gli assetti proprietari delle strutture turistico ricettive

GLI ASSETTI PROPRIETARI DELLE
STRUTTURE TURISTICO RICETTIVE:
ASPETTI VECCHI E NUOVI
di Chiara Alvisi
Produzione e logistica >> Sistemi di management

LO STATUTO DELLA PROPRIETÀ ALBERGHIERA COME “SINTESI” DI INTERESSI
PRIVATI E COLLETTIVI. L’EVOLUZIONE NORMATIVA DEL VINCOLO ALBERGHIERO
Lo statuto della proprietà alberghiera costituisce un esempio paradigmatico di come l’istituto
della proprietà sia terreno di mediazione tra interessi confliggenti e parimenti garantiti
dall’ordinamento giuridico: l’interesse privato all’appropriazione esclusiva del bene, con
pienezza di facoltà, e quello della collettività alla conservazione del valore d’uso e del valore di
scambio correlato all’impiego produttivo del “bene albergo”.
L’interesse pubblico sotteso al diritto di proprietà è connesso non solo alla fruizione delle
esternalità positive che derivano alla collettività dalla capacità ricettiva di un dato territorio, ma
anche alla razionale pianificazione dell’assetto urbanistico, e dunque al governo delle
esternalità negative che comunque si ricollegano alla proprietà edilizia.
E’ emblematica in questo senso l’evoluzione normativa del vincolo alberghiero.
La previgente disciplina dettata in materia di immobili destinati ad albergo, introdotta con L. 24
luglio 1936, n. 1692, sanciva espressamente il divieto di alienazione dell’immobile vincolato,
quantomeno laddove l’atto di disposizione avesse comportato – di fatto - un mutamento della
destinazione d’uso impressa dal proprietario: nel provvedimento normativo citato si statuiva
infatti che “gli edifici interamente o prevalentemente destinati ad uso di albergo, pensione o
locanda, per destinazione dei proprietari o per concessione risultante da contratto di affitto,
non possono essere venduti né dati in locazione per uso diverso da quello alberghiero senza
l’autorizzazione del ministro competente”.
Il vincolo di destinazione costituiva, pertanto, disciplina imperativa di un particolare modo di
utilizzo del bene, in funzione di garanzia dell’interesse della collettività al valore d’uso –
turistico – dell’immobile, vincolo reso effettivo dalla corrispondente limitazione del diritto di
proprietà sotto il profilo della facoltà di disposizione a cui è plausibile ritenere conseguisse la
nullità degli atti negoziali attuati in violazione del divieto.
A quell’epoca il sorgere del vincolo legale presupponeva, in origine, un atto di destinazione
impresso dal proprietario, e dunque un atto di autonomia privata, in coerenza con il quadro
normativo disegnato dal codice civile del 1865 in cui il diritto di proprietà veniva ancora
concepito, con definizione letteralmente mutuata dal Code Napolèon, come “diritto di godere e
disporre della cosa nella maniera più assoluta purchè non se ne faccia un uso vietato dalla
legge e dai regolamenti” 1 .
La legge del 1936 si limitava, pertanto, “a rafforzare e a rendere stabile la destinazione già
operata dal privato”. Essa, dunque, non introduceva un limite cd. “conformativo” al
contenuto del diritto di proprietà alberghiera, da intendersi ancora – secondo la logica di
matrice giusnaturalistica refluita nelle codificazioni ottocentesche - quale diritto fondamentale
dell’uomo, come tale “inviolable et sacré”.
La concezione del diritto di proprietà accolta dai bill of rights e dalle Carte costituzionali
ottocentesche comportava l’esclusione di ogni componente obbligatoria dalla struttura del
diritto reale e l’attribuzione di un ruolo comunque subordinato ai limiti posti dalla legislazione
speciale 2 . La visione unitaria del diritto di proprietà traspare nella felice definizione che ne dà
Bernhard Windscheid nel Diritto delle Pandette: “la proprietà come tale è illimitata: ma
ammette restrizioni”. Assolutezza significava, quindi, assenza di limiti, laddove eventuali vincoli
o limiti non potevano leggersi che come eccezioni, insuscettibili tanto di applicazione analogica
che di interpretazione estensiva 3 .
1 Così l’art. 436 c.c. 1865, mentre l’art. 544 del Code Napolèon disponeva testualmente “la propriètè est le droit de jour et disposer des
choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibè par les lois oi par les règlements”
2 Si veda, ad esempio, il nostro Statuto Albertino, che all’art. 29 recitava “Tutte le proprietà, senza alcuna eccezione, sono inviolabili.
Tuttavia quando l’interesse pubblico legalmente accertato lo esiga, si può essere tenuti a cederle in tutto o in parte, mediante una giusta
indennità conforme alle leggi”.
3 L’eco di queste concezioni “assolutiste”, che portano a considerare come eccezione di restrittiva interpretazione ogni “peso” imposto
al diritto di proprietà, si trova ancora – pur nella mutata cornice del codice civile del 1942 – nelle massime giurisprudenziali: “Dal
disposto dell’art.832 c.c. e del comma 2 dell’art.42 Cost., si desume che le norme che pongono limiti ai poteri del titolare del diritto di
proprietà non consentono applicazione analogica, siano esse dettate da ragioni di interesse generale a carattere pubblicistico, ovvero in
vista dell’esigenza sociale di contemperare il diritto e gli interessi di ciascun proprietario con quelli degli altri (..)” (Cass., 20 febbraio
1969, n 570).
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La descritta disciplina vincolistica sopravviveva fino al 1981 quando veniva caducata dalla
dichiarazione di illegittimità costituzionale di una delle successive leggi di proroga 4 . La
normativa del 1936, venuta a cessare il 31 dicembre 1943, era stata ripristinata con D.Lgt. 19
marzo 1945, n. 117 fino a 5 anni dalla cessazione dello stato di guerra. Era quindi stata
successivamente prorogata dall’art. 1, L. 29 marzo 1951, n. 358 fino al 31 dicembre 1951, con
esclusivo riferimento agli immobili destinati ad uso alberghiero prima della data di
pubblicazione del decreto del 1945. La stesso differente trattamento veniva ribadito dalla
successiva disposizione di proroga di cui al D.L. n. 460/1967, convertito in L. n. 628/1967,
dichiarata appunto costituzionalmente illegittima.
La questione di illegittimità costituzionale non toccava la ratio del vincolo, che dal giudice a quo
veniva riconosciuta conforme agli artt. 41 e 42 Cost., “atteso il rilievo socio-economico
dell’industria alberghiera”. Nell’ordinanza di rinvio il giudice non negava che “l’incidenza della
disciplina (...) nella sfera spettante alla iniziativa economica o alla proprietà privata possa
trovare qualche idoneo supporto nella Costituzione. La previsione del vincolo alberghiero
sarebbe per un verso riconducibile ai programmi e ai controlli che la legge determina, ai sensi
dell’art. 41 comma 3 Cost., per indirizzare l’attività economica, non importa se pubblica o
privata, e coordinarla ai fini sociali; per altro verso – se si guarda all’immobile adibito ad
albergo non come elemento dell’azienda alberghiera, ma come bene in sé considerato, rispetto
al proprietario – saremmo di fronte ad un limite del tipo prefigurato dall’art. 42, comma 2,
Cost. che serve a garantire ed attuare la funzione sociale della proprietà. Simili configurazioni
verrebbero del resto suffragate dal grande ed evidente rilievo socio economico dell’industria
alberghiera, indispensabile al turismo di qualità e di massa, e al decisivo apporto che ne
consegue per la bilancia valutaria”.
Riconosciuto il legittimo fondamento di un vincolo di destinazione all’interno del nostro
ordinamento, la questione di legittimità costituzionale si appuntava sulla differenza di
trattamento che, in contrasto con l’art. 3 Cost., veniva istituita fra alberghi adibiti a tale uso
prima del 1945, sui quali veniva a gravare il vincolo, e alberghi costruiti nel dopoguerra, liberi
dal vincolo. Secondo la Corte Costituzionale, mentre questa disparità di trattamento risultava
giustificata all’atto della sua introduzione nel 1945 e nel 1951, vale a dire nell’immediato
dopoguerra, attesa “l’esigenza di non diminuire le ridotte ed insostituibili attrezzature
turistiche, venute progressivamente ad affievolirsi”, non lo era più quando veniva prorogata,
nel 1967, dopo la ricostruzione del patrimonio alberghiero.
A seguito della dichiarazione di illegittimità costituzionale della menzionata disciplina
normativa, il vincolo veniva reintrodotto, con diversi contenuti e per tutti gli immobili
alberghieri, dall’art. 8, L. 17 maggio 1983, n. 217 e dalla legislazione regionale che vi dava
attuazione.
Questa disposizione, peraltro abrogata dalla successiva L. 29 marzo 2001, n. 135, di “Riforma
della legislazione nazionale del turismo”, non contemplava un divieto espresso di alienazione
funzionale alla modifica della destinazione d’uso dell’immobile alberghiero, ma si limitava a
prevedere che “ai fini della conservazione e della tutela del patrimonio ricettivo, in quanto
rispondente a finalità di pubblico interesse e della utilità sociale, le Regioni, con specifiche
leggi, sottopongono a vincolo di destinazione le strutture ricettive indicate dall’art. 6 (…)”.
Contestualmente la legge quadro per il turismo del 1983 identificava la nozione di impresa
turistica con “l’attività di gestione di strutture ricettive ed annessi servizi turistici” (art.5),
operando la classificazione delle strutture turistico-ricettive attraverso la tipizzazione della
loro destinazione d’uso. Gli elementi qualificanti della ricettività alberghiera venivano, pertanto,
individuati dalla legge quadro nella “gestione unitaria” della struttura e nella “offerta al
pubblico” dei servizi per l’ospitalità.
Tale classificazione, nell’intendimento del legislatore, non era tuttavia esaustiva ammettendosi
che le Regioni, all’epoca dotate di competenza normativa concorrente sulla materia, potessero
“individuare e disciplinare altre strutture destinate alla ricettività turistica” (art. 6, ultimo
comma).
4 Corte Cost. 28 gennaio 1981, n. 4, in Giur. cost., 1981, I, 25, secondo cui “E’ costituzionalmente illegittimo – per contrasto con l’art. 3
Cost (….) – l’art. 5 del d.l. 27 giugno 1967, n. 460, convertito nella legge 28 luglio 1967, n. 628 (…)”.
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La legislazione regionale attuativa dei principi della legge quadro delega i Comuni ad “adeguare
i propri strumenti urbanistici con la previsione della disciplina urbanistica delle strutture
ricettive riferita in particolare a quelle esistenti e (…) con l’individuazione delle aree
specificamente destinate agli insediamenti turistico-ricettivi, tenuto conto delle linee di
indirizzo della programmazione regionale” 5 .
All’indomani della legge-quadro nazionale del 1983 il vincolo alberghiero ha assunto, pertanto,
una rilevanza eminentemente urbanistica.
Ne è derivata una conformazione del contenuto della proprietà alberghiera in cui sono confluiti
sia lo statuto della proprietà edilizia, sia lo statuto di quel particolare bene produttivo che è
l’albergo, secondo la classificazione e la tipizzazione della modalità d’uso produttiva di quel
bene operata in primis dal legislatore nazionale e, in via attuativa dei principi della legge
quadro, dal legislatore regionale.
La specialità della proprietà alberghiera rispetto al modello statico ed apparentemente unitario
sancito dall’art. 832 c.c. è, tuttavia, solo apparente.
Questa norma, infatti, innovando radicalmente la concezione tradizionale accolta dal codice del
1865, ha essa stessa abbandonato il concetto di assolutezza del diritto di proprietà,
sostituendolo con il concetto di “pienezza”, ed ha ricondotto al contenuto del diritto di
proprietà l’osservanza degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico. L’evoluzione normativa
sottende il passaggio da una concezione dominicale strettamente individualistica, che identifica
la proprietà come il diritto ad escludere i terzi da ogni interferenza sul bene, ad una visione
pluralistica che esige sia garantita l’accessibilità ai beni che, secondo l’ordinamento,
costituiscono risorse di interesse collettivo.
Come ha rilevato Pugliatti, la disciplina codificata della proprietà si riduce ad un rinvio a tutte le
disposizioni speciali che contengono limiti o impongono obbligazioni. La nozione
apparentemente statica e unitaria di proprietà, che si ricava dal comma primo dell’art. 832
c.c., è resa dunque “dinamica” proprio dall’inciso finale della norma e dal “richiamo
dell’ordinamento nel suo complesso e nella sua mutevolezza”. Questa evoluzione è stata altresì
legittimata dal Costituente che ha demandato al legislatore il compito di “riconoscere” e
“garantire” la proprietà privata, di determinarne i modi di acquisto, di godimento e i limiti, allo
scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.
Come nota Rescigno, “funzione sociale e accessibilità a tutti (…) insinuano limiti e obblighi nella
struttura stessa della proprietà, contro l’immagine del codice che sembra ancora fermarli in
una fascia contigua ma estranea al diritto (…)” 6 .
LA PROPRIETÀ ALBERGHIERA COME SPECIES DEL GENUS “PROPRIETÀ EDILIZIA”. LA
MULTIPROPRIETÀ ALBERGHIERA E I PROBLEMI DI COMPATIBILITÀ CON IL VINCOLO
La disciplina della proprietà alberghiera trova la sua collocazione sistematica nell’impianto
codicistico solo in quanto species del più ampio genus della proprietà edilizia.
Tuttavia, in quanto fattispecie di proprietà edilizia anche la proprietà alberghiera trova la sua
regolamentazione in fonti extracodicistiche: gli artt. 869 – 872 c.c., dedicati alla proprietà
edilizia, contengono una serie di rinvii alla legislazione speciale di portata così ampia da potersi
affermare che “la disciplina della proprietà edilizia è dunque tutta fuori dal codice civile”.
Questa “fuga” dal codice civile nella conformazione del contenuto, per così dire statico, della
proprietà alberghiera è dunque, e anzitutto, il portato della sua classificazione come fattispecie
di proprietà edilizia. Come per quest’ultima fattispecie, anche per la proprietà alberghiera il
vincolo di destinazione urbanistica del bene si risolve anzitutto in una limitazione di quel
particolare contenuto del diritto di proprietà che attiene allo jus aedificandi. Non sono, infatti, i
proprietari dei suoli a stabilire quale debba essere la loro destinazione d’uso né, entro certi
limiti, le caratteristiche tipologiche dell’edificio da realizzare quanto ad altezze, volumi,
distanze, sagome. Parimenti la disciplina del vincolo alberghiero limita e conforma alla
5
Così l’art. 3 della legge regionale Emilia Romagna 9 aprile 1990, n. 28, successivamente modificata dalla legge regionale 24 marzo
2000, n. 20.
6
Rescigno, op. cit., 287.
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destinazione d’uso - impressa dagli strumenti urbanistici comunali alla zona su cui sorge
l’immobile - le attività di trasformazione edilizia delle strutture ricettive già esistenti, nonché le
attività di costruzione di nuovi insediamenti ricettivi.
Così la giurisprudenza ha ritenuto sussistesse un illecito urbanistico penalmente rilevante
nel caso in cui, a fronte della concessione edilizia richiesta per la demolizione, costruzione ed
ampliamento di immobile destinato ad albergo ne veniva poi modificata la destinazione d’uso
con la realizzazione di locali destinati ad abitazioni private.
Si è, inoltre, ritenuto che costituisse illecito urbanistico anche il mutamento della destinazione
d’uso da alberghiero a residenziale attuata con i singoli atti di acquisto delle unità immobiliari
di un edificio quando “la modifica della destinazione d’uso sia stata predisposta sin
dall’esecuzione dei lavori, adottando gli accorgimenti costruttivi necessari per permettere la
successiva vendita delle singole “suites” come entità residenziali autonomamente utilizzabili”.
Ne derivano conseguenze peculiari in ordine ai controlli sugli atti di godimento del bene,
nonché in ordine alle sanzioni applicabili agli atti realizzati in violazione del vincolo.
Il principale strumento di controllo sulle modalità di utilizzo del bene è rappresentato dalla
concessione edilizia 7 , cui si ricollega l’indisponibilità dell’immobile abusivo nei ristretti limiti in
cui l’art. 17, L. n. 47/1985 (oggi riprodotto dall’art. 46 del T.U. sull’edilizia) commina la nullità
dell’atto traslativo stipulato senza menzione (e in assenza) della concessione a costruire o in
sanatoria.
Ne deriva, altresì, che il mutamento strutturale della destinazione d’uso impressa all’immobile
dalla concessione edilizia integra illecito urbanistico cui si ricollegano le sanzioni, anche penali
e ripristinatorie, stabilite originariamente dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47 e oggi
riconfermate dal T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, entrato in
vigore, dopo numerose vicissitudini, il 30 giugno 2003.
Assai più problematico è invece stabilire se e quando il frazionamento dell’immobile
alberghiero, attuato attraverso atti di disposizione del bene e senza opere, integri un
mutamento solo funzionale della destinazione d’uso impressa dagli strumenti urbanistici, atteso
che, come si è visto, la disciplina del vincolo alberghiero introdotta a partire dagli anni Ottanta
non menziona più un divieto espresso di alienazione, o comunque di disposizione, funzionale al
mutamento della destinazione d’uso alberghiera.
Il quesito è emerso di frequente nella prassi con riferimento all’ammissibilità della cosiddetta
multiproprietà alberghiera ogniqualvolta si veniva a costituire sull’immobile, per via
contrattuale, un diritto di godimento turnario di natura reale.
Come si è visto, la classificazione delle strutture turistico-ricettive, contenuta nella leggequadro
del 1983 ed attuata, anche con soluzioni creative, dalla legislazione regionale, opera
una tipizzazione delle modalità d’uso dell’immobile che compone l’azienda alberghiera,
suggerendo che il suo esercizio sia legittimato in base ad un titolo, sia pure non
necessariamente proprietario, che ne garantisca la gestione unitaria e consenta l’offerta al
pubblico dei servizi per l’ospitalità che essa produce. Tale ultimo requisito sembrerebbe dunque
escludere, in linea di principio, che la fruizione a fini ricettivi dell’immobile o di sue singole parti
possa legittimarsi in base ad un diritto reale dell’utente.
Ne dovrebbe conseguire che l’alienazione della proprietà separata di singole parti dell’immobile
alberghiero, così come il suo frazionamento in diritti di multiproprietà reale, è in sé suscettibile
di determinare un mutamento, sia pure solo funzionale, della destinazione d’uso da alberghiera
in residenziale (e dunque un illecito urbanistico), penalmente sanzionato, ogniqualvolta il
diritto di proprietà così costituito sulla singola unità immobiliare o sulla singola frazione spazio
temporale dell’immobile alberghiero sia titolo da solo sufficiente a legittimare il godimento
diretto ed esclusivo del bene da parte dell’utente.
In questo senso si è espressa recentemente la giurisprudenza amministrativa chiamata a
pronunciarsi sulla compatibilità col vincolo degli atti di disposizione che comportano il
frazionamento in multiproprietà dell’immobile alberghiero.
Un orientamento particolarmente restrittivo del Consiglio di Stato della fine degli anni Novanta
è quello secondo il quale “l’attività alberghiera si caratterizza per il fatto di esprimersi
attraverso offerte al pubblico dei servizi ad essa inerenti, di modo che – in caso di
7
Oggi sostituita dal permesso di costruire ai sensi del Titolo II, Capo II, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 recante il “Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia”.
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multiproprietà – non vi è destinazione alberghiera degli alloggi e dei servizi connessi, poiché il
loro godimento discende esclusivamente dalla titolarità delle quote in cui è frazionato
l’immobile. Pertanto è abusivo il mutamento di destinazione d’uso, da albergo a residenza, ove
il godimento delle singole unità immobiliari sia fissato in modo permanente ed esclusivo”.
La compatibilità del frazionamento multiproprietario dell’albergo con la disciplina vincolistica
veniva pacificamente ammessa dalla giurisprudenza solo durante la parentesi temporale
intercorsa fra la dichiarazione di incostituzionalità della previgente disciplina vincolistica,
intervenuta nel 1981, e la reintroduzione del vincolo alberghiero ad opera della legge quadro
del 1983 e della successiva legislazione regionale, periodo nel quale il vincolo era venuto
meno.
Nella descritta situazione di vuoto normativo maturavano pronunce, come quella del Tribunale
di Genova del 2 febbraio 1982, che ammettevano la liceità del frazionamento in multiproprietà
degli immobili alberghieri. Nel caso deciso dal tribunale genovese, il venditore aveva adibito
l’albergo a complesso di unità ricettizie secondo la formula della multiproprietà, e il giudice
statuiva che “a seguito della caducazione del vincolo alberghiero, deve considerarsi valida la
vendita di una quota di un immobile adibito ad albergo con la formula della multiproprietà, non
comportando nullità l’eventuale violazione del vincolo di destinazione ad albergo” né
“l’eventuale vincolo di destinazione imposto dalla legislazione regionale per ottenere mutui al
fine della ristrutturazione dell’albergo”.
La premessa da cui originano le pronunce richiamate è quella per la quale, alla luce delle fonti
conformative del contenuto del diritto di proprietà alberghiera, “l’attività di gestione
immobiliare in multiproprietà non può essere ricompresa nella nozione di attività alberghiera”.
Per contro, un orientamento giurisprudenziale risalente alla fine degli anni Settanta, riteneva
che il frazionamento in multiproprietà di un immobile ad uso alberghiero non determinasse il
mutamento della sua destinazione d’uso se risultava salvaguardata l’unitarietà della
conduzione dei servizi comuni e la titolarità della gestione in capo ad un’impresa alberghiera,
esercitata da un soggetto diverso dai multiproprietari 8 .
In questo senso si è affermato che “il carattere distintivo dell’esercizio alberghiero risiede nella
unitarietà della gestione dei vari servizi (locazione di cose, fornitura di prestazioni personali) e
non nella appartenenza dell’immobile ad un solo proprietario” 9 .
Più recentemente il T.A.R. Campania ha affermato la compatibilità col vincolo del
frazionamento in multiproprietà di un albergo, atteso che il regime della multiproprietà
“corrisponde ad una nuova concezione dell’attività imprenditoriale di ricezione turistica” 10 .
Si tratta di un orientamento che interpreta il vincolo alberghiero come limite alla potestà di
gestione dell’immobile - in considerazione della sua natura di bene produttivo destinato
all’esercizio dell’impresa turistico ricettiva - piuttosto che come vincolo incidente sul regime
proprietario della struttura. L’assetto proprietario potrebbe allora risultare compatibile col
vincolo ogniqualvolta non impedisca una gestione conforme alla destinazione turistico ricettiva
del bene.
LA PROPRIETÀ ALBERGHIERA ALLA LUCE DEL NUOVO QUADRO NORMATIVO
DISEGNATO DALLA MODIFICA DEL TITOLO V DELLA COSTITUZIONE E DALLA
RIFORMA DELLA LEGISLAZIONE NAZIONALE DEL TURISMO
L’orientamento richiamato sembra riacquistare attualità alla luce del recente mutamento del
quadro normativo di riferimento a livello nazionale, suscettibile di incidere anche sulla
conformazione del contenuto del diritto di proprietà alberghiera.
8 Si tratta di un indirizzo chiaramente espresso da Cons. Stato, sez. V, 23 novembre 1979, n. 743, ove si rileva che per
l’Amministrazione dovrebbe essere indifferente che la titolarità dell’edificio sia unitaria, nel senso che la proprietà appartenga ad un solo
soggetto, ovvero sia frazionata in quote che appartengono a più soggetti o a una o più società, ferma la necessità di una gestione
unitaria dell’immobile a fini turistico - ricettivi.
9 Cons. Stato, sez. V, 26 gennaio 1979, n. 38, in Riv. giur. edil., 1979, I, 588, conforme T.A.R. Marche 13 dicembre 1984, n. 584.
10 Così T.A.R. Campania, sez. III, 6 agosto 1991, n. 247, secondo cui il regime della multiproprietà “si atteggia in modo tale da
assicurare puntualmente la fruibilità delle prestazioni alberghiere da parte di utenti indeterminati essendovi una gestione alberghiera
unitaria che funge essa stessa, come in qualsiasi albergo, da locatrice delle camere e dei servizi a soggetti terzi scelti secondo
determinati criteri in virtù di sottostanti pattuizioni (…)”.
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In questo nuovo assetto normativo si inserisce, da un lato, la L. 29 marzo 2001, n. 135 di
“Riforma della legislazione nazionale del turismo” e, dall’altro, la modifica del Titolo V della
Costituzione attuata con legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3.
La prima, che non detta alcuna disposizione relativamente al vincolo alberghiero, ha abrogato
la legge quadro n. 217/1983, offrendo nel contempo una nuova definizione di impresa
turistica 11 .
L’art. 7, L. n. 135 definisce come imprese turistiche “quelle che esercitano attività economiche,
organizzate per la produzione, la commercializzazione, l’intermediazione e la gestione di
prodotti, di servizi, tra cui gli stabilimenti balneari, di infrastrutture e di esercizi, compresi
quelli di somministrazione facenti parte dei sistemi turistici locali, concorrenti alla formazione
dell’offerta turistica” (comma 1). La stessa disposizione rinvia ad un successivo decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottarsi di intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra Stato, Regioni e Province autonome, l’indicazione dei principi generali che le
Regioni dovranno seguire nell’identificazione delle principali tipologie “di valenza generale” di
imprese turistiche. Il citato D.P.C.M., adottato il 13 settembre 2002, include fra le “attività
ricettive” le “attività di gestione di strutture e complessi con destinazione a vario titolo turistico
– ricettiva, con annessi servizi turistici ed attività complementari, fra i quali alberghi e
residenze turistico alberghiere, residences, case ed appartamenti per vacanze, anche quando
gestiti sotto la formula della multiproprietà, campeggi e villaggi turistici, altre strutture
ricettive definite dalle leggi regionali (…)”.
Contestualmente, la L. n. 135/2001 ha modificato il testo dell’articolo 1, lett. d), D.Lgs. 9
novembre 1998, n. 427, attuativo della direttiva 94/47/CE “concernente la tutela
dell’acquirente per taluni aspetti dei contratti relativi all’acquisizione di un diritto di godimento
a tempo parziale di beni immobili”.
Per effetto di questa modifica, l’art. 1, D.Lgs. n. 427/1998 indica che oggetto del diritto di
godimento a tempo parziale, anche di natura reale, che può essere costituito o trasferito per
contratto è “un immobile, anche con destinazione alberghiera, o parte di esso, per uso di
abitazione e per uso alberghiero o per uso turistico-ricettivo, (…)”.
La normativa da ultimo menzionata non prende espressa posizione in ordine alle condizioni di
ammissibilità, nel nostro ordinamento, ed in particolare sotto il profilo urbanistico, del
frazionamento multiproprietario degli alberghi. Tuttavia, la mutata definizione del bene
“immobile” suscettibile di frazionamento multiproprietario sembrerebbe militare in favore della
tesi secondo cui la “multiproprietà” rappresenta una delle possibili forme di gestione dei beni
con destinazione turistico – ricettiva.
Per converso, la riforma del Titolo V della Costituzione, intervenuta successivamente
all’emanazione della L. n. 135/2001, ha attribuito alle Regioni una competenza normativa
esclusiva sulla materia turistica 12 .
Ne dovrebbe derivare la sopravvivenza delle previgenti leggi regionali che indicano nella
“gestione unitaria” e nella “offerta al pubblico” dei servizi per l’ospitalità i requisiti tipizzanti
dell’attività turistico ricettiva, requisiti sui quali il giudice amministrativo ha fondato il giudizio
di incompatibilità del frazionamento multiproprietario degli alberghi con il vincolo urbanistico di
destinazione d’uso turistico-ricettiva.
UNA QUESTIONE DI DIRITTO PRIVATO REGIONALE?
Il nuovo sistema costituzionale di ripartizione delle competenze normative ai diversi livelli di
governo sembra dunque consentire che le nuove leggi regionali in materia di classificazione
11
In epoca antecedente alla entrata in vigore della L. n. 135/2001, la definizione di “impresa turistica” è stata oggetto di un ampio
dibattito dottrinale.
12
Come noto, in seguito alla citata riforma costituzionale è stato integralmente riformulato l’art. 117 Cost. L’attuale formulazione della
norma costituzionale introduce un primo elenco di materie riservate alla esclusiva potestà legislativa statale, ed un secondo elenco di
materie oggetto invece di competenza concorrente Stato – Regioni. Con formula di chiusura, il comma 4 dell’art. 117 dispone che
“spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”. Tra
queste deve ricomprendersi anche la materia del turismo e dell’industria alberghiera, riservata pertanto alla potestà legislativa esclusiva
delle Regioni.
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alberghiera, operando una contestuale definizione delle modalità d’uso turistico-ricettivo delle
diverse tipologie strutturali, possano conformare in modo differenziato, da Regione a Regione,
il contenuto del diritto di proprietà alberghiera aprendo una singolare questione di “diritto
privato regionale” 13 .
Basti pensare, a titolo puramente esemplificativo, che mentre la abrogata L. n. 217/1983,
classificava come esercizi di affittacamere le strutture composte da non più di sei camere,
ubicate in non più di due appartamenti ammobiliati, in uno stesso stabile, nei quali sono forniti
alloggio e, eventualmente, servizi complementari, la Provincia di Trento, con L. 15 maggio
2002, n. 7, ha definito all’art. 31 come esercizi di affittacamere “gli esercizi ricettivi dotati di
non più di venticinque camere destinate agli ospiti (…)”. Ne deriva che nella Provincia di Trento
vengono classificati come esercizi di affittacamere, come tali sottratti al vincolo di destinazione
alberghiera, immobili strutturalmente simili a quelli che in altre Regioni risultano classificati
come esercizi alberghieri, come tali assoggettati al vincolo di destinazione: con la rilevante
differenza che solo con riferimento a questi ultimi può porsi il problema dell’incompatibilità col
vincolo del frazionamento multiproprietario.
L’attuale assetto delle competenze normative sulla materia turistica sembrerebbe favorire una
normazione regionale di diritto privato, con riferimento alle modalità d’uso turistico-ricettive
degli immobili alberghieri, in contrasto col “limite del diritto privato” alla potestà legislativa
regionale, ribadito dal nuovo testo dell’art. 117, comma 2, lett. l), Cost. Infatti, le leggi
regionali di classificazione delle strutture turistico-ricettive, operando una tipizzazione delle
modalità gestionali corrispondenti al contenuto del vincolo imposto alle diverse tipologie
strutturali, vengono a conformare il contenuto del diritto di proprietà alberghiera. E poiché
ciascuna Regione è libera di effettuare scelte differenti in tema di classificazione alberghiera,
sussiste la possibilità che le diverse legislazioni regionali diano vita, sul territorio nazionale, ad
assetti proprietari diversamente conformati pur nella omogeneità di denominazione.
Il tema non è nuovo perché si era posto all’attenzione dei cultori del diritto privato già con
riferimento alla conformazione della proprietà edilizia.
In proposito si osservava che se attraverso la programmazione dell’assetto urbanistico si
individua e si seleziona la destinazione d’uso dell’immobile, ne deriva che alle Regioni è data
non solo una competenza “urbanistica”, ma altresì il potere di determinare il contenuto del
diritto di proprietà edilizia.
All’indomani della riforma costituzionale la dottrina civilistica italiana ha segnalato l’urgenza di
porre al centro del lavoro scientifico degli studiosi del diritto privato l’indagine sul limite del
diritto privato al potere legislativo delle Regioni. Questa esigenza è tanto più avvertita in
quanto, dopo la decisione della Consulta n. 352/2001, il divieto di frammentare l’unità
dell’ordinamento del diritto privato non può più intendersi “in modo assoluto, in quanto anche
la disciplina dei rapporti privatistici può subire un qualche adattamento, ove questo risulti in
stretta connessione con la materia di competenza regionale e risponda al criterio di
ragionevolezza che vale a soddisfare il rispetto del (…) principio di eguaglianza”.
Lo svolgimento e l’applicazione del descritto giudizio di ragionevolezza ad opera dei giudici
costituzionali dovrebbe, peraltro, potersi giovare degli apporti della civilistica italiana in ordine
all’individuazione dei fondamentali istituti del diritto privato, oltre “ai rapporti tradizionalmente
oggetto di codificazione”, che esigono una disciplina necessariamente unitaria alla luce del
principio costituzionale di eguaglianza. Al fine di segnare i confini del diritto privato regionale
occorre pertanto interrogarsi sull’estensione dell’area del diritto privato, sia al fine di
individuarne il “nucleo duro”, insuscettibile di adattamenti locali, che nei rapporti con il diritto
pubblico.
Alla fine degli anni Ottanta i giudici costituzionali hanno individuato quale criterio di
misurazione della competenza normativa regionale suscettibile di interferire nella disciplina dei
diritti soggettivi quello secondo il quale tale inferenza deve intendersi preclusa per quanto
riguarda “i profili civilistici dei rapporti da cui [i diritti soggettivi] derivano, cioè i modi di
acquisto e di estinzione, di accertamento, le regole sull’adempimento delle obbligazioni e sulla
13 Si è peraltro osservato che, alla luce della evoluzione della giurisprudenza costituzionale, anche all’indomani della riforma del titolo V
della Costituzione, che assegna la disciplina dell’ordinamento civile alla esclusiva competenza normativa statuale, la disciplina dell’uso
dei beni ed in particolare dell’uso degli immobili sembrerebbe costituire “l’area in cui le situazioni, i rapporti, gli istituti di diritto privato più
frequentemente richiamano, e meglio sopportano, interventi dei legislatori regionali”.
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esponsabilità per inadempimento, la disciplina della responsabilità extracontrattuale, i limiti
dei diritti di proprietà connessi ai rapporti di vicinato, e via esemplificando. Per quanto attiene,
invece, alla normazione conformativa del contenuto dei diritti di proprietà allo scopo di
assicurarne la funzione sociale, la riserva di legge stabilita dall’art. 42 Cost., può trovare
attuazione anche in leggi regionali, nell’ambito, si intende, delle materie indicate dall’art. 117”.
Alla luce dell’indicato criterio potrebbe dunque rientrare nella competenza normativa regionale,
in connessione con le materie di attribuzione esclusiva, qual è il turismo e l’industria
alberghiera, la disciplina dei beni immobili e delle loro modalità d’uso, salva l’applicazione
dell’indicato “test di ragionevolezza”, riservandosi invece all’unitario intervento del legislatore
nazionale, per le imprescindibili esigenze di uniformità nella normazione che si fondano sul
principio costituzionale di uguaglianza, la disciplina delle situazioni soggettive di appartenenza,
e dunque le modalità di acquisto e di circolazione dei beni.
Anzi, quando si tratti della disciplina dell’uso degli immobili si potrebbe arguire che si tratti
ancora della distinzione fra diritto pubblico e diritto privato, sulla scorta del tradizionale
principio “secondo cui spetta al diritto pubblico conformare le possibili forme di utilizzazione dei
beni, mentre il diritto civile presuppone tale conformazione e la organizza come situazione di
appartenenza. In questa ottica la categoria del diritto privato regionale potrebbe non apparire
del tutto appropriata (…)”.
Riportando il discorso alla materia turistica e alla disciplina della proprietà alberghiera ci si
potrebbe dunque domandare se è ammissibile, e in ipotesi positiva, fino a che punto sia
ragionevole la frammentazione a livello regionale della disciplina delle imprese turistiche ed in
particolare della ricettività alberghiera.
Se è vero, infatti, che la disciplina dell’uso degli immobili si confonde con il governo del
territorio, questa vocazione localistica è ancora più accentuata quando si tratta di disciplinare
l’uso di immobili produttivi che concorrono a formare l’offerta turistica, atteso che quest’ultima
consente di valorizzare sul mercato l’identità culturale ed ambientale di un dato contesto
territoriale. E’ dunque a livello locale che possono essere colte e valorizzate le soluzioni
organizzative più idonee a sviluppare la capacità ricettiva del territorio (si pensi alle discipline
regionali sul bed and breakfast, o al nuovo fenomeno degli “alberghi diffusi”, che non ha
ancora trovato disciplina normativa, ma che rappresenta una soluzione imprenditoriale alla
esigenza, anche di pubblico interesse, di riconvertire immobili residenziali in strutture ricettive
di tipo alberghiero).
Per converso, proprio l’offerta turistica esige una forte internazionalizzazione e il suo sviluppo
dipende dalle possibilità di accesso al mercato globale, anche in termini di investimento sulle
infrastrutture che concorrono alla produzione dei servizi turistici e dell’ospitalità. E in questa
prospettiva andrebbero collocate le indicazioni della legge nazionale circa il possibile
frazionamento multiproprietario degli alberghi.
Quali allora le soluzioni legittimamente adottabili dai legislatori regionali in materia di
classificazione alberghiera? Potrà il legislatore regionale vietare tout court il frazionamento
multiproprietario degli alberghi, in deroga alla legislazione nazionale oppure dovrà limitarsi a
disciplinare le modalità di esercizio del diritto di godimento turnario a carattere reale che
giudichi compatibili con la destinazione turistico-ricettiva dell’immobile su cui il diritto viene ad
insistere, ponendo, ad esempio, il solo vincolo della gestione unitaria o, comunque, imponendo
forme di godimento indiretto che rendono necessaria l’intermediazione dell’ente gestore anche
nei confronti dell’ospite titolare del diritto di multiproprietà?
Certo è che nell’attuale panorama normativo, la disciplina della proprietà alberghiera denuncia
una nuova fase della crisi della unitarietà dell’istituto proprietario, crisi inaugurata dalla
codificazione del 1942, che ammettendo fughe verso la legislazione speciale ha originato un
processo di frammentazione degli statuti proprietari. Fenomeno altresì legittimato dalla
direttiva del costituente a disciplinare la proprietà come diritto anzitutto inclusivo di una serie
di interessi, sia individuali che collettivi, all’accesso e alla fruizione di determinate categorie di
beni, specie se di tipo produttivo. Questa frammentazione diventa oggi più evidente, almeno in
prospettiva, con riferimento alla proprietà di beni a destinazione turistico-ricettiva, attesa la
competenza normativa che l’attuale sistema delle fonti attribuisce in via esclusiva, nella
materia turistica, alle Regioni.
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GLOSSARIO
Proprietà edilizia
La regolamentazione della proprietà edilizia costituisce significativa espressione di una
disciplina vincolata della proprietà privata al fine del perseguimento della funzione sociale
ad essa assegnata dalla Costituzione. Essa è, pertanto, il risultato di un bilanciamento tra
l’interesse del privato a disporre a suo piacimento del diritto di proprietà, e l’interesse
pubblico ad un razionale sistema di pianificazione territoriale: la proprietà può essere
limitata al fine di rendere il bene vantaggioso per la comunità favorendo il turismo.
Struttura turistico-ricettiva
La legge quadro del 1983 non forniva una espressa definizione di attività turistico-ricettiva
ma, all’art. 6, si limitava a definire le diverse tipologie di strutture che esercitano tale
attività: quelle di “tipo alberghiero” risultano tutte caratterizzate dai comuni requisiti della
“gestione unitaria” e della “apertura al pubblico”. Gli alberghi, ad esempio, venivano
qualificati come esercizi ricettivi “aperti al pubblico, a gestione unitaria, che forniscono
alloggio, eventualmente vitto ed altri servizi accessori, in camere ubicate in uno o più
stabili o in parti di stabili”.
SANPAOLO TURISMO: una proposta di finanziamento innovativa
Sanpaolo Imprese lancia il nuovo prodotto "Sanpaolo Turismo" dedicato
al settore turistico-alberghiero per rispondere alle esigenze specifiche del settore. Per
conoscere le caratteristiche del prodotto e i servizi al sistema ricettivo consultare
la scheda prodotto on line.
Documento reperibile, assieme ad altre monografie, nella sezione Dossier del sito http://www.sanpaoloimprese.com/
Documento pubblicato su licenza di WKI - Ipsoa Editore
Fonte: Diritto del Turismo
Trimestrale di analisi, giurisprudenza e documentazione
Copyright: WKI - Ipsoa Editore
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