Sent. n. 597/2012 REPUBBLICAITALIANA IN NOME DEL POPOLO ...

ha pronunciato la presente
Sent. n. 597/2012
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 474 del 2011, proposto da:
I.S.A. Idrosanitaria Spa, rappresentato e difeso dall'avv. Antonello Linetti, con domicilio eletto
presso Antonello Linetti in Brescia, via Zima, 1/A;
contro
Comune di Brione, rappresentato e difeso dall'avv. Tarcisio Gitti, con domicilio eletto presso
Tarcisio Gitti in Brescia, p.za Loggia, 5;
nei confronti di
Giuseppe Rossini, rappresentato e difeso dagli avv. Francesco Fontana, Italo Ferrari, Gianfranco
Fontana, con domicilio eletto presso Gianfranco Fontana in Brescia, via Diaz, 28;
per l'annullamento
del permesso di costruire n. 1060/098. prot. n. 142 del 7.5.2009, rilasciato il 12.7.2010, la
successiva segnalazione certificata di inizio attività in variante del 17.12.2010 prot. n. 572/10 e
successive ulteriore integrazione del 21.1.2011, nonché di tutti gli ulteriori atti presupposti,
conseguenti ed esecutivi, ivi compresa la comunicazione in data 21.3.2011 n. 92 prot..
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Brione e di Giuseppe Rossini;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 marzo 2012 il dott. Sergio Conti e uditi per le parti i
difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso notificato il 24.3.2011 e depositato presso la Segreteria della Sezione il successivo
giorno 7.4.2011, I.S.A. Idrosanitaria S.P.A. impugna il permesso di costruire rilasciato dal Comune
di Brione a favore di Giuseppe Rossini per la realizzazione di un nuovo edificio monofamiliare in
località Croce, nonché le successive segnalazioni certificata di inizio attività in variante del
17.12.2010 e del 21.1.2011.
La ricorrente articola le seguenti doglianze: “violazione e/o falsa applicazione della normativa
regolamentare. Eccesso di potere per travisamento ed erroneità dei presupposti. Vizio del
procedimento per carenza di istruttoria”, lamentando che il progetto prevede la costruzione di un
edificio fuori terra con altezza di tre piani in luogo dei due consentiti dal PII all’interno del cui
ambito ricade e con un profilo originario dl terreno difforme della realtà.
Il 22.4.2011 si è costituito in giudizio il controinteressato Giuseppe Rossini

In data 29.4.2011 si è costituito in giudizio l’intimato Comune di Brione, chiedendo il rigetto del
gravame, contestando le argomentazioni in fatto ed in diritto svolte dalla ricorrente e producendo
documentazione.
Il 6.5.2011 il controinteressato ha depositato documenti e memoria con la quale eccepisce la
carenza di interesse a ricorrere della I.S.A. Idrosanitaria S.P.A., l’inammissibilità dell’impugnativa
della SCIA e l’infondatezza delle doglianze articolate.
Alla Camera di consiglio dell’11.5.2011 (ord. N. 480/11) la Sezione ha respinto la domanda
incidentale di sospensione degli effetti dell’atto impugnato, rilevando che, essendo i lavori di
costruzione giunti alla realizzazione del tetto, non vi era più la possibilità di un intervento inibitorio.
In data 7.6.2011 la ricorrente ha depositato istanza istruttoria, chiedendo la nomina di un
verificatore per determinare se vi sia stato o meno riporto di terreno.
Il 24.1.2012 il controinteressato ha depositato documenti.
In vista della pubblica udienza le parti hanno depositato scritti difensivi con i quali hanno illustrato
le rispettive posizioni.
Alla pubblica udienza del 7.3.2012 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
DIRITTO
Con il ricorso all’esame, I.S.A. Idrosanitaria S.P.A. impugna il permesso di costruire rilasciato dal
Comune di Brione a favore di Giuseppe Rossini per la realizzazione di un nuovo edificio
monofamiliare in località Croce, nonché le successive segnalazioni certificata di inizio attività in
variante del 17.12.2010 e del 21.1.2011.
In punto di fatto, la ricorrente rappresenta:
1) di essere stata l’originaria proprietaria (unica) di un terreno in comune di Brione oggetto del
piano integrato denominato Aquilini, approvato dall'Amministrazione comunale e in relazione al
quale venne stipulata la convenzione n. 39707 rep.notaio Carini in data 21.7.2008;
2) che nessuna norma specifica del piano integrato d’ intervento stabiliva l'altezza massima, ma le
tavole del piano attuativo approvato riportavano costruzioni con altezza di scala di metri 3 per
ciascun piano quindi con altezza massima di 6 m.
3) di aver venduto, con atto del 22.1.2010, a Rossini Giuseppe la proprietà di un'area edificabile
facente parte del piano integrato aquilini contraddistinta come "lotto 10" con volumetria di
competenza di mc. 790,27;
4) di essere proprietaria di altri lotti della lottizzazione suddetta, tra cui quello confinante alla
proprietà del Rossini, e di essere quindi danneggiata dal mancato rispetto, con l’impugnato
permesso, dell'altezza massima, in quanto viene compromessa la visuale, creata una servitù di
veduta sul fondo e diminuito il soleggiamento;
5) di aver inviato, il 31.1.2011, all'amministrazione comunale una richiesta di riesame,
evidenziando che l'altezza massima consentita dalle norme del piano integrato d’ intervento era di 2
piani fuori terra e di m. 6 di altezza e che non avrebbe potuto trovare applicazione la diversa
normativa del PRG (che prevede l'altezza massima fino a metri 7,50), essendo la disciplina del
piano integrato Aquilini più restrittiva rispetto a quella del PRG.
6) che - dopo un sollecito del proprio legale (con raccomandata in data 9.2.2011) - interveniva in
data 21.3.2011 la nota dell'architetto Daniela Confortini, dell'Ufficio tecnico comunale, con cui si
afferma che il PII è stato approvato in variante al PRG, sicché ad esso deve trovare applicazione
l’art. 21 delle NTA che fissa l’altezza massima in m. 7,5.
Con unico, articolato, motivo di ricorso I.S.A. Idrosanitaria S.P.A. sostiene l’illegittimità del
rilascio del permesso sulla base delle seguenti considerazioni:
a) l’art. 21 delle NTA non può trovare applicazione al PII Aquilini per un duplice ordine di
considerazioni:
a1) perché la norma suddetta fa riferimento ad un elenco tassativo di lottizzazioni fra le quali non è
ricompresa quella Aquilini;

a2) perché l’art. 21 non è stato richiamato nell’atto di approvazione del PII e nella convenzione
urbanistica stipulata;
b) il controinteressato avrebbe presentato tavola grafica dello stato dei luoghi antecedente
l'intervento divergente dalla realtà, indicando un profilo del terreno più elevato di quello realmente
esistente, in tal modo ottenendo che il locale seminterrato in realtà corrisponda ad un piano fuori
terra;
c) che la costruzione è stata progettata più a monte rispetto alle previsioni del piano integrato di
intervento, su un'area di sedime quasi pianeggiante, ciò comporterà che, alla fine dei lavori, verrà
effettuato un riporto di terreno a monte (in buona parte già realizzato) in modo da far apparire come
interrato il primo piano, che nella realtà rispetto all'orografia del terreno è quasi completamente
fuori terra.
Vanno preliminarmente disaminate le eccezioni d’inammissibilità sollevate dalla difesa del
controinteressato.
Sotto un primo profilo viene sostenuto che parte ricorrente sarebbe priva di interesse al ricorso non
avendo fornito prova circa la titolarità delle aree confinanti né riguardo alla sussistenza di ragioni di
pregiudizio alla propria sfera giuridica per effetto della nuova costruzione.
Va precisato che le due questioni sollevate (indicate come carenza d’interesse) attengono più
propriamente: la prima alla legittimazione ad agire e la seconda all’interesse ad agire.
L’eccezione va disattesa.
La giurisprudenza amministrativa risulta consolidata nell’affermare che - in tema di impugnazione
di titoli edilizi rilasciati per la costruzione di un nuovo edificio – sussiste la legittimazione del
soggetto, terzo, che si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dalla
costruzione, la quale viene quindi a radicare una posizione di interesse differenziata rispetto a quella
posseduta dal quisque de populo. Pertanto, in applicazione del criterio della c.d. vicinitas sono
legittimati coloro che possono lamentare una pregiudizievole alterazione del preesistente assetto
urbanistico ed edilizio per effetto della realizzazione dell'intervento controverso.
Con la conseguenza che, riconosciuta la legittimazione ad agire, la valutazione sull'utilità o meno
dei provvedimenti impugnati al fine di chiederne o meno l'annullamento, non può che essere
rimessa alle determinazioni insindacabili del titolare del diritto all'azione, non potendosi certamente
ritenere insussistente l'interesse alla pronuncia caducatoria sulla base dei contrapposti
apprezzamenti discrezionali delle parti resistenti.
In altri termini, la qualifica giuridica di proprietario di un bene immobile confinante deve di per sé
ritenersi idonea a creare la legittimazione e l'interesse al ricorso, non occorrendo anche la verifica
della concreta lesione di un qualsiasi altro interesse di rilevanza giuridica, riferibile a norme di
diritto privato o di diritto pubblico (cfr. Cons. St., Sez. IV, 31 maggio 2007 n. 2849).
Nella fattispecie all’esame, la perdurante proprietà di terreni nell’ambito del PII da parte della I.S.A.
Idrosanitaria S.P.A. è stata dalla stessa comprovata mediante deposito (cfr. doc. n. 11 del 7.5.2011)
della visura catastale relativa.
Sotto un secondo profilo, il controinteressato contesta l’ammissibilità della proposizione del
gravame annullatorio diretto avverso una SCIA, atteso che non si è in presenza di un atto
amministrativo tacito, ma di atto privato ex lege legittimante l’edificazione, quindi in una situazione
giuridica in ordine alla quale avrebbe potuto richiedersi solamente l’accertamento giudiziale
dell’innefficacia.
Anche tale eccezione va disattesa.
La ricorrente ha proposto impugnazione chiedendo l’annullamento di un atto provvedimentale - il
permesso di costruire rilasciato al Rossini - nonché nei confronti di due successive segnalazioni
certificate di inizio attività. Le SCIA vengono in rilievo in quanto con esse sono state introdotte
alcune varianti in corso d’opera a tale originario titolo edilizio. Da ciò discende che correttamente è
stata richiesto l’annullamento dell’atto autorizzatorio (il permesso di costruire). In ogni caso va
rilevato che, nella fattispecie, le SCIA non costituiscono una autonoma fonte di legittimazione,
essendo destinate a sopravvivere solo in quanto sussista il titolo originario. Da ciò discende che, in

caso di annullamento del titolo esse sono destinate ad essere travolte anche a prescindere dalla
eventuale contestazione giudiziale delle stesse.
Così definite le questioni preliminari, il Collegio può passare alla disamina del merito del ricorso.
La prima questione da affrontare è quella dell’applicabilità o meno della norma di cui all’art. 21
delle NTA, contestata dalla ricorrente ed affermata dal Comune e dal controinteressato.
Al riguardo deve rilevarsi quanto segue.
L’ambito territoriale era originariamente classificato come zona D2 a destinazione “artigianale di
espansione”, assoggettata a Piano di lottizzazione, P.L. che veniva approvato con la delibera di c.c.
n. 17 del 23.6.2000.
Successivamente la proprietà richiese di non realizzare detta lottizzazione e di mutare la
destinazione d’uso in residenziale, presentando un Programma integrato d’intervento denominato
Aquilini.
Detto P.I.I. venne quindi approvato dal consiglio comunale di Brione, con la deliberazione n. 12 del
19.6.2008 (cfr. il doc. n. 1 del controinteressato), in espressa variante al PRG.
Nella deliberazione n. 12/2008 viene espressamente richiamata la delibera della Giunta provinciale
n. 299 del 17.6.2008 con cui è stato dato il parere di compatibilità al Piano territoriale di
coordinamento provinciale ex art. 13 della L.R. n. 12/2005. La stessa delibera consiliare n. 12
specifica (cfr. il p. 5 del dispositivo): “di dare atto che nell'attuazione del PII si terrà conto delle
prescrizioni, direttive e raccomandazioni contenute nella relazione istruttoria della Provincia di
Brescia”.
In detta relazione (alla pag. 3) viene precisato (cfr. il doc. n. 8/c depositato dal Comune) che “il
comparto oggetto di PII era inserito nel vigente PRG in zona D2 artigianale di espansione già
convenzionato, con previsioni insediative su un'estensione complessiva pari a mq. 15.917 con un
indice di densità territoriale pari a mc/mq 3,00. La proposta del PPI prevede l'annullamento delle
previsioni precedenti e la riclassificazione in zona C1 “residenziale di espansione” con la
realizzazione di 8 edifici, a due piani fuori terra, per un volume pari a metri cubi 8000,00 serviti da
una nuova strada di penetrazione a cui accede la strada laterale. Non vengono apportate modifiche
alla perimetrazione del piano attuativo”.
La medesima relazione, alla pag. 8, rileva che : “ dall'analisi delle NTA variate l'altezza massima
prevista è di m. 7,5 con due piani fuori terra”. Nella convenzione di lottizzazione stipulata in data
21.7.2008 (doc. n. 6 della ricorrente) viene previsto (a pag. 2) che “i nuovi fabbricati avranno
un’altezza limitata a due piani fuori terra”.
Dall’esposto quadro risulta evidente che:
a) la delibera comunale di approvazione e la susseguente convenzione di lottizzazione non
contengono una compiuta disciplina dei parametri edilizi, limitandosi ad approvare il mutamento di
destinazione d’uso e gli atti del PII che determinano i parametri urbanistici complessivi;
b) la Provincia, nell’accordare il favorevole avviso circa la compatibilità con il PTCP, ha ritenuto
espressamente applicabile all’area le disposizioni, in tema di parametri edilizi, dettate dall’art. 21
NTA, disciplinante le zone C.
Secondo la ricorrente, l’art. 21 delle NTA non può trovare applicazione al PII Aquilini per un
duplice ordine di considerazioni:
1) perché la norma suddetta fa riferimento ad un elenco tassativo di lottizzazioni fra le quali non è
ricompresa quella Aquilini;
2) perché l’art. 21 non è stato richiamato nell’atto di approvazione del PII e nella convenzione
urbanistica stipulata;
Entrambe le argomentazioni non reggono al vaglio critico.
Da punto di vista sistematico va rilevato che, per la parte in cui non vengono dettate specifiche
disposizioni da parte del PII, debbono necessariamente trovare applicazione - in applicazione del
principio di completezza dell’ordinamento, che non tollera la presenza di lacune normative - quelle
generali dettate dal PRG.

In tale contesto la circostanza, meramente formale, che il PII Aquilini non sia stato aggiunto, in
seguito alla variante, all’elenco di cui all’art. 21 NTA risulta del tutto recessiva rispetto al dato
sistematico che richiede che siano determinate le modalità di calcolo dell’altezza
Dunque, va affermato che il PII prevede la realizzazione di edifici di due piani fuori terra con
altezza massima di m. 7,5.
Sotto altro aspetto va rilevato che la circostanza (evidenziata dalla ricorrente) che la costruzione sia
stata prevista più a monte, su un'area di sedime quasi pianeggiante, rispetto a quella in declivio
individuata dal piano integrato di intervento, non può rappresentare ex se motivo di illegittimità,
posto che la convenzione urbanistica espressamente prevede (cfr. lett. F) p. 3 ) che “le connotazioni
planimetriche e volumetriche del progetto di lottizzazione allegato sono puramente indicative, è
data facoltà alla ditta lottizzante di variare all'interno della propria superficie fondiaria la
distribuzione e la tipologia dell'unità abitative rispettando comunque il limite della cubatura
massima assegnata e delle altezze dei fabbricati”.
Tale profilo può dunque avere rilievo esclusivamente in relazione alla ulteriore doglianza con cui si
sostiene che, nella tavola di progetto rassegnata, la situazione dei luoghi antecedentemente
all'intervento è stata rappresentata in maniera divergente dalla realtà, indicando un profilo del
terreno più elevato di quello realmente esistente, in modo da fare apparire come seminterrato un
piano che invece viene realizzato fuori terra (soggiungendosi che ad opere eseguite verrà effettuato
un riporto di terreno a monte in modo da rendere interrato il primo piano).
In relazione a tale doglianza, va osservato che i volumi che sporgono al di sopra della linea naturale
del terreno modificano in modo permanente la conformazione del suolo e dell’ambiente, così
incidendo sugli specifici valori urbanistico-edilizi che le prescrizioni dettate dagli strumenti
urbanistici in tema di altezza e di volumetria degli edifici sono dirette a tutelare in una visione
organica e globale della zona (cfr. TAR Basilicata 9.8.2000 n. 480, Cons. St. Sez. V 29.9.1997 n.
1065).
Per costante giurisprudenza, il piano di campagna da assumere come riferimento - al fine di
delineare la posizione altimetrica del fabbricato edificando, con i riflessi che ne derivano sul piano
della relativa valutazione urbanistica - è quello non alterato da modifiche indotte dall’attività
umana, avente scopo edificatorio o colturale (cfr. TAR Catanzaro 8.10.2005 n. 1855).
In particolare, è stato rilevato che la quota naturale del terreno o piano di campagna, quale nozione
tradizionalmente contemplata dagli strumenti urbanistici, si identifica con il livello dei suoli vergini,
residuo finale delle azioni di modellamento naturale, prima di qualsiasi intervento umano ivi
compreso l’impianto di coltura (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, 8.9.1994 n. 498, TRGA Trento
28.12.2005 n. 403).
Il Supremo Consesso Amministrativo ha affermato (cfr. Cons. St. Sez. V 1.7.2002 n. 3589,
21.10.1991 n. 1231, 15.6.2001 n. 3176, 4.8.1986 n. 390, 1.10.1986 n. 481) che sussiste un principio
generale in base al quale, salvo che non vi siano esplicite disposizioni in contrario, in tanto i volumi
costruiti al di sotto dell’originario piano di campagna non incidono sulla volumetria consentita in
quanto il piano di campagna non venga definitivamente alterato dalla costruzione, pervenendo
all’espressa conclusione che l’interramento deve intendersi riferito all’originario piano di campagna
e non certamente a quello artificiale conseguente a consistenti reinterri (cfr. Cons. St. Sez. V
1.7.2002 n. 3589).
Ciò corrisponde a un consolidato orientamento della Cassazione (cfr. ex multis, Cassazione civile,
sez. II, 11 marzo 1981, n. 1386), la quale ha affermato che, al fine di stabilire se si siano osservati i
limiti di altezza fissati dai regolamenti edilizi, il calcolo relativo va effettuato facendo riferimento al
piano di posa dell'edificio, che, eccettuati i casi di una diversa disposizione dello strumento
urbanistico locale e della correlazione dell'altezza dei fabbricati alla larghezza delle strade su cui
prospettano - coincide con il piano naturale di campagna.
In relazione alla censura all’esame va precisato - in relazione all’eccezione, sollevata dalla difesa
del controinteressato con la memoria depositata il 13.2.2012, secondo cui la richiesta di
accertamento tecnico formulata al riguardo dalla ricorrente non sarebbe ammissibile in quanto

avente ad oggetto lo stato di fatto e non già la legittimità del provvedimento che è l’oggetto del
presente giudizio – quale deve essere l’esatta portata dell’accertamento da compiersi.
Invero, non v’è dubbio che eventuali opere realizzate difformemente rispetto al provvedimento che
abilita a costruire costituiscono eventualmente abusi edilizi, ma non possono certo incidere sulla
legittimità del titolo edilizio. Peraltro, nel caso all’esame la ricorrente contesta anche una non
veritiera rappresentazione dello stato dei luoghi prima dell’edificazione, quindi un elemento del
permesso di costruire che viene fatto oggetto d’impugnazione, il che consente di eseguire, a tali soli
fini, l’accertamento tecnico relativo.
Ciò premesso, occorre procedere all’effettuazione di una verificazione tecnica ai sensi dell’art. 66
del codice del processo amministrativo per accertare se le tavole progettuali presentate dal
richiedente il permesso di costruire nel rappresentare lo stato di fatto (l’andamento del piano
originario di campagna) prima dell’intervento e la quota d’imposta del fabbricato fossero o meno
conformi allo stato effettivo dei luoghi. A tal fine il verificatore dovrà prendere in esame sia le
tavole allegate al PII sia altri documenti rinvenibili presso l’UTC di Brione, nonché procedere a
rilievi in loco.
Dell’effettuazione della verificazione viene incaricato, ai sensi dell’art. 19 c.p.a., il dirigente
dell’Ufficio tecnico del Comune di Concesio arch. Riccardo Gardoni.
Il verificatore dovrà depositare la propria relazione con allegata la relativa documentazione, entro il
giorno 15.7.2012. il predetto presenterà altresì la nota spese relativa all’incarico ai sensi di quanto
previsto dall’art. 66, c.4 del c.p.a.
Resta riservata al definitivo ogni ulteriore questione nel merito e sulle spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione
Prima) Non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, respinte le
eccezioni preliminari e rigettato in parte, nei sensi di cui in motivazione, il motivo di impugnazione,
dispone l’effettuazione di una verificazione ex art. 66 c.p.a. (nei sensi di cui in motivazione)
Rinvia per l’ulteriore trattazione alla pubblica udienza del 17.10.2012.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2012 con l'intervento dei
magistrati:
Giuseppe Petruzzelli, Presidente
Sergio Conti, Consigliere, Estensore
Carmine Russo, Primo Referendario
L'ESTENSORE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/04/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
IL PRESIDENTE