Sentenza n. 5044 del 30 luglio 2010 del - Ufficiopatrimonio.it

ha pronunciato la presente
Sent. n. 5044/2010
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
DECISIONE
sul ricorso numero di registro generale 9529 del 2005, proposto dal Ministero delle Infrastrutture e
dei Trasporti, dal Ministero dell'Economia e delle Finanze e dall’Agenzia del Demanio,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato presso cui domiciliano per legge in
Roma, via dei Portoghesi 12,
contro
Ferdinando Rocco, rappresentato e difeso dagli avv.ti Elisabetta Rampelli e Gianluigi Pellegrino,
con domicilio eletto presso la prima in Roma, via Cicerone 28,
nei confronti di
Aniello Schiano, rappresentato e difeso dall'avv. Lorenzo Bruno Molinaro, con domicilio eletto
presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro 13;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI: SEZIONE I n. 09413/2005, resa tra le parti,
concernente APPROVAZIONE VERBALE DI DELIMITAZIONE DEMANIALE MARITTIMA.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ferdinando Rocco e del sig. Aniello Schiano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 8 giugno 2010, il Cons. Paolo Buonvino;
Uditi, per le parti l’avv. dello Stato Pisana e l'avvocato Pellegrino;
Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1) – Con la sentenza appellata il TAR ha riunito i ricorsi nn. 7070/2001 e 5264/2004; ha accolto il
primo (proposto dall’odierno appellato, per l’annullamento del decreto 8 febbraio 1989, n. 7,
emesso dal Direttore Marittimo di concerto con l’Intendente di Finanza di Napoli, di approvazione
del verbale di delimitazione tra la proprietà demaniale marittima e la proprietà privata del
ricorrente) ed ha dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse - a seguito
dell’accoglimento ora detto - il secondo ricorso (proposto per l’annullamento della nota della
Capitaneria di Porto di Napoli in data 12 febbraio 2004, recante rigetto di istanza di nuova
delimitazione).
Il TAR, rigettata l’eccezione di irricevibilità per tardività del primo di detti ricorsi (proposto nel
2001 avverso un provvedimento del 1989), lo ha accolto per falsa rappresentazione della situazione
di fatto e carenza istruttoria, assorbendo ogni altro motivo e dichiarando improcedibile il secondo
ricorso.

2) - Appellano il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, quello dell’Economia e Finanze e
l’Agenzia del Demanio, per i quali in relazione ai ricorsi proposti innanzi al TAR avrebbe dovuto
essere dichiarata la carenza di giurisdizione del giudice amministrativo, dal momento che oggetto
del provvedimento impugnato sarebbe solo l’accertamento dell’estensione della proprietà pubblica,
sicché esso si confronterebbe solo con posizioni giuridiche della sicura consistenza di diritti
soggettivi; di domanda, in particolare, con la quale il privato fa valere il diritto di proprietà su di un
determinato immobile; donde la spettanza della controversia all’A.G.O., e ciò anche a voler ritenere
applicabile la giurisprudenza sulla c.d. “doppia tutela”, secondo cui rimarrebbe ferma la
giurisdizione del giudice amministrativo allorché, avverso gli atti di cui trattasi, vengano svolte
censure di carattere procedimentale; anche in tal caso, infatti, il discrimine tra la giurisdizione del
G.A. e quella dell’A.G.O. discende dalla esatta individuazione della “causa petendi”; e, nel caso in
esame, al di la delle doglianze formalmente svolte in primo grado (di travisamento dei fatti, difetto
di istruttoria, erroneità dei presupposti, illogicità, contraddittorietà manifesta), sono state, in
concreto sollevate questioni che attengono esclusivamente alla corretta delimitazione del bene
demaniale e, dunque, alla relativa posizione soggettiva sottesa; solo le domande rivolte a censurare
il mancato rispetto delle norme di procedura contenute nell’art. 33 del Cod. Nav. e nell’art. 58 del
relativo Regolamento (relative alla partecipazione del privato al procedimento o alla competenza)
beneficerebbero della predetta doppia tutela, ma, se si deduce un vizio di istruttoria o di
motivazione o altro vizio sostanziale del provvedimento, altro non si chiederebbe, in effetti, se non
di valutare la fondatezza della pretesa quanto alla natura privata e non demaniale del bene
controverso, con la conseguente giurisdizione A.G.O.
Concludono le Amministrazioni appellanti rilevando che, in effetti, solo il primo e il quinto motivo
di ricorso articolavano censure di effettivo carattere formale (mancata trasmissione del decreto della
commissione delimitatrice al Ministero, giusta art. 32 Cod. Nav., incompetenza della Capitaneria di
Porto ex art. 616/1977, mancata notificazione del provvedimento); si tratterebbe, però, di censure
infondate, che lo stesso TAR non ha accolto.
3) - Resiste l’appellato che, anzitutto, eccepisce l’inammissibilità dell’appello per difetto di
legittimazione del proponente Ministero dei trasporti; ne deduce, poi, l’inammissibilità per
genericità, anche in relazione al fatto che in esso si ometterebbe del tutto di evidenziare per quali
ragioni e sotto quale profilo le censure articolate nel ricorso introduttivo e quelle accolte dal TAR
non rientrerebbero nella tipologia di controversie che, in quanto afferenti ad aspetti procedimentali,
sono soggette, comunque, al vaglio del G.A.
Tutte le censure di primo grado, ad ogni buon conto, avrebbero attinto a profili di legittimità
subordinati al vaglio del G.A.; così quello, prettamente procedimentale, di violazione dell’art. 32
Cod. Nav.; parimenti, quello di grave carenza istruttoria correlata alle problematiche, rimaste, si
assume, del tutto irrisolte, sollevate dallo stesso odierno appellato; ulteriore profilo di violazione
dello stesso art. 32, correlata al fatto che, pur dopo l’adozione, nel 1989, del contestato
provvedimento di delimitazione, in epoca successiva e, in particolare, nel 2001, la stessa
Capitaneria di Porto avrebbe, nella sostanza, manifestato dubbi circa l’esatta demarcazione della
proprietà, invitando l’UTE di Napoli ad apposite verificazioni al riguardo, a completamento delle
pregresse operazioni; difetto di istruttoria e di motivazione; violazione e falsa applicazione dell’art.
59 del d.P.R. n. 616/1977.
L’appellato, fatto constare che l’Avvocatura non ha censurato l’appellata sentenza nei suoi profili di
merito, ribadisce, infine, all’occorrenza, i motivi di primo grado assorbiti dal TAR.
4) – Il presente gravame è incentrato sulla sussistenza o meno della giurisdizione amministrativa in
una controversia avente ad oggetto la delimitazione, nel 1989, di un’area demaniale; operazione
contestata dall’originario ricorrente (secondo cui illegittimamente sarebbe stata ricompresa in area
demaniale anche una fascia di terreno di sua proprietà), per una serie di motivi di cui si dirà.
5) - Preliminarmente va, peraltro, rigettata l’eccezione di inammissibilità dell’appello in quanto
proposto dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti; il ricorso di primo grado, infatti, è stato
proposto, tra gli altri, anche nei confronti di detto Dicastero e anche avverso il medesimo è stata

pronunciata l’impugnata sentenza, donde la piena legittimazione dello stesso a proporre l’appello
avverso la sentenza pronunciata nei suoi confronti; ad ogni buon conto, l’appello è proposto anche
dal Ministero dell’Economia e Finanze e dall’Agenzia delle entrate, ciò che, ai sensi dell’art. 32,
ultimo comma, del Cod. Nav. (secondo cui “nelle controversie innanzi alle autorità giurisdizionali,
la tutela dei beni demaniali spetta esclusivamente al ministro per le finanze”), ne conferma la piena
ammissibilità.
Va anche rigettata l’eccezione di inammissibilità dell’appello stesso per genericità delle censure, in
considerazione del fatto che le appellanti Amministrazioni hanno puntualmente richiamato i
principi di carattere generale che si oppongono all’esame, da parte del giudice amministrativo, di
alcune delle censure svolte in primo grado e individuato il carattere sostanziale (e non formale) che
caratterizzerebbe tre delle originarie censure.
6) – Le censure di primo grado erano le seguenti:
a) – violazione dell’art. 32 Cod. Nav. (r.d. n. 327 del 30 marzo 1942) in quanto, pur non constando
l’accordo tra le parti, l’Amministrazione avrebbe adottato il contestato provvedimento senza
trasmetterlo preventivamente al Ministero dei trasporti perché adottasse, al riguardo, le proprie
determinazioni in conformità con la norma anzidetta;
b) – eccesso di potere per presupposto erroneo e travisamento dei fatti in quanto la delimitazione
dell’area, anche alla luce delle difficoltà evidenziate dall’interessato a mezzo di un suo delegato,
avrebbe dovuto essere effettuata solo a seguito di un’istruttoria complessa, con l’acquisizione e
valutazione di tutti i pertinenti dati rilevanti ai fini dell’emanazione dell’atto e in contraddittorio tra
le parti, solo in tal modo essendo possibile superare la situazione di dubbio circa la delimitazione
dell’area demaniale da individuare;
c) – violazione dell’art. 32 cit. sotto altro profilo, illogicità manifesta, contraddittorietà dell’azione
amministrativa in quanto la P.A. non solo non avrebbe mai comunicato la delimitazione del 1989
all’interessato, ma avrebbe, in tempi più recenti (2000) tenuto un complesso di comportamenti che
paleserebbero come la stessa avesse, in effetti, più volte rappresentato l’insussistenza di un’effettiva
e definitiva demanializzazione dell’area in questione;
d) – difetto di motivazione in quanto il provvedimento impugnato ne sarebbe assolutamente carente
e non consentirebbe la comprensione dell’iter giuridico seguito per la sua adozione;
e) – violazione e falsa applicazione dell’art. 59 del d.P.R. 616/1977, secondo cui sono demandate
alle Regioni le funzioni amministrative sul litorale marittimo e sulle aree demaniali
immediatamente prospicienti, mentre, nel caso in esame, nessun organo regionale è intervenuto
nella procedura, posta in essere dalla sola Autorità statale.
7) - Queste essendo le censure svolte in primo grado, l’appello appare fondato.
Per consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione (cfr. tra le altre, SS.UU., 14 giugno 2006,
n. 13691; 18 aprile 2003, n. 6347; 22 novembre 2001, n. 14848; n. 4362 del 1996), spetta, al
giudice ordinario la giurisdizione su domande di accertamento dei confini tra un terreno privato ed
aree demaniali, o comunque di proprietà pubblica, proposte nei confronti della pubblica
amministrazione, avendo tali domande per oggetto la verifica dell'esistenza ed estensione di un
diritto soggettivo - il diritto di proprietà - dell'attore in contrapposizione al diritto di proprietà dello
Stato o di altro ente pubblico demaniale.
Nella specie, in particolare, l’accertamento è stato richiesto dal titolare di una concessione
demaniale posta sull’area oggetto di controversia ed ha interessato il soggetto (originario ricorrente
e odierno appellato) che di tale area assumeva essere proprietario, sicché si verte proprio in tema di
corretta delimitazione tra l’area demaniale (considerevolmente arretrata, per erosione marina,
rispetto a quella che era l’originaria situazione dei luoghi, con arretramento, quindi, della linea di
battigia) e la retrostante area di proprietà privata.
Il Collegio conosce, invero, la giurisprudenza che, sia pure con qualche oscillazione, a proposito
delle delimitazioni di cui all'art. 32 Cod. Nav., adotta la tesi c.d. della doppia tutela, nel senso che,
con riguardo ad atto ritenuto di tipo accertativo, con qualche spunto volto ad evidenziare una
certazione, ritiene che, quando si contesti che l'esistenza di proprietà demaniale e, quindi, il potere

in sé, la cognizione appartiene al giudice ordinario, peraltro abilitato alla disapplicazione; quando
invece ci si dolga di aspetti procedimentali (mancata convocazione, mancata partecipazione) la
cognizione è del giudice amministrativo, censurandosi la normativa di azione delimitante il potere
(cfr., Sez. VI, 04 dicembre 2001 , n. 6054, e, nei vari sensi e per le varie posizioni, fra le molte,
Cons. G. amm. R. si. 25 maggio 1998, n. 322; Cass., ss.uu., 9 giugno 1997, n. 5140; idem, 11 marzo
1992, n. 2956; Cons. Stato, sez. VI, 22 maggio 1985, n. 206; idem, 16 febbraio 1979, n. 80; Cons.
Giust. Amm., 25 maggio 1998, n. 322).
È, perciò, indispensabile cogliere con esattezza il contenuto delle censure svolte con il ricorso
originario; ebbene (salvo quelle – la prima e la quinta - di effettivo carattere meramente formale, di
cui si dirà), basti rilevare che le illegittimità con esse denunciate non evidenziano profili
procedurali, ma sono volte, essenzialmente, a denunciare errori inerenti alla non corretta
delimitazione, sul piano sostanziale, tra area pubblica e privata e, quindi, a denegare l’appartenenza
al demanio del bene contestato, rivendicandone, per converso, la proprietà in capo al ricorrente; e
non rileva il fatto che tali vizi seguirebbero ad un’incompleta attività istruttoria o ad errori di
valutazione e incompletezza di motivazione, in quanto si tratta, comunque, di asseriti vizi pur
sempre ridondanti sull’esattezza delle valutazioni tecniche effettuate dalla P.A. nell’individuare
l’area di competenza pubblica e nel riconoscere in essa la relativa qualitas; e ciò vale sia con
riguardo al secondo che al quarto motivo (che adducevano vizi di istruttoria e di motivazione,
ovvero di travisamento; il che significa dire: non c'erano le basi per accampare titolo al demanio),
sia con riguardo al terzo, dal momento che il vizio ivi dedotto è pur sempre inteso a far valere una
contraddittorietà (peraltro, postuma rispetto alla data di adozione del provvedimento impugnato)
volta ad evidenziare, ancora una volta, l’illegittimità degli apprezzamenti tecnici posti a base
dell’atto impugnato e conseguente inserimento dell’area in questione nell’ambito del demanio
marittimo.
Per tali motivi appare fondato e va accolto l’appello laddove volto alla declaratoria del difetto di
giurisdizione del giudice amministrativo in ordine al secondo, terzo e quarto motivo dell’originario
ricorso sulla cui base il TAR, assorbendo, di fatto, il primo e quinto motivo di gravame, ha accolto
il ricorso stesso.
8) - Quanto, invece, al primo e quinto motivo ora detti, il TAR non li ha esaminati avendoli
espressamente assorbiti; tali censure vengono, in questa sede, ribadite.
Le stesse, involgenti aspetti formali della procedura e, come tali, rientranti nell’ambito della
giurisdizione amministrativa, sono infondate.
8.1) - La prima di esse è smentita in punto di fatto, risultando dalla documentazione versata in atti in
primo grado dal patrocinio erariale che, con nota 4 maggio 1989, n. DM/1077, il Direttore
Marittimo della Direzione Marittima di Napoli ha trasmesso al Ministero della Marina Mercantile –
Dir.ne Gen.le Demanio e Porti – “a norma del citato art. 58 Reg. Cod. Nav. e per l’adozione dei
provvedimenti di competenza di codesto Dicastero”, l’impugnato provvedimento 8 febbraio 1989,
n. 7, emesso dal predetto Direttore Marittimo di concerto con l’Intendente di Finanza di Napoli; ciò
evidentemente, in conformità sia con l’art. 32 Cod. Nav. (a mente del quale - terzo comma – “le
contestazioni che sorgono nel corso della delimitazione sono risolte in via amministrativa dal
direttore marittimo, di concerto con l'intendente di finanza, con provvedimento definitivo” e –
quarto comma - qualora tra le parti interessate non venga raggiunto l’accordo in ordine alla
delimitazione, “il provvedimento deve essere comunicato, con i relativi documenti, al ministro per
la marina mercantile, il quale entro sessanta giorni dalla ricezione può annullarlo con suo decreto,
da notificarsi, entro i dieci giorni successivi, agli interessati per tramite del direttore marittimo”).
Ebbene, nel caso in esame tale trasmissione, come detto è intervenuta mediante la citata nota del 4
maggio 1989 e non avendo ritenuto, il Ministro, di interloquire ai sensi della disposizione normativa
da ultimo detta, il citato provvedimento n. 7/1989 ha acquisito definitiva efficacia.
8.2) - Quanto alla seconda (quinto motivo dell’originario ricorso, con il quale si era dedotta
l’illegittimità del provvedimento impugnato per violazione dell’art. 59 del d.P.R. 616/1997, che
avrebbe trasferito alle regioni le competenze sulle aree in questione), la stessa è pure priva di

consistenza, dal momento che il trasferimento di competenze di cui si discute non attiene alla
titolarità del bene demaniale, bensì solo all’esercizio delle funzioni inerenti al “turismo ed industria
alberghiera”, le cui competenze sono state trasferite alle regioni ai sensi del Capo III del citato
d.P.R. n. 616/1977; quindi, solo nei limiti della norma e di quelle di essa attuative (art. 8, comma 1,
d.l. n. 535/1996, come sostituito dalla legge n. 647/1996, non applicabili nella specie ratione
temporis) può trovare spazio la delega di funzioni di cui al ripetuto art. 59; donde l’infondatezza
della censura in esame.
9) - Rimane ferma, infine, la declaratoria di improcedibilità del ricorso di primo grado n. 5264/2004
in quanto, al riguardo, l’originario ricorrente non ha svolto appello incidentale, neppure
condizionato.
10) – Per tali motivi l’appello in epigrafe appare fondato e va accolto e, per l’effetto, in riforma
della sentenza impugnata, va in parte dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice
amministrativo con riguardo al secondo, terzo e quarto motivo di primo grado (con il conseguente
annullamento senza rinvio della sentenza appellata), mentre vanno respinti il primo e il quinto
motivo dell’originario ricorso.
Sussistono i requisiti di legge per compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di
giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di stato in sede giurisdizionale, Sezione sesta, accoglie l’appello nei termini di cui in
motivazione.
Spese del doppio grado compensate.
Va fissato il termine di giorni 90 dalla comunicazione o notificazione della presente decisione per la
riassunzione del giudizio dinanzi Tribunale Civile di Napoli ai fini della traslatio judicii (cfr. Cons.
St., Sez. V, 2 febbraio 2010, n. 457; 14 aprile 2008, n. 1606).
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2010 con l'intervento dei
Magistrati:
Giovanni Ruoppolo, Presidente
Paolo Buonvino, Consigliere, Estensore
Luciano Barra Caracciolo, Consigliere
Rosanna De Nictolis, Consigliere
Domenico Cafini, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Il Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 30/07/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Dirigente della Sezione