I “poteri legislativi”

1. APPROFONDIMENTI
I “poteri legislativi” del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite
nella prassi più recente
SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. I dibattiti al Consiglio di Sicurezza. – 3. Le opinioni espresse in
dottrina. – 4. Considerazioni conclusive.
1. I noti accadimenti dell’11 settembre 2001 hanno suscitato l’immediata ed
unanime condanna da parte della comunità internazionale, richiamando l’attenzione
delle Nazioni Unite sul fenomeno del terrorismo internazionale. In particolare,
il Consiglio di Sicurezza con la risoluzione 1373 del 28 settembre 2001,
dopo aver ribadito la condanna degli atti terroristici in quanto “minaccia alla pace
e alla sicurezza internazionale”, agendo ai sensi del Cap. VII della Carta ha imposto
a tutti gli Stati l’adozione di una serie di misure legislative, procedurali ed
economiche tese a prevenire e reprimere il terrorismo internazionale. In termini
più precisi, il Consiglio di Sicurezza ha stabilito l’obbligo di congelare le risorse
finanziarie e criminalizzare l’attività di finanziamento di terroristi così come l’obbligo
di astenersi dal fornire qualsiasi forma di aiuto “attivo o passivo” a persone o
entità coinvolte in atti terroristici, oltre al divieto di offrire rifugio a coloro che
“finanziano, programmano, sostengono o commettono atti terroristici” 1 . La risoluzione,
benché non contempli alcuna definizione giuridica di terrorismo internazionale
o di atto terroristico, è stata accolta favorevolmente dagli Stati membri
delle Nazioni Unite, i quali non soltanto non hanno sollevato obiezioni riguardo
al suo contenuto ma hanno definito la stessa in termini di “groundbreaking
resolution” 2 , “landmark decision” 3 e “one of the most important resolutions in
1 §§ 1-2, in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/557/43/PDF/N0155743.pdf?
OpenElement.
2 Cfr. la dichiarazione della Turchia all’Assemblea Generale del 12 novembre 2001(UN Doc. A/56/
PV.48, p. 9, § 9), in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/632/24/PDF/N0163224
.pdf?OpenElement.
3 Così il delegato di Singapore all’assemblea plenaria dell’Assemblea Generale il 15 ottobre 2001
(UN Doc. A/56/PV.25, p. 10, § 2), in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/577/50/PDF/
N0157750.pdf?OpenElement.

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the history of the Council” 4 sottolineando come essa abbia rappresentato una
valida risposta del Consiglio di Sicurezza al terrorismo internazionale, la cui repressione
necessita della più stretta collaborazione tra gli Stati 5 .
La risoluzione 1373 ha dato vita ad un vivace dibattito dottrinale relativo
all’esercizio da parte del Consiglio di Sicurezza di un nuovo potere “legislativo”.
Secondo l’opinione prevalente in dottrina, la risoluzione 1373, così come la successiva
risoluzione 1540 concernente la non proliferazione delle armi di distruzione
di massa del 28 aprile 2004, per vari aspetti sarebbe paragonabile ad un
atto “legislativo” senza precedenti nella prassi delle Nazioni Unite 6 .
2. Il termine “legislativo” in relazione all’attività del Consiglio di Sicurezza è
stato per la prima volta utilizzato dagli Stati nel corso dei dibattiti che hanno
preceduto e seguito l’adozione della risoluzione 1540 sulla non proliferazione
delle armi di distruzione di massa 7 . Con detta risoluzione il Consiglio di Sicurezza
è intervenuto a colmare il “legal vacuum” 8 esistente nell’ambito del regime
internazionale della non-proliferazione delle armi di distruzione di massa al fine
soprattutto di evitare il loro utilizzo da parte delle organizzazioni terroristiche. Il
Consiglio di Sicurezza infatti, ai sensi del Cap. VII della Carta, ha richiesto a
4 Cfr. la dichiarazione della Francia nel corso del dibattito al Consiglio di Sicurezza del 18 gennaio
2002 (UN Doc. S/PV.4453, p.7, § 4), in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/PRO/N02/219/28/
PDF/N0221928.pdf?OpenElement.
5 Ibidem, p. 7, § 2.
6 Fra gli autori che considerano le due risoluzioni in termini di “atti legislativi” del Consiglio di
Sicurezza v. SZASZ P. C., The Security Council Starts Legislating, in American Journal of International
Law, 2002, pp. 901-905; HAPPOLD M., Security Council Resolution 1373 and the Constitution of the
United Nations, in Leiden Journal of International Law, 2003, pp. 593-610; LAVALLE R., A Novel, if
Awkward Exercise in International Law-Making: Security Council Resolution 1540 (2004), in Netherlands
International Law Review, 2004, pp. 411-437; TERCINET J., Le pouvoir normatif du Conseil de sécurité:
Le Conseil de sécurité peut-il légiférer?, in Revue Belge de Droit International, 2004, pp. 528-551;
ROSAND E., The Security Council as “Global Legislator”: Ultra Vires or Ultra Innovative?, in Fordham
International Law Journal, 2005, pp. 542-590; TALMON S., The Security Council as World Legislature,
in American Journal of International Law, 2005, pp. 175-193.
7 Cfr. i dibattiti al Consiglio di Sicurezza del 22 e 28 aprile 2004 [UN Doc. S/PV.4950 in http:/
daccessdds.un.org/doc/UNDOC/PRO/N04/318/07/PDF/N0431807.pdf?OpenElement; UN Doc. S/
PV.4950 (Resumption 1) in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/PRO/N04/320/09/PDF/
N0432009.pdf?OpenElement e UN Doc. S/PV.4956 in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/PRO/
N04/327/13/PDF/N0432713.pdf?OpenElement].
8 Così si è espresso, nel corso del dibattito al Consiglio di Sicurezza del 28 aprile 2004 (cfr. UN Doc.
S/PV.4956, supra, nota 7) il delegato della Spagna (p. 8, §1). Nella stessa direzione si muovono le
dichiarazioni dei rappresentanti della Francia (p. 2, § 2), e delle Filippine (p. 9, § 2).

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tutti gli Stati di non fornire alcun supporto ad attori non-statali che cercano di
“sviluppare, acquisire, produrre o trasferire” armi di distruzione di massa; di adottare
misure legislative volte ad impedire questo tipo di attività, specialmente per scopi
terroristici, e a vietare ogni forma di assistenza o finanziamento ad attori nonstatali
impegnati nella proliferazione di armi nucleari, chimiche e biologiche 9 .
I dibattiti cui ci riferiamo hanno peraltro fornito agli Stati l’occasione di discutere
ex post in merito alla natura “legislativa” della risoluzione 1373 che, come
è noto, fu adottata senza alcuna negoziazione sulla base di un progetto di risoluzione
presentato dagli Stati Uniti. A tal proposito, il delegato dell’Angola ha
affermato che “by adopting resolution 1373 (2001), the Security Council took
the unprecedented step of bringing into force legislation binding all States on
the issue of combating terrorism” 10 . L’opinione dell’Angola è stata condivisa solo
da alcuni Stati, i quali hanno sostenuto che il Consiglio di Sicurezza può in
circostanze eccezionali svolgere il ruolo di “legislatore mondiale”, precisamente
quando sussiste la necessità di adottare misure urgenti per far fronte ad una minaccia
nuova rispetto alla quale non esistono obblighi convenzionali vigenti nell’ordinamento
internazionale 11 . Peraltro, nell’esercizio di tale “lawmaking function”
il Consiglio di Sicurezza “should be cautious not to undermine the stability of
the international legal framework” 12 .
La maggior parte degli Stati ha però escluso che il Consiglio di Sicurezza,
organo politico delle Nazioni Unite, possa legiferare per conto della comunità
internazionale. Infatti, il delegato dell’Indonesia ha dichiarato che “any assumption
of authority by the Security Council to enact global legislation is not consistent
with the provisions of the United Nations Charter” 13 ; mentre il delegato dell’Egitto
ha affermato che “the Charter does not give the Council legislative
authority” 14 ; ancora, il delegato dell’Iran ha espresso l’opinione secondo cui “the
United Nations Charter does not confer authority on the Security Council to act
9 Cfr. la risoluzione 1540 (2004), §§ 1-3, in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N04/
328/43/PDF/N0432843.pdf?OpenElement.
10 Cfr. UN Doc. S/PV.4950, p. 9, § 5 (supra, nota 7).
11 Cfr. le dichiarazioni del delegato delle Filippine, della Svizzera, nel dibattito al Consiglio di
Sicurezza del 22 aprile 2004, rispettivamente p. 3, § 6 e p. 28, § 2 (UN Doc. S/PV.4950, supra, nota 7)
e della Repubblica di Corea p. 8, § 4 [UN Doc. S/PV.4950 (Resumption 1), supra, nota 7].
12 Cfr. la dichiarazione del delegato del Giappone, nel dibattito del 22 aprile 2004, p. 28, § 5 (UN
Doc. S/PV.4950, supra, nota 7).
13 Cfr. UN Doc. S/PV.4950, p. 31, § 4 (supra, nota 7).
14 Cfr. UN Doc. S/PV.4950 (Resumption 1), p. 3, § 11 (supra, nota 7).

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as global legislature imposing obligations on States without their participation in
the process” 15 . Anche il delegato del Pakistan ha osservato che “the Security
Council cannot legislate for the world” 16 . Inoltre, il delegato dell’Algeria ha precisato
che “… the Charter does not give it a mandate to legislate on behalf of the
international community, but simply gives it the principal responsibility for maintenance
of international peace and security” 17 . Il delegato del Nepal ha ritenuto
opportuno, dopo aver ribadito che il Consiglio di Sicurezza “lacks competence in
making treaties”, evidenziare che l’eventuale esercizio di una funzione legislativa
da parte del Consiglio “does not inspire much confidence among the wider
membership of the United Nations Member States” 18 .
Con riguardo al carattere delle misure imposte dal Consiglio di Sicurezza
nella lotta al terrorismo internazionale e alla non-proliferazione delle armi di
distruzione di massa, occorre rilevare che secondo gli Stati si tratterebbe di misure
temporanee, ovvero di misure destinate a rimanere in vigore fino alla conclusione
di nuovi accordi o alla ratifica degli accordi già esistenti in suddette materie
19 . L’obiettivo di queste misure sarebbe proprio quello di promuovere “the
universalization and strengthening of multilateral treaties” 20 senza peraltro
“undermine or replace” il regime convenzionale esistente nell’ordinamento giuridico
internazionale 21 . In altri termini, il Consiglio di Sicurezza avrebbe stabilito
un quadro operativo per favorire la cooperazione internazionale 22 attraverso misure
che non sarebbero “intrusive” dal momento che agli Stati viene lasciata ampia
discrezionalità nella scelta dei mezzi da utilizzare per conformarsi alle risoluzioni
23 . Il delegato della Francia ha precisato che, con la risoluzione 1540, il
15 Cfr. UN Doc. S/PV.4950, p. 32, § 6 (supra, nota 7).
16 Cfr. UN Doc. S/PV.4956, p. 3, § 4 (supra, nota 7).
17 Cfr. UN Doc. S/PV.4950, p. 5, § 4 (supra, nota 7).
18 Cfr. UN Doc. S/PV.4950 (Resumption 1), p. 14, § 7 (supra, nota 7).
19 Cfr. la dichiarazione del delegato dell’Egitto, nel dibattito del 22 aprile 2004, p. 2, § 5 [UN Doc.
S/PV.4950 (Resumption 1), supra nota 7].
20 Cfr. la dichiarazione del delegato della Gran Bretagna, nel dibattito del 22 aprile 2004, p. 12, §
7 (UN Doc. S/PV.4950, supra, nota 7).
21 Così il delegato del Tajikistan, nel dibattito del 22 aprile 2004, p. 15, § 6 [UN Doc. S/PV.4950
(Resumption 1), supra nota 7].
22 Cfr. la dichiarazione del delegato della Federazione Russa, nel dibattito del 28 aprile 2004, p. 6,
§ 2 (UN Doc. S/PV.4956, supra, nota 7).
23 In tal senso si è espresso il delegato della Spagna, nel dibattito del 22 aprile 2004, p. 7, § 5 (UN
Doc. S/PV.4950, supra, nota 7).

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Consiglio di Sicurezza “… is establishing the goals, but it leaves each State free
to define the penalties, legal regulations and practical measures to be adopted” 24 .
3. Sulla base di questi dati la dottrina ha cercato anzitutto di individuare i
“nuovi elementi” che differenzierebbero le risoluzioni 1373 e 1540, quali “atti
legislativi”, dalle risoluzioni giuridicamente vincolanti adottate in precedenza dal
Consiglio di Sicurezza ex art. 41 della Carta. La dottrina ha quindi utilizzato
l’espressione “legislativo” per indicare alcune caratteristiche peculiari delle risoluzioni
in questione.
In primo luogo, è stato messo in evidenza che il Consiglio di Sicurezza, adottando
le risoluzioni 1373 e 1540, avrebbe ulteriormente ampliato la nozione di
“minaccia alla pace”, che non sarebbe più costituita da una specifica situazione
concreta o dal contegno di un singolo Stato bensì da un fenomeno di natura
globale quale il terrorismo internazionale. La risoluzione 1373, pur facendo riferimento
nel preambolo ai fatti dell’11 settembre, stabilirebbe misure per far fronte
a qualsiasi atto terroristico sul presupposto che si tratti comunque di una “minaccia
alla pace” 25 .
In secondo luogo, il Consiglio di Sicurezza avrebbe creato nuovi obblighi
internazionali di carattere generale ed astratto, imponendo pertanto un
multilateralismo che altrimenti avrebbe potuto essere raggiunto solo attraverso
un trattato internazionale 26 . Szasz, ad esempio, ha sottolineato che la risoluzione
1373 rispecchia in parte la Convenzione internazionale per la soppressione del
finanziamento del terrorismo, adottata dall’Assemblea Generale il 9 dicembre
1999, e che, al momento dell’adozione della risoluzione 1373, detta Convenzione
non era entrata ancora in vigore in quanto ratificata solo da quattro Stati (Botswana,
Gran Bretagna, Sri Lanka e Uzbekistan) 27 .
La terza caratteristica riguarderebbe l’assenza, nelle risoluzioni in esame, di un
24 Ibidem, p. 8, § 5.
25 Cfr. SZASZ P. C., The Security Council Starts Legislating, cit., p. 902; ROSAND E., The Security
Council as “Global Legislator”: Ultra Vires or Ultra Innovative?, cit., p. 547; TALMON S., The Security
Council as World Legislature, cit., p. 180.
26 Cfr. HAPPOLD M., Security Council Resolution 1373 and the Constitution of the United Nations,
cit., pp. 594-595; ROSAND E., The Security Council as “Global Legislator”: Ultra Vires or Ultra Innovative?,
cit., p. 547; TALMON S., The Security Council as World Legislature, cit., p. 181.
27 Cfr. SZASZ P. C., The Security Council Starts Legislating, cit., p. 903. La Convenzione internazionale
per la soppressione del finanziamento del terrorismo è entrata in vigore il 10 aprile 2002. In
BARBERINI R., BELLELLI G. R., Codice delle convenzioni internazionali e della legislazione italiana sul
terrorismo, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, 2003, pp. 242-283.

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limite temporale entro il quale realizzare gli obiettivi di risultato imposti agli
Stati, laddove le risoluzioni adottate dal Consiglio di Sicurezza, ai sensi dell’art.
41 della Carta, avrebbero invece un preciso termine finale cessando di avere efficacia
giuridica nel momento in cui la specifica questione oggetto della risoluzione
stessa è stata risolta 28 .
Infine, mentre le misure sanzionatorie stabilite dal Consiglio di Sicurezza ex
art. 41 sarebbero indirizzate agli Stati ai sensi dell’art. 39 della Carta, le risoluzioni
1373 e 1540 sarebbero direttamente applicabili agli individui, nei confronti
dei quali il Consiglio avrebbe disposto vere e proprie sanzioni, pur senza precisare
cosa debba intendersi con i termini “attore non statale” e “terrorista” 29 .
La dottrina ha quindi esaminato la conformità delle risoluzioni 1373 e 1540
con la Carta delle Nazioni Unite valutando se il Consiglio di Sicurezza avesse
rivestito legittimamente il ruolo di “global legislator”.
A tal proposito sono state espresse opinioni contrastanti. Da un lato si è ritenuto
che il Consiglio di Sicurezza abbia agito ultra vires poiché nella Carta non vi
è alcuna disposizione alla quale sia possibile ricondurre l’esercizio di funzioni di
carattere legislativo, sul presupposto che, come qualsiasi altro organo di un’organizzazione
internazionale, il Consiglio di Sicurezza è chiamato ad operare nell’ambito
delle competenze ad esso attribuite dagli Stati membri attraverso il trattato
istitutivo 30 . Dall’altro invece si è sostenuto che il Consiglio di Sicurezza può
esercitare una funzione legislativa in quanto, avendo la “responsabilità principale
del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale” (art. 24 della Carta),
è titolare di tutti i poteri, anche non espressamente previsti dalla Carta, necessari
ai fini dell’esercizio di tale responsabilità 31 . Questi ultimi autori hanno inoltre
sottolineato che l’esercizio di un potere legislativo da parte del Consiglio di
Sicurezza è legittimo nella misura in cui sono rispettati non solo i limiti alla sua
azione a tutela della pace in base al Cap. VII della Carta, ovvero i fini e i princìpi
28 Cfr. SZASZ P. C., The Security Council Starts Legislating, cit., p. 902; LAVALLE R., A Novel, if
Awkward Exercise in International Law-Making: Security Council Resolution 1540 (2004), cit., p. 417.
29 Cfr. HAPPOLD M., Security Council Resolution 1373 and the Constitution of the United Nations,
cit., p. 596; LAVALLE R., A Novel, if Awkward Exercise in International Law-Making: Security Council
Resolution 1540 (2004), cit., pp. 412-413.
30 Cfr. HAPPOLD M., Security Council Resolution 1373 and the Constitution of the United Nations,
cit., pp. 607-610.
31 Cfr. SZASZ P. C., The Security Council Starts Legislating, cit., pp. 901-905; ROSAND E., The
Security Council as “Global Legislator”: Ultra Vires or Ultra Innovative?, cit., pp. 552-560; TALMON S.,
The Security Council as World Legislature, cit., pp. 179-182.

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delle Nazioni Unite sanciti dagli artt. 1 e 2 della stessa 32 , nonché il principio di
proporzionalità; ma anche ulteriori limiti quali il principio di integrità dei trattati
(per cui gli obblighi imposti dal Consiglio di Sicurezza non devono intervenire
a modificare le norme convenzionali disciplinanti una determinata materia) 33 e
le norme di diritto internazionale generale aventi carattere cogente (precisamente
il divieto dell’uso della forza armata, il diritto all’autodeterminazione dei popoli e
i diritti fondamentali dell’uomo) 34 .
4. Le tesi formulate in dottrina a favore di “poteri legislativi” del Consiglio di
Sicurezza sono difficilmente condivisibili. Esse si fondano sul generico riferimento
degli Stati ad un potere “legislativo” del Consiglio di Sicurezza e sul presupposto
che la presenza di determinate caratteristiche, come quelle rilevate nelle
risoluzioni 1373 e 1540, sia sufficiente a configurare un atto quale “legislativo”.
Se però si esaminano i dibattiti al Consiglio di Sicurezza si ricava, anzitutto, che
gli Stati hanno utilizzato il termine “legislativo” senza riferirsi né alla particolare
natura della situazione qualificata come “minaccia alla pace”, né all’assenza di un
termine finale, né alla diretta applicabilità delle risoluzioni 1373 e 1540 agli
individui. È vero che alcuni Stati hanno definito il potere esercitato dal Consiglio
di Sicurezza “legislativo” in virtù del carattere generale degli obblighi che esso ha
creato e che di norma sono stabiliti nell’ambito di una Convenzione internazionale.
Ma è vero anche che la gran parte degli Stati ha sottolineato l’eccezionalità
delle “misure” stabilite nelle risoluzioni 1373 e 1540, in quanto si tratterebbe di
misure che intervengono a colmare le lacune esistenti nella normativa internazionale
in materia di terrorismo internazionale e non proliferazione delle armi di
distruzione di massa 35 , senza con ciò avere alcuna “legislative foundation” 36 . Il
32 V. SIMMA B. (Ed.), The Charter of the United Nations: A Commentary, Oxford, 2002, pp. 745-
746; DE WET E., The Chapter VII Powers of the United Nations Security Council, Oxford and Portland
Oregon, 2004, pp. 191-204.
33 Cfr. TALMON S., The Security Council as World Legislature, cit., pp. 185-186.
34 Cfr. SZASZ P. C., The Security Council Starts Legislating, cit., p. 904; ORAKHELASHVILI
A., The Impact of Peremptory Norms on the Interpretation and Application of United Nations Security
Council Resolutions, in European Journal of International Law, 2005, pp. 88-111.
35 Ibidem, le dichiarazioni del delegato delle Filippine (p. 3, §5), del Brasile (p. 3, § 3), dell’Algeria
(p. 5, § 3), della Francia (p. 8, § 3), dell’Angola (p. 9, § 1), della Romania (p. 14, § 7), della Nuova
Zelanda (p. 21, § 2), di Singapore (p. 25, § 5); vedi anche le dichiarazioni della Malaysia a nome dei
Paesi del Movimento dei Non-Allineati (p. 4, § 12), del Messico (p. 4, § 2), della Repubblica di Corea
(p. 8, § 3), della Giordania (p. 10, § 2), della Nigeria (p. 14, § 4) e del Kuwait (p. 17, § 3), [UN Doc.
S/PV.4950 (Resumption 1) supra, nota 7].
36 Cfr. la dichiarazione del delegato del Nepal, durante il dibattito al Consiglio di Sicurezza del 19

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delegato della Svizzera ha significativamente affermato che “… in principle, legislative
obligations, such as those foreseen in the draft resolution under discussion,
should be established through multilateral treaties, in whose elaboration all State
can participate” 37 . Sempre nei dibattiti è stato inoltre messo in evidenza che il
Consiglio di Sicurezza non è un organo legislativo, perché “under the Charter, its
mandate is confined to specific situations or specific disputes that endanger
international peace and security. It can adopt binding measures only insofar as
those measures are designed to resolve specific conflicts or deal with specific
situations. The adoption of norms with general application is the prerogative of
the international community as a whole, and is accomplished by negotiating treaties
or through the formation of binding customary law” 38 . Alla luce della risposta
generale degli Stati ci sembra quindi che le risoluzioni 1373 e 1540 semplicemente
segnino una peculiare applicazione delle misure ex art. 41 della Carta,
dovuta in effetti alla minaccia senza precedenti posta dal terrorismo di Al Qaeda,
senza conferire al Consiglio alcun “nuovo” potere legislativo globale al di là di
quanto disposto dalla Carta sia nelle sue disposizioni esplicite che nella sua prassi
applicativa.
TIZIANA CARMELITANO
dott. Scienze Politiche
ottobre 2004, p. 16, § 6 [UN Doc. S/PV.5059 (Resumption 1), in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/
PRO/N04/561/25/PDF/N0456125.pdf?OpenElement].
37 Cfr. UN Doc. S/PV.4950, p. 28, § 2 (supra, nota 7). In modo analogo si sono espressi il delegato
dell’Iran (p. 32, § 6) e del Nepal (p. 25, § 2).
38 Cfr. la dichiarazione del Costa Rica, p. 23, § 3 [UN Doc. S/PV.5059 (Resumption 1) supra, nota
36].