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Capitolo XXV 

L’OPPOSIZIONE ALLE SANZIONI AMMINISTRATIVE 

Indice formule: 83. Ricorso per opposizione all’ordinanza-ingiunzione. 

83. Ricorso per opposizione all’ordinanza-ingiunzione 

AL ............... (indicare il giudice competente) DI ............... 

Ricorso in opposizione a ordinanza-ingiunzione 

proposto da ............... rappresentato e difeso dall’avv. ..............., presso il cui studio, 

sito in ..............., alla via ..............., n. ............... è elettivamente domiciliato 

contro 

..............., in persona del legale rappresentante in carica; 

per l’annullamento 

dell’ordinanza-ingiunzione emessa da ..............., in data ..............., notificata in data 

..............., con cui viene ingiunto il pagamento della sanzione amministrativa di euro 

..............., in relazione alle seguenti violazioni: 

............... 

FATTO E DIRITTO 

L’ordinanza in epigrafe indicata ingiunge all’odierno ricorrente il pagamento della 

sanzione amministrativa di euro ............... in relazione alle seguenti violazioni: 

............... 

Con il presente atto il ricorrente si oppone a tale ordinanza per le seguenti ragioni: 

............... 

L’ordinanza opposta arreca al ricorrente un danno grave e irreparabile, poiché 

...............

636 

Per tali ragioni, si chiede, attesa l’evidente illegittimità del provvedimento, che il giudice 

adito voglia sospenderne l’esecuzione e, quindi, nel merito, pronunciare l’annullamento 

dell’ordinanza-ingiunzione in epigrafe indicata. Con vittoria di spese, diritti e onorari 

di lite. 

............... lì ............... 

(firma) ............... 

Si allegano: 

1) ordinanza notificata; 

2) ............... 

Richieste istruttorie 

Parte ricorrente, sottolineando che grava sulla controparte la dimostrazione dell’avvenuta 

violazione e che non intende in alcun modo invertire l’onere della prova, chiede 

ammettersi prova per testi sui seguenti capitoli 

............... 

Indicando come testi 

............... 

Il sottoscritto difensore dichiara ai sensi degli artt. 133 e 170 c.p.c. di voler ricevere le 

comunicazioni al seguente numero di fax. ............... e/o presso il seguente indirizzo di 

posta elettronica ............... 

............... lì ............... 

Avv. ............... 

RIFERIMENTI NORMATIVI 

l. 24.11.1981, n. 689 

COMMENTO 

Sommario: 1. La disciplina generale - 2. La normativa speciale. 

1. La disciplina generale 

Capitolo XXV 

La disciplina generale in tema di opposizione a sanzioni amministrative 

è contenuta nella l. 24.11.1981, n. 689. 

La competenza, ai sensi dell’art. 22 bis, l. n. 689/1981, a conoscere il ricorso 

contro l’ordinanza-ingiunzione di pagamento e contro l’ordinanza 

che dispone la sola confisca è attribuita in via generale al giudice di pace.

L’opposizione alle sanzioni amministrative 637 

Si avverta, peraltro, che, come puntualizzato da Cass. civ., sez. I, 

21.2.2001, n. 2494, secondo la regola generale stabilita dall’art. 5 c.p.c., in 

assenza di disposizioni transitorie nel d.lg. 30.12.1999 n. 507, l’art. 98 di 

questo decreto, attributivo — senza carattere retroattivo — della competenza 

al giudice di pace in tema di opposizione a sanzione amministrativa, 

non influisce sulla competenza del tribunale quale giudice di rinvio, in caso 

di cassazione di una sentenza del pretore. 

La competenza del tribunale sussiste quando la sanzione è stata applicata 

per una violazione concernente disposizioni in materia: a) di tutela 

del lavoro, di igiene sui luoghi di lavoro e di prevenzione degli infortuni 

sul lavoro; b) di previdenza e assistenza obbligatoria; c) urbanistica ed edilizia; 

d) di tutela dell’ambiente dall’inquinamento, della flora, della fauna e 

delle aree protette; e) di igiene degli alimenti e delle bevande; f) di società 

e di intermediari finanziari; g) tributaria e valutaria. Sussiste del pari la 

competenza del tribunale: a) se per la violazione è prevista una sanzione 

pecuniaria superiore nel massimo a lire trenta milioni; b) quando, essendo 

la violazione punita con sanzione pecuniaria proporzionale senza previsione 

di un limite massimo, è stata applicata una sanzione superiore a lire 

trenta milioni; c) quando è stata applicata una sanzione di natura diversa 

da quella pecuniaria, sola o congiunta a quest’ultima, fatta eccezione per 

le violazioni previste dal r.d. 21.12.1933, n.1736, dalla l. 15.12.1990, n. 386, 

dal d.lg. 30.4.1992, n. 285. 

Quanto al procedimento, l’art. 22 prevede che l’opposizione va proposta 

entro 30 giorni dalla notifica del provvedimento, dinanzi al giudice del 

luogo in cui è stata commessa la violazione. Il termine è di sessanta giorni 

se l’interessato risiede all’estero. 

Con riferimento al luogo della commessa violazione, va ricordato che in 

base ad esso si radicano, secondo la l. 24.11.1981 n. 689, sia la competenza 

dell’autorità amministrativa cui spetta di emettere il provvedimento sanzionatorio 

(art. 17), nel luogo della commissione della violazione, sia quella 

del giudice della opposizione allo stesso (art. 22). Secondo Cass. civ., 

17.7.2001, n. 9708, esso si identifica nel luogo nel quale l’infrazione è stata 

accertata (purché sussista la competenza territoriale degli organi accertatori), 

criterio — quest’ultimo — che non si sostituisce a quello del luogo della 

commessa violazione, ma lo presuppone; ove, peraltro, vi sia contemporaneità 

di violazioni commesse in luoghi diversi, resta esclusa la possibilità 

di fare riferimento esclusivo al criterio del luogo di commissione dell’illecito 

amministrativo, dovendo esso essere integrato con il criterio del luogo 

dell’accertamento. 

L’opposizione si propone mediante ricorso, al quale è allegata l’ordinanza 

notificata.

638 

Capitolo XXV 

Il ricorso deve contenere altresì, quando l’opponente non abbia indicato 

un suo procuratore, la dichiarazione di residenza o la elezione di domicilio 

nel comune dove ha sede il giudice adito. 

Se manca l’indicazione del procuratore oppure la dichiarazione di residenza 

o l’elezione di domicilio, le notificazioni al ricorrente vengono eseguite 

mediante deposito in cancelleria. 

Quando è stato nominato un procuratore, le notificazioni e le comunicazioni 

nel corso del procedimento sono effettuate nei suoi confronti secondo 

le modalità stabilite dal c.p.c. 

La legittimazione a proporre opposizione contro l’ordinanza-ingiunzione 

irrogativa di sanzione amministrativa (o ricorso per cassazione avverso 

la relativa sentenza) deriva non già dall’interesse di fatto che il soggetto ricorrente 

possa avere alla rimozione del provvedimento, bensì dall’interesse 

giuridico di cui lo stesso possa considerarsi investito, quale destinatario del 

provvedimento, con la conseguenza che il vincolo di solidarietà che esiste 

tra la persona giuridica, o ente sfornito di personalità giuridica, ed il proprio 

rappresentante non comporta che i primi possano considerarsi interessati, 

a norma dell’art. 22, l. n. 689/1981, a proporre opposizione avverso 

l’ordinanza-ingiunzione emessa a carico del solo rappresentante legale (o 

ricorso per cassazione avverso la relativa sentenza), stante l’autonomia delle 

posizioni dei soggetti obbligati in solido, nei confronti di ciascuno dei 

quali sussiste l’obbligo della preventiva contestazione in funzione della successiva 

emissione dell’ordinanza-ingiunzione, e l’insussistenza di qualsiasi 

litisconsorzio necessario tra coobbligati solidali (Cass. civ., 2.11.2001, 

n. 13588). 

L’opposizione non sospende l’esecuzione del provvedimento, ma il giudice, 

concorrendo gravi motivi, disponga diversamente con ordinanza inoppugnabile. 

Sempre sul piano processuale, l’art. 23 aggiunge che il giudice, se il ricorso 

è proposto oltre il termine previsto dall’art. 22, 1º co., ne dichiara l’inammissibilità 

con ordinanza ricorribile per cassazione. Tale esito, però, 

presuppone la prova certa della tardività dello stesso, acquisibile mediante 

il documento che incorpora la relazione di notifica del provvedimento impugnato. 

(Cass. civ., 16.11.2001, n. 14370). Ove invece il termine sia rispettato, 

viene fissata l’udienza di comparizione con decreto, steso in calce al 

ricorso, ordinando all’autorità che ha emesso il provvedimento impugnato 

di depositare in cancelleria, dieci giorni prima dell’udienza fissata, copia 

del rapporto con gli atti relativi all’accertamento, nonché alla contestazione 

o notificazione della violazione. Il ricorso ed il decreto sono notificati, a 

cura della cancelleria, all’opponente o, nel caso sia stato indicato, al suo 

procuratore, e all’autorità che ha emesso l’ordinanza (si ricordi che parte


legittimata nel giudizio di opposizione disciplinato dagli artt. 22 e 23, l. n. 

689/1981, è l’autorità che ha emanato il provvedimento sanzionatorio e 

non anche l’organo gerarchicamente sovraordinato: Cass. civ., 18.2.2000, 

n. 1862). Alla notifica è equiparata la sottoscrizione dell’opponente per 

presa visione del ricorso e del pedissequo decreto di fissazione dell’udienza 

di comparizione (Cass. civ., 28.6.2001, n. 8870). 

Tra il giorno della notificazione e l’udienza di comparizione devono intercorrere 

i termini di comparizione previsti dall’art. 163 bis c.p.c. 

Cass. civ., 12.8.2000, n. 10796 (si veda anche Cass. civ., 11.9.2001, n. 

11595) ha precisato che l’opposizione configura l’atto introduttivo di un 

giudizio di accertamento della pretesa sanzionatoria, il cui oggetto è delimitato, 

per l’opponente, dalla causa petendi fatta valere con l’opposizione 

stessa, e, per la amministrazione, dal divieto di dedurre motivi o circostanze, 

a sostegno di detta pretesa, diverse da quelle enunciate con la ingiunzione; 

ne consegue che il giudice, salve le ipotesi di inesistenza, non ha il 

potere di rilevare d’ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o 

del procedimento che l’ha preceduto (quale l’incompetenza per materia), 

nemmeno sotto il profilo della disapplicazione del provvedimento stesso, e 

che l’opponente, se ha facoltà di modificare l’originaria domanda nei limiti 

consentiti dagli artt. 183 e 184 c.p.c., non può introdurre in corso di causa 

domande nuove, a meno che su di esse non vi sia accettazione del contraddittorio 

da parte della amministrazione. 

L’opponente e l’autorità che ha emesso l’ordinanza possono stare in 

giudizio personalmente; l’autorità che ha emesso l’ordinanza può avvalersi 

anche di funzionari appositamente delegati. 

Se alla prima udienza l’opponente o il suo procuratore non si presentano 

senza addurre alcun legittimo impedimento, il giudice, con ordinanza ricorribile 

per cassazione, convalida il provvedimento opposto, ponendo a 

carico dell’opponente anche le spese successive all’opposizione. La previsione 

ha natura speciale. Pertanto, qualora l’opponente, ritualmente comparso 

alla prima udienza, diserti quella successiva, il giudice non deve convalidare 

il provvedimento impugnato ma definire il giudizio nei modi previsti 

dalle norme generali che regolano il giudizio civile di primo grado 

(Cass. civ., 13.12.2000, n. 15747). 

Si tenga, inoltre, presente che la mancata comparizione della parte ricorrente 

non determina, secondo la sentenza della C. cost., 5.12.1990 n. 

534, l’automatica convalida della sanzione, quando l’opponente abbia già 

allegato e provato i motivi di fondatezza del suo ricorso e d’invalidità dell’atto 

impugnato. Identica conseguenza, secondo C. cost. 11.12.1995, n. 507 

deriva quando l’Amministrazione abbia omesso di depositare i documenti 

di cui all’art. 23, 2º co.

640 

Capitolo XXV 

Nel corso del giudizio il giudice dispone, anche d’ufficio, i mezzi di prova 

che ritiene necessari e può disporre la citazione di testimoni anche senza 

la formulazione di capitoli 

Appena terminata l’istruttoria il giudice invita le parti a precisare le 

conclusioni ed a procedere nella stessa udienza alla discussione della causa, 

pronunciando subito dopo la sentenza mediante lettura del dispositivo. 

Tuttavia, dopo la precisazione delle conclusioni, il giudice, se necessario, 

concede alle parti un termine non superiore a dieci giorni per il deposito 

di note difensive e rinvia la causa all’udienza immediatamente successiva 

alla scadenza del termine per la discussione e la pronuncia della sentenza 

A tutte le notificazioni e comunicazioni occorrenti si provvede d’ufficio. 

Gli atti del processo e la decisione sono esenti da ogni tassa e imposta. 

Ciò implica, ai sensi dell’art. 10, 1º co., d.p.r. 30.5.2002, n. 115 (t.u. 

delle spese di giustizia) che il procedimento non è soggetto al contributo 

unificato. 

Con la sentenza il giudice può rigettare l’opposizione, ponendo a carico 

dell’opponente le spese del procedimento o accoglierla, annullando in tutto 

o in parte l’ordinanza o modificandola anche limitatamente all’entità 

della sanzione dovuta. Nel giudizio di opposizione davanti al giudice di pace 

non si applica l’art. 113 c.p.c., con la conseguenza che è preclusa la pronuncia 

secondo equità. 

La sentenza è soggetta agli ordinari rimedi quanto alle impugnazioni, 

dal momento che l’art. 26, 1º co., lett. b), d. lg. 26.2.2006, n. 40 ha soppresso 

l’ultimo comma dell’art. 23 cit. a mente del quale la sentenza era solo 

ricorribile per cassazione. 

L’innovazione normativa ha creato non pochi problemi quanto alle regole 

applicabili all’appello. 

Infatti, l’art. 359 c.p.c. — norma generale in tema di appello — afferma 

che nel procedimento di appello «si osservano, in quanto applicabili, le 

norme dettate per il procedimento di primo grado davanti al tribunale», 

salva l’incompatibilità con le norme specifiche dettate dal legislatore per il 

giudizio di appello. Tuttavia, la norma appena citata non chiarisce quali 

norme debbano essere applicate, ossia se si tratti delle norme del rito ordinario 

ovvero quelle del rito speciale, previsto per la materia. 

Il problema dell’introduzione della causa è tuttavia stemperato dalla 

possibilità per le parti di impugnare tempestivamente solo che si abbia 

l’accortezza di provvedere ad entrambi gli adempimenti previsti per il ricorso 

e l’atto di citazione (deposito e notifica, sia pure con ordine invertito), 

entro il termine previsto per l’impugnazione. 

Decisiva invece è la questione relativa alla necessità o non di decidere 

il gravame con lettura del dispositivo.

2. La normativa speciale 


Accanto alla disciplina generale, occorre considerare le previsioni speciali 

in tema di sanzioni amministrative. 

L’art. 145, d.lg. 1.9.1993, n. 385, «Testo unico delle leggi in materia 

bancaria e creditizia», dispone che contro il decreto del Ministro del Tesoro 

che irroga la sanzione in danno degli autori dell’illecito è ammessa opposizione 

alla Corte di appello di Roma. L’opposizione deve essere notificata 

all’autorità che ha proposto il provvedimento nel termine di trenta 

giorni dalla data di comunicazione del decreto impugnato e deve essere 

depositata presso la cancelleria della corte di appello entro trenta giorni 

dalla notifica. L’autorità che ha proposto il provvedimento trasmette alla 

corte di appello gli atti ai quali l’opposizione si riferisce, con le sue osservazioni. 

L’opposizione non sospende l’esecuzione del provvedimento. La corte 

di appello, se ricorrono gravi motivi, può disporre la sospensione con decreto 

motivato. La corte di appello, su istanza delle parti, fissa i termini 

per la presentazione di memorie e documenti, nonché per consentire l’audizione 

anche personale delle parti. La corte di appello decide sull’opposizione 

in camera di consiglio, sentito il pubblico ministero, con decreto motivato. 

L’art. 195, d.lg. 24.2.1998, n. 58, «Testo unico delle disposizioni in materia 

di intermediazione finanziaria», detta una disciplina analoga, attribuendo 

però la competenza alla corte d’appello del luogo in cui ha sede la 

società o l’ente cui appartiene l’autore della violazione ovvero, nei casi in 

cui tale criterio non sia applicabile, nel luogo in cui la violazione è stata 

commessa. 

Con riferimento alle sanzioni irrogate dall’Autorità garante per la concorrenza 

e il mercato, la giurisprudenza delle sezioni unite della Cassazione 

(Cass. civ., S.U., 5.1.1994, n. 52) ha chiarito che la competenza spetta 

ai sensi del combinato disposto degli artt. 31 e 33, l. 10.10.1990, n. 287, al 

Tar del Lazio in sede di giurisdizione esclusiva, senza che a ciò osti il richiamo 

in dette norme formulato alle disposizioni della l. n. 689/1981, in 

tema di opposizione ad ordinanza-ingiunzione, essendo esso limitato ad individuare 

la disciplina di taluni aspetti sostanziali dell’illecito — quali le disposizioni 

in tema di solidarietà, di non trasmissibilità agli eredi, di prescrizione 

— o di elementi della procedura di irrogazione della sanzione e di 

riscossione — come la contestazione delle violazioni, l’attività di difesa, il 

pagamento rateale, l’esecuzione forzata — e non estendendosi fino alla attribuzione 

della detta cognizione al pretore quale organo della giurisdizione 

ordinaria.

642 

Capitolo XXV 

L’ampia diffusione dello strumento della sanzione amministrativa con 

finalità deflattive dei processi penali, rende pressoché impossibile una disamina 

compiuta di tutte le previsioni speciali. 

Per la rilevanza statistica delle sanzioni in materia lavoristica, si segnala 

il d.lg. 23.4.2004, n. 124, contenente norme in tema di razionalizzazione 

delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma 

dell’art. 8, l. 14.2.2003, n. 30. 

L’art. 16 d.lg. appena citato dispone che, nei confronti della ordinanzaingiunzione 

emessa, ai sensi dell’art. 18, l. 24.11.1981, n. 689, dalla direzione 

provinciale del lavoro, fermo restando il ricorso in opposizione di cui 

all’art. 22 della medesima legge, è ammesso ricorso in via alternativa davanti 

al direttore della direzione regionale del lavoro, entro trenta giorni 

dalla notifica della stessa, salvo che si contesti la sussistenza o la qualificazione 

del rapporto di lavoro, per il quale si procede ai sensi del successivo 

art. 17. Il ricorso va inoltrato alla direzione regionale del lavoro ed è deciso, 

nel termine di sessanta giorni dal ricevimento, sulla base della documentazione 

prodotta dal ricorrente e di quella in possesso dell’Amministrazione. 

Decorso inutilmente il termine previsto per la decisione il ricorso 

si intende respinto. Il ricorso non sospende l’esecutività dell’ordinanzaingiunzione, 

salvo che la direzione regionale del lavoro, su richiesta del ricorrente, 

disponga la sospensione. Il termine di cui all’art. 22, l. n. 

689/1981, decorre dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina 

l’importo dell’ordinanza-ingiunzione impugnata ovvero dalla scadenza 

del termine fissato per la decisione. 

L’art. 17 dispone che presso la direzione regionale del lavoro è costituito 

il Comitato regionale per i rapporti di lavoro. Tutti i ricorsi avverso gli 

atti di accertamento e le ordinanze-ingiunzioni delle direzioni provinciali 

del lavoro e avverso i verbali di accertamento degli istituti previdenziali e 

assicurativi che abbiano ad oggetto la sussistenza o la qualificazione dei 

rapporti di lavoro, vanno inoltrati alla direzione regionale del lavoro e sono 

decisi, con provvedimento motivato, dal Comitato sopra menzionato 

nel termine di novanta giorni dal ricevimento, sulla base della documentazione 

prodotta dal ricorrente e di quella in possesso dell’Amministrazione. 

Decorso inutilmente il termine previsto per la decisione il ricorso si intende 

respinto. Il ricorso non sospende l’esecutività dell’ordinanza-ingiunzione, 

salvo che la direzione regionale del lavoro, su richiesta del ricorrente, 

disponga la sospensione. Il ricorso sospende i termini di cui agli artt. 14, 

18 e 22, l. 24.11.1981, n. 689, ed i termini di legge per i ricorsi giurisdizionali 

avverso verbali degli enti previdenziali.

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI 

Barbuto M., Il giusto processo nel giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative, 

inImpresa, 2004, 1693; Cardin S., Principi generali dell’illecito amministrativo 

(l. 24.11.1981 n. 689), Padova, 2005; Cerbo P., Le sanzioni amministrative, Milano, 

1999; Rausei P., Opposizione all’ordinanza-ingiunzione: modalità di notifica, inDir. e 

pratica lav., 2004, 1215. 

GIURISPRUDENZA 

§ 1. La disciplina generale 


Cass. civ., sez. I, 21.2.2001, n. 2494, inDir. e giustizia, 2001, f. 10-11; in Giust. civ., 2001, I 

Secondo la regola generale stabilita dall’art. 5 c.p.c., in assenza di disposizioni transitorie nel 

d.lg. 30.12.1999, n. 507, l’art. 98 di questo decreto, attributivo — senza carattere retroattivo — 

della competenza al giudice di pace in tema di opposizione a sanzione amministrativa, non influisce 

sulla competenza del tribunale quale giudice di rinvio, in caso di cassazione di una sentenza 

del pretore. 

Cass. civ., sez. I, 17.7.2001, n. 9708, inMass. Giur. it., 2001 

In tema di sanzioni amministrative, per luogo in cui è stata commessa l’infrazione — in base al 

quale si radicano, secondo la l. 24.11.1981, n. 689, sia la competenza dell’autorità amministrativa 

cui spetta di emettere il provvedimento sanzionatorio (art. 17), nel luogo della commissione della 

violazione, sia quella del giudice della opposizione allo stesso (art. 22) — deve intendersi anche 

quello in cui l’infrazione è stata accertata (purché sussista la competenza territoriale degli organi 

accertatori), criterio — quest’ultimo — che non si sostituisce a quello del luogo della commessa 

violazione, ma lo presuppone. Ove, peraltro, vi sia contemporaneità di violazioni commesse in 

luoghi diversi, resta esclusa la possibilità di fare riferimento esclusivo al criterio del luogo di 

commissione dell’illecito amministrativo, dovendo esso essere integrato con il criterio del luogo 

dell’accertamento. 


La legittimazione a proporre opposizione contro l’ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione 

amministrativa (o ricorso per cassazione avverso la relativa sentenza) deriva non già dall’interesse 

di fatto che il soggetto ricorrente possa avere alla rimozione del provvedimento, bensì dall’interesse 

giuridico di cui lo stesso possa considerarsi investito, quale destinatario del provvedimento, 

con la conseguenza che il vincolo di solidarietà che esiste tra la persona giuridica, o ente sfornito 

di personalità giuridica, ed il proprio rappresentante non comporta che i primi possano considerarsi 

interessati, a norma dell’art. 22, l. n. 689/1981, a proporre opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione 

emessa a carico del solo rappresentante legale (o ricorso per cassazione avverso 

la relativa sentenza), stante l’autonomia delle posizioni dei soggetti obbligati in solido, nei 

confronti di ciascuno dei quali sussiste l’obbligo della preventiva contestazione in funzione della 

successiva emissione dell’ordinanza-ingiunzione, e l’insussistenza di qualsiasi litisconsorzio necessario 

tra coobbligati solidali. 


In tema di opposizione ad ordinanza-ingiunzione di pagamento di sanzioni amministrative, la 

dichiarazione di inammissibilità del ricorso con ordinanza in limine litis presuppone la prova 

certa della tardività dello stesso, acquisibile mediante il documento che incorpora la relazione di 

notifica del provvedimento impugnato; in mancanza di detta prova, ogni ulteriore accertamento

644 

Capitolo XXV 

al riguardo è rimesso allo sviluppo del giudizio di opposizione. (Nell’affermare tale principio, la 

S.C. ha escluso che potesse essere dichiarato inammissibile con ordinanza il ricorso cui era allegato 

il solo provvedimento amministrativo impugnato, notificato a mezzo posta, e non anche la 

busta contenente il plico e recante i timbri dell’ufficio postale richiesto della spedizione e di quello 

tenuto alla consegna, con le relative date). 

Cass. civ., sez. III, 18.2.2000, n. 1862, inNuova giur. civ., 2001, I, 88 

Parte legittimata nel giudizio di opposizione disciplinato dagli artt. 22 e 23, 1. n. 689/1981, è l’autorità 

che ha emanato il provvedimento sanzionatorio e non anche l’organo gerarchicamente sovraordinato, 

che non può partecipare al giudizio di cassazione, il quale si svolge tra le stesse parti 

legittimate al giudizio di primo grado. 


Nel procedimento di opposizione ad ingiunzione di pagamento di sanzione amministrativa ai 

sensi degli artt. 22 e 23, l. n. 689/1981, la sottoscrizione dell’opponente per presa visione del ricorso 

e del pedissequo decreto di fissazione dell’udienza di comparizione dimostra che lo stesso 

ha avuto conoscenza della data dell’udienza, il che tiene legittimamente luogo della mancata 

notificazione; pertanto, legittimamente il giudice convalida l’ingiunzione in assenza dell’opponente 

avvisato della data della udienza di comparizione in tali forme anziché con quelle di cui 

all’art. 23. 

Cass. civ., sez. III, 12.8.2000, n. 10796, inMass. Giur. it., 2000 

L’opposizione avverso l’ingiunzione di pagamento di una somma di denaro a titolo di sanzione 

amministrativa, di cui agli artt. 22 ss., l. 24.11.1981, n. 689, configura l’atto introduttivo, di un 

giudizio di accertamento della pretesa sanzionatoria, il cui oggetto è delimitato, per l’opponente, 

dalla causa petendi fatta valere con l’opposizione stessa, e, per la amministrazione, dal divieto di 

dedurre motivi o circostanze, a sostegno di detta pretesa, diverse da quelle enunciate con la ingiunzione. 

Ne consegue che il giudice, salve le ipotesi di inesistenza, non ha il potere di rilevare 

d’ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del procedimento che l’ha preceduto 

(quale l’incompetenza per materia), nemmeno sotto il profilo della disapplicazione del provvedimento 

stesso, e che lo opponente, se ha facoltà di modificare l’originaria domanda nei limiti consentiti 

dagli artt. 183 e 184 c.p.c., non può introdurre in corso di causa domande nuove, a meno 

che su di esse non vi sia accettazione del contraddittorio da parte della amministrazione (principio 

applicato in un caso in cui il pretore aveva rilevato d’ufficio la mancata audizione della parte; 

la Corte ha, peraltro, ritenuto che si trattava di richiesta di audizione da parte del privato condizionata 

al caso che «il Garante lo ritenesse opportuno», cosicché neppure era sorto l’obbligo 

d’audizione). 


L’opposizione di cui agli artt. 22 e 23, l. 24.11.1981, n. 689 si configura come l’atto introduttivo 

di un giudizio di accertamento della pretesa sanzionatoria, il cui oggetto è delimitato dalla causa 

petendi fatta valere con l’opposizione; da ciò consegue che il giudice, salvo l’ipotesi di inesistenza, 

non ha il potere di rilevare d’ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del procedimento 

che l’ha preceduto (quale, ad esempio, l’incompetenza ad emettere l’ordinanza-ingiunzione), 

nemmeno sotto il profilo della disapplicazione dl provvedimento stesso, e che l’opponente 

non può introdurre nel giudizio domande nuove. 

Cass. civ., sez. III, 13.12.2000, n. 15747, inGiust. civ., 2001, I, 2998 

In materia di notificazioni, la nullità è da considerare sanabile qualora, sebbene la notifica sia 

stata eseguita in luoghi o a persone diversi da quelli previsti dalla legge, sussiste tra il destinatario 

della notifica e la persona cui la copia è stata consegnata una relazione, effetto della quale sia la

normale conoscenza dell’atto da parte del destinatario; pertanto, poiché la funzione istituzionale 

di difensore dell’amministrazione dell’Avvocatura dello Stato fa ritenere normale, anche se non 

certo, che la medesima informi l’amministrazione degli atti a questa indirizzati ma da essa ricevuti, 

in caso di ricorso per cassazione avverso la sentenza resa in sede di opposizione a ordinanza-ingiunzione, 

la notificazione del medesimo presso l’Avvocatura dello Stato anziché nella sede 

dell’amministrazione, costituita nel giudizio di merito per mezzo di un suo funzionario, dà luogo 

a nullità sanabile e alla dichiarazione di nullità deve seguire l’ordine di rinnovazione della notifica. 

C. cost., 5.12.1990, n. 534, inCED, 1990 

In seguito alla nuova norma introdotta, in senso più garantistico, dall’art. 464 del codice di procedura 

penale (il quale, a differenza dell’art. 510 del codice previgente, stabilisce, riguardo all’opposizione 

a decreto penale, che in ogni caso, indipendentemente dalla condotta processuale dell’opponente, 

il giudice revochi il decreto), date le indiscutibili affinità e il parallelismo, sul piano 

processuale — sia sotto il regime dell’abrogato codice di procedura penale che sotto il regime di 

quello vigente — fra il giudizio di opposizione a decreto penale e il giudizio di opposizione all’ingiunzione, 

relativo agli illeciti amministrativi depenalizzati, come disciplinato dalla l. 

24.11.1981, n. 689, non risulta più giustificata, in quest’ultimo, la limitazione del diritto di difesa 

cui dà luogo l’art. 23 della legge suddetta, col prevedere che la mancata presentazione dell’opponente 

o del suo procuratore alla prima udienza senza addurre alcun legittimo impedimento, comporti 

la convalida del provvedimento opposto anche quando l’illegittimità del provvedimento risulti 

dalla documentazione allegata dall’opponente. L’art. 23, l. n. 689/1981 va pertanto dichiarato 

illegittimo, in parte qua, per contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost. 

C. cost. 11.12.1995, n. 507, inForo it., 1996, I, 394; in Giur. it., 1996, I, 110 

È costituzionalmente illegittimo — per contrasto con gli art. 3 e 24 Cost. — l’art. 23, 5º co., l. 

24.11.1981, n. 689, recante modifiche al sistema penale, nella parte in cui, in tema di opposizione 

ad ordinanza-ingiunzione che irroga sanzioni amministrative prevede che il pretore convalidi il 

provvedimento opposto in caso di mancata presentazione dell’opponente o del suo procuratore 

alla prima udienza senza addurre alcun legittimo impedimento, anche quando l’amministrazione 

irrogante abbia omesso il deposito dei documenti di cui al 2º co. dello stesso art. 23, atti a comprovare 

la legittimità della pretesa sanzionatoria. 

§ 2. La normativa speciale 


Cass. civ., S.U., 5.1.1994, n. 52, inForo amm., 1994; in Foro it., 1994, I; in Vita notar., 

1994; in Giur. it., 1994, I, 1; nonché in Giust. civ., 1994, I 

La cognizione dei ricorsi consentiti dalla l. 10.10.1990, n. 287 avverso i provvedimenti di irrogazione 

di sanzioni amministrative pecuniarie adottati dall’autorità garante della concorrenza e del 

mercato non spetta al pretore, bensì ai sensi del combinato disposto degli art. 31 e 33 della medesima 

legge al tribunale amministrativo regionale del Lazio in sede di giurisdizione esclusiva, senza 

che a ciò osti il richiamo in dette norme formulato alle disposizioni della l. n. 689/1981, in tema 

di opposizione ad ordinanza-ingiunzione, essendo esso limitato ad individuare la disciplina 

di taluni aspetti sostanziali dell’illecito — quali le disposizioni in tema di solidarietà, di non trasmissibilità 

agli eredi, di prescrizione — o di elementi della procedura di irrogazione della sanzione 

e di riscossione — come la contestazione delle violazioni, l’attività di difesa, il pagamento 

rateale, l’esecuzione forzata — e non estendendosi fino alla attribuzione della detta cognizione al 

pretore quale organo della giurisdizione ordinaria. 

Cass. civ., sez. II, 11.1.2006, n. 216, inMass. Giur. it., 2006 

È nulla, in quanto priva dei requisiti minimi di cui all’art. 132, 2º co., n. 4, c.p.c. (concisa esposi-

646 

Capitolo XXV 

zione dello svolgimento del processo e dei motivi in fatto e in diritto della decisione) la sentenza, 

resa in esito al procedimento di opposizione ai sensi della l. 24.11.1981, n. 689, recante il solo dispositivo 

di annullamento dell’ordinanza-ingiunzione opposta ed il regolamento delle spese di lite, 

ma priva della indicazione della res litigiosa e delle ragioni dell’annullamento del provvedimento 

amministrativo. 

Cass. civ., sez. I, 27.2.2006, n. 4302, inMass. Giur. it., 2006; in Arch. giur. circolaz., 2006, 

9, 821 

Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa pecuniaria, il sindacato del giudice di merito 

si estende alla validità sostanziale del provvedimento impugnato attraverso un autonomo 

esame circa la ricorrenza dei presupposti di fatto e di diritto dell’infrazione contestata, essendo 

oggetto dell’opposizione non il provvedimento ma il rapporto sanzionatorio, con la conseguenza 

che nessun rilievo assumono gli eventuali vizi del provvedimento stesso relativi all’omessa valutazione, 

da parte dell’autorità intimante, delle deduzioni difensive dell’incolpato, potendo queste essere 

fatte valere successivamente, qualora la motivazione del giudice sul punto sia ritenuta inadeguata. 


In tema di sanzioni amministrative, il principio — desumibile dall’art. 23, l. 24.11.1981, n. 689 — 

secondo cui nel provvedimento di opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione il giudice deve 

controllare non solo la validità formale del provvedimento, ma anche la sussistenza dei presupposti 

di fatto e di diritto dell’infrazione, deve essere coordinato con l’altro principio generale, desumibile 

dall’art. 112 c.p.c., in base al quale il giudice dell’opposizione non può rilevare d’ufficio 

vizi diversi da quelli fatti valere dall’opponente, entro i termini di legge, con l’atto introduttivo 

del giudizio, i quali costituiscono la causa petendi della relativa domanda. 


La disposizione dell’art. 8, l. n. 241/1990, che impone, tra l’altro, la indicazione espressa, nel 

provvedimento amministrativo, del responsabile del relativo procedimento, risponde ad esigenze 

diverse da quelle tutelate dall’art. 14, l. n. 689/1981; ne consegue che la eventuale omissione, nell’atto 

di contestazione di una infrazione amministrativa (nella specie, a norma del d.lg. n. 385/ 

1993, recante il testo unico in materia bancaria e creditizia), delle predette indicazioni non ne determina 

la nullità. 


In tema di applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie, ove l’interessato chieda di essere 

ascoltato e venga regolarmente convocato, ma non si presenti adducendo un impegno di lavoro, 

non si verifica l’ipotesi della mancata audizione dell’interessato, che costituisce una violazione di 

norme procedimentali e rende illegittimi sia il procedimento amministrativo attraverso cui si esercita 

la potestà sanzionatoria che l’ordinanza-ingiunzione emanata a conclusione del procedimento 

stesso, in quanto l’impegno lavorativo, essendo una condizione del tutto normale dell’individuo, 

non può assurgere a causa giustificativa della mancata comparizione. 


L’ordinanza-ingiunzione irrogativa di una sanzione amministrativa non deve avere una motivazione 

analitica e dettagliata come quella di un provvedimento giudiziario, ma è sufficiente che 

sia dotata di una motivazione succinta, purché essa dia conto delle ragioni di fatto della decisione 

(che possono anche essere desunte per relationem dall’atto di contestazione) ed evidenzi l’avvenuto 

esame degli eventuali rilievi difensivi formulati dal ricorrente.



In tema di sanzioni amministrative, la mancata notifica del verbale di accertamento nel termine 

per la contestazione (non immediata) stabilito dall’art. 14, l. n. 689/1981 produce l’estinzione della 

obbligazione di pagare la sanzione pecuniaria, a nulla rilevando l’eventuale successiva notifica 

della ordinanza-ingiunzione, che è attività connessa ad atto successivo e definitivo del procedimento 

sanzionatorio. 


In tema di sanzioni amministrative, sussiste la violazione del precetto posto dall’art. 14, l. n. 689/ 

1981 — per il quale deve sussistere la necessaria correlazione tra fatto contestato e fatto assunto 

a base della sanzione irrogata — tutte le volte in cui la sanzione venga irrogata per una fattispecie 

— individuata nei suoi elementi costitutivi e nelle circostanze rilevanti delineate dalla norma 

— che sia diversa da quella attribuita al trasgressore in sede di contestazione, posto che solo in 

tali casi viene leso il diritto di difesa del trasgressore medesimo. 


In tema di opposizione a sanzione amministrativa la mancata o l’erronea indicazione nell’atto da 

impugnare del termine di impugnazione e dell’organo dinanzi al quale può essere proposto il ricorso 

non può considerarsi né una mera irregolarità priva di ogni effetto, né un’omissione che 

automaticamente rende il provvedimento impugnabile in ogni tempo, ma può, se del caso, e cioè 

in concorso con le altre circostanze della fattispecie concreta, comportare la scusabilità dell’errore 

eventualmente commesso dall’interessato, il quale, tuttavia, ha l’onere di dimostrare, e il giudice il 

dovere di rilevare, la decisività dell’errore (nel caso di specie, la suprema corte ha ritenuto inammissibile 

un’opposizione all’avviso di mora, nel quale era stato erroneamente indicato in sessanta 

giorni il termine per proporre opposizione ed altresì era stata erroneamente individuata nella 

commissione tributaria provinciale anziché nel giudice ordinario l’autorità competente a riceverla, 

in quanto l’errore dell’autorità amministrativa avrebbe giustificato la proposizione di un’opposizione 

nei sessanta giorni, o dinanzi ad un giudice incompetente, ma non una opposizione 

proposta — come nella specie — dopo il decorso di novantadue giorni dalla notifica dell’atto, in 

quanto un tale ritardo non poteva considerarsi indotto dall’errore dell’autorità amministrativa, 

ma era frutto della mera negligenza dell’opponente). 


In tema di sanzioni amministrative, poiché l’autorità competente non è soggetta ad alcun termine 

perentorio per l’adozione del provvedimento, la mancanza della data di emissione nell’ordinanza-ingiunzione 

notificata all’intimato non ne cagiona la nullità, atteso che essa risulta inequivocabilmente 

venuta ad esistenza attraverso la notifica al destinatario, dalla cui data si computano i 

relativi effetti nel procedimento disciplinato dalla l. n. 689/1981. 


Il termine di trenta giorni stabilito in via generale dall’art. 2, 3º co., l. 7.8.1990, n. 241 per la conclusione 

del procedimento amministrativo, è incompatibile, per la sua brevità, con i procedimenti, 

come quelli sanzionatori e disciplinari, nei quali assume rilievo preminente l’esigenza di assicurare 

all’incolpato, mediante l’instaurazione del contraddittorio e la previsione di una durata adeguata, 

la possibilità di predisporre le proprie difese; pertanto, detto termine non è applicabile al 

procedimento per l’irrogazione delle sanzioni amministrative regolato dalla disciplina generale 

prevista dalla l. 24.11.1981, n. 689. 


In tema di sanzioni amministrative irrogate per violazione di norme del codice della strada, nel 

procedimento di opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione prefettizia applicativa della san-

648 

Capitolo XXV 

zione accessoria della rimozione di un impianto pubblicitario e del ripristino dello stato dei luoghi 

non possono essere fatti valere vizi inerenti al verbale di accertamento della infrazione — 

che è atto impugnabile autonomamente, a prescindere, cioè, dalla successiva adozione, da parte 

dell’autorità competente, della ordinanza-ingiunzione —, avuto riguardo al fatto che l’avvenuto 

pagamento in misura ridotta della sanzione principale pecuniaria comporta l’accettazione della 

sanzione, e quindi il riconoscimento, da parte del destinatario della stessa, della propria responsabilità: 

sicché gli unici vizi che possono essere dedotti in sede di opposizione avverso il provvedimento 

applicativo della sanzione accessoria sono quelli propri del procedimento che si conclude 

con l’applicazione di detta sanzione e del provvedimento sanzionatorio. 

Cass. civ., sez. lav., 13.1.2006, n. 539, inMass. Giur. it., 2006 

In tema di competenza a notificare le sanzioni per gli illeciti amministrativi, l’art. 14, l. n. 689/ 

1981, nell’attribuire ad un «funzionario dell’amministrazione che ha accertato la violazione» la 

competenza a notificare gli estremi della violazione, connette la proposizione subordinata ed il 

pronome relativo al sostantivo «amministrazione» e non a «funzionario», sicché non sussiste alcun 

legame funzionale personale tra l’attività di accertamento di fatti e quella di notificazione di 

un atto. 

Cass. civ., sez. lav., 13.1.2006, n. 539, inMass. Giur. it., 2006 

In tema di sanzioni amministrative, qualora non sia avvenuta la contestazione immediata dell’infrazione, 

il termine dei novanta giorni, entro i quali può utilmente avvenire la contestazione mediante 

notifica, può iniziare a decorrere anche in tempo successivo al primo verbale di accertamento, 

qualora i fatti da accertare, non semplici ed evidenti, richiedano ulteriori indagini. 


In materia di sanzioni amministrative, nel caso in cui delle conseguenze dell’illecito debbano rispondere 

più persone, la parte cui sia stata notificata l’ordinanza-ingiunzione non può giovarsi, 

ai fini della opposizione, del termine ancora pendente nei confronti dell’altro coobbligato, atteso 

che, vertendosi in tema di obbligazione solidale, è in facoltà dell’amministrazione procedere nei 

confronti di tutti ovvero di uno solo degli obbligati. 


Nel giudizio di opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa, 

il verbale di accertamento dell’infrazione fa piena prova, fino a querela di falso, con riguardo 

ai fatti attestati dal pubblico ufficiale rogante come avvenuti in sua presenza e conosciuti senza 

alcun margine di apprezzamento o da lui compiuti, nonché quanto alla provenienza del documento 

dallo stesso pubblico ufficiale ed alle dichiarazioni delle parti, mentre la fede privilegiata 

non si estende alla verità sostanziale di tali dichiarazioni o alla fondatezza di apprezzamenti o 

valutazioni del verbalizzante; in riferimento a tali ultimi contenuti il documento non è tuttavia 

privo di efficacia probatoria, dovendo il giudice di merito prenderli comunque in esame e, facendo 

uso dei poteri discrezionali di apprezzamento della prova che la legge gli attribuisce, valutarli 

nel complesso delle risultanze processuali (nella specie, la suprema corte ha confermato la sentenza 

di merito nella quale il giudice aveva fondato il suo convincimento sul rilievo dei verbalizzanti 

secondo cui, avendo il conducente di un veicolo cui era stato contestato l’eccesso di velocità 

affermato che doveva recarsi urgentemente in ospedale per il malore che aveva colpito la passeggera, 

questa in realtà non manifestava alcun sintomo di malessere, né aveva in alcun modo esplicitato 

uno stato di indisposizione col suo comportamento).

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