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Comunitaria Giurisprudenza Conclusioni La sentenza commentata non introduce sostanziali elementi di novità rispetto agli orientamenti interpretativi in materia di ‘‘controllo analogo’’ assunti in precedenza dallo stesso giudice dell’Unione. L’assimilabilità tra il concetto di controllo analogo - elemento imprescindibile di conformità al Trattato degli affidamenti diretti alle società in house fissato originariamente dalla ‘‘sentenza Teckal’’ - ed il controllo esercitato congiuntamente, purché effettivo, da parte di tutti gli enti pubblici soci della società affidataria, era stato infatti già ritenuto ammissibile dall’importante ‘‘sentenza Coditel’’. Si sente ora però l’esigenza che l’assunto interpretativo sia compiutamente recepito dalla giurisprudenza amministrativa nazionale, definendo, con criteri il più possibile oggettivi, quale sia il confine tra un controllo congiunto ‘‘effettivo’’ ed un controllo congiunto ‘‘debole’’, e quindi potenzialmente elusivo dei principi comunitari che impongono l’applicazione delle regole concorrenziali e di trasparenza negli affidamenti di contratti pubblici. Tale esigenza si avverte con maggiore intensità in una congiuntura come l’attuale, nella quale l’oramai cronica diffidenza del legislatore nazionale e degli organi di controllo della spesa pubblica verso l’istituto dell’in house providing - in parte invero giustificata dall’utilizzo improprio e spesso antieconomico del medesimo da parte degli enti locali - rischia di scoraggiare l’applicazione di un modello organizzati- vo dell’agire pubblico che, in prospettiva, potrebbe consentire di valorizzare quelle istanze di tipo associativo/cooperativo tra enti di minori dimensioni e organizzazioni amministrative più complesse, promosse in sede nazionale e comunitaria, con l’obiettivo virtuoso di ottenere dalla gestione maggiori risparmi nella spesa pubblica e, nel contempo, offrire servizi pubblici di qualità per i cittadini. Nota: (segue nota 17) rito come, alla luce della direttiva 2004/18/CE, non può negarsi la possibilità per gli organismi di diritto pubblico di partecipare alle gare, in quanto la definizione di operatore economico riportata nella citata direttiva (art. 1, comma 8) comprende ogni ente pubblico (nonché eventuali raggruppamenti) che offra servizi sul mercato. Secondo le direttive europee, spiega il giudice di Lussemburgo, possono quindi partecipare alle gare tutti i soggetti «indipendentemente dal fatto di essere soggetti di diritto privato o di diritto pubblico e di essere attivi sul mercato in modo sistematico oppure soltanto occasionale, o, ancora, dal fatto di essere sovvenzionato tramite fondi pubblici o meno». Né v’è l’obbligo di eseguire direttamente le prestazioni ... «risultando sufficiente la possibilità di farle eseguire a terzi e fornendo le garanzie necessarie a tal fine» (pt. 41-42). Il nuovo orientamento ha trovato poi conferma nella sentenza del Consiglio di Stato del 16 giugno 2009 n. 3897: «i soggetti economici senza scopo di lucro, quali le fondazioni, possono soddisfare i requisiti necessari per essere qualificati come operatori economici, attese la personalità giuridica che le fondazioni vantano e la loro capacità di esercitare anche attività di impresa, qualora funzionali ai loro scopi e sempre che quest’ultima possibilità trovi riscontro nella disciplina statutaria del singolo soggetto giuridico». Anche l’Autorità di Vigilanza ha successivamente recepito l’indirizzo interpretativo europeo, nel parere n. 119 del 22 ottobre 2009 in materia di partecipazione alle gare delle imprese sociali per l’affidamento di servizi. 314 Urbanistica e appalti 3/2013
Osservatorio costituzionale a cura di MARIA TERESA SEMPREVIVA SENTENZE DELLA CORTE EDILIZIA E URBANISTICA -DISTANZE TRA COSTRUZIONI Corte Costituzionale, 23 gennaio 2013, n. 6 - Pres. Quaranta - Red. Cartabia L’art. 1, comma 2, della L.R. Marche 4 settembre 1979, n. 31 (Interventi edificatori nelle zone di completamento previste dagli strumenti urbanistici generali comunali) è costituzionalmente illegittimo, in quanto eccede la competenza regionale concorrente del «governo del territorio», violando il limite dell’«ordinamento civile», di competenza legislativa esclusiva dello Stato. La regolazione delle distanze tra i fabbricati è tematica afferente alla materia «ordinamento civile», di competenza legislativa esclusiva dello Stato. Infatti, tale disciplina attiene in via primaria e diretta ai rapporti tra proprietari di fondi finitimi e ha la sua collocazione innanzitutto nel codice civile. La regolazione delle distanze è poi precisata in ulteriori interventi normativi, tra cui rileva, in particolare, il D.M. n. 1444 del 1968. Tuttavia, la giurisprudenza costituzionale ha altresì chiarito che, poiché «i fabbricati insistono su di un territorio che può avere rispetto ad altri - per ragioni naturali e storiche - specifiche caratteristiche, la disciplina che li riguarda - ed in particolare quella dei loro rapporti nel territorio stesso - esorbita dai limiti propri dei rapporti interprivati e tocca anche interessi pubblici», la cui cura è stata affidata alle Regioni, in base alla competenza concorrente in materia di «governo del territorio», ex art. 117, comma 3, Cost. Per queste ragioni, in linea di principio la disciplina delle distanze minime tra costruzioni rientra nella materia dell’ordinamento civile e, quindi, attiene alla competenza legislativa statale; alle Regioni è consentito fissare limiti in deroga alle distanze minime stabilite nelle normative statali, solo a condizione che la deroga sia giustificata dall’esigenza di soddisfare interessi pubblici legati al governo del territorio. Dunque, se da un lato non può essere del tutto esclusa una competenza legislativa regionale relativa alle distanze tra gli edifici, dall’altro essa, interferendo con l’ordinamento civile, è rigorosamente circoscritta dal suo scopo - il governo del territorio - che ne detta anche le modalità di esercizio. Pertanto, la legislazione regionale che interviene in tale ambito è legittima solo in quanto persegue chiaramente finalità di carattere urbanistico, rimettendo l’operatività dei suoi precetti a «strumenti urbanistici funzionali ad un assetto complessivo ed unitario di determinate zone del territorio». Le norme regionali che, disciplinando le distanze tra edifici, esulino da tali finalità, ricadono illegittimamente nella materia «ordinamento civile», riservata, come sopra detto, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. L’art. 9, ultimo comma, del citato D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, consente che siano fissate distanze inferiori a quelle stabilite dalla normativa statale, ma solo «nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche». Le deroghe all’ordinamento civile delle distanze tra edifici sono, dunque, consentite se inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio. È quindi illegittimo l’art. 1, comma 2, della L.R. Marche 4 settembre 1979, n. 31 (Interventi edificatori nelle zone di completamento previste dagli strumenti urbanistici generali comunali), il quale consente che gli edifici aventi impianto edilizio preesistente, con evidenti caratteristiche di non completezza, compresi nelle zone di completamento con destinazione residenziale previste dagli strumenti urbanistici generali comunali approvati, siano ampliati anche in deroga alle distanze e/o al volume stabiliti dal D.M. 2 aprile 1968, n. 1444. Tale norma, infatti, travalica la competenza regionale concorrente in materia di «governo del territorio», ex art. 117, comma 3, Cost., interferendo con la disciplina delle distanze tra le costruzioni, che rientra nella materia «ordinamento civile», di competenza legislativa esclusiva statale ex art. 117, comma 2, lett. l), Cost. Ha osservato in particolare la sentenza in rassegna che la norma regionale censurata infrange i principi generali in materia, in quanto consente espressamente ai Comuni di derogare alle distanze minime fissate nel D.M. n. 1444 del 1968, senza rispettare le condizioni stabilite dall’art. 9, ultimo comma, del medesimo decreto ministeriale, che esige che le deroghe siano inserite in appositi strumenti urbanistici, a garanzia dell’interesse pubblico relativo al governo del territorio. La disposizione regionale impugnata, al contrario, autorizza i Comuni ad «individuare gli edifici» dispensati dal rispetto delle distanze minime. La deroga non risulta, dunque, ancorata all’esigenza di realizzare la conformazione omogenea dell’assetto urbanistico di una determinata zona, ma può riguardare singole costruzioni, anche individualmente considerate. ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE AMBIENTE Osservatorio in sintesi Giurisprudenza Presidente del Consiglio dei Ministri - Ricorso 21 dicembre 2012, n. 193 Piaccia alla Ecc.ma Corte dichiarare illegittimo l’art. 1, comma 1, della L.R. Sardegna 12 ottobre 2012, n. 20, perché in contrasto con l’art. 117, comma 2, lett. s), Cost., con le norme interposte, di fonte ordinaria, direttamente attuative degli artt. 9 e 117 Cost., contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, concernenti la pianificazione paesaggistica congiunta (artt. 135 e 143), e con la stessa disciplina di statuto speciale, nonché, infine, con il canone di leale collaborazione. Urbanistica e appalti 3/2013 315
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