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Le migrazioni nello spazio euro-meridionale ed il loro impatto sui sistemi... 565
La difficoltà di addivenire a norme comuni è testimoniata dalla progressione con
cui i Trattati di modifica dei Trattati di Roma trattano l’argomento. Il Trattato di
Maastricht del 1993 indica la politica dell’immigrazione come una questione di interesse
comune nell’ambito del terzo pilastro, la cooperazione di giustizia e negli affari
interni (GAI). Il Trattato di Amsterdam “comunitarizza” parte del terzo pilastro trasferendo
al primo la materia dell’immigrazione: trasferimento che significa anzitutto
il ricorso al metodo comunitario per la prise de décision. Per l’esattezza, il Trattato
del 1997 attribuisce all’Unione la competenza ad adottare norme in materia di visti,
asilo, immigrazione nonché riguardo ad “altre politiche connesse con la libera circolazione
delle persone”. La finalità è di istituire progressivamente “uno spazio di
libertà, sicurezza e giustizia”, al cui interno può pienamente esplicarsi la libera circolazione
delle persone. Sempre che si rafforzino i controlli esterni e dunque la collaborazione
ad ampio raggio fra le autorità di polizia e giudiziarie. Il Trattato si riferisce
sia ai cittadini europei che ai cittadini terzi. Per questi ultimi occorrono però delle
specificazioni.
Il Consiglio europeo di Tampere (1999) fissa i cosiddetti capisaldi di Tampere: a)
garantire l’equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi che soggiornano legalmente in
uno stato membro; b) assicurare loro diritti e obblighi analoghi a quelli dei cittadini
europei; c) combattere efficacemente l’immigrazione clandestina, grazie anche alla
collaborazione con le autorità dei paesi di origine e di transito. Il Consiglio europeo
dell’Aia (2004) adotta il programma dell’Aia per assicurare pienamente lo spazio di
libertà, sicurezza e giustizia. L’esigenza è di trattare l’immigrazione con un approccio
globale. Si sottintende: come fenomeno di ritardo economico nei paesi di provenienza
e transito; come questione da affrontare sul piano diplomatico con accordi di riammissione
con quegli stessi paesi; come fenomeno sociale e culturale nei paesi di accoglimento.
Il Consiglio mantiene ampia discrezionalità riguardo alle misure da adottare,
salvo il richiamo generale alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo
ed alle tradizioni costituzionali comuni degli stati membri. La discrezionalità è
accentuata dal ricorso al principio di sussidiarietà, che specie in questo settore consente
di porre in primo piano le misure nazionali. Misure che trovano comunque il limite
nella necessità di garantire a tutti che non vi siano controlli all’attraversamento delle
frontiere interne. Poiché all’Unione spetta determinare le condizioni alle quali si consente
l’ingresso di cittadini terzi, la tematica del controllo alle frontiere si intreccia con
quella dell’immigrazione.
La normativa derivata contempla condizioni di favore ai cittadini terzi che siano
residenti di lungo periodo, che abbiano cioè soggiornato legalmente e ininterrottamente
almeno cinque anni in uno stato membro. Il loro status è tendenzialmente assimilato
a quello dei cittadini europei residenti in uno stato membro diverso da quello di origine:
ad esempio in materia di lavoro e istruzione, ma anche di esposizione alle misure
di polizia. La normativa derivata contempla condizioni comuni anche sull’immigrazione
e sul soggiorno irregolari, comprese le ipotesi di rimpatrio forzato.
La competenza dell’Unione è da ritenersi concorrente con quella degli stati membri,
che mantengono fra l’altro la facoltà di concludere accordi di riammissione con
paesi terzi purché conformi al diritto comunitario ed al pertinente diritto internaziona-