La cittadinanza spagnola - Vecchio continente... Nuovi cittadini

VECCHIO CONTINENTE...
NUOVI CITTADINI
Normative, dati e analisi in tema di cittadinanza
UNIONE
EUROPEA
Progetto cofinanziato da
MINISTERO
DELL’INTERNO
Fondo europeo per l’integrazione di cittadini di paesi terzi
Rapporto Spagna
Realizzato da

Indice
LA CITTADINANZA SPAGNOLA 1
1. Introduzione storica Pag. 2
2. I nuovi cittadini spagnoli: uno sguardo d’insieme » 7
3. Le fonti normative » 9
4. L’acquisto della cittadinanza per residenza » 13
4.1 L’acquisto della cittadinanza dopo dieci anni
di residenza
» 16
4.2 L’acquisto della cittadinanza dopo due anni
di residenza
» 17
4.3 L’acquisto della cittadinanza per matrimonio » 17
4.4 L’acquisto della cittadinanza da parte dei minori » 19.
4.5 Il caso eccezionale dei figli e dei nipoti
degli spagnoli in esilio
» 21
5. Il procedimento di concessione della cittadinanza » 21
per residenza
6. Conclusioni
7. Bibliografia
» 28
» 31
1 A cura di Claudia Finotelli e MariaCaterina La Barbera. Editing di Laura Facchi
1

1.Introduzione storica
Secondo la Costituzione la cittadinanza spagnola è il vincolo che lega una
persona fisica alla Nazione e consiste nel privilegio di godere di pieni diritti
civili e politici e nell’adempimento del dovere di difenderne il territorio (art.
30). La prima normativa spagnola sull’acquisto e la perdita della cittadinanza
risale al primo Codice Civile spagnolo approvato nel 1889 2 . La normativa era
basata sul ius sanguinis secondo il quale erano qualificati come spagnoli i nati
da padre o madre spagnola. Secondo il dettato del Codice Civile del 1889, la
cittadinanza spagnola poteva essere trasmessa sia dal padre sia dalla madre,
anche se è opportuno precisare che lo stato civile della donna sposata
dipendeva da quello del coniuge e ciò comportava la perdita della
cittadinanza in caso di matrimonio con uno straniero. Il Codice prevedeva
anche il principio del ius soli per coloro che nascevano sul territorio spagnolo
da genitori stranieri se, raggiunta la maggiore età, optavano per la
cittadinanza spagnola e rinunciavano alla propria di origine. Il Codice non
regolava però i termini per l’acquisto della cittadinanza in base al periodo di
residenza. Solo nel 1916 si stabilì in 10 anni la durata minima della residenza
in Spagna per acquistare la cittadinanza (Aláez Corral, 2005).
Per quanto riguarda gli spagnoli residenti all’estero, il Codice del 1889
prevedeva per chi volesse mantenere la cittadinanza spagnola pur vivendo
nelle colonie il requisito dell’iscrizione con l’intera famiglia nei registri delle
2 Secondo il glossario dell’Osservatorio Europeo sulla Cittadinanza (http://eudocitizenship.eu/)
i termini “nazionalità” e “cittadinanza” vengono spesso usati come sinonimi,
eccetto il caso in cui il termine cittadinanza si riferisca in maniera specifica ai diritti e ai doveri
legati all’acquisto della cittadinanza in un determinato ordimento giuridico. Ciò nonostante,
desideriamo ricordare che in spagnolo il termine nacionalidad viene generalmente utilizzato
per designare la relazione giuridica esistente tra un individuo e lo Stato, mentre il termine
ciudadania viene invece utilizzato per riferirsi al pieno possesso dei diritti politici. Aláez Corral
distingue altresì tra “funzione inclusiva” del concetto di cittadinanza come strumento che
permette l’integrazione sociale attraverso il riconoscimento di diritti e libertà, e “funzione
escludente” del concetto di nazionalitá che consente la distinzione tra i confini nazionali
(2005: 30-34).
2

ambasciate e dei consolati spagnoli all’estero. L’intenzione del legislatore era
quella di evitare che nelle colonie crescesse una popolazione di ‘spagnoli’
privi di legami con la madrepatria. Difatti, la partecipazione di molti spagnoli
alle guerre d’indipendenza a fianco degli insorti aveva alimentato il timore
che la perdita di connessione con la madrepatria comportasse una perdita di
lealtà (Moreno-Fuentes, 2010). Per questa ragione, la protezione dei cittadini
spagnoli all’estero si convertì in uno dei maggiori obiettivi delle trattative di
pace con le ex-colonie tra il 1850 ed il 1860. Il governo spagnolo, inoltre,
stipulò numerosi trattati bilaterali con paesi sudamericani che agevolavano
l’acquisto della doppia cittadinanza per i residenti all’estero 3 .
Sin dagli inizi, i procedimenti d’acquisizione e perdita della cittadinanza
spagnola furono attribuiti alla competenza dei Registri Civili in base ai
dettami della L. 2/1870. Creando un registro civile in ogni comune, l’obiettivo
della legge era quello di sottrarre potere ai registri parrocchiali, che
esercitavano de facto il pieno controllo su nascite, matrimoni e decessi. Per
evitare i costi addizionali della creazione di funzionari ad hoc, le funzioni di
incaricato del registro civile vennero affidate al corpo dei giudici che, in
quanto corpo “nazionale e professionale” 4 , avrebbe permesso allo Stato
centrale di mantenere il controllo sui registri di tutto il territorio (Baró Pazos,
1992). I giudici sono tuttora incaricati del procedimento amministrativo per
l’ottenimento della cittadinanza.
Durante il periodo della Seconda Repubblica (1931-1939), il governo
spagnolo manifestò la chiara intenzione di rendere più flessibili i criteri di
acquisto della cittadinanza in base al periodo di residenza. Così, la
Costituzione repubblicana del 1931 abolì l’obbligo per gli spagnoli residenti
all’estero di iscriversi e di iscrivere le proprie famiglie al registro del
consolato o dell’ambasciata spagnola come condizione per il mantenimento
della cittadinanza spagnola (Rubio e Sobrino, 2010). Inoltre, i figli degli
spagnoli nati all’estero avrebbero potuto mantenere la cittadinanza spagnola
anche nel caso in cui fosse stato loro garantito l’acquisto della cittadinanza
del paese di nascita. Ai figli di cittadini stranieri nati nel territorio spagnolo
venne concessa la possibilità di scegliere tra la cittadinanza dei propri
genitori e quella spagnola. Anche alle donne venne concessa la possibilità di
scegliere di acquistare la nazionalità del proprio coniuge o mantenere la
propria, eliminando le discriminazioni contenute nel Codice Civile del 1889. Il
criterio generale dei dieci anni di residenza minima per richiedere la
cittadinanza non venne invece modificato. Ciò nonostante, il periodo di
residenza minima fu ridotto a due anni per i richiedenti originari dei paesi
con i quali la Spagna aveva legami storici: tutti i paesi sudamericani, il
Portogallo, il Brasile e il protettorato spagnolo in Marocco.
3
I trattati bilaterali vennero firmati con quasi tutti i paesi delle colonie eccetto Cuba, Portorico
e le Filippine.
4
Citazione tratta da un’intervista con un alto funzionario del Ministero di Giustizia spagnolo.
3

La normativa introdotta dalla Costituzione del 1931 ebbe una durata
molto effimera a causa della guerra civile e della successiva vittoria del
regime franchista. Con l’avvento della dittatura del Generale Francisco
Franco (1939-1975), vennero abolite tutte le riforme introdotte durante il
regime repubblicano. Nel 1954, la riforma del Codice Civile modificò in senso
ulteriormente restrittivo le norme sull’acquisto della cittadinanza. Il nuovo
Codice attribuiva la cittadinanza spagnola solo ai figli di padre spagnolo. I figli
di genitori stranieri nati a loro volta in Spagna potevano acquisire la
cittadinanza spagnola in virtù del principio di “doppio” ius soli. I figli di
stranieri nati nei dominii spagnoli, invece, dovevano manifestare l’intenzione
di ottenere la cittadinanza spagnola entro un anno dal raggiungimento della
maggiore età. In base alla riforma codicistica del 1954, infine, lo stato civile
delle donne era completamente dipendente dalla condizione giuridica del
proprio coniuge. Le donne spagnole che sposavano un cittadino straniero
perdevano automaticamente la propria cittadinanza nel caso in cui avessero
acquistato quella del coniuge. E ancora, mentre lo straniero sposato con una
cittadina spagnola doveva dimostrare un periodo di residenza minimo di due
anni per poter richiedere la cittadinanza spagnola, la donna straniera sposata
con uno spagnolo acquistava automaticamente la cittadinanza del coniuge.
Per quanto riguarda il procedimento di acquisto della cittadinanza in base
alla durata del periodo di residenza in Spagna, la riforma del Codice Civile
mantenne il trattamento privilegiato concesso ai cittadini sudamericani già
durante la Seconda Repubblica. Il Codice stabiliva inoltre che qualsiasi
cittadino spagnolo che acquistasse la cittadinanza di un altro paese avrebbe
perso la propria d’origine, fatta eccezione per i paesi sudamericani e le
Filippine. La normativa stabiliva infine che anche le terze generazioni di
spagnoli avrebbero dovuto iscriversi nei registri consolari e delle ambasciate
spagnole all’estero, pena la perdita della cittadinanza 5 .
Il periodo di transizione dalla dittatura alla democrazia in Spagna (1975-
1978) fu accompagnato da numerose riforme politiche e sociali. La riforma
delle norme relative all’acquisto e alla perdita della cittadinanza non
risultava però tra le priorità dell’agenda politica.
La Costituzione spagnola del 1978 attualmente vigente reitera la
possibilità di firmare accordi bilaterali con i paesi con i quali la Spagna aveva
particolari legami storici. Inoltre, il testo costituzionale afferma che gli
5 Sia la Costituzione del 1931 sia la riforma del Codice Civile del 1954 erano caratterizzate dalla
volontà di mantenere un forte legame con le ex-colonie e di curare gli interessi degli spagnoli
residenti all’estero. Nessuna attenzione venne prestata ai nuovi flussi di emigranti che
lasciarono la Spagna tra gli anni ‘50 e ‘60 per dirigersi in altri paesi europei o in America del
Sud. Questi flussi erano percepiti come un fenomeno temporaneo e quindi considerati
irrilevanti per le questioni relative all’acquisto e alla perdita della cittadinanza. Il regime
franchista ignorò anche la situazione del gran numero di esiliati che lasciarono la Spagna dopo
la guerra civile e che persero la cittadinanza nel corso dei decenni senza avere nessuna
possibilità di recuperarla (Perez-Martin e Moreno-Fuentes, 2010).
4

spagnoli d’origine non possono perdere in nessun caso la cittadinanza
spagnola. A parte questi brevi riferimenti, la Costituzione rimanda al
legislatore, e in particolare al Codice Civile, la disciplina dell’acquisto e della
perdita della cittadinanza spagnola.
Il dettato del Codice del 1954 fu finalmente modificato in modo
sostanziale nel 1982 (L.51/1982). Tale riforma ha previsto, innanzitutto, che
la cittadinanza spagnola possa trasmettersi in linea sia paterna sia materna.
In secondo luogo, è stato previsto il principio del “doppio” ius soli anche nel
caso in cui solo uno dei genitori stranieri sia nato in Spagna. La ratio di
questa norma non era tanto quella di favorire l’integrazione degli stranieri,
data la poca rilevanza dell’immigrazione in quegli anni, quanto quella di
evitare il perpetuarsi di generazioni di stranieri residenti in Spagna (Perez-
Martin e Moreno-Fuentes, 2010). La riforma del Codice ha previsto inoltre la
possibilità di acquisto della cittadinanza spagnola per i nati da genitori
stranieri residenti in Spagna dopo un solo anno dalla nascita, mentre il
privilegio del termine di residenza di due anni è stato esteso ad Andorra,
Guinea Equatoriale e Portogallo. Infine, sono state eliminate le
discriminazioni di genere relative all’acquisto della cittadinanza introdotte
durante la dittatura franchista.
Per quanto riguarda la situazione degli spagnoli all’estero, la riforma del
Codice ha riaffermato la possibilità di mantenere la doppia cittadinanza nel
caso in cui il cittadino spagnolo acquisti la cittadinanza di un paese
sudamericano oppure di Andorra, Portogallo o Guinea Equatoriale 6 . Per
proteggere gli spagnoli residenti in paesi con cui la Spagna non ha accordi
bilaterali, il codice riformato ha ammesso la possibilità di recuperare la
cittadinanza spagnola persa a causa dell’emigrazione, accettando de facto la
doppia cittadinanza. Infine, è stato rimosso l’obbligo di iscrizione ai registri
consolari stranieri ed è stato introdotto l’acquisto automatico della
cittadinanza per i minori adottati 7 .
In seguito alla riforma del 1982, il regime di acquisto della cittadinanza
nell’ordinamento spagnolo non è stato cambiato in modo sostanziale, anche
se sono da sottolineare altri interventi del legislatore. Nel 1990 il periodo di
residenza minima per i rifugiati è stato ridotto da dieci a cinque anni.
Nell’ambito della stessa riforma è stato sancito l’obbligo per il cittadino
spagnolo che acquista la cittadinanza straniera di comunicare la propria
volontà di mantenere quella spagnola entro tre anni. Nel 2006
l’approvazione della Legge sullo Statuto della Cittadinanza degli Spagnoli
all’Estero ha definito i nuovi diritti di protezione sociale, i diritti politici e le
condizioni di ritorno in Spagna per i cittadini spagnoli all’estero (L. 40/2006).
6 Sulla doppia cittadinanza si veda Mazzolari (2009).
7 Fino a quel momento la legislazione spagnola prevedeva che il bambino adottato potesse
acquistare la cittadinanza spagnola solo dopo due anni di residenza.
5

E ancora, nel 2007 è stata approvata la cosiddetta Legge sulla Memoria
Storica (Ley de Memoria Histórica), che riconosce ed estende i diritti dei
discendenti di coloro che hanno sofferto persecuzioni e violenze durante la
guerra civile (1936-1939) e la dittatura franchista (L. 52/2007). La settima
disposizione addizionale della legge concede il diritto di richiedere la
cittadinanza ai figli di “spagnoli d’origine” esiliati durante o dopo la guerra
civile. Lo stesso diritto è stato previsto per i nipoti di coloro che hanno perso
o rinunciato alla cittadinanza spagnola come conseguenza della guerra civile
e dell’esilio. In questo caso i richiedenti dovevano dimostrare di aver
abbandonato la Spagna tra il 1936 e il 1955. In caso di concessione, i
beneficiari della disposizione non solo acquistano la cittadinanza spagnola,
ma possono anche mantenere la doppia cittadinanza. La validità della
settima disposizione addizionale della Legge sulla Memoria Storica,
comunemente chiamata Legge dei nipoti (Ley de Nietos) ed entrata in vigore
il 29 dicembre 2008, è stata limitata nel tempo. Difatti, la richiesta della
cittadinanza doveva essere effettuata in un termine massimo di due anni
dalla promulgazione della legge, prorogata poi fino al 31 Dicembre 2011.
Peraltro, l’approvazione della Legge sulla Memoria Storica è stata
accompagnata da un acceso dibattito politico. Secondo il conservatore
Partido Popular la legge è discriminatoria poiché favorisce l’accesso alla
cittadinanza di un ristretto numero di persone, escludendo i nipoti di
spagnoli non esiliati ma emigrati per altri motivi economici in Sudamerica 8 .
Invece, secondo il Partido Socialista, al governo dal 2004, la legge risponde
alla necessità di riparare le conseguenze di una guerra civile che ha segnato
la storia della Spagna. Nel corso degli ultimi due anni il dibattito tra le due
forze politiche ha perso in ogni caso di intensità a causa dei limiti temporali
della disposizione.
Con l’eccezione della L. 52/2007, la normativa sull’acquisto della
cittadinanza non ha subito cambi rilevanti dal 1982 e non sembra che
nessuna riforma sia prevista nei programmi politici. Tuttavia, l’assenza di
dibattito politico in materia contrasta fortemente con il notevole aumento di
stranieri che hanno richiesto ed ottenuto la cittadinanza spagnola negli ultimi
dieci anni.
8 El País, 18/12/2007.
6

2.I nuovi cittadini spagnoli: uno sguardo d’insieme 9
Tra il 1998 e il 2008 la Spagna ha sperimentato una straordinaria crescita
economica e demografica. Durante questa “decade prodigiosa” (Oliver,
2008) la popolazione straniera è passata da 928mila a più di cinque milioni di
unità (grafico 1) e attualmente gli stranieri rappresentano il 12% della
popolazione totale. Inoltre, tra il 2002 e il 2009 i permessi di soggiorno
permanente sono passati da 211.296 a 1.112.064 e nel 2009 quasi la metà
dei permessi di residenza validi erano permanenti (grafico 2).
La crescita della presenza straniera in Spagna è stata anche
accompagnata da un aumento molto significativo delle concessioni della
cittadinanza. Nel 2009 il numero totale delle naturalizzazioni 10 era sei volte
quello del 2000 (tabella 1). Per quanto riguarda il tasso di accettazione delle
richieste rispetto alle concessioni, il numero dei dinieghi è molto basso e
finora non ha superato la soglia del 2,5% (tabella 2) 11 . Nonostante l’elevato
numero delle concessioni annuali vi sono alcune importanti differenze tra i
diversi paesi di provenienza che è importante tenere presente.
Tra il 1999 e il 2009 il numero delle naturalizzazioni di europei è
raddoppiato, mantenendosi però sempre al di sotto delle 1.500 annuali
eccetto un picco di 2.180 concessioni nel 2008 (tabella 1). Se osserviamo
l’evoluzione in base alle singole nazionalità, notiamo che fino al 2007 il
numero delle naturalizzazioni è aumentato nel caso di Romania, Bulgaria,
Russia e Ucraina. Solo nel 2007 le naturalizzazioni di bulgari e rumeni hanno
registrato una brusca diminuzione (tabella 1). Tale diminuzione è
probabilmente dovuta ai vantaggi derivati dall’ingresso di Romania e di
Bulgaria nell’Unione Europea e a una conseguente perdita di interesse da
parte di molti cittadini rumeni e bulgari per quelli previsti con l’acquisizione
della cittadinanza spagnola. In termini relativi, nel 2009 gli europei
rappresentavano poco più del 2% del totale delle naturalizzazioni,
evidenziando quindi una quota percentuale molto bassa rispetto ad altre
aree (tabella 3).
Negli ultimi anni si osserva anche una crescita delle naturalizzazioni di
africani, quantomeno in termini assoluti. L’analisi più dettagliata dei dati
relativi a questo gruppo dimostra che l’aumento riguarda soprattutto il
9 I dati forniti dal Ministero di Giustizia e dal Ministero del Lavoro e dell’Immigrazione
presentano alcune lacune. I dati sulle naturalizzazioni per gli anni 1998-2003 non sono nè
distinti per genere nè raggruppati per continente. I dati relativi agli anni 2004-2009 sono
invece raggruppati per continente e dal 2007 distinti per genere a partire.
10 Il termine naturalizzazione in questo rapporto viene usato per riferirsi in generale
all’acquisto della cittadinanza a titolo derivato (cfr par. 3 di questo rapporto).
11 I dati sulle richieste della cittadinanza spagnola non sono pubblici. Il Ministero di Giustizia,
in via del tutto eccezionale ci ha fornito i dati sulle richieste presentate tra il 2004 e il 2009. I
dati forniti non sono però differenziati per nazionalità e genere e non permettono quindi di
realizzare alcuna comparazione tra richieste e concessioni in base a questi criteri.
7

Marocco e, in misura molto più ridotta, il Senegal e la Nigeria (tabella 1). In
particolare, vale la pena notare che il 75% dei naturalizzati africani sono
marocchini. Per quanto riguarda il genere, tra gli africani osserviamo una
evidente prevalenza degli uomini sulle donne, che sono il 60% del totale dei
63.806 africani naturalizzati tra il 2003 e il 2009 (tabella 4 e 5). Tuttavia, in
termini percentuali le naturalizzazioni di africani sono diminuite nel corso
degli anni passando dal 21,4% all’11% del totale tra il 2004 e il 2009 (tabella
3).
I sudamericani sono senza dubbio il gruppo che ha sperimentato la
maggiore crescita del numero delle naturalizzazioni negli ultimi anni. Difatti,
queste sono passate da 9.173 a 67.243 tra il 2001 e il 2009 (tabella 1). In
questo periodo, gli aumenti più rilevanti riguardano colombiani (da 818 a
16.527) ed ecuadoriani (da 376 a 25.769) mentre rimangono abbastanza
moderati gli aumenti delle comunità di sudamericani più antiche, come ad
esempio peruviani (da 2.374 a 6.368) e dominicani (da 2.652 a 2.766). A
differenza del caso africano, tra i sudamericani sono state naturalizzate piú
donne che uomini. Nel 2009 le donne sudamericane erano 39.825 ovvero più
della metà (59%) del totale dei 67.243 naturalizzati di quest’area (tabella 4 e
5). L’aumento dei sudamericani è significativo anche in termini relativi: tra il
2001 e il 2009, le naturalizzazioni di sudamericani sono passate dal 58%
all’84% del totale delle naturalizzazioni concesse mettendo in evidenza la
tendenza espansiva di questo gruppo (tabella 3).
Al contrario, il numero dei naturalizzati provenienti da paesi asiatici non
ha subito aumenti significativi. Se osserviamo le singole comunità, l’aumento
più rilevante riguarda i pachistani che sono aumentati da 107 nel 1999 a 262
nel 2009 (tabella 1). Le naturalizzazioni all’interno delle comunità di stranieri
più numerose, come quella cinese, non mostrano invece aumenti degni di
nota. Tra gli asiatici sono stati naturalizzati più uomini (930) che donne (757)
anche se lo scarto non è paragonabile a quello osservato nel caso degli
africani (tabelle 4 e 5). In termini relativi, la percentuale delle naturalizzazioni
di asiatici sul totale è scesa considerevolmente passando dal 10% nel 2000 al
2,1% nel 2009 (tabella 3).
Per quanto riguarda i minori d’età, i dati a nostra disposizione mostrano
che il numero dei minori naturalizzati è aumentato nel corso degli ultimi
anni 12 . La maggioranza delle naturalizzazioni di minori prima dei 4 anni d’età
riguarda gli africani che sono aumentati da 838 a 1.123 tra il 2004 e il 2009.
La maggioranza sono marocchini, un gruppo che ha subito un aumento
notevole negli ultimi anni (tabella 6). Nel 2004 gli africani rappresentavano il
79,5% delle naturalizzazioni di minori d’età, percentuale salita all’82% nel
2009. Nella stessa fascia d’età, invece, la percentuale dei minori
12 La Spagna è un paese d’immigrazione relativamente giovane. Per questo motivo, i dati delle
naturalizzazioni differenziati per età sono disponibili solo a partire dal 2004.
8

sudamericani e asiaici naturalizzati è molto più bassa rispetto a quella degli
africani (tabella 7).
Se ora consideriamo la fascia d’età compresa tra i 5 e i 14 anni non
osserviamo solo un aumento delle naturalizzazioni dei minori africani (da
1.354 a 1.622), e in particolare dei marocchini (da 1.081 a 1.253) ma anche e
soprattutto una crescita delle naturalizzazioni di sudamericani (da 393 a
1.847) (tabella 6). In particolare, i colombiani sono passati da 84 a 439 e gli
ecuadoriani da 67 a 971 tra il 2004 e il 2009, con un picco di 1.755
naturalizzazioni nel 2008. In termini relativi, la percentuale di sudamericani
in questa fascia d’età è passata dal 19,8% al 42%. Viceversa, la percentuale di
africani è scesa dal 69,3% al 42% di tutti i minori di 14 anni naturalizzati.
Nello stesso periodo, infine, il tasso di naturalizzazione di minori provenienti
da paesi asiatici è rimasto marginale, assestandosi intorno al 5% nel 2009
(tabella 7).
In conclusione, non solo le concessioni della cittadinanza spagnola hanno
subito un aumento molto significativo negli ultimi anni, ma l’evoluzione degli
stranieri naturalizzati mostra chiaramente una crescente prevalenza di
sudamericani rispetto ad altri gruppi come europei e africani (grafico 3).
Partendo da un’analisi del quadro giuridico è possibile individuare alcune
ragioni di queste trasformazioni.
3. Le fonti normative
L’ordinamento spagnolo è caratterizzato dall’assenza, fortemente criticata
dalla dottrina (Álvarez Rodriguez, 2010), di un testo unico in materia di
cittadinanza. L’art. 11 della Costituzione è la norma fondamentale
dell’ordinamento spagnolo in materia e stabilisce che la cittadinanza
spagnola si acquista, conserva e perde in conformità alle disposizioni di
legge. Gli artt. 17-28 del libro I, titolo I del Codice Civile, rubricato “Degli
spagnoli e degli stranieri”, costituiscono il nucleo essenziale di norme
sostanziali in materia. Come accennato, tali norme sono state modificate
dalla legge sulla cittadinanza n. 51/1982, emendata, a causa delle numerose
lacune, dalle successive L. 18/1990 e L. 36/2002. Oltre alle norme del Codice
Civile, disciplinano la materia gli artt. 63-68 della legge del Registro Civile
(LRC), gli artt. 220-237 del Regolamento del Registro Civile (RRC), insieme alle
circolari e decisioni della Direzione Generale dei Registri e del Notariato
(DGRN) 13 .
13 Cfr. Circolare DGRN del 20/03/2006, DGRN del 07/02/2007, DGRN del 28/03/2007, DGRN
del 23/05/2007, DGRN del 26/07/2007, DGRN del 04/11/2008. Si fará anche riferimento alle
decisioni della Direzione Generale del Registro e Notariato (DGRN) che, come si dirà più
avanti, é l’organo amministrativo responsabile del procedimento di domanda di ottenimento
della cittadinanza, e alla giurisprudenza in materia dell’Udienza Nazionale (Audiencia
9

La cittadinanza spagnola è altresì regolata in conformità alle Convenzioni
internazionali ratificate dalla Spagna, tra cui vale la pena ricordare: gli artt.
25 e 34 della Convenzione sullo Statuto dei Rifugiati; l’art. 32 della
Convenzione sullo Statuto degli apolidi; l’art. 5.3 della Convenzione
sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale; l’art. 24.3 del
Patto internazionale dei diritti civili e politici; l’art.9 della Convenzione
sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna;
l’art. 7 della Convenzione sui diritti del bambino.
La Costituzione prevede la possibilità di mantenere la doppia cittadinanza
per i richiedenti provenienti da paesi con cui la Spagna ha firmato trattati in
materia (art. 11, c. 3 Cost.). Si tratta dei paesi sudamericani che hanno avuto
o hanno particolari legami con la Spagna, e in particolare di Cile, Perù,
Paraguay, Nicaragua, Guatemala, Bolivia, Ecuador, Costa Rica, Honduras,
Repubblica Dominicana, Argentina, Colombia e Venezuela.
La cittadinanza spagnola a titolo originario è attribuita iure sanguinis (art.
17 cc.) e, in virtù del dettato costituzionale, non se ne può essere mai privati
(art. 11 Cost.) 14 . La cittadinanza a titolo originario prescinde dalla volontà
dell’individuo e si attribuisce in presenza dei requisiti stabiliti dalla legge.
Acquisiscono la cittadinanza iure sanguinis i figli di padre o madre spagnola
nati anche fuori del territorio spagnolo 15 . Il dettato del codice che prevedeva
la trasmissione della cittadinanza spagnola esclusivamente in linea paterna è
stato modificato per incompatibilità con il dettato costituzionale del 1978
(art. 39 Cost.) dalla L. 51/1982 16 .
Il principio del ius soli è parzialmente applicato ai nati in Spagna quando
almeno uno dei due genitori, pur essendo straniero, sia nato a sua volta in
Nacional) e del Tribunale Supremo. Se la domanda viene rigettata sono, infatti, competenti a
decidere la stessa Direzione Generale del Registro e Notariato in caso di ricorso
amministrativo; la Camera del Contenzioso Amministrativo dell’Udienza Nazionale, in caso di
ricorso giurisdizionale. La Camera del Contenzioso Amministrativo del Tribunale Supremo
(Tribunal Supremo) interviene come tribunale d’ultima istanza e decide solo in diritto con
funzione di corte di cassazione. I testi completi delle sentenze sono disponibili on line sul sito
http://www.poderjudicial.es/search/indexAN.jsp.
14 Il testo costituzionale marca in tal modo la differenza fondamentale tra la nazionalità
originaria e a titolo derivato su cui ci soffermeremo più avanti.
15 Il principio del ius sanguinis rivela l’intenzione di mantenere la cittadinanza come strumento
di controllo sulla popolazione legata storicamente alla nazione, piuttosto che come strumento
di accesso ai diritti da parte di chi vive e page le tasse sul territorio. Ciò viene interpretato
come retaggio storico di una legislazione ancora fortemente marcata dalla storia di
colonialismo e emigrazione della Nazione spagnola (Weil 2001; Martín-Pérez e Moreno
Fuentes 2010). In questo senso, è significativo notare che il termine territorio spagnolo è stato
interpretato estensivamente includendo in alcuni casi le ex-colonie (Sent. Tribunale Supremo,
7 Novembre 1999, n. 7011/1999, Camera del Contenzioso Amministrativo, Sez. VI).
16 Nonostante la norma introdotta nel 1982 non avesse efficacia retroattiva, nelle Decisioni del
DGRN si é consolidato l’orientamento secondo cui la norma del codice del 1954 é stata
derogata immediatamente dall’entrata in vigore della Costituzione del 1978 (Decisione DGRN,
Sez. III, del 13 Ottobre 2001).
10

Spagna (cosiddetto “doppio” ius soli) 17 , così come previsto dall’art. 17 cc. 18 .
Inoltre, acquistano la cittadinanza iure soli a titolo originario i nati in Spagna
da due genitori stranieri se entrambi sono apolidi o la loro nazionalità non si
trasmette iure sanguinis (e i figli quindi si ritroverebbero in una condizione di
apolidia) e i nati nel territorio spagnolo non riconosciuti dai propri genitori.
Vige la presunzione secondo cui si considerano come nati in Spagna i minori
la cui prima residenza conosciuta è nel territorio spagnolo (Comte Guillemet,
1993).
La cittadinanza spagnola può anche essere acquistata a titolo derivato su
richiesta dell’interessato. Mentre però della cittadinanza d’origine non si può
essere privati (salvo il caso di rinuncia volontaria per acquistare altra
cittadinanza), la cittadinanza acquisita a titolo derivato si può perdere
quando ricorrono le condizioni previste dagli artt. 24 (uso esclusivo di altra
cittadinanza per tre anni) e 25 cc. (arruolamento o carico politico all’estero).
Il Governo può tuttavia concedere discrezionalmente un nulla osta per il
recupero della cittadinanza spagnola (art. 26 cc.). Gli artt. 20-22 cc.
stabiliscono i modi di acquisto della cittadinanza a titolo derivato: il diritto di
opzione (art. 20 cc.), e il certificato di cittadinanza ottenuto per Decreto del
Governo (art. 21 cc.), per uso di fatto della cittadinanza spagnola (art. 18 cc.)
e per residenza (di cui si tratterà nel paragrafo successivo).
Godono del diritto di optare per la cittadinanza spagnola (art. 20 cc.)
coloro che siano soggetti alla patria potestà di un cittadino spagnolo 19 ; coloro
la cui filiazione o nascita in Spagna sia stata determinata dopo il
raggiungimento della maggiore età (nel termine di due anni); coloro i cui
genitori siano stati spagnoli d’origine (nonostante poi avessero perso la
cittadinanza) e siano nati in Spagna (e non nelle ex-colonie) 20 . Questo
requisito riduce evidentemente il numero dei possibili richiedenti. Com’è
stato già menzionato, in virtù della Legge sulla Memoria Storica, il diritto di
opzione è stato esteso anche a coloro i cui genitori e nonni abbiano sofferto
la violenza e le persecuzioni della guerra civile e della dittatura e come
conseguenza dell’esilio abbiano perso la cittadinanza spagnola (fino al 31
17 “Doppio” ius soli non è, in realtà, un termine particolarmente adeguato. Trattandosi di
immigrati di terza generazione, il principio in questione sarebbe piuttosto meglio definito
come “ius soli aggravato dal ius sanguinis” (Honohan, 2010).
18 La L. 18/1990 ha modificato l’art.17 cc. incorporando al suo interno le disposizioni previste
dall’art. 7 della Convenzione sui diritti del Bambino del 1989, ratificata in Spagna nel 1990.
19 É irrilevante che la cittadinanza del genitore sia a titolo originario o derivato, potendo
dunque optare per la cittadinanza anche i figli dei naturalizzati. Invece, ai minori adottati é
attribuita la cittadinanza a titolo originario in modo immediato e automatico (artt. 19 e L.
54/2007).
20 Fino al 1982 la cittadinanza si trasmetteva solo per via paterna. Non avendo la L. 51/1982
avuto effetto retroattivo, i figli di madre spagnola (che hanno perso la cittadinanza spagnola)
possono optare per la cittadinanza ex art. 20 senza limiti di tempo.
11

dicembre 2011) 21 . In questo modo è possibile evitare discriminazioni nei
confronti dei figli di emigranti in ragione del luogo di nascita dei propri
genitori.
La dichiarazione d’opzione, secondo la legge nazionale, può essere
formulata dall’interessato entro due anni dal raggiungimento della maggiore
età o dal rappresentante legale in caso di minore o incapace. Coloro i cui
genitori fossero spagnoli d’origine nati in Spagna non sono invece soggetti al
limite di due anni dal raggiungimento della maggiore età per esercitare il
diritto di opzione (L. 36/2002). Si tratta di una dichiarazione personalissima e
la mancata comparizione dell’interessato comporta, quindi, il rigetto della
domanda 22 . La competenza spetta al responsabile del Registro Civile del
domicilio corrispondente o al Console se il richiedente non risiede in Spagna.
La residenza non è, infatti, un requisito per ottenere la cittadinanza spagnola
per opzione. In questo senso è rilevante osservare che in questo momento si
deve anche individuare il foro competente (vecindad civil).
Ai sensi dell’art. 20 cc. la cittadinanza spagnola può anche essere
acquisita attraverso il rilascio di un “certificato di naturalizzazione” (carta de
naturaleza) mediante Regio Decreto, emanato a discrezione del Governo nei
casi in cui il richiedente si trovi in “circostanze eccezionali”. La possibilità di
ottenere la cittadinanza spagnola ex art. 20 cc. è un privilegio che viene
concesso generalmente ad artisti o atleti di fama riconosciuta che lavorano in
Spagna, senza esigere il requisito della residenza. In varie occasioni il
Governo ha previsto espressamente le ragioni eccezionali per ottenere il
certificato di cittadinanza per decreto (carta de naturaleza) come nel caso
dei combattenti nelle file delle Brigadas Internacionales nel bando
repubblicano durante la guerra civile (art. 18, L. 52/2007) 23 o delle vittime a
seguito degli attentati dell’11 marzo 2004. I dati forniti dal Ministero della
Giustizia indicano una certa differenza tra il numero delle richieste e quello
delle concessioni. Il numero delle concessioni è, infatti, ancora relativamente
basso rispetto al numero di procedimenti aperti (tabella 8). Interessante
evidenziare il numero di beneficiari membri della Comunità Sefardita
nonostante questo gruppo goda, come vedremo in seguito, di un accesso
21 Cfr. Decisione 17 Marzo 2010 con cui é stato esteso il termine per esercitare il diritto di
opzione previsto dalla Legge sulla Memoria Storica.
22 Decisione DGRN del 23 Marzo 1991.
23 Il Regio Decreto 39/1996, sulla concessione della cittadinanza ai combattenti nelle Brigate
Internazionali durante la guerra civile spagnola era stato emanato per esprimere gratitudine ai
sopravvissuti per avere combattuto per la libertà. Tuttavia, le richieste non furono numerose a
causa dei termini previsti per la presentazione della richiesta (3 anni), ma soprattutto perché
era richiesta la rinuncia alla propria cittadinanza d’origine. Il Regio Decreto 1792/2008 ha
eliminato il termine massimo per presentare la richiesta e l’art. 18 della Legge sulla Memoria
Storica ha esonerato gli interessati all’obbligo di rinunciare alla loro cittadinanza. Delle 15
domande presentate, sono state tutte concesse meno una per decesso (Álvarez Rodriguez,
2009: 145).
12

privilegiato alla cittadinanza spagnola (tabella 9). Nel caso delle vittime
dell’11 marzo 2004, invece, solo il 12,8% delle richieste sono state accolte
(tabelle 10 e 11).
Infine, l’art. 18 prevede che chi ha utilizzato in buona fede e in modo
continuato per dieci anni la cittadinanza spagnola di fatto ne ha diritto anche
se il titolo originario iscritto nel Registro Civile è stato annullato. Questo
istituto è stato usato per concedere la cittadinanza ai residenti nelle excolonie
24 .
La maggioranza delle concessioni della cittadinanza spagnola avviene
però sulla base del requisito della residenza sul territorio. Come già
anticipato nel paragrafo dedicato al quadro statistico d’insieme sull’acquisto
della cittadinanza, le naturalizzazioni di stranieri in Spagna per residenza
sono cresciute in modo significativo negli ultimi anni. Per questa ragione è
necessario dedicare un esame più approfondito a questa tipologia di
acquisizione di cittadinanza.
4. L’acquisto della cittadinanza per residenza
Ha diritto di ottenere la cittadinanza spagnola lo straniero che abbia
risieduto in Spagna in modo “regolare e continuato nel periodo precedente
alla richiesta” per un periodo di dieci, cinque, due o un anno, a seconda dei
casi che verranno di seguito esposti (art. 22 cc.). Non è tuttavia sufficiente la
prova della permanenza di fatto sul territorio, essendo richiesta la prova di
avere ottenuto il permesso di soggiorno. La titolarità del visto diplomatico o
di studio non è a tal fine considerata sufficiente. Per i cittadini dell’UE è
sufficiente la semplice registrazione nel Registro dei Cittadini dell’Unione
Europea poiché, ai sensi del Regio Decreto 240/2007, il permesso di
soggiorno (tarjeta de residencia) non è più necessario per i cittadini
comunitari.
Sono numerose le interpretazioni rispetto alla nozione di residenza
regolare e continuata prevista dal Codice: mentre la Direzione Generale del
Registro Civile e del Notariato (in quanto organo preposto al procedimento
amministrativo di concessione della cittadinanza in Spagna) ha conferito un
significato restrittivo alla nozione di effettività della residenza, il Tribunale
Supremo ha mantenuto un criterio più flessibile. Secondo la giurisprudenza,
l’assenza occasionale o per giustificati motivi non comporta il venir meno del
requisito della residenza ininterrotta e non interrompe la residenza regolare,
essendo ammesso lo sporadico allontanamento dal territorio per ragioni di
24 Si consideri il caso dei cittadini del Sahara Occidentale, Sent. Tribunale Supremo, 28 Ottobre
1998, n. 6268/1998, (Camera Civile, Sez. I).
13

studio o lavoro 25 . Al contrario, la mancanza di effettiva dimora sul territorio
spagnolo (come, per esempio, nel caso in cui il richiedente svolga un’attività
lavorativa in proprio all’estero) è stata interpretata come mancanza dei
requisiti della cittadinanza 26 .
La regola generale prevede un periodo di dieci anni di residenza regolare
e continuata. Come hanno evidenziato alcune recenti analisi sulle politiche
d’integrazione e di cittadinanza, l’ordinamento spagnolo è tra i paesi più
esigenti per quanto riguarda il periodo minimo di residenza necessario per
richiedere la cittadinanza (Lister, Williams et al., 2007; Howard, 2009;
Migration Policy Index, 2011).
Esistono peraltro diverse condizioni che permettono la riduzione di
questo termine. Sono sufficienti cinque anni se lo straniero ha ottenuto lo
status di rifugiato (art. 22 Cc). La riduzione non è stata tuttavia estesa agli
apolidi in aperta violazione degli obblighi internazionali ratificati dalla Spagna
nel 1997 27 .
Sono sufficienti due anni di residenza regolare se si tratta di richiedenti
provenienti da paesi Sudamericani, Andorra, Filippine, Guinea Equatoriale e
Portogallo. La riduzione del termine risponde all’idea di una speciale
relazione con quei paesi per contiguità geografica o legami di tipo coloniale.
È sorprendente che la Spagna riconosca la riduzione del termine del periodo
di residenza solo ai cittadini di uno degli Stati Membri dell’Unione Europea, il
Portogallo. Gli altri paesi dell’UE non godono di alcuna riduzione del termine.
Per ottenere la cittadinanza spagnola tutti i cittadini dell’UE devono, infatti,
soddisfare il requisito della residenza regolare e continuata in Spagna per un
periodo non inferiore a dieci anni che bisogna dimostrare presentando il
certificato d’iscrizione nel Registro dei Cittadini dell’Unione Europea.
Godono della riduzione del periodo di residenza a due anni anche gli
stranieri appartenenti alla Comunità Sefardita come misura compensatoria
per le persecuzioni sofferte durante l’Inquisizione. Bisogna tuttavia precisare
che il Governo ha iniziato a concedere ai richiedenti d’origine sefardita la
cittadinanza soprattutto per decreto (carta de naturaleza). Si può dunque
ritenere che la condizione di sefardita sia stata elevata a condizione speciale
che consente di ottenere la cittadinanza per decreto senza obbligo di
residenza in Spagna (Álvarez Rodriguez, 2009: 115).
Infine, il Codice Civile (art. 22 cc.) identifica sei gruppi di richiedenti che
possono ottenere la cittadinanza spagnola dimostrando di possedere il
25
Sent. Tribunale Supremo, 23 Novembre 2000, n. 8575/2000 (Camera del Contenzioso
Amministrativo, Sez. VI); Sent. Tribunale Supremo, 13 Febbraio 2008, n. 525/2008 (Camera del
Contenzioso Amministrativo, Sez. VI).
26
Sent. Tribunale Supremo, 18 Maggio 2007, n. 3367/2007 (Camera del Contenzioso
Amministrativo, Sez. VI).
27
Cfr. Convenzione sullo Statuto degli apolidi.
14

equisito della residenza regolare e continuata sul territorio spagnolo per un
solo anno:
1. chi è nato nel territorio spagnolo da genitori stranieri 28 ;
2. chi è sposato da almeno un anno con un cittadino spagnolo (purché
non sia separato legalmente o di fatto) 29 ;
3. chi non ha esercitato il diritto di opzione nei termini di legge;
4. chi si trova sotto tutela, custodia o affidamento di un cittadino
spagnolo o di una istituzione spagnolo per due anni consecutivi;
5. chi è vedovo di un cittadino spagnolo (purché alla morte del coniuge
non sussista separazione regolare o di fatto);
6. chi è nato fuori dal territorio spagnolo da padre o madre, nonno o
nonna di origine spagnola 30 .
Prospetto riepilogativo sull’acquisizione della cittadinanza per residenza
Condizioni
Durata
della residenza
Norma generale 10 anni
Cittadini dell’Unione Europea 10 anni
Rifugiati 5 anni
Cittadini di paesi sudamericani, Andorra, Filippine, Guinea Equatoriale,
Portogallo e Sefarditi
2 anni
Nati in territorio spagnolo 1 anno
Coloro che non hanno esercitato il diritto all’opzione nei limiti stabiliti dalla
legge
1 anno
Tutela 1 anno
Matrimonio 1 anno
Vedova o vedovo 1 anno
Nati fuori dalla Spagna da padre o madre, nonno o nonna spagnoli in origine 1 anno
28 La nascita nel territorio spagnolo da genitori stranieri non attribuisce iure soli la
cittadinanza, ma costituisce una condizione privilegiata che permette la riduzione della
residenza regolare e continuata richiesta per l’ottenimento della cittadinanza a un solo anno.
29 Il matrimonio con un cittadino spagnolo non comporta l’acquisto automatico della
cittadinanza, ma costituisce una causa di riduzione ad un anno dei termini della residenza
regolare e continuata. Sui matrimoni di convenienza o simulati, si veda Carrascosa Gonzales
(2002). Incombe sul richiedente l’onere di provare la coabitazione prima della presentazione
della domanda, non essendo sufficiente la presunzione legale di convivenza matrimoniale ex
art. 69 cc. Sull’effettività della convivenza e l’irrilevanza della separazione dei coniugi quattro
mesi dopo la domanda di concessione della cittadinanza, si veda Sent. Tribunale Supremo del
22 Dicembre 2006, n. 8100/2006 (Camera del Contenzioso Amministrativo, Sez. VI). Sulla
applicabilitá della legislazione regionale sulle coppie di fatto e la rilevanza in materia di
acquisto della cittadinanza, si veda l’interpetazione di Carrascosa Gonzales (2002); contra
Sevilla Bujalance (2005).
30 Per i figli o nipoti di coloro che hanno perso la cittadinanza spagnola a causa dell’esilio fino
al 31 Dicembre 2011 é applicabile la Legge sulla Memoria Storica.
15

Il regime spagnolo della cittadinanza è quindi caratterizzato da una norma
generale particolarmente restrittiva e da una lunga serie di eccezioni, alcune
di esse con forti ripercussioni sul trend delle naturalizzazioni come è possibile
verificare alla luce dell’evoluzione del numero di stranieri ai quali è stata
concessa la cittadinanza spagnola negli ultimi anni.
4.1 L’acquisto della cittadinanza dopo dieci anni di residenza
La Spagna è un paese d’immigrazione recente, con forti flussi migratori
irregolari e un numero ancora ridotto di stranieri con più di dieci anni di
residenza regolare e continuata. Le naturalizzazioni in base alla condizione dei
dieci anni di residenza minima sono perciò poco numerose in termini sia
assoluti sia relativi (tab. 12 e 13). Se osserviamo i dati relativi al periodo 2004-
2009, notiamo che questo tipo di naturalizzazioni sono diminuite passando dal
19% al 6% del totale delle naturalizzazioni (tabella 13 e grafico 4).
Le naturalizzazioni di cittadini europei sono diminuite tra il 2004 el il 2009
soprattutto a causa del minor numero di concessioni a bulgari e a rumeni
(tabella 12). Il numero delle naturalizzazioni di ucraini è ancora molto ridotto
mentre sono aumentate le naturalizzazioni di cittadini russi (da 1 nel 1999 a
65 nel 2009). In termini relativi, le naturalizzazioni di europei rimangono
comunque poco rilevanti e non superano il 7% del totale dei procedimenti
(tabella 13).
Anche se le comunità africane sono tra le più antiche in Spagna, non sono
stati registrati aumenti significativi delle naturalizzazioni in base al criterio
dei dieci anni di residenza minima; al contrario, nel corso degli ultimi anni
sono diminuite. In particolare, le naturalizzazioni di marocchini - la comunità
africana più numerosa - sono aumentate in maniera significativa tra il 1998 al
2004 per poi diminuire di nuovo negli anni successivi (tabella 12). Ciò
nonostante, ancora nel 2009 il 78% dei naturalizzati in base al criterio dei
dieci anni di residenza minima era composto da africani (tabella 13) e in
questo gruppo, i marocchini rappresentano il 79% di tutte le naturalizzazioni,
oltre a coprire il 62% del totale delle naturalizzazioni in base al criterio dei
dieci anni.
Le naturalizzazioni di asiatici sono diminuite tra il 2004 e il 2009 passando
da 707 a 636 concessioni (se eccettuiamo due picchi nel 2005 e nel 2007). Se
prendiamo in esame le singole comunità, vale la pena menzionare il sensibile
aumento delle naturalizzazioni di cinesi che sono passate da 10 a 225 tra il
1998 e il 2009 (tabella 12). In termini relativi, le naturalizzazioni di asiatici
sono aumentate solo di due punti tra il 2004 e il 2009 (tabella 13). Nel
gruppo degli asiatici, spicca il basso numero dei filippini che, come sappiamo,
possono richiedere la cittadinanza già dopo due anni di residenza e che
quindi non utilizzano questa via.
16

Infine, bisogna sottolineare l’esiguo numero di sudamericani naturalizzati
in questo gruppo. Anche in questo caso, come nel caso di filippini e guineiani,
la maggioranza ha richiesto la cittadinanza spagnola in base al criterio dei
due anni di residenza minima.
4.2 L’acquisto della cittadinanza dopo due anni di residenza
Le naturalizzazioni di cittadini stranieri in base al requisito dei dieci anni di
residenza minima non hanno subito variazioni rilevanti negli ultimi anni e, in
molti casi, sono addirittura diminuite con l’aumento delle naturalizzazioni in
base al requisito minimo dei due anni di residenza. Queste ultime, tra il 2004
e il 2009, sono aumentate da 21.549 a 60.352 passando dal 55% al 75% del
totale delle concessioni (tabella 14 e grafico 4). Tale incremento è dovuto
principalmente alla crescita dei flussi di sudamericani che, come prima
accennato, godono di un accesso privilegiato alla cittadinanza spagnola
(grafico 5): difatti, le loro naturalizzazioni sono passate da 19.936 nel 2004 a
59.300 nel 2009 (tabella 14). Negli ultimi anni sono aumentate soprattutto le
concessioni a ecuadoriani e colombiani, le due comunità sudamericane più
numerose in Spagna. Sono invece cresciute in misura minore le
naturalizzazioni di peruviani e dominicani, probabilmente perché i flussi
provenienti da questi due paesi hanno perso intensità rispetto a quelli
provenienti da Colombia ed Ecuador. Nel 2009 le naturalizzazioni di
sudamericani non erano solo il 98% di tutte le naturalizzazioni concesse in
base al requisito dei due anni di residenza minima (tabella 13), ma anche il
74% (59.300 di 79.597) del totale di tutte le naturalizzazioni concesse nello
stesso anno. Nel caso delle altre comunità privilegiate gli aumenti invece non
sono stati particolarmente significativi (come per la Guinea Equatoriale) e, in
alcuni casi, si sono verificate delle diminuzioni di procedimenti registrati
(Portogallo e Filippine) (tabella 14).
4.3 L’acquisto della cittadinanza per matrimonio
L’acquisizione della cittadinanza per matrimonio con un cittadino spagnolo è
considerato generalmente uno dei modi più facili per aggirare le norme
sull’ingresso o il soggiorno e una grave minaccia rispetto a un efficace
controllo dei flussi di immigrati. Anche in Spagna, i funzionari intervistati
hanno dichiarato di temere l’effetto “colabrodo” dei cosiddetti matrimoni di
convenienza e hanno sottolineato l’importanza di agire duramente contro
questo fenomeno. Un alto funzionario della Direzione Generale dei Registri e
del Notariato ha anche sottolineato la necessità di aumentare il numero degli
anni richiesti per la naturalizzazione dopo il matrimonio con uno straniero.
17

Ciò nonostante, i dati ci presentano un quadro meno preoccupante di quello
dipinto dai nostri interlocutori. Anche se le naturalizzazioni per matrimonio
sono aumentate da 1.063 a 9.038 tra il 2004 e il 2009 (tabella 15), la loro
percentuale rispetto al totale delle naturalizzazioni è scesa dal 15% all’11%
nello stesso periodo indicando, a dispetto dei peggiori pronostici, che
l’incidenza di questo canale è diminuita nel corso degli anni (grafico 4).
Vediamo ora in dettaglio l’andamento delle naturalizzazioni per matrimonio
negli ultimi anni.
Il numero dei naturalizzati d’origine europea per matrimonio è molto
basso in Spagna rispetto a quello di altri paesi dell’UE. Si è registrata una
netta diminuzione delle naturalizzazioni per matrimonio nel caso di Francia,
Belgio, Italia e Regno Unito tra il 1998 e il 2003 (tabella 15). In altri casi, come
quello della Bulgaria e della Romania, la diminuzione è stata meno sensibile.
A partire dal 2004, invece, è aumentato il numero delle naturalizzazioni di
cittadini comunitari dovuto in particolar modo aa quelle richieste da cittadini
portoghesi (da 62 nel 2004 a 139 nel 2008) (tabella 15). Nello stesso periodo
sono aumentate anche le naturalizzazioni di russi e ucraini mentre sono
diminuite quelle di bulgari e di rumeni. Nel caso di molti cittadini europei, le
naturalizzazioni per motivi di matrimonio rappresentano la via principale per
ottenere la cittadinanza spagnola soprattutto nel caso di paesi come
Romania, Bulgaria e Russia. L’unica eccezione è il Portogallo, dato che la
maggioranza dei portoghesi vengono naturalizzati in base al requisito della
residenza minima di due anni. I dati relativi al genere dei naturalizzati sono
limitati agli anni 2007-2009 ed evidenziano una predominanza di donne
arrivate a rappresentare il 68% di tutti i naturalizzati nel 2009 (tabella 16).
Le naturalizzazioni di africani per matrimonio mostrano due picchi nel
2007 e nel 2008 con ancora una volta il Marocco come paese di riferimento.
Le naturalizzazioni di marocchini per matrimonio passano da 707 nel 1998 a
1.367 nel 2008, scendendo di nuovo a 909 nel 2009 (tabella 15). La Nigeria,
anche se a molta distanza dal Marocco, è il secondo paese africano che
registra un aumento significativo di questo tipo di naturalizzazioni,
registrando un aumento di casi tra il 1998 e il 2009 (da 10 a 70). In termini
relativi le naturalizzazioni per matrimonio sono diminuite, passando dal
19,6% al 13,9% del totale tra il 2004 e il 2009, giacchè la maggioranza ottiene
la cittadinanza in base al requisito dei dieci anni di residenza minima (tabella
17). Soprattutto nel caso del Marocco, la percentuale delle naturalizzazioni
per matrimonio si è ridotta significativamente passando dal 41,3% (707 di
1.541) al 13,9% (929 di 6.683) di tutti i casi registrati tra il 1998 e il 2009. Col
passare del tempo, dunque, la rilevanza della residenza per matrimonio si è
ridotta rispetto alle altre modalità di acquisizione della cittadinanza
spagnola.
La comunità sudamericana è senza dubbio quella maggiormente
interessata dalle naturalizzazioni per matrimonio. Tra il 1998 e il 2003
18

l’aumento in termini assoluti è stato molto significativo nel caso di
colombiani (da 172 a 544), cubani (309 a 661) e brasiliani (da 132 a 231) e, in
misura minore, nel caso di peruviani (da 211 a 273) e dominicani (da 365 a
405) (tabella 15). Il trend rimane pressochè invariato per i richiedenti
provenienti da Uruguay e Paraguay. Tra il 2004 e il 2009 le naturalizzazioni di
sudamericani per matrimonio passano da 3.758 nel 2004 a 6.728 nel 2009,
con due importanti picchi nel 2007 (7.324) e nel 2008 (9.255). L’aumento più
rilevante riguarda senza dubbio colombiani (da 728 a 1.604), argentini (da
457 a 834) e cubani (da 612 a 811) (tabella 15). Aumentano anche le
concessioni a ecuadoriani (da 205 a 642) e, in modo meno significativo,
quelle concesse a peruviani (da 283 a 356) e a dominicani (da 401 a 486) 31 .
Infine, anche in questo caso, osserviamo un netto predominio delle donne,
nel 2009 il 69 % di tutti i naturalizzati per questa via (tabella 16).
Sebbene il peso delle naturalizzazioni per matrimonio tra i sudamericani
sia aumentato nel corso degli anni (nel 2004 i sudamericani rappresentavano
il 64% del totale dei naturalizzati per matrimonio, nel 2009 il 74%; cfr tabella
17), questo canale rimane secondario rispetto ad altri motivi. Difatti, nel
2009 solo il 10% (6.728 di 67.243) dei sudamericani hanno ottenuto la
cittadinanza per matrimonio. In particolare, tali procedure sono
particolarmente poco frequenti nel caso di colombiani (9,7%), boliviani
(6,2%), peruviani (5,5%) ed ecuadoriani (2,4%). Le uniche eccezioni a questo
trend sono rappresentate da quelle presentate da messicani (46,2%) e cubani
(30%), le cui percentuali sono, invece, più alte rispetto ad altre vie di acquisto
di cittadinanza.
Solo il 3% degli stranieri di origine asiatica naturalizzati nel 2009 ha usato
il matrimonio come via di accesso alla cittadinanza. Si tratta quindi di una
percentuale molto bassa rispetto ad altri paesi (tabella 17). Questo tipo di
naturalizzazione ha registrato alcuni aumenti nel caso di richiedenti cinesi e
indiani (tabella 15) mentre vi è stata una chiara diminuzione di casi iraniani
(da 30 a 13). Negli anni successivi non si registrano variazioni rilevanti a
eccezione del caso del Pakistan che nel 2009 era il paese asiatico con il
maggior numero di naturalizzazioni per matrimonio (tabella 15). Nel caso dei
paesi asiatici il numero delle naturalizzazioni di donne straniere per
matrimonio (535) è di poco superiore a quello degli uomini (492) (tabella 16).
4.4 L’acquisto della cittadinanza da parte dei minori
La naturalizzazione di minori in Spagna può avvenire sia un anno dopo la
nascita in territorio spagnolo sia in seguito al ricongiungimento familiare. In
31 Il numero piuttosto basso delle naturalizzazioni di ecuadoriani per via del matrimonio è
probabilmente dovuto al carattere più recente dell’immigrazione da questo paese e dagli alti
indici di irregolarità da cui è stata caratterizzata questa comunità.
19

quest’ultimo caso, i minori possono accedere alla cittadinanza non solo per
l’opzione (nel caso uno dei due genitori sia stato naturalizzato spagnolo), ma
anche richiedendo la cittadinanza dopo due o dieci anni di residenza
regolare. Tuttavia non sono disponibili dati che ci permettano di distinguere
le naturalizzazioni dei minori d’età in base al motivo. Il numero dei
ricongiungimenti familiari è aumentato negli ultimi anni soprattutto per i
sudamericani 32 . Possiamo quindi supporre che l’aumento dei naturalizzati
sudamericani nella fascia compresa tra i 5 e i 14 anni sia attribuibile ai nuovi
ingressi per ricongiungimento.
Inoltre, il ministero mette a disposizione i dati relativi alle naturalizzazioni
dei nati in Spagna da genitori stranieri. In questo caso possiamo farci un’idea
dell’evoluzione delle naturalizzazioni supponendo che la maggioranza dei
naturalizzati per questa via sia minore d’età. Il numero degli stranieri nati in
Spagna, e soprattutto quello degli stranieri nati da padre e madre entrambi
stranieri, è aumentato notevolmente negli ultimi anni (grafico 6 e tabella 18).
Tale aumento è stato accompagnato da un aumento delle naturalizzazioni
concesse per nascita, che sono salite da 3.005 a 3.696 tra il 2004 e il 2009
con un picco di 4.578 naturalizzazioni nel 2008 (tabella 19). Nel 2009 gli
africani rappresentavano quasi l’80% delle naturalizzazioni degli stranieri nati
in Spagna. Rimane invece molto basso il numero dei nati da genitori
sudamericani naturalizzati per questa via. Il basso tasso di sudamericani
naturalizzati per nascita, circa il 5% del totale, è probabilmente dovuto al
fatto che molti di essi scelgono di optare alla cittadinanza spagnola invece di
richiedere la naturalizzazione dopo due anni di residenza in Spagna. Infine, il
basso tasso di minori asiatici naturalizzati per nascita (10%) è invece
probabilmente dovuto al carattere recente dei flussi provenienti dall’Asia e
quindi al conseguente numero poco significativo di asiatici nati in Spagna
(tabella 20).
In caso di adozioni, la cittadinanza spagnola viene concessa
automaticamente. Si tratta di un canale di acquisto della cittadinanza molto
rilevante nel caso spagnolo, poiché la Spagna è, dopo gli Stati Uniti, il paese
con il maggior numero di adozioni internazionali secondo il rapporto della
Commissione italiana per le adozioni internazionali 33 . La maggior parte dei
bambini adottati provengono dall’Asia, (soprattutto dalla Cina) e dall’Europa
(in particolare dalla Bielorussia) mentre è minore il numero delle adozioni di
bambini sudamericani o africani (tabella 21). Per quasi tutti i paesi, è
possibile osservare un picco delle adozioni tra il 2004 e il 2005 e una brusca
riduzione, probabilmente dovuta alla crisi economica, a partire dal 2007.
32 Nel 2000 erano stati registrati solo 7 permessi di questo tipo in Spagna mentre nel 2009
erano già 229.111, di cui 107.848 concessi a sudamericani.
33 Cfr. http://www.commissioneadozioni.it/media/49799/13_dp%202_2008_cap%206.pdf.
20

4.5 Il caso eccezionale dei figli e dei nipoti degli spagnoli in esilio
Dal 2007 gli annuari del Ministero del Lavoro e dell’Immigrazione hanno
cominciato a separare la categoria dei figli o nipoti di spagnoli d’origine che
hanno richiesto la cittadinanza spagnola dopo un anno di residenza regolare
in Spagna. Come era prevedibile, la maggior parte delle richieste si sono
concentrate nei paesi dell’America del Sud che furono il principale destino
dell’emigrazione spagnola. Ciò nonostante, il numero delle concessioni a figli
e nipoti di spagnoli d’origine è ancora basso. In totale, ne sono stati
naturalizzati 2.664 e la maggior parte di essi nel 2008. La quasi totalità sono
sudamericani, soprattutto argentini (54%) e cubani (20%), seguiti da
uruguayani (7,4%) e venezuelani (4,5%) 34 .
Per quanto riguarda i figli e nipoti di spagnoli esiliati, ancora non sono
disponibili indicazioni precise sulle concessioni della cittadinanza in base alla
settima disposizione addizionale della Legge sulla Memoria Storica. Per lo
stesso motivo non è ancora possibile valutarne l’impatto sul volume dei flussi
migratori verso la Spagna. Secondo le stime del governo spagnolo, al
momento dell’applicazione della settima disposizione la cifra di possibili
discendenti di esiliati spagnoli si aggirava attorno al mezzo milione di
persone in Argentina, Uruguay, Cuba, Cile, Venezuela, Messico e Francia.
Soprattutto nel caso di Cuba si calcola che circa 300mila persone avrebbero
potuto fare richiesta della nazionalità spagnola tra il 2009 e il 2011. Secondo
fonti cubane, nel 2009 20mila richiedenti avevano già presentato la
documentazione presso le autorità spagnole a Cuba tanto che il Consolato
Generale Spagnolo nell’Avana è già stato battezzato da molti autoctoni “la
Fabbrica di Spagnoli” 35 . Ancora oggi il ministero degli Esteri non ha messo a
disposizione le cifre riguardanti questa categoria di naturalizzati. Secondo
l’agenzia Associated Press, nel gennaio del 2010 il governo spagnolo
annunciò di aver ricevuto 161.463 richieste, metà delle quali sarebbero state
accettate. Anche se non sono stati resi disponibili i dati secondo nazionalità,
è noto che il 95,5% delle richieste è stato presentato e valutato in paesi
sudamericani 36 .
5. Il procedimento di concessione della cittadinanza per residenza
L’amministrazione competente in materia di concessione della cittadinanza
per residenza è il Ministero di Giustizia e, in particolare, la Sottodirezione di
34 Questi dati si riferiscono ai figli o nipoti degli spagnoli in origine che possono richiedere la
cittadinanza dopo un anno di residenza (vedi quadro 1). I figli e i nipoti degli esiliati godono di
una canale privilegiato ma temporalmente ridotto in base alla cosiddetta Ley de Nietos.
35 Cfr. http://www.elpais.com/articulo/espana/fabrica/espanoles/elpepuesp/20090131elpepunac_10/Tes.
36 Cfr http://cubaout.wordpress.com/2010/01/16/espana-beneficiadas-ya-82000-personas-
por-ley-de-nietos/.
21

Giustizia (Subdirección de Justicia) da cui dipende la Direzione Generale dei
Registri e del Notariato (DGRN). Dalla DGRN dipende la Sottodirezione
Generale della Nazionalità e dello Stato Civile che è concretamente il
dipartimento responsabile.
La domanda di concessione della cittadinanza per residenza (art. 21 cc., c.
3) può essere fatta da: a) il maggiorenne o minore emancipato, b) il minore
al disopra dei quattordici anni d’età assistito dal rappresentante legale; c) il
rappresentante legale del minore al di sotto dei quattordici anni; d)
l’incapace da solo o adeguatamente rappresentato, a seconda del tipo di
incapacità.
Utilizzando il modello unico intestato al Ministero di Giustizia, il
richiedente deve dimostrare di avere risieduto sul territorio spagnolo
regolarmente e ininterrottamente nel periodo precedente alla richiesta. Con
la documentazione allegata deve dimostrare altresì la buona condotta e un
grado sufficiente d’integrazione nella società spagnola (art. 22 cc., c. 4). Il
funzionario responsabile ha l’obbligo di ascoltare personalmente il
richiedente per verificarne il grado di conoscenza linguistica e di
adattamento alla cultura e allo stile di vita spagnolo (art. 221 RRC).
Trattandosi di un concetto giuridico indeterminato, e data la peculiarità
dell’ordinamento spagnolo che riconosce tre nazionalità storiche (Catalogna,
Paesi Baschi e Galizia) con lingua propria 37 , è necessario ricorrere alle
decisioni giurisprudenziali. Da qui sembra possibile dedurre che il grado di
conoscenza della lingua richiesto è la capacità di comunicare in spagnolo e
sapersi relazionare con terzi in una delle lingue veicolari nazionali,
costituendo questo il presupposto dell’integrazione sociale 38 . Nel caso di una
richiesta di naturalizzazione in seguito al matrimonio con un cittadino
spagnolo, viene generalmente richiesta solo la conformità del coniuge del
richiedente che deve dichiarare di essere a conoscenza della richiesta di
naturalizzazione. Generalmente, i minori d’età non sono sottoposti a
intervista 39 .
In molte occasioni la scarsa conoscenza della lingua spagnola ha costituito
motivo sufficiente per il rigetto della domanda di concessione della
cittadinanza 40 . Tuttavia, va precisato che se il grado di adattamento e di
integrazione nella società spagnola implica il dovere di conoscere e saper
comunicare in una delle lingue ufficiali del paese, l’integrazione non si riduce
alla mera conoscenza della lingua, comportando l’accettazione e adozione di
un più ampio insieme di valori considerati definitori della “ispanitá”. Il
37
Le lingue ufficiali in Spagna sono dunque il castigliano, il catalano e il basco.
38
Sent. Tribunale Supremo, 10 Febbraio 2009, n. 367/2009 (Camera del Contenzioso
Amministrativo, Sez. VI).
39
Intervista con un ex-funzionario del Registro Civile di Alcalà de Henares (Madrid).
40
Sent. Tribunale Supremo, 16 Ottobre 2007, n. 6488/2007 (Camera del Contenzioso
Amministrativo, Sez. VI).
22

Tribunale Supremo ha riconosciuto il diritto a ottenere la cittadinanza
spagnola a un cittadino marocchino con scarsa conoscenza della lingua
spagnola parlata e incapacità di scrittura della stessa, che tuttavia era in
possesso di certificati di partecipazione a corsi di alfabetizzazione in centri di
formazione professionale. Tali certificati sono stati valutati come chiara
manifestazione della volontà di integrarsi nella società spagnola 41 . Peraltro,
non sapere leggere e scrivere in spagnolo non può costituire una causa di
rifiuto della domanda di concessione della cittadinanza nei casi in cui
l’interessato non abbia ricevuto istruzione nel suo paese d’origine e non sia
capace di leggere e scrivere neppure nella lingua materna. Si deve pertanto
considerare sufficiente il grado d’integrazione nella società spagnola da parte
di chi è capace di comunicare oralmente e ha dimostrato di avere
partecipato a corsi di scrittura e lettura per adulti in Spagna 42 .
Non esiste attualmente un test di cultura generale predefinito per
valutare il grado di adattamento alla società spagnola, ma spetta al
funzionario di turno decidere il contenuto dell’intervista a cui si sottopone il
richiedente (art. 221 RRC). L’intervista per valutare il grado di adattamento è
pertanto caratterizzata da un alto livello di arbitrarietà dato che nessun testo
legislativo ne formalizza modalità e contenuti.
Secondo la giurisprudenza, la mancanza di precedenti penali non è di per
sè prova della buona condotta civica. Anche se non è più necessario
presentare il certificato del casellario giudiziario rilasciato dalle autorità
spagnole, come prova della buona condotta si continua a chiedere la fedina
penale rilasciata dall’autorità competente dello Stato d’origine. L’assenza di
tale certificato non è più, tuttavia, motivo di archiviazione della richiesta 43 .
L’art. 22 cc. prevede che il richiedente dimostri la conformità della propria
condotta alle norme della convivenza civile, non solo durante il periodo di
residenza in Spagna ma anche nel periodo precedente. La mancanza di prova
della buona condotta è una delle cause più frequenti di rigetto della
domanda di concessione della cittadinanza 44 . È stato indiscutibilmente
considerato come comportamento contrario alla buona condotta, e pertanto
ostativo della concessione della cittadinanza, l’avere guidato sotto l’effetto
41
Sent. Tribunale Supremo, 18 settembre 2007, n. 6486/2007 (Camera del Contenzioso
Amministrativo, Sez. VI).
42
Sent. Udienza Nazionale, 27/11/2008, n. 4802/2008 (Camera del Contenzioso
Amministrativo, Sez. III).
43
Il certificato penale del paese d’origine non può essere tuttavia un requisito imprescindibile.
L’amministrazione deve, anzi, prescindere da tale documento quando si abbia contezza delle
difficoltà non imputabili all’interessato per ottenere il certificato dal paese di origine (Sent.
Tribunale Supremo, 30 Settembre 2008, n. 4978/2008, Camera del Contenzioso
Amministrativo, Sez. VI).
44
Sent. Tribunale Supremo, 21 Settembre 2010, n. 4978/2008 (Camera del Contenzioso
Amministrativo, Sez. VI).
23

dell’alcol 45 o l’essere stato arrestato per violenza sessuale. Per
l’accertamento della buona condotta civica vengono utilizzati il certificato del
Casellario Giudiziale, i rapporti della polizia e dei servizi segreti. Tuttavia, il
Tribunale Supremo ha stabilito che i rapporti negativi della polizia non
comportano automaticamente l’assenza della buona condotta 46 e che una
condanna penale non è da interpretarsi automaticamente come mancanza
del requisito della buona condotta, se si tratta di un epidodio isolato in un
lungo periodo di residenza in Spagna 47 .
Peraltro, la buona condotta non si riduce alla non violazione di norme
penali o amministrative, ma comporta anche il rispetto dei doveri civici
ragionevolmente esigibili. Secondo il Tribunale Supremo, per evitare
decisioni puramente arbitrarie, tali doveri sono identificabili con i doveri
costituzionali 48 .
Nel 2007 la Direzione Generale dei Registri e del Notariato ha elaborato e
pubblicato le norme sul procedimento di richiesta della cittadinanza per
residenza 49 . I documenti che, fino ad allora, dovevano essere presentati per
avviare il procedimento di richiesta di concessione della cittadinanza per
residenza, erano il certificato del casellario giudiziario rilasciato dalle Autorità
Spagnole e il certificato di residenza. La Direzione Generale ha deciso di
snellire l’avvio del procedimento incaricando l’amministrazione competente
ad acquistare d’ufficio i suddetti documenti 50 . In ogni caso il richiedente può
45 Sent. Tribunale Supremo, 24 Ottobre 2007, n. 6928/2007 (Camera del Contenzioso
Amministrativo, Sez. VI) e 5 Dicembre 2007, n. 7912/2007 (Camera del Contenzioso
Amministrativo, Sez. VI).
46 Sent. del Tribunale Supremo, 17 Ottobre 2007, n. 7055/2007 (Camera del Contenzioso
Amministrativo, Sez. VI). Si veda anche Sent. Tribunale Supremo, 22 Settembre 2008, n.
4785/2008 (Camera del Contenzioso Amministrativo, Sez. VI). Nel caso in questione al
richiedente era stata negata la cittadinanza per una denuncia per violenza sessuale nel 1989. Il
caso era stato archiviato l’anno successivo, 17 anni prima della domanda di concessione della
cittadinanza spagnola. Il Tribunale Supremo ha riconosciuto il diritto a ottenere la cittadinanza
tenendo in considerazione che il richiedente ha vissuto in Spagna dal 1978, ha sposato con
matrimonio canonico una cittadina spagnola e ha avuto una figlia; dissolto il primo
matrimonio, ha contratto nuovo matrimonio con un’altra cittadina spagnola e lavora per la
Direzione Generale della Marina Mercantile in qualità di Ufficiale di manutenzione.
47 Sent. Tribunale Supremo, 15 Dicembre 2008, n. 7152/2008 (Camera del Contenzioso
Amministrativo, Sez. VI).
48 Sent. Tribunale Supremo, 2 Giugno 1998, n. 3606/1998 (Camera del Contenzioso
Amministrativo, Sez. VI).
49 Circolare DGRN del 26 Luglio 2007.
50 Art. 63.2 della Legge Registro Civile (inserito dalla L. 54/2007) prevede che il responsabile
del procedimento di concessione della cittadinanza per residenza può chiedere d’ufficio alle
amministrazioni Certamente il nuovo procedimento ha reso più celere la presentazione della
richiesta. D’altra parte però il fatto che sia possibile richiedere documenti d’ufficio e senza il
consenso dell’interessato non può che suscitare alcune perplessità. pubbliche competenti -
con l’esclusivo fine del procedimento in questione e senza il consenso dell’interessato - tutti i
documenti necessari a verificare che il richiedente possegga i requisiti previsti dall’art. 22 cc.
24

consegnare un rapporto emesso dal governo regionale corrispondente al
domicilio del richiedente per dimostrare il suo livello d’integrazione (art. 63,
c. 3 LRC) 51 .
La domanda si presenta al Giudice Responsabile del Registro Civile, la cui
competenza si determina in base al domicilio del richiedente. Il giudice, che è
in questo caso il responsabile del procedimento amministrativo ma non ha
potere giurisdizionale, è incaricato di esaminare la documentazione e
trasmette il rapporto con la propria valutazione alla DGRN, cui spetta la
decisione ultima sulla richiesta. In caso di documentazione mancante o
insufficiente non può archiviare il procedimento poiché il potere decisionale
spetta al Ministro di Giustizia che lo delega alla DGRN. Nel caso in cui il
giudice presenti un rapporto sfavorevole, la DGRN deve valutare le
motivazioni del giudice e la pertinenza delle domande poste durante
l’intervista prima di confermarne tale decisione.
Nel caso in cui il Giudice Responsabile verifichi l’assenza di documenti
necessari per la richiesta, rimette il caso alla Direzione Generale con parere
sfavorevole (art. 365 RRC). Il Pubblico Ministero può intervenire nel
procedimento e chiamare testimoni a verificare la correttezza delle
dichiarazioni documentali.
In caso di documentazione insufficiente, è necessaria la comparizione del
richiedente e se l’interessato non compare nel termine di tre mesi, il
procedimento può essere archiviato. Tuttavia, la Direzione Generale si è
pronunciata favorevolmente alla riapertura del procedimento nel caso di
omessa notifica di archiviazione del procedimento. Sono state considerate
come cause di giustificazione dell’omessa comparizione, e pertanto
sufficienti a giustificare la riapertura del procedimento, il trasferimento
all’estero in precedenza comunicato alla Polizia 52 e la permanenza fuori della
Spagna per motivi medici 53 .
Fino al 2002 la legislazione spagnola non regolava la durata del
procedimento di concessione della cittadinanza. La L. 36/2002 (I disposizione
supplementare) in conformità alla Legge del Registro Civile (I disposizione
51 I corsi di lingua e integrazione delle regioni autonomi che sono finanziati con fondi pubblici.
L’affluenza ai corsi è alta perchè per ottenere i certificati d’integrazione è richiesta la
partecipazione obbligatoria degli immigrati. Gli stranieri si iscrivono ai corsi anche se
conoscono perfettamente la lingua per assicurarsi documenti che provino i buon livello di
integrazione. Ultimamente però il Partido Popular e il partito catalano Convergencia i Unió
(Convergenza e Unione), in linea con la tendenza in altri paesi europei, hanno reiterato più
volte la necessità di introdurre i test d’integrazione per regolare la presenza degli stranieri e
controllarne il grado di inclusione sociale. Cfr.
http://www.elpais.com/articulo/espana/CiU/recupera/idea/carnet/puntos/inmigrantes/elpep
iult/20100120elpepunac_15/Tes e http://www.publico.es/espana/46314/los-inmigrantestendran-un-visado-por-puntos-si-gana-rajoy.
52 Decisione DGRN del 1 Maggio 2002 (Sez. I).
53 Decisione DGRN del 14 Giugno 2002 (Sez. III).
25

supplementare) ha stabilito che il termine di conclusione del procedimento é
di un anno, escludendo la possibilitá di concessione della cittadinanza per
silenzio assenso. In mancanza di decisione espressa, trascorso il termine, la
domanda deve considerarsi rigettata.
Tuttavia, tutti i funzionari del Ministero della Giustizia intervistati
concordano sul fatto che il procedimento è molto lento a causa della difficile
coordinazione dei vari uffici dell’amministrazione competente, ovvero la
DGRN e i 437 Registri Civili distribuiti sul territorio nazionale. Vi sono inoltre
problemi di mancanza di personale per la gestione dell’ampio spettro di
competenze attribuite ai registri civili. La durata media di un procedimento di
naturalizzazione è di due anni anche se vi può essere un ulteriore ritardo di
un anno tra il giuramento e la consegna del documento d’identità
spagnolo 54 .
Il Ministro di Giustizia accoglie o rigetta le domande di concessione della
cittadinanza con Decreti Ministeriali pubblicati semestralmente sulla
Gazzetta Ufficiale (Boletín Oficial del Estado). Contro la decisione della DGRN
può presentarsi ricorso in via amministrativa davanti alla stessa
Amministrazione nel termine massimo di 30 giorni, o direttamente in via
giurisdizionale davanti alla Camera del Contenzioso Amministrativo
dell’Udienza Nazionale nel termine massimo di 60 giorni. Le sentenze
dell’Udienza Nazionale possono essere impugnate ulteriormente per
cassazione dinnanzi alla Camera del Contenzioso Amministrativo del
Tribunale Supremo 55 .
Quando ricorrono tutti i requisiti 56 , la notizia dell’accoglimento della
richiesta viene comunicata al richiedente. Tuttavia, la notifica non conclude
di per sè il procedimento per la concessione della cittadinanza. La
cittadinanza non si ottiene, infatti, fino al momento della comparizione e
conclusione del procedimento davanti al Responsabile del Registro Civile. La
mancata comparizione dell’interessato nel termine previsto, infatti,
comporta la pena della perdita del diritto ad ottenere la cittadinanza (art. 21,
c. 4 cc).
L’interessato deve comparire nel termine di centottanta giorni dalla
notifica davanti al funzionario che ha avviato il procedimento per dimostrare
54 Intervista con un ex-funzionario del registro civile di Alcalà de Henares (Madrid).
55 Artt. 116-117 della L. 30/1992.
56 Nonostante ricorrano tutti i requisiti, la concessione della cittadinanza può essere rifiutata
per ragioni di ordine pubblico o sicurezza nazionale. L’amministrazione deve tuttavia rendere
manifeste tali ragioni affinché l’organo giusrisdizionale possa decider ese si tratta
effetivamente di fatti che e situazioni che incidono sull’ordine pubblico o l’interesse nazionale
(Sent. Tribunale Supremo, 19 Giugno 1999, n. 4353/1999 (Camera del Contenzioso
Amministrativo, Sez. VI). Analogamente, la decisione dell’amministrazione non può fondarsi
esclusivamente su informazioni fornite dei servizi segreti e coperte dal segreto (Sent.
Tribunale Supremo, 29 Novembre 2004, n. 4353/1999 (Camera del Contenzioso
Amministrativo, Sez. VI).
26

che soddisfa i requisiti di cui all’art. 23 cc., e cióe: 1) essere maggiore di 14
anni e capace di giurare fedeltà al Re e obbedienza alla Costituzione e alle
leggi spagnole 57 e 2) dichiarare che si rinuncia alla propria cittadinanza
d’origine 58 , salvo nel caso di esistenza di accordi con i paesi Sudamericani per
la doppia cittadinanza.
Il procedimento di concessione della cittadinanza si conclude con
l’iscrizione della cittadinanza nel Registro Civile spagnolo (art. 23 cc.). Per
realizzare l’iscrizione della cittadinanza è necessario avere iscritto in
precedenza la nascita dell’interessato nel Registro Civile del domicilio
corrispondente che assume l’onere di informare il Registro Civile Centrale 59 .
Per i nati fuori della Spagna ciò è possibile solo al momento del giuramento,
momento in cui si dichiara anche il nome e cognome da iscrivere nel registro.
Quando il nome è contrario alle norme dell’ordinamento spagnolo (art. 213,
2 RRC), bisogna iscriverne uno diverso da quello che appare nei documenti
del paese d’origine. Si può peraltro richiedere l’iscrizione di un nome diverso
quando si dimostri l’uso reiterato di un altro nome.
Per quanto riguarda i cognomi, per evitare pregiudizi nell’identificazione,
lo straniero che acquisti la cittadinanza potrà conservare i cognomi nella
forma originale senza necessità di adeguarli alla grammatica e fonetica
spagnola (art. 198 RRC), se lo dichiara al momento del giuramento o entro i
due mesi successivi (art. 199 RRC) 60 . La DGRN ha stabilito che la finalità di
evitare pregiudizio all’identificazione non può essere interpretata nel senso
di permettere l’uso di un solo cognome, in quanto contrario alle norme
57 Mentre un cittadino che gode della cittadinanza a titolo originario deve adempiere
il dovere di difendere la patria, chi acquista la cittadinanza spagnola a titolo derivato
deve altresì giurare fedeltà al Re e obbedienza della Legge costituzionalmente
stabiliti. Questo requisito può tuttavia costituire una violazione di diritti
fondamentali per i figli degli esiliati repubblicani nati all’estero che vogliano
recuperare la cittadinanza di cui i loro genitori erano stati privati con l’esilio,
http://www.elmundo.es/elmundo/2008/12/27/espana/1230396909.html.
58 Cfr. il caso di un cittadino italiano cui era stata rifiutata la cittadinanza per
mancanza di rinuncia alla propria cittadinanza di origine. La Direzione Generale dei
Registri e del Notariato ha chiarito con la Decisione DGRN del 27 Settembre 2007 che
il requisito ex art. 23 cc. è puramente formale e che non è necessario che la rinuncia
abbia avuto efficacia in Italia, cosa che peraltro significherebbe sottoporre l’efficacia
del diritto spagnolo al diritto straniero.
59 Nel caso in cui l’iscrizione non sia avvenuta, bisognerà richiedere l’iscrizione della
nascita e l’annotazione della concessione della cittadinanza al margine. Sarà allora
possibile richiedere il rilascio della carta d’identità spagnola che dal 2005 (Regio
Decreto n. 1553/2005, 23 Dicembre 2005) ha smesso di essere prova meramente
iuris tantum per trasformarsi in prova della cittadinanza spagnola iuris et de iure.
L’ottenimento della carta d’identità è, infine, propedeutica all’ottenimento del
passaporto.
60 In questo caso però la rinuncia all’applicazione della legge spagnola comporta
anche la rinuncia alla possibilità riconosciuta ai maggiori d’età di invertire l’ordine
dei due cognomi.
27

d’ordine pubblico previste dall’ordinamento spagnolo (Circolare DGRN del 23
Maggio 2007). È pertanto necessario iscrivere oltre al cognome presente nei
documenti del paese di origine anche quello della madre secondo le norme
della legislazione spagnola (art. 213, 1 RRC). In caso di mancanza del
cognome della madre, si assegna un cognome d’ufficio (Álvarez Rodriguez,
2009: 135). Tuttavia, in conformità alla giurisprudenza della Corte di Giustizia
dell’Unione Europea, i cittadini dell’Unione Europea hanno diritto a
mantenere il loro cognome originale cosí come previsto dalla legislazione
dello Stato membro di provenienza 61 .
6. Conclusioni
In tema di acquisizione della cittadinanza la legislazione spagnola è tra le più
restrittive d’Europa. Ciò nonostante, la normativa prevede una lunga serie di
eccezioni che hanno chiaramente influito sull’evoluzione delle concessioni
della cittadinanza negli ultimi anni. Tali eccezioni, e in particolare la richiesta
di un periodo di residenza minima di due anni per i richiedenti provenienti da
paesi sudamericani, gli accordi di doppia cittadinanza e la Legge sulla
Memoria Storica sono profondamente legati alla storia coloniale e migratoria
spagnola. Fin dagli inizi l’ordinamento spagnolo si è stato chiaramente
contraddistinto dall’obiettivo di proteggere le comunità spagnole all’estero e
di mantenere vivi i legami con tutti i paesi considerati parte della cosiddetta
“ispanità”. Il requisito dei due anni di residenza minima per la
naturalizzazione di cittadini privilegiati introdotto durante la seconda
repubblica e mantenuto anche durante il regime franchista riflette, più di
altri criteri, l’importanza dei legami storici con i paesi considerati i coprotagonisti
di una esperienza storica e di un ambito geografico comune. E
nonostante tale norma implichi alcuni casi di discriminazione, come quello
dei portoghesi nei confronti di altri cittadini europei, la sua legittimità
raramente è stata messa in discussione.
In passato, solo Izquierda Unida (Sinistra Unita) ha messo più volte in
discussione i privilegi concessi dalla legislazione spagnola ai cittadini
sudamericani rispetto a quelli di altri paesi. Durante il governo retto dal
Partido Popular, sia il Partito Socialista sia Izquierda Unida proposero anche
di ampliare l’applicazione del principio del ius soli. Entrambi i partiti
giustificarono le loro proposte facendo riferimento alla trasformazione della
Spagna in paese d’immigrazione e alla necessità di ampliare il ius soli per
favorire l’integrazione delle nuove generazioni 62 . Tali motivazioni
anticipavano i tempi, visto il volume modesto e la bassa intensità dei flussi
61 Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Caso C-148/02 García Avello c/ Stato Belga.
62 Per maggiori dettagli sulle proposte di legge presentate dai vari partiti negli ultimi
venti anni rimandiamo al testo di Perez-Martín e Moreno-Fuentes (2010).
28

verso la Spagna in quel periodo (Arango, 2000). Non sorprende quindi che le
proposte non siano state prese in considerazione dal governo guidato dal
Partido Popular e non abbiano causato un grande dibattito pubblico.
Sorprende invece che il Partido Socialista, arrivato al governo nel 2004 in
piena crescita del trend migratorio, non abbia mai riaperto la questione di
una riforma della normativa in materia della cittadinanza. Al contrario, il
dibattito sulla cittadinanza è rimasto in ombra rispetto ad altri temi legati
all’immigrazione, come le regolarizzazioni o la concessione di alcuni diritti
culturali alla minoranza musulmana. Izquierda Unida è l’unico partito che
ancora mantiene posizioni critiche in materia includendo nel proprio
programma elettorale il diritto di voto in tutti i tipi di elezioni per gli stranieri
residenti legalmente da tre anni in Spagna 63 . Le uniche riforme previste
riguardano la razionalizzazione della procedura di naturalizzazione e fanno
parte di un disegno più ampio di modernizzazione della pubblica
amministrazione. Il progetto di legge sulla Riforma del Registro Civile
approvato il 23 luglio del 2010 64 dovrebbe risolvere, almeno in parte, le
difficoltà inerenti al procedimento di naturalizzazione per residenza
attraverso un maggiore grado di informatizzazione e attribuendo maggiori
competenze ai segretari del Registro Civile. Secondo la quarta disposizione
addizionale del progetto di legge le richieste della cittadinanza spagnola
saranno iniziate e trasmesse secondo quanto stabilito da un decreto
legislativo di prossima approvazione. L’obiettivo è la riduzione della presenza
dei giudici nei Registri Civili riducendo e potenziando il ruolo del Ministero di
Giustizia 65 . Rimane ancora irrisolto il problema dell’alto livello di arbitrarietà
delle interviste per la naturalizzazione. La DGRN ha presentato al ministero
alcune proposte per armonizzare le domande contenute nelle interviste e
aumentare l’efficacia e l’equità del procedimento anche se non sono ancore
note le considerazioni del ministero al riguardo.
A parte la riforma imminente del Registro Civile, non sono previsti cambi
rilevanti in materia di cittadinanza. Secondo alcuni analisti, l’interesse
limitato dei partiti di sinistra per una riforma di questo tipo è dovuto
principalmente alla generosa concessione di diritti ai migranti, anche
irregolari. Secondo un’altra ipotesi il Partido Socialista avrebbe cercato,
prima a causa dell’aumento della popolazione straniera poi a causa della
crisi, di evitare la polarizzazione del dibattito sull’immigrazione ed episodi di
xenofobia (Perez-Martin e Moreno-Fuentes 2010). Si tratta di spiegazioni
plausibili, ma non del tutto convincenti. Secondo un alto funzionario del
ministero di Giustizia, l’assenza di dibattito sarebbe più che altro legata al
63 Cfr. http://www.portalelectoral.es/content/view/372/122/.
64 Cfr. http://www.sisej.com/documentos/cat_view/16-documentos/28-reformaleyes-procesales.
65 Ricordiamo che il corpo dei giudici dipende dal Consejo del Poder Judicial (Consiglio
Superiore della Magistratura), mentre il Registro Civile dal Ministero di Giustizia.
29

fatto che le questioni di cittadinanza in Spagna non sono mai state
considerate parte del generale dibattito sull’immigrazione ma di quello,
meno rilevante, sulla situazione degli spagnoli residenti all’estero. Negli
ultimi anni, il dibattito sulla concessione della cittadinanza si è acceso solo
quando sono stati toccati punti nevralgici della storia spagnola come è
successo con la Legge sulla Memoria Storica. In tutti gli altri casi, il dibattito
sull’immigrazione si è concentrato per molti anni su questioni di controllo,
mentre l’integrazione e l’acquisto della cittadinanza sono rimaste a lungo
relegate a un secondo piano. Molto spesso sono state le Comunità
Autonome o i comuni a doversi occupare di questioni d’integrazione mentre
a livello nazionale il perfezionamento dei sistemi di controllo costituiva il
maggiore polo di attenzione (Brusquetas-Callejo et al., 2008). Bisogna poi
tenere presenti gli imperativi di politica estera. I legami storici, politici ed
economici con i paesi dell’America del Sud sono ancora molto profondi. La
decisione di uniformare i requisiti per la naturalizzazione basata sulla
residenza, eliminando de iure i privilegi per molti cittadini di paesi
sudamericani, implicherebbe tensioni diplomatiche come di fatto è già
accaduto in seguito all’introduzione di nuove norme d’ingresso per i turisti
messicani in visita in Spagna. Ed è proprio nel mantenimento del privilegio
dei sudamericani che osserviamo un fondamentale punto d’incontro tra le
ragioni di politica estera e la logica delle politiche di integrazione. Non è
difatti da escludere che vi sia una tacita intenzione da parte del policy maker,
di mantenere i privilegi delle comunità sudamericane rispetto ai cittadini di
paesi africani e asiatici, considerati culturalmente e religiosamente meno
vicini alla Spagna e quindi più difficili da integrare. Rimangono infine alcune
importanti perplessità riguardo alla posizione dei cittadini europei.
Nonostante la Spagna appartenga all’Unione Europea e condivida con i paesi
europei radici storiche e culturali, i cittadini europei non godono di alcun
privilegio al momento di accedere alla cittadinanza e quindi alla piena
partecipazione politica nella vita del paese dove risiedono. De facto sembra
essere molto più forte il legame culturale con le ex-colonie del sudamerica,
per il quali la Spagna è un partner privilegiato in molti settori economici e
politici.
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