UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI PAVIA - Giurisprudenza - Università ...

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI PAVIA
Facoltà di Giurisprudenza
Corso di Diritto del lavoro
Prof. Mariella Magnani
Lezioni di diritto sindacale
Soggetti, Contratto, Conflitto collettivo
Anno Accademico
2011-2012

LEZIONI DI DIRITTO SINDACALE
Soggetti, Contratto, Conflitto collettivo
INDICE
Capitolo I
INTRODUZIONE
1.1. L’oggetto del diritto del lavoro ………………………….. 6
1.2. Le partizioni della materia ………………………………. 8
1.3. Le fonti di disciplina dei rapporti di lavoro ……………... 9
1.4.
1.5.
Dalle origini del diritto sindacale all’art. 39, seconda
parte, della Costituzione ………………………………….
Le ragioni della mancata attuazione dell’art. 39 Cost.,
seconda parte ……………………………………………..
Capitolo II
I SOGGETTI DEL DIRITTO SINDACALE
2.1. Il principio di libertà sindacale …………………………... 22
2.2. Struttura del sindacato in Italia ………………………….. 26
2.3. Il sindacato come associazione non riconosciuta ………... 29
2.4. Il sindacato maggiormente rappresentativo ……………... 33
2.5.
2.6.
Il sindacato comparativamente più rappresentativo ……...
Costituzione e struttura delle RSA ……………………….
2.7. Le RSU …………………………………………………... 47
2
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18
41
44

2.8. La rappresentanza sindacale aziendale negli altri Paesi
europei …….…………...…………………………..…….
2.9. I diritti sindacali:
a) Diritto di assemblea .………………………………
b) Referendum .…………...…………………………..
c) Diritto di affissione ...…...…………………………
d) Locali ......………………...………………………..
e) Guarentigie ………………...………………………
f) Permessi ………………………………………...…
g) Campo di applicazione ..…………………………...
Capitolo III
IL CONTRATTO COLLETTIVO DI LAVORO
3.1. L’inattuazione dell’art. 39 Cost., seconda parte, ed il
3.2.
3.3.
3.4.
contratto collettivo cd. di diritto comune ............................
Il contenuto del contratto collettivo. La distinzione tra
parte normativa e parte obbligatoria ……………………..
Struttura della contrattazione collettiva in Italia ….……...
L’ambito soggettivo di efficacia del contratto collettivo ...
3.4.1. (segue) Le operazioni estensive della
giurisprudenza ………………………..……………
3.4.2. (segue) Le operazioni estensive del legislatore ..
3.5. Inderogabilità del contratto collettivo da parte del
contratto individuale ......………………………….………
3.6. La successione dei contratti collettivi nel tempo e il
3
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51
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53
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69
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problema dei diritti quesiti ....………………….………… 82
3.7. Il rapporto tra legge e contratto collettivo ……………….. 85
3.8. Gli accordi di concertazione ………….………..………… 88
3.9. Il concorso/conflitto tra contratti collettivi di diverso
livello ………………………………………………….….
3.10. L’ambito soggettivo di efficacia del contratto aziendale .
In particolare, i contratti cd. gestionali……...…………..
3.11. Le clausole di tregua sindacale ………………………….. 103
3.12. La contrattazione collettiva nel pubblico impiego ………. 105
3.12.1. L’efficacia del contratto collettivo nel settore
pubblico ……………………………………………
3.12.2. L’inderogabilità del contratto collettivo nel
settore pubblico …………………………......……..
3.13. L’art. 28 St. lav.: la repressione della condotta
antisindacale ………………………………………….…..
3.13.1. I soggetti legittimati ad agire ………………...
3.13.2. La fattispecie “condotta antisindacale” ……...
3.13.3. La violazione delle clausole dei contratti
collettivi ……………………………………………
92
98
107
109
110
111
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115
3.13.4. Condotta antisindacale ed obbligo di trattare .. 116
Capitolo IV
IL CONFLITTO
4.1. Il diritto di sciopero ……………………………………… 119
4.2. Limiti interni e limiti esterni del diritto di sciopero ...…… 121
4

4.3. La titolarità del diritto di sciopero ………………………. 126
4.4.
4.5.
La struttura del diritto di sciopero ……………………….
I modi attuativi ………………… ………………………..
127
127
4.6. Le finalità. In particolare, lo sciopero politico ………… 129
4.7. Lo sciopero nei servizi pubblici essenziali ………………. 131
4.8.
ALLEGATI:
4.7.1. La definizione di servizio pubblico essenziale ..
4.7.2. Le regole dello sciopero ………………………
4.7.3. Apparato sanzionatorio ………………………
La serrata …………………………………………………
4.8.1. Qualificazione e disciplina della serrata dal
punto di vista penale… ……………………….……
4.8.2. … e dal punto di vista civile ……………….....
4.8.3. La serrata di ritorsione ………………………..
PROTOCOLLO 23 luglio 1993 (Protocollo sulla politica dei redditi e dell’occupazione, sugli
assetti contrattuali, sulle politiche del lavoro e sul sostegno al sistema produttivo).
ACCORDO INTERCONFEDERALE 20 dicembre 1993 (per la costituzione delle
rappresentanze sindacali unitarie).
ACCORDO QUADRO 22 gennaio 2009 (riforma degli assetti contrattuali).
ACCORDO INTERCONFEDERALE 15 aprile 2009 (per l’attuazione dell’accordo-quadro sulla
riforma degli assetti contrattuali del 22 gennaio 2009).
ACCORDO 30 aprile 2009 (intesa per l’applicazione dell’Accordo quadro sulla riforma degli
assetti contrattuali del 22 gennaio ai comparti contrattuali del settore pubblico).
ACCORDO POMIGLIANO D’ARCO (15 giugno 2010).
ACCORDO FIAT MIRAFIORI (23 dicembre 2010).
ACCORDO CONFINDUSTRIA-CGIL-CISL-UIL (28 giugno 2011).
ARTICOLO 8 D.L. N. 138 DEL 2011 “Misure a sostegno della disoccupazione”.
IMPEGNO INTERCONFEDERALE (21 settembre 2011).
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Capitolo I
1.1. L’oggetto del diritto del lavoro.
INTRODUZIONE
Tradizionalmente il diritto del lavoro concerne i rapporti di lavoro
subordinato ex art. 2094 c.c. E’ una materia relativamente nuova se
confrontata con le tradizionali discipline giuridiche, affrancatasi dalla più
generale disciplina privatistica, via via che si è formato un nucleo speciale
di disciplina speciale di quei rapporti.
Il perimetro del diritto del lavoro è segnato dalle norme costituzionali che
lo contemplano: a parte l’art. 1 (che proclama che “l’Italia è una
Repubblica democratica fondata sul lavoro”), gli artt. 4 (sul diritto al
lavoro), 35 (sulla tutela del lavoro in tutte le sue forme e applicazioni), 36
(sulla retribuzione proporzionata e sufficiente), 37 (sulla parità uomo-
donna e sulla tutela dei minori), 38, 2° co. (sulla previdenza sociale), 39
(sulla libertà sindacale), 40 (sul diritto di sciopero), 46 (sulla
collaborazione dei lavoratori alla gestione delle imprese), 99 (sulla
costituzione del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro). Ma
dovrebbero essere ricordati, in quanto riferibili pure al lavoratore come
cittadino, i principi di cui agli artt. 2, 3, 2° co., 38,1°co., 41, 2°co.
In passato, nella norma base di tutela del lavoro (art. 35) è stata vista
l’affermazione della linea di tendenza a sostegno della classe lavoratrice, e,
dunque, il lavoro è stato identificato con i valori e le esigenze di questa
classe. In tale linea di pensiero il “lavoro” coincideva con il lavoro
dipendente.
6
L’oggetto del
diritto del
lavoro
Il significato
di lavoro nelle
norme
costituzionali

Alcuni per la verità hanno ritenuto già in passato che il lavoro tutelato fosse
anche quello autonomo, purchè sottoprotetto e, dunque, fosse da escludere
solo il lavoro imprenditoriale (R. Scognamiglio).
Oggi è sempre più avvertita in dottrina l’esigenza di una rilettura delle
norme costituzionali alla luce delle modificazioni intervenute nella società
che rendono inattuale la visione dicotomica e classista che sta alla base di
gran parte della lettura del sistema giuslavoristico.
La lettura aggiornata della Carta Costituzionale, scevra da quella lettura
dicotomica di cui si diceva, ha indotto ormai a concludere che, a parte che
negli artt. 36, 37, 46, e nell’art. 51, 3° co. – i quali, secondo la visione
tradizionale, visualizzano il lavoro subordinato – per il resto la Costituzione
esprime piena neutralità circa le forme di lavoro.
***
Rispetto alla tradizionale impostazione del diritto del lavoro si sono
peraltro verificati fenomeni nuovi che attengono alla tipologia di rapporti di
lavoro e che finiscono per investire lo stesso oggetto della materia.
Da un parte, vi è stata una proliferazione, assecondata dall’ordinamento, di
tipologie di lavoro subordinato: la categoria “lavoro subordinato” non è più
monolitica (come quando ospitava essenzialmente il rapporto a tempo
pieno ed indeterminato), ma articolata al suo interno in figure contrattuali
diverse (lavoro a tempo parziale, somministrato, a termine, ripartito,
intermittente, ecc.), che pongono, dal punto di vista interpretativo, problemi
di adattamento della normativa generale; dal punto di vista sistematico,
problemi di sistemazione concettuale.
Dall’altra parte, vi è stata la diffusione di forme di lavoro autonomo che
presentano forti assonanze con il lavoro subordinato. Si pensi ai rapporti di
collaborazione coordinata, continuativa e prevalentemente personale, che,
7
Frammentazione
ed
estensione
dell’oggetto
del diritto
del lavoro

proprio per questo motivo, sono divenuti oggetto di regolazione legislativa
(cfr. da ultimo il d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276).
Da queste considerazioni emerge che l’oggetto del diritto del lavoro, da un
canto, si è, in un certo senso, frammentato, dall’altro, si è esteso, nel senso
di riguardare anche i rapporti di lavoro autonomo, essendo stati estesi ad
alcuni di essi spezzoni di disciplina generale conformata su quella tipica del
lavoro subordinato.
1.2. Le partizioni della materia.
Nell’ambito della materia si suole effettuare una tripartizione,
scomponendola in “diritto sindacale”, “diritto del lavoro” in senso stretto (o
“diritto del rapporto di lavoro”) e “diritto della previdenza sociale” o della
“sicurezza sociale”.
Il diritto sindacale ha per oggetto le associazioni ovvero le organizzazioni
sindacali e la loro caratteristica attività: innanzitutto, la contrattazione
collettiva delle condizioni di lavoro e, in secondo luogo, il cd. conflitto
collettivo, vale a dire le forme di lotta sindacale (in particolare, lo sciopero
e la serrata).
Il diritto del lavoro in senso stretto visualizza il contratto e il rapporto
individuale di lavoro e, di conseguenza, ha per oggetto l’insieme dei diritti
e degli obblighi posti in capo a lavoratore e datore di lavoro come parti di
siffatto rapporto.
Infine il diritto della previdenza sociale o della sicurezza sociale ha per
oggetto la disciplina dell’erogazione di beni e servizi da parte dello Stato o
di Enti pubblici (ora anche privati) per far fronte a situazioni di bisogno
(infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria:
8
Diritto
sindacale
Diritto del
rapporto
individuale di
lavoro
Diritto della
previdenza o
della
sicurezza
sociale

cfr. art. 38, 2° co., Cost.) in cui i lavoratori possono incorrere: si pensi, ad
esempio, al sistema pensionistico. Tale branca del diritto ha assunto una
notevole autonomia scientifica e didattica. Proprio per questo non viene
normalmente ricompresa nei corsi di diritto del lavoro, salvi alcuni cenni
essenziali per la piena comprensione della materia.
1.3. Le fonti di disciplina dei rapporti di lavoro.
L’assetto delle fonti di disciplina dei rapporti di lavoro è del tutto peculiare.
Oltre alla legge ed al contratto individuale (che naturalmente non è fonte di
diritto in senso tecnico) ritroviamo l’istituto del contratto collettivo, che è
ad un tempo contratto ed atto normativo. Di esso si tratterà
approfonditamente nel 3° capitolo.
Per quanto riguarda la legge, deve ricordarsi che a fianco della legge statale
si trova la legge regionale. Con la l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3,
modificativa del Titolo V, Parte II, della Costituzione, in particolare
dell’art. 117 (1°, 2°, 3°, 4° co.), il legislatore costituzionale ha invertito
l’attribuzione delle competenze legislative tra Stato e Regioni, attribuendo
competenza legislativa generale alle Regioni ed enumerando –
individuandole dunque specificamente – le materie riservate alla
competenza legislativa statuale.
Per quanto riguarda il diritto del lavoro, questa riforma è importante perché
viene riservata alla competenza concorrente Stato-Regioni la materia della
“tutela e sicurezza del lavoro”. Tale espressione, secondo un’opinione,
sarebbe talmente ampia da far ritenere che l’intero diritto del lavoro possa
essere oggetto della competenza concorrente Stato-Regioni. Muovendo
tuttavia dalla considerazione che, ai sensi dell’art. 117, lett. l), Cost.,
9
L’assetto
delle fonti del
diritto del
lavoro: legge
e contratto
collettivo
Legge statale
e legge
regionale

continua ad essere riservata alla competenza statale esclusiva la materia
dell’ “ordinamento civile” e che il contratto e i rapporti di lavoro attengono
indubbiamente a questa materia, si tende ad attribuire all’espressione
“tutela e sicurezza del lavoro” un significato più ristretto, coerente con la
esperienza di decentramento amministrativo attuato con la cd. legge
Bassanini (legge 15 marzo 1997, n. 59). Secondo tale più condivisibile
opinione, oggetto di potestà legislativa concorrente Stato-Regioni è la
disciplina dell’organizzazione e del funzionamento del mercato del lavoro;
mentre le materie dell’istruzione e della formazione professionale
sarebbero riservate alla competenza legislativa esclusiva delle Regioni.
La materia lavoristica risulta così ripartita nell’area di competenza statale
esclusiva, nell’area di competenza concorrente Stato-Regioni, nell’area di
competenza regionale cosiddetta esclusiva. La logica che presiede a tale
organizzazione non appare del tutto congruente, sembrando essa piuttosto il
frutto della stabilizzazione di assetti normativi precedenti, cui si
accompagnano nuovi innesti non del tutto meditati. Basti pensare ad
esempio che, alla stregua di siffatta organizzazione, i contratti di lavoro cd.
formativi (apprendistato, contratto di inserimento) finiscono per
coinvolgere “verticalmente” sia la competenza esclusiva dello Stato, sia la
competenza concorrente Stato-Regioni, sia infine la competenza esclusiva
delle Regioni. I nessi esistenti, peraltro, tra la materia tipicamente di
competenza regionale esclusiva, l’istruzione e la formazione professionale,
ed altre materie – che sono ora in dominio della legislazione esclusiva
statale, ora in regime di legislazione concorrente, ad esempio, il mercato
del lavoro – inducono a ritenere che questa competenza esclusiva finisca
per essere in realtà fortemente condizionata.
Per quanto riguarda più specificamente il diritto sindacale, la legislazione
ordinaria è scarsa non dal punto di vista quantitativo, ma dal punto di vista
10
Legge
ordinaria e
Costituzione

della sua organicità. Le uniche leggi organiche sono la l. 12 giugno 1990,
n. 146, così come modificata dalla l. 11 aprile 2000, n. 83 sullo sciopero nei
pubblici servizi e il d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 (confluito nel testo unico
approvato con d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165) che disciplina la
contrattazione collettiva nel pubblico impiego. Ci sono poi numerosi
riferimenti normativi al sindacato e all’attività sindacale, senza che però
venga disciplinato compiutamente il fenomeno dei rapporti sindacali e della
contrattazione collettiva.
Le norme fondamentali del diritto sindacale si ritrovano nella Costituzione
e sono rappresentate dagli artt. 39, 40, 46.
Tutte e tre queste norme (espressamente gli artt. 40 e 46, implicitamente
l’art. 39) rinviano a leggi ordinarie per la loro attuazione. Sennonché leggi
ordinarie organiche di attuazione non sono state emanate per nessuna delle
tre norme; anche se recentemente tale situazione di anomia è stata
parzialmente corretta per lo sciopero (v. la legge n. 146 del 1990, sullo
sciopero nei servizi pubblici essenziali, infra, cap. IV, par. 7) e per il
contratto collettivo aziendale e territoriale (v. art. 8, d.l. 13 agosto 2011, n.
138 conv. nella l. 14 settembre 2011, n. 148: infra, cap. III, par. 10).
Questa peculiarità del diritto del lavoro e, segnatamente, del diritto
sindacale italiano, che si dice cresciuto “all’insegna dell’informalità”, lo
rende accostabile per certi versi ad esperienze di Paesi di common law (in
particolare al diritto sindacale inglese).
Evidentemente, la mancanza di leggi ordinarie che dessero un’attuazione
organica ai principi costituzionali in materia di diritto sindacale ha
enfatizzato il ruolo della giurisprudenza.
11
Il ruolo fondamentale
della giurisprudenza

1.4. Dalle origini del diritto sindacale all’art. 39, seconda parte, della
Costituzione.
Per comprendere appieno i contenuti dell’art. 39 Cost., uno dei capisaldi
del diritto sindacale, occorre considerare diacronicamente il regime
giuridico del sindacato e del contratto collettivo durante il periodo pre-
corporativo e il periodo “corporativo-fascista”.
I) Il periodo “pre-corporativo”.
Il codice civile del 1865 non conteneva una disciplina specifica dei
contratti di lavoro subordinato, che, pertanto, venivano ricondotti alla
figura civilistica della locatio operarum. Tuttavia, anche nel nostro Paese,
seppure in ritardo rispetto ad altri, la rivoluzione industriale determinò la
diffusione del lavoro salariato subordinato e la nascita della cd. questione
sociale.
In questo primo periodo di tempo, lo Stato mancò di svolgere una funzione
riequilibratrice. La tutela dei lavoratori dipendenti si ebbe attraverso la
coalizione sindacale.
Per vincere la situazione di debolezza contrattuale in cui si trovavano se
contrattavano individualmente le condizioni di lavoro, i lavoratori si
coalizzarono costituendo i sindacati, associazioni volontarie per la difesa
dei propri interessi professionali. I sindacati, agendo attraverso lo
strumento dello sciopero (che, a differenza di quanto poi previsto durante il
regime fascista, era allora penalmente lecito), ottenevano di essere
riconosciuti dai datori di lavoro come controparti contrattuali.
Furono così stipulati i primi contratti collettivi, concernenti inizialmente la
sola retribuzione (venivano infatti denominati “concordati di tariffa”) per
poi disciplinare, col tempo, anche altri profili del rapporto di lavoro.
12
Il codice
civile del
1865 e la cd.
questione
sociale
La nascita del
sindacato e
del contratto
collettivo

Contemporaneamente, anche i datori di lavoro si associarono, a loro volta,
per meglio contrastare, nella dialettica negoziale, i sindacati dei lavoratori.
Come è ovvio, nel codice del 1865 non esisteva alcuna previsione
normativa neppure (anzi, a fortiori) relativamente al contratto collettivo.
Si deve all’opera pionieristica del giurista Giuseppe Messina (v. il suo
saggio pubblicato nella Rivista di Diritto Commerciale del 1904, I, 458 ss.)
l’inquadramento giuridico dei problemi da esso scaturenti. Messina per
primo ha evidenziato che il contratto collettivo non è una sommatoria di
singoli contratti di lavoro, ma un contratto normativo, cioè un contratto per
mezzo del quale le parti predeterminano il contenuto di una futura attività
negoziale. Per spiegare l’efficacia del contratto collettivo sui contratti
individuali di lavoro, Messina deve fare ricorso, in mancanza di una
disciplina specifica, al diritto contrattuale comune.
In questa prospettiva, come ora si chiarirà, il contratto collettivo, da una
parte, non ha efficacia inderogabile nei confronti dei singoli contratti
individuali; dall’altra, riguarda unicamente gli iscritti alle associazioni
sindacali stipulanti.
Per spiegare come un contratto collettivo, stipulato da contrapposte
associazioni sindacali, possa produrre effetti nella sfera giuridica del
singolo datore di lavoro e del singolo lavoratore, già Messina faceva
riferimento alla figura privatistica della rappresentanza: nel momento in
cui i singoli si iscrivono alle proprie associazioni sindacali conferirebbero
loro un potere di rappresentanza nella regolazione delle condizioni di
lavoro. Ne consegue che coloro che non sono iscritti alle associazioni
sindacali stipulanti il contratto sono terzi rispetto ad esso e, dunque, nei
loro confronti il contratto collettivo non produce effetti.
Dall’applicazione dell’istituto della rappresentanza al fine di spiegare gli
effetti del contratto collettivo sul contratto individuale consegue altresì che
13
L’opera
pionieristica di
G. Messina
nell’inquadramento
del
contratto
collettivo
L’utilizzazio-
ne della
figura della
rappresentanza
per
spiegare gli
effetti del
contratto
collettivo sul
contratto individuale
di
lavoro

il singolo datore di lavoro ed il singolo lavoratore possano modificare, in
sede di stipulazione del contratto individuale di lavoro, la disciplina
prevista dal contratto collettivo. Il rappresentato è infatti dominus negotii e,
dunque, può sempre modificare la regolamentazione dell’affare posta in
essere dal rappresentante.
Se questo è vero, si riduce di molto la funzione economico-sociale tipica
del contratto collettivo, cioè la rimozione della debolezza contrattuale dei
singoli lavoratori. Ma, secondo Messina, questa era l’unica conclusione cui
si poteva pervenire applicando il comune diritto dei contratti.
II) Il periodo “corporativo”.
La legge 3 aprile 1926, n. 563, in conformità con l’ideologia del periodo
corporativo-fascista, segnò l’allontanamento definitivo dalla posizione
“agnostica”, di tendenziale indifferenza, che aveva caratterizzato lo Stato
liberale nei confronti della dialettica tra le parti sociali nel conflitto
industriale.
Con la legge del 1926, il sindacato venne infatti attratto nella struttura
organizzativa dello Stato. La legge prevedeva che i sindacati, una volta
ottenuta la personalità giuridica (di diritto pubblico), avrebbero acquisito
la rappresentanza legale di tutti i lavoratori – iscritti e non iscritti –
appartenenti a una data categoria.
Per ciascuna delle categorie professionali (le quali venivano individuate
autoritativamente) era ammessa la registrazione di un solo sindacato. Pur
non essendo formalmente affermata l’unicità del sindacato – pur essendo,
cioè, consentita la costituzione di più sindacati per una stessa categoria di
lavoratori – solo un sindacato poteva ottenere la registrazione e con essa la
personalità giuridica. Il sindacato cui veniva attribuita la personalità
giuridica di diritto pubblico aveva poi il potere di stipulare un contratto
14
La cd. legge
sindacale del
1926
Il sindacato
con
personalità
giuridica di
diritto pubblico
e rappresentanza
legale di tutti
i membri
della categoria

collettivo dotato, per previsione legislativa, di efficacia generalizzata (erga
omnes) nei confronti di tutti i lavoratori e datori di lavoro appartenenti alla
categoria, indipendentemente dalla loro iscrizione.
La legge del 1926 si occupava anche di definire il tipo di efficacia del
contratto collettivo sul contratto individuale. Essa infatti stabiliva che, in
ipotesi di difformità delle disposizioni del secondo rispetto a quelle del
primo (e salvo che il contratto individuale non contenesse disposizioni più
favorevoli per i lavoratori), le disposizioni del contratto individuale
difformi dovessero essere sostituite automaticamente da quelle del
contratto collettivo. Si affermava, pertanto, il principio di inderogabilità in
peius del contratto collettivo da parte del contratto individuale, principio
poi ripreso dal codice civile del 1942.
La legge del 1926 prevedeva inoltre l’istituzione della Magistratura del
lavoro, un organismo composto da magistrati togati e da esperti designati
dalle parti contrapposte, con lo scopo di dirimere le controversie relative ai
rapporti di lavoro. All’esame della Magistratura del lavoro potevano essere
portate sia controversie collettive cd. giuridiche, relative cioè
all’interpretazione ed all’applicazione dei contratti collettivi esistenti; sia
controversie collettive cd. economiche, relative cioè alla determinazione dei
contenuti dei contratti collettivi (ed in tal caso era in sostanza la stessa
Magistratura a fissare detti contenuti).
Per comprendere le ragioni dell’istituzione della Magistratura del lavoro
occorre premettere che il legislatore del 1926 qualificava e puniva sia lo
sciopero, sia la serrata come reati contro l’economia nazionale. Siffatte
previsioni furono poi riprodotte dal codice penale del 1930.
La repressione penale dello sciopero rappresentava in effetti il principale
elemento di negazione della libera determinazione dei rapporti sindacali.
Infatti, in un sistema di libertà sindacale e contrattuale le associazioni
15
Il contratto
collettivo con
efficacia erga
omnes ed
inderogabilità
da parte del
contratto
individuale
La
Magistratura
del lavoro
Sciopero e
serrata
configurati
come reati
contro
l’economia
nazionale

sindacali dei lavoratori tipicamente avanzano rivendicazioni nei confronti
della controparte datoriale; ed in tale confronto dialettico accade
fisiologicamente che le pretese vengano sostenute attraverso lo strumento
dello sciopero. In un sistema, come quello corporativo fascista, che
sancisce l’illiceità penale dello sciopero, il legislatore deve porsi il
problema degli strumenti atti a rimuovere l’eventuale situazione di stallo
che si produca nella contrattazione collettiva, non rimuovibile appunto
attraverso il ricorso alle forme di cd. lotta sindacale. E, nella legge del
1926, egli individua tale strumento nella Magistratura del lavoro, organo
deputato, appunto, a risolvere le controversie, anche di natura economica,
tra le parti sociali.
Le disposizioni della legge del 1926, come detto, vengono trasferite, in
parte, nel codice penale del 1930, in parte, nel codice civile del 1942 (cfr.
libro V, Titolo I, capo III, artt. 2067 ss.).
Il codice civile finalmente disciplina anche il rapporto di lavoro
subordinato (cfr. artt. 2094 ss.), con disposizioni che contengono ampi e
numerosi rinvii alla contrattazione collettiva; esso disciplina specificamente
anche il contratto collettivo (v. artt. 2067 ss.), riproducendo la disciplina
della legge del 1926. Nel considerare le disposizioni del codice civile del
1942 occorre essere avvertiti che ciò che viene disciplinato è il contratto
collettivo corporativo, stipulato dai sindacati registrati, in un sistema
sostanzialmente negatorio della libertà sindacale. Appunto per questo si
ritiene che le disposizioni sul contratto collettivo contenute nel codice
civile non concernano i cd. contratti collettivi di diritto comune (v. infra,
cap. III, par. 1).
Ad ogni buon conto disciolte nel 1943 le corporazioni e nel 1944 i sindacati
fascisti, per non lasciare i lavoratori privi di tutela, furono mantenuti in vita
16
Codice
penale del
1930 e codice
civile del
1942

i contratti collettivi stipulati fino a quel momento (cfr. d.lgvo lgt. 23
novembre 1944, n. 369).
Caduto il sistema corporativo, i sindacati, (ri)costituitisi sulla base del
principio di libertà sindacale, si trovarono ad operare in una situazione di
anomia paragonabile a quella in cui operavano nel periodo pre-corporativo.
III) L’entrata in vigore della Costituzione ed il periodo post-costituzionale.
Nel 1948 entra in vigore la Costituzione e, con essa, l’art. 39, il quale, al 1°
comma, dispone: “L’organizzazione sindacale è libera”. Questa
proposizione evidenzia il distacco del modello sindacale della nostra
Costituzione, rispetto a quello delineato dalla legislazione corporativo-
fascista, sostanzialmente negatoria della libertà sindacale.
Nei commi secondo e successivi, l’art. 39 dispone che ai sindacati non può
essere imposto altro obbligo se non quello della “registrazione”. A loro
volta, i sindacati registrati hanno la personalità giuridica e possono,
“rappresentati unitariamente in proporzione al numero degli iscritti,
stipulare contratti collettivi con efficacia obbligatoria per tutti gli
appartenenti alla categoria alla quale il contratto si riferisce”.
In quest’ottica, l’art. 39 è il frutto del tentativo del Costituente di conciliare
la libertà sindacale, che implica il pluralismo sindacale, con l’esigenza del
contratto collettivo cui si riconosce efficacia generalizzata.
Mentre però il primo comma dell’art. 39 è norma precettiva, cioè
immediatamente applicabile nei rapporti interprivati (e, come vedremo,
gravida di significato), i commi 2°, 3°, 4° (la cd. seconda parte dell’art. 39)
necessitano, per la loro attuazione, di una legge ordinaria che definisca, ad
esempio, le condizioni e le modalità della registrazione e della costituzione
della rappresentanza unitaria.
17
La caduta del
sistema
corporativo
Libertà sindacali
e rappresentanza
unitaria nella
contrattazionecollettiva

Una legge ordinaria di attuazione dell’art. 39 non è però mai stata emanata,
tanto che in dottrina si è anche arrivati a prospettare l’opportunità di
abrogare i commi 2°, 3° e 4°, attraverso il meccanismo di revisione
costituzionale. Da ultimo, i fenomeni di contrapposizione registratisi tra le
principali organizzazioni sindacali hanno indotto il legislatore ad
individuare condizioni e modalità per l’attribuzione di efficacia erga omnes
ai contratti collettivi “aziendali e territoriali”. Dei problemi di legittimità
costituzionale di siffatta normativa si tratterà infra (v. infra, cap. III, par.
10).
1.5. Le ragioni della mancata attuazione dell’art. 39 Cost., seconda
parte.
Le ragioni della mancata attuazione della seconda parte dell’art. 39 Cost.,
seconda parte, sono diverse. Si tratta di ragioni di carattere politico e di
carattere tecnico.
Sul piano politico, le motivazioni sono sintetizzabili nell’avversione
sindacale, manifestata dapprima da una componente dei nostri sindacati,
ma poi condivisa anche dalle altre, nei confronti dell’idea dell’attuazione
costituzionale.
E’ stata inizialmente la CISL a manifestare tale avversione. E ciò per
ragioni pratiche (trattandosi, infatti, di un sindacato minoritario rispetto alla
tradizionale rivale, la CGIL, nel meccanismo di rappresentanza unitaria
costituita proporzionalmente al numero degli iscritti essa avrebbe finito per
occupare una posizione di minoranza) e teoriche (è stata la CISL ad
elaborare la teoria del cd. pan-contrattualismo, volta a privilegiare, nella
tutela dei lavoratori, l’attività sindacale rispetto all’intervento dello Stato).
18
L’inattuazione
della II parte
dell’art. 39
Cost
Ragioni di
carattere
politico

Peraltro, anche la CGIL ha in seguito fatto proprio l’atteggiamento di
avversione nei confronti di una legge attuativa dell’art. 39 Cost., per il
timore che da essa scaturissero forme di ingerenza e di controllo dello Stato
sull’attività sindacale.
Per comprendere meglio tale atteggiamento del sindacato bisogna ricordare
che, all’indomani dell’entrata in vigore della Costituzione, e per tutti gli
anni cinquanta del secolo scorso, vi fu un intenso dibattito su come l’art. 39
Cost. avrebbe dovuto essere attuato.
Il dibattito, dottrinale e politico-sindacale, ha riguardato i possibili
contenuti della legge sindacale che avrebbe attuato la seconda parte
dell’art. 39 Cost. In discussione erano diversi profili: quali uffici dovessero
provvedere alla registrazione dei sindacati; se la registrazione dovesse
essere condizionata ad una consistenza numerica minima, onde evitare la
registrazione di sindacati di totale non rappresentatività o addirittura di
“comodo”; se la personalità del sindacato dovesse essere di diritto privato o
di diritto pubblico, con i conseguenti penetranti controlli da parte dello
Stato; secondo quali criteri (ad es., quello di maggioranza ovvero di
unanimità) si sarebbero dovuti comporre gli eventuali contrasti all’interno
della rappresentanza unitaria.
Evidentemente, la mancata attuazione dell’art. 39 Cost. scaturì dal timore
dei sindacati che una legge di attuazione potesse essere fortemente invasiva
delle loro libertà ed autonomia interna ed esterna. Certo, sarebbe stata
possibile anche un’attuazione rispettosa di esse, ma la prospettiva storico-
sociale in cui bisogna inserire il dibattito è quella del periodo
immediatamente successivo al regime corporativo, con la conseguente
vischiosità di un passato ancora troppo recente.
Quanto alle ragioni di carattere tecnico, occorre segnalare che l’attuazione
dell’art. 39 avrebbe comportato (e comporterebbe) la soluzione di problemi
19
Ragioni di
carattere
tecnico

non irrilevanti: in primis, la verifica del numero degli iscritti nel caso di
conflitto tra le organizzazioni sindacali in merito alla reciproca consistenza
associativa. Occorre, infatti, ricordare che, secondo il meccanismo previsto
dall’art. 39 Cost., le rappresentanze unitarie sono costituite in proporzione
al numero degli iscritti. In caso di contrasto tra i sindacati circa la loro
reciproca consistenza associativa occorrerebbe affidare ad una pubblica
autorità il compito, non agevole, di verificare il numero degli iscritti.
In secondo luogo, problematica è la questione della definizione della
categoria di riferimento per la stipulazione dei contratti collettivi. Nel
periodo corporativo v’era infatti una predeterminazione statale delle
categorie; e ciò, mentre si ritiene che il principio di libertà sindacale
implichi anche la libertà dei sindacati di determinare l’ambito di
riferimento della propria attività (ad es., gli addetti ai cantieri navali sono
ora ricompresi nella generale categoria dei “metalmeccanici”; tuttavia, in
un regime di libertà sindacale, nulla impedirebbe la costituzione di un
sindacato autonomo, rappresentante specificamente gli addetti ai cantieri
navali, con la pretesa di stipulare un autonomo contratto per gli stessi).
Come si è detto, l’art. 39 contempla contratti collettivi aventi efficacia
obbligatoria nei confronti di tutti gli appartenenti alla categoria alla quale il
contratto si riferisce. Nel caso di conflitto tra i sindacati circa i confini
della categoria (cd. conflitto giurisdizionale: se, ad esempio, la “categoria”
debba essere quella dei metalmeccanici o quella, più specifica, degli addetti
ai cantieri navali) bisognerebbe allora attribuire ad una autorità pubblica il
compito di definirli o, comunque, individuare un meccanismo attraverso il
quale dirimere siffatto conflitto.
Ma questo è uno dei punti più delicati del diritto sindacale: come si è detto,
il principio di libertà sindacale implica la libertà del sindacato di definire
l’ambito di riferimento della sua attività (vale a dire la categoria) e
20
Il problema
della
definizione
della
categoria

qualsiasi meccanismo di risoluzione autoritativa dei conflitti cd.
giurisdizionali tocca in misura più o meno rilevante questa libertà.
Va da sé che l’art. 39, seconda parte, seppure inattuato, non è privo di
effetti giuridici: esso impedisce, infatti, al legislatore ordinario di attribuire
efficacia erga omnes ai contratti collettivi con un meccanismo diverso da
quello descritto. Da ciò i problemi di legittimità costituzionale ad esempio
sollevati per il recente art. 8, d.l. n. 138, conv. nella l. n. 148 del 2011.
Il fatto che il legislatore ordinario non abbia mai proceduto ad attuare le
previsioni dell’art. 39 Cost. non significa che egli non sia mai intervenuto
in materia sindacale.
L’intervento principale è indubbiamente costituito dal cd. “Statuto dei
diritti dei lavoratori”, ossia la legge 20 maggio 1970, n. 300. Lo Statuto dei
lavoratori contiene una parte (segnatamente il titolo III) funzionale alla
promozione dell’attività sindacale all’interno delle imprese, promozione
che si realizza mediante la previsione di una serie di diritti in capo alle
rappresentanze sindacali aziendali. Il legislatore intende così sostenere
l’attività sindacale nelle imprese, senza però regolare il sindacato.
Ulteriore caratteristica che emerge dalla legislazione postcostituzionale in
materia sindacale è il sostegno ai sindacati maggiormente rappresentativi
e, più di recente, a quelli comparativamente più rappresentativi. Nozioni,
queste, attraverso cui il legislatore seleziona alcuni sindacati al fine
dell’attribuzione di particolari diritti o prerogative (v. infra, cap. II, parr. 4
e 5).
21
La valenza
della II parte
dell’art. 39
Cost., pur
inattuata
Il sostegno
del sindacato
nella legislazione
postcostitu-
zionale;
il cd. Statuto
dei lavoratori
Il sostegno dei
sindacati
maggiormente
rappresentativi

Capitolo II
I SOGGETTI DEL DIRITTO SINDACALE
2.1. Il principio di libertà sindacale.
L’art. 39 Cost. si apre con la solenne affermazione: “l’organizzazione
sindacale è libera”.
Il primo problema che si pone è in quale rapporto si trovi l’art. 39 rispetto
all’art. 18 che sancisce il diritto di libertà di associazione. In proposito, si
ritiene che le due norme si trovino in un rapporto di genere a specie. L’art.
39 Cost. rappresenta una norma speciale rispetto all’art. 18 Cost. Tale
rapporto di specialità emerge con maggior evidenza se consideriamo che
nell’art. 39 si sancisce la libertà, non di associazione, ma di organizzazione
sindacale. Ci possono essere, infatti, forme organizzative diverse dalle
associazioni; e pure esse ricevono protezione dalla norma costituzionale.
Il termine organizzazione è specificato dal predicato “sindacale”. Che cosa
sia “sindacale” non si può stabilire sulla base di una mera analisi lessicale
della norma costituzionale. Si ritiene giustamente che la norma faccia
rinvio a dati di tipicità sociale; ed in base a questi dati di tipicità sociale si
può ritenere sindacale “ogni atto o attività che sia diretta all’autotutela di
interessi connessi a relazioni giuridiche in cui sia dedotta l’attività di
lavoro” (G. Giugni).
Ci si è domandati se, oltre i lavoratori subordinati, anche i lavoratori
autonomi siano titolari della libertà sindacale di cui all’art. 39 Cost.: siano
cioè ricompresi nel suo campo di applicazione. La risposta deve essere
positiva – ed è normalmente positiva – per i lavoratori autonomi che
svolgono a favore del committente un’attività di tipo personale e duratura
trovandosi nei suoi confronti in una condizione di sottoprotezione
22
Libertà di
organizzazione
sindacale ex
art. 39 e libertà
di associazione
ex art. 18 Cost.
Libertà di
organizzazione
sindacale e
lavoratori
autonomi

paragonabile a quella dei lavoratori parasubordinati. Ad esempio, nessuno
dubita che siano titolari di libertà sindacale ex art. 39 Cost. gli agenti di
commercio ex artt. 1742 ss. c.c. e in generale i lavoratori cd.
parasubordinati (ad es. i medici convenzionati con il servizio sanitario
nazionale).
Il primo comma dell’art. 39 Cost. è una norma immediatamente precettiva
e bidirezionale, contenendo un nucleo di garanzie sia nei confronti dello
Stato, sia nei confronti del datore di lavoro.
Dal punto di vista contenutistico, esso sancisce un insieme di garanzie sia
per gli individui sia per gli stessi gruppi (sindacali) organizzati.
Per quanto riguarda, innanzitutto, i singoli, esso implica la libertà di
costituire un’organizzazione sindacale, di aderirvi e di svolgere attività di
proselitismo (cd. libertà sindacale positiva).
Ci si è chiesti se l’art. 39, 1° co., comprenda anche la libertà sindacale cd.
negativa, vale a dire quella di non aderire ad alcuna associazione sindacale.
Alla questione è stata data tendenzialmente risposta positiva. Il problema si
è posto perché nella normativa dell’Organizzazione internazionale del
lavoro (OIL) (Convenzioni n. 87/1948 e n. 98/1949, entrambe ratificate nel
nostro paese con legge 23 marzo 1958, n. 367) viene menzionata la libertà
positiva, ma non quella negativa. L’OIL, infatti, ha dovuto tenere conto
dell’esperienza di Paesi anglosassoni, soprattutto gli USA, che conoscono
le cd. clausole di sicurezza sindacale. Si tratta di clausole, contenute nei
contratti collettivi, che prevedono, quale condizione per l’assunzione,
l’iscrizione dei lavoratori ai sindacati (cd. closed shop), oppure l’adesione
successiva all’assunzione (cd. union shop) quale condizione per il
mantenimento dell’impiego. E’ da segnalare, al riguardo, che la Corte
europea dei diritti dell’uomo, con sentenza 13 agosto 1981, caso Young,
James e Webster, in un caso riguardante il Regno Unito ha affermato
23
Il contenuto
del principio
di libertà
sindacale per
i singoli
Libertà
sindacale
positiva e
negativa
Le clausole di
sicurezza
sindacale

l’illegittimità di tali clausole per violazione della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 1950
(CEDU, ratificata con l. n. 848 del 1955).
Corollario del principio di libertà sindacale è il pluralismo sindacale. In
esso è infatti implicita la possibilità che sorgano più sindacati, anche
nell’ambito della stessa categoria.
Si è detto che il principio di libertà sindacale implica un insieme di
garanzie per gli stessi gruppi sindacali organizzati.
Esse consistono, in primo luogo, nella libera scelta delle forme
organizzative e delle regole che disciplinano l’assetto interno, nonché nella
libertà di aderire ad organizzazioni complesse (le confederazioni sindacali).
Ciò è vietato, per espressa disposizione di legge ordinaria, ai soli
appartenenti alla Polizia di Stato, i cui sindacati non possono confluire in
associazioni di secondo grado e, segnatamente, nelle confederazioni
generali che rappresentano tutti i lavoratori (l. 1° aprile 1981, n. 121).
In secondo luogo, la libertà sindacale implica la libertà di scegliere
l’ambito di riferimento della propria azione e, dunque, la categoria di
riferimento soprattutto ai fini della contrattazione collettiva.
Il principio di libertà di organizzazione sindacale peraltro non può essere
inteso in senso statico. La libertà di organizzazione sindacale comporta
necessariamente la libertà di azione sindacale e, dunque, di
contrattazione collettiva.
Dal fatto che, correttamente, si ritenga che il principio di libertà sindacale
contenga il principio di libertà contrattuale derivano importanti
conseguenze. In particolare, il problema della costituzionale di interventi
legislativi che pongano alla contrattazione dei tetti massimi (v. infra, cap.
III, par. 7).
24
Le garanzie
per i gruppi
organizzati
La libertà di
organizzazione
sindacale
implica la
libertà di agire
e dunque di
organizzazione
sindacale

Per quanto concerne i datori di lavoro, in particolare, nessuno dubita che
essi godano di libertà sindacale. Si discute tuttavia se tale libertà trovi
fondamento nell’art. 39, 1° co., Cost. o nell’art. 18 Cost. in combinato
disposto con l’art. 41 Cost. (libertà di iniziativa economica privata).
Non è irrilevante stabilire il fondamento normativo della libertà sindacale
dei datori di lavoro e, in particolare, degli imprenditori. Dalla formulazione
dell’art. 41 (e soprattutto dei commi 2° e 3°) emerge che la libertà di
iniziativa economica privata è, sì, riconosciuta, ma non è priva di limiti; e
ciò, mentre l’affermazione della libertà sindacale nell’art. 39 è
incondizionata (salvi i temperamenti che possono discendere dalla
eventuale attuazione della seconda parte dello stesso art. 39).
Più convincente sembra però la tesi, confortata anche dal contenuto delle
convenzioni OIL n. 87/1948 e n. 98/1949 e dell’art. 28 della Carta dei
diritti fondamentali (cd. Carta di Nizza), che non esclude il sindacalismo
degli imprenditori dal campo di applicazione dell’art. 39 Cost. E’ bensì
vero che il legislatore accorda talora un trattamento preferenziale alle
associazioni sindacali dei lavoratori (v., ad es., l’art. 28 dello Statuto dei
lavoratori, il quale prevede che, in caso di condotta antisindacale, su ricorso
delle associazioni sindacali nazionali dei lavoratori che vi abbiano
interesse, il giudice pronunci un decreto immediatamente esecutivo volto a
far cessare il comportamento illegittimo e alla rimozione dei suoi effetti).
Ma, per giustificare un trattamento differenziato eventualmente riservato
alle associazioni sindacali dei lavoratori rispetto a quelle dei datori di
lavoro, non è necessario sposare una lettura asimmetrica della libertà
sindacale: esso si potrebbe giustificare semplicemente richiamando il 2°
comma dell’art. 3 Cost. (cd. principio di eguaglianza sostanziale).
25
La libertà
sindacale dei
datori di
lavoro e in
particolare
degli
imprenditori

2.2. Struttura del sindacato in Italia.
Storicamente, si sono concretamente configurati due grandi modelli
organizzativi del sindacalismo: il sindacato di mestiere (secondo
l’espressione inglese, craft union), che associa i lavoratori svolgenti la
stessa attività (ad es., sindacato dei tipografi); il sindacato per ramo
d’industria.
In questo secondo modello, il sindacato organizza i lavoratori secondo il
tipo di attività esercitata dal datore di lavoro (ad es. il sindacato dei
lavoratori metalmeccanici, che associa i dipendenti delle imprese
metalmeccaniche, indipendentemente dal tipo di mestiere svolto da ciascun
lavoratore).
La seconda forma organizzativa è tradizionalmente prevalente in Italia,
anche se non sono mai mancati i sindacati di mestiere (ad es. il sindacato
dei dirigenti d’azienda, i sindacati dei piloti dell’aviazione civile, ecc.).
Il nostro ordinamento è caratterizzato da una situazione di pluralismo
sindacale su base ideologica.
Le tre principali confederazioni sindacali sono CGIL, CISL, UIL, nate dalla
scissione della CGL unitaria.
Dalla CGL unitaria è dapprima (nel 1948) fuoriuscita la componente
cattolica, per costituire la CISL e, successivamente (nel 1949), la
componente repubblicana e socialista, per costituire la UIL. Oltre alle tre
confederazioni storiche, tendenzialmente caratterizzate da unità di azione,
deve ricordarsi la CISNAL, oggi UGL, sindacato legato ai partiti della
destra politica.
Accanto al sindacato confederale, abbiamo un arcipelago, non ben
conosciuto, di sindacati cosiddetti autonomi (nel senso che non aderiscono
26
Sindacato di
mestiere e per
ramo di
industria
I sindacati
confederati e
i sindacati cd.
autonomi

ad alcuna delle tradizionali confederazioni sindacali), rispetto ai quali non è
raro trovarsi di fronte a sindacati di mestiere.
Quanto alla struttura organizzativa dei sindacati, le tre confederazioni
storiche, le uniche di cui conosciamo struttura ed ordinamento interno,
sono strutturate secondo una linea verticale ed una linea orizzontale.
Per quanto riguarda la prima, alla base vi sono le rappresentanze sindacali
aziendali, che rappresentano i lavoratori iscritti al sindacato in ciascuna
unità produttiva. Le rappresentanze sindacali aziendali confluiscono nel
sindacato provinciale; i sindacati provinciali nel sindacato regionale e i
sindacati regionali nel sindacato nazionale.
Per quanto attiene alla linea orizzontale, tutti i sindacati provinciali di
categoria confluiscono in una struttura organizzativa unica che assume
diverse denominazioni a seconda della confederazione sindacale (Camera
del lavoro per la CGIL, Unione sindacale territoriale per la CISL e Camera
sindacale per la UIL), che a sua volta confluisce in una struttura regionale.
Le federazioni nazionali di categoria e le strutture orizzontali regionali
confluiscono, infine, nella confederazione sindacale (sindacato a struttura
complessa, o di secondo grado) che è “somma” di tutte.
L’articolazione della struttura organizzativa secondo una linea verticale ed
una linea orizzontale risponde ad una differenziazione di funzioni
nell’ambito del sindacato.
La struttura verticale definisce le linee rivendicative sindacali nell’ambito
di una categoria (ad es. i metalmeccanici), mentre quella orizzontale
definisce le linee di azione valide per tutte le associazioni di categoria
(metalmeccanici, tessili, chimici, ecc.) che aderiscono alla medesima
confederazione.
Nel nostro Paese si registra una situazione di pluralismo sindacale anche
per quanto riguarda i datori di lavoro, tuttavia non su base ideologica,
27
Le strutture
organizzative
delle
tradizionali
confederazioni
sindacali
Il
sindacalismo
dei datori di
lavoro, in
particolare
degli
imprenditori

ensì in base al settore merceologico. Confindustria, Confcommercio,
Confagricoltura, Confartigianato associano rispettivamente le imprese
industriali, del commercio, agricole ed artigiane. Talora il pluralismo
sindacale è determinato dalle dimensioni dell’impresa: ad es. Confapi
costituisce una confederazione sindacale che associa esclusivamente le
piccole e medie imprese.
Il sindacalismo dei datori di lavoro si definisce comunemente sindacalismo
di risposta, per indicare che esso è un fenomeno “indotto”
dall’aggregazione sindacale dei lavoratori e non, per così dire, originario,
“necessitato” come il sindacalismo dei lavoratori.
I singoli datori di lavoro non hanno alcuna necessità originaria di
coalizzarsi per contrattare le condizioni di lavoro: sono essi stessi una
“coalizione”. Tuttavia, nel momento in cui i lavoratori si organizzano, non
solo a livello aziendale, ma anche a livello territoriale (costituendo i
sindacati provinciali, regionali, nazionali), nasce per il datore di lavoro
l’esigenza di dotarsi di analoghe strutture organizzative che possano
rappresentare le interlocutrici, specie nella contrattazione collettiva, dei
primi. Di qui, appunto, la denominazione di sindacato “di risposta”.
Per le pubbliche amministrazioni la funzione di contrattazione viene svolta
ex lege dall'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni (ARAN).
La scelta del legislatore (art. 2, 1° co., lett. b, legge delega 23 ottobre 1992,
n. 421) di affidare ad un organismo tecnico, dotato di personalità giuridica,
la rappresentanza legale per la stipulazione dei contratti collettivi nazionali
(e di assistenza nella contrattazione collettiva integrativa) di tutte le
pubbliche amministrazioni (ai sensi dell’art. 46, 13° co., d. lgs. 165/2001,
le Regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano
possono avvalersi di agenzie tecniche istituite con legge regionale o
28
Il
sindacalismo
dei datori di
lavoro come
sindacalismo
di risposta
L’Aran per la
rappresentanzanegoziale
delle
pubbliche
amministrazioni

provinciale, ovvero della sola assistenza dell'ARAN) risponde ad un
duplice obiettivo: far sì che il contratto produca i suoi effetti nei confronti
di tutte le pubbliche amministrazioni interessate, senza necessità di un atto
di ricezione da parte degli organi di governo di ciascuna di esse; favorire la
creazione di un quadro unitario delle politiche contrattuali seguite nei
diversi comparti (v. infra, cap. III, par. 12).
2.3. Il sindacato come associazione non riconosciuta.
La prima conseguenza della mancata attuazione dell’art. 39 Cost., seconda
parte, è che gli attuali sindacati, costituitisi sulla base del principio di
libertà sindacale, non hanno potuto ottenere la personalità giuridica, né lo
potranno fino a che la seconda parte dell’art. 39 Cost. non verrà attuata o
abrogata. Allo stato attuale, le associazioni sindacali non possono attivare i
mezzi di riconoscimento ordinario previsti dall’art. 12 del codice civile.
E ciò poiché il legislatore costituzionale ha tipizzato le modalità di
attribuzione della personalità giuridica alle associazioni sindacali,
assoggettandole ad una disciplina peculiare, contenuta, appunto, nella
seconda parte dell’art. 39 Cost.
Negli anni ’50 del secolo scorso la Confcommercio – così come l’Unione
alimentare – tentò di ottenere il riconoscimento della personalità giuridica
attraverso il meccanismo previsto dall’art. 12 c.c.: giustamente, in quel
caso, il riconoscimento fu condizionato all’eliminazione della finalità
sindacale dallo statuto dell’associazione.
La mancata attuazione dell’art. 39 Cost., si riconnette, peraltro, ad una
precisa opzione del sindacato, volta ad assicurarsi l’immunità da indebite
interferenze dell’ordinamento statuale.
29
Il sindacato
come
associazione
non
riconosciuta
ex art. 36 ss.
c.c.

E, comunque, il mancato riconoscimento come persona giuridica non
implica che l’associazione sindacale non possa essere considerata come
soggetto di diritto distinto ed autonomo rispetto ai singoli soci.
Le attuali associazioni sindacali sono da qualificare come associazioni non
riconosciute, come persone giuridiche, assoggettate alla disciplina degli
artt. 36, 37, 38 del codice civile.
Il problema della soggettività giuridica delle associazioni non riconosciute
come persone giuridiche è un problema di carattere generale e non
concerne specificamente il diritto del lavoro. Prima del codice del 1942,
l’ordinamento riconosceva come soggetti di diritto, vale a dire come
centro di imputazione di effetti giuridici, solo le persone fisiche e le
persone giuridiche. L’opinione venne mantenuta per un certo periodo di
tempo anche dopo l’emanazione del codice, senza considerare attentamente
la disciplina dell’associazione non riconosciuta, contenuta negli artt. 36-38
c.c.
Sennonché, una più moderna corrente di pensiero ha messo in evidenza la
falsità dell’equazione: soggetto di diritto = persona giuridica.
Si considerino in particolare la norma sulla capacità di stare in giudizio
(art. 36) dell’associazione non riconosciuta e quella sul fondo comune (art.
38). La prima prevede che “dette associazioni possono stare in giudizio
nella persona di coloro ai quali (...) è conferita la presidenza o la
direzione”. La seconda che “per le obbligazioni assunte dalle persone che
rappresentano l’associazione i terzi possono far valere i loro diritti sul
fondo comune. Delle obbligazioni stesse rispondono anche personalmente e
solidalmente le persone che hanno agito in nome e per conto
dell’associazione”.
Dunque, non solo le associazioni non riconosciute hanno capacità di stare
in giudizio, ma delle obbligazioni assunte risponde l’associazione stessa
30
La
soggettività
delle
associazioni
non
riconosciute e
del sindacato
in particolare
La capacità a
stare in
giudizio e la
autonomia
patrimoniale
(“imperfetta”)

con il fondo comune, oltreché personalmente e solidalmente coloro che
hanno agito in nome e per conto dell’associazione.
Dal che si desume che anche le associazioni non riconosciute come persone
giuridiche hanno soggettività distinta ed autonoma rispetto ai soggetti che
ne fanno parte. In realtà la personalità giuridica è solo il mezzo tecnico
mediante il quale la legge conferisce certe prerogative ai gruppi organizzati
secondo il metodo collegiale ed il principio di maggioranza per la
formazione della volontà del gruppo: prerogative riassumibili
nell’autonomia patrimoniale perfetta. E ciò, mentre nel caso delle
associazioni non riconosciute come persona giuridica, l’autonomia
patrimoniale è imperfetta, poiché per le obbligazioni assunte vi è
responsabilità, non solo dell’associazione attraverso il patrimonio sociale,
ma anche dei soggetti che hanno agito in nome e per conto
dell’associazione.
***
La disciplina dell’associazione non riconosciuta è, invero, più attenta a
tutelare la posizione dei terzi che entrano in contatto con l’associazione
stessa (cfr., appunto, l’art. 38 c.c.) che a tutelare la posizione dei membri
all’interno dell’associazione. A tale riguardo, è stata dettata solo una norma
molto scarna, vale a dire l’art. 36, 1° co., c.c., secondo cui “l’ordinamento e
l’amministrazione delle associazioni non riconosciute come persone
giuridiche sono regolati dagli accordi degli associati”, cioè, essenzialmente,
dall’atto costitutivo e dallo statuto.
Ciò si può spiegare storicamente tenendo conto che, quando il legislatore
del codice dettava le norme relative alle associazioni non riconosciute, non
pensava a fenomeni complessi come i partiti politici ed i sindacati (si tenga
conto che il codice civile è stato adottato nel periodo corporativo quando
ancora i sindacati erano dotati di personalità giuridica).
31
La tutela dei
soci
all’interno
delle
associazioni

A partire dagli anni ’70 del secolo scorso una linea di pensiero, muovendo
soprattutto dalla valorizzazione dell’art. 2 Cost., ha affermato
l’applicabilità in via analogica (qualora cioè mancasse una diversa
regolamentazione espressa nell’atto costitutivo o nello statuto) o addirittura
in via diretta (e, dunque, anche se vi fosse una diversa regolamentazione
espressa nell’atto costitutivo o nello statuto) di alcune norme dettate dal
codice civile per le associazioni riconosciute come persone giuridiche, che
non siano connesse con la presenza della personalità giuridica.
Una di queste norme riguarda, in particolare, l’esclusione dell’associato
che, in base all’art. 24 c.c., è deliberata dall’assemblea solo in presenza di
“gravi motivi”, ovviamente sempre sindacabili dal giudice.
Dunque, nel caso, ad es., di espulsione dal sindacato, il giudice potrebbe
sindacare la sussistenza dei gravi motivi posti alla base del provvedimento;
e ciò indipendentemente dalle previsioni dell’atto costitutivo o dello
statuto.
Si tratta di tesi certamente suggestiva, priva però di significativi riscontri
giurisprudenziali e grandemente controversa. E’ stata anche argomentata in
maniera incisiva (sia da civilisti, sia da giuslavoristi) la tesi contraria:
l’immunità del sindacato (e in generale dell’associazione non riconosciuta)
da simili forme di controllo sarebbe, tutto al contrario, perfettamente
rispondente ai principi vuoi di libertà di associazione (art. 18 Cost.), vuoi di
libertà di organizzazione sindacale (art. 39 Cost.).
Si è più volte ricordato che l’associazione non esaurisce il fenomeno
sindacale, che può esprimersi in forme organizzative non basate sul
principio associativo (si pensi alle coalizioni spontanee). Non rispondendo
al modulo associativo, tali forme di organizzazione sindacale dovranno
32
Le forme di
organizzazione
sindacale non
costituenti
associazione

trovare disciplina nelle altre forme organizzatorie previste dal diritto
privato. In particolare, è stata evocata la figura del comitato (art. 39 c.c.) o,
in modo più pertinente, la figura del mandato collettivo (G. Giugni).
2.4. Il sindacato maggiormente rappresentativo.
Il fatto che il legislatore ordinario non abbia mai dato piena attuazione
all’art. 39 Cost. non significa che non abbia mai preso in considerazione le
associazioni sindacali e la loro attività tipica (a cominciare dalla
contrattazione collettiva). Nella legislazione ordinaria si trovano molte
disposizioni che si occupano del sindacato e della attività sindacale; solo
che esse se ne occupano, non per regolare il sindacato e la sua attività, ma
per promuovere la presenza del sindacato in differenti contesti.
Dapprima è stata prevista la partecipazione del sindacato ad istituzioni
pubbliche (sia con ruoli prettamente consultivi, come avviene nel CNEL,
sia con funzioni cogestive, come avviene per gli enti previdenziali).
In un secondo tempo, l’intervento del legislatore è stato caratterizzato,
soprattutto in seguito all’entrata in vigore dello Statuto dei lavoratori, da
finalità di sostegno e promozione della presenza del sindacato nei
luoghi di lavoro.
L’art. 19 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (il cd. Statuto dei lavoratori)
prevede la costituzione di rappresentanze sindacali aziendali (RSA)
all’interno delle unità produttive (per la nozione, cfr. art. 35 St. lav.), cui
sono attribuite una serie di diritti e prerogative: il diritto di convocare
l’assemblea dei lavoratori (art. 20 St. lav.), di indire il referendum fra i
medesimi (art. 21 St. lav.), di avere locali per le proprie riunioni (art. 27 St.
lav.), di avere una bacheca, all’interno dei locali di lavoro, per affiggere i
33
Il sostegno
della
presenza del
sindacato nei
luoghi di
lavoro

comunicati sindacali (art. 25 St. lav.), di avere permessi retribuiti e no per
lo svolgimento del proprio incarico sindacale (artt. 23 e 24 St. lav.).
Nello Statuto dei lavoratori ci si muove in una prospettiva diversa rispetto a
quella dell’art. 39 Cost.: l’art. 39 prende in considerazione il sindacato per
regolarlo e regolarne la attività (in particolare la contrattazione collettiva).
Il legislatore del 1970 prende in considerazione il sindacato per sostenerne
la presenza all’interno dei luoghi di lavoro. Si tratta di piani differenti di
intervento legislativo.
Originariamente, nella legislazione ordinaria si faceva riferimento ai
“sindacati più importanti” (cfr. l. 5 gennaio 1957, n. 33); successivamente
si è cominciato ad utilizzare la nozione di sindacato maggiormente
rappresentativo.
Ciò è avvenuto anche nello Statuto dei lavoratori per quanto riguarda la
costituzione delle RSA. L’art. 19 St. lav., nella versione originaria del
1970 – poi modificata da un referendum abrogativo nel 1995 (v. infra) –
disponeva che RSA potessero essere costituite, ad iniziativa dei lavoratori,
in ogni unità produttiva, nell’ambito:
“a) delle associazioni aderenti alle confederazioni maggiormente
rappresentative sul piano nazionale;
b) delle associazioni sindacali, non affiliate alle predette confederazioni,
… firmatarie di contratti collettivi, nazionali o provinciali di lavoro,
applicati nell’unità produttiva”.
Ebbene, la maggior rappresentatività, qui della confederazione, costituisce
requisito per l’attribuzione di particolari prerogative al sindacato:
precisamente, nel caso dell’art. 19 St. lav., la possibilità di avere
rappresentanze aziendali dotate di particolari diritti.
La legislazione che adotta il criterio selettivo della maggiore
rappresentatività pone – ed in effetti ha posto – due ordini di problemi: i)
34
L’emersione
della nozione
di sindacato
maggiormente
rappresentativo

un problema di ordine interpretativo, essendo necessario stabilire l’esatto
significato della nozione “sindacato maggiormente rappresentativo”; ii) un
problema di legittimità costituzionale in relazione al combinato disposto
degli artt. 3 e 39 Cost., a causa del trattamento differenziato riservato ad
alcuni sindacati (quelli maggiormente rappresentativi) rispetto agli altri.
***
Per quanto concerne la nozione di sindacato maggiormente
rappresentativo, il problema sorge perché il legislatore italiano, a
differenza di altri, che pure vi fanno riferimento, non indica i criteri per
accertare la rappresentatività sindacale. Essi sono, dunque, frutto della
elaborazione dottrinale e giurisprudenziale.
Il primo criterio è quello quantitativo (numero degli iscritti). Ma oltre al
criterio quantitativo si fa riferimento anche a criteri di tipo qualitativo:
ampiezza e diffusione delle strutture organizzative del sindacato, esercizio
dell’attività di autotutela, consistente nell’effettiva partecipazione alla
stipulazione dei contratti collettivi (v. infra), nonché nella partecipazione
alla trattazione e risoluzione delle controversie individuali e collettive di
lavoro.
I criteri qualitativi, in aggiunta a quello quantitativo rappresentato dal
numero degli iscritti, si spiegano perché danno rilievo alla anzianità di
impianto e, dunque, alla serietà del sindacato.
E’ da segnalare l’enfasi posta sull’effettività della partecipazione alla
stipulazione dei contratti collettivi: essa si spiega con il fatto che spesso il
contratto collettivo viene stipulato da alcuni sindacati, mentre altri sindacati
si limitano a sottoscriverlo per adesione. Ebbene, l’accreditamento, cioè il
riconoscimento come effettiva controparte contrattuale da parte del datore
di lavoro o dell’associazione dei datori di lavoro non può che essere
considerato un importante indice di rappresentatività del sindacato.
35
Maggior rappresentatività

Nell’art. 19 dello Statuto dei lavoratori, poiché il requisito della maggior
rappresentatività era riferito, non al sindacato nel cui ambito si poteva
costituire la RSA, ma alla confederazione sindacale cui esso aderiva, si
aggiungeva un ulteriore criterio: quello cioè della equilibrata consistenza
associativa nell’ambito di tutte le categorie che, per statuto, la
confederazione è chiamata a rappresentare. In sostanza, la confederazione,
in tanto può dirsi maggiormente rappresentativa, in quanto il numero dei
suoi iscritti sia diffuso in modo equilibrato nell’ambito di tutte le
associazioni che ne fanno parte.
Da questo punto di vista, qualcuno ha parlato di rappresentatività presunta
o per irradiamento delle associazioni sindacali di categoria. Se, cioè, la
confederazione è maggiormente rappresentativa, si presume che lo siano
anche le singole associazioni che ad essa aderiscono. Le confederazioni
“irradiano” quindi la loro (maggior) rappresentatività sulle singole
associazioni.
***
Quanto ai problemi di legittimità costituzionale derivanti dall’uso del
criterio selettivo della maggior rappresentatività, l’art. 19 St. lav. ha
rappresentato l’occasione per alcune storiche puntualizzazioni ad opera
della Corte costituzionale.
I dubbi di legittimità costituzionale sono stati avanzati, anzitutto, in
relazione al principio di libertà sindacale (art. 39 Cost.) e al principio di
eguaglianza (art. 3 Cost.). La Corte costituzionale ha respinto le eccezioni
di illegittimità costituzionale con una fondamentale sentenza del 1974
(cfr. Corte cost. 6 marzo 1974, n. 54).
In primo luogo, non vi sarebbe lesione del principio di libertà sindacale, in
relazione all’art. 39, 1° co. e all’art. 3 Cost. giacché anche associazioni
sindacali diverse da quelle previste dall’art. 19 dello Statuto dei lavoratori
36
Gli indici
della maggior
rappresentatività
in caso
di confederazionesindacale
Le questioni di
legittimità
costituzionale
in relazione
agli artt. 3 e 39,
1° co., Cost.

possono costituire rappresentanze sindacali all’interno dei luoghi di lavoro
(ex artt. 39 Cost. e 14 St. lav.).
Ma il punto è che queste rappresentanze sindacali non sarebbero titolari dei
diritti previsti dalla legislazione di sostegno; e, secondo i giudici remittenti,
sarebbe stato in tal modo compromesso il principio di eguaglianza. La
Corte costituzionale non ha dato credito a questa tesi, ricordando che il
principio di uguaglianza non è da intendere in senso automaticamente
livellatore: esso implica unicamente che a situazioni uguali deve
corrispondere un trattamento uguale, mentre a situazioni diverse può
corrispondere un trattamento differenziato, purché tale differenziazione
risponda a criteri di ragionevolezza. Ebbene, la Corte ha ritenuto che la
differenziazione di trattamento introdotta dallo Statuto dei lavoratori
risponda a criteri di ragionevolezza, poiché il criterio di rappresentatività in
concreto è a garanzia dell’effettività dell’azione sindacale all’interno
dell’azienda. I sindacati individuati dall’art. 19 St. lav. sarebbero i garanti
dell’esercizio effettivo e responsabile dei diritti sindacali previsti dal Titolo
III. E ciò anche al fine di evitare di compromettere la funzionalità
dell’impresa (attraverso la concessione indiscriminata, “a un numero
imprevedibile di organismi, ciascuno rappresentante pochi lavoratori”, se
non, addirittura, ad organismi di “comodo”, di diritti sindacali che
comportano significativi oneri sul datore di lavoro).
Successivamente, con sentenza 24 marzo 1988, n. 334, la Corte
costituzionale è stata chiamata ad esprimersi sulla legittimità dello stesso art.
19 sotto altri profili.
Poiché il requisito della maggiore rappresentatività (menzionato nell’art.
19, lett. a)) era riferito alle confederazioni sindacali, ne sarebbe scaturita,
secondo i giudici remittenti, la violazione dell’ultimo comma dell’art. 39
Cost.
37
… e in
relazione
all’art. 39, 4°
co., Cost.

Secondo tale prospettazione, nella norma costituzionale ad assumere rilievo
centrale sarebbe il sindacato di categoria e non la confederazione sindacale:
infatti nel 4° comma dell’art. 39 Cost. si fa riferimento al sindacato ed al
contratto collettivo di categoria.
L’eccezione di incostituzionalità è stata respinta dalla Corte costituzionale
sul rilievo che il riferimento all’associazione sindacale di categoria, di cui
all’art. 39, 4° co., Cost., è funzionale alla contrattazione collettiva, mentre
l’art. 19 St. lav. inerisce alla rappresentanza e all’attività sindacale e non
alla contrattazione collettiva in azienda. In buona sostanza, non c’è un
problema di contrasto con la norma costituzionale, in quanto le materie
regolate nell’art. 19 St. lav. e nell’art. 39, co. 4°, Cost. sono diverse. La
norma costituzionale attiene alla contrattazione collettiva, mentre con lo
Statuto dei lavoratori ed, in particolare, con il suo art. 19, il legislatore non
si propone affatto di regolare la contrattazione collettiva.
Nel 1995, a seguito di referendum popolare, sono state abrogate (v. d.p.r.
28 luglio 1995, n. 312) la lett. a) e parte della lett. b) dell’art. 19.
Come si ricorderà, il primo periodo della lett. a) consentiva di costituire
RSA “nell’ambito delle associazioni aderenti alle confederazioni
maggiormente rappresentative sul piano nazionale”. I sindacati autonomi
(non aderenti alle confederazioni considerate sicuramente maggiormente
rappresentative, vale a dire CGIL, CISL e UIL) erano nondimeno in grado
di costituire RSA, sulla base della lett. b), purché fossero firmatari “di
contratti collettivi nazionali o provinciali di lavoro applicati nell’unità
produttiva”. Secondo tale criterio, il sindacato che avesse avuto rilevanza
meramente aziendale risultava perciò escluso dalla possibilità di costituire
RSA.
Con il referendum del ’95, venendo abrogata la lett. a) dell’art. 19,
scompare il concetto di rappresentatività presunta (o per irradiazione).
38
Il nuovo testo
dell’art. 19
St. lav.

D’altro canto, venendo soppressa l’espressione “nazionali o provinciali”
contenuta nella lettera b), ogni sindacato che sia firmatario di un
contratto collettivo, anche solo aziendale, può costituire RSA ai sensi
dell’art. 19.
Viene così data rilevanza alla rappresentatività effettiva, al fatto cioè di
essere firmatari di un contratto collettivo.
In dottrina, la novità non è stata accolta da tutti con favore. Si è infatti
sostenuto che la nuova formulazione della norma, scaturente dal
referendum abrogativo, subordini oggi la costituzione di RSA al potere di
accreditamento da parte dei datori di lavoro, in violazione dell’art. 39, 1°
co., Cost. Il datore potrebbe infatti escludere un sindacato dalle trattative,
dunque, dalla possibilità di stipulare un contratto collettivo ed impedire
così la costituzione di RSA ex art. 19 St. lav.
La questione è stata portata davanti alla Corte costituzionale, che ha
respinto siffatta eccezione di illegittimità con la sentenza 12 luglio 1996, n.
244. La sentenza ha costituito l’occasione per importanti indicazioni
interpretative. La Corte ha puntualizzato, infatti, che, non è sufficiente il
dato formale dell’apposizione di una “firma” al contratto collettivo per
essere considerati sindacato “firmatario” ex art. 19 St. lav., ma è
necessaria un’effettiva partecipazione alla stipulazione del contratto (questo
è il vero significato, secondo dottrina e giurisprudenza, dell’espressione
“firmatari”). Neppure è sufficiente la stipulazione di un contratto collettivo
qualsiasi: è necessario che il contratto sia un contratto normativo, “che
regola in modo organico i rapporti di lavoro, almeno per un settore o un
istituto importante della loro disciplina, anche in via integrativa, a livello
aziendale, di un contratto nazionale o provinciale già applicato nella stessa
unità produttiva”. La Corte sottolinea che l’art. 19 “valorizza l’effettività
dell’azione sindacale, desumibile dalla partecipazione alla formazione della
39
Questioni di
illegittimità
costituzionale
Il significato
di firmatari…
… di contratto
collettivo

normativa contrattuale collettiva” (sent. n. 492 del 1995) quale indicatore
di rappresentatività già apprezzato dalla sent. n. 54 del 1974 come “non
attribuibile arbitrariamente o artificialmente, ma sempre direttamente
conseguibile e realizzabile da ogni associazione sindacale in base a propri
atti concreti e oggettivamente accertabili dal giudice”. E continua
osservando: “respinto dalla volontà popolare il principio della
rappresentatività presunta sotteso all’abrogata lett. a), l’avere tenuto fermo,
come unico indice giuridicamente rilevante di rappresentatività effettiva, il
criterio della lett. b), esteso però all’intera gamma della contrattazione
collettiva, si giustifica, in linea storico-sociologica e quindi di razionalità
pratica, per la corrispondenza di tale criterio allo strumento di misurazione
della forza di un sindacato, e di riflesso della sua rappresentatività,
tipicamente proprio dell’ordinamento sindacale.
Così interpretata, in conformità della sua ratio, la norma impugnata non
contrasta con nessuno dei parametri costituzionali richiamati. Non viola
l’art. 39 Cost. perché le norme di sostegno dell’azione sindacale nelle unità
produttive, in quanto sopravanzavano la garanzia costituzionale della
libertà sindacale, ben possono essere riservate a certi sindacati identificati
mediante criteri scelti discrezionalmente nei limiti della razionalità; non
viola l’art. 3 Cost. perché, una volta riconosciuto il potere discrezionale del
legislatore di selezionare i beneficiari di quelle norme, le associazioni
sindacali rappresentate nelle aziende vengono differenziate in base a
(ragionevoli) criteri prestabiliti dalla legge, di guisa che la possibilità di
dimostrare la propria rappresentatività per altre vie diventa irrilevante ai
fini del principio di eguaglianza”.
Come si è detto, al concetto di rappresentatività presunta (contenuto nella
lett. a) dell’art. 19, ora abrogata, ove si faceva riferimento al sindacato
maggiormente rappresentativo) si sostituisce un criterio di rappresentatività
40
Il sindacato
meramente
aziendale

effettiva; e il sindacato meramente aziendale è oggi considerato
diversamente dal passato, perché, se è in grado di stipulare un contratto
collettivo applicato nell’azienda, è legittimato a “costituire” rappresentanze
sindacali aziendali.
2.5. Il sindacato comparativamente più rappresentativo.
A partire dalla seconda metà degli anni ’90, il legislatore ha preso a
sostituire alla formula sindacato maggiormente rappresentativo quella di
sindacato comparativo più rappresentativo. La formula ambigua di
sindacato comparativamente più rappresentativo, utilizzata come si è
detto, nei più recenti provvedimenti legislativi, da taluno è considerata
equivalente a quella di “sindacato maggiormente rappresentativo”,
sostituita poiché ritenuta delegittimata dal referendum del 1995.
Autorevole dottrina contesta, tuttavia, questo orientamento, in quanto il
referendum del 1995 non ha delegittimato il criterio della maggiore
rappresentatività, ma solo una certa utilizzazione dello stesso: quella di cui
alla lett. a) dell’art. 19 St. lav. (la maggior rappresentatività per
irradiamento o presunta).
La formula “sindacato comparativamente più rappresentativo”, è stata
utilizzata, per la prima volta, in relazione alla nozione di retribuzione
imponibile a fini previdenziali, nella legge 28 dicembre 1995, n. 549. Ai
sensi della legge 7 dicembre 1989, n. 389, i contributi previdenziali, che
devono essere versati dal datore di lavoro all’INPS, vanno calcolati sulla
retribuzione dovuta, anche quando la stessa non sia stata effettivamente
versata. Occorre perciò determinare l’importo della retribuzione dovuta. Ed
a tal fine il legislatore indica, appunto, come base per il computo dei
41
La formula
“sindacato
comparativamente
più
rappresentativo”:
funzioni
e significato

contributi previdenziali, la retribuzione prevista dai contratti collettivi
stipulati dai sindacati comparativamente più rappresentativi.
Quello che si voleva ottenere con questa nuova formula era di sconfiggere
la prassi dei cd. “contratti pirata”, volti a fissare retribuzioni sensibilmente
inferiori rispetto a quelle stipulate dai sindacati tradizionali. Si trattava di
contratti collettivi stipulati da sindacati minori dei lavoratori e dei datori di
lavoro, in certe zone del Paese.
La formula del sindacato “comparativamente più rappresentativo” nasce
dunque con finalità diverse rispetto a quelle perseguite dal criterio della
maggiore rappresentatività; perciò, essa non è necessariamente “in
opposizione” ed in collisione logica con quest’ultima, essendo stata
prevista dal legislatore per risolvere un problema diverso, ossia quello
dell’eventuale compresenza di più contratti collettivi.
A partire dal 1995 sono stati numerosi i casi in cui il legislatore ha
utilizzato il criterio della maggior rappresentatività comparata. Ciò è quasi
sempre avvenuto a fronte di ipotesi di cd. rinvio legale alla contrattazione
collettiva, ossia nei casi in cui il legislatore ha demandato ai contratti
collettivi il compito di regolare determinati profili di una materia. Ad
esempio, quando, nel 1997, è stato introdotto il cd. lavoro interinale, il
legislatore ha rinviato alla contrattazione collettiva per la determinazione
delle fattispecie in cui la stipulazione di tali contratti poteva ritenersi
ammessa; in questo caso, di fronte alla possibile stipulazione di una
pluralità di contratti collettivi, la legge n. 24 giugno 1997, n. 196, ha voluto
attribuire ad un solo contratto collettivo (quello concluso dalle associazioni
sindacali comparativamente più rappresentative) l’idoneità ad attuare il
rinvio legale.
Con l’entrata in vigore del d. lgs. n. 276/2003, il criterio della
rappresentatività comparata è stato utilizzato in maniera ancora più diffusa,
42

essendo numerosi i rinvii operati dal legislatore del 2003 alla contrattazione
collettiva. In verità, la nozione di “sindacato comparativamente più
rappresentativo” viene usata nel d. lgs. n. 276/2003 in modo ambivalente:
ora come criterio di selezione tra una possibile pluralità di contratti
collettivi (al fine di individuare l’unico applicabile), ora come criterio di
legittimazione soggettiva delle diverse associazioni sindacali. Quest’ultima
ipotesi si verifica, ad esempio, nell’art. 86, 13° co.: si tratta di una sorta di
norma-annuncio, attraverso la quale si prevede che il Ministro del lavoro
convochi, entro cinque giorni dall’entrata in vigore del decreto, le
associazioni sindacali “comparativamente più rappresentative”, al fine di
verificare la possibilità di demandare ad accordi interconfederali
l’attuazione di alcune parti del decreto legislativo. Nel caso della norma
citata, il criterio selettivo non è calibrato sulla comparazione tra contratti
collettivi, al fine di stabilire quale tra essi sia espressione di sindacati più
rappresentativi, bensì opera come criterio di legittimazione soggettiva delle
associazioni sindacali a cui viene attribuita una patente di interlocutore
qualificato dei pubblici poteri.
Aumenta l’ambiguità (o plurivalenza) del concetto – anche quando esso
appaia criterio di selezione della disciplina contrattuale applicabile – con la
sostituzione, avvenuta a partire dal d.lgs n. 276/2003, della formula
“contratti stipulati dalle associazioni sindacali comparativamente più
rappresentative”, con la formula “contratti collettivi stipulati da
associazioni sindacali comparativamente più rappresentative”.
Il legislatore – attraverso la sostituzione della preposizione articolata
“dalle” con la preposizione semplice “da” – vuole sottolineare che, al fine
di integrare il precetto legale, là dove vi sia rinvio alla contrattazione
collettiva, non è necessario il consenso unanime di tutte le associazioni
sindacali “comparativamente più rappresentative”: è chiaro, in questo caso,
43

che la locuzione non assume un significato dissimile da sindacati
maggiormente rappresentativi.
2.6. Costituzione e struttura delle RSA.
Le rappresentanze sindacali aziendali (RSA) sono titolari dei diritti di cui al
titolo III dello Statuto dei lavoratori. Certamente, possono costituirsi anche
rappresentanze sindacali che non presentano i requisiti fissati dall’art. 19 (e
ciò in forza vuoi dell’art. 39, 1° co., Cost., vuoi dell’art. 14 St. lav.): esse
però non godono dei diritti riconosciuti dal titolo III dello Statuto dei
lavoratori.
In base all’art. 19, RSA possono essere costituite ad iniziativa dei
lavoratori in ogni unità produttiva nell’ambito di determinate associazioni
sindacali (oggi, come si è visto, nell’ambito di associazioni sindacali che
siano firmatarie di contratti collettivi di lavoro applicati nell’unità
produttiva). La legge, dunque, non definisce la struttura della RSA. Si
limita a porre due requisiti minimali per la costituzione di RSA, indicati
dall’art.19 St. lav.: i) da una parte, l’iniziativa dei lavoratori; ii) dall’altra,
la riconducibilità ai “sindacati firmatari di contratti collettivi applicati
nell’unità produttiva”.
Si deve porre in evidenza che si tratta di requisiti minimali: l’iniziativa dei
lavoratori può manifestarsi in qualsiasi modo ed anche il collegamento tra
le RSA e le associazioni sindacali è definito in termini molto flessibili,
attraverso l’ampia espressione “nell’ambito”.
La formula della rappresentanza sindacale aziendale di cui all’art. 19 St.
lav. è così idonea ad ospitare le più svariate forme organizzative, purché
ricorrano detti requisiti.
44
Requisiti
minimali per
la
costituzione
di r.s.a.

Esaminiamo in primis il requisito della iniziativa dei lavoratori. Nel testo
originario del disegno di legge che sarebbe poi divenuto lo Statuto dei
lavoratori questa precisazione non compariva. In effetti il (futuro)
legislatore visualizzava essenzialmente la figura della sezione sindacale
aziendale: la forma di rappresentanza, a livello aziendale, dei lavoratori
iscritti al sindacato, sperimentata negli anni ‘60 del secolo scorso dalla
CISL. Tuttavia, durante l’iter parlamentare di approvazione della legge,
cadde quel periodo storico culminato nel cd. “autunno caldo”: periodo di
grande contestazione, rivolta anche verso i sindacati tradizionali,
considerati troppo burocratizzati e lontani dalla “base” dei lavoratori
rappresentati.
Nacque in quel periodo, in contestazione non solo dei poteri del datore di
lavoro ma anche dell’operato dei sindacati tradizionali, il movimento dei
delegati, forma di rappresentanza spontaneistica dei lavoratori appartenenti
ad un “gruppo omogeneo” (reparto, linea, ufficio, ecc.). Essi erano eletti da
tutti gli appartenenti al gruppo omogeneo, iscritti e non iscritti al sindacato
e, a loro volta, potevano essere iscritti o non iscritti allo stesso. L’insieme
dei delegati costituiva il cd. consiglio di fabbrica, che spesso si poneva
come interlocutore diretto del datore di lavoro, scavalcando le stesse
associazioni sindacali.
Proprio in quel periodo era, come si è detto, in via di approvazione lo
Statuto dei lavoratori: il legislatore ebbe la preoccupazione che, nel
momento della sua approvazione, lo Statuto fosse già superato nei fatti. Di
qui la modifica inserita nell’originario testo di quello che sarebbe divenuto
l’art. 19 St. lav., con l’aggiunta dell’espressione “ad iniziativa dei
lavoratori…”; e ciò per indicare che le RSA avrebbero dovuto avere
un’investitura da parte dei lavoratori, da parte, cioè, della “base”.
45
Iniziativa dei
lavoratori
I delegati e i
consigli di
fabbrica

Negli anni successivi all’emanazione dello Statuto dei lavoratori v’è stata
una progressiva svalutazione di questo requisito, fino a ritenersi sufficiente
una generica intesa tra lavoratori, o gruppi di essi, e le associazioni
sindacali al fine di giungere alla costituzione delle RSA. Questo requisito
(l’iniziativa dei lavoratori), si è osservato, non implica necessariamente una
modalità elettiva di formazione delle RSA: atteso il suo carattere elastico, è
sufficiente che la formazione della RSA sia in qualche modo riferibile alla
volontà dei lavoratori appartenenti alla unità produttiva.
Come detto, il movimento dei delegati e dei consigli di fabbrica nacque
sull’onda della contestazione, non solo dei rapporti di produzione e dei
poteri del datore di lavoro all’interno dell’impresa, ma anche dell’operato
dei sindacati tradizionali: dunque originariamente, non solo al di fuori, ma
anche “contro” il sindacato.
L’art. 19 dello Statuto dei lavoratori consentì, in un certo senso, il recupero
e il riassorbimento di tali forme organizzative da parte delle associazioni
sindacali tradizionali, dal momento che esse, solo se avessero avuto un
collegamento con associazioni sindacali, e con associazioni sindacali
qualificate, potevano essere considerate RSA ex art. 19 St. lav. e godere dei
diritti e delle prerogative di cui al tit. III dello Statuto dei lavoratori.
Nel 1972, CGIL, CISL e UIL stipularono il cd. “patto federativo”, un
accordo per giungere ad una sostanziale unità di azione, che avrebbe
dovuto essere addirittura prodromico all’unità organica (cui, come noto,
non si è mai arrivati). Con esso gli stipulanti riconobbero i consigli di
fabbrica come proprie strutture organizzative di base all’interno dei luoghi
di lavoro. Stante la genericità del requisito del collegamento con i sindacati
posto dall’art. 19 St. lav., il riconoscimento fu sufficiente a far considerare
tali organismi elettivi (consigli di fabbrica) quali RSA ai sensi della norma
statutaria.
46

Per lungo tempo, i consigli di fabbrica hanno costituito l’unica forma di
rappresentanza sindacale all’interno dell’azienda.
Tale situazione si è però modificata con la rottura, nel 1984, dell’unità tra i
sindacati tradizionali (determinata da posizioni diverse, anzi antitetiche, di
CGIL, da una parte, e CISL e UIL dall’altra, per quanto attiene alle vicende
della indennità di contingenza). Si è assistito così alla rottura dell’unità dei
consigli di fabbrica e, talora, alla costituzione di separate RSA ai sensi
dell’art. 19 dello Statuto dei lavoratori. Nello stesso tempo si sono
presentati sulla scena sindacati non riconducibili a quelli tradizionali (ad
es., in quel periodo, il sindacato dei quadri intermedi) che pretendevano di
costituire proprie RSA. Ne è conseguita una situazione di frammentazione
delle rappresentanze sindacali, anche a livello aziendale.
Il consiglio di fabbrica come organismo tendenzialmente unitario di
rappresentanza dei lavoratori dunque venne meno, sia perché era venuta
meno l’unità di azione dei sindacati storici, sia perché alcuni gruppi di
lavoratori non si riconoscevano più nelle medesime associazioni sindacali.
Cominciò così un tentativo da parte dei sindacati tradizionali di modificare
e ridefinire le forme delle RSA.
2.7. Le RSU.
Uno di questi tentativi ha avuto esito positivo, traducendosi in una
regolamentazione contrattuale delle rappresentanze sindacali aziendali, che
è quella attualmente vigente: si tratta del Protocollo del 23 luglio 1993 e
dell’Accordo interconfederale del 20 dicembre 1993 (stipulati da CGIL,
CISL e UIL, da una parte, e Confindustria e le altre principali
confederazioni datoriali, dall’altra).
47

Con questi accordi viene prevista la costituzione di rappresentanze
sindacali unitarie (RSU), organi elettivi e, nelle intenzioni, rappresentativi
dei lavoratori di una determinata impresa.
La RSU è composta per 2/3 da membri eletti dai lavoratori sulla base di
liste presentate sia dai sindacati firmatari dei contratti collettivi nazionali di
lavoro applicati nell’unità produttiva, sia da parte di associazioni sindacali
non firmatarie, a condizione che accettino la disciplina delle RSU
contenuta dall’accordo interconfederale del dicembre del 1993 e abbiano
raccolto un numero minimo di firme di lavoratori dipendenti dell’unità
produttiva, pari al 5% degli aventi diritto al voto. Il restante terzo è
riservato alle liste presentate dalle associazioni sindacali firmatarie del
contratto collettivo nazionale di lavoro applicato nell'unità produttiva e alla
sua copertura si procede mediante elezione o designazione, in proporzione
ai voti ricevuti (art. 2, accordo interconfederale 20 dicembre 1993).
In ciò consiste la clausola del cd. terzo riservato (ai sindacati firmatari dei
contratti collettivi nazionali) la cui funzione è di attribuire ai sindacati
stipulanti il contratto nazionale applicato nell’unità produttiva un minimo
di controllo sulle strutture di rappresentanza dei lavoratori nell’impresa,
soprattutto nell’ottica di governo della contrattazione collettiva. Le RSU
sono individuate, infatti, dal protocollo del luglio 1993 quali soggetti
legittimati alla stipulazione dei contratti collettivi aziendali, sia pure
congiuntamente con gli organismi territoriali delle associazioni sindacali
nazionali (diversamente è avvenuto con l’accordo interconfederale del 28
giugno 2011; v. infra, cap. III, par. 3).
Ci si deve a questo punto chiedere se le RSU (previste dall’accordo del
1993) siano da considerare RSA ai sensi dell’art. 19 dello Statuto dei
lavoratori.
48
Composizione
delle r.s.u.
La clausola
del cd. terzo
riservato

In proposito occorre ricordare che, perché si possa parlare di RSA ai sensi
dell’art. 19 St. lav., è necessario che siano presenti i due requisiti previsti
dalla norma: l’iniziativa dei lavoratori e il collegamento con i sindacati
qualificati indicati dalla medesima. Ebbene, la “iniziativa dei lavoratori” è
garantita dal fatto che le RSU sono, almeno in parte, organo elettivo. Il
“collegamento” con i sindacati indicati dall’art. 19 (quelli cioè firmatari di
contratti collettivi applicati nell’unità produttiva) parimenti si riscontra,
poiché le liste sono presentate, innanzitutto, sebbene non solo, dai sindacati
firmatari di contratti collettivi applicati nell’unità produttiva.
Pertanto, le RSU, dal punto di vista della legge, possono considerarsi RSA.
Più precisamente, dal punto di vista tecnico, la RSU può essere considerata
come un’ipotesi di costituzione di un’unica RSA nell’ambito di più
associazioni legittimate a costituirne (realizzando l’ipotesi delineata
nell’art. 29 dello Statuto dei lavoratori).
In Italia le associazioni sindacali firmatarie di ciascun contratto collettivo
nazionale – ed anche aziendale – possono essere molteplici, attesa la
situazione di pluralismo sindacale e teoricamente potrebbero costituirsi
RSA autonome, separate, distinte. Il legislatore, però, nell’art. 29 dello
Statuto dei lavoratori contempla l’ipotesi sia della costituzione di un’unica
RSA nell’ambito di due o più associazioni sindacali legittimate a
costituirne, sia della fusione delle RSA già costituite.
Di qui la possibilità di considerare la RSU come costituzione di un’unica
RSA nell’ambito delle diverse associazioni sindacali legittimate a
costituirne.
Teoricamente RSU e RSA potrebbero convivere all’interno della stessa
unità produttiva. Immaginiamo l’ipotesi di un sindacato firmatario di un
contratto collettivo solo aziendale: nel momento in cui i sindacati firmatari
del contratto nazionale indicono le elezioni per le RSU, il sindacato
49
L’art. 29
dello Statuto
dei lavoratori

aziendale potrebbe presentare una sua lista e partecipare alla competizione
elettorale per la costituzione della RSU (confluendo quindi in essa). Esso
però potrebbe anche non aderire all’accordo del 1993 e mantenere intatto il
suo diritto di costituire una RSA, ai sensi dell’art. 19 St. lav.
E’ da rilevare tuttavia che, da un punto di vista fattuale, anche se non
giuridico, la RSU è tendenzialmente il modello di rappresentanza esclusivo
dei lavoratori a livello aziendale.
2.8. La rappresentanza sindacale aziendale negli altri Paesi europei.
Negli altri Paesi europei, eccettuato il Regno Unito, la materia della
rappresentanza sindacale è disciplinata in maniera più organica. Tali Paesi
conoscono il cd. doppio canale di rappresentanza sindacale, in base al
quale, all’interno dell’unità produttiva, vi sono sia forme elettive di
rappresentanza della generalità dei lavoratori dell’impresa – iscritti e non
iscritti ai sindacati –, sia forme di rappresentanza (associativa) dei soli
lavoratori iscritti al sindacato. A questa duplicità di struttura della
rappresentanza dei lavoratori, all’interno dell’azienda, corrisponde
solitamente una duplicità di funzioni.
Le funzioni cd. partecipative (ad es. i diritti di informazione in materia di
igiene e sicurezza sul lavoro) spettano alle strutture rappresentative elette
dalla generalità dei lavoratori. Le funzioni di contrattazione spettano invece
alle forme di rappresentanza associativa dei lavoratori.
In Italia si riscontra invece un cd. canale unico di rappresentanza. Nella
RSU, tuttavia, si cerca di effettuare una combinazione sia della
rappresentanza generale dei lavoratori che della rappresentanza dei
lavoratori iscritti al sindacato. Un canale unico, dunque, nel quale
50

convivono però le caratteristiche delle due strutture, quella elettiva di
rappresentanza generale e quella associativa.
Parte della dottrina non ha mancato di affermare che anche nel nostro Paese
sarebbe auspicabile, de iure condendo, la creazione di una duplice struttura:
una rappresentanza generale dei lavoratori dell’impresa o dell’unità
produttiva, con funzioni consultive e partecipative, e una rappresentanza
degli iscritti al sindacato, con funzioni di contrattazione, secondo il
modello del doppio canale.
2.9. I diritti sindacali: a) diritto di assemblea; b) referendum; c) diritto
di affissione; d) locali; e) guarentigie; f) permessi; g) campo di
applicazione.
a) Diritto di assemblea.
Lo Statuto dei lavoratori riconosce alle RSA, accanto agli altri diritti di cui
al titolo III, il diritto di convocare assemblee dei lavoratori. Invero, l’art. 20
St. lav. riconosce espressamente il diritto di tutti i lavoratori a riunirsi in
assemblea nei luoghi di lavoro, fuori dall’orario di lavoro o all’interno
dell’orario stesso nei limiti di 10 ore annue retribuite (limite che può essere
elevato dai contratti collettivi). Il diritto di riunirsi in assemblea costituisce
diritto potestativo di sospendere l’esecuzione della prestazione lavorativa.
Il diritto di “convocare” l’assemblea spetta però alle RSA, singolarmente o
congiuntamente.
L’art. 20 St. lav. dispone che l’assemblea dei lavoratori riguardi “materie di
interesse sindacale e del lavoro”. La locuzione “materie di interesse
sindacale e del lavoro” escluderebbe, secondo una prima interpretazione,
qualsiasi controllo di merito, sull’oggetto dell’assemblea, vuoi da parte del
51
Diritto di
riunirsi in
assemblea e di
convocare
un’assemblea
L’oggetto
dell’assemblea:
materie di
interesse
sindacale e del
lavoro

datore di lavoro, vuoi da parte del giudice. Secondo questo orientamento, le
materie di interesse sindacale e del lavoro sarebbero tutte quelle che il
sindacato assume concretamente quale oggetto del suo intervento.
Sul rilievo che, se così fosse, non si spiegherebbe la specificazione
legislativa, è tuttavia prevalsa la tesi contraria, per la quale è sempre
ammesso un controllo da parte del datore di lavoro e, in caso di
contestazione, da parte del giudice. Secondo questa prospettazione, per
interpretare la formula legislativa (“materie di interesse sindacale e del
lavoro”) si possono utilizzare i risultati dell’elaborazione in materia di
sciopero politico e segnatamente di sciopero politico-economico (v. infra,
cap. IV, par. 6). Ne deriva che oggetto di assemblea possono essere, non
solo le questioni che attengono alle condizioni del rapporto contrattuale (di
lavoro), ma anche quelle che hanno a che fare in senso lato con le
condizioni generali economiche dei lavoratori subordinati.
Sulla base di tale impostazione, sarebbe del tutto conforme alle previsioni
dell’art. 20 St. lav. un’assemblea avente ad oggetto materie di interesse
economico per i lavoratori (ad es. un’assemblea avente ad oggetto la
riforma pensionistica o la politica fiscale). Non altrettanto potrebbe dirsi
per un’assemblea in cui si voglia discutere delle ragioni di un intervento
militare in una data area del pianeta. Il tema della pace, pur essendo in
senso lato un argomento che interessa il mondo sindacale, non riguarda le
condizioni economiche dei lavoratori e pertanto fuoriesce dalle “materie”
di cui all’art. 20.
b) Referendum.
L’art. 21 St. lav. riconosce il diritto delle RSA di indire – in questo caso
solo congiuntamente – referendum tra i lavoratori, fuori dall’orario di
lavoro, su materie di interesse sindacale. La prassi ha tradizionalmente
52

affermato la funzione secondaria del referendum nel nostro sistema di
relazioni industriali, soprattutto rispetto al diritto di assemblea. Tuttavia, in
tempi recenti, si è avvertita la tendenza a rivalutare l’istituto quale
strumento idoneo a ridurre lo scollamento tra sindacato e “base”.
Il ricorso alla prassi referendaria si verifica in circostanze diverse: ex ante
per approvare piattaforme contrattuali e, soprattutto, ex post per approvare
accordi collettivi già conclusi, specie aziendali e di tipo derogatorio (si
veda, da ultimo, l’accordo Fiat Mirafiori del 23 dicembre 2010).
Il problema più delicato concerne, in tali ipotesi, le conseguenze giuridiche
dell’esito negativo del voto. Dottrina e giurisprudenza, a meno che l’esito
positivo del referendum non sia espressamente previsto come condizione
risolutiva o sospensiva dell’efficacia dell’accordo, hanno optato per la
conclusione che l’eventuale esito negativo ha solo una valenza politica e
non giuridica (Cass. 28 novembre 1994, n. 10119).
c) Diritto di affissione.
L’art. 25 St. lav. riconosce il diritto delle RSA di affiggere, su appositi
spazi, che il datore di lavoro ha l’obbligo di predisporre in luoghi
accessibili a tutti i lavoratori all’interno dell’unità produttiva,
pubblicazioni, testi e comunicati inerenti a materie di interesse sindacale e
del lavoro.
d) Locali.
L’art. 27 St. lav. riconosce alle RSA, ove ne facciano richiesta, il diritto di
usufruire di un locale per le loro riunioni. Nel caso in cui nell’unità
produttiva vi siano almeno 200 dipendenti il datore di lavoro deve porre
permanentemente a disposizione delle RSA, per l’esercizio delle loro
53

funzioni, un idoneo locale comune all’interno dell’unità produttiva o nelle
immediate vicinanze di essa.
e) Guarentigie.
I rappresentanti sindacali aziendali godono di particolari garanzie in caso di
licenziamento o trasferimento (cfr. artt. 22 e 18 St. lav.).
f) Permessi.
Infine, i dirigenti delle rappresentanze sindacali hanno diritto a permessi
retribuiti (art. 23 St. lav.) e no (art. 24 St. lav.) per lo svolgimento del
proprio incarico sindacale.
g) Campo di applicazione.
E’ importante sottolineare che il campo di applicazione del Titolo III dello
Statuto dei lavoratori è limitato, per le imprese industriali e commerciali,
alle unità produttive che occupino più di quindici dipendenti (ciascuna
sede, stabilimento, filiale, ufficio o reparto autonomo, in cui si articola
l’azienda: cfr. art. 35 St. lav.). Sempre per le imprese industriali e
commerciali le medesime norme si applicano quando le unità produttive
nell’ambito dello stesso comune occupino più di quindici dipendenti. I
limiti dimensionali sono ridotti a cinque dipendenti (qui riferiti all’impresa
nel suo complesso) per le imprese agricole.
54
Le unità
produttive
con più di 15
dipendenti

Capitolo III
IL CONTRATTO COLLETTIVO DI LAVORO
3.1. L’inattuazione dell’art. 39 Cost., seconda parte, ed il contratto
collettivo cd. di diritto comune.
Come già precisato (v. supra, cap. I, par. 4), la prima conseguenza della
mancata attuazione dell’art. 39 Cost. (più precisamente, dei commi 2°, 3° e
4°) è che il sindacato non ha potuto acquisire la personalità giuridica né
potrà acquisirla – attraverso gli strumenti di riconoscimento ordinari –
finché l’art. 39 Cost. rimarrà inattuato.
La seconda conseguenza della mancata attuazione dell’art. 39 Cost. è che il
contratto collettivo stipulato dagli attuali sindacati ricade nell’ambito del
diritto contrattuale comune. Di qui la denominazione di contratto
collettivo di diritto comune, per indicare che esso trova (o dovrebbe
trovare) disciplina unicamente nelle norme dettate dal codice civile sui
contratti in generale (art. 1321 ss c.c.).
La stessa possibilità di ammettere la cittadinanza, nel nostro ordinamento,
di un contratto collettivo non riconducibile alle previsioni dell’art. 39 Cost.
è dipesa dalla interpretazione storicamente affermatasi della norma,
interpretazione in base alla quale la stessa norma costituzionale non
determinerebbe la forma necessitata del contratto collettivo, ma
prefigurerebbe le condizioni in presenza delle quali al contratto collettivo
può essere attribuita efficacia erga omnes (efficacia vincolante nei
confronti di tutti gli appartenenti alla categoria cui il contratto si riferisce).
I punti chiave di questa interpretazione sono costituiti dall’accentuazione
del valore precettivo del 1° co. dell’art. 39 Cost. (“l’organizzazione
55
Il contratto
collettivo cd.
di diritto
comune

sindacale è libera”) e dalla corrispondente svalutazione del termine
“obbligo” contenuto nel 2° co.
Poiché la registrazione è necessaria al fine di poter stipulare contratti
collettivi con efficacia erga omnes, si è detto (F. Santoro Passarelli) che
essa è oggetto più propriamente di un onere: un onere per i sindacati che
appunto vogliano ottenere simile diritto. Ma la norma costituzionale non
esclude che i sindacati possano stipulare contratti collettivi che non abbiano
quel particolare effetto. E ciò, in base al principio di libertà sindacale, che è
libertà di organizzazione e di azione e, dunque, di contrattazione.
La norma costituzionale, insomma, non inibisce al sindacato di non
chiedere la registrazione, né, pur avendola chiesta ed ottenuta, di stipulare
contratti collettivi senza seguire il procedimento di cui all’ultimo comma
dell’art. 39 Cost.
Al contratto stipulato dal sindacato non registrato o dai sindacati registrati
ma al di fuori del procedimento di cui all’art. 39 Cost. non potranno
imputarsi gli effetti previsti dalla norma costituzionale. Si tratterà più
semplicemente di una fattispecie regolata dal diritto contrattuale comune.
La mancata attuazione della norma costituzionale ha portato come
conseguenza necessitata che il contratto collettivo attualmente stipulato dai
sindacati sia un contratto regolato dal diritto contrattuale comune, vale a
dire, come si è anticipato, dalle norme del codice civile sui contratti in
generale.
E spesso si è ricondotto il contratto collettivo cd. di diritto comune oltre
che all’art. 39 Cost., all’art. 1322 c.c., in base al quale le parti possono
stipulare anche contratti che non appartengono ai tipi aventi una disciplina
particolare purché siano diretti a realizzare interessi meritevoli di tutela
secondo l’ordinamento giuridico; e tale sarebbe da ritenere appunto il
contratto collettivo.
56
Registrazione
come onere
per il
sindacato
Il contratto di
diritto
comune
nell’ambito
del principio
di libertà
sindacale

La qualificazione del contratto collettivo come contratto di diritto comune
non poteva tuttavia considerarsi soddisfacente già originariamente, perché
la giurisprudenza non ha mai applicato tout court al contratto collettivo le
norme del codice civile sui contratti in generale, applicando, anzi, in via
diretta e non analogica alcune norme – si pensi in particolare all’art. 2077
c.c. – dettate dal codice civile per il contratto collettivo corporativo. Tanto
meno può considerarsi soddisfacente al momento attuale, perché il
legislatore rinvia sempre più spesso al contratto collettivo, attribuendogli
determinati effetti giuridici. Ora vi è anche da considerare l’art. 8 della l. n.
148 del 2011 che ha dettato una peculiare disciplina, quanto meno per il
contratto aziendale e territoriale.
Nel settore del pubblico impiego, che ormai a seguito della privatizzazione
fa pienamente parte dello statuto scientifico del diritto del lavoro, il
contratto collettivo deve sicuramente considerarsi un contratto atipico,
avendo ricevuto una specifica disciplina legislativa (v. ora d.lgvo n.
165/2001)
3.2. Il contenuto del contratto collettivo. La distinzione tra parte
normativa e parte obbligatoria.
Si può definire contratto collettivo di lavoro quel contratto che ha come
precipua funzione economico-sociale quella di comporre conflitti
concernenti diritti e interessi tra gruppi professionali contrapposti (G.
Giugni).
E’ un istituto che tradizionalmente concerne il lavoro subordinato, pur se si
conoscono esperienze di contrattazione collettiva anche per alcune
57
La funzione
del contratto
collettivo:
composizione
dei conflitti
di interessi e
di diritti tra
gruppi
professionali
contrapposti

categorie di lavoratori autonomi. Si pensi agli agenti i cui contratti
collettivi (denominati Accordi economici collettivi) risalgono al periodo
corporativo. Essi vengono tuttora stipulati per regolare istituti importanti
del rapporto di agenzia (ad es. le provvigioni) ed, anzi, la normativa
civilistica sul contratto di agenzia (artt. 1742 ss. c.c.) rinvia ampiamente
proprio alla disciplina contenuta negli accordi economici-collettivi. Anche
per altre categorie di lavoratori, cd. parasubordinati, si conoscono
esperienze di vera e propria contrattazione collettiva.
L’aggettivo “collettivo” sta a significare che il contratto viene stipulato da
due soggetti collettivi. Tipicamente, si tratta delle associazioni sindacali
che rappresentano i lavoratori, da un lato, e di quelle che rappresentano i
datori di lavoro, dall’altro; ma anche il contratto aziendale stipulato dalle
RSA o da sindacati provinciali di categoria con il singolo
imprenditore/datore di lavoro si considera un contratto collettivo.
Agli albori del fenomeno sindacale, i contratti collettivi avevano quale
contenuto tipico ed esclusivo la determinazione dei livelli di retribuzione
dei lavoratori (di qui la denominazione di “concordati di tariffa”). Con il
passare del tempo, i contratti collettivi di lavoro si sono arricchiti di
contenuti ulteriori (per es., la durata delle ferie, dell’orario di lavoro, del
preavviso in caso di licenziamento, ecc.), sempre attinenti alla disciplina
del rapporto individuale di lavoro subordinato. In seguito, accanto a queste
clausole (dette normative), sono comparse le clausole cd. obbligatorie, che
regolano, non già le condizioni dei singoli rapporti individuali di lavoro,
bensì i rapporti tra i soggetti collettivi stipulanti (ad es. la costituzione di
commissioni paritetiche, le clausole procedurali relative al rinnovo del
contratto collettivo, ecc.).
58
Contratto
collettivo e
lavoro
autonomo
Evoluzione
dei contenuti
del contratto
collettivo

All’interno del contratto collettivo possiamo quindi distinguere le clausole
normative, che hanno per oggetto la disciplina dei rapporti individuali di
lavoro, e le clausole obbligatorie, che non incidono direttamente sulla
disciplina dei singoli rapporti di lavoro, ma regolano i rapporti reciproci tra i
soggetti collettivi stipulanti il contratto collettivo (cioè, prevalentemente,
associazioni sindacali di lavoratori e di datori di lavoro).
All’interno delle clausole obbligatorie si possono distinguere le clausole cd.
istituzionali (relative all’istituzione di organismi paritetici sindacali – si
pensi, in passato, alle Casse edili ed oggi agli enti bilaterali); le clausole di
amministrazione del contratto (ad es. quelle che disciplinano le procedure di
conciliazione e arbitrato, o l’istituzione di commissioni tecniche); le
clausole relative alla produzione negoziale (ad es. le clausole di rinvio alla
disciplina di una determinata materia dal contratto nazionale al contratto
aziendale) e le clausole di tregua sindacale (con cui le associazioni
sindacali si impegnano a non proclamare e a non sostenere scioperi per il
periodo di vigenza del contratto stesso).
Per un certo periodo, si è ritenuto che aspetto qualificante del contratto
collettivo fosse di contenere clausole normative. Come è stato giustamente
evidenziato (G. Giugni), ciò era frutto di una visione aporistica del
contratto collettivo, che, non dimentichiamolo, è contratto non regolato o
non regolato integralmente – meno che mai per quanto riguarda i contenuti
– dalla legge. Oggi si ritiene, giustamente, che sia qualificabile come
contratto collettivo pure quello che abbia un contenuto meramente
obbligatorio, anche se i problemi giuridici che le due tipologie di clausole
– normative ed obbligatorie – pongono sono differenti.
Nonostante si tratti di distinzione fondamentale, qualificare una clausola
come normativa ovvero obbligatoria non è sempre facile. La dottrina ha
59
Clausole
normative e
clausole
obbligatorie
Esempi di
clausole
obbligatorie
Le clausole
cd. bivalenti

ecentemente evidenziato l’esistenza di clausole ibride o bivalenti in quanto
hanno valenza, ad un tempo, normativa e obbligatoria.
Si pensi ad es. alle clausole, spesso presenti nei contratti collettivi, con le
quali si sottopongono a controllo sindacale gli atti di esercizio di
determinati poteri datoriali.
Si faccia l’ipotesi del “trasferimento collettivo”. La legge dispone, all’art.
2103 c.c., che il lavoratore possa essere trasferito da un’unità produttiva ad
un’altra, purché sussistano comprovate ragioni tecniche, organizzative e
produttive. Ebbene, in caso di trasferimento collettivo dei lavoratori, spesso
i contratti collettivi impongono al datore di lavoro un obbligo di
informazione preventiva delle associazioni sindacali, che, così, possono
cercare di condizionare la decisione del datore di lavoro. Una clausola
siffatta è da considerare obbligatoria, perché fonda un diritto di
informazione in capo al sindacato, al fine di consentirgli una sorta di
controllo sulla decisione imprenditoriale; nello stesso tempo essa fonda un
diritto del lavoratore a subire un esercizio controllato (dal sindacato) del
potere di trasferimento. Sotto questo profilo finisce per incidere sulla
disciplina del rapporto individuale di lavoro e, dunque, è da considerare
(anche) normativa.
Buona parte delle clausole relative agli obblighi di informazione e
consultazione preventiva del sindacato, rispetto all’adozione di
provvedimenti direttamente incidenti sui rapporti di lavoro, è, appunto, di
natura bivalente.
3.3. Struttura della contrattazione collettiva in Italia.
Quanto alla struttura della contrattazione collettiva in Italia è possibile
operare una periodizzazione.
60

Negli anni ‘50 dello scorso secolo ad assumere centrale, se non esclusivo,
rilievo è stato il livello confederale di contrattazione: le condizioni di
lavoro venivano disciplinate da accordi interconfederali, cioè da contratti
collettivi stipulati dalle confederazioni sindacali, con cui si stabilivano i
livelli retributivi dei lavoratori, indipendentemente dal settore produttivo di
appartenenza.
Le differenze di redditività esistenti tra i diversi settori produttivi portarono
tuttavia, ben presto, e diremmo inevitabilmente, al predominio della
contrattazione collettiva cd. di categoria (ad es. metalmeccanici, chimici,
tessili, ecc.), per regolare, vuoi i livelli retributivi, vuoi le altre condizioni
di lavoro.
Sopravvissero gli accordi interconfederali, ma per regolare aspetti generali
dei rapporti di lavoro che riguardano tutti i settori produttivi. Si vedano ad
es. gli accordi interconfederali del 20 dicembre 1950 e del 5 maggio 1965
sui licenziamenti collettivi; gli accordi interconfederali del 18 ottobre 1950
e 29 aprile 1965 sui licenziamenti individuali e gli accordi interconfederali
dell’ 8 maggio 1953 e 18 aprile 1966 sulle Commissioni Interne.
La contrattazione collettiva, sia pure spostata a livello del sindacato di
categoria, restava tuttavia centralizzata. All’inizio degli anni ‘60 del secolo
scorso cominciarono le pressioni delle associazioni sindacali per giungere
ad una contrattazione collettiva di impresa, non in sostituzione, ma in
aggiunta alla contrattazione collettiva di categoria. E ciò per il fatto che la
contrattazione collettiva di categoria non poteva che rispecchiare il livello
di redditività delle imprese dell’intero settore e dunque anche di quelle
marginali; non si teneva cioè conto del livello di redditività (che poteva
essere molto superiore) delle singole imprese.
Alla rivendicazione sindacale di un livello (aggiuntivo) di contrattazione,
cioè quello aziendale, si opposero le associazioni sindacali dei datori di
61
L’iniziale
centralizzazio-
ne della
contrattazione
collettiva

lavoro privati. Al contrario, la rivendicazione venne accolta dalle
associazioni sindacali delle imprese a prevalente partecipazione statale.
Non bisogna dimenticare, infatti, che nel 1956 venne istituito il Ministero
delle partecipazioni statali e che, in base alla legge n. 1589/1956 (cd. legge
di sganciamento delle imprese a prevalente partecipazione statale da
Confindustria) fu disposto che le imprese a prevalente partecipazione
statale dovessero cessare il proprio rapporto associativo con Confindustria
e costituire apposite associazioni sindacali. Ebbene, il 5 luglio 1962
Intersind ed Asap stipularono, con le associazioni dei metalmeccanici che
allora rappresentavano le aziende a partecipazione statale, un Protocollo
che fissava i principi generali di un nuovo sistema di contrattazione, detto
di “contrattazione articolata”, che fu poi recepito dai contratti collettivi
dell’intero settore industriale.
Il sistema di contrattazione era articolato: al livello nazionale si
affiancava un livello provinciale e, soprattutto, aziendale. Esso era ordinato
nel senso che era il contratto collettivo nazionale a rinviare (cd. clausola di
rinvio), per la disciplina di certe materie, alla contrattazione collettiva
(provinciale o aziendale). E chiave di volta dell’intero sistema erano le cd.
clausole di tregua sindacale, attraverso le quali i sindacati si impegnavano a
non proclamare e a non sostenere scioperi per la modifica di quanto
convenuto nel contratto collettivo nazionale, nell’arco temporale di vigenza
dello stesso.
Nel 1969 il sistema di contrattazione articolata, pur rimasto formalmente
inalterato, di fatto venne meno a seguito delle vicende del cd. autunno
caldo: le forme di rappresentanza spontanea dei lavoratori, in particolare i
consigli di fabbrica (v. supra), che nacquero e al di fuori delle (e in
opposizione alle) associazioni sindacali, non riconobbero le limitazioni di
competenza contrattuale poste dal contratto nazionale. Si passò così ad un
62
Il sistema di
contratta zio-
ne articolata
degli anni ’60
del secolo
scorso
La cd.
contrattazio-
ne non
vincolata
degli anni ’70

sistema di contrattazione cd. non vincolata: la contrattazione aziendale
poteva svolgersi su qualsiasi oggetto; dunque, anche materie già
disciplinate dal contratto nazionale.
Negli anni ’80 del secolo scorso si assiste ad una ri-centralizzione della
contrattazione collettiva, riacquisendo importanza il livello
interconfederale.
Nello stesso periodo si registra altresì la nascita dei primi accordi di
concertazione, accordi triangolari che vedono come parti, non solo le
associazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro, ma anche lo
Stato con il ruolo, più che di mediatore, di negoziatore delle proprie risorse
(si veda, ad es., il Protocollo del 22 gennaio 1983).
Il contesto di sovrapposizione tra le competenze dei diversi livelli (in
particolare nazionale ed aziendale) è rimasto inalterato fino a quando non è
stato stipulato lo storico Protocollo del 23 luglio 1993, attraverso il quale
si è cercato di riordinare il sistema di contrattazione collettiva. Il
“Protocollo” è un accordo di concertazione, che vede come parti le
organizzazioni sindacali dei lavoratori, quelle degli imprenditori e il
Governo. Per la parte relativa agli assetti contrattuali (punto 2), è un vero e
proprio contratto collettivo che disciplina, appunto, il sistema di
contrattazione collettiva. Vi si prevedono due livelli di contrattazione
collettiva (quello nazionale e quello aziendale), senza alcuna
sovrapposizione di competenze. Nel Protocollo del 1993 si prevede infatti
espressamente che “la contrattazione aziendale riguarda materie ed istituti
diversi e non ripetitivi rispetto a quelli retributivi propri del CCNL”; e che
le “erogazioni del livello di contrattazione aziendale” sono strettamente
legate alla produttività o alla redditività di impresa.
Dopo molteplici tentativi di aggiornamento del Protocollo del 1993 e dopo
63
Il riordino dei
livelli di
contrattazione
collettiva e il
Protocollo del
23 luglio 1993
L’accordo
“separato”
del 2009

una lunga trattativa, il 22 gennaio 2009 le Associazioni imprenditoriali e
CISL, UIL, UGL hanno sottoscritto un “Accordo quadro per la riforma
degli assetti contrattuali”, della durata sperimentale di quattro anni. Già la
denominazione di Accordo quadro mette sull’avviso che si tratta di una
cornice, di un accordo destinato ad essere completato con altri accordi. Ed
infatti il 15 aprile 2009 è stato stipulato, tra le stesse parti, un accordo per
l’attuazione dell’accordo quadro del 22 gennaio 2009; analoga intesa è
stata stipulata il 30 aprile per il pubblico impiego.
L’accordo quadro, conferma i due livelli di contrattazione, nazionale e
aziendale, cercando di valorizzare la contrattazione di secondo livello; esso
porta inoltre a tre anni la durata dei contratti collettivi, sia per la parte
normativa, sia per la parte economica.
Per inciso va sottolineato che l’accordo quadro, così come i successivi
accordi attuativi, non è stato sottoscritto dalla CGIL: si tratta di un cd.
accordo separato. Dal che nascono delicati problemi applicativi (v. infra,
cap. III, par. 9). Il 28 giugno 2011, peraltro, è stato stipulato un accordo
interconfederale unitario, in cui nuovamente viene affrontata la questione
delle competenze dei livelli di contrattazione collettiva: si prevede
nuovamente un sistema articolato su due livelli, nazionale ed aziendale, in
cui “la contrattazione collettiva aziendale si esercita per le materie delegate,
in tutto o in parte, dal contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria o
dalla legge”.
Ma la prospettiva che interessa maggiormente gli stipulanti, e che aveva
fatto registrare il dissenso della CGIL in occasione della stipulazione
dell’Accordo interconfederale del 2009, è quella dei limiti in cui il
contratto aziendale può derogare in peius al contratto nazionale. È questo il
tema oggi all’ordine del giorno non solo nel nostro ordinamento, ma in tutti
gli ordinamenti europei che tradizionalmente hanno visto la centralità del
64
L’accordo
“unitario” del
28 giugno 2011
La contrattazione
aziendale
derogatoria

contratto nazionale di categoria: consentire, ed anzi, incentivare, la
contrattazione aziendale anche derogatoria rispetto alla disciplina del
contratto nazionale, là dove si tratti di risolvere situazioni di crisi aziendali
o per favorire lo sviluppo economico ed occupazionale dell’impresa. In
questo accordo interconfederale si prevede espressamente che i contratti
collettivi aziendali possono modificare le “regolamentazioni contenute nei
contratti collettivi nazionali di lavoro”, sebbene “nei limiti e con le
procedure previste dagli stessi contratti collettivi nazionali di lavoro”. Col
che l’enfasi viene spostata dalla contrattazione aziendale migliorativa a
quella peggiorativa. E le stesse parti stipulanti si preoccupano, a fronte
delle sempre più frequenti manifestazioni di dissenso tra i sindacati
tradizionali, di definire le condizioni per l’attribuzione di efficacia erga
omnes ai contratti aziendali. Ovviamente, trattandosi di disciplina pattizia,
è persino superfluo sottolinearlo, essa è priva di natura imperativa. E
tuttavia il consenso ritrovato tra le principali organizzazioni sindacali, in
relazione al ruolo del contratto nazionale e del contratto aziendale e in
relazione ai criteri di misurazione della rappresentatività, gli conferiscono
un’indubbia valenza pratico-giuridica (per via dell’efficacia persuasiva che
l’accordo può avere sui sindacati di categoria e sulle rappresentanze in
azienda).
Ad ogni buon conto, dal fatto che in Italia il sistema della contrattazione
collettiva sia comunque articolato su più livelli (principalmente,
interconfederale, nazionale di categoria ed aziendale) deriva che un singolo
rapporto di lavoro può trovare contestualmente disciplina in differenti
contratti collettivi (interconfederale, nazionale di categoria, territoriale,
aziendale). Nel caso di conflitto tra le discipline collettive astrattamente
applicabili, si pone il problema giuridico di stabilire quale disciplina
65

prevalga (è il problema del concorso-conflitto tra contratti di diverso
livello, su cui si tornerà più avanti).
3.4. L’ambito soggettivo di efficacia del contratto collettivo.
Nell’esaminare i problemi giuridici posti dal contratto collettivo occorre
distinguere tra parte normativa e parte obbligatoria del medesimo.
Il primo problema giuridico posto dalla parte normativa del contratto
collettivo concerne il suo ambito soggettivo di efficacia.
Nel sistema corporativo il contratto collettivo aveva efficacia erga omnes
(cioè trovava applicazione nei confronti di tutti coloro che appartenevano
ad una data categoria, determinata autoritativamente a priori, e
indipendentemente dall’iscrizione all’associazione sindacale).
Analogamente, se fosse stato realizzato il sistema previsto dal Costituente
nella seconda parte dell’art. 39, i contratti collettivi avrebbero avuto
efficacia “obbligatoria” per tutti gli appartenenti alla categoria. Ma, come si
è visto, la legge ordinaria organica che avrebbe dovuto attuare il sistema
delineato dall’art. 39, seconda parte, Cost., non è mai stata emanata;
cosicché il regime giuridico dei contratti collettivi può essere determinato
solo con riferimento ai principi del diritto comune dei contratti (artt. 1321 e
ss. c.c.).
A tale stregua, si pone il problema di spiegare in quale modo un contratto
collettivo, stipulato dalle associazioni sindacali dei lavoratori e da quelle
dei datori di lavoro, possa dispiegare efficacia nella sfera giuridica di
soggetti diversi, ossia nei confronti dei singoli lavoratori e dei singoli datori
di lavoro.
Per spiegare questa efficacia del contratto collettivo sul contratto
individuale si è fatto riferimento all’istituto civilistico della rappresentanza.
66
Il contratto
collettivo
normativo e
il suo
ambito
soggettivo
di efficacia

Nel momento in cui il lavoratore e il datore di lavoro si iscrivono alle
rispettive associazioni sindacali conferirebbero alle medesime il potere di
determinare le condizioni di lavoro in loro nome e per loro conto. In altre
parole, le associazioni sindacali, quando stipulano un contratto collettivo,
agirebbero in qualità di rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori
che vi sono iscritti.
Se questo è vero, deve allora concludersi che il contratto collettivo dispiega
efficacia unicamente nei confronti degli iscritti alle associazioni sindacali
stipulanti, mentre coloro che non vi sono iscritti restano terzi rispetto al
contratto collettivo. Ed invero, come noto, il contratto non può produrre, di
norma, effetti ultra partes.
Secondo i principi del diritto comune, quindi, il contratto collettivo avrebbe
un’efficacia soggettiva limitata agli iscritti alle associazioni sindacali
stipulanti.
Questo, tuttavia, vale solo in via di prima approssimazione, poiché
dottrina e giurisprudenza, ed in certi casi lo stesso legislatore, hanno
cercato di dilatare l’ambito soggettivo di efficacia del contratto collettivo.
Naturalmente il problema non si pone quando il singolo datore di lavoro e
il singolo lavoratore, pur non iscritti alle associazioni sindacali che hanno
stipulato il contratto collettivo, rinviino, nel contratto individuale di lavoro,
alla disciplina contrattuale collettiva.
E’, questa, una situazione frequente, perché difficilmente i contratti
individuali di lavoro sono costruiti in modo tale da regolare tutti i possibili
profili inerenti al rapporto di lavoro e, conseguentemente, rinviano, di
norma, alla disciplina del contratto collettivo di riferimento.
Questo rinvio, a sua volta, può essere esplicito, allorché il contratto
individuale contenga un’espressa clausola di rinvio; ovvero implicito,
quando, pur mancando una clausola espressa nel contratto individuale, le
67
L’efficacia
soggettiva
limitata agli
iscritti
secondo il
diritto
comune
Le clausole di
rinvio del
contratto
individuale
alla disciplina
del contratto
collettivo
Rinvio
esplicito e
rinvio per
comportamenti
concludenti

parti applichino di fatto, nei reciproci rapporti, la disciplina prevista dal
contratto collettivo (rinvio tacito o per comportamento concludente).
La giurisprudenza afferma che, perché si possa parlare di rinvio per
comportamento concludente, non è necessario che le parti applichino nei
propri rapporti il contratto collettivo nella sua integralità, essendo
sufficiente che del contratto applichino parti importanti e significative. Se
le parti applicano di fatto parti importanti e significative del contratto
collettivo (ad es., la parte relativa alla retribuzione), si può presumere,
secondo la giurisprudenza, che esse vogliano applicare integralmente la
disciplina collettiva (Cass. 4 marzo 1996, n. 1672; Cass. 7 agosto 1998, n.
7795).
Il rinvio del contratto individuale al contratto collettivo può essere formale,
quando il rinvio è alla fonte di produzione normativa, ossia non ad un
determinato contratto collettivo, ma a tutti i contratti collettivi che si
susseguono nel tempo (cosicché le parti rinviano già anche al contenuto
dei periodici e successivi rinnovi del contratto collettivo); ovvero
recettizio, quando il rinvio è al contratto collettivo vigente in quel
momento, ed a quello soltanto.
Nel caso del rinvio per comportamento concludente (cd. rinvio implicito),
si ritiene che, in linea di massima, esso sia di tipo recettizio, perché le parti
implicitamente esprimono la volontà di vincolarsi a quel testo contrattuale.
Una conclusione diversa sarebbe possibile solo se, considerando un arco di
tempo molto lungo, ci si avvedesse che le parti non iscritte alle associazioni
sindacali, pur mancando nel loro contratto individuale di lavoro un rinvio
esplicito, hanno sempre applicato di fatto i contratti collettivi che si sono
succeduti nel tempo: probabilmente in una tale situazione si può ricostruire
una volontà implicita di rinvio formale, cioè di vincolarsi stabilmente alla
fonte di produzione normativa.
68
Rinvio
formale o
rinvio
recettizio

3.4.1. (segue) Le operazioni estensive della giurisprudenza.
Alcune deviazioni rispetto alla regola generale (per cui il contratto
collettivo vincola solo gli iscritti alle associazioni sindacali stipulanti) sono
state introdotte dalla giurisprudenza. In particolare, la giurisprudenza ha
tradizionalmente ritenuto non necessaria, ai fini dell’applicazione del
contratto collettivo, l’iscrizione bilaterale. Sarebbe cioè sufficiente
l’iscrizione del datore di lavoro all’associazione sindacale dei datori di
lavoro che ha stipulato il contratto; mentre non sarebbe rilevante la mancata
iscrizione del lavoratore alla rispettiva associazione sindacale. Secondo la
giurisprudenza, nel momento in cui il lavoratore rivendica l’applicazione
del contratto collettivo non farebbe altro che manifestare la propria volontà
di aderire (ciò che è sempre giuridicamente possibile) alle previsioni del
contratto collettivo, cui il datore di lavoro è già vincolato in forza della sua
iscrizione al sindacato.
Invero, nell’ipotesi appena menzionata, vale a dire di iscrizione del datore
di lavoro e non iscrizione del lavoratore – in una situazione fisiologica di
unicità del contratto collettivo nell’ambito della categoria –, di fatto non
vengono a porsi particolari problemi. Ben difficilmente un datore di lavoro
differenzierà la posizione dei propri dipendenti a seconda che essi siano
iscritti o no alla associazione sindacale: se così operasse, infatti, dovrebbe
sobbarcarsi l’onere di una doppia contabilità e, probabilmente,
incentiverebbe la sindacalizzazione dei lavoratori.
Il vero problema pratico sorge quando il datore di lavoro non sia iscritto
all’associazione sindacale che ha stipulato il contratto collettivo. Infatti, in
tale ultima ipotesi, egli potrebbe eccepire la sua assoluta estraneità al
contratto collettivo, sottoscritto da soggetti cui non ha conferito alcun
mandato rappresentativo. Di conseguenza, potrebbe pretendere di applicare
69
La sufficienza
dell’iscrizione
del datore ai
fini
dell’applicabi-
lità del
contratto
collettivo
nazionale

ai propri dipendenti condizioni economiche inferiori rispetto a quelle
previste dal contratto collettivo. Va da sé che, se questo avvenisse ne
verrebbe svilita la funzione economico-sociale del contratto collettivo (che
nasce proprio per sovvenire alla situazione di debolezza contrattuale del
lavoratore in cui si trova il lavoratore di fronte al datore di lavoro in un
mercato del lavoro a lui sfavorevole).
Così si spiega l’operazione giurisprudenziale “correttiva” delle
conseguenze che si produrrebbero applicando il diritto comune dei
contratti. Un’operazione che si basa sull’applicazione dell’art. 36 della
Costituzione e dell’art. 2099 del codice civile.
L’art. 36 Cost., primo co., dispone: “il lavoratore ha diritto ad una
retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni
caso sufficiente ad assicurare a sè e alla famiglia una esistenza libera e
dignitosa”.
Il primo problema che ha posto la norma costituzionale è se essa fosse da
ritenere “programmatica” (richiedendosi in tal caso un intervento del
legislatore ordinario per renderla operante nei rapporti interprivati) ovvero
“precettiva” (cioè immediatamente applicabile nei suddetti rapporti).
La soluzione in termini di qualificazione precettiva o programmatica non è
scontata. In molti Paesi – pressoché in tutti i Paesi dell’Unione europea,
oltre che negli Usa – vi sono disposizioni legislative che fissano i saggi
minimi di salari, cosicché ben si potrebbe scorgere nell’art. 36 Cost. un
rinvio alla legislazione per la determinazione di una “retribuzione
proporzionata e sufficiente”.
Tuttavia, già dalle prime sentenze degli anni ‘50, la Corte di cassazione
(cfr., tra le tante, Cass. 5 febbraio 1958, n. 338) ha inteso questa norma
come precettiva, cioè immediatamente applicabile ai rapporti interprivati.
Ne consegue che il giudice potrebbe sindacare la clausola retributiva
70
L’estensione
indiretta e
parziale
dell’applica-
zione
del contratto
collettivo ex
art. 36 Cost.

contenuta nel contratto individuale di lavoro al fine di verificare se sia
rispettosa del precetto di cui all’art. 36 Cost. e, in caso contrario,
dichiararla nulla per contrasto con la norma imperativa (ex art. 1418 c.c.).
Ciò posto, occorre evidenziare che la giurisprudenza utilizza normalmente,
come parametro di riferimento della “giusta retribuzione”, conforme ai
criteri di proporzionalità e sufficienza di cui all’art. 36 Cost., i livelli
salariali fissati dai contratti collettivi. La retribuzione determinata dal
contratto collettivo è perciò assistita, secondo l’elaborazione
giurisprudenziale, da una presunzione di conformità all’art. 36 Cost.
La giurisprudenza della Corte di cassazione sottolinea come,
nell’applicazione dell’art. 36 Cost., il riferimento alle clausole retributive
del contratto collettivo sia per il giudice puramente orientativo. Al tempo
stesso, però, ritiene che esso debba fornire adeguata motivazione delle
ragioni per le quali, nello stabilire quale sia la retribuzione proporzionata e
sufficiente, eventualmente si discosti dalle previsioni dei contratti collettivi;
il che attribuisce a questi ultimi, in definitiva, un certo grado di
vincolatività.
I contratti collettivi nazionali di lavoro non distinguono, nel determinare i
livelli retributivi, tra le diverse aree geografiche del Paese. Un datore di
lavoro iscritto all’associazione sindacale firmataria, in qualunque area
geografica si trovi ad operare, dovrà applicarne le previsioni. Ma se il
datore di lavoro non è iscritto e, quindi, in linea teorica, è svincolato
dall’osservanza del contratto collettivo (essendovi egli obbligato solo in via
indiretta, in seguito all’applicazione dell’art. 36 Cost.), si può ipotizzare
che un giudice ritenga proporzionata e sufficiente, per certe aree territoriali
ad es. del Mezzogiorno, una retribuzione inferiore a quella prevista dal
contratto collettivo nazionale. In effetti, qualche decisione (pur a fronte di
altre di segno contrario) ha affermato che il giudice può tenere conto delle
71
Le tariffe
retributive
dei contratti
collettivi
come criterio
orientativo
per il giudizio
La possibilità
di differenziazione
delle
tariffe retributive
a seconda
delle
aree geografiche
del paese

condizioni locali del mercato del lavoro e del costo della vita (Cass. 26
luglio 2001, n. 10260; Cass. 15 novembre 2001, n. 14211).
Ciò posto in ordine al significato delle letture giurisprudenziali dell’art. 36
Cost., occorre ora verificare con quali concrete modalità tale norma viene
applicata. Ipotizziamo che un lavoratore ricorra in giudizio lamentando che
la sua retribuzione non sarebbe proporzionata e sufficiente, con
conseguente nullità della clausola retributiva del contratto individuale (in
quanto contraria all’art. 36 Cost.). Il giudice verificherà se la retribuzione è
conforme a quella prevista dal contratto collettivo e, nel caso in cui essa sia
inferiore ed il giudice ritenga tale scostamento non ragionevole, dichiarerà
la nullità della clausola retributiva del contratto individuale, che sarà
sostituita dalla norma legale (art. 36 Cost.), così come specificata dalla
clausola retributiva contenuta nel contratto collettivo.
L’applicazione dell’art. 36 Cost. non determina, dunque, una diretta
operatività del contratto collettivo sul contratto individuale; semplicemente,
la norma costituzionale funge da norma imperativa che (riempita di
contenuto attraverso il riferimento orientativo alle tariffe fissate dai
contratti collettivi) provoca la nullità della clausola retributiva del contratto
individuale e la sua sostituzione di diritto.
La giurisprudenza fa spesso riferimento anche all’art. 2099 c.c. per
sostenere questa operazione. La parte dell’art. 2099 c.c. che ci interessa è il
secondo comma: “in mancanza di norme corporative o di accordo tra le
parti, la retribuzione è determinata dal giudice tenuto conto del parere delle
associazioni sindacali”.
I giudici ricorrono in tal modo ad un’operazione giustamente definita in
dottrina “barocca”: richiamano l’art. 2099, 2° co. c.c., ed equiparano la
nullità della clausola retributiva del contratto individuale di lavoro,
contrastante con l’art. 36 Cost., alla mancanza di clausola ex art. 2099 c.c.
72

Ma, a ben vedere, questa operazione della giurisprudenza è poco rigorosa,
perché equipara il diverso caso di mancanza della clausola retributiva a
quello della sua nullità (per contrasto con l’art. 36 Cost.); essa è inoltre
inutile, essendo sufficiente utilizzare l’art. 36 Cost., una volta che se ne sia
affermata la natura di norma precettiva.
Resta comunque il fatto che attraverso questa importantissima operazione
giurisprudenziale, che muove dall’art. 36 Cost., si realizza, seppure
indirettamente, un’estensione dell’efficacia del contratto collettivo
(altrimenti teoricamente applicabile, come si è detto, ai soli iscritti ai
sindacati stipulanti).
Questa estensione concerne però solo le clausole retributive (oggetto
dell’art. 36 Cost. è, infatti, solo la retribuzione). Non si può dunque parlare
di un’estensione - sia pure indiretta - della disciplina del contratto collettivo
nella sua interezza. Non solo: sebbene con una tesi giustamente contrastata
in dottrina, alcuni giudici ritengono che unicamente la cd. retribuzione
base sia suscettibile di questa estensione, come se le ulteriori voci
retributive non rientrassero nella nozione di retribuzione proporzionata e
sufficiente (ma autorevole dottrina sostiene la tesi contraria a tale
orientamento giurisprudenziale).
3.4.2. (Segue) Le operazioni estensive del legislatore.
Anche il legislatore, pur non avventurandosi lungo la strada dell’attuazione
dell’art. 39 Cost., ha cercato, in alcuni casi, di estendere l’ambito di
efficacia degli attuali contratti collettivi oltre il limite degli iscritti alle
associazioni sindacali stipulanti.
73

L’intervento più importante in questo senso è rappresentato dalla legge
delega 14 luglio 1959, n. 741. Attraverso questa legge il Parlamento ha
delegato il Governo a fissare minimi inderogabili di trattamento economico
e normativo e, nell’emanazione delle norme, il Governo avrebbe dovuto
uniformarsi “a tutte le clausole dei singoli accordi economici e contratti
collettivi, anche intercategoriali, stipulati dalle associazioni sindacali
anteriormente all’entrata in vigore della legge”.
“Trattamento economico e normativo” è espressione descrittiva, tratta dal
linguaggio sindacale, nel quale si distingue tra retribuzione (trattamento
economico) e altre condizioni di lavoro (trattamento normativo); essa è
priva di una valenza tecnico-giuridica propria. Dal punto di vista giuridico,
l’unica distinzione rilevante è quella, già vista, tra clausole normative e
clausole obbligatorie.
Dando attuazione alla delega, il Governo ha in effetti emanato i decreti
delegati che fissano i minimi di trattamento economico, recependo quanto
previsto dai contratti collettivi. Il Parlamento ha poi reiterato la delega per
un anno e mezzo (legge 1 ottobre 1960, n. 1027). La legge delega e la legge
di proroga di efficacia della delega hanno rappresentato una tecnica di
estensione sostanziale ed indiretta dell’ambito di efficacia soggettiva dei
contratti collettivi (infatti, venendone travasato il contenuto all’interno di
un decreto legislativo, essi assumevano necessariamente efficacia erga
omnes). Si è pertanto posto un problema di legittimità costituzionale, per
contrasto della legge delega n. 741/1959 e della successiva legge n.
1027/1960, con il disposto dell’art. 39, 2°, 3°, 4° co., sul presupposto che la
legge delega (e la legge di proroga della delega) avrebbero determinato una
sostanziale elusione della seconda parte dell’art. 39 Cost., attribuendo di
fatto efficacia erga omnes ai contratti collettivi secondo modi e forme
diversi da quelli prefigurati dalla Costituzione.
74
I minimi di
trattamento
“economico e
normativo”
ex l. n. 74 del
1959

La Corte costituzionale, investita della questione, ha respinto – con la
sentenza 19 dicembre 1962, n. 106 – l’eccezione di illegittimità
costituzionale sollevata nei riguardi della legge n. 741/59, accogliendola
invece per l’art. 2 della legge di proroga del 1960. La Corte ha elaborato la
tesi della cd. costituzionalità provvisoria. Secondo la Consulta, il
meccanismo ex lege n. 741/59 può considerarsi come un meccanismo
provvisorio per raggiungere lo stesso effetto che conseguirebbe
dall’attuazione dell’art. 39 della Cost., nell’attesa che ciò avvenga. Ma se il
sistema da provvisorio tende a diventare permanente – come sarebbe
dimostrato dalla legge di proroga dell’efficacia temporale della delega –
allora se ne dovrebbe affermare l’incostituzionalità.
Peraltro, il ragionamento sotteso a questa pronuncia della Corte
costituzionale non è esente da un’imprecisione logica, perché fa coincidere
la “provvisorietà” con l’unicità della delega: non può, in altri termini,
escludersi la provvisorietà solo perché il legislatore con legge successiva ha
“prorogato” la delega. In realtà la Corte ha voluto impedire in radice la
reiterazione di un meccanismo che, se lasciato operare nel tempo, avrebbe
effettivamente eluso quanto previsto dall’art. 39 Cost.
Di tutt’altro tipo è la vicenda legislativa relativa all’estensione indiretta
dell’efficacia dei contratti collettivi aziendali, conseguita mediante
l’applicazione dell’art. 36 dello Statuto dei lavoratori. Tale norma
prevede che, nei provvedimenti di concessione di benefici finanziari a
carico dello Stato e nei capitolati di appalto attinenti all’esecuzione di opere
pubbliche, debba essere inserita una clausola esplicita che obblighi il
beneficiario o l’appaltatore ad applicare trattamenti non inferiori a quelli
stabiliti dai contratti collettivi. Conseguentemente, il beneficiario e
l’appaltatore hanno l’onere di applicare “condizioni non inferiori a quelle
75
Incostituzio-
nalità della
proroga della
delega: la
teoria della
costituziona-
lità
provvisoria
Onere di
applicazione
dei minimi
contrattuali
per
appaltatori di
opere
pubbliche e
beneficiari di
agevolazioni
finanziare a
carico dello
Stato ex art.
36 St. lav.

isultanti dai contratti collettivi” indipendentemente dalla loro iscrizione ai
sindacati.
Trattasi in definitiva di un’altra ipotesi di estensione dell’efficacia dei
contratti collettivi oltre gli appartenenti alle associazioni sindacali
stipulanti. In questo caso, però, non si pone il problema di costituzionalità:
con riferimento all’art. 36 St. lav. non si può parlare di efficacia
obbligatoria del contratto collettivo, perché l’art. 36 non fonda un obbligo
in capo a soggetti non iscritti alle associazioni sindacali di applicarlo:
l’applicazione di trattamenti non inferiori a quelli stabiliti dai contratti
collettivi costituisce, infatti, solamente un onere per l’imprenditore che
voglia accedere a questi benefici o aggiudicarsi l’appalto.
La tecnica di estensione de facto (indiretta) dell’efficacia del contratto
collettivo è stata applicata nel tempo anche in altri casi (ad es., in
determinati periodi, per la fiscalizzazione degli oneri di previdenza sociale
a carico del datore di lavoro).
3.5. Inderogabilità del contratto collettivo da parte del contratto
individuale.
Per capire come il contratto collettivo spieghi efficacia sul contratto
individuale si è fatto ricorso al meccanismo della rappresentanza (le
associazioni sindacali stipulanti il contratto collettivo sarebbero
rappresentanti dei singoli datori di lavoro e lavoratori).
Se utilizziamo l’istituto della rappresentanza, dobbiamo però concludere
che il singolo lavoratore ed il singolo datore di lavoro, pur essendo iscritti
alle rispettive associazioni sindacali, possono, stipulando il contratto
individuale di lavoro, regolare diversamente il loro rapporto rispetto a
76

quanto stabilito dal contratto collettivo, perché, essendo i rappresentati i
domini negotii, hanno la piena titolarità del potere contrattuale. Così
verrebbe, però, del tutto vanificata la funzione economico-sociale del
contratto collettivo (che consiste, come più volte ribadito, nel rimuovere la
debolezza negoziale dei lavoratori uti singuli nei confronti dei datori di
lavoro).
L’insufficienza di questa soluzione, fondata sul solo istituto civilistico della
rappresentanza, ha portato prima la dottrina e poi la giurisprudenza a
negarne la validità e a cercare di fondare comunque, con diverse
argomentazioni, l’inderogabilità in peius del contratto collettivo da parte
del contratto individuale.
In un primo tempo, un civilista, Francesco Santoro Passarelli ha fatto
riferimento alla normativa sul mandato conferito anche nell’interesse del
mandatario o di terzi, ex art. 1723, 2° co., c.c. Questa dottrina si è basata
sull’irrevocabilità del mandato conferito anche nell’interesse del
mandatario o di terzi per argomentare l’inderogabilità del contratto
collettivo. Poiché, in base all’art. 1723 c.c., il mandato conferito anche
nell’interesse del mandatario o di terzi “non si estingue per revoca del
mandante, salvo che sia diversamente stabilito o ricorra una giusta causa di
revoca”, se ne è inferita la superiorità dell’interesse collettivo sull’interesse
individuale e, dunque, l’inderogabilità del contratto collettivo da parte del
contratto individuale.
Altra dottrina (A. Cessari) ha elaborato la teoria della dismissione dei
poteri negoziali: i lavoratori e i datori di lavoro, nel momento in cui si
iscrivono al sindacato, dismetterebbero il proprio potere di regolazione
autonoma del rapporto contrattuale. Ammettendo che ciò sia vero - vale a
dire che l’iscrizione al sindacato possa essere interpretata come dismissione
del proprio potere di regolazione autonoma del rapporto di lavoro - ne
77
Il fondamento
della
inderogabilità
in peius
La normativa
sul
concordato
collettivo e la
prevalenza
dell’interesse
individuale
su quello
collettivo
La teoria della
dismissione dei
poteri

conseguirebbe, tuttavia, unicamente l’obbligo dei singoli lavoratori e dei
singoli datori di lavoro di mantenere ferma la disciplina posta a livello
collettivo. Nel momento in cui i singoli stipulassero un contratto
individuale difforme da quanto previsto dal contratto collettivo, non si
potrebbe in alcun modo argomentare la nullità delle clausole difformi del
contratto individuale; nullità che potrebbe derivare solo dalla violazione di
una norma imperativa. Quand’anche questa costruzione, così come quella
precedente, fosse fondata, ne potrebbe conseguire solo una responsabilità
(di tipo risarcitorio) nei confronti dell’associazione sindacale, per non aver
tenuta ferma la disciplina collettiva, non la nullità delle clausole individuali
difformi.
Per poter argomentare l’efficacia reale del contratto collettivo sul contratto
individuale (cioè appunto la nullità delle clausole individuali difformi e
l’automatica sostituzione con quelle del contratto collettivo) occorrerebbe
una norma di legge che attribuisse al contratto collettivo la stessa forza
della norma imperativa. Come si ricorderà, questa era la conclusione cui
già perveniva Messina, ragionando, nel periodo pre-corporativo,
unicamente sulla base del diritto comune (vedi retro cap. I, par. 4).
La giurisprudenza ritiene di poter rinvenire questa norma nell’art. 2077 c.c.
di cui afferma la perdurante vigenza. La disposizione, così come tutte le
disposizioni del codice civile sul contratto collettivo, disciplina il contratto
collettivo stipulato nel periodo corporativo, affermando il principio della
inderogabilità in peius del contratto collettivo ad opera del contratto
individuale. Secondo la giurisprudenza, la norma è applicabile (ed
addirittura in via diretta e non analogica) anche agli odierni contratti
collettivi cd. di diritto comune, perché l’inderogabilità sarebbe una
caratteristica intrinseca ad ogni contratto collettivo, senza la quale esso
78
La giurisprudenza
e la tesi
della perdurante
vigenza
dell’art. 2077
c.c.

perderebbe la sua tipica funzione economico-sociale di tutela del lavoratore
- contraente debole.
La dottrina ha, peraltro, sempre criticato questo orientamento, affermando
che la giurisprudenza dà per scontato quel che invece sarebbe da
dimostrare: cioè la coessenzialità del requisito della inderogabilità in peius
ad ogni tipo di contratto collettivo.
Si intende, neppure la dottrina dubita dell’inderogabilità del contratto
collettivo da parte del contratto individuale; e la storia dell’inderogabilità è
la storia dei tentativi dottrinali di fondarla.
Per argomentare l’efficacia reale del contratto collettivo, la dottrina
attualmente si basa sul disposto dell’art. 2113 c.c., novellato dalla legge 11
agosto 1973, n. 533, che ha riformato il processo del lavoro e che
stabilisce: “Le rinunce e le transazioni che hanno per oggetto diritti del
prestatore di lavoro derivanti da disposizioni inderogabili della legge e dei
contratti o accordi collettivi, concernenti i rapporti di cui all’art. 409 del
codice di procedura civile, non sono valide”.
Nel 1973, il legislatore mette dunque sullo stesso piano le disposizioni
inderogabili della legge e quelle del contratto collettivo: dall’art. 2113 c.c.
può desumersi che le disposizioni del contratto collettivo non dichiarate
derogabili dalle parti concorrono a definire la disciplina del rapporto
individuale di lavoro alla stessa stregua delle disposizioni inderogabili di
legge.
La dottrina ha dunque trovato finalmente nell’art. 2113 c.c. il fondamento
dell’inderogabilità in peius (e della derogabilità in melius) del contratto
collettivo, cui la giurisprudenza, come visto, arriva per altra via, cioè
applicando l’art. 2077 c.c.
In altre parole, nella soluzione del problema del rapporto tra contratto
collettivo e contratto individuale, giurisprudenza e dottrina pervengono alla
79
La desumibilità
della regola
della
inderogabilità
in peius
dall’art. 2113
c.c.

medesima conclusione, pur divergendo per le argomentazioni utilizzate per
affermarla.
***
Una volta stabilito che, nei rapporti tra contratto collettivo - ovviamente
applicabile tra le parti - e contratto individuale, la regola è quella della
derogabilità in melius e della inderogabilità in peius, si pone il problema
di stabilire, in concreto, se, in caso di disciplina difforme del contratto
individuale rispetto a quello collettivo, questa sia migliorativa ovvero
peggiorativa per il lavoratore.
Astrattamente, il raffronto potrebbe essere effettuato in due diversi modi: si
potrebbe procedere ad un raffronto del contenuto dei due contratti nella
loro interezza; ovvero procedere ad un confronto analitico clausola per
clausola.
Entrambi i metodi di raffronto sono criticabili. Il primo criterio, quello del
confronto globale, è impraticabile perché vorrebbe mettere a confronto
disposizioni del tutto eterogenee e quindi incommensurabili (ad es., misura
della retribuzione e durata delle ferie).
Il secondo criterio, quello del raffronto clausola per clausola, è, a sua volta,
inappagante, poiché cogliendo il fior da fiore, cioè cumulando il meglio del
contratto collettivo con il meglio del contratto individuale, finisce per
costruire un regolamento di interessi non voluto né dai contraenti collettivi
né dai contraenti individuali.
Non a caso è dunque prevalso un criterio intermedio: il raffronto va
effettuato istituto per istituto. Non si procede, dunque, ad un raffronto tra
l’intero contenuto dei due contratti, né un raffronto clausola per clausola,
ma per l’insieme omogeneo di clausole che costituiscono “un istituto” (ad
es. la malattia).
80
I criteri di
raffronto tra
contratto
collettivo e
contratto
individuale
Raffronto
istituto per
istituto

Col che non si sono risolti tutti i problemi perché incerti sono anche i
confini di ciò che si deve intendere per istituto. Prendiamo ad esempio la
retribuzione. La struttura della retribuzione, così come viene determinata
dai contratti collettivi, è complessa, essendo essa composta da diversi
elementi. Alla retribuzione base si affiancano una serie di emolumenti e di
indennità di natura retributiva, variamente denominate (ad es. tredicesima
mensilità, supplemento per lavoro festivo, indennità di turno, supplemento
per il lavoro straordinario, ecc.). Si pone, pertanto, il problema di stabilire
se la retribuzione nel suo complesso debba considerarsi come un istituto
unico oppure se le singole componenti siano esse stesse da considerarsi
come istituti distinti (con la conseguenza che, se si ritenesse, ad esempio, il
compenso per lavoro straordinario come un istituto autonomo, non si
potrebbe compensare l’eventuale minor supplemento per lo straordinario
previsto dal contratto individuale con altri elementi retributivi migliorativi).
La tesi assolutamente prevalente è che la retribuzione nel suo complesso sia
un istituto unico: ciò che rileva è che la retribuzione complessivamente
dovuta in base al contratto individuale non sia inferiore alla retribuzione
complessivamente prevista sulla base del contratto collettivo.
Il rilievo di tale orientamento è evidente rispetto al problema del cd.
assorbimento dei superminimi. Supponiamo che il contratto collettivo
preveda, a fronte dello svolgimento di una determinata mansione, una
retribuzione pari a 100, mentre il contratto individuale preveda una
retribuzione pari a 120. La differenza, pari a 20, costituisce il cd.
superminimo, cioè la quota della retribuzione ottenuta in sede di
negoziazione individuale, che si aggiunge a quella minima inderogabile
dovuta sulla base del contratto collettivo.
Se, a seguito del rinnovo del contratto collettivo, la retribuzione ivi prevista
viene portata a 110, il lavoratore conserverà il superminimo di 20 (con
81
La regola del
riassorbimento
dei
superminimi
retributivi

etribuzione finale pari a 130) o vi sarà un assorbimento di tutto o parte del
superminimo nella retribuzione base? La giurisprudenza tende a ritenere
che la regola sia quella dell’assorbimento: il lavoratore, a meno che non
dimostri (incombendo su di lui l’onere della prova) che quel superminimo è
stato pattuito intuitu personae, per particolari meriti individuali (Cass. 22
gennaio 1979, n. 491, Cass. 11 ottobre 1989, n. 4064), conserverà così una
retribuzione complessiva sempre pari a 120.
Questo orientamento della giurisprudenza è appunto determinato dal fatto
che si considera la retribuzione come un istituto unitario, mettendo a
confronto l’intero livello retributivo previsto dal contratto collettivo con
l’intero livello retributivo previsto dal contratto individuale. Se si ritenesse,
al contrario, che la retribuzione-base e il superminimo fossero istituti
distinti si dovrebbe arrivare alla soluzione opposta, vale a dire quella del
cumulo e non dell’assorbimento.
3.6. La successione dei contratti collettivi nel tempo e il problema dei
diritti quesiti.
Il principio della inderogabilità in peius opera solo nei rapporti tra
contratto collettivo e contratto individuale di lavoro; esso non opera nel
caso di successione di contratti collettivi nel tempo (un contratto
collettivo successivo può modificare in peius per il lavoratore il trattamento
previsto dal precedente contratto collettivo, senza che possa ostarvi il
principio dei cd. diritti acquisiti). Non esiste infatti un diritto alla
intangibilità del regolamento contrattuale.
Questa conclusione risulta chiara se si considera che il contratto collettivo
non si “incorpora” nel contratto individuale. Il contratto collettivo
82
Il contratto
collettivo
conforma
dall’esterno il
contratto
individuale e
non si
“incorpora”
in esso

conforma solamente dall’esterno, operando al pari di una norma imperativa
di legge, il contenuto del contratto individuale di lavoro e non si incorpora
in esso, come per un certo tempo erroneamente si era creduto. Di
conseguenza è ben possibile che un contratto collettivo modifichi
peggiorativamente, per il futuro, il trattamento previsto da un contratto
collettivo precedente.
Di diritto quesito si può parlare propriamente e correttamente in un altro
senso: cioè nel senso che il contratto collettivo non può disporre dei diritti
che sono già maturati e entrati nel patrimonio del lavoratore sulla base della
preesistente regolamentazione contrattuale.
Si ipotizzi che il contratto collettivo preveda una retribuzione pari a 100 e
che un successivo contratto collettivo preveda una retribuzione pari a 80. Si
ponga anche l’ipotesi che questo successivo contratto collettivo preveda la
propria efficacia retroattiva (il che è perfettamente ammissibile perché l’art.
11, 2° co., delle disposizioni preliminari del codice civile, in base al quale
“i contratti collettivi di lavoro possono stabilire per la loro efficacia una
data anteriore alla pubblicazione, purché non preceda quella della
stipulazione”, concerne solo i contratti collettivi corporativi).
Il contratto collettivo peggiorativo con efficacia retroattiva incontra,
appunto, il limite dei diritti quesiti (nel caso di specie, il diritto già maturato
ad una retribuzione pari a 100). Infatti, il contratto collettivo successivo
può sempre modificare in peius quello precedente, ma solo per il futuro. Il
contratto collettivo non può invece incidere sul passato o, per meglio dire,
sui diritti dei lavoratori che siano già sorti e siano già entrati nel patrimonio
giuridico di questi ultimi.
La regola – tradizionale – della indisponibilità da parte del contratto
collettivo dei diritti quesiti dei lavoratori non discende dall’art. 2113 c.c.
che si limita a disciplinare gli atti di disposizioni individuali; essa discende
83
La
successione
di contratti
collettivi e il
problema dei
diritti quesiti

sostanzialmente dall’interpretazione del contenuto mandato sindacale,
poiché si ritiene che il mandato conferito dai lavoratori al sindacato
comprenda solo il potere di regolare rapporti di lavoro, non di disporre dei
diritti già entrati a far parte del patrimonio dei singoli. Una disposizione di
tali diritti necessiterebbe di un atto individuale (nei limiti dell’art. 2113
c.c.).
Nulla vieta invece al contratto collettivo, come detto, di introdurre per il
futuro un trattamento peggiore di quello previsto dal precedente contratto
collettivo, poiché in tal caso il lavoratore non è ancora titolare di un diritto
(che in effetti non è ancora maturato), ma di una mera aspettativa alla
percezione, in futuro, di un certo trattamento economico.
Il problema dei diritti quesiti nasce, non soltanto con riguardo ai contratti
collettivi peggiorativi con efficacia retroattiva, ma anche con riguardo ai
cd. contratti collettivi transattivi. Poniamo il caso che sorga una
controversia sull’interpretazione di una clausola del contratto collettivo
relativa, ad esempio, ad un elemento della retribuzione. Le parti contrattuali
che avevano stipulato il contratto collettivo su cui è sorta la controversia
possono comporla stipulando un nuovo contratto, appunto, transattivo, in
cui si prevede che i lavoratori, per il passato, abbiano diritto a percepire una
determinata somma, mentre per il futuro varrà una nuova disciplina della
materia.
È evidente che i contratti collettivi transattivi finiscono per scontrarsi con il
principio dei diritti quesiti, per la parte in cui vanno ad incidere su diritti
già maturati ed entrati a far parte del patrimonio dei lavoratori. Ed analogo
problema sorge per i contratti collettivi interpretativi.
84
I contratti
collettivi
transattivi e
interpretativi

3.7. Il rapporto tra legge e contratto collettivo.
Il contratto collettivo è un atto giuridico del tutto peculiare, che si può
definire al tempo stesso contratto ed atto normativo. Infatti, pur operando
sul contratto individuale alla stregua di una norma imperativa di legge, esso
rimane pur sempre un contratto e da questa qualificazione contrattuale
discende una serie di conseguenze.
Talora si discute se esso possa essere considerato una fonte e, in caso
positivo, quale tipo di fonte. Certamente non può essere considerato una
fonte di diritto obiettivo, come il contratto collettivo corporativo,
espressamente incluso nell’elenco delle fonti dall’art. 1 delle disposizioni
preliminari del codice civile (“Sono fonti del diritto: 1. le leggi; 2. i
regolamenti; 3. le norme corporative; 4. gli usi”).
Neppure può essere considerato assurto tra le fonti del diritto in seguito al
d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 40, che ha introdotto, tra i motivi di ricorso per
cassazione, la violazione o la falsa applicazione dei “contratti e accordi
collettivi nazionali di lavoro”, estendendo così il regime già previsto per il
pubblico impiego (v. ora art. 63 ult. co. d. lgs. 165/2001) anche al contratto
collettivo nel settore privato. La norma non necessariamente implica che il
contratto collettivo sia considerato come fonte: la funzione nomofilattica
della Corte di cassazione si può spiegare con la necessità di controllare
tanto l’interpretazione quanto l’applicazione di tutte le norme giuridiche
provviste di un certo grado di generalità, comprendendo in tale categoria
anche le norme poste da fonti extrastatuali (così la dottrina processualistica,
in particolare B.Sassani).
Ad esempio, al contratto collettivo si applicano le disposizioni dettate dal
codice civile per l’interpretazione dei contratti (artt. 1362 ss. c.c.). Ancora,
poiché il contratto collettivo è un atto di autonomia privata non vale il
85
Il contratto
collettivo non
è fonte di
diritto
obiettivo
Contratto
collettivo e
ricorribilità in
Cassazione
Contratto
collettivo e
interpretazione

principio iura novit curia e, dunque, chi agisce in giudizio sulla base dello
stesso ha l’onere di produrlo.
Inoltre, il contratto collettivo è sottordinato rispetto alla legge: le sue
clausole non possono derogare a norme imperative di legge. Più
precisamente, il contratto collettivo (come quello individuale) non può
derogare in peius alle norme imperative di legge, mentre può derogarvi in
melius.
L’inderogabilità è dunque relativa, non assoluta, essendo vietate solo le
deroghe peggiorative per il lavoratore. La regola dell’inderogabilità
unilaterale risponde alla stessa natura del diritto del lavoro, che nasce come
disciplina protettiva dei lavoratori. Una disposizione che deroghi in melius
ad una norma imperativa di legge non si pone perciò in contrasto con
quest’ultima, giacché non fa altro che sviluppare il programma protettivo
del lavoratore contenuto nelle stesse disposizioni di legge.
Se questa è la regola generale che governa i rapporti tra legge ed
autonomia collettiva, va tuttavia osservato che essa incontra alcune
eccezioni.
In certi casi, infatti, la legge ha consentito ai contratti collettivi di disporre
anche in peius rispetto alla stessa (v. da ultimo art. 8, l. n. 148/2011); in
altri casi la legge ha previsto la sua inderogabilità assoluta, con
conseguente nullità delle clausole dei contratti collettivi derogative sia in
peius sia in melius (come è avvenuto, ad es., per quelle disposizioni che
hanno posto tetti massimi alla dinamica dell’indennità di contingenza, con
il fine di contenere l’andamento del costo del lavoro e, attraverso di esso,
dell’inflazione: cfr. legge 31 marzo 1977, n. 91; legge 12 giugno 1984, n.
219; legge 26 febbraio 1986, n. 38).
Negli anni ’90 del secolo scorso il legislatore ha spesso consentito in
ipotesi specifiche (v. ad es. art. 4, co. 11°, l. n. 223 del 1991), ai contratti
86
La regola
della
inderogabilità
in peius delle
norme
interpretative
di legge
L’emergere di
norme
semimperative
in quanto
derogabili
anche in peius
dai contratti
collettivi
L’art. 8 della
l. n. 148 del
2011

collettivi di derogare a norme imperative di legge, flessibilizzandone il
contenuto (si è aperta in quel periodo la stagione della flessibilità
contrattata o controllata dal sindacato); con l’art. 8, della l. n. 148 del 2011
si è attribuito ai contrati collettivi, però solo aziendali e territoriali, il potere
di derogare non solo alle disposizioni contenute nei contratti nazionali ma
anche alle disposizioni imperative di legge in una ampia serie di materie;
disposizioni che così divengono semimperative.
A questi contratti è stata attribuita anche efficacia erga omes. L’ampiezza
delle materie nell’ambito delle quali la disciplina è derogabile dai contratti
collettivi indica una chiara tendenza alla ritrazione delle norme
inderogabili, sul presupposto dell’esistenza di un doppio livello di
imperatività: quello irrinunciabile, segnato dalle norme costituzionali
comunitarie ed internazionali, e quello derivante dalla legge ordinaria su
cui il legislatore può sempre incidere. E in questo caso egli l’ha fatto
indirettamente, accordando tale potere ai contratti collettivi.
Nel caso di norma di legge che fissi tetti massimi alla contrattazione
collettiva sancendo la propria assoluta inderogabilità, si pone un problema
di legittimità costituzionale, giacché il principio di libertà sindacale, di cui
al 1° co. dell’art. 39 Cost., implica, come si è visto, anche la libertà di
azione sindacale, che a sua volta implica la libertà di contrattazione.
In effetti, con riferimento alle norme introdotte in materia di indennità di
contingenza, tra la fine degli anni ’70 e la metà degli anni ’80, del secolo
scorso, la Corte costituzionale è stata investita a più riprese della questione.
In un primo momento, la Corte costituzionale (cfr. Corte cost. n. 141/1980)
ha “eluso” il problema, limitandosi ad osservare che, fino a quando l’art. 39
Cost. non fosse attuato, non si porrebbe nemmeno il problema del contrasto
tra attività normativa del Parlamento e attività normativa del sindacato (ma
l’argomentazione non convince, perché l’ipotizzato contrasto non
87
Eccezioni
alla regola
della
derogabilità
in melius: i
cd. massimi
legislativi

iguardava la seconda parte dell’art. 39 Cost., bensì il primo comma, che è
norma immediatamente precettiva).
In una seconda sentenza (v. Corte cost. n. 34/1985) la Corte ha avuto modo
di effettuare un’ulteriore precisazione: dall’art. 39 Cost. non deriva una
riserva di competenza normativa a favore delle associazioni sindacali in
materia di lavoro e, là dove interessi generali debbano essere perseguiti, il
legislatore può sempre intervenire, anche limitando l’azione contrattuale
delle associazioni sindacali. E’ stato però lasciato in ombra il problema dei
limiti all’intervento legislativo.
Solo successivamente, nella sentenza n. 697 del 1988, la giurisprudenza ha
cominciato ad affrontare anche questo profilo, per trattarne infine in modo
consapevole nella sentenza Corte cost. n. 124 del 1991 (nonostante che la
questione di legittimità costituzionale fosse stata in questo caso sollevata in
relazione all’art. 36 Cost.). Sebbene riferita alle limitazioni legali del
meccanismo d’indicizzazione dei salari, contenuto nel d.l. 1 febbraio 1977,
n. 12, la decisione contiene indicazioni che vanno ben oltre la specifica
questione esaminata, in particolare il monito che interventi coercitivi da
parte della legge, sotto forma di limiti massimi alla contrattazione
collettiva, sono ammissibili solo per ragioni eccezionali, o in situazioni di
emergenza, e di conseguenza devono essere di natura transitoria.
3.8. Gli accordi di concertazione.
La cd. politica concertativa ha interessato il nostro diritto sindacale dagli
anni ’80 in poi. Inizialmente, nell’ambito della politica dei redditi, si sono
stipulati accordi tra le cd. “parti sociali” (cioè le associazioni sindacali dei
datori di lavoro e quelle dei lavoratori) da una parte, ed il Governo,
dall’altra: si è trattato di accordi trilaterali, per i quali viene utilizzato il
88
Le politiche
concertative
dagli anni ’80
in poi

nome di “protocolli”, generalmente finalizzati, come si è detto, alla
definizione delle politiche dei redditi.
Il primo, più significativo, accordo di concertazione è quello del 22 gennaio
1983. Anche il famoso Protocollo del 23 luglio 1993 è un accordo di
concertazione, perché contiene, non solo una parte relativa alle RSU e agli
assetti della contrattazione collettiva, ma anche una parte che specifica gli
impegni, assunti dal Governo, in materia di politica fiscale, di politica
tariffaria, etc.
Nel 1998 con il cd. “Patto di Natale” (stipulato il 22 dicembre) addirittura il
metodo concertativo viene delineato come strutturale: vi si prevede infatti
che, per le materie di politica sociale che comportino un impegno a carico
del bilancio dello Stato, il Governo proceda ad un confronto preventivo con
le parti sociali, stabilendo anche il termine per la formulazione di
valutazioni ed eventuali proposte collettive. Sostanzialmente tutte le
decisioni che attengono alla politica sociale dovrebbero, in base
all’accordo, passare attraverso questo tavolo concertativo.
Il Libro bianco sul mercato del lavoro dell’ottobre 2001 (che contiene le
linee di politica del lavoro del governo allora in carica) adotta, nei confronti
della concertazione, un atteggiamento ambiguo. Da un lato, preferisce
usare l’espressione dialogo sociale in luogo dell’espressione abituale
“concertazione”, mutuando la nuova terminologia dal contesto comunitario.
In effetti, il Trattato istitutivo della Comunità europea, modificato con il
Trattato di Amsterdam nel 1999, prevede che, prima di assumere una
qualsiasi iniziativa di tipo legislativo in materia di politica sociale, la
Commissione convochi le associazioni sindacali europee dei lavoratori e
dei datori di lavoro, chiedendo se non intendano adottare esse stesse una
disciplina di natura contrattual-collettiva. Questa eventuale disciplina
89
Dalla
concertazione
al dialogo
sociale

contrattuale può essere recepita poi in una decisione del Consiglio (art. 155
TFUE).
Dunque, il Libro bianco mutua il termine dialogo sociale dal diritto
comunitario. La soluzione del Libro bianco si ispira alla metodologia
comunitaria: solo nel caso di rifiuto delle parti sociali di impegnarsi in un
negoziato, l’iniziativa legislativa promanante dal Governo o dalla Regione
potrà prendere il suo corso. Nel caso, invece, in cui un negoziato sia
concluso positivamente, si prevede l’impegno del Governo alla recezione
legislativa dell’accordo tra le parti sociali.
L’uso dell’espressione dialogo sociale, in luogo di concertazione, sembra
sottendere una visione politica differente, perché la politica concertativa
mirava di fatto alla ricerca di un consenso tra le parti sociali, come
presupposto necessario per poter legiferare. Qui invece si prevede
espressamente l’ipotesi di una mancanza di accordo: le materie inerenti alla
politica sociale devono essere prima sottoposte all’attenzione della parti
sociali, ma, nel caso in cui non venga raggiunto un accordo tra esse, ciò
non può costituire un ostacolo all’intervento legislativo dello Stato o delle
Regioni.
Inoltre, si prevede addirittura l’ipotesi di mancanza di accordo dovuta a
dissenso tra le associazioni sindacali situate, per così dire, sullo stesso
versante (ad es. tra le diverse associazioni sindacali dei lavoratori). Così
prevede il Libro bianco: “naturalmente l’adozione di tale metodologia (…)
non può compromettere la rapidità del procedimento decisionale. In caso di
disaccordo tra gli stessi attori sociali sarà necessario ricorrere alla regola
della maggioranza, senza pretendere unanimismi che pregiudicherebbero il
buon funzionamento dello stesso dialogo sociale”.
E’ da notare che dopo il Libro bianco è stato stipulato, nel luglio 2002, il
cd. “Patto per l’Italia”, anch’esso un accordo concertativo, che contiene
90

alcune previsioni da adottarsi in materia di politica dei redditi e politica
sociale. Questo accordo è stato concluso tra il Governo, da una parte, e le
parti sociali, dall’altra, ad eccezione della CGIL. Si può dunque constatare
il mutamento di linea politica, che non cerca l’unanimità dei consensi.
L’accordo quadro del 22 gennaio 2009, rispetto al protocollo del 23 luglio
1993, ha una natura “pura” di accordo interconfederale (ed analogamente
l’accordo del 28 giugno 2011): il Governo non è presente come terzo che
mette a disposizione risorse normative e finanziarie come, appunto, nel
protocollo del 23 luglio 1993. Incidentalmente si ricordi, peraltro, che
l’accordo del 2009 non è stato sottoscritto dalla CGIL.
Così inquadrati gli accordi concertativi nel quadro della politica sindacale,
dal punto di vista giuridico occorre valutarli alla luce delle norme
costituzionali.
Il punto di partenza, per affrontare la questione, è la sentenza della Corte
costituzionale del 7 febbraio 1985, n. 34. In tale occasione, la Consulta ha
avuto modo di precisare che gli accordi di concertazione - nei quali il
Governo compare, non come mero mediatore, bensì come soggetto che
assume in proprio una serie di impegni politici - non rientrano nel quadro
delineato dall’art. 39 della Costituzione, perché non si tratta di
contrattazione collettiva in senso proprio.
Ciò ovviamente non significa che gli accordi di concertazione, pur non
ricadendo sotto la protezione dell’art. 39 Cost., contrastino con il quadro
costituzionale. Invero, taluno si è chiesto se da questi accordi di
concertazione non nasca una limitazione del potere legislativo. Ma
l’impegno che il Governo assume è un impegno di carattere politico, a
presentare disegni di legge e ad adoperarsi affinché il Parlamento approvi
provvedimenti legislativi che siano coerenti con gli accordi presi,
rimanendo in ogni caso indiscussa la sovranità del Parlamento.
91
La
collocazione
degli accordi di
concertazione
nel quadro
costituzionale

Al di là della loro qualificazione rispetto al quadro costituzionale, gli
accordi di concertazione pongono problemi più specifici, inerenti al loro
contenuto. Ad esempio, il protocollo del luglio del 1993 ha contenuti
complessi: v’è una parte che riguarda gli impegni del Governo e v’è
un’altra parte che riguarda i profili più squisitamente contrattuali (cioè la
regolazione degli assetti che deve assumere la contrattazione collettiva,
articolata su due livelli, nazionale e aziendale).
Ci si chiede quale sia la relazione tra le diverse parti di cui si compongono
questi protocolli e se l’eventuale inadempimento, da parte del Governo,
degli impegni assunti in materia di politica fiscale e di politica sociale
possa riverberarsi sulla validità della parte inerente i profili contrattuali. Ci
si chiede insomma se le due parti siano legate da un nesso funzionale, tale
per cui l’inadempimento di un parte, quella politica, possa ripercuotersi
sulla parte propriamente contrattuale.
La questione è per ora solo teorica. Secondo dottrina autorevole (G.
Giugni) sarebbe da preferire la tesi negativa.
3.9. Il concorso/conflitto tra contratti collettivi di diverso livello.
Come si è già detto, in Italia, il sistema di contrattazione collettiva è
articolato: vengono infatti stipulati accordi collettivi interconfederali,
contratti collettivi nazionali e contratti collettivi decentrati, per lo più
aziendali.
In ragione dell’articolazione dei diversi livelli contrattuali è possibile che
ad un determinato rapporto di lavoro siano astrattamente applicabili più
contratti collettivi [ad esempio, un accordo interconfederale (accordo
interconfederale sulle RSU), un contratto nazionale di categoria (contratto
92

nazionale di categoria dei metalmeccanici), un contratto aziendale]. Il
prestatore di lavoro vede dunque spesso regolato il proprio rapporto di
lavoro, oltre che dalle disposizioni del contratto individuale, dalle
disposizioni di più contratti collettivi.
Nulla quaestio nel caso di semplice concorso di contratti collettivi di
diverso livello. Il problema sorge, invero, quando i diversi contratti
collettivi, astrattamente applicabili al rapporto di lavoro, entrino in conflitto
tra loro, regolando le medesime materie con contenuti diversi (ad es.,
prevedendo una differente misura della retribuzione).
Nel caso di concorso/conflitto tra contratti collettivi di diverso livello, tutti
astrattamente applicabili al rapporto di lavoro, sorge il problema di
selezionare la disciplina applicabile.
Nella prassi, la questione si è posta essenzialmente in ordine al rapporto tra
contratto nazionale e contratto aziendale. In particolare, la giurisprudenza
ha dovuto pronunciarsi sulla idoneità del contratto aziendale a derogare in
peius al contenuto delle disposizioni del contratto nazionale.
Parte della dottrina ha ritenuto che la soluzione della questione andasse
cercata anzitutto negli statuti delle associazioni sindacali, verificando se
essi contenessero criteri per la selezione del contratto collettivo applicabile.
Gli statuti delle associazioni sindacali appaiono però muti in ordine ai
rapporti tra i diversi livelli dell’associazione sindacale.
La giurisprudenza ha fatto allora riferimento a criteri di soluzione “esterni”.
In un primo tempo essa ha invocato l’art. 2077 c.c. (che, come si è già
visto, regola i rapporti tra contratto collettivo e contratto individuale).
L’applicazione, nel caso, dell’art. 2077 c.c. appare tuttavia oltremodo
problematica.
In primo luogo, vi è da superare il problema della sua applicabilità al
contratto collettivo postcorporativo. In secondo luogo, l’art. 2077 c.c. detta
93
Il concorso
tra contratti
collettivi di
diverso
livello
Il conflitto tra
contratti
collettivi di
diverso
livello
Il criterio del
favor

criteri per risolvere il problema del rapporto tra contratto collettivo e
contratto individuale: nel nostro caso, invece, la questione è ben diversa,
concernendo il rapporto tra due contratti pur sempre collettivi, benché
stipulati a diverso livello (nazionale e aziendale).
L’orientamento si è formato negli anni ‘60 quando i contratti aziendali
erano stipulati dalle commissioni interne, forme di rappresentanza di tutti i
lavoratori nell’azienda, elette da tutti i lavoratori, iscritti o non iscritti al
sindacato. Gli accordi interconfederali disciplinavano la costituzione ed il
funzionamento delle commissioni interne, escludendone però proprio la
competenza contrattuale (v. accordi interconfederali dell’ 8 maggio 1953 e
18 aprile 1966). La combinazione di questi due fattori (da un lato, le
commissioni interne non erano considerate organismi “sindacali” in senso
proprio; dall’altro, gli accordi che le istituivano ne escludevano la
competenza contrattuale) ha fatto sì che la giurisprudenza negasse la
qualificazione di contratto collettivo agli accordi stipulati dalle
commissioni interne, ritenendoli una somma di contratti individuali o
qualificandoli come “stipulazioni plurisoggettive”.
Considerando i contratti stipulati dalle commissioni interne come una
somma di contratti individuali, la giurisprudenza poteva applicare l’art.
2077 c.c., arrivando a sostenere che il contratto aziendale stipulato dalle
commissioni interne non potesse derogare in peius al contratto collettivo
nazionale.
Non appena però la giurisprudenza si rese conto – in concomitanza con
l’avvento delle RSA – che il contratto aziendale era anch’esso – al pari di
quello nazionale – un contratto collettivo (sia pure di ambito di
applicazione più limitato, riguardando solo i lavoratori di una determinata
impresa), il ricorso all’art. 2077 c.c. si rivelò impraticabile.
Si andò pertanto alla ricerca di altri criteri.
94

In un primo tempo, la giurisprudenza ha utilizzato il criterio gerarchico,
istituendo una sorta di gerarchia nei rapporti tra i contratti collettivi.
L’utilizzazione del criterio gerarchico ha, tuttavia, condotto la
giurisprudenza della Corte di cassazione ad adottare nello stesso anno, il
1978, due decisioni completamente opposte. In una prima decisione, la
Corte ritenne il contratto nazionale prevalente su quello aziendale (Cass. 18
gennaio 1978, n. 233); nella seconda decisione, ritenne che il contratto
aziendale dovesse prevalere su quello nazionale (Cass. 18 aprile 1978, n.
2018).
La prima sentenza affermò l’esistenza di un mandato discendente, dal
livello superiore della associazione sindacale al livello inferiore, con
conseguente prevalenza del contratto nazionale. Nella seconda sentenza la
Corte ricostruì invece i rapporti all’interno dell’associazione sindacale in
chiave di mandato ascendente, affermando che la contrattazione nazionale
si svolgerebbe in forza di un mandato conferito dalle strutture di livello
inferiore; mandato, questo, che dovrebbe intendersi revocato per effetto
della stipulazione, a livello decentrato, di un contratto collettivo di
contenuto difforme rispetto a quello nazionale.
L’essere la giurisprudenza giunta a conclusioni opposte utilizzando il
criterio gerarchico è chiaro indice della sua inconsistenza. Così si spiega
che i giudici abbiano dovuto ricercare altri e più persuasivi criteri, finendo
per attingere, come si vedrà, agli stessi criteri che generalmente si
utilizzano per risolvere le antinomie tra le norme di legge.
In primo luogo il criterio temporale; in secondo luogo, il criterio di
specialità.
Secondo un’impostazione, nella selezione della disciplina contrattuale
collettiva applicabile ad un rapporto di lavoro deve prevalere la fonte
posteriore, a nulla rilevando il giudizio circa il suo maggiore o minore
95
Il criterio
gerarchico
Il criterio
della
posteriorità
nel tempo

favore per il lavoratore. Se è successivo il contratto nazionale, prevarrà il
contratto nazionale; se è successivo il contratto aziendale, si applicherà
siffatto contratto.
Per la verità, anche questo criterio si presta, di per sé, a critiche. Infatti,
solo se il contratto aziendale succede ad un contratto nazionale è possibile
supporre una volontà dei contraenti a livello aziendale di modificare la
disciplina del contratto nazionale. Altra cosa è, invece, quando un contratto
nazionale difforme succede ad un contratto aziendale, giacché appare
dubbio affermare l’esistenza di una volontà modificativa delle disposizioni
del contratto aziendale da parte dei contraenti nazionali.
Il fondamento della prevalenza della fonte normativa successiva nel tempo
riposa proprio sulla volontà del soggetto, che ha prodotto l’atto normativo
successivo, di modificare o sostituire la disciplina precedente. Ma assai
difficilmente i contraenti a livello nazionale conosceranno quella
particolare regolamentazione di livello aziendale; e perciò non si potrà
ravvisare una loro volontà modificativa. Per tali ragioni, in dottrina si è
osservato che il principio della posteriorità nel tempo risulta inapplicabile
quando non vi sia identità tra i soggetti stipulanti.
In dottrina, con ormai significative adesioni da parte della giurisprudenza
(Cass. 12 luglio 1986 n. 4517), è stata proposta l’utilizzazione del criterio
della specialità (o di “specializzazione” o di “prevalenza della fonte più
vicina al rapporto da regolare”).
In tal modo si è affermata la prevalenza della disciplina speciale rispetto
alla disciplina generale e, di conseguenza, la prevalenza in ogni caso del
contratto aziendale, sia esso migliorativo o peggiorativo, quale fonte di
disciplina più vicina ai rapporti di lavoro e agli interessi che si intendono
regolare.
96
Il criterio di
specialità

L’importante conclusione attinta dall’evoluzione giurisprudenziale – e ciò,
sia che si utilizzi il criterio della posteriorità nel tempo, sia che si utilizzi il
criterio di specialità – è che il contratto aziendale può derogare anche in
peius al contratto collettivo nazionale. Viene dunque smentita l’esistenza di
un supposto principio di favore, secondo cui - come riteneva erroneamente
la giurisprudenza negli anni ’60 del secolo scorso - dovrebbe sempre
prevalere la disciplina più favorevole per il lavoratore.
Un siffatto principio di favor in realtà non esiste, se non nel caso dei
rapporti tra contratto collettivo e contratto individuale.
***
Per verità, il problema del conflitto tra contratti collettivi di diverso livello
è sembrato ridimensionarsi, soprattutto dopo la stipulazione del Protocollo
del 23 luglio del 1993. Tale accordo ha infatti inteso riordinare i rapporti
tra i diversi livelli della contrattazione collettiva, prevedendo che il
contratto aziendale non potesse riguardare la stessa materia e gli stessi
istituti già regolati dal contratto nazionale. In particolare, per quanto
riguarda la retribuzione, si prevedeva che il contratto aziendale
disciplinasse (solo) elementi retributivi legati alla redditività ed alla
produttività dell’impresa.
L’accordo quadro del 22 gennaio 2009 e il successivo accordo del 15 aprile
2009 a loro volta prevedono che “la contrattazione di secondo livello si
esercita per le materie delegate, in tutto o in parte, dal contratto collettivo
nazionale di lavoro di categoria o dalla legge e deve riguardare materie ed
istituti che non siano già stati negoziati in altri livelli di contrattazione,
secondo il principio del ne bis in idem”.
In più, gli accordi del 2009 hanno previsto che i contratti nazionali di
categoria consentano ai contratti aziendali di derogare anche in peius per i
lavoratori alle proprie previsioni. E ciò soprattutto in presenza di situazioni
97
Il contratto
aziendale
può
derogare
anche in
peius al
contratto
nazionale
Le regole
negoziali in
ordine al
riparto di
competenze e
le conseguenze
della loro
violazione

di crisi aziendali. L’accordo interconfederale (unitario) del 28 giugno 2011,
a sua volta, conferma che la contrattazione aziendale può svolgersi sulle
materie delegate dal contratto nazionale e che questo può consentire al
primo di derogare in peius alle sue previsioni.
Vi è, dunque, la tendenza ad un riordino del sistema di contrattazione
collettiva, che potrebbe prevenire la sovrapposizione di discipline
confliggenti, eliminando alla radice il problema del potenziale conflitto tra
contratti collettivi.
A ben guardare, però, nemmeno in tal modo il problema può dirsi
definitivamente, da un punto di vista giuridico, risolto.
Nel settore del lavoro privato, le regole relative alla ripartizione delle
competenze tra contratto nazionale e contratto aziendale sono di carattere
pattizio. La loro violazione non potrebbe, dunque, mai determinare la
nullità delle pattuizioni difformi, ai sensi dell’art. 1418 c.c., non
possedendo né il Protocollo del 1993, prima, né gli accordi del 2009 e del
2011, oggi, il carattere e la forza della norma imperativa di legge.
E ciò a differenza di quanto avviene nel pubblico impiego ove, essendo il
riparto di competenze tra il livello nazionale e quello decentrato frutto di
una norma imperativa di legge, il contratto aziendale che violasse tale
riparto è nullo (v. art. 40, co. 3-quinquies d.lgs. n. 165/2001 ed infra par.
3.12)
3.10. L’ambito soggettivo di efficacia del contratto aziendale. In
particolare, i cd. contratti gestionali.
Il contratto aziendale può dunque derogare al contratto nazionale, anche in
peius.
98

In tale ipotesi, non si pone certo un problema di efficacia del contratto
collettivo nei confronti del datore di lavoro (è infatti questo stesso soggetto
che stipula il contratto collettivo con la RSA o con il sindacato
provinciale). Si pone, semmai, un problema di determinazione dell’ambito
soggettivo di efficacia del contratto collettivo aziendale sul versante dei
lavoratori.
Fino a quando i contratti aziendali hanno avuto un contenuto
tendenzialmente migliorativo rispetto a quanto previsto dai contratti
nazionali, il problema praticamente non si è posto. Non vi era ovviamente
alcuna manifestazione di dissenso, neppure da parte dei lavoratori non
iscritti, nei confronti dell’applicazione di siffatti accordi aziendali. Ma, al
manifestarsi di dinamiche economiche recessive e di tendenze alla
contrazione dell’occupazione, hanno iniziato a diffondersi accordi aziendali
peggiorativi. In alcuni casi, tali accordi hanno previsto una diminuzione
della retribuzione al fine di evitare la riduzione dell’organico aziendale; in
altri casi, essi hanno dovuto affrontare fasi di crisi dell’azienda, anche
determinando i criteri di scelta dei lavoratori in esubero. Il vento della
globalizzazione ha poi portato recentemente alla stipulazione di accordi
aziendali fortemente innovativi rispetto al contenuto del contratto nazionale
con norme anche peggiorative rispetto a quest’ultimo (v. da ultimi gli
accordi Fiat Pomigliano d’Arco del 15 giugno 2010 e Fiat Mirafiori del 23
dicembre 2010, in appendice).
Ben si comprende, dunque, che in tali situazioni siano emerse
manifestazioni di dissenso, da parte dei lavoratori, rispetto all’applicazione
nei loro confronti di contratti aziendali ritenuti peggiorativi.
Quale è la rilevanza giuridica di tali manifestazioni di dissenso?
99
La rilevanza
giuridica del
dissenso dei
lavoratori

In dottrina e giurisprudenza si ritiene pacificamente che il dissenso
manifestato dai lavoratori iscritti al sindacato stipulante non abbia rilevanza
giuridica.
Più complessa è invece la questione nel caso di lavoratori non iscritti al
sindacato stipulante. Si potrebbe dire, in via di prima approssimazione, che
il contratto collettivo aziendale non li concerna, essendo stato sottoscritto
da un soggetto collettivo che non li rappresenta. Sennonché, questa
conclusione deve essere in parte corretta. Occorrerà, infatti, verificare se
nel contratto individuale di lavoro vi è una clausola di rinvio; essa potrebbe
contenere anche un rinvio formale alla contrattazione collettiva e dunque a
tutti i contratti collettivi che si succedono nel tempo, siano essi nazionali o
aziendali, migliorativi o peggiorativi (v. supra par. 3.4).
Il meccanismo del rinvio, peraltro, può ridurre il problema del dissenso, ma
non eliminarlo del tutto. Infatti, il rinvio, anche formale e non recettizio, a
nulla rileva in caso di rottura dell’unità contrattuale con la stipulazione di
accordi cd. separati. Si ipotizzi che il contratto aziendale peggiorativo non
sia stipulato da tutti i sindacati stipulanti il contratto nazionale.
In questo caso, è evidente che ai lavoratori iscritti ai sindacati stipulanti il
contratto aziendale lo stesso andrà applicato; ma è altrettanto evidente che,
nei confronti dei lavoratori iscritti agli altri sindacati stipulanti il contratto
nazionale, non si realizza alcuna sostituzione della disciplina prevista da
quest’ultimo con quella prevista dal contratto aziendale (che supporrebbe
identità di parti stipulanti).
Nel caso di rottura dell’unità sindacale nella contrattazione collettiva, non
può funzionare neppure il meccanismo del rinvio del contratto individuale
al contratto collettivo quale veicolo di estensione dell’efficacia ai non
iscritti ad alcun sindacato: infatti sarebbero contemporaneamente presenti
ed operanti due differenti regolamentazioni collettive (quella del contratto
100
I lavoratori
non iscritti al
sindacato
stipulante e la
clausola di
rinvio
La rilevanza
giuridica del
dissenso in
caso di
accordi
separati

aziendale e quella del contratto nazionale che, per non esservi identità di
soggetti, non è stata sostituita dalla prima). L’art. 8 del d. l. n. 138 del
2011, convertito nella l. n. 148 del 2011, ha ora previsto la possibilità di
attribuire efficacia erga omnes ai contratti collettivi aziendali stipulati dai
sindacati “comparativamente più rappresentativi” ovvero dalle loro
rappresentanze presenti in azienda, a condizione di essere sottoscritti “sulla
base di un criterio maggioritario relativo alle predette rappresentanze”.
Sembra che il legislatore richiami i criteri previsti per l’acquisizione di
efficacia erga omnes dall’accordo interconfederale del 28 giugno 2011. Al
di là dei problemi interpretativi che la disposizione suscita, essa ha evocato
dubbi di legittimità costituzionale, specie in relazione all’art. 39, 4° co.,
Cost. E ciò anche se, occorre rammentarlo, si dubita che il meccanismo
configurato dal costituente per l’attribuzione di efficacia erga omnes
concerna anche il contratto collettivo aziendale e non solo quello
(nazionale) di categoria.
***
Non si può concludere questo argomento senza sottolineare che una
raffinata dottrina ha evidenziato che non tutti i contratti collettivi aziendali
porrebbero il problema di ambito soggettivo di efficacia dianzi evidenziato
(e quindi di applicazione ai lavoratori non iscritti): in particolare esso non
si pone per i contratti collettivi cd. gestionali o di procedimentalizzazione
dei poteri imprenditoriali.
Il datore di lavoro è titolare di una serie di prerogative e di poteri
unilaterali, sia come creditore delle prestazioni lavorative, sia come titolare
dell’organizzazione in cui la prestazione si inserisce. Il datore di lavoro, ad
esempio, in caso di crisi di mercato o di ristrutturazione dell’impresa, può
sospendere i lavoratori o ridurre unilateralmente l’orario di lavoro,
richiedendo l’intervento della Cassa integrazione guadagni, che eroga il
101
L’efficacia
erga omnes
prevista
dall’art. 8
della l. n. 148
del 2011
I contratti
collettivi cd.
gestionali

trattamento di integrazione salariale in sostituzione della retribuzione
perduta.
Si ravvisa comunemente nella normativa sulla cassa integrazione una
deroga al diritto comune secondo cui, in caso di modificazione dell’oggetto
del contratto (il quantum della prestazione dovuta), sarebbe necessario un
accordo tra le parti stesse. Più precisamente, si ravvisa nella normativa
sulla cassa integrazione – a condizione che l’intervento venga disposto –
l’attribuzione di un potere unilaterale, in capo al datore di lavoro, di
sospendere dal lavoro i lavoratori ovvero ridurre l’orario di lavoro,
riducendo proporzionalmente la retribuzione.
La legge però prevede che, prima di accedere alla Cassa integrazione, il
datore di lavoro informi e consulti le associazioni sindacali (art. 5, legge 20
maggio 1975, n. 164). Nell’ambito di questa procedura di informazione e
consultazione può essere stipulato un accordo (ad esempio sulla durata
dell’intervento della Cassa integrazione, sui criteri di scelta dei lavoratori
da mettere in Cassa integrazione) che limita l’esercizio del potere
unilaterale del datore di lavoro.
Per questo contratto cd. gestionale un problema di ambito soggettivo di
efficacia neppure si pone: esso infatti non fa che limitare un potere
comunque riconosciuto dalla legge (o talora dal contratto collettivo) al
datore di lavoro, potere che si esercita erga omnes. Il contratto collettivo
che limita siffatto potere partecipa del carattere “generalizzato” del
medesimo.
102

3.11. Le clausole di tregua sindacale.
Venendo alle clausole obbligatorie del contratto collettivo (le clausole che
regolano i rapporti reciproci tra le associazioni sindacali stipulanti e non
conformano il contenuto del contratto individuale di lavoro), possono
essere prese in considerazione le cd. clausole di tregua sindacale sia perché
emblematiche dei problemi giuridici posti da questa tipologia di clausole,
sia per la loro rilevanza intrinseca nell’economia del contratto collettivo.
Con le clausole di tregua sindacale, l’associazione sindacale assume
l’obbligo di non proclamare o sostenere scioperi diretti ad ottenere una
modifica di quanto previsto dal contratto collettivo, fino al termine di
vigenza dello stesso. I contratti collettivi hanno un arco temporale
normalmente di efficacia limitato: l’accordo quadro del 2009 prevede che i
contratti collettivi nazionali di categoria (così come quelli aziendali)
abbiano durata triennale, tanto per la parte economica che per quella
normativa.
Nell’ordinamento italiano si tende ad escludere, anche se con motivazione
non sempre pertinente, che dalla semplice stipulazione del contratto
collettivo discenda, in capo ai sindacati stipulanti, un obbligo di tregua
sindacale: che vi sia un obbligo implicito di tregua sindacale.
Affinché questo obbligo sia configurabile occorrerebbe una clausola
esplicita. Ciò posto, la prima questione che si pone è di stabilire se le
clausole di tregua sindacale vincolino anche i singoli a non scioperare,
esplicando in tal modo efficacia non solo obbligatoria ma anche normativa.
Secondo un primo orientamento, tali clausole hanno esclusivamente natura
obbligatoria. Se avessero natura normativa, dovrebbero considerarsi nulle
per contrarietà a norma imperativa, entrando in insanabile contrasto con
l’art. 40 Cost., che riconosce il diritto di sciopero.
103
Obbligo
implicito di
pace
sindacale
Valenza
obbligatoria
o solo
normativa
delle
clausole di
tregua

La Corte di cassazione, nell’unica sentenza (Cass. 10 febbraio 1971, n.
357) in cui ha affrontato il problema della natura delle clausole di tregua
sindacale, ha tuttavia ammesso la possibilità che queste ultime assumano
una valenza normativa, senza per questo scontrarsi con l’art. 40 Cost. La
Cassazione ha argomentato tale conclusione distinguendo tra rinuncia al
diritto di sciopero (che sarebbe insanabilmente in contrasto con l’art. 40
Cost.) e regolamentazione dell’esercizio del diritto (compatibile con l’art.
40 Cost.), affermando che con la clausola di tregua sindacale, più che
rinunciare al diritto di sciopero, si regolamenta per un arco di tempo
definito e per un oggetto definito l’esercizio del diritto.
Alla luce di questa impostazione, la qualificazione della clausola di tregua
come obbligatoria o normativa non è per così dire necessitata: essa si
risolve essenzialmente in un problema di interpretazione della volontà
contrattuale.
Nella nostra esperienza contrattuale, le clausole di tregua hanno
generalmente natura obbligatoria, ponendo obblighi unicamente in capo
alle associazioni sindacali. Nello stesso accordo interconfederale del 28
giugno 2011 si prevede espressamente che i contratti collettivi aziendali,
che definiscono clausole di tregua sindacale al fine di “garantire la
esigibilità degli impegni assunti con la contrattazione collettiva hanno
effetto vincolante esclusivamente per tutte le rappresentanze sindacali dei
lavoratori ed associazioni sindacali firmatarie del presente accordo
interconfederale operanti all’interno della azienda e non per i singoli
lavoratori”.
Naturalmente, nel caso di efficacia meramente obbligatoria, non si pone
alcun problema di contrasto con l’art. 40 Cost., rimanendo intatto il diritto
dei singoli lavoratori a scioperare. Questi ultimi, scegliendo di astenersi dal
lavoro nonostante l’obbligo di tregua assunto dal sindacato, non incorrono
104
Clausole di
tregua con
valenza
obbligatoria e
conseguenze
in caso di
inadempi-
mento

in alcuna responsabilità per inadempimento nei confronti del datore di
lavoro; essi, tutt’al più, possono essere assoggettati al potere disciplinare
dell’associazione sindacale cui aderiscono in base allo statuto
dell’associazione medesima.
Se, al contrario, è il sindacato a violare l’obbligo di tregua, il datore di
lavoro può agire in giudizio per ottenere il risarcimento del danno per
inadempimento. Soluzione, questa, che tuttavia risulta poco praticabile, sia
per il problema della prova e della quantificazione del danno, sia per il
problema della capienza del patrimonio delle associazioni sindacali. Si
aggiunga che, se l’impegno di tregua è assunto nel contratto di categoria
dal sindacato nazionale, si profila un ulteriore profilo problematico, vale a
dire se le associazioni sindacali di livello superiore siano in grado di
vincolare i livelli inferiori delle medesime associazioni. A questo problema
si tende a dare risposta negativa, escludendo perfino che possa configurarsi
un’assunzione di garanzia per il fatto del terzo ai sensi dell’art. 1381c.c
3.12. La contrattazione collettiva nel pubblico impiego.
Nel settore del pubblico impiego (del lavoro cioè che viene svolto alle
dipendenze della pubblica amministrazione), la contrattazione collettiva è
regolata da norme di legge. Si può dire che tutti quegli aspetti che non sono
normativamente disciplinati nel settore privato lo sono invece nel settore
pubblico.
La prima legge che ha consacrato il metodo contrattuale nel pubblico
impiego è stata la cd. legge-quadro del 29 marzo 1983, n. 93.
Successivamente con la cd. privatizzazione o, meglio, contrattualizzazione
del rapporto del pubblico impiego, avvenuta con il d.lgs. 29 del 1993, il
legislatore ha compiutamente regolato i diversi aspetti della contrattazione
105
Le fonti di
disciplina

collettiva: i soggetti, la procedura, la struttura e l’efficacia del contratto
collettivo.
La regolamentazione della contrattazione collettiva nel settore del pubblico
impiego è stata poi trasfusa nel cd. Testo Unico sul pubblico impiego,
approvato con il d. lgs. n. 165/2001 (v. artt. 40 - 50).
La recente legge delega del 3 marzo 2009, n. 15 ed il successivo d. lgs. 27
ottobre 2009, n. 150 (cd. decreto Brunetta) hanno ulteriormente affinato la
disciplina del T.U., in punto di contrattazione collettiva, anche se, come
qualcuno ha fatto notare in dottrina, con tale ultima riforma risulta
fortemente attenuato il principio di contrattualizzazione del rapporto di
lavoro nel pubblico impiego.
Quanto alla struttura della contrattazione collettiva, nel settore pubblico
opera lo stesso modello del settore privato. La contrattazione è su due
livelli: nazionale e decentrato.
Il rapporto tra i diversi livelli di contrattazione e la ripartizione delle
competenze sono però disciplinate dal legislatore, che attribuisce al livello
di contrattazione decentrato solo le materie ad esso demandate dal contratto
nazionale (v. ora art. 40, co. 3-quinquies del d. lgs. n. 165/2001). Eventuali
clausole del contratto decentrato che disciplinano materie fuori dalla
competenza di questo livello di contrattazione sono colpite da nullità (v. il
già citato art. 40, co. 3-quinquies del d. lgs. n. 165/2001).
Si può sostenere che la riforma Brunetta abbia ristretto, e non poco, il
campo di intervento della contrattazione collettiva, peraltro anche su
materie e istituti costituenti oggetto del rapporto di lavoro.
Ad esempio, il nuovo art. 40 del d.lgs. n. 165/2001 dispone che, in materia
di sanzioni disciplinari e valutazione delle prestazioni ai fini della
determinazione del trattamento economico, la contrattazione collettiva è
consentita negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge.
106
I livelli della
contratta zio-
ne collettiva
nel pubblico
impiego
Legge e
contratta zio-
ne collettiva

La legge disciplina anche i soggetti della contrattazione collettiva nel
pubblico impiego. Vi sono filtri che limitano l’accesso alla contrattazione:
alla contrattazione collettiva del settore pubblico possono accedere solo i
sindacati che abbiano nel comparto o nell’area almeno rappresentatività
pari al 5%, calcolata sulla base dei voti riportati nell’elezione delle RSU e
del numero degli iscritti rispetto a quelli dei lavoratori occupati in quel
comparto (art. 43 T.U.).
Sul fronte della pubblica amministrazione, il d.lgs. 29/1993 ha istituito
un’agenzia, l’ARAN, persona giuridica di diritto pubblico dotata di
rappresentanza legale della medesima nella contrattazione collettiva
nazionale (di comparto) (v. retro cap. II, par. 2). L’ARAN può altresì
svolgere consulenza e assistenza alla singola pubblica amministrazione che
stipula un contratto collettivo a livello decentrato (v. art. 46 d.lgs. n.
165/2001).
Per quanto riguarda i comparti e i comitati di settore, già l’accordo
interconfederale del 22 gennaio 2009 aveva individuato l’obiettivo della
riduzione dei comparti di contrattazione. Il legislatore delegato del 2009 ha
accolto questo invito, demandando ad appositi accordi tra ARAN e
Confederazioni rappresentative la definizione dei comparti di
contrattazione collettiva nazionale col limite espresso di quattro comparti.
3.12.1. L’efficacia del contratto collettivo nel settore pubblico.
Nel settore del pubblico impiego, la legge regola anche l’efficacia del
contratto collettivo. Il contratto collettivo stipulato tra i sindacati
rappresentativi e l’ARAN ha efficacia erga omnes: si applica, cioè, a tutti i
107
I soggetti
della
contratta zio-
ne collettiva

lavoratori appartenenti al comparto di riferimento, indipendentemente dalla
affiliazione o meno ai sindacati che lo hanno stipulato.
Non esiste invero un’affermazione esplicita in tal senso nel decreto n.
29/1993 e nelle sue successive integrazioni e modificazioni. Esistono però
una serie di norme che inducono a questa conclusione. Prima fra tutte,
quella che dispone che, in sede di stipulazione del contratto collettivo
nazionale di comparto, le Pubbliche Amministrazioni siano tutte
necessariamente rappresentate dall’ARAN (sul versante del datore di
lavoro il contratto collettivo ha quindi sicuramente efficacia erga omnes).
Nel decreto n. 29/1993 v’è poi una norma (ora art. 40, 4° co., T.U. n.
165/2001) in cui esplicitamente si prevede che “le pubbliche
amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi
nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e ne
assicurano l’osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti”.
Dal che si può desumere l’obbligo di applicare il contratto collettivo a tutti
i lavoratori (indipendentemente dall’iscrizione ai sindacati stipulanti).
Obbligo che risulta poi ribadito anche da un’altra disposizione (art. 45, 2°
co. del Testo Unico), che impone di prevedere parità di trattamento
economico-retributivo tra tutti i dipendenti.
Sulla base dei dati normativi che precedono si può affermare che l’efficacia
erga omnes del contratto collettivo sia indubitabile. Per questo motivo,
taluno ha sostenuto che il contenuto del decreto del ’93, poi confluito nel
T.U. del 2001, nella parte in cui attribuisce (o presuppone) l’efficacia erga
omnes al contratto collettivo nel settore pubblico, sarebbe incostituzionale
per violazione della seconda parte dell’art. 39 Cost. (che, come noto,
tipizza il meccanismo attraverso il quale può essere attribuita efficacia erga
omnes ai contratti collettivi).
108
Efficacia erga
omnes del
contratto
collettivo e
problemi di
legittimità
costituzionale

La Corte costituzionale, con sentenza 16 ottobre 1997, n. 309, ha respinto
l’eccezione di incostituzionalità, argomentando che il decreto legislativo n.
29/1993 non attribuisce espressamente efficacia erga omnes al contratto
collettivo: l’efficacia erga omnes deriverebbe solo indirettamente dalle
norme richiamate, in particolare dell’obbligo imposto alle pubbliche
amministrazioni di osservare gli impegni assunti con i contratti collettivi. Si
tratta di un meccanismo che non realizzerebbe l’efficacia erga omnes di cui
all’art. 39, 4° co. Cost.: infatti “può dirsi che l’osservanza, da parte delle
amministrazioni degli obblighi assunti con i contratti collettivi rappresenta
il conseguente e non irragionevole esito dell’intera procedura di
contrattazione, la quale prende le mosse dalla determinazione dei comparti
e si conclude con l’autorizzazione governativa alla sottoscrizione delle
ipotesi di accordo, che, almeno sin quando verrà esercitata la delega ex lege
n. 59 del 1997, interessa a sua volta molteplici profili, non solo di controllo
ma anche di verifica della compatibilità finanziaria”.
3.12.2. L’inderogabilità del contratto collettivo nel settore pubblico.
Nel pubblico impiego, scontata l’inderogabilità in peius del contratto
collettivo da parte del contratto individuale, si è posto il problema se esso
possa essere derogato in melius (ciò che, come si è visto, costituisce la
regola nel settore privato).
La tesi prevalente è nel senso che l’inderogabilità sia assoluta (in peius e in
melius); e questo sulla base di molteplici indici normativi.
In particolare, l’art. 45, 1° co., del d. lgs. n. 165/2001 dispone che i
contratti collettivi stabiliscono il trattamento economico fondamentale
ed accessorio dei pubblici dipendenti. Dal che si dovrebbe desumere non
109
L’inderogabi-
lità
(assoluta?)
del contratto
collettivo da
parte del
contratto
individuale

esservi spazio per la contrattazione individuale. Si aggiunga quanto
previsto dall’art. 45, 2° co., vale a dire che le pubbliche amministrazioni
garantiscono ai propri dipendenti parità di trattamento contrattuale.
Parte della dottrina ha tuttavia fatto notare che, se la norma prevede parità
di trattamento contrattuale, aggiunge “e comunque trattamenti non inferiori
rispetto a quelli previsti dai contratti collettivi”. Da questa angolazione,
l’avverbio “comunque” non si spiegherebbe se non si ammettesse una
diversificazione di trattamento. Il principio di parità di trattamento non
esclude, del resto, trattamenti differenziati, purché essi rispondano a
giustificazioni oggettive. In tale prospettiva deroghe migliorative in sede di
contrattazione individuale sarebbero ammissibili purché obiettivamente
giustificate.
Anche in tal modo emerge, tuttavia, la differenza rispetto al settore del
lavoro privato, dove non esiste un principio di parità di trattamento e,
dunque, eventuali “superminimi” possono essere previsti in sede di
contratto individuale, senza alcuna possibilità di controllo della loro
congruità in sede giurisdizionale.
3.13. L’art. 28 St. lav.: la repressione della condotta antisindacale del
datore di lavoro.
L’art. 28 della l. 20 maggio 1970 n. 300, una delle norme baricentriche del
cd. Statuto dei lavoratori, è considerata generalmente norma di chiusura del
sistema in quanto garantisce l’effettività dei diritti sindacali, sia quelli
sanciti dal titolo III della legge sia quelli desumibili da altre fonti.
Esso prevede un particolare procedimento giurisdizionale improntato
all’informalità e alla celerità, all’esito del quale, in caso di accertamento
della condotta antisindacale, il giudice con un decreto motivato e
110
L’art. 28
come
norma di
chiusura

immediatamente esecutivo ordina al datore di lavoro la “cessazione del
comportamento illegittimo e la rimozione degli effetti”. Più precisamente
l’art. 28, 1° co., dispone: “Qualora il datore di lavoro ponga in essere
comportamenti diretti ad impedire o limitare l’esercizio della libertà e
dell’attività sindacale, nonché del diritto di sciopero, su ricorso degli
organismi locali delle associazioni sindacali nazionali che vi abbiano
interesse il pretore (oggi Tribunale) del luogo ove è posto in essere il
comportamento denunziato, nei due giorni successivi, convocate le parti e
assunte sommarie informazioni, qualora ritenga sussistente la violazione di
cui al presente comma, ordina al datore di lavoro, con decreto motivato ed
immediatamente esecutivo, la cessazione del comportamento illegittimo e
la rimozione degli effetti”.
3.13.1. I soggetti legittimati ad agire.
Legittimati ad agire tramite il procedimento delineato dall’art. 28 St. lav.
non sono i singoli lavoratori, ma le associazioni sindacali. Più
correttamente, “gli organismi locali delle associazioni sindacali nazionali
che vi abbiano interesse”.
Facendo riferimento agli “organismi locali”, il legislatore intende attribuire
legittimazione ad agire alla strutture più periferiche delle associazioni
sindacali nazionali, così come individuate dai loro statuti.
La tesi maggioritaria ritiene che le RSA – di cui all’art. 19 St. lav. – non
rientrino tra gli organismi locali delle associazioni sindacali nazionali ai
sensi dell’art. 28. Usando l’aggettivo “locale”, il legislatore indicherebbe
una struttura sindacale presente nel territorio e non in una sola azienda (in
questo senso l’aggettivo “locale” sarebbe contrapposto ad “aziendale”).
111
Il significato
di organismi
locali

Normalmente si tratta delle associazioni provinciali, o, se lo statuto
dell’associazione sindacale prevede una struttura sub-provinciale,
quest’ultima.
La legittimazione ad agire è conferita agli organismi locali delle sole
associazioni sindacali nazionali. Quando fu emanato lo Statuto dei
lavoratori, il requisito della “nazionalità” era di facile, anzi immediata,
identificazione. Si era infatti in presenza di un sindacalismo, quello
confederale, consolidato: le associazioni sindacali nazionali erano le
associazioni nazionali di categoria aderenti alle confederazioni sindacali
principali.
Il problema è sorto recentemente quando hanno cominciato a presentarsi
sulla scena sindacati nuovi, diversi rispetto a quelli tradizionali. A fronte di
sindacati di nuova costituzione, alcuni giudici, per accertare la sussistenza
del requisito della nazionalità, si sono limitati al riscontro del dato formale:
per poter essere qualificato come “nazionale”, un sindacato deve per
statuto operare a livello nazionale. La verifica della “nazionalità” andrebbe
perciò operata esclusivamente sulla base delle previsioni statutarie.
Altra parte della giurisprudenza ha elaborato una diversa tesi (che infine è
prevalsa), ritenendo necessario verificare che il sindacato operi
effettivamente a livello nazionale. In questa ottica, è da considerare
“nazionale” innanzitutto il sindacato che sia diffuso con le proprie strutture
organizzative su tutto il territorio nazionale o, quanto meno, in un numero
significativo di province e di regioni. In alcuni casi, si è attribuito rilievo
allo svolgimento a livello nazionale di una effettiva attività. Ad esempio, se
il sindacato è stato in grado di stipulare un contratto collettivo nazionale di
categoria, anche se la struttura organizzativa dello stesso sindacato è
circoscritta ad alcune regioni, sembra pacifico che quel sindacato debba
essere considerato “nazionale” ai sensi dell’art. 28.
112
Il significato
di
associazione
sindacale
“nazionale”
Gli indici della
nazionalità
della
associazione
sindacale

***
L’art. 28 ha ingenerato, oltre che problemi interpretativi rilevanti, anche
problemi di legittimità costituzionale, sotto il profilo della limitazione della
legittimazione ad agire. E in effetti alcuni giudici hanno sollevato la
relativa eccezione in relazione agli artt. 24, 39 e 3 Cost.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 54/1974, ha respinto le
eccezioni di illegittimità costituzionale sollevate. Per quanto riguarda l’art.
24 Cost., la Corte ha osservato che l’art. 28 nulla toglie alla tutela
giurisdizionale né dei singoli, né delle associazioni sindacali diverse da
quelle nazionali, i quali possono agire con gli strumenti giurisdizionali
ordinari. Per quanto riguarda, invece, gli artt. 39 e 3 Cost., ritenuti violati
in quanto la norma riserva un trattamento privilegiato ai sindacati nazionali,
la Corte ha respinto la relativa eccezione con argomentazioni simili a quelle
già utilizzate per respingere l’eccezione di incostituzionalità relativa all’art.
19 St. lav. Essa ha rilevato che ancorare la possibilità di utilizzare questo
strumento ad un criterio di rappresentatività – quale quello costituito dalla
dimensione nazionale – è del tutto ragionevole. E’ ragionevole cioè
differenziare il trattamento delle diverse associazioni sindacali a seconda
del grado di rappresentatività, sia perché le associazioni sindacali di una
certa consistenza sono in grado di rappresentare in maniera più adeguata gli
interessi dei lavoratori, sia perché un criterio di selezione consente di
evitare una proliferazione di ricorsi che danneggerebbero la stessa
funzionalità dell’impresa.
113
Legittimazione
ad agire e
questioni di
legittimità
costituzionale

3.13.2. La fattispecie “condotta antisindacale”.
L’art. 28 St. lav. mira a reprimere “i comportamenti diretti ad impedire o
limitare l’esercizio della libertà e dell’attività sindacale nonché del diritto
di sciopero”.
All’indomani dell’entrata in vigore dello Statuto, era stata sostenuta la tesi
secondo cui solo la violazione dei diritti sindacali previsti dallo statuto al
Titolo III del medesimo sarebbe stata reprimibile attraverso questo
procedimento.
Tale tesi è stata abbandonata rapidamente, in quanto la definizione della
fattispecie contenuta nell’art. 28 è solo teleologicamente e non
strutturalmente determinata (la legge fa riferimento a “comportamenti
diretti a impedire o limitare…”). Qualsiasi comportamento oggettivamente
idoneo a impedire o limitare la libertà o l’attività sindacale, nonché
l’esercizio del diritto di sciopero rientra nella fattispecie di cui all’art. 28.
Sarebbe dunque arbitrario limitare l’utilizzazione della norma alla sola
violazione dei diritti sindacali specificamente sanciti dallo Statuto dei
lavoratori.
V’è ancora controversia in dottrina e in giurisprudenza in merito alla
rilevanza o meno dell’elemento soggettivo, ossia dell’intenzionalità della
condotta datoriale. La tesi più corretta appare comunque quella per cui
rientrano nella fattispecie “condotta antisindacale” tutti i comportamenti
obiettivamente idonei a ledere i beni protetti dalla norma,
indipendentemente dalla prova di uno specifico elemento intenzionale del
datore di lavoro.
Va tuttavia chiarito che non tutti i possibili comportamenti illegittimi del
datore di lavoro sono, per ciò solo, antisindacali. Può infatti aversi un
comportamento illegittimo – ad esempio il licenziamento di un lavoratore –
114
Fattispecie
solo
teleologica-
mente e non
struttural-
mente
determinata
La rilevanza
dell’elemento
intenzionale

senza che ciò integri gli estremi della condotta antisindacale: un
licenziamento ingiustificato non è, in generale, antisindacale, a meno che
non si tratti di licenziamento discriminatorio per motivi sindacali, ad es.,
irrogato perché il lavoratore è un attivista sindacale.
Ciò che rileva è, dunque, verificare se il comportamento del datore di
lavoro sia idoneo a ledere i beni protetti (libertà e attività sindacale, diritto
di sciopero). Tale lesione può anche derivare da un comportamento che
colpisce il singolo lavoratore, purché si tratti di un cd. comportamento
plurioffensivo, come nell’esempio appena formulato (in cui viene al
contempo leso l’interesse del singolo lavoratore a non essere licenziato
illegittimamente e quello del gruppo organizzato al libero svolgimento
dell’attività sindacale).
Così come la fattispecie “condotta antisindacale” non è strutturalmente ma
teleologicamente definita, neppure il contenuto dell’ordine del giudice è
strutturalmente determinato e può assumere i contenuti più diversi. Il
giudice può adottare, con decreto, ogni provvedimento che ritiene
necessario al fine di ripristinare la normalità sindacale (anche, ad esempio,
l’ordine di reintegrazione nel posto di lavoro).
3.13.3. La violazione delle clausole dei contratti collettivi.
Di particolare interesse appare verificare se la violazione delle disposizioni
dei contratti collettivi integri o no una condotta antisindacale.
Ebbene, la violazione delle sole clausole normative del contratto collettivo
non costituisce, di per sé, una condotta antisindacale. In dottrina si è però
ritenuto che possano sussistere gli estremi dell’antisindacalità qualora il
datore di lavoro ponesse in essere sistematiche e reiterate violazioni delle
115
Parte
normativa e
parte
obbligatoria
del contratto
collettivo

clausole contrattuali, tali da tradursi in un attentato all’ordine contrattuale e
dunque all’effettività dell’azione contrattuale del sindacato.
Quanto alla violazione di una clausola obbligatoria del contratto collettivo,
quale ad es. una clausola che preveda un diritto d’informazione in capo al
sindacato, essa costituisce certamente condotta antisindacale: venendo
negata una prerogativa sindacale, ne consegue evidentemente una
compressione dell’attività sindacale.
Qualcuno ha però avanzato un’obiezione di principio rispetto alla tesi per
cui anche la violazione di disposizioni contrattuali può costituire condotta
antisindacale: così ragionando, si è detto, si finirebbe per sanzionare
penalmente (si ricordi che la violazione dell’ordine del giudice è sanzionata
con l’applicazione dell’art. 650 c.p.: cfr. art. 28, 3° co., St. lav.), ma
unilateralmente, vale a dire solo quando essa sia posta in essere dal datore
di lavoro, l’inosservanza dei contratti collettivi.
Invero, questa obiezione non appare convincente, perché la sanzione penale
non colpisce, di per sé, l’inosservanza delle disposizioni del contratto
collettivo, ma l’inosservanza dell’ordine del giudice.
3.13.4. Condotta antisindacale ed obbligo di trattare.
C’è ancora da domandarsi se il rifiuto, da parte del datore di lavoro, di
trattare con le associazioni sindacali sia da considerare condotta
antisindacale ex art. 28 St. lav.
Nel nostro ordinamento non è ricostruibile un obbligo generale di trattare.
Parte della dottrina ritiene che tale obbligo possa essere tutt’al più
configurato nel pubblico impiego, in quanto il sistema della contrattazione
collettiva è regolato dalla legge e, in particolare, sono individuati i soggetti
116
Il rifiuto di
trattare

competenti a trattare e stipulare i contratti collettivi. Nel settore del lavoro
privato, invece, la contrattazione collettiva non è regolata dalla legge e non
è stabilito, in capo ad alcun sindacato, un diritto di trattare.
Per tali ragioni, il rifiuto di trattare deve considerarsi, in generale, legittimo.
Esclusa l’esistenza di un generale obbligo di trattare, va però segnalata la
previsione di specifici obblighi di trattare imposti da singole leggi o da
clausole dei contratti collettivi. Ciò avviene, ad esempio, in materia di
ricorso alla Cassa integrazione guadagni ed in materia di licenziamenti
collettivi, poiché la legge prevede un obbligo di informazione sindacale
preventiva, cui segue un obbligo di “esame congiunto”, da considerare
come obbligo di trattare. Ebbene, va da sé che, là dove un obbligo di
trattare sia specificamente previsto, il rifiuto della trattativa costituisce
condotta antisindacale.
Non esistendo un obbligo generale di trattare, il datore di lavoro può
prescegliere con chi trattare, anche eventualmente escludendo alcuni
sindacati. A ciò osta solo un limite. La trattativa con alcuni sindacati, e non
con altri, non deve essere irragionevole in relazione alla rappresentatività
dell’associazione sindacale esclusa; più precisamente, non deve essere
talmente irragionevole da integrare la fattispecie del sostegno a sindacati
“di comodo”, ex art. 17 St. lav.
Quest’ultima norma, sotto la rubrica “sindacati di comodo”, vieta “ai datori
di lavoro e alle associazioni dei datori di lavoro di costituire o sostenere
con mezzi finanziari o altrimenti le associazioni sindacali dei lavoratori”.
La ratio della norma è di impedire che i datori di lavoro (o le associazioni
dei datori di lavoro) creino o sostengano sindacati che non siano
genuinamente rappresentativi degli interessi dei lavoratori, al fine di avere
una controparte “compiacente”. Va da sé che la semplice contrattazione
117
La
“discrimina-
zione” nelle
trattative

con un sindacato, che sia genuino, non integra la fattispecie del sindacato di
comodo e non può essere considerata condotta antisindacale.
Resta infine da verificare se la trattativa condotta dal datore di lavoro con i
singoli lavoratori, scavalcando le associazioni sindacali, costituisca
condotta antisindacale. Si ipotizzi che il sindacato rivendichi un aumento
salariale per i lavoratori o l’introduzione di un premio di produzione
aziendale ed il datore di lavoro rifiuti la trattativa sindacale, privilegiando
trattative svolte direttamente con i singoli lavoratori.
Una volta negata l’esistenza di un obbligo generale di trattare con le
associazioni sindacali, se ne dovrebbe inferire logicamente la possibilità di
trattare direttamente con i singoli, escludendo le associazioni sindacali.
Eppure la giurisprudenza (Cass. 23 marzo 2006, n. 6429) talora ritiene che
il datore di lavoro, pur restando libero di non trattare affatto, debba
rivolgersi necessariamente all’interlocutore collettivo nel momento in cui
decide di trattare. La bontà di tale conclusione risulta però, come si è
anticipato, pregiudicata da un salto di carattere logico, poiché, se è vero che
non esiste un obbligo di trattare e vi è la libertà del datore di rifiutare la
trattativa col sindacato, non si vede come possa essere repressa la trattativa
diretta con i singoli lavoratori.
118
La trattativa
con i
singoli
lavoratori

4.1. Il diritto di sciopero.
Capitolo IV
IL CONFLITTO
Nonostante l’art. 40 della Costituzione disponga che “il diritto di sciopero
si esercita nell’ambito delle leggi che lo regolano”, non esiste in Italia una
disciplina generale dello sciopero (cioè del mezzo di lotta sindacale dei
lavoratori) e della serrata (tradizionalmente considerata la “tipica” forma di
lotta sindacale dei datori di lavoro, attuata tramite la chiusura dell’azienda
ed il rifiuto delle prestazioni lavorative dei dipendenti).
Il fatto che non esista una disciplina di carattere generale – ad esclusione,
come vedremo, del settore dei servizi pubblici essenziali – non significa
tuttavia che il vuoto normativo sia assoluto. Qualche indicazione può essere
ricavata dalla Costituzione: mentre lo sciopero è menzionato e riconosciuto
come diritto, nell’art. 40, nessun riferimento viene fatto alla serrata, con la
conseguenza che essa non è qualificabile quale diritto come lo sciopero.
Nel corso dei lavori preparatori della Costituzione, si era proposto di
rendere lo sciopero oggetto di una formula categorica, del tipo “è assicurato
a tutti i lavoratori il diritto di sciopero” oppure “tutti i lavoratori hanno
diritto di sciopero”. Invece, ne è scaturito un testo compromissorio, ove
l’accento è posto, più che sul riconoscimento del diritto di sciopero, sul
preannuncio delle leggi che ne dovrebbero regolare l’esercizio.
L’art. 40 Cost., è scomponibile in due proposizioni normative: lo sciopero è
un diritto; il diritto di sciopero si esercita nell’ambito delle leggi che lo
regolano.
Quali sono le conseguenze giuridiche della qualificazione dello sciopero
come diritto?
119
Lo sciopero
come diritto

E’ utile, a tal fine, considerare quali sono i possibili atteggiamenti che un
ordinamento giuridico può assumere nei confronti dello sciopero.
Esso può essere considerato come un reato, una libertà o un diritto;
dunque, può essere vietato, permesso, protetto.
Nel periodo pre-corporativo, l’ordinamento giuridico italiano considerava
lo sciopero come una libertà: esso non era vietato dal codice penale
Zanardelli del 1889, a differenza di quanto previsto dal successivo codice
penale Rocco del 1930.
Lo sciopero era quindi penalmente lecito. Semmai erano considerate reati
le minacce o violenze eventualmente poste in essere in occasione dello
sciopero.
In un’ottica prettamente civilistica, lo sciopero – che si concretizza in
un’astensione dal lavoro – sarebbe da considerare un inadempimento
contrattuale. Nello Stato liberale, lo sciopero non era considerato illecito
penalmente; ma appunto era considerato civilmente illecito (come si è
detto, in quanto inadempimento contrattuale).Tale visione, peraltro, era del
tutto coerente con l’ideologia dello Stato liberale, equidistante rispetto alle
parti sociali contrapposte.
Nel periodo corporativo, si assiste ad un mutamento radicale di prospettiva,
prima con l’entrata in vigore della legge sindacale del 1926, poi con il
codice penale del 1930: lo sciopero, al pari della serrata, viene considerato
come un reato contro l’economia nazionale e, dunque, illecito non solo
civilmente ma anche penalmente.
Il codice penale Rocco configura, negli artt. 502 ss., diverse fattispecie –
sciopero per fini contrattuali, sciopero per fini non contrattuali o per fini
politici, sciopero di coazione contro la Pubblica Autorità, sciopero di
solidarietà e di protesta – e stabilisce pene diverse, a seconda della
tipologia di sciopero.
120

Con l’entrata in vigore della Costituzione, lo sciopero viene riconosciuto,
come si è anticipato, come diritto. Ciò, in primo luogo, implica che lo Stato
non può reprimerlo penalmente. Non solo: la qualificazione dello sciopero
come diritto sottrae all’astensione del lavoro quel carattere di
inadempimento contrattuale che altrimenti avrebbe secondo il diritto
comune delle obbligazioni e dei contratti.
4.2. Limiti interni e limiti esterni del diritto di sciopero.
Come sottolineato, l’art. 40 Cost. non si limita a riconoscere lo sciopero
come diritto, ma, allo stesso tempo, rinvia alla legge (ordinaria) per la
fissazione dei limiti del medesimo.
L’art. 40 contiene una riserva di legge, demandando la regolamentazione
del diritto di sciopero esclusivamente a norme di legge. Tuttavia,
disposizioni di carattere generale sullo sciopero non sono mai state
emanate. Solo per i servizi pubblici essenziali, e solo nel 1990, è stata
dettata una disciplina specifica (v. l. 12 giugno 1990, n. 146,
successivamente modificata dalla l. 11 aprile 2000, n. 83).
Come aveva preconizzato un famoso giurista (P. Calamandrei), in
mancanza di norme di legge, i limiti del diritto di sciopero sono stati scritti
dalla giurisprudenza, principalmente dalla Corte costituzionale.
Più precisamente, la Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla
legittimità costituzionale delle norme del codice penale del 1930 che
prevedevano e punivano lo sciopero come reato, in relazione all’art. 40
Cost., non ha seguito la strada della dichiarazione di illegittimità
costituzionale in blocco di tutte le disposizioni del codice penale che
punivano lo sciopero come reato; ha preferito seguire una via
121
La riserva di
legge
contenuta
nell’art. 40
Cost.

“gradualistica”, ritagliando in alcuni casi, all’interno delle fattispecie
previste dal codice penale, fattispecie “minori” (con sentenze interpretative
di rigetto o di accoglimento parziale manipolative) in cui la punibilità
penale dello sciopero non poteva ritenersi contrastante con l’art. 40 Cost.
La Corte costituzionale, mentre ha dichiarato l’illegittimità costituzionale
dell’art. 502 c.p., relativo allo sciopero – e alla serrata – “per fini
contrattuali” (vale a dire lo sciopero attraverso il quale i lavoratori
sostengono le proprie rivendicazioni economiche in vista della
contrattazione collettiva), non ha dichiarato totalmente illegittimo l’art 503
c.p., avente ad oggetto lo sciopero per fini non contrattuali, ovvero politici.
In questo caso, la Corte costituzionale ha ritenuto che debbano qualificarsi
come reato lo sciopero politico diretto a sovvertire l’ordinamento
costituzionale ovvero quello che impedisca il libero svolgimento dei diritti
e dei poteri in cui si sostanzia la sovranità popolare. Ha dunque ritagliato,
all’interno della fattispecie “sciopero per fini non contrattuali”, una
fattispecie minore in cui lo sciopero può ben qualificarsi reato senza che
insorga alcun contrasto con l’art. 40 Cost.
In definitiva, la Corte costituzionale ha sostanzialmente riscritto i limiti del
diritto di sciopero nel momento in cui è stata chiamata a valutare la
legittimità costituzionale delle norme del codice penale del 1930 che
puniscono lo sciopero come reato.
Oltre però alla Corte costituzionale, anche la Corte di cassazione ha
individuato limiti al diritto di sciopero. In particolare, essa è stata chiamata
a giudicare delle forme cd. anomale di sciopero, quelle cioè che non si
traducono in una semplice e totale astensione dal lavoro dei lavoratori. La
Corte di cassazione è partita dal presupposto che ciò che la Costituzione
riconosce come diritto, dunque lecito sia sul piano civile, sia sul piano
122

penale, è lo sciopero, con la conseguenza che tutto quello che non rientra
nella nozione di sciopero non gode della tutela di cui all’art. 40 Cost.
La Corte ha così dato nel corso del tempo diverse definizioni di sciopero.
In un primo tempo, la Cassazione ha adottato una definizione piuttosto
restrittiva: è sciopero l’astensione concertata, contestuale e continuativa, di
tutti i lavoratori dell’impresa. In virtù di tale definizione né lo sciopero cd.
a singhiozzo (brevi periodi di astensione dal lavoro intervallati da brevi
periodi di svolgimento dell’attività lavorativa), né quello cd. a scacchiera
(l’astensione dal lavoro è effettuata in tempi diversi da differenti gruppi di
lavoratori, che svolgono attività interdipendenti nell’organizzazione
produttiva) potevano essere considerati sciopero.
Con il passare del tempo, la definizione è diventata più ampia. Accogliendo
le critiche provenienti dalla dottrina, i giudici di legittimità hanno
riconosciuto che l’interprete non deve fornire una definizione aprioristica,
costruita a tavolino, di sciopero. In mancanza di una definizione legislativa,
deve attribuirsi alla parola “sciopero” il significato che essa ha “nel comune
linguaggio adottato nell’ambiente sociale”. E per la Cassazione con la
parola “sciopero”, nel nostro contesto sociale, suole intendersi nulla più
che “un’astensione collettiva dal lavoro, disposta da una pluralità dei
lavoratori, per il raggiungimento di un fine comune” (Cass. 30 gennaio
1980, n. 711).
In tal modo, la Corte costituzionale e la Corte di cassazione hanno
elaborato la cd. teoria dei limiti interni e dei limiti esterni del diritto di
sciopero.
I limiti interni sono quelli che derivano dalla stessa nozione di sciopero.
Nel momento in cui la Cassazione adotta una nozione ampia di sciopero, è
chiaro che i limiti interni diventano meno consistenti. Essi, tuttavia,
continuano a sussistere: finché si definisce lo sciopero come astensione
123
La
definizione
di sciopero
Limiti interni
e limiti
esterni del
diritto di
sciopero

collettiva dal lavoro, è evidente che tutte le forme di lotta sindacale che non
si riducono ad una semplice astensione non possono essere qualificate
come tale (ad es., lo sciopero cd. pignolo, cioè l’osservanza pedante dei
regolamenti). Ciò vuol dire non che esse devono essere necessariamente
considerate illecite, ma che devono essere valutate alla stregua delle
comuni norme civilistiche e penalistiche (al di fuori, dunque, dell’ombrello
protettivo dell’art. 40 Cost.).
Sono limiti esterni quelli che derivano dal necessario contemperamento
del diritto di sciopero con altri diritti costituzionalmente garantiti, che sono
da considerare sovra-ordinati o almeno pari-ordinati rispetto al diritto di
sciopero e che quindi non possono essere compromessi dall’esercizio dello
stesso.
Il problema è di stabilire, quali diritti sono sovra-ordinati o almeno para-
ordinati e quali sono sotto-ordinati. Per alcuni di essi, come il diritto alla
vita, o all’integrità fisica, non vi sono dubbi: essi sono certamente
sovraordinati rispetto al diritto di sciopero. Più dubbia è la posizione di altri
diritti, che trovano un riconoscimento diretto o indiretto nella Costituzione,
rispetto al diritto di sciopero.
Per quanto riguarda il diritto di iniziativa economica privata, di cui all’art.
41 Cost., si è argomentato giustamente che, se questo fosse uno dei diritti
pari-ordinati rispetto al diritto di sciopero, allora non si dovrebbe mai
ammettere la legittimità dello stesso, dato che esso è finalizzato ad arrecare
un danno all’impresa e dunque all’iniziativa economica privata.
La giurisprudenza ha ritenuto che anche l’art. 41 Cost. deve entrare in
gioco per il contemperamento dei diritti e degli interessi; ma ciò che deve
essere salvaguardata non è la produzione dell’impresa, bensì la capacità
produttiva della stessa (l’iniziativa economica privata nella sua accezione
dinamica). Uno sciopero che danneggi gli impianti industriali fino a farli
124
Le forme di
lotta
sindacale che
non si
esauriscono
in una
astensione
dal lavoro
I diritti
pariordinati o
sovraordinati
rispetto al
diritto di
sciopero

diventare inservibili, compromettendo l’iniziativa economica privata nel
suo nucleo essenziale, è da considerare illegittimo. Uno sciopero che,
invece, comprometta la produttività dell’impresa, senza compromettere
l’impresa come organizzazione istituzionale, deve considerarsi legittimo
(Cass. 30 gennaio 1980, n. 711).
La teoria dei limiti esterni del diritto di sciopero, elaborata dalla Corte
costituzionale, ha costituito poi un’indicazione per il legislatore ordinario
nel momento in cui ha deciso di legiferare nel settore dei servizi pubblici
essenziali con la l. n. 146/1990, successivamente modificata dalla l. n.
83/2000.
Ci si può chiedere per quale motivo il legislatore non sia intervenuto con
una legge di portata generale e si sia giunti fino al 1990 per legiferare in un
settore nevralgico come quello dei servizi pubblici essenziali.
Le ragioni dell’inattuazione dell’art. 40 Cost. sono sufficientemente
acquisite e consistono essenzialmente nell’ostilità manifestata dalle
associazioni sindacali nei confronti delle ipotesi di regolamentazione
legislativa del diritto di sciopero, il principale strumento di lotta dei
sindacati.
Del resto, è opinione comune (e fondata) che una legislazione in materia di
sciopero che incontri l’opposizione delle forze sindacali è destinata a
rimanere ineffettiva. Un fenomeno di rilevanza social-collettiva, come lo
sciopero, non è realisticamente contenibile in regole che non siano
condivise, almeno nelle linee di fondo, dalle forze sociali.
125

4.3. La titolarità del diritto di sciopero.
Il diritto di sciopero viene comunemente definito come diritto individuale
ad esercizio collettivo, per il quale non è necessaria la proclamazione da
parte di un’associazione sindacale stabile. La proclamazione da parte del
sindacato è solamente un atto interno, un invito rivolto ai lavoratori a
scioperare, ma non è un requisito di legittimità dello sciopero.
Con l’espressione “ad esercizio collettivo” si vuole affermare che, alla base
dello sciopero, vi deve essere un interesse collettivo, al cui soddisfacimento
è finalizzata l’astensione dei lavoratori.
Se lo sciopero viene proclamato da un sindacato, si ritiene per definizione
sussistente un interesse collettivo, perché il sindacato è, per sua stessa
natura, l’ente esponenziale dell’interesse collettivo. Se lo sciopero non
viene proclamato da un’associazione sindacale, bisognerà verificare, di
volta in volta, se sussiste o meno l’interesse collettivo (se dieci lavoratori,
ad esempio, si astengono per sostenere rivendicazioni attinenti alle proprie
condizioni di lavoro si è senz’altro in presenza di uno sciopero).
L’adesione anche di un solo lavoratore ad uno sciopero proclamato da un
sindacato configura uno sciopero, perché sussiste l’interesse collettivo. Se
invece, in mancanza di proclamazione da parte di un sindacato, una
pluralità di lavoratori si astiene dal lavoro bisognerà verificare di volta in
volta la sussistenza di un interesse comune-collettivo.
Sotto altro profilo, la titolarità del diritto di sciopero spetta ai lavoratori
subordinati e parasubordinati (vale a dire i lavoratori autonomi che
svolgono una prestazione coordinata, continuativa e prevalentemente
personale a favore del committente: v. retro cap. I, par. 1). La legge sullo
sciopero nei servizi pubblici essenziali, come si vedrà, disciplina anche
l’astensione dei lavoratori autonomi tout court (ad es. degli avvocati),
126
Diritto di
sciopero e
rilevanza
della
proclamazione
sindacale:
essa non fa
parte della
struttura del
diritto (tranne
che nello
sciopero nei
servizi
pubblici
essenziali)
Diritto di
sciopero e
lavoro
autonomo

sebbene in tal caso non si possa parlare propriamente di sciopero, ma di
astensione dalle prestazioni che troverebbe tutela costituzionale nell’art. 18
Cost., sul diritto di associazione (Corte cost. 23 marzo 1994, n. 114; Corte
cost. 27 maggio 1996, n. 171).
4.4. La struttura del diritto di sciopero.
Se dal punto di vista fattuale lo sciopero è un’astensione dal lavoro, dal
punto di vista giuridico esso è un diritto potestativo cui corrisponde una
mera soggezione della controparte.
Parte della dottrina ha contestato tale qualificazione, sostenendo che il
diritto di sciopero sarebbe un diritto della personalità. In realtà, non vi è
contraddizione tra la configurazione del diritto di sciopero come diritto
potestativo e la sua configurazione come diritto della personalità: la
qualificazione come diritto della personalità attiene alla finalità del
riconoscimento del diritto di sciopero, mentre la qualificazione come diritto
potestativo attiene alla sua struttura, vale a dire al suo modo di operare
all’interno del rapporto obbligatorio con il datore di lavoro.
4.5. I modi attuativi.
Due sono i problemi principali che la giurisprudenza ha dovuto affrontare,
stante la mancanza, già ricordata, di una definizione esplicita di sciopero
nel testo dell’art. 40 Cost. L’uno è relativo alle modalità attuative dello
sciopero; l’altro è relativo alle finalità in vista delle quali lo sciopero viene
attuato.
127
La
qualificazione
in termini di
diritto
potestativo
La
qualificazione
in termini di
diritto della
personalità

Per quanto attiene alle modalità, la giurisprudenza ha dovuto affrontare il
problema della legittimità dello sciopero articolato (sciopero a singhiozzo
e sciopero a scacchiera; v. retro, cap. IV, par. 2).
Si è detto che, in una prima fase, la giurisprudenza – definendo lo sciopero
come un’astensione dal lavoro contestuale e continuativa – ha ritenuto che
le forme di lotta sindacale sopra descritte non costituissero esercizio dello
sciopero. E ciò anche perché esse avrebbero recato un danno ingiusto alla
controparte: un danno – la disorganizzazione dell’attività produttiva –
sproporzionato rispetto a quello ricevuto dai lavoratori a seguito dello
sciopero, vale a dire la perdita della retribuzione. A sostegno della tesi si
invocavano altresì gli obblighi di correttezza e buona fede.
A seguito delle critiche avanzate dalla dottrina, (sia perché la
giurisprudenza assumeva una nozione aprioristica, costruita a tavolino, di
sciopero; sia perché nessuna norma indicava quale dovesse essere la misura
del danno “giusto” arrecata da uno sciopero, sia perché gli obblighi di
correttezza e buona fede assistono l’esecuzione della prestazione lavorativa
quando lo sciopero determina la sospensione del relativo obbligo) la
Cassazione, già dalla fine degli anni ’70, mutò indirizzo. E con la storica
sentenza n. 711/1980 consacrò la legittimità dello sciopero articolato.
A partire dalla fondamentale decisione del 1980, l’accento si è così
spostato sull’individuazione dei confini dell’obbligo retributivo gravante
sul datore di lavoro per le prestazioni offerte o rese, in caso di sciopero a
singhiozzo, negli intervalli lavorati e, in caso di sciopero a scacchiera, dai
lavoratori attualmente non scioperanti. Naturalmente lo stesso problema si
pone per uno sciopero parziale nei confronti dei lavoratori che non vi
aderiscono.
A questo proposito, l’alternativa di fondo è se assuma rilievo la non
proficuità della prestazione offerta o resa secondo lo standard normale,
128
Liceità dello
sciopero cd.
articolato
Il problema
della
persistenza
dell’obbligo
retributivo
per
prestazioni
lavorative
rese
nell’ambito
di uno
sciopero
articolato

ovvero la sua assoluta non proficuità (id est inutilizzabilità). E’ infatti
scontato che il lavoratore sia tenuto a fornire, non semplici energie, ma
“prestazioni lavorative utili”. A chi ha sostenuto la prima tesi, è stato
obiettato che essa finisce per accollare al prestatore di lavoro il compito di
effettuare non un prestazione che sia utile in sé, bensì una prestazione che
realizzi l’utilità economica finale cui è preposta l’organizzazione
produttiva. In sostanza l’utilità del risultato – che costituisce indice esatto
adempimento – andrebbe misurata in relazione non al risultato finale cui
l’imprenditore tende, bensì alla natura della singola prestazione. Pertanto,
al lavoratore nulla spetterebbe solo quando la prestazione sia scesa al di
sotto di quel livello di normalità tecnica, mancando la quale essa viene a
perdere la sua identità originaria.
Questa pare la conclusione raggiunta dalla giurisprudenza più recente,
allorché per escludere l’obbligo retributivo richiama la nozione della
impossibilità e non di semplice difficultas di utilizzazione della prestazione,
anche se nei casi concreti gli indici della ricorrenza dell’impossibilità non
sempre sono individuati con rigore.
4.6. Le finalità. In particolare, lo sciopero politico.
Non sempre uno sciopero viene proclamato al fine di fare pressione sui
datori di lavoro o sulle relative associazioni sindacali in funzione della
stipulazione o del rinnovo del contratto collettivo. Assai frequentemente
sono attuate forme di sciopero rivolte contro la pubblica autorità, al fine di
ottenere od escludere l’adozione di un determinato provvedimento (ad es.
la modifica della legislazione vigente).
129

La Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità
costituzionale delle norme del codice penale del 1930, ha senz’altro, e
senza esitazione, dichiarato incostituzionale l’art. 502 c.p., relativo allo
sciopero per fini contrattuali; successivamente in una serie di pronunce ha
definito i limiti dello sciopero per fini non contrattuali o di coazione alla
pubblica autorità (artt. 503 – 504 c.p.).
Si tratta dello sciopero comunemente definito come politico, vale a dire
quello che, pur avendo come soggetto passivo il datore di lavoro, è in realtà
diretto ad esercitare una pressione su una pubblica autorità (parlamento,
governo ecc.) per propiziare o scongiurare l’adozione di un determinato
provvedimento.
Tracciando una sintesi del contenuto di queste sentenze, si può affermare
che la Corte costituzionale ha ritagliato tre aree all’interno dello sciopero
in senso lato politico.
In certi casi, lo sciopero indirizzato nei confronti della pubblica autorità
deve essere ancora oggi considerato un reato: si tratta dello sciopero diretto
a sovvertire l’ordinamento costituzionale e dello sciopero diretto a limitare
e ad impedire l’esercizio di quelle prerogative in cui si sostanzia la
sovranità popolare (ad es. lo sciopero diretto ad impedire il diritto di voto
ovvero a limitare o impedire la regolare attività del Parlamento) (Corte
cost. 27 dicembre 1974, n. 290); in altri casi, lo sciopero politico deve
essere considerato un diritto (e quindi non sanzionabile penalmente e
nemmeno civilmente); in altri casi ancora deve essere considerato una mera
libertà.
Lo sciopero di imposizione economico-politica, vale a dire lo sciopero
diretto ad ottenere o scongiurare un provvedimento che incide sulle
condizioni dei lavoratori, costituisce un’astensione pienamente
riconducibile alla nozione di sciopero di cui all’art. 40 (quindi costituisce
130
Lo sciopero
politico-reato
Lo sciopero
politicodiritto

esercizio di un diritto). Deve considerarsi tale, ad esempio, lo sciopero
contro la riforma dell’art. 18 St. lav., o per la riforma delle pensioni o per
una diversa politica fiscale (Corte cost. 28 dicembre 1962, n. 123).
Lo sciopero politico in senso stretto, che si indirizza contro la pubblica
autorità, con contenuti afferenti a temi di politica generale, per lo più di
politica estera, che non hanno attinenza con le condizioni lavorative in
quanto tali (ad es. sciopero contro l’intervento militare in Afghanistan)
costituisce esercizio di una semplice libertà (Corte cost. 27 dicembre 1974,
n. 290).
Questo assetto derivante dalla giurisprudenza costituzionale, che pareva
oramai cristallizzato, è stato peraltro messo di recente in discussione da
parte della giurisprudenza di merito e di legittimità (Cass. 21 agosto 2004,
n. 16515) che ha affermato che anche lo sciopero politico tout court
dovrebbe essere considerato come un diritto e non una semplice libertà.
4.7. Lo sciopero nei servizi pubblici essenziali.
Verso la fine degli anni ’70, in connessione con la cd. “terziarizzazione del
conflitto”, l’atteggiamento delle associazioni sindacali nei confronti della
regolamentazione dello sciopero muta: il conflitto sociale, infatti, interessa
sempre meno l’industria e sempre più il settore dei servizi pubblici, i cui
utenti sono innanzitutto lavoratori subordinati.
Lo sciopero dei trasporti ad esempio danneggia, probabilmente più di tutti,
i lavoratori subordinati pendolari.
In connessione con lo spostamento dell’interesse nei confronti del settore
terziario, muta quindi la sensibilità delle associazioni sindacali in merito
all’ipotesi di una regolamentazione dello sciopero.
131
Lo sciopero
politico-libertà

Inizialmente i sindacati “scommettono” sulla autoregolamentazione, cioè
su una disciplina elaborata dallo stesso sindacato, che limita
volontariamente il ricorso allo sciopero e ne regola le modalità di esercizio.
Nasce così nel 1983 il primo codice sindacale di autoregolamentazione nel
settore dei trasporti, adottato da Cgil, Cisl e Uil.
La debolezza dell’autoregolamentazione si manifesta tuttavia nell’apparato
sanzionatorio.
Le previsioni di un codice di autoregolamentazione sono in tutto
assimilabili alle disposizioni statutarie e, pertanto, non possono riguardare i
lavoratori non iscritti al sindacato.
Inoltre, anche per i lavoratori iscritti, la violazione del codice può
comportare esclusivamente l’applicazione delle sanzioni disciplinari
previste dallo statuto dell’associazione sindacale per i soci che non ne
osservano le regole. Ma l’associazione sindacale difficilmente arriva ad
applicare sanzioni disciplinari interne che potrebbero condurre alla perdita
dell’iscritto.
Constatata la debolezza della strada dell’autoregolamentazione, le
associazioni sindacali hanno consentito, ed addirittura promosso, una
regolamentazione dello sciopero nei pubblici servizi del settore. CGIL,
CISL, e UIL, verso la fine degli anni ’80 del secolo scorso, hanno dato
incarico ad un gruppo di giuristi di elaborare un progetto per una
regolamentazione legislativa dello sciopero nei pubblici servizi; e alcune
idee di questo progetto sono state recepite e tradotte infine nella l. n.
146/1990.
Sotto questo profilo la l. n. 146/1990 è definibile come una legge
“contrattata”.
Nel settore dei servizi pubblici, la complessità è accentuata dalla forte
frammentazione sindacale, con conseguente moltiplicazione dei conflitti,
132
L’autoregolamentazione
dello
sciopero e i
suoi limiti

giacché i sindacati utilizzano lo strumento dello sciopero per acquisire
visibilità; il che non avviene nel settore industriale anche per la meno
accentuata frammentazione sindacale.
4.7.1. La definizione di servizio pubblico essenziale.
L’art. 1 della l. n. 146, così come modificata dalla l. n. 83/2000, contiene la
definizione di servizio pubblico essenziale, che costituisce l’ambito di
applicazione della legge.
La definizione data dall’art. 1, 1° co., è una definizione di tipo teleologico e
non di tipo strutturale: “Ai fini della presente legge sono considerati servizi
pubblici essenziali, indipendentemente dalla natura giuridica del rapporto
di lavoro, anche se svolti in regime di concessione o mediante convenzione,
quelli volti a garantire il godimento dei diritti della persona,
costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla libertà ed alla
sicurezza, alla libertà di circolazione, all'assistenza e previdenza sociale,
all'istruzione ed alla libertà di comunicazione”.
Il servizio pubblico essenziale è, dunque, individuato attraverso il
riferimento ai diritti della persona costituzionalmente tutelati elencati nel
primo comma della norma citata.
A questo primo comma, segue un secondo comma che contiene una
elencazione di servizi (e, per la verità, talora di prestazioni indispensabili).
“Allo scopo di contemperare l'esercizio del diritto di sciopero con il
godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, di cui al 1°
co., la presente legge dispone le regole da rispettare e le procedure da
seguire in caso di conflitto collettivo, per assicurare l'effettività, nel loro
contenuto essenziale, dei diritti medesimi, in particolare nei seguenti
133
Definizione
del tipo
teleologico e
non
strutturale di
servizio
pubblico
essenziale

servizi e limitatamente all'insieme delle prestazioni individuate come
indispensabili ai sensi dell'art. 2:
a) per quanto concerne la tutela della vita, della salute, della libertà e della
sicurezza della persona, dell'ambiente e del patrimonio storico artistico: la
sanità; l'igiene pubblica; la protezione civile; la raccolta e lo smaltimento
dei rifiuti urbani e di quelli speciali, tossici e nocivi; le dogane,
limitatamente al controllo su animali e su merci deperibili;
l'approvvigionamento di energie, prodotti energetici, risorse naturali e beni
di prima necessità, nonché la gestione e la manutenzione dei relativi
impianti, limitatamente a quanto attiene alla sicurezza degli stessi;
l'amministrazione della giustizia, con particolare riferimento ai
provvedimenti restrittivi della libertà personale ed a quelli cautelari ed
urgenti, nonché ai processi penali con imputati in stato di detenzione; i
servizi di protezione ambientale e di vigilanza sui beni culturali;
b) per quanto concerne la tutela della libertà di circolazione: i trasporti
pubblici urbani ed extraurbani autoferrotranviari, ferroviari, aerei,
aeroportuali e quelli marittimi limitatamente al collegamento con le isole;
c) per quanto concerne l'assistenza e la previdenza sociale, nonché gli
emolumenti retributivi o comunque quanto economicamente necessario al
soddisfacimento delle necessità della vita attinenti a diritti della persona
costituzionalmente garantiti: i servizi di erogazione dei relativi importi
anche effettuati a mezzo del servizio bancario;
d) per quanto riguarda l'istruzione: l'istruzione pubblica, con particolare
riferimento all'esigenza di assicurare la continuità dei servizi degli asili
nido, delle scuole materne e delle scuole elementari, nonché lo svolgimento
degli scrutini finali e degli esami, e l'istruzione universitaria, con
particolare riferimento agli esami conclusivi dei cicli di istruzione;
134

e) per quanto riguarda la libertà di comunicazione: le poste, le
telecomunicazioni e l'informazione radiotelevisiva pubblica”.
Non è opportuno soffermarsi analiticamente sull’elenco dei servizi che
sono indicati nel co. 2 dell’art. 1. L’aspetto più problematico concerne la
natura tassativa ovvero esemplificativa di tale elencazione. La tesi
prevalente, anzi ormai unanime, è quella secondo la quale l’elencazione è
esemplificativa e non tassativa.
Se la definizione non fosse esemplificativa non si capirebbe, infatti, il
significato della definizione di servizio pubblico contenuta nel 1° co.
dell’art. 1. Ricordiamo che il primo comma dà una definizione, non
strutturale, ma solo teleologica (sono servizi pubblici quelli diretti al
soddisfacimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati). Se il
comma 2° volesse dare una elencazione tassativa, non avrebbe senso la
definizione teleologica di cui al comma 1°.
Inoltre, negli ordinamenti nei quali v’è una regolamentazione dello
sciopero nei servizi pubblici essenziali, con relativa elencazione dei servizi,
si prevede qualche meccanismo, di tipo amministrativo, per aggiornare
siffatta elencazione. Poiché nella legge n. 146/1990 questo meccanismo
non è previsto, è del tutto logico ritenere che l’elenco non sia tassativo ma,
appunto, solo esemplificativo. Occorre infine sottolineare come la nozione
di servizio pubblico essenziale non sia immutabile dipendendo anche
dall’evoluzione e dall’organizzazione della società (il trasporto aereo, ad
esempio, 40 anni fa non poteva essere considerato servizio pubblico
essenziale). Di qui l’opportunità di una definizione aperta, solo
teleologicamente orientata, di servizi pubblici essenziali.
Il servizio pubblico (come stabilisce il 1° co.: “indipendentemente dalla
natura giuridica del rapporto di lavoro…”) può essere gestito anche da
un’impresa privata. Il servizio è infatti pubblico in quanto diretto al
135
L’elencazione
del 2° co.
dell’art. 1 è
solo
esemplificativa

pubblico, indipendentemente dalla natura pubblica o privata del datore di
lavoro: ad esempio, l’attività di una clinica privata costituisce senz’altro
servizio pubblico essenziale poiché vi viene tutelato il diritto alla salute e
alla vita.
In conclusione, si può dire che servizio pubblico essenziale è il servizio
diretto a garantire i diritti della persona costituzionalmente tutelati indicati
nel 1° co. dell’art. 1 della l. n. 146/1990, con la precisazione per cui
l’elencazione dei diritti tutelati indicati nel 1° comma è tassativa, mentre
quella dei servizi al 2° comma è solo esemplificativa.
4.7.2. Le regole dello sciopero.
La l. n. 146 del 1990 fissa direttamente pochi principi sostanziali
demandando la fissazione delle regole a fonti secondarie, segnatamente ai
contratti collettivi (oltre che ai codici di autoregolamentazione).
Gli obblighi principali fissati dall’art. 2 della legge sono di dare un
preavviso dello sciopero e di garantire le prestazioni indispensabili.
a) Innanzitutto, deve essere dato un preavviso, non inferiore ai 10 giorni da
parte dei soggetti sindacali che proclamano lo sciopero. La finalità del
preavviso è soprattutto di consentire alle aziende o gli enti erogatori dei
servizi pubblici di adottare le misure necessarie per assicurare le
prestazioni indispensabili e effettuare le necessarie comunicazioni ed
informazioni agli utenti.
b) Occorre poi che siano garantite le prestazioni indispensabili. La legge
definisce le prestazioni indispensabili come quelle necessarie per
garantire i diritti della persona costituzionalmente tutelati di cui al co. 1°
dell’art. 1. Va infatti sottolineato che, all’interno di un servizio
136
Il preavviso
Le prestazioni
indispensabili

pubblico, non tutte le prestazioni rese dai lavoratori sono indispensabili
ai fini del soddisfacimento dei diritti della persona costituzionalmente
garantiti; tant’è vero che qualcuno, giustamente, ha detto che il concetto
centrale nell’ambito di applicazione della legge non è tanto quello di
servizio pubblico quanto quello di prestazione indispensabile.
La distinzione tra servizio pubblico e prestazione indispensabile, fatta
propria dal legislatore del 1990, era stata peraltro già formulata dalla Corte
costituzionale. Ed in effetti, come si è già anticipato, l’elaborazione della
giurisprudenza costituzionale in materia di sciopero è stata molto
importante, perché ha delineato le linee interpretative per il legislatore
ordinario.
La Corte costituzionale era stata chiamata a giudicare della legittimità
costituzionale degli artt. 330, 333 del c.p. (ora abrogati dalla legge n.
146/1990) che prevedevano e punivano l’abbandono dei pubblici servizi
come reato. E la Corte aveva ritenuto che potesse considerarsi reato non
qualsiasi abbandono di pubblici servizi, uffici o lavori, ma solo quello che
comprometta “funzioni e servizi pubblici essenziali, aventi carattere di
preminente interesse generale ai sensi della Costituzione” (Corte cost. 17
marzo 1969, n. 31).
La Corte aveva poi affermato che all’interno di quello che può definirsi
servizio pubblico essenziale (ad esempio, il servizio reso da un ospedale),
non tutti gli scioperi dovessero essere considerati reato, ma solo quelli che
non assicurassero le prestazioni indispensabili (nel caso, ad esempio, di uno
sciopero degli infermieri in un ospedale psichiatrico, la Corte ha ritenuto
che tale sciopero non fosse illecito penalmente, perché nel caso era
rispettato il rapporto tra numero degli infermieri e ricoverati, previsti dalla
normativa in materia di sanità. Secondo la Corte costituzionale, una volta
137

assicurato tale rapporto, lo sciopero è legittimo: Corte cost. 3 agosto 1976,
n. 222).
Il concetto di prestazione indispensabile, che qualcuno chiama
impropriamente “servizio minimo”, deriva proprio dall’idea della Corte
costituzionale secondo la quale, all’interno del servizio pubblico, non tutte
le prestazioni debbono ritenersi indispensabili per la garanzia dei diritti
della persona costituzionalmente tutelati.
Una volta chiarito che la l. n. 146/1990, all’art. 2, impone, oltre all’obbligo
del preavviso, anche la garanzia delle prestazioni indispensabili, ci si
chiede come esse vadano determinate.
Ovviamente non era pensabile che il legislatore fissasse analiticamente le
prestazioni indispensabili per ciascun singolo servizio pubblico: esso rinvia
dunque a “fonti secondarie”, segnatamente ai contratti collettivi, in
coerenza con la natura di “legge contrattata” del provvedimento.
La prestazione indispensabile è, quindi, concretamente determinata dai
contratti collettivi, di qualsiasi livello: si può trattare di un contratto
nazionale o di un contratto aziendale.
Può configurarsi un obbligo a trattare per raggiungere l’accordo sulle
prestazioni indispensabili previsto nella legge; il che però non significa
certo che si sia in presenza di un obbligo a contrarre, essendo ovviamente
possibile che le parti non riescano a concludere un accordo per la
determinazione delle prestazioni indispensabili.
In caso di mancato accordo, nella versione originaria della legge, si
determinava una situazione di vuoto normativo che finiva per essere
colmato, ancora una volta, dai giudici. È pur vero che, già nella legge n.
146 del 1990, era stata prevista l’istituzione di una “Commissione di
garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici
essenziali” (composta da 9 membri nominati dal Presidente della
138
La
determinazione
delle
prestazioni
indispensabili
Mancata
fissazione in
via
contrattuale
delle
prestazioni
indispensabili
e ruolo della
Commissione
di Garanzia

Repubblica, tra esperti in materia di diritto costituzionale, di diritto del
lavoro e di relazioni industriali); tuttavia, al fine di garantire l’applicazione
della legge, la Commissione non aveva alcun potere normativo, non
potendo sostituirsi al mancato accordo tra le parti, a meno che non fossero
entrambe a richiedere alla medesima l’emissione di un lodo per la
fissazione delle prestazioni indispensabili. In base al testo originario della l.
n. 146/1990, cioè, la Commissione aveva solo compiti di proposta, di
stimolo e di verifica della congruità degli accordi raggiunti, ma non aveva
il potere di sostituirsi al mancato accordo tra le parti.
Il vuoto è stato colmato con la legge n. 83 del 2000 attraverso il
conferimento alla Commissione di garanzia, non solo del potere di valutare
la congruità degli accordi raggiunti in relazione agli obiettivi che si
prefigge la legge, ma anche del potere di sostituirsi al mancato accordo tra
le parti, adottando quella che l’art. 13 della l. n. 146/1990, denomina
regolamentazione “provvisoria”.
Insomma, la Commissione di garanzia, per indurre le parti a raggiungere un
accordo, fa una propria proposta di regolamentazione. Se le parti collettive
non raggiungono l’accordo, adotta una regolamentazione provvisoria.
La l. n. 83/2000 ha poi introdotto ulteriori obblighi che possono essere
considerati collaterali rispetto ai due obblighi fondamentali del preavviso e
dell’erogazione delle prestazioni indispensabili. In particolare, devono
essere previste (nei contratti o negli accordi collettivi che fissano le
prestazioni indispensabili) procedure di raffreddamento e di conciliazione,
obbligatorie per entrambe le parti, da esperirsi prima della proclamazione
dello sciopero. Se le parti non intendono avvalersi delle procedure di
raffreddamento e di conciliazione contenute negli accordi o nei contratti
collettivi, è previsto un tentativo di conciliazione presso la Prefettura o il
Comune, nel caso di scioperi nei servizi pubblici di rilievo locale, o presso
139
Le procedure
di
raffreddamento
e di
conciliazione

la competente struttura del Ministero del lavoro e della previdenza sociale,
nel caso di scioperi di rilievo nazionale.
Con la l. n. 83 del 2000 è stata poi introdotta la regola della cd.
rarefazione. Per effetto di tale regola, gli accordi devono altresì indicare
intervalli minimi da osservare tra l’effettuazione di uno sciopero e la
proclamazione di quello successivo, quando ciò sia necessario ad evitare
che, per effetto di scioperi proclamati in successione da soggetti sindacali
diversi e che incidano sullo stesso servizio finale o sullo stesso bacino
d’utenza, sia oggettivamente compromessa la continuità dei servizi pubblici
di cui all’art. 1.
La regola legale è espressa come intervallo minimo oggettivo, riguardando
scioperi proclamati in successione da soggetti sindacali diversi, ma essa si
ritiene applicabile anche nel caso in cui lo sciopero sia proclamato dallo
stesso sindacato.
La finalità dell’intervallo minimo è, per l’appunto, quella di garantire una
certa “rarefazione”. Si tratta sostanzialmente di un rimedio per far fronte al
problema dell’estrema frammentazione sindacale presente nel settore dei
servizi pubblici. Infatti, nel caso in cui le organizzazioni sindacali siano,
come in certi settori dei servizi pubblici, trenta o quaranta, se ogni
sindacato ogni giorno potesse proclamare uno sciopero si verificherebbero
situazioni assai problematiche.
Ad ogni modo, l’applicazione della regola dell’intervallo minimo non è
agevole, perché ogni sindacato per poter proclamare uno sciopero deve
essere a conoscenza degli altri scioperi precedentemente proclamati, anche
a livello locale. In alternativa, il problema della frammentazione sindacale
poteva essere risolto o ammettendo solo gli scioperi approvati con
referendum tra i lavoratori (prevedendo cioè un referendum come
condizione di legittimità dello sciopero, per cui solo quello sciopero che
140
La regola del
cd. intervallo
minimo

abbia il consenso della maggioranza dei lavoratori può essere ammesso),
oppure legittimando solo gli scioperi proclamati dai sindacati che abbiano
un minimo di rappresentatività.
Il referendum, tuttavia, oltre al problema di carattere politico-sindacale,
pone anche quello della identificazione dei soggetti che devono essere
chiamati a votare in ordine alla effettuazione o meno dello sciopero (si
tratta sempre del problema della categoria).
4.7.3. Apparato sanzionatorio.
L’apparato sanzionatorio si articola in una serie di previsioni che
concernono non solo i singoli lavoratori e le associazioni sindacali, ma
anche i dirigenti responsabili delle amministrazioni pubbliche e i legali
rappresentanti delle imprese e degli enti che erogano i servizi pubblici.
Dunque, sanzioni civili ed amministrative in conformità con la precisa
scelta legislativa di escludere la sanzione penale: ed invero proprio la l. n.
146 del 1990 ha abrogato gli artt. 330 e 333 c.p. (si discute, peraltro, sul
campo di applicazione del sopravvissuto reato di interruzione di pubblici
uffici o servizi previsto dall’art. 340 c.p.).
La violazione delle regole contenute nei commi 1°, 2° e 3° dell’art. 2, l. n.
146/1990, comporta per i lavoratori l’adozione di sanzioni disciplinari
proporzionate alla gravità dell’infrazione, con esclusione delle misure
estintive del rapporto di lavoro (licenziamento). Possono dunque essere
adottate le sanzioni del rimprovero, della multa (una trattenuta sulla
retribuzione pari ad un massimo di 4 ore), ovvero della sospensione dal
lavoro e dalla retribuzione fino a 10 giorni.
141
Abrogazione
degli artt. 330
e 333 c.p.
Le sanzioni
disciplinari in
capo ai
lavoratori

Il profilo particolarmente interessante riguarda la circostanza per cui le
sanzioni sono adottate dal datore di lavoro, benché le regole violate non
siano poste nel suo interesse, bensì nell’interesse di terzi (ossia gli utenti
del servizio). Si tratta di una situazione anomala, tanto che in passato ci si
era chiesti per quale motivo il datore di lavoro avrebbe dovuto essere
obbligato ad applicare le sanzioni disciplinari se le regole della legge n.
146/1990 sono poste a difesa dell’interesse pubblico.
Sul punto è intervenuta la legge n. 83/2000, secondo cui compete alla
Commissione di garanzia valutare il comportamento dei soggetti collettivi
che hanno proclamato lo sciopero e, ove essa rilevi violazioni della legge,
prescrivere l’adozione di sanzioni disciplinari al datore di lavoro (art. 13, 1°
co., lett. i). Se i datori di lavoro non adottano le sanzioni disciplinari, sono
assoggettati a loro volta a sanzioni (art. 4, 4° sexies co.).
Per contro nei confronti delle organizzazioni dei lavoratori che proclamano
uno sciopero, o ad esso aderiscono, in violazione delle disposizioni di cui
all’art. 2 , sono previste, vuoi sanzioni di ordine patrimoniale (sospensione
dei permessi sindacali retribuiti ovvero dei contributi sindacali comunque
trattenuti dalle retribuzioni dei lavoratori per un ammontare economico
complessivo oggi non inferiore a € 5.000 e non superiore a € 50.000), vuoi
la sanzione dell’esclusione dalle trattative per la stipulazione dei contratti
collettivi, in quanto vi partecipino, per un periodo di due mesi dalla
cessazione del comportamento. Si tratta di sanzione ipotizzabile solo per il
settore del pubblico impiego, ove è disciplinato il procedimento di
contrattazione collettiva e si configura in capo ai sindacati legittimati a
stipulare contratti un vero e proprio diritto di trattare.
Nel caso di impossibilità di applicare le suddette sanzioni poiché le
organizzazioni sindacali non fruiscono dei citati benefici di ordine
patrimoniale o non partecipano alle trattative, la Commissione di garanzia
142
Le sanzioni
nei confronti
delle
organizzazioni
sindacali

delibera in via sostitutiva una sanzione amministrativa pecuniaria a carico
di coloro che rispondono legalmente per l’organizzazione sindacale
responsabile, pari all’importo di cui sopra (cfr. art. 4, 4° bis co.).
Infine, anche in capo ai dirigenti delle amministrazioni e ai legali
rappresentanti delle imprese che violano gli obblighi posti a loro carico
(dalla garanzia delle prestazioni indispensabili, ai diversi obblighi di
informazione vuoi all’utenza, vuoi alla Commissione di garanzia) si
configura l’applicazione, da parte della Commissione, di una sanzione
amministrativa pecuniaria per un ammontare, oggi, da € 5.000 a € 50.000
(art. 4, co. 4).
4.8. La serrata.
La serrata consiste nella chiusura dell’azienda, con il conseguente rifiuto
delle prestazioni offerte dai lavoratori. Essa è considerata la tradizionale
forma di “lotta sindacale” dei datori di lavoro.
La serrata può essere totale o parziale, a seconda che l’attività lavorativa
venga sospesa totalmente o solo in parte.
Da un punto di vista soggettivo, la serrata può essere individuale o
collettiva: è individuale se è ad iniziativa di un solo datore di lavoro; è
collettiva se attuata da più datori di lavoro concordemente e
contestualmente per un fine comune.
La serrata è per sua natura uno strumento di sospensione dell’attività
lavorativa di tipo temporaneo; in caso contrario, si ricadrebbe nella diversa
fattispecie della cessazione della attività dell’impresa.
143
Le sanzioni in
capo ai
dirigenti delle
amministrazioni
e ai
legali
rappresentanti
delle imprese

Rispetto alle modalità attuative, la serrata si distingue in offensiva e
difensiva: si definisce offensiva quando è diretta a sostenere una
rivendicazione del datore di lavoro; è difensiva quando il datore reagisce ad
una iniziativa dei sindacati dei lavoratori (un esempio rilevante di serrata
difensiva è la cd. serrata di ritorsione; mentre un esempio di serrata di
carattere offensivo, è la serrata di solidarietà).
Così come lo sciopero, anche la serrata può essere diretta nei confronti
delle controparti contrattuali o nei confronti della pubblica autorità ed avere
dunque un fine politico (si pensi alla serrata di protesta dei piccoli
esercenti).
4.8.1. Qualificazione e disciplina della serrata dal punto di vista
penale…
Nel codice penale Rocco del 1930 la serrata è posta sullo stesso piano dello
sciopero; nel codice penale adottato nel periodo corporativo fascista sia la
sospensione dell’attività lavorativa ad opera dei lavoratori, sia la
sospensione dell’attività lavorativa, con la chiusura dei locali dell’azienda,
da parte dei datori di lavoro, erano considerate reati contro l’economia
nazionale.
Come si è già visto, l’ordinamento corporativo non si fondava sul principio
di libertà sindacale, bensì sul principio del sindacato unico (con personalità
giuridica e con rappresentanza legale degli appartenenti alla categoria). In
tale sistema di contrattazione collettiva con efficacia erga omnes le
controversie, sia giuridiche sia economiche, erano risolte dallo Stato
attraverso la Magistratura del lavoro.
144

La Costituzione, entrata in vigore nel 1948, prevede come diritto lo
sciopero (art. 40), ma nulla dice della serrata. Proprio da questo deve
desumersi che la serrata, non menzionata dal Costituente, non sia da
considerare diritto al pari dello sciopero.
Sia la dottrina, sia la giurisprudenza hanno ricondotto il diritto di sciopero,
non solo all’art. 40 Cost., ma anche all’art. 3 Cost. 2° co., configurandolo
quale strumento diretto a garantire l’eguaglianza sostanziale dei cittadini.
Se il diritto di sciopero ha la finalità di consentire ai lavoratori subordinati
di raggiungere l’uguaglianza sostanziale, alla serrata, strumento di lotta
sindacale dei datori di lavoro, non può essere riconosciuta la natura di
diritto. Sulla base di queste argomentazioni parte della dottrina sostiene che
nemmeno il legislatore potrebbe elevare a rango di diritto la serrata.
Se la serrata non è un diritto, ci si può interrogare sulla sua qualificazione
giuridica. Su tale profilo è intervenuta la Corte costituzionale con tre
sentenze.
La prima è la sentenza del 4 maggio 1960, n. 29, relativa alla legittimità
costituzionale dell’art. 502 del c.p. Esso puniva la serrata, al pari dello
sciopero, per fini contrattuali: “Il datore di lavoro che, col solo scopo di
imporre ai suoi dipendenti modificazioni ai patti stabiliti, o di opporsi a
modificazioni di tali patti, ovvero di ottenere o impedire una diversa
applicazione dei patti o usi esistenti, sospende in tutto o in parte il lavoro
nei suoi stabilimenti, aziende o uffici, è punito con la multa non inferiore a
lire due milioni”.
La serrata per fini contrattuali è quella che si rivolge alla controparte
contrattuale, lavoratori e sindacati dei lavoratori, per fini attinenti alla
disciplina del contratto di lavoro.
La Corte costituzionale, nella sentenza del 1960, ha affermato che l’art. 502
c.p. si inserisce nella logica del periodo corporativo, nel contesto del quale
145

tanto lo sciopero quanto la serrata venivano considerati reati. Ma, poiché
l’ordinamento corporativo è venuto meno e l’attuale ordinamento si fonda
su principi diversi, improntati alla libertà sindacale, i divieti penali di
sciopero e serrata non si giustificano.
Essi potevano avere un senso nell’ordinamento corporativo ove non v’era
un libero confronto tra le parti sociali, datori di lavoro e sindacati dei
lavoratori. Ora, caduto l’ordinamento corporativo e tutto il sistema su cui
esso si basava, devono ritenersi caduti anche i divieti penali tanto di
sciopero, quanto di serrata.
La Corte utilizza non solo un argomento di carattere storico, ma argomenta
anche ex art. 39, 1° co., Cost., “il quale, esprimendo un indirizzo
nettamente democratico, dichiara il principio della libertà sindacale”;
dunque “la posizione che, rispetto allo sciopero e alla serrata è venuta a
determinarsi nell’ambito del sistema di libertà sancita dagli art. 39 e 40
è…questa: che lo sciopero è riconosciuto costituzionalmente come un
diritto, destinato però secondo il preciso dettato dell’art. 40, ad essere
regolato dalla legge; e che la serrata, priva di un tal riconoscimento, ma in
pari tempo anche della qualificazione giuridico-penale a suo tempo posta
dall’ordinamento corporativo, si presenta attualmente come un atto
penalmente non vietato o, come si suol dire, penalmente lecito”.
In una seconda decisione, la n. 141 del 1967, la Corte costituzionale è stata
chiamata a pronunciarsi sull’art. 505 c.p. relativo allo sciopero e alla serrata
per protesta. Nella fattispecie si trattava di un’impresa che aveva interrotto
l’attività lavorativa per protestare per una disciplina fiscale troppo onerosa.
La Corte costituzionale ha ritenuto che, quando la serrata sia attuata per
ragioni estranee alla disciplina del rapporto di lavoro, essa non è coperta
dalla libertà sindacale di cui all’art. 39 Cost., in quanto l’imprenditore non
agisce come datore di lavoro, bensì come libero soggetto economico.
146

“Non pertinente – osserva la Corte –, anzitutto è il richiamo all’art. 35
Cost., il quale “tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni”. È
evidente, infatti, che “il soggetto di tale previsione costituzionale è il
lavoratore e non già il datore di lavoro, la cui libertà di iniziativa e di
azione trova garanzia, su altro piano e con ben diverso regime, nell’art. 41
Cost., il quale, come innanzi si è detto, non viene qui in discussione”.
Quanto all’art. 39 Cost., la Corte ritiene che “non vi sia dubbio che la
libertà di organizzazione sindacale debba trovare il necessario suo
corollario nella libertà di azione sindacale, giacché ove quest’ultima fosse
rinnegata anche la prima finirebbe col ridursi ad un principio privo di
contenuto e di significato. Tuttavia proprio l’intima connessione fra l’una e
l’altra sta a dimostrare che l’azione sindacale deve essere definita nei
termini che alla sua funzione sono coessenziali (cfr., a proposito dello
sciopero, sent. n. 123 del 1962) e che vanno precisati nel quadro del
rapporto fra datori di lavoro e lavoratori: con la conseguenza che ad essa ed
alla sua tutela costituzionale appaiono estranei tutti quei comportamenti che
non si collochino nell’ambito di quei rapporti. Non può perciò accogliersi
l’opinione del giudice a quo, secondo la quale la serrata dovrebbe essere
lecita “ogni volta sia diretta al conseguimento di un fine economico
connesso con l’attività aziendale”.
Vero è che nella sent. n. 123 del 1962 la Corte aveva ritenuto che il diritto
di sciopero è legittimamente esercitabile in funzione di tutte le
rivendicazioni riguardanti il complesso degli interessi dei lavoratori che
trovano disciplina nelle norme racchiuse sotto il titolo terzo della parte
prima della Costituzione. Ma, – osserva ancora Corte cost, n. 141/1967 – è
da considerare che ciò trova fondamento nella circostanza che le varie
provvidenze ivi previste ineriscano tutte alla qualifica del soggetto come
lavoratore, laddove “il fine economico connesso con l’attività aziendale” va
147

collegato all’interesse del soggetto considerato come imprenditore: in
funzione, cioè, di un’attività che non rientra nella garanzia offerta dall’art.
39 Cost”.
Qualcuno ha sottolineato in dottrina che una soluzione così rigida è
destinata a scontare una sua implicita contraddizione. Una volta individuata
nell’art. 39, c. 1°, Cost., la tutela di “una libertà di azione sindacale”,
relativa così allo sciopero come alla serrata, e nell’art. 40 Cost. l’elevazione
di simile tutela a diritto limitatamente allo sciopero; una volta posta una
premessa siffatta, risulta difficile concludere per una libertà di serrata
limitata solo a quella a fine contrattuale e non estesa almeno anche a quella
a fine di solidarietà e di protesta.
Sembra tanto più difficile, via via che la stessa Corte, amplia l’ambito del
diritto di sciopero, considerando garantito dall’art. 40 Cost. pure lo
sciopero d’imposizione politico-economica (sent. n. 123/1962).
Altri hanno sottolineato che la Corte costituzionale, interpretando l’art. 505
c.p. in senso restrittivo, vale a dire nel senso che esuli dal suo campo di
applicazione la serrata attuata per protesta contro fatti che al rapporto di
lavoro “si riferiscano”, lascia aperto uno spiraglio per ritenere penalmente
lecita quella serrata che, pur non essendo dettata da fini contrattuali, attenga
comunque alla disciplina del rapporto di lavoro. Se il Parlamento stesse per
emanare una legge in materia di lavoro, avversata dai datori di lavoro,
l’eventuale serrata sarebbe attuata per fini non contrattuali, ma pur sempre
attinenti alla disciplina del rapporto di lavoro; essa, pertanto dovrebbe
essere ritenuta penalmente lecita.
Con la sentenza n. 222 del 1975, la Corte costituzionale si è pronunciata
sull’art. 506 c.p., che puniva come reato la “serrata di esercenti di aziende
industriali e commerciali” senza “lavoratori alle loro dipendenze”.
148
La serrata di
protesta dei
piccoli
esercenti

La Corte costituzionale ne ha affermato l’illegittimità costituzionale, in
quanto i piccoli commercianti o i piccoli esercenti, ove siano privi di
dipendenti, sono da considerare alla stregua di lavoratori, ancorché
autonomi. Se la serrata è la sospensione dell’attività lavorativa con
impossibilità per i dipendenti di prestare lavoro subordinato, quando i
dipendenti non vi siano, la chiusura dell’azienda è da assimilare nella
sostanza ad uno sciopero (ex art. 40 Cost.). Anzi, la Corte costituzionale
arriva a definire impropria la qualificazione della astensione dal lavoro di
questi soggetti come serrata, la cui “forma di autotutela, strutturata dallo
stesso codice sul modello di quella dei lavoratori dipendenti; non può non
essere compresa in quel più ampio concetto di sciopero che ha trovato
modo di esprimersi nell’attuale mondo del lavoro”. Di conseguenza la
Corte costituzionale dichiara l’incostituzionalità dell’art. 506 c.p. per
contrasto con l’art. 40 Cost. proprio in quanto la serrata di piccoli esercenti
va considerata come se fosse uno sciopero.
4.8.2. … e dal punto di vista civile.
Se la serrata, almeno per fini contrattuali, pur non costituendo un illecito
penale, non è da considerare un diritto ma una semplice libertà, ciò
significa che essa deve essere valutata alla luce del diritto comune delle
obbligazioni.
Il rifiuto del datore di lavoro di ricevere le prestazioni lavorative, in cui si
sostanzia la serrata, integra, secondo la tesi più accreditata, un’ipotesi di
mora credendi di cui all’art. 1206 c.c.: essa comporta la persistenza del
debito retributivo in capo al datore di lavoro, sia pure secondo qualcuno a
titolo di risarcimento del danno ex art. 1207, 2° co. c.c., da parametrarsi
149
La serrata come
ipotesi di mora
credendi

alla integrale retribuzione, in base all’art. 6 del r.d. 13 novembre 1924, n.
1825 (cd. legge sull’impiego privato). Secondo altri, l’obbligo di pagare la
retribuzione troverebbe fondamento nel 1° co. dell’art. 1207 c.c.; altri
ancora hanno fatto perno sullo stesso principio di corrispettività,
svalutandosi, per le peculiari caratteristiche del rapporto di lavoro, la stessa
necessità dell’intimazione a ricevere ai fini della produzione degli effetti
della mora.
In ogni caso, l’unico limite della mora del creditore, e dunque della
persistenza del debito retributivo, è l’impossibilità della prestazione dovuta
dalla controparte. E’ appena il caso di sottolineare che l’impostazione
tradizionale assume una nozione stretta di impossibilità (impossibilità
oggettiva ed assoluta).
4.8.3. La serrata di ritorsione.
Alla luce dei principi suindicati va valutata la liceità della cd. serrata di
ritorsione. Essa è un tipo di serrata difensiva, vale a dire attuata dal datore
di lavoro per contenere gli effetti dannosi dello sciopero.
La cd. serrata di ritorsione è normalmente finalizzata ad impedire gli effetti
dannosi di uno sciopero articolato che, per le sue caratteristiche, risulta
particolarmente incisivo sull’organizzazione aziendale. E’ comune la
valutazione – a prescindere dalla valutazione in termini di liceità o di
illiceità della forma di lotta – che la reazione del datore di lavoro,
consistente nella chiusura temporanea dell’azienda o di parte di essa,
colpirebbe indiscriminatamente tanto i lavoratori che avevano intenzione di
aderire all’agitazione – senza peraltro avere la certezza della concreta
effettuazione della medesima – quanto quelli ad essa estranei; e ciò sulla
150
Il limite della
impossibilità
della
prestazione
dovuta dalla
controparte

ase dell’affermazione di una sorta di responsabilità collettiva dei
lavoratori, in contrasto col fatto che l’ordinamento ha escluso l’esistenza di
un diritto di serrata nel conflitto collettivo.
Pertanto anche la serrata di ritorsione va valutata alla stregua del diritto
comune delle obbligazioni, con la conseguenza che essa sarebbe da
considerare lecita solo nel caso di una obiettiva impossibilità, quale esito
delle forme cd. anomale di sciopero, della gestione della impresa. E’
emersa, peraltro, in dottrina, l’opinione in base alla quale, nel caso in cui lo
sciopero, per le sue modalità attuative, esponga a rischio qualche valore o
bene preminente – quale la vita o l’integrità psico-fisica delle persone,
nonché l’impresa come organizzazione istituzionale (id est: la sicurezza
degli impianti) – sarebbe consentita al datore di lavoro, a stregua di buona
fede, la chiusura o l’interruzione dell’attività aziendale, sulla base della
semplice situazione di pericolo.
151
Serrata di
ritorsione da
valutare alla
stregua del
diritto
comune delle
obbligazioni

UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI PAVIA
Facoltà di Giurisprudenza
Corso di Diritto del lavoro
Prof. Mariella Magnani
Lezioni di diritto
sindacale
Soggetti, Contratto, Conflitto collettivo
ALLEGATI
152
Protocollo 23 luglio 1993
Accordo interconfederale 20 dicembre 1993
Accordo quadro 22 gennaio 2009
Accordo interconfederale 15 aprile 2009
Accordo 30 aprile 2009
Accordo Pomigliano d'Arco (15 giugno 2010)
Accordo Fiat Mirafiori (23 dicembre 2010)
Accordo Confindustria-cgil-cisl-uil (28 giugno 2011)
Articolo 8 d.l. n 138 del 2011 "Misure a sostegno della
disoccupazione"
Impegno interconfederale (21settembre 2011)

PROTOCOLLO 23 LUGLIO 1993
Protocollo sulla politica dei redditi e dell’occupazione, sugli assetti
contrattuali, sulle politiche del lavoro e sul sostegno al sistema produttivo.
VERBALE DI INTESA
Il 23 luglio 1993, presso la Presidenza deI Consiglio dei Ministri, il Presidente del Consiglio dei Ministri dott. Carlo
Azeglio Ciampi, con il Ministro del Lavoro e della Previdenza sociale sen. Gino Giugni, con il Ministro della Funzione
Pubblica, prof. Sabino Cassese, hanno incontrato i rappresentanti delle seguenti organizzazioni sindacali dei lavoratori e
dei datori di lavoro:
CGIL Segr. Gen. B. TRENTIN
CISL Segr. Gen. S. D'ANTONI
UIL Segr. Gen. P. LARIZZA
CONFINDUSTRIA Pres. L. ABETE
INTERSIND Pres. A. PACI
ASAP Pres. F. BAZZOLI
CONFAPI Pres. A. COCIRIO
CONFCOMMERCIO Pres. F. COLUCCI
CONFESERCENTI Pres. G. BONINO
ASSICREDITO Pres. T. BIANCHI
CISPEL Pres. R. SANTINI
CONFETRA Pres. G. CREMONESE
FED. TERZIARIO AVANZATO V. Pres. Regg. M. MIRAGLIA
LEGA COOPERATIVE Pres. G. PASQUINI
CONFCOOPERATIVE Pres. L. MARINO
CNA Pres. F. MINOTTI
CASA Pres. G. GUARINO
CLAAI Pres. G. FACCINI
CONFARTIGIANATO Pres. I. SPALANZANI
UNCI Pres. L. D'ULIZIA
AGCI Pres. L. ZIGNANI
ANIA Pres. A. LONGO
ACRI Pres. R. MAZZOTTA
CIDA Pres. G. CARROZZA
UNIONQUADRI Pres. C. ROSSITTO
CONFEDERQUADRI Pres. A. MACCHIAVELLI
CONFEDIR Pres. R. CONFALONIERI
CONFAIL Segr. Gen. S. L. ZACCARIA
ITALQUADRI Pres. U. GRASSI
Al termine della riunione le parti hanno sottoscritto il Protocollo del 3 luglio 1993 sulla politica dei redditi e
dell'occupazione, sugli assetti contrattuali, sulle politiche del lavoro e sul sostegno al
sistema produttivo, definito a seguito dell'accordo del 31 luglio 1992.
PROTOCOLLO SULLA POLITICA DEI REDDITI E DELL'OCCUPAZIONE, SUGLI
ASSETTI CONTRATTUALI, SULLE POLITICHE DEL LAVORO E SUL SOSTEGNO AL
SISTEMA PRODUTTIVO
1. POLITICA DEI REDDITI E DELL'OCCUPAZIONE.
La politica dei redditi è uno strumento indispensabile della politica economica, finalizzato a
conseguire una crescente equità nella distribuzione del reddito attraverso il contenimento
153

dell'inflazione e dei redditi nominali, per favorire lo sviluppo economico e la crescita occupazionale
mediante l'allargamento della base produttiva e una maggiore competitività del sistema delle
imprese.
In particolare il Governo, d'intesa con le parti sociali, opererà con politiche di bilancio tese:
a) all'ottenimento di un tasso di inflazione allineato alla media dei Paesi comunitari
economicamente più virtuosi;
b) alla riduzione del debito e del deficit dello Stato e alla stabilità valutaria.
L'attuale fase d'inserimento nell'Unione Europea sottolinea la centralità degli obiettivi indicati e la
necessità di pervenire all'ampliamento delle opportunità di lavoro attraverso il rafforzamento
dell'efficienza e della competitività delle imprese, con particolare riferimento ai settori non esposti
alla concorrenza internazionale, e della Pubblica Amministrazione.
Una politica dei redditi così definita, unitamente all'azione di riduzione dell'inflazione, consente di
mantenere l'obiettivo della difesa del potere d'acquisto delle retribuzioni e dei trattamenti
pensionistici.
Le parti ritengono che azioni coerenti di politica di bilancio e di politica dei redditi, quali quelle
sopra indicate, concorreranno ad allineare il costo del denaro in Italia con quello del resto d'Europa.
Il Governo dichiara di voler collocare le sessioni di confronto con le parti sociali sulla politica dei
redditi in tempi coerenti con i processi decisionali in materia di politica economica, in modo da
tener conto dell'esito del confronto nell'esercizio dei propri poteri e delle proprie responsabilità.
Sessione di maggio-giugno
Saranno indicati, prima della presentazione deI Documento di programmazione
economicofinanziaria,
gli obiettivi della politica di bilancio per il successivo triennio.
La sessione punterà a definire, previa una fase istruttoria che selezioni e qualifichi gli elementi di
informazione necessari comunicandoli preventivamente alle parti, con riferimento anche alla
dinamica della spesa pubblica, obiettivi comuni sui tassi d'inflazione programmati, sulla crescita del
PIL e sull'occupazione.
Sessione di settembre
Nell'ambito degli aspetti attuativi della politica di bilancio, da trasporre nella legge finanziaria,-
saranno definite le misure applicative degli strumenti di attuazione della politica dei redditi,
individuando le coerenze dei comportamenti delle parti nell'ambito dell'autonomo esercizio delle
rispettive responsabilità.
Impegni delle parti
A partire dagli obiettivi comuni sui tassi di inflazione programmati, il Governo e le parti sociali
individueranno i comportamenti da assumere per conseguire i risultati previsti.
I titolari d'impresa, tra cui lo Stato e i soggetti pubblici gestori di imprese, perseguiranno indirizzi di
efficienza, innovazione e sviluppo delle proprie attività che, nelle compatibilità di mercato, siano
tali da poter contenere i prezzi entro livelli necessari alla politica dei redditi.
Il Governo come datore di lavoro terrà un coerente comportamento anche nella contrattazione delle
retribuzioni dei pubblici dipendenti e nelle dinamiche salariali non soggette alla contrattazione.
Le parti perseguiranno comportamenti, politiche contrattuali e politiche salariali coerenti con gli
obiettivi di inflazione programmata.
Nell'ambito delle suddette sessioni il Governo definirà i modi ed i tempi di attivazione di interventi
tempestivi di correzione di comportamenti difformi dalla politica dei redditi. Il Governo opererà in
primo luogo nell'ambito della politica della concorrenza attivando tutte le misure necessarie ad una
154

maggiore apertura al mercato. Il Governo dovrà altresì disporre di strumenti fiscali e parafiscali,
con particolare riferimento agli oneri componenti il costo del lavoro, atti a dissuadere
comportamenti difformi.
Si ribadisce l'opportunità di creare idonei strumenti per l'accertamento delle reali dinamiche
dell'intero processo di formazione dei prezzi. E' perciò necessaria la costituzione di uno specifico
Osservatorio dei prezzi, che verifichi le dinamiche - sulla base di appositi studi economici di
settore.
Rapporto annuale sull'occupazione
Nella sessione di maggio il Governo predisporrà un rapporto annuale sull'occupazione, corredato di
dati aggiornati per settori ed aree geografiche, nel quale saranno identificati gli effetti
sull'occupazione del complesso delle politiche di bilancio, dei redditi e monetarie, nonché dei
comportamenti dei soggetti privati.
Sulla base di tali dati, il Governo sottoporrà alle parti le misure, rientranti nelle sue responsabilità,
capaci di consolidare o allargare la base occupazionale. Tra esse, con particolare riguardo alle aree
di crisi occupazionale e con specifica attenzione alla necessità di accrescere l'occupazione
femminile così come previsto dalla legge 125/91:
a) la programmazione e, quando necessaria, l'accelerazione degli investimenti pubblici, anche
di concerto con le amministrazioni regionali;
b) la programmazione coordinata del Fondo per l'occupazione e degli altri Fondi aventi rilievo
per l'occupazione, compresa la definizione e finalizzazione delle risorse destinate
all'attivazione di nuove iniziative produttive economicamente valide;
c) la definizione di programmi di interesse collettivo, predisposti dallo Stato d'intesa con le
Regioni, nei quali avvalersi di giovani disoccupati di lunga durata e di lavoratori in Cigs o in
mobilità, affidando la realizzazione di tali programmi a soggetti qualificati e verificandone
costantemente l'efficacia e gli effetti occupazionali attraverso gli organi preposti.
d) la programmazione del Fondo per la formazione professionale e dell'utilizzo dei fondi
comunitari, d'intesa con le Regioni.
2. ASSETTI CONTRATTUALI
1. Gli assetti contrattuali prevedono:
- un contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria;
- un secondo livello di contrattazione, aziendale o alternativamente territoriale, laddove
previsto, secondo l'attuale prassi, nell'ambito di specifici settori.
2. Il CCNL ha durata quadriennale per la materia normativa e biennale per la materia retributiva.
La dinamica degli effetti economici del contratto sarà coerente con i tassi di inflazione
programmata assunti come obiettivo comune.
Per la definizione di detta dinamica . sarà tenuto conto delle politiche concordate nelle sessioni di
politica dei redditi e dell'occupazione, dell'obiettivo mirato alla salvaguardia deI potere d'acquisto
delle retribuzioni, delle tendenze generali dell'economia e del mercato del lavoro, del raffronto
competitivo e degli andamenti specifici del settore. In sede di rinnovo biennale dei minimi
contrattuali, ulteriori punti di riferimento del negoziato saranno costituiti dalla comparazione tra
l'inflazione programmata e quella effettiva intervenuta nel precedente biennio, da valutare anche
alla luce delle eventuali variazioni delle ragioni di scambio del Paese, nonché dall'andamento delle
retribuzioni.
155

3. La contrattazione aziendale riguarda materie e istituti diversi e non ripetitivi rispetto a quelli
retributivi propri deI CCNL. Le erogazioni del livello di contrattazione aziendale sono strettamente
correlate ai risultati conseguiti nella realizzazione di programmi, concordati tra le parti, aventi come
obiettivo incrementi di produttività, di qualità ed altri elementi di competitività di cui le imprese
dispongano, compresi i margini di produttività, che potrà essere impegnata per accordo tra le parti,
eccedente quella eventualmente già utilizzata per riconoscere gli aumenti retributivi a livello di
CCNL, nonché ai risultati legati all'andamento economico dell'impresa.
Le parti prendono atto che, in ragione della funzione specifica ed innovativa degli istituti della
contrattazione aziendale e dei vantaggi che da essi possono derivare all'intero sistema produttivo
attraverso il miglioramento dell'efficienza aziendale e dei risultati di gestione, ne saranno definiti le
caratteristiche ed il regime contributivo-previdenziale mediante un apposito provvedimento
legislativo promosso dal Governo, tenuto conto dei vincoli di finanza pubblica e della salvaguardia
della prestazione previdenziale dei lavoratori.
La contrattazione aziendale o territoriale è prevista secondo le modalità e negli ambiti di
applicazione che saranno definiti dal contratto nazionale di categoria nello spirito dell'attuale prassi
negoziale con particolare riguardo alle piccole imprese. Il contratto nazionale di categoria stabilisce
anche la tempistica, secondo il principio dell'autonomia dei cicli negoziali, le materie e le voci nelle
quali essa si articola.
Al fine dell'acquisizione di elementi di conoscenza comune per la definizione degli obiettivi della
contrattazione aziendale, le parti valutano le condizioni dell'impresa e del lavoro, le sue prospettive
di sviluppo anche occupazionale, tenendo conto dell'andamento e delle prospettive della
competitività e delle condizioni essenziali di redditività.
L'accordo di secondo livello ha durata quadriennale. Nel corso della sua vigenza le parti, nei tempi
che saranno ritenuti necessari, svolgeranno procedure di informazione, consultazione, verifica o
contrattazione previste dalle leggi, dai CCNL, dagli accordi collettivi e dalla prassi negoziale
vigente, per la gestione degli effetti sociali connessi alle trasformazioni aziendali quali le
innovazioni tecnologiche, organizzative e i processi di ristrutturazione che influiscono sulle
condizioni di sicurezza, di lavoro e di occupazione, anche in relazione alla legge sulle pari
opportunità.
4. Il CCNL di categoria definisce le procedure per la presentazione delle piattaforme contrattuali
nazionali, aziendali o territoriali, nonché i tempi di apertura dei negoziati al fine di minimizzare i
costi connessi ai rinnovi contrattuali ed evitare periodi di vacanze contrattuali.
Le piattaforme contrattuali per il rinnovo dei CCNL saranno presentate in tempo utile per consentire
l'apertura delle trattativa tre mesi prima della scadenza dei contratti. Durante tale periodo, e per il
mese successivo alla scadenza, le parti non assumeranno iniziative unilaterali né procederanno ad
azioni dirette. La violazione di tale periodo di raffreddamento comporterà come conseguenza a
carico della parte che vi avrà dato causa, l'anticipazione o lo slittamento di tre mesi del termine a
partire dal quale decorre l'indennità di vacanza contrattuale.
5. Il Governo si impegna a promuovere, entro la fine del 1997, un incontro di verifica tra le parti
finalizzato alla valutazione del sistema contrattuale previsto dal presente protocollo al fine di
apportare, ove necessario, gli eventuali correttivi.
Indennità di vacanza contrattuale
Dopo un periodo di vacanza contrattuale pari a 3 mesi dalla data di scadenza del CCNL, ai
lavoratori dipendenti ai quali si applica il contratto medesimo non ancora rinnovato sarà
corrisposto, a partire dal mese successivo ovvero dalla data di presentazione delle piattaforme ove
successiva, un elemento provvisorio della retribuzione.
156

L'importo di tale elemento sarà pari al 30% del tasso di inflazione programmato, applicato ai
minimi retributivi contrattuali vigenti, inclusa la ex indennità di contingenza.
Dopo 6 mesi di vacanza contrattuale, detto importo sarà pari al 50% dell'inflazione programmata.
Dalla decorrenza dell'accordo di rinnovo del contratto l'indennità di vacanza contrattuale cessa di
essere erogata.
Tale meccanismo sarà unico per tutti i lavoratori.
Rappresentanze sindacali
Le parti, al fine di una migliore regolamentazione del sistema di relazioni industriali e contrattuali,
concordano quanto segue:
a) le organizzazioni sindacali dei lavoratori stipulanti il presente protocollo riconoscono come
rappresentanza sindacale aziendale unitaria nelle singole unità produttive quella disciplinata
dall'intesa quadro tra CGIL-CISL-UIL sulle Rappresentanze sindacali unitarie, sottoscritta
in data 1 marzo 1991. Al fine di assicurare il necessario raccordo tra le organizzazioni
stipulanti i contratti nazionali e le rappresentanze aziendali titolari delle deleghe assegnate
dai contratti medesimi, la composizione delle rappresentanze deriva per 2/3 da elezione da
parte di tutti i lavoratori e per 1/3 da designazione o elezione da parte delle organizzazioni
stipulanti il CCNL, che hanno presentato liste, in proporzione ai voti ottenuti;
b) il passaggio dalla disciplina delle RSA a quello delle RSU deve avvenire a parità di
trattamento legislativo e contrattuale, nonché a parità di costi per l'azienda in riferimento a
tutti gli istituti;
c) la comunicazione all'azienda e all'organizzazione imprenditoriale di appartenenza dei
rappresentanti sindacali componenti le RSU ai sensi del punto a) sarà effettuata per iscritto a
cura delle organizzazioni sindacali;
d) le imprese, secondo modalità previste nei CCNL, metteranno a disposizione delle
organizzazioni sindacali quanto è necessario per lo svolgimento delle attività strumentali
all'elezione delle predette rappresentanze sindacali unitarie, come, in particolare, l'elenco dei
dipendenti e gli spazi per l'effettuazione delle operazioni di voto e di scrutinio;
e) la legittimazione a negoziare al secondo livello le materie oggetto di rinvio da parte del
CCNL è riconosciuta alle rappresentanze sindacali unitarie ed alle organizzazioni sindacali
territoriali dei lavoratori aderenti alle organizzazioni stipulanti il medesimo CCNL, secondo
le modalità determinate dal CCNL;
f) le parti auspicano un intervento legislativo finalizzato, tra l'altro, ad una generalizzazione
dell'efficacia soggettiva dei contratti collettivi aziendali che siano espressione della
maggioranza dei lavoratori, nonché alla eliminazione delle norme legislative in contrasto
con tali princìpi. Il Governo si impegna ad emanare un apposito provvedimento legislativo
inteso a garantire l'efficacia "erga omnes" nei settori produttivi dove essa appaia necessaria
al fine di normalizzare le condizioni concorrenziali delle aziende.
Nota.
Il presente capitolo sugli assetti contrattuali contiene princìpi validi per ogni tipo di rapporto di
lavoro. Per il rapporto di lavoro con la Pubblica Amministrazione resta fermo il D.L. 29/1993.
Nota.
CGIL-CISL-UIL e CNA CONFARTIGIANATO CASA e CLAAI dichiarano che per quanto riguarda
la struttura contrattuale e retributiva l'Accordo interconfederale 3 agosto/3 dicembre 1992 tra le
Organizzazioni dei lavoratori e le Organizzazioni artigiane per il comparto dell'artigianato è
157

compatibile con il presente protocollo, fatta salva la clausola di armonizzazione prevista
dall'Accordo interconfederale stesso nella norma transitoria.
3. POLITICHE DEL LAVORO.
Il Governo predisporrà un organico disegno di legge per modificare il quadro normativo in materia
di gestione del mercato del lavoro e delle crisi occupazionali, al fine di renderlo più adeguato alle
esigenze di un governo attivo e consensuale e di valorizzare le opportunità occupazionali che il
mercato del lavoro può offrire se dotato di una più ricca strumentazione che lo avvicini agli assetti
in atto negli altri paesi europei.
Il disegno di legge verrà redatto, attraverso un costruttivo confronto con le parti sociali, sulla base
delle linee guida di seguito indicate.
Il Governo si impegna, inoltre, a completare la disciplina del mercato del lavoro operata con la
legge n. 223/91, integrandola con la nuova normativa sul collocamento obbligatorio per gli invalidi
già in discussione in Parlamento.
Gestione delle crisi occupazionali
a) revisione della normativa della Cassa Integrazione per crisi aziendale onde renderla più
funzionale al governo delle eccedenze di personale e delle connesse vertenze. Si dovrà
mirare, in particolare, alla semplificazione ed accelerazione delle procedure di concessione
dell'intervento, prevedendo un termine massimo di 40 giorni. Nell'ambito dei limiti
finanziari annuali stabiliti dal CIPI, il Ministro del Lavoro gestisce l'intervento con l'ausilio
degli organi collegiali, periferici e centrali, di governo del mercato del lavoro.
L'intervento della Cigs per crisi può essere richiesto dall'impresa anche durante le procedure
iniziate ai sensi dell'art. 24 della legge 223/91 quando sia intervenuto accordo sindacale in
vista dell'obiettivo di ricercare soluzioni funzionali al reimpiego dei lavoratori eccedenti con
la collaborazione degli organismi periferici del Ministero del Lavoro, ed in particolare delle
Agenzie per l'Impiego, della Regione, delle associazioni imprenditoriali e dei lavoratori o
degli enti bilaterali da esse costituiti;
b) previsione delle modalità per la valorizzazione del contributo che le Regioni e gli enti locali
possono offrire alla composizione delle controversie in materia di eccedenze del personale
attraverso l'utilizzazione delle competenze in materia di formazione professionale e di tutte
le altre risorse di cui essi dispongono;
c) con la gradualità richiesta dalle condizioni della finanza pubblica, elevazione del trattamento
ordinario di disoccupazione, sino al 40%, per consentire un suo più efficiente impiego sia da
un punto di vista generale, per soddisfare in maniera adeguata le esigenze di protezione del
reddito e le esigenze di razionale governo del mercato del lavoro, sia, in particolare, con
riferimento ai settori che non ricadono nel campo di applicazione della Cigs nonché alle
forme di lavoro discontinuo e stagionale;
d) adozione di misure legislative che fino aI 31 dicembre 1995 consentano alle imprese che
occupano fino a 5O dipendenti e rientrano nel campo di applicazione della Cigo, di usufruire
di quest'ultimo trattamento in termini più ampi degli attuali.
Modificazione della disciplina della Cigo, prevedendo che nel computo della durata del
predetto trattamento il periodo settimanale venga determinato con riferimento ad un monte
ore correlato al numero di dipendenti occupati nell'impresa;
e) al fine di conseguire il mantenimento e la crescita occupazionale nel settore dei servizi, si
ritiene ormai matura una riconsiderazione del sistema degli sgravi contributivi concessi in
alcune aree del Paese, del sistema di fiscalizzazione degli oneri sociali, nonché degli
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ammortizzatori sociali, al fine dell'approntamento di una disciplina di agevolazione e di
gestione delle crisi che tenga conto delle peculiarità operative deI settore terziario. Si
prevede pertanto l'istituzione di un tavolo specifico, coordinato dal Ministero del Lavoro,
con le parti sociali del settore, e delle diverse categorie in esso incluse, per la
predisposizione dei necessari provvedimenti di legge, in armonia con la politica della
concorrenza a livello comunitario, e nel quadro delle compatibilità finanziarie del bilancio
dello Stato.
Occupazione giovanile e formazione
a) il contratto di apprendistato va mantenuto nella funzione tradizionale di accesso teoricopratico
a qualifiche specifiche di tipo tecnico. Ne va comunque valorizzata la funzione di
sviluppo della professionalità, anche mediante l'intervento degli enti bilaterali e delle
Regioni, e la certificazione dei risultati. I programmi di insegnamento complementare
potranno essere presentati alle Regioni per il successivo inoltro al Fondo sociale europeo. In
relazione all'ampliamento dell'obbligo scolastico sarà consentito, attraverso la contrattazione
collettiva, uno spostamento della soglia di età;
b) la disciplina del contratto di formazione-lavoro va ridefinita prevedendo una
generalizzazione del limite di età a 32 anni, ed individuando due diverse tipologie
contrattuali, che consentano di modularne l'intervento formativo e la durata in funzione delle
diverse esigenze.
Ferme rimanendo le attuali disposizioni in materia di durata massima del contratto, per le
professionalità medio-alte sarà previsto un potenziamento ed una migliore programmazione
degli impegni formativi.
Per le professionalità medio-basse ovvero per quelle più elevate che richiedano solamente
un'integrazione formativa, il contratto di formazione-lavoro per il primo anno di durata sarà
caratterizzato da formazione minima di base (informazione sul rapporto di lavoro, sulla
specifica organizzazione del lavoro e sulla prevenzione ambientale ed anti-infortunistica) e
da un'acquisizione formativa derivante dalla esperienza lavorativa e dall'affiancamento. I
contratti collettivi potranno inquadrare i giovani assunti con questa tipologia di contratto a
livelli inferiori rispetto a quelli cui esso è finalizzato.
Non potranno aver luogo assunzioni con il contratto di formazione-lavoro presso imprese
nelle quali non siano stati convertiti a tempo indeterminato almeno il 60% dei contratti di
formazione-lavoro stipulati precedentemente.
Va inoltre prevista una verifica dei risultati formativi raggiunti, da compiere, con la
partecipazione degli enti bilaterali, secondo la classificazione CEE delle qualifiche, e che
potrà consistere, per le qualifiche medio-alte, in un'apposita certificazione. Le Regioni
dovranno disciplinare, secondo criteri uniformi, le modalità di accesso dei progetti formativi
ai finanziamenti del Fondo sociale europeo. L'armonizzazione con il sistema formativo
avverrà nella riforma della legge 845/1978.
Riattivazione del mercato del lavoro
a) nell'ambito delle iniziative previste nella sezione "politica dei redditi e dell'occupazione",
oltre ai programmi di interesse collettivo a favore dei giovani disoccupati del Mezzogiorno
ivi previsti, per agevolare l'insediamento di nuove iniziative produttive nelle aree deboli, di
cui alla legge 488/92, le parti sociali potranno contrattare appositi pacchetti di misure di
politica attiva, di flessibilità e di formazione professionale, con la collaborazione delle
Agenzie per l'impiego e delle Regioni. Tali pacchetti potranno prevedere una qualifica di
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ase e la corresponsione di un salario corrispondente alle ore di lavoro prestato, escluse le
ore devolute alla formazione;
b) saranno definite le azioni positive per le pari opportunità uomo-donna che considerino
l'occupazione femminile come una priorità nei progetti e negli interventi, attraverso la piena
applicazione delle leggi n. 125 e n. 215, un ampliamento del loro finanziamento, una loro
integrazione con gli altri strumenti legislativi e contrattuali, con particolare riferimento alla
politica attiva del lavoro;
c) ferme restando le misure già approntate sui contratti di solidarietà, si procederà ad una
modernizzazione della normativa vigente in materia di regimi di orario, valorizzando
pienamente le acquisizioni contrattuali del nostro Paese e sostenendone l'ulteriore sviluppo,
nella tutela dei diritti fondamentali alla sicurezza, con l'obiettivo di favorire lo sviluppo
dell'occupazione e l'incremento della competitività delle imprese;
d) per rendere più efficiente il mercato del lavoro va disciplinato anche nel nostro Paese il
lavoro interinale. La disciplina deve offrire garanzie idonee ad evitare che il predetto istituto
possa rappresentare il mezzo per la destrutturazione di lavori stabili.
In particolare, il ricorso al lavoro interinale sarà consentito alle aziende del settore
industriale e terziario, con esclusione delle qualifiche di esiguo contenuto professionale. Il
ricorso al lavoro interinale sarà ammesso nei casi di temporanea utilizzazione in qualifiche
non previste dai normali assetti produttivi dell'azienda, nei casi di sostituzione dei lavoratori
assenti nonché nei casi previsti dai contratti collettivi nazionali applicati dall'azienda
utilizzatrice.
La disciplina deve prevedere: che l'impresa fornitrice sia munita di apposita autorizzazione
pubblica; che i trattamenti economici e normativi del rapporto di lavoro alle dipendenze
delle dette imprese siano disciplinati da contratti collettivi; che si agevoli la continuità del
rapporto con l'impresa fornitrice; che quest'ultima si impegni a garantire un trattamento
minimo mensile; che il lavoratore abbia diritto, per i periodi lavorati presso l'impresa
utilizzatrice, ad un trattamento non inferiore a quello previsto per i lavoratori dipendenti da
quest'ultima.
Trascorsi sei mesi senza che sia intervenuta la stipula del contratto collettivo, la disciplina
che sarebbe stata di competenza dello stesso, sarà emanata con regolamento del Ministro del
Lavoro, sentite le parti sociali. Dopo due anni di applicazione, va prevista una verifica tra le
parti, promossa dal Governo, mirante a valutare la possibilità di un ampliamento dell'ambito
di applicazione dell'istituto;
e) forme particolari di lavoro a tempo determinato, gestite da organismi promossi o autorizzati
dalle Agenzie per l'impiego, possono essere previste in funzione della promozione della
ricollocazione e riqualificazione dei lavoratori in mobilità o titolari di trattamenti speciali di
disoccupazione.
Il Ministro del Lavoro si impegna ad approfondire la possibilità di una riforma delle
Agenzie per l'impiego mirata a consentire ad esse di operare nel predetto campo, escludendo
comunque l'ipotesi della instaurazione di un rapporto di lavoro con le stesse;
f) il Ministro del Lavoro si impegna a predisporre attraverso il confronto con le parti sociali,
una riforma degli strumenti di governo del mercato del lavoro agricolo, mirata a favorire
l'occupazione ed un uso più efficiente e razionale delle risorse pubbliche;
g) il Ministro del Lavoro si impegna a ridefinire l'assetto organizzativo degli Uffici periferici
del Ministero del Lavoro perché questi possano adempiere ai necessari compiti di politica
attiva del lavoro e di esprimere il massimo di sinergie con la Regione e le parti sociali. Si
impegna inoltre perché ne risulti un rafforzamento della funzione ispettiva.
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4. SOSTEGNO AL SISTEMA PRODUTTIVO
1. Ricerca ed innovazione tecnologica.
Nella nuova divisione internazionale del lavoro e delle produzioni tra le economie dei paesi più
evoluti e le nuove vaste economie caratterizzate da bassi costi del lavoro, un più intenso e diffuso
progresso tecnologico è condizione essenziale per la competitività dei sistemi economicoindustriali
dell'Italia e dell'Europa. Negli anni '90 scienza e tecnologia dovranno assumere, più che
nel passato, un ruolo primario.
Una più intensa ricerca scientifica, una più estesa innovazione tecnologica ed una più efficace
sperimentazione dei nuovi processi e prodotti saranno in grado di assicurare il mantenimento nel
tempo della capacità competitiva dinamica dell'industria italiana. Alle strutture produttive di ricerca
scientifica e tecnologica, il Paese deve guardare come ad uno dei principali destinatari di
investimenti per il proprio futuro.
Ma non basta incrementare le risorse, occorre avviare quell'effettivo progresso
scientifico/tecnologico per l'industria che nasce prevalentemente dal lavoro organizzato di strutture
adeguatamente dotate di uomini e mezzi, impegnati permanentemente in singoli campi o settori. E'
in particolare nell'organizzazione strutturata dell'attività di ricerca che si alimentano le reciproche
sollecitazioni a lavorare nei diversi campi di indagine, che si favorisce lo scambio di conoscenze,
che si moltiplicano e si accelerano gli effetti indotti dell'indagine e della sperimentazione.
Pari urgenza e importanza riveste per il Paese l'obiettivo dell'innovazione tecnologica nelle attività
di servizio, commerciali ed agricole.
L'efficienza e l'evoluzione tecnologica dei servizi (da quello bancario a quello del trasporto a quello
dei servizi di tele-comunicazione e di informatica) sono condizione essenziale per la
concorrenzialità delle imprese in ogni settore di attività.
E, d'altra parte, la modernizzazione dell'agricoltura, oltre a preservare importanti quote del reddito
nazionale e contenere il deficit della bilancia commerciale, costituisce, se raccordata alla ricerca
scientifica, il mezzo privilegiato di una effettiva politica di difesa del territorio e di tutela
dell'equilibrio ambientale fondata sulla continuità della presenza e dell'attività delle comunità rurali.
L'attuale sistema della ricerca e dell'innovazione è inadeguato a questi fini. Occorre una nuova
politica per dotare il Paese di risorse, strumenti e "capitale umano" di entità e qualità appropriata ad
un sistema innovativo, moderno finalizzato e orientato dal mercato. Interventi miranti a dare al
Paese una adeguata infrastruttura di ricerca scientifica e tecnologica industriale, si dovranno ispirare
al consolidamento, adeguamento ed armonizzazione delle strutture esistenti, alla realizzazione di
nuove strutture di adeguata dimensione nonché ad una sempre maggiore
interconnessione tra pubblico e privato.
Tutto ciò nelle tre direzioni:
a) del riordino, valorizzazione e rafforzamento delle strutture di ricerca pubbliche quali
l'Università, il CNR, l'ENEA, anche in direzione di una migliore finalizzazione delle loro
attività.
b) della valorizzazione delle strutture organizzate interne alle imprese;
c) della creazione di strutture di ricerca esterne sia ai complessi aziendali che alle strutture
pubbliche, alla cui promozione, sostegno ed amministrazione siano chiamati soggetti privati
e pubblici in forme costitutive diverse;
Tra gli obiettivi della politica dei redditi va annoverato quello della creazione di adeguati margini
nei conti economici delle imprese per le risorse finalizzate a sostenere i costi della ricerca.
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Per supportare una infrastruttura scientifica e tecnologica che sostenga un sistema di ricerca ed
innovazione si richiede:
a) la presentazione al Parlamento entro tre mesi del piano triennale della ricerca ai sensi
dell'art. 2 della legge 168 del 1989, al fine di definire le scelte programmatiche, le modalità
per il coordinamento delle risorse, dei programmi e dei soggetti, nonché le forme attuative di
raccordo tra politica nazionale e comunitaria. La presentazione di tale piano sarà preceduta
da una consultazione con le parti sociali;
b) un aumento ed una razionalizzazione delle risorse destinate all'attività di ricerca e
all'innovazione, concentrando gli interventi nelle aree e nei settori prioritari del sistema
produttivo italiano privilegiando le intese e le sinergie realizzate in sede europea, anche
rafforzando l'azione sul sistema delle piccole e medie imprese e sui loro consorzi.
A tali fini saranno adottate misure di rifinanziamento, riorientamento e, ove necessario, di
riforma della legislazione esistente. In particolare, il rifinanziamento è necessario per le
leggi 46/82 e 346/88 per la ricerca applicata, per le nuove finalità dell'intervento ordinario
nelle aree depresse del Paese, per la legge 317/91;
c) l'introduzione, attraverso la presentazione di un apposito provvedimento legislativo, di
nuove misure automatiche di carattere fiscale e contributivo, in particolare mediante la
defiscalizzazione delle spese finalizzate all'attività di ricerca delle imprese nonché la
deducibilità delle erogazioni liberali a favore di specifici soggetti operanti nel campo della
ricerca;
d) la revisione e semplificazione del regime esistente di sostegno alle imprese, con l'obiettivo
di accelerare i meccanismi di valutazione dei progetti e di erogazione dei fondi;
e) l'attivazione ed il potenziamento di "luoghi" di insediamento organico di iniziative di
ricerca, quali i parchi scientifici e tecnologici, con la finalità, tra l'altro, di promuovere la
nascita di istituti dedicati alla ricerca settoriale interessante le problematiche specifiche della
economia del territorio funzionali alla crescita ed alla nascita di iniziative imprenditoriali
private.
Si potranno collocare in tale ambito e nelle forme di collaborazione che esso comporta tra
università, enti pubblici e imprese, i progetti rivolti alla innovazione tecnologica nei settori
di interesse prioritario delle amministrazioni locali quali, in primo luogo, la tutela
dell'ambiente, le reti locali ed i sistemi di mobilità. Per il reperimento delle risorse
necessarie potrà essere utilizzato lo strumento degli accordi di programma previsto dall'art. 3
comma 3 della legge 168/89 con specifici finanziamenti. Al finanziamento di tali iniziative
dovranno concorrere capitali privati;
f) il ricorso al mercato finanziario e creditizio, ad oggi praticamente inoperante, attraverso la
creazione di appositi canali e l'utilizzo di specifici strumenti capaci di attrarre capitale di
rischio su iniziative e progetti nel settore della ricerca e dell'innovazione.
Interessanti prospettive possono discendere dalla recente introduzione di nuovi intermediari
finanziari rivolti al capitale di rischio (fondi chiusi, fondi d'investimento, venture capital,
previdenza complementare);
g) lo sviluppo di progetti di ricerca promossi dalle imprese sui quali far convergere la
collaborazione delle università. Un più stretto rapporto tra mondo dell'impresa e mondo
dell'università potrà inoltre rilanciare, anche attraverso maggiori disponibilità finanziarie,
una politica di qualificazione e formazione delle "risorse umane", in grado di creare nuclei
di ricercatori che, strettamente connessi con le esigenze delle attività produttive, possano
generare una fertilizzazione tra innovazione e prodotti, ponendo una particolare attenzione
anche ai processi di sviluppo delle piccole e medie imprese;
162

h) l'attivazione di programmi di diffusione e trasferimento delle tecnologie a beneficio delle
piccole medie e imprese e dei loro consorzi, che costituiscono obiettivo rilevante dei parchi
tecnologici e scientifici, per i quali sono già previsti appositi stanziamenti di risorse, anche
attraverso la rivitalizzazione delle stazioni sperimentali;
i) la valorizzazione, nel processo di privatizzazione e riordino dell'apparato industriale
pubblico, del patrimonio di ricerca ed innovazione presente al suo interno;
l) l'attivazione di una politica della domanda pubblica maggiormente standardizzata e
qualificata, attenta ai requisiti tecnologici dei prodotti nonché volta alla realizzazione di un
sistema di reti tecnologicamente avanzate. A tali fini acquisisce particolare importanza il
collegamento sistematico con l'attività delle strutture di coordinamento settoriale,
immediatamente attivabile con l'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione,
ed estendibile ai settori della sanità e del trasporto locale.
Per consentire la realizzazione degli obiettivi fin qui indicati è necessario che la spesa complessiva
per il sistema della ricerca e dello sviluppo nazionale, pari a 1,4% del PIL, cresca verso i livelli su
cui si attestano i paesi più industrializzati, 2,5-2,9% del PIL. Il tendenziale recupero di tale
differenza è condizione essenziale perché la ricerca e l'innovazione tecnologica svolgano un ruolo
primario per rafforzare la competitività del sistema produttivo nazionale. In tale quadro appare
necessario perseguire nel prossimo triennio l'obiettivo di una spesa complessiva pari al 2% del PIL.
Tale obiettivo non può essere realizzato con le sole risorse pubbliche. Queste dovranno essere
accompagnate da una accresciuta capacità di auto-finanziamento delle imprese, da una maggiore
raccolta di risparmio dedicato, da una maggiore propensione di investimento nel capitale di rischio
delle strutture di ricerca e delle imprese ad alto contenuto innovativo. Dovrà necessariamente
registrarsi l'avvio di un crescente impegno delle autonomie regionali e locali nell'ambito delle
risorse proprie.
Presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri sarà periodicamente svolto un confronto tra i
soggetti istituzionali competenti e le parti sociali per una verifica dell'evoluzione delle politiche e
delle azioni sopra descritte nonché dell'efficacia degli strumenti a tali fini predisposti.
2. Istruzione e formazione professionale
Le parti condividono l'obiettivo di una modernizzazione e riqualificazione dell'istruzione e dei
sistemi formativi, finalizzati all'arricchimento delle competenze di base e professionali e al
miglioramento della competitività del sistema produttivo e della qualità dei servizi.
Tale processo comporta, da un lato decisi interventi di miglioramento e sviluppo delle diverse
tipologie di offerte formative, dall'altro una evoluzione delle relazioni industriali e delle politiche
aziendali per la realizzazione della formazione per l'inserimento, della riqualificazione
professionale, della formazione continua. Risorse pubbliche e private dovranno contribuire a questo
scopo.
Su queste premesse, il Governo e le parti sociali ritengono che occorra:
a) un raccordo sistematico tra il mondo dell'istruzione e il mondo del lavoro, anche tramite la
partecipazione delle parti sociali negli organismi istituzionali dello Stato e delle Regioni
dove vengono definiti gli orientamenti e i programmi e le modalità di valutazione e controllo
del sistema formativo;
b) realizzare un sistematico coordinamento inter-istituzionale tra i soggetti protagonisti del
processo formativo (Ministero del Lavoro, Ministero della Pubblica Istruzione, Ministero
dell'Università e della Ricerca Scientifica, Regioni) al fine di garantire una effettiva gestione
integrata del sistema;
163

c) istituire il Consiglio Nazionale della Formazione Professionale, presso il Ministero del
Lavoro con i rappresentanti dei Ministeri su indicati, del Ministero dell'Industria, delle
Regioni e delle parti sociali;
d) prontamente realizzare l'adeguamento del sistema di formazione professionale con la
revisione della Legge quadro 845/78, secondo le linee già prefigurate, tenuto conto
dell'apporto che può essere fornito dal sistema scolastico:
- rilievo dell'orientamento professionale come fattore essenziale;
- definizione di standards formativi unici nazionali coerenti con l'armonizzazione in
atto in sede comunitaria;
- ridefinizione delle responsabilità istituzionali tra il Ministero del Lavoro (potere di
indirizzo e ruolo di garanzia sulla qualità della formazione e sulla validazione dei
suoi risultati) e Regioni (ruolo di progettazione dell'offerta formativa coerentemente
con le priorità individuate nel territorio). In questo ambito, alla Conferenza Stato-
Regioni dovrà essere affidato il compito di ricondurre ad un processo unitario di
programmazione e valutazione le politiche formative;
- ruolo decisivo degli osservatori della domanda di professionalità istituiti
bilateralmente dalle parti sociali;
- specifica considerazione degli interventi per i soggetti deboli del mercato;
- sistema gestionale pluralistico e flessibile;
- avvio della formazione continua.
e) elevare l'età dell'obbligo scolastico a 16 anni, mediante iniziativa legislativa che, fra l'altro,
valorizzi gli apporti che al sistema scolastico possono essere offerti da interventi di
formazione professionale; per assicurare la maggiore efficacia sociale a tale obiettivo, esso
dovrà essere accompagnato dalla messa a punto di strumenti idonei alla prevenzione e al
recupero della dispersione scolastica, individuando tra l'altro in tale attività uno dei possibili
campi di applicazione dei programmi di interesse collettivo;
f) portare a termine la riforma della scuola secondaria superiore, nell'ottica della costruzione di
un sistema per il 2000, integrato e flessibile tra sistema scolastico nazionale e formazione
professionale ed esperienze formative sul lavoro sino a 18 anni di età;
g) valorizzare l'autonomia degli istituti scolastici ed universitari e delle sedi qualificate di
formazione professionale, per allargare e migliorare l'offerta formativa post-qualifica,
postdiploma e post- laurea, con particolare riferimento alla preparazione di quadri
specializzati nelle nuove tecnologie, garantendo il necessario sostegno legislativo a tali
percorsi formativi;
h) finalizzare le risorse finanziarie derivanti dal prelievo dello 0,30% a carico delle imprese
(1.845/78) alla formazione continua, al di là di quanto previsto nel D.L. n. 57/93,
privilegiando tale asse di intervento nella futura riforma a livello comunitario del Fondo
Sociale Europeo;
i) prevedere un piano straordinario triennale di riqualificazione ed aggiornamento del
personale, ivi compresi i docenti della scuola e della formazione professionale, per
accompagnare il decollo delle linee di riforma su indicate.
3. Finanza per le imprese ed internazionalizzazione
Per il pieno inserimento del sistema produttivo italiano e quello europeo e per l'effettiva
integrazione dei mercati finanziari italiani in quelli comunitari, occorre affrontare in tutta la sua
portata il problema del trattamento fiscale delle attività economiche e delle attività finanziarie. Si
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tratta di un vasto campo di riforme da svolgere in armonia con gli obiettivi di controllo e di
risanamento del bilancio pubblico per superare le numerose distorsioni del sistema attuale e rendere
più equilibrate le condizioni operate dai mercati nel finanziamento delle imprese.
L'esigenza di reperire le risorse utili alla crescita richiede un mercato finanziario più moderno ed
efficace, in grado di assicurare un maggior raccordo diretto e diffuso tra risparmio privato ed
imprese, anche ampliando la capacità delle imprese di ricorrere a nuovi strumenti di provvista.
Va affrontato il problema del ritardo dei pagamenti del settore statale al sistema produttivo al fine di
eliminare un ulteriore vincolo alla finanza d'impresa, attraverso la predisposizione di procedure,
anche con eventuali possibili forme di compensazione, che impediscano il ripetersi dei ritardi.
A tal fine vanno introdotti nel nostro ordinamento con rapidità i fondi chiusi ed i fondi immobiliari,
va sviluppata la previdenza complementare, va dato impulso alla costituzione dei mercati mobiliari
locali, vanno favorite forme di azionariato diffuso anche se in gestione fiduciaria, va infine
sviluppata una politica delle garanzie, che tenga conto anche delle iniziative comunitarie.
Si favorirà altresì la costituzione e lo sviluppo di consorzi di garanzia rischi, di consorzi produttivi
tra imprese e di imprese di "venture capital" anche attraverso l'uso della 317/91.
Quanto al sistema degli intermediari finanziari e alle possibilità concesse agli stessi dal recepimento
della II direttiva sulle banche, va facilitata l'operatività nel campo dei finanziamenti a medio
termine e di quelli miranti a rafforzare il capitale di rischio delle imprese, in primo luogo
accelerando i processi di concentrazione e privatizzazione del sistema bancario e di una sua apertura
alla concorrenza internazionale, in secondo luogo rimuovendo contestualmente gli ostacoli che
ritardano l'attuazione concreta della suddetta direttiva.
Per aumentare la penetrazione delle imprese italiane nei mercati internazionali occorre definire
strumenti più efficaci e moderni per la politica di promozione e per il sistema di assicurazione dei
crediti all'export. Dovrà essere sviluppata la capacità di promozione e gestione di strumenti
operativi che riducano il rischio finanziario quali il "project financing" ed il "counter trade", anche
promuovendo una più incisiva capacità di trading gestito da operatori nazionali.
E' necessario razionalizzare e rendere più trasparente l'intervento pubblico a sostegno della presenza
delle imprese italiane sui mercati internazionali, considerando anche le esigenze delle piccole e
medie imprese, facilitando l'accesso di tutti gli operatori alle informazioni ed aumentando le
capacità istruttorie al fine di rendere più produttivo l'uso delle risorse pubbliche e di orientare queste
su obiettivi economici strategici e di politica estera definiti a livello di governo e in confronto con le
imprese. Appare inoltre importante garantire un coerente coordinamento dei soggetti preposti al
rafforzamento della penetrazione all'estero del sistema produttivo per offrire una più vasta e
coordinata gamma di strumenti operativi.
In questo quadro va riformata la SACE, aumentandone la capacità di valutazione dei progetti e del
rischio paese. L'attività di copertura dei rischi di natura commerciale va nettamente separata da
quella connessa ai rischi politici e svolta in più stretta collaborazione con le società assicurative
private.
4. Riequilibrio territoriale, infrastrutture e domanda pubblica
La situazione di crisi e le tensioni sociali che si registrano in Italia si presentano differenziate a
livello territoriale. In queste condizioni, un processo di ripresa economica, in assenza di una politica
di riequilibrio territoriale, rischia di produrre un aumento del divario tra aree in ritardo di sviluppo,
aree di declino industriale, aree di squilibrio tra domanda e offerta di lavoro.
La tradizionale politica sulle aree deboli, incentrata soltanto sull'intervento straordinario nel
Mezzogiorno, appare superata dai recenti provvedimenti governativi. Questi disegnano una nuova
165

strategia di intervento, orientata su di una politica regionale "ordinaria" più ampia, mirata a
sostenere e creare le premesse per lo sviluppo economico di tutte le aree deboli del Paese.
Tale politica deve essere, inoltre, coordinata con i nuovi strumenti comunitari che divengono parte
integrante dell'azione per il sostegno allo sviluppo e, allo stesso tempo, criterio guida per la
definizione delle modalità e dell'intensità degli interventi. Occorre, pertanto, giungere ad una
ottimizzazione delle risorse finanziarie provenienti dai Fondi strutturali della CEE, assicurandone il
pieno utilizzo, soprattutto in vista del programma 1994-1999.
Il Ministero del Bilancio e della Programmazione Economica diviene la sede centrale di indirizzo,
coordinamento, programmazione e vigilanza per ottimizzare l'azione di governo e per massimizzare
l'efficacia delle risorse pubbliche ordinarie a vario titolo disponibili. In questo modo sarà possibile
dare maggiore trasparenza alle risorse destinate agli investimenti ed assicurarne una più rapida
erogazione alle imprese. La creazione di un organo indipendente presso lo stesso Ministero del
Bilancio e della Programmazione Economica, quale l'Osservatorio delle politiche regionali, per
verificare l'andamento e l'efficacia degli interventi nelle aree deboli rappresenta un'ulteriore
iniziativa per garantire l'effettivo dispiegarsi della politica regionale.
La politica regionale, oltre a flussi finanziari diretti allo sviluppo, dovrà prevedere una forte e
mirata azione di sostegno alla riduzione delle diseconomie esterne, individuate nei diversi livelli di
infrastrutturazione, nello sviluppo dei servizi a rete, nel funzionamento della Pubblica
Amministrazione. Per conseguire tale obiettivo va rilanciata l'azione di programmazione degli
investimenti infrastrutturali, riqualificando la domanda pubblica come strumento di sostegno alle
attività produttive. In particolare, devono essere sostenuti gli investimenti nelle infrastrutture
metropolitane, viarie ed idriche, nei settori dei trasporti, energia e telecomunicazioni, nell'ambiente
e nella riorganizzazione del settore della difesa. A tal fine, la Presidenza del Consiglio dovrà
assumere compiti e responsabilità di coordinamento della domanda e della spesa pubblica di
investimenti, istituendo specifiche strutture di coordinamento, quale quella introdotta per la spesa di
informatica nella pubblica amministrazione, a partire dai settori di maggiore interesse per lo
sviluppo produttivo e sociale.
Questa politica regionale dovrà, infine, consentire l'avvio di azioni di politica industriale volte alla
reindustrializzazione delle aree in declino industriale e alla promozione di nuove attività produttive.
Il Ministero del Bilancio e della Programmazione Economica e il Comitato per il coordinamento
delle iniziative per l'occupazione, istituito presso la Presidenza del Consiglio, svolgeranno un ruolo
di indirizzo e di coordinamento delle iniziative in tali aree, che dovranno essere gestite con
maggiore efficacia e finalizzazione e che saranno affidate alle agenzie ed ai comitati oggi esistenti,
anche mediante accordi di programma.
La politica regionale dovrà, altresì, promuovere la realizzazione delle condizioni ambientali che
consentano un recupero di competitività delle imprese agricole e turistiche, considerata la loro
importanza sia sotto l'aspetto produttivo, sia sotto quello della generazione di attività agroindustriali
e di servizio ad esse collegate.
Gli investimenti pubblici, anche in presenza di forti ristrettezze di bilancio, devono essere rilanciati
attraverso una più efficace e piena utilizzazione delle risorse disponibili, riducendo la generazione
di residui passivi per l'insorgere di problemi procedurali e di natura allocativa. In questa direzione si
muovono i provvedimenti recentemente varati dal Governo e soprattutto la riforma degli appalti che
appare idonea a rilanciare la realizzazione di opere di utilità pubblica oggi completamente ferme.
Inoltre, l'azione di rilancio degli investimenti pubblici dovrà essere distribuita in modo tale da poter
favorire l'impiego aggiuntivo di risorse private, insistendo in modo particolare nelle aree dove più
grave è la crisi produttiva ed occupazionale. Pertanto, appare importante favorire il coinvolgimento
del capitale privato, nazionale ed internazionale, nel finanziamento della dotazione infrastrutturale,
garantendo la remunerazione dei capitali investiti, attraverso l'utilizzo di apposite strutture di
166

"project financing". Tali strutture potrebbero interessare, in via sperimentale, le infrastrutture
metropolitane, viarie ed idriche.
In questo quadro è necessario perseguire un dialogo costruttivo tra le amministrazioni pubbliche
centrali e regionali e le parti sociali per definire le linee di intervento più appropriate atte a
promuovere le condizioni di sviluppo delle aree individuate, anche attraverso una valida politica di
infrastrutturazione con particolare riferimento a quelle mirate allo sviluppo di attività produttive.
I criteri di tale politica devono, pertanto, essere:
a) la definizione di un nuovo ambito territoriale di intervento individuato in armonia con le
scelte che verranno operate dalla Comunità Europea;
b) l'individuazione di interventi infrastrutturali a livello regionale, interregionale e nazionale
sulle grandi reti con l'obiettivo della riduzione dei costi del servizio e la sua
qualificazione tecnologica;
c) il mantenimento di un flusso di risorse finanziarie anche nella fase transitoria di
definizione del nuovo intervento regionale;
d) il rafforzamento del decentramento delle decisioni a livello regionale, con la realizzazione
di accordi di programma Stato-Regioni ed attribuendo maggiore spazio al ruolo dei
soggetti privati (partenariato);e) la revisione delle competenze delle amministrazioni
interessate agli interventi pubblici e all'erogazione dei pubblici servizi, ai fini di una loro
maggiore efficienza, efficacia e tempestività;
f) la concentrazione nelle aree individuate dell'azione di qualificazione professionale del
personale impiegato nelle realtà produttive a maggior specificazione tecnologica;
g) la piena e completa attivazione della legge 317/91 al fine di promuovere lo sviluppo di
servizi reali alle piccole e medie imprese.
Gli strumenti guida attraverso cui sarà possibile sviluppare la nuova politica regionale possono
essere così individuati:
a) strutture di coordinamento settoriale (Authority), sulla base delle analoghe iniziative
intraprese a livello nazionale, inizialmente limitate al settore sanitario ed in quello del
trasporto locale;
b) accordi di programma tra governo centrale e amministrazioni regionali, al fine di
concertare le scelte prioritarie per l'infrastrutturazione del territorio ed accelerare le
procedure relative ad atti di concessione ed autorizzazione;
c) norme specifiche tendenti a rimuovere ostacoli di natura procedurale (anche in
conseguenza del decreto legislativo n. 29/93), che permettano una rapida approvazione ed
attuazione degli interventi. In tale quadro è necessario prevedere appropriati strumenti
normativi finalizzati al riorientamento su obiettivi prioritari delle risorse disponibili, al
fine di consentire una rapida cantierizzazione delle opere già approvate.
5. Politica delle tariffe
Il protocollo del 31 luglio 1992 conteneva l'impegno del Governo a perseguire una politica tariffaria
per i pubblici servizi coerente con l'obiettivo di riduzione dell'inflazione. Tale obiettivo è stato
perseguito, consentendo di ottenere risultati molto positivi. Al fine di mantenere l'obiettivo della
riduzione dell'inflazione e, nel contempo, di consentire il mantenimento dei programmi di
investimento, sarà svolto un confronto con le parti per verificare la politica tariffaria, già definita e
da definire, per il periodo 1993-94.
Una politica tariffaria di carattere europeo non può soltanto limitarsi al perseguimento di obiettivi
di carattere macro-economico, quali il contenimento dell'inflazione, bensì deve anche essere
utilizzata per lo sviluppo di un efficiente sistema di servizi pubblici.
167

La necessità di rilanciare la domanda pubblica e quella di investimenti del sistema delle imprese,
unitamente all'avvio del processo di riordino delle società di gestione dei servizi pubblici, impone
l'esigenza di superare la logica del contenimento delle tariffe e di avviarsi verso un sistema che dia
certezza alla redditività del capitale investito in dette imprese e che non limiti lo sviluppo degli
investimenti.
A tal fine, è necessario stimolare ampi recuperi di produttività, raccordare più direttamente il livello
delle tariffe ai costi effettivi del servizio, garantendo altresì adeguati margini di auto-finanziamento
in grado di favorire la realizzazione degli investimenti necessari. In questo quadro, appare
altrettanto importante prevedere una graduale correzione della struttura delle tariffe vigenti, per
avvicinarla a quelle in vigore nei maggiori Paesi europei. Dovranno essere liberalizzati i settori che
non operano in regime di monopolio.
Nella definizione dei criteri di determinazione tariffaria si dovranno inoltre tutelare le esigenze
dell'utenza, anche con riferimento alle piccole e medie imprese e ai conseguenti effetti indotti sul
livello dei prezzi, definendo standard qualitativi determinati, in linea con quelli vigenti nei maggiori
paesi industrializzati, su cui si eserciterà l'attività di regolazione.
A tal fine, infatti, si dovranno istituire appropriate autorità autonome che, in sostituzione dell'attività
attualmente svolta dalle amministrazioni centrali e delle corrispondenti strutture, garantiscano, con
una continua, indipendente e qualificata azione di controllo e regolamentazione, gli obiettivi sopra
indicati. Dette autorità dovranno essere strutturate in modo tale da favorire l'espressione delle
esigenze dell'utenza. Dovranno altresì adottare una metodologia di definizione dei prezzi dei
pubblici servizi attraverso lo strumento del "price cap" e dei contratti di programma, che rispetti le
differenti esigenze emergenti. Saranno previste conferenze di coordinamento tra dette autorità
autonome al fine di assicurarne comportamenti coerenti.
DICHIARAZIONE A VERBALE DELLA CIDA
Tenuto conto della legislazione vigente, della prassi contrattuale e dell'accordo sul costo del lavoro,
la dirigenza (nel settore credito definita personale direttivo) continuerà a costituire proprie
specifiche e separate rappresentanze sindacali nelle unità produttive.
Tale specifica disciplina dovrà trovare adeguata conferma anche nell'eventuale successivo
intervento del legislatore.
Inoltre, il paragrafo sull'indennità di vacanza contrattuale non deve intendersi applicabile ai rapporti
di lavoro disciplinati da contratti collettivi stipulati anteriormente al 1° luglio 1993 e contenenti
clausole più favorevoli.
Tali clausole si intendono fatte salve fino alla data di rinnovo dei contratti collettivi che le
contengono.
23.07.1993
NOTA A VERBALE
La CONFEDIR decide di apporre la propria sottoscrizione al protocollo sulla politica dei redditi e
dell'occupazione, sugli assetti contrattuali, sulle politiche del lavoro e sul sostegno al sistema
produttivo, pur tuttavia dichiara che resta valido questo contenuto nella propria nota a verbale
consegnata in occasione della sottoscrizione del protocollo del 31 luglio 1992. In particolare la
CONFEDIR manifesta la propria più netta opposizione a qualsiasi innovazione peggiorativa per i
pubblici dipendenti rispetto a quanto contenuto nel predetto protocollo del 31.7.1992 in materia
pensionistica.
La CONFEDIR non condivide altresì quanto previsto in materia di rappresentanze sindacali
unitarie, materia per la quale ritiene necessario che si proceda alle seguenti modifiche:
168

a) rendere totalmente elettive le rappresentanze sindacali unitarie;
b) confermare esplicitamente che alle elezioni delle r.s.u. possono partecipare anche
organizzazioni sindacali non firmatarie di accordi collettivi e, in genere, liste spontanee;
c) stabilire che le organizzazioni sindacali presenti nelle r.s.u. di più aziende della medesima
categoria merceologica hanno diritto di partecipare alle trattative nazionali;
d) stabilire esplicitamente che si costituiscono r.s.u. per ciascuna categoria professionale dotata
di un proprio accordo collettivo di lavoro;
e) salvaguardare, comunque, con apposite norme, le categorie professionali minoritarie.
169

Premessa
ACCORDO INTERCONFEDERALE 20 dicembre 1993
per la costituzione delle rappresentanze sindacali unitarie.
PARTE PRIMA
Il presente accordo assume la disciplina generale in materia di rappresentanze sindacali unitarie,
contenuta nel Protocollo stipulato fra Governo e parti sociali il 23 luglio 1993.
Modalità di costituzione e di funzionamento
1) Ambito ed iniziativa per la costituzione
Rappresentanze sindacali unitarie possono essere costituite nelle unità produttive nelle quali
l'azienda occupi più di 15 dipendenti, ad iniziativa delle associazioni sindacali firmatarie del
Protocollo 23 luglio 1993.
Hanno potere di iniziativa anche le associazioni sindacali firmatarie del c.c.n.l. applicato nell'unità
produttiva ovvero le associazioni sindacali abilitate alla presentazione delle liste elettorali ai sensi
del punto 4, parte seconda, a condizione che abbiano comunque espresso adesione formale al
contenuto del presente accordo.
L'iniziativa di cui al primo comma deve essere esercitata, congiuntamente o disgiuntamente, da
parte delle associazioni sindacali come sopra individuate, entro tre mesi dalla stipula del presente
accordo.
In caso di oggettive difficoltà per l'esercizio dell'iniziativa entro il termine di cui sopra, l'iniziativa
stessa potrà avere luogo anche dopo detto termine.
La stessa iniziativa, per i successivi rinnovi, potrà essere assunta anche dalla R.S.U. e dovrà essere
esercitata almeno tre mesi prima della scadenza del mandato.
2) Composizione
Alla costituzione della R.S.U. si procede, per due terzi dei seggi, mediante elezione a suffragio
universale ed a scrutinio segreto tra liste concorrenti. Il residuo terzo viene assegnato alle liste
presentate dalle associazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo nazionale di lavoro
applicato nell'unità produttiva, e alla sua copertura si procede, mediante elezione o designazione, in
proporzione ai voti ricevuti.
Nella definizione dei collegi elettorali, al fine della distribuzione dei seggi, le associazioni sindacali
terranno conto delle categorie degli operai, impiegati e quadri di cui all'art. 2095 cod. civ., nei casi
di incidenza significativa delle stesse nella base occupazionale dell'unità produttiva, per garantire
un'adeguata composizione della rappresentanza.
Nella composizione delle liste si perseguirà un'adeguata rappresentanza di genere, attraverso una
coerente applicazione delle norme antidiscriminatorie.
3) Numero dei componenti
Fermo restando quanto previsto nel Protocollo d'intesa del 23 luglio 1993, sotto il titolo
rappresentanze sindacali, al punto B (vincolo della parità di costi per le aziende), salvo clausole più
favorevoli dei contratti o accordi collettivi di lavoro, il numero dei componenti le R.S.U. sarà pari
almeno a:
a) 3 componenti per la R.S.U. costituita nelle unità produttive che occupano fino a 200 dipendenti;
b) 3 componenti ogni 300 o frazione di 300 dipendenti nelle unità produttive che occupano fino a 3
mila dipendenti;
c) 3 componenti ogni 500 o frazione di 500 dipendenti nelle unità produttive di maggiori
dimensioni, in aggiunta al numero di cui alla precedente lett. b).
170

4) Diritti, permessi, libertà sindacali, tutele e modalità di esercizio
I componenti delle R.S.U. subentrano ai dirigenti delle R.S.A. nella titolarità dei diritti, permessi e
libertà sindacali e tutele già loro spettanti per effetto delle disposizioni di cui al titolo 3° della legge
n. 300/1970.
Sono fatte salve le condizioni di miglior favore eventualmente già previste nei confronti delle
associazioni sindacali dai c.c.n.l. o accordi collettivi di diverso livello, in materia di numero dei
dirigenti della R.S.A., diritti, permessi e libertà sindacali.
Nelle stesse sedi negoziali si procederà, nel principio dell'invarianza dei costi, all'armonizzazione
nell'ambito dei singoli istituti contrattuali, anche in ordine alla quota eventualmente da trasferire ai
componenti della R.S.U.
In tale occasione, sempre nel rispetto dei principi sopra concordati, le parti definiranno in via
prioritaria soluzioni in base alle quali le singole condizioni di miglior favore dovranno permettere
alle organizzazioni sindacali con le quali si erano convenute, di mantenere una specifica agibilità
sindacale.
In tale ambito sono fatti salvi in favore delle organizzazioni aderenti alle associazioni sindacali
stipulanti il c.c.n.l. applicato nell'unità produttiva, i seguenti diritti:
a) diritto ad indire, singolarmente o congiuntamente l'assemblea dei lavoratori durante l'orario di
lavoro, per 3 delle 10 ore annue retribuite, spettanti a ciascun lavoratore ex art. 20, L. n. 300/1970;
b) diritto ai permessi non retribuiti di cui all'art. 24, L. n. 300/1970.
c) diritto di affissione di cui all'art. 25, L. n. 300/1970.
5) Compiti e funzioni
Le R.S.U. subentrano alle R.S.A. ed ai loro dirigenti nella titolarità dei poteri e nell'esercizio delle
funzioni ad essi spettanti per effetto di disposizioni di legge.
La R.S.U. e le competenti strutture territoriali delle associazioni sindacali firmatarie del contratto
collettivo nazionale di lavoro, possono stipulare il contratto collettivo aziendale di lavoro nelle
materie, con le procedure, modalità e nei limiti stabiliti dal contratto collettivo nazionale applicato
nell'unità produttiva.
6) Durata e sostituzione nell'incarico
I componenti della R.S.U. restano in carica per tre anni, al termine dei quali decadono
automaticamente. In caso di dimissioni di componente elettivo, lo stesso sarà sostituito dal primo
dei non eletti appartenente alla medesima lista.
Il componente dimissionario, che sia stato nominato su designazione delle associazioni sindacali
stipulanti il contratto collettivo nazionale di lavoro applicato nell'unità produttiva, sarà sostituito
mediante nuova designazione da parte delle stesse associazioni.
Le dimissioni e conseguenti sostituzioni dei componenti le R.S.U. non possono concernere un
numero superiore al 50% degli stessi, pena la decadenza della R.S.U. con conseguente obbligo di
procedere al suo rinnovo, secondo le modalità previste dal presente accordo.
7) Decisioni
Le decisioni relative a materie di competenza delle R.S.U. sono assunte dalle stesse in base ai criteri
previsti da intese definite dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori stipulanti il presente accordo.
8) Clausola di salvaguardia
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Le organizzazioni sindacali, dotate dei requisiti di cui all'art. 19, L. 20 maggio 1970, n. 300, che
siano firmatarie del presente accordo o comunque, aderiscano alla disciplina in esso contenuta,
partecipando alla procedura di elezione della R.S.U., rinunciano formalmente ed espressamente a
costituire R.S.A. ai sensi della norma sopra menzionata.
Disciplina della elezione della R.S.U.
PARTE SECONDA
1) Modalità per indire le elezioni
Almeno tre mesi prima della scadenza del mandato della R.S.U. le associazioni sindacali di cui al
punto 1, parte prima, del presente accordo, congiuntamente o disgiuntamente, o la R.S.U. uscente,
provvederanno ad indire le elezioni mediante comunicazione da affiggere nell'apposito albo che
l'azienda metterà a disposizione della R.S.U. e da inviare alla Direzione aziendale. Il termine per la
presentazione delle liste è di 15 giorni dalla data di pubblicazione dell'annuncio di cui sopra; l'ora di
scadenza si intende fissata alla mezzanotte del quindicesimo giorno.
2) Quorum per la validità delle elezioni
Le organizzazioni sindacali dei lavoratori stipulanti il presente accordo favoriranno la più ampia
partecipazione dei lavoratori alle operazioni elettorali.
Le elezioni sono valide ove alle stesse abbia preso parte più della metà dei lavoratori aventi diritto
al voto. Nei casi in cui detto quorum non sia stato raggiunto, la commissione elettorale e le
organizzazioni sindacali prenderanno ogni determinazione in ordine alla validità della consultazione
in relazione alla situazione venutasi a determinare nell'unità produttiva.
3) Elettorato attivo e passivo
Hanno diritto di votare tutti gli operai, gli impiegati e i quadri non in prova in forza all'unità
produttiva alla data delle elezioni.
Ferma restando l'eleggibilità degli operai, impiegati e quadri non in prova in forza all'unità
produttiva, candidati nelle liste di cui al successivo punto 4, la contrattazione di categoria regolerà
limiti ed esercizio del diritto di elettorato passivo dei lavoratori non a tempo indeterminato.
4) Presentazione delle liste
All'elezione della R.S.U. possono concorrere liste elettorali presentate dalle:
a) associazioni sindacali firmatarie del presente accordo e del contratto collettivo nazionale di
lavoro applicato nell'unità produttiva;
b) associazioni sindacali formalmente costituite con un proprio statuto ed atto costitutivo a
condizione che:
1) accettino espressamente e formalmente la presente regolamentazione;
2) la lista sia corredata da un numero di firme di lavoratori dipendenti dall'unità produttiva pari al
5% degli aventi diritto al voto.
Non possono essere candidati coloro che abbiano presentato la lista ed i membri della Commissione
elettorale.
Ciascun candidato può presentarsi in una sola lista. Ove, nonostante il divieto di cui al precedente
comma, un candidato risulti compreso in più di una lista, la Commissione elettorale di cui al punto
5, dopo la scadenza del termine per la presentazione delle liste e prima di procedere alla affissione
delle liste stesse ai sensi del punto 7, inviterà il lavoratore interessato a optare per una delle liste.
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Il numero dei candidati per ciascuna lista non può superare di oltre 1/3 il numero dei componenti la
R.S.U. da eleggere nel collegio.
5) Commissione elettorale
Al fine di assicurare un ordinato e corretto svolgimento della consultazione, nelle singole unità
produttive viene costituita una commissione elettorale.
Per la composizione della stessa ogni organizzazione abilitata alla presentazione di liste potrà
designare un lavoratore dipendente dall'unità produttiva, non candidato.
6) Compiti della Commissione
La Commissione elettorale ha il compito di:
a) ricevere la presentazione delle liste, rimettendo immediatamente dopo la sua completa
integrazione ogni contestazione relativa alla rispondenza delle liste stesse ai requisiti previsti dal
presente accordo;
b) verificare la valida presentazione delle liste;
c) costituire i seggi elettorali, presiedendo alle operazioni di voto che dovranno svolgersi senza
pregiudizio del normale svolgimento dell'attività aziendale;
d) assicurare la correttezza delle operazioni di scrutinio dei voti;
e) esaminare e decidere su eventuali ricorsi proposti nei termini di cui al presente accordo;
f) proclamare i risultati delle elezioni, comunicando gli stessi a tutti i soggetti interessati, ivi
comprese le associazioni sindacali presentatrici di liste.
7) Affissioni
Le liste dei candidati dovranno essere portate a conoscenza dei lavoratori, a cura della Commissione
elettorale, mediante affissione nell'albo di cui al punto 1, almeno otto giorni prima della data fissata
per le elezioni.
8) Scrutatori
È in facoltà dei presentatori di ciascuna lista di designare uno scrutatore per ciascun seggio
elettorale, scelto fra i lavoratori elettori non candidati.
La designazione degli scrutatori deve essere effettuata non oltre le ventiquattro ore che precedono
l'inizio delle votazioni.
9) Segretezza del voto
Nelle elezioni il voto è segreto e diretto e non può essere espresso per lettera nè per interposta
persona.
10) Schede elettorali
La votazione ha luogo a mezzo di scheda unica, comprendente tutte le liste disposte in ordine di
presentazione e con la stessa evidenza.
In caso di contemporaneità della presentazione l'ordine di precedenza sarà estratto a sorte.
Le schede devono essere firmate da almeno due componenti del seggio; la loro preparazione e la
votazione devono avvenire in modo da garantire la segretezza e la regolarità del voto.
La scheda deve essere consegnata a ciascun elettore all'atto della votazione dal Presidente del
seggio.
Il voto di lista sarà espresso mediante crocetta tracciata sulla intestazione della lista.
Il voto è nullo se la scheda non è quella predisposta o se presenta tracce di scrittura o analoghi segni
di individuazione.
173

11) Preferenze
L'elettore può manifestare la preferenza solo per un candidato della lista da lui votata.
Il voto preferenziale sarà espresso dall'elettore mediante una crocetta apposta a fianco del nome del
candidato preferito, ovvero segnando il nome del candidato preferito nell'apposito spazio della
scheda.
L'indicazione di più preferenze date alla stessa lista vale unicamente come votazione della lista,
anche se non sia stato espresso il voto della lista. Il voto apposto a più di una lista, o l'indicazione di
più preferenze date a liste differenti, rende nulla la scheda.
Nel caso di voto apposto ad una lista e di preferenze date a candidati di liste differenti, si considera
valido solamente il voto di lista e nulli i voti di preferenza.
12) Modalità della votazione
Il luogo e il calendario di votazione saranno stabiliti dalla Commissione elettorale, previo accordo
con la Direzione aziendale, in modo tale da permettere a tutti gli aventi diritto l'esercizio del voto,
nel rispetto delle esigenze della produzione.
Qualora l'ubicazione degli impianti e il numero dei votanti lo dovessero richiedere, potranno essere
stabiliti più luoghi di votazione, evitando peraltro eccessivi frazionamenti anche per conservare,
sotto ogni aspetto, la segretezza del voto.
Nelle aziende con più unità produttive le votazioni avranno luogo di norma contestualmente.
Luogo e calendario di votazione dovranno essere portate a conoscenza di tutti i lavoratori, mediante
comunicazione nell'albo esistente presso le aziende, almeno 8 giorni prima del giorno fissato per le
votazioni.
13) Composizione del seggio elettorale
Il seggio è composto dagli scrutatori di cui al punto 8, parte seconda, del presente accordo e da un
Presidente, nominato dalla Commissione elettorale.
14) Attrezzatura del seggio elettorale
A cura della Commissione elettorale ogni seggio sarà munito di un'urna elettorale, idonea ad una
regolare votazione, chiusa e sigillata sino alla apertura ufficiale della stessa per l'inizio dello
scrutinio.
Il seggio deve inoltre poter disporre di un elenco completo degli elettori aventi diritto al voto presso
di esso.
15) Riconoscimento degli elettori
Gli elettori, per essere ammessi al voto, dovranno esibire al Presidente del seggio un documento di
riconoscimento personale. In mancanza di documento personale essi dovranno essere riconosciuti
da almeno due degli scrutatori del seggio; di tale circostanza deve essere dato atto nel verbale
concernente le operazioni elettorali.
16) Compiti del Presidente
Il Presidente farà apporre all'elettore, nell'elenco di cui al precedente punto 14, la firma accanto al
suo nominativo.
17) Operazioni di scrutinio
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Le operazioni di scrutinio avranno inizio subito dopo la chiusura delle operazioni elettorali di tutti i
seggi dell'unità produttiva.
Al termine dello scrutinio, a cura del Presidente del seggio, il verbale dello scrutinio, su cui dovrà
essere dato atto anche delle eventuali contestazioni, verrà consegnato - unitamente al materiale della
votazione (schede, elenchi, ecc.) - alla Commissione elettorale che, in caso di più seggi, procederà
alle operazioni riepilogative di calcolo dandone atto nel proprio verbale.
La Commissione elettorale al termine delle operazioni di cui al comma precedente provvederà a
sigillare in un unico piego tutto il materiale (esclusi i verbali) trasmesso dai seggi; il piego sigillato,
dopo la definitiva convalida della R.S.U. sarà conservato secondo accordi tra la Commissione
elettorale e la Direzione aziendale in modo da garantirne la integrità e ciò almeno per tre mesi.
Successivamente sarà distrutto alla presenza di un delegato della Commissione elettorale e di un
delegato della Direzione.
18) Attribuzione dei seggi
Ai fini dell'elezione dei due terzi dei componenti della R.S.U., il numero dei seggi sarà ripartito,
secondo il criterio proporzionale, in relazione ai voti perseguiti dalle singole liste concorrenti. Il
residuo terzo dei seggi sarà attribuito in base al criterio di composizione della R.S.U. previsto
dall'art. 2, 1° comma, parte prima, del presente accordo.
Nell'ambito delle liste che avranno conseguito un numero di voti sufficiente all'attribuzione di
seggi, i componenti saranno individuati seguendo l'ordine dei voti di preferenza ottenuti dai singoli
candidati e, in caso di parità di voti di preferenza, in relazione all'ordine nella lista.
19) Ricorsi alla Commissione elettorale
La Commissione elettorale, sulla base dei risultati di scrutinio, procede alla assegnazione dei seggi e
alla redazione di un verbale sulle operazioni elettorali, che deve essere sottoscritto da tutti i
componenti della Commissione stessa.
Trascorsi 5 giorni dalla affissione dei risultati degli scrutini senza che siano stati presentati ricorsi
da parte dei soggetti interessati, si intende confermata l'assegnazione dei seggi di cui al primo
comma e la Commissione ne dà atto nel verbale di cui sopra.
Ove invece siano stati presentati ricorsi nei termini suddetti, la Commissione deve provvedere al
loro esame entro 48 ore, inserendo nel verbale suddetto la conclusione alla quale è pervenuta.
Copia di tale verbale e dei verbali di seggio dovrà essere notificata a ciascun rappresentante delle
associazioni sindacali che abbiano presentato liste elettorali, entro 48 ore dal compimento delle
operazioni di cui al comma precedente e notificata, a mezzo raccomandata con ricevuta, nel termine
stesso, sempre a cura della Commissione elettorale, alla Associazione industriale territoriale, che, a
sua volta, ne darà pronta comunicazione all'azienda.
20) Comitato dei garanti
Contro le decisioni della Commissione elettorale è ammesso ricorso entro 10 giorni ad apposito
Comitato dei garanti.
Tale Comitato è composto, a livello provinciale, da un membro designato da ciascuna delle
organizzazioni sindacali, presentatrici di liste, interessate al ricorso, da un rappresentante
dell'associazione industriale locale di appartenenza, ed è presieduto dal Direttore dell'UPLMO o da
un suo delegato.
Il Comitato si pronuncerà entro il termine perentorio di 10 giorni.
21) Comunicazione della nomina dei componenti della R.S.U.
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La nomina, a seguito di elezione o designazione, dei componenti della R.S.U., una volta definiti gli
eventuali ricorsi, sarà comunicata per iscritto alla direzione aziendale per il tramite della locale
organizzazione imprenditoriale d'appartenenza a cura delle organizzazioni sindacali di rispettiva
appartenenza dei componenti.
22) Adempimenti della Direzione aziendale
La Direzione aziendale metterà a disposizione della Commissione elettorale l'elenco dei dipendenti
aventi diritto al voto nella singola unità produttiva e quanto necessario a consentire il corretto
svolgimento delle operazioni elettorali.
23) Clausola finale
Il presente accordo potrà costituire oggetto di disdetta ad opera delle parti firmatarie, previo
preavviso pari a 4 mesi.
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ACCORDO QUADRO 22 gennaio 2009
Riforma degli assetti contrattuali.
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ACCORDO INTERCONFEDERALE 15 aprile 2009
Per l’attuazione dell’accordo-quadro sulla riforma degli
assetti contrattuali del 22 gennaio 2009
Premessa
Le parti confermano che obiettivo dell’intesa è il rilancio della crescita economica, lo sviluppo
occupazionale e l’aumento della produttività anche attraverso il rafforzamento dell’indicazione
condivisa da Governo, organizzazioni di rappresentanza delle imprese ed organizzazioni sindacali
dei lavoratori con l’accordo quadro del 22 gennaio 2009, cui viene data completa attuazione con la
presente intesa, per una politica di riduzione della pressione fiscale sul lavoro e sulle imprese
nell’ambito degli obiettivi e dei vincoli di finanza pubblica.
Le parti convengono sulla necessità di realizzare un sistema di relazioni industriali che persegua
condizioni di competitività e di produttività tali da consentire il rafforzamento del sistema
produttivo, lo sviluppo dei fattori per l’occupabilità ed il miglioramento delle retribuzioni reali di
tutti i lavoratori.
Le parti, nel confermare un modello di assetti contrattuali su due livelli, esprimono l’essenziale
esigenza di avere un sistema di relazioni sindacali e contrattuali regolato e quindi in grado di dare
certezze riguardo ai soggetti, ai tempi ed ai contenuti della contrattazione collettiva attraverso
l’attuazione ed il rispetto delle regole.
Le parti ritengono che la contrattazione collettiva rappresenti un valore nelle relazioni sindacali che
hanno il compito di determinare le condizioni confacenti agli obiettivi generali dell’economia
perseguendo l’incremento dei redditi di impresa e lavoro attraverso la spinta alla competitività,
all’innovazione, alla flessibilità produttiva, alla definizione dei contenuti collettivi nel rapporto di
lavoro ed alla promozione di servizi a favore dei lavoratori.
Con il presente accordo le parti stipulanti concordano un sistema di relazioni industriali ed un
modello di assetti della contrattazione collettiva che, con carattere sperimentale e per la durata di 4
anni, sostituisce le regole già definite nel paragrafo “2. Assetti contrattuali” del Protocollo
sottoscritto fra Governo e parti sociali il 23 luglio 1993 su “Politica dei redditi e dell’occupazione,
assetti contrattuali, politiche del lavoro e sostegno al sistema produttivo”.
Per la verifica del corretto funzionamento delle regole qui definite, le parti costituiscono a livello
interconfederale un Comitato paritetico quale specifica sede di monitoraggio, analisi e raccordo
costante anche con l’obiettivo di fornire, in una logica di diffusione delle best practices, linee di
orientamento per i comportamenti dei rispettivi organismi e dei loro rappresentati ai vari livelli,
secondo quanto stabilito con apposito regolamento che forma parte integrante del presente accordo.
Tutto ciò premesso le parti concordano
1) Gli assetti della contrattazione collettiva
1.1. In coerenza con gli obiettivi individuati in Premessa le parti confermano un modello
di assetti contrattuali che prevede:
- un contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria con vigenza triennale
sia per la parte normativa che per la parte economica
- un secondo livello di contrattazione aziendale o alternativamente territoriale,
laddove previsto, secondo l’attuale prassi, nell’ambito di specifici settori,
con vigenza triennale.
2) Il contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria
2.1. Il contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria ha le seguenti caratteristiche:
durata triennale tanto per la parte economica che normativa
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la funzione di garantire la certezza dei trattamenti economici e normativi comuni per tutti i
lavoratori del settore ovunque impiegati nel territorio nazionale.
2.2. Per la dinamica degli effetti economici dei contratti collettivi nazionali di lavoro di categoria, le
parti hanno individuato l’indicatore della crescita dei prezzi al consumo per il triennio - in
sostituzione del tasso di inflazione programmata – in un nuovo indice previsionale costruito sulla
base dell’IPCA (l’indice dei prezzi al consumo armonizzato in ambito europeo per l’Italia),
depurato dalla dinamica dei prezzi dei beni energetici importati.
L’indice previsionale sarà elaborato da un soggetto terzo di riconosciuta autorevolezza ed
affidabilità sulla base di una specifica lettera di incarico.
Lo stesso soggetto procederà alla verifica circa eventuali scostamenti tra l’inflazione prevista e
quella reale effettivamente osservata, considerando i due indici sempre al netto della dinamica dei
prezzi dei beni energetici importati.
La verifica circa la significatività degli eventuali scostamenti registratisi sarà effettuata dal
Comitato paritetico costituito a livello interconfederale.
Il recupero degli eventuali scostamenti sarà effettuato entro la vigenza di ciascun contratto
collettivo nazionale di lavoro in termini di variazione dei minimi.
In sede di rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria le parti stipulanti
applicheranno il nuovo indice previsionale ad un valore retributivo medio assunto quale base di
computo composto dai minimi tabellari, dal valore degli aumenti periodici di anzianità considerata
l’anzianità media di settore e dalle altre eventuali indennità in cifra fissa stabilite dallo stesso
contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria.
2.3. Il contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria regola il sistema di relazioni industriali a
livello nazionale, territoriale e aziendale.
A tal fine il contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria definisce, a valere per il sistema
delle imprese rientranti nel campo di applicazione, la disciplina dei diritti di informazione e
consultazione in attuazione delle direttive europee nonché modelli, regole e procedure di
funzionamento di eventuali organismi parititetici per approfondire i temi connessi agli andamenti
economico-sociali ed alle politiche settoriali.
Sui risultati delle iniziative di approfondimento possono essere realizzati avvisi comuni fra le parti
stipulanti anche ai fini dell’emanazione di atti di indirizzo da parte delle Istituzioni competenti.
È inoltre competenza dei contratti collettivi nazionali di lavoro di categoria definire ulteriori forme
di bilateralità, anche sulla base di specifici accordi interconfederali conclusi in relazione ad un
quadro normativo che assicuri benefici fiscali ad incentivazione del funzionamento di servizi
integrativi di welfare.
Il contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria definisce le modalità e gli ambiti di
applicazione della contrattazione di secondo livello nello spirito dell’attuale prassi negoziale con
particolare riguardo alle piccole imprese nonché la tempistica, secondo il principio dell’autonomia
dei cicli negoziali, le materie e le voci nelle quali essa si articola.
2.4. Per evitare situazioni di eccessivo prolungamento delle trattative di rinnovo, il contratto
collettivo nazionale di lavoro di categoria definisce i tempi e le procedure per la presentazione delle
proposte sindacali relative alla modifica delle disposizioni economiche e normative previste dalla
contrattazione nazionale, aziendale o territoriale nonché i tempi di apertura e lo svolgimento dei
negoziati.
In ogni caso le proposte per il rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria
saranno presentate in tempo utile per consentire l’apertura della trattativa sei mesi prima della
scadenza del contratto.
La parte che ha ricevuto le proposte per il rinnovo dovrà dare riscontro entro venti giorni decorrenti
dalla data di ricevimento delle stesse.
183

Al rispetto dei tempi e delle procedure definite è condizionata l’applicazione del meccanismo che,
dalla data di scadenza del contratto precedente, riconosce una copertura economica, nella misura
che sarà stabilita nei singoli contratti collettivi nazionali di lavoro di categoria, a favore dei
lavoratori in servizio alla data di raggiungimento dell’accordo di rinnovo.
Durante i sei mesi antecedenti e nel mese successivo alla scadenza del contratto collettivo nazionale
di lavoro di categoria e comunque per un periodo complessivamente pari a sette mesi dalla data di
presentazione delle proposte di rinnovo, le parti non assumeranno iniziative unilaterali né
procederanno ad azioni dirette.
In caso di mancato rispetto della tregua sindacale sopra definita, si può esercitare il diritto di
chiedere la revoca o la sospensione dell’azione messa in atto.
Qualora dopo sei mesi dalla scadenza il contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria non sia
stato ancora rinnovato, è previsto l’interessamento del Comitato paritetico per la gestione del
presente accordo interconfederale per valutare le ragioni che non hanno consentito il
raggiungimento dell’accordo per il rinnovo del contratto.
3) Il secondo livello di contrattazione
3.1. Le parti, rilevato che nei principali Paesi dell’Unione europea si è sviluppata negli ultimi venti
anni una generale tendenza a favorire un progressivo decentramento della contrattazione collettiva,
ritengono che una maggiore diffusione della contrattazione di secondo livello possa consentire di
rilanciare la crescita della produttività e quindi delle retribuzioni reali.
Le parti, pertanto, con il presente accordo interconfederale confermano la necessità che vengano
incrementate, rese strutturali, certe e facilmente accessibili tutte le misure volte ad incentivare, in
termini di riduzione di tasse e contributi, la contrattazione di secondo livello che collega aumenti
salariali al raggiungimento di obiettivi di produttività, redditività, qualità, efficienza, efficacia ed
altri elementi rilevanti ai fini del miglioramento della competitività nonché ai risultati legati
all’andamento economico delle imprese, concordati fra le parti.
3.2. La contrattazione di secondo livello si esercita per le materie delegate, in tutto o in parte, dal
contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria o dalla legge e deve riguardare materie ed
istituti che non siano già stati negoziati in altri livelli di contrattazione, secondo il principio del “ne
bis in idem”.
Gli accordi di secondo livello hanno durata triennale.
Nella vigenza degli accordi di secondo livello le parti, nei tempi che saranno ritenuti necessari,
svolgeranno procedure di informazione, consultazione, verifica o contrattazione previste dalle leggi,
dai contratti collettivi nazionali di lavoro di categoria, dagli accordi collettivi e dalla prassi
negoziale vigente, per la gestione degli effetti sociali connessi alle trasformazioni aziendali quali le
innovazioni tecnologiche, organizzative ed i processi di ristrutturazione che influiscono sulle
condizioni di salute e sicurezza, di lavoro e di occupazione anche in relazione alla legge sulle pari
opportunità ed agli interventi volti a favorire l’occupazione femminile.
3.3. Rispetto alla contrattazione aziendale con contenuti economici, il premio variabile sarà
calcolato con riferimento ai risultati conseguiti nella realizzazione di programmi, concordati fra le
parti, aventi come obiettivo incrementi di produttività, di qualità, di redditività, di efficacia, di
innovazione, di efficienza organizzativa ed altri elementi rilevanti ai fini del miglioramento della
competitività aziendale nonché ai risultati legati all’andamento economico dell’impresa.
Il premio deve avere caratteristiche tali da consentire l’applicazione dei particolari trattamenti
contributivi e fiscali previsti dalla normativa di legge.
Nel caso di contratti territoriali i criteri di misurazione e valutazione economica della produttività,
della qualità e degli altri elementi di competitività, devono essere determinati sulla base di
indicatori assunti a livello territoriale con riferimento alla specificità delle imprese del settore.
184

Al fine di acquisire elementi di conoscenza comune per la definizione degli obiettivi della
contrattazione aziendale, le parti esamineranno preventivamente le condizioni produttive ed
occupazionali e le relative prospettive, tenendo conto dell’andamento della competitività e delle
condizioni essenziali di redditività dell’azienda.
Gli importi, i parametri ed i meccanismi utili alla determinazione quantitativa dell’erogazione
connessa al premio variabile saranno definiti contrattualmente dalle parti in sede aziendale in
coerenza con gli elementi di conoscenza di cui al comma precedente assicurando piena trasparenza
sui parametri assunti ed il rispetto dei tempi delle verifiche ed una approfondita qualità dei processi
di informazione e consultazione.
3.4. Per favorire la diffusione della contrattazione aziendale con contenuti economici nelle imprese
di minori dimensioni, con le incentivazioni previste dalla legge, le parti stipulanti i singoli contratti
collettivi nazionali di lavoro di categoria, possono concordare linee guida utili a definire modelli di
premio variabile con le caratteristiche di cui al precedente punto 3.3. che potranno essere adottate
e/o riadattate in funzione delle concrete esigenze delle aziende interessate.
Per valorizzare le esperienze realizzate ed i risultati conseguiti, anche attraverso le iniziative di
categoria, in termini di miglioramento degli indicatori economici aziendali, possono essere costituiti
in sede nazionale apposite commissioni paritetiche co il compito di monitorare ed analizzare la
contrattazione di secondo livello.
I risultati così raccolti saranno trasmessi in forma aggregata al Comitato paritetico interconfederale
per ogni conseguente decisione circa il funzionamento del presente accordo ed ai fini delle verifiche
richieste per legge allo scopo di ampliare, modificare o innovare gli strumenti di incentivazione
della contrattazione di secondo livello.
3.5. Le proposte di rinnovo dell’accordo di secondo livello, sottoscritte congiuntamente dalle
rappresentanze sindacali unitarie costituite in azienda e dalle strutture territoriali delle
organizzazioni sindacali stipulanti il contratto nazionale, devono essere presentate all’azienda e
contestualmente all’Associazione industriale territoriale cui l’azienda è iscritta o ha conferito
mandato, in tempo utile al fine di consentire l’apertura della trattativa due mesi prima della
scadenza dell’accordo.
L’azienda che ha ricevuto le proposte di rinnovo dovrà dare riscontro entro venti giorni decorrenti
dalla data di ricevimento delle stesse.
Durante i due mesi successivi alla data di presentazione delle proposte di rinnovo e per il mese
successivo alla scadenza dell’accordo e comunque per un periodo complessivamente pari a tre mesi
dalla data di presentazione delle proposte di rinnovo, le parti non assumeranno iniziative unilaterali
né procederanno ad azioni dirette.
Per le ipotesi in cui dopo cinque mesi dalla scadenza il contratto di secondo livello non sia stato
ancora rinnovato, i contratti collettivi nazionali di lavoro di categoria possono prevedere che a
livello territoriale l’Associazione industriale e le strutture delle organizzazioni sindacali stipulanti il
contratto nazionale siano interessate dalle parti per valutare le ragioni che non hanno consentito il
raggiungimento dell’accordo.
3.6. Eventuali controversie che dovessero insorgere nella applicazione delle clausole tutte così come
definite nel presente punto 3., saranno disciplinate fra le organizzazioni di rappresentanza delle
imprese e dei lavoratori stipulanti il contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria, prima in
sede territoriale e poi a livello nazionale.
Qualora la controversia non trovi soluzione in sede di conciliazione, le stesse parti adiranno un
collegio di arbitrato secondo modalità e procedure stabilite nel contratto collettivo nazionale di
lavoro di categoria o con specifico accordo interconfederale.
185

Per gli eventuali provvedimenti da applicare, il collegio arbitrale farà riferimento alle norme di
legge vigenti in materia di responsabilità riguardanti esclusivamente i comportamenti posti in essere
da organizzazioni di rappresentanza.
Per la realizzazione di quanto qui stabilito, in sede di contrattazione collettiva nazionale di categoria
le parti disciplineranno le specifiche procedure di conciliazione ed arbitrato.
4) Elemento di garanzia retributiva
4.1. Ai fini della effettività della diffusione della contrattazione di secondo livello, i contratti
collettivi nazionali di lavoro di categoria stabiliscono che sia riconosciuto un importo, nella misura
ed alle condizioni concordate nei medesimi contratti con particolare riguardo per le situazioni di
difficoltà economico-produttiva, a titolo di elemento di garanzia retributiva, a favore dei lavoratori
dipendenti da aziende prive di contrattazione di secondo livello e che non percepiscono altri
trattamenti economici individuali o collettivi oltre a quanto spettante per contratto collettivo
nazionale di categoria.
Il beneficio sarà determinato con riferimento alla situazione rilevata nell’ultimo quadriennio.
La verifica degli aventi diritto e l’erogazione dell’elemento di garanzia si colloca al termine della
vigenza di ciascun contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria.
5) Intese per il governo delle situazioni di crisi e per lo sviluppo economico ed
occupazionale del territorio
5.1. Al fine di governare direttamente nel territorio situazioni di crisi aziendali o per favorire lo
sviluppo economico ed occupazionale dell’area, i contratti collettivi nazionali di lavoro di categoria
possono consentire che in sede territoriale, fra le Associazioni industriali territoriali e le strutture
territoriali delle organizzazioni sindacali stipulanti il contratto medesimo, siano raggiunte intese per
modificare, in tutto o in parte, anche in via sperimentale e temporanea, singoli istituti economici o
normativi disciplinati dal contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria.
La capacità di modificare è esercitabile sulla base di parametri oggettivi individuati nel contratto
nazionale quali, ad esempio, l’andamento del mercato del lavoro, i livelli di competenze e
professionalità disponibili, il tasso di produttività, il tasso di avvio e di cessazione delle iniziative
produttive, la necessità di determinare condizioni di attrattività per nuovi investimenti.
In ogni caso le intese così raggiunte per essere efficaci devono essere preventivamente approvate
dalle parti stipulanti i contratti collettivi nazionali di lavoro della categoria interessata.
Sono fatte salve diverse soluzioni già definite in materia dai contratti collettivi nazionali
di lavoro di categoria.
6) Disposizioni transitorie
6.1. Il presente accordo decorre dal 15 aprile 2009 ed avrà vigore fino al 15 aprile 2013.
Sei mesi prima della scadenza le parti, anche sulla base dei rapporti di verifica eventualmente
elaborati annualmente, procederanno ad una valutazione complessiva del funzionamento del
sistema di relazioni industriali e della contrattazione collettiva ai vari livelli nel periodo di
sperimentazione al fine di concordare le regole da valere per il successivo periodo apportando al
presente accordo, ove necessario, correttivi, modifiche od integrazioni.
6.2. Tutti i contratti collettivi nazionali di lavoro di categoria e gli accordi di secondo livello, la cui
scadenza biennale o quadriennale sia successiva alla data di entrata in vigore del presente accordo
interconfederale, saranno rinnovati con l’applicazione delle condizioni, principi, regole, modalità,
tempi stabiliti con il presente accordo interconfederale.
Ai fini della presentazione delle richieste di rinnovo, i tempi stabiliti al punto 2.4. dovranno
186

essere rispettati per i contratti in scadenza dal 1° novembre 2009. Nel frattempo devono essere
rispettati i tempi previsti dal Protocollo del 23 luglio 1993 con le modalità in atto.
In fase di prima applicazione del presente accordo interconfederale nel rinnovo di ciascun contratto
collettivo nazionale di lavoro di categoria, ai fini dell’eventuale recupero degli scostamenti
inflazionistici registrati nel biennio precedente si procederà secondo la disciplina prevista dal
Protocollo del 23 luglio 1993.
7) Rappresentanza delle parti nella contrattazione collettiva
7.1. Le parti confermano l’interesse a definire uno specifico accordo interconfederale per rivedere
ed aggiornare le regole pattizie che disciplinano la rappresentanza dei lavoratori nei luoghi di lavoro
valutando le diverse ipotesi che possono essere adottate con accordo ivi compresa la certificazione
all’INPS dei dati di iscrizione sindacale.
7.2. Per un regolato sistema di relazioni industriali le parti si impegnano a rispettare ed a far
rispettare – nell’esercizio del cosiddetto potere d’influsso proprio delle organizzazioni di
rappresentanza delle imprese e dei lavoratori - tutte le regole che liberamente sono definite in
materia di contrattazione collettiva.
8) Razionalizzazione e riduzione del numero dei contratti collettivi nazionali di
lavoro di categoria
8.1. Le parti confermano l’interesse a proseguire nell’attività di verifica circa la possibilità di
semplificazione ovvero di razionalizzazione od anche di riduzione del numero dei contratti collettivi
nazionali di lavoro stipulati fra le rispettive organizzazioni nazionali di categoria.
Per ognuna delle tre distinte ipotesi dovrà essere verificato lo specifico interesse reso esplicito dalle
Associazioni/Federazioni di Categoria titolari dei rispettivi contratti nazionali.
In funzione di detta verifica le parti potranno individuare ed essere garanti degli obiettivi comuni e
condivisi che - su richiesta delle categorie interessate – possono eventualmente favorire operazioni
di semplificazione ovvero di razionalizzazione od anche di riduzione del numero dei contratti
collettivi nazionali di lavoro, secondo le decisioni assunte dalle categorie stesse.
Nell’ambito dell’attività di verifica, che rientra nelle competenze del Comitato paritetico, saranno
esaminate anche condizioni, tempi e modalità per la definizione di eventuali nuovi contratti
collettivi per una adeguata e coerente gestione dei rapporti di lavoro in aree produttive prive di
discipline contrattuali specifiche.
Dichiarazione fra le parti
In relazione a quanto previsto dalle disposizioni transitorie di cui al punto 6.2. le parti concordano
che anche i contratti collettivi nazionali di lavoro di categoria e gli accordi di secondo livello con
scadenza precedente alla firma del presente accordo inter-confederale ma per i quali non sia ancora
iniziato il confronto negoziale per il rinnovo, saranno rinnovati con l’applicazione delle condizioni,
principi, regole, modalità,
tempi stabiliti con il presente accordo.
CONFINDUSTRIA
(Emma Marcegaglia)
CISL
(Raffaele Bonanni)
UIL
(Luigi Angeletti)
187

ACCORDO 30 aprile 2009
Intesa per l’applicazione dell’Accordo quadro sulla riforma
degli assetti contrattuali del 22 gennaio ai comparti
contrattuali del settore pubblico
Premessa
Confermando il comune obiettivo di una ripresa della crescita economica fondata sull'aumento della
produttività e dell'occupazione, cui il settore pubblico contribuisce soprattutto con la qualità e
quantità dei servizi offerti ai cittadini e alle imprese, con la presente intesa le parti danno piena
applicazione in tutte le aree e i comparti contrattuali del pubblico impiego all’Accordo quadro sulla
riforma degli assetti contrattuali sottoscritto il 22 gennaio 2009.
Le parti convengono sulla necessità di realizzare un sistema di relazioni sindacali che persegua
condizioni di produttività ed efficienza del pubblico impiego tali da consentire il rafforzamento del
sistema produttivo, lo sviluppo dei fattori di occupabilità e il miglioramento delle retribuzioni reali
di tutti i lavoratori.
Le parti, nel confermare un modello di assetti contrattuali su due livelli, esprimono l'essenziale
esigenza di realizzare un accordo sulle regole e le procedure della negoziazione e della gestione
della contrattazione collettiva.
Le parti ritengono che la contrattazione collettiva rappresenti un valore per la gestione delle risorse
umane nel pubblico impiego e che le relazioni sindacali debbano essere tali da determinare nei
luoghi di lavoro le condizioni confacenti agli obiettivi generali dell’economia, perseguendo
l'incremento dei redditi dei cittadini, delle imprese e degli stessi dipendenti pubblici attraverso la
spinta alla competitività, all'innovazione, alla flessibilità produttiva.
Il presente accordo definisce un sistema di relazioni sindacali e un assetto della contrattazione
collettiva che, con carattere sperimentale e per la durata di 4 anni, sostituisce le regole pattizie già
definite e da esso difformi. Come concordato nel Protocollo del 30 ottobre 2008, il
nuovo assetto contrattuale avrà decorrenza dal 2010.
Per la verifica del corretto funzionamento delle regole qui definite, le parti costituiscono un
Comitato paritetico - di cui fanno parte rappresentanti dei Comitati di settore e membri designati
dalle Confederazioni sindacali rappresentative ai sensi della normativa vigente - quale specifica
sede di monitoraggio e analisi degli effetti della contrattazione.
1) Livelli contrattuali
In coerenza con gli obiettivi indicati in premessa, si conferma un assetto della contrattazione
collettiva su due livelli: il contratto collettivo nazionale di lavoro e la contrattazione di secondo
livello, di amministrazione o alternativamente territoriale, nell'ambito di specifici
compatti o aree.
2) Il contratto collettivo nazionale di lavoro:
a) ha una durata triennale, tanto per la parte economica che normativa;
b) garantisce la certezza dei trattamenti economici e normativi comuni per tutti i lavoratori del
comparto/area, ovunque impiegati nel territorio nazionale.
2.1. La definizione del calcolo delle risorse da destinare agli incrementi salariali è effettuata dai
Ministeri competenti, previa concertazione con le Confederazioni sindacali rappresentative nel
pubblico impiego, nel rispetto e nei limiti della necessaria programmazione prevista dalla legge
finanziaria, assumendo la previsione dell'indice IPCA, al netto dei prodotti energetici importati,
quale parametro di riferimento per l’individuazione dell'indice previsionale da applicarsi ad una
base di n calcolo costituita dalle voci di carattere stipendiale. Nella predetta sede saranno altresì
verificate le eventuali risorse da destinare alla contrattazione integrativa.
188

a) Il profilo previsionale dell'indice così definito verrà mantenuto invariato per il triennio di
programmazione;
b) l'elaborazione della previsione sarà affidata congiuntamente dalle parti ad un soggetto terzo di
riconosciuta autorevolezza ed affidabilità, sulla base di una specifica lettera di incarico;
c) lo stesso soggetto procederà alla verifica circa eventuali scostamenti tra l'inflazione prevista e
quella reale effettivamente osservata, considerando i due indici sempre al netto della dinamica dei
prezzi dei beni energetici importati;
d) la verifica circa la significatività degli eventuali scostamenti registrati sarà effettuata previo
confronto con le parti sociali e sarà effettuata alla scadenza del triennio contrattuale, tenendo conto
dei reali andamenti delle retribuzioni di fatto dell'intero settore. Il recupero dell'eventuale
scostamento avverrà entro il primo anno del successivo triennio contrattuale.
2.2. Nel quadro della riforma e in applicazione della legge delega n. 15/2009, ai fini di migliorare
l'efficienza e l'efficacia della contrattazione e la tempestività dei rinnovi, verrà attribuito un nuovo e
più incisivo ruolo all'A.Ra.N., con un più diretto coinvolgimento dei Comitati di Settore, e si
prevederà la riforma dell'iter negoziale dei contratti allo scopo di una loro più celere approvazione.
2.3. 11 contratto collettivo nazionale di lavoro, inoltre, regola il sistema di relazioni sindacali a
livello nazionale, territoriale e di amministrazione; a tal fine il contratto collettivo nazionale di
lavoro definisce la disciplina dei diritti di informazione, consultazione e concertazione, in accordo
con i principi della 1. 15/2009, nonché modelli, regole e procedure di funzionamento di eventuali
organismi parititelici.
2.4. 11 contratto collettivo nazionale definisce le modalità e gli ambiti di applicazione della
contrattazione di secondo livello, le materie e le voci nelle quali essa si articola, nonché la relativa
tempistica, secondo il principio dell'autonomia dei cicli negoziali.
2.5. 11 contratto nazionale può definire eventuali forme di bilateralità per il funzionamento di
servizi integrativi del welfare.
3) Procedure contrattuali
a) Per evitare situazioni di eccessivo prolungamento delle trattative di rinnovo, la presente intesa
definisce i tempi e le procedure per la presentazione delle proposte sindacali relative alla modifica
delle disposizioni economiche e normative previste dalla contrattazione nazionale, di
amministrazione o territoriale, nonché i tempi di apertura e di svolgimento dei negoziati.
b) In ogni caso le proposte si6dacali per il rinnovo del contratto collettivo nazionale saranno
presentate sei mesi prima della scadenza del rinnovo del contratto e comunque in tempo utile per
consentire l'apertura della trattativa tre mesi prima della scadenza del contratto.
c) Al rispetto dei tempi e delle procedure definite è condizionata l'applicazione del meccanismo che,
dalla .data di scadenza del contratto precedente, riconosce una copertura economica a favore dei
lavoratori destinatari dell'accordo di rinnovo, nella misura e con le modalità che saranno stabilite
nei singoli contratti collettivi nazionali di lavoro, entro i limiti previsti dalla legge finanziaria in
sede di definizione delle risorse contrattuali.
d) Durante i sei mesi antecedenti e nel mese successivo alla scadenza del contratto collettivo
nazionale di lavoro e comunque per un periodo complessivamente pari a sette mesi dalla data di
presentazione delle proposte di rinnovo, le parti non assumeranno iniziative unilaterali, né
procederanno ad azioni dirette.
e) In caso di mancato rispetto della tregua sindacale sopra definita, si può esercitare il diritto di
chiedere la revoca o la sospensione dell'azione messa in atto.
f) Qualora dopo sei mesi dalla scadenza il contratto collettivo nazionale di lavoro non sia stato
ancora rinnovato, è previsto l'interessamento del Comitato paritetico indicato in premessa per
189

valutare le ragioni che non hanno consentito il raggiungimento dell'accordo per il rinnovo del
contratto e suggerire possibili soluzioni ai problemi riscontrati.
4) Contrattazione decentrata
4.1. Le parti, rilevato che nei principali Paesi delllUnione europea si è sviluppata negli ultimi venti
anni una generale tendenza a favorire un progressivo decentramento della contrattazione collettiva,
ritengono che la contrattazione di secondo livello possa costituire un valido strumento per
migliorare la produttività e l'efficienza del lavoro pubblico.
Le parti pertanto, con il presente accordo, confermano la necessità che, nel rispetto dei vincoli e
degli obiettivi di ,finanza pubblica, vengano incrementate, diffuse, rese strutturali, certe e
facilmente accessibili tutte le misure volte a incentivare, in termini di riduzione di tasse e contributi,
la contrattazione di secondo livello che collega aumenti salariali al raggiungimento di obiettivi,
concordati fra le parti, di produttività, qualità, efficienza, efficacia e altri elementi rilevanti ai fini
del continuo miglioramento della performance delle pubbliche amministrazioni, anche in termini di
risparmi di gestione.
4.2. La contrattazione di secondo livello si esercita per le materie delegate, in tutto o in parte, dal
contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria o dalla legge; e deve riguardare materie ed
istituti che non siano già stati negoziati in altri livelli di contrattazione, secondo il
principio del "ne bis in idem".
a) Gli accordi di secondo livello hanno durata 'triennale.
b) Nella vigenza degli accordi di secondo livello le parti, nei tempi che saranno ritenuti necessari,
svolgeranno procedure di informazione, consultazione, verifica, concertazione o contrattazione
previste dalle leggi, dai contratti collettivi nazionali di lavoro di categoria e dagli accordi collettivi
per la gestione degli effetti sociali connessi alle trasformazioni delle amministrazioni, quali le
innovazioni tecnologiche, organizzative ed i processi di ristrutturazione che influiscono sulle
condizioni di salute e sicurezza, di lavoro e di occupazione anche in relazione alle disposizioni di
legge in tema di sicurezza del lavoro e sulle pari opportunità e agli interventi volti a
favorire l'occupazione femminile.
4.3. Nel quadro della contrattazione decentrata con contenuti economici, i premi variabili saranno
calcolati con riferimento ai risultati conseguiti nella realizzazione di programmi, concordati fra le
parti, aventi come obiettivo incrementi di produttività, qualità, efficacia, innovazione, e1’efficienza
organizzativa ed eventuali altri elementi rilevanti ai fini del miglioramento della perfomance delle
amministrazioni, anche in termini di soddisfazione degli utenti, nonché
ai risultati legati ai risparmi di gestione dell'amministrazione.
a)Ai fini della valutazione della performance delle singole amministrazioni pubbliche e delle loro
articolazioni funzionali/strutture dirigenziali possono essere necessari la qualificazione e il
potenziamento dell'azione autonoma dei Nuclei di valutazione e dei Secin interni alle stesse, in
accordo con quanto previsto dalla legge delega n. 15/2009.
b) Per assicurare una più coerente responsabilizzazione della dirigenza sulla performance di ogni
amministrazione e di ogni sua articolazione funzionale/struttura dirigenziale, si prevede, in
applicazione dell'art. 4 della l. n. 15/2009, l’istituzione di un organismo centrale che opera con il
compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all'esercizio indipendente delle funzioni di
valutazione, di garantire la trasparenza dei sistemi di cui alle lettere a) e b) del punto 2 del citato art.
4, di assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale; l'esito di tale
valutazione sarà reso pubblico e dovrà essere di facile comprensione da parte di cittadini e imprese;
c) La valutazione di performance delle singole amministrazioni costituirà un elemento di
riferimento per il confronto tra le parti; i CCNL, sulla base della valutazione di performance,
fisseranno per ciascuna amministrazione le risorse utilizzabili per i contratti di secondo livello;
190

questi, a loro volta, determineranno gli effetti economici sui singoli lavoratori, in accordo con
quanto disposto dalla l. n. 15/2009.
d) Le modalità di determinazione dei premi di risultato devono assicurare piena trasparenza
dell'informazione sui parametri assunti, il rispetto dei tempi delle verifiche e la qualità dei processi
di informazione e consultazione, anche ai fini del miglioramento organizzativo.
e) I premi devono avere caratteristiche tali da consentire l'applicazione degli eventuali trattamenti
contributivi e fiscali favorevoli che saranno ", previsti dalla normativa di legge gradualmente e
compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica.
f) Gli importi e i meccanismi utili alla determinazione quantitativa delle erogazioni connesse ai
premi varia bili saranno definiti contrattualmente dalle parti a livello di amministrazione, in
coerenza con gli elementi di conoscenza di cui al comma precedente assicurando piena trasparenza
sui parametri assunti, il rispetto dei tempi delle verifiche e un’approfondita qualità dei processi di
informazione e consultazione.
4.4. Per favorire la diffusione e l'efficacia della contrattazione di amministrazione con contenuti
economici nelle pubbliche amministrazioni di minori dimensioni, con le eventuali incentivazioni
previste dalla legge, le parti stipulanti i singoli contratti collettivi nazionali di lavoro possono
individuare le soluzioni più idonee, nonché concordare linee guida utili a definire modelli di premi
variabili con le caratteristiche di cui al precedente punto 4.3., che potranno essere
adottate e/o riadattate in funzione delle concrete esigenze delle amministrazioni interessate.
Per valorizzare le esperienze realizzate e i risultati conseguiti, anche attraverso la contrattazione di
comparto, in termini di miglioramento degli indicatori di performance delle amministrazioni,
possono essere costituite in sede nazionale apposite commissioni paritetiche con il compito di
monitorare e analizzare la contrattazione di secondo livello. I risultati così raccolti saranno
trasmessi in forma aggregata al Comitato paritetico per ogni conseguente decisione circa il
funzionamento del presente accordo e allo scopo di ampliare, modificare o innovare gli strumenti di
applicazione della contrattazione di secondo livello.
5) Disposizioni transitorie
5.1. Il presente accordo decorre dalla data della sua sottoscrizione ed avrà vigore fino al 31.12.2013.
a) Ai fini della presentazione delle richieste di rinnovo, i tempi stabiliti al punto 3 dovranno essere
rispettati per i contratti in scadenza dal 1 gennaio 2010.
b) Sei mesi prima della scadenza le parti, anche sulla base dei rapporti e di verifica eventualmente
elaborati annualmente dal Comitato paritetico, procederanno ad una valutazione complessiva del
funzionamento del sistema di relazioni sindacali e della contrattazione collettiva ai vari livelli nel
periodo di sperimentazione, al fine di concordare le regole da valere per il successivo periodo
apportando al presente accordo, ove necessario, correttivi, modifiche o integrazioni.
c) Per i contratti scadenti in periodi precedenti devono essere rispettati i tempi previsti dal
Protocollo del 23 luglio 1993, con le modalità in atto.
6) Disposizioni finali
Per un regolato sistema di relazioni sindacali le parti si impegnano a rispettare e a far rispettare -
nell'esercizio delle potestà e delle funzioni proprie di ciascuno dei soggetti firmatari - tutte le regole
che liberamente sono definite in materia di contrattazione collettiva.
191

Accordo di Pomigliano (15 giugno 2010)
192

Accordo di Mirafiori (23 dicembre 2010)
193

Accordo interconfederale fra CONFINDUSTRIA e CGIL, CISL e
UIL del
28 giugno 2011
Le parti
premesso che
è interesse comune definire pattiziamente le regole in materia di rappresentatività
delle organizzazioni sindacali dei lavoratori;
è obiettivo comune l’impegno per realizzare un sistema di relazioni industriali che
crei condizioni di competitività e produttività tali da rafforzare il sistema produttivo,
l’occupazione e le retribuzioni;
la contrattazione deve esaltare la centralità del valore del lavoro anche
considerando che sempre più è la conoscenza, patrimonio del lavoratore, a favorire
le diversità della qualità del prodotto e quindi la competitività dell’impresa;
la contrattazione collettiva rappresenta un valore e deve raggiungere risultati
funzionali all’attività delle imprese ed alla crescita di un’occupazione stabile e
tutelata e deve essere orientata ad una politica di sviluppo adeguata alle differenti
necessità produttive da conciliare con il rispetto dei diritti e delle esigenze delle
persone;
è essenziale un sistema di relazioni sindacali e contrattuali regolato e quindi in
grado di dare certezze non solo riguardo ai soggetti, ai livelli, ai tempi e ai contenuti
della contrattazione collettiva ma anche sull’affidabilità ed il rispetto delle regole
stabilite;
fermo restando il ruolo del contratto collettivo nazionale di lavoro, è comune
l’obiettivo di favorire lo sviluppo e la diffusione della contrattazione collettiva di
secondo livello per cui vi è la necessità di promuoverne l’effettività e di garantire
una maggiore certezza alle scelte operate d’intesa fra aziende e rappresentanze
sindacali dei lavoratori,
tutto ciò premesso le parti convengono che
1. ai fini della certificazione della rappresentatività delle organizzazioni sindacali per la
contrattazione collettiva nazionale di categoria, si assumono come base i dati associativi
riferiti alle deleghe relative ai contributi sindacali conferite dai lavoratori. Il numero delle
deleghe viene certificato dall’INPS tramite un’apposita sezione nelle dichiarazioni aziendali
(Uniemens) che verrà predisposta a seguito di convenzione fra INPS e le parti stipulanti il
presente accordo interconfederale. I dati così raccolti e certificati, trasmessi
complessivamente al CNEL, saranno da ponderare con i consensi ottenuti nelle elezioni
periodiche delle rappresentanze sindacali unitarie da rinnovare ogni tre anni, e trasmessi
dalle Confederazioni sindacali al CNEL. Per la legittimazione a negoziare è necessario
che il dato di rappresentatività così realizzato per ciascuna organizzazione sindacale
superi il 5% del totale dei lavoratori della categoria cui si applica il contratto collettivo
nazionale di lavoro;
2. il contratto collettivo nazionale di lavoro ha la funzione di garantire la certezza dei
trattamenti economici e normativi comuni per tutti i lavoratori del settore ovunque impiegati
nel territorio nazionale;
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3. la contrattazione collettiva aziendale si esercita per le materie delegate, in tutto o in
parte, dal contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria o dalla legge;
4. i contratti collettivi aziendali per le parti economiche e normative sono efficaci per tutto il
personale in forza e vincolano tutte le associazioni sindacali firmatarie del presente
accordo interconfederale operanti all’interno dell’azienda se approvati dalla maggioranza
dei componenti delle rappresentanze sindacali unitarie elette secondo le regole
interconfederali vigenti;
5. in caso di presenza delle rappresentanze sindacali aziendali costituite ex art. 19 della
legge n. 300/70, i suddetti contratti collettivi aziendali esplicano pari efficacia se approvati
dalle rappresentanze sindacali aziendali costituite nell’ambito delle associazioni sindacali
che, singolarmente o insieme ad altre, risultino destinatarie della maggioranza delle
deleghe relative ai contributi sindacali conferite dai lavoratori dell’azienda nell’anno
precedente a quello in cui avviene la stipulazione, rilevati e comunicati direttamente
dall’azienda. Ai fini di garantire analoga funzionalità alle forme di rappresentanza dei
lavoratori nei luoghi di lavoro, come previsto per le rappresentanze sindacali unitarie
anche le rappresentanze sindacali aziendali di cui all’articolo 19 della legge 20 maggio
1970, n. 300, quando presenti, durano in carica tre anni. Inoltre, i contratti collettivi
aziendali approvati dalle rappresentanze sindacali aziendali con le modalità sopra indicate
devono essere sottoposti al voto dei lavoratori promosso dalle rappresentanze sindacali
aziendali a seguito di una richiesta avanzata, entro 10 giorni dalla conclusione del
contratto, da almeno una organizzazione firmataria del presente accordo o almeno dal
30% dei lavoratori dell’impresa. Per la validità della consultazione è necessaria la
partecipazione del 50% più uno degli aventi diritto al voto. L’intesa è respinta con il voto
espresso dalla maggioranza semplice dei votanti;
6. i contratti collettivi aziendali, approvati alle condizioni di cui sopra, che definiscono
clausole di tregua sindacale finalizzate a garantire l’esigibilità degli impegni assunti con la
contrattazione collettiva, hanno effetto vincolante esclusivamente per tutte le
rappresentanze sindacali dei lavoratori ed associazioni sindacali firmatarie del presente
accordo interconfederale operanti all’interno dell’azienda e non per i singoli lavoratori;
7. i contratti collettivi aziendali possono attivare strumenti di articolazione contrattuale
mirati ad assicurare la capacità di aderire alle esigenze degli specifici contesti produttivi. I
contratti collettivi aziendali possono pertanto definire, anche in via sperimentale e
temporanea, specifiche intese modificative delle regolamentazioni contenute nei contratti
collettivi nazionali di lavoro nei limiti e con le procedure previste dagli stessi contratti
collettivi nazionali di lavoro. Ove non previste ed in attesa che i rinnovi definiscano la
materia nel contratto collettivo nazionale di lavoro applicato nell’azienda, i contratti
collettivi aziendali conclusi con le rappresentanze sindacali operanti in azienda d’intesa
con le organizzazioni sindacali territoriali firmatarie del presente accordo interconfederale,
al fine di gestire situazioni di crisi o in presenza di investimenti significativi per favorire lo
sviluppo economico ed occupazionale dell’impresa, possono definire intese modificative
con riferimento agli istituti del contratto collettivo nazionale che disciplinano la prestazione
lavorativa, gli orari e l’organizzazione del lavoro. Le intese modificative così definite
esplicano l’efficacia generale come disciplinata nel presente accordo;
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8. le parti con il presente accordo intendono dare ulteriore sostegno allo sviluppo della
contrattazione collettiva aziendale per cui confermano la necessità che il Governo decida
di incrementare, rendere strutturali, certe e facilmente accessibili tutte le misure – che già
hanno dimostrato reale efficacia – volte ad incentivare, in termini di riduzione di tasse e
contributi, la contrattazione di secondo livello che collega aumenti di retribuzione al
raggiungimento di obiettivi di produttività, redditività, qualità, efficienza, efficacia ed altri
elementi rilevanti ai fini del miglioramento della competitività nonché ai risultati legati
all’andamento economico delle imprese, concordati fra le parti in sede aziendale.
martedì 28 giugno 2011
CONFINDUSTRIA
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CGIL
CISL
UIL

DECRETO-LEGGE 13 agosto 2011 n.138 (in Gazz. Uff., 13 agosto, n. 188). - Decreto
convertito, con modificazioni, in legge 14 settembre 2011 n. 148. - Ulteriori misure urgenti per
la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo (MANOVRA BIS) (1)
(1) In riferimento al presente decreto vedi: Parere dell'Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato
n. AS864 del 26 agosto 2011.
TITOLO III
Titolo III
MISURE A SOSTEGNO DELL'OCCUPAZIONE
Art.8
Sostegno alla contrattazione collettiva di prossimità
Art. 8
1. I contratti collettivi di lavoro sottoscritti a livello aziendale o territoriale da associazioni dei lavoratori
comparativamente più rappresentative sul piano nazionale o territoriale ovvero dalle loro rappresentanze
sindacali operanti in azienda ai sensi della normativa di legge e degli accordi interconfederali vigenti,
compreso l'accordo interconfederale del 28 giugno 2011, possono realizzare specifiche intese con efficacia
nei confronti di tutti i lavoratori interessati a condizione di essere sottoscritte sulla base di un criterio
maggioritario relativo alle predette rappresentanze sindacali, finalizzate alla maggiore occupazione, alla
qualità dei contratti di lavoro, all'adozione di forme di partecipazione dei lavoratori, alla emersione del
lavoro irregolare, agli incrementi di competitività e di salario, alla gestione delle crisi aziendali e
occupazionali, agli investimenti e all'avvio di nuove attività (1).
2. Le specifiche intese di cui al comma 1 possono riguardare la regolazione delle materie inerenti
l'organizzazione del lavoro e della produzione con riferimento (2):
a) agli impianti audiovisivi e alla introduzione di nuove tecnologie;
b) alle mansioni del lavoratore, alla classificazione e inquadramento del personale;
c) ai contratti a termine, ai contratti a orario ridotto, modulato o flessibile, al regime della solidarieta'
negli appalti e ai casi di ricorso alla somministrazione di lavoro;
d) alla disciplina dell'orario di lavoro;
e) alle modalita' di assunzione e disciplina del rapporto di lavoro, comprese le collaborazioni coordinate e
continuative a progetto e le partite IVA, alla trasformazione e conversione dei contratti di lavoro e alle
conseguenze del recesso dal rapporto di lavoro, fatta eccezione per il licenziamento discriminatorio , il
licenziamento della lavoratrice in concomitanza del matrimonio, il licenziamento della lavoratrice
dall'inizio del periodo di gravidanza fino al termine dei periodi di interdizione al lavoro, nonche' fino ad un
anno di eta' del bambino, il licenziamento causato dalla domanda o dalla fruizione del congedo parentale
e per la malattia del bambino da parte della lavoratrice o del lavoratore ed il licenziamento in caso di
adozione o affidamento (3).
2-bis. Fermo restando il rispetto della Costituzione, nonche' i vincoli derivanti dalle normative comunitarie
e dalle convenzioni internazionali sul lavoro, le specifiche intese di cui al comma 1 operano anche in
deroga alle disposizioni di legge che disciplinano le materie richiamate dal comma 2 ed alle relative
regolamentazioni contenute nei contratti collettivi nazionali di lavoro (4).
3. Le disposizioni contenute in contratti collettivi aziendali vigenti, approvati e sottoscritti prima
dell'accordo interconfederale del 28 giugno 2011 tra le parti sociali, sono efficaci nei confronti di tutto il
personale delle unita' produttive cui il contratto stesso si riferisce a condizione che sia stato approvato
con votazione a maggioranza dei lavoratori.
3-bis. All'articolo 36, comma 1, del decreto legislativo 8 luglio 2003, n. 188, sono apportate le seguenti
modifiche:
a) all'alinea, le parole: "e la normativa regolamentare, compatibili con la legislazione comunitaria, ed
applicate" sono sostituite dalle seguenti: "la normativa regolamentare ed i contratti collettivi nazionali di
settore, compatibili con la legislazione comunitaria, ed applicati";
b) dopo la lettera b), e' inserita la seguente:
"b-bis) condizioni di lavoro del personale" (5).
(1) Comma modificato dall'articolo 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, in sede di
conversione.
(2) Alinea modificato dall'articolo 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, in sede di
conversione.
(3) Lettera modificata dall'articolo 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, in sede di
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conversione.
(4) Comma inserito dall'articolo 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, in sede di
conversione.
(5) Comma inserito dall'articolo 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, in sede di
conversione.
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Impegno interconfederale 21 settembre 2011
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