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Le politiche europee sullo sviluppo del territorio<br />
promuovo e valorizzano, del resto, la coesione, l’integrazione<br />
delle risorse ed il coordinamento tra i<br />
soggetti istituzionalmente deputati alla messa a disposizione<br />
di servizi di interesse generale<br />
Anche la legislazione nazionale è orientata ad<br />
un favor verso le più ampie forme di collaborazione<br />
tra enti pubblici per la gestione di attività di comune<br />
pubblico interesse (13). Le istituzioni europee,<br />
d’altro canto, non hanno mai inteso precludere agli<br />
Stati membri il potere di organizzare i propri servizi<br />
pubblici secondo modelli equiparabili all’autoproduzione<br />
o in forma consortile e cooperativa tra<br />
autorità pubbliche. La scelta se esternalizzare o meno<br />
la gestione dei servizi pubblici, ha avuto modo<br />
di ribadire la Commissione europea, «compete (...)<br />
esclusivamente alle autorità. Infatti, il diritto comunitario<br />
degli appalti pubblici e delle concessioni<br />
non si esprime riguardo l’opzione degli Stati membri<br />
se garantire un servizio pubblico attraverso i<br />
propri stessi servizi o se affidarli invece ad un terzo»<br />
(14). La giurisprudenza della Corte di giustizia<br />
ha poi precisato come «il diritto comunitario non<br />
impone in alcun modo alle autorità pubbliche di ricorrere<br />
ad una particolare forma giuridica per assicurare<br />
in comune le loro funzioni di servizio pubblico»<br />
(15).<br />
Le istituzione europee sono consapevoli che il<br />
principio della parità di trattamento sancito dal<br />
Trattato e di cui sono attuazione le direttive in materia<br />
di affidamenti pubblici, non può dirsi violato<br />
quando «nessuna impresa privata viene posta in<br />
una situazione privilegiata rispetto ai suoi concorrenti»<br />
(16).<br />
La gestione in house e le convenzioni<br />
per la cooperazione tra enti pubblici<br />
La Corte di giustizia UE (Grande Sezione, 19 dicembre<br />
2012, C-159/11) ha poi di recente confermato<br />
che vi sono due tipi di appalti conclusi da enti<br />
pubblici che non rientrano nell’ambito di applicazione<br />
del diritto dell’Unione in materia di appalti<br />
pubblici: i contratti conclusi dalle autorità con un<br />
società che rientrano nei canoni della gestione in<br />
house ed i contratti che comunque istituiscono una<br />
cooperazione tra enti pubblici, purché detta cooperazione<br />
possa dirsi effettivamente finalizzata a garantire<br />
l’adempimento di una funzione di servizio<br />
pubblico.<br />
Il giudice europeo ha evidenziato, infatti, come<br />
il diritto dell’UE in materia di appalti esclude che<br />
una norma nazionale possa autorizzare la stipulazio-<br />
Comunitaria<br />
Giurisprudenza<br />
ne tra enti pubblici, senza previa gara, di contratti<br />
di cooperazione qualora questi non siano intesi all’adempimento<br />
di una funzione di servizio pubblico<br />
comune agli enti medesimi oppure siano tali da<br />
porre un prestatore privato in una situazione privilegiata<br />
rispetto ai suoi concorrenti, in contrasto con<br />
il fondamentale principio di diritto comunitario<br />
della libera concorrenza.<br />
Al riguardo, giova ricordare, che può accadere<br />
come nell’ambito della conclusione di un accordo<br />
tra pubbliche amministrazioni, una delle amministrazioni<br />
interessate possa essere considerata un<br />
operatore economico. Tale qualità, secondo una<br />
nota pronuncia della Corte di giustizia europea, è<br />
da riconoscere ad ogni ente pubblico che offra servizi<br />
sul mercato, indipendentemente dal perseguimento<br />
di uno scopo di lucro, dalla dotazione di una<br />
organizzazione di impresa o dalla presenza continua<br />
sul mercato (17).<br />
Note:<br />
(13) L’art. 15, comma 1, della L. n. 241 del 7 agosto 1990, recante<br />
nuove norme in materia di procedimento amministrativo<br />
e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (in G.U.R.I. n.<br />
192, del 18 agosto 1990, pag. 7), prevede che: «le amministrazioni<br />
pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per<br />
disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse<br />
comune».<br />
(14) Libro verde relativo al partenariati pubblico-privati ed al diritto<br />
comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni del 30<br />
aprile 2004, COM(2004) 327.<br />
(15) Corte Giust. CE, Grande Sezione, 9 giugno 2009, causa C-<br />
480/06, Commissione CE c. Repubblica Federale di Germania,<br />
47, in Racc. pag. I-4747, punto 47, ove si stabilisce che: «(...) il<br />
diritto comunitario non impone in alcun modo alle autorità pubbliche<br />
di ricorrere ad una particolare forma giuridica per assicurare<br />
in comune le loro funzioni di servizio pubblico. Dall’altra, una cooperazione<br />
del genere tra autorità pubbliche non può rimettere in<br />
questione l’obiettivo principale delle norme comunitarie in materia<br />
di appalti pubblici, vale a dire la libera circolazione dei servizi e<br />
l’apertura alla concorrenza non falsata in tutti gli Stati membri,<br />
poiché l’attuazione di tale cooperazione è retta unicamente da<br />
considerazioni e prescrizioni connesse al perseguimento di obiettivi<br />
d’interesse pubblico e poiché viene salvaguardato il principio<br />
della parità di trattamento degli interessati di cui alla direttiva 92/<br />
50, cosicché nessun impresa privata viene posta in una situazione<br />
privilegiata rispetto ai suoi concorrenti». Si vedano anche i<br />
precedenti pronunciamenti in materia della Corte Giust. CE nelle<br />
sentenze Stadt Halle e RPL Lochau, punti 50 e 5.1.<br />
(16) V. per un commento alla sentenza Corte Giust. CE, Grande<br />
Sezione, 9 giugno 2009 causa C-480/06, C. E. Gallo, Affidamenti<br />
diretti e forme di collaborazione tra enti locali, in questa Rivista,<br />
2009, 10, 1176.<br />
(17) V. Corte Giust. CE, 23 dicembre 2009, CoNISMa, C-305/08,<br />
in Racc. pag. I-12129, in questa Rivista, 2010, 5, 551 con nota<br />
di De Pauli. Il caso CoNisma riguardava l’esclusione di un consorzio<br />
interuniversitario (formato da 24 Università italiane e tre<br />
Ministeri) dalla gara indetta dalla Regione Marche per l’affidamento<br />
di un servizio sull’acquisizione di rilievi marini sismostratigrafici,<br />
l’esecuzione di carotaggi e il prelievo di campioni in mare.<br />
I giudici europei, nel rispondere alla domande di pronunce<br />
pregiudiziali proposte dal Consiglio di Stato italiano, hanno chia-<br />
(segue)<br />
Urbanistica e appalti 3/2013 313