
Il contratto è concluso nel momento in cui chi ha fatto la
proposta ha conoscenza dell'accettazione dell'altra parte
(1335).
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L'accettazione deve giungere al proponente nel termine da
lui stabilito o in quello ordinariamente necessario secondo la
natura dell'affare o secondo gli usi.
Il proponente può ritenere efficace l'accettazione tardiva,
purché ne dia immediatamente avviso all'altra parte.
Qualora il proponente richieda per l'accettazione una forma
determinata, l'accettazione non ha effetto se è data in forma
diversa.
Un'accettazione non conforme alla proposta equivale a
nuova proposta.
SEZIONE II - Della causa del contratto
Art. 1343 Causa illecita
La causa è illecita quando è contraria a norme imperative,
all'ordine pubblico o al buon costume (prel. 1, 1418, 1972).
Art. 1344 Contratto in frode alla legge
Si reputa altresì illecita la causa quando il contratto
costituisce il mezzo per eludere l'applicazione di una norma
imperativa.
Art. 1345 Motivo illecito
Il contratto è illecito quando le parti si sono determinate a
concluderlo esclusivamente per un motivo illecito comune
ad entrambe (788, 14182)
SEZIONE III - Dell'oggetto del contratto
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Art. 1346 Requisiti
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L'oggetto del contratto deve essere possibile, lecito,
determinato o determinabile (1418).
Art. 1350 Atti che devono farsi per iscritto
Devono farsi per atto pubblico (2699 e seguenti) o per
scrittura privata (2702 e seguenti), sotto pena di nullità:
1) i contratti che trasferiscono la proprietà di beni immobili
(812, 2643)
2) i contratti che costituiscono, modificano o trasferiscono il
diritto di usufrutto (978 e seguenti) su beni immobili, il
diritto di superficie (952 e seguenti), il diritto del concedente
e dell'enfiteuta (957 e seguenti);
3) i contratti che costituiscono la comunione (1100 e
seguenti) di diritti indicati dai numeri precedenti;
4) i contratti che costituiscono o modificano le servitù
prediali (1027 e seguenti), il diritto di uso su beni immobili
e il diritto di abitazione (1021 e seguenti);
5) gli atti di rinunzia ai diritti indicati dai numeri precedenti;
6) i contratti di affrancazione del fondo enfiteutico (971);
7) i contratti di anticresi (1960 e seguenti);
8) i contratti di locazione di beni immobili per una durata
superiore a nove anni (1571 e seguenti);
9) i contratti di società (2247 e seguenti) o di associazione
(2549 e seguenti) con i quali si conferisce il godimento di
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beni immobili o di altri diritti reali immobiliari per un tempo
eccedente i nove anni o per un tempo indeterminato;
10) gli atti che costituiscono rendite perpetue (1861 e
seguenti) o vitalizie (1872 e seguenti), salve le disposizioni
relative alle rendite dello Stato (1871);
11) gli atti di divisione di beni immobili e di altri diritti reali
immobiliari (2646);
12) le transazioni (1965 e seguenti) che hanno per oggetto
controversie relative ai rapporti giuridici menzionati nei
numeri precedenti;
13) gli altri atti specialmente indicati dalla legge (14, 47,
162, 203, 209, 484, 519, 601 e seguenti, 782, 918, 1284,
1351, 1392, 1403, 1503, 1524, 1543, 1605, 1862, 1864,
1978, 2096, 2328, 2464, 2475, 2504, 2518, 2603, 2821,
2879, 2882; Cod. Proc. Civ.;807, 808; Cod. Navig. 237,
249, 278, 328, 565, 852, 857).
CAPO VII - Dell'appalto
Art. 1655 Nozione
L'appalto (2222 e seguenti) è il contratto col quale una parte
assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con
gestione a proprio rischio, il compimento di un'opera o di un
servizio verso un corrispettivo in danaro.
Art. 1656 Subappalto
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L'appaltatore non può dare in subappalto l'esecuzione
dell'opera o del servizio, se non è stato autorizzato dal
committente (1670).
L’appalto è dunque la concretizzazione della volontà delle
due parti di realizzare un’opera.
Il contratto di appalto dovrà contenere:
- i nominativi delle parti contraenti
- la data di stipulazione
- la località della costruzione
- la desciziorne sommaria dei lavori
- l’indicazione della forma di appalto
Il capitolato di appalto dovrà contenere le norme necessarie
e sufficienti a determinare l’andamento dell’appalto dai
punti di vista:
- Amministrativo
- Tecnico
- Economico
Ogni capitolato contiene una parte generale e una parte
speciale
Il capitolato generale è redatto sulla misura dell’Ente
appaltante e della categoria d’opera (settore di attività) e può
quindi essere applicabile a tutti i lavori della stessa
amministrazione.
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Il capitolato speciale è pertinente invece ad un’opera
specifica di cui conterrà riferimenti precisi. Tuttavia
nell’ambito di una specifica attività di costruzione (lavori
edili, strade, impianti etc.) si possono riscontrare norme
comuni che valgono in tutti i casi e che in genere vengono
raccolte nei cosiddetti capitolati speciali tipo che
debitamente compilati ed eventualmente integrati, trovano
ancora applicazione comune.
Nella generalità dei casi la parte committente interviene
come portatrice di capitali mentre la parte operativa apporta
i mezzi e l’organizzazione.
A seconda delle modalità di valutazione del corrispettivo
monetario, l’appalto può essere:
- a corpo
- a misura
- in economia
- misto a corpo
- appalto concorso
- concessione e gestione
- permuta (art.19 c.3, legge quadro)
La permuta è il meccanismo che istituzionalizza la
possibilità di utilizzare beni immobili dell’amministrazione
(indicati nel documento di programmazione di cui all’art.14
della L.109/94) che non assolvono più a funzioni di
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interesse pubblico, per pagare in tutto o in parte il
corrispettivo dell’appaltatore.
Oltre all’appalto in cui è determinante un particolare
processo produttivo si possono avere i seguenti contratti:
Contratto d’opera: in cui il contraente, di norma artigiano o
piccolo imprenditore, impiega prevalentemente il proprio
lavoro e quello della propria famiglia.
Di fornitura: che ha per oggetto la consegna ed il
trasferimento di proprietà di prodotti che rientrano nel
normale ciclo produttivo della ditta.
Di somministrazione: che ha per oggetto l’esecuzione di
prestazioni periodiche o continuative di beni, tra loro
interconnesse ma autonome.
Di vendita a consegne ripartite: che ha per oggetto una
prestazione unica sia pure frazionata in sede di esecuzione.
In genere una costruzione può essere assoggettata a più tipi
di sistemi di definizione del corrispettivo. In particolare a
quello in misura ed in economia. Nei LL.PP. la forma più
utilizzata è quella a misura. Sulla base delle modalità di
scelta del contraente le procedure possibili di un appalto
possono essere condotte mediante:
- Trattativa privata (< 300.000 Euro per restauro,
manutenzione etc. ; > 300.000 Euro per altre)
- Licitazione privata (Appalto concorso, Concessione)
- Asta pubblica (Pubblico incanto)
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- I lavori pubblici possono essere realizzati esclusivamente
mediante contratti d’appalto o di concessione di lavori
pubblici.
I contratti d’appalto di LL.PP. sono contratti a titolo oneroso
conclusi in forma scritta aventi per oggetto:
- La sola esecuzione dei lavori;
- La progettazione esecutiva e la esecuzione dei lavori nel
caso che:
o la componente impiantistica o tecnologica incida più
del 50% dell’importo;
o si tratti di lavori di restauro o scavi archeologici;
- La progettazione definitiva, esecutiva, la realizzazione dei
lavori e la loro gestione (concessione e gestione) funzionale
ed economica (tariffe);
- Nei casi a. e c) i contratti sono stipulati a corpo. Nel caso b.
possono anche stipularsi a misura.
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L'APPALTO
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Il progetto normativo si concretizza nella redazione dei:
• CAPITOLATI
• CONTRATTI
I capitolati d’appalto dovranno contenere le norme
necessarie e sufficienti a determinare l’andamento
dell’appalto dai punti di vista amministrativo tecnico ed
economico
Ogni capitolato conterrà una parte generale ed una speciale
Il contratto d’appalto fissa le modalità di svolgimento
dell’accordo
In funzione delle modalità di valutazioen del corrispettivo
monetario della fornitura l’appalto può essere
a corpo
a misura
in economia
In funzione delle modalità di aggiudicazione e svolgimento
delle gare vi possono essere diversi modi di stabile un
appalto:
Trattativa privata
Licitazione privata
Asta pubblica
Appalto concorso
Concessione e gestione
Il contratto d’appalto costituisce lo strumento di
regolazione dei rapporti tra i contraenti
(amministrazione e imprenditore)
Anello fondamentale di collegamento delle fasi di
progettazione e pianificazione con quelle di produzione,
realizzazione.
Permette di determinare la scelta del "realizzatore"
dell'opera progettata che si concretizza nella stipula del
contratto fra soggetto appaltante e appaltatore che si pone
quale strumento di regolazione dei successivi rapporti dei
contraenti.
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Si definisce contratto d'appalto quel contratto attraverso il
quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi
necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di
un'opera o di un servizio verso un corrispettivo in denaro
(Art. 1655 C. C.).
Si tratta di un negozio a prestazioni corrispettive che crea
obbligazione per entrambe le parti e si configura come
obbligazione di risultato per l'appaltatore.
L’appalto può essere:
di servizi (D. lgs. 157/95 e 158/95 per i settori esclusi);
di opere (D. lgs. 406/91).
DI OPERE
sono regolamentati dal D. lgs.
406/91 (recepimento Dir.
440/89/CEE) sopra soglia e
dalla L. 14/73 sotto soglia.
DI SERVIZI.art. 1655 C.C
sono regolamentati dal D. lgs.
157/95 (recepimento 92/50/CEE),
dal D. lgs. 158/95 per i settori
esclusi, dal D.P.C.M. n. 116/97
La definizione è valida sia per appalti fra ente pubblico e
privati sia fra due privati; nel contratto di appalto di opere
pubbliche si rilevano però alcune caratteristiche peculiari
derivanti dalla natura pubblica di uno dei due contraenti e
dalle finalità proprie di tale contraente. Tutta la sua
disciplina é regolamentata dalle disposizioni del Codice
Civile e nelle varie leggi generali e speciali, che riguardano
l'attività contrattuale dell'Amministrazione pubblica.
Per Ente Pubblico si intende, ai fini del decreto, qualsiasi
organismo, dotato di personalità giuridica, istituito per
soddisfare specificatamente bisogni di interesse generale
non aventi carattere industriale o commerciale e la cui
attività è finanziata in misura maggioritaria dallo Stato, ...
ovvero la cui gestione è sottoposta al controllo dei soggetti
anzidetti, ... " (art. 2 D. lgs. 19 dicembre 199 ' n. 406).
Mettendo a confronto l'appalto privato con quello pubblico.
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Il contratto di appalto regolamenta i futuri rapporti fra due
parti aventi interessi differenti ed in contrasto:
la stazione appaltante vuole l'opera o il servizio realizzati
"a regola d'arte";
l'appaltatore invece è proteso e realizzare il massimo
profitto.
APPALTO PUBBLICO
Procedure codificate -
rispetto della forma;
Scelta meccanica
dell'appaltatore - criteri
codificati per la pari
opportunità;
Regole dettagliate da
rispettate;
APPALTO PRIVATO
Stesse procedure ma senza
l'obbligo di seguirle
Scelta discrezionale
dell'appaltatore da parte della
stazione appaltante;
Regole libere, stazione
appaltante libera di scegliere;
Per cui il contratto di appalto sia esso di opere sia esso di
servizi si configura come un'obbligazione di "risultato"
(dietro pagamento di un corrispettivo in denaro) sotto la
diretta responsabilità dell'appaltatore per quanto di sua
competenza ed attua una regolamentazione fra le parti.
Nell'economia del processo edilizio organizzato volto alla
garanzia della qualità finale del prodotto che da esso
scaturisce, diviene pertanto estremamente importante
giungere all'appalto con una corretta e completa
documentazione di supporto in modo che siano limitate al
massimo le interpretazioni arbitrarie o divergenti fra le parti
che possono portare alla nascita di contenziosi tra le parti
stesse, producendo come risultato costi aggiuntivi e una
qualità inferiore rispetto allo standard atteso.
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DOCUMENTI DI APPALTO
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La documentazione da approntare per l'appalto di opere è la
seguente:
(*) documenti riservati del committente
E’ essenziale prima di bandire la gara dì appalto che la
documentazione sia sottoposta a controllo e verifica affinchè
non vi siano carenze che possano in qualche modo
pregiudicare il buon esito dell'appalto stesso. Negli appalti
di Opere pubbliche tale attività di controllo e verifica rientra
nelle mansioni attribuite al Responsabile di Procedimento.
Capitolato generale d'Appalto
La sua prima stesura avviene nella 'legge quadro sui lavori
pubblici” n. 2248 Allegato F del 1865; aveva lo scopo di
uniformare su tutto il territorio il rapporto d'appalto.
E' un documento di natura giuridica e procedurale che
regola:
Capo I:
aggiudicazione dei lavori
Condizioni di ammissibilità;
cauzione provvisoria;
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cauzione definitiva;
stipulazione ed approvazione del contratto;
facoltà dell'amministrazione di disporre della cauzione;
domicilio dell'appaltatore;
documenti facenti parte del contratto;
indicazione delle persone con potere di riscossione;
spese di contratto, di registro ed accessori a carico
dell'appaltatore.
Capo II:
esecuzione dei lavori
Consegna dei lavori;
condotta dei lavori da parte dell'appaltatore;
ordini di servizio,
istruzioni e prescrizioni;
variazioni ai lavori;
aumento e diminuzione dei lavori;
disciplina e buon ordine del cantiere;
cantiere, attrezzi,
spese ed obblighi generali a carico dell'appaltatore;
trattamento dei lavoratori; danni;
tutela dei lavoratori;
accettazione, qualità ed impiego dei materiali;
provvista dei materiali;
sostituzione dei luoghi di provenienza dei materiali;
difetti di costruzione;
compensi all'appaltatore per danni cagionati da forza
maggiore;
norme per la misurazione dei lavori;
documenti contabili e riserve dell'appaltatore;
chiusure dei registri per le opere di durata pluriennale o la
cui esecuzione viene interrotta;
anticipazioni fatte dall'appaltatore;
tempo utile per la ultimazione dei lavori;
sospensione dei lavori; ,
proroghe;
durata giornaliera dei lavori.
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Capo III:
pagamenti all'appaltatore
Pagamenti in acconto;
valutazione dei lavori in corso d'opera;
ritardi nei pagamenti degli acconti;
ritardo nel pagamento della rata di saldo;
prezzi contrattuali.
Capo IV: collaudo dei lavori
Inizio e compimento delle operazioni di collaudo.
Capo V:
disposizioni diverse
Proprietà degli oggetti trovati;
proprietà dei materiali di demolizione;
scioglimento del contratto;
valutazione del decimo.
Capo VI:
definizione delle controversie
Procedimento amministrativo;
arbitrato;
tempo del giudizio arbitrale;
collegio arbitrale;
domanda per l'arbitrato;
deroga alla competenza arbitrale;
forma della domanda e deduzione dell'altra parte;
istanza per la nomina degli arbitri;
giudizio arbitrale;
pronuncia arbitrale.
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Capitolato speciale d'Appalto
Riguarda lo specifico appalto e contiene tutte le prescrizioni
di natura tecnica e alcune disposizioni particolari ancora di
natura amministrativa. E' un documento con validità
giuridica e procedurale che regola:
Copertina
Condizioni di ammissibilità all'appalto;
parti scorporabili dell'opera;
criterio di aggiudicazione;
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contratto d'appalto.
Capo I
Oggetto dell'appalto;
ammontare dell'appalto;
designazione sommaria delle opere;
forma e dimensioni delle opere;
opere escluse dall'appalto;
condizioni di appalto;
variazioni delle opere appaltate;
eccezioni dell'appaltatore;
osservanza del regolamento, del Capitolato Generale, di
leggi e di norme;
prezzi di elenco;
nuovi prezzi.
Capo II
Provenienza dei materiali;
modalità di esecuzione di ogni categoria di lavoro.
Capo III
Documenti che fanno parte del contratto;
garanzie e coperture assicurative;
spese di contratto ed accessorie.
Termine di stipula del contratto;
anticipazione;
subappalti e cottimi. Cessioni e procure;
oneri, obblighi e responsabilità dell'appaltatore;
rappresentante tecnico dell'appaltatore;
indicazione delle persone con possibilità di riscossione;
prezzo chiuso;
disciplina nei cantieri;
custodia dei cantieri;
trattamento e tutela dei lavoratori;
disciplina dei piani di sicurezza;
estensione di responsabilità;
consegna ed inizio dei lavori;
tempo utile per l'ultimazione dei lavori;
sospensione e ripresa dei lavori;
ordine da tenersi nell'andamento dei lavoro;
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premio di incentivazione;
anticipazione di somme;
pagamenti in acconto;
ultimazione dei lavori;
conto finale;
visita di collaudo;
manutenzione delle opere fino al collaudo;
danni di forza maggiore;
definizione delle controversie;
procedimento arbitrale;
norme per la misurazione.
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