Il federalismo demaniale

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PATRIMONIOPUBBLICO.IT STUDI APPLICATI
Marco Antoniol
Il federalismo
demaniale
il principio patrimoniale del federalismo fiscale
χο χο
professionisti
edizioni pubblica amministrazione
analisi delle fonti
i beni trasferibili
le procedure devolutive
gli effetti
Analisi del decreto legislativo 28 maggio 2010 n. 85
seconda edizione, ottobre 2010
Estratto distribuito da Biblet

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Marco Antoniol
il federalismo
demaniale
il principio patrimoniale
del federalismo fiscale
Analisi del decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85
Seconda edizione, aggiornata all'ottobre 2010
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Seconda edizione aggiornata al mese di ottobre 2010
collana: studi applicati di PATRIMONIOPUBBLICO.IT
S1.P1/II – Il federalismo demaniale
ISBN versione cartacea: 978-88-95578-12-5
ISBN versione digitale: 978-88-95578-14-9
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SOMMARIO
CAP. I - INTRODUZIONE ..................................................................... 9
1. Definizione di federalismo demaniale .............................................................................. 9
2. Piano dell'opera ............................................................................................................. 9
CAP. II - ANALISI DELLE FONTI ....................................................... 13
SEZ. I - GENERALITÀ ........................................................................................... 13
1. Premessa: un quadro d'insieme ..................................................................................... 13
SEZ. II - IL DATO COSTITUZIONALE DI RIFERIMENTO ....................... 14
2. L'art. 119 Cost.: evoluzione storica ............................................................................. 14
3. Il primo periodo dell'ultimo comma dell'art. 119 Cost.: questioni interpretative ............. 16
SEZ. III - LA LEGGE DELEGA .......................................................................... 20
4. L'iter legislativo ........................................................................................................... 20
5. L'oggetto della delega .................................................................................................... 22
6. Principi e criteri direttivi: osservazioni generali .............................................................. 25
7. Il principio e criterio direttivo specifico relativo al federalismo demaniale: iter legislativo,
struttura e contenuti fondamentali ..................................................................................... 27
8. Il tempo a disposizione del Governo .............................................................................. 29
9. La procedura descritta dalla legge delega ed il suo concreto svolgimento in occasione del
federalismo demaniale ....................................................................................................... 33
CAP. III - I BENI TRASFERIBILI ....................................................... 43
SEZ. I - GENERALITÀ ........................................................................................... 43
1. Le indicazioni esplicite ed implicite della legge delega: criteri generali e questione mobiliare
........................................................................................................................................ 43
2. I beni trasferibili secondo il decreto delegato: primi rilievi critici ...................................... 45
3. L'inciso di apertura: questione regionale e questione mobiliare ....................................... 51
4. I beni statali: le principali tipologie ............................................................................... 55
SEZ. II - I BENI DEL DEMANIO DELLO STATO ........................................ 57

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5. I beni demaniali in generale .......................................................................................... 57
6. Il demanio marittimo ................................................................................................... 58
7. Il demanio idrico .......................................................................................................... 66
8. Il demanio aeronautico ................................................................................................. 74
9. Il demanio militare e culturale: rinvio ........................................................................... 77
10. Le tipologie demaniali non oggetto di specifiche esclusioni ............................................. 79
SEZ. III - I BENI DEL PATRIMONIO DELLO STATO ................................. 82
11. I beni patrimoniali in generale .................................................................................... 82
12. I beni patrimoniali oggetto di specifiche esclusioni: i beni degli organi di rilevanza
costituzionale ed il patrimonio minerario ........................................................................... 82
13. I beni patrimoniali non oggetto di specifiche esclusioni .................................................. 87
CAP. IV - LA PROCEDURA DEVOLUTIVA ORDINARIA ................. 91
SEZ. I - GENERALITÀ ........................................................................................... 91
1. Premessa: le indicazioni della legge delega ...................................................................... 91
2. I momenti della procedura attuativa .............................................................................. 94
3. Procedura devolutiva ordinaria e procedure speciali. ....................................................... 96
SEZ. II - IL MOMENTO DI ESCLUSIONE DEI BENI ................................ 100
4. Oggetto del momento di esclusione: profili generali ....................................................... 100
5. Beni suscettibili di esclusione per ragioni funzionali ..................................................... 102
6. Beni suscettibili di esclusione per ragioni tipologiche ..................................................... 105
7. L'iniziativa del procedimento di esclusione .................................................................. 111
8. Istruttoria, definizione e revisione dell'esclusione .......................................................... 116
SEZ. III - IL MOMENTO DI SELEZIONE DEI BENI ................................. 122
9. La centralità del momento selettivo ............................................................................. 122
10. I due antecedenti logico-giuridici del momento selettivo ............................................... 123
11. Aspetti procedurali del momento selettivo .................................................................. 126
12. I due effetti principali del momento selettivo ............................................................... 131
SEZ. IV - IL MOMENTO DI ATTRIBUZIONE DEI BENI ......................... 140
13. Il carattere sussidiario del momento attributivo ......................................................... 140
14. L'iniziativa del momento attributivo ........................................................................ 140
15. Istruttoria e definizione del momento attributivo ....................................................... 147
16. La sorte dei beni inoptati: struttura e funzione del patrimonio federale ...................... 151
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CAP. V - LE PROCEDURE DEVOLUTIVE SPECIALI ..................... 157
SEZ. I - LA DEVOLUZIONE DI BENI DEL DEMANIO IDRICO,
MARITTIMO E MINERARIO ............................................................................. 157
1. La speciale procedura dettata per i beni destinati ex lege: profili generali ...................... 157
2. Ambito applicativo della procedura speciale: demanio marittimo, idrico e minerario ..... 159
3. Gli enti destinatari dei beni riservati ex lege ............................................................... 161
4. Conseguenze procedimentali della destinazione ex lege ................................................. 164
SEZ. II - LA DEVOLUZIONE DI BENI MILITARI ..................................... 167
5. L'attribuzione dei beni militari: profili generali .......................................................... 167
6. Presupposti e procedimento dell'attribuzione di beni militari ........................................ 168
7. Il problema dell'ammissibilità della procedura ordinaria per i beni militari .................. 179
SEZ. III - LA DEVOLUZIONE DI BENI CULTURALI .............................. 182
8. Il trasferimento dei beni culturali: profili generali ........................................................ 182
9. Presupposti e procedimento del trasferimento di beni culturali ...................................... 183
10. Il problema dell'ammissibilità della procedura ordinaria per i beni culturali .............. 187
SEZ. IV - I DECRETI BIENNALI DI ATTRIBUZIONE ............................. 189
11. La ripetizione ciclica del federalismo demaniale: profili generali ................................. 189
12. Struttura fondamentale del meccanismo di devoluzione periodica ................................ 190
13. Il doppio ambito applicativo dei decreti biennali di attribuzione ................................. 192
14. Aspetti procedurali del meccanismo di devoluzione periodica ...................................... 193
CAP. VI - GLI EFFETTI DEL FEDERALISMO DEMANIALE ....... 199
SEZ. I - GENERALITÀ ......................................................................................... 199
1. Premessa: gli effetti del federalismo demaniale .............................................................. 199
SEZ. II - EFFETTI PRINCIPALI ......................................................................... 201
2. Proprietà e possesso del bene trasferito ......................................................................... 201
3. Continuità dello stato di diritto e sdemanializzazione ex lege ...................................... 203
4. La continuità dello stato di fatto del bene trasferito ..................................................... 211
5. Il subentro nei rapporti giuridici ................................................................................. 212

SEZ. III - EFFETTI PATRIMONIALI ............................................................... 214
6. La gratuità del trasferimento ed i suoi corollari ........................................................... 214
7. L'altra faccia della gratuità: la riduzione dei trasferimenti erariali .............................. 217
SEZ. IV - EFFETTI DI POLITICA ECONOMICA ........................................ 225
8. La valorizzazione dei beni trasferiti: profili generali ................................................... 225
9. Il programma di valorizzazione: modalità di scelta e sanzioni per l'inadempimento ..... 228
10. La valorizzazione a vantaggio diretto della comunità ................................................ 233
11. La valorizzazione indirettamente vantaggiosa per la comunità: profili generali .......... 234
12. Il piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari (PAVI) ............................... 236
13. L'alienazione del bene: presupposti e limiti ............................................................... 243
14. I fondi comuni di investimento .................................................................................. 250
15. La ripartizione delle entrate da alienazione o conferimento ........................................ 257
CAP. VII - CONCLUSIONI .................................................................. 261
SEZ. I - PROFILO CRITICO DEL FEDERALISMO DEMANIALE ........ 261
1. Critiche sistematiche ................................................................................................... 261
2. Aspetti critici dell'ambito applicativo .......................................................................... 262
3. Aspetti critici della procedura devolutiva ordinaria ...................................................... 264
4. Aspetti critici delle procedure devolutive speciali ........................................................... 266
5. Aspetti critici degli effetti del federalismo demaniale ..................................................... 269
SEZ. II - PROFILO VIRTUOSO DEL FEDERALISMO DEMANIALE .. 272
6. Aspetti virtuosi dell'ambito applicativo ....................................................................... 272
7. Aspetti virtuosi procedimentali ................................................................................... 272
8. Aspetti virtuosi negli effetti del federalismo demaniale ................................................. 277
9. Virtù generali: valorizzazione e concertazione ............................................................ 280
ALLEGATI ............................................................................................ 283
All. 1. Art. 119 Cost - testo originario e testo vigente a confronto ................... 284
All. 2. Legge 5 maggio 2009, n. 42 - Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione .............. 285
All. 3. Schema di decreto legislativo 17 dicembre 2009 - Attribuzione a Comuni,
Province, Città metropolitane e Regioni di un loro patrimonio, ai sensi
dell'articolo 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42 ................................................... 311
All. 4. Presidenza del Consiglio dei Ministri - Comunicato del 17 dicembre 2009
(estratto) ...................................................................................................................... 318

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All. 5. Relazione tecnica sullo schema di decreto legislativo 17 dicembre 2009
...................................................................................................................................... 319
All. 6. ANCI - Prime Proposte Emendative del 22 gennaio 2010 .................... 322
All. 7. ANCI - Nota illustrativa del 25 gennaio 2010 .......................................... 330
All. 8. Conferenza Stato - città ed autonomie locali ............................................ 334
Parere del 4 marzo 2010 ........................................................................................... 334
All. 9. Schema di decreto legislativo 12 marzo 2010 - Attribuzione a Comuni,
Province, Città metropolitane e Regioni di un loro patrimonio, ai sensi
dell'articolo 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42 ................................................... 336
All. 10. Consiglio dei Ministri - Relazione del 12 marzo 2010 ........................... 344
All. 11. Camera dei Deputati - Commissione Bilancio, tesoro e
programmazione - Parere del 19 maggio 2010 ..................................................... 346
All. 12. Senato della Repubblica - Commissione programmazione economica e
bilancio - Parere del 19 maggio 2010 ..................................................................... 351
All. 13. Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale -
Parere del 19 maggio 2010 ....................................................................................... 356
All. 14. Presidenza del Consiglio dei Ministri ....................................................... 374
Comunicato del 20 maggio 2010 (estratto) ........................................................... 374
All. 15. Decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85 - Attribuzione a comuni,
province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, in attuazione
dell’articolo 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42 .................................................. 376
All. 16. Dossier parlamentare di documentazione ............................................... 387
del 30 giugno 2010 .................................................................................................... 387
All. 17. ANCI - Nota di Lettura del federalismo demaniale ............................... 425
All. 18. Agenzia del demanio - Circolare del 24 giugno 2010 ............................ 438
All. 19. Agenzia del demanio - Circolare del 26 luglio 2010 ............................... 441
All. 20. Agenzia del demanio - Circolare del 17 settembre 2010 ....................... 444
BIBLIOGRAFIA .................................................................................... 447
SITOGRAFIA ........................................................................................ 447
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ANTONIOL - Il Federalismo Demaniale - Cap. I - Introduzione
CAPITOLO I
INTRODUZIONE
1. Definizione di federalismo demaniale
Per «federalismo demaniale» si intende quel fenomeno
devolutivo, accessorio al federalismo fiscale, che consiste nel
trasferimento agli enti territoriali 1 di beni di proprietà dello Stato.
Il fenomeno è disciplinato dal decreto legislativo 28 maggio
2010, n. 85, intitolato «Attribuzione a comuni, province, città
metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, in attuazione
dell'articolo 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42». Il decreto è stato
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 134 dell'11 giugno 2010 e
costituisce la prima attuazione della delega legislativa attribuita al
Governo con la legge 5 maggio 2009, n. 42 2.
Il presente lavoro intende offrire un'analisi operativa del
suddetto decreto, indagandone pregi e difetti, anche mediante il
confronto con i due schemi preliminari adottati dal Consiglio dei
ministri rispettivamente il 17 dicembre 2009 3 ed il 12 marzo 2010 4.
2. Piano dell'opera
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1 Con l'espressione «enti territoriali» ci si riferisce, qui come in seguito, all'insieme di
Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.
2 Cfr. legge 5 maggio 2009, n. 42, recante «Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione», in G.U. 6 maggio 2009, n.
103, riportata infra, All. 2, pag. 285.
3 Cfr. Schema di decreto legislativo 17 dicembre 2009, in www.senato.it, riportato infra,
All. 3, pag. 311.
4 Cfr. Schema di decreto legislativo 12 marzo 2010, in www.senato.it, riportato infra, All.
9, pag. 336.
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10
ANTONIOL - Il Federalismo Demaniale - Cap. I - Introduzione
L'analisi del federalismo demaniale, definito come sopra,
presuppone l'esatta comprensione del contesto giuridico nel quale
esso si inserisce.
In proposito si è già rilevato che il decreto legislativo in discorso
costituisce atto di esercizio della delega conferita al Governo con la
legge 5 maggio 2009, n. 42. Quest'ultima, a sua volta, si dichiara
attuativa di una disposizione della Carta fondamentale 5 e ciò
contribuisce ad illuminare la base costituzionale su cui viene
indirettamente a poggiare anche il federalismo demaniale. Di
conseguenza, l'analisi prenderà le mosse dal dato costituzionale di
riferimento, interpretato anche alla luce della riforma di cui alla l.
cost. 18 ottobre 2001, n. 3.
Successivamente si passerà ad esaminare l'attuazione di tale
disposto costituzionale, dichiaratamente avvenuta con la citata
legge 5 maggio 2009, n. 42. Si tratta di un testo normativo
estremamente complesso, che si presta ad una serie di approcci
differenti. Delineato dunque per sommi capi l'iter legislativo che ha
portato alla sua promulgazione, ci si soffermerà brevemente sui
contenuti normativi principali, chiarendo in particolare la
distinzione tra principi e criteri direttivi generali, da un lato, e
specifici, dall'altro, individuando ed analizzando quindi la
disposizione di maggiore interesse per il federalismo demaniale.
Prendendo spunto dalle norme che vincolano l'attività del
legislatore delegato al rispetto di una rigida scansione cronologica e
procedimentale, poi, si confronteranno tali previsioni astratte con il
concreto cammino seguito dal federalismo demaniale fino
all'adozione del decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85.
Entrando nel dettaglio del decreto, ci si concentrerà dapprima
sui beni trasferibili, chiarendo la struttura delle disposizioni che se
ne occupano ed i relativi limiti tecnici. Dopodiché si passeranno in
rassegna tutte le tipologie demaniali di beni statali, evidenziando di
ognuna il regime devolutivo e le eccezioni specifiche. Riflessioni
analoghe, seppur più sintetiche, saranno poi svolte in relazione alle
5 Si tratta segnatamente dell'art. 119 Cost. (la cui evoluzione è riportata infra, All. 1, pag.
284) dal momento che la legge 42/2009 (infra, All. 2), è rubricata «Delega al Governo in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione».
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ANTONIOL - Il Federalismo Demaniale - Cap. I - Introduzione
principali tipologie di beni patrimoniali dello Stato.
A questo punto si passerà a descrivere la procedura attuativa
ordinaria del federalismo demaniale, contrapponendo tre momenti
fondamentali: il momento di esclusione, quello di selezione e quello
di attribuzione dei beni. La procedura ordinaria così descritta sarà
poi confrontata con quattro sequenze procedimentali atipiche, il cui
numero è stato progressivamente esteso nel corso dei lavori del
Governo. Particolare attenzione verrà dedicata ai problemi di
coordinamento tra queste procedure e la scansione procedimentale
ordinaria descritta in precedenza.
In seguito si darà conto delle conseguenze del federalismo
demaniale. A tale proposito, gli effetti della procedura devolutiva
saranno distinti in tre gruppi, a seconda della possibile
qualificazione in termini di conseguenze naturali, patrimoniali o di
politica economica.
A conclusione del lavoro, infine, si cercherà di riannodare le fila
del discorso, evidenziando i principali punti critici del decreto
delegato, ma senza rinunciare, per converso, a sottolinearne gli
aspetti più virtuosi.
L'analisi sarà peraltro accompagnata da una fitta rete di note e
sarà seguita da alcuni allegati, volti ad offrire al lettore un quadro
sintetico delle disposizioni alle quali si fa riferimento durante la
trattazione degli specifici aspetti del federalismo demaniale e del
contesto in cui questo si viene a collocare.
§§§
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12
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ANTONIOL - Il Federalismo Demaniale - Cap. II – Analisi delle fonti
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1. Premessa: un quadro d'insieme
ANTONIOL - Il Federalismo Demaniale - Cap. II – Analisi delle fonti
CAPITOLO II
ANALISI DELLE FONTI
SEZIONE I
GENERALITÀ
Fin dalla rubrica del decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85,
emerge che esso costituisce esercizio parziale del potere conferito
al Governo con la l. 5 maggio 2009, n. 42, recante appunto «Delega
al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione».
Dall'ultimo inciso dell'intestazione della legge si ricava poi la
norma costituzionale nella quale essa affonda le radici e nella quale
le affonda, per l'effetto, il decreto delegato.
Analizzare le fonti del federalismo demaniale significa dunque,
in buona sostanza, confrontarsi anzitutto con il dato costituzionale,
anteriore e successivo alla riforma del 2001. Successivamente, si
darà conto dell'iter legislativo della legge delega, nonché dei suoi
principi generali ed aspetti procedimentali, per soffermarsi in
particolar modo sulle previsioni che maggiormente, nella mente del
legislatore, hanno avuto riguardo al federalismo demaniale. Infine,
si offrirà un tracciato storico del d.lgs. 85/2010, ricapitolando le
fasi dialettiche che hanno portato alla sua adozione, anche al fine di
verificare in che misura i contenuti del testo normativo siano
prodotto della volontà del Governo e in che misura, invece, siano il
frutto di collaborazione con altri soggetti istituzionali.
§§
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14
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ANTONIOL - Il Federalismo Demaniale - Cap. II – Analisi delle fonti
SEZIONE II
IL DATO COSTITUZIONALE DI RIFERIMENTO
2. L'art. 119 Cost.: evoluzione storica
È noto che, con la riforma dalla Carta fondamentale operata
con la l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, molte norme del titolo V della
parte II sono state oggetto di revisioni radicali, che ne hanno
alterato, oltre ai contenuti, anche l'oggetto e la struttura.
Va subito osservato, però, che tra le disposizioni maggiormente
riviste nel 2001 non rientra l'art. 119 Cost., che in quell'occasione
ha subito modifiche piuttosto marginali. Ed invero, già nel disegno
originario della Costituzione l'art. 119 si occupava dell'autonomia
finanziaria degli enti periferici, sebbene con toni profondamente
diversi - e non potrebbe essere altrimenti - rispetto a quelli assunti
nel 2001.
Una modifica rilevante concerne comunque l'ambito applicativo
della norma. L'originario art. 119 Cost., infatti, aveva ad oggetto le
sole Regioni 6, laddove la nuova versione della disposizione si fa
carico anche dell'autonomia finanziaria di Comuni, Province e Città
Metropolitane 7, operando dunque una sostanziale equiparazione tra
i quattro enti territoriali 8 della Repubblica.
Più nel dettaglio, il primo comma della norma previgente, dopo
aver riconosciuto l'autonomia finanziaria delle Regioni, la
subordinava al rispetto di forme e limiti stabiliti dalle leggi della
Repubblica, anche al fine del coordinamento con la finanza degli
altri enti territoriali 9. Il legislatore costituzionale del 2001 ha
6 Cfr. art. 119, primo c., primo inciso, Cost. (testo originario - infra, All. 1).
7 Cfr. art. 119, primo c., primo inciso, Cost. (testo vigente - infra, All. 1).
8 Per un punto di vista critico nei confronti di questa equiparazione cfr. BIFULCO R.,
Osservazioni sulla legge n. 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale, in www.astrid-online.it,
passim.
9 Cfr. art. 119, primo c., Cost. (testo originario - infra, All. 1): «Le Regioni hanno
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ANTONIOL - Il Federalismo Demaniale - Cap. II – Analisi delle fonti
mantenuto la medesima traiettoria, ampliando però, oltre agli enti
pubblici considerati, anche le forme di autonomia espressamente
riconosciute. Per converso, con la riforma è scomparso il
riferimento alle leggi della Repubblica. Attualmente, dunque, il
primo comma dell'art. 119 si limita ad affermare, in modo conciso
e perentorio, che tutti gli enti territoriali hanno autonomia
finanziaria di entrata e di spesa 10 e che dispongono di risorse
autonome 11.
La parte centrale dell'art. 119 Cost. costituiva già prima del 2001
la specificazione dei principi autonomistici fissati dal primo
comma. Il legislatore costituente aveva infatti previsto l'attribuzione
alle Regioni di «tributi propri» di quote di tributi erariali e di
contributi speciali: i primi erano finalizzati alle «funzioni normali»
delle Regioni, i secondi invece sarebbero stati erogati «per
provvedere a scopi determinati», tra i quali la valorizzazione del
Mezzogiorno e delle Isole 12.
Anche nella versione dell'art. 119 Cost. successiva al 2001, il
corpus centrale della norma specifica i principi di cui al primo
comma, ampliando però in misura considerevole il quadro dei
poteri finanziari degli enti territoriali. Questi infatti stabiliscono ed
applicano tributi ed entrate propri 13, dispongono di
compartecipazioni al gettito dei tributi erariali 14 e beneficiano di un
autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la
coordinano con la finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni».
10 Cfr. art. 119, primo c., Cost. (testo vigente - infra, All. 1): «I Comuni, le Province, le
Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa».
11 Cfr. art. 119, secondo c., primo periodo, Cost. (testo vigente - infra, All. 1): «I
Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome».
12 Cfr. art. 119, secondo e terzo c., Cost. (testo originario - infra, All. 1): «Alle Regioni
sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali, in relazione ai bisogni delle
Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali. Per provvedere a
scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato
assegna per legge a singole Regioni contributi speciali».
13 Cfr. art. 119, secondo c., secondo periodo, Cost. (testo vigente - infra, All. 1): «[I
Comuni, le Province, le Città Metropolitane e le Regioni] stabiliscono e applicano
tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario».
14 Cfr. art. 119, secondo c., terzo periodo, Cost. (testo vigente - infra, All. 1): «[I
Comuni, le Province, le Città Metropolitane e le Regioni] dispongono di
compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio».
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16
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ANTONIOL - Il Federalismo Demaniale - Cap. II – Analisi delle fonti
fondo perequativo 15. In tal modo, sono integralmente finanziate le
funzioni pubbliche attribuite a Comuni, Province, Città
Metropolitane e Regioni 16, salva la possibilità per lo Stato di
destinare risorse aggiuntive per il perseguimento di scopi ulteriori:
questi scopi devono essere, da un lato, «diversi dal normale
esercizio delle loro funzioni» e dall'altro, verosimilmente, di
interesse costituzionalmente rilevante, come si desume dalle finalità
esemplificate dalla norma 17. Per finanziare le spese di investimento,
infine, gli enti territoriali possono ricorrere all'indebitamento, ma
per volontà costituzionale essi non possono beneficiare di garanzie
statali 18.
3. Il primo periodo dell'ultimo comma dell'art. 119 Cost.: questioni
interpretative
Una considerazione a parte merita la previsione contenuta nel
quarto ed ultimo comma del previgente art. 119, confluita nel
primo periodo dell'attuale sesto comma: oggi come allora, infatti, la
disposizione sull'autonomia finanziaria dei governi periferici si
conclude con un riferimento sintetico, ma fondamentale, ai loro
15 Cfr. art. 119, terzo c., Cost. (testo vigente - infra, All. 1): «La legge dello Stato istituisce
un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità
fiscale per abitante».
16 Cfr. art. 119, quarto c., Cost. (testo vigente - infra, All. 1): «Le risorse derivanti dalle
fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città
metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro
attribuite».
17 Cfr. art. 119, quarto c., Cost. (testo vigente - infra, All. 1): «Per promuovere lo
sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri
economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina
risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni,
Province, Città metropolitane e Regioni».
18 Cfr art. 119 sesto c., secondo e terzo periodo, Cost. (testo vigente - infra, All. 1): «[I
Comuni, le Province, le Città Metropolitane e le Regioni] possono ricorrere
all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia
dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti».
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beni pubblici.
Disponeva infatti l'originario quarto comma dell'art. 119 che «la
Regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalità
stabilite con legge della Repubblica» 19, mentre nella nuova
formulazione della disposizione si legge che «i Comuni, le Province,
le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio,
attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello
Stato» 20.
Al pari delle altre norme contenute nell'art. 119 Cost. - delle
quali si è dato rapidamente conto - anche la previsione
costituzionale dei beni pubblici locali ha ereditato un principio
previgente, senza però rinunciare a revisioni ed aggiornamenti.
Ciò vale anzitutto per la riserva di legge. Nel vigore
dell'originario titolo V, una «legge della Repubblica» era tenuta a
stabilire le «modalità» dell'assetto proprietario regionale. Con la
riforma, l'improprio riferimento alla «legge della Repubblica» è stata
sostituito da quello, tecnicamente più corretto, alla «legge dello
Stato», che ora non stabilisce le modalità dell'avere - piuttosto
equivoche anch'esse - bensì i «principi generali» secondo i quali il
patrimonio è «attribuito» a Comuni, Province, Città Metropolitane
e Regioni.
Da questa prima variazione del comma in discorso si ricava un
apprezzabile sforzo del legislatore costituzionale finalizzato a
chiarire forme e contenuti di una legge che dunque, in questa
materia, seguita ad essere costituzionalmente necessaria.
La ragione giustificatrice della riserva di legge, d'altra parte, è
chiara: la gestione della proprietà - soprattutto immobiliare - è un
aspetto fondamentale del governo dell'ente, che richiede sempre il
coinvolgimento dell'organo rappresentativo e cioè - per lo Stato -
delle Camere. Sia sufficiente osservare, a questo riguardo, che la
medesima logica ispira il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267,
nel momento in cui riserva al Consiglio degli enti locali la
competenza su tutte le operazioni immobiliari, salvo che si tratti
ordinaria amministrazione o dell'esecuzione di volontà consiliari già
19 Cfr. art. 119, quarto c., Cost. (testo originario - infra, All. 1).
20 Cfr. art. 119, sesto c., primo periodo, Cost. (testo vigente - infra, All. 1).
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espresse 21. Come recentemente chiarito dalla giurisprudenza, la
previsione risponde ad una ratio ben precisa, poiché atti di questo
tipo «richiedono una complessa valutazione di elementi
(convenienza economica e conseguenze politiche, interessi pubblici
da soddisfare, limitatezza delle risorse, interessi privati pregiudicati)
che coinvolgono scelte importanti per l'ente […] e, pertanto, è
opportuno siano rimesse all'organo maggiormente rappresentativo
dello stesso» 22. Mutatis mutandis, si ritiene che analoghe
considerazioni possano valere per l'ente pubblico per antonomasia
e che ciò giustifichi il mantenimento della riserva di legge nel
passaggio dall'una all'altra formulazione costituzionale.
Il nuovo comma sesto dell'art. 119 Cost. contiene però altre
modifiche rispetto al previgente quarto comma, a cominciare dal
fatto che non si fa più riferimento alle sole Regioni ma - come
anticipato - a tutti e quattro gli enti territoriali. Si tratta di
un'innovazione coerente con le altre parti dell'art. 119, che oggi ha
sempre ad oggetto Comuni, Province, Città Metropolitane e
Regioni, nonché con l'intero titolo V, ispirato ad una tendenziale
equiordinazione 23 degli enti territoriali.
Vi è infine un'ultima, discutibile variazione, consistente nella
scomparsa della previsione costituzionale del demanio pubblico.
Diversamente dal testo originario, infatti, il vigente art. 119 Cost. fa
esclusivo riferimento al patrimonio degli enti pubblici, per cui si
impone l'esigenza di accertare se il legislatore costituzionale
intendesse vietare l'attribuzione di demanio agli enti territoriali.
Tale ricostruzione, evidentemente, dimezzerebbe gli effetti del
federalismo demaniale che - come si dirà 24 - ha ad oggetto beni sia
patrimoniali sia demaniali.
21 Cfr. art. 42, c. 2, lett. l), d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267: «Il consiglio ha competenza
limitatamente ai seguenti atti fondamentali: […] acquisti e alienazioni immobiliari,
relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti
fondamentali del consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione e che,
comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di
competenza della giunta, del segretario o di altri funzionari».
22 Così TAR Campania, Napoli, sez. VII, sent. 16 dicembre 2009, n. 8808.
23 Cfr. C. Cost., sent. 24 luglio 2003, n. 274.
24 Cfr. infra, pag. 82.
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Proprio per questo, tuttavia, una simile possibile lettura della
novella costituzionale non può essere condivisa: così opinando,
infatti, si introdurrebbe un'inconciliabile frattura tra la direttrice
evolutiva del legislatore costituzionale e quella del legislatore
ordinario che, in quanto tale, dovrebbe essere semmai sostenuta
sulla base di dati ulteriori rispetto ad una mera soppressione
lessicale. Sul punto, autorevole dottrina è dunque arrivata a parlare
di «semplice lacuna nel testo di revisione costituzionale» 25.
Ad ogni modo, si profila anche un'ipotesi ricostruttiva mediana,
secondo la quale la novella non avrebbe voluto vietare il regime
demaniale dei beni degli enti territoriali, ma solo renderlo
costituzionalmente non obbligatorio. Non trovando nella Carta
fondamentale nessun'altra previsione espressa, dunque, il demanio
sembra ora sostituibile con un regime diverso, come auspicato da
tempo da una parte della dottrina 26. Una simile lettura appare
senz'altro preferibile rispetto alla precedente, quantomeno perché
essa non giunge a rendere completamente irrilevante la modifica
costituzionale su questo punto.
Ciò che comunque preme ribadire è che nel novellato art. 119
Cost. non può essere rinvenuto alcun divieto di attribuzione di beni
demaniali agli enti territoriali. Di conseguenza, è nel primo periodo
dell'ultimo comma di tale disposizione che trova il proprio
addentellato costituzionale il decreto legislativo 28 maggio 2010, n.
85, tanto per la parte relativa all'attribuzione di beni patrimoniali,
quanto per la devoluzione di beni demaniali.
§§
25 Così CARINGELLA F., Manuale di diritto amministrativo, II ed., Milano, 2007, pag. 756,
pag. 720, per il quale «la mancata riproposizione della distinzione tra demanio e
patrimonio nel nuovo testo costituzionale difficilmente può essere interpretata come
volontà del legislatore di sottrarre alle regioni la disponibilità dei beni demaniali».
26 Cfr. CERULLI IRELLI V., Proprietà pubblica e diritti collettivi, Padova, 1983, pag. 65 e ss..
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ANTONIOL - Il Federalismo Demaniale – Bibliografia, sitografia
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(Articolo redazionale) Come si impoverisce lo Stato aggravando i bilanci dei Comuni, in
www.nens.it.
(Articolo redazionale) Sì al federalismo demaniale - Speranze per Sant'Agata, in
www.ecodibergamo.it.
Nota: documentazione tecnica miscellanea è stata tratta altresì dai siti istituzionali
www.agenziademanio.it, www.anci.it, www.camera.it, www.governo.it, www.senato.it e
www.parlamento.it.
§§§
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S1.P1/II
ANALISI DELLE FONTI
il dato costituzionale | la legge delega
I BENI TRASFERIBILI
i beni del demanio dello Stato | i beni del patrimonio dello Stato
LE PROCEDURE DEVOLUTIVE
il momento di esclusione dei beni | il momento di selezione dei beni | il momento di
attribuzione dei beni | beni del demanio idrico, marittimo e minerario | beni militari e beni
culturali | i decreti biennali di attribuzione
GLI EFFETTI
effetti principali | effetti patrimoniali | effetti di politica economica
CONCLUSIONI
profilo critico del federalismo demaniale | profilo virtuoso del federalismo demaniale
MARCO ANTONIOL laureato in giurisprudenza, specialista per le professioni legali, abilitato
all'iscrizione all'albo degli avvocati, collaboratore giuridico del network territorio.it
Marco Antoniol
Il Federalismo Demaniale | 2010 2^ed
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