prof. marco leonardi - Avvocati Giuslavoristi Italiani

RIFORMA DEL LAVORO:
CONTRATTO UNICO E
AMMORTIZZATORE
UNICO
Marco Leonardi
(Università di Milano)
FERRARA, 19 MARZO 2012

INDICE
I. "Il dibattito sul contratto unico e
un’introduzione all’ammortizzatore unico"
La crisi della produttività in Italia
Fatti stilizzati sui contratti temporanei
Il contributo dei contratti temporanei all’aumento
dell’occupazione
Una porta per l’ingresso dei giovani nel mondo del lavoro?
Effetti su salari e produttività
Quanti e chi sono i lavoratori PRECARI?
I vari tipi di contratto unico contro la precarietà
Il dibattito su «l’ammortizzatore unico»
II. La riforma del mercato del lavoro: alcuni
spunti
2

3
0.100
0.080
0.060
0.040
0.020
0.000
-0.020
-0.040
2. La Crisi della Produttività
Figure 1
Per-capita GDP growth in Italy, 1951-2004
Anni '50 Anni '60 Anni '70 Anni '80 Anni '90 200
0
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Crescere del 1%, 2% o 3%: quanto conta?

Come si può far crescere l’Italia come
gli altri 4 grandi paesi europei?
4
G4: UK, France, Germany, Spain.
Source: IMF World Economic Outlook database, September
2011

Il valore del PIL italiano inferiore a
quello del 2000
5
125
120
115
110
105
100
95
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
DE
ES
euro
area
FR
Real GDP Developments (2000=100). Source: Eurostat and IMF projections (WEO, September 2011).
IT
i

Bassa produttività nell’industria
140
130
120
110
100
90
80
…
2000 2002 2004 2006 2008 2010
Productivity level per head, Industry (2000=100). Source: Eurostat.
Notes: Data based on value added.
FR
EA12
DE
IT

110
105
100
95
90
… e nei servizi
2000 2002 2004 2006 2008 2010
FR
DE
EA12
Productivity level per head, Services (2000=100). Source: Eurostat.
Notes: Data based on value added. Services include trade, repairs, hotel, transport communication,
financial intermediation, real estate and other services.
IT

135
130
125
120
115
110
105
100
95
2000
2001
Divari di competitività
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Competitiveness calculated on the basis of nominal Unit Labour Costs, relative to Germany, 2000=100.
Source: Eurostat. Note: Quarterly data up to 2011 Q2.
IT
ES
FR
Euro
area
DE

2. FATTI STILIZZATI
Contratti di lavoro:
- contratti a tempo indeterminato,
con alti costi di licenziamento
- contratti a tempo determinato, che
complessivamente non possono durare per più di 3
anni
- contratti di apprendistato, solo per lavoratori
giovani
- contratti tramite agenzie di lavoro temporaneo
- contratti di collaborazione, con bassi costi del
lavoro
- esternalizzazione di compiti a lavoratori
formalmente esterni all'impresa (partite IVA)
9

Riforme della legislazione sul lavoro
temporaneo:
Pacchetto Treu (1997):
ha legalizzato le agenzie di lavoro temporaneo,
regolato i contratti di collaborazione
e liberalizzato sia l'apprendistato che i contratti a
tempo determinato
Legge Biagi (2003):
ha introdotto nuovi contratti,
regolato i contratti di collaborazione
e riformato l'apprendistato
diffusione lavoro temporaneo
10

FATTI STILIZZATI eta’15-24 eta 15-24
+OCCUPAZIONE
In corrispondenza delle due riforme incremento del
n° di lavoratori temporanei
Lavoratori temporanei: 50% della popolazione
occupata 15-24 => dato simile alla media europea
+PRECARIETA’
10% dei lavoratori 15-24 sono indipendenti
(collaboratori o lavoratori formalmente esterni) vs.
4% in UE
Si stima che 1 milione dei lavoratori formalmente
indipendenti sia in realtà economicamente
dipendente da una singola impresa
11

Stock di contratti temporanei

Share di temporanei in
Europa

3. IL CONTRIBUTO DEI
CONTRATTI TEMPORANEI
ALL’AUMENTO
ALL AUMENTO
DELL’OCCUPAZIONE
DELL OCCUPAZIONE
Anni ‘70: co.co.co già esistenti ma poco utilizzati
Seconda metà anni ‘80: diffusione co.co.co
Riforma Dini (1995): contributo previdenziale co.co.co molto
inferiore a quello del lavoro dipendente a tempo indeterminato
Pacchetto Treu (1997): introduzione lavoro interinale
Diffusione co.co.co, dovuta a enormi vantaggi economici e
gestionali per l’impresa e alla più ‘leggera’ disciplina applicata al
lavoro autonomo
Legge Biagi (2003): limitazione uso co.co.co nel settore
privato e introduzione contratto a progetto, senza risolvere il
problema delle collaborazioni fasulle
14

Effetti Legge Treu e Biagi:
- maggiore flessibilità del lavoro, soprattutto in ingresso
- effetti sull’occupazione?
=> consideriamo orizzonte temporale 1996-2008
- Aumento occupazione: 2,3 milioni di unità
- Aumento occupazione temporanea: 700 mila unità (fonte
Istat)
=> contributo a prima vista importante dell’occupazione
temporanea all’aumento dell’occupazione, ma occorrerebbe
definire un nesso causa-effetto fra Leggi Treu-Biagi e risultati
occupazionali
Sanatoria dei lavoratori immigrati (2002):
incremento occupazionale di 700 mila unità
15

Possibili scenari in assenza dei contratti
temporanei:
a) Medesimo aumento dell’occupazione =>
contratti temporanei e permanenti perfetti sostituti,
effetto nullo dei contratti temporanei sull’occupazione
visione non condivisibile: con i contratti temporanei si
avrebbe un’esplosione del lavoro temporaneo sul totale
(«fenomeno spagnolo»), non concretizzatasi
b) Disoccupazione dei lavoratori con contratti temporanei
=>
contratti temporanei e permanenti complementari,
effetto positivo dei contratti temporanei sull’occupazione
visione non condivisibile: contratti temporanei e permanenti
sono parzialmente sostituti (come dimostrano i vantaggi di
costo dei primi e le collaborazioni fasulle)
c) Soluzione sta nel mezzo di questi due scenari estremi 16

Temporanei ma occupati

4. TRAMPOLINI DI LANCIO?
Contratti di lavoro temporaneo:
trampolini per il lavoro a tempo indeterminato o
trappola da cui è difficile scappare?
Lavoratori temporanei:
- strumento per aggiustare la forza-lavoro agli shock
della domanda, dati i bassi costi che essi comportano
- strumento di screening o estensione del periodo di
prova, ai fini di ridurre i costi del lavoro
Tre studi condotti sull’Italia, dai risultati contrastanti:
18

Ichino, Mealli e Nannicini (2005)
- indagine sul lavoro temporaneo tramite agenzia
- effetto del lavoro interinale sulla probabilità di trovare un
posto fisso risulta significativo (14%)
=> lavoro interinale trampolino verso posto fisso
Barbieri e Scherer (2006)
- indagine su tutti i contratti temporanei
- forti rischi di intrappolamento nel lavoro precario e/o di
disoccupazione sono possibili, soprattutto per le categorie
più deboli
Studio Ires (2005)
- indagine sui co.co.co
- posizione di debolezza dei collaboratori:
il 70% degli intervistati è ancora collaboratore a distanza di
un anno e solo il 7% è passato a un contratto a tempo
indeterminato
19

Evidenza sulle transizioni
Evidenza empirica 'cross-country'
Forza-lavoro 15-24 anni:
- tasso di transizione dal lavoro a tempo
indeterminato da quello temporaneo del 50%
- considerevole differenza (45%) fra i tassi di
transizione verso il lavoro a tempo indeterminato
da parte dei lavoratori temporanei e da parte dei
disoccupati
Forza-lavoro 16-64 anni:
- probabilità di transizione verso un contratto a
tempo indeterminato da un anno all'altro è circa
metà della probabilità di rimanere con un contratto
temporaneo
=> Italia fra i paesi con la minore probabilità di
transizione

Evidenza empirica 'country-specific'
Dati Labour Force Survey, di breve periodo
Forza-lavoro 15-24 anni:
- transizione annuale dal lavoro temporaneo a quello
a tempo indeterminato: 32%
- probabilità per i lavoratori temporanei di diventare
disoccupati o inattivi dopo un anno: 7% e 8%, molto
superiori rispetto ai lavoratori a tempo indeterminato
=> lavoro temporaneo aumenta volatilità della
disoccupazione
Forza-lavoro 16-64 anni:
- tassi di transizione dal lavoro temporaneo a quello
a tempo indeterminato inferiori a quelli della fascia
d'età 15-24 anni e più elevate transizioni verso
disoccupazione e inattività => maggiori rischi di
segmentazione del mercato del lavoro
21

Dati archivio INPS, di lungo periodo*
Lavoratori a tempo determinato:
transizione da lavoro temporaneo a indeterminato:
- in 2 anni: 34%
- in 4 anni: 49%
- in 6 anni: 55.5%
Collaboratori:
- maggior grado di persistenza in questo stato e
minore transizione verso il lavoro a tempo
indeterminato rispetto ai lavoratori a tempo
determinato => maggiore instabilità
Conclusioni relativamente al medio periodo:
- per più di metà del campione, i lavori temporanei
rappresentano trampolini verso lavori migliori
- la maggior parte dei restanti lavoratori, invece,
o è intrappolata in una sequenza di contratti
temporanei
o diventa disoccupata o inattiva
22

Transition from
Panel A: Labour Force Survey 2007-2008
Transition to
Permanent Temporary Self-
Employed
Age 16-30
Unemployed Inactive
Permanent 85.6 6.5 2.5 2.6 2.7
Temporary 31.6 49.8 3.9 6.8 7.9
Unemployed 10.2 18.0 8.5 31.1 32.2
Age 16-64
Permanent 90.8 2.1 1.5 1.5 4.0
Temporary 26.5 49.9 4.7 7.3 11.5
Unemployed 11.7 12.6 6.3 32.6 36.7

Transition from
Panel B: National Social Security Institute 1998-2004, age 16-40
Transition to
Permanent Fixed term Self- Employed Collaboration Training Not cov.
2-year transition
Fixed term 34.7 25.2 2.2 1.9 10.9 25.3
Collaboration 17.3 6.7 9.6 19.6 8.2 38.6
4-year transition
Fixed term 49.4 15.5 4.2 1.3 7.0 22.7
Collaboration 30.3 6.8 13.3 10.0 4.2 35.4
6-year transition
Fixed term 55.5 10.4 6.5 1.7 5.1 20.9
Collaboration 35.1 8.4 13.6 5.1 1.9 36.0

5. DIFFERENZE SALARIALI
Differenza di salario fra lavoratori temporanei e i
lavoratori a tempo indeterminato
Dati SHIW (Survey on Households Income and
Wealth): 12%
Dati Archivio INPS
- uomini: 7%; donne: 4%
- la differenza cresce con l'età => situazione
problematica per i lavoratori temporanei meno giovani
Instabilità dei salari:
- maggiore per i lavoratori temporanei che per quelli a
tempo indeterminato
- la differenza cresce con l'età
doppio svantaggio e forte incertezza per i lavoratori
temporanei: - salario minore in media
- maggiori fluttuazioni del salario
25

Table 2: Differences of wage levels and wage instability between temporary and permanent workers
Men Women
Panel A: Log-Wages
Whole sample -0.074 *** -0.042 ***
Age30 -0.086 *** -0.062 ***
Panel B: Wage instability
Whole sample 0.025 *** 0.009 ***
Age30 0.049 *** 0.025 ***
Notes. Source: Own elaborations on gross weekly earnings data drawn from the INPS archive 1985-2003. Reported are coefficients associated with
temporary employment from fixed effects regressions that control for age, occupation, industry, region and firm size. *** and ° denote statistical
significance at the 1 and 30 percent level respectively. Wage instability is defined as the absolute deviation of individual log-wages from individual
specific five period averages.

EFFETTI SULLA
PRODUTTIVITA'
Hp 1: più basso regime di protezione dell'impiego
(EPL) dei contratti temporanei potrebbe ridurre la
produttività:
- contratti a tempo indeterminato incoraggiano
investimenti specifici
- le imprese sarebbero meno selettive coi lavoratori
Hp 2: più basso EPL dei contratti temporanei
dovrebbe aumentare la produttività:
- aumento della riallocazione e aumento
dell'impegno
dei lavoratori
- aumento delle attività molto produttive,
seppur rischiose 27

Effetti della Legge Biagi,
che ha ammorbidito la regolazione
dell'apprendistato:
- aumento del turnover dei lavoratori e sostituzione
dei lavoratori esterni all'impresa con apprendisti
- aumento della produttività
Effetti del Decreto Legge 368/2001,
che ha facilitato l'applicazione dei contratti a tempo
determinato:
- sostituzione dei lavoratori temporanei con cococo
esterni;
motivo: timori di cause legali dovute a una
regolazione poco chiara del lavoro a tempo
determinato
- riduzione dell'intensità di capitale
- riduzione della produttività
28

Conclusioni contratti temporanei
Effetti dell'introduzione dei contratti temporanei:
- riduzione della disoccupazione giovanile
e buona creazione totale di posti di lavoro
- bassa qualità di molti lavori e prospettive incerte in
caso di "intrappolamento" in forme contrattuali
temporanee
- fenomeno preoccupante dei numerosi lavoratori
indipendenti economicamente dipendenti da
un'impresa
La segmentazione del mercato del lavoro
potrebbe essere ridotta riducendo l'attuale differenza
nei costi del lavoro tra contratti temporanei e a
tempo indeterminato, tramite due misure:
- incremento dei contributi sociali per i lavoratori
indipendenti economicamente dipendenti
- riduzione dei costi di licenziamento per i lavoratori a 29

Tre proposte per ridurre i costi di
licenziamento:
a) abolire la possibilità di ricorrere alle corti nei casi
di licenziamento per motivi economici, per i quali le
imprese pagherebbero un'indennità;
le imprese potrebbero contribuire a un fondo per i
lavoratori licenziati
b) sostituzione dei contratti temporanei con un
contratto unico che applica l'attuale EPL dal terzo
anno e prevede un'indennità di licenziamento nei
primi tre anni
c) introduzione di un'indennità di licenziamento che
aumenta con l'anzianità in caso di licenziamento
individuale per motivi economici;
se il lavoratore accetta l'indennità rinuncia a
ricorrere in giudizio
30

6. QUANTI E CHI SONO I
PRECARI
Contratti temporanei o atipici:
- contratti di lavoro dipendente a termine
- contratti parasubordinati (quali co.co.pro e partite IVA)
Contratti di lavoro parasubordinato:
- al contrario dei contratti a termine,
la loro reiterazione non è stata limitata
- spesso sono fasulli, cioè celano rapporti di lavoro
subordinato
- critici per il fenomeno della precarietà del lavoro
Contratti di lavoro subordinato:
oneri economici e disciplina giuridica rilevanti
diffusione lavoro temporaneo
31

Precarietà
marcato problema di dualismo generazionale:
la flessibilizzazione del mercato del lavoro italiano tramite
nuove forme contrattuali ha infatti ridotto la protezione
legislativa e il welfare garantiti ai giovani
Soluzioni:
- contratto unico di lavoro a tempo indeterminato
- riordino e riduzione del ricorso ai contratti subordinati e
ampliamento della tutela legale ad essi associata
32

Fenomeno del precariato:
A. Lavoratori dipendenti a termine
Comprendono dipendenti a tempo determinato, Cfl*, apprendisti,
lavoratori interinali, Cil**, «lavoro a chiamata», stage, tirocini e
pratiche professionali retribuite
2,8 milioni (fonte Istat, 2006)
Sono la maggioranza dei lavoratori temporanei, ma non i soggetti
più critici
Problema principale: abuso della reiterazione dei contratti
temporanei
33

B. Co.Co.Co
Categoria eterogenea che comprende studenti lavoratori,
individui che faticano a trovare occupazioni stabili o desiderano
lavori più flessibili, pensionati divenuti collaboratori, occupati
che effettuano collaborazioni come secondo lavoro etc.
800 mila, escludendo coloro che hanno un altro reddito
garantito (fonte Inps, 2005)
Problema principale: distinzione veri e finti co.co.co
Indagine del ministero del Lavoro Isfol-Plus:
identifica vari livelli di subordinazione dei finti autonomi (da 0 a
6)
Risultati: scarsa autonomia e forte dipendenza economica dal
committente dei co.co.co
34

Situazione svantaggiata dei collaboratori per:
- salari (sotto i 1000€ per quasi metà degli intervistati
secondo uno studio Ires del 2005)
- contributi pensionistici, notevolmente inferiori a quelli dei
dipendenti => seri problemi per il futuro dei co.co.co
- diritti sul posto di lavoro: collaboratori non dispongono
ancora di molti diritti tipici dei lavoratori a tempo
determinato
(ad es. ferie retribuite, diritto ad azioni sindacali etc.)
C. Partite IVA
Problema principale: distinzione fra le vere partite IVA e le
finte (ovvero individui costretti ad aprire la partita IVA pur
lavorando in condizioni di subordinazione)
Indagine Plus: stima di 365mila lavoratori titolari di partite
IVA che presentano più di tre fattori di subordinazione
35

Area della precarietà:
Quasi 4 milioni di lavoratori
Di cui: 1 milione di lavoratori parasubordinati
probabilmente fasulli
Incidenza occupazione precaria sul totale: 12,2%
Problema generazionale:
- incidenza sull’occupazione giovanile totale (15-29
anni): 25%
- incidenza sui nuovi entrati nel mercato del lavoro: 50%
Problema non marginale
36

7. I VARI TIPI DI CONTRATTO
UNICO CONTRO LA
PRECARIETÁ
1) Il progetto di Boeri e Garibaldi
Sostituzione di tutte le forme di contratto dipendente a
termine con un contratto unico a tempo indeterminato:
- primo anno: licenziamento libero
- secondo e terzo anno: tutela economica in caso di
licenziamento
- anni successivi: tutela reale, con diritto alla reintegrazione
in caso di licenziamento ingiustificato
37

Critiche:
a) eliminazione contratti a termine, necessari per le esigenze
organizzative di durata limitata
b) applicazione del nuovo contratto solo a chi ha un nuovo
lavoro
=> periodo di transizione con contratti diversi per lavori uguali
e con importanti differenze generazionali
c) applicazione art.18 solo dopo il terzo anno:
pericolo di licenziamenti prima che entri in vigore la
protezione dell’art.18
d) disciplina contratti subordinati irrigidita e contratti
parasubordinati non riformati => aumento ricorso a contratti
subordinati, che presenterebbero ancora una disciplina
vantaggiosa
38

2) Il progetto di Ichino
Rimodulazione della tutela legale contro il licenziamento:
creazione di un'area di «dipendenza economica» (che
comprende tutti i contratti di lavoro subordinato e co.co.co da
cui il lavoratore trae almeno metà del proprio reddito) soggetta
alla medesima disciplina legale
Indennizzo che cresce con l’anzianità di servizio in caso di
licenziamento per motivi economici o organizzativi
Assicurazione contro la disoccupazione di tipo scandinavo,
con durata massima di 4 anni, finanziata dalle imprese con un
contributo del tipo bonus malus
39

Critiche:
a) astrazione rispetto al contesto italiano:
spostamento radicale della tutela dalla stabilità del rapporto
al sostegno del reddito
b) condotte opportunistiche dei lavoratori per ottenere
ammortizzatore sociale generoso
=> implementazione nel breve periodo ardua in un paese
con basso senso civico
c) utilizzo «fraudolento» da parte delle imprese, che
potrebbero qualificare come licenziamenti per giustificato
motivo oggettivo licenziamenti discriminatori o illeciti, con il
difficile onere della prova gravante sul lavoratore
40

3) Il progetto di Leonardi e Pallini
Ricondurre a un unico contratto di lavoro dipendente
a tempo indeterminato:
- sia il lavoro subordinato sia il lavoro formalmente autonomo,
ma prestato prevalentemente in un’impresa
ampliamento dei destinatari della tutela legale
Flessibilità in entrata tramite periodi di prova più lunghi
Flessibilità in uscita tramite indennità economica a carico
dell’impresa, in caso di licenziamenti individuali per giustificato
motivo oggettivo
il lavoratore libero di accettare l’indennizzo o di rivolgersi al
giudice e perdere l’erogazione immediata dell’indennità.
Vantaggi:
- superamento differenze tra lavoratori subordinati e
parasubordinati e differenze generazionali
- costi della flessibilità spalmati su un ampio numero di soggetti
41

Critiche:
a) violazione del diritto di difendere giudizialmente i propri
diritti (art.24 Costituzione)
Critica debole: il lavoratore rimane libero di impugnare il
licenziamento e ha inoltre maggiore potere contrattuale
nel negoziare accordi di esodo
b) Ichino: il riequilibro delle tutele del lavoro subordinato e
parasubordinato risulta troppo timido
Possibili soluzioni:
1. specificazione delle ragioni di giustificato motivo
oggettivo
=> aggravio dei ricorsi ai giudici
2. discrezionalità del giudice nella decisione di
reintegrare il lavoratore o solo risarcire il danno, in
caso di annullamento del licenziamento
=> parziale indebolimento posizione del lavoratore
42

8. IL DIBATTITO SU
«L’AMMORTIZZATORE «L AMMORTIZZATORE UNICO»
Sistema di ammortizzatori sociali italiano:
debole e iniquo, soprattutto riguardo ai lavoratori parasubordinati
e ai soggetti licenziati dalle piccole imprese
Governo (Berlusconi): ha sostenuto la bontà del sistema di
ammortizzatori sociali e esteso, in deroga, le tutele esistenti
Opposizione: ha sostenuto la necessità di una riforma
strutturale
del sistema con l’introduzione di un ammortizzatore unico
Legge 2/2009: per il triennio 2009-2011
- lavoratori parasubordinati: introduzione di un’indennità di
disoccupazione per i casi di fine lavoro di lavoratori a progetto con
determinati requisiti
- dipendenti delle PMI: estensione di Cigs e indennità di mobilità,
per determinate tipologie di imprese e con un limite massimo di
spesa
43

Il Sistema di ammortizzatori sociali italiano
a) Cig (Cassa integrazione guadagni ordinaria):
concessa, solo a determinate imprese*, per:
- eventi transitori non imputabili all’imprenditore o agli operai
- situazioni temporanee di mercato
b) Cigs (Cassa integrazione guadagni straordinaria):
concessa, solo a determinate imprese**, per:
- ristrutturazione, riorganizzazione o conversione aziendale
- crisi aziendale
c) Indennità di mobilità:
soltanto per i lavoratori soggetti a licenziamenti collettivi nelle
imprese che hanno accesso alla Cigs
Gran parte dei lavoratori in numerose imprese
(in particolare piccole imprese industriali,
commerciali e artigianali) è esclusa dagli
ammortizzatori sociali
44

Un confronto fra Legge 2/2009 e Cig-Cigs
Legge 2/2009:
- integrazione salariale per i dipendenti di tutte le tipologie di
imprese sospesi dal lavoro e con determinati requisiti (pieni
o ridotti), in caso di crisi aziendale o occupazionale
- importo pari al 60% della retribuzione (35% nel caso di
requisiti ridotti), più 20% a carico degli enti bilaterali
- trattamento di durata massima di 90 gg
Cig e Cigs:
- integrazione salariale pari all’80% della retribuzione
- trattamento complessivo di durata non superiore ai 36
mesi
Differenza rilevante nell’entità del trattamento,
molto maggiore nel caso della Cig e Cigs
45

La disciplina comunitaria in materia di
aiuti di stato
Corte di giustizia:
- le misure che si traducono in una spesa o mancata entrata
pubblica e che hanno carattere selettivo sono aiuti di stato
vietati dall’art.87 Tce
- solo la Commissione o il Consiglio possono consentire
deroghe a tale divieto
Commissione:
- aiuti economici selettivi sono ammissibili solo se creano nuovi
posti di lavoro in settori in crescita in territori depressi o per
categorie di persone svantaggiate
- aiuti volti a mantenere l’occupazione, che rallentano il declino
di imprese o settori non più competitivi, non sono ammessi
Diritto comunitario:
- promuove «aiuti alla persona» (ovvero aiuti economici e servizi
ai lavoratori sospesi dall’attività,) se indifferenziati per settori o
tipologie di imprese e non soggetti a valutazioni discrezionali
della PA 46

Conclusioni
Effetti della Legge 2/2009:
- accentuazione balcanizzazione del sistema di ammortizzatori
sociali italiano con misure minime, a tempo e con risorse
economiche limitate
- ambito di applicazione limitato e discrezionalità della
concessione del trattamento da parte dell’autorità
amministrativa comportano un'ulteriore incompatibilità della
normativa italiana con la disciplina comunitaria
Occorre sistema di ammortizzatori sociali:
- più equo ed efficace
- meno distorsivo dei mercati
- conforme al diritto comunitario
Due problemi da risolvere riguardo
all’ammortizzatore unico:
a) finanziamento del periodo di transizione
b) estensione di tale ammortizzatore ai parasubordinati
47

II. La Riforma del Lavoro
La riforma del mercato del lavoro è oggi al centro del
dibattito politico ed economico italiano. Al momento si
stanno susseguendo una serie di incontri fra il Governo,
rappresentato in particolare dal Ministro del Lavoro e delle
Politiche Sociali Elsa Fornero, e le parti sociali, con l’obiettivo
di raggiungere una convergenza in merito alla definizione dei
punti chiave della riforma.
Al di là delle notizie che si susseguono di giorno in giorno, è
importante individuare quelli che con probabilità saranno i
pilastri che caratterizzeranno la riforma, con una particolare
attenzione alle questioni della precarietà del lavoro e alle
forme contrattuali con le quali si intende porvi rimedio, oltre
che al sistema degli ammortizzatori sociali vigente in Italia.
48

1° Pilastro: Ammortizzatori sociali
L’obiettivo del Governo è l’attuazione di una profonda
revisione degli ammortizzatori sociali che possa
permettere un ampliamento dei potenziali beneficiari, in
modo da intervenire su una delle principali debolezze
dell’attuale sistema di ammortizzatori sociali, dal quale,
secondo gli ultimi dati del Ministero del Lavoro, sarebbero
esclusi ben 7 milioni di individui.
Tale riforma sembra indirizzarsi innanzitutto verso
l’introduzione di un nuovo e unico sussidio di
disoccupazione ASPI che andrebbe a sostituire tutte le
indennità oggi esistenti e sarebbe esteso a tutti i settori.
Anche ai temporanei per cui si pagano aliquote più alte
restituite se lavoratore stabilizzato
Sia in merito al numero di beneficiari degli ammortizzatori
sociali che al sussidio unico di disoccupazione, il Governo
sembra quindi aver accolto l’esigenza di discutere una
profonda revisione del sistema di ammortizzatori sociali del
Paese
49

Il secondo intervento dovrebbe invece riguardare la Cassa
Integrazione guadagni.
Da una parte, come ha evidenziato il ministro Fornero, con
l’introduzione di sussidi di disoccupazione dovrebbe venir
meno la necessità di finanziare l’istituto della Cigs.
Considerata la forte opposizione dei sindacati all’eliminazione
della Cigs e mobilità, questo sembra rappresentare uno dei
punti più critici della riforma.
Da un’altra parte il Governo intende rafforzare lo strumento
della Cig, che diverrebbe a disposizione anche delle imprese
al di sotto dei 50 dipendenti. In ogni caso, il ministro Fornero
ha spiegato che «non intende assolutamente mettere in
discussione il ricorso alla cassa integrazione guadagni, anche
in deroga, per l'anno corrente».
Infine, altri aspetti piuttosto dibattuti riguardano le risorse
(scarse, soprattutto in questa fase storica in cui la spesa
pubblica deve necessariamente essere limitata) a disposizione
del governo per implementare tale area della riforma, e i tempi
con i quali le nuove misure troveranno applicazione (al
momento si parla dell’Autunno 2013). 50

2° Pilastro: Contratti atipici
La prima idea è quella di eliminare e riordinare le
molteplici forme contrattuali presenti, che negli ultimi anni
hanno condotto ad alti tassi di precarietà nel mondo del lavoro.
Come sostiene il ministro Fornero, la numerosità dei contratti
infatti «esclude anziché includere, segmenta, tratta in maniera
eccessivamente differenziata diverse categorie di persone».
Il grafico evidenzia come il
50% delle persone con un
contratto a tempo
determinato abbia più di 30
anni e come per i co.co.co
l’età mediana sia ancora più
alta. Questo dimostra che il
precariato in Italia non è solo
legato ad un difficile ingresso
nel mercato del lavoro, ma
anche al fatto che si rimane
precari a lungo. E' quindi
importante che la riforma
vada ad incidere su questo
considerevole problema.
Fonte: http://www.lavoce.info/articoli/lavoro/pagina1002833.html
51

Diverse sono le proposte sul tavolo per porre rimedio
al problema della precarietà.
La prima si rifà al progetto degli economisti Boeri e
Garibaldi
Tale soluzione, poi recepita nel disegno di legge Nerozzi,
prevede l’introduzione di un contratto unico di inserimento a
tempo indeterminato, con tutele crescenti e in particolare la
distinzione fra una fase di inserimento della durata di 3 anni e
una fase di stabilità in cui è prevista l’applicazione dell’art.18.
Qualora al terzo anno l'impresa licenziasse automaticamente
il lavoratore, dovrebbe pagare sei mesi di retribuzione come
indennizzo. In questo modo si porrebbe quindi rimedio ad
una delle critiche per cui le imprese avrebbero potuto fare
della soglia dei 3 anni una sorta di «scalone» difficilmente
valicabile dai lavoratori.
52

La seconda proposta è rappresentata dal progetto
di Ichino, per cui si prevede l’assunzione del lavoratore a
tempo indeterminato, con la tutela reale garantita dall’art.18,
e la possibilità da parte dell’impresa di procedere al
licenziamento non discriminatorio a fronte del pagamento di
un indennizzo.
Occorre sottolineare che, riguardo al tema dei contratti atipici,
in Italia sono presenti anche numerosi abusi; un esempio fra
tutti è quello del forte ricorso a partite IVA fasulle.
Per questo si pensa di rafforzare i controlli in modo da limitare
tale fenomeno
Una modalità d’intervento potrebbe essere quella suggerita
dal Ddl Nerozzi, che propone disincentivi all’abuso dei
contratti a tempo determinato e dei contratti di tipo
parasubordinato, e in caso di abuso, la loro trasformazione
automatica in contratti unici di inserimento.
53

3° Pilastro: Apprendistato
L’apprendistato è considerato dal Governo uno strumento
chiave per favorire l’ingresso dei giovani nel mondo del
lavoro, e così rimediare al problema dell’alto tasso di
disoccupazione giovanile nel Paese. Anche le imprese e i
sindacati concordano sulla convenienza ad adottare tale
meccanismo, che garantisce e garantirebbe vantaggi
economici per l’impresa, una maggiore facilità d'ingresso dei
giovani nel mondo del lavoro e flessibilità in entrata nel
mercato del lavoro.
Al di là delle voci sulla nuova disciplina, di cui si attendono
conferme (si parla dell'introduzione di agevolazioni per le
imprese e di un allungamento del periodo di apprendistato a
4 anni, tra le altre), il ministro Fornero ha dichiarato
fermamente che tale strumento dovrà essere riformato in
modo tale da «rappresentare una vera occasione di
formazione per i giovani» e non solo uno strumento di
flessibilità in entrata.
54

4° Pilastro: Articolo 18
Al momento il noto Art.18 dello Statuto dei Lavoratori,
che impedisce il licenziamento senza giusta causa, non è
considerato una priorità a sé stante della riforma del lavoro.
Il tema della flessibilità in uscita è comunque uno dei più
discussi:
i sindacati (in particolare la Cgil) si sono infatti dichiarati fermamente
contrari ad una modifica di tale tutela, che tutt'oggi mantiene un forte
valore simbolico, mentre altre ed autorevoli voci si sono levate a
favore di un dibattito sulla possibile modifica dell'art.18, che non
dovrebbe più essere considerato un tabù.
5° Pilastro: Servizi per
Sistema tedesco: indennizzo per licenziamento economico
l’impiego
impiego
Il Governo si propone di raccordare l'attuale struttura dei servizi per
l'impiego all'offerta portata avanti dalle Regioni.
A fronte della nota carenza di risorse, si ipotizza anche di affidare un
ruolo più importante ai privati.
Le regioni hanno già espresso la propria disponibilità a partecipare
al tavolo di confronto in atto, in modo tale da definire il loro
contributo al processo di riforma.
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frequency
frequency
200 400 600 800
0
200 400 600 800 1000
0
5 15 25
Firm size - 1989
5 15 25
Firm size - 1991
0 .05 .1 .15 .2 .25
0 .1 .2 .3 .4
Bin=0.5 Bin=1
10 12 14 16 18 20
10 12 14 16 18 20

Principali Fonti Bibliografiche
La riforma è matura sul piano tecnico e politico di Pietro Ichino,
04.01.2012, http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2012-01-
04/riforma-matura-piano-tecnico-
063755.shtml?uuid=AasTtZaE&fromSearch
Monti tackles Italy unions over labour reforms, 09.01.2012,
http://www.ft.com/cms/s/0/e2630ab2-3ae4-11e1-b7ba-
00144feabdc0.html#axzz1n6VGBT2e
Due contratti a confronto di Tito Boeri e Pietro Garibaldi,
24.01.2012,
http://www.lavoce.info/articoli/-lavoro/pagina1002814.html
Fornero torna sulla riforma del lavoro: su contratti e Cig siamo
pronti al confronto con i sindacati, 24.01.2012,
http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2012-01-24/fornero-tornariforma-lavoro-131521.shtml?uuid=AaDQEwhE&fromSearch
Articolo 18 tra tabù ed efficienza di Fabiano Schivardi, 31.01.2012,
http://www.lavoce.info/articoli/-lavoro/pagina1002824.html
Ci vuole una vera riforma del lavoro di Tito Boeri e Pietro
Garibaldi, 01.02.2012, http://www.lavoce.info/articoli/lavoro/pagina1002833.html
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I cinque pilastri della trattativa, 15.02.2012,
http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2012-02-15/cinque-pilastritrattativa-152500.shtml?uuid=Aa3EmBsE
Fornero: nel 2012 la Cig non si tocca. Sgravi fiscali per donne e
Sud solo se ci sono risorse, 17.02.2012,
http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2012-02-17/fornero-governopunta-profonda-124909.shtml?uuid=AaFqvHtE&fromSearch
Riforma lavoro, sussidio di disoccupazione al posto della
mobilità. Camusso: servono risorse, 20.02.2012,
http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2012-02-20/tavolo-riformalavoro-camusso-120652.shtml?uuid=AauODfuE
Lavoro, Fornero: avanti anche senza partiti. Bersani insiste: ci
sia accordo e Pd darà l'ok, 22.02.2012,
http://www.adnkronos.com/IGN/News/Economia/Lavoro-Forneroavanti-anche-senza-partiti-Bersani-insiste-ci-sia-accordo-e-Pd-daralok_313007996311.html
Lavoro, Fornero: determinata a trovare un accordo.
Ammortizzatori per tutti, ma meno generosi, 23.02.2012,
http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2012-02-23/lavoro-fornerodeterminata-trovare-183305.shtml?uuid=AaLyNewE
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