Stefano Bartolini

TRA FORMAZIONE E TRASCENDENZA DEI
CONFINI
Integrazione europea e stato-nazione
di Stefano Bartolini
1. Introduzione
Il presente contributo si propone di fornire un quadro storico ed analitico
per l’interpretazione del processo di integrazione europea. Si tratta di una
sintesi, necessariamente condotta a grandi tratti, di un più ampio progetto di
ricerca in corso 1 . Questo lavoro non discute le variazioni empiricamente riscontrabili
tra casi nazionali, politiche e istituzioni specifiche, né si concentra
su singoli aspetti esemplari. Piuttosto, esso cerca di connettere l’integrazione
europea al processo di formazione e consolidamento degli stati nazionali.
Quest’ultimo ha portato a pieno compimento la differenziazione territoriale
intra-europea a partire dalla comune eredità medievale basata sull’identità
culturale cristiana, il latino come lingua e cultura erudita, il diritto pubblico
romano, il diritto comune germanico ed il diritto canonico ecclesiastico. Il
processo di integrazione è interpretato come una nuova fase di sviluppo caratterizzata
da un processo non lineare di de-differenziazione territoriale. Tale
de-differenziazione genera tensioni dovute allo scollamento tra ciò che era
storicamente sovrapposto e coincidente nell’esperienza dello stato-nazione:
il mercato e le fonti di produzione normativa da un lato, i principi di identità,
solidarietà e legittimità delle regole decisionali dall’altro.
Nella prima parte l’articolo discute le origini storiche della tensione
crescente implicita nel progetto di rimuovere alcuni confini funzionali dello
stato-nazione, ridefinendoli in ambito territorialmente più allargato, lasciando
invece al suo interno i fondamentali processi di legittimazione nazionale,
sociale e politica. Nella seconda parte, questa tensione è definita in chiave
analitica, considerando le sue conseguenze per gli attori e gli scambi politici
1 In questo pezzo riecheggiano temi brevemente accennati nel mio discorso d’apertura
al Convegno annuale della Società Italiana di Scienza Politica, Genova, settembre
2002, poi pubblicato nella sua forma integrale in Bartolini (2002).
RIVISTA ITALIANA DI SCIENZA POLITICA - Anno XXXIV, n. 2, agosto 2004

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Stefano Bartolini
nazionali. Poiché le nuove opportunità di travalicare i confini economici e
giuridici dello stato-nazione sono distribuite in modo diseguale per gli attori e
le risorse più importanti, ne risulta una capacità declinante dello stato-nazione
di imporre ordini negoziali interni. La produzione nazionale di politiche pubbliche
ne è condizionata in modo fondamentale. Nella sua terza sezione l’articolo
avanza una serie di ipotesi concernenti l’impatto indiretto di questa situazione
sulle forme tradizionali di strutturazione politica dello stato-nazione con
riferimento particolare alla struttura dei rapporti territoriali tra centro e periferia,
a quella della intermediazione degli interessi ed a quella dei cleavages
politici. Vi sostengo che l’integrazione europea ha un effetto indiretto di «ristrutturazione»
delle forme e dei canali principali di rappresentanza politica.
Infine, la conclusione dell’articolo analizza diverse prospettive interpretative
dello stato attuale del processo integrativo e mostra la loro rilevanza in quanto
progetti politici diversi. L’attuale stato dell’Unione sembra imporre scelte che
riguardano direttamente la capacità delle élite politiche europee di mantenere
la divisione del lavoro tra le istituzioni (europee) di problem-solving e le
basi (nazionali) di mobilitazione del sostegno.
2. L’integrazione in chiave storica: processi di de-differenziazione
territoriale
In un’ampia prospettiva storica, l’integrazione europea rappresenta una sesta
cruciale fase di sviluppo nella storia europea a partire dal sedicesimo
secolo 2 . Si possono, infatti, distinguere cinque principali macro-sviluppi nella
storia dello sviluppo degli stati nazionali in Europa. Il primo è identificato
con la formazione dello stato in senso stretto, con il suo progressivo coincidere
di ordinamenti regolatori nelle sfere amministrativa e militare sotto la supremazia
di un unico insieme di istituzioni territoriali gerarchicamente organizzate.
Il secondo processo costitutivo è lo sviluppo del capitalismo, il quale,
nonostante la sua iniziale natura potenzialmente senza confini, è storicamente
incapsulato all’interno dello stato attraverso la formazione di un mercato,
di una moneta, di schemi regolativi e di diritti di proprietà nazionali. La
terza fase di sviluppo che è utile distinguere è quella della formazione della
nazione, con il suo rafforzamento dei confini culturali e la creazione di identità
«civili» 3 , all’interno delle quali si costituiscono aree di eguaglianza e di
2 Il riferimento fondamentale è l’opera di Stein Rokkan. Se ne veda la sintesi in
Rokkan (1999).
3 Per la definizione dell’identità nazionale come codice «civile» distinto dai codici
identitari localistici e «primordiali» e da quelli universalistici e «culturali» mi rifaccio a
Eisenstadt e Giesen (1995).

Tra formazione e trascendenza dei confini 169
solidarietà. La quarta fondamentale fase di sviluppo è definita dalla democratizzazione,
con la progressiva articolazione, riconoscimento e legittimazione
dei canali istituzionali e delle organizzazioni politiche per la strutturazione
delle rivendicazioni interne 4 . La quinta e finale fase di sviluppo degli
stati nazionali europei è caratterizzata dall’affermarsi dei sistemi di welfare,
con la crescita dei diritti di cittadinanza sociale all’interno di comunità nazionali
culturalmente omogenee, che forniscono un supporto sostantivo allo
sviluppo della democrazia politica.
La formazione dello stato e della nazione hanno creato l’involucro dentro
il quale il capitalismo si è sviluppato ed è stato nutrito. Il sistema dei
partiti ed il welfare costituiscono processi di identificazione e legittimazione
politica che stabilizzano società caratterizzate da alti tassi di cambiamento
economico-sociale. L’opera di Rokkan ha tracciato gli stretti rapporti e le
influenze reciproche tra queste fasi di sviluppo. In sintesi estrema, la sua
«teoria» genera ipotesi su come il consolidamento territoriale degli stati, la
formazione delle nazioni e la penetrazione del capitalismo producono esiti
diversi dei processi di democratizzazione e di sviluppo del welfare 5 , e più in
generale esiti diversi di strutturazione politica.
L’integrazione europea 6 è qui interpretata come un sesto processo di
sviluppo del sistema europeo di stati, economie, nazioni, democrazie e welfare.
Tale interpretazione deve quindi legarla alle altre fasi di sviluppo dello
stato-nazione. Si sostiene sovente che la storia dello stato-nazione non è molto
rilevante quando si tratta di integrazione europea. Dato che questo processo
è «speciale», è un caso unico, ha caratteri sui generis, non molto può essere
appreso dai suoi antecedenti storici. Ritengo invece che la storia dello formazione
dello stato-nazione offra una serie di utili strumenti analitici per la
teoria dell’integrazione regionale. Gli elementi dello stato-nazione che mancano
alla nuova entità europea, non erano certo «dati» come precondizioni
degli stati europei, ma furono piuttosto «costruiti» da essi. Inoltre, mi pare
indubbio che i problemi ed il destino dello sforzo di unificazione non possano
essere studiati e compresi senza considerare il legato storico dei suoi ingredienti
principali: gli stati nazionali.
La figura 1 rappresenta la relazione tra l’integrazione ed i precedenti
cinque processi di sviluppo storico. La spinta verso l’integrazione europea
4 Per brevità, uso qui il termine «democratizzazione» per indicare insieme la liberalizzazione
dei regimi e l’allargamento dei diritti di partecipazione. Dahl (1971) giustamente
distingue le due dimensioni. Una dettagliata ricostruzione storica dei due processi
nei casi europei si trova in Bartolini (2000, capitoli 5, 6 e 7).
5 Lo sviluppo del welfare state non rientra pienamente negli interessi di Rokkan,
ma è stato sviluppato in una prospettiva «rokkaniana» da Peter Flora. Cfr. Flora (1986).
6 Cui Rokkan non ha dedicato grande attenzione. I suoi modelli storici fanno
sempre riferimento al sistema degli stati. Su questo punto, cfr. Flora (2000).

170
Stefano Bartolini
risulta da due tipi di pressioni operanti nel secondo dopoguerra. La prima è
data dall’insopportabile costo delle rivalità tra gli stati in un’epoca in cui il
potere distruttivo delle tecnologie di guerra è assolutamente sproporzionato
rispetto alle rivalità stesse. La seconda è data dalla progressiva perifericità
dell’Europa nell’economia mondiale del secondo dopoguerra e la relativa
percezione dell’inadeguatezza dello stato e dei suoi confini come base di
gestione efficiente dell’economia nel contesto della competizione mondiale.
In altre parole, l’integrazione è interpretabile come una risposta all’indebolimento
del sistema degli stati europei come capsule militari ed alle nuove
pressioni dello sviluppo capitalistico mondiale.
16°-18°
19° 20°
I
Formazione dello
stato
II
Sviluppo
capitalistico
.
16º-18º 19º 20º
III
Formazione della
nazione
IV
Democratizzazione
V
Sviluppo del
welfare
VI
Integrazione europea
FIG. 1. Sei fasi di sviluppo della storia politica europea dal sedicesimo secolo.
I dibattiti intellettuali e politici che hanno preceduto la sua nascita –
come i piani e le proposte di Aristide Briand in Francia, di Brailsford in
Gran Bretagna, dei gruppi intorno al Manifesto di Ventotene o delle molte
altre iniziative dello stesso tipo tra la fine della Prima guerra mondiale ed il
1951-1957 – non spiegano la storia dell’integrazione europea 7 . Rimane es-
7 Documentati ampiamente da Lipgens (1982).

Tra formazione e trascendenza dei confini 171
senziale un’analisi attenta degli specifici interessi nazionali quali si composero
nei vari processi negoziali fondatori, e si compongono tuttora nella loro
continua revisione. Tuttavia, un’eccessiva contrapposizione tra «interessi»
ed «idee» nella classe politica europea è altrettanto irrealistica, se non ingenua.
Senza il clima di fallimento storico e di inadeguatezza del sistema degli
stati europei – che i sopra citati intellettuali, politici e (marginali) movimenti
di opinione vissero e testimoniarono con sensibilità particolare – era difficile
superare le profonde differenze di interessi materiali e geopolitici. Il successo
dei negoziati fondatori deve molto alla nuova costellazione del secondo
dopoguerra nella quale l’integrazione militare ed economica dell’Europa
occidentale era garantita su scala atlantica ad ovest e su scala sovietica ad est.
La «razionalità» degli stati che si impegnavano nella cooperazione integrativa
nei settori del commercio e del mercato non si definisce storicamente
senza la diffusa percezione del fallimento del precedente sistema di stati europei
da una parte, e senza la rimozione delle questioni monetarie e di sicurezza
garantite dall’integrazione atlantica dall’altra 8 . Quindi, sostenere che
l’integrazione è una reazione delle élite politiche europee all’inadeguatezza
storica dello stato-nazione come capsula di competizione economica e militare
non è in contraddizione con l’idea che gli esiti concreti del progetto
derivarono da negoziati condizionati dagli interessi economici di attori in
rapporti di potere asimmetrici 9 .
Tuttavia, il processo integrativo, una volta iniziato, deve fare i conti e
venire alle prese con gli altri elementi dello sviluppo statale inizialmente esclusi
dal progetto: quello nazionale, democratico e di welfare. Questi processi storici
hanno contribuito alla chiusura di vari tipi di confini funzionali dello
stato. Essi hanno favorito la costituzione di un sistema di lealtà e di identità
all’interno del quale si realizzano i diritti di partecipazione, la legittimità delle
decisioni collettive e le politiche di condivisione sociale. All’interno dello
stato-nazione, grazie alla sovrapposizione e coincidenza territoriale dei suoi
diversi confini funzionali (politico-amministrativi, economici, culturali e
militari) i processi di strutturazione politica si svilupparono su tutti i fronti.
L’impegno dello stato nella nazionalizzazione delle masse e nella standardizzazione
ed omogeneizzazione culturale interna generava opposizioni e resistenze
da parte di gruppi con caratteristiche culturali distintive. Allo stesso
8 Questa tesi permette anche di interpretare l’iniziale partnership riluttante di
Francia e Gran Bretagna nei processi integrativi economico-militari del secondo dopoguerra.
Si tratta di due potenze «vincitrici», che conservano importanti interessi
coloniali e che condividono un record storico di precoce e solido consolidamento statale
e nazionale. Per una sintetica ricostruzione delle opposizioni franco-britanniche
vedi Gilbert (2002).
9 Milward (1992) e Moravcsik (1998) difendono con forza questa tesi.

172
Stefano Bartolini
modo, i conflitti economici del mercato erano politicizzati e ricondotti alle
arene decisionali centralizzate. Le resistenze e le opposizioni politico-amministrative,
quando non riguardavano la definizione territoriale dello stato,
concernevano spesso la penetrazione e l’ambito delle sue competenze e delle
sue capacità estrattive e regolative. Le linee di conflitto culturali, economiche
e politiche si sovrapposero e qualche volta si rafforzarono l’una con l’altra,
contribuendo in generale alla strutturazione politica del sistema, generando
pressioni per l’accomodamento di interessi diversi all’interno dello
stato attraverso la loro incorporazione e rappresentanza.
La relazione tra l’integrazione e le caratteristiche della nazione, della
democrazia e dei sistemi di sicurezza sociale è quindi problematica ed a tratti
contraddittoria poiché questi processi sono storicamente e strettamente
legati allo stato come territorio dai confini ben definiti ed alla sua omogeneità
culturale interna. I meccanismi della decisione democratica e di ridistribuzione
di risorse materiali riposano su forti identità collettive e vincoli di
solidarietà, nonché sull’impossibilità o difficoltà fisica di sottrarre risorse
agli obblighi sociali contratti su base territoriale. Essi presuppongono quindi
elevati costi di exit sia culturali sia materiali 10 . D’altra parte, il superamento
delle rivalità interstatali e l’ulteriore sviluppo capitalistico impongono di
trascendere i confini del vecchio sistema europeo degli stati in vista del raggiungimento
della «scala» sufficiente a superare la loro inadeguatezza. Le
democrazie nazionali di welfare richiedono il controllo dello stato sulle capacità
ridistributive, sui simboli culturali e sull’autorità politica. Mentre l’integrazione
si basa su una costante attività di rimozione di vari tipi di confini
funzionali, il mantenimento e l’alimentazione delle democrazie nazionali di
welfare riposano sulla possibilità di «chiudere» le risorse economiche e culturali
all’interno dei processi decisionali dello stato territoriale. Per questi
motivi, il processo d’integrazione economica europea costituisce una sfida ai
sistemi culturali, ai processi decisionali ed alle politiche ridistributive nazionali.
La tensione che si crea tra il progetto di un mercato senza stato e le
capacità culturali, ridistributive e politiche nazionali non costituisce uno squilibrio
di crescita, né può essere vista come una semplice «divisione del lavoro».
3. L’integrazione in chiave analitica: la trascendenza dei confini
In chiave analitica, l’integrazione europea è un processo di trascendenza dei
confini statal-nazionali che risulta nella de-differenziazione delle compagini
10 Il concetto di exit è qui usato nel senso di Hirschman (1970).

Tra formazione e trascendenza dei confini 173
politiche europee dopo cinque secoli di progressiva differenziazione a livello
dei sistemi legali ed amministrativi, delle pratiche sociali e dei codici linguistico-culturali,
delle transazioni economiche e degli ordinamenti di mercato
e delle istituzioni sociali e politiche. «Integrazione» indica quindi un processo
di crescente permeabilità e/o abbassamento dei confini funzionali esterni
dei sistemi territoriali.
Tale definizione lascia aperto il problema della distinzione tra l’integrazione
e ciò che è comunemente indicato con il termine di «globalizzazione».
Infatti anche quest’ultimo può essere definito in termini di «trascendenza
dei confini», per cui, a livello analitico, non pare esservi tra i due nessuna
differenza, se si esclude l’aspetto della mera connotazione geografica.
D’altra parte, la trascendenza dei confini è senza dubbio assai più intensa ed
istituzionalmente significativa a livello europeo che non a livello globale. La
differenza tra l’integrazione europea e la globalizzazione è più chiara in termini
storici, anziché analitici. In tal caso l’argomento si applica chiaramente
solo a quelle aree, come l’Europa, dove lo sviluppo della forma specifica
dello stato-nazione ha creato una convergenza e sovrapposizione di diversi
tipi di confini funzionali: culturali, economici, politico-amministrativi e coercitivi.
L’integrazione regionale europea perciò può in generale essere distinta
dalla globalizzazione non solo per l’intensità e la più significativa cifra
istituzionale del processo di trascendenza dei confini funzionali, ma anche
per le conseguenze di quest’ultima in relazione alla specifica eredità storica
del processo europeo di costruzione coincidente di tali confini.
La tabella 1 presenta uno schema analitico che riassume il modo in cui
i tipi di confini funzionali definiscono l’appartenenza secondo differenti criteri.
La tabella identifica quattro dimensioni del processo di costruzione dei
confini tra unità nelle sfere economica, culturale, politico-amministrativa e
di coercizione/estrazione. In questo testo uso il termine di «confine funzionale»
per tradurre il termine inglese di boundary di difficile resa in italiano.
L’aggettivo «funzionale» è aggiunto per sottolineare che in questo caso con
«confine» non si vuole indicare una frontiera fisica, ma i punti focali di delimitazione
di un territorio. Il processo di costruzione del mercato e la formazione
dei confini funzionali economici hanno il loro punto focale nell’apertura
delle transazioni in una data area geografica e nei necessari correlati di
diritti economici e di proprietà, possibilità di scambio e di mobilità dei fattori
produttivi, moneta. I confini funzionali culturali definiscono uno spazio
d’appartenenza caratterizzato dai tratti comuni agli abitanti (lingua, religione,
razza, etnia, identità nazionale, ecc.) 11 . I confini funzionali politico-am-
11 In principio, com’è noto, le identità culturali non sono necessariamente concentrate
geograficamente. Tuttavia, qui si è soprattutto interessati a quei casi in cui una

174
Stefano Bartolini
ministrativi definiscono il territorio in termini di regimi regolativi, come i
diritti politici, i sistemi educativi, i regimi di welfare, i mercati del lavoro, le
giurisdizioni delle corti, ecc. Infine, i confini funzionali di coercizione/estrazione
definiscono quello spazio territoriale all’interno del quale una singola
autorità centralizzata esercita il suo diritto supremo di coercizione fisica su
una certa popolazione.
TAB. 1. Tipi di confini funzionali del territorio.
Il confine è
consolidato dal
processo di
Il centro focale di
operazionalizzazione
del territorio è
costituito da
Forza e
coercizione
formazione dello
stato
agenzie centrali di
repressione ed
estrazione
Il confine è definito in termini di
Transazioni di
mercato
formazione del
mercato nazionale
diritti di proprietà,
opportunità di
scambio, mobilità
dei fattori
produttivi, moneta
comune
Tratti
culturali
formazione della
nazione
spazi di
appartenenza
caratterizzati dai
tratti degli abitanti
(lingua, etnia,
religione, ecc.)
Rivendicazioni
politicoamministrative
sviluppo dei
regimi regolativi
diritti politici e
sociali, sistemi
regolativi
dell’istruzione, dei
mercati del lavoro,
del welfare, ecc.
Sfortunatamente non disponiamo di nomi specifici per questi tipi diversi
di confini funzionali. Al fine di conservare il termine «confine funzionale»
per il più astratto concetto di «regole e codici di chiusura» territoriale
delle relazioni sociali, siamo costretti a fastidiose ripetizioni di espressioni
quali «confine funzionale culturale», «confine funzionale coercitivo», ecc. 12 .
Ma l’insistenza sulla questione terminologica vuole sottolineare il fatto che è
necessario tenere questi diversi tipi di confini funzionali distinti a livello con-
qualche sorta di concentrazione territoriale della identità culturale degli individui è definita
e rinforzata attraverso inculcamento e familiarizzazione dalla continua interazione
con i simili.
12 La lingua e la cultura latina disponevano di un apparato concettuale per la definizione
del concetto di confine assai più ricco della maggior parte delle lingue attuali, il
che testimonia della loro «nazionalità». Varrebbe la pena di esplorare la filologia classica
per ricostruire il significato dei diversi termini quali confinium, civitas, finis, limes e terminus.

Tra formazione e trascendenza dei confini 175
cettuale. La separazione tra il concetto classico e giuridico di «frontiera» (o
di «confine») e quello di «confine funzionale» ci permette di chiarire una
distinzione fondamentale per l’analisi delle formazioni politiche. Una frontiera
può delimitare un territorio caratterizzato dalla coincidenza e sovrapposizione
dei confini funzionali economico, culturale, politico-amministrativo
e coercitivo. Ma, in situazioni diverse, una frontiera può definire un
territorio i cui confini funzionali sono sfumati, sovrapposti a quelli di altri
territori e disgiunti l’uno dall’altro.
Per diverse ragioni, è difficile concepire questi confini funzionali come
analiticamente distinti. In primo luogo la nostra esperienza quotidiana e la
nostra memoria storica fanno continuamente riferimento ad una situazione
di larga, se non totale, sovrapposizione di questi diversi confini funzionali. Il
moderno stato-nazione ha integrato con successo questi diversi processi di
formazione dei confini. L’idealtipo dello stato-nazione è caratterizzato da
frontiere che sono simultaneamente confini funzionali coercitivi e militari,
economici, culturali e politico-amministrativi. Attraversando la frontiera tra
due stati si passa allo stesso tempo nell’imperium di altre agenzie di coercizione/estrazione,
in diversi mercati economici, in una diversa comunità culturale
ed in un diverso insieme di regimi regolativi educativi, di welfare state,
del mercato del lavoro e così via.
Tale coincidenza territoriale tra diversi tipi di confini funzionali è, a
mio giudizio, il tratto distintivo dello stato-nazione, ciò che lo distingue da
tipi precedenti o diversi di formazione politica 13 , nonché il suo specifico principio
di legittimazione. Il moderno stato-nazione è basato su un criterio collettivistico
d’esclusione, teso a monopolizzare certi vantaggi per i membri
della compagine statale, in cui i diritti e gli obblighi dei cittadini sono nettamente
distinti da quelli degli «stranieri» in molteplici e coincidenti aree funzionali.
La seconda ragione per cui è difficile concepire questi confini funzionali
come separati è che, mentre si può facilmente immaginare la loro idealtipica
coincidenza nello stato sovrano, unitario, autarchico e culturalmente
omogeneo, è difficile trovare casi puri di combinazioni diverse dei confini
funzionali. Le comunità primitive di cacciatori-raccoglitori avevano confini
funzionali primari di tipo culturale, nella misura in cui i vincoli comunitari
rappresentavano barriere per lo più insormontabili per gli esterni ed estranei;
allo stesso tempo, tali comunità non possedevano un territorio ben deli-
13 Uso il termine «formazione politica» nel preciso significato che Weber attribuisce
al termine politische Verbände. La traduzione inglese ed italiana di questo concetto con
«gruppo politico» mi pare inadeguata ed anche fuorviante. Vedi Weber (1922, vol. 1,
29-30).

176
Stefano Bartolini
mitato e distinto. Le gerarchie territoriali a carattere imperiale che comprendevano
diversi gruppi culturali ed includevano aree di mercato sostanzialmente
chiuse, rappresentano un tipo di confine funzionale quasi esclusivamente
coercitivo/estrattivo. L’impero romano aveva una chiara percezione
di dove si trovava il suo limes, ossia il suo confine militare, e di dove finiva la
sua civitas, ossia la cittadinanza romana. Inoltre, tra limes e civitas vi erano
diversi confini intermedi, come ad esempio quelli politico-amministrativi delle
popolazioni militarmente assoggettate, le quali però erano lasciate libere di
gestire i propri affari interni secondo le loro regole e tradizioni. Puri confini
funzionali economici esistevano in quelle aree di libero commercio che, come
la Lega anseatica, comprendevano una rete di città all’interno della quale era
garantito il rispetto di alcuni diritti economici di base, al di là dei confini
culturali, militari e politico-amministrativi 14 .
La terza ragione per cui è difficile vedere i diversi confini funzionali
come separati e separabili è che non disponiamo di nomi per designare le
situazioni territoriali in cui essi non coincidono né si sovrappongono. Ad
esempio, ci sono familiari situazioni in cui rivendicazioni territoriali basate
sulla forza/coercizione e su regimi politico-amministrativi non coincidono
con le identità culturali, determinando così diversi tipi di periferie culturali
15 . È più difficile trovare un termine per quelle altre situazioni territoriali in
cui, ad esempio, i confini economici non coincidono con quelli politico-amministrativi;
oppure i casi in cui le identità culturali e lo spazio d’appartenenza
alla comunità non coincidono con i diritti economici e le transazioni
di mercato 16 .
Per ogni tipo di sfera funzionale, lo sviluppo di nuove regole e codici di
chiusura può irrigidire la permeabilità dei confini funzionali. Allo stesso tempo,
nuove tecnologie e/o diritti di trascendenza possono in effetti abbassare
o rimuovere completamente i confini funzionali esistenti. La storia offre con-
14 La Lega van der duedeschen hanse, che tra la metà del quattordicesimo e l’inizio
del quindicesimo secolo si trovò ad includere circa 200 città, era basata su specifici accordi
economici e reciproci vantaggi commerciali tra i membri. Per quanto vi fosse una
sorta di supremazia del quarter regionale capeggiato da Lubecca, non vi fu mai una vera
e propria costituzione formale. Vi erano tuttavia regole di chiusura, che discriminavano
gli esterni attraverso il principio del boicottaggio economico dei loro porti.
15 Tali «periferie culturali» possono essere distinte in «esterne», «interfaccia» ed
«enclave», a seconda che i criteri culturali di definizione dell’area o del gruppo trovino
supporto al di là del confine politico-amministrativo o meno, e se esse siano circondate
o no dalla comunità culturale dominate. Per una discussione dei diversi tipi di periferia
culturale, si veda Rokkan e Urwin (1983).
16 Chiaramente il pensiero medioevale era più flessibile in termini di confini funzionali
sub-sistemici. Per una ricca ricostruzione di esempi di «non coincidenza» in senso
moderno, si vedano i saggi di Hintze (1962 e 1964) e Gierke (1988).

Tra formazione e trascendenza dei confini 177
tinui esempi di invenzione di meccanismi di consolidamento dei confini e di
nuove tecniche di trascendenza degli stessi. In breve, per ciascuna dimensione,
culturale, economica, amministrativa o coercitiva, possibilità di trascendenza
e costruzione di confini funzionali interagiscono tra loro. Al fine di
chiarire tale interazione, la tabella 2 riassume per ogni sottosistema le unità
di trascendenza ed i meccanismi di costruzione dei confini funzionali 17 . In
ogni sfera funzionale si definiscono insiemi di transazioni attraverso il confine
funzionale e insiemi di misure di controllo. Le unità (potenziali) di queste
transazioni e controlli nei diversi sottosistemi sono beni e servizi, imprese,
persone fisiche, messaggi, territori e persino «ruoli».
TAB. 2. Trascendenza e costruzione dei confini funzionali.
Sfere funzionali Unità di trascendenza Meccanismi di costruzione dei confini
coercizione/
estrazione
- soldati ed eserciti
- polizia
- spie
- movimenti clandestini
- crimine organizzato
- tasse
- secessione territoriale
economia - beni
- servizi
- turisti
- imprese
- investimenti
- consumatori
cultura - messaggi e notizie
- stili e idee
- mode
- intellettuali e scienziati
- ideologie e ordini religiosi
- missionari
regimi politicoamministrativi
- elettori, candidati
- rivendicazioni legali
- casi e giudici
- governi sub-nazionali
- studenti
- clienti di welfare
- territorializzazione della difesa
- territorializzazione della protezione
- controlli di frontiera
- sistema di estrazione territoriale
- restrizioni di residenza
- restrizioni della mobilità
- embarghi
- tariffe
- controlli del mercato del lavoro
- controlli su credito e capitale
- nazionalizzazione dell’economia
- proibizioni
- censure
- riti e simboli
- costruzione delle identità/lealtà
- controllo agenzie di socializzazione
- nazionalizzazione della cultura
- protezione della cittadinanza
- diritti sociali nazionali
- credenziali professionali
- giurisdizioni nazionali
- sistema dei titoli di istruzione
17 Questa tabella è ripresa e adattata da Rokkan (1974, 43). Ho aggiunto la riga
corrispondente al sottosistema politico-amministrativo, che Rokkan mette insieme con
quello «forza-coercizione» ed ho inoltre aggiunto e modificato le unità di trascendenza e
i meccanismi di formazione dei confini.

178
Stefano Bartolini
Una volta chiarito l’uso che qui è fatto del concetto di costruzione e di
trascendenza dei confini funzionali, è possibile fornire una definizione più
precisa e operativa del significato analitico dell’integrazione europea. L’integrazione
è un processo che presenta i seguenti caratteri chiave:
1) L’integrazione espande considerevolmente le capacità di attori istituzionali
(governi locali e regionali, giudici), di attori collettivi (gruppi di
interesse) e di attori individuali (imprese, individui) di aver accesso a risorse
esterne allo stato-nazione e perciò di sottrarsi non solo alla produzione, ma
anche in parte al consumo di un certo numero di beni pubblici nazionali 18 .
Le risorse esterne che divengono più accessibili sono di tre tipi: risorse regolative,
giurisdizionali e materiali. Ciò significa che contro gli ordini regolativi
delle gerarchie statali territoriali, i vari attori possono invocare ed appellarsi
a regole emanate da gerarchie extra-statuali e trans-nazionali. Contro la giurisdizione
del loro stato territoriale, gli attori possono invocare quella di regimi
giuridici (e di corti) sovranazionali. Contro il controllo monopolistico
dello stato all’accesso alle risorse materiali, certi attori possono avere accesso
autonomo ai mercati finanziari ed alle agenzie di rating internazionali, nonché
alla risorse distribuite dal nuovo centro sovranazionale.
2) Di conseguenza, l’integrazione riduce considerevolmente la capacità
dello stato e delle gerarchie territoriali di porre e di modulare autonomamente
il livello di trascendenza dei confini nelle sfere economica, culturale,
amministrativa e coercitiva. Come risultato della crescente accessibilità di
risorse esterne regolative, giurisdizionali e materiali, le politiche delle gerarchie
territoriali tendono ad essere sempre più spesso basate sul principio
delle reazioni anticipate verso le possibilità di attori/risorse potenzialmente
mobili. Ciò vale in particolare per il campo della regolazione (definizione
delle regole del gioco) e della giurisdizione (garanzie circa il rispetto degli
impegni presi da attori sociali ovvero dei servizi e prestazioni promesse e
dovute). Vale in parte minore nel campo dell’allocazione diretta di beni, servizi
e doveri e dell’arbitrato (controllo e limitazione del conflitto tra attori
qualificati). Vale, infine, poco o punto nel campo della protezione (difesa
dall’insicurezza sociale e dall’offesa altrui). Il livello di trascendenza dei confini
ammesso nelle diverse sfere funzionali è sempre meno il risultato di decisioni
politiche interne relative alla lotta tra i poteri e/o al negoziato all’interno
del governo territoriale. In principio, quanto maggiore è il controllo
delle transazioni attraverso i confine, tanto più estesa ed efficace risulta la
18 Le possibilità di exit qui discusse non sono limitate all’exit totale della secessione
e dell’emigrazione di Hirschman. La peculiarità dell’europeizzazione consiste proprio
nel fatto che essa consente exit parziali che non richiedono necessariamente la mobilità
fisica o uno spostamento delle infrastrutture. Sulla mia rielaborazione del concetto
di exit e per lo sviluppo dell’idea di «exit parziale» rimando a Bartolini (1998).

Tra formazione e trascendenza dei confini 179
capacità di produzione di beni pubblici e tanto più alta è la possibilità per la
gerarchia interna di stabilizzare e legittimare la propria posizione dominante.
Quindi, nei contesti più aperti all’accesso esterno, la capacità, l’ambito e
l’efficacia della produzione politica di beni pubblici e della legittimità politica
risultano indebolite.
3) Il terzo carattere fondamentale è che il processo di integrazione territoriale
distribuisce in modo disuguale e diversificato le possibilità di accesso
alle risorse extra-territoriali e quindi la possibilità di sottrarsi agli impegni
ed agli obblighi territorialmente definiti. Non tutti gli attori (istituzionali,
collettivi e individuali) sono dotati delle stesse capacità strutturali o orientamenti
di interesse alla trascendenza dei confini. Per questo, è molto probabile
che all’interno dello stato si producano considerevoli ridistribuzioni del
potere economico, politico e istituzionale.
4) Come risultato dei punti 1, 2, e 3, il processo di integrazione territoriale
su scala europea tende a modificare la configurazione e i termini degli
«scambi politici» interni. La disponibilità degli attori a partecipare agli scambi
politici centralizzati concernenti le politiche pubbliche – sotto l’egida di un
attore governativo formalmente dotato del potere di coercizione (legislativa,
in questo caso) – dipende soprattutto dalla mancanza di alternative unilaterali
(nello status quo o attraverso il consumo di beni pubblici alternativi). Se
esiste la possibilità di sottrarsi unilateralmente alla cooperazione, questo è
un potere negoziale fondamentale e forse la condizione stessa della negoziabilità.
Gli attori con alternative unilaterali povere hanno debole potere negoziale
e devono fare concessioni ed accettare compromessi. Il processo di
costruzione dei confini funzionali definisce la disponibilità delle alternative
unilaterali. In un contesto di crescente trascendenza dei confini, gli scambi
politici si basano in misura sempre minore sulla chiusura e sul confinamento
territoriale di alcuni attori o risorse rilevanti e sono quindi sempre meno il
risultato dell’effettiva capacità di produrre conformità comportamentale da
parte della gerarchia territoriale. In questo caso, tipi differenti di risorse interne
(che includono voti, capacità organizzativa e di mobilitazione, investimenti
e controllo dei capitali, autorità istituzionale, credenziali professionali,
capacità di implementazione) perdono la loro convertibilità centralizzata;
la probabilità che siano «scambiati» al centro del sistema territoriale sulla
base del raggiungimento di ordini o compromessi negoziati risulta così ridimensionata.
Alcuni attori/risorse sono in grado di sottrarsi ai costi connessi
agli scambi politici a livello nazionale uscendo, trascendendo i confini e abbandonando
i «giochi» domestici. Altri attori/risorse – più confinati territorialmente
– vedono la loro possibilità di negoziazione ridotta e svalutata dall’effettiva
capacità di trascendenza dei confini propria di altri attori/risorse.

180
Stefano Bartolini
4. L’integrazione europea e la strutturazione politica dello stato-nazione
Nella figura 2 rappresento il processo di formazione e consolidamento dello
stato-nazione attraverso tre triangoli fondamentali. Lo schema consente di identificare
più chiaramente le potenziali implicazioni del processo d’europeizzazione
sulla strutturazione politica dello stato-nazione. Lo schema non deve
essere letto come una sequenza temporale. Differenti stati nazionali, infatti,
hanno seguito traiettorie temporali diverse, aspetto che non è oggetto del presente
contributo. In questa sede vale sottolineare che ci sono continue interazioni
tra i tre processi di formazione del centro, costruzione del sistema e strutturazione
politica e all’interno di ognuno di essi. Nella sfera di costruzione del
sistema, la produzione e riproduzione dei simboli dell’identità nazionale, lo
sviluppo di istituzioni di welfare e l’istituzionalizzazione di diritti alla partecipazione
politica hanno rafforzato la formazione del centro dal punto di vista
culturale quanto amministrativo. Tali fattori hanno altresì legittimato regole
decisionali volte ad allargare o restringere la trascendenza dei confini per gli
attori/risorse rilevanti. In modo analogo, la costruzione di estese aree di eguaglianza
culturale, sociale e politica, ha rafforzato la fedeltà e solidarietà territoriale.
Quest’ultima ha reso possibile la strutturazione politica democratica dello
stato-nazione attraverso la differenziazione interna della popolazione lungo
linee ideologiche, corporative e territoriali, senza che queste divisioni mettessero
in pericolo la sopravvivenza dello stato-nazione stesso.
Complesse interazioni sono evidenti anche all’interno dei processi di formazione
del centro, di costruzione del sistema e di strutturazione politica. Nel processo
di formazione del centro la gerarchia interna poteva ampliare il raggio e il campo
d’azione della sua produzione monopolistica di conformità in ambiti crescenti
attraverso continui sforzi volti al controllo dei confini esterni e alla progressiva
identificazione dei gruppi di appartenenza con il gruppo territoriale. All’interno
del processo di costruzione del sistema si sviluppa un circolo auto-rinforzante tra
le identità nazionali che si vanno consolidando e i principi di partecipazione politica
al processo decisionale, e tra questi due e le istituzioni di welfare deputate alla
ridistribuzione sociale. Nella sfera della strutturazione politica interna, gli esiti concreti
costituiscono equilibri diversi tra le strutture dei cleavages (allineamenti politici,
movimenti sociali e sistema dei partiti), il sistema di intermediazione degli
interessi e il sistema dei rapporti territoriali tra centro-periferia. All’interno di ogni
stato, il processo dà luogo a diverse configurazioni della rappresentanza politica
come combinazione di canali corporativi, territoriali e politico-elettorali 19 .
19 La rappresentanza elettorale è spesso definita «territoriale» poiché è incontestabilmente
basata sul territorio. Nella rappresentanza moderna, tuttavia, la competizione elettorale
è volta a rappresentare la diversità politica interna di ogni singola unità territoriale.

Costruzione delle
exits
FORMAZIONE DEL CENTRO
(Confini)
Ordine gerarchico
interno
Solidarietà sociale
Area di eguaglianza
sociale
Costruzione dei
confini esterni
Identità nazionale
Area di eguaglianza
culturale
Tra formazione e trascendenza dei confini 181
COSTRUZIONE DEL SISTEMA
(Lealtà e solidarietà)
Partecipazione politica
Area di eguaglianza
politica
Sistema di intermediazione
degli interessi
Differenziazione degli
interessi interni
Sistema dei cleavages
FIG. 2. I triangoli della strutturazione politica dello stato-nazione.
STRUTTURAZIONE
POLITICA INTERNA
(Strutture politiche)
Differenziazione dei sistemi
ideologici interni
Relazioni centro-periferia
Differenziazione dei
territori interni
In generale, i legami localistici sui quali poggiavano le rappresentanze
territoriali risultarono progressivamente disfunzionali rispetto all’effettiva strutturazione
delle rivendicazioni. La rappresentanza territoriale era insufficiente
a soddisfare la progressiva differenziazione degli interessi che la modernizzazione
socio-economica determinava all’interno di ogni territorio. L’effettiva

182
Stefano Bartolini
strutturazione della partecipazione sul territorio nazionale richiedeva collegamenti
tra i contesti locali basati su altri tipi di affinità rispetto a quelle di natura
puramente territoriale. Tuttavia, all’interno dei sistemi più decentralizzati, le
relazioni centro-periferia si erano istituzionalizzate in forme di federalismo
che in qualche modo limitavano l’organizzazione centralizzata di strutture di
intermediazione degli interessi e le strutture dei cleavages. In certi casi le strutture
di intermediazione degli interessi acquisivano un ruolo e un’importanza
maggiore rispetto a quelli nei quali le strutture dei cleavages e gli schieramenti
ideologico-elettorali rappresentavano il modello di strutturazione prevalente.
Il processo di democratizzazione del diciannovesimo secolo e lo sviluppo
di opposizioni politiche interne hanno contribuito alla differenziazione
interna di formazioni politiche consolidate dal punto di vista territoriale.
In altre parole, un certo livello di consolidamento territoriale del centro e di
costruzione del sistema risultano prerequisiti essenziali per la strutturazione
interna di alternative politiche. L’istituzionalizzazione della partecipazione
politica interna, a sua volta, si fonda su decrescenti opportunità di trascendenza
dei confini determinata dal consolidamento dello stato-nazione moderno
e burocratico. Quest’ultimo, infatti, rivendicava il controllo non solo
sui confini coercitivi, ma anche su quelli economici, culturali e politico-amministrativi.
La centralizzazione dei processi politico-amministrativi, economici
e culturali significava che i conflitti potevano essere espressi e risolti
solamente seguendo la medesima logica: attraverso la centralizzazione delle
domande e delle divisioni politiche.
Sia che consideriamo l’integrazione europea dal punto di vista storico,
come fase evolutiva – come abbiamo fatto nella prima sezione – o dal punto
di vista analitico, come un insieme di conseguenze logiche – discusse nella
seconda sezione – è probabile che la tensione intrinseca tra transazioni socio-economiche
aperte e de-confinate e principi e pratiche proprie della legittimazione
culturale e politica nazionale, ancora confinate territorialmente,
domini il futuro di tale processo.
Il processo istituzionale di integrazione europea incide più chiaramente
e direttamente sul primo triangolo, quello della formazione del centro. La
creazione di un nuovo centro inter- e sovra-nazionale, con i suoi obiettivi
«costituzionalizzati» 20 di abbattimento dei confini economici nazionali, toc-
20 Non utilizzo il termine «costituzionalizzati» nel senso soffice per cui ormai ogni
trattato è chiamato la «costituzione» dell’Europa. Mi riferisco invece a quelle decisioni
della Corte di giustizia europea che hanno trasformato il trattato della Comunità europea
da un insieme di norme orizzontali vincolanti gli stati contraenti in un regime giuridico
integrato verticalmente che conferisce diritti ed obblighi a tutte le personalità giuridiche
sul territorio della Comunità. Il passaggio dall’iniziale dimensione orizzontale a
quella verticale indica la trasformazione di molti aspetti della Comunità europea (non

Tra formazione e trascendenza dei confini 183
ca le autorità politiche nazionali nella direzione indicata dai quattro punti
presentati nella seconda sezione di questo lavoro. In larga misura tale risultato
era previsto e auspicato sin dall’inizio del processo; esso rappresentava
il progetto centrale dell’integrazione.
Tuttavia, allo stesso tempo, l’integrazione europea ha effetti sulla sfera
della costruzione del sistema dello stato-nazione. Questo impatto è più evidente
nella sfera dell’uguaglianza sociale e delle istituzioni preposte alla ridistribuzione
sociale. Da una parte vi è l’assoggettamento di alcuni servizi pubblici
e beni collettivi alla logica del mercato (regole della concorrenza, antitrust,
controllo degli aiuti statali, ecc.) attraverso la loro ridefinizione come
servizi, merci oppure come barriere alle fondamentali libertà di movimento
difese dalla Commissione e dalla Corte 21 . Ma più in generale, le crescenti
opportunità di trascendenza dei confini nella sfera delle transazioni e dei
diritti economici riducono considerevolmente la possibilità per le autorità
politiche nazionali di trasferire sui consumatori di un dato territorio il costo
della regolazione politica del mercato entro quel dato territorio. Lo scarso
controllo dei confini e delle risorse racchiuse nel territorio può avere come
effetto l’abbassamento del livello di produzione politica di beni comuni nell’ambito
della cittadinanza sociale.
Per quanto concerne la sfera culturale, i fenomeni di deconfinamento
sono meno evidenti. I legami culturali, come il sentimento di fedeltà che un
individuo prova nei confronti del gruppo al quale appartiene, sono normalmente
elementi che aumentano i costi delle opportunità di trascendenza. Si
potrebbe addirittura configurare l’ipotesi che sia proprio l’enorme complessità
della infrastruttura culturale europea ciò che ha finora limitato i fenomeni
di trascendenza dei confini impliciti nelle attuali possibilità 22 . In effetti,
alcuni studiosi lamentano addirittura che le identità nazionali si dimostrano
troppo rigide e sostengono iniziative favorevoli agli sforzi di costruzione
del sistema a livello europeo: la creazione, in pratica, di un certo livello
o di una sfera di identità europea. Esiste, tuttavia, un altro aspetto da tenere
in considerazione riguardo all’impatto del processo di integrazione nella sfera
dell’identità culturale. Talvolta le solidarietà culturali sono più forti a un
livello sub-nazionale che a quello nazionale, e possono esistere, o essere esistite,
attraverso i confini nazionali. Nelle condizioni sopra menzionate di
declino dei costi di trascendenza dei confini economici e amministrativi, tali
dell’Unione) da un’organizzazione inter-governativa regolata dal diritto internazionale
ad un sistema di aggiudicazione fondato sul principio della gerarchia delle fonti. Su
questa trasformazione vedi Weiler (1991) e Slaughter et al. (1998).
21 Per la migliore analisi dell’effetto sui welfare nazionali si veda Ferrera (2003).
22 Questa ipotesi meriterebbe ben altro approfondimento di quello effettuabile in
questa sede.

184
Stefano Bartolini
tradizioni di identificazione sub-nazionale o trans-nazionale possono rivitalizzarsi,
rafforzarsi e ri-mobilitarsi.
Infine, il processo di integrazione influisce indirettamente anche sulla
sfera dell’uguaglianza politica e dei diritti di partecipazione politica consolidatisi
a livello nazionale. La «democrazia nazionale» risulta in parte
ridimensionata dal rafforzamento degli esecutivi rispetto agli organi rappresentativi
nazionali 23 ; dalla debolissima responsabilità politica delle istituzioni
europee; dalla considerevole riduzione di fatto della possibilità di
formulare scelte politiche «nazionali» nell’ambito di numerosi e crescenti
campi. Tuttavia i processi nazionali di legittimazione democratica sono
condizionati dall’integrazione in un senso più importante e pervasivo. Il
processo integrativo ridistribuisce le risorse e le possibilità di partecipazione
e di influenza politica, producendo nuove forme di disuguaglianza politica
attraverso il rafforzamento o l’indebolimento di differenti tipi di attori.
Esso, infine, modifica i meccanismi e gli accessi nazionali alla rappresentanza
politica.
Quest’ultimo punto merita qualche approfondimento. In termini analitici
l’impatto dell’integrazione sulla rappresentanza politica a livello nazionale
può essere considerato da tre differenti prospettive. La prima riguarda
l’equilibrio tra le tre forme principali di rappresentanza politica:
territoriale, degli interessi ed elettorale; la seconda prospettiva fa riferimento
alla struttura 24 di ogni sottosistema di rappresentanza; la terza, infine,
concerne i problemi delle organizzazioni individuali prevalenti in ogni
sottosistema.
Data la potenziale incompatibilità delle forme di rappresentanza territoriale,
di interessi ed elettorale in assenza di un fattore unificante di armonizzazione
25 , è probabile che le modalità dell’integrazione europea producano
cambiamenti degli equilibri nazionali che favoriscono uno di questi canali
avendo, di conseguenza, effetti sugli altri. Le tesi secondo cui l’integrazione
europea favorisce i gruppi di interesse a svantaggio dei partiti politici, o
quelle che colgono la rilevanza crescente di una nuova politica territoriale
all’interno dell’UE, evidenziano tali cambiamenti di equilibrio.
23 Su questo punto si veda Chiti (1993), che conia il termine di «comunitarizzazione»
degli esecutivi.
24 Utilizzo il termine struttura non per identificare oggetti o istituzioni fisiche, ma
la proprietà delle relazioni tra le parti in un sistema o sottosistema. Si veda Easton (1990,
14).
25 Con il termine incompatibilità intendo che nessun sistema politico può strutturarsi
solo nei termini territoriali centro-periferia, o solamente in termini di rappresentanza
corporativa degli interessi, o solo nei termini plebiscitari di maggioranze elettorali.
Nella sua forma pura, nessuno di tali principi di rappresentanza è accettabile. Nei casi
reali avviene una differente combinazione dei tre principi.

Tra formazione e trascendenza dei confini 185
La struttura di ogni canale della rappresentanza – cioè il modello nazionale
predominante di interazione sistemica tra l’insieme stabile di attori
chiave – può essere influenzata dalla incompatibilità e contraddittorietà tra
il singolo modello europeo di interazione e la varietà dei modelli nazionali.
Le politiche territoriali europee e gli incentivi istituzionali alla rappresentanza
dei territori sub-nazionali favoriscono le spinte al decentramento ed alla
distintività territoriale e modificano in parte il modello prevalente delle relazioni
centro-periferia negli stati nazionali, che varia dalla unitarietà accentrata
alla forte istituzionalizzazione delle autonomie territoriali. Il tipo di
intermediazione degli interessi a livello europeo è prevalentemente «pluralista»
ed ha un impatto differenziato sui diversi modelli nazionali secondo le
loro caratteristiche più o meno «neo-corporative», «statiste» o, appunto, «pluraliste».
Infine, le divisioni programmatico-ideologiche e gli allineamenti
politici trovano un ostacolo nelle dinamiche dell’Unione Europea, siano esse
quelle intergovernative del Consiglio, quelle tecno-burocratiche e sovranazionali
della Commissione (o della Corte di giustizia), o quelle di ricerca
unitaria di aumento delle prerogative tipiche del Parlamento europeo. Tali
dinamiche contribuiscono alla riduzione della competizione tra i partiti nazionali
sul disegno costituzionale dell’Unione, sulle sue finalità e sulle politiche
di sua diretta competenza, spingendo, piuttosto, verso forme di «democrazia
collusiva» (Bartolini 1996). Le istituzioni e le pratiche dell’Unione
Europea aprono o chiudono i canali a disposizione degli attori nazionali per
influenzare le politiche, spostano l’equilibrio del potere politico interno e
ridistribuiscono il controllo sulle iniziative legate alle varie politiche. Avanzo
l’ipotesi generale che in tal modo il processo integrativo influenza le interazioni
sistemiche tra l’insieme stabile di attori chiave nei tre canali della rappresentanza,
rendendo le relazioni centro-periferia (e in generale i rapporti
territoriali interni) più competitivi, rendendo le relazioni tra gruppi di interesse
più pluralistiche e le relazioni tra organizzazioni politiche più collusive.
La terza prospettiva chiama in causa i cambiamenti che riguardano gli
attori individuali e le specifiche organizzazioni che operano in ogni sottosistema.
Questo tipo di questioni attengono soprattutto al modo in cui diversi
territori o tipi di governo locale sono influenzati dalle nuove strutture di
opportunità; al modo come le singole organizzazioni politiche o di interesse
affrontano le tensioni legate alla differenziazione degli interessi generate dall’integrazione;
al modo ed al grado in cui tali organizzazioni riescono a mantenere
la loro coesione ed unità interna.

186
Stefano Bartolini
TAB. 3. Integrazione europea e cambiamenti nella strutturazione politica nazionale.
Canali di
rappresentanza
Cambiamenti
nell’EQUILIBRIO
tra canali
territoriale Rinascita della
politica territoriale
corporativo Empowerment degli
interessi
elettorale Declino della
politica di massa
Cambiamenti
nelle
INTERAZIONI
SISTEMICHE
all’interno di
ogni canale
Cambiamento
dei rapporti
centro-periferia:
Più
«competizione»
territoriale
Cambiamento
delle modalità di
intermediazione
degli interessi:
Più
«pluralismo»
Cambiamento
nella
competizione
inter-partitica:
Più «collusione»
Cambiamenti nelle
ORGANIZZAZIONI
di ogni canale
Vincenti e perdenti
territoriali
Differenziazione degli
interessi con effetti
sulla coesione delle
organizzazioni
nazionali
Divisioni partitiche,
nuovi partiti, nuovi
allineamenti elettorali
La tabella 3 riassume quanto esposto nei paragrafi precedenti. Queste
tre problematiche sono connesse ma devono essere analizzate separatamente.
L’equilibrio tra i tre canali della rappresentanza politica potrebbe cambiare
dando un maggior rilievo a un canale a svantaggio degli altri, ma ciò
potrebbe lasciare inalterato il modello tradizionale di interazione interna a
quel canale. Allo stesso modo, è possibile che l’integrazione territoriale influisca
maggiormente sul tipo di mediazione degli interessi (indebolendo,
per esempio, un modello corporativo a vantaggio di uno più pluralistico)
senza, tuttavia, cambiare in maniera significativa gli attori chiave e le organizzazioni
principali. La reazione dei partiti alle sfide emergenti a livello europeo
potrebbe condurre al declino della rilevanza della partisanship come
tale, a cambiamenti nel modello competitivo predominante e anche a cambiamenti
nelle singole organizzazioni (scissioni, nuovi movimenti politici,
ecc.).
Riassumendo, il nucleo dell’argomento fino a qui sviluppato è che nel
passato la formazione delle strutture politiche e la costruzione dei confini in
campo economico, culturale e amministrativo sono state l’una funzionale
all’altra; hanno rappresentato due facce di uno stesso fenomeno. Dovremmo
aspettarci, quindi, che la ridefinizione dei confini funzionali abbia una forte
influenza sulle forme interne della strutturazione politica. Nuovi confini, nuovi
tipi di confine e la competizione tra diversi confini, infatti, modificano il

Tra formazione e trascendenza dei confini 187
grado di chiusura e confinamento di gruppi e territori e quindi ridisegnano
le possibilità di sottrarsi agli obblighi imposti territorialmente. Allo stesso
modo essi influenzano le condizioni e le modalità della partecipazione, dell’influenza
e dell’uguaglianza politica.
5. L’integrazione come «progetto politico»
Il tema introdotto in questo breve saggio è che il processo di integrazione ha
un effetto potenziale di destrutturazione politica dello stato-nazione. Nel
caso questa analisi sia corretta, la situazione che ne deriva può essere considerata
più o meno problematica secondo la prospettiva da cui si guarda all’integrazione
europea e, in ultima istanza, secondo il progetto politico che si
persegue attraverso di essa.
La sociologia politica classica e la teoria della modernizzazione postulano
che una società «moderna» è costituita in virtù del fatto che una collettività
di individui a) condivide la medesima percezione del proprio destino
(identità socialmente prodotte); b) interagisce al suo interno (pratiche e attività
che le persone perseguono attraverso incontri, formazione di gruppi,
scambio di beni, informazioni e significati); c) ha modo di decidere come
regolare la propria vita in comune. Le pratiche socio-economiche possono
essere strettamente legate alle identità sociali, ma molte di esse non lo sono.
Le pratiche socio-economiche senza legami con le identità sono precisamente
quel tipo di pratiche in enorme espansione sotto la spinta del processo di
integrazione a livello europeo 26 .
Nella prospettiva liberale lo stato-nazione sembrava aver individuato
una felice soluzione al problema della coesione o coincidenza tra tali livelli.
Se, infatti, le persone condividono un senso di appartenenza ad una data
collettività e la maggior parte delle pratiche sociali sono territorialmente delimitate,
il governo può dotarsi di norme legittime volte a prendere decisioni
collettive, incluse quelle cruciali che implicano scelte ridistributive, per non
dire del sacrificio personale nella guerra. Tuttavia, ogni qualvolta cambiamenti
repentini hanno prodotto una rapida estensione delle pratiche socioeconomiche
al di là di comunità e identità radicate localmente (si vedano i
processi di industrializzazione, urbanizzazione, dislocazione sociale, ridefinizione
dei confini politico-militari, ecc. durante la seconda metà del diciannovesimo
secolo e l’inizio del ventesimo) lo sradicamento delle identità tradizionali
è proceduto di pari passo con la crisi dell’insieme di norme e istituzioni
collettive.
26 Per quest’ultima formulazione vedi Wagner (1996).

188
Stefano Bartolini
Che la formula sopra citata dello stato-nazione fosse il modello dominante
è testimoniato dal fatto che le soluzioni proposte alle crisi legate alla
Prima ed alla Seconda guerra mondiale si situavano ancora in questa linea di
pensiero. La varietà delle popolazioni presenti nei vari territori fu ridotta e
delimitata al fine di accrescere l’omogeneità nazionale. All’interno dello statonazione,
l’espansione del diritto di voto, l’istituzionalizzazione dei diritti sociali
e l’incanalamento attraverso i partiti di massa e le burocrazie del welfare
rafforzarono il significato politico-culturale dei confini. Tutti i tipi di pratiche
sociali, incluse quelle economiche, furono ri-nazionalizzate rispetto alla apertura
della seconda metà del diciannovesimo secolo e del gold standard.
A partire dalla fine degli anni ’70 il processo di integrazione europea
produce una notevole espansione delle pratiche e delle interazioni socioeconomiche
che intaccano la coerenza tra identità, pratiche e istituzioni – se
vogliamo ricorrere a questo linguaggio – o conducono a un rapido smantellamento
della coincidenza tra diversi tipi di confini funzionali dello statonazione
– seguendo la terminologia utilizzata in precedenza 27 . Esiste sempre
meno sovrapposizione tra i confini economici, politici e culturali. Si avverte
una dissonanza crescente tra la sfera delle identità sociali e le sfere legate alle
più ampie pratiche sociali. La formazione delle identità sociali è più libera,
rispetto al passato, dalla forte determinazione delle politiche culturali e sociali
centrate sull’identità nazionale e volte a controllare lo scambio di persone,
messaggi e beni attraverso i confini. Gli interessi e le pratiche sociali alle
quali la politica fa riferimento non sono più facilmente confinabili in una
spazio delimitato ed è quindi più difficile identificare i gruppi di appartenenza
cui devono riferirsi le decisioni politiche. Appare più difficile costruire comunità
con un grado significativo di valori condivisi e, di conseguenza, con una
base per la decisione comune.
Tale situazione è interpretata in modi diversi, che sono riconducibili a
differenti prospettive epistemologiche nonché a diverse tradizioni culturali,
ma che sono anche progetti politici diversi. La linea interpretativa che si
pone in continuità con il progetto della sociologia politica classica percepisce
l’esistenza di una certa sovrapposizione tra identità culturali, confini politici
e pratiche sociali come una precondizione per la definizione di un ordine
politico «razionale». Gli elementi ormai disgiunti delle identità, degli interessi
e delle istituzioni necessitano in qualche modo una riconciliazione
entro un nuovo ordine coerente. Nel caso tale riconciliazione non avvenga
ad un altro livello rispetto a quello dello stato-nazione, potrebbero di nuovo
27 Vale qui ricordare quanto detto in precedenza sul rapporto globalizzazione/
integrazione europea. Trascuro qui ogni riferimento alla globalizzazione, entro la quale,
peraltro, l’attuale forma di integrazione europea sembra collocarsi senza particolari tensioni.

Tra formazione e trascendenza dei confini 189
emergere tensioni e conflitti in grado di mettere in pericolo gli specifici elementi
della civilizzazione europea. In questa prospettiva il processo di integrazione
rappresenta tanto una fonte di problemi quanto una possibile, forse
l’unica possibile, soluzione ad essi. In questa linea interpretativa l’Unione
Europea è concepita come un progetto volto a ricostituire un certo grado di
coesione tra pratiche sociali estese, identità culturali, legami di solidarietà e
norme di deliberazione a livello europeo. Il progetto politico di ricostruzione
della modernità a un livello superiore rispetto allo stato-nazione richiede
un’iniziativa per tracciare e innalzare i confini esterni dell’Europa finora piuttosto
deboli. Esso richiede anche un certo livello di chiusura nel territorio di
quegli attori/risorse potenzialmente troppo mobili. Soprattutto, tale progetto
richiede una costruzione del sistema, che comprenda la creazione di almeno
un sostrato di identità culturale capace di sostenere la creazione di istituzioni
ridistributive di base e di legittimare le norme decisionali. Solo a partire
da queste condizioni è possibile ricostituire scambi politici centralizzati,
basandoli sulla logica auto-rafforzantesi dei costi materiali e culturali della
trascendenza dei confini e sulla crescente produzione politica di beni pubblici
al nuovo livello.
Diversa è la prospettiva di chi vede l’estensione europea (e anche globale)
delle pratiche socio-economiche in maniera meno problematica. Se l’individuo,
senza assumere specifici legami identitari, è assunto come l’unico
punto di riferimento, le identità culturali e le loro trasformazioni appaiono
poco rilevanti. Le comunità possono fare riferimento a fondamenti morali e
sociali altamente contingenti. Di conseguenza, ogni sovrapposizione dei confini
funzionali della nuova formazione politica ed ogni coesione tra identità,
pratiche socio-economiche e regole decisionali risulta non tanto difficile,
quanto piuttosto inutile. L’espansione delle pratiche socio-economiche al di
là dei contesti locali e delle nazioni ha, infatti, una sorta di capacità autoregolatrice
e il corrispondente rafforzamento dei diritti economici libera gli
individui. Le decisioni collettive non hanno più bisogno di basarsi su appartenenze
di gruppo ben definite e su pratiche di partecipazione e rappresentanza.
Una varietà di differenti forme di accesso e un insieme arricchito di
attori (tra i quali esperti, burocrati e lobbysts sono particolarmente importanti)
possono legittimare un processo decisionale frammentato, che è a più
livelli e altresì dislocato in arene differenti. L’integrazione europea è vista e
valutata prevalentemente come una soluzione ai crescenti problemi di coordinamento
strumentale della estensione delle pratiche socio-economiche e
della frammentazione degli interessi e delle identità. L’UE è interpretata come
una nuova arena istituzionale dedicata ai «giochi» di coordinamento. Non è
necessario che emergano agenzie e strutture politiche (in effetti, non c’è nessuna
percezione del bisogno di ricostruire una qualche entità politica). Non
solo lo scollamento tra identità, pratiche e istituzioni è visto come non pro-

190
Stefano Bartolini
blematico, ma può persino essere auspicato e premiato. La frammentazione
delle aree di uguaglianza culturale, sociale e anche politica non generano
probabili pericolose tensioni, anche nella prospettiva di crisi economiche e
di sicurezza all’interno dell’area. Tale approccio implica che una formazione
politica dotata di un ordine razionale e stabile possa essere costruita anche
se le identità, le pratiche e le istituzioni non sono composte in un insieme
coerente, e anche se il triangolo che lega identità, solidarietà sociale e decisione
politica legittima è definitivamente spezzato. Gli aspetti problematici
dell’ordine sociale non sono legati a determinanti oggettive, a contraddizioni,
tensioni, conflitti, ecc., ma, piuttosto, al modo in cui questi sono costruiti
idealmente. Per questo motivo rimane aperta la possibilità che un differente
principio e discorso legittimante possa essere introdotto con successo.
Nelle due prospettive brevemente richiamate riecheggia la tensione
tipica delle élite politiche di ogni sistema territoriale tra capacità di soluzione
di problemi obiettivi e ricerca e mobilitazione del sostegno politico.
Le classi dirigenti devono affrontare problemi obiettivi – come quelli attinenti
alle condizioni economiche, alle relazioni internazionali, ecc. – e insieme
debbono garantirsi la mobilitazione del sostegno politico. La connessione
tra questi due aspetti era tenue negli stati europei pre-liberali e
pre-democratici. Essa è divenuta invece molto stretta nello stato-nazione
democratico. Tale connessione è di nuovo divenuta tenue nel processo di
integrazione, nel quale la ricerca di soluzioni ai complessi problemi di coordinamento
è separata dalla necessità di mobilitare sostegno politico.
Questa rinnovata indipendenza tra problem-solving e legittimità politica è
raggiunta delegando il ruolo di soluzione dei problemi all’UE. Grazie alla
separazione del criterio della razionalità economica (riservato all’UE) dagli
altri obiettivi sociali, culturali e politici (che si riservano allo stato-nazione)
sia l’Unione che lo stato-nazione hanno goduto di una posizione
privilegiata poiché per entrambi era possibile lasciare al di fuori del loro
ambito di competenza o l’uno o l’altro. Questa situazione si è venuta modificando
col tempo. Le élite politiche euro-nazionali sembrano percepire
una tensione rinnovata tra la loro capacità di affrontare i problemi – per la
quale hanno condiviso sforzi e sovranità al livello sovra-nazionale – e l’alimentazione
delle fonti del loro dominio, per le quali rimangono ancorate
ai processi nazionali di legittimazione.
Le élite politiche euro-nazionali appaiono attualmente vittime dei vincoli
che esse stesse hanno deciso di autoimporsi, di imporre ai loro paesi ed
ai loro cittadini. Questi vincoli sono stati introdotti progressivamente per
imporre una disciplina esogena alle rispettive comunità nazionali in una fase
in cui l’acuita responsabilità e competizione politica rende difficile la produzione
endogena di tale disciplina. Anche se giustificati dalla pressione di
problemi oggettivi, il processo integrativo e la sua accelerazione possono

Tra formazione e trascendenza dei confini 191
anche essere interpretati come un modo delle classi dirigenti europee per
sfuggire efficacemente ai vincoli della responsabilità politica nazionale.
Quindi, le tensioni che oppongono i rappresentanti degli stati membri
nel Consiglio agli orientamenti più sovranazionale della Commissione (e della
Corte) non devono essere visti semplicemente nell’ottica della contrapposizione
tra interessi statali egoistici e ideali sovranazionali. Allo stesso modo, i
due progetti dell’Europa come «ricostituzione della modernità politica» e
come «sforzo tecnico di coordinamento» non sono così alternativi ed esclusivi
come pare. Entrambe riflettono la fondamentale ambivalenza delle élite
politiche euro-nazionali. Tali élite (istituzionalmente collocate nel Consiglio)
sono sensibili alle pressioni elettorali e politiche, influenzate a loro volta da
movimenti socio-politici e da interessi diffusi. Le tecno-burocrazie delle istituzioni
comunitarie sono protette da queste influenze e sono in genere più
sensibili ai gruppi elettoralmente deboli ma che controllano risorse fondamentali.
Ma le élite che sono elettoralmente responsabili sono le stesse che si
impegnano attivamente nel trasferire le capacità di problem-solving nelle aree
di non-responsabilità tecno-burocratica.
La distinzione tra inter-governativo e sovranazionale non appare dunque
particolarmente significativa. La complementarietà di queste teorie è
intessuta nella posizione contraddittoria della classe politica europea, impegnata
in un tentativo di aumentare la funzionalità della capsula economica e
di sicurezza mentre rimane politicamente responsabile verso, e trae la sua
legittimità da, la capsula dello stato-nazione. Una sintetica ed eccellente definizione
dell’Unione Europea la caratterizza come «un’amministrazione illuminata,
al servizio di un pubblico disinformato, in cooperazione con gli
interessi coinvolti e soggetta all’approvazione dei governi nazionali» (Wallace
e Smith 1995, 143). Tale configurazione non è problematica se si ritiene
che i triangoli di costruzione del sistema e di strutturazione politica dello
stato-nazione rimangano inalterati durante il processo di integrazione economica.
Si è sostenuto infatti che le funzioni dell’UE sono (o dovrebbero
essere) limitate alla regolazione dell’attività economica e a quelle «esternalità
negative» che ne derivano. Tutto il resto è (o dovrebbe essere) intergovernativo
o nazionale. Secondo questo punto di vista, lo stato-nazione abbandona
la sovranità sui diritti economici dei cittadini ed il controllo keynesiano
dell’economia nazionale ma resiste con successo ogni tentativo di intrusione
nel suo ruolo fondamentale quale locus dei diritti effettivi di partecipazione
politica, di diritti sociali e di identità culturali.
In principio non si può escludere che la stabilità politica possa essere
mantenuta anche in condizioni di elevata interdipendenza economica internazionale
se i cittadini possono essere persuasi che gli esiti sociali ed economici
sono di fatto il risultato di forze fuori dal raggio di influenza dello statonazione
e, quindi, dei diritti politici che essi esercitano al suo interno. È

192
Stefano Bartolini
invece impossibile sostenere la tesi della «divisione del lavoro» tra l’Unione
e lo stato-nazione, per cui la prima dovrebbe essere responsabile esclusivamente
della regolazione del mercato (in modo indipendente da pressioni
politiche) mentre lo stato-nazione (da solo e con accordi intergovernativi)
rimane responsabile dell’introduzione delle misure necessarie di compensazione
28 . In questo lavoro ho sostenuto che questo trinceramento dello statonazione
nei suoi confini politici, sociali e culturali è difficilmente compatibile
con l’abbandono del controllo sui suoi confini economici e amministrativo-giuridici.
La tesi della divisione del lavoro nasconde il fatto che la funzione
compensatoria dello stato-nazione è resa difficile dalla stessa natura regolativa
dell’Unione. I meccanismi istituzionali dell’UE ed il suo nucleo costituzionalizzato
di difesa del mercato rendono difficile questa azione «compensatoria»
di un singolo stato in assenza di azioni simili da parte degli altri.
L’UE è stata in grado di scaricare sugli stati membri le conseguenze delle sue
politiche di integrazione economica finché questi ultimi avevano una sufficiente
flessibilità nazionale di adattamento giuridico ed economico. I progressi
dell’integrazione economica e giuridica, che ha raggiunto l’integrazione
monetaria e l’amministrazione giuridica centralizzata delle infrazioni alle
libertà di mercato ed alla competizione, hanno ampiamente ridotto l’elasticità
di adattamento disponibile per gli stati membri.
Menzionare la mancanza di poteri dell’Unione nel campo, per esempio,
della tassazione e del welfare significa sottovalutare che le decisioni in
altri campi hanno un impatto profondo sul welfare e la tassazione nazionale.
Le decisioni della Corte di giustizia europea che riguardano l’assistenza sanitaria
e le pensioni sono decisioni sovranazionali. Le decisioni del Consiglio
di non trattare assistenza sanitaria e pensioni a livello europeo sono decisioni
intergovernative. Pertanto, la loro combinazione può contribuire allo stesso
modo alla destrutturazione dei sistemi nazionali pensionistici e di assistenza
medica. L’argomento che l’UE non ha poteri in certi settori dove solo il Consiglio
può decidere soddisfa i sostenitori delle tesi intergovernative. L’espansione
delle competenze della Commissione, i poteri crescenti del Parlamento
ed il ruolo della Corte sostengono le tesi di uno sviluppo sovranazionale.
Tuttavia, sia che le classi politiche europee decidano di riservare le decisioni
ai loro negoziati diretti, sia che decidano di delegare competenze sovranazionali,
le cosiddette «esternalità negative» hanno conseguenze enormi sulle
strutture politiche domestiche, ed è in queste conseguenze che si rintraccia
l’impatto più profondo dell’integrazione.
28 Per la tesi della «divisione del lavoro» vedi, tra gli altri, Streit (1995) e Majone
(1999).

6. Conclusione
Tra formazione e trascendenza dei confini 193
L’obiettivo di questo articolo è evidenziare la tensione latente che si determina
tra gli elementi specifici dello stato-nazione europeo ed il tentativo di
superare le sue debolezze economiche e di capsula di sicurezza. La peculiare
esperienza europea di formazione dello stato-nazione è stata interpretata come
un processo storico nel quale lo sviluppo di vaste identità ultra-locali (in
primo luogo, quella nazionale) ha interagito con la creazione di altre aree di
eguaglianza politica e sociale, nelle quali il confronto tra gli interessi era disciplinato
dallo sviluppo di principi sociali di condivisione e di capacità decisionali
collettive. In questa configurazione ideal-tipica, il profilo strutturale
dello stato-nazione è dato dalla stretta relazione tra identità, interessi e istituzioni
di decisione politica e solidarietà sociale. Rispetto a questo profilo
strutturale si è sostenuto che i processi dinamici connessi all’europeizzazione
1) mettono in discussione i confini funzionali dello stato attraverso il processo
della loro trascendenza; 2) sfidano la coincidenza di tali confini causa la
differente capacità di trascendenza in ambiti diversi (l’ambito economico, in
particolare, rappresenta quello dominante e trainante); 3) riducono la capacità
di confinare nel territorio attori/risorse rilevanti dotati di nuove opportunità
distribuite in maniera diseguale; 4) sfidano le istituzioni domestiche
di solidarietà sociale e quelle preposte alla rappresentanza e al momento
decisionale. In breve, il processo di integrazione, mentre si configura come
un tentativo di superamento dell’inadeguatezza dello stato come capsula di
sopravvivenza economica e militare, rappresenta anche una sfida all’essenza
della modernità politica: all’idea che un certo grado di coesione tra identità,
pratiche socio-economiche e norme/istituzioni di un territorio sia necessario.
La presente situazione è quindi caratterizzata da un livello debolissimo
di strutturazione politica dell’Unione e, allo stesso tempo, da fenomeni di
potenziale de-strutturazione politica dello stato-nazione. Questo disequilibrio
aiuta a spiegare perché le élite politiche euro-nazionali e quelle tecnoburocratiche
della UE siano impegnate nella ricerca di nuovi principi, standard
e discorsi di legittimazione e favoriscano l’istituzionalizzazione dall’alto
di canali e forme per ora alquanto artificiali di rappresentanza elettorale
(il parlamento ed i partiti europei), territoriale (le regioni ed i governi locali),
e degli interessi (la «comitologia», i networks, le comunità epistemiche). Se
non si comprende appieno l’ambivalente situazione in cui le élite politiche
euro-nazionali si trovano allo stato attuale del processo integrativo, la situazione
appare per molti aspetti paradossale: ci sono pochi esempi storici di
politici, burocrati e intellettuali che così freneticamente ricercano, argomentano
e discutono di una «democrazia» e «legittimità» che nessun cittadino
domanda e di cui ben pochi si curano.

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Stefano Bartolini
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