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Civile
Giurisprudenza
lo specifico problema dell’accessione invertita (o
occupazione appropriativa o usurpativa, ecc.), tanto,
più ancora, in tema di risarcimento del danno
arrecato da atti e comportamenti illegittimi della
p.a. (con tutte le circonvoluzioni logico-giuridiche
connesse), sono troppo noti per doverli qui richiamare.
In sintesi, si può ricordare, preliminarmente,
che tutta la tematica dei criteri di ripartizione della
giurisdizione tra i giudici amministrativo e ordinario
(e lo svolgimento della relativa vicenda negli ultimi
anni) si nutrivano - specialmente prima che, come
già accennato, il legislatore si avviasse a dare una
soluzione normativa più chiara e scevra da interpretazioni
equivocabili - della distinzione teorica operata
dalle S.U. in merito alla distinzione tra carenza
di potere, in astratto o in concreto (3), e cattivo
esercizio del potere (4) e, sul piano processuale, tra
ipotesi di intervenuta previa impugnazione, o meno,
del provvedimento illegittimo (5).
Tuttavia, accadeva che -al di là della fissazione
di schemi logico-giuridici mentali più o meno validi
in astratto -, la soluzione, nel caso concreto, del
quesito circa l’appartenenza della giurisdizione al
giudice amministrativo oppure a quello ordinario in
ipotesi di instaurazione di controversia avverso amministrazioni,
organi o enti della p.a. variava ben
spesso (nelle soluzioni individuate dalle S.U. quale
giudice della giurisdizione), di volta in volta in funzione
della qualificazione del provvedimento o
comportamento dell’organo pubblico e della considerazione
di altri fattori, non sempre convincenti e
coerenti con gli assunti teorici appena richiamati.
Tanto accadeva più frequentemente in tema di risarcimento
del danno formulata dal privato nei
confronti della p.a.
Venendo al più specifico tema della cd. accessione
invertita (6) (vale appena la pena di ricordare
che, mentre l’antica regola classica così suona: quod
solo inaedificatur, solo cedit, nella fattispecie di realizzazione
illegittima di opera pubblica su suolo privato
si inverte, con l’istituto in esame, il principio -
nel senso che qui è la proprietà del suolo che viene
ad essere acquisita da chi ha realizzato la costruzione
su di esso -, in considerazione dell’incombenza
dell’interesse pubblico), va ricordato che anche in
materia erano vivi (in anni, in verità più risalenti,
ma non remoti) i contrasti di giurisdizione tra giudici
ordinari e giudici amministrativi; si ricorda, altresì,
che una parola nell’intentio legis definitiva era
stata posta in sede di redazione del T.U. sull’espropriazione
per pubblica utilità (approvato con D.Lgs.
n. 327/2001), con l’art. 43, sotto la spinta proveniente
dalla Corte di Strasburgo (CEDU).
Recenti pronunce della Corte costituzionale
e della CEDU in materia di acquisizione
sanante ex art. 43 T.U. espropriazioni
Con le note sentenze ‘‘Belvedere’’ del 30 maggio
2000, infatti, la Corte di Strasburgo era intervenuta
sul tema, enunciando il contrasto della teoria dell’occupazione
appropriativa (e, a maggior ragione,
quella usurpativa) con la tutela del diritto di proprietà
sancito nella CEDU, vale a dire dell’acquisizione
della proprietà del fondo da parte della p.a.
in mancanza di una norma che giustificasse un siffatto
tipo di potere in presenza di avvenuto annullamento
giurisdizionale degli atti del procedimento
di espropriazione. «Viola l’art. 1 del primo protocollo
aggiuntivo (7) alla convenzione Europea per
la salvaguardia dei diritti dell’uomo l’appropriazione
da parte della p.a. di un fondo, causa l’intervenuta
irreversibile sua trasformazione, a dispetto del fatto
che il giudice amministrativo avesse annullato in
quanto illegittimi e contrari al pubblico interesse
gli atti di una procedura espropriativa» (8).
Note:
(3) Nel qual caso la giurisdizione sulle controversie in tema di risarcimento
del danno si dichiarava appartenere al g.o.
(4) In tale ipotesi la giurisdizione viene attribuita al g.a.. Sulle nozioni
(e implicazioni) delle nozioni di carenza di potere in astratto
e in concreto, ci sia consentito rinviare a I. Franco, Manuale del
nuovo diritto amministrativo, Padova, 2012, in particolare pag.
684.
(5) Ci riferiamo alla ben nota e travagliata vicenda della cd. pregiudiziale
amministrativa, che ha caratterizzato in anni recenti i
contrasti tra Sezioni Unite della Cassazione da un lato e Consiglio
di Stato (con la più parte dei TAR) dall’altro. Per le Sezioni
Unite quale giudice della giurisdizione - fino a che non è intervenuta
la soluzione legislativa dettata prima nel D.Lgs. n. 53/2010
e poi nel c.p.a. (D.Lgs. n. 104/2010) - solo nell’ipotesi di avvenuta
impugnazione del provvedimento la giurisdizione sul risarcimento
del danno poteva dirsi appartenere al g.a. In caso contrario
la giurisdizione veniva, dalle Sezioni Unite, dichiarata in favore
del g.o.
(6) In verità, l’espressione accessione invertita (o anche occupazione
appropriativa) veniva riservata all’ipotesi caratterizzata dall’esistenza
di vizi negli atti del procedimento di espropriazione,
ma anche dalla presenza di una valida dichiarazione di pubblica
utilità, poi divenuta inefficace, laddove la c.d. occupazione acquisitiva
veniva riferita dalla S.C. all’ipotesi di esistenza di valida ed
efficace dichiarazione di p.u.: cfr. D. Tomassetti, La sentenza
della Corte costituzionale n. 293/2010, cit., 77 (che richiama, in
particolare, Cass. civ., Sez. Un., 26 febbraio 1983, n. 1464).
(7) Articolo 1 - Protezione della proprietà
Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni.
Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa
di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai
principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli
Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare
l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale
o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi
o delle ammende.
(8) Così la massima riportata in www.dejure.giuffre.it.
320 Urbanistica e appalti 3/2013