Államigazgatás - Nemzeti Közszolgálati Egyetem

KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGAÁLLAMIGAZGATÁS(tankönyv)Budapest, 2012

NEMZETI KÖZIGAZGATÁSI INTÉZETA tankönyvet megalapozó tanulmányok szerzői:I. fejezet: Dr. Balázs IstvánJakab AndrásII. fejezet: Rixer ÁdámIII. fejezet: Dr. Balázs IstvánIV. fejezet: Dr. Balázs IstvánDr. Nagy MariannaSzalai ÉvaV. fejezet: Dr. Balázs IstvánA tananyag hatályosítását elvégezte:Dr. Gyergyák Ferenc (2007)A tananyag hatályosítását elvégezte:Dr. Hoffman István (2010)Dr. Szilvásy György Péter (2010)A tananyag hatályosítását elvégezte:Dr. Temesi István (2011)A tananyag hatályosítását elvégezte:Dr. Temesi István (2012)Lektorálta: Dr. Virág Rudolf (2012)Budapest, 2012.ötödik, javított kiadás

TARTALOMJEGYZÉK1. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS HELYE AZ ÁLLAMI SZERVEK ÉS A KÖZIGAZGATÁSRENDSZERÉBEN. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FOGALMI ELEMEI ...................................................... 51.1. AZ ÁLLAMSZERVEZET MONTESQUIEU-I MODELLJE: A HATALMI ÁGAK ELVÁLASZTÁSA .......................... 51.1.1. Problémák Montesquieu elméletével..................................................................................................... 51.2. A HATALOMMEGOSZTÁS ELVÉNEK ÉRVÉNYESÜLÉSE A MAGYAR ÁLLAM MŰKÖDÉSÉBEN: AZ ÁLLAMISZERVEK FELÉPÍTÉSÉNEK RENDSZERE, A KÖZIGAZGATÁS HELYE AZ ÁLLAMI SZERVEK RENDSZERÉBEN .. 71.2.1. A Kormány és az államigazgatás többi (neki alárendelt) része ......................................................... 71.2.2. Az Országgyűlés és a Kormány ............................................................................................................. 81.2.3. A köztársasági elnök és a Kormány ....................................................................................................... 81.2.4. A köztársasági elnök és az önkormányzatok ..................................................................................... 101.2.5. A bíróságok és a közigazgatás .............................................................................................................. 101.2.6. Az ügyészség és a közigazgatás ........................................................................................................... 101.2.7. Az Alkotmánybíróság és a közigazgatás ............................................................................................ 111.2.8. Az Állami Számvevőszék és az államigazgatás ................................................................................. 111.2.9. Az ombudsman és az államigazgatás .................................................................................................. 111.2.10. Az Országgyűlés és az önkormányzatok ............................................................................................ 111.3. A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS KÉT ALRENDSZERE: AZ ÁLLAMIGAZGATÁS ÉS AZ ÖNKORMÁNYZATIIGAZGATÁS, VALAMINT EZEK EGYMÁSHOZ VALÓ KAPCSOLÓDÁSA ....................................................... 111.4. TÖRTÉNETI ÉS NEMZETKÖZI KITEKINTÉS ................................................................................................. 151.4.1. A modern államigazgatás kialakulása. Kormányformák ................................................................. 151.4.2. A magyar államigazgatás államszervezeti helyének története ........................................................ 162. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FOGALMI ELEMEI ÉS AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FELÉPÍTÉSE ......... 192.1. HATÁSKÖR, ILLETÉKESSÉG, JOGHATÓSÁG A KÖZIGAZGATÁSBAN .......................................................... 192.2. AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERV FOGALMA ................................................................................................ 192.3. AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK RENDSZERE ......................................................................................... 202.3.1. Az államigazgatási szervek feladat szempontú osztályozása .......................................................... 202.3.2. Az államigazgatási szervek területi szintek szerinti osztályozása .................................................. 212.3.3. Az államigazgatási szervek egymás közötti kapcsolata alapján történő osztályozása ................. 232.4. AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERV MŰKÖDÉSÉT MEGHATÁROZÓ ELVEK: HATÁSKÖR-TELEPÍTÉS,KIADMÁNYOZÁS, SZOLGÁLATI ÚT, AZ IRÁNYÍTÁSRA, FELÜGYELETRE, ELLENŐRZÉSRE VONATKOZÓSZABÁLYOK RÖVID ÁTTEKINTÉSE ............................................................................................................. 242.4.1. A hatáskör átruházása és a kiadmányozás ......................................................................................... 242.4.2. A szolgálati út és a szignálás ................................................................................................................. 252.4.3. Az irányításról, a felügyeletről és az ellenőrzésről – röviden .......................................................... 262.5. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS SZEMÉLYZETE, AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK FELÉPÍTÉSE, AZÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK SZERVEZETI RENDJÉRE ÉS MŰKÖDÉSÉRE VONATKOZÓ SZABÁLYOK ........ 282.5.1. Az államigazgatás személyzete ............................................................................................................ 282.5.2. Az államigazgatási szervek felépítése ................................................................................................. 302.5.3. A közigazgatási szervek szervezeti és működési rendje: a működési rendet kialakítószabályzatok ............................................................................................................................................ 312.6. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FELELŐSSÉGI RENDSZERE .................................................................................... 332.7. DÖNTÉS AZ ÁLLAMIGAZGATÁSBAN ........................................................................................................ 342.7.1. Az államigazgatási döntés fogalma ..................................................................................................... 342.7.2. Mérlegelési jogkör .................................................................................................................................. 342.7.3. A diszkrecionális döntés ........................................................................................................................ 362.7.4. A méltányossági jogkörben hozott döntés .......................................................................................... 37

Tartalomjegyzék2.7.5. A közigazgatás cselekményei ............................................................................................................... 382.7.5.1. Az államigazgatási aktusok fajtái ......................................................................................................... 393. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FELÉPÍTÉSE .................................................................................................... 433.1. A KÖZPONTI KÖZIGAZGATÁSI SZERVEK .................................................................................................. 453.1.1. A Kormány .............................................................................................................................................. 453.1.2. A Miniszterelnökség, valamint a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, mint a Kormánykoordinációért felelős segédszervei ..................................................................................................... 463.1.2.1. A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, valamint a kormányzati döntésekelőkészítésének rendje ........................................................................................................................... 473.1.3. A minisztériumok ................................................................................................................................... 573.1.4. A nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek ................................ 623.2. A TERÜLETI ÉS HELYI ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK ................................................................................ 643.2.1. A területi államigazgatási szervek ....................................................................................................... 653.3. A JEGYZŐK ÉS A POLGÁRMESTERI HIVATAL ÜGYINTÉZŐJÉNEK SPECIÁLIS JOGÁLLÁSA, HATÁSKÖRE AKÖZIGAZGATÁS EGYSÉGES MŰKÖDÉSE SZEMPONTJÁBÓL ........................................................................ 704. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS MŰKÖDÉSE ................................................................................................... 734.1. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS RENDELTETÉSE ÉS FUNKCIÓI ............................................................................... 734.1.1. Védelmi funkciók ................................................................................................................................... 754.1.2. Biztonsági funkciók ................................................................................................................................ 754.1.3. Nemzetközi politikai funkciók ............................................................................................................. 754.1.4. Gazdasági funkciók ................................................................................................................................ 754.1.5. Közszolgáltatás-szervező funkció ........................................................................................................ 764.1.6. Az államszervezet működését biztosító funkciók ............................................................................. 764.2. AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI FELADATOK ÁLTALÁNOS JELLEMZÉSE ............................................................... 774.2.1. Alapfogalmak .......................................................................................................................................... 774.2.2. Az általános közérdek megjelenése az államigazgatási feladatokban ............................................ 794.3. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS MŰKÖDÉSÉNEK TAGOLÁSA ................................................................................. 814.4. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS KÖZHATALOM BIRTOKÁBAN VÉGZETT TEVÉKENYSÉGEI .................................... 834.4.1. Az államigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége ......................................................................... 834.4.2. Az államigazgatási szervek hatósági tevékenysége .......................................................................... 844.4.3. A hatósági jogalkalmazás ...................................................................................................................... 854.4.4. A hatósági felügyelet ............................................................................................................................. 874.4.5. A hatóság szakmai és szolgáltató tevékenysége ................................................................................ 884.5. HIERARCHIKUS IGAZGATÁS ..................................................................................................................... 894.5.1. Az államigazgatási szervek belső igazgatása ..................................................................................... 894.5.2. Az alárendelt államigazgatási szervek irányítása .............................................................................. 894.6. AZ ÁLLAMI VAGYONNAL GAZDÁLKODÓ SZOLGÁLTATÓ ÉS GAZDÁLKODÓ SZERVEZETEKIGAZGATÁSA ............................................................................................................................................. 905. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS HELYE AZ EURÓPAI KÖZIGAZGATÁSI TÉRBEN .............................. 935.1. A KÖZÖS EURÓPAI KÖZIGAZGATÁSI TÉRRŐL ........................................................................................... 935.2. A KÖZPONTI ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK KAPCSOLÓDÁSA AZ EURÓPAI KÖZIGAZGATÁSI TÉRHEZ ... 955.2.1. Az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság ................................................................................... 955.2.2. A szakértői csoport és a tárgyalási álláspont képviselete ................................................................. 985.2.3. A területi (és helyi) államigazgatási szervek és államigazgatási feladatot ellátó önkormányzatitisztviselők kapcsolódása az Európai Közigazgatási Térhez ......................................................... 1005.3. ÚJ TENDENCIÁK AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FEJLESZTÉSÉBEN ..................................................................... 102

1. Az államigazgatás helye az állami szervek és aközigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmielemeiEbben a fejezetben a közigazgatásnak (és az annak részét képező államigazgatásnak) azállamszervezetben elfoglalt helyét fogjuk megvizsgálni. Ahhoz azonban, hogy eztmegtehessük, először az államszervezettel általában kell foglalkoznunk, arra nézve kellmodelleket felállítanunk. Ennek a modellálásnak az értelme, hogy az államszervezetetegyszerűen és rendszerezetten tudjuk bemutatni, s ezáltal segítsük működésének megértését.Az alábbiakban – elsősorban a közigazgatásra koncentrálva – két államszervezeti modelltismertetünk: a Montesquieu-féle (hatalmi ágak elválasztása) és a hatalommegosztásos modellt.1.1. Az államszervezet montesquieu-i modellje: a hatalmi ágakelválasztásaCharles-Louis Montesquieu (1689–1755) A törvények szelleméről (De l’esprit des lois) címűművében fejtette ki a kívánatos államszervezetről szóló nézeteit. Az angolállamberendezkedést elemezve úgy vélte, hogy a zsarnokság úgy előzhető meg, ha háromhatalmi ágat különítünk el, s azokat szigorúan elválasztjuk egymástól. Montesquieu általelkülönített hatalmi ágak:a törvényhozó,a végrehajtó (államfő és kormány),és az igazságszolgáltató (bíróságok).Bármelyik kettő koncentrációja, egybeolvadása zsarnoksághoz vezet. E hatalmi ágakugyanis egymást kontrollálják: a végrehajtó hatalmat (a minisztereket) a törvényhozásfelelősségre vonhatja, de a végrehajtó hatalom is megfékezheti a törvényhozást (államfőfeloszlatási joga); a bíróságok függetlenek a végrehajtó hatalomtól (sőt, az uralkodó kivételévelelítélhetik a végrehajtó hatalom tagjait), de ők sem korlátlan hatalom birtokosai, hanem csupána „törvény szájai”. Ebből az eredetileg a kontinentális monarchiák számára felállítottkövetendő példából később valóság lett – pl. az 1791-es francia alkotmány, vagy épp azújonnan függetlenné váló észak-amerikai brit gyarmatok [USA] alkotmánya. Az amerikaialkotmány – amely módosításokkal immáron több mint kétszáz éve hatályos – szerint azamerikai elnök és miniszterei alkotják az egyik, a törvényhozás (Kongresszus + Szenátus) amásik, a bíróságok pedig a harmadik hatalmi ágat. A bíróságoknak azonban (különösen aLegfelsőbb Bíróságnak) erősebb a hatalmi pozíciója, mint a Montesquieu által megálmodottmodellben. A három hatalmi ág szigorú elválasztása azonban egyértelműen Montesquieuhatását tükrözi. Ebben a modellben a közigazgatás egyértelműen a végrehajtó hatalomhoztartozik. Lényegében úgy definiálható, mint a legfelsőbb végrehajtó szervek és a nekikalárendelt végrehajtó szervek összessége. E tekintetben vita a polgári államokközigazgatásának államigazgatásra és önkormányzati közigazgatásra történt differenciálódásátkövetően az önkormányzatok helyét illetően alakult ki. Egyes – talán többségi – vélekedésekszerint az önkormányzatok relatív önállóságuk ellenére is a végrehajtó hatalmi ág részei, mígmások szerint nem azok, és így önálló, horizontális hatalmi ágat alkotnak.1.1.1. Problémák Montesquieu elméletévelA témával foglalkozó államelméleti és közjogi írások általában az imént említettmontesquieu-i triász leírásával kezdődnek, majd pedig elkezdik magyarázni, hogy milyenproblémák vannak ezzel a modellel, s az miért nem alkalmas a magyarhoz hasonlóállamszervezetek leírására.5

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásAz első problémacsokrot a hatalmi ágak sokasodása alkotja. Ezen belül is egyrésztbeszélhetünk a valós államszervezeti változások nélkül felbukkanó új hatalmi ágakról. Azegyik ilyen új hatalmi ág az államfői hatalmi ág. Ezen elmélet Benjamin Constant (1767–1830)nevéhez fűzhető. Álláspontja szerint az államfő (király) egy olyan önálló semleges hatalmi ág[pouvoir neutre] birtokosa (tehát Montesquieu-vel ellentétben úgy véli, hogy nem a végrehajtóhatalom része), amely a másik három hatalmi ág felett állva őrködik az alkotmány épségén. Eztaz álláspontot Carl Schmitt újította fel a weimari köztársaság idején (1931-ben megjelentírásában).A másik, valós államszervezeti változások nélkül felbukkanó új hatalmi ág azalkotmányozó hatalom [pouvoir constituant]. Ez a hatalom a többi hatalmi ág egymás köztiviszonyait szabályozza (megalkotja az alkotmányt, elosztja a hatásköröket). Ennek a hatalmiágnak az elismerésével egyesíteni lehet a hatalmi ágak elválasztásának elméletét anépszuverenitás eszméjével – amennyiben az alkotmányozó hatalmat a népnek tulajdonítjuk.Másrészt beszélhetünk valóban újólag létrejövő (tehát Montesquieu idejében nem létező)államhatalmi szervekről (alkotmánybíróság [elsőként: 1920 Ausztria], ombudsman [a II.világháború után skandináv mintára terjedt el], számvevőszék [a XIX. századtól]), illetve avégrehajtó hatalomtól önállósuló korábban is létező szervekről – így például az ügyészségMagyarországon 1949 óta, amely nemcsak az egyértelműen a végrehajtó hatalom körébevonható vádhatósági feladatokat látja el, hanem egyben ő a végrehajtó hatalomtörvényességének legfőbb őre is (általános ügyészségi törvényességi felügyelet) –, valamint avégrehajtó hatalmon belüli önállóság garanciáinak kiépüléséről (önkormányzatok).Ezek a problémák tulajdonképpen még kezelhetők lennének a Montesquieu-féle hatalmiágak elválasztásának elméletével, ha azt mondanánk: nem csupán három, hanem nyolc-tízegymástól elválasztandó hatalmi ággal próbálnánk leírni a Magyarországhoz hasonlóberendezkedésű államok államszervezetét.A másik probléma azonban olyasmi, amit már nem lehet egyszerűen a triász kibővítésévelmegoldani. Ez a probléma: a parlamentarizmus. A parlamentarizmus (témánk szempontjából)annyit jelent: a kormány a parlament (tehát a törvényhozás) bizalmától függ, azaz a parlament(többsége) bármikor leválthatja a kormányt. Ez pedig tulajdonképpen azt jelenti, hogy aparlament többsége és a kormány összefonódik.Márpedig Montesquieu alapvető gondolata az volt, hogy ezt a két hatalmi centrumot el kellválasztani egymástól azért, hogy egymást korlátozva megakadályozzák, hogy túlhatalom(zsarnokság) jöhessen létre.Ma az európai államok túlnyomó többségében (így Magyarországon is) azonbanparlamentarizmus van, tehát a kormány és a parlamenti többség összeolvad – és még sincs„zsarnokság”. Ennek oka a következő: a zsarnokság megakadályozásához nem arra vanszükség, hogy mereven elválasszunk egymástól minden hatalmi centrumot, hanem arra, hogyne lehessen ellenőrizetlenül hatalmat gyakorolni. Ehhez természetesen arra is szükség van,hogy ne összpontosuljon túl nagy hatalom egy kézben (hatalommegosztás).Ennek a hatalommegosztásnak egyik (szélsőséges) formája a hatalmi ágak elválasztása, deugyanígy alkalmas a zsarnokság megakadályozására, ha ellenőrző/felügyelő szerveket hozunklétre, s azok számára biztosítjuk a függetlenséget – s így ellensúlyozható a törvényhozás(többségének) és a végrehajtásnak az összefonódása is. Eme függetlenség biztosításánaklegfontosabb eszközei egyrészt az ellenőrzési hatásköröknek az alkotmányban való rögzítése,másrészt pedig a személyi összeférhetetlenségek. Annak vizsgálata, hogy Európában azsarnokság megelőzésére miért épp a hatalommegosztásos módszert – s miért nem a hatalmiágak elválasztásának módszerét – választották, részletes jogtörténeti és politikatörténetivizsgálatokat igényelne; erre itt nincs lehetőségünk.

Államigazgatás1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemeiAz említettek miatt, amikor a magyar államszervezetet leírjuk, a Montesquieu-féle hatalmiágak elválasztása mellett inkább hatalommegosztásról, s benne az egyes állami szervek és azállamigazgatás viszonyáról kell beszélnünk.1.2. A hatalommegosztás elvének érvényesülése a magyar államműködésében: az állami szervek felépítésének rendszere, aközigazgatás helye az állami szervek rendszerébenAz elkövetkezőkben – a hatalommegosztás korábbiakban ismertetett elvére tekintettel – amagyar államszervezet legfontosabb szerveinek a közigazgatáshoz való viszonyát írjuk le.1.2.1. A Kormány és az államigazgatás többi (neki alárendelt) részeA Kormány és az államigazgatás neki alárendelt része alkotja együtt az államigazgatást.Maga a Kormány is az államigazgatás része, méghozzá annak csúcsszerve.Esetünkben a legfontosabb kérdés, amely megvizsgálandó: jogilag mennyiben alkot különhatalmi centrumot az államigazgatás a Kormányhoz képest? A válasz: kevéssé. Azállamigazgatás ugyanis épp arról ismerszik meg, hogy a Kormánynak alárendelt [azAlaptörvény 15. cikk (2) bekezdése szerint a Kormánya közigazgatás legfőbb szerve,törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre]. Az államigazgatásjelentős részével szemben a Kormány további, hatékony befolyásolást biztosító jogosítványavan: utasíthatja azt.Másrészről azonban nincs joga a Kormánynak arra, hogy államigazgatási ügyekben magadöntsön az államigazgatási szervek helyett, azoknak hatáskörét nem vonhatja el. Ugyancsakaz alárendelt államigazgatási szervek helyzetét erősíti a Kormánnyal szemben, hogy aKormány az államigazgatás neki alárendelt szervei által előkészített anyagokat fogadja el (pl.kormányrendelet formájában).Nem lehetséges ugyanakkor az államigazgatás alárendelt szerveit a Kormánnyal szembeniellensúlyként felfogni, mert nem képes egységes akaratot kifejteni a Kormánnyal szemben.Ennek oka, hogy szervezetileg az államigazgatás különféle szerveit csupán közös csúcsszervük(a Kormány) köti össze. A modern államfejlődés viszonylag új eredménye, hogy olyan –egyértelműen államigazgatási feladatot ellátó – szervek alakultak ki, amelyek bár azállamigazgatás részét képezik, ám függetlenek attól (autonóm államigazgatási szervek ésönálló szabályozó szervek). Az autonóm államigazgatási szervek és az önálló szabályozószervek létrehozását több körülmény indokolta. Berényi Sándor csoportosítását alapul vévekiemelhetjük, hogy bizonyos területeken az érdekeltek arra törekedtek, hogy részt vehessenekaz igazgatási tevékenységek ellátásában. Erre jó példa a hazai autonóm államigazgatási szervekközül a Közbeszerzések Tanácsa, amely mind az ajánlattevők, mind az ajánlatkérők részvételétbiztosítja a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogvédelem körében.Szintén fontos igényként jelentkezett a terület depolitizálása, azaz a végső soron politikaitestületként működő Kormány irányítási jogainak kizárása. Szintén igényként jelent meg azalkotmányos alapjogok védelme, a kvázi bíráskodó funkció ellátásához kapcsolódó, abíróságokéhoz hasonló autonómia biztosítása. Emellett a szakmai tevékenység színvonalánakemelése, valamint a gazdálkodási, eredményességi tényezők biztosítása érdekében szerveztekautonóm államigazgatási szerveket. Az önálló szabályozó szervek, miként az elnevezés ismutatja, nem csak jogalkalmazó, hatósági tevékenységet végeznek, hanem normaalkotásra isjogosultak, vagyis jogalkotási jogkörrel rendelkeznek (rendeletalkotás). Hasonlóan az autonómállamigazgatási szervekhez, az államigazgatástól - és különösen a Kormánytól - függetlenek.7

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA helyzet tehát a következő: a Kormány és az államigazgatás neki alárendelt részeösszefonódó hatalmi centrumokat jelentenek. (Meg kell azonban különböztetni a Kormányállamigazgatást irányító, valamint kormányzati politikai funkcióit.)1.2.2. Az Országgyűlés és a KormányMagyarország parlamentáris kormányformájú köztársaság. A kormányforma atörvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonyát jellemzi, abból a szempontból, hogy melyikhatalmi ág tekinthető „erősebbnek” a viszonylagos egyensúly ellenére is (pl. parlamentáris,prezidenciális). Ez azt jelenti, hogy a parlamenti többség és a Kormány összefonódik, ugyanis aparlament a tekintetben „erősebb” a Kormánynál, hogy a parlamenti többség megbuktathatja aKormányt (bizalmatlansági indítvány), azonban a Kormány nem oszlathatja fel azOrszággyűlést.A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja abszolúttöbbséggel. A minisztereket azonban már nem az Országgyűlés választja, hanem aminiszterelnök javaslatára nevezi ki a köztársasági elnök. A minisztereket tehát nem lehet azOrszággyűlésben egyenként leváltani: csak a miniszterelnök ellen lehet bizalmatlanságiindítványt benyújtani, s ennek sikere esetén az egész Kormánynak mennie kell(kancellárdemokrácia). Az Országgyűléssel szemben tehát a valódi felelősséget aminiszterelnök egy személyben viseli; kormányának tagjait (alkotmányjogilag) tetszés szerintállítja össze.A bizalmatlansági indítvány konstruktív (nem destruktív), ami annyit jelent, hogy csakakkor lehet a miniszterelnököt leváltani, ha ugyanazzal a szavazással az új miniszterelnököt ismegválasztják. Ennek az az értelme, hogy nehogy sorozatos kormányválságok alakuljanak ki(amikor csupán ügyvezető kormányok irányítják az országot).Az Országgyűlés azonban a miniszteri kinevezés megkerülhetetlen tényezőjévé vált azzal,hogy a központi államigazgatási szervekről szóló 2010. évi XLIII. törvény 40. § (2) bekezdésekimondja, hogy a miniszteri tisztségre javasolt személyt az Országgyűlésnek a miniszterfeladatköre szerinti bizottsága a kinevezését megelőzően meghallgatja. Bár a bizottságimeghallgatás eredménye nem kötelező a köztársasági elnökre nézve, azonban a meghallgatáslefolytatásának elmaradása esetén nem kerülhet sor a miniszter kinevezésére.Az Országgyűlésnek számos ellenőrzési (informálódási) joga van a Kormánnyal szemben:kérdés, azonnali kérdés, interpelláció, vizsgálóbizottság felállítása, bizottsági meghallgatás.Ezen kívül fontos még kettőjük viszonyáról megjegyezni, hogy az Országgyűlés által alkotottjogszabályok (törvények) hatályon kívül helyezhetik a Kormány által alkotott jogszabályokat(kormányrendeleteket).1.2.3. A köztársasági elnök és a KormányA köztársasági elnöknek a magyar államszervezetben elfoglalt helyét illetően megoszlanaka vélemények. Egyesek önálló, (párt)semleges hatalmi ágként fogják fel, mások a Kormánnyalés az önkormányzatokkal együtt a végrehajtó hatalomba sorolják.Az eddigi alkotmányos gyakorlat alapján az állítható, hogy a magyar államszervezetben aköztársasági elnök elkülönül a Kormánytól, de közel sem nevezhető (párt)semleges hatalmitényezőnek. S ez nem valamiféle diszfunkció (hibás működés) következménye, hanem így lettbeprogramozva a magyar Alkotmányba (ma már Alaptörvénybe), hiszen a köztársaságielnököt a pártpolitika színtere, az Országgyűlés választja, s személye minden alkalommalpolitikai alku tárgya. A közvetlen politikai szereplés természetesen tilos, de adott esetbenegyértelműen megnyilvánulhat a politikai szimpátia.

Államigazgatás1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemeiAz Alaptörvénynek azon szakasza pedig [9. cikk (1) bekezdése], mely szerint a köztársaságielnök „kifejezi a nemzet egységét”, alapvetően a köztársasági elnöki szerepfelfogásra és annakmegítélési kritériumára vonatkozó igény. Ez természetesen nem változtat azon, hogy akikazonos politikai oldalon állnak vele, azok kedvelik, a másik oldalon állók pedig valószínűlegnem.A politikai közbeszédben hasznos a köztársasági elnök semlegességére vonatkozó felfogáshangsúlyozása, ez ugyanis ezáltal elvárássá alakul, s így – még ha nem teszi is teljesensemlegessé a köztársasági elnököt – a politikai csatározásokba való bekapcsolódását nehezíti(„illetlenné teszi” azt).Azt mondhatjuk tehát, hogy: a magyar köztársasági elnökök a valóságban nem (párt)semlegesek; az Alaptörvény csak a közvetlen politizálást tiltja, hiszen a közvetettet nem is tudjamegtiltani (pl. beszédekben meghatározott értékek melletti kiállását); a politikai közbeszédben célszerű a köztársasági elnök szerepének (párt)semlegesjellegét hangsúlyozni, mert így elvárássá alakul a semlegesség, s a jövőben ezáltalnehezebb („illetlenebb”) lesz az Alaptörvényben megfogalmazott kívánalomtól eltérőszerepvállalást, közvetlen politizálást folytatni.Azt, hogy a köztársasági elnök a Kormánytól elkülönült hatalmi tényező, a következőkkelindokolhatjuk: a köztársasági elnök megbízatásának időtartama nem egyezik a Kormányéval[köztársasági elnök: 5 év; Kormány: az új Országgyűlés alakuló üléséig (4 év)]; az Alaptörvény más és más hatáskörrel ruházza fel a két szervet, s ezt egyik semvonhatja el a másiktól; az Országgyűlés más és más szavazatarányokkal illetve indokokkal töltheti be ezt apozíciót; az Országgyűlés a miniszterelnököt visszahívhatja, a köztársasági elnököt azonbannem; a köztársasági elnöki tisztséggel összeférhetetlen a kormánytagság.Az említett érvek közül a második a legfontosabb (bár önmagában nem lenne elegendő azelkülönültség indokolásához).A magyar államszervezetben a köztársasági elnök (államfő) tehát önálló, a Kormánytól (ésa Kormánynak alárendelt államigazgatási szervektől), valamint az önkormányzatoktólelkülönült hatalmi tényező. (Közigazgatást irányító funkciót azonban – ellentétben aprezidenciális és félprezidenciális rendszerektől – nem lát el.)A köztársasági elnök azonban mind a Kormánnyal, mind az önkormányzati igazgatássalkapcsolatban rendelkezik feladat- és hatáskörökkel.A köztársasági elnöknek az államigazgatással kapcsolatos legfontosabb jogosítványai akinevezési jogok (miniszterek, államtitkárok, egyes autonóm államigazgatási szervek vezetői,tábornokok, nagykövetek) és a miniszterelnök személyére az Országgyűlésnek valójavaslattétel. A Kormány legfontosabb jogosítványa a köztársasági elnökkel szemben, hogyannak aktusai (pl. egyéni kegyelem) csak miniszteri ellenjegyzéssel válnak érvényessé: ez azonjogi fikció következménye, amely szerint a köztársasági elnök nem politikus, így politikaifelelősséggel sem rendelkezik. A miniszteri ellenjegyzéssel a feladat- és hatáskörrel rendelkezőminiszter a döntésért való politikai felelősséget átvállalja a köztársasági elnöktől.9

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatás1.2.4. A köztársasági elnök és az önkormányzatokA köztársasági elnök a közigazgatás – későbbiekben kifejtendő – másik nagy alrendszere,az önkormányzati igazgatás területén is jelentős feladat- és hatáskörökkel rendelkezik. Ez afeladat- és hatáskör kétirányú, egyrészt területszervezési jellegű, amelynek keretében azérintett önkormányzatok kezdeményezésére dönt a városi cím adományozásáról, továbbá aközség alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, a város, községelnevezéséről. A másik feladatköre az önkormányzati rendszer súlyos rendellenes(alaptörvény-ellenes) működésének korrekciója körébe tartozik, ugyanis megbízza az illetékesfővárosi vagy megyei kormányhivatal vezetőjét meghatározott önkormányzati, továbbá azállamigazgatási feladatok ellátásának irányítására – az új képviselő-testület megválasztásáigterjedő időre –, ha az Országgyűlés a helyi képviselő-testületet feloszlatja (az önkormányzatokOrszággyűlés általi feloszlatását lásd alább).1.2.5. A bíróságok és a közigazgatásA közigazgatási – így az államigazgatási – határozatok bíróság előtt megtámadhatók. Azilyen perekben a határozatot hozó közigazgatási szerv az alperes, s a határozatot sérelmesnek(jogsértőnek) találó személy (vagy másik közigazgatási szerv) pedig a felperes. Ez amegtámadási lehetőség vonatkozik mind az önkormányzati, mind az államigazgatásihatározatokra. A bíróság a jogszabálysértő közigazgatási határozatot megsemmisíti vagymegváltoztatja.1.2.6. Az ügyészség és a közigazgatásAz ügyészségnek a Kormánynál alacsonyabb szintű államigazgatási szervekkel szembentörvényességi felügyeleti jogköre van. Az, hogy az önkormányzatokkal szemben van-e ilyenjogköre, vitatott; a helyi önkormányzatok feletti törvényességi felügyeletet a Kormánybiztosítja a fővárosi és megyei kormányhivatal útján [Alaptörvény 34. cikk (4) bekezdés].Ugyanakkor az ügyészségről szóló törvény szerint az ügyészség a közérdek védelmeérdekében közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki betartsa a törvényeket. Azügyész jogszabályok megsértése esetén fellép a törvényesség érdekében. Ha törvény máskéntnem rendelkezik, fellépésre akkor köteles, ha a törvénysértés megszüntetésére hivatott szerv -az Alaptörvényben, valamint törvényben és más jogszabályban vagy közjogiszervezetszabályozó eszközben meghatározott - kötelezettsége ellenére a szükséges intézkedéstnem teszi meg, vagy ha a törvénysértésből eredő jogsérelem elhárítása érdekében azonnaliügyészi intézkedésre van szükség. Ezen kívül az ügyészségi gyakorlat a törvényességifelügyelet eszközeivel az önkormányzati hatósági ügyek tekintetében is szokott élni, arrafigyelemmel, hogy az ügyész közigazgatási hatósági ügyben hozott döntésekkel szemben élhetezen intézkedési jogosítványával, a közigazgatási ügyek körébe pedig az önkormányzatihatósági ügy is beletartozik.Ezt alapozza meg az ügyészségről szóló törvény, amely szerint az ügyész ellenőrzi aközigazgatási hatóságok, valamint a bíróságon kívüli más jogalkalmazó szervek által hozottegyedi, bíróság által felül nem bírált jogerős vagy végrehajtható döntések, valamint hatóságiintézkedések törvényességét.A gyakorlatban ez a következőket jelenti:Az ügyész ügyészi fellépéssel hatósági eljárást kezdeményez és jogorvoslatot terjeszt elő.Intézkedésének megalapozása érdekében hivatalból vizsgálatot folytat, ha a tudomására jutottadat vagy más körülmény megalapozottan súlyos törvénysértésre, mulasztásra vagytörvénysértő állapotra utal. Ha a törvénysértést elkövető fél maga is képes orvosolni atörvénysértést, akkor az ügyész önkéntes teljesítésre történő felhívással él.

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA fővárosi és megyei kormányhivatal törvényességi felügyeleti (azért törvényességi, mertcélszerűséget nem vizsgál, csak jogszerűséget) jogkörében eljárva – legalább harminc naposhatáridő tűzésével – felhívja az érintett önkormányzatot a jogszabálysértés örvénysértésmegszüntetésére (törvényességi felhívás). Az érintett a felhívásban foglaltakat kötelesmegvizsgálni, és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyetnem értéséről a kormányhivatalt tájékoztatni írásban.Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a kormányhivatal az alábbiintézkedéseket teheti: kezdeményezheti a képviselő-testület összehívását, valamint - ha törvényességikérdések képviselő-testület által történő megtárgyalása a helyi önkormányzat törvényesműködésének biztosítása érdekében indokolt - összehívja a képviselő-testület ülését; kezdeményezheti a Kormánynál, hogy indítványozza az Alkotmánybíróságnál azönkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát; kezdeményezheti a törvényszéknél az önkormányzat határozatának felülvizsgálatát; kezdeményezheti a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyiönkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásánakelrendelését; javasolhatja a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, hogy kezdeményezze aKormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatását; kezdeményezheti a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatásjogszabályban meghatározott részének visszatartását vagy megvonását; pert indíthat a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségénekmegszüntetése iránt; fegyelmi eljárást kezdeményezhet a helyi önkormányzat polgármestere ellen és apolgármesternél a jegyző ellen; kezdeményezheti a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását azÁllami Számvevőszéknél; szakmai segítséget nyújt a helyi önkormányzatnak a feladat- és hatáskörébe tartozóügyben; törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki a helyi önkormányzatra az Ötv.-benmeghatározott esetekben.A törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatára a pert a helyi önkormányzat, illetve apolgármester ellen a megadott határidő lejártától számított harminc napon belül lehetmegindítani. A kereset benyújtásának a döntés végrehajtására halasztó hatálya nincs, de avégrehajtás felfüggesztését a bíróságtól lehet kérni. Ha a jogszabálysértő döntés végrehajtása aközérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna, a végrehajtás felfüggesztését – azérintett egyidejű értesítésével – kérni kell a bíróságtól.A kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogkörében vizsgálja, hogy a helyiönkormányzat: szervezete, működése, döntéshozatali eljárása és döntései (rendelete, határozata) megfelelnek-e a jogszabályoknak, valamint törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét és jogszabályon alapuló feladat ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségét teljesíti-e.Nem terjed ki a kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogköre azokra az önkormányzatihatározatokra, amelyek alapján: munkaügyi vitának, illetve közszolgálati jogviszonyból származó vitának; külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy államigazgatási eljárásnak van helye.

Államigazgatás1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemeiAz önkormányzati és az államigazgatási alrendszer viszonya azonban nem egyirányú,nemcsak az államigazgatás rendelkezik jogokkal az önkormányzati igazgatás tekintetében,hanem az önkormányzati igazgatást is megilleti a véleményezés és a javaslattétel joga azállamigazgatási szervezetrendszer tekintetében, ezért e körben szólnunk kell még afelterjesztési jogról.A képviselő-testület az önkormányzati jogokat, illetőleg a helyi önkormányzat feladat- éshatáskörét érintő bármely kérdésben – közvetlenül vagy érdekképviseleti szervezete útján – azadott kérdésben hatáskörrel rendelkező állami szerv vezetőjéhez fordulhat, és: tájékoztatást, adatot, szakmai és jogértelmezési kérdésben állásfoglalást kérhet; javaslatot tehet, intézkedés megtételét kezdeményezheti; az általa irányított szerv működésével, illetőleg az általa kibocsátott jogszabállyal, jogiirányítási eszközzel és egyéb döntésével kapcsolatban véleményt nyilváníthat,kifogással élhet, kezdeményezheti annak megváltoztatását vagy visszavonását.A megkeresett államigazgatási szerv a megkeresésre harminc napon belül köteles érdembenválaszolni. Ha a tájékoztatás, illetőleg a válaszadás vagy az intézkedés nem a megkeresettszerv hatáskörébe tartozik, az köteles a megkeresést három napon belül áttenni a hatáskörrelrendelkező szervhez, és erről a megkereső helyi önkormányzatot egyidejűleg tájékoztatni.Szintén az államigazgatást kötelezi az Ötv. a tekintetben, hogy a döntés-előkészítési ésjogalkotási tevékenysége során a Kormány és a szakminiszterek kötelesek egyeztetni azönkormányzati szövetségekkel az önkormányzatokat érintő ügyekben, valamint a megyeiönkormányzatokkal és a fővárosi önkormányzatokkal az őket érintő ügyek és jogszabályoktekintetében.1.4. Történeti és nemzetközi kitekintés1.4.1. A modern államigazgatás kialakulása. KormányformákA modern államigazgatások jellemzőinek megértéséhez szükséges történeti vizsgálatunkataz abszolutista államok kialakulásánál kezdjük. A feudális széttagoltság állapotában lévőeurópai monarchiák a XIV–XVIII. században erőteljes központosítást hajtottak végre. A helyielőkelőségek (nemesek) jogait megnyirbálva a korábbiakhoz képest jelentős mértékben erősebbállamigazgatást hoztak létre. Ennek oka a következő volt: a sorozatos és egyre kiterjedtebbeurópai háborúk állandó hadsereget igényeltek, az állandó hadsereg sok pénzbe került, tehát alakosságot erőteljesebben és rendszeresebben kellett adóztatni. Ehhez pedig több adószedőre ésadóösszeíróra volt szükség. Ekkortól keletkeznek az első rendszeres állami nyilvántartások is(adóösszeírási célból).A mai értelemben vett államigazgatás (a központnak alárendelt hierarchikus és az országegész területére kiterjedő igazgatás) az abszolutizmus idejére vezethető vissza. Ekkorkeletkezik Montesquieu említett műve is, amely az akkori kontextusban elsősorban atörvényhozás nagyobb szerephez juttatását és a király hatalmának korlátozását szorgalmazta.Ennek a hatalomkorlátozásnak a garanciáját jelentették az írott alkotmányok. Az ilyenalkotmány által korlátozott monarchiákban (alkotmányos monarchiák) az uralkodók mint avégrehajtó hatalom fejei irányították az államigazgatást, de minden intézkedésük csakminiszteri ellenjegyzéssel volt érvényes. Ennek az volt az oka, hogy az uralkodót nem lehetettfelelősségre vonni cselekedeteiért, ezért kellett valaki (a miniszter), aki vállalja a felelősséget. Akormányok, amelyek eredetileg csupán az uralkodók tanácsadó testületei voltak, fokozatosanönálló döntéshozó szervekké nőtték ki magukat.15

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásAz uralkodók lassanként kivonultak a napi politikából, s a kormány elnökévé(miniszterelnökké) a parlament többségének bizalmát élvező személyt neveztek ki(parlamentáris monarchia). A mai Európában számos ország (pl. Nagy-Britannia, Belgium,Norvégia) működik ilyen kormányformában.Több országban azonban véget vetettek a monarchiának, s köztársaságot vezettek be. Ez aztjelenti, hogy az államfő megbízatása korlátozott időre szól és nem öröklődik. Azokat aköztársaságokat, ahol a kormány a parlament bizalmától függ, parlamentáris köztársaságnaknevezzük (pl. Németország, Magyarország, Olaszország). A parlamentáris köztársaságokonbelül külön altípust jelentnek a kancellárdemokráciák, ahol a parlamenteknek kizárólag akormányfők felelősek, s a Kormány megbízatása kötődik a kormányfő megbízatásához: azaz aparlament a kormányfőn keresztül csak az egész kormánytól vonhatja meg a bizalmat. Ezenaltípus modellalkotó állama Németország. Ahol azonban a kormánynak nem kell a parlamentbizalmát élveznie, ott prezidenciális köztársaságról beszélünk (pl. az USA, az elnevezés onnanered, hogy az ilyen államokban a kormányt a nép által választott köztársasági elnök vezeti, snincs külön miniszterelnök). A kétfajta köztársaság közötti átmenetet, amikor egyszerre létezikegy jogosítványokkal felruházott („erős”) köztársasági elnök – aki nem függ a parlamentbizalmától –, s egy a parlament bizalmától (is) függő kormány(fő), félprezidenciálisrendszereknek nevezzük (pl. Franciaország, Finnország).1.4.2. A magyar államigazgatás államszervezeti helyének történeteA Magyarországgal kapcsolatos történeti visszatekintést 1867-ben kezdjük. A dualizmusidején Magyarország kormányformája parlamentáris monarchia volt. Ez – mint láttuk – aztjelenti, hogy a választásokon győztes párt(koalíció) jogosult a kormányalakításra; tehát azellenzék – esetleg az uralkodó esetleges antipátiája ellenére is – leválthatja a kormányzó pártot.Ez azonban ritka jelenség volt (az első világháborúig mindössze egyszer történt meg: az 1905-ös választások eredményeképpen – a kisebbségi Fejérváry- (darabont-)kormány bukásátkövetően – 1906-ban). Az államigazgatás gazdálkodását a számvevőszék ellenőrizte, s azállamigazgatási határozatok felülvizsgálatát a közigazgatási bíróságon lehetett kérni. A kétháború közti magyar kormányforma alkotmányos monarchiának nevezhető, a kormányfőszemélye ugyanis nem a parlamenti matematikától, hanem Horthy Miklós kormányzóbizalmától függött. Az államszervezet egyébként nem különbözött jelentősen a dualizmusétól(leszámítva persze magának a dualizmusnak a végét; s azt, hogy király helyett egy hasonlóstátusú – bár kevesebb jogosítvánnyal rendelkező – kormányzó töltötte be az államfői tisztet).A második világháború után rövid ideig (1945–1947/49) létező demokratikus magyarállamszervezet jogilag parlamentáris köztársaságnak nevezhető. Ennek kibontakozására ésbejáratódására azonban az évtizedekre berendezkedő szovjet megszállás okán nem voltlehetőség.A szocializmus idején az eddigiektől jelentősen eltérő államszervezet alakult ki, amelynekfőbb jellemzői a következők: az államigazgatást ellenőrző/felügyelő szerveket megszüntették (számvevőszék,közigazgatási bíróság); az önkormányzatiságot felszámolták, s az államigazgatásba olvasztották(tanácsrendszer); a kormánytól független, s a parlamentnek alárendelt ügyészséget hoztak létre; az államfői tisztséget egy kollektív államfői testület (Népköztársaság Elnöki Tanácsa)látta el; az Országgyűlés évente néhány napra összeülő, valódi hatalommal és ellenőrzésilehetőségekkel nem rendelkező fórummá alakult.

Államigazgatás1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemeiA szocializmus idején maga az államszervezési koncepció is gyökeresen átalakult: az akkoriállamelmélet kifejezetten tagadta a hatalommegosztást (ill. a hatalmi ágak elválasztását), s ahatalmi ágak egységének elvét vallotta. A rendszerváltozással (1989/90) a magyarkormányforma ismét parlamentáris köztársaság – méghozzá annak kancellári altípusa – lett.Fontos változások továbbá: az ombudsmani tisztség, az Állami Számvevőszék és azAlkotmánybíróság felállítása; valódi önkormányzatok létrehozása a tanácsok helyett; azegyszemélyi államfői (köztársasági elnöki) tisztség, valamint a közigazgatási bíráskodáskiszélesítése.Ismeretellenőrző kérdések:Milyen problémát okoz a parlamentarizmus a hatalommegosztás montesquieu-ielméletének alkalmazásában?Milyen körülmények indokolhatják autonóm államigazgatási szervek kialakítását?Mit jelent a bizalmatlansági indítvány és milyen formákban fordul elő?Milyen elemek alkotják a központi kormányszervek és a helyi önkormányzatokkapcsolatrendszerét?Milyen kormányzati rendszerek (kormányformák) váltották egymást Magyarországon aKiegyezést követően?17

2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatásfelépítése2.1. Hatáskör, illetékesség, joghatóság a közigazgatásbanA közigazgatási szervek működéséhez és csoportosításához nélkülözhetetlen a hatáskör, azilletékesség és a joghatóság fogalmának meghatározása.A hatáskör azt mutatja meg, hogy az adott ügyben történő eljárásra, a vonatkozó döntésmeghozatalára a különböző típusú állami szervek közül melyik jogosult. Ha egy példávalszemléltetjük a hatáskör fogalmát, akkor azt lehet kiemelni, hogy a mai magyar jogrendszerbenközigazgatási engedély birtokában lehet szociális szakosított ellátást nyújtani. A hatáskörebben az esetben azt mutatja meg, hogy mely típusú szerv jogosult ezen engedély megadására,azaz hogy ezt az engedélyt pl. a Magyar Energia Hivatal vagy a megyei kormányhivatalszervezeti egységeként működő szociális és gyámhivatal adhatja-e meg. (Ebben az esetben aválasz egyértelmű: a szociális és gyámhivatalok rendelkeznek hatáskörrel.)Az illetékesség azt mutatja meg, hogy az adott ügyben történő eljárásra az azonos típusúszervek közül pontosan melyik szerv jogosult. Az előző példát felhozva: az illetékesség alapjánarra kapunk választ, hogy ha egy szervezet Kaposváron akar szociális szakosított ellátásnakminősülő idősotthoni bentlakásos ellátást nyújtó szervezetet létrehozni, akkor melyik szociálisés gyámhivatal bírálja el a kérelmet (a Somogy Megyei Kormányhivatal Szociális ésGyámhivatala). Az illetékesség tehát az azonos feladatokat ellátó szervek között területi alaponosztja el az elintézendő ügyeket.A hatáskörhöz és az illetékességhez kapcsolódik a joghatóság kérdése, amely azt mutatjameg, hogy egy adott ügyben mely állam szervei jogosultak eljárni (azaz pl. egy nickelsdorfiingatlan ügyében mely szerv, a magyar vagy az osztrák).A köznyelvben (így a sajtóban is) összemosódik a hatáskör és az illetékesség: az „illetékesszerv” kifejezést sokszor a „hatáskörrel rendelkező szerv” helyett használják.Egy példa: ha valamely, az állampolgárokat érintő ügyben megkeresik a hatáskörrelrendelkező, azaz az ügyben eljárni jogosult minisztert, akkor a sajtóban a fenti szervet nagyongyakran „illetékes miniszterként” jelölik meg, nem pedig hatáskörrel rendelkező miniszterként.2.2. Az államigazgatási szerv fogalmaA hatáskör, illetékesség, joghatóság fogalmának áttekintése után az államigazgatássajátosságainak és fogalmának meghatározásához a közigazgatás fogalmával kellmegismerkednünk. Az állam a közigazgatás útján látja el klasszikus (köz)feladatait. Aközigazgatás olyan közhatalommal rendelkező igazgatási tevékenység-, illetveszervezetrendszer, amely a hatalommegosztás elvéből eredően önálló hatalmi ágkéntfunkcionálva biztosítja a jogállamiság követelményeinek érvényesülését. A közigazgatásrendszerén belül elkülöníthető egyrészt az államigazgatási szervek rendszere, másrészt azönkormányzati szervek rendszere.Az államigazgatási szervek a közigazgatási intézményrendszer alrendszerét alkotva azalábbi sajátosságokkal rendelkeznek: más állami szervektől elkülönült szervezettel rendelkező jogi személyek (amelyekköltségvetési szervként polgári jogi jogalanyisággal is rendelkeznek); jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörrel, valamint igazgatásijogosítványokkal rendelkeznek;19

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatás önálló döntési jogkörrel rendelkeznek; a rendszerint hivatali formában működő államigazgatási szervek élén (jelenleg testületivezetésű államigazgatási szerv a Közbeszerzési Hatóság, amely autonómállamigazgatási szerv jogállású) egyszemélyi felelős vezető áll, aki egyben a hatáskörökés igazgatási jogosítványok címzettje; az állami költségvetésben megállapított önálló költségvetéssel rendelkeznek.A közigazgatási szerv jogképessége – bármely más jogalanyhoz hasonlóan – azt jelenti,hogy jogok és kötelezettségek alanya lehet, konkrétan végrehajtó-rendelkező tevékenységetláthat el. A szerv akkor nyeri el jogképességét, amikor létrehozzák, ami egyúttal azt is jelenti,hogy jogalannyá válik. A jogképesség elemének kell tekintenünk – a megfelelő eljárásbantörtént létrehozáson túlmenően – azt a tényt is, hogy az adott szervnek jogszabály hatáskörtbiztosít, illetve illetékességi területet is megállapít.2.3. Az államigazgatási szervek rendszereAz államigazgatás szervezeti rendszerének felépítését egyidejűleg számos körülménybefolyásolja. Ilyen körülmény lehet az aktuális politikai berendezkedésen túl az államfejlődéssorán kialakult hagyományos intézmények és szervezeti megoldások köre, továbbá ilyennektekinthetőek a folyamatosan jelentkező nemzetközi behatások és kihívások is. Mindazonáltal, amagyar államigazgatás szervezeti rendszerének felépítését alapvetően három – rendkívülgyakorlatias – szempont alapján érdemes vizsgálni. Ez a három a feladat, a területi szintek ésaz egyes önálló szervek közötti kapcsolat szerinti megközelítés.2.3.1. Az államigazgatási szervek feladat szempontú osztályozásaAz államigazgatás szervezeti rendszerét – a minőségi munkamegosztást megjelenítő –feladat alapján az általános hatáskörű, illetve a különös hatáskörű (más szóval: szakigazgatási)szervekre lehet felosztani.Az általános hatáskörű szervek feladatköre kiterjedhet az adott illetékességi területenjelentkező valamennyi közigazgatási feladatra, vagyis az ilyen szerv feladatköre nincskorlátozva meghatározott szakfeladatokra. Természetesen ez nem azt jelenti, hogy az általánoshatáskörű szerv a valóságban is minden létező közigazgatási feladatot ellát: az általánoshatáskör egy lehetőség, melynek következtében a szerv bármilyen közigazgatási feladatotkaphat. A konkrétan megvalósítandó feladatokat – ahogy minden más közigazgatási szervesetében is – mindig jogszabályok jelölik ki. Az általános hatáskörű szervek létrehozásánakalapvető oka, hogy az egyébként szakfeladatok szerint tagozódó államigazgatási(közigazgatási) szervek között egy adott területen biztosítani kell a megfelelő összhangot, azegységes akarat, valamint az összes szakfeladatot átfogó stratégiai funkció érvényesülését. Azáltalános hatáskörű szerveknek a szűkebb értelemben vett államigazgatáson belül két típusátkülönböztetjük meg: a Kormányt, illetve annak területi szerveit a (fővárosi és megyei)kormányhivatalokat.Ha a teljes közigazgatást vizsgáljuk, jelezni kell, hogy általános hatáskörű szervek a helyiönkormányzatok képviselő-testületei is.A különös hatáskörű államigazgatási szervek jellegzetessége, hogy ezek meghatározottszakfeladatok ellátására jönnek létre. Az ilyen szervek létrehozásának az alapja atársadalomban ténylegesen kialakult munkamegosztás.Fajtájukat tekintve a különös hatáskörű szervek közé sorolhatók egyebek közt: a minisztériumok,20

Államigazgatás2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítése a nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek (akormányhivatalok és a központi hivatalok) és mindezeknek alárendelt területi,ritkábban települési szinten működő államigazgatási szervek, valamint az autonóm államigazgatási szervek az önálló szabályozó szervek, a rendvédelmi szervek.2.3.2. Az államigazgatási szervek területi szintek szerinti osztályozásaAz államigazgatás szervezetrendszerének területi tagolása alapján alakul ki az a földrajziterület, amelyen egy adott szerv a működését kifejtheti (ez az ún. illetékességi terület). Ebből aszempontból elsődlegesen megkülönböztethetünk központi szerveket, területi és helyiszerveket.Az államigazgatás központi szerveinek illetékessége az egész ország területére kiterjed. Eszervek közé tartoznak a kormányzati szervek, a központi államigazgatás Kormánynakalárendelt különös hatáskörű szervei továbbá az autonóm államigazgatási szervek, az önállószabályozó szervek végül a rendvédelmi szervek.A kormányzati szervek közé tartozik egyrészt maga a Kormány, másrészt ide soroljuk akormányzatot közvetlenül segítő szerveket, illetve azon központi szerveket, amelyek az egészállamigazgatás irányításában játszanak meghatározó szerepet, úgy, hogy nem részei aminisztériumi rendszernek.A Kormány miniszterelnökből és miniszterekből áll. A Kormány összetételét aminisztériumok felsorolásával külön törvény határozza meg. A Kormányt segítő szervek közétartoznak a Miniszterelnökség, a kabinetek, a kormánybizottságok, a kormánybiztosok,valamint az egyéb tanácsadó, véleményező, javaslattevő szervek.A központi államigazgatás különös hatáskörű szervei körébe soroljuk a minisztériumokatés a nem minisztériumi jogállású központi közigazgatási szerveket. A minisztériumoknak kétfő funkciója van: egyrészt vezetik az államigazgatás feladatkörükbe utalt ágát, másrésztirányítják az alárendelt szerveket. (Egyes vélemények szerint önálló szervtípusnak tekinthetőka tárca nélküli miniszterek is. Ők mindenkor a Kormány által rájuk bízott sajátos feladatokatlátják el, továbbá alárendelt szervek irányítását-felügyeletét is elláthatják. A sajátos feladatsokszor éppen csak irányítási feladatot jelent, a rendszerváltás óta, 2010-ig hagyományosanilyen volt a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok irányítását ellátó tárca nélküli miniszterszerepe.)Az autonóm államigazgatási szervek legfontosabb jellemzője, hogy nem állnak a Kormányirányítása alatt. Speciális feladatkörrel, szervezeti, működési és pénzügyi autonómiával – azaz:önállósággal – is rendelkeznek. (Tananyagunk lezárásakor négy ilyen szerv működik: aGazdasági Versenyhivatal, a Közbeszerzési Hatóság, az Egyenlő Bánásmód Hatóság, valaminta Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság.) Az ilyen típusú, a fejlettországokban egyre szaporodó ún. autonóm struktúrák jellegzetessége az, hogy közigazgatásifeladatot látnak el, de a végrehajtó hatalmi ág sajátosan elkülönült rendszerét jelentik.Nagyfokú önállóságuk célja az általuk ellátott közigazgatási feladat függetlenítése apolitikai befolyásolástól. Fő érvényesülési körük a sajtó- és médiaigazgatás, a verseny-, pénz- éstőkepiaci felügyelet, a telekommunikáció igazgatás, a közbeszerzések, a közmunkák piaca,gyakran a fogyasztóvédelem, stb.Az Alaptörvény 2012. január 1.-i hatállyal vezette be az önálló szabályozó szervintézményét [Alaptörvény 23. cikk].21

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásMaga az Alaptörvény határozza meg, hogy ezeket a végrehajtó hatalom körébe tartozóegyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására hozza létre az Országgyűlés.Az autonóm államigazgatási szervekhez képest további különbség, hogy az önállószabályozó szerv sarkalatos törvénnyel hozható létre, szemben az autonóm államigazgatásiszervvel, amely – ún. „feles” - törvénnyel. Az önálló szabályozó szerv vezetője az önállószabályozó szerv tevékenységéről az Országgyűlésnek számol be. Végül, és ez az egyikleglényegesebb különbség, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendeletalkotási, azazjogszabály-alkotási joga van. Következésképpen – a végrehajtó hatalom körében végzett -tevékenysége nem csak a jogalkalmazás, hanem a jogalkotás is. Önálló szabályozó szervek aNemzeti Média- és Hírközlési Hatóság és a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete.A rendvédelmi szerveket a 2010. évi XLIII. törvény (Ksztv.) az államigazgatási szervek köztsorolja fel. Ezek a következők: a rendőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, a hivatásoskatasztrófavédelmi szerv, és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok. A civil közigazgatáshozképest a rendvédelmi (rendészeti) közigazgatás számos eltérő elemmel rendelkezik,ugyanakkor közös sajátosságok is megragadhatók.A rendvédelmi szervek legfontosabb jellemzői a következők: az államigazgatás részének tekinthetők, általában központi, területi és helyi szerveik is vannak, irányításukat a Kormány valamelyik miniszter útján gyakorolja, vezetőiket általában az irányítási jogköröket gyakorló miniszter nevezi ki (kivéve azországos rendőrfőkapitányt és a terrorelhárítás vezetőjét, akiket a miniszterelnök), a szerv alapfeladatait sajátos közszolgálati jogviszonyban (ún. hivatásos szolgálatijogviszonyban) álló dolgozók látják el, akik alkotmányos alapjogaik korlátozásánakvállalásával, szigorú függelmi rendben, akár életük kockáztatásával végzik munkájukat, a hivatásos szolgálati jogviszonyban álló személyek egy részét egyenruha-viselési ésfegyverhasználati jog is megilleti (a polgári védelem és a tűzoltóság állományábanfegyverhasználati jog nincsen).A rendvédelmi szervek tagjainak egy része – tekintettel különleges feladat- és hatáskörükre– jogosult a polgárok alapvető jogait korlátozni (pl. a rendőrség feltartóztathatja, előállíthatja abűncselekményt elkövető személyt, bizonyos körben titkos információgyűjtést, lehallgatást,megfigyelést folytathat stb.).A területi, valamint helyi államigazgatási szervek kapcsán utalunk rá, hogy azállamigazgatásra jellemző a hierarchikus felépítés és a területi munkamegosztás. A központiszervek jellemzően irányító, ellenőrző típusú feladatokat látnak el, míg az igazgatottakhozközelebb lévő területi, helyi szervek pedig többnyire végrehajtó jellegű, operatív feladatokatlátnak el.Szemben a központi államigazgatási szervekkel, a területi és helyi szervek illetékességecsak az ország meghatározott – többnyire közigazgatásilag, olykor földrajzilag elkülönült –területi egységéhez igazodik.E körbe soroljuk a regionális, megyei, körzeti és települési szintű feladatokat ellátóállamigazgatási szerveket. 2006 előtt területi szinten a megyei-fővárosi illetékesség volt alegjellemzőbb, majd 2006 nyarától a regionális illetékesség vált meghatározóvá, azonban afővárosi és megyei kormányhivatalok létrehozásával 2011-től ismét a megyei-fővárosi működésjellemzi a területi államigazgatást.Az államigazgatási feladatok és hatáskörök gyakorlásában a dekoncentráció (régies szóval:szétpontosítás) elve érvényesül. A dekoncentrált államigazgatási szervek a központiközigazgatás végrehajtó, zömében egyedi hatósági jogalkalmazói feladatot ellátó szervei.22

Államigazgatás2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítéseEgy konkrét példát vizsgálva: az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatközponti szerve az Országos Tisztifőorvosi Hivatal, amelynek vezetője – több egyéb feladatamellett – szakmai irányítást gyakorol a fővárosi és megyei (azaz: területi szintű)kormányhivatalok szervezeti egységeként működő megyei népegészségügyi szakigazgatásiszervek felett (ez utóbbiak szervezetébe tartoznak a kistérségi (azaz: helyi szintű) intézetek). Ahatósági jogalkalmazó feladatok (pl. engedélyek kiadása, hatósági ellenőrzések lefolytatásastb.) jelentős számát a helyi szervek látják el.A területi szervek jelentős része 2011. január 1.-től szervezetileg átalakult. A korábban isintegráltan, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok ágazati szakigazgatási szerveikéntműködő szociális és gyámhivatalok, valamint az állami főépítész és az építésfelügyelet mellétovábbi 15 korábban önálló – többségében regionális – dekoncentrált szervet integráltak afővárosi, megyei kormányhivatalokba. Így az önállóan működő területi szervek számajelentősen lecsökkent. A fővárosi, megyei kormányhivatalokon kívül a területi szervek közétartoznak többek között még: regionális szinten: a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal regionális igazgatóságai, a Központi Statisztikai Hivatal regionális igazgatóságai, a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal regionális igazgatóságai, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal regionális adó főigazgatóságai, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal regionális vám- és pénzügyőri főigazgatóságai. megyei szinten: a Budapesti és Megyei Rendőr-főkapitányságok, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal megyei (fővárosi) adóigazgatóságai, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal megyei (fővárosi) vám- és pénzügyőriigazgatóságai. körzeti (más szóval: területközi) szinten: a Magyar Bányászati és Földtani Hivatal bányakapitányságai, a Nemzeti Park Igazgatóságok, a Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőségek, a Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóságok.A helyi szervek közé sorolhatók egyebek közt:a Munkaügyi Központok Kirendeltségei,az ÁNTSZ kistérségi intézetei,a Rendőrkapitányságok,a Körzeti Földhivatalok.2.3.3. Az államigazgatási szervek egymás közötti kapcsolata alapján történőosztályozásaAz államigazgatási szervek közötti kapcsolatok közül a leglényegesebbek az irányítási,felügyeleti és ellenőrzési kapcsolatok. Ezek szerint vannak irányító, felügyeleti munkát végző(pl. a Kormány, a minisztériumok) és irányított, végrehajtó típusú feladatot ellátó szervek (pl. aterületi államigazgatási szervek).23

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatás2.4. Az államigazgatási szerv működését meghatározó elvek:hatáskör-telepítés, kiadmányozás, szolgálati út, az irányításra,felügyeletre, ellenőrzésre vonatkozó szabályok rövidáttekintéseAz államigazgatási szervek – elsősorban az egyszemélyi vezetésű, hivatali jellegűállamigazgatási szervek – működésének megértéséhez szükség van a szervezet felépítésétmeghatározó legfontosabb elvek, a hatáskör-telepítés, a kiadmányozás, a szolgálati út,valamint az irányítás, felügyelet fogalmának a rövid ismertetésére. A következőkben ezttekintjük át.2.4.1. A hatáskör átruházása és a kiadmányozásA hatáskör átruházásáról akkor beszélünk, ha egy közigazgatási szerv a hatáskörét –jogszabály felhatalmazása alapján – más szervre, vagy más személyre ruházza át. A hatáskörtátruházásának egy külön vizsgált esete az, amikor egy közigazgatási szerv a hatóságihatáskörét ruházza át más szervre vagy személyre.A kiadmányozási jog a közigazgatási döntéseknek, intézkedéseknek, mint okiratoknak ahatáskört gyakorló személy (jellemzően a szerv vezetője) nevében és megbízásából történőkiadásának jogát jelenti.A hatósági hatáskör átruházásának és a kiadmányozásnak a fogalmát a jogszabályok különnem határozzák meg, azonban azokat részletesen értelmezi a Legfelsőbb Bíróság 1/2003.közigazgatási-polgári jogegységi határozata.Ehhez kapcsolódóan ki kell emelni, hogy a Ket. vonatkozó szabályaira is figyelemmel ahatósági hatáskör gyakorlásának átruházása (delegálása) esetén a hatáskört átruházó szervnekaz egyedi ügyre vonatkozó utasítási joga megszűnik, legfeljebb csak a felügyeleti szerv jogaitgyakorolhatja a Ket. rendelkezéseinek megfelelően. A hatáskörök védelmének elvérefigyelemmel ugyanis a hatáskör gyakorlásának valódi tartalmát és a jogorvoslathoz való jogotkizárná az, ha a hatáskört átruházó szerv továbbra is utasítási joggal rendelkezne.Az 1/2003. KPJE kimondja továbbá, hogy közigazgatási szerv a hatáskörét csakjogszabályban ruházhatja át. Ez a rendelkezés összhangban áll a Ket. hatáskör-telepítésiszabályaival is. Ugyanis a Ket. rögzíti, hogy önkormányzati hatósági ügyben a képviselőtestületa döntési jogkört csak a jogszabály önkormányzati rendeletben ruházhatja át apolgármesterre, a képviselő-testület bizottságára, valamint a részönkormányzat testületére.Azaz még az önkormányzati igazgatás körében sem engedhető meg az, hogy a testület nemjogszabályban – azaz például egy normatív határozatban ruházza át döntési jogosítványait.Az államigazgatási szervek tekintetében ki kell emelni, hogy az Alaptörvény, továbbá aközponti államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárokfelelősségéről szóló 2010. évi XLIII. törvény (Ksztv. rendelkezéseiből következőenállamigazgatási szervre hatáskört jellemzően kormányrendelet telepíthet.Miniszteri rendeletben ugyanis nem határozható meg egy szerv feladat-és hatásköre, mertaz a Kormány hatásköre. A Ksztv. vonatkozó rendelkezései alapján törvény csak az önállószabályozó szervek, az autonóm államigazgatási szervek és a kormányhivatalok esetébenhatározza meg az államigazgatási szerv feladat- és hatáskörét.24

Államigazgatás2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítéseEzen szabállyal összefüggésben 2007. január 1.-je óta a központi hivatalok, valamint aterületi államigazgatási szervek hatáskör-telepítése körében kialakult egy olyan gyakorlat,amely szerint törvényben határozzák meg a közigazgatásnak az adott tárgykörben gyakoroltfeladat- és hatásköreit, de, ha az eljáró szerv központi hivatal, vagy a Kormány, aminisztérium és a központi hivatal területi államigazgatási szerve, akkor az eljáró hatóságot ésannak hatáskörét külön kormányrendelet határozza meg. Így például a fogyasztóvédelemkörében az államigazgatás hatósági feladatait főbb vonalaiban a fogyasztóvédelemről szóló1997. évi CLV. törvény, valamint a kapcsolódó egyéb törvények rendezik, de az általánosfogyasztóvédelmi hatóság kijelöléséről, valamint részletes feladat- és hatásköreiről egy különkormányrendelet, a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóságról szóló 225/2007 (VIII. 31.) Korm.rendelet rendelkezik.A kiadmányozási jogot ezzel szemben belső szabályzatban határozzák meg. Az 1/2003.KPJE szerint kiadmányozási jog gyakorlása esetén a határozaton fel kell tüntetni azt, hogy akiadmányozó (aláíró) a hatáskörrel feljogosított személy nevében, az ő megbízásából jár el. Ez aszabályzat jellemzően az adott szerv szervezeti és működési szabályzata, esetleg annak önállókiadmányozási szabályzata.A hivatkozott bírósági jogegységi határozat szerint nincs akadálya annak, hogy a szervvezetője belső szabályzatban kiadmányozási joggal valamely más alsóbb szintű vezetőt bízzonmeg. A hatáskörrel rendelkező vezető megbízásából gyakorolt kiadmányozási jog azonbannem érinti a vezető hatáskörét és személyes felelősségét, ezért a kijelölt kiadmányozónak ahatározat aláírásakor utalni kell arra, hogy ezt a jogát a hatáskörrel rendelkező személynevében és megbízása alapján gyakorolja. Arra figyelemmel, hogy a kiadmányozás nem érintia vezető felelősségét, a kiadmányozás esetén a kiadmányozási jogot átruházó személy azügyet magához vonhatja, valamint az üggyel kapcsolatban egyedi utasításokat fogalmazhatmeg. Így például ha a települési önkormányzat jegyzője átruházta a hatáskörébe tartozószociális pénzbeli ellátási ügyekben a kiadmányozás jogát a polgármesteri hivatal szociálisügyintézőjére, akkor az adott ügy tekintetében utasításadási joggal továbbra is rendelkezik.A kiadmányozási joggal kapcsolatban egyes szervek és ágazatok esetében külön jogszabályirendelkezésekkel találkozhatunk. Így a Ksztv. rögzíti, hogy a központi államigazgatási szervszervezeti és működési szabályzata a szerv vezetőjének hatáskörébe tartozó egyes ügyekben akiadmányozási jogot a szervvel állami vezetői szolgálati jogviszonyban vagy állami vezetőkéntbetöltött jogviszonyban, illetve vezetői megbízatással rendelkező közszolgálati jogviszonybanálló személyre ruházhatja, aki a döntés meghozatala során a szerv vezetője nevében jár el[Ksztv. 5. § (3) bek.]. Az építésügyi igazgatás esetében a 343/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet kötibizonyos esetekben a kiadmányozási jog gyakorlásának lehetőségét megfelelő iskolaivégzettséghez köti. A kiadmányozási jog és a hatáskör-telepítés közötti különbségeket az alábbitáblázat szemlélteti:SzempontKiadmányozás(Hatósági) hatáskörátruházásMilyen szabályban állapítható Belső szabályzatban.Csak jogszabályban.meg?Ki felelős a döntésért? A szerv vezetője. Az, akire a hatáskört átruházták.A szerv vezetője rendelkezik-eutasítási joggal?Igen, mivel a szerv vezetőjefelelős a döntésért.Nem, mivel nem a szerv vezetőjea hatáskör címzettje.2.4.2. A szolgálati út és a szignálásA szolgálati út azt jelenti, hogy egy adott ügy elintézése érdekében a hierarchikusirányítású államigazgatási szerv mely szintjein kell tevékenységet kifejteni, melyek azok avezetők és kormánytisztviselők, akiknek tudniuk kell az ügyről, annak állásáról és az azokrólaz intézkedésekről, amelyeket annak érdekében már megtettek.25

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA szolgálati úthoz szorosan kapcsolódik a szignálás intézménye, amely nem más, mint azügyek döntés-előkészítésre vagy intézkedésre történő kijelölése. A szolgálati út és a szignálásfogalmát a jogszabályok nem határozzák meg, azonban egyes törvények azzal kapcsolatbanelőírásokat fogalmaznak meg. Így például az Alaptörvény is egyfajta szolgálati utat jelöl meg aminiszterek kinevezése esetén, amikor rögzíti, hogy a minisztereket a miniszterelnökjavaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. Szintén szolgálati útra vonatkozó szabálynaktekinthetjük például a Ksztv. azon rendelkezését, amely kimondja, hogy a kormányhivatalSZMSZ-ét a kormányhivatal vezetőjének javaslatára az azt felügyelő miniszter adja ki akormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter (a közigazgatási és igazságügyiminiszter) egyetértésével [Ksztv. 71. § (1) bek.]. A szolgálati út szabályait jellemzően az adottszerv belső szabályzata, leggyakrabban a szervezeti és működési szabályzata határozza meg.A szolgálati út alapján határozható meg a szignálás rendje. Így az államigazgatásbanáltalános jellegű szabály, hogy a feladatot a vezető jellemzően az eggyel alatta levőhierarchikus szinten működő személyre szignálja, aki azt esetenként – a belső szabályzat eltérőrendelkezése hiányában – továbbszignálhatja. A szignálási sor vége jellemzően az érdemiügyintéző.Ugyanez a helyzet az elkészített irat kiadmányozásával is, csak ott az irat mozgásánakiránya ellentétes: az érdemi ügyintéző a közvetlen felettesének adja át az iratot, aki utána aztegy szinttel feljebbre küldheti. A sor vége ebben az esetben a kiadmányozásra jogosultszemély.Egy példával megvilágítva: az állampolgári jogok országgyűlési biztosa egy vizsgálatijelentése kapcsán kéri a nemzeti erőforrás miniszterének intézkedését. A NEFMI SZMSZ-eszerint ebben az esetben a miniszter kiadmányozza a választ, amelyet a szakfőosztállyalegyeztetve a Jogi Főosztály készít elő. Ebben az esetben a miniszter az iratot első körben azállamtitkárra szignálja, aki azt továbbszignálja a koordinációs helyettes államtitkárra, aki azttovábbírja a Jogi Főosztály vezetőjéhez, aki végül kijelöl egy érdemi ügyintézőt. Az aktátmegkapja tájékoztatásul az érintett szakfőosztályt irányító helyettes államtitkár is, aki azttovábbszignálja a szakmai főosztályvezetőre, aki kijelöl szintén egy érdemi ügyintézőt. Ha akét érdemi ügyintéző előkészítette a választ, akkor azt átnézi a Jogi Főosztály vezetője, majd akoordinációs helyettes államtitkár és az államtitkár, mielőtt a miniszter kiadmányozná. Aszignálás rendje és a szolgálati út a magasabb hierarchikus szinten levő részéről„átugorható”: a vezető kivételesen, sürgős esetben rendelkezhet úgy, hogy egy vagy többhierarchikus szintet átugorva jelöli ki az ügy előkészítéséért felelős személyt. Azaz: az előzőpéldából kiindulva sürgős esetben a miniszter akár az érdemi, beosztott ügyintézőt isbehívhatja a feladat elvégzésére, azonban az ügyintéző az ügyirattal – ellenkező vezetőiutasítás hiányában – nem kerülheti meg közvetlen vezetőit.2.4.3. Az irányításról, a felügyeletről és az ellenőrzésről – rövidenAz irányítás, felügyelet és az ellenőrzés a közigazgatási jogi dogmatika egyik legnehezebbés leginkább vitatott kérdése. Jelen körben azonban – figyelemmel az általános tantárgykeretében szerzett ismeretekre – röviden áttekintjük annak legfőbb jellemzőit.Ezen fogalmak értelmezése tekintetében a közigazgatás-tudományban rendkívül sokfélenézet fogalmazódott meg, ezek lényege - nem tudományos igényességgel, hanem az érthetőségkedvéért összefoglalva – a következő. A vezetés mindig egy adott szerven belüli utasításadásistb. jogosultságokat jelent, míg az irányítás két szerv közötti utasításadási, személyi,szervezeti döntési, döntés-felülvizsgálati, ellenőrzési jogokat foglal magában. A felügyeletszűkebb, mint az irányítás, de szintén két szerv közötti viszonyt határoz meg: ebben azesetben a felügyelő szerv a felügyelttel szemben bizonyos személyi ügyekben való döntési,továbbá döntés-felülvizsgálati jogokkal rendelkezik.26

Államigazgatás2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítéseAz ellenőrzés jelenti a leglazább kapcsolatot: e körben az ellenőrző szerv csak vizsgálódhatés az intézkedésekre javaslatot tehet, de a döntések felülvizsgálatára nem jogosult. (Azellenőrzés két szerv közötti viszony is lehet, de lehet – a vezetés részelemeként, pl. a belsőellenőrzés esetében –szerven belüli vezetési eszköz is.) A központi államigazgatási szervektekintetében az irányítási és felügyeleti jogviszonyokat törvényi szinten határozza meg aKsztv. az alábbiak szerint. Eszerint ahol jogszabály államigazgatási szerv irányítását említi,azon törvény eltérő rendelkezése hiányában a következő hatáskörök együttesét kell érteni: az államigazgatási szerv alapítása, átalakítása (ideértve a más szervvel való egyesítését,szétválasztását és alapító okiratának módosítását is), valamint a szerv megszüntetése, az államigazgatási szerv vezetésére kinevezés, vezetői megbízás adása, azállamigazgatási szerv vezetőjének felmentése, a vezetői megbízás visszavonása, és – hatörvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – az államigazgatási szervvezetőjével kapcsolatos egyéb munkáltatói jogok gyakorlása, az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonyságiés pénzügyi ellenőrzése, az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása, az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljáráslefolytatására való utasítás, jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv döntéseinek előzetesvagy utólagos jóváhagyása, egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására, jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés, az államigazgatási szerv kezelésében lévő közérdekű adatok és közérdekből nyilvánosadatok, valamint törvényben meghatározott személyes adatok kezelése.Ha törvény kivételt nem tesz, az irányítási hatáskör gyakorlója az irányított államigazgatásiszerv hatáskörét nem vonhatja el és döntését nem változtathatja meg. A Ksztv. meghatározzaa korlátozott irányítási jogokat jelentő szakmai irányítás fogalmát is, amely alapján törvényvagy kormányrendelet a központi hivatal irányításáról rendelkezhet úgy, hogy ügyekmeghatározott csoportjaival összefüggésben – a hatékonysági és a pénzügyi ellenőrzéskivételével – az alábbi hatásköröket valamely, a szervezeti irányító szervtől különböző másközponti államigazgatási szerv vezetője gyakorolja: az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonyságiés pénzügyi ellenőrzése, az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljáráslefolytatására való utasítás, jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv döntéseinek előzetesvagy utólagos jóváhagyása, egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására, jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés.A Ksztv. szerint az állami vezető, kormánybiztos, miniszterelnöki biztos, miniszteri biztosvagy államigazgatási szerv szervezeti egysége vezetője tevékenységének irányítása alatttörvény eltérő rendelkezése hiányában a következő hatáskörök együttesét kell érteni: egyedi utasítás kiadása egyedi feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására, a vezető tevékenységének ellenőrzése, jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés.27

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásAz államigazgatási szerv felügyelete alatt törvény eltérő rendelkezése hiányában akövetkező feladat- és hatásköröket kell érteni: az államigazgatási szerv vezetésére kinevezés, vezetői megbízás adása, azállamigazgatási szerv vezetőjének felmentése, a vezetői megbízás visszavonása, és – hatörvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – az államigazgatási szervvezetőjével kapcsolatos egyéb munkáltatói jogok gyakorlása, az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonyságiés pénzügyi ellenőrzése, az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása, kizárólag ezekkel összefüggésben jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés és azállamigazgatási szerv kezelésében lévő közérdekű adatok és közérdekből nyilvánosadatok, valamint törvényben meghatározott személyes adatok kezelése.2.5. Az államigazgatás személyzete, az államigazgatási szervekfelépítése, az államigazgatási szervek szervezeti rendjére ésműködésére vonatkozó szabályok2.5.1. Az államigazgatás személyzeteA közigazgatási szerveknél alkalmazottak kiválasztására alapvetően két módszer alakult kiaz idők folyamán.Az egyik, eredeti formájában már sehol sem érvényesülő módszer a zsákmányrendszer,melyben a közhivatalokat a választásokon győztes pártot támogatók között osztották szét.Persze ez nem feltétlen jelentette azt, hogy a végzett közhivatali tevékenységhez szükségesszakmai végzettséggel vagy képzettséggel nem kellett rendelkezni. A zsákmányrendszerben azazonos szakmai feltételekkel bírók közül azonban a pártpreferenciák döntötték (döntik) el azt,hogy kit alkalmaznak.A másik rendszer a karrier típusú közszolgálat, ahol az élethivatásszerűen végzettköztisztviselői tevékenységeknél a kiválasztási szempontok csak a szakmai érdemekenalapulhatnak. Ezt jogszabályban előírt szakmai feltételek, az ezeket konkretizáló pályázatokbiztosítják.Ma már mindenütt a karrier rendszerű közszolgálat érvényesül a fejlett országokban(legalábbis a jogi szabályozás oldaláról), azonban a zsákmányrendszer minden esetbenérvényesül az államigazgatás legfontosabb pozícióiban, a kormányzati igazgatás vezetőtisztségeinél: azaz a minisztériumok vezetőinek – a miniszternek és annak politikaihelyettesének megbízatása a mindenkori kormány megbízatásához kapcsolódik.Magyarországon 2006-ban a zsákmányrendszer által érintett kormányzati vezetők körekiszélesedett: a miniszter szakmai helyettesi tisztségét jelentő közigazgatási államtitkáritisztséget, valamint a közigazgatási államtitkár helyettesítéséért és meghatározott, szélesebbügycsoport minisztériumon belüli viteléért felelős helyettes államtitkári posztot megszüntették.A közigazgatási államtitkár feladatait alapvetően a miniszterre, részben az államtitkárra ésa szakállamtitkárokra ruházták. A helyettes államtitkári tisztséget a szakállamtitkári váltottafel, amely megbízatás azonban – ellentétben a közigazgatási és a helyettes államtitkárival –nem határozatlan, hanem határozott időre, egy kormányzati ciklusra szólt.A Ksztv. a közigazgatási államtitkári és a helyettes államtitkári tisztég ismételtbevezetésével a minisztériumok vezetésében a szakmai elemet kívánta erősíteni. E két szakmaivezető megbízása határozatlan időre szól és szakirányú felsőfokú végzettséghez kötött.28

Államigazgatás2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítéseUgyanakkor a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény akormánytisztviselők indoklás nélküli, egységesen két hónapos felmentési idővel történőfelmentésével az államigazgatás egészében egyfajta nyitottabb foglalkoztatási rendszertalakított ki.A következetesen felépített szakmai érdemeken alapuló karrier rendszerű közszolgálatokegyik jellemzője az, hogy a köztisztviselők nem egy konkrét közigazgatási szervvel, hanem azadott állam közszolgálati testületével állnak jogviszonyban.A köztisztviselőt pályázat alapján végzettségének és képzettségének megfelelőközszolgálati kategóriába (ezek a tevékenységi funkciókat jelentik) valamint testületbe (ezekpedig a szakmai ágazatot jelentik) veszik fel és sorolják be.Az adott közigazgatási szervnél betöltött munkakör lététől vagy nem lététől független aköztisztviselő közszolgálati jogviszonya. Ha megszűnik a munkaköre az adott közigazgatásiszervnél, akkor egy másiknál kell őt besorolási kategóriájának és testületének megfelelőmunkakörben alkalmazni. Egy ilyen rendszer központi tervezést, szervezést és irányítástigényel és azt, hogy – legalábbis jogilag – a munkáltatói jogokat a Kormány vagy a kormányfőgyakorolhassa minden köztisztviselővel szemben. E jogkör persze decentralizálásra kerül, éscsak a vezetői kinevezések maradnak központi szinten, de a jogi lehetőségek alkotmányosanfennállnak.Ennek a rendszernek az alternatívája az állás rendszerű közszolgálat, ahol a munkáltatómindig egy adott közigazgatási szerv.Az egyes közigazgatási álláshelyeket tipizálják, és jogszabályban megállapítják azokbetöltésének általános feltételeit, majd a munkaköri leírások formájában konkretizáljákközigazgatási szervenként. Ebben a rendszerben az alkalmazás az egyes közigazgatási szervekszintjén történik, a munkakör megszüntetése esetén nincs áthelyezés, vagy csak igen limitált,általában közös megegyezés alapján lehet áthelyezni más közigazgatási szervhez a feleslegessévált köztisztviselőt. Egy ilyen rendszerben a közszolgálat létszáma csak globálisan tervezhető,a humán erőforrás kezelése pedig az egyes közigazgatási szervek szintjére vagy legalábbis egyegyköltségvetési fejezet szintjére decentralizált.A fejlett országokban eredeti formájában és kizárólagosan már egyik megoldást semalkalmazzák, hanem azok valamilyen ötvözetét. Ennek oka főként az, hogy az önkormányzatiközigazgatási szerveknél – önállóságuk miatt – eleve nem alkalmazható a következetes és egyközpontból irányított közszolgálat.Az államigazgatáson belül pedig a decentralizációhoz fűződő célszerűségi és rugalmasságiokok miatt változott a rendszer. Attól függően, hogy a konkrét országok konkrét rendszerébena két megoldás közül melyik dominál, úgy alakul a közszolgálat felsőszintű irányítása is.Az Európai Unió országaiban azok a megoldások vannak többségben, amelyekben –legalábbis a Kormány hatókörébe tartozó államigazgatásban – jogilag megmaradt központikormányzati szinten az operatív igazgatási eszközök köre. Ennek megfelelően a közszolgálatfelsőszintű irányítása a Kormány, mint testület, vagy a miniszterelnök hatáskörébe tartozik.Az országok egy másik körében a központi irányítás csak a jogi és költségvetési keretekközponti meghatározására és legfeljebb a főtisztviselői kar kezelésére terjed ki, minden másjogkör a közigazgatási szervek szintjére tartozik. Egy ilyen rendszerben a közszolgálatfelsőszintű irányítása egy tárca feladata (rendszerint a belügyminiszteré). Ez a másik megoldása közszolgálat felsőszintű irányítására.Magyarország 1992 óta inkább ezt az utóbbi megoldást alkalmazza, ennek megfelelően aközszolgálat felsőszintű irányítása hosszú ideig a Miniszterelnöki Hivatalhoz tartozott, jelenlega közigazgatási és igazságügyi miniszterhez tartozik.29

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA köztisztviselők jogállásáról szóló törvénynek a 2001. évi XXXVI. törvénnyel történőmódosítása egy kis elmozdulást jelentett a központosítás irányába, mivel:30 bevezette az ágazatközi célokat szolgáló és a miniszterelnök által kinevezett, valamintmozgatott kiemelt főtisztviselői és központi tiszti kart (31/A-31/E. §), amelyet 2007-benmegszüntettek; bevezette a központi létszámgazdálkodást az államigazgatásban (99. §); e feladatok ellátását a Miniszterelnöki Hivatal biztosította.A 2002–2006-os évek közt tovább folytatódott a közszolgálat reformjának előkészítése.Ennek célja a közszféra egészére kiterjedő egységes szabályozás kialakítása volt. A munkálatok– bár több törvénytervezet is készült – végül is nem vezettek eredményre.A közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvények módosításáról szóló 2006.évi LXXII. törvény módosította a közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szólótörvényeket és így a Ktv.-t is. A módosítás csökkentette a foglalkoztatottsági garanciákat,szigorította a felmentés esetén igénybe vehető illetmény, illetve végkielégítés feltételeit.A Ktv. fenti és 2007-es módosítása bevezette a központi államigazgatásban ateljesítményértékelésen alapuló, normatív jutalmazási rendszert, valamint a korábbialapvizsgát több lépcsőben felváltotta a közigazgatási versenyvizsga. A fenti reformokkalpárhuzamosan – szintén több lépcsőben, csak szűk kivételekkel – valamennyi köztisztviselőijogviszony létesítését (kinevezést) pályázati eljárásnak kellett megelőznie. Mindezek mellett aminisztériumi főosztályvezetők, a kormányhivatalok, központi hivatalok, valamint a területiállamigazgatási szervek vezetői többségének korábban határozatlan idejű vezetői megbízatásáthatéves, határozott idejű megbízássá alakította át.Mindezek eredményeként elkezdődött a klasszikus zárt, karrier rendszerű közszolgálatmunkajogi irányba történő átalakítása. A fenti folyamat mérföldköveként nevezhető meg – amár korábban említett – a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény,amely azzal, hogy az államigazgatásban dolgozó közszolgák tekintetében lehetővé tette azindokolás nélküli, egységesen, a közszolgálatban töltött időre tekintet nélkül kéthavi felmentésiidővel történő felmentését, rendszerszerű változást jelentett. Az átalakítás következő állomásaugyanezen jogintézménynek a köztisztviselőkre (vagyis az önkormányzati közigazgatásbandolgozók) történő kiterjesztése lett 2011. január 1.-től. A fenti változásokhoz kapcsolódóanmegszüntették a versenyvizsgát, a közszolgálati álláshelyek pályázati úton történőbetöltésének kötelezettségét, és a vezetők hatéves, határozott időtartamú megbízását.Az indokolás nélküli felmondás lehetősége miatt az Alkotmánybíróság megsemmisítette akormánytisztviselők jogállásáról szóló törvény ide vonatkozó rendelkezéseit [8/2011. (II. 18.)AB határozat], később ugyanezt tette a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény ugyanezentárgykört rendező szabályaival.Erre, valamint arra a tényre tekintettel, hogy az Alaptörvény 17. cikk (5) bekezdése előírja,hogy a kormánytisztviselők jogállását törvényben kell szabályozni, egy átmeneti megoldástkövetően, az Országgyűlés 2011. december 19.-én elfogadta a közszolgálati tisztviselőkjogállásáról szóló 2011. évi. CXCIX. törvényt, amely újraszabályozta az államigazgatás – és azönkormányzati közigazgatás - személyi állományának jogállását. Az új szabályozás alapján aközszolgálati tisztviselők, vagyis mind az államigazgatásban dolgozó kormánytisztviselők,mind az önkormányzati köztisztviselők tekintetében a zárt rendszerre jellemző elemeket istartalmazó nyitott közszolgálati rendszerről beszélhetünk.2.5.2. Az államigazgatási szervek felépítéseAz államigazgatási szervek felépítésének főbb szabályait az általános tantárgy anyagában,valamint a 2.4. fejezet csoportosításán keresztül részletesen bemutattuk. E körben – ismétlendő

Államigazgatás2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítéseaz ott áttekintetteket – kiemelhetjük, hogy az államigazgatási szervek felépítését alapvetőenmeghatározza a vezetési szerkezetük. Eszerint megkülönböztethetünk egyszemélyi vezetésű éstestületi vezetésű szerveket.Az államigazgatási szervek döntően egyszemélyi vezetésű szervek, amelyektevékenységének egészéért a szerv vezetője felelős: a jogszabályok alapján a szerv valamennyihatáskörét a szerv vezetőjéhez telepítették. Ilyen egyszemélyi vezetésű szerv például egyminisztérium, ahol jogszabályi feladat- és hatáskörökkel főszabály szerint kizárólag a miniszterrendelkezik.A testületi vezetésű államigazgatási szervek tekintetében a vezetési jogosítványokkal nemegy személy, hanem egy több személyből álló testület rendelkezik. Testületi vezetésű szerv aKormány, valamint a központi államigazgatási szervek közül például a Közbeszerzési Hivatal.Ezen nagy létszámú szervek rendszerint hivatali formában működnek, amelynekbemutatására már sor került az általános tantárgy keretében. A hivatali szervezetre ahierarchikus vezetési viszonyok jellemzőek, amelyek - a szervezet könnyebb működtetéseérdekében - többszintű rendszert alkotnak. Főszabály szerint a magyar közigazgatási jog azállamigazgatási szervek tekintetében a vezetői szint alatt két hierarchikus szintet különböztetmeg: a főosztályokat és azokon belül az osztályokat. Egyes államigazgatási szervek (például aminisztériumok) esetében – a szervezeti egységek számára és szakmai tagolódására tekintetteltovábbi hierarchikus szinteket alakítottak ki (például a főosztályvezetői szint feletti helyettesállamtitkári szint).A hivatali formához kapcsolódóan azonban szólnunk kell arról, hogy a különbözőszervezeti egységek csoportosíthatóak a tevékenységük jellege szerint.Így minden államigazgatási szerv „magját” a szakmai szervezeti egységek jelentik, amelyeka fő tevékenységi körbe tartozó feladatok ellátásáért felelősek. Ezek mellett a szakmaitevékenység pénzügyi, személyzeti, jogi (magánjogi és esetleg kodifikációs jellegű) támogatásaérdekében funkcionális szervezeti egységek működnek.2.5.3. A közigazgatási szervek szervezeti és működési rendje: a működésirendet kialakító szabályzatokAz államigazgatási szervek szervezeti és működési rendjének szabályozása többszintűrendszerben jelenik meg.A szabályozás első szintjét a szervezet feladataira, valamint feladat- és hatáskörérevonatkozó jogszabályi (kisebb részben törvényi, meghatározó jelleggel kormányrendeleti)szintű szabályozás jelenti. A közigazgatási szakzsargonban a szervezetek jogállásáról, feladatéshatásköreiről szóló jogszabályokat statútumnak nevezik.A jellemzően kormányrendeleti szintű statútumok mellett, azokat kiegészítve – ám újhatásköröket nem telepítve – jelennek meg a miniszteri rendeletek, amelyek általában eljárási, skisebb részben anyagi jogi jellegű részletszabályokat határoznak meg.A jogszabályi szint alatti szinten helyezkedik el a szerv működésének belső szabályozása. Abelső szabályzatok első szintjét az egész szervre kiterjedő szabályzati rend jelenti. E körbetartozik a szervezet működését alapvető jelleggel meghatározó szervezeti és működésiszabályzat (SZMSZ).A szervezeti és működési szabályzat tartalmát egészében nem határozzák meg ajogszabályok, azonban az egyes törvények és kormányrendeletek egyes kötelező elemeketfelsorolnak, így például az SZMSZ-ben kell rendelkezni: a foglalkoztatható közigazgatási főtanácsadók, tanácsadó számáról;31

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatás a közigazgatási szerv (belső) ellenőrzésével kapcsolatos legfontosabb kérdésekről; egyes államigazgatási szervek tekintetében a külön törvények által megállapítotttovábbi kötelező elemekről, így a minisztériumok és a kormányhivataloklétszámkeretéről.A fenti keretek között az SZMSZ-ek legfontosabb tartalmi elemei a következők: a szervezet legfontosabb azonosító adatai (elnevezés, cím, nyilvántartási számok stb.),valamint költségvetési jogállása; a szerv vezetői, feladat- és hatáskörük; általános személyzeti kérdések; a szerv szervezeti egységeinek jogállása, feladataik; a szerv működésére vonatkozó legfontosabb szabályok: szolgálati út, szignálás rendje,általában a legfontosabb kiadmányozási szabályok; a szerv költségvetési kötelezettségvállalási rendjének alapvető szabályai; jogszabályban előírt kötelező tartalmi elemek (pl. a belső ellenőrzés rendje).A szervezeti és működési szabályzatot a Ksztv. szerint a szerv vezetője készíti el, s azirányító/felügyeleti szerv vezetője hagyja jóvá. A központi államigazgatási szervektekintetében a szervezeti és működési szabályzat a közjogi szervezetszabályozó eszköznekminősülő miniszteri utasítás: a minisztériumi SZMSZ-eket a miniszter adja ki normatívutasításban a közigazgatási és igazságügyi miniszter egyetértésével, a kormányhivatalokSZMSZ-eit a felügyelő miniszter adja ki normatív utasításban a kormányhivatal vezetőjénekjavaslatára, a közigazgatási és igazságügyi miniszter egyetértésével, míg a központi hivatalokSZMSZ-eit a miniszter adja ki normatív utasításban.A szervezeti és működési szabályzatok, mint az államigazgatási szerv működésénekáltalános, legfontosabb szabályzata mellett külön szabályzatok is alkothatóak. Ezek egyesszervek esetében beépülnek az SZMSZ-be, míg másutt attól függetlenek. Egyes különszabályzatok megalkotása törvényekből levezethető, így ilyen szabályzat például a szervközszolgálati szabályzata vagy kötelezettségvállalási, gazdálkodási, számviteli szabályzata.Sok szerv esetében a kiadmányozás részletes rendelkezéseit nem az SZMSZ, hanem egy aztkiegészítő önálló kiadmányozási szabályzat tartalmazza. Szintén ilyen, külön jogszabálybanmeghatározott norma például a tűzvédelmi, munkavédelmi stb. szabályzat. Szintén különjogszabályok írják elő, hogy az iratkezelés kérdéseit önálló szabályzatban rendezzék. Ehhezkapcsolódóan gyakran az SZMSZ-en kívül általános ügykezelési rendelkezéseket állapítanakmeg.A szerv működését meghatározó szabályzatok harmadik szintjét az egyes szervezetiegységek működésére vonatkozó rendelkezések, azaz a szervezeti egységek úgynevezettügyrendjei jelentik. Az ügyrendek az államigazgatási szerv egyes szervezeti egységeinek más,az egész szervre kiterjedő hatályú szabályzatban nem rendezett kérdéseit tartalmazzák (pl.hogy az egyes érdemi ügyintézőknek miként alakul a helyettesítési rendje a főosztályon belül).A bürokratikus, hivatali működésre figyelemmel e többszintű szabályzati rendszer –megfelelő kidolgozottság esetén – a szervezet teljes működési rendjét megfelelően rendezi.Jelen alfejezetben láthattuk, hogy az államigazgatási szervek személyzete, felépítése,működési rendje a szakszerű, kiszámítható, pontos és jogszerű munkavégzés és döntéshozatalfeltételeinek biztosítása érdekében pontosan szabályozott. A következőkben azt vizsgáljuk,hogy e feltételek mellett milyen döntéseket hozhatnak a közigazgatási szervek.32

2.6. Az államigazgatás felelősségi rendszereÁllamigazgatás2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítéseAz államigazgatási szervek és kormány-, valamint köztisztviselőik nem csupán önállófeladat- és hatáskörrel, hanem ahhoz kapcsolódóan önálló jogi felelősséggel is rendelkeznek.(Természetesen a felelősség nem különíthető el „államigazgatási” és „önkormányzati”felelősségre, jelen pontban leírtak a közigazgatásban általában is igazak, így a közszolgálatvalamennyi területén érvényesülnek.)A jogi felelősség általánosságban – minden jogág területén – az általánosan kötelezőmagatartási szabályokat tartalmazó jogszabályban foglalt előírások megsértése, vagy nemteljesítése esetén kilátásba helyezett jogkövetkezmények érvényesítése.A jogi felelősség elemei a következők: a jogszabályban kilátásba helyezett szankció (hátrány) – pl. fegyelmi büntetés, bírságstb.; a felelősségre vonás objektív feltétele (a jogban általában az objektív feltételt a jogsértés,legsúlyosabb esetében a társadalomra veszélyesség kategóriájában határozzák meg); a felelősségre vonhatóság szubjektív feltétele (felróhatóság vagy vétkesség).Lényeges, hogy a jogszabályban kilátásba helyezett szankciót megfelelően kimunkálteljárási rend keretében érvényesítsék. Jogi értelemben vett felelősségről csak a fenti feltételekegyüttes megvalósulása esetén beszélhetünk.Meg kell azonban jegyezni, hogy a jogi felelősséget előíró szabályok értelmezése korántsemmindig könnyű, figyelemmel arra, hogy a felelősség elemeit általában nem egyetlen szabályból(§-ból, bekezdésből) olvashatjuk ki, hanem a felelősség megállapításához és a szankcióérvényesítéséhez nemritkán adott jogszabály különböző részein található szabályokösszevétésével juthatunk csak el. (Így pl. a Büntető Törvénykönyv ún. általános részetartalmazza, hogy mi tekinthető bűncselekménynek, itt található a társadalomra veszélyességés a szándékosság vagy gondatlanság meghatározása; a konkrét elkövetési magatartás és azahhoz rendelt büntetési tételkeret – pl. 5 évtől 15 évig terjedő szabadságvesztés – viszont máraz ún. különös részben található.)Az államigazgatáson belül a következő jogi felelősségi formák léteznek:1. alkotmányjogi felelősség: az alkotmányjogi felelősség a politikai felelősség egyikváltozata, amelynek célja, hogy a végrehajtó hatalom csúcsán álló személyek azáltalánostól legalább részben eltérő anyagi, illetve eljárási szabályok szerint legyenekfelelősségre vonhatóak hivatalos ténykedésükért. Az Alaptörvény 21. cikke tartalmazilyen szabályokat a Kormány vonatkozásában (ún. bizalmatlansági indítvány);2. a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény szerinti felelősség (fegyelmi felelősség éskártérítési felelősség): a kormányzati szolgálati és a közszolgálati jogviszonyból eredőkötelmek vétkes megszegése esetén alkalmazott fegyelmi felelősség körében – fegyelmieljárás lefolytatását követően – büntetések szabhatóak ki. A polgári jogi felelősségkörébe tartozó, de a közszolgálatra specializált kártérítési felelősség körében a főszabályaz, hogy szándékos károkozás esetén a teljes kárt köteles megtéríteni a köztisztviselő,míg gondatlan károkozás estén ennek mértéke legfeljebb négy havi illetménye lehet;3. Munka Törvénykönyve szerinti munkajogi felelősség;4. polgári jogi felelősség (pl. a Polgári Törvénykönyv szerinti közigazgatási jogkörbenokozott kárért való felelősség, amikor a köz- vagy kormánytisztviselő e jogviszonyávalösszefüggésben okoz kárt harmadik személynek);5. büntetőjogi felelősség: ezen belül is elsősorban az ún. hivatali bűncselekményekért valófelelősség.33

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatás2.7. Döntés az államigazgatásban2.7.1. Az államigazgatási döntés fogalmaA közigazgatás, s ennek része, az államigazgatás – működése lényegét tekintve –folyamatos döntéshozatal. Az államigazgatási döntés alapvetően két megközelítésbentárgyalható.Az egyik inkább igazgatástudományi, szervezéselméleti megközelítés, amennyiben adöntést az igazgatás folyamatának egyik konkrét, jól elkülöníthető szakaszaként jeleníti meg acélkitűző, információgyűjtési, feldolgozási, tervezési, döntési, végrehajtó, koordinatív, valamintellenőrzési tevékenységek állandó és ismétlődő körforgásában (ezt hívják ún. igazgatásiciklusnak).A másik megközelítés inkább jogtudományi jellegű, amennyiben a döntések jog általiformalizáltságát, „előre beprogramozottságát” helyezi előtérbe, illetve az egyes döntéseket iscsak a jogérvényesülés folyamatában elfoglalt helyük és szerepük alapján vizsgálja.Az államigazgatási döntés – tartalmi megközelítésben – olyan társadalmi aktus, amelybenaz államigazgatási szervek a közhatalom eszközeivel (akár kényszerítő eszközökalkalmazásával) érvényesítik a közérdeket az államigazgatási szerv(ezet) előtt álló társadalmicélkitűzések realizálásának (megvalósításának) a folyamatában. Ez – leegyszerűsítve – aztjelenti, hogy az államigazgatási szerv minden közhatalmi tartalommal rendelkezőakaratnyilvánítását döntésnek kell tekintenünk, függetlenül attól, hogy a konkrét esetbenhatósági jogviszony, irányítási viszony stb. alakult-e ki a jogviszony alanyai között. (Jelezzük,hogy jelen pontban leírtak a teljes közigazgatásban értelmezhetők, hiszen valamennyiközigazgatási szerv döntéseire vonatkoznak.)2.7.2. Mérlegelési jogkörAz államigazgatási jogi szabályozás alapvető követelménye, hogy biztosítsa ajogszerűséget, a jog rendeltetésének, céljának megfelelő optimális döntés meghozatalát. A jogiszabályozás a legtöbb esetben ún. kategorikus jogi normában definiált tényállást jelenít meg,azaz az abban foglaltak bekövetkezte esetén csupán egyféle döntés születhet. Ilyenkor csupánazt kell vizsgálni, hogy megvalósul-e a tényállás vagy sem.A normák egy jelentős részénél azonban – a jogalkotó által szintén előre meghatározott –ugyanazon tényállás mellett többféle döntésre is mód nyílik, sőt ezen döntési lehetőségekmindegyike jogszerűnek tekinthető. Az ilyen döntést nevezzük mérlegelési jogkörben hozottdöntésnek.Lényeges, hogy a mérlegelési jogkörben kibocsátott aktusok szintén jogilag kötöttaktusoknak minősülnek, mert az aktus jogszabályon alapul; a jogszabály pontosanmeghatározza a döntés célját, kereteit és tartalmát.A jogalkotó többféle módon is utalhat a mérlegelés lehetőségére; így egyrészt kifejezettenmegjelölheti a döntési alternatívákat, másrészt olyan általános jogi fogalmakat is alkalmazhat,amelyek eleve utalnak erre a lehetőségre (közveszély, közbiztonság, közérdek stb.).A mérlegelés tárgya többféle is lehet: pl. megadja-e a hatóság az engedélyt, vagy ne;alkalmazzon-e joghátrányt, vagy ne; ha joghátrányt alkalmaz, milyen mértékűt stb. Amérlegelés szempontjai igen sokrétűek, az adott tényállás elemeinek gondos áttekintésévelhozható csak meg a megfelelő döntés.34

Államigazgatás2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítéseA hatósági jogalkalmazásban a mérlegelés szinte mindennapos tevékenység, ezért az ezen aterületen dolgozó köz- vagy kormánytisztviselőtől elvárt, hogy ne csak „ösztönből”,rutinszerűen végezze el ilyen irányú feladatát, hanem valóban alaposan tárja fel a tényállásminden, jogilag releváns (azaz figyelembe veendő) elemét.Ez már csak azért is kötelezettsége és érdeke, mert a mérlegelés jogszerűségét a jogorvoslatieljárások során is mindenkor vizsgálni kell, hiszen ez éppen úgy a felülbírálat tárgya lehet,mint a döntés más szempontú jogszerűsége.A mérlegelési jogkör alkalmazásának egyik tipikus példája az államigazgatásban: abírságok alkalmazása. Ez irányadó mind anyagi (pl. környezetvédelmi, természetvédelmi,vízügyi, munkavédelmi stb. jellegű), mind eljárási bírságok esetében.Példaként tekintsünk át egy elméleti esetet!A Ket. a következőképp fogalmaz:„61. § (1) Az e törvényben meghatározott esetekben a kötelezettség felróható módon történőmegszegése esetén eljárási bírság kiszabásának van helye.(2) Az eljárási bírság legkisebb összege esetenként ötezer forint, legmagasabb összege […]természetes személy esetén ötszázezer forint, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkezőszervezet esetén pedig egymillió forint.(3) Az eljárási bírság egy eljárásban, ugyanazon kötelezettség ismételt megszegése vagy máskötelezettségszegés esetén ismételten is kiszabható.(4) Az eljárási bírság kiszabásánál a hatóság figyelembe veszi:a) a jogellenes magatartás súlyát és a felróhatóság mértékét,b) az érintett vagyoni helyzetét és jövedelmi viszonyait, továbbác) az eljárási bírságnak ugyanabban az eljárásban történő ismételt kiszabása esetén az előzőbírságolások számát és mértékét.”Az ügyintéző azzal szembesül, hogy az egyik ügyfél ismételten ittasan jelenik meg ameghallgatáson, így megint nem tud érdemi nyilatkozatot tenni, ezáltal feleslegessé válik azellenérdekű ügyfél jelenléte is. Az ügyintéző rögtön mérlegelési helyzetbe kerül, első döntése:alkalmazzon-e az eljárást akadályozó ügyféllel szemben bírságot vagy sem? („…bírságkiszabásának van helye.”)A válaszunk jelen esetben vélhetőleg igenlő lesz, mert ettől kellő visszatartó erő várható(természetesen már csak a következő esetre nézve). A második mérlegelési kör márösszetettebb: milyen szempontokat kell figyelembe venni a bírság kiszabása során? A Ket.konkrét támpontokat ad a 61. § (4) bekezdése alapján.Természetesen a konkrét összeg megállapítására egzakt kiszámítási mód nincsen – helyesenjárunk el, ha határokat, „sávokat” próbálunk meg meghatározni a bírságkiszabás menetében,pl. így: a jogellenes magatartás (ittas állapotban megjelenés) általánosságban nézve kevéssésúlyos, de felesleges időveszteséget okozott az ügyintézőnek és az ellenérdekűügyfélnek – ez felfelé tolja a kiszabandó bírság összegét; a felróhatóság nem vitatható, hiszen az ügyfél saját hibájából került ittas állapotba – ezis emeli az összeget; az ügyfél csekély vagyonnal, jövedelemmel pedig egyáltalán nem rendelkezik, ezjelentősen „lenyomja” az összeget (tekintettel arra is, hogy a be nem fizetett bírságmajdani végrehajthatóságát sem árt szem előtt tartani);35

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatás a korábban egyszer már előfordult ugyanilyen esetben már alkalmaztunk egy 10 ezerforintos bírságot, így az ismétlődés miatt vélhetőleg nagyobb visszatartó erő várhatóegy magasabb összegtől, tehát ez is felfelé „húz”.(Zárójelben jegyezzük meg, hogy nem helyes az olyan gyakorlat, mely a szerv elsődlegesbevételi forrásának tekinti a pénzbeli szankciók alkalmazását, ez ugyanis – bár mérlegelésiszempont lehet, de – az adott tényállással nincsen összefüggésben.)A fentiek alapján tehát az ügyintéző 10 és 50 ezer forintos bírságösszegek közti értéketkíván alkalmazni, figyelemmel a befizetés vagy a majdani végrehajtás realitására. Mivel több a„súlyosító” körülmény, a saját maga által meghatározott felső határ közelébe „húz”, és végül is40 ezer forintos bírságot szab ki.Helyes, ha a bírságoló végzésben a gondolati folyamat – a külvilág számára egyébként nemérzékelhető – legfontosabb elemeit megjelenítjük, éspedig két okból: meggyőző erővel bírhat a jogsértő személy számára, és visszatarthatja továbbijogsértésektől, esetleges fellebbezés esetén a felügyeleti szerv értékelni tudja az általunk alkalmazottszempontok jog- és tényszerűségét.2.7.3. A diszkrecionális döntésA mérlegelési jogkörben hozott döntésektől meg kell különböztetnünk az államigazgatásszabad belátáson, ún. „diszkréción” alapuló cselekvését. Ez a mérlegelési jogkört meghaladószabadságot jelent a döntéshozó számára, s csak rendkívül szűk körben van lehetőség ennekalkalmazására.A diszkrecionális jogkörben kibocsátott aktusok minden esetben olyan törvényi(alkotmányi) felhatalmazás alapján születhetnek meg, amelyek egyes rendkívüli(veszély)helyzetekben (pl.: rendkívüli állapot) teremtik meg a lehetőséget arra, hogy azállamigazgatási szerv szabad belátása alapján döntsön arról, hogy a köz érdekében eljár vagysem, és hogy milyen tartalmú döntést hozzon.(A polgári közigazgatás fejlődésének folyamatában a rendőrállam közigazgatásában adiszkrecionális jogkör széles körben érvényesült, míg a jogállami közigazgatásban ez kivételesintézmény, mert a közigazgatási szervek jogszabályban meghatározott feladat- éshatáskörükben az ott meghatározott módon járhatnak el és dönthetnek.)Szűk körben előfordulnak diszkrecionális döntések akkor is, ha egyébként rendkívülijogrendről nem beszélhetünk. A magyar állampolgárságról szóló törvény értelmében pl. nemszerezhet magyar állampolgárságot az, akinek honosítása a Magyarország köz- ésnemzetbiztonságát sérti.Ezt a megfogalmazást szokták „gumiklauzulának”, határozatlan jogfogalomnak is nevezni:a jogszabály nem határozza meg értelmezési tartományát, az állam lényegében bármilyen okfelmerülését ebbe a körbe vonhatja, és szabadon dönt arról, hogy milyen tényeknek milyenjelentőséget tulajdonít. Az állampolgársági eljárásban eljáró hatóság részéről elegendő –törvényi felhatalmazás alapján – csak erre az egy szabályra hivatkozni. Természetesen ennek aszabad mérlegelési lehetőségnek megvan az érthető indoka: az állami önvédelem, melynyilvánvalóan akadályozni igyekszik, hogy pl. egy nemzetközi körökben közismert fegyver- éskábítószercsempész bűnszervezet vezetője állampolgárságot szerezzen.36

2.7.4. A méltányossági jogkörben hozott döntésÁllamigazgatás2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítéseA fentieken túlmenően lehetőség van méltányossági jogkörben hozott döntésekre is.Ilyenkor az államigazgatási szerv a jogszabályban foglaltaktól eltérően (annak ellenében), a féljavára eltekint egyes feltételek érvényesítésétől.Ennek oka minden esetben az, hogy a jogszabálynak megfelelő egyedi aktus (azaz ahatósági döntés) ellentétbe kerülne a jogi norma valóságos rendeltetésével és társadalmicéljával, azaz a jogszabály céljával ellentétes eredményre vezetne. Garanciális szabály, hogy azadott jogszabálynak a méltányosság gyakorlását egy kifejezett felhatalmazás beiktatásávallehetővé kell tennie a döntéshozó számára (ez biztosítja a jogszerűség érvényesülését). Fontosfelhívni a figyelmet: jogszabály engedélye nélkül alkalmazott méltányosság jogellenes döntésteredményez (akkor is, ha a méltányosság alkalmazása nélkül létrejön az a helyzet, amelynekelkerülésére éppen a méltányosság szolgálna).A méltányosság gyakorlásának jogszerűségéhez jelentős mértékben hozzájárul, hogyszámos esetben nem az ügyben egyébként hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság„gyakorolja a méltányosságot”, hanem egy magasabb szintű államigazgatási szerv. (Améltányossági döntések lényegében két döntést tartalmaznak, egyet az általános szabályokalkalmazásával: pl. az adó megállapítása, és egy másikat, mely ettől eltér, pl. az egyébkéntfizetendő adó részben vagy egészben történő elengedése).Méltányossági döntés körében többféle eredmény keletkezhet: jog engedélyezése amegkövetelt feltételek teljesítése nélkül vagy csak részleges teljesítésével; kötelezettségmérséklése vagy elengedése stb.Szemben a mérlegelési jogkörben hozott döntésekkel, a méltányosság alkalmazása sohasemkötelező, és sosem eredményezhet a fél számára kedvezőtlen (súlyosabb) döntést.Vizsgáljuk meg a fentebb leírtakat néhány jogszabályi példán keresztül!A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény 7. § (4) bekezdése szerint:„Az idegenrendészetért és menekültügyért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) amenekültkénti elismerés feltételei fennállásának hiányában kivételes méltányosságból menekültkéntismerheti el azt a külföldit, akinek az elismerését humanitárius ok indokolja, feltéve, hogy a külföldimenekültkénti elismerését kizáró ok nem áll fenn.”.A konzuli védelemről szóló 2001. évi XLVI. törvény 5. § (5) bekezdése szerint:„A miniszter különös méltánylást érdemlő esetekben kérelemre a konzuli kölcsön visszafizetése alólrészben vagy egészben mentesítést adhat. A miniszter határozata a közigazgatási ügyekben eljáróbíróság előtt kizárólag semmisségére hivatkozva támadható meg.”.A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 66. § (1) bekezdéseszerint:„Különös méltánylást érdemlő körülmények fennállása esetén a Nyugdíjbiztosítási Alap kezeléséértfelelős nyugdíjbiztosítási szerv, a nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv vezetőjea) az öregségi nyugdíjkorhatárt elérő személy, a megváltozott munkaképességű özvegy és az árvarészére kivételes nyugellátást állapíthat meg,b) az a) pontban meghatározott személyek, a rehabilitációs járadékban részesülő személy, illetőleg a47. § (2) bekezdésének c) pontja szerinti feltétellel rendelkező özvegy részére kivételes nyugellátásemelést,illetőleg a 6. § szerinti nyugellátásban részesülő személyek részére egyszeri segélytengedélyezhet.”.37

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA nyugdíjas bányászok szénjárandóságának pénzbeli megváltásáról szóló 145/1992. (XI. 4.)Korm. rendelet 8. § (2) bekezdése szerint:38„A társadalombiztosítási (nyugdíjfolyósítási) szerv méltányosságból a jogalap nélkül felvett pénzbeliszénjárandóság visszakövetelésétől eltekinthet.”.2.7.5. A közigazgatás cselekményeiAz államigazgatási aktus fogalma, elhatárolása a tényleges cselekményektől és más jogiaktusoktól.A jogügyletek, aktusok jogi relevanciával (azaz jelentőséggel) bíró cselekmények, ajogalanyok akarati nyilatkozatai, amelyeknek a célja jogi következmények kiváltása. Ajogügyletek, az aktusok a jog realizálását (az írott jogi szabályok gyakorlati megvalósítását)jelentik, mert a jogszabály(ok) alapján meghatározott jogkövetkezményeket idéznek elő, azazáltaluk jogi viszonyok keletkeznek, szűnnek meg és módosulnak. Az államigazgatási aktusoklényegi ismérveiket tekintve megegyeznek például a polgári jogi ügyletekkel. (Jelezzük, hogyaz aktusok a közigazgatás minden területén megjelennek, így jelen pont szabályaialkalmazhatók az önkormányzatok által végzett cselekményekre is.)A jogügyleteket meg kell különböztetnünk a jogszabálytól. A jogszabályok általánosmagatartási szabályok, amelyeknek a realizálását jelentik az egyedi aktusok.Az egyedi, individuális aktusokat meg kell különböztetnünk a jogi tényektől is. Az egyediaktusok a jogi tények közé tartoznak, a jogi tények ugyanakkor lényegesen tágabb fogalomkörtfognak át.A jogszabályok ugyan főszabályként az egyedi aktusokat, jogügyleteket minősítik jogiténynek, ám emellett egyéb emberi magatartásokat is ilyenként minősíthetünk, mind ajogszerű, mind pedig a jogellenes magatartások köréből. Ezeken túlmenően jogszabályeseményeket, objektív körülményeket is jogi ténynek nyilváníthat. Ilyen objektív körülménylehet az időmúlás, az elbirtoklás, az ember életkora, neme, a születés vagy a halál ténye stb. (Ezutóbbiak tehát jogi ténynek igen, de aktusnak nem minősülnek.)Az államigazgatási aktus fogalmát a jogtudomány kettős értelemben használja. Egyrésztállamigazgatási aktusnak tekinti az államigazgatás ún. szabályozó (normatív) aktusait,másrészt ide sorolja az államigazgatás egyedi (individuális) aktusait. Az államigazgatás ún.szabályozó aktusai az államigazgatás által alkotott jogszabályokat (és a közjogiszervezetszabályozó eszközöket), jogi normákat jelentik. Az államigazgatási aktus szűkebbértelemben csak az államigazgatás egyedi aktusait foglalja magában. Ez az államigazgatásiaktus az államigazgatás alanyának egyedi ügyben közfeladatok ellátása érdelében kibocsátott,rendszerint egyoldalú akaratnyilatkozata, amelynek a célja jogi hatás elérése.Az államigazgatási aktusokat el kell határolni az államigazgatási aktusnak nem minősülőún. tényleges cselekményektől, valamint az államigazgatás olyan aktusaitól, amelyek nem aszűkebb értelemben vett államigazgatási aktusok, hanem polgári jogi, munkajogi stb.jogügyletek (pl. amikor egy közigazgatási szerv bútort vásárol, vagy munkavállalót vesz fel azéjszakai ügyeleti szolgálat ellátására), vagy éppen egy büntetőeljárásban történő részvételteredményeznek (pl. az ügyfél bántalmazza az ügyintézőt, s ezért az ügyfél ellen testi sértésmiatt feljelentést tesznek).Az államigazgatási hatóságok a hatósági feladatok ellátása érdekében igen sokrétűszervező- és igazgatási munkát végeznek. E tevékenységüket azonban nem csak azállamigazgatási aktusok révén végzik, hanem jogi következmények nélküli ún. ténylegescselekményeken (cselekvéseken) keresztül is. E tényleges cselekvéseket általában aközigazgatási jog szabályozza, tehát e cselekvések is csak a jogi normáknak alávetvevalósulhatnak meg.

A nevezett cselekményeket 4 nagy csoportba sorolhatjuk:1. Igazgatási cselekményekÁllamigazgatás2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítéseIde tartoznak az aktusok előkészítésére szolgáló cselekmények, a döntések tervezeteinekelőkészítése, a döntéseket megelőző tervezés, a döntési alternatívák kimunkálása, adöntésekhez szükséges információk összegyűjtése, elemzése, a tanácskozások, értekezletekmegszervezése, lebonyolítása stb. E tényleges igazgatási cselekményeknek meghatározószerepe van az igazgatás hatékonyságában és minőségében. Lényeges, hogy mindezenmagatartásokat, cselekményeket a jog – általában – csupán keretjelleggel szabályozza.2. Nyilvántartási és regisztratív cselekményekEzek egyben igazgatási cselekményeknek is tekinthetők, amennyiben céljuk az információkelemzése, gyűjtése, tárolása. A nyilvántartási cselekményeket a jog aktusnak is minősítheti,amennyiben a nyilvántartásba történő bejegyzésről, törlésről, módosításról jogszabályrendelkezik. Ez az irányadó a közhitelű nyilvántartásokra, az adatigazolásra, a hatóságibizonyítványok kiadására. A nyilvántartásba való bejegyzés lehet konstitutív, jogviszonytkeletkeztető, vagy éppen azt megszüntető hatályú.3. ReálcselekményekA reálcselekményekre jellemző, hogy noha közvetlen jogi hatásuk, következményük nincs,mégis szorosan kapcsolódnak a jogi aktusokhoz. Ilyen lehet pl. az aktusok kibocsátása körébenaz ügyfél kioktatása a jogaira, illetve kötelezettségeire. (Figyeljük meg, hogy ezencselekmények elmaradása viszont vezethet jogi következményekhez, pl. jogszerűtlen döntésteredményezhet, illetve a mulasztó köz- vagy kormánytisztviselő fegyelmi felelősségét ismegalapozhatja.) Szintén ide sorolható az irányító tevékenység körében az irányítottszervezetek tájékoztatása, illetve az azoknak nyújtott tanácsadás. A reálcselekmények közésorolhatjuk az aktusok végrehajtásához kapcsolódó ún. foganatosító aktusokat is (pl. a Ket.szerinti hatósági ellenőrzés vagy közigazgatási végrehajtás körében). Fontos megemlíteni, hogyaz eljárásjogban ezek a cselekmények pontosan szabályozottak, s így az esetleges jogsérelmekjogi úton történő orvoslására is lehetőség van.4. Materiális cselekményekVégül léteznek az ún. materiális cselekmények, melyeknek leglényegesebb ismérve, hogyminden esetben valamilyen reálfolyamat – közvetlen – megvalósítását jelentik. Aközigazgatási szervek, mint szervezetek működéséhez szükség van közvetlen gazdálkodótevékenységre, anyagok beszerzésére, elosztására a szervezeten belül. Ide tartozik az épületekkarbantartása, a fűtés, világítás megoldása, könyvtár, étkező fenntartása a dolgozók számárastb. Ezen tevékenységek célja – összefoglalóan – a szervezet működési feltételeinek biztosítása.2.7.5.1. Az államigazgatási aktusok fajtáiAz államigazgatási aktusok osztályozása során két lényeges ismérvet kell figyelembevennünk. Elsősorban azt, hogy az államigazgatási szerv mint jogalany milyen funkció körében,milyen jogalap alapján bocsátja ki az államigazgatási aktusokat. A másik fontos körülmény alényeges – az államigazgatási aktusokat jellemző – jogi sajátosságok köre. E két szempontfigyelembevételével négy alapvető fajtáját különböztethetjük meg az államigazgatásiaktusoknak.Hatósági jogalkalmazó aktusokAz államigazgatás hatósági aktusainak négy fajtáját különböztethetjük meg: a hatósági döntéseket, amelyeket az államigazgatás hatósági jogalkalmazótevékenysége során bocsát ki (pl. határozatok és végzések); a szakhatósági hozzájárulást;39

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatás a hatósági intézkedést (mely igen sajátos, mert kötelezettség azonnali teljesítéséreirányul, általában szóbeli utasításként jelenik meg, pl. amikor a rendőr vagy a tűzoltó aveszélyhelyzet elhárítása érdekében felszólítja a gépjárművezetőt, hogy hagyja el aterületet); az államigazgatási hatóság eljárást kezdeményező aktusait.Közintézeti aktusokE körbe azok a közigazgatási aktusok tartoznak, amelyeket a közintézetek bocsátanak kiakkor, amikor a szolgáltatásaikat igénybe vevők felvétele, elbocsátása ügyében döntenek,illetve a létrejött közszolgáltatási, közigazgatási jogviszony alapján határoznak a szolgáltatástigénybe vevő jogairól és kötelezettségeiről. Ide tartozik pl. döntés a szociális otthonba vagy afelsőoktatási intézménybe való felvétel tárgyában.Az államigazgatási szervezeti rendszer működéséhez tartozó államigazgatási aktusokAz államigazgatás szervezeti rendszerén belül érvényesülnek a hierarchikus irányításiaktusok.Az irányítás, felügyelet és ellenőrzés fogalmáról több elmélet is kialakult. A többségivélemény alapján a három fogalom közül az irányítás a legtágabb kategória, a felügyelet ehhezképest az irányítás része, az ellenőrzés pedig az irányítás és a felügyelet egyik eszköze. Ezentúlmenőleg azonban az irányítás és felügyelet többféle szempont szerint is osztályozható ésdefiniálható.Az irányítás szociológiai megközelítésből olyan szervezetek közti hatalmi viszonyt jelent,melyben az irányító az irányított viszonyaira meghatározó befolyást gyakorol. Az irányítottviszonyai két fő csoportra oszthatók: szervezeti és szakmai viszonyokra.Az irányítás eszközei lehetnek jogi és nem jogi eszközök.Az irányítás jogi eszközei: a szabályozási jog, ezen belül a jogszabályalkotás vagy a közjogi szervezetszabályozóeszközök alkalmazása; a konkrét utasítási jog; a konkrét ügyekben való döntés joga; az aktus-felülvizsgálati jog; az ellenőrzés.A felügyelet az irányítás része, de míg az irányításnak vannak nem jogi eszközei is, addig afelügyelet jogi kategóriát jelent.A felügyeletet lehet osztályozni jogalanyai szerint (pl. önkormányzatok állami felügyelete,szervezetek tevékenységi felügyelete, hatósági felügyelet stb.).Tárgya szerint a felügyelet lehet pl. pénzügyi, szakfelügyeleti stb., jogalapja szerint pedigjogszerűségi vagy célszerűségi.A felügyelet lehet hierarchikus vagy hierarchián kívüli.A közigazgatás ellenőrzési rendszerén belül a közigazgatás külső ellenőrzését valósítja megaz Országgyűlés, az országgyűlési bizottságok, az ÁSZ, valamint az országgyűlési biztos, abíróság, valamint az ügyészség.A közigazgatáson belüli ellenőrzést valósít meg a Kormány valamennyi közigazgatási szervfelett, a felsőbb szinten elhelyezkedő államigazgatási szervek az alárendelt szervek felett, azönkormányzati testület a saját szervei felett, valamint a polgármester és a jegyző a hivataliszervezet felé.40

Közigazgatási (államigazgatási) szerződésekÁllamigazgatás2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítéseA szerződés sajátos, kétoldalú aktus. A szerződés egyik, vagy mindkét alanyaközigazgatási szerv; továbbá e szerződés a magánjogi szerződésektől alapvetően abbankülönbözik, hogy a közigazgatási (államigazgatási) szervnek bizonyos előjogai vannak, azaznem érvényesül – maradéktalanul – a felek egyenjogúsága (pl. a közigazgatási szerv rendkívülifelmondási lehetőségei, a szerződés tartalmának módosítására vonatkozó előjogok).A közigazgatási szerződések jellemzői: egyik vagy mindkét szerződő fél közigazgatási szerv, nem egyoldalú aktusok, jogszabály rögzíti a szerződés tartalmát, formáját, a szerződéskötési eljárást, aszerződésre jogosult feladat és hatáskörét, a szerződő közigazgatási szervnek speciális előjogai és felelőssége van, jogszabályban rögzített feladatokra köthető.Magyarországi főbb alkalmazási területei: pl. az önkormányzati társulási szerződések, azOrszágos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP) finanszírozási szerződései, a közoktatásimegállapodások, a közbeszerzések, a koncesszió stb.A közigazgatási szerződéseket a Ket. (76-77. §) is intézményesítette, hatósági szerződéselnevezéssel.Ismeretellenőrző kérdések: Mi a különbség a hatáskör és az illetékesség között? Mi a különbség a hatáskör-átruházás és a kiadmányozás között? Határolja el a kormánytisztviselőket a köztisztviselőktől! Milyen jogi felelősségi formák fordulnak elő az államigazgatásban? Határolja el a mérlegelés, a méltányosság és a diszkréció fogalmakat!41

3. Az államigazgatás felépítéseA közigazgatási feladatokat alapvetően két nagy közigazgatási intézménytípus látja el, azegyik a Kormány által irányított felülről lefelé, területi szintre szerveződő, hierarchikusanfelépülő államigazgatás, a másik pedig a helyben (települési és területi szinten) szervezett ésválasztott testületek által irányított, de egymással mellérendeltségben álló helyiönkormányzatok csoportja.A két közigazgatási intézménytípus közti kapcsolatot a jogalkotás, a finanszírozás,valamint a kormány által az önkormányzatok felett gyakorolt törvényességi felügyelet teremtimeg. Az államigazgatási szervek főleg hatósági jogalkalmazó tevékenységet látnak el, míg azönkormányzatok a helyi közszolgáltatások biztosításában rendelkeznek feladat- éshatáskörökkel, de jogalkotói jogkörük is van.Ezen túlmenően – célszerűségi okokból – a helyi önkormányzati szervezet ellát a központikormányzat által rábízott államigazgatási feladatokat is.Az államigazgatási és az önkormányzati közigazgatási szerveken felül – a jogalkotáskivételével – közigazgatási feladatot elláthatnak nem közigazgatási szervek is, így rendészetiszervek, közalkalmazottakat foglalkoztató költségvetési szervek, köztestületek,közalapítványok, non-profit gazdasági társaságok és kivételesen természetes személyek is. Aközintézet ma nem jogi, hanem jogirodalmi fogalom. A háború előtti közigazgatásunkban aközintézet a közjogi jogi személy egyik kategóriája volt, és így van ez ma is a frankofonjogrendszerekben.A közintézetek főként humán közszolgáltatásokat biztosító állami vagy önkormányzatiköltségvetési szervek.A non-profit gazdasági társaság nem jövedelemszerzésre irányuló közös gazdaságitevékenységet folytató gazdasági társaság, amely rendelkezhet közhasznú vagy kiemeltenközhasznú jogállással.A köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szerv, melyneklétrehozását törvény rendeli el, és közfeladatot lát el. Ide tartoznak az MTA, valamint aszakmai és gazdasági kamarák is.A közalapítvány olyan alapítvány, melyet az Országgyűlés, a Kormány, valamint a helyiönkormányzat közfeladat ellátásának folyamatos biztosítására hozott létre, vagy azt törvénykötelezővé teszi. (A 2006. évi LXV. törvény szerint új közalapítvány alapítására nincs lehetőség2006. július 1. óta, azonban a korábban létrehozott közalapítványok külön törvénybenmeghatározott feltételek mellett tovább működhetnek.)A fenti, a jogirodalomban kialakult csoportosítással szemben más megközelítést alkalmaz apénzügyi jog körébe tartozó jogszabály, a 2010-ben hatályon kívül helyezett, a költségvetésiszervek jogállásáról szóló 2008. évi CV. törvény (a továbbiakban: státustörvény), amikor aköltségvetési szerv tevékenységének jellege alapján megkülönböztette a közhatalmi és aközszolgáltató költségvetési szervet.A jelenleg hatályos jogi szabályozás, az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény aköltségvetési szerv fogalmát az alábbiak szerint definiálja: jogszabályban vagy az alapítóokiratban meghatározott közfeladat ellátására létrejött jogi személy. A törvény szerint aköltségvetési szerv tevékenysége kétféle lehet: alaptevékenység és vállalkozási tevékenység.Ettől a – jogszabályi - csoportosítástól függetlenül, az elmélet továbbra is elhatárolja aközhatalmi és a közszolgáltató tevékenységet.43

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA közigazgatási szervnek nincs jogilag meghatározott egységes és általános fogalma, ésMagyarországon nincs külön közjogi jogi személyisége sem, de közvetett módonmeghatározható e szervek köre. A közigazgatási szervek közigazgatási feladat- és hatáskörtlátnak el, állami vagy önkormányzati költségvetésből működnek, a polgári törvénykönyváltalános jogi személy kategóriáján belül a „költségvetési szervek” csoportba tartoznak. Aköltségvetési szervek közül pedig azok sorolhatók a közigazgatási szervek közé, melyekközigazgatási közhatalmi tevékenységet látnak el, és a köztisztviselők vagy akormánytisztviselők jogállásáról szóló törvény szervi hatálya alá tartoznak. (Ezt részben atörvény konkretizálja; az államigazgatási szervek körében pedig a Kormány esetileg dönt azadott szerv közigazgatási szerv jellegéről és a törvény hatálya alá történő besorolásáról.)A rendészeti szervek (pl. rendőrség, tűzoltóság, polgári védelem, stb.) is közigazgatásifeladatot látnak el, de a feladatok ellátása során közvetlenül alkalmazhatnak államikényszerintézkedéseket, fegyveres vagy fizikai kényszert. E jellemzőik miatt pedig a civilközigazgatástól eltérő speciális felépítéssel, függelmi viszonyokkal rendelkeznek.A magyar közigazgatásban is vannak azonban atipikus közigazgatási szervek, önállószabályozó szervek és autonóm államigazgatási szervek, melyek nem helyezhetők el az államiszervek hagyományos rendszerében, azonban ezeket a Ksztv. a központi államigazgatásiszervek körében tárgyalja azzal, hogy nem határoz meg rájuk nézve szervezeti szabályokat,csak rögzíti, hogy ezeket törvény hozza létre. Ezek fő jellemzője az, hogy tevékenységükkötődik az összes alapvető államhatalmi ághoz, mivel maguk is látnak el kvázi jogalkotói,kvázi bíráskodási és kvázi közigazgatási feladatot, de egyikbe sem sorolhatók be.Az ide sorolható szervek köre egyre szélesebb, számuk 2012-ben hatra növekedett. Önállószabályozó szerv a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság és a Pénzügyi Szervezetek ÁllamiFelügyelete. Autonóm államigazgatási szerv a Közbeszerzési Hatóság, az Egyenlő BánásmódHatóság, a Gazdasági Versenyhivatal, továbbá a Nemzeti Adatvédelmi és InformációszabadságHatóság.Az államigazgatás központi közigazgatási szervekből és az államigazgatás területi és helyiszerveiből (dekoncentrált közigazgatási szervek) áll.A központi közigazgatási szervek az ellátott feladat- és hatáskörük szerint lehetnek: általános hatáskörű (a Kormány) és különös hatáskörű szervek (minisztériumok, nem minisztériumi formában működőközponti államigazgatási szervek).Az államigazgatás területi és helyi szervei főszabályként különös hatáskörű területiszervek.Az államigazgatáson belül a következő szerveket különböztetjük meg: irányító és koordinációs, javaslattevő és véleményező, valamint ügydöntő, operatív hatáskörűeket.Az államigazgatás alapvető működési elve a felülről lefelé építkező hierarchikus struktúra,melyben a felső szint az irányító, koordináló, az alsóbb szint pedig az operatív ügydöntőfunkciókat az egyes ágazatok szerint tagolt struktúrákban látja el.44

Államigazgatás3. Az államigazgatás felépítése3.1. A központi közigazgatási szervek3.1.1. A KormányAz államigazgatás élén a Kormány, mint testület áll, mely hatásköre az államigazgatásifeladatok egészét átfogja, funkciója azonban elsősorban az irányítás és a koordináció (általánoshatáskörű központi irányító szerv).Az Alaptörvény szerint a Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynekfeladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nemutal más szerv feladat- és hatáskörébe. A Kormány az Országgyűlésnek felelős.A Kormány a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerintállamigazgatási szerveket hozhat létre. Feladatkörében eljárva a Kormány törvényben nemszabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot,rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes.A gyakorlatban mindez azt jelenti, hogy a Kormány: irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját,összehangolja tevékenységüket; az államigazgatás bármely ágát közvetlen irányítása alá vonhatja, és erre elkülönültszervet hozhat létre; jogszabálysértés esetén megsemmisítheti az alárendelt szervek jogszabálynak nemminősülő döntéseit; rendeletet alkot és határozatot hoz; meghatározott személyi döntéseket hoz.A Kormány a miniszterelnökből és a miniszterekből áll. A miniszterelnököt azOrszággyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg. A minisztereket a megválasztottkormányfő javaslatára – a miniszternek jelölt személyek országgyűlési bizottságimeghallgatását követően – a köztársasági elnök nevezi ki. A Kormány a miniszterekkinevezésével alakul meg. A miniszterelnök az Alaptörvényben meghatározott feladatkörébeneljárva a Kormány irányítása alatt álló, illetve a miniszter irányítása vagy felügyelete alátartozó szervek vezetői számára feladatokat határozhat meg, továbbá tőlük tájékoztatástkérhet.A miniszterek intézményirányítást és- felügyeletet gyakorolnak, a Kormány általánospolitikájának keretei között önállóan irányítják az államigazgatásnak a feladatkörébe tartozóágazatait és az alárendelt szerveket, valamint ellátják a Kormány vagy a miniszterelnök általmeghatározott feladatokat.A Kormány megbízatása megszűnik a miniszterelnök megbízatásának megszűnésével. Aminiszterelnök megbízatása megszűnik az újonnan választott Országgyűlés alakuló ülésével, aminiszterelnök lemondásával, a miniszterelnök halálával, az ellene beterjesztett ún.konstruktív bizalmatlansági indítvány Országgyűlés általi elfogadásával, az Országgyűléselőtt maga által kezdeményezett bizalmi szavazáson a bizalmatlanság kifejezésével, azösszeférhetetlensége kimondásával, illetve ha a megválasztásához szükséges feltételek márnem állnak fenn.A kormány működése során feladatkörében általánosan kötelező normatívaként,jogszabályként kormányrendeleteket alkot, illetve az alárendelt szervek irányítására, valamintegyedi ügyekben határozatokat hoz.A Kormány működését a Kormány mellett működő egyéb testületi szervek is segítik.45

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásEzek közül a Kszt. külön is nevesíti a kormánybizottságokat, amelyeket a Kormány ahatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangoltmegoldásának irányítására hozhat létre. A kormánybizottságok tagjai a feladatkörükbenérintett miniszterek.A Kormány mellett működő szervek másik fő típusa a kabinet. A kabinetek a Kormánydöntés-előkészítő, véleményező, koordináló és javaslattevő szervei. A kabinetek rendszere ésműködtetése alapvetően azt a célt szolgálja, hogy a kormány elé kerülő előterjesztésekszakmailag és politikailag egyaránt megalapozottak legyenek.A Kormány mellett jelenleg (2012. január 1-jén) a következő kabinetek működnek: gazdasági kabinet; nemzetbiztonsági kabinet; társadalompolitikai kabinet, kormánykabinet.A kabinet tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek, valamint a miniszterelnök általkijelölt személyek lehetnek.A Kormány mellett működő testületek a tárcaközi bizottságok is. A tárcaközi bizottságokrendeltetése feladatkörén belül a Kormány döntéseinek előkészítése, az előterjesztésekvéleményezése, illetve koordinációs teendők ellátása. A tárcaközi bizottságok tagjai főkéntvezető beosztású kormánytisztviselők.A Kormány mellett működő egyéb tanácsadó testületek a kormány javaslattevő,véleményező és tanácsadó szervei. A testület tagjait, valamint az annak ülésére állandójelleggel meghívott személyek körét a testületet létrehozó jogszabály vagy kormányhatározatjelöli ki.3.1.2. A Miniszterelnökség, valamint a Közigazgatási és IgazságügyiMinisztérium, mint a Kormány koordinációért felelős segédszerveiA mai magyar államigazgatási rendszerben a Miniszterelnökség, valamint a Közigazgatásiés Igazságügyi Minisztérium tekinthető kormányközponti szerepkört ellátó szervezetnek.A világszerte alkalmazott megoldásokat elemezve arra a következtetésre lehet jutni, hogyalapvetően két megoldás különböztethető meg a szervezetet és funkciókat alapul véve.Az egyik megoldás szerint a miniszterelnök hivatala csak a Kormány titkársági feladatait,az ülések előkészítését és a döntések végrehajtásának szervezését, ellenőrzését látja el.Ebben az esetben a hivatal vezetése sem igényel politikai szerepkört, azt vezetőköztisztviselő (főtitkár, közigazgatási államtitkár, igazgatási miniszterhelyettes stb.) tölti be. (Aminiszterelnök politikai segítőiből álló kabinet e konstrukcióban nem része a kormánytitkárságának.)Az alkalmazott másik megoldás szerint a miniszterelnök hivatala a kormányzati működéskoordinációjának fő letéteményese, továbbá a hivatal látja el a kormányzati működésszempontjából kiemelt fontosságú ágazatközi feladatok irányítását is, a hagyományosfeladatokon túl. Ebben a konstrukcióban a hivatal vezetése is politikailag motivált politikaiszereplőket kíván (miniszter, delegált miniszter, politikai államtitkár stb.)A konkrétan választott megoldás függ az adott ország kormányformájától, a kormányösszetételétől (koalíciós vagy sem) valamint az adott ország tradícióitól is.Magyarországon a kormányzás története során lényegében mindegyik változatra voltpélda.46

Államigazgatás3. Az államigazgatás felépítéseA rendszerváltást megelőzően a titkársági típusú modell volt a jellemző (a minisztertanácstitkársága), míg a rendszerváltást követően a magasabb koordinációs jogkörrel rendelkező éspolitikailag motivált hivatali típus valósult meg.A 2010-es választásokat követően a kormány – addig a Miniszterelnöki Hivatalbankoncentrált - koordinációs feladatait megosztották: egyes feladatokat a Miniszterelnökség,másokat a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium lát el.A Ksztv. szerint a Miniszterelnökség a miniszterelnök munkaszerve. A Miniszterelnökségre– ha törvény eltérően nem rendelkezik – a minisztériumra vonatkozó szabályokat megfelelőenkell alkalmazni. Ellentétben a minisztériumi formában működő központi államigazgatásiszervektől, a Miniszterelnökséget, mint sajátos jogállású szerv tevékenységét a miniszterelnökirányítja és államtitkár vezeti, szervezeti és működési szabályzatát a miniszterelnök adja kinormatív utasításban. A Miniszterelnökség legfontosabb feladata, hogy segítse aminiszterelnök tevékenységét és közreműködik a kormányzati politika kialakításában.A Miniszterelnökség ennek keretében: ellátja a miniszterelnök személye körüli teendőket; közreműködik a Kormány parlamenti kapcsolatrendszerének összehangolásában,kapcsolatot tart az Országgyűlés kormánypárti képviselőcsoportjaival; segíti a miniszterelnök országgyűlési tevékenységét; a miniszterelnök részére döntés-előkészítéssel kapcsolatos tevékenységet végez, segíti aminiszterelnök kormányzati irányítással kapcsolatos szakmai tevékenységét; segíti a miniszterelnök társadalompolitikai kérdésekkel összefüggő tevékenységénekellátását, szervezi az ehhez szükséges koordinációt; segíti a miniszterelnök kül-, biztonság- és nemzetpolitikai kérdésekkel összefüggőtevékenységének ellátását, szervezi az ehhez szükséges koordinációt; közvetíti a miniszterelnök eseti döntéseit a miniszterek és a kormányzati szervek felé; a miniszterelnök részére soron kívül tájékoztatást, felvilágosítást, továbbá kormányzatiösszeállítások elkészítéséhez szakmai előkészítő anyagot, adatszolgáltatást, illetőlegszakértői közreműködést kér; gondoskodik a köztársasági elnök, a Kormány és a miniszterelnök által adományozhatókitüntetésekkel és egyéb elismerésekkel kapcsolatos feladatok ellátásáról; elősegíti a Kormány Országgyűléssel való kapcsolattartását; ellátja a miniszterelnök által esetenként meghatározott egyéb feladatokat; figyelemmel kíséri a Kormány törvényalkotási programjának végrehajtását; figyelemmel kíséri a Kormány munkaterve és a programozási-munkaszervezésidöntései végrehajtását; ellátja a belföldre irányuló kormányzati kommunikációval kapcsolatos koordinációsfeladatokat; gondoskodik a kormányzati kommunikációs tevékenysége keretében elemzésekelkészítéséről.3.1.2.1. A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, valamint a kormányzatidöntések előkészítésének rendjeKorábban utalás történt arra, hogy a klasszikus kormánytitkársági feladatokat a jelenlegistruktúrában a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, és azon belül két - helyettesállamtitkár irányítása alatt működő - szervezeti egység, a főosztályként működőKormányiroda, valamint a Közigazgatási Stratégiáért Felelős Helyettes Államtitkárság látja el.E feladatok teljesítése igen nagymértékben befolyásolja a Kormánynak, mint testületnek amunkáját, a kormányzati döntések minőségét, a Kormány ügyrendszerű működését.47

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA Kormány és közigazgatási államtitkári értekezlet, mint testületek üléseivel kapcsolatosfeladatokat főként a Kormány ügyrendje határozza meg.48A Kormány ügyrendje tartalmazza: a Kormány – mint testület – üléseinek általános szabályait, a munkatervvel kapcsolatoselőírásokat; a Kormány döntéseinek előkészítési eljárását, az előterjesztések tartalmikövetelményeit; az előterjesztések tárcaközi egyeztetésének, véleményezésének és benyújtásánakszabályait; a közigazgatási államtitkári értekezlet ülésével kapcsolatos szabályokat; a Kormány ülésével kapcsolatos kérdéseket; a Kormány által meghozott döntések típusait; a Kormány döntései végrehajtásának ellenőrzését; a Kormány munkáját segítő más testületek közös szabályait.A vázolt kérdéskörök elsősorban adminisztratív vagy eljárási jellegűnek és így néhamásodlagosnak tűnnek a kormányzati munka tartalmi kérdései mellett. Ez azonban avalóságban nem így van. Az eljárási szabályok fő célja ugyanis a szakmailag és jogilag egyarántmegalapozott kormányzati döntések meghozatala, így ismeretük elengedhetetlenül fontos aközigazgatás minden szintjén.Az ugyanis, hogy az előterjesztéseknek milyen kötelező tartalmi elemei vannak (pl.társadalmi, gazdasági, igazgatási, nemzetközi stb. hatáselemzések), a gondos mérlegeléshezszükséges alapvető információkat határozza meg.Hasonló a helyzet az előterjesztések véleményezésének rendjével is. Az érintett tárcáknak,önkormányzati szövetségeknek, érdekvédelmi szerveknek történő az előterjesztéskézhezvételétől számított 10 munkanapon belül – testületi szerv esetén a kézhezvételtőlszámított 30 munkanapon belül – kell az előterjesztővel a véleményt közölni. Ezen határidőszigorú betartása azt szolgálja, hogy alapos véleményt lehessen kialakítani a rendszerint egyegytárca által előkészített és ágazatilag motivált tervezetekkel kapcsolatban.A kormányzati döntések formája pedig azért igen fontos kérdés, mert jogi hatását(jogszabály vagy kormányhatározat stb.), érvényesülési körét ez határozza meg.A Kormányirodának részben kodifikációs, részben koordinációs és funkcionális feladataivannak. Utóbbiak közé tartoznak azok, amelyek a Kormány ügyrendjében foglaltak érvényrejuttatását szolgálják úgy, mint: a Kormány munkatervével és programozási-munkaszervezési döntéseivel összefüggőigazgatási műveletek, e döntések időszerű végrehajtásának nyomon követése; a Kormány döntéseinek nyilvántartása, végrehajtásuk nyomon követése és javaslatottétel a közigazgatási államtitkárnak a szükséges intézkedésekre; a közigazgatási egyeztetés koordinálásával kapcsolatos műveletek úgy, mint akormányzati döntés-előkészítési tervezetekkel kapcsolatos, egyeztetett álláspontottartalmazó minisztériumi vélemény összeállítása és képviselete; a kormány-előterjesztés- és miniszteri rendelettervezetek előzetes szakmai egyeztetése,javaslat a közigazgatási egyeztetésre bocsáthatóságukról; a jogi, összkormányzati és a Kormány döntéseiben meghatározott követelményekérvényesítése az előzetes szakmai egyeztetés és a közigazgatási egyeztetés során,továbbá a javasolt döntés végrehajtása feltételeinek ellenőrzése; a közigazgatási államtitkári értekezlet és a Kormány ülése napirendjére javasolt, illetvea napirenden szereplő előterjesztések elemzése alkotmányossági, jogi, összkormányzatiés a Kormány ügyrendjének való megfelelőségi szempontok alapján;

Államigazgatás3. Az államigazgatás felépítése a közigazgatási államtitkár és a miniszter felkészítése céljából komplex szakvéleményelkészítése; a felterjesztendő kormány-, miniszterelnöki és miniszteri jogszabályok, döntésektervezetének előkészítése aláírásra; közreműködés a benyújtásra megküldött törvényjavaslatok és országgyűlési határozatijavaslatok ellenőrzésében, abból a szempontból, hogy megfelel-e a Kormánydöntésének, illetve a jogszabályszerkesztés követelményeinek, illetve az Országgyűlésáltal meghatározott feltételeknek; a közigazgatási államtitkári értekezlet, valamint a Kormány ülésének szervezésével éslebonyolításával kapcsolatos, a Kormányzati Iratkezelési Főosztály feladatai közé nemtartozó műveletek.A Közigazgatási Stratégiáért Felelős Helyettes Államtitkárságnak a kormányzatikoordináció érdekében ellátott feladatai a következők: szakmai javaslatok kidolgozása a közigazgatási államtitkár részére a helyettesállamtitkár útján, valamint a szükséges egyeztetések és hatástanulmányokelkészítésének kezdeményezése; a kormány-előterjesztések és miniszteri rendeletek tervezeteinek véleményezéseszakmai szempontból, valamint javaslat azok közigazgatási egyeztetésre bocsáthatóságatárgyában szakpolitikai szempontból; az általános kormányzati közpolitikának, az átlátható állam követelményének, valamintaz egyenlő bánásmód elősegítésének való megfelelőség érvényesítése az előzetesszakmai egyeztetés és a közigazgatási egyeztetés során; a javasolt döntés végrehajtása feltételeinek teljeskörű biztosíthatóságáról történőgondoskodás az előzetes szakmai egyeztetés és a közigazgatási egyeztetés során; felkészítő feljegyzések és szakpolitikai vélemény elkészítése a közigazgatási államtitkárés a miniszter közigazgatási államtitkári értekezletre, illetve kormányülésre, valamint aKormány kabinetjeire történő szakpolitikai felkészítése érdekében; az államigazgatási egyeztetés során fennmaradó véleményeltérések feloldása; a minisztérium képviselete szakmai-ágazati fórumokon; napi kapcsolattartás az érintett minisztériumokkal, részvétel a miniszteri és másfontosabb vezetői értekezleteken; az összkormányzati érdekek érvényesülésének figyelemmel kísérése, az érintettágazatoktól tájékoztatás és információ kérése; a minisztérium szervezeti egységeinek tájékoztatása a minisztériumok működésévelkapcsolatos aktuális szakmai-ágazati kérdésekről; a gazdaság, a társadalom, illetve a környezet fejlődésére jelentős hatást gyakorló,tárcaközi együttműködést igénylő kormányprogramok és fejlesztési célkitűzésekelőkészítésének, megvalósításának és értékelésének összehangolásában történőközreműködés; a Kormány programjának, illetve munkatervének végrehajtását befolyásoló társadalmi,gazdasági és környezeti jelenségek, gazdaság-társadalompolitikai és környezetpolitikaiszakirodalom gyűjtése, rendszerezése és elemzése.Az előterjesztések tartalmi elemeiAz előterjesztések tartalmilag a Kormány testületi döntéseinek kezdeményezésére irányulótszolgáló javaslatok.A törvényjavaslatokról, országgyűlési határozatokról szóló előterjesztések előkészítését úgykell ütemezni, hogy azok a jogalkotásról szóló törvényben, illetőleg az OrszággyűlésHázszabályában meghatározott időpontban benyújthatók legyenek.49

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásAz európai uniós tagságból fakadó jogalkotási kötelezettségekkel kapcsolatoselőterjesztések előkészítését úgy kell ütemezni, hogy azok a kötelezettség teljesítéséremeghatározott határidőn belül elfogadhatóak legyenek.Az előterjesztésben – a szakmai részletkérdések mellőzésével – röviden be kell mutatni amegalapozott döntéshez szükséges információkat, így különösen50 a javasolt intézkedésnek a kormányprogramhoz való illeszkedését, indokait, lényegét, főbb tartalmi jellemzőit, költségkihatását, valamint várható gazdasági, költségvetési, társadalmi, igazgatási, államháztartási, nemzetközi ésegyéb hatásait – szükség szerint példákkal és számításokkal alátámasztva –, illetvekövetkezményeit (hatásvizsgálati lap), jogszabály esetében ezen túlmenően az alkalmazhatóság feltételeit, valamint a természetes személyek és a vállalkozások adminisztratív terhei csökkentését, illetveezek növekedése esetén az azt elkerülhetetlenül szükségessé tevő szempontokat,továbbá hatósági eljárás esetében az elektronizálás ütemezését, a döntés kommunikációjára vonatkozó javaslatot is.Ha jogszabály vagy nemzetközi szerződés az Európai Unió jogából eredő tagállamikötelezettségeket érint, az előterjesztésben tájékoztatást kell adni arról is, hogy a javasoltszabályozás összeegyeztethető-e az Európai Unió jogával, az európai uniós jogi aktusokátültetését vagy végrehajtását szolgáló jogszabálytervezetekre vonatkozó előterjesztésekhezpedig részletes táblázatot kell csatolni, amelyben fel kell tüntetni, hogy az uniós jogi aktusegyes rendelkezéseinek a tervezet mely rendelkezései felelnek meg (megfelelési táblázat).Ha a jogszabálytervezetet az európai közösségi jog szerint előzetesen meg kell küldenivéleményezésre az Európai Bizottságnak, az Európai Központi Banknak, illetve az EurópaiUnió tagállamainak, a megküldési kötelezettség teljesítésére vonatkozó nyilatkozatot csatolnikell.Az előterjesztésnek tartalmaznia kell a tárgyra vonatkozó főbb megállapítások ésjavaslatok összefoglalását, továbbá a pontosan megfogalmazott döntési javaslatot, valamintindokolt esetben tartalmaznia kell a végrehajtási jogszabály tervezetét is.Azokat a vitás kérdéseket, amelyekben nem alakult ki egyetértés, az előterjesztésben – azeltérő vélemények ismertetésével – döntéshozatalra alkalmas módon be kell mutatni. Ha amegalapozott állásfoglalás ezt szükségessé teszi, két vagy több azonos részletességgelkidolgozott változatot kell ismertetni. A vitás kérdésekhez kapcsolódóan az előterjesztésnektartalmaznia kell a társadalmi és érdek-képviseleti szervezetekkel, szakmai testületekkel azelőterjesztéssel kapcsolatban folytatott egyeztetések összefoglalóját, valamint ha a Kormány ajogi szabályozás indokoltságának vizsgálatára szakértői bizottságot hozott létre, annakjelentését az előterjesztéshez csatolni kell.Törvénytervezet vagy országgyűlési határozattervezet esetében az előterjesztésnektartalmaznia kell az előterjesztőnek az országgyűlési tárgyalási módra (sürgős, kivételes,kivételes és sürgős eljárás) vonatkozó javaslatát, valamint ennek indokait.A nem jogszabály alkotására irányuló előterjesztésben meg kell jelölni az adott kérdésselkapcsolatos döntési hatáskör jogalapját. Az előterjesztésnek pontosan megfogalmazott, atöbbféle értelmezés lehetőségét kizáró és a végrehajtás szempontjából ellenőrizhető határozatijavaslatot kell tartalmaznia, szükség esetén rögzítve az ellenőrzés módját és felelőseit is.Az előterjesztőnek javaslatot kell tennie a döntés, illetve az előterjesztés egyes részeinek minősített adattá nyilvánítására,

Államigazgatás3. Az államigazgatás felépítése közzétételének módjára, valamint más jogszabályoknak és határozatoknak a döntés következtében szükségessé válómódosítására, továbbá a feleslegessé váló korábbi jogszabályok és határozatok, illetve a tervezet módosító éshatályon kívül helyező rendelkezéseinek a hatálybalépésüket követő hatályon kívülhelyezésére is.Az előterjesztéshez tömör vezetői összefoglalót kell csatolni, amely az előterjesztésjelentőségéhez és jellegéhez igazodva tartalmazza az ügy és a döntési javaslat lényegét.A közigazgatási és igazságügyi miniszter kötelezendően alkalmazandó előterjesztés-mintátbocsát ki, illetve meghatározza az elektronikus ügyintézés alkalmazási rendszerét.Ha miniszteri rendeletet más miniszterrel együttesen, vagy vele egyetértésben kell kiadni,és az érintettek között véleményeltérés van, a vitatott kérdésről a közigazgatási és igazságügyiminiszter előterjesztése alapján a Kormány dönt.Az előterjesztések formai(tárcaegyeztetésének) rendjekövetelményei és az előterjesztések véleményezésénekA nagyobb jelentőségű kormányzati döntések (pl. átfogó törvényjavaslatok, fontosabbkormányrendeletek, programok) előkészítése és a döntéshozatal kétszakaszos eljárásbantörténik. Az első szakasz az elvi természetű, főbb tartalmi kérdésekben való állásfoglalásra, amásodik szakasz a Kormány által kialakított elvek alapján részleteiben kidolgozottszabályozási és egyéb döntések előkészítésére, illetőleg meghozatalára irányul.A Kormányhoz előterjesztést nyújthat be: Kormány tagja, a Kormány döntése alapján vagy a miniszterelnök megbízásából a Közigazgatási ésIgazságügyi Minisztérium államtitkára, feladatkörében a kormánybiztos, továbbá a Kormány döntése alapján vagy a miniszterelnök előzetes hozzájárulásával másszervek és személyek.A kormányhivatal által előkészített előterjesztést a kormányhivatal felügyeletét ellátóminiszter nyújtja be és képviseli a Kormány előtt.Az előterjesztéseket legalább három munkanappal a közigazgatási államtitkári értekezletidőpontja előtt, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára általmeghatározott példányszámban – egy példányt az előterjesztő eredeti aláírásával ellátva –,valamint elektronikusan meg kell küldeni a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumnak.Az előterjesztés átdolgozott változatát, illetve írásbeli kiegészítését e szabályok megfelelőalkalmazásával, legkésőbb a kormányülés időpontját megelőző második munkanapon kellbenyújtani.Az előzőekben jelzett határidőn belül a közigazgatási és igazságügyi miniszterengedélyével nyújthatóak be a halaszthatatlanul sürgős döntést igénylő ügyekben készültelőterjesztések.A benyújtást követően a közigazgatási és igazságügyi miniszter megvizsgálja, hogy aközigazgatási államtitkári értekezletre benyújtott előterjesztés megfelel-e az a Kormányügyrendjében foglalt követelményeknek. Az Kormány ügyrendjében foglalt előírásoknak nemmegfelelő előterjesztés tekintetében dönt a közigazgatási államtitkári értekezletre történőbenyújthatóság tárgyában, ennek keretében szükség esetén javaslatot tesz az előterjesztőnek azelőterjesztés kijavítására vagy kiegészítésére.51

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásAz előterjesztőnek – ha a döntés kommunikációjára sor kerül – legkésőbb a Kormány ülésétmegelőző napon el kell juttatnia a kormányszóvivő részére az előterjesztéssel kapcsolatossajtóközleményre vonatkozó szövegjavaslatát és a további felmerülő kérdésekkel kapcsolatosfelkészítőt.Minden előterjesztés és miniszteri rendelet tervezetét a közigazgatási egyeztetésre bocsátástmegelőzően legalább 5 munkanapos véleményezési határidő biztosításával meg kell küldeni aKözigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Kormányirodát irányító helyettes államtitkárának.A kísérőlevélben tájékoztatást kell adni arról, hogy az előterjesztő mely közigazgatási,társadalmi és egyéb szervezetekkel fogja egyeztetni a tervezetet. Az előterjesztés, illetverendelet tervezetének közigazgatási egyeztetésre bocsáthatóságáról a Kormányirodát irányítóhelyettes államtitkár véleménye alapján a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumközigazgatási államtitkára dönt, aki egyfajta „szűrő”: feladata annak megállapítása, hogy azelőterjesztés jogi-kodifikációs, költségvetési, illetve általános kormányzati politikaiszempontból alkalmas-e az előterjesztés a közigazgatási egyeztetésre.Ha a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára egyetért atervezet közigazgatási egyeztetésével, akkor az előterjesztés és a miniszteri rendelet tervezetét– ha törvény vagy a Kormány ügyrendjéről szóló kormányhatározat eltérően nem rendelkezik– észrevételezés, illetőleg véleménynyilvánítás céljából meg kell küldeni: a minisztereknek, a feladatkörében érintett kormánybiztosnak és kormányhivatal vezetőjének,akik a tervezetre észrevételt tehetnek.A bíróságok és az ügyészségek feladatkörét érintő tervezetet a Legfelsőbb Bíróságelnökével, illetőleg a legfőbb ügyésszel, az Alkotmánybíróságot, az Állami Számvevőszéket, aMagyar Nemzeti Bankot és az autonóm államigazgatási szerveket érintő tervezetet az érintettszerv elnökével is egyeztetni kell.Ha az előterjesztés a helyi vagy kisebbségi önkormányzatok feladatkörét érinti, a tervezetetvéleménynyilvánításra a meghatározó országos önkormányzati érdek-képviseleti szerveknekmeg kell küldeni. A fővárost, illetőleg a megyei önkormányzat hatáskörét érintő kormányzatidöntések előkészítésébe a főpolgármestert, illetőleg a megyei önkormányzat közgyűlésénekelnökét is be kell vonni.Jogszabály megalkotására irányuló előterjesztések előkészítésénél a jogalkotásról, valamintaz elektronikus információszabadságról szóló törvény előírásaira kell figyelemmel lenni.Az ilyen előterjesztéseket egyeztetni kell az ügyben érdekelt országos önkormányzati,társadalmi és érdek-képviseleti szervekkel, valamint országos köztestületekkel.Az előterjesztés és a miniszteri rendelet tervezetére tett észrevételeket az előterjesztő kötelesegyeztetni.Az észrevételezési jogot: a minisztérium szervezeti és működési szabályzata szerint a miniszter, az államtitkár, aközigazgatási államtitkár vagy az erre feljogosított helyettes államtitkár, a kormánybiztos vagy a kormányhivatal vezetője, illetőleg – akadályoztatása esetén – erre kijelölt helyettesegyakorolja.A Kormány tagjainak és a kormányhivatalok vezetőinek tevékenységéről szólóországgyűlési beszámoló esetén az előterjesztő a Kormány érintett tagjaitól (kormányhivatalokvezetőitől) köteles véleményt kérni.52

Államigazgatás3. Az államigazgatás felépítéseA véleményt az előterjesztés megérkezésétől számított tíz munkanap alatt kell azelőterjesztővel közölni. Ha az előterjesztés súlya vagy más szempont indokolja, avéleményadásra tíz munkanapnál hosszabb időtartamot kell biztosítani. Átfogójogszabályalkotásra irányuló előterjesztés, valamint testületi állásfoglalás kérése esetén avéleményezési határidő általában harminc nap.A Kormány által meghatározott esetben, vagy ha ezt fontos ok feltétlenül szükségessé teszi,a határidők általában öt munkanapnál nem rövidebb tartamban is megállapíthatók(soronkívüliség). Az előterjesztést ebben az esetben a miniszter, vagy a miniszterfelhatalmazása alapján közvetlenül az államtitkár, a közigazgatási államtitkár, a kormánybiztosvagy a kormányhivatal vezetője bocsátja véleményezésre.Az előterjesztő az észrevételezővel a véleményeltérést egyezteti. Az egyeztetés és az egyetnem értés tényét, valamint azt, hogy a véleményező az észrevételt fenntartotta, azelőterjesztésen a név megjelölésével fel kell tüntetni.Ha az érintett határidőben nem nyilvánított véleményt, az előterjesztésben ennek tényérekell utalni. Az észrevétel elfogadása vagy a vitás kérdésben való megegyezés esetén azeredetileg észrevételt tevőt egyetértőként kell feltüntetni. Az észrevétel elfogadása vagy a vitáskérdésben való megegyezés esetén az eredetileg észrevételt tevőt egyetértőként kell feltüntetni.A fennmaradó vitás kérdésekben, különösen a kívánt közpolitikai cél elérését veszélyeztetőészrevétel fenntartása esetén a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatásiállamtitkára a közigazgatási államtitkári értekezletre való benyújtást megelőzően egyeztetéstfolytat, illetve arról gondoskodik és javaslatot tesz a vita megoldásának módjára.Az észrevételekről folytatott közigazgatási egyeztetés keretében minden szakmai, jogi ésközigazgatási kérdést lehetőség szerint le kell zárni és egyetértésre kell jutni. Több változatfennmaradása esetén külön változatnak minősül az előterjesztés szükségességével vagyjogszerűségével való egyet nem értés is.A társadalmi érdekegyeztetés rendjére külön jogszabályok, illetőleg megállapodásokirányadók.A közigazgatási államtitkári értekezletA közigazgatási államtitkári értekezlet fő feladata a Kormány általános hatáskörű döntéselőkészítőtestületeként a kormányülések előkészítésének általános profilú szakmai, politikai,szervező, egyeztető és kontrolling funkciói ellátása.A Kormány ülésére benyújtott minden előterjesztést és jelentést, ideértve akormánybiztosok előterjesztéseit (jelentéseit) is, előzetesen közigazgatási államtitkáriértekezleten kell megtárgyalni, amely a Kormány általános hatáskörű döntés-előkészítőtestületeként a kormányülések előkészítésének általános szakmai, szervező, egyeztető ésellenőrző fórumaként működik.A közigazgatási államtitkári értekezlet feladata a Kormány üléseinek előkészítése. Ennekkeretében állást foglal az előterjesztések és jelentések kormánydöntésre való alkalmasságáról,napirendre vételéről, illetőleg a további egyeztetések, valamint az előterjesztés átdolgozásának,kiegészítésének szükségességéről.Ha a közigazgatási államtitkári értekezlet ülésén az előterjesztéssel (jelentéssel)kapcsolatban – előkészítési vagy egyeztetési hiányosságokból adódóan – jelentősebb új elemmerülne fel, a közigazgatási államtitkári értekezlet az előterjesztést (jelentést) leveheti anapirendjéről és újabb egyeztetést írhat elő.A közigazgatási államtitkári értekezletet a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumközigazgatási államtitkára hívja össze, szervezi és vezeti.53

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA közigazgatási államtitkári értekezlet rendszeresen – általában hetenként – tart ülést. Aközigazgatási államtitkári értekezlet napirendjét a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumközigazgatási államtitkára legkésőbb az ülést megelőző második munkanapon állapítja meg.A közigazgatási államtitkári értekezlet napirendjére csak előzetesen egyeztetett, a Kormányügyrendjében foglalt követelmények megtartásával benyújtott előterjesztés és jelentés vehetőfel. E szabály alkalmazása alól a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatásiállamtitkára indokolt esetben kivételt tehet.A közigazgatási államtitkári értekezlet résztvevői: a minisztériumok közigazgatási államtitkárai, valamint a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Kormányirodát irányító helyettesállamtitkára, továbbá a közigazgatási stratégiáért felelős helyettes államtitkára.A közigazgatási államtitkári értekezleten állandó meghívottként vesz részt: a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium kormányzati kommunikációért felelősállamtitkára, a Nemzetgazdasági Minisztérium államháztartásért felelős államtitkára, a Miniszterelnökség helyettes államtitkára, a Központi Statisztikai Hivatal elnöke, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal elnöke és a kormányszóvivő.A közigazgatási államtitkári értekezletre a feladatkörét érintő előterjesztésektárgyalásához meg kell hívni: a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium más helyettes államtitkárát, a kormánybiztost, a kormányhivatal vezetőjét, valamint a Magyar Nemzeti Bank alelnökét.A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára a közigazgatásiállamtitkári értekezletre más személyt is meghívhat.A közigazgatási államtitkári értekezleten a résztvevők, az állandó meghívottak, valamint ameghívottak kötelesek személyesen részt venni. Akadályoztatásuk esetén a közigazgatásiállamtitkárt helyettes államtitkár, a helyettes államtitkárokat, valamint a meghívottakat ajogszabályban vagy szervezeti és működési szabályzatban meghatározott, helyettesítésükrejogosult vezető, a Központi Statisztikai Hivatal és a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal elnökét azáltala kijelölt elnökhelyettes helyettesítheti.A közigazgatási államtitkári értekezlet a napirendjére tűzött előterjesztéseket és jelentéseketmegvitatja, azok tekintetében állást foglal és a Kormánynak javaslatokat tesz.A közigazgatási államtitkári értekezlet kezdeményezheti, hogy az általa tárgyaltelőterjesztést (jelentést) a Kormány ülése előtt – feladatkörében – a kormánybizottság is vitassameg.A közigazgatási államtitkári értekezlet az előterjesztést e testületek állásfoglalását követőenismételten megvitatja, ha ez az ülés megfelelő előkészítése érdekében szükséges.Az előterjesztőt a közigazgatási államtitkári értekezlet felhívhatja arra, hogy a Kormányülésére az értekezlet állásfoglalásának megfelelő, lehetőség szerint egyeztetett kiegészítő vagyalternatív előterjesztést nyújtson be.54

Államigazgatás3. Az államigazgatás felépítéseHa az előterjesztés átdolgozása szükséges, a közigazgatási államtitkári értekezlet új, ehatározat követelményeinek megfelelő előterjesztés benyújtását írhatja elő.A közigazgatási államtitkári értekezletről emlékeztető készül, melynek összeállításáról aKözigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára legkésőbb az üléstkövető munkanapon gondoskodik.Az előterjesztőnek a Kormány ülését megelőzően további személyes egyeztetés útján kellmegkísérelnie a közigazgatási államtitkári értekezletet követően esetlegesen még fennmaradtnézetkülönbségek tisztázását és a viták lezárását, amely eljárásáról tájékoztatja a Közigazgatásiés Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkárát, aki dönthet a Közigazgatási ésIgazságügyi Minisztérium képviselőjének az egyeztetésben való részvételéről.A Kormány üléseA megfelelően előkészített előterjesztés vagy jelentés a kormányülés napirendjére akkorvehető fel, ha a közigazgatási államtitkári értekezlet megtárgyalta és napirendre tűzésétjavasolta. E szabály alkalmazása alól azonban vannak kivételek.Ennek megfelelően közvetlenül benyújtható a Kormány ülésére: a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé minősítésről, az abbaneljáró hatóság kijelöléséről, a fejlesztéspolitikai szempontból kiemelt jelentőségű ügyről,továbbá a Kormány egyedi döntésével megítélhető támogatás nyújtásáról szóló – atámogatási szerződés parafált tervezetét tartalmazó – előterjesztés, amennyiben azt akiemelt jelentőségű beruházásokat kezelő és egyedi kormánydöntéssel támogathatóberuházások kormánydöntését előkészítő tárcaközi bizottság megtárgyalta és Kormányáltali megtárgyalásra javasolta; a nemzetbiztonság, a közbiztonság védelmével, valamint az élet- és vagyonvédelemmelösszefüggő előterjesztés, ha a Nemzetbiztonsági Kabinet megvitatta és a Kormány általimegtárgyalásra javasolta.A miniszterelnök kivételt tehet a főszabály alkalmazása alól a közigazgatási és igazságügyiminiszter javaslatára.A Kormányt az előterjesztés lényegéről az előterjesztő, a közigazgatási államtitkáriértekezlet állásfoglalásáról a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium tájékoztatja. Az ülésnapirendjének javaslatát a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatásiállamtitkárának javaslatára a közigazgatási és igazságügyi miniszter hagyja jóvá és aközigazgatási államtitkár küldi ki legkésőbb az ülést megelőző második munkanapon az ülésrésztvevőinek. A végleges napirendről a Kormány dönt. A miniszterelnök engedélyével – amunkaterv alapján benyújtott, illetve a jogalkotásra irányuló előterjesztések kivételével – ahalaszthatatlanul sürgős ügyek szakmailag egyeztetett dokumentumai az ülés megkezdéseelőtt a helyszínen is szétoszthatók a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium útján.A Kormány ülésén a Kormány tagjai vesznek részt, az üléseket a miniszterelnök vezeti. AKormány ülését a miniszterelnök akadályoztatása esetén a közigazgatási és igazságügyiminiszter vezeti, aki gyakorolja mindazon hatásköröket, amelyeket a Kormány ügyrendje aminiszterelnök hatáskörébe utal. A Kormány tagjai a Kormány ülésén személyesen kötelesekrészt venni. E kötelezettség alól a miniszterelnök adhat felmentést. A Kormány ülésén aminisztert – akadályoztatása esetén – az erre kijelölt államtitkár helyettesíti, ha pedig ő isakadályoztatva van, az ülésen a közigazgatási államtitkár tanácskozási joggal vesz részt.A Kormány ülésén tanácskozási joggal az állandó meghívottak, az előterjesztők és aminiszterelnök által meghívott személyek. A meghívás személyre szólóan történik, az ülésencsak a meghívott vehet részt. A feladatkörét érintő napirendi pontok tárgyalásához a MagyarNemzeti Bank elnökét meg kell hívni.55

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA Kormány ülésére állandó meghívottak: a Miniszterelnökséget vezető államtitkár, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium kommunikációs feladatokért felelősállamtitkára, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára, a miniszterelnök szóvivője (miniszterelnöki biztos), a kormányszóvivő.Az állandó meghívottat a Kormány ülésén a Miniszterelnökség, illetve a Közigazgatási ésIgazságügyi Minisztérium szervezeti és működési szabályzata szerint helyettesítésre jogosultvezető helyettesítheti. Amennyiben az előterjesztést nem a Kormány tagja, hanem más jogosultnyújtotta be, akadályoztatása esetén az általa kijelölt helyettese hiányában a miniszterelnökáltal kijelölt személy vesz részt a napirendi pont tárgyalásán.A Kormány határozatképes, ha tagjainak több mint fele jelen van. A Kormány döntéseit –az ügyrend szerint – testületként többségi döntéssel hozza. A Kormány tagjait a testületidöntések meghozatalában egyenlő szavazati jog illeti meg. A döntéseket szavazattöbbséggelhozzák, szavazategyenlőség esetén a miniszterelnök szavazata dönt. A Kormány döntését aminiszterelnök mondja ki.A Kormány ülése a benyújtott előterjesztések, jelentések megtárgyalásából, döntésekmeghozatalából, szóbeli eszmecseréből, eligazításból és bejelentésekből áll. Az írásbanbenyújtott előterjesztések tárgyalása a jóváhagyott napirend szerint történik. A szóbelieszmecsere keretében a Kormány a szóban levő ügy végleges rendezését jelentő döntést nemhoz. Rendkívüli vagy azonnali intézkedést igénylő esetben a Kormány – ülésen kívül – úgy ishozhat döntést, hogy az adott ügyben tagjai írásban vagy távbeszélő útján közlikállásfoglalásukat. Ennek megszervezéséről és dokumentálásáról a Közigazgatási ésIgazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára gondoskodik.A Kormány feladatkörében rendeletet ad ki, határozatot hoz, irányelvet vagy elviállásfoglalást bocsát ki.A Kormány a gyakorlatban csak ritkán dönt testületként: ha a közigazgatási államtitkáriértekezleten vitás kérdés nem maradt fenn az előterjesztés elfogadásáról vita nélkülhatározhat. Jellemzően a nem vitatott kérdésekben egyhangú, szavazás nélküli döntéshozatalrakerül sor, a vitás ügyekben pedig vagy a kormányülésen rendezik a fennmaradtnézeteltéréseket, vagy további egyeztetéseken kísérlenek meg konszenzust kialakítani.A Kormány üléséről összefoglaló és a Kormány tagjának kérésére, indokolt esetben és aminiszterelnök engedélyével rögtön, továbbá az ülés végén az összefoglaló elkészítésérealkalmas hangfelvétel készül. Az ülés összefoglalója alapján a Kormány döntéseinek szövegétvéglegesítik. Erről az Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára gondoskodik. Akormányülés dokumentumainak kezeléséről és őrzéséről, valamint a Kormány döntéseineknyilvántartásáról a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Kormányirodát irányítóhelyettes államtitkára gondoskodik.A miniszterelnök a Kormány ülései között kivételesen indokolt esetben feladatok kijelölése,nemzetközi tárgyalások lebonyolítása és megállapodások aláírása, jóváhagyása, látogatásokszervezése, egyes kinevezések és felmentések ügyében, kitüntetések adományozása céljábólkormányhatározatot, továbbá más esetben a Kormány felhatalmazása alapjánkormányrendeletet és kormányhatározatot adhat ki. Az így hozott rendeletekről éshatározatokról szóló jelentést utólagos jóváhagyásra a közigazgatási és igazságügyi miniszternyújtja be a Kormányhoz.56

Államigazgatás3. Az államigazgatás felépítése3.1.3. A minisztériumokA különös hatáskörű központi közigazgatási szervek fő típusa a minisztérium, mely amagyar közigazgatás történetében a független magyar állam megteremtéséhez és a polgáriátalakuláshoz kötődően az 1848. évi III. törvénycikkel jött létre, helyébe lépve az addigicsászári kancellária-igazgatáshoz kötődő és testületi formában működő kormányszékeknek(dikasztériumoknak).A minisztérium eredeti formájában az egész mai értelemben vett Kormányt jelentette, melymagába foglalta a miniszterelnököt és a minisztériumi ügyosztályt vezető 8 minisztertegyaránt.Ennek az egységes minisztériumi szervezetnek fejlődéseként alakult ki a kiegyezéstkövetően a szakosított minisztériumi struktúra, melyben a minisztérium már nem az egészKormányt, hanem a központi közigazgatás egy-egy ágazatát vagy funkcióját irányító, igazgatószakosított szervezetét jelenti, élén a miniszterrel.Ez időtől fogva a minisztériumok jelentik Magyarországon a központi közigazgatáskülönös hatáskörű, az államigazgatás egy szűkebb ágazatával vagy funkciójánakmegvalósításával foglalkozó fő típusát.A magyar közigazgatás fejlődése ezzel teljes egészében szinkronban állt a korabeli haladóeurópai tendenciákkal és kormányzati megoldásokkal.A minisztériumi jogállás közvetett módon történő alkotmányos szabályozására az 1949. éviXX. törvényben, az Alkotmányban került sor oly módon, hogy egyfelől az Alkotmánymeghatározta a miniszteri feladatok kereteit, másfelől felsorolta magát a minisztériumokat is.Később a szabályozási technika túl merevnek bizonyult és így az 1950. évi IV. törvénytőlszámítva a hatályos Alaptörvény csak annyit tartalmaz, hogy a minisztériumok felsorolásárólkülön törvény rendelkezik [Alaptörvény 17. cikk (1) bekezdés ].A minisztériumi jogállás alkotmányos szabályozása azért közvetett, mert maga azAlaptörvény nem definiálja a minisztérium fogalmát. Arra a kormány feladataiból és aminisztériumokat vezető miniszterek jogállásából lehetett következtetni addig, míg a 2006. éviLVII. törvény – rendhagyó módon – nem definiálta a minisztérium fogalmát, úgy mint aminiszter munkaszerveként a Kormány irányítása alatt álló különös hatásközű államigazgatásiszerv [28. § (1) bekezdés]. A fenti definíciót a hatályos Ksztv. 34. §-ának (1) bekezdése istartalmazza.Az Alaptörvény szerint a Kormány a közigazgatás legfőbb szerve [Alaptörvény 15. cikk (2)bekezdése], a miniszter pedig “a Kormány általános politikájának keretei között önállóanirányítja az államigazgatásnak a feladatkörébe tartozó ágazatait és az alárendelt szerveket,valamint ellátja a Kormány vagy a miniszterelnök által meghatározott feladatokat”[Alaptörvény 18. cikk (2) bekezdése]. A miniszter tevékenységéért felelős az Országgyűlésnek,valamint a miniszterelnöknek [Alaptörvény 18. cikk (4) bekezdése].Az alkotmányos szabályozásból úgy lehet meghatározni a minisztériumok fogalmát, hogyazok az Alaptörvény alapján törvénnyel létrehozott és a Kormány irányítása alatt álló, de aminiszter által vezetett és a miniszter ágazati, valamint szervezeti irányító feladatait segítőközponti kormányzati szervek.Túl a Ksztv. erről rendelkező 34. § (1) bekezdésén, miszerint a minisztérium a Kormányirányítása alatt áll, a Kormány irányítási jogköre abban nyilvánul meg, hogy rendeletbenhatározza meg a miniszter feladat- és hatáskörét, melyeknek a végrehajtását a minisztérium,mint szakosított szervezet segíti és biztosítja, határozataival pedig normatív vagy konkrétfeladatokat állapít meg, egyedi döntéseket hoz számukra.57

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA miniszter egyszemélyi felelős vezetőként vezeti a minisztériumot, ennek kereteit Ksztv.,valamint a miniszter által kiadott és a miniszterelnök által jóváhagyott szervezeti és működésiszabályzat határozza meg.A minisztérium, mint szervezet, a miniszter feladatait valósítja meg, azokat, melyeketjogszabály vagy kormányhatározat rögzít.A feladatok megvalósításának eszközeit, a miniszteri hatásköröket szintén jogszabályhatározza meg.A miniszteri feladat- és hatáskört gyakran szinonimaként alkalmazva, minisztériumifeladat- és hatáskörként is szokták jelölni [lásd Ksztv. 34. § (1) bekezdése], sőt az is előfordul,hogy maga a jogszabály egy-egy feladat és hatáskör címzettjeként a minisztériumot jelöli meg.Tekintettel azonban arra, hogy a miniszter a minisztérium egyszemélyi felelős vezetője, így ahatáskör címzettje az azzal rendelkező miniszter lehet.Természetesen a miniszternek jogában áll a feladatainak és hatáskörének gyakorlásátátruházni a minisztérium vezetőire, ennek azonban vannak jogszabályi korlátai.2010-ben – szemben a korábbi szabályozási modelltől – az egyes miniszterek feladat- éshatásköreit nem miniszterenként önálló kormányrendelet, hanem egy egységes jogszabály, azegyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatáskörérőlszóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet rögzíti. A rendeletben az egyes miniszterek feladat- éshatáskörei egymástól aszerint eltérőek, hogy a feladat- és hatáskörüket megállapító milyenágazati vagy funkcionális felelősségkört állapít meg számukra.E rendelet 11. §-a általánosságban meghatározza az egyes miniszterek főbb feladat- éshatásköreit: javaslatot készítenek a Kormány közpolitikájára és közreműködnek a NemzetiEgyüttműködésről szóló program végrehajtásában, előkészítik a törvények és a kormányrendeletek tervezeteit, valamint a Kormány, aminiszterelnök és a köztársasági elnök határozatait, továbbá felhatalmazás alapjánminiszteri rendeleteket adnak ki, intézményirányítást és – felügyeletet gyakorolnak, valamint a közalapítványoktekintetében az alapító Kormány nevében ellátják az alapítót megillető egyes jogokat, kezdeményezik és előkészítik a feladatkörükbe tartozó nemzetközi szerződéseket,megkötik a nemzetközi szerződésnek nem minősülő tárca-megállapodásokat, a külkapcsolatokban és a nemzetközi szervezetekben felhatalmazás alapján képviselik aKormányt, valamint a közigazgatási és igazságügyi miniszter által megállapított rendszerint képviselik az Európai Unió Tanácsában a Kormányt, a közigazgatási és igazságügyi miniszter megállapított rend szerint gondoskodnak azEurópai Unió intézményeinek tagállami kormányzati részvétellel működő döntéshozóés döntés-előkészítő tevékenysége keretében képviselendő kormányzati álláspontelőkészítéséről és annak az Európai Unió intézményeinek tagállami kormányzatirészvétellel működő döntés-előkészítő fórumokon való képviseletéről, gondoskodnak az európai integrációból eredő feladatok végrehajtásáról ésközreműködnek a 2011-es európai uniós elnökségre való kormányzati felkészülésben(utóbbi aktualitása egyre csekélyebb), közreműködnek a strukturális alapok és Kohéziós Alap hazai felhasználásáhozkapcsolódó nemzeti fejlesztési tervek előkészítésében és nyomon követésében, gondoskodnak - a statisztikáról szóló törvényben meghatározottak szerint - a feladat- éshatáskörükkel kapcsolatos statisztikai információrendszer kialakításáról,működtetéséről és fejlesztéséről,58

Államigazgatás3. Az államigazgatás felépítése meghatározzák a hatáskörükbe tartozó honvédelmi feladatok végrehajtásának szakmaikövetelményeit és a honvédelmi felkészítés ágazati feladatainak végrehajtását.A jogszabály-előkészítési és a kormány-előterjesztések előkészítésének feladatai részbenazonosak, minden, a minisztérium ágazati felelősségkörébe tartozó területre előkészíti akormány számára a törvénytervezeteket és a kormányrendelet tervezeteket egyaránt.Ugyanakkor a kormány döntéseinek nagyobb része nem jogalkotási jellegű, hanemfeladatkijelölő és ellenőrző aktusok, melyekkel kapcsolatos előterjesztéseket szintén a tárcákkészítik elő.Az ágazati stratégiaalkotás és tervezés a minisztériumi feladatok azon része, melyben atárca a kormányprogram rávonatkozó részének végrehajtását keretbe foglalja, vagy újonnankeletkező feladatok megoldására javaslatot tesz a kormány számára.E feladat kapcsán gyakran merül fel az a kérdés, hogy mi is igazán a miniszter fő funkciója?A Kormányt képviseli az irányítása alatt álló ágazatban, vagy fordítva, az ágazati érdekeketképviseli a Kormányban?Az Alaptörvény szerint a válasz egyértelmű, hiszen a miniszter a Kormány politikájánakkeretei között irányítja a rábízott ágazatot.Ugyanakkor a valóságban a miniszter akkor sikeres, ha ágazata ügyeit jól menedzseli és azágazati érdekekből kormányérdeket tud transzformálni.Az irányítási, felügyeleti és ellenőrzési feladatok a tárca irányítása alá tartozóintézményrendszerrel kapcsolatban, illetve az ágazati szakmai szabályok betartásáravonatkoznak.A minisztériumok irányíthatják a következő, alárendelt szerveket: központi hivatalok; területi és települési szintű államigazgatási szervek; a minisztériumi munkát segítő háttérintézmények; ezen felül – kivételes esetben az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény (Vtv.) 29.§-a szerinti megállapodás megkötése esetén – tulajdonosi jogokat gyakorol az államivagy állami részvétellel működő gazdasági társaságokban.A miniszterek – a Ksztv. szerint – a miniszterelnök rendeleti kijelölése alapján felügyelik aminiszterelnök által rendeletben meghatározott kormányhivatalokat.A minisztériumok az irányítási jogkörükben ellenőrizhetik az alájuk rendelt szervekmunkájának szakszerűségét, jogszerűségét, célszerűségét, és ellenőrizhetik az önkormányzatiés más intézményeknél a működés jogszabályban rögzített szakmai szabályainak betartását,valamint hatósági jogkörükben hatósági ellenőrzést is végezhetnek.Egyedi, illetve hatósági ügyekben a minisztériumok ma még igen sok esetben rendelkeznekdöntési jogkörrel annak ellenére, hogy ez alapvető elvi irányító és ellenőrző feladatkörükkelellentétes operatív feladatnak minősül. A Ket. szerint a miniszter a központi hivatal által hozottdöntéssel szembeni jogorvoslatot akkor bírálhatja el, illetve a döntést felügyeleti jogkörébenakkor változtathatja meg, ha erre külön jogszabály (jellemzően kormányrendelet) részérelehetőséget biztosít.Az ágazati információk begyűjtése és kezelése, illetve azok más tárcák valamint a polgárokés szervezeteik számára történő rendelkezésre bocsátása fontos, mind a kormányzati mindpedig a magánszféra döntéseinek alapjául szolgáló tevékenység.E feladatkör fokozatos fejlesztése a szolgáltató típusú közigazgatás kialakításának is fontosfeltétele.59

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA tárcaszintű nemzetközi kapcsolatok részei a kormány külpolitikája megvalósításának. Aglobalizálódó világban egyre inkább rákényszerülnek a nemzeti közigazgatások arra, hogyközvetlen szakmai kapcsolatokat építsenek ki egymással a gyorsabb és eredményesebbmunkavégzés céljából.A civil kapcsolatok magukba foglalják a tárca területén ténykedő szakmai ésérdekképviseleti szervekkel való kapcsolatokat, de azokon lényegesen túlterjednek.A közcélokat megvalósító, közérdekű tevékenységet végző minisztériumoknak interaktívkapcsolatot kell kialakítani a közigazgatást, mint közszolgáltatást igénybe vevőkkel. Ennekcélja bevonásuk a tárca felelősségkörébe tartozó közpolitikák kialakításába és végrehajtásába.Az, hogy egy országban milyen a kormánystruktúra, azt fejezi ki, hogy melyek a Kormányszámára az ország adottságaiból következő társadalmilag releváns közfeladatok és azoknak mia fontossági sorrendje.60Ezt tükrözik a miniszterek által vezetett minisztériumok elnevezései.A minisztériumok felépítésére és működésére eddig nem volt külön ezt szabályozójogszabály, hanem több törvényi rendelkezés együtt jelentette a jogi kereteket.2006-ban ez is megváltozott a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormánytagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény megalkotásával, amelyrészletesen szabályozza ezt a kérdést. A hatályos – 2010-ben elfogadott – Ksztv. szinténszabályozza ezeket a területeket.Rögzíti a minisztériumi munka vezetési pontjait, a vezetők közötti munkamegosztáskereteit és a létrehozható belső szervezeti egységek típusait a vezetői megbízatásokhozkapcsolódva.Az 1990-es rendszerváltás a központi közigazgatásban magával hozta a minisztériumistruktúra polgári demokráciára jellemző átalakítását is.Ennek lényege az, hogy megkülönböztethetünk a vezetésben politikai változó és szakmaiállandó elemeket.A politikai változó elemek azok, akik egy meghatározott politikai többséget biztosítóparlament által támogatott Kormányban a politikát megvalósítják és azok politikai segítői. Ezekmegbízatása egy adott Kormány megbízatásához kötődik, a Kormány megbízatásánakmegszűnésével vagy a Kormány átalakításával megbízatásuk megszűnik.A politikai változó elemek a minisztériumi munkában: a miniszter, az államtitkárok, jellemzően a miniszteri – kivételesen államtitkári – kabinetfőnök, a kabinet politikai főtanácsadói, tanácsadói.Emellett a minisztériumban, mint szakigazgatási szervezetben – a 2010-es Ksztv. alapján – aszakigazgatási szervezetet vezető közigazgatási államtitkár, az egyes nagyobb területekvezetésében a közigazgatási államtitkárt helyettesítő helyettes államtitkárok, valamint aszakmai munkát végző kormánytisztviselők jelentik a szakmai állandó elemet.A kormánytisztviselők pártpolitika-semlegesen, de a mindenkori, legálisan megválasztottpolitikai hatalom képviselőihez lojálisan, azok irányításának megfelelően kötelesek legjobbtudásuk szerint ellátni szakmai feladataikat.A szakmai állandó elem a minisztériumban az összes kormánytisztviselő, akik egészszakmai életpályájukat a közszolgálatban töltik és megbízatásuk határozatlan időre szól, nempedig egy-egy kormány vagy miniszter megbízatásáig.

Államigazgatás3. Az államigazgatás felépítéseA szakmai állandó elemek a kormánytisztviselők úgy, mint: közigazgatási államtitkár (minisztériumonként egy), helyettes államtitkárok, főosztályvezetők, főosztályvezető-helyettesek, osztályvezetők, titkárságvezetők (amennyiben nem politikai tanácsadók vagy politikai főtanácsadók), érdemi ügyintézők, ügykezelők.A Ktv. lehetővé teszi a feladatkörre utaló eltérő elnevezések használatát is, de ez nemváltoztat a belső szervezeti egységek jogállásán (pl. főcsoportfőnök, titkárságok stb.).A minisztereknek is több kategóriája van: így vannak a minisztérium élén állótárcaminiszterek és a tárca nélküli miniszterek. A tárca nélküli miniszterek munkáját akabinetfőnök által vezetett titkárság segíti, és a működési feltételeket a Közigazgatási ésIgazságügyi Minisztérium biztosítja.A miniszter a minisztériumnak, mint hivatali szervezetnek az egyszemélyi irányítója.Közvetlen alárendeltségébe tartoznak az államtitkárok és a munkáját közvetlenül segítőszervezeti egységek, így különösen a miniszteri kabinet, a főosztályok közül pedig általában asajtó- és tájékoztatási ügyekkel foglalkozó szervezeti egység, illetve esetenként a nemzetközireferatúra. A miniszter indokolt esetben más minisztériumi részleget is közvetlenalárendeltségébe vonhat. A minisztériumi szervezeti egységek főszabályként a helyettesállamtitkárok, kivételesen a kabinetfőnök közvetlen alárendeltségében működnek.Az államtitkár a miniszter általános jogkörű helyettese. Amennyiben egy minisztériumbantöbb államtitkár tevékenykedik, a helyettesítés rendjéről a minisztérium SZMSZ-ében kellrendelkezni. Az államtitkár megjelölése során utalni kell az államtitkár által a minisztériumonbelül ellátott tevékenységre.A minisztérium hivatali szervezetének vezetője a speciális kormánytisztviselői jogállásúközigazgatási államtitkár, akit a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevez kihatározatlan időre. Őt szakmai munkájában a helyettes államtitkárok segítik, akik a Kormányáltalános politikájának keretei közt a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknekmegfelelően irányítják a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott minisztériumiszakmai tevékenységet. A helyettes államtitkárokat a miniszter javaslatára a miniszterelnöknevezi ki határozatlan időre, munkájukat a közigazgatási államtitkár, a miniszter – vagy azSZMSZ rendelkezése szerint kijelölt az államtitkár – irányítja.A minisztériumi főosztályok kialakítása a miniszteri feladat- és hatáskörök függvénye. Akormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény szerint a főosztályokfőosztályvezető, főosztályvezető-helyettes, az osztályok pedig a főosztály részét képező, azosztályvezető által irányított, a munkamegosztás szempontjából elkülönült szervezetiegységek.A minisztériumokban ügyfélszolgálati egységek működhetnek az állampolgárokkal valóközvetlen kapcsolattartás intézményes formájaként. Ennek keretében e szervezetekgondoskodnak az állampolgári bejelentések, panaszok, javaslatok és kérelmek intézéséről,illetve az ügyben illetékes szakmai főosztályok felé történő eljuttatásáról. Ellátják azügyfélfogadási időben megjelenő magyar és külföldi állampolgárok szakszerű tájékoztatását,és intézkednek a konkrét ügyben.A minisztériumokban meghatározó jelentősége van a szervezeti és működésiszabályzatoknak.61

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA szervezeti és működési szabályzatok – az államigazgatási szervek SZMSZ-eihezhasonlóan – a következő főbb rendelkezéseket tartalmazzák: a minisztérium felépítésére vonatkozó alapvető elvek, a konkrét szervezeti tagozódás; a minisztérium vezetőinek, ügyintézőinek, illetve ügyviteli dolgozóinak feladat- éshatáskörei; a minisztériumi szervezetek alá- és fölérendeltségi viszonyai az egyes szakmaiszervezetek pontos feladat-elhatárolása; a kiadmányozási jog gyakorlására, a feladatok kiadására és végrehajtására, az egyestanácsadó testületek és értekezletek munkájára vonatkozó részletes szabályok. A sajtóéstömegtájékoztatási, a nemzetközi kapcsolatok, az informatikai tevékenység, azellenőrzések, stb. rendje. A tárca feladatkörébe tartozó munkáltatók, illetvemunkavállalók érdekegyeztető fórumrendszerének legfontosabb működési szabálya.A szervezeti és működési szabályzatok, valamint a minisztériumi feladat- és hatáskörijegyzékek alapján szervezeti egységenként ügyrendeket és kormánytisztviselőnként munkakörileírásokat kell készíteni és ezeket meghatározott időszakonként rendszeresen felülvizsgálni.3.1.4. A nem minisztériumi formában működő központi államigazgatásiszervekA központi közigazgatás rugalmasabb működését szolgálja az, hogy az e szinten felmerülőfeladatokat nemcsak minisztériumok, hanem kisebb alkotmányos kötöttségek mellett (példáulnemcsak törvénnyel, hanem más jogszabállyal, így kormányrendelettel is létrehozható),összefoglaló nevükön nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervekis elláthatnak.Az ilyen típusú kormány által irányított központi államigazgatási szerveknek kettőalaptípusa van a kormányhivatalok, valamint a központi hivatalok.A nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek jogállását aKsztv. határozza meg. Eszerint a kormányhivatal egy „majdnem minisztérium”: törvény általlétrehozott, a Kormány irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv. 2011. január 1-től a kormányhivatalnak különös típusa is működik, az államigazgatási feladatok mellettfegyveres rendvédelmi feladatokat is ellátó kormányhivatal.A kormányhivatalokat a kormány irányítja, és a kormány egy, a miniszterelnök általrendeletben kijelölt tagja felügyeli. A kormányhivatal területi szervekkel akkor rendelkezik, haerre a létrehozó törvény kifejezetten lehetőséget ad. Törvény eltérő rendelkezésének hiányában,a kormányhivatal vezetője – a miniszter helyettesének minősülő – államtitkári, helyettesehelyettes államtitkári illetményre és juttatásra jogosult.A kormányhivatal szervezeti és működési szabályzatát a kormányhivatal vezetője készít előés a közigazgatási és igazságügyi miniszter jóváhagyását követően a felügyelő miniszternormatív utasításban határozza meg. Kormányhivatal a Központi Statisztikai Hivatal, aMagyar Energia Hivatal, az Országos Atomenergia Hivatal, a Szellemi Tulajdon NemzetiHivatala és a Nemzeti Adó- és Vámhivatal, amely utóbbi államigazgatási feladatok mellettfegyveres rendvédelmi feladatokat is ellátó kormányhivatal.A központi hivatal kormányrendelet által létrehozott, a miniszter irányítása alatt állóközponti közigazgatási szerv. A központi hivatal területi szervekkel akkor rendelkezik, ha errea létrehozó kormányrendelet kifejezetten lehetőséget ad.62

Államigazgatás3. Az államigazgatás felépítéseA központi hivatal szervezeti és működési szabályzatát az irányító miniszter normatívutasítással adja ki. Ilyen központi hivatal például többek között az Országos Munkavédelmi ésMunkaügyi Főfelügyelőség, a Foglalkoztatási Hivatal, a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság,az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság, az Országos Egészségbiztosítási Pénztár, aMagyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal, az Állami Népegészségügyi és TisztiorvosiSzolgálat Országos Tisztifőorvosi Hivatala, a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal, az OktatásiHivatal, a Nemzeti Közlekedési Hatóság, a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal, a NemzetiÁllamigazgatási Központ, a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal, az és ElektronikusKözszolgáltatások Központi Hivatala.A harmadik e körbe tartozó szervtípus az autonóm államigazgatási szervek köre, melyekettörvény hozhat létre, de nem tartoznak a kormány irányítása alá. Ezek jelenleg a KözbeszerzésiHatóság, a Gazdasági Versenyhivatal, az Egyenlő Bánásmód Hatóság és a NemzetiAdatvédelmi és Információszabadság Hatóság.Végül szintén nem tartoznak a Kormány irányítása alá a 2012. január 1. óta működő önállószabályozó szervek: a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság és a Pénzügyi Szervezetek ÁllamiFelügyelete. Ezekről korábban volt szó. A következőkben egy táblázatban foglalhatók össze aKormány által irányított államigazgatási szervek főbb jellemzői:63

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatás3.2. A területi és helyi államigazgatási szervekA közigazgatás területi és települési szintjén általában osztott, benne alapvetően kétközigazgatási szervtípus van jelen: az államigazgatási és az önkormányzati.Az államigazgatási rendszer fentről lefelé szervezett, a Kormánytól, a minisztériumoktól ésmás központi államigazgatási szervektől a területi és - kivételesen - a helyi szervek felé.Az államigazgatási szervek felépítése hierarchikus, jellemzőjük az egyszemélyi vezetés ésfelelősség, a feladat- és hatáskörök gyakorlásában pedig a dekoncentráció. A dekoncentráltállamigazgatási szervek a központi közigazgatás végrehajtó, zömében egyedi hatóságijogalkalmazó funkciót ellátó szervei, melyek az érintett ügyfelekhez nem minden esetbenközel, jellemzően területi – regionális, megyei vagy kistérségi – más esetekben városi(települési) szinten – működnek.Az önkormányzati közigazgatási szervek elsősorban települési szinten, valamint a központiés a települési szint közötti területi szinten fejtik ki tevékenységüket. Jellemzőjük a helyiválasztópolgárok által közvetlenül választott testület általi irányításuk, a törvényben garantáltés el nem vonható önálló feladat- és hatáskör, szervezet, személyzet és a saját bevételi forrásokköre.E decentralizált szervek egymással és az államigazgatási szervekkel nem állnak aláfölérendeltségben,működésüket a jogszabályoknak megfelelően, és a központi közigazgatástörvényességi felügyeletével fejtik ki. Az önkormányzatok által ellátott feladatok jellege főkénta lakossági közszolgáltatások szervezése és biztosítása, valamint egyes, szerveikre bízottállamigazgatási feladatok nem saját hatáskörben történő ellátása.Az államigazgatási és önkormányzati közigazgatási szervek közötti feladat- és hatáskörielhatárolás a tradicionális polgári demokráciákban viszonylag hosszú folyamateredményeképpen alakult ki. Az önkormányzati közigazgatási szervek sajátos önállósága apolgári államfejlődés meghatározott szakaszához kötődik. Az államigazgatási és azönkormányzati közigazgatási szervek közötti feladatmegoszlást egyesek sajátosmunkamegosztásnak tekintik, míg mások az önkormányzati feladatokat azok önállóállamhatalmi ág jellegéből származtatják. Akár az egyik, akár a másik megközelítést isalkalmazzák, a valóságban minden államnak egy közigazgatási rendszere van, mely ellátja avégrehajtó funkciókat. Központi szinten az államigazgatási szervek a meghatározóak, mígtelepülési szinten az önkormányzatok.A közigazgatás egységét reprezentálja az, hogy települési szinten az önkormányzati és azállamigazgatási feladatokat egy szervezeten belül látják el, az önkormányzatok működése felettpedig az államigazgatás gyakorolja a törvényességi felügyeletet.A központi és a helyi szint között az államigazgatási és az önkormányzati típusú szervek afejlett államok túlnyomó többségében egymás mellett vannak jelen. Ez a párhuzamosság sokgond forrása, hiszen azonos szinten működik két közigazgatási szervtípus, és bár kapcsolatuknem hierarchikus, mégis a konkrét megoldások zömében, éppen az e szinten lévőállamigazgatási szervek egyike látja el az önkormányzatok törvényességi felügyeletét aKormány nevében.Az országok többségében területi szinten a hatósági funkciók ellátására a helyibefolyásolástól mentes dekoncentrált államigazgatási szerveket működtetnek, míg településiszinten önálló államigazgatási szervek ritkábban vannak jelen.64

Államigazgatás3. Az államigazgatás felépítése3.2.1. A területi államigazgatási szervekA központi közigazgatás operatív, végrehajtó funkcióit területi munkamegosztásonalapuló, az ügyfelekhez – a szó földrajzi értelmében is – közelebb álló területi és helyiállamigazgatási szervek valósítják meg. A területi szervek többsége megyei vagy regionálisilletékességgel működik, de vannak ettől eltérő illetékességi területtel működők is.A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervei a fővárosi és megyeikormányhivatalok. Az általános hatáskör azt jelenti, hogy jogszabály bármely ágazathoztartozó államigazgatási ügyet a hivatal, vagy a hivatalon belül működő szakigazgatási szervönálló hatáskörébe utalhat. Következésképpen az államigazgatást irányító Kormány területiszerveiről van szó, amelyek létrehozásának indoka volt az is, hogy a területi államigazgatásnakegységesebb kereteket adjon.A kormány területi szerveivé a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalok váltak 1997-ben[191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet]. (E szervek elődeiként – még nem a Kormány általánoshatáskörű területi szerveként deklarálva – regionális szervezésben, de megyei hivataliegységekkel működtek 1990 – 94 között a köztársasági megbízottak hivatalai.) A közigazgatásihivatalokról szóló 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az Országos TerületfejlesztésiKoncepcióról szóló 97/2005. (XII. 25.) OGY határozatban meghatározott statisztikai tervezésirégiók közigazgatási területére szervezte át a közigazgatási hivatalokat. A 297/2006. (XII. 23.)Korm. rendeletet, valamint az azt felváltó 177/2008. (VII. 1.) Korm. rendeleteket hatályon kívülhelyezte a 90/2007. (XI. 14.) AB határozat, valamint a 131/2008. (XI. 3.) AB határozat, mivel azAlkotmánybíróság álláspontja szerint egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nemmódosítható oly módon a minősített többséggel elfogadott Ötv., hogy a helyi önkormányzatoktörvényességi ellenőrzését ellátó államigazgatási szerveket ne megyei, hanem regionálisszinten alakítsa ki. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ugyanis az illetékességi terület aszerv lényegi jellemzője, s nem csak elnevezési kérdés. Mivel az Országgyűlésnek 2010áprilisáig nem sikerült „kétharmados” konszenzust kialakítani, ezért a Kormány általánoshatáskörű területi államigazgatási szerveit a Ksztv. egy új fejezetben intézményesítette. Aregionális államigazgatási hivatalokról szóló 318/2008. (XII. 23.) Korm. rendelet alapjánlétrehozott regionális államigazgatási hivatalok a regionális közigazgatási hivatalok – így végsősoron – a megyei, fővárosi közigazgatási hivatalok jogutódjai voltak. A fővárosi, megyeiközigazgatási hivatalokról szóló 214/2010. (VII. 9.) Korm. rendelet 2010. szeptember 1-jévelvisszaállította a fővárosi és megyei közigazgatási hivatalokat és azok törvényességiellenőrzési jogkörét, amihez szükség volt az Ötv. módosítására is. Azonban ez a szervezetimegoldás is ideiglenesnek bizonyult, mert a 2010. évi CXXVI. törvény 2011. január 1.-tőllétrehozta a fővárosi és megyei kormányhivatalokat, mint a Kormány általános hatáskörűállamigazgatási szervét. 2012. január 1-től pedig az Alaptörvény rögzíti, hogy a Kormányáltalános hatáskörű államigazgatási szerve a fővárosi és megyei kormányhivatal.A fővárosi és megyei kormányhivatalok a területi államigazgatási szervek közel felétszervezetileg integrálták, a szervezetileg nem integrált szervek, illetve tevékenységek felettpedig ellenőrzési és koordinációs, illetve koordinációs jogkört gyakorolnak. E teljes körbőlcsupán a Rendőrség és a Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NAV) képez kivételt.A fővárosi és megyei kormányhivatalt kormánymegbízott vezeti. A kormánymegbízottgyakorolja a kormányhivatal feladat- és hatásköreit. A kormánymegbízottat a közigazgatási ésigazságügyi miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki, illetve menti fel. Akormánymegbízott felett a munkáltatói jogokat - a kinevezés és a felmentés kivételével - aközigazgatás-szervezésért felelős miniszter (vagyis a közigazgatási és igazságügyi miniszter)gyakorolja. A kormánymegbízott megbízatása a Kormány megbízatásához kötött, így egyfajta,politikailag változó elemnek minősülő vezetőnek tekinthető.65

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA kormányhivatalokat a Kormány a közigazgatási és igazságügyi miniszter útján irányítjaazzal, hogy a kormányhivatal szervezeti egységeként működő szakigazgatási szervek szakmaiirányítását kormányrendeletben meghatározott központi államigazgatási szerv vezetőjegyakorolja. A kormánymegbízott - néhány kivételtől eltekintve - helyettes államtitkárijuttatásokkal rendelkezik.A kormányhivatalok hivatali szervezetét főigazgató vezeti, aki helyettesíti akormánymegbízottat távolléte vagy akadályoztatása esetén. A főigazgatót a kormánymegbízottjavaslatára a közigazgatási és igazságügyi miniszter nevezi ki és menti fel. A főigazgató felett -a kinevezés, a felmentés, a fegyelmi eljárás megindítása, valamint a fegyelmi büntetéskiszabása kivételével - a munkáltatói jogokat a kormánymegbízott gyakorolja. A főigazgatóminisztériumi főosztályvezetői besorolású, határozatlan időre kinevezett kormánytisztviselő. Akinevezésnek feltétele a felsőfokú iskolai végzettség és a legalább 5 év vezetői gyakorlat.A főigazgató munkáját általános helyettesként igazgató segíti. Az igazgatót a főigazgatójavaslatára a kormánymegbízott nevezi ki és menti fel. Az igazgató felett - a kinevezés, afelmentés, a fegyelmi eljárás megindítása, valamint a fegyelmi büntetés kiszabása kivételével -a munkáltatói jogokat a főigazgató gyakorolja. Az igazgatói munkakörbe történő kinevezésképesítési előírása a szakirányú felsőfokú - igazgatásszervező, jogász, közigazgatási menedzser- végzettség, valamint a jogi vagy közigazgatási szakvizsga és legalább 5 év közigazgatásiszakmai gyakorlat. Az igazgató minisztériumi főosztályvezető-helyettesi besorolású,határozatlan időre kinevezett kormánytisztviselő.A kormányhivatalok bizonyos funkcionális – mint például egyes személyügyi,költségvetési, belső igazgatási, vagyongazdálkodási, beszerzési, nemzetközi, jogi képviseleti,stb. - feladatait a szintén 2011. január 1.-én létrejött Nemzeti Államigazgatási Központ látja el.A fővárosi és megyei kormányhivatal közvetlenül a kormánymegbízott vezetése alatt állószervezeti egységekből, vagyis a törzshivatalból és az ágazati szakigazgatási szervekből áll.Ezek egy költségvetési szervet képeznek, de az ágazati szakigazgatási szerv önállóangyakorolja a jogszabályban megállapított hatásköreit. A szakigazgatási szervek vezetőit akormánymegbízott nevezi ki és menti fel, azonban e hatáskörét a szakigazgatási szervetszakmailag irányító szerv vezetőjének egyetértésével gyakorolja. A szakigazgatási szervekfeladatellátásának feltételeit a kormánymegbízott biztosítja.A fővárosi és megyei kormányhivatal feladat- és hatáskörét a következők szerinthatározhatjuk meg: összehangolja és elősegíti a kormányzati feladatok területi végrehajtását; államigazgatási hatósági jogkört gyakorol (például kisajátítási hatóság); ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét; főszabályként ellenőrzi a területi illetékességgel államigazgatási jogkörben eljáró, illetveállamigazgatási feladatokat ellátó szerveket; további államigazgatási – elsősorban szervezési jellegű – feladatokat lát el, mint példáula katasztrófák elleni védekezés szervezésére vonatkozó feladatok ellátásában valóközreműködés, vagy választási eljárással kapcsolatos feladatok; közigazgatási képzési, továbbképzési, vizsgaszervezési és vizsgáztatási feladatokat látel.A hivatal területi államigazgatási koordinációs jogkörében: gondoskodik a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtásának területiösszehangolásáról; gondoskodik a fővárosi, megyei államigazgatási kollégium – vagyis a területikoordináció fórumának - létrehozásáról, működéséről, ügyrendjének előkészítéséről;66

Államigazgatás3. Az államigazgatás felépítése a közigazgatási és igazságügyi miniszter által meghatározottak szerint közreműködik aközponti közszolgálati nyilvántartás működtetésével kapcsolatos feladatok ellátásában; közreműködik a közigazgatás korszerűsítésével, az elektronikus közigazgatáskialakításával kapcsolatos feladatok területi összehangolásában, szervezésében; kezdeményezheti a központi államigazgatási szervek területi szervei ügyfélfogadási,ügyfélszolgálati rendszerének összehangolását, továbbá szakmai támogatást nyújt azügyfélszolgálati tevékenység bővítéséhez, gondoskodhat a területi elektronikus ügyfél-tájékoztatási rendszer koordinálásáról,ennek keretében elősegíti annak naprakész működését.A kormányhivatal ellenőrzi a területi illetékességgel államigazgatási jogkörben eljáró,illetve államigazgatási feladatokat ellátó szerveket, ennek keretében: adatokat, felvilágosítást kér a központi államigazgatási szervek területi szerveivezetőitől feladatainak teljesítése érdekében (az egyedi ügyek kivételével); bármely döntést bekérhet a Kormánynak alárendelt szervek bármely területi szervétől,valamint a polgármestertől és a jegyzőtől az általuk ellátott államigazgatási feladatokatérintően, valamint a területi illetékességgel államigazgatási feladatot ellátó más szervtőlés személytől, a szerv intézkedéséről tájékoztatást kérhet, illetve az iratokba betekinthetés ha törvénysértés észlel, egyeztető eljárást kezdeményez, ennek eredménytelenségeesetén a szerv felügyeleti szervénél felügyeleti eljárást kezdeményez, ennekeredménytelensége esetén a feladatkörrel rendelkező miniszter eljárását kezdeményezi,végső soron pedig, ha mindezen intézkedések eredménytelenek, az érintett döntésthozó szerv felügyeleti szerve és a feladatkörrel rendelkező miniszter egyidejűtájékoztatása mellett kezdeményezi a közigazgatás-szervezésért felelős miniszternél aKormány intézkedését; gondoskodik a területi államigazgatási szervek ellenőrzési tevékenységénekösszehangoltságáról; ellenőrzi a központi államigazgatási szervek területi szervei vezetőinek akormánytisztviselői és a közalkalmazotti jogviszonnyal kapcsolatos munkáltatóiintézkedései törvényességét; ellenőrzi a központi államigazgatási szervek területi szervei tevékenységében aközigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvényvégrehajtását; ellenőrzi az ügyiratkezelésről, valamint a központi államigazgatási szervek területiszervei által az ügyiratkezeléssel összefüggésben kezelt adatok nyilvántartásáról ésvédelméről, a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló jogszabályok végrehajtását; ellenőrzi a központi államigazgatási szervek területi szervei infokommunikációsrendszereinek üzemeltetését; gondoskodik a központi államigazgatási szervek területi szervei ellenőrzési terveinekösszehangolásáról, egyeztetett végrehajtásáról, a tapasztalatok közös elemzéséről.A fővárosi és megyei kormányhivatal államigazgatási ellenőrző tevékenysége a helyiönkormányzati szervek tekintetében az alábbiakra terjed ki: külön jogszabályban meghatározottak szerint közszolgálati ellenőrzés; az ügyiratkezelésről, továbbá a szerv által kezelt adatok nyilvántartásáról ésvédelméről, a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló jogszabályok végrehajtásánakellenőrzése; a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvényvégrehajtásának ellenőrzése.67

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásSzükség esetén – különösen, ha jogszabálysértést tapasztal – a kormányhivatal intézkedéstkezdeményez, s jogszabálysértés esetén felügyeleti eljárást kezdeményez vagy felügyeleti eljárás keretében megteszi aszükséges intézkedéseket; felhívja az ügyben ellenőrzésre jogosult más szerv figyelmét a tapasztaltjogszabálysértésre; megkeresi intézkedés végett a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervet.A kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogkörében ellátja a helyi önkormányzatok,azok társulásainak, valamint a nemzetiségi önkormányzatoknak a külön törvényekbenmeghatározott törvényességi felügyeletét , valamint felügyeleti jogkörében ellátja a kistérségifejlesztési tanács, a megyei területfejlesztési tanács, a térségi fejlesztési tanács és a regionálisfejlesztési tanács működésének törvényességi felügyeletét. A hivatal – az 1. fejezetben márkifejtettek szerint – közreműködik a Kormány és az ágazati miniszterek önkormányzatokkalkapcsolatos informálódási, tájékoztatási, szakmai módszertani feladatinak ellátásában.A fővárosi és megyei kormányhivatal az e-közigazgatásért felelős miniszter, valamint aközigazgatási informatika infrastrukturális megvalósíthatóságának biztosításáért felelősminiszter irányítása és az általa biztosított feltételek keretei között közreműködik aközigazgatási informatikai tevékenység területi összehangolásában. Ellátja továbbá aválasztásokkal, népszavazásokkal összefüggő informatikai feladatokat.A fővárosi és megyei kormányhivatal a kormánytisztviselők és köztisztviselők képzése,továbbképzése körében éves terv alapján szervezi a fővárosban, megyében az államigazgatásifeladatokat ellátó helyi önkormányzati szervek köztisztviselőinek képzését, továbbképzését,továbbá részt vesz a területi államigazgatási szervek kormánytisztviselőinek képzése,továbbképzése szervezésében. Oktatási-módszertani központként közreműködik aközigazgatási és igazságügyi miniszternek a köztisztviselők és kormánytisztviselők képzésével,továbbképzésével, valamint a szakember-utánpótlás megszervezésével kapcsolatosfeladatainak ellátásában. Gondoskodik a közigazgatási versenyvizsgák, szakvizsgák,anyakönyvi szakvizsgák, állampolgársági vizsgák, továbbá külön jogszabály általmeghatározott egyéb vizsgák, valamint az ezek előkészítésére szolgáló tanfolyamokmegszervezéséről és lebonyolításáról. Összehangolja a központi államigazgatási szervekterületi szervei feladatkörébe tartozó, kormánytisztviselőket és köztisztviselőket érintő képzési,továbbképzési feladatok ellátását, valamint összehangolja és az erre biztosított költségvetésikereteknek megfelelően megszervezi a közigazgatási ügyintézéshez szükséges informatikaiismeretek oktatását, továbbképzését, érvényesíti a köztisztviselői vizsgarendszerben azinformatikai követelményeket. Elemzi a képzés, továbbképzés színvonalát és eredményességét,kezdeményezi az érintett szerveknél a szükséges intézkedéseket.A hivatal véleményező, koordinációt elősegítő fóruma a fővárosi, megyei államigazgatásikollégium. A kollégium elnöke a kormánymegbízott, tagjai a kormányhivatal törzshivatalánakés szakigazgatási szerveinek vezetői, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalkoordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozó területi államigazgatási szervek vezetői továbbá akormánymegbízott által meghívottak.A kormányhivatal, illetőleg szakigazgatási szervei a törvényben vagy kormányrendeletbenmegállapított ügyekben hatósági jogkört gyakorol, különböző ágazatokhoz tartozóállamigazgatási hatósági ügyek (pl. általános igazgatás, építésügy, gyámügy,fogyasztóvédelem, stb.) első vagy másodfokú intézését végzi.68

A területi államigazgatási szervek jogállásaÁllamigazgatás3. Az államigazgatás felépítéseA területi államigazgatási szerveknek (dekoncentrált közigazgatási szervek) hosszú ideignem volt jogszabályban egységesen rögzített jogállása és e szervek fogalmi meghatározásábanaz elmúlt évtizedben sok bizonytalanság volt.Ezt a helyzetet változtatta meg több 2010-ben megalkotott és 2011. január 1.-én hatálybalépett jogszabály. A legjelentősebb ezek közül a 2010. évi CXXVI. törvény, amely létrehozta afővárosi és megyei kormányhivatalokat. E törvényhez kapcsolódik a fővárosi és megyeikormányhivatalokról szóló 288/2010. (XII. 21.) kormányrendelet, amely meghatározza azokat,a korábban többnyire önálló dekoncentrált szerveket, amelyek 2011. január 1.-től akormányhivatalok szervezeti egységeként működnek tovább.A fővárosi és megyei kormányhivatal szervezeti egységeként működő ágazatiszakigazgatási szervek az alábbiak:1. szociális és gyámhivatal,2. építésügyi hivatal,3. igazságügyi szolgálat,4. növény- és talajvédelmi igazgatóság,5. erdészeti igazgatóság,6. földművelésügyi igazgatóság,7. élelmiszerlánc-biztonsági és állategészségügyi igazgatóság,8. földhivatal,9. egészségbiztosítási pénztári szakigazgatási szerv,10. nyugdíjbiztosítási igazgatóság,11. munkaügyi központ,12. munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szerv,13. fogyasztóvédelmi felügyelőség,14. kulturális örökségvédelmi iroda,15. népegészségügyi szakigazgatási szerv,16. mérésügyi és műszaki biztonsági hatóság,17. közlekedési felügyelőség.A fővárosi és megyei kormányhivatal szakigazgatási szerveként a jövőben további területiállamigazgatási szerveket kormányrendelet határozhat meg.Kormányrendelet a kormányhivataloknak további feladat- és hatáskört is meghatározhat,ilyen például az oktatási hivatalról szóló 307/2006. (XII. 23.) kormányrendelet, amelyik afővárosi és megyei kormányhivatalt jelöli ki, hogy eljárjon az oktatási hivatal közoktatásifeladatkörében.A 2010. évi CXXVI. törvény a területi államigazgatási szervek jogállásának egységesítését ésintegrációját valósította meg, pontosabban ezek első lépését, mert a területi államigazgatási(dekoncentrált) szervek többsége a fővárosi és megyei kormányhivatal – így akormánymegbízott– koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozik. A kormányhivataloklétrehozása ugyanakkor a területi államigazgatás átszervezésének csupán egyik eleme.Az eddigiekben ezt nem említettük, de az új törvényi szabályozás kiemeli, hogy nemtartoznak a fővárosi és megyei kormányhivatal koordinációs és ellenőrzési jogkörébe a szintén2011. január 1.-től, a 2010. évi CXXI. törvénnyel létrehozott Nemzeti Adó- és Vámhivatalterületi szervei. Az államigazgatási és fegyveres rendvédelmi feladatokat is ellátókormányhivatalként működő Nemzeti Adó- és Vámhivatal feladatait központi, valamintdekoncentrált középfokú illetve alsó fokú területi szervei útján látja el.69

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA Nemzeti Adó- és Vámhivatal az adóhatóság, a pénzügyőrség és a vámszervekintegrációjával létrehozott olyan sajátos államigazgatási szerv, amely civil közigazgatási(például adóigazgatás) és rendészeti (például nyomozati) feladatokat egyaránt ellát.A Nemzeti Adó- és Vámhivatal adóztatási szervei középfokon a regionális adófőigazgatóságok és a Kiemelt Ügyek és Adózók Adó Főigazgatósága, alsó fokon a megyei(fővárosi) adóigazgatóságok, a Kiemelt Ügyek Adóigazgatósága, valamint a Kiemelt AdózókAdóigazgatósága. Középfokú vámszervek a regionális vám- és pénzügyőri főigazgatóságok, aRepülőtéri Főigazgatóság, a Bevetési Főigazgatóság és a Szakértői Intézet, míg alsó fokúvámszervek a megyei (fővárosi) vám- és pénzügyőri igazgatóságok, a Kiemelt Ügyek ésAdózók Vám- és Pénzügyőri Igazgatósága, az 1. és a 2. számú Repülőtéri Igazgatóság, a JárőrIgazgatóság valamint az Őrzésvédelmi- és Támogató Igazgatóság. A Bűnügyi Főigazgatóságközépfokú szervei a regionális bűnügyi igazgatóságok, alsó fokú szerve az Áru- ésBűnjelkezelő Hivatal.Végül maradtak olyan dekoncentrált szervek, amelyeket a 2011-ben megvalósítottszervezeti integráció nem épített be a fővárosi és megyei kormányhivatalokba, továbbra isegyes minisztériumok és más központi államigazgatási szervek alárendeltségében működnek.A korábban hivatkozott 2010. évi CXXVI. törvény főszabályként e dekoncentrált szervekreis kiterjeszti a kormányhivatal koordinációs és ellenőrzési jogkörét. Ugyanakkor ezek aszervek valamely miniszter vagy központi államigazgatási szerv irányítása alatt működnek. Eszervek jellemzője, hogy nem vagy nem elsősorban államigazgatási hatósági feladatokat látnakel (KSH) vagy tevékenységük rendészeti jellegű (rendőrség) vagy az is (BÁH), illetve speciálisilletékességi területtel rendelkeznek (területközi dekoncentrált szervek).Ilyen területi szervek a hét régióban működő: Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal regionális igazgatóságok, Központi Statisztikai Hivatal regionális igazgatóságok, Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal regionális igazgatóságok.Megye megyei szinten működő dekoncentrált szervek: a budapesti és megyei rendőr-főkapitányságok, a Magyar Államkincstár megyei igazgatóságai a megyei védelmi bizottságok (amelyek 2011. január 1-től a kormánymegbízottakvezetése alatt működnek).Területközi dekoncentrált szervként működik: a Magyar Bányászati és Földtani Hivatal 5 bányakapitánysága, 10 nemzeti park igazgatóság, 10 környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség, 12 környezetvédelmi és vízügyi igazgatóság.A 2010. évi CXXVI. törvény általános szabályként mondja ki hogy, a központiállamigazgatási szervek területi szervei, valamint a rendvédelmi szervek feladataik ellátásasorán kötelesek egymással és a kormányhivatallal együttműködni.3.3. A jegyzők és a polgármesteri hivatal ügyintézőjének speciálisjogállása, hatásköre a közigazgatás egységes működéseszempontjábólAz államigazgatási szervezet területi tagoltságának vannak racionális határai, nemrendelkezhet minden ágazat területi szinten működő tagolt, önálló szakigazgatási szervezettel.70

Államigazgatás3. Az államigazgatás felépítéseA megyei szint alatt csak néhány dekoncentrált szerv rendelkezik hivatallal,kirendeltséggel (például rendőrség, ingatlan-nyilvántartás, munkaügyi központ,népegészségügyi igazgatás).Ugyanakkor a települési szintű közigazgatást jellemző önkormányzat sem láthat el mindenközigazgatási hatáskört saját önkormányzati hatáskörében. A két rendszernek a jelenlegiszervezeti keretek közötti települési, főként községi szinten való - párhuzamos működtetésefelesleges és költséges dolog lenne.Az állampolgárokat és szervezeteiket pedig nem az érdekli,hogy ügyeiket államigazgatási vagy önkormányzati közigazgatási szervek intézik, hanem hogyazokat gyorsan, szakszerűen és jogszerűen lássák el.Éppen ezért jelenlegtelepülési szinten, főszabályként az államigazgatási és azönkormányzati közigazgatási funkciók egy részét azonos szervezet keretében látják el.A mai magyar közigazgatásban a települési önkormányzatok jegyzői azok, akik egyfelől azőket alkalmazó önkormányzat döntéseit szakszerűen előkészítő és végrehajtó önkormányzatifunkciót ellátók, másfelől – ha jogszabály másként nem rendelkezik – általános első fokúállamigazgatási hatóságként működnek. A legjelentősebb ügyfélcsoportot érintőállamigazgatási ügyekben (okmányközpontok, építésügy, gyámügy, szociális igazgatás) elsőfokon, körzeti illetékességgel a körzetközpont települési önkormányzatok jegyzői, valamintpolgármesteri hivatalainak ügyintézői járnak el, saját államigazgatási hatáskörükben.Ezen ügyekben a jegyzők, illetve a polgármesteri hivatal ügyintézői államigazgatásihatóságként járnak el, így az önkormányzatok tisztségviselői és szervei nem ellenőrizhetik ésfelügyelhetik tevékenységüket, így ezen ügyekben utasításokat sem adhatnak nekik: azazpéldául a polgármester esetleges utasítása egyértelműen jogellenes egy ilyen hatósági ügyben.Amennyiben egy ágazatnak nincs külön területi dekoncentrált szerve, úgy első fokon, vagya jegyző első fokú hatásköre esetén – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – másodfokon afővárosi, megyei kormányhivatal, mint a kormány általános hatáskörű területi szerve járhat el.Ismeretellenőrző kérdések:Milyen testületi szervek segítik a Kormány működését?Mely szervek között és hogyan osztották meg a korábbi Miniszterelnöki Hivatalfeladatait?Milyen szervezeti változásokon ment keresztül a kormány általános hatáskörű területiállamigazgatási szerve az elmúlt években?Hogyan lehet csoportosítani a dekoncentrált szerveket?Mit jelent a helyi önkormányzatok felett gyakorolt törvényességi felügyelet?71

4. Az államigazgatás működése4.1. Az államigazgatás rendeltetése és funkcióiAz államigazgatási szervek alaprendeltetése megegyezik mindazoknak a céloknak amegvalósításával, amelyek általában jellemzik a közigazgatás rendeltetését. A teljesközigazgatási szervezetrendszer azért dolgozik, hogy megvalósítsa a különböző magas szintűjogszabályokban, elsősorban az Alkotmányban és a törvényekben foglalt állami célokat. Azállamigazgatási szervezetrendszer mégis kiemelt szerepet kap a közigazgatásiszervezetrendszeren belül, mert ezek a szervek biztosítják a végrehajtó hatalom számára azokata kereteket, amelyeken belül a leggyorsabban és a leghatékonyabban érvényre juttathatja azalapvető célkitűzéseit.A közigazgatási szervezetrendszer működésének célja a közérdek védelme, illetve aközérdek érvényre juttatása. A közérdek fogalmát nagyon sokféle érdek kitöltheti, egyesesetekben az egész társadalom érdekét szolgálja valamely közigazgatási cselekvés, máskor atársadalom kisebb-nagyobb csoportjainak az érdekét nyilvánítja a jogszabály közérdekké. Azállamigazgatási szervezetrendszer főként az általános, az egész társadalom érdekében állófeladatok szervezésére, végrehajtására és védelmére hivatott.A partikuláris, kisebb-nagyobb társadalmi csoportok érdekeit a közigazgatásiszervezetrendszer más alrendszerei, pl. a helyi-területi önkormányzatok, köztestületek isérvényre juttathatják. Az államigazgatás működésében is találhatunk olyan érdekeket, amelyekjól meghatározható csoportokhoz kötődnek, mégis a feladataik legnagyobb része az egésztársadalom érdekeihez köti őket.(Meg kell jegyezni, hogy jelen fejezetben írottak sok szempontból az egész közigazgatásraigazak, hiszen a működés, a funkciók és feladatok tekintetében az államigazgatás és azönkormányzatok közt sok azonosság vagy hasonlóság található.)Nem lehet teljes felsorolást adni azoknak a közérdekeknek a köréről, melyek azállamigazgatás gondjaira vannak bízva, de mivel valamennyi közigazgatási szerv, és ezen túlaz egyéb közfeladatokat ellátó szervek (közintézetek, gazdálkodó szervek) is a köz érdekébentevékenykednek, szükséges az államigazgatási szervek rendeltetésének határait megszabni.Legáltalánosabban megállapítható, hogy az államigazgatási szervek azon igazgatásifeladatokat látják el, amelyek az ún. kormányzati felelősség körébe tartoznak, tehát amelyekvégrehajtásáért végső fokon a Kormány felelős. A kormányzati felelősség körébe tartozófeladatokat nem csak a Kormány, illetve a munkáját segítő szervek látják el, hanem a Kormányalá rendelt központi államigazgatás különös hatáskörű szervei is, illetve nagyon sok feladathárul az államigazgatás területi és helyi (dekoncentrált) szerveire is.Az elmúlt évtized jogalkotásának egyik új vonása, hogy néhány korábban klasszikusan akormányzati felelősség körébe tartozó igazgatási területet a törvényalkotó kivont a Kormányfelelősségi köréből, és olyan igazgatási szervezetet alakított ki, amelyek közvetlenül azOrszággyűlésnek tartoznak beszámolási kötelezettséggel és felelősséggel.Ezek a szervek az adott ágazatban államigazgatási hatásköröket gyakorolnak, ilyenértelemben tehát „államigazgatási szervek”, de a Kormány közvetlenül nem tudja befolyásolnia működésüket, utasítást nekik nem adhat, és csak a törvényben meghatározott jogköröketgyakorolhatja velük kapcsolatban. Ezeket a szerveket nevezzük atipikus vagy autonómállamigazgatási szerveknek. Az autonóm államigazgatási szervek mellett a hazai jogiszabályozásban 2012-ben megjelentek az ezekhez hasonló karakterű önálló szabályozószervek.73

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásAz autonóm államigazgatási szervek létrehozásának indoka szervtípusonként különbözőlehet, de a lényeg e szervek működésének politikától való függetlenítése.Az államigazgatási szervezetrendszerben számos elkülönült szerv nagyon sok, és nagyonsokféle feladatot lát el. Ezeket a feladatokat sokféle szempont szerint lehet osztályozni, az egyesosztályozási szempontok azonban mindig csak egyes szeletét mutatják az államigazgatásműködésének. Az alábbiakban az államigazgatás legfontosabb funkcióit foglaljuk össze.Az államigazgatás funkciói azoknak a feladatoknak az összekapcsolását jelentik,amelyeknek azonos a rendeltetése az igazgatási folyamatban, vagyis az államigazgatásnak atársadalomra gyakorolt hatásában. A különböző tudományágak a közigazgatás funkcióitsokféle szempontból vizsgálják.Jog- és politikatudományi szempontból az államigazgatás (sőt valójában az egészközigazgatás) legfontosabb funkciója a törvényhozó akaratának végrehajtása. Ennek eszközeirészben a jogalkotás, részben a jogalkalmazás, részben pedig szervezési feladatok ellátása.Az igazgatástudomány abból indul ki, hogy a közigazgatás az igazgatás egy sajátostípusa. Épp ezért a funkciók körében azt vizsgálja, miképp jelennek meg az igazgatástörvényszerűségei, fogalmi elemei (pl. a szervezés, a tervezés, a döntés, az ellenőrzés, afinanszírozás, a koordináció stb.).A szociológia által kialakított felosztás a közigazgatás és a társadalom viszonyában helyeziel a funkciórendszert. Ebben a megközelítésben a közigazgatás társadalmi szerepe,rendeltetése fejeződik ki.E funkció kettős, a tevékenység oldaláról: társadalomirányító funkció: amennyiben a közigazgatás a koncentrált – funkciójateljesítéséhez közhatalom (jogalkotás, jogalkalmazás) igénybevételére is jogosult –hatalom megtestesülése; társadalomszervező funkció: amennyiben ágazati tagoltsága ellenére mint a társadalomlegátfogóbb és legegységesebb szervezetrendszere a társadalmi, közösségi szükségletekkielégítésének szervezője.Más megközelítésben, a társadalom oldaláról: integratív (összhangot teremtő) funkció: amennyiben a közigazgatásnak a társadalmiegyensúly fenntartása a célja, autonóm alrendszerek viszonyának stabilizálása útján (pl.szociális ellátás, munkaerőpiac, a kultúra, az egészségügy, az oktatás fejlesztése stb.); allokatív (az erőforrásokat elosztó) funkció: amennyiben az integratív funkciótekintetében beavatkozási, korrekciós lehetőségei vannak (pl. a jövedelemallokáció azadópolitika eszközeivel).Részletesebben vizsgáljuk a funkciófelosztást közigazgatási szempontból. Ez utóbbitalkalmazva az államigazgatás (sőt, az egész közigazgatás) funkciói közül vannak olyanok,amelyek minden államra jellemzőek, ún. általános funkciók, mások földrajzi helyzettől,társadalmi-politikai berendezkedéstől stb. függően csak egy-egy államra jellemző ún. speciálisfunkciók. Mint látható, jelen felosztás valójában igazodik az állam általános funkcióihoz.Az államigazgatás funkcióinak meghatározása mindig különböző feladatcsoportokösszevonásával történik, ebből következően az alábbiakon kívül még nagyon sokféle funkciómeghatározható.74

Államigazgatás4. Az államigazgatás működése4.1.1. Védelmi funkciókAmióta állam létezik, az egyik legfontosabb funkciója az államigazgatási szervezetnek avédelmi funkciók ellátása. A védelmi funkciók számos terülten jelentkezhetnek, és ezekre többszervezetrendszert is létrehozhat az államigazgatás. A védelmi funkciók közül elsőként kell megemlíteni az állam védelmét a külsőbehatolókkal szemben. Ezt leginkább a hadsereg, határvédelem szervei látják el. Ugyancsak kiemelkedő jelentőségű, a különböző természeti katasztrófák ellenivédekezés, és a már bekövetkezett természeti katasztrófák következményeinekelhárítását szolgáló funkció. Ezt a funkciót az államigazgatási szervezetrendszerben pl.az ár- és belvízvédelem, a tűzvédelem, a katasztrófa-elhárítás szervei töltik be. A XX.század környezetkárosításai nyomán jelentkező, és ma egyre meghatározóbb funkciójaaz államigazgatásnak az ember tevékenysége következtében kialakult természetetérintő katasztrófák következményei elleni védekezés, amelyet elsősorban akörnyezetvédelem szervei látnak el. Minden államigazgatás létrehozza a maga szervezetrendszerét ún. rendvédelmi(rendészeti) funkciók ellátására. Ezek a funkciók a különböző társadalmi hatásokveszélyeit kívánják kiküszöbölni. Ebbe a körbe sorolhatók pl. a közrend védelme, abűnözés elleni harc, melyek elsősorban a rendőrség feladatát képezik, vagy a büntetésvégrehajtásmegszervezése.4.1.2. Biztonsági funkciókA biztonsági funkciók szoros kapcsolatban állnak az előbb tárgyalt védelmi funkciókkal,ezek azonban elsősorban az egyes embereket vagy embercsoportokat, illetve a társadalombanmegtermelt anyagi javakat vannak hivatva védeni. Ezt a funkcióját a hatósági igazgatáskeretében szinte minden igazgatási ágazatban gyakorolja az államigazgatásiszervezetrendszer, hiszen ez az egyik alapvető célja a közegészségügyi-járványügyiigazgatásnak, a munkavédelmi igazgatásnak, a közlekedési igazgatásnak, a műszakiberendezésekre vonatkozó államigazgatási korlátozásoknak, de vannak biztonsági okai azépítésügyi igazgatásnak éppúgy, mint a mérgekre, kábítószerekre vonatkozó korlátozásoknak,vagy a különleges orvosi beavatkozásokra vonatkozó államigazgatási szabályozásnak. Szintefelsorolni is lehetetlen azokat az ügytípusokat, ahol a biztonsági funkció okán kerülkapcsolatba az igazgatottakkal az államigazgatási szervezetrendszer.4.1.3. Nemzetközi politikai funkciókAmióta egymástól elkülönült államok léteznek, azóta hoznak létre olyan igazgatásiszerveket, amelyek más államokhoz fűződő kapcsolataikat szervezik. Ennek legklasszikusabbformája a külügyi igazgatás, mely pl. az állam külföldi megjelenítését, az állami érdekekkülföldi védelmét, a nemzetközi szervezetekben való részvételt stb. szolgálja (ezek elsődlegesmegvalósítói a külképviseletek, melyek az államigazgatás sajátos területét képezik). Anemzetközi politikai funkciók közül különös jelentőségre tesz szert napjainkban a hazánkeurópai integrációjával kapcsolatos igazgatás, amelyben több államigazgatási szervezet iskapott feladatot, hiszen a külügyi ágazaton kívül kiemelkedő az igazságügyi ágazat szerepe, degyakorlatilag minden ágazatnak vannak ezzel kapcsolatban feladatai.4.1.4. Gazdasági funkciókEzek a funkciók elsősorban az állam anyagi alapjának a biztosítását szolgálják, de ebbe akörbe tartoznak azon államigazgatási tevékenységek is, melyeknek a célja a központosítottjövedelem újraelosztása.75

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA gazdasági funkciókat elsősorban a pénzügyi és gazdasági ágazati igazgatás látja el, deebben számos, az államigazgatási szervezetrendszeren kívüli szerv is szerepet játszik (pl. aMagyar Nemzeti Bank). Ebbe a körbe tartozik pl. a pénzpolitika meghatározása, a termelés ésaz elosztás arányainak meghatározása (illetve piaci viszonyok közt inkább befolyásolása), abel- és a külkereskedelem befolyásolása, az egyes gazdasági ágazatok (pl. energiagazdálkodás,mezőgazdaság) prioritásainak meghatározása, az adózás, vámszedés, illetékügy, államitámogatások elosztása stb. Az államigazgatás a gazdasági funkciói között nem csupán amagánszféra gazdálkodását befolyásolja, hanem ide tartozik a részben vagy egészben államitulajdonban lévő gazdálkodó szervek tulajdonlása, illetve az állami költségvetés is.764.1.5. Közszolgáltatás-szervező funkcióAz államigazgatás rendeltetésének meghatározásakor utaltunk rá, hogy az államigazgatásiszervezetrendszer az Alaptörvényben, különböző törvényekben meghatározott állami célokmegvalósításáért működik. Ezeket a célokat nem lehet csak igazgatási tevékenységgel elérni,számos Alaptörvényben biztosított alapjog (pl. oktatáshoz, egészségügyi ellátáshoz, egészségeskörnyezethez való jog stb.), illetve az ágazati törvényekben megállapított jogosítványok csakakkor jutnak érvényre, ha az államigazgatás maga gondoskodik róla, hogy legyenek olyanintézmények, amelyek biztosítják azokat a szolgáltatásokat, amelyek révén az igazgatottakgyakorolhatják a jogszabályokban biztosított jogaikat.Az állam által biztosított közszolgáltatásokat nyújthatják az államigazgatás által fenntartottszolgáltató szervek, de ezeket a közszolgáltatásokat biztosíthatják számunkra a helyi-területiönkormányzatok, köztestületek, sőt akár az állammal kötött megállapodás alapján amagánszféra is. Az államigazgatás feladata azonban, hogy megszervezze aközszolgáltatásokhoz való hozzáférést, illetve gondoskodjék róla, hogy a jogszabályokbangarantált szolgáltatást mindenki azonos feltételek mellett vehesse igénybe. A közszolgáltatásifeladatok elsősorban az oktatási, szociális, egészségügyi ágazatban jelentősek, ahol azállamigazgatás maga is intézményfenntartó, illetve jogalkotási és egyéb igazgatási eszközökkelbefolyásolja a közigazgatási szervezetrendszer más alrendszereinek és a magánszféraszolgáltató tevékenységét.De nem csupán a humánszférában van az államigazgatásnak közszolgáltatás-szervezőfunkciója, hanem számos alapvető gazdasági szolgáltatás terén is. Ilyen pl. a villamosenergia-,gázenergia-szolgáltatás megszervezése, vagy a közlekedési közszolgáltatás működtetése stb.Az államigazgatási szervek XIX. századtól kezdve folyamatosan bővülő feladatait adja aközszolgáltatások megszervezése.A rendszerváltás óta eltelt évtizedben egyre gyakrabban jelennek meg a közszolgáltatásokközött az ún. igazgatási szolgáltatásoknak nevezett szolgáltatások, melyek főként azállamigazgatás szakértői tevékenységével vannak összefüggésben, és csak részben tekinthetőkvalódi szolgáltatásnak (ilyen pl. a kéményseprő szolgáltatás igénybevétele, mely évirendszerességgel kötelező, de külön térítés ellenében bármikor megrendelhető, vagy agépjárművek időszakos műszaki felülvizsgálata).4.1.6. Az államszervezet működését biztosító funkciókAz államszervezet bonyolult, több önálló vagy részben önálló szervezetrendszerösszessége, melynek működtetése számos olyan tevékenység gyakorlását kívánja, melyek csaka szervezetek belső viszonyait érintik, illetve vonatkoznak az államigazgatáson kívül állóigazgatottakra is, de elsősorban az államigazgatáshoz fűződő kapcsolatukban. Ezek közül iskiemelkedik a különböző nyilvántartások vezetése, melyek vonatkozhatnak személyekre,szervezetekre, csak az államigazgatásra, más közigazgatási szervekre, tevékenységekre stb.Kiemelendő a népesség-nyilvántartás, vagy az ingatlan-nyilvántartás jelentősége.

Államigazgatás4. Az államigazgatás működéseA nyilvántartási funkció mellett egyre jelentősebb az államszervezet működéseszempontjából az ún. információs funkciók gyakorlása. Ez adatbázisok létrehozását, kezelését,értékelését jelenti (pl. statisztikai adatok, népszámlálás). Az államszervezet egyes szervezeteit aköltségvetésből finanszírozzák, ezen finanszírozási funkció technikai lebonyolítása szinténelengedhetetlen a szervezet működéséhez. Ugyancsak érinti az egész államszervezetműködtetését az állami vagyonkezelés, hiszen számos állami, de nem államigazgatási szerv(pl. bíróságok, ügyészségek) az államigazgatási szervek által kezelt épületben végzikműködésüket. Az államszervezet egészének működését szolgálják az államigazgatásnak azonfunkciói, amelyek az egyéb állami szervek (pl. országgyűlés, bíróságok, ügyészségek)működési feltételeit biztosítják. Ezek közül is kiemelkedő, és az államigazgatásiszervezetrendszeren jóval túlmutató a választások lebonyolítása. De ide sorolhatjuk azokat atevékenységeket, amelyek az államigazgatás és a nem állami, de a társadalmi-politikai életbenjelentős szerepet játszó szervek (pl. politikai pártok, egyházak) közötti kapcsolattartástszolgálják.4.2. Az államigazgatási feladatok általános jellemzése4.2.1. AlapfogalmakAz államigazgatási szervek működésük során szakigazgatási tevékenységet végeznek,azaz az adott szervtípusra jellemző feladatokat oldanak meg különböző jogi és nem jogi (pl.gazdasági, szervezési) eszközökkel. Az állampolgárok, igazgatott szervezetek gyakran nemtudnak különbséget tenni az államigazgatási, önkormányzati vagy más állami szervekműködése között, számukra minden igazgatási működés „a hivatal”, esetleg „a hatóság”eljárása. Közkeletű az „illetékes hatóság” kifejezés, amelyet mindenféle igazgatási működésrealkalmaznak. Az államigazgatási szervek eljárásuk során a klasszikus jogállami bürokráciaszabályai szerint működnek, melyek szigorúan megszabják a működésük kereteit. A működésalapfeltétele, hogy az államigazgatási szervek szigorúan jogszabályban megállapítottfeladatkörükben, hatáskörükben, az illetékességi szabályokat betartva járjanak el, és különgaranciális (pl. eljárási) korlátoknak kell megfelelniük, ha hatósági jogkörük is van.Feladatkör, hatáskörA két fogalmat gyakran igen helytelenül szinonimaként használják. Sajnos meg kelljegyezni, hogy az állami szerveket létesítő, ill. jogállásukat meghatározó jogszabályok szintesohasem különítik el megfelelően a két fogalmat (általában „feladat- és hatáskörök” ömlesztettfelsorolását tartalmazzák).A feladatkör tágabb fogalom, az államigazgatási szerv feladatkörébe beletartozik mindenolyan célkitűzés, amelynek a megvalósítására az adott szervnek törekednie kell. A feladatkörtehát az adott államigazgatási szerv rendszeresen ellátandó feladatainak összessége,tevékenységének irányát, célkitűzéseit foglalja össze. A feladatkörbe beletartozik minden,amiért az adott államigazgatási szervet létrehozták, és minden olyan eszköz is, amelyet afeladatainak végrehajtásához használ.A hatáskör ezzel szemben kötöttebb jogi fogalom. A hatáskör a feladatok ellátására az adottszervnek a rendelkezésére bocsátott jogi eszközök, vagyis a jogszabályban biztosítottjogosítványok és kötelezettségek összessége.A hatáskör arra a kérdésre ad választ, hogy az adott államigazgatási szerv mit tehet meg afeladatkörébe utalt feladatok végrehajtása érdekében. A hatáskör tehát az államigazgatásiszerv döntési jogosultságait adja meg.77

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA hatáskör az államigazgatási működés központi kategóriája. A hatáskört minden esetbenjogszabálynak kell megállapítania, és a jogalkotónak rendelkeznie kell arról, hogy mely szervbír az adott ügyben hatáskörrel.A hatáskör szabályozásánál tehát a jogalkotó egyfajta minőségi munkamegosztást végez azállamigazgatás különböző szervei között. Az adott szerv rendeltetése, szakértelme alapjáncsoportosítja a döntési jogosultságokat a szervezetrendszeren belül.A hatásköröket különböző szempontok szerint szokták csoportosítani. Megkülönböztetnekún. általános és különös hatásköröket. Általános hatásköre van a szervnek, ha azállamigazgatás minden ágára vonatkozóan rendelkezik döntési jogosítványokkal. Különöshatásköre van azoknak az államigazgatási szerveknek, amelyek csak egy meghatározottigazgatási ágazatban hozhatnak döntéseket.Másik gyakori megkülönböztetés a hatáskörökkel kapcsolatban az anyagi jogi és az eljárásijogi hatáskör közötti különbségtétel. Anyagi jogi hatáskörről beszélünk, ha az államigazgatásiszerv az ügy érdemében hozhat döntést, vagy annak megváltoztatására, kiegészítésére,megsemmisítésére, visszavonására jogosult. (Anyagi jogi hatáskör pl. az építési engedélykiadása, működési engedély visszavonása, felújításra, karbantartásra kötelezés, hatóságiigazolvány kiadása stb.) Eljárásjogi hatásköre van az államigazgatási szervnek, ha az érdemidöntést megelőző eljárásban, az érdemi döntéshez vezető „úton” hozhat olyan döntéseket,amelyek elősegítik a megfelelő érdemi döntés meghozatalát. (Eljárásjogi hatásköre van azállamigazgatási szervnek, ha pl. a kérelem kiegészítését rendeli el, a bizonyítási eljárásbantanúmeghallgatást rendel el, vagy helyszíni szemle megtartásáról dönt. Az eljárásjogihatáskörök általános szabályait a Ket. tartalmazza.)Fontos megkülönböztetni az elsőfokú és a másodfokú hatáskört. Elsőfokú hatáskörében járel az államigazgatási szerv, ha az adott ügyben elsőként hoz érdemi döntést. Másodfokúhatáskört gyakorol az államigazgatási szerv, ha egy másik államigazgatási szerv által márkorábban meghozott elsőfokú érdemi döntést akár kérelemre, akár hivatalból felülbírál (pl.fellebbezés vagy felügyeleti eljárás keretében).A hatáskör nem csak döntési jogosítványt ad az államigazgatási szervnek, hanem ahatáskör gyakorlása kötelezettség is. A jogszabály azért telepíti a hatáskört az adottállamigazgatási szervhez, mert azt az ügyet, amelyre a hatásköre vonatkozik, meg kell oldaniaaz államnak. Ezért a hatáskörrel rendelkező államigazgatási szerv, ha szükséges, kötelesgyakorolni a jogszabályban előírt hatáskörét.Másik korlátja a hatáskör gyakorlásának, hogy hatósági ügyben az államigazgatási szervtőla hatáskörébe utalt ügy nem vonható el, tehát annak az államigazgatási szervnek kellmeghoznia a döntést, amelyikhez a jogszabály a hatáskört telepítette.IlletékességAz illetékesség az azonos hatáskörű szervek közötti területi munkamegosztást jelenti.Azaz míg a hatáskör a „mit tehet az államigazgatási szerv?” kérdésre ad választ, az illetékességa „hol teheti az államigazgatási szerv?” kérdést válaszolja meg. Egyszerű példával élve azépítési engedély kiadása a kiemelt építéshatósági jogkörrel rendelkező jegyző hatásköre. Azilyen hatáskörrel rendelkező jegyzők száma több száz is lehet. De hogy a konkrét építkezésügyében melyik jár el a több száz közül, azt az illetékességi szabály fogja meghatározni,nevezetesen az ingatlanhoz legközelebb eső város jegyzője lesz az eljárásra jogosult. A konkrétügyben való döntési jogosultságot mindig a hatáskör és az illetékesség együtt adja meg, tehátcsak akkor járhat el (de akkor köteles is eljárni) egy ügyben az államigazgatási szerv, haegyszerre van hatásköre és illetékessége is.78

Hatósági jogkörÁllamigazgatás4. Az államigazgatás működéseAz államigazgatási szervek működésében kiemelt szerepet játszik a hatósági jogkörgyakorlása.Az államigazgatással kapcsolatba kerülő emberek általában hatósági jogkör gyakorlásánakmódjából és eredményességéből alkotnak véleményt az államigazgatás egészéről. Ugyanakkormég az államigazgatásban dolgozó köz- vagy kormánytisztviselők nagy többsége sem tudjapontosan meghatározni, hogy mi a különbség a hatóság és az államigazgatási szerv között. Ahatósági jogkör speciális jogosítvány, amelynek segítségével az államigazgatási szervekközhatalmi eszközökkel oldhatnak meg bizonyos állami feladatokat.A hatósági jogalkalmazás az államigazgatási szerveknek, mint hatóságoknak olyantevékenysége, amelyet a nekik alá nem rendelt személyekre, szervekre vonatkozóangyakorolnak, és amelynek a célja, hogy az általánosan kötelező jogszabályt konkrét ügyekbenalkalmazzák, és ennek során ún. hatósági döntéseket hoznak, vagy egyéb hatóságijogérvényesítő cselekményeket végeznek.Hatóságnak csak azt az államigazgatási szervet nevezzük, amelyik rendelkezik hatóságijogkörrel. Az államigazgatási szervezetrendszerben nem minden államigazgatási szervnek vanhatósági jogköre. A hatósági jogkört tehát mindig külön jogszabályi felhatalmazás biztosítja azállamigazgatási szerv számára. A hatósági jogkör szabályozásakor a jogalkotónak mindigpontosan meg kell határozni, hogy mi lehet a hatósági jogkör tartalma.A jogalkotónak rendelkeznie kell arról, hogy kikre vonatkozóan hozhat a hatóság kötelező erejű döntést, milyen elnevezésű döntést adhat ki (engedély, kötelezés, bírság, jóváhagyás stb.), mire jogosíthat, kötelezhet a hatósági döntés, hatósági határozat, milyen feltételek fennállása esetén gyakorolhatja a hatósági jogkört, milyen eljárásban gyakorolhatja a hatósági jogkört, az államigazgatási szerv.A hatósági jogalkalmazást mindig olyan szervekre, személyekre vonatkozóan gyakorolja azállamigazgatás, akikkel nem áll szervezeti alá-fölérendeltségi kapcsolatban. Ezért különösenfontos, hogy jól szabályozott legyen a hatósági jogkör gyakorlása, hiszen a hatóságijogalkalmazás során hazai és külföldi állampolgárok, állami és nem állami szervezetek, kis- ésnagyvállalkozások, de akár multinacionális szervezetek egyaránt szerepelhetnek.A hatósági jogkör célja, hogy általánosan kötelező jogszabályt egyedi ügyekbenalkalmazzon, és érvényre juttasson a hatóság.A jogalkotási folyamatban nem lehet minden egyes ügyre előre megállapítani aszabályokat, a jogalkotó csak a legfontosabb esetekre „látja előre” a szabályozás lehetőségét. Ajogszabály adta keretek között azonban az ügyfelekhez közel álló államigazgatási szerv tudja„ráigazítani” a jogszabályt a konkrét ügyekre.Miközben a hatóság egyedi ügyben alkalmazza a jogszabályt, ennek során számos olyandöntést hoz, amelyekkel érvényre juttatja a jogalkotó akaratát. Ezeket a döntéseket nevezzükjogérvényesítő cselekményeknek. Ezek közül a leggyakoribb a hatósági határozat, de gyakranún. hatósági intézkedést bocsát ki az államigazgatás, vagy hatósági ellenőrzést végez.4.2.2. Az általános közérdek megjelenése az államigazgatási feladatokbanAz államigazgatás működésére jellemző, hogy az általános közérdek érvényre juttatásáértdolgozik.79

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásUgyanakkor nehéz pontosan definiálni, hogy mely feladatok fejezik ki leginkább azáltalános közérdeket. Mivel egy államnak nagyon sok feladata van, melyeknek megoldásáttöbb közigazgatási szervre bízza, egyfajta munkamegosztást kell kialakítani a különbözőtípusú és különböző szintű közigazgatási szervek között.A közigazgatási feladatok közül vannak olyan feladatok, amelyeket csak államigazgatásiszervezetrendszerben lehet hatékonyan megoldani. Ugyanakkor vannak olyanok is,amelyeknél drága, és nem hatékony az államigazgatási feladatmegoldás. Nem lehet pontoskatalógust alkotni az államigazgatási feladatok köréről, csupán bizonyos rendezőelvekethatározhatunk meg a feladatok elosztására.80Egyes igazgatási feladatok csak központi szinten jelennek meg.Az államok működtetése során számos olyan feladat merülhet fel, mely az egyes területiegységekben nem jelentkezik, hiszen az egész államot érinti, csak a központi igazgatásban lehetmegoldani. Ilyennek tekinthetjük pl. a külügyi kapcsolatok szervezésének túlnyomó többségét,vagy a gazdasági igazgatásban az atomenergia-ügyi igazgatást, vagy a határon túlimagyarokra vonatkozó igazgatást. Azokat a feladatokat, amelyek csak központi szintenjelennek meg, szükségképpen csak államigazgatási szervezetek keretei között lehet megoldani,hiszen a központi igazgatásban túlnyomó többségében államigazgatási szervek működnek.Ezeknek a feladatoknak a megoldásához nem szükséges kisebb területi egységek érdekeitfigyelembe venni, hiszen fel sem merül, hogy partikuláris érdeket érintene a feladatvégrehajtása.Egyes igazgatási feladatok ellátása a helyi érdekek szempontjából közömbös.Ezeket azért kell államigazgatási szervezetrendszerben megszervezni, mert ugyan nemcsupán központi szinten merülnek fel, hanem az ország kisebb-nagyobb területi egységeiben is,de a feladat végrehajtásának módja közömbös a helyi érdekek szempontjából. Ezekben azügyekben a helyi-területi önkormányzatok nem érdekeltek, a feladat-végrehajtás módját nemszínezi helyi érdekeltség. Ebbe a körbe sorolható pl. az Országos Meteorológiai Szolgálat éshelyi szerveinek, a meteorológiai állomásoknak a tevékenysége.Egyes igazgatási feladatokat a helyi érdekekkel szemben kell érvényesíteni.Az államigazgatási szervek működésének legjelentősebb indoka azonban az, hogy azigazgatási tevékenység során olyan közérdeket kívánnak érvényre juttatni, amelyet az egészország területén egységesen kell képviselni, és nem valósulna meg a jogszabályban kitűzött cél,ha a helyi-területi önkormányzatok saját érdekeik szerint befolyásolnák a feladat végrehajtását,esetleg meg is akadályoznák azt. Ezekben az esetekben a közérdek csak akkor jut érvényre, haa helyi-területi önkormányzatoktól elkülönült, csak a központi állami akaratot szem előtt tartó,és csak a központi államigazgatástól függő szervezetrendszerben oldják meg a feladatot.Ha sorra vesszük az államigazgatási szerveket, szinte mindegyiknél megtaláljuk ezt aszempontot, különösen azoknál, ahol hatósági jogalkalmazó tevékenységet is végez azállamigazgatási szerv. Legtipikusabb példája közegészségügyi hatóság az ÁllamiNépegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat működése, hiszen nem lehet az önkormányzatokszándékától, lehetőségeitől, hozzáértésétől függővé tenni egy járványveszély elhárítását.Ugyancsak ez a helyzet a környezetvédelmi igazgatásban, ahol a környezeti veszélyhelyzetetlehet, hogy éppen az önkormányzat gazdálkodó szerve okozta. Hasonlóképpen nem lehet arendőrségi vagy a honvédelmi igazgatást az önkormányzatoktól függővé tenni.A fentieken túl felmerülhetnek további szempontok is, amelyek indokolják, hogy az adottfeladatot államigazgatási szervek lássák el. Míg azonban az előző három esetben kizárt, hogy afeladatot az államigazgatási szervezetrendszeren kívül szervezzék meg, addig az alábbiszempontok nem kizárólagosan határozzák meg a feladattelepítést, de mindenképpenmérlegelni kell ezeket a munkamegosztás kialakításánál.

Fontos szempont az illetékességi terület.Államigazgatás4. Az államigazgatás működéseHa a feladat végrehajtását az ország területi beosztásához lehet igazítani, akkor elméletilegnem kizárt, hogy a helyi önkormányzatok lássák el, ha nincs más kizáró körülmény. Haazonban a feladat végrehajtása speciális illetékességen alapul, akkor csak államigazgatásiszervezetben lehet végrehajtani, hiszen nincs olyan önkormányzat, amelynek az illetékességiterülete pl. a Tisza vízgyűjtő területéhez igazodna. Erre az ún. területközi illetékességre számospéldát találunk a hazai államigazgatási rendszerben.Ilyen a környezetvédelmi vagy a bányászati igazgatás területi szervezetrendszere.Nagy jelentősége lehet a különleges szakértelemnek.Ma a közigazgatás működtetéséhez egyre több, nem igazgatási, hanem valamilyen más,speciális szakismeret szükséges. Minél bonyolultabbá válik a közigazgatás, annál több orvost,mérnököt, pedagógust, agrárszakembert, építészt, vegyészt stb. foglalkoztat. Ha egy feladatvégrehajtása ezeken a speciális szaktudású köz- vagy kormánytisztviselőkön alapul, akkorvalószínű, hogy államigazgatási szervezetben oldják meg a feladatot, hiszen azönkormányzatok nem tudnak ennyi különleges szaktudással rendelkező szakembertfoglalkoztatni. Nincs is rá szükségük, hiszen egy önkormányzat területén egy-egy ügyfajtábólnincs annyi, hogy érdemes legyen erre megfelelő szakképesítésű ügyintézőt felvenni.Gyakran szükséges speciális technikai, tárgyi feltételek biztosítása.Az előbbiekben említett különleges szaktudáshoz sokszor különleges tárgyi feltételek, pl.labor, speciális mérőműszerek, drága gépek, gyógyszerek, vegyszerek szükségesek.Amennyiben a feladatot csak ezzel lehet ellátni, akkor szintén valószínűbb azállamigazgatási szervezetrendszerhez telepítés, hiszen ezeknek a tárgyi eszközöknek abeszerzése rendkívül költséges, és az önkormányzatok nem tudják biztosítani.Előfordulhatnak különlegesen költséges feladatok.Ha a feladat finanszírozása különlegesen költséges, akkor szintén a koncentrált megoldáslátszik helyesebbnek, ezért az államigazgatási szervezetrendszerben, ott is valószínűleg a központiigazgatásban látják el.Jelentős szempont lehet az adatokhoz, információkhoz történő hozzáférés.Ha valamely igazgatási feladat végrehajtásához adatokra van szükség, akkor azokhoz azérintettek tájékoztatásán kívül hozzájuthat az eljáró szerv különböző adatbázisokból,nyilvántartásokból.Ha a feladat végrehajtásához szükséges információk helyben vannak, akkor valószínű,hogy az önkormányzatok is meg tudják oldani, ha azonban valamely központi nyilvántartásszükséges a végrehajtáshoz, akkor célszerűbb államigazgatási szervezetrendszerre bízni.4.3. Az államigazgatás működésének tagolásaAz államigazgatás tevékenység általános szinten nem írható le, mert – amint láttuk – nemegységes tevékenység. Ezért az államigazgatás működését, tevékenységét több szempontbólvizsgálhatjuk.A szakirodalomban az államigazgatás működését szokták vizsgálni abból a szempontból,hogy milyen irányban hat az államigazgatás által végzett igazgatási tevékenység. Ebből aszempontból különbséget tehetünk az államigazgatás belső és külső működése között.81

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásAz államigazgatás alapvető rendeltetése a társadalomban működő legkülönfélébbszervezetek tevékenységének, a polgárok magatartásának a köz érdekében történőbefolyásolása. Ennek megfelelően az államigazgatás működésére az a jellemző, hogy döntősúllyal az államigazgatás szervezeti rendszeréhez nem tartozó szervezetek és természetesszemélyek felé végez igazgatási tevékenységet. Azaz az államigazgatás tevékenysége döntőmértékben az államigazgatási rendszeren kívülre irányuló, a külső működés körébe tartozótevékenység. (A külső működés körébe tartozik pl.: az államigazgatási szervek jogalkotótevékenysége vagy a jogszabályok érvényesítése érdekében végzett hatósági jogalkalmazótevékenysége).Annak, hogy az államigazgatás a kifelé ható tevékenységének eleget tudjon tenni,elengedhetetlen feltétele az államigazgatási rendszeren belüli igazgatás, a belső működés. Abelső működés arra szolgál, hogy az államigazgatási szervezetrendszeren és az egyesállamigazgatási szerveken belül megteremtse a szervezetrendszer, illetőleg az egyes szervekmunkájához szükséges feltételeket, a feladatok megosztásának, ellátásának szabályozott,összehangolt rendjét, a feladatok ellátásához szükséges szervezeti, személyi és dologifeltételeket (pl.: az államigazgatási szervek belső igazgatása, az alárendelt államigazgatásiszervek irányítása).Különbséget lehet tenni az államigazgatás működési formái között aszerint, hogy kikállnak az igazgatott pozíciójában. Vannak az államigazgatásnak olyan tevékenységei,amelyek csak természetes személyeket, állampolgárokat érintenek (pl.: társadalombiztosításiigazgatás, menekültügyi igazgatás stb.).De vannak olyan államigazgatási tevékenységek, amelyek kizárólag szervezetekműködésének befolyásolására irányulnak (pl.: törvényességi ellenőrzés, az alárendelt szervekirányítása, pénzügyi szervezetek felügyelete). Az államigazgatási tevékenységek jelentős részeazonban olyan, amelyek mind a polgárok, mind a társadalomban működő szervezetekigazgatását egyaránt szolgálja (pl.: a különböző tevékenységek, létesítmények engedélyezéséreirányuló államigazgatási tevékenységek szempontjából rendszerint közömbös, hogy szervezet,vagy polgár áll-e az igazgatott pozíciójában).A szakirodalomban vizsgálni szokták az államigazgatás tevékenységét a szerint is, hogymilyen eszközökkel végzi az államigazgatás a tevékenységét. Az államigazgatási szervekfeladataik jelentős részét jogi eszközök igénybevételével látják el (pl. jogszabályokat alkotnak, ajogszabályok érvényesítése érdekében egyedi határozattal jogokat, kötelezettséget állapítanakmeg, szerződéseket kötnek).Ugyanakkor széles körben végeznek olyan tevékenységeket, amelyek során jogon kívüliigazgatási eszközöket alkalmaznak (pl. ilyen az államigazgatás döntés-előkészítőtevékenysége, amelynek során információkat gyűjt, rendszerezi, elemzi azokat és ennek alapjándöntési javaslatokat, dolgoz ki).Szokták az államigazgatás működését abból a szempontból is elemezni, hogy milyenviszony van az igazgatást végző államigazgatási szerv és az igazgatottak között. Azállamigazgatási tevékenységek jelentős részében az államigazgatási szerv hatalmi pozícióbanáll az igazgatottakkal szemben, egyoldalúan dönt az igazgatottak viszonyaiban. Azállamigazgatási szervek hatalomgyakorlásának alapja lehet az állami hatalom, a közhatalom,az alá-fölérendeltségi viszonyokban a fölérendelt szerv igazgatási hatalma, vagy a tulajdonoshatalma. Az államigazgatási szervek egyre szélesebb körben tesznek eleget feladataiknak olymódon, hogy tevékenységüket nem egyoldalú hatalmi döntésekkel, hanem az igazgatottakkalegyüttműködve, a velük való megállapodások (pl. közigazgatási szerződések) útján, vagy azoperatív szervezés eszközeivel gyakorolják.82

Államigazgatás4. Az államigazgatás működéseA továbbiakban több szempont – alapvetően az államigazgatási szervek és az igazgatottakközötti viszony, az alkalmazott eszközök, és az igazgatottak körének – figyelembevételealapján osztályozzuk és elemezzük az államigazgatás működése körébe tartozótevékenységeket.4.4. Az államigazgatás közhatalom birtokában végzetttevékenységeiAz államigazgatás, mint az államszervezet része feladatainak ellátása során impériumot,állami közhatalmat gyakorol. A közhatalom gyakorlása azt jelenti, hogy az államigazgatásiszervek jogszabályban meghatározott hatáskörükben, illetékességi területükön mindenkirekötelező döntéseket hozhatnak és e döntéseknek állami kényszereszközökkel szerezhetnekérvényt. Az államigazgatási szervek a közhatalom gyakorlása során jogszabályokatalkothatnak, illetőleg a jogszabályok érvényesítése érdekében hatósági tevékenységetvégeznek.4.4.1. Az államigazgatási szervek jogalkotó tevékenységeAz államigazgatási rendszerben a Kormány, illetőleg a Kormány tagjai és az önállószabályozó szervek, mint sajátos államigazgatási szervek (a Pénzügyi Szervezetek ÁllamiFelügyelete, valamint a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnöke) rendelkeznek jogalkotó(jogszabályalkotó) hatáskörrel.A Kormány feladatkörében eljárva törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetőlegtörvény felhatalmazása alapján alkothat rendeletet. A Kormány tehát rendeletet adhat ki atörvények végrehajtására, de a Kormány rendelkezik elsődleges, eredeti jogalkotási hatáskörrelis, feladatkörében szabályozhat olyan társadalmi viszonyokat is, amelyeket törvény még nemszabályozott. A Kormány rendeletalkotási hatásköre azonban nem korlátlan. Rendeletébennem szabályozhat olyan társadalmi viszonyokat, amelyeket az Alaptörvény szerint csaktörvényben lehet szabályozni. Korlátozza még a kormány rendeletalkotási jogkörét az is, hogykormányrendelet nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel, és az Országgyűlés által alkototttörvénnyel.A kormány tagjai, a miniszterelnök és a miniszterek is alkothatnak rendeletet. A Kormánytagjai feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki törvény vagy kormányrendeletfelhatalmazása alapján. A kormány tagjainak rendelete ennek alapján a törvények, illetőlegkormányrendeletek végrehajtására alkotott végrehajtási jogszabály, amely nem lehet ellentétesaz Alaptörvénnyel, valamint nem ütközhet törvény, vagy kormányrendelet rendelkezéseibe ésnem lehet ellentétes a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével.2011-től két olyan államigazgatási szerv vezetője is jogosult rendeletet alkotni, amelyek nemtartoznak a Kormány irányítása alá. A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete törvénybenintézményesített, a pénzügyi közvetítő rendszert felügyelő, ellenőrző hatósági feladatokatellátó önálló szabályozó szerv.Elnöke sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében, törvényben kapottfelhatalmazás alapján rendeletet bocsát ki, amely törvénnyel, kormányrendelettel, miniszterirendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes. Jogszabálytovábbá a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság elnökének rendelete, amelyugyanezen terjedelmű jogalkotási jogkörrel rendelkezik.83

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatás4.4.2. Az államigazgatási szervek hatósági tevékenységeA hatósági tevékenység az államigazgatási szerveknek a jogszabályok érvényesítéseérdekében végzett tevékenysége. Jellemzője, hogy a külső működés körébe tartozótevékenység, amelynek során az államigazgatási szervek a tőlük független szervezetek ésszemélyek ügyeiben járnak el a közérdek védelmét szolgáló jogszabályok érvényesítéseérdekében.Egy összetett tevékenységrendszer, amely többfajta tevékenységet foglal magában. Ahatósági tevékenység eszközrendszere alapvetően attól függ, hogy a jogszabályok milyenmódon szabályozzák az államigazgatás ellenőrzése alá rendelt társadalmi viszonyokat.A jogszabályok egy része oly módon szabályozza a társadalmi viszonyokat, hogy ajogszabályban előírt jogosultságok, kötelezettségek nem közvetlenül illetik meg, illetőlegterhelik a jogalanyokat, hanem a jogszabály feljogosítja vagy kötelezi az államigazgatásiszerveket, hogy a jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén jogokat állapítsanakmeg, vagy kötelezettségeket írjanak elő a polgároknak, illetőleg szervezeteknek. Az ilyenjogszabályok – mivel azokból a címzettekre közvetlenül jogok, kötelezettségek nemháramlanak – csak az államigazgatási szervek közbejöttével, azáltal töltik be rendeltetésüket,hogy az államigazgatási szervek hatósági tevékenységük során egyedi ügyekben alkalmazzákazokat. Pl. miniszteri rendeletek szabályozzák azokat a személyi, tárgyi, szakmaiminimumfeltételeket, amelyeket az egyes egészségügyi intézményeknek ahhoz, hogyműködési engedélyt kapjanak, működésük során biztosítaniuk kell. Az egészségügyiintézmények csak akkor kezdhetik meg működésüket, ha az Állami Népegészségügyi ésTisztiorvosi Szolgálat illetékes intézete a működési engedélyezési eljárás során ellenőrizte,hogy az intézmény megfelel-e ezeknek a jogszabályi követelményeknek és működésiengedélyben feljogosítja az egészségügyi szolgáltatás nyújtására. A közigazgatási szerveknekezt a tevékenységét, amikor tehát a jogszabály alapján egyedi ügyekben jogokat,kötelezettségeket állapítanak meg, szankciót alkalmaznak, vagy jogvitát döntenek el, nevezzükhatósági jogalkalmazó tevékenységnek.A jogi szabályozás másik módja az, amikor a jogszabály közvetlenül biztosít valamelyjogokat, vagy ír elő kötelezettségeket a jogalanyok számra. Ezek a jogszabályok azáltal töltik berendeltetésüket, hogy a polgárok, a szervezetek betartják, önként követik azokat (önkéntesjogkövetés).Az ilyen jogszabályok érvényesüléséhez nincs szükség a közigazgatási szervekközreműködésére. E jogszabályok érvényesítésével kapcsolatban a közigazgatási szerveknek aza feladata, hogy ellenőrizzék, folyamatosan figyelemmel kísérjék, hogy a jogalanyoktevékenységük során betartják-e a jogszabályi előírásokat.Amennyiben az ellenőrzés során jogsértést állapítanak meg, a jogsértőt kötelezhetik ajogsértés abbahagyására, a jogszerű állapot helyreállítására, és intézkedhetnek a jogsértésértfelelősök felelősségre vonása iránt, vagy úgy, hogy maguk alkalmaznak szankciót, vagy úgy,hogy szankció alkalmazását kezdeményezik más szerveknél. Így szabályozza a jog pl. aszemélyi jövedelemadó fizetésének kötelezettségét. A törvény megállapítja, hogy mi minősüladóköteles jövedelemnek, és meghatározza a jövedelemadó-kulcsokat, a törvény előírásaiszerint a kifizetőhelyek befizetik az adóelőleget, az állampolgárok pedig minden évbenelkészítik az adóbevallásukat, és önként befizetik az adójukat.A NAV adóigazgatási szerveinek az a dolga, hogy ellenőrizzék az adóbevallásokjogszerűségét, és ha jogsértést állapítanak meg, kötelezik az adózót az adóhiány megfizetéséreés a jogsértés mibenlététől függően bírságot (adóbírságot, mulasztási bírságot) állapítanak meg,illetőleg súlyos jogsértés esetén büntetőeljárást kezdeményezhetnek. Az államigazgatásiszerveknek ezt a tevékenységét nevezzük hatósági felügyeletnek.84

Államigazgatás4. Az államigazgatás működéseA hatósági felügyelet gyakorlása során jogalkalmazásra, jogot, kötelezettséget megállapítóhatározat meghozatalára csak akkor kerül sor, ha a felügyeletet gyakorló hatóság jogsértéstállapít meg.A jogi szabályozás gyakran él a kétféle hatósági tevékenység kombinálásával, amikorvalamely tevékenység gyakorlását előzetes jogalkalmazói döntéshez, engedélyhez köti,egyúttal az államigazgatási szervek folyamatos ellenőrzése, felügyelete alá is helyezi atevékenység gyakorlását. A fentiekben bemutatott példánál maradva az egészségügyiintézmények egészségügyi szolgáltató tevékenysége előzetes működési engedélyhez kötött,ugyanakkor az ÁNTSZ szervei folyamatosan ellenőrzik az intézmény működését, s hahiányosságot tapasztalnak, kötelezhetik az egészségügyi szolgáltatót a hiányosságokmegszüntetésére, és szankciókat alkalmazhatnak vele szemben.4.4.3. A hatósági jogalkalmazásA hatósági jogalkalmazó tevékenység során (lásd az előző pontban is) az ügybenhatáskörrel és illetékességgel rendelkező államigazgatási szerv, a hatóság jogszabály alapjánegyedi határozatban jogokat, kötelezettségeket állapít meg az ügyfelek számára, jogvitákatdönt el és szankciót alkalmaz.A hatósági jogalkalmazás keretében a hatóság számtalan jogot megállapító határozatothoz. Ezek között a leggyakoribbak az engedélyek.A jogi szabályozás leggyakrabban olyan tevékenységek gyakorlását köti engedélyhez,amelyek esetén a tevékenység gyakorlására vonatkozó jogszabályok megsértésénekkövetkezményei utólag nem, vagy csak súlyos áldozatok árán szüntethetők meg. Azengedélyezési eljárásban a hatóság feladata az, hogy a tevékenység megkezdése előttellenőrizze, hogy a tervezett tevékenység megfelel-e a jogszabályok előírásainak. Azengedélyhez kötött tevékenységek esetén a tevékenység engedély nélküli gyakorlása jogellenesés szankciót von maga után. A jogi szabályozás gyakran köti államigazgatási szervekengedélyéhez valamely beruházás létesítését (pl.: engedélyhez kötött a hírközlésiberendezések, vasút, út, erőmű stb. létesítése), általános megoldás az, hogy amennyibenvalamely berendezés, építmény létesítéséhez engedély szükséges, a jogi szabályozásengedélyhez köti a létesítmény használatba vételét, későbbi átalakítását, felújítását éshasználati módjának megváltoztatását is. Gyakori engedélyfajta az államigazgatásbanvalamely áru, termék (pl.: gyógyszerek, élelmiszerek, fegyver, lőszer, robbanóanyag stb.)előállításának, forgalomba hozatalának engedélyezése.Jellemző engedélytípus az is, amikor valamely az állampolgárok, szervezetek széles körétérintő szolgáltató tevékenység gyakorlását köti engedélyhez a jogi szabályozás (pl.: hitelintézetitevékenység, gáz-, villamosenergia-szolgáltatási tevékenység, egészségügyi szolgáltatásengedélyezése).Az engedélynek sajátos formája a jogban az, amikor valamely magatartást általában tilt ajog, mert az valamely közérdeket, vagy valamely közösség érdekeit sérti, azonban kivételesesetekben, jogszabályban meghatározott feltételek mellett lehetőséget ad a tilalom feloldására,illetőleg az általános szabályoktól való eltérésre.A hatóság ilyenkor az engedélyezési eljárás során azt vizsgálja, hogy fennállnak-e a tilalomfeloldásának, az általános szabálytól való eltérés feltételei (pl.: a kulturális örökségvédelmiiroda, mint a kormányhivatal szakigazgatási szerve, hatóságként műemlékvédelmi okból azországos építésügyi szabályoktól és nemzeti szabványoktól való eltérést engedélyezhet).85

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásÚj, sajátos területe a hatóságok jogalkalmazó tevékenységének a gazdasági jellegűszolgáltató tevékenységek kapcsán az engedélyek helyett alkalmazandó ún. bejelentésieljárások köre, melyek kapcsán a felügyeleti és ellenőrzési feladatok különösen kiemeltszerepet játszanak (lásd részletesen a szolgáltatási tevékenység megkezdésének ésfolytatásának általános szabályairól szóló 2009. évi LXXVI. törvényt).Jogot állapít meg a hatóság akkor is, amikor az államigazgatás anyagi javaknakjogszabályban meghatározott feltételek és rend szerinti elosztásáról dönt. Ebben az esetben azállamigazgatási jogalkalmazás garantálja az elosztás során a jogszabályi rendelkezésekérvényesülését, azt, hogy a jogszabályban meghatározott jogosultak jussanak hozzá az anyagijavakhoz. Így pl.: jogalkalmazó tevékenység során állapítják meg a társadalombiztosítás szerveia társadalombiztosítás pénzbeli ellátásaira való jogosultságot (táppénz, nyugdíj).A hatósági jogalkalmazás keretében a közigazgatási szervek széles körben állapítanak megkötelezettségeket.Kötelezést tartalmazó határozatban előírhat meghatározott cselekvést, cselekvéstől valótartózkodást, cselekvés abbahagyására kötelezhet. A hatósági kötelezést általában akkor írjaelő a jogi szabályozás, ha megsértették a jogot. Ekkor hatóság a jogsértés abbahagyását,illetőleg a jogsértő állapot megszüntetését, a jogszerű állapot helyreállítását írja elő kötelezésttartalmazó határozatában (pl. a környezetvédelmi hatóság felfüggesztheti, megtilthatja,korlátozhatja az engedélytől eltérő hulladékgazdálkodási tevékenységet).A hatósági kötelezés lehet az eszköze valamely jogszabályban előírt kötelezettségérvényesítésének (pl.: a kulturális örökségvédelmi iroda, ha a védett épület tulajdonosa atörvényben előírt jó karbantartási kötelezettségének nem tesz eleget, elrendelheti a védettépület felülvizsgálatát, helyreállítását). A hatósági kötelezés lehet valamely veszélyhelyzetmegelőzésének, elhárításának eszköze (pl.: életet, testi épséget veszélyeztető épületátalakítására, lebontására kötelezés). De helye lehet hatósági kötelezésnek valamely közérdekűcél megvalósítása érdekében (pl.: a természetvédelmi hatóság a fokozattan védett növény- ésállatfajok élőhelye körül használati és gazdálkodási korlátozást írhat elő).Az államigazgatási szervek hatósági jogalkalmazó tevékenységük keretében végeznek ún.kvázi bíráskodási tevékenységet is, amikor a jogalanyok között keletkezett jogvitákat döntenekel (pl.: ilyen jogvitákat elbíráló funkciója van a Közbeszerzési Döntőbizottságnak vagy aVersenytanácsnak). Ez a tevékenység természetesen nem elsődlegesen jellemző aközigazgatásban, hiszen a jogviták eldöntésének elsődleges terepe a bírósági jogalkalmazás.A hatósági jogalkalmazás keretében az államigazgatási szervek széles körű szankciómegállapításihatáskörrel rendelkeznek. Egyaránt alkalmazhatnak ún. reparatív szankciókat,amelynek célja a jogszerű állapot helyreállítása (pl.: az engedély visszavonása, a tevékenységfelfüggesztése) és represszív szankciókat, amelynek célja a jogsértő felelősségre vonása,joghátrány alkalmazása a jogsértővel szemben. A tipikus államigazgatási represszív szankció abírság.Az államigazgatási szervek által végzett hatósági tevékenység körébe tartozik a különféleközhitelű nyilvántartások vezetése, illetőleg a hatósági bizonyítványok, igazolványokkiállítása is. A közhitelű nyilvántartások vezetése során az államigazgatási szervekállampolgárok és szervezetek adatait és adatainak változását tartják nyilván. Ezek anyilvántartások lehetnek olyanok, amelyek csak a bennük foglalt tények, adatok bizonyításáraszolgálnak, a nyilvántartásba való bejegyzésből jogok, kötelezettségek nem származnak (pl.:választói névjegyzék, személyi adat- és lakcímnyilvántartás stb.).86

Államigazgatás4. Az államigazgatás működéseDe vezetnek az államigazgatási szervek olyan nyilvántartásokat, amelyekbe abejegyzésnek jogkeletkeztető hatása van (ilyen pl.: az ingatlan-nyilvántartás, a vevő az ingatlantulajdonjogát a nyilvántartásba való bejegyzéssel szerzi meg, vagy a gyógyszer-törzskönyv,gyógyszert csak akkor lehet forgalomba hozni, ha a törzskönyvbe bejegyezték).A hatósági bizonyítványok valamely tény, állapot vagy adat igazolására szolgálnak (pl.:erkölcsi bizonyítvány, tulajdoni lap másolata). A hatósági igazolványok az ügyfél adatainak ésjogainak rendszeres igazolására szolgáló okmányok (ilyen pl.: a személyi igazolvány).A hatósági nyilvántartásoknak, bizonyítványoknak, igazolványoknak közös jellemzője,hogy azok közhitelűek, azaz a bennük foglalt adatokat – az ellenkező bizonyításáig – mindenkiköteles valósnak elfogadni.4.4.4. A hatósági felügyeletA hatósági felügyeleti tevékenység alapvető funkciója, hogy a felügyeletet gyakorlóközigazgatási szerv folyamatosan figyelemmel kísérje, ellenőrizze, hogy a „gondozásárabízott” jogszabályok címzettjei betartják-e a jogszabályok, illetőleg az azok alapján kiadottegyedi hatósági határozatok előírásait. Ha a jogalanyok jogkövető magatartást tanúsítanak,akkor a hatósági felügyelet pusztán az ellenőrzési jogosultság gyakorlásában nyilvánul meg.Ha a hatóság az ellenőrzése során jogsértést tapasztal, vagy megállapítja, hogy fennáll ajogsértés veszélye – ami rendszerint valamely veszélyhelyzet fennállását jelenti –, akkor afelügyeletet gyakorló szerv jogosult hatósági aktusok kibocsátására, kötelezhet a jogsértésabbahagyására, a jogsértő állapot megszüntetésére, másrészt szankciót alkalmazhat.A hatósági felügyelet tehát egyrészt ellenőrzési jogosítványokat foglal magában (ahelyiségekbe belépés, iratok megtekintése, az ellenőrzöttek meghallgatásának joga, eszközök, afelhasznált anyagok műszeres vizsgálatának elvégzése, mintavétel stb.) Az ellenőrzött azellenőrzési cselekmények tűrésére köteles.Ha az ellenőrzés során a szerv jogszabálysértést észlel: a felügyeleti szerv nevében ellenőrzést végző szerv a veszélyhelyzet elhárításaérdekében azonnal végrehajtandó hatósági intézkedést tehet (pl. a tisztiorvosi szolgálatfelügyelője az étteremben végzett ellenőrzés során megsemmisítheti a romlottélelmiszert, a munkavédelmi felügyelő elrendelheti a munkavédelmi felszerelésazonnali használatát stb.); hatósági jogalkalmazói határozatot hozhat, amelyben kötelezhet a megállapítotthiányosságok megszüntetésére, a jogszerű állapot helyreállítására, gyakran ahiányosságok megszüntetéséig korlátozhatja, felfüggesztheti az ellenőrzött szerv, vagyszemély tevékenységét; intézkedik a jogsértésért való felelősség megállapítása iránt: ezt teheti úgy, hogy alkalmazza a hatáskörébe utalt szankciókat – majd mindenfelügyeletet gyakorló hatóságnak van saját szankcióalkalmazási hatásköre:szabálysértési bírságot szabhatnak ki, vagy valamely speciális anyagi jogi szankciótalkalmazhatnak (pl. tűzvédelmi bírság, fogyasztóvédelmi bírság, adóbírság stb.); ha nincs hatásköre szankció alkalmazására, illetőleg a jogsértés jellege, súlya másszankció alkalmazását teszi szükségessé, felelősségre vonást kezdeményez (pl.büntető-, fegyelmi eljárást kezdeményez).Az államigazgatási szervek által végzett felügyeleti tevékenység sajátos fajtája atörvényességi felügyelet. A törvényességi felügyelet valamely szerv működése feletti felügyeletgyakorlását jelenti.87

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásAz államigazgatási rendszerhez képest önállósággal, autonómiával rendelkező testületek,főként önkormányzatok (pl. a köztestületi önkormányzatok, egyetemek, főiskolák,területfejlesztési tanácsok) felett, működésük törvényességének biztosítása érdekében az államszervei törvényességi felügyeletet gyakorolnak. Az állami törvényességi felügyelet keretében afelügyeletet gyakorló szervek azt ellenőrzik, hogy a szervezet működése, döntései megfelelnekea jogszabályok, a belső szabályzatok előírásainak. Ha az ellenőrzés során az ellenőrzést végzőszerv törvénysértést tapasztal, intézkedik a törvénysértés megszüntetése iránt. A törvénysértésmegszüntetése érdekében felhívhat annak megszüntetésére, összehívhatja a testületet a felhívásmegtárgyalására, kezdeményezheti a törvénysértésért felelős személyek felelősségre vonását.Ha a felhívásnak a testület nem tesz eleget, mód van a törvénysértő döntés megsemmisítésére,a törvényességi felügyelet keretében a felügyeletet gyakorló szerv a döntést nem változtathatjameg. Súlyos és ismétlődő törvénysértés esetén a jogi szabályozás általában módot ad atörvényes működés helyreállítása érdekében a szervezet autonómiájának felfüggesztésére,illetőleg vezető testületének feloszlatására. Az állami törvényességi felügyelet jogi szabályozásanem tekinthető egységesnek. Általánosnak mondható az a megoldás, hogy a jogi szabályozásmegosztja a felügyeleti jogosítványok gyakorlását az államigazgatási szervek és a bíróságokközött.A leggyakrabban alkalmazott megoldás az, hogy a törvényességi felügyeleti jogosítványokközül az államigazgatási szervek hatáskörébe tartozik az ellenőrzés és a törvénysértésmegszüntetésének, illetőleg a felelősségre vonás kezdeményezése, azoknak a jogosítványoknaka gyakorlását azonban, amelyek már beavatkozást jelentenek a felügyelt szerv tevékenységébe,már a bíróságok hatáskörébe utalja a jogi szabályozás (pl. ez a megoldás érvényesül a szakmaikamarák többségénél).Vannak olyan törvényességi felügyelet alatt álló szervezetek is, amelyek esetében azellenőrzést végző államigazgatási szervek hatáskörébe tartozik a törvénysértő döntésmegsemmisítése (pl.: az oktatási miniszter törvényességi felügyeleti jogkörében eljárvamegsemmisítheti a felsőoktatási intézmények törvénysértő döntését, ebben az esetben aminiszter döntését az intézmény támadhatja meg bíróság előtt), vagy a szervezetautonómiájának felfüggesztése (pl.: a területfejlesztési tanács súlyos vagy ismételtjogszabálysértése esetén a kormánymegbízott a törvényes működés helyreállítása érdekébenfelfüggesztheti a tanács vagy tisztségviselője működését, és felügyelő biztost rendelhet ki, akormánymegbízottnak ezt a döntését a tanács megtámadhatja bíróság előtt).4.4.5. A hatóság szakmai és szolgáltató tevékenységeA modern társadalmakban az államigazgatási tevékenység alapvetően magas szintűszakmai tevékenységet feltételez. Széles körben vannak a hatósági tevékenység körében olyanügyek (pl.: a környezetvédelem, a közegészségügy, az állategészségügy, fogyasztóvédelem stb.területén), amelyekben a jogalkalmazói határozat előkészítése során szaktudományielemzéseket, laboratóriumi, műszeres vizsgálatokat kell végezni. Ez a szakmai tevékenységszerves része a hatósági jogalkalmazó tevékenységnek, e nélkül megalapozott hatóságihatározat nem hozható.A hatóságok szolgáltatást is végeznek az ügyfelek számára. Ilyen szolgáltatást végez atűzoltóság, amikor tüzet olt, a földhivatal, amikor földmérési tevékenységet végez, az ÁNTSZintézete, amikor laboratóriumi vizsgálatot végez a lakosság számára, védőoltásokat ad,fertőtlenítést végez stb. Ezeknek a szolgáltatásoknak egy része kötelezően igénybe veendő, mígmások fakultatívak, vannak ingyenes szolgáltatások, míg más szolgáltatások igénybevételéértjogszabályban meghatározott díjat kell fizetni. (E téren elég nagy az elvi tisztázatlanság,hiszen a közigazgatási szervek az adófizetők pénzén működnek, és ha még külön szolgáltatásidíjat is kell fizetni, úgy fennállhat ugyanazon tevékenységnél a párhuzamos finanszírozás is).88

Államigazgatás4. Az államigazgatás működéseEgy adott társadalmi tevékenység befolyásolására szolgáló valamennyi hatóságitevékenységfajta gyakorlása általában egy közigazgatási szerv hatáskörébe tartozik (pl.: azenergia termelésével és szolgáltatásával kapcsolatos hatósági tevékenységek a Magyar EnergiaHivatal hatáskörébe tartoznak), azonban gyakran előfordul az is, hogy a felügyeletitevékenység ellátása elkülönült, nagy szakmai felkészültséggel rendelkező szervezet feladat- éshatáskörébe tartozik (pl.: fogyasztóvédelmi hatóság, tisztiorvosi szolgálat, munkavédelmi ésmunkaügyi szakigazgatási szerv).4.5. Hierarchikus igazgatásAz államigazgatási rendszerre a hierarchikus felépítés a jellemző. Alá-fölérendeltségiviszonyok jellemzik mind az államigazgatási szervek belső igazgatását, mind azállamigazgatási szervezeti rendszer felépítését. Az államigazgatási szervek az államigazgatásirendszeren belül széles körben végeznek olyan tevékenységeket, amelyek alapja a szervezetihierarchia, az igazgatási hatalom. Ebbe a körbe sorolható az államigazgatási szervek belsőigazgatása, illetőleg az alárendelt államigazgatási szervek irányítása.4.5.1. Az államigazgatási szervek belső igazgatásaAz államigazgatási szervek belső igazgatásának feladata a szervezet működéséhezszükséges szervezeti keretek, személyi és anyagi feltételek biztosítása, a szervezeten belülimunkamegosztás kialakítása, a szervezet működésének összehangolása, a szervezet folyamatosés zavartalan működésének biztosítása. A belső igazgatás a szervezet vezetőjének a feladata, avezetőt e feladatai ellátásában a szervezet méreteitől, az ellátott feladatoktól függően kisebbvagy nagyobb belső igazgatási apparátus segíti e feladatainak ellátásában.A vezető gyakorolja a munkáltatói jogokat az államigazgatási szerv köz- éskormánytisztviselői felett, gyakorolja a gazdálkodási jogokat a szerv rendelkezésére állópénzeszközök felett. Általában a vezető joga a szerv belső szervezeti tagolásának, működésirendjének szabályozása, a szervezeti és működési szabályzat megalkotása. Testületi szervekesetén a testület működését, a testületi döntések előkészítését, a testület tanácskozásánakrendjét, a határozathozatal szabályait a testület az ügyrendjében szabályozza. A vezető felel aszervezet törvényes és szakszerű működéséért.Ennek érdekében utasítási jogkörrel és a szervezet tevékenysége felett teljes ellenőrzésijogkörrel rendelkezik.A belső igazgatás jogi kereteit, a vezetői döntési jogának határait, a szervezeten belüli aláfölérendeltségiviszonyok jogi tartalmát a közszolgálati jog szabályai határozzák meg.4.5.2. Az alárendelt államigazgatási szervek irányításaAz irányítás önálló államigazgatási szervezetek közötti viszony, olyan tartós hatalmiviszony, amelyben az irányítást végző államigazgatási szerv olyan jogosítványokkalrendelkezik, amelyek alkalmasak arra, hogy az irányított szerv működésére meghatározóbefolyást gyakoroljon.Az államigazgatási szervezetrendszeren belül szigorú alá-fölérendeltségi viszonyokérvényesülnek, ennek megfelelően az irányító szervek rendkívül széles jogosítványokkalrendelkeznek, amelyekkel mind az alárendelt szervek feladatkörébe tartozó tevékenységekgyakorlását, mind az alárendelt szerv szervezetszerű működését befolyásolni képesek.Az államigazgatási szervezeti rendszer egy többszintű hierarchikus rendszert alkot,amelynek csúcsán a Kormány áll. Általános megoldás az, hogy az irányítási tevékenységet ésaz ehhez kapcsolódó irányítási jogokat a közvetlen felettes szerv gyakorolja.89

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásAzonban nem ritka az a megoldás, hogy a jogi szabályozás megosztja az irányításijogosítványokat a hierarchiában magasabb szinten elhelyezkedő államigazgatási szervek közöttés egyes irányítási jogosítványok gyakorlását az irányító szerv felettes szervének hatáskörébeutalja (pl. a szervezet létrehozásának, megszüntetésének joga a hierarchia magasabb szintjénelhelyezkedő Kormány, illetőleg minisztérium hatáskörébe tartozik, gyakran a vezetőkinevezésének jogát a közvetlen irányító szerv felettes szerve gyakorolja).Az irányítási jogosítványok – az egyes konkrét irányítási viszonyokban eltérőterjedelemben – magukban foglalják mindazt, amit a Ksztv. 2. §-a e körben felsorol.Állami vezető vagy államigazgatási szerv szervezeti egysége vezetője tevékenységénekirányításánál – törvény eltérő rendelkezése hiányában – a következő hatáskörök együttesétkell érteni: egyedi utasítás kiadását egyedi feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására, a vezető tevékenységének ellenőrzését, jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezést.A hierarchikus irányítás különleges területét jelenti az állam fizikai hatalmát megtestesítőfegyveres szervezetek (hadsereg, rendőrség stb.) irányítása. Főszabályként e szervezetek is azállamigazgatás központi szerveinek (Honvédelmi Minisztérium, Belügyminisztérium stb.)alárendelten, hierarchikus irányítási rendszerben működnek.Azonban e szervezeteknek az államszervezetben a hatalomgyakorlás szempontjábólelfoglalt különleges helye miatt az Alaptörvény, illetőleg a vonatkozó törvények e szervezetektekintetében az irányítási jogosítványokat megosztják az egyes hatalmi ágak között, egyesirányítási jogok gyakorlása a parlament, az államfő hatáskörébe tartozik, illetőleg jelentős,közvetlen irányítási jogosítványokkal rendelkezik a Kormány is (hazánkban különösen igaz eza Honvédség és a nemzetbiztonsági szolgálatok tekintetében).4.6. Az állami vagyonnal gazdálkodó szolgáltató és gazdálkodószervezetek igazgatásaA magyar államszocialista rendszerben a termelőeszközök és a lakásállomány meghatározórésze állami tulajdonban állt. Figyelemmel az egységes államigazgatás koncepciójára atanácsok (mind a helyi, mind a megyei tanácsok) az állami vagyonnak csak kezelői voltak. Azállami vagyon igazgatásáért ebben a rendszerben egyrészt az ágazati minisztériumok azáltaluk irányított vállalati rendszereken keresztül, valamint a tanácsok a közvetlen tanácsiigazgatáson és a tanácsi vállalatokon keresztül látták el ennek a hatalmas vagyonnak azigazgatását.A rendszerváltozás folyamatában, majd azt követően ezt a rendszert feldarabolták.Egyrészt a privatizáció révén jelentős mennyiségű termelőeszköz és lakás kerültmagántulajdonba, valamint a korábban egységes állami tulajdon is megszűnt, ugyanis azönkormányzatok autonómiájának az elismerésével az önkormányzati tulajdon is levált azállami tulajdon köréről.1990-et követően mindezekre tekintettel az állami vagyon igazgatása is jelentősen átalakult.Egyrészt 1990-et követően sor került a korábbi önkormányzati vagyonkezelésben levővagyonelemek, valamint az Ötv.-ben és az önkormányzati vagyonátadásról rendelkezőtörvényben meghatározott vagyonelemek önkormányzati tulajdonba adására. Ezenvagyonelemek közül a bérlakás-állományt 1993-at követően az állam a használóinak(bérlőinek) privatizálta.90

Államigazgatás4. Az államigazgatás működéseA megmaradt állami vagyon tekintetében a rendszerváltozás folyamatában kialakult rezsimviszonylag stabil volt, rendszerszerű átalakítására csak 2007-ben került sor.A fentiek szerint az új időszakban megkülönböztették az állam vállalkozói és kincstárivagyonát. A vállalkozói vagyon körébe kerültek azon vagyonelemek, amelyek ipari,szolgáltató és mezőgazdasági üzletszerű tevékenység céljául szolgáló termelőeszközök voltak.A vállalkozói vagyont a vonatkozó törvények két csoportba sorolták: egyrészt az állam időlegestulajdonában levő, privatizálandó vagyonelemekre, valamint a közfeladat ellátáshozkapcsolódó tartós állami tulajdonban álló vagyonelemekre.A vállalkozói vagyon igazgatása 1990 és 1995 között egy központi költségvetési szerv, azÁllami Vagyonügynökség (ÁVÜ), 1995-et követően pedig egy kizárólagos és tartós államitulajdonú portfoliókezelő részvénytársaság az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. (ÁPVRt, később Zrt.) feladat- és hatáskörébe tartozott.A vállalkozói vagyonon kívül, jellemzően nem a termelőeszközök körébe tartozó egyébvagyonelemek úgynevezett kincstári vagyonnak minősültek, amelyek tekintetében az aztkezelő állami szervek jellemzően vagyonkezelői jogot kaptak. A kincstári vagyonigazgatásának központi feladatait egy területi kirendeltségekkel rendelkező központiállamigazgatási szerv, a pénzügyminiszter irányítása alatt álló Kincstári Vagyoni Igazgatóság(KVI) látta el.Az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény (Vtv.) azonban jelentősen átalakította ezt arendszert. 2007-től az állami vagyon igazgatása egységes keretek között zajlik, amelyegységes irányításából 2010-ben ismét önállósult az állami tulajdonú termőföld-vagyont kezelőNemzeti Földalap.Az állami vagyon kezelésének központi szerve az atipikus államigazgatási szervkéntfelfogható, héttagú igazgatóság által vezetett Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt., amelyfeladatkörében előkészíti és végrehajtja a Kormány és a nemzetgazdasági miniszter állami vagyonnalkapcsolatos döntéseit, nyilvántartást vezet a tulajdonosi joggyakorlása alá tartozó az állami vagyonról, annakalapján adatszolgáltatást nyújt, a tulajdonosi joggyakorlása alá tartozó állami vagyont közvetlenül vagy polgári jogiszerződések útján hasznosítja, rendszeresen ellenőrzi a vele szerződéses jogviszonyban lévő személyek, szervezetekvagy más használók állami vagyonnal való gazdálkodását, megállapításairól az MNVZrt. Felügyelő Bizottságát, az ellenőrzött szervet, szükség esetén a minisztert és azÁllami Számvevőszéket tájékoztatja, az állami vagyonnal kapcsolatos polgári jogi jogviszonyokban - jogszabály eltérőrendelkezése hiányában - képviseli a Magyar Államot, ellenőrzi az értékesítési szerződésekben foglalt, a vevők által vállalt kötelezettségekteljesítését, közreműködik a Nemzeti Vagyongazdálkodási Irányelvek és az Éves NemzetiVagyongazdálkodási Program előkészítésében, az állami feladatok ellátása során a költségvetési szervek, illetve az egyéb, az államivagyont használó természetes személyek, jogi személyek és jogi személyiséggel nemrendelkező szervezetek részére a működésükhöz szükséges állami tulajdonhasználatához szükséges szolgáltatásokat (üzemeltetés, beszerzés) nyújt.Az MNV Zrt. a Magyar Állam által alapított egyszemélyes részvénytársaság, amelynekrészvénye forgalomképtelen. Alapító okiratának elfogadása és módosítása a Kormányhatáskörébe tartozik.91

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásAz MNV Zrt. nem alakulhat át, nem válhat szét, más társasággal nem egyesülhet.Megszűnéséről az Országgyűlés törvényben rendelkezhet. Az MNV Zrt. ügyvezetését alegfeljebb héttagú igazgatóság látja el, amely ily módon a stratégiai döntéseket hozza. Az MNVZrt. tevékenységét az öttagú Felügyelő Bizottság ellenőrzi. Az MNV Zrt. operatív vezetése avezérigazgató feladata, aki vezeti az MNV Zrt. munkaszervezetét a hatályos jogszabályok, azMNV Zrt. alapító okirata, a részvényesi jogok gyakorlója határozatai, valamint az igazgatóságdöntéseinek keretei között.A fenti keretek között a Vtv. meghatározza az állami vagyonnal való gazdálkodás, valamint az állami vagyon elidegenítésének főbb szabályait.Ismeretellenőrző kérdések:Milyen szempontok szerint oszthatók meg a közigazgatási feladatok az államigazgatásés más közigazgatási szervek között?Mely államigazgatási szervek jogosultak jogszabályt alkotni és milyen formában?Mely államigazgatási szervek minősülnek hatóságnak?Mi a hatósági felügyeleti tevékenység alapvető funkciója?Milyen szervezeti változások történtek az állami vagyon igazgatásában az elmúlt kétévtizedben?92

Államigazgatás4. Az államigazgatás működése5. Az államigazgatás helye az Európai Közigazgatási Térben5.1. A közös európai közigazgatási térrőlAmint az ismeretes, az Európai Unión belül a tagországok közigazgatása a belsőszuverenitás körébe tartozó kérdés, melyre nincsenek közösségi vívmányok, uniós jogiszabályozás.A Római Szerződés és a csatlakozási feltételeket rögzítő koppenhágai kritériumok azonbanazt követelik meg a jelölt országoktól, hogy a közösségi vívmányokat megvalósítani képesnemzeti közigazgatással rendelkezzenek.A képességek oldaláról megközelített nemzeti közigazgatásoknak pedig megfelelő jogi ésintézményi keretekkel kell rendelkeznie. Ilyen intézményfejlesztési programokat tartalmaz aközösségi vívmányok alkalmazásának nemzeti programja.A közigazgatással kapcsolatos konkrét elvárásokat az 1997-es holland elnökség alattkészített Közös Európai Közigazgatási Tér című dokumentumból ismerhetjük meg. Az egyestagországokkal szembeni elvárásokat pedig az éves országjelentések tartalmazzák.Általánosságban a Római Egyezmény egyetlen rendelkezése sem foglakozik aközigazgatással. Ezt a területet illetően semmiféle általános jellegű szabályozásra nem kerültsor. Másként szólva, a közigazgatást illetően nincs „közösségi vívmány” (aquiscommunautaire), kivéve néhány pontos és viszonylag ritka esetet, amikor a közösségijogszabályok bizonyos szervezeti formát írnak elő a tagállamok számára (például azegyezmény 90. cikkelyének megfelelően, a verseny bevezetésével kapcsolatban, a közösgazdasági érdekeket szolgáló szolgáltatások területén). Az egymás kiegészítésének elvéttiszteletben tartva, a közigazgatás a tagállamok felelőssége alá tartozik, mégis az Európai Unióbefolyásolja a tagállamok közigazgatását.Az Unió kötelezi a tagállamokat arra, amit jogilag „eredménykötelezettségnek” neveznek.Eszerint a tagállamok szabadon megszervezhetik közigazgatásukat, annak azonban oly módonkell működnie, hogy a közösségi feladatokat ténylegesen és helyesen hajtsa végre, hogymegvalósítsa az Unió által meghatározott politikai célokat.Az Uniónak tehát jogában áll megkövetelnie tagállamaitól, vagy jövendő tagállamaitól,hogy közigazgatási felépítésük megbízható legyen, kiváltképpen annak érdekében, hogyjogrendjükbe időben bevezethessék a közösségi szabványokat és határozatokat, hogyterületükön ténylegesen alkalmazzák ezeket az előírásokat és határozatokat, valamint, hogyezek végrehajtása céljából az ellenőrzést és a jogviták rendezését megfelelő eszközökkelbiztosítsák.Az Unió ugyancsak megköveteli azt, hogy a tagállamok olyan politikát folytassanak, amelydinamikus összhangban van a közösségi politikával. Nem elegendő a közösségi jognak valóegyszerű megfelelés egy adott helyzetben. Szükséges az is, hogy az adott állam képes legyenkövetni az európai irányelvek összességét, a gazdasági fejlődés és társadalmi kihatásaiterületén.Az integráció kiteljesedése ellenére változatlanul az Unió legfőbb célkitűzése a gazdaságiintegráció. Az európai vállalkozások egyre inkább európai, vagy akár az egész világrakiterjedő, nem pedig nemzeti összefüggésben működnek. A gazdasági hatékonyság és atranzakciók költségének csökkentése a közös pénznem bevezetését eredményezte;hasonlóképpen, ez a gazdasági szereplőket is arra vezeti, hogy tevékenységük közigazgatási ésjogszabályi keretében közös szabványokat igényeljenek.93

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásÚgy termékeik exportját, mint azok minőségének biztosítását illetően, a cégek éppúgyfüggvényei a kölcsönös elismerés helyes gyakorlatának, mint a kormányok.Ily módon lassan formát ölt az, amit ma már európai közigazgatási területnek neveznek. Aközösségi határozatok megvalósítása megköveteli a tagállamok vezető köztisztviselőitől azt is,hogy gyakran találkozzanak. Így megismerik egymást, megosztják elgondolásaikat,tapasztalataikat. Olyan információcsere alakult ki, amely kihat a határozathozatalifolyamatokra, oly módon, hogy gyakran közös döntésekre kerül sor. A tagállamok felelősszakemberei megszokták, hogy közösen tanulmányozzák a kérdéseket, ideértve a közigazgatásterületét is. Ennek a folyamatnak a során létrejön az Unió országainak hagyományaira alapulóés azon túllépő, a saját hagyományaival bíró, közös európai közigazgatási tér. A jogállambanmegkívánt közigazgatási megbízhatóság, valamint a politika és a gazdasági fejlődésmegvalósítása ennek a térnek a legfőbb jellemzője.Mindez feltételezi a hatékony közigazgatás meglétét. A közigazgatás teljesítőképessége,annak alakulása, azok közé a kérdések közé tartozik, amelyeket a tagjelölt államok csatlakozásitárgyalásai során folyamatosan figyelembe vesznek.A közös európai közigazgatási tér államigazgatásra vonatkozó főbb célkitűzései akövetkezők:94 átlátható központi közigazgatási szervezet és döntési mechanizmus megléte; egy olyan jogrend, amely szavatolja a demokratikus hatalomgyakorlást a hatalmi ágakkülönválasztását, az emberi jogokat és a jogérvényesítést; egy olyan kormányzati szervezet, amely biztosítja a hatékony tárcaközi koordinációt ésa szoros kapcsolatot a pénzügyi tervezés és költségvetés rendszerével, valamintelégséges hatalommal ruházza fel a kormányzatot ahhoz, hogy utóbbi felvállalhassa azország politikai vezetését; az egyeztetett politikai döntéseket és a döntések megvalósítását szavatoló eljárásokat,többek között a törvényalkotással és jogi szabályozással kapcsolatos eljárásokkimunkálását, az eljárások jogi és technikai megalapozottságának ésérvényesíthetőségének biztosítását, valamint a pénzügyi, gazdasági és szociális hatásértékelésének lehetővé tételét; egy olyan közszektor kiépítését, amely működésének különböző területein egyvilágosan meghatározott jogi struktúrák alkotta keretrendszerben – meghatározottigazgatási önállóság mellett – alkalmas a rábízott feladatok ellátására; megfelelő kormányzati intézkedési és ellenőrzési eszközöket (megbízható kormányzás)egy olyan, általában közigazgatási eljárási kódexként elfogadott jogszabályt, amelymeghatározza az állampolgárok és az általuk megválasztott kormányzat viszonyát, akormányzati munka áttekinthetősége, a közszolgáltatásokhoz való egyenlő hozzáférés,a határozatok indoklása és a határidők tiszteletben tartása, a különböző eljárásoklefolytatása során a véleményezési jog és a meghallgatási lehetőség egyenlő biztosítása,jogorvoslati és fellebbezési lehetőségek, stb. (kiegészítve egy ombudsman-jellegűintézménnyel) területén; a kormányzat és a polgári társadalom és összetevői, többek között a nem kormányzatiszervezetek és a szakszervezetek közötti folyamatos kapcsolattartásról rendelkezőjogszabályok és irányelvek megléte; egy megfelelő jogi feltételek mellett működő professzionális közszolgálat működése,mely a megfelelő humánpolitikai irányelvekre (bérrendszer, képességek, anyagiösztönzés, stabil munkaerő) alapozott munkaerő-felvételi és ösztönzési gyakorlattal, akormányzati politika megvalósítása melletti elkötelezettséggel rendelkező, de akormánypolitika iránt elfogulatlan, azt nem szolgai módon valósítja meg; a közintézmények elszámoltathatóságát és a közigazgatási cselekmények ésintézkedések megbízhatóságát szavatoló jogszabályok és erkölcsi normák megléte;

Államigazgatás5. Az államigazgatás helye az Európai Közigazgatási Térben költségvetési és adóigazgatási intézmények megfelelő működése, amelyek képesekbiztosítani az adók hatékony begyűjtését és a közpénzek megfelelő kezelését éshatékony elköltését; a közigazgatási döntéshozó mechanizmus működésének nyomon követéséért felelős, aköztisztviselők által elfogadott, korrupciómentes belső és külső ellenőrző intézményeklétrehozása; független bírósági rendszer megléte olyan eljárásokkal, amelyek biztosítják a jogvitákgyors és végleges rendezését, és lehetővé teszik a gazdasági, közigazgatási és egyébkülönleges területeken keletkező ügyek elbírálását; a vonatkozó törvényekben egyértelműen meghatározott jogosítványokkal rendelkező,politikai ellenőrzés mellett tevékenykedő de a politikától független rendvédelmi erőkműködését.5.2. A központi államigazgatási szervek kapcsolódása az EurópaiKözigazgatási térhezMagyarország európai uniós csatlakozásával egyidejűleg a központi közigazgatásban ismeg kellett teremteni az előző alfejezetben meghatározott, Európai Közigazgatási Térheztörténő kapcsolódást.Ez a kapcsolódás egyrészt az uniós jogszabályok végrehajtását, másrészt az uniósdöntéshozatali eljárásban való tagállami részvétel kereteit határozták meg. A tagállamirészvétel mellett külön kellett rendezni az esetleges magyar jogalkotással, Magyarország unióskötelezettségeinek egyéb úton történő megszegésével kapcsolatos uniós jogsértési eljárásoksorán is a magyar álláspont, s Magyarország érdekinek védelmére és álláspontjánakképviseletére vonatkozó alapvető eljárási szabályokat.Mivel a központi államigazgatási szervek hatósági munkájára – a külön ágazati eltérésektőleltekintve – alkalmazhatóak a következő alfejezetben a területi államigazgatássalösszefüggésben ismertettük, ezért e körben elsősorban az uniós döntéshozatalban történőrészvétel kérdéseivel foglalkozunk részletesen, a hatályos jogi normákra figyelemmel.Ezen kérdések tekintetében ki kell emelni, hogy a Kormány ügyrendje mellett egy különkormányhatározat, az Európai Unió döntéshozatali tevékenységében való kormányzatirészvétel összehangolásáról és az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottságról szóló1169/2010. (VIII. 18.) Kormányhatározat szabályozza a főbb eljárási kérdéseket. A fentihatározat szerint a tárgyalási álláspont kialakításának és az európai uniós tagságból fakadófeladatok előkészítésének, végrehajtása koordinálásának és ellenőrzésének, illetve az ezekkelkapcsolatos döntéseknek a fórumai: az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság szakértőicsoportjai (a továbbiakban: szakértői csoport), az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság,a közigazgatási államtitkári értekezlet, a külügyminiszter és a Kormány.5.2.1. Az Európai Koordinációs Tárcaközi BizottságAz Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság (a továbbiakban: EKTB) általános feladata aKormányzati integrációs politika, valamint az európai uniós tagságból fakadó feladatokszakmai előkészítésének, végrehajtásának koordinálása és ellenőrzése, továbbá a képviselendőtárgyalási álláspontok előkészítése és összehangolása.A fenti általános egyeztetési rezsim alól kivételt jelentenek a politikai, gazdasági,költségvetési vagy társadalmi jelentőségénél fogva az uniós döntéshozatali eljárásokban95

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásmagyar érdekek szempontjából kiemelkedő jelentőségű vagy a kormány általános integrációspolitikája szempontjából meghatározó fontosságú kérdések, valamint az EKTB vitás kérdései.Az ilyen kérdésekben a külügyminiszter és az érintett miniszter együttes előterjesztésére aKormány dönt.A közös kül- és biztonságpolitikai, valamint a közös biztonság- és védelempolitikaikérdésekben a tárgyalási álláspontot a Külügyminisztérium, közös kül-, biztonság- ésvédelempolitikai kérdésekben illetékes helyettes államtitkára küldi meg az Állandó Képviseletrészére, és gondoskodik azok nyilvántartásáról.Az EKTB elnöke a Külügyminisztérium illetékes államtitkára, helyettese aKülügyminisztérium feladatkör szerint illetékes helyettes államtitkára, aki egyben az EKTBtitkára.Az EKTB tagjai a Miniszterelnökség és a minisztériumok - a szervezeti és működésiszabályzat szerint az európai uniós tagsággal összefüggő kérdésekben feladat- és hatáskörrelrendelkező - helyettes államtitkárai. Állandó meghívott tanácskozási joggal a szakértőimunkacsoport működtetéséért felelős egyéb központi államigazgatási szerv vezető beosztásúkormánytisztviselője. Az EKTB tagjai és állandó meghívottjai az EKTB képviselők.Elsődleges feladat- és hatáskörébe tartozó területeket érintő napirendi pontok esetében azEKTB ülésének meghívottja az adott tárgykörért felelős szakértői csoportban tagsággalrendelkező központi államigazgatási szerv vezetője, valamint a Magyar Nemzeti Bankalelnöke.Az EKTB ülésére az EKTB elnöke más személyt is meghívhat.Az EKTB képviselő képviseli a minisztériumot, illetve központi államigazgatási szervet azEKTB-ben, gondoskodik az EKTB munkájában a minisztérium, illetve a központiállamigazgatási szerv európai integrációs feladatainak egységes képviseletéről, összehangoljaés felügyeli a miniszter, illetve központi államigazgatási szerv vezetője első helyi felelősségévelműködő szakértői csoportok munkáját.Az EKTB ülését az elnök, távolléte vagy akadályoztatása esetén az EKTB titkára vezeti. Azelnök és a titkár egyidejű távolléte vagy akadályoztatása esetén az EKTB ülését aKülügyminisztérium vezető beosztású kormánytisztviselője vezetheti.Az EKTB heti rendszerességgel ülésezik, indokolt esetben rendkívüli ülést tart. Az EKTBülését elnöke hívja össze. Rendkívüli ülés összehívását indokolt esetben az EKTB bármely tagjakezdeményezheti az EKTB elnökénél. Az EKTB ülésének napirendjét - tagjai javaslatainakfigyelembevételével - az elnök határozza meg, igazodva az uniós döntéshozatali eljárásrendjéhez, valamint az Európai Tanács, a Tanács, a COREPER, az egyéb tanácsi döntéselőkészítőbizottságok, illetve az egyéb bizottságok és munkacsoportok munkatervéhez, azeurópai uniós tagsággal kapcsolatos aktuális kérdésekhez.Az EKTB döntési javaslatait a külügyminiszter a Kormány ügyrendje szerint - azelőterjesztés véleményezésére vonatkozó szabályok mellőzésével - benyújtja a Kormányrészére. Kiemelt kormányzati érdekből a külügyminiszter az EKTB döntési javaslatait akövetkező kormányülésre közvetlenül benyújthatja. Rendkívüli sürgősség esetében az EKTBnapirendjén szereplő vitás európai integrációs kérdésekben a Kormány egyidejű írásbelitájékoztatása mellett a külügyminiszter - a feladat- és hatáskör szerint felelősséggel rendelkezőminiszter véleményének figyelembevételével - önállóan dönthet.Az EKTB működésével kapcsolatos adminisztratív és előkészítő feladatokat aKülügyminisztériumban működő titkárság látja el. Az EKTB üléseiről emlékeztető készül.96

Államigazgatás5. Az államigazgatás helye az Európai Közigazgatási TérbenA Kormány ügyrendje szerint előterjesztés formájában elkészített emlékeztetőt akülügyminiszter az EKTB ülését követően a Kormány részére benyújtja.Az emlékeztetőt a külügyminiszter előterjesztés formájában határozati javaslattal nyújtja beabban az esetben, ha az EKTB-n tárgyalt ügy külön határozatba foglalást vagy intézkedéstigényel, vagy a Kormány számára fenntartott egyéb döntést igénylő kérdést vet fel, illetve - azérintett miniszterrel egyeztetve és a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelősminiszter egyetértésével - ha az egyébként indokolt.Az EKTB feladatait a következők szerint határozza meg a kormányhatározat: az Európai Unió intézményeinek beterjesztett új uniós tervezetekre vonatkozó indulótárgyalási álláspontjavaslat, vagyis az ún. alapmandátum meghatározása, a tanácsi munkacsoport napirendjén szereplő módosult tartalmú vagy vitás unióstervezetekkel kapcsolatos tárgyalási álláspont-javaslatok meghatározása, az egyéb tanácsi döntés-előkészítő bizottságok (úgy, mint az alapszerződések általlétrehozott, illetve közvetlenül a miniszteri tanácsokat előkészítő bizottságok, valaminta kormányzat részéről állandó delegált taggal működő bizottságok), valamint a Tanácsműködéséhez nem kapcsolódó bizottságok (úgy, mint az uniós jogi aktusokvégrehajtási szabályainak elfogadására létrehozott, a tagállamok részvételével működőbizottságok, valamint egyéb kormányzati részvétellel működő bizottságok) üléseineknapirendjén szereplő uniós tervezetekkel kapcsolatos tárgyalási álláspont-javaslatokmeghatározása, a COREPER (a Tanács üléseit előkészítő Állandó Képviselők Bizottsága) napirendjénvitás kérdésként szereplő uniós tervezetekkel kapcsolatos tárgyalási álláspontjavaslatokmeghatározása, az Európai Unió intézményeinek napirendjén szereplő uniós tervezetekkel kapcsolatostárgyalási álláspont-javaslatok meghatározása, az Országgyűlés által folytatott egyeztetési eljárásban benyújtandó tárgyalásiálláspont-javaslatok meghatározása, a tagállami kötelezettségekkel összefüggő feladatok végrehajtásának ellenőrzése, atagállami kötelezettségek végrehajtásával összefüggő uniós eljárásokban képviselendőálláspont-javaslatok meghatározása, döntési javaslat az Európai Unió Bírósága és az EFTA Bíróság előtti eljárásokkalkapcsolatban az eljárás megindításáról, a beavatkozásról, valamint a MagyarKöztársaság részéről az írásbeli észrevételek megtételéről és az eljárások soránbenyújtandó beadványok jóváhagyásáról, az uniós intézmények által társadalmi vitára, konzultációra bocsátott tervezetekkelkapcsolatos kormányzati álláspont összehangolása és előkészítése, a kormány elé terjesztést megelőzően az európai uniós politikával kapcsolatos, az unióstagságból fakadó feladatokkal összefüggő kormány-előterjesztések tervezeteinekelőzetes megtárgyalása, az európai uniós döntéshozatali eljárásokban felmerülő magyar érdekek beazonosítása,folyamatos figyelemmel kísérése és javaslattétel azok hatékony képviseletére, az első helyi felelősség kérdésének megállapítása abban az esetben, ha az adott ügytöbb minisztérium hatáskörébe is tartozik, illetve ha a szakértői csoportban megjelenőfeladat nem a szakértői csoport vezetéséért felelős minisztérium vagy központiállamigazgatási szerv felelősségi körébe tartozik, és e tekintetben nem sikerültelőzetesen megállapodni, az Európai Unió intézményeinek döntéshozatali eljárásaiban azoknak az ügyeknekfelelőssel történő megjelölése, amelyekre vonatkozóan kommunikációs tervet kellkészíteni, a szakértői csoport javaslata alapján döntés szakértői alcsoport létrehozásáról.97

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatás5.2.2. A szakértői csoport és a tárgyalási álláspont képviseleteA Kormány európai uniós politikája, valamint az európai uniós tagságból fakadó feladatokelőkészítésére és az uniós döntéshozatali eljárások során képviselendő tárgyalási álláspontokkialakítására, az uniós politikák alakulásának nyomon követésére és a szükséges kormányzatiintézkedések koordinálására szakértői csoportok működnek. (Jelenleg, 2012. január 1.-én 53szakértői csoport működik.) Szakértői alcsoport létrehozásáról bármely minisztériumkezdeményezésére az EKTB dönt.A szakértői csoport köteles a feladatkörét érintő hazai és uniós jogalkotási menetrendetnyomon követni különös tekintettel a Kormány törvényalkotási programjára, munkatervére,valamint az Európai Bizottság és a soros uniós elnökség munkaprogramjára. Köteles továbbáezek összehangolása érdekében a minisztériumnál, illetve központi államigazgatási szervnél aszükséges intézkedéseket megtenni, illetve kezdeményezni. Amennyiben az Európai Bizottsága magyar érdekek szempontjából kiemelkedő jelentőségű javaslatot tervez elfogadni, aszakértői csoport az EKTB tag útján az EKTB számára javaslatot tesz a magyar érdekekképviseletének módjára.A szakértői csoport az uniós döntéshozatali eljárás napirendjén szereplő kérdésekmegvitatása céljából ülést tart vagy írásbeli egyeztetést folytat. A szakértői csoport ülését aszakértői csoport vezetője hívja össze vagy kezdeményezi az írásos egyeztetést. Ezt a szakértőicsoport bármely tagja kezdeményezheti. A szakértői csoport minden, a feladatkörébe tartozó,az uniós döntéshozatali eljárásban napirenden szereplő kérdéssel kapcsolatban írásbelitárgyalási álláspontot készít. A tárgyalási álláspontokat minden esetben egyeztetni kell aszakértői csoport tagjaival és ha szükséges, más érintett szakértői csoporttal. A szakértőicsoport feladata, hogy - a tárgykör szerint felelős EKTB képviselő jóváhagyásával - az EurópaiUnió intézményeinek beterjesztett új uniós tervezetre vonatkozóan a tervezet tanácsimunkacsoportban való érdemi tárgyalásának megkezdéséig alapmandátumot terjesszen azEKTB elé. Az illetékes szakértői munkacsoport az alapmandátum összeállítása előtt szükségszerint lefolytatja a társadalmi-gazdasági érdekképviseletekkel való előzetes konzultációt,amelynek eredményeit az alapmandátum rögzíti.Tárgyalási álláspontot kell készíteni minden napirendi ponthoz a tanácsi munkacsoportiülésekre, a COREPER ülésekre, az egyéb tanácsi döntés-előkészítő bizottságok üléseire, aTanács üléseire és az egyéb bizottságok üléseire, valamint az Országgyűlés részére azegyeztetési eljárás keretében.A tárgyalási álláspontnak tartalmaznia kell: az uniós tervezet rövid leírását és a tárgyalások menetének összefoglalását, beleértveannak soros uniós elnökségi tervezését, az uniós tervezettel kapcsolatos magyar érdekek beazonosítását, vagy annak hiányát,illetve – utóbbi esetben – esetleges kereszttámogatások lehetőségét, az ismert és a magyar érdekek érvényesítése szempontjából irányadónak tekinthetőtagállami álláspontokat, az uniós tervezet kapcsolódását a magyar szakpolitikákhoz, valamint a tervezetbőlkövetkező hazai jogalkotási, intézményfejlesztési feladatok rövid bemutatását, az uniós tervezet elfogadása esetén várható gazdasági, költségvetési és társadalmihatást és – ha az a tervezet tartalmát tekintve lényeges – a környezeti, egészségügyi ésegyéb hatást bemutató hatástanulmányt, kiemelt hatástanulmány szükségességét, valamint javaslatot az elkészítésévelkapcsolatos kérdésekre, az adott ülés célját és fentiek alapján a tárgyalások során érvényesíteni kívánt célokat ésérdekeket,98

Államigazgatás5. Az államigazgatás helye az Európai Közigazgatási Térben a tervezetre, illetve – szükség szerint – annak egyes rendelkezéseire vonatkozóálláspontot és fentiekre figyelemmel annak rövid indokolását.A tárgyalási álláspont kialakításának fő színtere – éppen a gyors döntés-előkészítésifolyamatra figyelemmel – a szakértői csoport, azonban az EKTB ülésére be kell nyújtani atárgyalási álláspontot, ha alapmandátumra vonatkozik, a tanácsi munkacsoportban, az egyéb tanácsi döntés-előkészítő bizottságban és egyébbizottságban képviselendő tárgyalási álláspont tekintetében a szakértői csoportban azegyeztetések ellenére véleményeltérés maradt fenn, vagy annak EKTB elé terjesztésétbármelyik szakértői csoporttag kezdeményezi, a kérdés a COREPER vagy a Tanács soron következő ülésének napirendjén szerepel, az álláspont meghatározása stratégiai jelentőségű kérdést érint, ezért a Kormánydöntését kell kérni az álláspont a törvény szerinti egyeztetés részét képezi.A szakértői csoport vezetője a tárgykör szerint feladat- és hatáskör szerint első helyenfelelős miniszter vagy központi államigazgatási szerv vezetője által kijelölt állami vezető vagyvezető beosztású kormánytisztviselő. Kivételesen indokolt esetben amennyiben az adottszakterülettel a minisztériumban állami vezető vagy vezető beosztású tisztviselő közvetlenülnem foglalkozik a miniszter - az EKTB egyidejű tájékoztatásával - a szakértői munkacsoportvezetésére vezetői beosztással nem rendelkező kormánytisztviselőt is kijelölhet. Amennyiben aszakértői csoport több miniszter feladat- és hatáskörét érinti és vezetését illetően vita alakul ki,a szakértői csoportot vezető minisztériumot a külügyminiszter javaslata alapján aközigazgatási és igazságügyi miniszter jelöli ki.A szakértői csoport vezetője irányítja és összehangolja a szakértői csoport munkáját.Előkészíti, egyezteti és képviseli a tárgyalási álláspontra vonatkozó javaslatot, valamint kijelölia tanácsi munkacsoportokban részt vevő szakértői csoporttagot.A szakértői csoport tagjai: a szakértői csoport feladatkörében feladat- és hatáskör szerint más érintettminisztérium, illetve központi államigazgatási szerv képviselője a Külügyminisztérium kormánytisztviselője, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium kormánytisztviselője, a Nemzetgazdasági Minisztérium kijelölt kormánytisztviselője, az Állandó Képviselet kijelölt diplomatája.A szakértői csoport vezetője engedélyezheti más érintett minisztérium, illetve központiállamigazgatási, vagy rendvédelmi szerv képviselőinek részvételét a szakértői csoportmunkájában.A tárgyalási álláspont képviseleteAz Európai Unió intézményeitől érkező dokumentumokat a Külügyminisztériumközvetlenül küldi meg az érintett minisztériumnak, illetve központi államigazgatási szervnek.Amennyiben az Európai Unió intézményeitől az uniós tagsággal, különösen az uniós tagságbólfakadó kötelezettségekkel összefüggő bármilyen dokumentum, megkeresés érkezikközvetlenül valamelyik minisztériumhoz, vagy központi államigazgatási szervhez, azt aminisztérium, illetve központi államigazgatási szerv tájékoztatásul, vagy illetékességbőltovábbítja a Külügyminisztériumnak.A Tanács ülésén a Kormányt, a miniszter vagy államtitkár távolléte vagy akadályoztatásaesetén az Állandó Képviselet vezetője (a továbbiakban: Állandó Képviselő), illetve az ÁllandóKépviselet vezetőjének helyettese (a továbbiakban: Helyettes Állandó Képviselő) képviselheti.99

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA COREPER ülésén a Kormányt, az elfogadott tárgyalási álláspontban foglaltaknakmegfelelően az Állandó Képviselő, illetve a Helyettes Állandó Képviselő képviseli. Az ÁllandóKépviselőt, valamint a Helyettes Állandó Képviselőt akadályoztatása esetén az általuk azÁllandó Képviselet diplomatái közül kijelölt diplomata helyettesíti.Egyéb döntés-előkészítő bizottságban a feladat- és hatáskör szerint illetékes miniszter általkijelölt kormánytisztviselő, a tanácsi munkacsoportban és az egyéb bizottságban a szakértőicsoport vezetője által kijelölt szakértői csoporttag képviseli a tárgyalási álláspontot.Egyéb döntés-előkészítő bizottság és a tanácsi munkacsoport munkájában főszabály szerintaz első helyen felelős minisztérium, vagy központi államigazgatási szerv kijelölt szakértőicsoporttagja vesz részt. Amennyiben ez nem lehetséges, a szakértői csoport vezetője aKülügyminisztérium egyidejű tájékoztatása mellett kijelölheti más minisztérium, vagyközponti államigazgatási szerv szakértői csoporttagját, illetve az Állandó Képviseletdiplomatáját. Erről a szakértői csoport többi tagját tájékoztatja.A Tanács működéséhez nem kapcsolódó bizottságok ülésein az uniós jogi aktusvégrehajtásáért első helyen felelős minisztérium szakértői csoport tagja vesz részt. Ettől csakkivételesen és indokolt esetben, a Külügyminisztérium egyidejű tájékoztatása mellett leheteltérni.A Kormány képviselője az egyeztetett és jóváhagyott tárgyalási álláspont képviseletére aKormány nevében nyilatkozat megtételére jogosult. A határozat rendelkezései alapjánjóváhagyott kormányzati állásponttól eltérni a tanácsi munkacsoportban vagy más, ehatározat hatálya alá tartozó bizottságban nem lehet; amennyiben ennek szükségességefelmerül, úgy vizsgálati fenntartást kell bejelenteni.A COREPER ülésén az érdemi rész tekintetében az érintett EKTB taggal és az EKTBelnökével való egyeztetés mellett lehet eltérni a jóváhagyott kormányzati állásponttól. Ugyaneza Tanács ülésén az EKTB elnökével, illetve - amennyiben kiemelt kérdésről van szó - akülügyminiszterrel való egyeztetés mellett lehetséges.Amennyiben a kormányzati álláspontot érdemben befolyásoló körülmény merült fel amunkacsoportban, bizottságban, a COREPER vagy a Tanács ülésén, az EKTB képviselő azEKTB következő ülésén erről tájékoztatást ad.A részt vevő szakértői csoporttag a döntés-előkészítő bizottság, a munkacsoport és az egyébbizottság ülését követő két munkanapon belül írásbeli jelentésben köteles tájékoztatni azülésen elhangzottakról a szakértői csoport vezetőjét, tagjait és az érintett EKTB képviselőt.5.2.3. A területi (és helyi) államigazgatási szervek és államigazgatási feladatotellátó önkormányzati tisztviselők kapcsolódása az Európai KözigazgatásiTérhezA helyi-területi államigazgatási szervek alapvetően jogalkalmazó tevékenységük révénkapcsolódnak az Európai Közigazgatási Térhez. Amint a vizsgázó az általános tantárgyeurópai uniós ismeretei körében elsajátíthatta, az Uniónak nincs saját területi-tagállamivégrehajtó rendszere, hanem aktusait az egyes tagállamok hajtják végre.A hatóságoknak az uniós aktusok végrehajtásával kapcsolatos feladatai mellett külön kellszólni a tagállami hatóságok együttműködésére vonatkozó hazai szabályozási keretekről. Ezenkérdésekről alapvetően a hazai eljárási szabályok rendelkeznek, így – a más területeken éstárgyakból megszerzett ismeretekre figyelemmel – csak érintőlegesen szólunk a kérdésről.100

Államigazgatás5. Az államigazgatás helye az Európai Közigazgatási TérbenA területi (és helyi) államigazgatási szervek, mint az uniós aktusok végrehajtóiAz általános tantárgy európai uniós ismeretek fejezetében már a vizsgázó pontos képetkaphatott az Unió közvetlenül alkalmazandó aktusainak köréről, amelyek sorában a rendelettekinthető talán a legfontosabb jogforrásnak.Ezen szabályok tagállami végrehajtása az uniós jog és a hazai jog alapján is a magyarközigazgatás feladat- és hatáskörrel rendelkező – jellemzően államigazgatási jellegű –szervének feladata.A különböző uniós tagállamok hatóságainak együttműködéseA magyar hatóságoknak a különböző uniós tagállamok hatóságaival valóegyüttműködésének alapvető szabályait a Ket., míg részletes rendelkezéseit az egyes ágazatijogszabályok (pl. az élelmiszerbiztonság területén az élelmiszerláncról és hatóságifelügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény) rendezik.A Ket. rögzíti, hogy ha Magyarországnak valamely állammal közigazgatásijogsegélyegyezménye van (vagy annak hiányában az államok között viszonossági gyakorlat állfenn, vagy többoldalú nemzetközi szerződés ezt lehetővé teszi), a hatóság a jogsegélyteljesítése érdekében külföldi hatósághoz fordulhat, illetve köteles teljesíteni a külföldrőlérkező jogsegélykérelmet.Ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik, a nemzetközijogsegélyügyben érintett magyar és külföldi (nemzetközi) hatóság közvetlenül érintkezikegymással. Ha a magyar hatóság előtt nem ismert, hogy a jogsegélykérelem teljesítése azérintett külföldi állam melyik hatóságának hatáskörébe tartozik, a kérelmet felügyeleti szervénkeresztül a külpolitikáért felelős miniszterhez juttatja el. A külpolitikáért felelős miniszter akülföldi állam külügyekben illetékes minisztériuma útján továbbítja a jogsegélykérelmet akülföldi hatósághoz. Ha a külföldről érkező jogsegélykérelem teljesítésére nem a megkeresetthatóság jogosult, a megkeresést átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes hatósághoz, és erről amegkereső felet egyidejűleg tájékoztatja.A hatóság megtagadja a külföldi megkeresés teljesítését, ha az sértené Magyarország nemzetbiztonsági érdekeit vagy a közbiztonságot, sértené az ügyben érintett személy alapvető jogát, vagy jogszabályba ütközne.A külföldi megkeresés teljesítésének megtagadásáról és annak okáról a megkereső felettájékoztatni kell.A jogsegély mellett a magyar hatóságok más uniós tagállamokkal való uniósegyüttműködésének színtere a külföldi hatóság döntésének végrehajtása lehet. A Ket. ezt akérdést is rendezi. Eszerint külföldi hatóság hatósági ügyben hozott határozatát (atovábbiakban: külföldi határozat) törvény rendelkezése, az Európai Unió általános hatályú,közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa vagy viszonosság alapján lehet végrehajtani.Külföldi határozat végrehajtásánál – ha törvény másként nem rendelkezik, vagy a viszonosságigyakorlatból más nem következik – a Ket. szabályai szerint kell eljárni.A külföldi határozat végrehajtása a határozatot kibocsátó vagy a külföldi jog szerint avégrehajtásra hatáskörrel rendelkező hatóság megkeresése alapján rendelhető el. A külföldihatóság megkeresése alapján akkor lehet eljárni, ha a megkereséshez csatolták a kötelezettségetmegállapító végrehajtható határozatot, valamint a megkeresés és a határozat hivatalos magyarnyelvű fordítását. A külföldi határozat belföldön akkor hajtható végre, ha megfelel a Ket.-benmeghatározott általános feltételeknek, és a kötelezettség érvényesítése nem ütközik magyarjogszabályba.101

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA külföldi határozat végrehajtására irányuló megkeresést a kijelölt hatósághoz kellmegküldeni. A kijelölt hatóság megvizsgálja, hogy a megkeresés megfelel-e az Európai Unióáltalános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusában, a nemzetköziszerződésben megállapított feltételeknek vagy a viszonossági gyakorlatnak, illetve mindezekhiányában a Ket.-ben foglalt feltételeknek. A viszonosság kérdésében a külpolitikáért felelősminiszter állásfoglalása az irányadó, amelyet az ügyfajta tekintetében feladatkörrel rendelkezőminiszterrel egyetértésben alakít ki. Ha a megkeresés hiányos vagy e törvény alapján nemhajtható végre, a kijelölt hatóság a megkeresést az ok közlésével visszaküldi a külföldihatóságnak. Ha a megkeresés a magyar jog szerint bírósági hatáskörbe tartozó kötelezettségvégrehajtására irányul, a megkeresést a hatáskörrel rendelkező illetékes bírósághoz kell áttenni.Ha a külföldi határozat végrehajtható, a megkeresést a végrehajtás foganatosítása céljábólmeg kell küldeni a végrehajtás foganatosítására hatáskörrel rendelkező illetékes szervhez.Ha a magyar jog szerint hatáskörrel rendelkező hatóság nincs, és a bíróság hatásköre semállapítható meg, a kijelölt hatóság a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter állásfoglalásátkéri. A közigazgatás-szervezésért felelős miniszter az érintett miniszterrel vagy központiállamigazgatási szerv vezetőjével egyeztetett állásfoglalását tizenöt napon belül megküldi akijelölt hatósághoz. A külpolitikáért felelős miniszter az ügyfajta tekintetében feladatkörrelrendelkező miniszterrel egyetértésben tizenöt napon belül nyilatkozik a viszonosságról. Akijelölt hatóság a megkeresést átteszi az állásfoglalásban meghatározott hatósághoz.Azonban nemcsak a hazai hatóságoknak kell végrehajtaniuk a külföldi határozatokat,hanem bizonyos esetekben sor kerülhet arra, hogy egy másik uniós tagállam hatósága hajtsonvégre külföldön magyar határozatot. Erre az Európai Unió általános hatályú, közvetlenülalkalmazandó kötelező jogi aktusa, törvény rendelkezése vagy viszonosság alapján kerülhetsor. Ha a magyar hatóság döntésének külföldön történő végrehajtása szükséges, és az EurópaiUnió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa vagy törvény máskéntnem rendelkezik, vagy a viszonossági gyakorlatból más nem következik, az elsőfokú hatóságkeresi meg a külföldi jog szerint hatáskörrel rendelkező hatóságot, vagy ha azt saját gyakorlatavagy felügyeleti szerve bevonásával nem tudja megállapítani, a megkeresést továbbítás céljábóla külpolitikáért felelős miniszterhez küldi meg. A külpolitikáért felelős miniszter amegkeresésnek a külföldi állam külügyekért felelős miniszteréhez történő továbbításáról – amegkereső hatóság egyidejű tájékoztatásával – tizenöt napon belül intézkedik.5.3. Új tendenciák az államigazgatás fejlesztésébenA XX. század utolsó évtizedét Magyarországon a közigazgatási rendszerváltás alapvetőfeladatai határozták meg, de a legfejlettebb ipari államok közigazgatásában így az EUtagországaiban is alapvető szemléletváltás következett be.Ezt a folyamatot a „new public management” jelzővel szokták illetni, mely – nem egészenpontos fordításban – új köz-menedzsmentet jelent. Tartalmilag arról van szó, hogy aközigazgatás működésének megújítása, valamint hatékonyságának javítása érdekében amagánszférában sikeresen alkalmazott igazgatási, vezetési és szervezési módszerekközigazgatási adaptációja a cél.E célkitűzés párosul a zárt rendszert képező közigazgatás nyitottabbá átláthatóvá tételévelmind az ügyfelek, mind pedig a civil szféra számára.A működési hatékonyságot javító piaci igazgatási módszerek átvétele, a nyitottabbszolgáltató típusú közigazgatás megteremtése a közigazgatás társadalmi bázisánakszélesítését célozzák.102

Államigazgatás5. Az államigazgatás helye az Európai Közigazgatási TérbenA társadalomban jobban integrált közigazgatás megalapozottabb közpolitikákat tudkidolgozni és alkalmazni (de főleg elfogadtatni) a központi és a helyi kormányzatok szintjénegyaránt. A közigazgatás átalakítását indokolja az informatika széleskörű közigazgatásialkalmazásának kényszere is.A magyar közigazgatás átalakítása során egyszerre kell(ett) az új közigazgatási struktúrarendszerkereteit kiépíteni és beüzemelni, valamint a korszerű új igazgatási módszerek éstechnikák alkalmazását megvalósítani.Az egymást követő közigazgatás-fejlesztési programok Magyarországon is egyre bővülőmértékben tartalmaznak erre irányuló feladatokat, azzal, hogy a fejlett ipari országokbanalkalmazott módszerek adaptációja azonban a tapasztalatok alapján megfelelő óvatosságot isindokol.Ennek oka mindenekelőtt az, hogy a piaci szektorban alkalmazott igazgatási módszerekátvétele a közigazgatásban meglehetősen vegyes tapasztalatokat hozott az egyes országokban.E módszerek eredményessége nem minden szektorban azonos módon érvényesülő ésnagymértékben függ az adott ország közigazgatási tradícióitól és kultúrájától, tehát limitált.Másfelől e módszerek sikeres alkalmazására csak a tradicionális közigazgatás stabilkeretein belül kerülhet sor, mintegy kiegészítve azt. A kedvező hatások sem azonnaljelentkeznek, mert a közigazgatási kultúra váltása egy hosszabb időszak gyakorlatieredményére épülhet.A közigazgatási munka mérése és összehasonlítása (bench marking) a minőségbiztosításirendszerek közigazgatási alkalmazása, a szervezeti és egyéni teljesítményértékelés bevezetéseés alkalmazása, a közigazgatási feladatok magánszférába történő kiszervezése, közigazgatásiszolgáltatási normák kidolgozása és ügyféli kartákba történő foglalása stb. mind gazdagítólagható tényező a közigazgatásban, de nem abszolút értékű.A hagyományos közigazgatási értékek valamint az új módszerek kiegyensúlyozott ésdinamikus alkalmazása együtt járhat megfelelő eredménnyel.A szolgáltató típusú, átlátható, ügyfélbarát, etikus közigazgatás megteremtése így komplexfeladat.Az új igazgatási, szervezési és vezetési módszerek alkalmazásának egyik célja ahagyományos közigazgatási működés átalakítása, a hierarchia oldásával és az egyénifelelősség fokozottabb érvényesítésével. A közigazgatási szerv vezetője decentralizáljameghatározott vezetői vagy ügyintézői szintre a feladatok és hatáskörök ellátásának egycsoportját az ellátásukhoz szükséges anyagi, technikai és humán erőforrásokkal együtt. Ezzelegyütt meghatározza a feladatellátással kapcsolatos elvárásait. Az ily módon decentralizáltfeladatok ellátásáért az érintett vezető vagy köztisztviselő önálló felelősséggel tartozik. Amunka színvonalának megítélése és a felelősség érvényesítése érdekében a szerv vezetője – azelőre kiadott szempontok alapján – szervezeti és/vagy személyi teljesítményértékelést végez.Ennek eredménye határozza meg a vezetői megbízás további sorsát valamint az érintettilletményének egy részét (általában 10-20 %).A teljesítményértékelést a Ktv. 2001. évi XXXVI. törvénnyel történt módosítása bizonyos-os eltérítéséneklehetőségét 2003-tól.A szervezeten belüli feladat és eszközdecentralizáció, a teljesítményértékelés stb. a vezetőimunkában a szervezői típusú tevékenység átalakítását és fokozottabb alkalmazását igényli,ezért ennek érdekében a vezetőképzés és továbbképzés szerepe felértékelődik és megjelenik akülönböző vezetői minőségi biztosítási rendszerek (pl. TQM) közigazgatási alkalmazásánakszükséglete is.103

Közigazgatási szakvizsgaÁllamigazgatásA közigazgatási munka hatékonyságát növelheti a feladatok egy részének a piaci szektorbatörténő kiszerződése. Ehhez azonban az kell, hogy a piaci szektor elég erős legyen ahhoz, hogyvalódi verseny alapján a kiszerződött feladatokat jobban és olcsóbban lássa el, mint aközigazgatási szerv.Ellenkező esetben a kiszerződés kifejezetten káros, ezért előzetes hatásvizsgálatokkal kelligazolni annak célszerűségét.A közigazgatási munka hatékonyságát növelő módszer lehet egyes – főként ellátó éskiszolgáló jellegű – feladatok több közigazgatási szerv által történő együttes ellátása (pl. közösüdülési rendszer, gépkocsipark, irodafenntartás, stb.).Főként az angolszász típusú közigazgatási rendszerekben elterjedt a szolgáltatást végzőközigazgatási szervek önkéntes megállapodása a szolgáltatást igénybe vevők irányában arra,hogy a szolgáltatások javítása érdekében milyen minőségi paramétereket vállal fel egy adottidőszakban. Ezek betartását, a szolgáltatást igénybe vevők képviselői folyamatosan ellenőrzik.A teljesítés minősége pedig egyben a szervezeti teljesítményértékelés alapja. Az önkéntes és aszolgáltatást igénybevevők elvárásait tükröző vállalásokat „ügyféli, polgári vagy felhasználóikartákban rögzítik”.Ezek jellege nem jogi, hanem etikai, ezeken keresztül valósul meg a közigazgatás civilellenőrzése illetve a szolgáltató jelleg erősítése.E módszer alkalmazása azonban nem érinti a közigazgatási működés minden területétegyaránt, a hatósági jogalkalmazást, például kevésbé.Magyarországon erre még csak elvétve kerül sor, de ehhez azt is számba kell venni, hogy aközszolgáltatásokat Magyarországon főszabályként nem közigazgatási szervek végzik, hanemközalkalmazottakat alkalmazó állami vagy önkormányzati költségvetési szervek.Ugyancsak elterjedt egyes minőségbiztosítási rendszerek (ISO, TQM, CAF, EFQM, stb.)közigazgatási alkalmazása a közszolgáltatást végző közigazgatási szerveknél. E rendszereklényege a szolgáltatás nyújtásának folyamatában az egyes szakaszok eljárások meghatározásaés azokhoz a minőségi elvárási szint meghatározása.A minőségbiztosítási rendszerek azonban termelési és szolgáltatási folyamatok szerinteltérőek, eredetileg pedig az áruk és szolgáltatások piacra jutását és a vásárlók felé történőgaranciavállalást célozzák. Éppen ezért közigazgatási alkalmazásuk csak megfelelőközigazgatási adaptáció nyomán lehetséges, különben eredményessége formális. Problémátokoz, hogy a közigazgatási eljárás egyes szakaszai jogilag rögzítettek, a működést pedigszervezeti és működési szabályzat valamint az ügyrend és mellékletei szabályozzák.Magyarországi alkalmazásuk során a minőségbiztosítás gyakran ezeket a jogilag szabályozottaktusokat rögzíti csupán. Éppen ezért nagy jelentőségű az a tény, hogy az EU kidolgozta sajátminőségellenőrzési rendszerét a közigazgatásra (CAF – közös értékelési szempontrendszer)mely egy speciális a közigazgatásra alkalmazható önértékelést tesz lehetővé.A cél egy közigazgatásra adaptált, a tagországok által egységesen elfogadott és a piaciszektorban alkalmazottaknál olcsóbb rendszer kiépítése és alkalmazása. A CAF tehát nemminőségbiztosítási rendszer, hanem speciális közigazgatási minőségügyi önértékelési rendszer,melynek céljai azonosak eszközei pedig-a kapcsolódási pontok ellenére-eltérőek aminőségbiztosítási rendszerekétől. További hatékonyságnövelő módszer az, amikor aközigazgatási szerv feladatai egy részét nem csupán a hagyományos, főként közjogieszközeivel próbálja megoldani, hanem megállapodások vagy polgári jogi szerződésekenkeresztül (pl. megállapodások az egyes hatóságok közt az együttes fellépésre, szerződés egyestelepülésfejlesztési, környezetvédelmi feladatok ellátására stb.).104

Államigazgatás5. Az államigazgatás helye az Európai Közigazgatási TérbenZárásként mindenképpen rögzíteni kell azonban azt, hogy a vázlatosan tárgyalt módszerekalkalmazhatósága korlátozott, megfelelő hatékonyságukat csak megfelelő körülmények(köztisztviselők képzettsége, illetményhelyzete, a közigazgatás infrastruktúrájának fejlettsége,a piaci szektor fejlettsége stb.) között fejthetik ki.A magyar közigazgatásnak egyszerre kell a hagyományos közigazgatás működésétfejleszteni, és ebben a folyamatban az új elemeket adaptálni. A közigazgatási kultúraátalakítása és fejlesztése azonban időben elhúzódó hosszabb folyamat eredménye lehet.Ugyanakkor az EU kompatibilitás pedig megköveteli azt, hogy a magyar államigazgatásműködésében követni tudja a szemléletében megváltozott európai közigazgatást.A fenti tendenciákkal kapcsolatban a szerzők jelzik, hogy az azok gyakorlati működésesorán tapasztalható diszfunkcionális jelenségekre is figyelemmel ellenkező irányba hatómozgások is megjelentek a közigazgatásban, amelyek közül a legjelentősebb a jogszerűséget,jogállamiságot ismét a közigazgatás működésének középpontjába állító újweberi államidea.Ismeretellenőrző kérdések:Milyen elvárásokat fogalmaz meg az Európai Unió a tagállami közigazgatássalkapcsolatban?Mit jelent az Európai Közigazgatási Térhez történő kapcsolódás?Mely kérdésekre terjed ki, és mely kérdésekre nem terjed ki az Európai KoordinációsTárcaközi Bizottság egyeztető tevékenysége?Mely hazai közigazgatási szervek eljárását és együttműködését követeli meg a külföldihatározatok végrehajtását Magyarországon?Milyen nehézségekbe ütközött a piaci szektorban alkalmazott igazgatási módszerekátvétele a közigazgatásban?105

ISBN 978 963 87611 2 5© Nemzeti Közigazgatási Intézet, 2012Kiadja: Nemzeti Közigazgatási Intézetwww.nki.gov.huKiadásért felelős: Koltányi Gergely főigazgatóBudapest, 2012