Az Europol vizsgálata a jogállam szemszögéből - ELTE Állam- és ...

BIZTONSÁGUNK ÁRA(Az Europol vizsgálata a jogállam szemszögéből)PhD értekezésDr. Holé Katalinegyetemi adjunktusKonzulens: Dr. Erdei Árpádegyetemi tanárBudapest, 2007.

TartalomjegyzékBEVEZETÉS ............................................................................................................... 7I. RÉSZ ...................................................................................................................... 121. Fejezet Legitimáció, bűntető-igazságszolgáltatás, Európai Unió ................................. 122. Fejezet Teóriák az egységes Európáról ........................................................................... 201. Az európai egység eszméje a II. világháború előtt ........................................................................ 202. A II. világháborút követő korszak integrációs elméletei ............................................................... 243. A XX. század globális jogfejlődése és az európai integráció ........................................................ 303. Fejezet A szuverenitás problémája és az alapjogvédelem, mint a legitimáció feltételeaz Európai Unió jogának tükrében ..................................................................................... 321. A szuverenitás értelmezésének kérdései ....................................................................................... 322.Állami szuverenitás Európában ..................................................................................................... 372.1. A szuverenitás fogalma ......................................................................................................... 372.2. Az állami szuverenitás értelmezése az Európai Unió jogainak tükrében .............................. 403. Az emberi jogok védelmének fejlődése az Európai Unió elsődleges jogforrásainak tükrében ..... 523.1. Az emberi jogok védelmének szükségessége az Európai Unióban ....................................... 523.2. Az alapjogi szabályozás hiányának következményei, ........................................................... 54a nemzeti alkotmánybíróságok válasza ........................................................................................ 543.3. Az emberi jogok védelmének kialakulása a luxemburgi bíróság joggyakorlata tükrében .... 583.4. Alapjogvédelem a tagállami aktusokkal szemben ................................................................. 643.5. Az emberi jogok védelmének fejlődése az Európai Unió ..................................................... 68elsődleges jogforrásainak tükrében .............................................................................................. 683.6. Az Európai Unió Alapjogi Chartája ...................................................................................... 73II. RÉSZ ..................................................................................................................... 824. Fejezet Az Europol ............................................................................................................ 821. A „szervezett bűnözés” elleni harc, mint az „európai büntetőjog” legitimációjának eszköze ...... 822. Az Europol születése és helye az Európai Unióban ...................................................................... 915. Fejezet Az Europol szervezete, működése az Európai Unió jogforrásainak tükrében931. Az Europol jogállása ..................................................................................................................... 932. Az Europol célja, hatáskörei, feladatai ......................................................................................... 952.1. Az együttműködés célja ........................................................................................................ 952.2. Az Europol hatásköre ............................................................................................................ 962.3. Az Europol feladatai ........................................................................................................... 1016. Fejezet Az Europol felépítése ......................................................................................... 1051. Az Uniós ügynökségek szervezeti felépítése .............................................................................. 1052. Az Europol szervezeti felépítése ................................................................................................. 1063. A nemzeti egységek (Liaison desk) ............................................................................................ 1114. Az összekötő tisztek .................................................................................................................... 1135. Az Europol tisztviselők jogállása ................................................................................................ 1146. Az Europol tisztviselőinek diszkréciós és titoktartási kötelezettsége ......................................... 1167. Az Europol szervezeti, pénzügyi ellenőrzése, a felelősség szabályai ......................................... 1187. Fejezet Az Europol információs rendszere ................................................................... 1261. Az Europol informatikai és adatelemző tevékenysége................................................................ 1262. Az Europol információs rendszere .............................................................................................. 1313. Az Europol információs rendszerének tartalma .......................................................................... 1324. Az Europol információs rendszeréhez kapcsolódó jogosultságok .............................................. 1345. Az Europol adatelemző tevékenysége során felhasználható további adatok .............................. 1355

8. Fejezet Adatvédelem az Europol tevékenységében ...................................................... 1401. Az adatvédelmi szabályozás nemzetközi keretei ........................................................................ 1402. Az Europol Egyezmény adatvédelmi szabályozása .................................................................... 1453. Titokvédelem az Europol tevékenysége során ............................................................................ 1484. Az Europol tevékenysége során alkalmazott adatbiztonsági standardok .................................... 1505. Az Europol harmadik államok és harmadik szervek számára ..................................................... 152történő adattovábbításának szabályai .............................................................................................. 1526. Az Europol Egyezmény tájékoztatáshoz való jogról szóló rendelkezései .................................. 1557. Az Europolnál tárolt adatok helyesbítésének, törlésének szabályai ............................................ 1578. Az adatfájlok tárolására és törlésére vonatkozó határidők szabályozása az Europol Egyezményben........................................................................................................................................................ 1589. Az Europol adatkezelésének ellenőrzése .................................................................................... 1609. Fejezet Magyarország és az Europol ............................................................................. 1651. Magyarország csatlakozása az Europol Egyezményhez, a tagság feltételeinek megteremtése ... 1652. Az Europol Egyezmény végrehajtásának szervezete a magyar jogban ....................................... 1673. Az adatvédelmi ellenőrzés intézménye az Europol Egyezmény hazai végrehajtásában ............. 174III. RÉSZ ................................................................................................................. 17710. Fejezet Az Europol jövője „a szabadság, a biztonság, és a jog térségében” ............ 17711. Fejezet Utópia vagy realitás? Az Europol és az Európai Ügyészség a Corpus Iurisbüntetőeljárási modelljében ............................................................................................... 1881. Az Európai Ügyészség felállításának célja ................................................................................. 1882. A Corpus Iuris eljárási modellje ................................................................................................. 202BIBLIOGRÁFIA ..................................................................................................... 216FÜGGELÉK ............................................................................................................ 2486

BEVEZETÉSBiztonságunk áraAz Europol vizsgálata a jogállam szemszögéből„A jogellenes dolgokat azonnal elintézzük.Az alkotmányellenesek kicsit tovább tartanak.”(„The illegal we do immediately.The unconstitutional takes a little longer.”)Henry A. Kissinger, 1977.Napjaink közjogi jogalkotásában – globális, regionális és nemzeti szintenegyaránt – általános tendencia, hogy a „biztonságra”, továbbá a „hatékonyságra”törekvés egyre hangsúlyosabb szerepet kap. Kiváltképp igaz ez az EurópaiUnióra, amely „a szabadság, a biztonság és a jog térsége” koncepcióalapszerződésbe foglalásával a „biztonság” fogalmát quasi alkotmányos értékkéemelte. Kétségtelen, hogy e fogalom hordoz az alaptörvény szintjénmegragadható értéktartalmat. Általában elmondható, hogy a történelem mindenkorszakában az államhatalom egyes intézkedésének igazolására szolgált. Ennekellenére a kifejezés bizonytalan tartalmú, meghatározása tudományos vitáktárgya.A politológia tudományának egyik brit művelője, R. B. J. Walker eredetimegállapítása szerint „…[A] biztonság ami a Bizonytalan ÜgyekMinisztériumának hatáskörébe tartozik.” A jogrendszert áttekintvemegállapítható, hogy e frappáns kijelentés korántsem áll messze a valóságtól. A„biztonság” mögött ugyanis különféle érdekek, számos érték, illetve többalapvetően eltérő jellegű feladat teljesítése húzódik. A sokrétű értelmezésilehetőségek szemléletes példája az az ENSZ számára készített szakértői jelentés,mely „biztonságot” fenyegető veszélyként többek között az államok közötti ésállamokon belüli konfliktusokat, a transznacionális bűnözést, a természeti7

környezet pusztulását, a nukleáris, radiológiai, vegyi és biológiai fegyverekterjedését említi. 1Az alkotmányjogi jogértelmezés ma – a jogbiztonságot szem előtt tartva –Európa-szerte egységesen azt az álláspontot követi, hogy bizonytalan tartalmúfogalmakra hivatkozva nem lehet az alapjogokat korlátozni. Az európai integrációjoga mégis a „biztonság”, mint alapvető érték megóvásának egyik útját – azegzakt jogi kategóriaként ugyancsak meghatározhatatlan – „szervezett bűnözés”és „terrorizmus” elleni küzdelemben jelöli meg, s ebből a célból a bűnügyiegyüttműködés kormányközi alapokra épülő intézményrendszerének égisze alatt– más jogi instrumentumok mellett – életre hívta az Európai Rendőrségi Hivatalt(továbbiakban: Europol).Az Európai Unió nemzeti nyomozóhatóságai között zajló információcserekoordinatív központjaként felállított rendőrségre emlékeztető szervezetet aszakirodalom és a publicisztika már születésekor is egy majdani „európai FBI”csírájaként emlegette. Az elmúlt néhány évben az Europol operatívjogosítványaira tekintettel – túllépte az eredetileg fő funkciójaként kijelöltinformációs központ szerepkört. A szervezet – a jogállam standardjainakmegfelelő ellenőrzés nélkül működő – szupranacionális jellegű közbiztonsági ésbűnügyi funkciókat egyaránt ellátó rendőrség jegyeit hordozza.Jóllehet a közbiztonság védelmét szolgáló rendészeti tevékenységtermészeténél fogva a társadalom értékeinek megóvását egyes alapjogokkorlátozásával biztosítja, a jogállami rendőrség léte a jogbiztonságérvényesülésén, valamint a szabadság és a biztonság egyensúlyán alapul. 2 AzEuropol szervezeti, pénzügyi és adatvédelmi kontroll nélküli tevékenysége ma azinformációs önrendelkezési jogot érinti, s ezen alapjog korlátozását korántsemjellemzi a célszerűség, a hatékonyság, továbbá a törvényesség és a jogi garanciák(például a jogorvoslathoz való jog) érvényre juttatásának egyensúlya.1 2005. az ENSZ közgyűlés számára készített szakértői jelentés a biztonságról2 Finszter Géza: A demokratikus jogállami rendőrség alternatívái a XXI. században. In: Rendőrség 2005.7-22., 7. oldal8

Európában a modern rendőrségek a nemzetállamok kialakulásánakidőszakában a XVII. és a XIX. század között jöttek létre, s a jogállamkialakulásának következményeként a XIX. század végére a közbiztonsági ésbűnügyi rendőri feladatok markánsan elkülönültek egymástól. A közbiztonságirendészet a közigazgatás részévé vált, még a bűnügyi nyomozás feladata abüntető-igazságszolgáltatás előkészítése lett. A rendészeti szervek alkotmányosstruktúrába való beilleszkedésének feltétele a joguralom érvényesülése, a hatalmiágak megosztása, valamint az emberi jogok tiszteletben tartása. 3 A jogállam ezenkövetelményrendszere tehát a rendőri szervek vizsgálatának egyiknélkülözhetetlen szempontja. Az előbbiekből kiindulva az Europolt - amegszokottól eltérően - nem a bűnügyi együttműködés rendszerében, hanem ajogállamiság szemszögéből vizsgálom. Az Europol Egyezmény, s annakvégrehajtása a jogállam feltételrendszerének nézőpontjából elemezve olyanellentmondásokat szemléltet, amely a klasszikus alkotmányjogi dogmatikátkomoly kihívások elé állítja.Ilyen alapvető paradoxon, hogy a jogállam elveinek a tiszteletben tartásama az Európai Uniós tagság feltétele, ám az integrációs jog kontextusában edoktrínák értelmezése – az Európai Unió egyéb céljai előtt meghajolva – egyreviszonylagosabbá válik. A nemzeti alkotmányok és az integráció joga – noharendeltetésüknél fogva egymástól markánsan eltérő rendszerek – egymássalkölcsönhatásban alakulnak. Noha a közösségi jog – az Európai Bíróság (atovábbiakban: luxemburgi bíróság) autonomista felfogása szerint – a nemzetialkotmány mércéje szerint nem értelmezhető, a nemzetközi szerződésekenalapuló uniós jog alkotmányossága a tagállami alaptörvény rendelkezéseinektükrében megkérdőjelezhető.Az európai bűnügyi együttműködés legitimációjának alapja az emberijogok védelme, amelyet a kooperáció intézményeinek a jogállam elveivelösszhangban álló ellenőrzése tesz teljessé. Az Europol jogállami szempontú3Finszter Géza: Az alkotmányos rendvédelem. In: Jogvédelem – rendvédelem, tanulmányok.(Szerkesztette: Szigeti Péter) RTF Alkotmányjogi és Közigazgatási Jogi Tanszék Budapest, 2007. 36-86.,37. oldal9

vizsgálata tehát e kutatás alkotmányjogi megalapozását feltételezi, ezértdolgozatom első részében áttekintem az államelmélet, az alkotmányjog, valamintaz Európai Unió intézményi jogának releváns kérdéseit. A legitimációra, valamintaz európai integrációra vonatkozó elméletek rendszerezését, értékelését követőenaz állami szuverenitás problémáját 4 a nemzeti alkotmányok értelmezésére hivatottfórumok és a luxemburgi bíróság közötti kompetenciarenddel kapcsolatosdilemmák bemutatásán keresztül elemzem.A közösségi jog érvényességéről való végső döntési joggal kapcsolatosvitát az integrációs jog technokratikus szemlélete, s az alapjogvédelmi rendszerhiánya váltotta ki. E gondolatmenetben szükségképpen felvetődnek az emberijogok védelmével kapcsolatos aktuális kérdések, nevezetesen az Emberi JogokEurópai Bírósága (továbbiakban: strassbourgi bíróság), és a luxemburgi bíróságalapjogi jogvédelem tekintetében eltérő jogértelmezése, valamint e két bíróságközötti kollízió feloldását megkísérlő Alapvető Jogok Chartájának arendelkezései.Az alkotmányjogi alapozást követően a tanulmány második részében arendkívül összetett bűnügyi együttműködés rendszerének - mint utaltam rá -csupán egyetlen intézményét, az Europolt vizsgálom részletesen. Szándékom nema büntetőjogi kooperáció igen szövevényes rendszerének a vázlatos bemutatása,hanem sokkal inkább a büntetőjogi integráció egyéb lényeges vonásainak,alapvető problémáinak a megragadása. Ehhez az Europol remek iskolapéldakéntszolgál. Az Európai Rendőrségi Hivatalról szóló Szerződés, jegyzőkönyvei, s anemzeti végrehajtási jogszabályok dogmatikai elemzése során bemutatom aszabályozás ellentmondásait, hiányosságait, perspektíváit. E főként leíró jellegűrészben részletesen vizsgálom az Europol funkcióját, szervezetét, ellenőrzését,információs rendszerét, az Europol Egyezmény adatvédelmi szabályozását, azinformációs önrendelkezési jog érvényesülését, valamint az Egyezmény hazaivégrehajtását.4 Ebben a dolgozatban az „állami” jelzőt néha a „nemzeti” jelző szinonimájaként használom. Nyilvánvaló,hogy a szuverenitás hordozója az állam, minthogy a nemzet alapvetően önazonosságon, kultúrán alapulófogalom.10

Dolgozatom harmadik részében az Europol jövőjét s a Hágai Programbanmegfogalmazott e témához kapcsolódó célkitűzéseket tárgyalom. Felvázolom azEuropol jogállami standardoknak megfelelő ellenőrzési lehetőségeit, végül atervezett Európai Ügyészségre vonatkozó koncepciókat és kétségeket.Munkám során a tételes jog vizsgálatán túl törekedtem a nemzetközi és ahazai szakirodalom minél szélesebb körű feldolgozására. Dolgozatomban alegitimációra vonatkozó és az integrációs elméletek feldolgozásától eltekintveelsősorban a tételes jogtudomány eredményeire támaszkodom, jogdogmatikaivalamint összehasonlító jogi elemzéseket végzek. A kriminológia elméleteinekismertetése, szintetizálása, a bűnügyi nyilvántartás kriminalisztikai szemléletűvizsgálata 5 éppen a téma feldolgozásának normatív jellegű szemlélete miatt nemszerepel e dolgozatban. Célom, hogy rávilágítsak az integrációs jog egyeslegitimációs válságot okozó elemeire, s a jogállami elvekkel való ellentmondásokfeloldásának lehetőségeire.A megóvottság egyúttal megfigyeltséget jelent, 6 ezért elgondolkodtató,hogy „biztonságunkért” nem túl magas-e a jogállam bizonyos elveinekfeladásával fizetett ár.5 A XIX. század végén a bűnügyi adatok nyilvántartása az információkhoz való hozzáférés feltételeinekkialakulásával, az információközlés módszereinek fejlődésével párhuzamosan vált kriminalisztikaieszközzé. Lásd Finszter Géza: A magyar bűnügyi nyilvántartás helyzete és fejlesztésének lehetősége. In:Kriminológiai tanulmányok 43. szám, OKRI, Budapest, 2006. 39-60. oldal6 Korinek L.: Tendenciák. In: Belügyi Szemle 2003. 1., 57. oldal11

„Mindig ugyanarról van szó:a kommunikatív hatalomnaka legitim jog megteremtésével valóbensőséges összekapcsolódásáról …”(Jürgen Habermas)I. RÉSZ1. FejezetLegitimáció, bűntető-igazságszolgáltatás, Európai UnióEgy politikai rendszer, uralmi forma, s újabban jogintézményeklegitimitásának bizonyítása vagy elvitatása kimondottan európai jelenség,elméleti paradigmák, normatív alapok, empirikus módszerek érvényességénekpróbaköve, gazdag érvanyaggal vívott szellemi, harci terep. 7A legitimáció – Volker Heins német politológus megfogalmazása szerint –sokkal inkább egy probléma kifejezése, semmint megfejtésére szolgáló fogalom,amely mögött elméletileg koherens tartalom rejtőznék. 8 Ma sok mindentlegitimálunk, amit korábban igazoltunk, s – különösen a politikai publicisztikában– gyakran komikusan, igen sokféle tárgyra alkalmazzák e fogalmat. 9 Alegitimáció hétköznapi jelentésén kívül, mint társadalomtudományi kategóriatörténeti, szociológiai, erkölcsi, filozófiai, pszichológiai, közjogi tartalmategyaránt hordoz, azonban van egy általános értelme: az uralom és a politikairendszer jogosságának, illetve a hatalom valamely ténykedésének az igazolása. 10Az államelmélet, a politológia és a jogszociológia szakirodalmában a témátelemző szerzők általában egyetértenek abban, hogy a legitimáció és a legitimitásfogalmai kizárólag a politikai, az állami rendre vonatkoztathatók, 11 a tételes7 Vö.: Bayer József: A politikai legitimitás, Elméletek és viták a legitimitásról és a legitimációs válságról,Napvilág kiadó-Scientia Humana, Budapest, 1997. 7. oldal8 Ld.: Volker Heins: Strategien der Legitimation das Legitimationsparadigma in der politischen Theorie.Verlag Westphälisches Dampfboot, Münster, 1990.9 Vö.: Bayer: id. mű 13. oldal. Gondoljunk csak a politikusok körében nevetséges, bár igen divatos„önlegitimálás” szófordulatra.10 Vö.: Bayer: id. mű 16. oldal11 Vö.: Zsidai Ágnes: Legitimitás és legitimáció. In: Bódig-Cs. Kiss-Loss-Karácsony-Paczolay-Péteri-Szabadfalvi-Szabó-Szigeti-Szilágyi-H. Szilágyi-Takács-Visegrády-Ződi-Zsidai: Államelmélet, Előadások12

joggal foglalkozó kutatók azonban gyakran – a politikai rendszert meghatározó –egyes jogintézményekre is alkalmazzák e kategóriát. 12A legitimáció, legitimitás kifejezés dolgozatom egyik vissza-visszatérő„kulcsszava”, s minthogy a – tudományos irodalomban is többféle értelembenhasznált – kategóriák definiálása, érvényességi körük kijelölése a módszertannélkülözhetetlen eleme, lényegesnek vélem e fogalom tisztázását, máskategóriáktól való elhatárolását, alkalmazási területének meghatározását.A legitimitási elv heurisztikus jellegű kategória – s mint végsőérvényességi ok – konstitutív szerepet játszik a politikai rendszer és a jogtípusainak megalkotásában. A legalitás normatív tartalmú kifejezés –alkotmányjogi értelemben – a hatalomgyakorlás törvényességére ésjogszerűségére vonatkozó jogi terminus (formális legitimációnak is nevezik), míga legitimitás és a legitimáció számos elméleti munkában összemosott fogalmaitúlterjednek a hatalmat kölcsönző – akár természetjogi elveken alapuló – pozitívjogrenden. A legitimitás (vagy materiális legitimáció) a rendszer olyan állapotátjelöli, amikor annak jogossága, parancsainak érvényessége megfelel az emberekigazolási szükségleteinek, tehát hisznek annak helyességében. A legitimitás alegitimáció folyamatának eredménye, mely folyamatban érveket sorakoztatnak fela rendszer igazolására, intézményesített mechanizmusokban biztosítják a hatalomelőírásainak végrehajtását, és olyan teljesítményekre vagy ígéretekre (példáulgazdasági sikerekre, biztonságra, emberi jogok érvényesülésére) hivatkoznak,amelyek motiváló erőként hatnak a politikai rendszer elfogadására. A hatalomstabilitása elismerés függvénye, ha a rendszer alapintézményeit megkérdőjelezik,annak legitimitása kétségessé válik, ilyen legitimációs válságnak vagyunk tanúi. 13az Államelmélet és az állambölcselet témaköréből (szerkesztette: Takács Péter), Prudentia Iuris 8., BíborKiadó, Miskolc, 1997. 331-341., 333. oldal12 Ld. például: Hans-Jörg Albrecht: A biztonságkoncepció átalakulása és ennek következményei azeurópai bel- és jogpolitikára. In: Belügyi Szemle 2006/2. 3-26. oldal és Ligeti Katalin: Az Európaibüntetőjog legitimációja. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet (szerkesztette: Gellér Balázs) BibliothecaIuridica, Az ELTE Állam- és Jogtudományi Karának tudományos kiadványai, Libri Amicorum 11., KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2004. 373-388. oldal13 A legitimitás (a legitimus szóval mutat rokonságot, a legalis szó pedig a lex genitívusából származik),mint normatív tartalmú kifejezés – etimológiailag – a római jogból származik: a rómaiak a „legitimus”fogalmával jelöltek minden olyan berendezkedést vagy intézményt, amely a jogrendnek megfelel. A13

Max Weber paradigmája szerint az uralmi rend legitimitásának mértéke az„alávetettek” legitimitási hitétől függ, Luhmann a legitimitás megteremtésénekmechanizmusait vizsgálja és úgy véli, hogy a legitimitás nem más, mint átlalánoskészség arra, hogy tartalmilag még meghatározatlan döntéseket bizonyostűréshatáron belül elfogadjanak. Jürgen Habermas e két szemléletet egyeztetveúgy véli, hogy a jogszerű, legális állami-politikai rend akkor legitim, ha az uraloma jogrendszernek megfelelő működésén túl „elismert”, „ésszerű” intézményekre –például az emberi jogok tiszteletben tartására, a biztonságra, a gazdaságistabilitásra – való utalással igazolja fennállását. 14 Habermas elméletében akülönböző értékeket felvonultató igazolás során az adott érték elismerésreméltóságának igénye akkor válik érvényesíthetővé, ha a legitimációs értékeketmeghatározott eljárás szerint kritikailag megvitatják, s a vita eredményeképpenkonszenzusra jutnak. 15 A hatalmi forma legitimitását igazoló értékek gyakranellentmondásba kerülnek egymással: az emberi jogok oltalma például gyakrankonfliktusba kerül a „biztonság” biztosítását célzó „hatékony” bűnüldözéssel, s alegitimációs formula könnyen delegitimáló tényezővé válhat. Azalkotmánybíráskodás feladata az egyes alkotmányban biztosított jogok, egyébalkotmányos érték védelme érdekében való korlátozása szükségességének, sarányos mértékének a meghatározása. A hatalom döntéseit – bármilyen értékigazolja – csak az legitimálja, hogy megfelelő, formális feltételeket teljesítőkategória latin eredetű, normatív tartalma egészen a skolasztika megjelenéséig fennmarad. Aquinói SzentTamás a hatalom megítélésének kritériumává annak erkölcsiségét tette. A későkolasztika államfilozófiaimunkáiban a (dezignációs) kijelölési elméletek szerint a hatalmat Isten közvetlenül ruházza az uralkodóra,az átruházási (transzlációs) teóriák értelmében az államhatalom hordozója a nép, amely a hatalmatvalamely „konstituáló aktuson” keresztül adja át a kormányzatnak. A klasszikus természetjogi ésszerződéselméletekben a hatalom legitimitása a szerződést kötő egyénektől származik, s ha utóbb nemfelel meg a természetjogi törvényeknek jogszerűtlen, tehát – egyes elméletek szerint – elvitatható. Alegitimitás modern eszméje a XVI-XVII. századi francia állambölcseletben született meg. E korszakgondolkodói szerint az államhatalom akkor legitim, ha az a társadalom számára helyes és előnyös, tehát azáltalános közjót előmozdító kormányzást biztosít. A XIX. század közepének filozófusai, a doktrinerek alegitimitás kritériumát a jog, az igazságosság és az értelem elveihez kötik, majd a század végénekparadigmaváltása átalakította és a mai napig meghatározza a legitimitásról való elméleti gondolkodást. AXX. század legitimitás elméletei közül a legjelentősebb Max Weber empirikus, Niklas Luhmannprocesszuális valamint Jürgen Habermas teóriája. Lásd: Zsidai: id. mű 330-334. oldalLásd még: NótáriTamás: Karizmatikus és tradicionális legitimáció az ókori Rómában. Jogtörténeti Szemle 2007.14 Vö.: Zsidai: id. mű 336-341. oldal, lásd még Bayer: id. mű 121 oldal15 Ld.: Jürgen, Habermas: Legitimations probleme, im Spätkapitalismus, Frankfurt, Shurkamp, 1975.14

eljárásban jönnek létre. 16 A legitimáció hiánya tehát mindig a jog demokratikuseredetével kapcsolatos zavarra vezethető vissza, ezért az egyes jogintézményeklegitimációja a jogállamiság egyik leglényegesebb feltétele. Az európaiintegrációval foglalkozó szakirodalom és politikai publicisztika már évtizedek ótahangoztatja, hogy a közösségi, valamint az uniós jogalkotás nem rendelkezikdemokratikus legitimációval. 17Az Európai Unióban tapasztalható legitimációs válság legáltalánosabb okaa jogalkotás során tapasztalható „demokrácia deficit.” E jelenség igen különös,ugyanis az Unió – elvben – maga is elkötelezett a demokrácia iránt, mi több, ezttagállamaitól is elvárja, hiszen kizárólag olyan európai állam kérheti felvételét azUnióba, amely tiszteletben tartja a tagállamok alkotmányos hagyományaibólszármazó közös uniós alapelveket: a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok ésalapvető szabadságok, valamint a jogállamiság elvét. Ezen alapelvek súlyos ésfolyamatos megsértését az Európai Unió szankcionálhatja. A demokrácia egyiklényeges feltétele a szabad választásokhoz való jog, s ebből következően ademokratikus legitimáció. A demokratikus legitimáció azt jelenti, hogy aközhatalmat gyakorló szerveknek, személyeknek a választások és kinevezésekláncolatán keresztül folyamatosan visszavezethetőnek kell lenniük a szuverénnépre. A Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága a 30/1998. (VI. 5.) számúhatározatában az uniós jog alkalmazhatóságának egyik feltételeként ademokratikus legitimációt jelölte meg. E döntéssel – mint Dezső Márta rámutatott– az a paradox helyzet állt elő, hogy a demokrácia hazánk és az Unió viszonyábankölcsönös előfeltétellé vált, s „ez az alkotmányos követelmény nem csorbulhatakkor sem, ha a Magyarország főhatalmából eredő jogosítványait, alkotmányoshatásköreinek gyakorlását az uniós tagság érdekében korlátozza”. 18 A„demokrácia deficit” jelenség vizsgálata az Európai Unió intézményei16 Vö.: Habermas: id. mű és Zsidai: id. mű 340. oldal17 Vö. Ligeti Katalin: id. mű 373. oldal18 Dezső Márta: Európai jogrend – tagállami szuverenitás. In: Dezső Márta – Fűrész Klára – KukorelliIstván – Papp Imre – Sári János – Somody Bernadett – Szegvári Péter – Takács Imre: Alkotmánytan I.Alapfogalmak, alkotmányos intézmények, 2. átdolgozott kiadás (szerkesztette: Kukorelli István) 2007,135-143. 138-139. oldal15

endszerének átfogó elemzését igényli. Mivel ez meghaladja e dolgozat kereteit, aprobléma címszavakban összefoglalva – a végrehajtó hatalom dominanciájára; anemzeti kereteken túlterjeszkedett, demokratikus eljárásoktól függetlenültbürokráciára; az áttekinthetetlen döntéshozatalra; az emberi jogok védelmének atagállami védelmi szinthez képest alacsonyabb standardjaira; az integrációvezérelvének (public philosophi) hiányára; valamint a jogalkotás során agazdasági racionalitás minden más cél elé helyezésére vezethető vissza. 19 Alegitimációs válság további oka a „biztonság” – mint legitimációs formula –fogalmának átalakulása, s az emberi jogok védelmének hagyományos értékévelszemben egyre hangsúlyosabbá válása.A „biztonságkoncepció” dominanciája a hatalmi ágak megosztásánakösszekuszálódásában is jelentkezik. A biztonság ugyanis tradicionálisan avégrehajtó hatalom ügye, így jelentőségének növekedése e hatalmi ágjogosítványainak erősödéséhez, ennek folytán az igazságszolgáltatás és aparlamentek szerepének csökkenéséhez vezet.A végrehajtó hatalom bővülő normaalkotási és diszkrecionális jogköre, azügyek bíróságokon kívüli eldöntésének mind gyakoribbá válása a nemzeti jogokrais jellemző, 20 hangsúlyozni kell azonban, hogy tagállami szinten az alapjogokalkotmányos korlátozásának kontrollja a nemzeti alkotmánybíróságok, illetve azalkotmány végső értelmezésére hivatott testületek révén biztosított.A demokratikus legitimáció hiánya – minthogy az Unióban kimutathatóáltalános jelenségről van szó – az Európai Unió büntetőjogot, büntető eljárásijogot érintő jogalkotására is igaz. Az európai rendőrségi együttműködésre – a„hatékonyság” jegyében – az operativitás illetve a technikai szabályok túlzotthangsúlyozása, a formalizált, átlátható eljárások alóli kivétel, az egyéni jogokvédelmét veszélyeztető informalitás, a rugalmasság (sőt gyakran az ötletszerűintézkedés) jellemző. 21 E rendszer egyre inkább a rendőrállam jegyeit hordozza. 2219 Vö. Ligeti: id. mű és Chronowski Nóra: Integrálódó alkotmányjog. Dialóg Campus Kiadó – Budapest-Pécs, 2005. 122-123. oldal20 Vö.: Albrecht: id. mű 23. oldal21 Vö.: Albrecht: id. mű 13. oldal16

A rendőrállam és a jogállam azonban egymást kizáró fogalmak. A rendőrállamtulajdonságai nemcsak a rendőrség, hanem az egyéb állami szervektevékenységében is tetten érhetők, még akkor is, ha azok az adott kor joga szerintjárnak el, mivel a törvények nem a szükségszerű minimumban, vagy nem elégpontosan szabályozzák az emberi jogok korlátozásának kereteit, „lex imperfekta”típusú szabályok és nem tartalmaznak megfelelő garanciákat a törvényességbetartására. 23A jogállamban ezzel szemben kifejezésre jut a jog primátusa az államfelett, az államnak az Alkotmányhoz és az alkotmányosan alkotott törvényekhezvaló kötöttsége. A jogállamiság elve elsősorban azt biztosítja, hogy a jog admértéket és formát az államhatalom gyakorlásának, ezért nem lehetséges azállamérdeknek jogon túli, önkényes értelmezést adni. Ebből következik, hogy aközhatalmat gyakorló állami szervek korlátozott, az Alkotmányban és atörvényekben pontosan meghatározott kompetenciával rendelkeznek, amelybetartása kötelező a számukra. A jog elsőbbségét az állami szervekkel szembenieljárásokban is – főként a független bírói – jogvédelmi eszközök biztosítják. Ajogállamiság magában foglalja azokat a történelmi fejlődés során létrejöttjogállami alapelveket is (például a hatalommegosztás elvét, emberi jogokvédelmét), amelyek értéktartalma alapján valamely állam jogállamnakminősíthető. A jogállam tehát intézmények, eljárások és értékek sorát jelenti,22 A rendőrállam, amely a német „Polizeistaat” kifejezésből ered voltaképpen rendészeti, igazgatásiállamot jelent. A mindenekelőtt rendészetet – és nem a szervezeti értelemben vett rendőrséget – jelentőPolizei eredetileg a jó közösségi rend fogalmával volt azonos. „Ebből logikusan következik, hogy afogalom már keletkezésének idején, a XV. században kizárta a megfoghatóan létező helyi társadalom –például a városi polgárság – elfogadott értékeitől idegen akarat érvényesítését, így a tartományi fejedelemkatonai felségjogait.” Szikinger István rámutat, a rendőrállam központi eleme a rendészet, amelyhagyományosan a közrendet és a közbiztonságot fenyegető veszélyek közigazgatási eszközökkel valóelhárítását jelenti. E kategóriába egyaránt belefér az élet minőségét javítani kívánó felvilágosultabszolutizmus valamint a politikai elnyomást törekvései középpontjába állító rendszer is. Az 1974-esAllgemeines Landrecht a rendészetet a veszélyelhárítás területére korlátozta, s ez új konfliktusokat vetettfel az alapjogokat súlyosan érintő tevékenységek elfogadható keretek közé szorítása terén, amelyeketkésőbb a közigazgatási bíráskodás – mint a végrehajtó hatalomtól független kontroll – jogfejlesztőszerepével fokozatosan a jogállami elvárásokhoz igazított. A rendőrállamhoz kapcsolódójogintézményeket, fogalmakat (a rendészetet, a közrendet) azonban a jogállam a mai napig nem tudtakonfliktusok nélkül saját struktúrájába illeszteni. Lásd: Szikinger István: Rendőrség a demokratikusjogállamban, Sík Kiadó Kft. 1998. 83-84. oldal23 Vö.: Kertész Imre: Rendőrség, rendőrállam, jogállam I. rész, Belügyi Szemle 1998. 1. szám 3-11., 3.oldal17

amelyek között materiális, institucionális – organizatórius és processzionális –elemek egyaránt megtalálhatók. 24A jogállam lényegének garanciáit az Alkotmány különböző szakaszaibanfogalmazza meg, illetve ezek a rendelkezések tartalmából felismerhetőek. Ajogállamiság alapvető értékeit meghatározó elveket egyedi ügyekben ajogalkalmazó, nálunk az Alkotmánybíróság értelmezi. 25Bár ezen elveket azAlkotmánybíróság az Alkotmány valamely konkrét rendelkezésével valóösszhang alapján vizsgálja, a jogállamiság elve az Alkotmány konkrétszabályaihoz képest nem kisegítő másodlagos szabály, nem pusztán deklaratívszerepe van, hanem önálló alkotmányjogi norma, amelynek már puszta sérelmemegalapozza valamely jogi rendelkezés alkotmányellenességét.A német eredetű „jogállamiság” (rechtstaat) kategóriájánál tágabbanértelmezhető az angolszász jogból származó „jog uralma” (rule of law), amely aztjelenti, hogy nem csupán a tételes jog normáinak és az állami szervekműködésének kell harmóniában lenniük az Alkotmánnyal, hanem a társadalomegészének tükröznie kell az Alkotmány fogalmi kultúrája és értékrendje egészét.A globális jog, az európai jog és a nemzeti jog egymásra hatásánakkövetkezményeként 26 a belső és a külső biztonság, az operatív és a stratégiai célúinformációgyűjtés, a represszió és a prevenció fogalmának összemosása, azegykor ezekhez rendelt önálló intézmények integrálása nem csak az uniósbűnügyi együttműködésben, hanem a nemzeti jog szintjén is tapasztalható, skonkrétan a nemzeti büntetőeljárások „elrendőriesítésében” jelentkezik. 27Albercht rámutat arra a különös paradoxonra, hogy a kibővültbiztonságkoncepció következményeként a bűnüldözés elfordul a bűncselekménygyanújára épülő büntetőeljárás koncepciójától, helyette valamely vallás, etnikum,tevékenység jegyeire alapuló kockázati csoportokhoz kapcsolódik, ezáltal24 Vö.: Petrétei József: Magyar alkotmány I., Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2002. 99. oldal25 19/1992. (I. 30.) AB határozat V/2., lásd még: Holé Katalin: A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX.törvény magyarázata, I. kötet 40 oldal (szerkesztette: Holé Katalin-Kadlót Erzsébet), Magyar HivatalosKözlönykiadó26 Lásd Martonyi János: Globális jog, európai jog, magyar jog. In: Magyar Jog XLVIII. évf. 2001, 193-212. oldal27 Vö.: Albrecht: id. mű 4. oldal18

ellentmondásba kerül az Európai Unió rasszizmus- és diszkriminációellenespolitikájával. 28Az Európai Unió nemzeti szuverenitást legmélyebben érintőjogintézményeivel – a kormányközi alapokon szerveződő között kül- ésbiztonságpolitikájával, valamint a rendőrségi és büntető-igazságszolgáltatásterületén való együttműködéssel – kapcsolatos szkepticizmus oka sokáig „ahatékonyság” hiánya volt. A „biztonságkoncepció” érvényre juttatásánakjogintézményei ugyanis a tagállamok alkotmányos előírásainak megfelelőratifikációs eljárások függvényei és nem tartoznak a közösségi jog direktvégrehajtási rendszerébe. Napjainkban azonban „e probléma” a szuverenitás ésalapjogok rovására kisebb-nagyobb zökkenőkkel a közösségi jog – születésükidején is vitatott – jogharmonizációs formuláinak (a kölcsönös elismerés, és azegyenértékűség elvének), a bűnügyi együttműködés rendszerébe„importálásával”, s a Közösség szabadságjogainak értelmezésére hivatottluxemburgi bíróság hatáskörének kiterjesztésével úgy látszik megoldódik, s afejlődés kétségtelenül a jogegységesítés, így egy föderatív jellegű hatalomkialakulásának irányába mutat.A föderalista elméletek szerint az Unió jogintézményeinek legitimációsválságára egy – az emberi jogokat is magába foglaló – európai alkotmányelfogadása jelenthet megoldást. Az alapvető emberi jogok és a biztonságviszonyában az értékválasztás konfliktusa, s az értékek közötti egyensúlymegtalálásának nehézsége jelzi, hogy a legitimáció folyamatában a hiba nem ahatalmi forma igazolására szolgáló érvekben van. „A szabadság, a biztonság, és ajog” értékeinek elfogadása, azok helyességébe vetett feltétlen hit ugyanisönmagában nem legitimálja a hatalom intézményeit. A jogállamiság elveivelösszhangban lévő döntéshozatal rendszerének és az ellenőrzés szervezetikereteinek a megteremtésével, az egyes jogintézmények, jogi kategóriákjogbiztonság követelményeinek megfelelő dogmatika kidolgozásával, a28 Vö.: Albrecht: id. mű 23. oldal19

nyilvánosság, az átláthatóság biztosításával – ha hiszünk Habermasnak – mindenbizonnyal elérhető a legitimitás.2. FejezetTeóriák az egységes Európáról„Amíg vannak nagy hatalommal rendelkező szuverénnemzetek, a háború elkerülhetetlen.”(„As long as there are sovereing nations possessing great power,war is inevitable.”)(A. Einstein, 1945.)„Egyfajta Európai Egyesült Államokat kell építenünk.”(„We must build a kind of United States of Europe.”)W. Churchill, 1946. szeptember 19., Zürich1. Az európai egység eszméje a II. világháború előttA történelem tanúsága szerint Európát az elmúlt évszázad közepéig inkábbelkülönülések, megosztottságok és konfliktusok jellemezték, mintsem valamiféleközös cél vagy szellem harmóniája. E tagoltság elsősorban nyelvi, etnikai,kulturális, vallási és gazdasági okokban gyökeredzett, ám a jog szabályainakpartikularitása ugyancsak lényeges szerepet játszott a megosztottságkialakulásában és évszázadokon át megfigyelhető fennmaradásában. 29 Az egyesrégiók összefogására irányuló kezdeményezésekre a XX. században is jellemzővolt, hogy az egységesítést erőszakkal kívánták kikényszeríteni. E jelenséget aSzovjetunió és a fasiszta Németország hegemón törekvései szemléltetik. Európalegújabb-kori történelme azonban azt bizonyítja, hogy a háborúnak vannakalternatívái, mi több, az egységgondolatok éppen a háború elkerülését célozták. 30Az egységes Európa teóriája korántsem a XX. század szellemi terméke. A nagy29 Ld: Kecskés László: EK-jog és jogharmonizáció, Második átdolgozott kiadás, Közgazdasági és JogiKönyvkiadó, Budapest, 1999., 15. oldal30Harmati Gergely: Integráció Európában. In: Egységes belbiztonsági és jogi térség Európában(szerkesztette: Tóth Árpádné Masika Edit) ISM, Budapest, 1999. 19-66. oldal20

irodalmak – a Római Birodalom, illetve később a Német-római Császárság –feltámasztásának nosztalgikus eszméje már a késő középkortól kezdve jelen vanaz európai gondolkodásban.Az európai egység támogatóinak és szószólóinak érvelése mindenkorszakban azonos. A „föderalista” gondolkodók abból indulnak ki, hogy Európamár hosszú ideje létező „egyedülálló és azonosítható entitás”, így a kontinensállamainak közös értékítélete van azzal kapcsolatban, mi a jó és mi a rossz, azembernek milyen kötelezettségei, jogai vannak, s miként kell berendezkednie atársadalomnak. Elmondható tehát, hogy Európa többé-kevésbé osztoziktörténelmében, teljesítményeiben, keresztény tradícióiban. 31Az európai integrációra vonatkozó egyik legutóbbi elképzelés a XIII.századból Pierre Dubois tollából származik. E javaslat lényege egy olyan egyházielöljáróságokból és laikus hercegekből álló intézményesített nemzetközi bíróságfelállítása, amely elméletileg képes békés úton megoldásokat találni az államokvitás kérdéseire, s végső esetben lehetővé teszi a Szentszék fellebbvitelifórumként való közreműködését. 32Az integráció gyakorlati létrehozásának feltételeit rögzítő első elméletAntoine Marini francia üzletember nevéhez fűződik. Az ő ötlete alapján alakult kiaz a terv, amely kölcsönös segítségnyújtás és meg nem támadás elvein kívül egytöbb-kevésbé pontosan meghatározott jogkörrel rendelkező intézményrendszertvázolt fel: az európai konföderáció terve egyesített intézményekre (bíróság,parlament), összevont hadseregre, valamint közös költségvetésre épült. 33A kontinensen – többek között tehát – már Dantė, Comenius, Alberonikardinális, a természetjogi irányzatot képviselő Leibniz, Sain Pierre abbé, s afilozófus Jean-Jacques Rousseau valamint Immanule Kant is foglalkozott azegységes Európa gondolatával. Kant A jogtan metafizikai alapelemei címűmunkájában közös jog által rendezett föderális struktúráról ír, amely a népek31 Ld.: Kecskés László: id. mű, 13-14. oldal, továbbá Király Miklós: Európa keresztény gyökerei és azAlkotmányos Szerződés. In: Iustum Aequm Salutare, 2006/3-4. 67-72., 67. oldal32 Vö.: Harmati: id. mű 19-20. oldal33 Vö.: Harmati: id. mű 20. oldal21

szövetségét a társadalmi szerződés alapján valósítaná meg. 34 Az Európai EgyesültÁllamok elnevezést pedig először 1849-ben Victor Hugo használta, aki„megálmodta” Európa népeinek közös államát, amelyet az óceánon túliföderációhoz, a „korlátlan lehetőségek hazájához” hasonlított. 35Az egységes Európa eszméje az elszigeteltségben rejlő kudarcokveszélyének felismeréséből táplálkozva – a „splendid isolation” eszményénekellentéteként – az angol gondolkodásban is megjelent. Az oxfordi Richard Zoucheprofesszor már a XVII. század közepén azt javasolta, hogy az uralkodók kiküldöttmegbízottai együtt vitassák meg Európa közös ügyeit, William Penn pedig 1693-ban felvetette az európai parlament gondolatát. 36A XX. század első felének spanyol társadalomfilozófusa, Ortega y Gasset,1930-ban megjelent „A tömegek lázadása” című tanulmányában kifejtette, hogy akontinens múltból örökölt intézményei a haladás akadályát jelentik, s a fejlődéstnem a nemzetállam elavult intézményeinek reformálása, hanem az európainépekből létrehozott nagy nemzet keltheti életre. 37 Ugyanebben az évben látottnapvilágot a francia radikális Éduard Herriot műve is, amely „Az EurópaiEgyesült Államok” címet viselte.Pragmatikusabb megközelítésben vizsgálta Európa jövőjét RichardCoudenhouve-Calergi Páneurópa című munkájában. E szerző véleménye szerintcsak a történelem tanulságaiból okuló liberális gondolkodásmód által vezéreltegységes Európa létrehozása biztosítja a túlélést a Szovjetunió és az AmerikaiEgyesült Államok hatalmi törekvéseivel szemben. 38A II. világháborút megelőző időszakban az 1929-33-as világgazdaságiválság hatására Európa államait a gazdasági és politikai befelé fordulás34 Immanuel Kant: Az erkölcsök metafizikájának alapvetése, Gondolat Budapest 1991. 451. oldal Ezt agondolatot Kant Az örök béke című munkájában részletesebben kifejtette.35 Ld.: Mathijsen, P.S.R.F.: A Guide to European Community Law, London, 1990. 5. oldal, KecskésLászló: id. mű 15. oldal, Gazdag Ferenc: Az integráció története. In: Európai Közjog és Politika(szerkesztette: Kende Tamás), Osiris-Századvég, Budapest, 1995. 19-42. oldal, 20. oldal (A „korlátlanlehetőségek hazája” kifejezés 1903-ból L. Max Galdbergtől származik, ezért csupán stilisztikai okokbólhasználom.)36 Ld.: Kecskés László: id. mű 15. oldal37 Ld.: Mathijsen, P.S.R.F.: id. mű 5. oldal, Gazdag Ferenc: id. mű 20. oldal38 Ld.: Kecskés László: id. mű 16. oldal22

jellemezte, amely a nacionalizmus és egyes országokban a fasizmuskialakulásához vezetett. A témát elemző szakirodalom rámutat arra, hogy akorábban fennálló európai szabadkereskedelmi rendszer megszűnéséből fakadógazdasági kapcsolatok hiánya miatt ökonómiai érdekek már nem korlátozták azállamokat, ennek következtében Európa feltartóztathatatlanul sodródott egy újabbvilágháború felé. 39E korszak politikai problémáinak megoldására tett legjelentősebb javaslatAristide Briand francia külügyminiszter 1930-ban előterjesztett, politikaiintézmények létrehozására irányuló páneurópai terve. Ebben Briand egy olyanközös piac létrehozatalát javasolta, amely biztosítja az árúk, a tőke és a személyekszabad áramlását. Briand Európára vonatkozó koncepciójában azonban mégkorántsem szerepeltek a vámunióra, valamint nemzetek feletti gazdasági, politikaiintézményekre szervekre vonatkozó elképzelések. Gustav Stresemann – aki 1923-tól 1929-ig Németország külügyminisztere volt – szintén előterjesztette azeurópai együttműködésre vonatkozó kezdeményezését.A tervek azonban több okból is kudarcba fulladtak. A két világháborúközötti politikai helyzetet jól szemlélteti, hogy Briand elképzelését azérttámadták, mert úgy vélték, hogy Németország hátrányára a Versailles-i rendezéstkonzerválja, Stresemannét pedig azért, mert javaslatában e békerendezésFranciaország számára hátrányos lazítását vélték felfedezni. 40Nagy-Britannia továbbra is a gyarmatokhoz fűződő kapcsolatait és ahatalmi egyensúly politikai tradícióit részesítette előnyben. 41Ugyancsak azeurópai nagyhatalmak eltérő érdekein buktak el a harmincas évek tervezetei: aközép-európai térség rendezését célzó Beneš-javaslat, a dunai államok vámuniójavalamint az 1932-es Tardieu-terv. 42A II. világháborút megelőző időszakelszigetelt integrációs törekvéseinek bukása azonban, főként a közgazdaságielőfeltételek hiányára vezethető vissza. Az integrációnak elengedhetetlen feltétele39 Pl.: Valki László: A Közös Piac szervezeti és döntéshozatali rendszere, Budapest, 1977. 44-45. oldal,Kecskés László: id. mű 17. oldal40 Ld.: Kecskés László: id. mű 19. oldal41 Ld.: Kecskés László: id. mű 18-19. oldal42 Ld.: Gazdag Ferenc: id. mű 20. oldal23

ugyanis, hogy a nemzetgazdaságok rendelkezzenek olyan ökonómiai mutatókatmagába foglaló kiinduló bázissal, amely ebben az időszakban még hiányzott. 43Nyilvánvaló, hogy ezen a tényen sem a politika, sem pedig a tagjaikat elsősorbanaz értelmiség köréből toborzó, politikai befolyással nem rendelkező különféleegyesületek – például az 1926-ban Genfben alapított Európai EgyüttműködésiEgyesület, valamint az Európai Vámunió – kezdeményezései semváltoztathattak. 442. A II. világháborút követő korszak integrációs elméleteiA II. világháborút követő időszak fellendülő integrációs törekvéseit anemzeti legitimitás alapján formálódott politikai rendszerek csak ideiglenesenfékezték, a nemzetállami kereteket meghaladó eszmék politikai színezetet kaptak,s a fasizmussal szembeni ellenállási mozgalmakban is támogatásra találtak. Az1940-es évek közepétől Európa-szerte igen sokféle egységgondolatotszorgalmazó szervezet jött létre. Említésre méltó az angol United EuropeMovement, a francia Conseil Francais pour l’Europe, a német Europa Band,valamint a konzervatív Churchill, a szocialista Léon Blum és akereszténydemokrata Alice de Gasperi által vezetett, 1946-ban alakult EuropeanUnion of Federalists.E szervezetek olyan Európa-eszményt hirdettek, amely az évszázadokravisszatekintő német-francia ellentétek feloldása mellett az Amerikai EgyesültÁllamoktól és a Szovjetuniótól egyenlő távolságot tartó, a hatalmi egyensúlybanaz úgynevezett „harmadik erő” szerepét betöltő Európát jelenti. 45 Ebből apolitikai megfontolásból Winston Churchill 1946-ban a zürichi egyetemen tartottbeszédében kifejtette, hogy „az európai család” számára olyan rendszert kellbiztosítani, amelyben „békében, biztonságban és szabadságban élhet. Egyfajta43 Ld.: Valki László: id. mű 44-45. oldal, Kecskés László: id. mű 16. oldal44 Ld.: Gazdag Ferenc: id. mű 20. oldal45 Ld.: Kecskés László: id. mű 20. oldal24

Európai Egyesült Államokat kell felépíteni.” 46 Churchill Európa-eszményét ekkormég igen erős fenntartásokkal, kétkedve fogadták, hiszen egyrészt nyilvánvalóvávált, hogy Nyugat-Európát nem lehet újraépíteni az Amerikai Egyesült Államoksegítsége nélkül, másrészt csupán néhány állam (Franciaország, Németország és aBenelux államok) állt készen szuverenitásának részbeni feladására a létrehozandószupranacionális intézmények javára. 47A II. világháború után az integrációttámogató mozgalmak között korántsem volt egyetértés, a létrehozandó politikaiegység földrajzi kiterjedésében, valamint abban, hogy az újjászülető Európaföderális vagy konföderális formát öltsön. 48E korszak európai integrációra vonatkozó elképzeléseinek négyjelentősebb eszmeáramlatát, a funkcionalizmust, a föderalizmust, aneofunkcionalizmust, valamint a kormányközi megközelítést (realizmust)érdemes kiemelni. Hangsúlyozni kell azonban azt, hogy ezek az elméletekhozzájárultak ugyan az európai gazdasági, politikai folyamatok megértéséhez,fogalomrendszert teremtettek, ám csak az igazság csíráit tartalmazzák, éppenezért nem képesek az integráció átfogó magyarázatára.Az európai funkcionalizmus atyja David Mitrany 1946-ban megjelent„Egy működő békerendszer” című művében összegzi az integrációra vonatkozóelképzeléseit. Mitrany szerint a létező politikai struktúra – sőt a regionálisintegráció is – háborúhoz vezet, mert az emberek csak akkor élnek békében, hakielégítik szükségleteiket, s erre a nemzetállam már nem képes. Az alapvetőigények kielégítése azonban politikamentes. A nemzetállamok nem pótolhatók,ezért nem felszámolásukra, hanem összefogásukra kell törekedni, s éppen aszükségletek kielégítésének politikamentes területei lehetnek az integrációkiindulópontjai. E területeken olyan nemzetek feletti „technokraták” által vezetettszektorális-funkcionális szervezetek létrehozását javasolta, mint például amásodik világháború után az ENSZ égisze alatt létrejött világélelmezési szervezet(Food and Agricultural Organization of the United Nations). Minthogy az ilyen46 Ld.: Gazdag Ferenc: id. mű 22. oldal, Kecskés László: id. mű 20. oldal47 Ld.: Gazdag Ferenc: id. mű 25. oldal48 Ld.: Gazdag Ferenc: id. mű 25. oldal25

jellegű intézmények a nemzetállammal együttélve egyre inkább élvezik azérdekcsoportok támogatását, az állam iránti lojalitás fokozatosan átsiklik aszükséglet-kielégítések centrumába, a nemzetek feletti szférába. Az egyesterületeken létrejött együttműködés pedig szükségszerűen és fokozatosan kiterjedmás ágazatokra („spill-over”) is, s e folyamat már egyfajta világkormánykéntműködő koordinatív szervezet létrehozását feltételezi, amely csak azokat afeladatokat látja el, amelyek a nemzetek feletti szinten hatékonyabbanmegoldhatók.A föderalisták – köztük Winston Churchill – célja egy az AmerikaiEgyesült Államokhoz hasonló Egyesült Európa létrehozása volt. A föderalistagondolkodók alaptétele, hogy a nemzetállam szerveződésének elvei, intézményeiés működési mechanizmusai a regionális együttműködés során is alkalmazhatók,ezért a politikai intézmények és garanciák kiterjesztését tűzték ki célul. AzEurópai Gazdasági Közösségre, mint születő föderációra tekintettek: álláspontjukszerint a leendő soknemzetiségű európai föderációt egy – a hatalommegosztáselvére épülő – többszintű kormányzat irányíthatja, amelyben az alacsonyabb szintde facto független csak a közösségeken túlterjedő ügyek vitelét koncentrálóközponttól. 49Az európai integráció legsokrétűbb elemzését a neofunkcionalista irányzatadja, amely – mint a szakirodalom rámutat – nem pusztán leíró elmélet, hanempragmatikus ideológia is. 50Ez utóbbi eszmét képviselték a Közösség alapítóatyjai, Schuman, Monnet, valamint Hallstein is. A neofunkcionalista iskola tanaiErnst B. Haas és Leon Lindberg amerikai szerzők tollából származnak, akik azEurópai Szén- és Acélközösség megszületését és működését kutatták. Az irányzata funkcionalizmus tételeire épít. Elfogadja, hogy a nemzetállam már nemelegendő a problémák felszámolására, az átalakulásnak fokozatosan kellvégbemennie, politikamentes, technokratikus irányításra van szükség. A gazdaságegyes területein végrehajtott integráció az ágazatok összefonódása miatt49 Ld.: Kende Tamás: Integrációs elméletek. In: Európai Közjog és Politika, szerkesztette: Kende Tamás,Osiris-Századvég, Budapest, 1995. 79-96. oldal, 83. oldal50 Ld.: Kende Tamás: id. mű 85. oldal26

áthúzódik más szektorokba is, a döntési központok áthelyeződésével pedig apolgárok, valamint az érdekcsoportok lojalitása és aktivitása az új – nemzetekfeletti – központok felé irányul, ennek következtében a nemzetállam egyre inkábbkimarad a politikából. A neofunkcionalista irányzat – a funkcionalizmussalellentétben – azt hangsúlyozza, hogy a születő integrációnak, a békerendszermegvalósításán túl a külső biztonságot és jólétet is szolgálnia kell. Aneofunkcionalista iskola a globális szemlélet elutasításával az integrációtelsősorban regionálisan Európában véli megvalósíthatónak, és – a hosszúérdekazonosságra figyelemmel – elutasítja a nemzeti politikai elit kizárásánakgondolatát a funkcionális szükséglet-kielégítés irányításából. 51Az irányzat elméleti szempontból is legjelentősebb eredménye afogalomrendszer finomítása, különösen az, hogy spill-over („átcsordulás”)fogalmán belül megkülönbözteti a funkcionális, a politikai, valamint az irányított„spill-over-t.”A „funkcionális spill-over” lényege, hogy a gazdaság bizonyos ágazatánbelül végrehajtott integrációs lépés, más ágazatokban újabb integrációsszükségleteket eredményez, s ez később nem csupán a gazdaságra közvetlenülható területeket érinti, hanem kihat például a büntetőjogra, büntető eljárásjogra,így az emberi jogokra is. A „politikai spill-over” értelmében az érdekcsoportokBrüsszel felé fordulnak; az „irányított spill-over” pedig azt jelenti, hogy azintegráció mozgatóerejét nem pusztán a gazdasági mechanizmusok jelentik,hanem e folyamatra az egyes különböző tagtársadalmak elitjéből, horizontális ésszektorális szolidaritás alapján szerveződő társadalmi csoportok is lényegesbefolyással vannak. 52A neofunkcionalista irányzat fogalomrendszerének további fontos eleme az„engrenage” fogalma, amely a nemzeti bürokráciák „europanizálódását” takarja,és ennek hatására a döntéshozó elitek fokozatos integrálódása a döntéshozatalgyorsulását eredményezi.51 Ld.: Kende Tamás: id. mű 86. oldal52 Ld.: Kende Tamás: id. mű 86-87. oldal27

A válságokon keresztüli fejlődés elmélete ugyancsak a neofunkcionalistaiskola lényeges tétele. E teória atyja Leon Lindberg rámutat arra, hogy az egyesszektorokban végbemenő egyenlőtlen fejlődés a tagállamokban válsághozvezethet, s ilyenkor a tagállami vezetés az eredmények megmentése érdekébeninkább továbblép az integráció elmélyítésében, mintsem kiválik a rendszerből. A„locking-in” koncepciója szerint ugyanis az integrációs folyamatból meghátrálninehéz, visszafordulni pedig lehetetlen.A neofunkcionalizmus a szupranacionalitást a közösségek vezetésérevonatkoztatja, amely a közösség érdekében eljáró – és nem nemzetilegelkötelezett – technokraták kezében van, akik „nem tesznek meg mindent, hogyfeltétlenül megvétózzanak bizonyos javaslatokat, ehelyett megegyezésekelérésére törekednek a közös érdekeket minőségileg magasabb szintre juttató (upgrading) kompromisszumok révén.” 53A kormányközi megközelítés az integrációs folyamat 1966. és 1985.közötti mintegy húsz évig tartó megrekedésekor – az úgynevezett„euroszklerózis” idején vált népszerűvé. A realizmus élesen bírálja anemzetállamot mellőző globális rendszer létrehozására tett kísérleteket, mivelfigyelmen kívül hagyják a nemzetek sokszínűségét, hagyományait, a nemzetibürokráciák fennmaradását. A kormányközi (realista) felfogás szerint az állam abelső és a nemzetközi politika területét egymástól elzáró politikai tényező, anemzetközi kapcsolatok nemzeti érdekek által mozgatott kizárólagos szereplő. Anemzetközi kapcsolatok szövevényes rendszerében pedig az egyik államnyeresége szükségszerűen eredményezi a másik veszteségét. 54Az európai integrációra vonatkozó egyes eszmeáramlatok egymássalversengve, vagy egymást kiegészítve számos követőre és ellenzőre találtak.Igazságaikat, tévedéseiket és fogyatékosságaikat később maga az integrációintézménytörténete igazolta vagy korrigálta.53 Ld.: Kende Tamás: id. mű 87. oldal54 Ld.: Kende Tamás: id. mű 87. oldal28

Az integrációt dinamikus és öngerjesztő folyamatként értelmezőneofunkcionalista irányzat feltételezéseinek zöme az olajválság hatására megdőlt,ám a 80-as évek végén a gazdaság felvirágzásával együtt eszméi feléledtek. 55Az európai integráció a funkcionalista Mitranyt cáfolva nem apolitikamentes területekről indult – sőt a tapasztalatok azt tanítják, hogy avalóságban nincsenek konfliktusmentes területek –, hanem éppen ellenkezőleg: apolitikai célokat gazdasági eszközökkel kívánták megvalósítani. Afunkcionalizmus szektorális megközelítése ugyan a mai napig jellemzi aKözösséget, ám az állam korántsem szorult ki a nemzetközi kapcsolatokból. 56Az „euroföderalista” irányzat jelentős hatását figyelhetjük meg az EurópaiUnió jogharmonizációs, jogegységesítési, alkotmányozási és intézményesítésitörekvéseiben, valamint az Európai Bíróság erősen a nemzetialkotmánybíróságokéhoz hasonló jogértelmezési tevékenységében, melyneksorán az alapító szerződéseket alkotmányos aktusokként értelmezi. 57 Aföderalizmusnak a hatalmi ágak megosztásával és az egyes szintek közöttihatáskörmegosztással kapcsolatos tanai azonban aligha jellemzik az európaiintézményi struktúrát. Az Unió döntéshozatali mechanizmusa nem ahatalommegosztás klasszikus elveire épül. A Közösség és a tagállamok közöttihatáskörmegosztás pedig jogilag nem szabályozott, s a szubszidiaritás elvénekingoványos értelmezése miatt e rezsim kétségtelenül a brüsszeli igazgatás egyredominánsabbá válását tükrözi. 58Fontos kiemelni, hogy éppen a neofunkcionalista elméleteredménytelensége miatti csalódás nyert kifejezést a nizzai és laekenikormányközi konferenciákon, ahol a szorosabb politikai integráció55 Ld.: Kende Tamás: id. mű 88. oldal56 Ld.: Kende Tamás: id. mű 81. oldal57Az Európai Bíróság értelmezése szerint „… az EGK Szerződés noha nemzetközi egyezményformájában kötötték, mégis a jog uralmán alapuló közösség alkotmányos chartája.” 294/83. PartieEcologiste Les Verts v. European Parliament 1986. ECR. 1339.58 Ld.: Kende Tamás: id. mű 84. oldal29

megvalósításának céljából elhatározták az Alkotmányos Szerződésmegalkotását. 59Az „euroszklerózis” időszakában népszerűvé vált kormányközimegközelítés pedig figyelmen kívül hagyja azt a tényt, hogy a politikaikompromisszumok több szinten, nem egyszer informális egyeztetésekeredményeként születnek, és egyre nagyobb szerephez jutnak az ágazatitransznacionális érdekek. 60A vezető irányzatok, a föderalizmus, a funkcionalizmus, és aneofunkcionalizmus integrációpárti ideológiája, valamint a realizmus ezzelellentétes eszmeáramlata mellett még további két integrációval kapcsolatoselmélet említhető: a folyamatok puszta leírására koncentráló rezsimelmélet és agazdasági összefonódásból és kölcsönös függésből kiinduló interdependenciaelmélet, amely már olyan globális folyamatokat elemez, amelyekben az EurópaiUnió csupán egyetlen döntéshozó. 613. A XX. század globális jogfejlődése és az európai integrációA XX. század második felében a világkereskedelem gyors üteműnövekedésének következménye a nemzetközi gazdasági kapcsolatok erősödésevolt, amely mintegy előrejelzője, elindítója egy minőségileg új folyamatnak, aglobalizációnak. A gazdasági kapcsolatok nemzetközivé válása életre hívta anemzetközi gazdasági kapcsolatok jogát. A „nemzetközi” jelző az államköziviszonyokban azonban szuverén szereplőket feltételez. A nemzetközi gazdaságikapcsolatok joga nem kíván beleavatkozni az egyes államok belső viszonyaiba,hanem csak a nemzetközi elemet tartalmazó jogviszonyokra – ajogösszehasonlítás módszerei, az összehasonlító jogtudomány egyre jelentősebberedményeire támaszkodva – állapít meg irányadó normákat, míg a nemzetközi59Ld. Ligeti Katalin: Az európai büntetőjog legitimációja. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet(szerkesztette: Gellér Balázs) KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2004. 373-387. 378. oldal60 Ld.: Kende Tamás: id. mű 91. oldal61 Ld.: Kende Tamás: id. mű 96. oldal30

váljon. 63 A globális jog jellemzője, hogy fokozatosan felbomlik a hagyományoselemet nem tartalmazó tényállásokat továbbra is az egyes államok nemzeti jogárabízza. A „nemzetköziesedés”, „internacionalizáció”, minthogy az államok külsőkapcsolataira utal – szemben a globalizációval –, összekapcsol, ám egyszersmindelválaszt, hiszen a kapcsolatrendszert az egyes államok érdekei alakítják. Azérdekek egyeztetésének folyamatában – a globalizáció folyamatánakelőfutáraként – azonban mindig megjelentek bizonyos általános érvényű elvek,egyetemes célok, érdekek. 62Martonyi János kimutatja, hogy a globalizáció minőségileg eltérőfolyamat, amely egyaránt hordoz pozitív és negatív értéktartalmat. A pozitív elem(amelyeket univerzalizációnak nevez) az univerzális, abszolút értékekelismerését, elfogadását jelenti. Ilyen érték az alapvető emberi jogok elismeréseés biztosítása, amely független az egyes – eltérő – nemzeti kultúráktól. A negatívelem a homogenizáció veszélye, amely a különböző nemzeti, közösségi kultúráklassú elsorvasztásának képét vetíti elénk.A globalizáció folyamata mögött azonban olyan objektív tényezők (mintpéldául a globális környezeti kockázatok, a tudományos, műszaki fejlődés)húzódnak meg, amelyek kultúrától, ideológiától, gazdasági, földrajzi tényezőktőlfüggetlen érdekközösséget hoznak létre. Martonyi János hangsúlyozza, hogy aglobális jog tartalmának kialakításánál meg kell keresni azokat a közös értékeketés az egységet teremtő közös érdekeket, amelyek az emberiség javát („commongood of mankind”) – s nem az egyes partikuláris érdekeket – szolgálják. Aglobális jog tartalmának kialakításánál meg kell őrizni az érdekek egyensúlyát, akultúrák sokszínűségét, egyenjogúságát, s óvakodni kell attól, hogy e jog egyesérdekcsoportok, kultúrák dominanciájára épüljön, így a hegemonizáció eszközévéterületi elvre, a kizárólagos területi joghatóságra épülő Westfalia-i modell, s a zárthierarchizált kelseni normarendszer kiegészül egy nyitott, többdimenziós,62 Ld.: Martonyi János: Globális jog, európai jog, magyar jog. In: Magyar Jog, XLVIII. évfolyam, 2001.193-212. oldal, 194. oldal63 Ld.: Martonyi János: id. mű 195. oldal31

többszintű normarendszerrel, amely túlmutat az állam által – alkotmányosrendjének megfelelően – kibocsátott jogi normákon. Ennek az univerzálisértékeket és globális érdekeket védő jogi szabályozásnak – azonban aszubszidiaritás érvényesítése mellett – figyelembe kell venni a különbözőhelyzetek, adottságok eltéréseit. 643. FejezetA szuverenitás problémája és az alapjogvédelem, mint a legitimációfeltétele az Európai Unió jogának tükrében1. A szuverenitás értelmezésének kérdései„Az alkotmány a nemzeti szabadságegyetlen forrása és garanciája.”(„The constitution is the sole sourceand guarrantly of national freedom.”(C. coolidge)„Minden jogrendszerben létezniükkell bizonyos végső elveknek, amelyekből mindenmás elv levezethető, ők maguk viszont önmagukból nyerik létüket…”(I. W. Salmond)A globalizációra, valamint az európai szinten végbemenő alkotmányozásifolyamatra figyelemmel napjainkban különösen időszerű a szuverenitás, s etárgykörön belül a nemzeti alkotmányok integrációs joghoz való viszonyának avizsgálata. Tudományos konferenciák, politikai, jogi fórumok, s nem utolsósorban a szakirodalom mind gyakoribb témája, hogy a tagállamok alaptörvényeimilyen szerepet tölthetnek be az integráció fejlődésében. Ebben a vetületben aszuverenitás értelmezése – mint jogelméleti, alkotmányjogi probléma – konkrétkérdéseket vet fel a nemzeti alkotmány végső értelmezésére hivatott testületeknapi gyakorlatában. A tagállamok alkotmányai és az uniós jog viszonyánakelemzésekor alapkérdés, hogy a nemzeti alkotmány védelmezőikéntmegfellebbezhetetlen jogkörrel rendelkező alkotmánybíróságok értelmezhetik-e, s64 Ld.: Martonyi János: id. mű 197. oldal32

ha igen, milyen mértékben az Európai Unió jogi doktrínáit. Az Európai Bíróság (atovábbiakban luxemburgi bíróság) és a nemzeti alkotmány értelmezésére hivatottfórumok közötti konfliktusok alapja, hogy az alkotmánybíróságok mennyibentekinthetik a tagállamok alkotmányában szereplő, emberi jogok védelmét szolgálórendelkezéseket egyfajta „közrendi klauzulának”, amely határt szab a közösségijognak. 65A tagállami alkotmánybíróságok jogértelmező tevékenységének elemzésetehát szükségképpen elvezet az emberi jogok védelmének kérdéséhez: ezen belülannak vizsgálatához, hogy az államok korlátozott szuverenitására, továbbá aszupremácia alapdoktrinájára figyelemmel a nemzeti alkotmánybíróságokbiztosíthatják-e az alapjogok oltalmát az egyre technokratikusabbá váló uniósjoggal szemben. A joggyakorlatot szemlélve ugyanis kétséges, hogy a négyalapszabadság őreként, az integráció érdekeit szem előtt tartó luxemburgi bíróságalkalmas az emberi jogi kérdések elfogulatlan mérlegelésére. E kérdéskörkulcsfontosságú, mert amennyiben az alapvető jogok védelme nincs biztosítva,csorbát szenved a jogállamiság felvilágosodás nyomán kikristályosodottgaranciarendszere.Európában ma általános jelenség az alkotmányok demokratikus tartalmúmodernizációja. Az európai alkotmányok összehasonlító elemzése rávilágít ajogállamiság erősítésére és az alaptörvények normatív tartalmának gazdagításáratörekvő jogalkotási tendenciára. 66 A jogállamiság elve – a tagállamokalkotmányos hagyománya – a jog legitimációjának alapköve, ezért logikusanfelvetődik, hogy az Európai Unió intézményrendszerében miért nem érvényesülmaradéktalanul a demokratikus legitimáció. Felmerül az is, hogy milyenmegoldási lehetőségek kínálkoznak a sokat emlegetett demokráciadeficitfelszámolására, s az emberi jogok védelmére. Az Alkotmányos Szerződés65Vö.: Sajó András: Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság? A magyarAlkotmánybíróság és a közösségi jog elsőbbsége. In: Fundamentum, 2004. 3. szám, 89-96., 89. oldal66 Takács Imre: Az alkotmány és az alkotmányosság fogalma. In: Dezső Márta – Fűrész Klára – KukorelliIstván – Papp Imre – Somody Bernadette – Szegvári Péter – Takács Imre: Alkotmánytan. alapfogalmak,alkotmányos intézmények. 2., átdolgozott kiadás. (Szerkesztette: Kukorelli István) Osiris kiadó, Budapest,2007. 21-34., 32. oldal33

ukására figyelemmel a készülő „reformszerződés” hogyan orvosolhatja alegitimáció és az alapjogvédelem fogyatékosságait? Egy „európai alkotmány” 67föloldja-e az luxemburgi bíróság, az Európai Emberi Jogi Bíróság (továbbiakbanstrassbourgi bíróság) valamint a nemzeti alkotmánybíróságok közötti kollíziót éskonfliktusokat?Az egymásból következő kérdések sora folytatható, s a kérdésekre adotteltérő válaszok szemléletbeli különbségekből fakadnak. Némi egyszerűsítésselelmondható, hogy e dilemma két fő gondolatra épül: az egyik álláspont szerint „anemzetek Európáját” kell megvalósítani, a másik pedig „a nemzetek felettiEurópát” hirdeti. 68A föderalista elveket követők a nemzeti alkotmányokat az integrációsfolyamatok fékezőiként tüntetik fel, mert úgy vélik, hogy a tagállamokalkotmányai nincsenek felkészülve az európai tendenciák kezelésére, s ennek oka,hogy szellemiségükben a nemzetállamok rendszerét követik. Az Európai Uniónemzetek feletti intézményi struktúrájában – e vélekedés szerint – „a szuverénnemzetállamok kora lejárt, Leviathán megöregedett […]”. 69 A föderalisták azEurópai Unió szupranacionális természetét, s e koncepciónak megfelelőjövőképét a Bizottság tagállamoktól független szerepével, a jogalkotás területénmonopolhelyzetével, a Tanács döntéshozatalában a többségi szavazásrendszerével, a közvetlenül választott Európai Parlament növekvőszerepvállalásával, a luxemburgi bíróság integrációs érdekeket képviselőjoggyakorlatával, valamint a közösségi jog szupremáciájával próbálják igazolni. 70A kormányközi szemléletet követők azon az állásponton vannak, hogy anemzeti alkotmányok továbbra is igen jelentős szerepet töltenek be az „acquis67 Kérdéses az is, hogy egyáltalán alkotmánynak nevezhető-e a készülő jogi dokumentum. Vö. SzájerJózsef: Az alkotmányozási folyamat és annak vonatkozásai. In: És mi lesz az Alkotmánnyal?(Szerkesztette: Majtényi L. – Miklósi Z.) Budapest, Eötvös Kiadványként 2004.68 Vö.: Martonyi János: A magyar nemzet sorsa és az európai fejlődés. In: Martonyi János: Európa,nemzet, jogállam, Magyar Szemle Európai Utas, 125-163., 125. oldal69Vö.: Szilágyi Péter: A jogbölcselettel szembeni kihívások a harmadik évezred kezdetén –Magyarországról nézve, Magyar Közigazgatás, 2004. március, LIV. évfolyam 3. szám, 141-147., 141.oldal70 Vö.: Trócsányi László: A nemzeti alkotmányok és az európai integráció. In: Nemzeti alkotmányok azEurópai Unióban, 11-18., 12. oldal34

communaitaire” rendszerében. A nemzeti alkotmányjog kulcsfontosságú,minthogy az európai intézmények a tagállamoktól származtatják jogköreiket. 71Ezen irányzatot képviselő szerzők szerint – s magam is így gondolom –, azintegráció a kormányközi úton fejlődik, s ezt a közösségi módszer csupánkiegészíti. Trócsányi László hangsúlyozza, hogy „az európai hierarchiafelépítményében alsó szinten álló tagállamok szuverenitása mindenkormeghatározó marad”, […] „a nemzeti alkotmányok a nemzeti szuverenitáslegfőbb letéteményeseiként ellenőrei az európai integráció fejlődésének.” 72 Ennekbizonyítékául szolgál, hogy az Európai Unió történetében eddig minden egyesszerződés ratifikációja során a tagállamok államtanácsi vagy alkotmánybíróságikontroll útján előzetesen megvizsgálták, hogy az adott szerződés összhangbanvan-e nemzeti alkotmányukkal, s ha nem, a ratifikációk előtt módosítani kellett azalaptörvényt. Az európai integrációs folyamatok ellenőrzésének még nagyobblehetőségét biztosítja az egyes országok azon alkotmányos szabálya, mely szerintnépszavazás útján döntenek az európai szerződések elfogadásáról. 73 A MaastrichtiSzerződést elutasító első ízben megrendezett dán, és a Nizzai Szerződéstárgyában tartott ír népszavazás, valamint az Alkotmányos Szerződés sorsa nemcsupán az Unióba vetett bizalom gyengülését illusztrálja, hanem azt is szemlélteti,hogy „a közvetlen demokráciát nagy hiba lenne antik nosztalgiának vagyrousseau-i álmodozásnak tekinteni.” 74Van-e egyáltalán realitása az egyesült Európa eszméjének, egy „európaialkotmánynak”? Merre haladunk? A hatályos jogi rendezés milyen perspektívátkínál?Az európai integráció jövője voltaképpen ma is nyitott kérdés, egyrenyilvánvalóbb azonban, hogy az integrációs építkezés eddigi eszközrendszere71 A hatályba nem lépett Alkotmányos Szerződés megfogalmazása szerint: az Unió „a tagállamok által azAlkotmányban ráruházott hatáskörök keretén belül jár el.72 Vö.: Trócsányi: id. mű 12. oldal73 Vö.: Trócsányi: id. mű 12. oldal74 Kukorelli István: A parlament hatáskörének közjogi korlátai. In: Dezső Márta – Fűrész Klára –Kukorelli István – Papp Imre – Somody Bernadette – Szegvári Péter – Takács Imre: Alkotmánytan.alapfogalmak, alkotmányos intézmények. 2., átdolgozott kiadás. (Szerkesztette: Kukorelli István) OsirisKiadó, Budapest, 2007. 341-343., 341. oldal35

kimerült, kimerítette lehetőségeit és ezért új stratégiára, új megközelítésekre és újintézményi-jogi megoldásokra van szükség. 75 Belátható, hogy Európánakvalamilyen formában egységet kell alkotnia, „ami nem jelenti azt – még alegelvakultabb föderalisták számára sem –, hogy észak-amerikai típusúolvasztótégellyé kellene válnia, hiszen ez már az eltérő hagyományok miatt semlehetséges.” 76 A probléma megoldására a hagyományos államkapcsolatok(államszövetség, szövetségi állam, föderáció, konföderáció) csak nagyon kevéstanulsággal szolgálhatnak, ugyanis a nagy regionális társadalmi-politikaiegységek vagy a globális intézmények kialakulása azzal jár, hogy nincs hasonlópéldát kínáló egység. 77 A tapasztalatok szerint a szövetségi államhoz a tagállamokjogrendjének és jogi kultúráinak erős homogenitása szükséges s erre az EgyesültÁllamok pozitív, a hajdani Szovjetunió pedig negatív példát szolgáltatott. 78Mindenekelőtt azonban nem szabad figyelmen kívül hagyni azt a kulcsfontosságú– s a kormányközi fejlődés útját igazoló – tényt, hogy az Uniót létrehozóalkotmányozó hatalmat továbbra is a tagállamok birtokolják. Ebből azkövetkezik, hogy az államszövetség csak akkor válhatna állammá, ha e pouvoirconstituant-t a tagállamok a demokratikus legitimáció követelményeirefigyelemmel átadnák az Unióban összefogott népek összességének. Akarjuk ezt?E kérdésre csak a közvetlen demokrácia jogintézménye (referendum) útjánszülethet legitim válasz. Jogi formában lefektetett akarat-elhatározás nélkülpusztán „bizonytalan átmenetek” révén azonban az „Európai Egyesült Államokkoncepciójának” megvalósulása aligha képzelhető el. 7975 Vö.: Martonyi János: Közép-Európa és az Európai integráció. In: Martonyi János: Európa, nemzet,jogállam, Magyar Szemle Európai Utas, 13-52., 19. oldal76 Lásd: Martonyi János: Polgárosodás és Európai Integráció. In: Martonyi János: Európa, nemzet,jogállam, Magyar Szemle Európai Utas, 164-169., 165. oldal77 Vö. Szilágyi: id. mű 143. oldal78 Karl Doehring: Állam és alkotmány az egységesülőEurópában. In: Államtan írások a XX. századiáltalános államtudomány köréből. (Szerkesztette: Takács Péter) Szent István Társulat, Budapest 2003.894-910., 909. oldal79 Hermann-Josef Blanke: A Maastrickti Uniós Szerződés. Lépés az európai szövetségi állam felé vezetőúton? (1993) In: Államtan. Írások a XX. századi általános államtudomány köréből. Szerkesztette: TakácsPéter. Szent István Társulat, Budapest, 2003. 867-893., 881. oldal36

2.Állami szuverenitás Európában2.1. A szuverenitás fogalmaA szuverenitás fogalma hétköznapi értelemben függetlenséget,önállóságot, másnak alá nem vetettséget jelent, eredetileg alkotmányjogi terminustechnikus volt, s csak később jelent meg a nemzetközi jog területén. 80 E kategóriatartalmának meghatározására számos tudományág (a jogfilozófia, azalkotmányjog, a nemzetközi jog, a szociológia, a politológia) művelői kísérletettettek, s a próbálkozások az adott diszciplínától, valamint a történelmi, politikaikörülményektől függően igen sokféle eredményre vezettek. 81 A különbözőországokban, a történelem más és más korszakaiban az eltérő fogalmimegközelítésekből született válaszok azt bizonyítják, hogy a szuverenitásnaknincs egységes „világfogalma”, miközben paradox módon a nemzetközikapcsolatok egész rendszere az államok „szuverén egyenlőségén” alapul. 82 Akülönböző elméletek és a hatalomgyakorlás formáiban megnyilvánuló ténylegeskülönbségek – különösen a XX. század közepétől kezdve – a szuverenitásfogalmának relativizálódását eredményezték. 83 Kétségtelen azonban, hogy aszuverenitás elvont jogi fogalom, ezért különbséget kell tenni a jogi kategória ésennek szociológiai érvényesülése között, minthogy e kettő soha nem voltazonos. 84 Stanley I. Benn szerint a szuverenitás normatív értelemben – kifejezheti80 Vö.: Martonyi János: A magyar EU-tagság felé: integráció és nemzeti szuverenitás. In: Martonyi János:Európa, nemzet, jogállam, Magyar Szemle Európai Utas, 53-67., 57. oldal81 Vö.: Chronowski Nóra „Integrálódó” alkotmány, Dialóg Campus Kiadó, Pécs-Budapest, 2005. 47. oldal82 Vö.: Dezső Márta: A szuverenitás fogalma, szuverenitáselméletek. In: Dezső Márta – Fűrész Klára –Kukurelli István – Sári János – Schmidt Péter – Takács Imre: Alkotmánytan (szerkesztette: KukurelliIstván), Osiris-Századvég, Budapest, 1994. 79-106., 79. oldal; lásd még: Stanley I. Benn: A szuverenitásjelentésváltozatai. In: Államtan, Írások a XX. századi általános államtudomány köréből (szerkesztette:Takács Péter), Szent István Társulat, Budapest, 2003. 634-650. oldal83 Dezső Márta: A szuverenitás fogalma és a szuverenitáselméletek. In: Dezső Márta – Fűrész Klára –Kukorelli István – Papp Imre – Somody Bernadette – Szegvári Péter – Takács Imre: Alkotmánytan.alapfogalmak, alkotmányos intézmények. 2., átdolgozott kiadás. (Szerkesztette: Kukorelli István) Osiriskiadó, Budapest, 2007. 133-135., 134. oldal84 Vö.: Martonyi János: A magyar EU-tagság felé: integráció és nemzeti szuverenitás. In: Martonyi János:Európa, nemzet, jogállam, Magyar Szemle Európai Utas, 53-67., 57. oldal37

valamely norma legfelső voltát egy jogi hierarchián belül, amint azt egy jogász,vagy az látja, aki a mérlegelési szabadság jogi korlátait tanulmányozza;- az alkotmány, mint normatív rend vizsgálata során vonatkozhat egytörvényhozó szerv mindenre kiterjedő vagy saját területén belül legfőbbhatáskörére;- kifejezheti egy jogrend önmagában megálló voltát az e rendbentevékenykedő jogász szemszögéből;- vonatkozhat a részleges rend egy sajátos fajtájára, melynek meghatározásajogrendszerről jogrendszerre változhat (s hasznossága e tekintetben aszakjogtudományra korlátozódik).Benn hangsúlyozza, hogy a szuverenitás normatív értelmezései történelmi,szociológiai elemzésekben nem alkalmazhatók problémamentesen. 85 A jogi éspolitikai szuverenitás 86 elválasztásán túl az alkotmányjog-tudomány egységes ésoszthatatlan, tehát a szuverenitás államhoz kapcsolt felfogása, illetveoszthatóságának koncepciója között különböztet. 87A nemzetközi jog – a nemzetközi bíróságok eseti döntéseitől eltekintve -nem dolgozott ki a társadalmi-politikai változásoknak megfelelő új fogalmat, spozitív meghatározás hiányában az államok önállóan dönthetik el, hogy egy adottállamot szuverénnek tekintenek-e vagy sem. A nemzetközi jogi definíció hiányaazonban nem jelenti az együttműködés akadályát, ugyanis nemzetközidokumentumok rögzítik a koncepció elveit. 88A különböző álláspontok mellett a szuverenitás többé-kevésbé általánosanelfogadott fogalma szerint külső és belső szuverenitásról beszélhetünk. A külső(állami) szuverenitás értelmében az állam saját államisággal, függetlenséggelrendelkezik döntéseit külső kontroll nélkül hozza. (Ennek szabályait a nemzetközijog határozza meg.) A belső szuverenitás az állami döntéshozó mechanizmusban85 Vö. Stanley I. Benn: id. mű 649-650. oldal86 Vö.: A. V. Dicey: Law of the Constitution, 9. kiadás (Bevezetés az angol alkotmányba), Fordította:Tarnai János, Budapest, MTA 1902. 72. oldal87 Vö.: Chronowski Nóra: id. mű 47. oldal88 Vö.: Chronowski Nóra: id. mű 79. oldal38

a legfőbb hatalmat, a hatalom végső letéteményesét, illetve az általa alkotottszabályokat (alkotmányt, törvény) jelenti az állam területén élő lakosságra. 89A szuverenitás alkotmányjogi vetületben, formális értelemben tehát ajogrend által alapított kompetencia, amely a jogi normák tartalma és érvényességefeletti végső döntési jog, avagy az utolsó szó kompetenciája, új funkciók éshatáskörök alapításának joga. E jogosítvány, mint „az utolsó szó kimondásánakjoga”, a nép szuverén hatalmához – s nem államhoz, vagy nemzetek felettientitáshoz – kapcsolható. A szuverenitás tartalmi vonatkozásban a kompetenciákteljességét, a közhatalom megjelenését, a tartalmi jogosítványok mennyiségét ésminőségét jelenti. 90Az írott alkotmányok általában a szuverenitás különböző formáitdeklarálják, így többek között a népszuverenitást, és állami szuverenitást. Anépszuverenitás azt jelenti, hogy minden hatalom – így az alkotmányozó hatalomis – a „népé”, amely e hatalmat képviseleti úton is gyakorolja. Az alkotmányozóhatalom gyakorlása útján születik a népszuverenitást megtestesítő alkotmány,amely meghatározza az állami szuverenitást, tehát az állam felségjogát, szerveit, sazok jogkörét. 91 Az állam szuverenitása szükségképpen korlátozott: egyrészt anemzetközi közösség, másrészt a közjogában megtestesülő „néppel” képzettpolitikai kötelék által.Kelsen monista elmélete szerint a jogrend különböző szintű normákhierarchiája. Ebből következik, hogy „az állam szuverenitása azt jelenti, hogy anemzeti jogrend olyan rend, amely fölött nem áll magasabb rend. Egyetlenrendről tehető fel, hogy magasabb rendű a nemzeti jogrendnél, s ez a nemzetközijogrend. Az a kérdés, hogy az állam szuverén-e vagy sem, egybeesik azzal, hogya nemzetközi jog rendje magasabb rendű-e a nemzeti jognál.” 92 Kelsen teóriája –miszerint egy adott területen egy időben nem lehet érvényben két ellentétes89 Dezső Márta: id. mű 134. oldal90 Vö.: Chronowski Nóra: id. mű 48. oldal92 Vö.: H. Kelsen: General Theory of Law and State, 1945. 384. oldal39

jogrend – a közösségi jogban kialakult európai monizmus koncepciójának alapjátjelentette. 932.2. Az állami szuverenitás értelmezése az Európai Unió jogainak tükrébenAz európai integráció közegében az állami szuverenitás fogalma sajátostartalmat nyert. Az Európai Unióhoz való csatlakozás a magyar alkotmányosságés alkotmányjog több évszázados hagyományainak megszakadását, a közjogigondolkodás új áramlatainak befogadását, valamint a XXI. századi globális ésregionális integrációs folyamatok hatására a nemzeti jog új kontextusba kerüléséteredményezte. 94 Az Európai Unió jogfejlődési tendenciájára figyelemmel aszerzők többsége ma a megosztható és többelemű szuverenitás-koncepció mellettfoglal állást. Ennek megfelelően a szuverén állam főhatalma, az egyes államifelségjogok (a jogalkotás, a végrehajtás, az igazságszolgáltatás) összességeoszthatatlan, ám a hatalom gyakorlása megosztandó, s ez az egyes felségjogokkülönböző szervekhez való hozzárendelésében jelentkezik. Mindebből azkövetkezik, hogy az állami főhatalom nem engedhető át, az egyes felségjogokátengedése pedig az állam szuverenitását nem szünteti meg, csupán korlátozza, azátengedés korlátját az állam alkotmányos elvei, s az alapvető jogok jelentik. 95 Azállami felségjogok átruházásának korlátait a tagállamok alaptörvényei jelölik ki.Magyarország Uniós tagságát megelőzően az Alkotmánybíróság azt akérdést vizsgálta, hogy a magyar Alkotmány ad-e lehetőséget arra, hogy aMagyar Köztársaság a főhatalomból eredő joghatóságának kizárólagosságáróllemondjon, és az akkor még külföldi jognak minősülő közösségi jogotközvetlenül alkalmazni engedje. Az Alkotmánybíróság 30/1998. (VI. 25.) ABhatározatában leszögezte, hogy az alkotmányos felhatalmazás hiányában azOrszággyűlés nem jogosult az állami főhatalom kizárólagos joghatósága alátartozó területen a territorialitás elvén túlterjeszkedni. Ebből következik, hogy a93 Kelsen: id. mű 363. oldal94 Dezső Márta: id. mű 135 oldal95 Vö.: Vörös Imre: A magyar Alkotmány euro-kompatibilitása, 11. oldal40

csatlakozási szerződés alkotmányosságának formai kritériuma, hogy azalkotmányos felhatalmazás alapján történjen.Az Európai Unió írott alkotmánnyal rendelkező tagállamainak zöme azalaptörvény szintjén szabályozza a tagság következményeit, s ez a jogrendszerekbelső koherenciájából származó követelmény, nem pedig az Unió elvárásaibólfakad. 96 Vörös Imre szerint az állami felségjog átruházásának alapvető elvikorlátja a szubszidiaritás elve, tehát az átruházásra csak akkor kerülhet sor, haarra közfeladatok ellátása érdekében van szükség, és a problémának a határokontúlnyúló (nemzetközi) dimenziója miatt ez elengedhetetlen.Követelmény, hogy az átruházás ne érintse az alkotmányos rend alapvetőértékrendjét, a magyar Alkotmány struktúráját, s az alkotmányos rend alapjai eztkövetően is biztosítva vannak. Végül az átruházás lényeges kritériuma, hogy amagyar Alkotmányban és a magyar jogrend részét képező nemzetközi emberi jogitárgyú szerződésekben biztosított legyen az alapjogok védelme. 97Az Alkotmány 2/A §-t az alkotmánymódosításról rendelkező 2002. évi LXItörvény iktatta be. A rendelkezés szerint „(1) a Magyar Köztársaság az EurópaiUnióban tagállamként való részvétel érdekében nemzetközi szerződés alapján –az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: EurópaiUnió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségekteljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többtagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhatönállóan, az Európai Unió intézményei útján is. (2) Az (1) bekezdés szerintinemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez az országgyűlésiképviselők kétharmadának szavazata szükséges.” Egyidejűleg módosult azAlkotmány 6. §-a: az új (4) bekezdés szerint „(4) A Magyar Köztársaság az96 Vö.: Chronowski Nóra: id. mű 175. oldal; lásd még Kecskés László: Magyarország EU-csatlakozásánakalkotmányossági problémái és a szükségessé vált alkotmánymódosítás folyamata. In: Európai Jog, 2003/1.25-28. oldal97 Vö.: Vörös Imre: id. mű 11. oldal41

európai népek szabadságának és biztonságának kiteljesedése érdekébenközreműködik az európai egység megteremtésében.” 98A magyar Alkotmány Európa klauzulája a jogtudomány éles bírálatátváltotta ki.Vörös Imre kimutatja, hogy egy állandóan változó integrációban, amelyfolyamatosan halad előre egy alapvetően kormányközi-államközi gazdaságiintegrációból a politikai-államszervezeti integráció útján, adott szerződésesstruktúrára utalni hibás, és veszélyes is, hiszen az események akár hónapok alatttúlhaladhatnak rajta. Ezen túlmenően az alapító szerződésekre utaló fordulatmintegy alkotmányossági kritériumként „beemeli” e szerződéseket a magyarAlkotmánybíróság döntési kritérium-rendszerébe, ezért az Alkotmánybíróságnakadott esetben esetről esetre kellene eldönteni azt, hogy a mérték valóban azalapszerződésekből adódó szükségesség által megalapozott-e. 99Kritika tárgyát képezi a hatáskör-gyakorlás kérdése is, ugyanis a 2/A §szövege csak azt az esetcsoportot emeli be az Alkotmányba, amikor a többitagállammal közösen gyakorlunk hatásköröket. Az „önálló”, Európai Unióintézményein keresztül történő hatáskör-gyakorlás részint értelmezhetetlen, mertnem derül ki belőle a legfontosabb elvi-alkotmányjogi tétel, az, hogy ki gyakorolitt önállóan hatásköröket: az Európai Unió vagy a Magyar Köztársaság. 100 Aszöveg súlyos fogyatékossága, hogy nem fedi le azt az esetet, amikor a hatáskörgyakorlásratöbbségi szavazás révén úgy kerül sor, hogy Magyarországot„leszavazzák”; kisebbségben marad ellenszavazatával, azaz: a döntés többségiszavazataránnyal a magyar álláspont ellenére születik meg. Ebben az esetbennincs szó közös hatáskör-gyakorlásról. A többségi szavazás egyértelműen egyföderatív közjogi struktúra csíráját jelzi, s az Alkotmány 2/A § szakasza erről azesetről nem rendelkezik, tehát ilyenkor a magyar Alkotmány szerint felvetődhet98 Lásd: A Magyar Köztársaság Alkotmánya, 1949. évi XX. törvény 2/A §99 Lásd: Vörös Imre: id. mű 29. oldal100 Lásd: Vörös Imre: id. mű 30. oldal42

meg. 101 Szakirodalmi álláspontok szerint a közös hatalom-gyakorlás tétele sokkalaz alkotmányellenesség kérdése attól függően, hogy e döntés hogyan jelenikinkább illik Uniós jogforrásba, például egy quasi „európai alkotmányba”, mint anemzeti alaptörvénybe. Az „Európai Unió intézményeire” való utalás pedig azérthibás, mert ilyen kategóriát az uniós jog nem ismer, hovatovább sem aluxemburgi bíróság, sem pedig a Bizottság nem olyan szerv, amelyben ahatáskörök közös gyakorlása történik. E szupranacionális szervek önállóan, sajáthatáskörükben járnak el, s ezt jól illusztrálja a Bizottságban tevékenykedő magyarbiztos, aki kétségkívül nem a Magyar Köztársaság képviselője, hanem – mint egykormány minisztere – az Európai Unió biztosa. 102 Véleményem szerint nem csaka fogalomzavarra, hanem a születő Uniós reformszerződésre tekintettel iselengedhetetlen a magyar Alkotmány európa-klauzulájának módosítása. Afogalmi tisztaság különösen azért lényeges, mert – mint Chronowski Nóra isrámutat – a közösségi jog és a nemzeti alkotmány között amúgy sem mindenesetben egyértelmű a kompetenciarend. 103Az elmúlt másfél évtizedben a szuverenitás problémája az Európai Uniójogával összefüggésben mind a gyakrabban a tagállamok legmagasabb szintűbíróságai elé került, s MacCormick szerint ez arra utal, hogy a közösségi jogelsődlegességének doktrinája nem tekinthető olyan elvnek, mint ami szigorúhierarchiát kényszerít ki a jogrendszerben. 104 Ebben az összefüggésbenMacCormick egy monista jogrendszerről beszél, amelynek filozófiája az európaibírósági ítéletek dogmatikájában ölt testet. Kelsen monista álláspontja szerint azállamok jogi egymás mellé rendelése csak felettük álló jogrendből indulhat ki,101 Lásd: Vörös Imre: id. mű 30-31. oldal102 Lásd: Vörös Imre: id. mű 31. oldal; lásd még: Cuczai Jenő: Utószó. In: Jogalkotás, jogalkalmazáshazánk EU-csatlakozása küszöbén, Budapest, 2003. 131-172. oldal103 Vö.: Chronowski: id. mű 146. oldal104 Vö.: Neil MacCormick: A Maastricht-ítélet: Szuverenitás – Ma. In: Államtan, Írások a XX. századiáltalános államtudomány köréből (szerkesztette: Takács Péter), Szent István Társulat, Budapest, 2003.911-921., 211. oldal; lásd még: Mattias Kumm: Who is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe?Three comceptions of the relationschip between the German Federal Constitutional Court and theEuropean Court of Justice in German Market Law Receiwe 36. 1999. 354. oldal43

amelynek érvényessége nem függ az egyes államok akaratától. 105 Az úgynevezett„európai monizmus” lényege tehát, a közösségi jog szupremáciája, miszerint ejogrend felülvizsgálatának kizárólagos letéteményese a luxemburgi bíróság, s aközösségi jog alkalmazásának elmulasztása nem igazolható a nemzeti alkotmányrendelkezéseivel. A pluralista koncepció szerint azonban a legmagasabb szintűbíróságok mind a nemzeti jog, mind a közösségi jog szintjén fenntartjákmaguknak a hatáskörök megállapítására vonatkozó értelmező hatáskört. 106A luxemburgi bíróság 1963-ban a Van Gend en Loos-ügyben 107 a KözösPiacot alapító EGK Szerződés céljának értelmezésekor a monista álláspontotkövetve leszögezte, hogy „e Szerződés több mint egy megállapodás, mely pusztánkölcsönös kötelezettségeket keletkeztet a szerződő államok között. E szemléletetmegerősíti a Szerződés preambuluma, amely nem csupán a kormányokra, hanemaz emberekre is utal. Sajátosabban ugyancsak ezt támasztja alá az olyanintézmények alapítása, amelyek szuverén jogokkal rendelkeznek, s e jogokgyakorlása a tagállamokat és az állampolgáraikat egyaránt érinti. Ezen túlmenőenmeg kell jegyezni, hogy az államok polgárai összegyűltek a Közösségben, amelyarra szólít fel, hogy együttműködjenek e Közösség működtetésében az EurópaiParlament, valamint a Gazdasági és Szociális Bizottság közvetítésével. Ebből az akövetkeztetés vonható le, hogy a Közösség létrehozta a nemzetközi jog újjogrendjét, amelynek javára az államok noha korlátozott területen, ám korlátoztákszuverén jogaikat, s ennek nem csak a tagállamok, hanem az állampolgárok isjogalanyai. Függetlenül a tagállamok jogalkotásától a közösségi jog ezért nempusztán kötelezettségeket ró az egyénekre, hanem azt is célozza, hogy jogokatruházzon rájuk, amelyek jogi örökségük részévé válnak.” 108105 Vö.: H. Kelsen: A szuverenitás fogalmának változása. In: Államtan írások a XX. századi általánosállamtudomány köréből (szerkesztette: Takács Péter), Szent István Társulat, Budapest, 2003. 603-614.oldal106 Vö.: MacCormick: id. mű 211. oldal107 26/62 Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen [1963] ECR1108 „…[T]he Community constitutes a new legal order of international law for the benefit of which thestates have limited their sovereign rights, albeit within limited fields, and the subjects of which comprisenot only Member States but also their nationals.”44

Egy évvel később a luxemburgi bíróság monista megközelítése markánsanjelentkezett az olasz alkotmánybírósággal kialakult konfliktusában. A dualistahagyományokkal rendelkező olasz jog szerint ugyanis a közösségi jog mintegyedi jogrend, a nemzeti jogtól elkülönülő, ám azzal együttélő normarendszer, se két jogrendszer közötti koordinációt az olasz Alkotmány 11. cikke biztosítja.Ennek értelmében Olaszország „más államokkal való egyenlő feltételek melletthozzájárul szuverenitása korlátozásához egy olyan rendszer létrehozásaérdekében, amely biztosítja a békét és a nemzetek közötti igazságosságot,valamint előmozdítja és támogatja az ilyen céllal alakult nemzetköziszervezeteket.” 109Ezzel szemben a luxemburgi bíróság a Costa-Enel ítéletében 110 kimondta,hogy „a közönséges nemzetközi szerződésekkel szemben a Római Szerződéslétrehozta saját jogrendszerét, amely a Szerződés hatálybalépésével a tagállamokjogrendszerének integráns részévé vált, s amelyet bíróságaik alkalmaznikötelesek. … [A] Szerződés szövege és szelleme lehetetlenné teszi a tagállamokszámára, hogy a kölcsönösség elve alapján létrejött jogrendszerrel szembenkésőbb egyoldalú intézkedéseket hozzanak. … [A] Szerződés egy függetlenjogforrás, amelyet speciális és eredeti természetéből következően a nemzeti jogrendelkezése nem hatálytalaníthat.” 111„A Costa-Enel ítélet indoklásának meghatóan emelkedett szóhangzata máregyértelműen a sui generis jogrend tételét fogalmazza meg” – írja Vörös Imre.A közösségi jogot a nemzetközi jogba utaló tradicionalista felfogássalszemben az autonomista megközelítés arra a következtetésre vezet, hogy aközösségi jog nem mérhető a tagállami alkotmány mércéjével, minthogymegelőzi azt. Az autonomista felfogás korlátait azonban a tagállamialkotmánybíróságok gyakorlata állapítja meg, s teszi – legalábbis az alapjogok109 Lásd: Olasz Köztársaság Alkotmány 11. cikk; Chronowski: id. mű 99. oldal110 6/64. Costa v. Ente Nazionale per L’Energia Elettrica (ENEL) [1964] ECR. 585.111 („…[T]he Treaty an independent source of law, could not, because of its special an original nature, beoverrides by domestic legal provisions[.]…”)45

tekintetében – viszonylagossá. 112 A luxemburgi bíróság autoritását támogatómonista felfogással szembehelyezkedő alkotmánybírósági gyakorlat mellettfelhozható egyik érv – mint Chronowski Nóra rámutat –, hogy európai szintennem jött létre autonóm jogrendszer, így az uniós jog alkotmányjogi szempontbólnem lehet abszolút elsődleges, ehelyett az alapító szerződéseken keresztül, anemzeti jog alkotmányos szabályainak megfelelően kifejezett tagállami akarat,mint szuverén döntések rendszere rendelkezik elsőbbséggel. Az „európaimonizmusnak” ellentmondó alkotmánybírósági gyakorlat a demokráciadeficittényével is igazolható, hiszen a tagállami alkotmánnyal szemben miért élvezneelsődlegességet olyan jogi aktus, amely az uniós jog rendszerében kevésbédemokratikus jogalkotási eljárás eredményeként születik. 113Az Európai Unió joga áthatja a tagállamok nemzeti jogrendszerét. Azacquis communautaire fogalma azonban lényegesen tágabb: lényege a jogilagkötelező és nem kötelező szabályok összekapcsolása, tehát annak a fejlődésitendenciának az elismerése, hogy egyes szabályok előbb élnek, nyilatkozatokformájában jelennek meg, majd utóbb válnak jogilag kötelezővé. Az acquiscommunautaire tehát magába foglal minden szabályt, alapelvet, egyezményt,nyilatkozatot, határozatot, célkitűzést és gyakorlatot, amely az Európai Unióravonatkozik, függetlenül attól, hogy jogilag kötelező-e avagy sem, illetve, hogy aztaz Unió vagy a tagállamok fogadták el. 114 A rendszerben azonban a közösségi joga tagállamok jogrendszereivel egy sajátos szerkezetet is alkot. E struktúrát azelsődleges és másodlagos közösségi jogforrásokon túlmenően az Európai Bíróságáltal esetjogi módszerrel kialakított olyan doktrinák tartják össze, mint amilyen a„közösségi jog elsődlegessége”, a „közvetlen hatály”, a „közvetlenalkalmazhatóság”, az „értelmezési kötelezettség”, valamint az „asszimiláció”, a„kölcsönös elismerés” és az ehhez kapcsolódó „egyenértékűségi elv”. 115 Ez112 Lásd: Vörös Imre: id. mű 13. oldal113 Vö.: Chronowski: id. mű 103. oldal114Vö.: Kardos Gábor: A közösségi jog forrásai és működése. In: Európai Közjog és Politika(szerkesztette: Kende Tamás), Osiris, Budapest, 1995. 275-301. oldal115 Vö.: Kecskés László: EU-jog és jogharmonizáció, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1995.220-228. oldal Ez más szavakkal azt jelenti, hogy a két jogrend viszonyát nem a merev jogforrási46

utóbbi elv – az acqui communairaire koncepcióját igazolva – igen jól illusztráljaaz Uniós jog fejlődési útját. A luxemburgi bíróság Cassis de Dijon ítéletében 116megjelenő – amúgy ártatlan likőr nevét viselő – formula eredetileg a közösségijog – a monista koncepció szerint – a nemzeti jog oldaláról megkérdőjelezhetetlenrendszerében a szabad kereskedelem védelmét célozta.A jogfejlődés következő lépcsőjeként az 1987-ben hatályba lépettEgységes Európai Okmány az EGK szerződést módosítva, annak 100/bCikkeként, mint „a kölcsönös elismerés elvét” új jogharmonizációs technikakéntvezette be. Az elv lényege, hogy a Tanács határozata alapján az egyiktagállamban érvényes előírásokat egy másik tagállamban meglévő előírásokkalegyenértékűnek „kell elismerni”. 117A „kölcsönös elismerés” doktrináját mintegy másfél évtizeddel később – ama még kormányközi együttműködésen alapuló („harmadik pilléres”) bűnügyiegyüttműködés rendszerébe „importálták”, s „a módszer” – nem csekélyalkotmányos aggályt okozva – a kettős inkrimináció követelményének félretételében és az európai letartóztatási parancs (rém)képében jelentkezett. Abűnügyi együttműködés új jogintézményét végrehajtó nemzeti jogi normáknéhány tagállamban nem kerülhették el az alkotmánybírósági kontrollt, 118 sőt apro futuro hatályú megsemmisítés sem volt példa nélküli. 119 Mindennek ellenéreaz elv pályafutása korántsem ért véget, sőt az alapjogokat igencsak érintő büntetőeljárási bizonyítás világában is alkalmazni kívánják.hierarchia jellemzi, hanem a jogelvek és doktrinák által megfogalmazott funkcionális elsőbbség. Erendszerben az alárendelt, ám ellentétes jogi norma nem eleve érvénytelen mint a nemzeti jog hierarchikusrendszerében, hanem pusztán nem alkalmazható.116 120/78 Rewe Central AG. V. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (1979) ECR 649. (1979) 3CMLR117Vö.: Kecskés László: A közösségi jog közvetlen hatálya, elsőbbsége, az előfoglalás és ajogharmonizáció. In: Kende Tamás: Európai Közjog és Politika, Osiris, Budapest, 1995. 331-367., 363.oldal118 Lásd: Mohácsi Barbara: Az Uniós bűnügyi együttműködés nehézségeinek egyik példája: A NémetAlkotmánybíróság 2 – BvR/2236/04. sz. (2005. július 18.) döntése az Európai Elfogató Parancsról szólótörvényről. In: Collega Jogi szakmai folyóirat, 2006. 1. sz.119Lásd például: a lengyel Alkotmánybíróság P 1/05 számú ítélet, 2005. április 27. A lengyelAlkotmánybíróság megsemmisítette a lengyel büntetőeljárási kódex 607. §-át, ugyanis a lengyelalkotmány tiltja a saját állampolgár kiadatását.47

A közösségi jog rendszerén belül a monista álláspont szerint a tagállamialkotmánybíróságoknak hatáskör hiányában el kell utasítaniuk a másodlagosközösségi jog alkotmányossági vizsgálatára irányuló kérelmeket. A közösségi jogés a nemzeti jogszabályok kollíziójának esetében a tagállami bíróságok attólfüggetlenül kötelesek mellőzni a közösségi joggal ellentétes tagállamijogszabályt, hogy alkotmánybírósági feladatot ellátó szerv nyilatkozott-e akérdésben, illetve a nemzeti jogalkotó hatályon kívül helyezte-e a jogi normát. 120A nemzeti alkotmánybíróságok monista koncepcióval ellentétes gyakorlatanémely vélemények szerint aláássa a közösségi jog egységességét. Ez az álláspontazonban figyelmen kívül hagyja azt a tényt, hogy az alkotmánybírósági kontrollcsak igen szűk közben érvényesül, s mindeddig a jogfejlődést kifejezettenelősegítő tanulságokkal szolgált az Uniós jogalkotás számára. 121A Német Szövetségi Alkotmánybíróság „Maastricht ítélete” egyike aleglényegesebb határozatoknak, amelyek a tagállamok szuverenitását és azEurópai Unió intézményeinek legitimitását vizsgálják. Németországban aMaastrichti Szerződést követő egy évben öt kérelmet nyújtottak be azAlkotmánybírósághoz a ratifikáló, valamint az Alkotmányt módosító normaérvényességének vizsgálatára. E kérelmek közül a testület egyedül az Alkotmány– választójogról rendelkező, a szuverenitás Bundestagra való átalakulásának jogialapját jelentő – 38. szakaszát érintő panaszt találta elbírálhatónak. Az indítványértelmében a ratifikációval sérül a demokrácia alapelve, mert a német alkotmánye rendelkezése nem teszi lehetővé állami felségjogok elvonását és európai szintrehelyezését. Jóllehet az Alkotmánybíróság nem állapított megalkotmányellenességet, ítéletének indoklásában mégis meghatározta a hatáskörátruházáslegitimitásának feltételeit.120Az Alkotmánybíróság azért sem állapíthatja meg a belső jogszabály közösségi joggal valóösszhangjának hiányát, mert minősítése erga omnes hatályú lenne, ezáltal megakadályozná a rendesbíróságokat, hogy az Európai Bíróság előzetes döntésének megfelelően határozzanak. Papp Imre: Azalkotmánybíróság feladat és hatáskörei. In: Dezső Márta – Fűrész Klára – Kukorelli István – Papp Imre –Somody Bernadette – Szegvári Péter – Takács Imre: Alkotmánytan. alapfogalmak, alkotmányosintézmények. 2., átdolgozott kiadás. (Szerkesztette: Kukorelli István) Osiris kiadó, Budapest, 2007. 452-471., 459. oldal121 Lásd: Gil Carlos Rodríges, Iglesias: Zur Verfassung der Europäischen Gemeinschaft, EuropäischeGrundrechte Zeitschrift 1996. Heft 5-6.48

A határozat szerint a demokrácia alapelve nem akadálya annak, hogy aNémet Szövetségi Köztársaság a szupranacionális elv alapján létrejövő szervezettagja legyen, noha ennek az a feltétele, hogy a létrejövő államszövetségben isbiztosítva legyen a néptől eredő felhatalmazás. A Bundestagnak tehát ennekmegfelelő mértékben meg kell őriznie hatalmát. Az a jogszabály, amely a németjogban lehetővé teszi közösségi jog közvetlen hatályát és közvetlen alkalmazását,amennyiben nem fogalmazza meg világosan a szuverenitás átruházásánakmértékét, általános felhatalmazást ad, ennek következtében alkalmas az államiszuverenitás csorbítására. Ezzel szemben – a német Alkotmánybíróság szerint – aMaastrichti Szerződés megfelelően világos és kiszámítható az Európai Unióhatásköreinek meghatározásában, s a közösségi szervek nem rendelkeznek olyanhatáskörrel, amely a demokrácia sérelmével korlátozná a Bundestag jogalkotói ésellenőrzési feladatait, valamint felelősségét. Az Alkotmánybíróság leszögezte,hogy közösségi szervek döntései a német állampolgárok alapjogait is érinthetik,ezért e jogok megóvása érdekében a Német Szövetségi Alkotmánybíróság azEurópai Közösségek Bíróságával együttműködve normakontrollt gyakorol amásodlagos közösségi jogszabályok alkalmazása felett. 122MacCormick rámutat: a Maastricht-ítélet legvitatottabb eleme, hogy aBíróság megerősítette a német nép továbbra is létező szuverenitását, s ezösszhangban van az Európai Unió hatásköreinek korlátozásával. A németAlkotmánybíróság tehát kifejezetten tagadta azt a tételt, hogy bármely uniósszerv, vagy maga az Unió rendelkezne a hatáskörök megállapítására vonatkozóhatáskörrel (competence-competence), mi több, kijelentette, hogy – Németországviszonylatában – ezzel ő maga rendelkezik. Amennyiben tehát német joghatóságalá tartozó ügyekben kérdésessé válna az európai hatáskörök külső korlátja,veszélybe kerülne a Szövetség bármely alkotmányos jogköre, a SzövetségiAlkotmánybíróságnak jogában áll fenntartani a német alkotmány alaptételeit, skijelölni az uniós szervek Németország feletti hatáskörének határait. Ebben azesetben a Szövetségi Alkotmánybíróság nem tekinti kötelezőnek a luxemburgi122 Lásd: Chronowski: id. mű 116. oldal49

íróság véleményét, mivel saját alkotmányos kötelezettségei kizárják ebíróságnak a német alkotmány alapvető rendelkezéseit sértő közösségi jogértelmezésére vonatkozó hatásköre elismerését, ugyanis az alkotmány végsődemokratikus ellenőrzése a német nép joga.A francia Alkotmánytanács (ConseilConstitutionel) – a németAlkotmánybíróság döntéséhez hasonlóan – határozata szerint a MaastrichtiSzerződés egyes rendelkezései sértik a francia nép alkotmányos szuverenitását,ezért e rendelkezéseket kizárólag a szuverenitás ilyen fokú korlátozásárafelhatalmazó népszavazás alapján, s alkotmánymódosítást követően lehetett volnaelfogadni. 123A pluralista szemléletet követő – s ebben a rendszerben szilárd jogelméletialapokkal rendelkező – német Szövetségi Alkotmánybíróság Maastricht-ítéletét,illetve a francia Alkotmánytanács hasonló szellemű határozatát a luxemburgibíróság – Kelsen monizmus elméletét tükröző, a közösségi jog elsődlegességénekelvét megfogalmazó – Costa-Enel döntésével összevetve arra a következtetésrejutunk, hogy a tagállamok nemzeti jogrendszerei és jogi örökségüknek ugyancsakrészét képező európai közösségi joguk különböző, részben független, deegymásra ható rendszerek. Ebből következik, hogy az elkülönült rendszereknekmegfelelő érvényességi feltételeken belüli hierarchikus érvényességi viszonyoknem eredményezik az egyik rendszer valamilyen univerzális felsőbbségét a másikfölött.Az értelmező hatáskör megállapítása minden normatív rendszer legfelsőbbszervének hatásköre, ezért a különböző rendszerek legfelsőbb szervei végső,autoritatív értelmezési joggal rendelkeznek valamennyi rendszer tekintetében. Aközösségi jog szabályainak végső értelmezési joga a luxemburgi bíróságot illeti,ám a nemzeti jog szabályainak – így a közösségi jog érvényességének, valamintaz adott jogrendszerben magasabb szintű érvényességi normák kölcsönösegymásra hatásának – interpretációs joga a tagállamok legmagasabb szintű123 Vö.: Berke Barna: Közösségi jog, és a tagállamok jogrendszere, vonzások és taszítások, Magyar Jog1995/4., lásd még: Berke Barna: Európai Unió, közösségi jog és nemzeti alkotmánybíráskodás, Jogállam1996/1. 2. szám, 9-11. oldal50

alkotmányos fórumait illeti. MacCormick hangsúlyozza, hogy a közösségi jogelsőbbségének elve nem téveszthető össze a tagállami jognak bármilyen célbóltörténő közösségi jog alárendelésével. Ezért a nemzeti bíróságoknak nem szabadúgy értelmezniük törvényeiket, hogy nem veszik figyelembe a polgárok EurópaiUnióval kapcsolatos szándékait, ám a luxemburgi bíróságnak sem szabad anemzeti alkotmányokra tekintet nélkül kiterjesztenie értelmező döntéseit. 124A tagállamok legfelsőbb jogértelmező fórumainak közösségi jogravonatkozó állásfoglalásai azt sugallják, hogy az európai monizmussal szemben apluralista szemlélet reális válaszutat kínál. A többszintű alkotmányosságelismerése azonban azzal a következménnyel jár, hogy e rendszerben nemhatározható meg egyértelműen miként érvényesüljön egyszerre a koherensközösségi jog, és a nemzeti alkotmányos tradíciók tiszteletben tartásánakkövetelménye. Nem feledkezhetünk meg viszont arról, hogy ha egy tagállamalkotmányos elveire hivatkozással elveti a közösségi jogforrás alkalmazását, az –a tapasztalatok szerint – akár az integráció jogának fejlődését szolgálhatja.Különösen jó példa erre az emberi jogok védelmének területén a német és azolasz alkotmánybírósági gyakorlat.124 Vö.: MacCormick: id. mű 920-921. oldal51

3. Az emberi jogok védelmének fejlődése az Európai Unió elsődlegesjogforrásainak tükrében„A piacnak nincsenek erkölcsei.”(„The market has no morality.”)M. Heseltine, 1988.„A demokrácia alapvető elveaz egyén értéke és méltósága.”(„The primal principle of democracy is the worthand dignity of the individual.”)E. D. Bellamy3.1. Az emberi jogok védelmének szükségessége az Európai UnióbanAz emberi jogok és az alapvető szabadságjogok tiszteletben tartása Európaállaminak közös alkotmányos elve, a jogállamiság nélkülözhetetlen eleme, snapjainkban az európai uniós tagság feltétele. Az alapvető emberi jogokoltalmának eszméje a XVII-XVIII. században, a felvilágosodás hatására jelentmeg az európai gondolkodásban, s – mint forradalmi deklarációban, majd anemzeti alkotmányokban megjelenő normák – ekkor még az egyén jogainakmegóvását célozta az államhatalommal szemben.A II. világháború után – a természetjogi filozófia újjáéledésénekkövetkezményeként mind globális, mind európai szinten – az egyes országoksaját alkotmányos garanciái mellett – kiépültek a nemzetközi jogvédelemeszközei is. A nemzetközi közösség és az európai államok a történelemtanulságaiból okulva elismerték, hogy az emberi jogok védelme fontos feladat, ésezt nem elég csupán nemzeti szinten biztosítani, ugyanis az egyén akár azzal azállammal szemben alapjogi védelemre szorulhat, amelynek állampolgára. Efelismerésből fakadóan a XX. század második felére az alapvető jogok olyanuniverzális értékké váltak, amelyek védelmét mindenkor, mindenhol, mindenkiszámára biztosítani kell, s korlátozásukra csak meghatározott és szigorú feltételekmellett kerülhet sor.Az európai – regionális – szintű alapjogvédelem garanciarendszerénekmegszületése az Európa Tanács égisze alatt zajlott: 1950-ben „az európaiországok hasonló felfogású kormányai, melyek a politikai hagyományok, eszmék,52

a szabadság és a törvények uralma közös örökségével rendelkeznek”, elfogadtákaz Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok védelméről szóló Egyezményt (atovábbiakban Európai Emberi Jogi Egyezmény). Az Európa Tanács tagjai –kormányközi megközelítésben – „a nagyobb egység megvalósítását tűzték célul”,„figyelembe véve, hogy e cél elérésének egyik módszere az emberi jogok ésalapvető szabadságjogok megóvása és továbbfejlesztése.” Ma az Európai EmberiJogi Egyezményhez csatlakozó államok egyúttal alávetik magukat a strassburgibíróság joghatóságának is az Egyezmény ratifikálása, tehát nem csupán azalapvető jogok elvi elismerését jelenti. E bíróság jogértelmező tevékenységénekeredményeként formálódó esetjog – alapjogi értelemben – az európaijogalkalmazás zsinórmértéke. Az Európai Emberi Jogi Egyezmény igen hatékonyjogvédelmi mechanizmusának lényege, hogy magánszemélyek, magánszemélyekegyes csoportjai, s nem kormányzati szervek közvetlenül fordulhatnak astrassbourgi bírósághoz, ha úgy vélik, hogy ezen Egyezményben biztosított jogaiksérülnek.Az Európai Gazdasági Közösség megalakulásakor nem sorolta feladataiközé az alapvető emberi jogok védelmét. Ennek oka, hogy az EGK-t politikaicélokból ugyan, ám a gazdasági integráció érdekében hozták létre. Az alapítóatyák ennek megfelelően és értelemszerűen csak a gazdasági célkitűzésekmegvalósulását elősegítő kérdésekre, az árúk, a szolgáltatások, a személyek, és atőke szabad áramlása megteremtésére koncentráltak, s az alapjogvédelem területétnem tekintették idetartozónak. Úgy vélték, hogy a gazdasági integráció a piaciszereplőket fogja érinteni, és természetéből kifolyólag emberi jogi kérdéseketnem is fog felvetni.” Mindez persze nem jelenti azt, hogy a tagállamokelhanyagolták volna az emberi jogok védelmét. Ezek az országok mind részeseilettek az Európai Emberi Jogi Egyezményének, s ezzel elismerték az európaiszintű garanciák szükségességét, ám egyúttal úgy gondolták, hogy azalapjogvédelem területén elegendő a regionális kooperáció e formája, valamint azENSZ keretében megvalósuló globális együttműködés. Minthogy a közösségiszabályozás igénye fel sem merült, az alapító szerződések nem tartalmaztak53

emberi jogokkal kapcsolatos rendelkezéseket, kivéve néhány, a közösséggazdasági céljai szempontjából jelentős alapvető jogot, például amozgásszabadság, az állampolgárságon vagy a nemen alapuló hátrányosmegkülönböztetés tilalmát, valamint az egyenlő munkáért egyenlő bér elvét. Az1950-es évek végén az alapítók még nem láthatták előre, hogy a Közösség olyanhatalomra tesz szert, jogosítványai olyan mértékben megerősödnek, hogymindezek ellensúlyozására szükség lesz az emberi jogok közösségi szintűvédelmére.3.2. Az alapjogi szabályozás hiányának következményei,a nemzeti alkotmánybíróságok válaszaAz integráció alapítását követő néhány év elteltével nyilvánvalóvá vált,hogy a gazdasági célok megvalósítása során a Közösség tevékenysége az alapvetőemberi jogokat is érinti. Az integráció fejlődésével a közösségi intézményekegyre tágabb hatásköröket kaptak, s napjainkban aligha van olyan jogterület,amelyet az integrációs jog ne érintene. A közösségi intézkedésekkel szembenazonban az egyén nem élvezhette azon jogainak védelmét, amelyek saját nemzetijogában hosszú történeti fejlődés eredményeként alakultak ki, és váltakalkotmányos alapértékekké. 125A nemzeti jogvédelem eszközei a közösségi joggal szembenalkalmatlannak bizonyultak az emberi jogok védelmére, s kezdetben aluxemburgi bíróság – erre vonatkozó autoritását tagadva – kifejezettenelutasította, hogy ítéleteiben a tagállamok alkotmányos elvei érvényesüljenek,minthogy a közösségi jogban ekkor még nem létezett olyan általános szabály,amely garantálná az alapvető jogok megtartását. 126 E tény különösen azt követőenvált nyilvánvalóvá, hogy a luxemburgi bíróság a Costa v Enel ítéletben 127megfogalmazta a közösségi jog elsőbbségének elvét, amelynek értelmében senki125 Weller Mónika: Az alapjogi karta és a polgárok Európája, Fundamentum/2000. 4. szám, 77. oldal126 Case 1/58 Stark v. High Authority (1959) ECR 17, cases 36-38/59, 40/59 President v. High Authority(1960) ECR 423.127 Flaminio Costa v Enel C-6/64 ECR 1141.54

nem hivatkozhat a nemzeti jog szabályaira a közösségi intézkedésekkel szemben.Ez viszont az emberi jogok vonatkozásában azt jelentette, hogy – mivel közösségiszintű alapjogi garanciarendszer ekkor még nem volt, a tagállami szabályozáspedig a szupremácia elvének megfelelően alulmaradt a közösségi joggal szemben– a Közösséget jogalkotása során nem kötötték olyan korlátok, mint atagállamokat. Ebből az következett, hogy „egy emberi jogi szempontból üresközösségi jog felsőbbsége az emberi jogokat védő (de a közösségi intézményekútján kikényszeríthetetlen) nemzeti jogokkal szemben meglehetősen élesenvetette fel az értékválasztás kérdését is.” 128 A tagállamoknak ugyanis – megfelelőszintű közösségi védelem hiányában – választaniuk kell saját alkotmányosgaranciáik és a közösségi jog között. A nemzeti alkotmánybíróságok feladata azalkotmány védelme, az alapvető jogok megóvása, ezért a választásuk nem voltmeglepő.1974-ben a Német Szövetségi Alkotmánybíróság az emberi jogok területénigen komoly fenntartásokat fogalmazott meg a közösségi jog elsődlegességévelszemben. Az úgynevezett „első So lange” esetben az Alkotmánybíróságkimondta, hogy semmilyen alkotmánymódosítás nem csökkentheti azAlkotmányban igen magas szinten biztosított emberi jogok védelmét. A németalkotmánybíróság pluralista felfogása szerint a közösségi jog olyan autonómjogrend, amely önálló jogforrásokkal és jogértelmező fórummal rendelkezik,ugyanakkor a német jog által ugyancsak rendezett jogviszonyokat szabályoz. Ekét jogrendszer értelmezésére két különböző intézmény jogosult, minthogy aközösségi jog a német jogrend részévé vált, a német alkotmánynak alávetett, s azalkotmányos alapjogok a közösségi jog korlátját képezik. Ezért mindaddig, amíga közösségi jog nem biztosítja megfelelő szinten az emberi jogok védelmét, ésnem tartalmazza e jogok olyan katalógusát, amely az Alaptörvény alapjogilistájának megfelel, addig a német alkotmánybíróságnak jogában áll felülbírálni a128 Kardos Gábor: Az emberi jogok védelme az Európai Unió keretében, Acta Humana 1994. No. 14. 32.oldal55

közösségi jogszabályt, ha az valamelyik alkotmányos alapjogba ütközik. 129 Ez azálláspont azon az elven alapul, hogy a „szuverenitás egy részéről való lemondásnem jelentheti az alapvető alkotmányos jogok korlátozását.” 130 Meg kell jegyezniazonban, hogy ebben a döntésében a Szövetségi Alkotmánybíróság azt isleszögezi, hogy az Alaptörvény a helyes értelmezés szerint nem az államihatáskörök átruházását engedi meg, hanem – alkotmányos korlátozások mellett –megnyitja a német jogrendszert a közösségi jog előtt azáltal, hogy a nemzetijogalkotás korábban kizárólagos kompetenciáját szűkítve lehetőséget ad másjogrendszerből származó normák közvetlen alkalmazására. 131 A németalkotmánybíróság határozata Európa szerte vitákat robbantott ki, mivel a nemzetialkotmánybíróság kontrollja alá helyezte a közösségi jogot.A Szövetségi Alkotmánybíróság álláspontja később a közösségijogfejlődésre tekintettel átalakult, bár pluralista alapfilozófiája változatlan maradt.A „második So lange” döntésben a testület kimondta, hogy a közösségi jog azemberi jogoknak a német alkotmánnyal lényegében azonos védelmi szintjétbiztosítja. Az alapjogok védelme nyilvánvalóan nem lehet azonos a nemzeti jogmegoldásaival, s ez nem is követelhető meg, azonban az emberi jogokvédelmének a német alkotmány standardjainak megfelelő minimumszintjét kellbiztosítani.A döntés leszögezte továbbá, hogy mindaddig, amíg a közösségi jog és aluxemburgi bíróság a közösségi hatáskörökkel szemben általánosan biztosítja azemberi jogok védelmét, s e jogvédelem oltalmazza az alapjogok tartalmánaklényegét, a Szövetségi Alkotmánybíróság lemond azon jogáról, amelynek alapjána másodlagos közösségi jog alkalmazhatóságáról dönthet, s a továbbiakban aközösségi jogot nem vizsgálja az alapjogok nemzeti mércéjén. A németalkotmánybíróság ugyanakkor elvárja, hogy a luxemburgi bíróság a közösségi jog129 Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr- und Vorratstelle für getreide und Futtermittel, 2Bv. L 52/71, 37 BVerfGE 271 (1974) 2 CMLR 540, 1974.130 Kecskés László, Lomnici Zoltán, Maczonkai Mihály: Az Európai Közösségek Bírósága, HVG-ORACLap- és könyvkiadó Kft. Budapest, 2000. 100. oldal131 Chronowski Nóra: „Integrálódó” alkotmányjog, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2005. 110.oldal56

általános elveit és az alapvető jogok védelmét ne a tagállamokban érvényesülőelvek legalacsonyabb szintjén határozza meg, hanem az emberi jogoklegigényesebb fejlődését garantálja, s ennek érdekében a nemzeti alkotmányokonkívül vegye figyelembe az Európai Emberi Jogi Egyezmény joggyakorlatát is. ASzövetségi Alkotmánybíróság hangsúlyozta azonban azt is, hogy az alapvetőjogok védelme területén hatáskörét fennállónak tekinti, s ezt a Közösségjogszabályaival kapcsolatban minden olyan esetben gyakorolja, amikor aluxemburgi bíróság nem biztosít a német alkotmány által kötelezően előírtjogvédelemnek megfelelő szintű védelmet. 132 A „harmadik So lange döntés” aztbizonyítja, hogy a német Alkotmánybíróságnak az emberi jogok védelmévelkapcsolatos álláspontja nem változott. 133Az olasz Alkotmánybíróság 1973-ban a Frontini ügyben kimondta, hogyaz Alkotmány 11. cikkének felhatalmazása nem vonatkozik az államiszuverenitás olyan korlátozására, amely a közösségi intézményeket feljogosítanáa tagállami alkotmányok alapvető elveinek, valamint az elidegeníthetetlen emberijogoknak a megsértésére. Az testület azt is hangsúlyozta, hogy az alapvetőalkotmányos elvek és jogok az alapító szerződés ilyen értelmezése ellenére isbiztosítottak lennének, ugyanis az Alkotmánybíróság folyamatosan ellenőrzi azt,hogy a Szerződés megfelel-e az alapvető elveknek. 134Több mint másfélévtizeddel később az olasz Alkotmánybíróság a Fragd ítéletben leszögezte,megvizsgálhatja, hogy a közösségi jog összeegyeztethető-e az olasz alaptörvényelveivel, így az emberi jogokkal. A dualista tradícióknak megfelelően ebben azesetben az Alkotmánybíróság az olasz csatlakozási szerződést ratifikáló törvényalkotmányosságát vizsgálja. 135Az európai integráció jogában a Maastrichti Szerződés hatályba lépéséig azalapító szerződések nem tettek említést az alapvető emberi jogokról, s132 Wünsche Handelsgesellschaft, 2 Bv. L 196/83, 73 BVerfGE 339, (1987) 3 CMLR 225, 1986.133 Vö.: Benke Barna: Európai Unió, közösségi jog és nemzeti alkotmánybíráskodás, Jogállam 1996/1-2.18-20. oldal134 Frontini-Ministero delle Finanze, Judgement of 27, December 1973. [1974] CMLR 386.135 Fragd (S.p.a.) v. Amministrazione delle Finanze, Judgement of 21 April 1989 [1990-1] Foro Italiano1855, Lásd még: Várnay Ernő-Papp Mónika: Az Európai Unió joga, KJK KERSZÖV Kiadó, Budapest,2003. 243-244. oldal57

felhatalmazás hiányában másodlagos jogforrások sem születhettek. A közösségijog szupremáciájának a Costa-Enel döntésben lefektetett doktrínája a nemzetialkotmányokban biztosított alapvető emberi jogok tükrében viszonylagossá vált, se problémával szembe kellett nézni. Ennek megfelelően a közösségi szintűjogvédelem kidolgozásában az elsődleges szerep a luxemburgi bíróságra hárult.3.3. Az emberi jogok védelmének kialakulása a luxemburgi bíróság joggyakorlatatükrébenA közösségi jog alapjogi védelmének fejlődésében nagy szerepük voltazoknak az ügyeknek, amelyek a ’60-as években kerültek a luxemburgi bíróságelé. E jogviták központi kérdése a közösségi aktusok és a tagállamokalkotmányaiban lefektetett elvek közötti kollízió feloldása volt. A luxemburgibíróság kezdetben elutasította az ilyen ügyek vizsgálatát arra hivatkozva, hogynem feladata a nemzeti alkotmányos elvek érvényesítése, 136 s azon álláspontrahelyezkedett, hogy a szerződéses rendelkezésekkel szemben nem lehet aközösségi jogon kívüli jogelveken alapuló kifogásokat támasztani még akkorsem, ha e jogelvek minden tagállamban megegyeznek. A luxemburgi bíróságkorai joggyakorlata is azt bizonyítja, hogy jelentős ellentmondás keletkezett azeurópai jogfejlődés két alapvető tendenciája, a gazdasági integráció, és az emberijogok védelme között. 137 A nemzeti alkotmánybíróságok – válaszként aluxemburgi bíróság álláspontjára – kiterjesztették hatáskörüket a közösségi jogalkotmányosságának vizsgálatára. Az integráció egységességét veszélyeztetőtagállami tendenciák szemléletváltásra ösztönözték a luxemburgi testületet. 138 Ebíróság tevékenysége ekkor alapozta meg a közösségi alapjogvédelem azonelveit, melyek a XX. század utolsó évtizedében az elsődleges közösségi jogbanjelentek meg.136 Például: Friedrich Stork & Cie v. High Authority of the European Coal and Steel Community C-1/58(1959) ECR 17.137 Kardos Gábor: A közösségi jog forrásai és működése. In: Európai Közjog és politika, (szerkesztette:Kende Tamás), Osiris-Századvég, Budapest, 1995. 275-301. oldal, 290. oldal138 Vö.: Chronowski: id. mű 56. oldal58

A luxemburgi bíróság korábbi joggyakorlatának változását elsőként aStauder-ügy szemléltette. 139 Jóllehet a Bíróság nem vizsgálta meg konkrétan,hogy az emberi méltóság, mint alapvető jog sérült-e, s a kérdést más szemszögbőlelemezte, a közösségi emberi jogi védelem fejlődésének szempontjából az ügynekalapvető jelentősége volt. Ez volt az első olyan eset, amikor a Testület nemutasította el a kérelem vizsgálatát azzal, hogy a nemzeti jog alapján meglévőalapjogvédelem érvényesítése nem tartozik a feladatai közé, sőt, a korábbielutasító magatartása helyett ítéletében nyíltan kifejtette, hogy „az alapvető jogoktiszteletben tartása a Bíróság által védett jog egyik általános jogelve.” 140A változás második lépcsőfokát az Internationale Handelsgesellschaftügy141 jelentette, amikor a luxemburgi bíróság konkrétan elemezte azt is, hogy aközösségi jogi rendelkezés sérti-e valamelyik – a közösségi jog részét képező –alapvető jogot. A luxemburgi testület – korábbi monista dogmatikáját meg nemhazudtolva – leszögezte, hogy a nemzetei jog figyelembe vétele a közösségiintézkedések érvényességének megítélésekor káros következményekkel járhat aközösségi jog érvényességére és hatékonyságára. A közösségi intézkedésekérvényességét csakis a közösségi jog tükrén keresztül lehet vizsgálni, s aSzerződésből eredő jogot nem lehet a nemzeti jog fényében felülbírálni.Ennélfogva a közösségi intézkedések érvényességét vagy hatásait nem érinti az,ha szembenállnak akár egy tagállam alkotmányában lefektetett alapvető emberijogokkal, akár a tagállamban érvényesülő alkotmányos elvekkel.Noha a közösségi jog elsőbbségét a luxemburgi bíróság ennyire radikálisanritkán fogalmazta meg, emellett azt is megvizsgálta, hogy nincsenek-e atagállamok alkotmányos alapelveihez hasonló garanciák a közösségi jogban. ABíróság – minthogy a közösségi jog elsődlegességét soha meg nem tagadta – nemfogadta el a nemzeti jogra való hivatkozást, ám az alapjogok sérelmének139 Erich Stauder v. City of Ulm – Sozialamt C-29/69 (1969) ECR 419140 Vö.: Weller Mónika: Emberi jogok és európai integráció. In: Az Emberi Jogok Magyar KözpontjaKözalapítvány, ACTA HUMANA STUDIOSORUM, Fiatal kutatók emberi jogi tanulmányai sorozat,Budapest, 2002. 91. oldal141 Internationale Handelsgesellschaft mbh v Einfuhr- und Vorratsstelle für getreide C-11/70 (1970) ECR112559

vizsgálatát sem utasította el, hanem az esetben kifejezetten azzal foglalkozott,hogy emberi jogok védelmét milyen más, vagyis közösségi jogforrás felhívásávallehetne megalapozni. 142A luxemburgi bíróság a Stauder-ügyben lefektetett elvét megerősítvekimondta, hogy az alapvető jogok tiszteletben tartása a közösségi jog általánoselveinek szerves részét képezi, és ezeket a Bíróság védelemben részesíti. Ebbenaz esetben a Testület már nem állt meg itt, hanem azzal is foglakozott, hogyhonnan, milyen jogforrásból lehet az általános jogelveket megismerni. Ezzelkapcsolatban pedig megállapította, hogy ezen elveket a tagállamok alkotmányoshagyományai inspirálták („inspired by the constitutional traditions common to themember states”), 143 vagyis a nemzeti alkotmányok vizsgálatán keresztül jutunk elhozzájuk.Hangsúlyozandó ez az érvelés nem jelenti azt, hogy a luxemburgi bíróság atagállamok alkotmányait a közösségi jog forrásának tekintené. A jog közösségivédettsége vonatkozásában ugyanis nem a tagállami alkotmányok többsége általbiztosított garancia a döntő, valamely azaz a per megnyeréséhez nem elég aztkimutatni, hogy a közösségi szabály egy tagállami alkotmányos előírássalellentétes, hanem az is szükséges, hogy a luxemburgi bíróság a kérdéses jogot ajog általános elveként ismerje el. 144A döntés hangsúlya azonban a közösalkotmányos tradíciókra esik, ugyanis – mint később az esetjog igazolta –mindebből nem következik, hogy a Bíróság folyamatosan az alapjogvédelemmaximum-standardját köteles biztosítani, 145alkotmányát figyelembe kell vennie. 146vagy, hogy a konkrét tagállamAz alapvető jogokkal kapcsolatban a Bíróság ismét megerősítette aközösségi jog általános elveit képező alapjogok védelmét. Az Internationale142 Internationale Handelsgesellschaft mbh v Einfuhr- und Vorratsstelle für getreide C-11/70 (1970) ECR1125,143 Internationale Handelsgesellschaft mbh v Einfuhr- und Vorratsstelle für getreide C-11/70 (1970) ECR1125, C-11/70 (1970) ECR 1125 (4) bekezdés144 Vö.: Kecskés László, Lomnici Zoltán, Maczonkai Mihály: Az Európai Közösségek Bírósága, HVGORAC Lap-és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2000. 97-98. oldal145 44/79, Hauer v Land Rheinland-Pfalz [1979] ECR 3727146 Grogan-case, C-159/90. Society of the Protection of Urban Children Ireland [1991] ECR I-4685, Lásdmég: Cronowski: id. mű 57. oldal60

Handelsgesellschaft-ügynél a Nold ügyben 147 hangsúlyosabban mondta ki, hogy„e jogok őrzése során a Bíróság köteles figyelembe venni a tagállamok közösalkotmányos hagyományait és ezért nem tarthat fenn olyan intézkedéseket,melyek nem állnak összhangban ezen államok alkotmányai által elismert ésvédett alapvető jogokkal.” 148 Ezúttal azonban még ennél is tovább lépett, mert aközös alkotmányos hagyományokon túl a közösségi jogvédelem területénkövetendőnek ismerte el azokat az emberi jogi tárgyú nemzetközi szerződéseketis, amelyeket a tagállamok aláírtak vagy, amelyek kidolgozásában részt vettek(„international treaties for the protection of human rights on which the memberstates have collaborated or of which they are signatories”).A Nold eset eredményeként tehát bővült az emberi jogi védelemmelkapcsolatban alkalmazható quasi jogforrások köre. A nemzetközi szerződésekkelkapcsolatban különösen lényeges, hogy a döntés értelmében nem csupán azonegyezmények tartoznak e kategóriába, amelyeket a tagállamok ratifikáltak, hanemazok is, amelyek meghozatalában közreműködtek. Hangsúlyozni kell azonban,hogy – éppen úgy, mint a tagállamok alkotmányos hagyományai esetében – aBíróság a nemzetközi egyezményekre nem, mint a közösségi jog közvetlenforrására utal, hanem e szerződéseket olyan dokumentumoknak tekinti, amelyekalapvető értékeket hordoznak és minden tagállamban elfogadott közös elveketfogalmaznak meg.Az említett esetek kiválóan illusztrálják, hogyan dolgozta ki a Bíróság azemberi jogok védelmét a közösségi aktusokkal szemben. 1969 óta elismert tétel,hogy az alapvető jogok védelme a Közösség általános jogelvei közé tartozik. Ahatékony jogvédelem szempontjából viszont egyáltalán nem mindegy, hogypontosan mit is takar az általános jogelv kifejezés, vagyis melyek azok azalapvető jogok, amelyeket a luxemburgi bíróság a közösségi jog részekéntelismer. Ennek megállapítását segítik azok a források, amelyeket ugyancsak a147 J. Nold, Kohlen- und Baustoffgrosshandlung v Comission of the European Communities, C-4/73(1974) ECR 491 (13) bekezdés148 J. Nold, Kohlen- und Baustoffgrosshandlung v Comission of the European Communities, C04/73(1974) ECR 491.61

közösségi esetjog határozott meg: a tagállamok közös alkotmányos hagyományai,valamint azok az emberi jogi tárgyú nemzetközi egyezmények, amelyekkidolgozásában a tagállamok részt vettek vagy amelyeknek részesei. Aluxemburgi bíróság által leggyakrabban hivatkozott szerződések az Emberi JogokEurópai Egyezménye, továbbá annak jegyzőkönyvei, az Európai Szociális Charta,a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, valamint aNemzetközi Munkaügyi Szervezet által elfogadott néhány egyezmény.A tagállamok alkotmányos hagyományai és a nemzetközi jog emberi jogokvédelméről szóló szerződései azonban csupán megismerési (és nem jog) források,amelyekből a luxemburgi bíróság autonóm módon vezeti le a közösségi jog részétképező alapvető jogokat és védelmük módját. 149 E jogok oltalma és a hozzájukközel álló jogelvek fokozatosan alakult ki a Bíróság esetjogában, s e doktrínáknaka közösségi szervek eljárásában is érvényesülniük kell. Jóllehet a luxemburgibíróság sokszor nem az alapjog sérelmére hivatkozó fél javára ítélt, az esetkörülményeinek vizsgálata, illetve a döntéshozatal során elismerte az érintettjogot a közösségi jog elveként, és esetlege még a jog tartalmát, sőt lehetségeskorlátait is megfogalmazta.A luxemburgi bíróság a közösségi jog részét képező alapvető jogkéntismerte el például a magán- és családi élethez való jogot, a fizikai integritásbavaló jogot, a szabad vallásgyakorláshoz való jogot, a véleménynyilvánításszabadságát, az együttéléshez való jogot, a meghallgatáshoz való jogot, valaminta jogorvoslathoz való jogot. A közösségi jogban érvényesülő jogelvek között alegfontosabbak: a jogbiztonság, a visszaható hatály tilalma, az egyenlő elbíráláselve, az arányosság elve, a kétszeres eljárás tilalma, továbbá a méltányosság.Az alapvető jogok közösségi elismerése hosszú ideig csak a Bíróságjoggyakorlatában jelentkezett, ezért – a szakirodalom szerint – nincs konkréttámpontunk annak meghatározására, hogy közösségi jogban mely jogoktekinthetők alapvető jogoknak. 150 Több szerző 151 hangsúlyozza, hogy az általános149 Vö.: Sonnevend Pál: Alapvető jogaink a csatlakozás után, Fundamentum/2003. 2. szám 27. oldal150 Sonnevend: id. mű 27. oldal62

jogelvek fogalma nem olyan jogokat takar, amelyek valamennyi tagállamalkotmányos hagyományaiban szerepelnek, sőt valamiféle közös nevezőt semjelent a tagállamok jogai között. Ugyanakkor, ha egy jog csak egy tagállamalkotmányában található meg, a többiben viszont nem általánosan ismert, akkornem sok esély van arra, hogy ezt a Bíróság általános jogelvként fogadja el. Tényazonban, hogy a Bíróság mindig a konkrét ügy kapcsán, az említett megismerésiforrásokat alapul véve, ám elsősorban a közösségi jog természetére, s nem azalapjogra tekintettel dönt a hivatkozott jogok sérelmét illetően. Erre figyelemmelhelytállónak Kardos Gábor álláspontját tartom, amely szerint „az általánosjogelvnek általában elfogadottnak kell lennie, és olyan megoldásról kellgondoskodni, amely a legmegfelelőbb a közösségi jogrend érvényesüléseszempontjából, egyúttal megszüntetve, illetve csökkentve a tagállamok belsőjogrendszerei közötti különbségeket.” 152A Hauer eset 153 igen jó példája annak, hogy a luxemburgi bíróság milyenmódon alkalmazza a tagállamok alkotmányos hagyományainak kategóriáját,illetve a nemzetközi szerződéseket egy adott alapjog tartalmának amegvizsgálásakor. Az eset középpontjában a tulajdonhoz való jogsérthetetlensége állt, s a Bíróság a tulajdonra vonatkozó szabályozásokboncolgatásával felállította a tulajdonjog közösségi szintű korlátozásánakkritériumait. 154151 Például: Sonnevend Pál, Kardos Gábor152 Kardos Gábor: Emberi jogok egy új korszak határán – Az emberi jogok nemzetközi védelméneknéhány problémája a hidegháború elmúltával, T-Twins Kiadó, 1995. 119. oldal153 Liselotte Hauer v Land Rheinland-Pfaltz C044/79 (1979) ECR 3727154 A Bíróság a tulajdonjog szabályozásával kapcsolatban megvizsgálta az Emberi Jogok EurópaiEgyezményét, illetve az ahhoz fűzött első jegyzőkönyvet. Ezek szerint „minden természetes vagy jogiszemély jogosult arra, hogy békés körülmények között élvezze vagyonát.” Az Egyezmény azt is kimondja,hogy „senkit sem szabad megfosztani vagyonától a közérdeket és azon körülményeket kivéve, amelyeket atörvény és a nemzetközi jog általános elvei határoznak meg.” Ugyanakkor lehetővé teszi azt, hogy azállam olyan jogszabályokat alkosson, amelyeket „szükségesnek ítél a vagyon általános érdekkelösszhangban álló hasznosításának az ellenőrzése vagy az adók, egyéb járulékok vagy büntetésekmegfizetésének a biztosítására.” Ezzel kapcsolatban megállapítható, hogy a szóban forgó szabályozás,mely megtiltja az új szőlőtőkék telepítését, nem fosztja meg a tulajdonost a vagyonától – hiszen Hauerasszony nem veszítette el a földjét, afölött továbbra is rendelkezhet – viszont e vagyon a felhasználásátmindenképpen korlátozza. Az ilyen korlátozást azonban az első jegyzőkönyv a köz érdekében lehetővéteszi. Ebből a szempontból a rendelet nem sérti a tulajdonjogot. A Bíróság nem állt meg az Egyezményvizsgálatánál. Ahhoz, hogy a tulajdonjogra vonatkozó közösségi gyakorlatot megalkossa, mindenképpenmeg kellett néznie a tagállamok alkotmányos rendelkezéseit is. Elegendőnek ítélte három állam63

3.4. Alapjogvédelem a tagállami aktusokkal szembenAz Európai Bíróság először a közösségi aktusokkal szemben fejlesztette kiaz emberi jogok védelmét, és ezt a Közösség jogalkotó hatalmának korlátjakéntfogta fel. Később nyilvánvalóvá vált, hogy az egyént a közösségi intézkedésekvégrehajtása során a tagállamok intézkedéseivel szemben is megilleti az emberijogok védelme. Az elv megjelenésében gyakorlati megfontolások is szerepetjátszottak. Az ugyanis nyilvánvaló, hogy egy olyan tagállamot, amely megsérti azemberi jogokat, nem választanának a letelepedés helyeként, s ez károsanbefolyásolná az alapszabadságok érvényesülését. A Bíróság ezért fokozatosankiterjesztette az emberi jogok védelmét, és a tagállamok aktusaival szemben isalkalmazta.A Közösség bírósága először azokkal a tagállami intézkedésekkel szembenlépett fel, amelyek valamilyen, az alapító szerződésekben biztosított szabadságotsértettek. A Rutili-ügyben 155 a munkavállalók szabad mozgását, így amozgásszabadságot, mint alapvető emberi jogot korlátozó tagállami intézkedéstértékelte. Megvizsgálta a közrend fogalmát is, minthogy a Római Szerződésszerint a Közösségen belül biztosítani kell a munkavállalók szabad mozgását,amely csak a közrend, a közbiztonság, illetve a közegészségügyi sérelme eseténkorlátozható. Az első kérdés, amelyet a Bíróságnak meg kellett válaszolnia, azvolt, hogy a közrend alapján indokolt korlátozás alkalmazható-e egyedi hatóságiaktusokra is. Megállapította, hogy csak akkor lehet az egyén jogait a közrendre,alkotmányának vizsgálatát: az NSZK-ét, Olaszországét és Írországét. Megállapította, hogy mindezeketegybevetve a tagállamokban is lehetséges a tulajdonjog korlátozása, mégpedig a tulajdon társadalmifunkcióira, a közjóra és a társadalmi igazságosságra tekintettel. Azt is megállapította, hogy a Közösségvalamennyi bortermelő országában léteznek korlátozó jogszabályok az ültetvények létesítéséről, afajtaválasztékról, a művelési módszerekről, és ezeket sehol sem tekintik a tulajdonjog megsértésének.Mindezek alapján a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy természetesen a közösségi jogban iselismert védelemben részesített alapvető jog a tulajdonhoz való jog, azonban ez – akár a tagállamokban –a Közösségen belül is korlátozható, amennyiben ezt a korlátozást a Közösség által előmozdítani kívántáltalános érdek igazolja, a korlátozás arányos az elérendő célhoz képest, és a védett jog lényegi tartalmátnem érinti. Ennek megfelelően a Bíróság megállapította, hogy a kérdéses szabályozás nem sérti atulajdonhoz való jogot.155 Roland Rutili v Ministre de l’intérieur C-36/75 (1975) ECR 1219.64

vagy a közbiztonságra hivatkozva korlátozni, ha ezek az indokok az érintettszemély magatartásán alapulnak.A második kérdés az volt, hogy mi számít az alapjogok indokoltkorlátozásnak. Ezzel kapcsolatban a Bíróság hangsúlyozta, hogy kizárólag ajogszabályi következményeknek (ideértve a közösségi jogban foglaltjogkövetkezményeket is) megfelelő korlátozások engedélyezhetők.Ami az anyagi jogi szabályozást illeti, itt a tagállamok változatlanulszabadon nemzeti kívánalmaiknak megfelelően határozhatják meg a közrendkövetelményeit. A közrend fogalmát azonban szigorúan kell értelmezni. ABíróság itt az Emberi Jogok Európai Egyezményének gyakorlatára utalt, melyszerint a jogok „csak olyan mértékben korlátozhatók, amennyire az érdekekvédelméhez az szükséges egy demokratikus társadalomban.”Eljárási jogi szempontból a korlátozás akkor nem sérti az alapvető jogokat,ha az érintett személyt tájékoztatták azokról a tényekről, amelyek alapján veleszemben korlátozást alkalmaztak. Ugyanakkor a határozattal szemben biztosítanikell a jogorvoslati jogot.Végül meg kellett vizsgálni azt is, hogy lehetséges-e olyan korlátozás,amely az állam felségterületének csak egy részén (konkrétan négy megyében)tiltja meg az alapjog gyakorlását, a tartózkodást. Ezzel kapcsolatban a Bíróság ajól bevált állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tilalmát hozta fel, vagyisilyen korlátozás csak akkor lehetséges, ha az állam saját állampolgáraitekintetében is alkalmaz ilyen szankciót. 156A Rutili-ügy még nem is annyira a mozgásszabadsággal, inkább amunkavállalók szabad mozgásával, mint közösségi alapszabadsággal voltkapcsolatos. A későbbiekben azonban a Bíróság már kifejezetten a tagállamokáltali alapjogsértéseket is vizsgálta, és kiterjesztette a védelmet a tagállamokközösségi jogot alkalmazó, majd a közösségi szabályokat végrehajtóintézkedéseire is.156 Roland Rutili v Ministre de l’intérieur C-36/75 (1975) ECR 1219.65

A II. Defrenne ügyben a Bíróság – figyelemmel arra, hogy az emberijogokat nem csak a közösségi szerveknek, hanem a tagállamoknak és amagánszemélyeknek is tiszteletben kell tartaniuk – leszögezte, az a tény, hogy aSzerződés bizonyos rendelkezéseinek címzettjei a tagállamok, nem akadályozzameg, hogy e rendelkezések egyidejűleg jogokat ruházzanak azokra az egyénekre,akik érdekeltek az így meghatározott kötelességek teljesítésében. 157A luxemburgi esetjog értelmében a tagállami intézkedések két csoportjavonható vizsgálat alá. Az egyik csoportot azon aktusok alkotják, amelyek aKözösség érdekében, illetve felhatalmazása alapján, a közösségi jog végrehajtásasorán keletkeztek, 158míg a másik csoportba a közösségi alapszabadságokatigazolható ok nélkül akadályozó intézkedések tartoznak. 159A Bíróság – a Wachauf esetben – a közösségi előírásokat végrehajtónemzeti szabályozással kapcsolatban hangsúlyozta, hogy a tagállamokat ebben akörben megilletheti a mérlegelési jog, s az alapvető jogokat e mérlegelési jogkörgyakorlása során is kötelesek tiszteletben tartani. Leszögezte azonban a Bíróságazt is, hogy az általa elismert alapvető jogok nem abszolút jellegűek, azokattársadalmi funkciójuknak megfelelően kell vizsgálni. 160Az emberi jogok védelme – mint a legitimitás egyik feltétele – az egyikleglényegesebb kérdés. Minden jogállamban – akár az angolszász „rule of law”,akár a német „rechtsstaat” koncepciójára épül – szükségképpen jelen van azállamhatalom egyéni jogok érdekében történő korlátozása. 161 Noha a közösségijogot a jogállamiság több évszázados alkotmányos hagyományaival rendelkezőtagállamok hívták életre, e jogrend rendeltetésénél fogva mégis nélkülözi azalapjogi szabályozást. Ebben a vonatkozásban az Európai Közösségnek ajogállamiságára emlékeztető vonásai az Európai Bíróság jogértelmezőtevékenysége folytán alakultak ki.157 43/75 Defrenne v SA Belge de Navigation Aèrienne 1. [1976] ECR 471.158 Wachauf v Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft C-5/88 (1989) ECR 2609159 C-260/89 Elliniki Radiophonia Tileorissi (ERT) [1991] ECR 1-2925160 Wachauf v Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft C-5/88 (1989) ECR 2609 (Válogatott ítéletekaz Európai Bíróság esetjogából, I. kötet. (szerkesztette: Gátos György, Király Miklós, Tóth Tihamér),KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest 2001.)161 Chronowski: id. mű 54. oldal66

A Bíróság gyakorlatában megjelent eljárási-, gazdasági-, valamintszemélyes szabadságjogokat magába foglaló „általános jogelvek” kategóriájafolyamatosan fejlődik, és a közösségi a tagállami intézkedésekkel, valamint másszemélyekkel szemben is jogvédelmet biztosít. E folyamatosan alakuló – ám akorábbi döntések kötőerejének szabályát nem ismerő „precedensekre” épülő –jogvédelmi rendszert azonban számos kritika éri. Kardos Gábor találóan rámutatarra, hogy „bármennyire is kiábrándítónak hathat, […] az emberi jogok közösségivédelmének doktrínáját az Európai Közösség Bírósága nem az emberi jogokérvényesítése iránti feltétlen elkötelezettségétől fűtve, hanem a közösségi jogtagállami jogok feletti szupremáciájának védelme érdekében alakította ki.” 162Egyetértek azzal az állásponttal, hogy a kötetlen luxemburgi esetjogalapjogvédelmi mechanizmusa – a nemzeti joggal összevetve – igen „gyengelábakon áll”, ugyanis csupán a közösségi jogintézményekre vonatkozik, nemtehetne különbséget alkotmányos és egyéb szabályok között, sőt nem egyértelműaz sem, hogy az az alapvető jogok elsődleges vagy másodlagos jogforráshoztartoznak-e. Mindebből az következik, hogy az emberi jogok érvényesülésegyakran az Európai Bíróság szemléletétől, s az ügyhöz fűződő érdekétől függ. Atagállamokban magas szinten védett emberi jogok éppen e nemzeti standardokmiatt alacsonyabb fokú oltalomban részesültek, vagy – közösségi jogként – nemnyertek elismerést. Az is előfordult, hogy a tagállamok által kötött nemzetköziszerződések magasabb védelmi szintet biztosítottak, mint a Közösség standardjai,s ezért a tagállamoknak a nemzetközi és a közösségi kötelezettségek közöttiválaszút problémájával kellett szembenézniük. Az alapjogi dogmatikakiforratlanságára utal az is, hogy a luxemburgi bíróság esetjoga nem határoztameg az egyes jogok lényeges tartalmát. Ezáltal a korlátozás és az indokoltbeavatkozás határa bizonytalan, s az arányosság alkalmazásának elvei ugyancsakkidolgozatlanok. 163162 Kardos Gábor: Fórum – Hozzászólás az Európai Alkotmányról folyó vitához. Fundamentum 2003/2.szám 80. oldal163 Chronowski: id. mű 59-60. oldal67

3.5. Az emberi jogok védelmének fejlődése az Európai Unióelsődleges jogforrásainak tükrébenA közösségi jogban az emberi jogok védelmének rendszerét az EurópaiBíróság fejlesztette ki, ezért nem meglepő, hogy a tételes jogi szabályozás hosszúideig sokkal kisebb jelentőségű volt. Az európai gazdasági integráció alapítószerződései – néhány, a közösségi szabadságok érvényesülését biztosító alapvetőjogtól eltekintve – nem tartalmaztak emberi jogi rendelkezéseket.A 70-es évektől kezdődően azonban a Közösség intézményei számára isegyre nyilvánvalóbbá vált, hogy az alapvető emberi jogokra vonatkozó tételesjogi normák megalkotása a politikai legitimáció elengedhetetlen feltétele. Anormatív szabályozás fejlődése – amelynek talán leghaladóbb fejleménye azEurópai Unió Alapjogi Chartájának, majd az ezt is magába foglaló – a ratifikációvizsgáján megbukott – Alkotmányos Szerződésnek a megalkotása még a bíróságijogfejlesztésnél is lassúbb folyamat volt.A fejlődés első lépéseként az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság1977-ben nyilatkozatot adottak ki. Ebben kijelentették, hogy „elsődlegesfontosságot tulajdonítanak az emberi jogoknak, illetve tevékenységük sorántiszteletben tartják őket, ezzel megerősítve és jóváhagyva a Bíróságnak az emberijogok védelmében kifejtett tevékenységét.” E nyilatkozat – éppen úgy, mint azEurópai Bíróság eseti döntései – az alapvető jogok két forrását említi: atagállamok alkotmányait és az Emberi Jogok Európai Egyezményét. Azalapjogvédelem területén említésre méltó még - az Európai Tanács 1978. áprilisikoppenhágai nyilatkozata a demokráciáról, - az Európa Parlament, a Tanács, atagállamok képviselői és a Tanács 1986. júniusi nyilatkozata a rasszizmus és azidegengyűlölet ellen, - a külügyminiszterek 1986. júliusi közleménye az emberijogokról, továbbá az Európai Parlament 1989. áprilisi nyilatkozata az alapvetőjogokról és szabadságokról.68

Az EK külkapcsolataiban is érvényesíti az emberi jogok védelmét, eztpéldázza a III. és IV. Loméi Megállapodás, amely a fejlődő országokkal valókedvezményezett bánásmódot az emberi jogok érvényesüléséhez kapcsolja. 164Az 1986-os Egységes Európai Okmány preambuluma utal az EurópaiEmberi Jogi Egyezményre, valamint az Európai Szociális Chartára. Mégis azalapjogvédelem első fontos állomásának mégis az Európai Uniót alapító 1992-esMaastrichti Szerződést tekinthetjük, amelynek a 6. cikke szerint „az Uniótiszteletben tartja az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok Védelméről szólóEurópai Egyezményben lefektetett alapvető jogokat és mivel azok a tagállamokalkotmányos hagyományaiból erednek, azokat a közösségi jog általánosalapelveinek tekinti.” 165 E cikk jelentősége, hogy elsődleges jogforrásbanfogalmazta meg az emberi jogok tiszteletben tartásának követelményét. AMaastrichti Szerződés ugyanakkor nem tartalmazott részletes szabályozást azalapjogokra vonatkozóan, így aligha lehetett szilárd alapja a Bíróság előttieljárásnak. Az Uniós Szerződés, noha átveszi a luxemburgi esetjogból a„közösségi jog általános elvei” terminológiát, ezek forrásaiként kevesebbet ismerel, mint az Európai Bíróság. A tagállamok alkotmányos hagyományai mellettugyanis csak az Európai Emberi Jogi Egyezményt említi, nem pedig általában anemzetközi szerződések lényegesen tágabb kategóriáját, mint ahogyan azt aBíróság a Nold-ügyben tette.A Maastrichti Szerződés emberi jogi vonatkozású rendelkezéseinekmódosítását az Unió bővítésével kapcsolatos aggodalmak motiválták. Atagállamok tartottak attól, hogy a csatlakozni kívánó országokban az emberijogok tiszteletben tartása és érvényesülése még mindig nem elég meggyőző, 166ebből a megfontolásból további garanciákat építettek az alapító szerződésbe.Az Amszterdami Szerződés 6. cikke megerősíti, hogy „az Unió aszabadság, a demokrácia, az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben164 A közösségi jog forrásai és működése. In: Európai közjog és Politika (szerkesztette: Kende Tamás),Osiris, Budapest, 1995. 275-301., 294. oldal165 Lakatos István: Az emberi jogok kérdése az Európai Unióban, Acta Humana 2002. No. 48. 50. oldal166 Lakatos: id. mű 50. oldal69

tartásának elvén alapul.” 167 A leglényegesebb változást azonban a Szerződés 7.cikke jelentette, amelynek alapján az alapvető jogok súlyos és tartós megsértéseesetén felfüggeszthető a tagállam tagsági jogainak gyakorlása. E szankcióalkalmazásának előfeltétele, hogy a Tanács egyhangú határozata szerint az adotttagállam súlyosan és tartósan megsértette a 6. cikk (1) bekezdésében foglaltelveket. A Tanács minősített többséggel dönthet az alapító szerződésekalkalmazásából eredő, az érintett tagállamot megillető bizonyos jogokfelfüggesztéséről, ide értve ezen tagállam kormánya képviselőjének a Tanácsbanvaló szavazati jogát is, s ugyancsak minősített többséggel határozhatja el eszankció visszavonását, ha az alapjául szolgáló helyzet megváltozott. 168A 7. cikket később – kritikák hatására – a Nizzai Szerződés módosította. Azúj változat szerint „a Tanács, a tagállamok egyharmada, az Európai Parlamentvagy a Bizottság indoklással ellátott javaslata alapján, tagjainak négyötödöstöbbségével és az Európai Parlament hozzájárulásának elnyerését követőenmegállapíthatja, hogy fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy egy tagállamsúlyosan megsérti a 6. cikk (1) bekezdésében említett alapelveket, és megfelelőajánlásokat tehet a tagállamnak. Mielőtt ilyen megállapítást tenne, a Tanácsmeghallgatja a kérdéses tagállamot, és – ugyanezen eljárásnak megfelelően –független személyeket kérhet fel arra, hogy ésszerű határidőn belül készítsenekjelentést a kérdéses tagállamban fennálló helyzetről.” 169E módosítással nem érintett rendelkezések változatlanok maradtak, vagyisa Tanács továbbra is egyhangúlag megállapíthatja, hogy valamely tagállamtartósan és súlyosan megsértette a 6. cikk (1) bekezdésében foglaltakat, ésminősített többséggel határozhat a tagállam Szerződésből eredő jogainak167 Emberi jogok, (szerkesztette: Halmai Gábor, Tóth Gábor Attila), Osiris Kiadó, 2003. 180. oldal168 2000-ben a Szabadságpárt ausztriai hatalomra kerülése miatt komoly politikai feszültségek keletkeztekAusztria és a többi tagállam között. Minthogy tényleges emberi jogi jogsértésre nem került sor, a 7. cikkalkalmazása nem jöhetett szóba, az ugyanis nem alkalmas a vélt jövőbeli jogsértések elkerülésére. Atagállamok viszont 2000. január végétől felfüggesztették Ausztriával a kétoldalú miniszteri szintűkapcsolatokat, de ez Ausztria uniós tagságát nem érintette, 2000. szeptemberében pedig a szankciókat ismegszüntették. Vö.: Emberi jogok, (szerkesztette: Halmai Gábor, Tóth Gábor Attila), Osiris Kiadó, 2003.180. oldal169 A magyar alkotmányjog európai uniós forrásai – szöveggyűjtemény, (szerkesztette: Dezső Márta,Vincze Attila), Osiris Kiadó, Budapest, 2004. 20. oldal70

felfüggesztéséről, továbbá ugyanígy határozhat a szankciók megszüntetéséről is.A cikk újítása, hogy már akkor is felléphet az Unió, ha valamelyik tagállamban azemberi jogok megsértésének csak a veszélye áll fenn. Persze ebben az esetbenszankciók még nem alkalmazhatók. Ezt a Nizzai Szerződés is csak abban azesetben engedi meg, ha már megállapítást nyert az, hogy a tagállam ténylegesentartósan és súlyosan megsértette az alapvető jogokat.A 49. cikk azt is leszögezi, hogy csak azok az államok kérhetikfelvételüket az Európai Unióba, amelyek tiszteletben tartják a 6. cikk elveit. Azemberi jogok tiszteletben tartása tehát az Unióhoz való csatlakozás alapvetőkövetelménye.Az Unió alapító szerződései, s ezek módosításai, noha az elsődlegesjogforrások szintjén deklarálták az emberi jogok védelmét, az alapjogvédelemgaranciális természetű problémáit még mindig nem oldották meg. Az említettrendelkezések ugyanis csak az emberi jogok védelmének követelményét fektettékle anélkül, hogy konkrétan megneveznék e jogokat, s pontosan meghatároznák atartalmukat. Ebben a kérdésben csupán a luxemburgi bíróság gyakorlatára lehettámaszkodni. Ez viszont nem felel meg a jogállamiság elveinek, mert „nem tudmaximális szintű jogbiztonságot nyújtani a védelem foka és tartalmatekintetében.” 170 Az egyén – ebből következően – nem tudhatja előre, hogymilyen jogokat élvez a közösséggel szemben, s a garanciák bizonytalanok. AzEurópai Bíróságot ugyanis saját döntése nem köti, így fennáll annak a lehetősége,hogy a Bíróság a közösségi körülmények változásaihoz igazodva módosítja ejogok terjedelmét.A védelemben részesített emberi jogok körének pontos meghatározását azAmszterdami és a Nizzai Szerződésekkel bevezetett módosítások is sürgették,hiszen a tagállamoknak pontosan ismerniük kellett azokat az alapvető értékeket,amelyek megsértése esetén számolni kellett a 7. cikkben szereplő szankciókkal.Mindezek alapján nyilvánvaló, hogy a jogbiztonság feltétele egy olyan jogidokumentum megalkotása, amely nevesíti, és pontosan meghatározza az Európai170 Weller: id. mű 100. oldal71

Unió által védelemben részesített alapvető emberi jogokat. E felismerésbőlfakadóan 1999. végén megkezdődött az Európai Unió Alapjogi Chartájának (atovábbiakban Alapjogi Charta) a kidolgozása, amelyet – egy év múlva – 2000.decemberében Nizzában hirdettek ki. Az Alapjogi Charta kihirdetése egy olyanjogi dokumentum megszületését jelentette, amely az integráció történetében elsőízben katalógusszerűen rögzíti a védelemben részesített emberi jogokat. 171A jogi szakirodalomban publikált vélemények szerint azoknak, akik „azEurópai Unió Alapjogi Chartájáról az Unió és egyúttal a tagállamokalapjogvédelmét teljes egészében és átfogó módon szabályozó dokumentumotvártak … csalódniuk kellett.” 172 A nizzai értekezletig ugyanis a tagállamok nemtudtak teljesen megegyezni abban a kérdésben, hogy az Alapjogi Charta azalapító szerződések részévé váljon-e, vagy politikai deklarációként jelenjen meg.Végül megmaradt ünnepélyes nyilatkozatnak, nem lett az elsődleges joganyagrésze, így sem nemzetközi, sem pedig közösségi jogi értelemben nem kötelező.Jóllehet a Valéry Giscard d’Estaing vezette alkotmányozó Konvent az AlapjogiChartát teljes egészében beillesztette az Alkotmányos Szerződés tervezetébe, ígye Szerződés hatályba lépése esetén az alapvető jogok az Unió legmagasabbjogforrási szintjén lettek volna szabályozva, a történelem ironikus fordulatakéntaz Alkotmányos Szerződést, s vele együtt Chartát egyes tagállamokválasztópolgárai visszautasították.171 Mivel a Charta része az Alkotmány-tervezetnek, részletesebb ismertetésére a következő fejezetbentérek ki.172 Szalayné dr. Sándor Erzsébet: Gondolatok az Európai Unió alapjogi rendszerének metamorfózisáról,Európai Jog, 2003/2. szám 11. oldal72

3.6. Az EurópaiUnió Alapjogi Chartája3.6.1. Az Alapjogi Charta szerkezeteAz Alapjogi Charta a legújabb nemzetközi jogfejlődést követi, az alapvetőemberi jogok mellett szabályozza a szociális, kulturális jogokat is. Alapvetőenszintetizáló természetű dokumentum, hatalmas mennyiségű írott és íratlanjoganyagot, joggyakorlatot kodifikál. E jogok listájának összeállítói figyelembevették az Európai Emberi Jogi Egyezményt és a strassbourgi bíróságjoggyakorlatát, és természetesen erőteljesen támaszkodtak a luxemburgi bíróságjoggyakorlatában kifejlesztett jogokra, s az ezek védelmével kapcsolatostételekre. Felhasználták az írott közösségi jogban meglévő egyes relevánsrendelkezéseket, ezt szemlélteti például a környezethez való jog, és választójogmegfogalmazása. Mindezek mellett az Alapjogi Charta néhány újítást istartalmaz, ilyen például a megfelelő igazgatáshoz való jog. A dokumentum nemrendelkezik a jogok érvényesítési mechanizmusáról, kikényszerítésük tehátegyrészt a tagállami bíróságok előtt, másrészt az Európai Bíróság előtt történhet.Az Alapjogi Charta Preambulumból és hét fejezetből, összesen 54 cikkbőláll. A Preambulum is hivatkozik a tagállamok alkotmányos hagyományaira és anemzetközi szerződésekre, mint az Unió által tiszteletben tartott jogokmegismerési forrásaira. Külön kiemeli az Emberi Jogok és Alapvető SzabadságokVédelméről szóló Európai Egyezményt, valamint az Unió és az Európa Tanácsáltal elfogadott chartákra. Ezek mellett pedig hivatkozik a luxemburgi és astrassbourgi bíróság esetjogára is.A Preambulum után hat fejezetben sorolja fel az alapvető jogokat, ahetedik fejezetben pedig az Alapjogi Charta értelmezésére és alkalmazásárafogalmaz meg rendelkezéseket.73

3.6.2. Az Alapjogi Chartában szabályozott jogok listájaAz I-VI. fejezet hat alapérték köré rendezve határozza meg azokat ajogokat, amelyeket az Európai Unió szerveinek, illetve az uniós joganyagvégrehajtása során a tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk.Az I. fejezet öt cikke az emberi méltóság, mint alapérték köré rendezi azalapvető emberi jogokat. Ide tartozik az emberi méltósághoz való jog, az élethezvaló jog, a személyi sérthetetlenséghez való jog, a kínzás és embertelen vagymegalázó bánásmód és büntetés tilalma a rabszolgaság és a kényszermunkatilalma. Az élethez való jog körében a Charta külön kimondja a halálbüntetés éskivégzés tilalmát.A II. fejezet, ami a Szabadságok címet viseli, nemcsak a klasszikusszabadságjogokat tartalmazza, mint például a szabadsághoz és biztonsághoz valójogot, gondolat-, lelkiismeret és vallásszabadság jogát, a véleménynyilvánítás éstájékozódás jogát, gyülekezési és egyesülési szabadságot, hanem a menedékjogot,a kitelepítés, kiutasítás, kiadatás elleni védelemhez való jogot is. A 19. cikkmegtiltja például a kollektív kiutasítást, továbbá kimondja, hogy „senki nemtelepíthető ki, utasítható ki vagy adható ki olyan államba, ahol súlyosan fenyegetiaz a veszély, hogy halálra ítélik, kínozzák, vagy más embertelen bánásmódnakvagy büntetésnek vetik alá.”A III. fejezet az egyenlőséggel kapcsolatos jogokat foglalja össze, ennekmegfelelően a törvény előtti egyenlőséget, valamint az igen széles körűenmegfogalmazott diszkrimináció tilalmát, amelyen belül a 21. cikk külön iskiemeli az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tilalmát. Újdonságkéntszerepel a gyermekek, idősek és fogyatékkal élők jogainak biztosítása. Agyermekek jogaival kapcsolatban az Alapjogi Charta kiemeli, hogy agyermekeknek joguk van a véleményüket szabadon kifejezni, amit az őket érintőügyekben életkoruknak és érettségüknek megfelelően figyelembe kell venni,joguk van a védelemhez és gondoskodáshoz, valamint a mindkét szülővel valórendszeres, személyes és közvetlen kapcsolattartáshoz.74

A IV. fejezet a szolidaritás mint alapérték köré csoportosítva tartalmazmunkavállalással kapcsolatos jogokat, ilyenek például kollektív tárgyalások joga,az indokolatlan elbocsátással szembeni védelem, a tisztességes és igazságosmunkafeltételekhez való jog; a szociális biztonsággal kapcsolatos jogok (szociálisbiztonság, szociális segítség, egészségvédelem), továbbá külön rendelkezésttartalmaz a környezetvédelemmel és a fogyasztóvédelemmel kapcsolatban,előírva ezeknek az Unió politikáiba való integrálását valamint magas színvonalúbiztosítását.Az V. fejezet a kifejezetten az uniós polgárokra vonatkozó polgárjogokattartalmazza, így tartalmazza az aktív és passzív választójogot az európaiparlamenti választásokon és a helyhatósági választásokon; az európaiombudsmanhoz fordulás jogát, mely az Unió szerveinek, hivatalainak,intézményeinek tevékenysége során felmerülő hivatali visszásságok ellenivédelmet szolgálja; az Európai Parlamenthez való petíciós jogot, a szabad mozgásés tartózkodás jogát a tagállamok területén; a diplomáciai és konzuli védelemhezvaló jogot, mely szerint bármely uniós polgár jogosult bármely tagállamdiplomáciai vagy konzuli hatóságainak védelmét igénybe venni olyan harmadikország területén, ahol az állampolgárságuk szerinti tagállam nem rendelkezikképviselettel. Ez a fejezet tartalmazza még a megfelelő ügyintézéshez való jogot,ami magában foglalja az ügyek részrehajlásmentes, tisztességes módon és ésszerűhatáridőn belül való elintézését, ezen belül a meghallgatáshoz való jogot, aziratokba való betekintés jogát és a döntésekre vonatkozó indoklásikötelezettséget, valamint a közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítéséhezvaló jogot, és azt a jogot, hogy az Alkotmány bármely nyelvén írásban lehessenfordulni az Unió intézményeihez.A VI. fejezet az igazságszolgáltatással kapcsolatos jogokat foglalja össze.A hatékony jogorvoslathoz való jog szerint, akinek az Unióban biztosított jogátvagy szabadságát megsértették, joga van a bíróság előtti jogorvoslathoz. Atisztességes tárgyaláshoz való jog szerint „mindenkinek joga van arra, hogy ügyéta törvény által korábban létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen,75

nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja”. A 48. cikk rendelkezik az ártatlanságvélelméről és a védelemhez való jogról, a 49. a bűncselekmények és büntetésektörvényességének és arányosságának elveiről, az 50. pedig a kétszeres eljárás éskétszeres büntetés tilalmáról.A felsorolásból is látszik, hogy az Alapjogi Charta kimerítően tartalmazzaaz alapvető jogokat, összhangban áll a tagállamok alkotmányos hagyományaivalés az Európai Emberi Jogi Egyezménnyel is. A klasszikus emberi jogok mellettazonban megfogalmaz egészen új keletű elveket is, mint például az idősek, afogyatékkal élők jogainak védelme, a klónozás tilalma, fogyasztóvédelem;valamint az általános alapjogokon túl tartalmazza a csak uniós polgárokatmegillető jogokat is.3.6.3. Az Alapjogi Chartában szereplő jogok értelmezése és alkalmazásaAz Alapjogi Charta VII. fejezete külön rendelkezéseket tartalmaz aChartában szereplő jogok értelmezéséről és alkalmazásáról. Ezek szerint arendelkezések címzettjei az Unió intézményei, szervei, hivatalai és ügynökségei,valamint a tagállamok, amikor az Európai Unió jogát alkalmazzák.A Charta lehetővé teszi a jogok korlátozását. Erre azonban csaktörvényben, a jogok lényeges tartalmának érintetlenül hagyásával kerülhet sorakkor, ha ez az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy másokjogainak, szabadságainak védelmét szolgálja, és ez a korlátozás az elérendő céllalarányos. Az alapjogok korlátozásának ezen kritériumait már a luxemburgi bíróságis megfogalmazta. A különbség a tagállamokban elismert korlátozásokhoz képestabban áll, hogy itt a szükségesség és arányosság tesztnél elsősorban a közösségicélokat kell figyelembe venni.A további cikkek az alapvető jogok terjedelmével, értelmezésévelkapcsolatban adnak iránymutatást. A Charta itt a tagállamok alkotmányoshagyományait és az Emberi Jogok Európai Egyezményét hívja segítségül. Atagállamok alkotmányaival kapcsolatban arra az álláspontra helyezkedik, hogy76

amennyiben az Alapjogi Charta „a tagállamok közös alkotmányoshagyományaiból eredő alapvető jogokat ismer el, akkor ezeket a jogokat ehagyományokkal összhangban kell értelmezni”. Ez a rendelkezés gyakorlatilagismét a bírói értelmezésnek nyit utat, hisz a luxemburgi bíróság lesz a jogosultmajd a Chartában szereplő jogok tartalmának a tagállami hagyományokkalösszhangban való megállapítására.E cikk tartalma nem számít újdonságnak, hiszen a Bíróság eddig is atagállami hagyományokra tekintettel vizsgálta az egyes alapjogokat. Ugyanakkorennek a követelménynek a megfogalmazását fontosnak tartom abból aszempontból, hogy egy-egy konkrét ügy kapcsán, amikor egy alapjog esetlegessérelmével kapcsolatban kell dönteni, a luxemburgi bíróságnak elkerülhetetlenülállást kell foglalnia az adott jog terjedelmét, határát illetően, és a tagállamokkalvaló konfliktusok elkerülése érdekében fontos, hogy figyelembe vegye azokhagyományait.Az Európai Emberi Jogi Egyezménnyel kapcsolatban az 52. cikk (3)bekezdése kimondja, hogy amennyiben valamely jog az Alapjogi Chartában és azEurópai Emberi Jogi Egyezményben is szerepel, akkor e jog tartalmát ésterjedelmét azonosnak kell tekinteni az Egyezményben foglaltakkal, kivéve, ha aCharta kiterjedtebb védelmet biztosít. A rendelkezéssel ezek a jogok az Unióbanis ugyanolyan abszolút és magas szintű védelmet élvezhetnek, mint az EurópaiEmberi Jogi Egyezmény keretei között, és ez irányadó, amikor például esetlegeskorlátozásuk megengedhetőségéről kell dönteni. Ez azért is nagy a jelentőségű,mert ily módon talán összhangba kerülhet az uniós emberi jogi szabályozást azEgyezménnyel.3.6.4. Az Európai Emberi Jogi Bíróság és a luxemburgi bíróság viszonyaA luxemburgi bíróság esetjogának vizsgálata rávilágít, hogy a közösségijog jelen állapotában hagy némi kívánnivalót az alapvető jogok védelmetekintetében, noha az utóbbi évtized jogfejlődésének eredményeként az emberi77

jogok a közösségi jog részévé váltak, sőt, az Európai Bíróság adott esetben ezekrehivatkozva ítéleteket is hoz.Nem vitás, hogy néhány európai alkotmánybírósági döntéséből okulva azalapjogokat a közösségi jog azért építette be saját rendszerébe, hogy ne kelljen anemzeti alkotmányokhoz fordulni ezek védelme érdekében. Ezzel a közösségijogfejlődés egy újabb konfliktust hozott létre az Emberi Jogok EurópaiEgyezményével, mert nyilvánvaló kollízió áll fenn a két rendszer között. 173 Abüntetőjogász számára a strasbourgi bíróság jogértelmezése a büntetőjogi,büntetőeljárási jogi jogalkotás és jogalkalmazás zsinórmértéke, a luxemburgibíróság pedig – mint azt az esetjog is igazolja – elsősorban integrációs érdekeketképvisel; az alapjogi jogvédelem tekintetében igen visszafogott ésellentmondásos.Az Európai Alkotmányos Szerződés hatályba lépésével ez a helyzetmegváltozott volna, ugyanis az Európai Unió Alapjogi Chartája e dokumentumrésze volt. Egyes szerzők szerint a Charta a legkényesebb jogállami ízlésnek ismegfelel, mások szerint vannak ugyan hiányosságai, de a mai állapotnálmindenképpen magasabb védelmi szintet biztosít az Európai Unió jogában.Az Alkotmányos Szerződés szerint az Európai Unió – mint jogi személy –alkotmányos felhatalmazást kapott volna arra, hogy csatlakozzon az EmberiJogok Európai Egyezményéhez. A metaforikus értelemben „EurópaiAlkotmánynak” nevezett dokumentum bukása azonban rávilágított annak nemzetiszuverenitása visszavezethető legitimációs problémáira. Napjainkban egyreformszerződés elkészítése van folyamatban. Az Uniónak az Európai EmberiJogi Egyezményhez való csatlakozása azonban nem csak a politikában, hanem aszakirodalomban is vitatott. 174 Kétségtelen ugyanakkor, hogy a csatlakozáslehetősége jogértelmezés kérdése. A csatlakozás pedig olyan intézményi jogikötelezettségeket róna az Unióra, amely lehetetlenné tenné azt a fajta173 Vö.: Martonyi János: Globális jog, európai jog, magyar jog, Magyar Jog 2001. 4. szám, 193-203., 201.oldal174 Vö.: Myjer, Egbert: Csatlakozhat-e az Európai Unió az Emberi jogok és alapvető szabadságokvédelméről szóló Európai Tanács-i Egyezményhez, Magyar Jog, 2007. 3. szám, 170-176. oldal78

pragmatikus, technokratikus alapjogi ítélkezést, amely eddig a luxemburgibíróságot jellemezte. A luxemburgi bíróság esetjoga – az uniós normákértelmezésének forrásaként – továbbra is fennmaradna, ám ha alapjogoktekintetében e bíróság nem követné a strassbourgi bíróság jogértelmezését, akkoraz a paradox helyzet állna elő, hogy az Európai Unió az Európai Emberi JogiEgyezmény megsértéséért Strassbourgban beperelhetővé válna. AzEgyezményhez való csatlakozás ugyanis nem csupán a jogok teoretikuselismerését jelenti, hanem azt is, hogy a csatlakozó aláveti magát az EurópaiEmberi Jogi Bíróság joghatóságának.Az Alapvető Jogok Chartája egyaránt kötelezettségeket ró az Unióintézményeire és a tagállamokra mind a jogalkotás, mind a jogalkalmazástekintetében. Nyilvánvaló, hogy ha közvetlenül hatályosuló – például a belsőpiacra vonatkozó – jogot alkalmaznak a tagállami szervek, akkor kötelesekfigyelembe venni annak normatív környezetét is, azaz az alapvető jogokat. Sőtmaga a jogalkotási tevékenység is az alapvető jogok által meghatározott.Amennyiben tehát uniós jogforrást ültet át a nemzeti jogalkotó sajátrendszerébe, akkor nem csupán az adott jogforrás szabályait kellene közvetlenülfigyelembe vennie, hanem – háttérszabályként – az „Alkotmány” alapjogirendelkezéseit is. A kérdéses jogok korlátozására csak abban az esetbenkerülhetne sor, ha az elengedhetetlen, arányos és az Unió általános céljait vagymások jogainak, szabadságainak a védelmét szolgálja. Mindebből következik,hogy a tagállammal szembeni alapjogi kötöttségek akár majd rendes bíróságieljárás tárgyát is képezhetik. (Ennek a közigazgatási aktusok bíróságifelülvizsgálata során lesz jelentősége.)Az Alapjogi Chartával kapcsolatos egyes optimista vélemények szerintvégre megoldódnék az a vita, amely évtizedekig jellemezte a luxemburgi bíróság,valamint a tagállami alkotmánybíróságok közötti feszültséget. 175175Vö.: Sonnevend Pál: Alapjogvédelem a csatlakozás után. In: És mi lesz az Alkotmánnyal?(szerkesztette: Majtényi L.-Miklós Z.) Budapest, Eötvös Károly Intézet, 2004. 138. oldal79

A strassbourgi bíróság hivatása pedig egy az Alkotmányos Szerződésrendelkezéseihez hasonló szabályokat tartalmazó dokumentum esetleges hatálybalépését követően sem veszít jelentőségéből, hiszen – ha a szabályozás lényegenem változik – a luxemburgi bíróság továbbra sem rendelkezik hatáskörrelpéldául egy tagállami nyomozóhatóság által végrehajtott intézkedésarányosságának a felülvizsgálatára, amennyiben az a nemzeti jog általmeghatározott.Az emberi jogok oltalma az alapjogvédelem garanciarendszere a jogállamibüntetőjog alapja. Az alkotmányossági követelmények európaszerte a büntetőhatalommal való „takarékossága”, tehát annak feltétlenül szükséges mértékű ésarányos igénybevételére ösztönöznek. Ez vonatkozik a bűncselekmények körénekkijelölésére, az igénybe vehető büntetések és egyéb jogkövetkezményekmegválasztására, a bűncselekmény miatti felelősségre vonás megállapításánakalapelveire, eszközeire, a büntetések és az intézkedések végrehajtásánakmódjára. 176 Jóllehet a tagállamok közös alkotmányos hagyományain alapulóemberi jogok védelme ma az uniós tagság kritériuma, az európai büntetőjogiintegrációt mégsem az alkotmányos elvek és büntetőjogi garanciák jellemzik,hanem a belső piac működőképességének fenntartását szolgáló érdekek érvényrejuttatása. 177 Az európai büntetőjog jogállami alapjainak megőrzésére alapítottFrankfurti Fórum megállapítása szerint „az európai büntetőjogot érintő eddigijavaslatok olyan belpolitikai eszközt jelentenek, amely az absztrakt fenyegetésszólamaival (például a „szervezett bűnözés”) a polgári jogok csorbításáteredményezheti – elsősorban a büntetőeljárásban…” A Frankfurti Fórum szerintezért „egyesével kell kidolgozni az intézményesített hatalomgyakorlás eljárásistandardjait és a bírósági ellenőrzést. Az Europol és az OLAF felett ügyészifelügyeleti jogot és független bírói kontrollt kell teremteni. Az információszerzésiés nyomozási jogköröket pontosan el kell választani egymástól […], az Európai176Vö. Palánkai Tiborné: Az Alkotmánybíróság büntetőjogi tárgyú határozatai; a büntetőjogkodifikációjának alkotmányjogi összefüggése. (Büntetőjogi Kodifikáció 2202. 3-4. szám)177 Karsai Krisztina: Az európai büntetőjogi integráció alapkérdései. KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti KiadóKft. Budapestt 2004. 241. oldal80

Unió büntetőjog területén gyakorolt hatásköreit pedig az alapszerződésekmódosításával kell pontosítani.” 178 Nyilvánvaló, hogy a Frankfurti Fórumbüntetőjogászainak tizenegy tézisét részben az Europol „ihlette”. Az EuropolEgyezmény tanulmányozása azonban nem csupán az Európai Unió büntetőjogijellegű intézményeivel kapcsolatos kritikák jogosságáról győzi meg az olvasót,hanem rávilágít az Unióban tapasztalható legitimációs válság egyes okaira is.178 A Frankfurti Fórum 2001-ben alakult. Alapító tagjai: Peter-Alexis Albrecht, Stefan Braun, GünterFrankenberg, Klaus Günter, Wolfgang Naucke, valamint Spiros Simitis: Karsai Krisztina: id. mű 240-241.oldal81

II. RÉSZ4. FejezetAz Europol„Aki kész szabadságáta biztonságért feláldozni,az előbb-utóbbmindkettőt el fogja veszteni.”Benjamin Franklin1. A „szervezett bűnözés” elleni harc, mint az „európai büntetőjog”legitimációjának eszközeAz ezredfordulót követő években az Európai Unió fejlődését az integrációstartalom mélyülése, a közösségi joganyag és az intézményi rendszertovábbépítése, valamint a nemzetközi stabilitás és biztonság erősítése jellemzi. Aszakirodalomban e folyamat katalizátoraként egyrészt az új tagországokfelvételével bekövetkezett területi növekedést, a belső piac bővülését, a migrációfokozódását, másrészt olyan – egzakt jogi kategóriákkal meg nem határozható,ebből következően pontosan nem mérhető, a jog eszközeivel csak korlátozottankezelhető – globális veszélyforrásokat emlegetnek, mint a „szervezett bűnözés”,vagy a „nemzetközi terrorizmus”. Ez utóbbi fogalom – különösen abiztonságpolitikát globálisan átalakító, ezért történelmi mérföldkőnek számító –az Egyesült Államokat ért 2001. szeptember 11-i terrortámadásokat követőenszámos jogi instrumentum igazolására szolgált. 179 Minthogy az Európai Unióközös kül- és biztonságpolitikája még napjainkban is nehézkesen artikulálódik, abiztonságot érintő kihívások főként az első- és a harmadik pillérben kerülnekfeldolgozásra. 180 Az Európai Bizottságban, az Európai Parlamentben, továbbá az179 Ld. Horváth Zoltán-Sinka László: Az Egyesült Államokat ért terrortámadások hatása az uniós bel- ésigazságügyi együttműködésre. In: Európai Tükör 2001/6. 139-149. oldal180 Deák P.-Szegedi L.: Magyar alkalmazkodási tapasztalatok a biztonság- és védelempolitika terén azEurópai Unió 2004. évben hozott döntései tükrében. Tanulmány. Biztonságpolitikai és HonvédelmiKutatások Központja Közhasznú Alapítvány, Budapest, 2005. 2. és 55. oldal82

Unió más intézményeiben – így a gazdasági és szociális bizottságban – zajló vitákjól szemléltetik a „belső biztonság”, a „szervezett bűnözés” és a „terrorizmus” 181fogalmainak kiemelkedő szerepét. Ma mindhárom terminus technikus anemzetállami kontroll európai szintre emelésének dinamikus programját követőeurópai politika legitimációs formulájaként szolgál. 182Évekkel azelőtt, hogy „a szervezett bűnözés” elleni fellépést azAmszterdami Szerződés jogi koncepcióvá emelte, a szerzők többsége azt azálláspontot képviselte, hogy a „’szervezett bűnözés’ kifejezés egy kriminológiaiterminus technikus, amelyet Sutherland és más amerikai kriminológusok az USAbelimaffiabűnözés jelzésére használnak, így az ennek sajátosságait nem hordozóbűnözési jelenségek (kódolt) jelzésére használni félrevezető, kivéve, hamegmondjuk: nem azt értjük rajta, amit a kriminológiában eddig szokás volt, s azt181 Az Európai Unió Tanácsa 1993 óta tárgyalja a szervezett bűnözésről szóló összefoglaló jelentéseket. Ejelentések összeállításánál nehézségeket okoz, hogy a tagállamoknak nincs egységesen elfogadottmeghatározásuk a szervezett bűnözés fogalmáról. A legtöbb tagállam büntetőjoga ezt a kérdést abűnszövetség vagy a „conspiracy” körébe utalja, noha ezek egymástól eltérő fogalmak. Az Európai Uniószakértői csoportja 1994-ben – az angol, a holland, valamint a német meghatározásra figyelemmel –összefoglalta a szervezett bűnözést jellemző 11 kritériumot:1. kettőnél több személy együttműködése;2. előre meghatározott feladatmegosztással;3. hosszabb vagy meghatározatlan időre;4. fegyelmi és ellenőrzési formák alkalmazásával;5. súlyos bűncselekmények elkövetésével vannak gyanúsítva;6. nemzetközi szinten működnek;7. erőszakot vagy megfélemlítésre alkalmas módot alkalmaznak;8. kereskedelmi vagy üzletszerű struktúrákat használnak;9. pénzmosással foglalkoznak;10. igyekeznek befolyást gyakorolni a politikára, a médiára, a közigazgatásra, az igazságszolgáltatásravagy a gazdaságra;11. pénz és/vagy hatalom megszerzése a céljuk.Szervezett bűnözőnek tekintendő a csoport, ha a 11 ismérv közül legalább hat jellemzi, közülük az 1l., 5.és 11. sorszámú feltétlenül és még leginkább három más. Az Európai Unió 1997. évi jelentése óta a 3-asszámúval bővült, és így négyre nőtt a kötelezően meghatározó kritériumok száma. Az Európai Uniómeghatározása csupán jelentések készítéséhez vagy statisztikai számbavétel céljára alkalmas, törvényitényállás megfogalmazásához legfeljebb csak támpontot nyújthat. Forrás: Kollár Ildikó: Igazságügyiegyüttműködés bűnügyekben az Európai Unió tagállamai között. In: Egységes Belbiztonsági és Jogi térségEurópában, Bel- és Igazságügyi Együttműködés az Európai Unióban, Szerkesztette: Tóth Árpádné MasikaEdit, ISM, Budapest, 1999. 251-288. oldal, 280. oldal182 Albrecht, P.A.-Braum, S.: Az európai büntetőjog fejlődésének hiányosságai. In: Az Európai Unióhatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-Gyűjtemény, Bűnügyi Tudományi Közlemények 6.(szerkesztette: Lévay M.-Kígyóssy K.). Miskolc, 2004. 120-146., 141. oldal (A „szervezett bűnözés” és a„terrorizmus” mellett az Európai Unió pénzügyi érdekeinek a védelme is a szupranacionális büntetőjoglegitimációjának eszköze. Lásd részletesen 6. fejezet.)83

is, hogy közelebbről mik annak a jelenségnek a jellemzői, amit e kifejezésseljelezni kívánunk.” 183A kriminálmorfológiai és kriminalisztikai tapasztalatok hatására egyreelterjedtebbé vált az a felfogás, hogy a bűnözésnek létezik egy az általánosnálkiterjedtebb, jellegében ugyancsak eltérő változata, amelyet a szokásosnálnagyobb mértékű szervezettség jellemez, s ezért hasonlít az amerikaikriminológiában „organized crime”-ként ismert jelenséghez, jóllehet, attól számosszempontból eltérő jegyeket hordoz. 184 Bár a „szervezett bűnözés” kriminológiaifogalmának meghatározására irányuló kutatások eredményeként körvonalazódtaka bűnöző szervezetek strukturális ismérvei, a korrupcióval, a „terrorizmussal”való kapcsolatuk, a gazdasági és a pénzügyi életre gyakorolt hatásuk – tartalmi,statisztikai, terminológiai – bizonytalanságok miatt aligha segítették elő a konkrétjogi kategória megalkotását. 185 Bócz Endre rámutat, hogy a kriminológiaimeghatározások tudományos igényű definíciók, ám a jogászokétól eltérőszemlélettel és más – szervezet-szociológiai, valamint szociálpszichológiai –fogalomrendszerrel közelednek a problémához. 186 Minthogy e jelenségmeghatározásakor nem a jogtudomány dogmatikai módszertana dominált,álláspontom szerint igen komoly fenntartásokra ad okot, ha e kutatásieredményeket a jog fogalomrendszerébe adaptáljuk.Más szerzők ugyancsak radikálisan vélekednek e fogalmakról. Albrechtszerint „a szervezett bűnözés” nem más, mint egy divatos büntetőpolitikai183 Bócz Endre: A szervezett bűnözésről és a bűnszervezet fogalmáról. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet(szerk.: Gellér Balázs). KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2004. 79-101., 81. oldal184 Bócz Endre: id. mű 81. oldal185 Ld. Bedő Csaba: A terrorizmus ellen Magyarországon és az Európai Unióban, Belügyi Szemle1999/12.; Boed, Roman: United States Legislative Approach to Extraterritorial Justidiction in Connectionwith Terrorism. In: C. Bassiouni (Hrsg.). International Criminal Law, Band 2, Procedural andEnforcement Mechanism, 2. Aufl., Ardsley New York, 1999. 145-176. oldal; Horváth Zoltán-SinkaLászló: Az Egyesült Államokat ért terrortámadások hatása az uniós bel- és igazságügyi együttműködésre.In: Európai Tükör 2001/6. 139-149. oldal; Kertész Ágnes-Novák Napsugár: A nemzetközi bűnözés mintbiztonságpolitikai kihívás. In: Társadalom és Honvédelem 2000/3. 185-196. oldal; Kertész Imre: Aszervezett bűnözés és a büntetőjog harmonizációja az Európai Unióban, Európai Tükör –Műhelytanulmányok (Integrációs Stratégiai Munkacsoport) 29. szám; Rónyai Rita: A terrorizmus elleniküzdelem az Európai Unióban I., Az Európai Unió tagországainak közös érdekei és védelme. In: BelügyiSzemle 2004/5. 92-103. oldal186 Bócz Endre: id. mű 89. oldal84

kifejezés, amelynek az Amerikai Egyesült Államokbeli amerikai modellekképezik a hamis racionális-empirikus gyökerét, és amelynek átvétele nélkülözi azeurópai társadalmi viszonyok valós szociális-politikai alapját. „… Mi több, jogikoncepciójával az Európai Unió megalapozhatja a nemzeti büntetőjogbefolyásolására és tartós megváltoztatására irányuló hatalmi pozícióját,közvetetten hatályos, kötelező erejű jogforrásokon keresztül való együttműködésáltal.” Albrecht hangsúlyozza, hogy a büntetőjog területén az európai integrációilyen tendenciája a nemzeti jogalkotó hatáskörének elvonásához, így a tagállamiszuverenitás, a legitimitás és a demokrácia sérelméhez vezet. 187 Az „európaibüntetőjog” (e kategóriát hangsúlyozottan csak „munkafogalomként”használom) 188 legitimációs válsága két tényezőre vezethető vissza: az egyik ademokrácia-deficit, amely – mint Ligeti Katalin rámutat – nemcsak az „európaibüntetőjogra”, hanem a teljes európai jogalkotásra igaz. A probléma másik eleme,hogy e joganyagot korunk kihívásaira adott „modern” jogalkotói válaszokformálják, ennek következményeként a klasszikus büntetőjogi dogmatikaszemszögéből abszurd, „bűnösség nélküli bűncselekmények”, absztraktveszélyeztető tényállások fokozott használata, egyes határokon átnyúlóbűncselekmények esetében a jogi tárgy elmosottsága, valamint a jogi személybüntetőjogi felelősségének megteremtése jellemzi. 189187 Albrecht-Braum: id. mű 144-145. oldal188 Ebben a dolgozatban az „európai büntetőjog” terminológiájával kapcsolatos szakirodalmi vitákra nemtérek ki. Álláspontom szerint „európai büntetőjog”, mint egzakt jogi kategória nem létezik, ugyanis nincsegységes európai büntetőkódex, büntető eljárási jog. A kifejezés munkafogalomként, többféleképpenértelmezhető. Történeti-összehasonlító jogi szemszögből jelentheti a felvilágosodás koránakeszmevilágában született büntetőjogi, büntető eljárási jogi elveknek megfelelő jogot „a racionalitást, abüntetőjog terén a kiszámíthatóságot, az előreláthatóságot, az önkény kizárását a törvényhozás és ajogalkalmazás szférájában.” Bárd rámutat, hogy a racionalitás, amelyhez az emberi jogok elismerése társula büntetőjogi beavatkozás korlátok közé szorítását jelenti. Lásd: Bárd Károly: Európai büntetőpolitika. In:Tények és kilátások (Tanulmányok Király Tibor tiszteletére) Szerkesztette: Erdei Árpád, Közgazdasági ésJogi Könyvkiadó, Budapest, 1995. 149-158., 149. oldal. Normatív szempontból „az európai büntetőjog”az Európai Tanács és az Európai Unió büntetőjogot, büntető eljárási jogot érintő jogi instrumentumaittakarja, továbbá – mint jogi koncepció – az integráció büntetőjogi, büntető eljárási jogi jogharmonizációstörekvéseit jelenti. Albrecht szerint e fogalom még csak nem is jogi koncepció, hanem lehullott korlátok –s ezen a szabadságjogokat érti – újraépítésének módját írja le, amely csak egy európai alkotmányelfogadása útján legitimizálható. Vö.: Albrecht: id. mű. Az „európai büntetőjog” fogalmával kapcsolatosszakirodalmi viták – véleményem szerint – legigényesebb magyar feldolgozását lásd: Karsai Krisztina: Azeurópai büntetőjogi integráció alapkérdései, KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2004. 50-67. oldal.189 Ligeti Katalin: Az európai büntetőjog legitimációja. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet. (szerkesztette:85

Kiss Norbert az európai büntetőjogot érintő társadalomfilozófiai„válságirodalom” nyomán találóan úgy sommázza a jelenséget, hogy „abüntetőjog a bűnös-keresés kényszerében van, miközben a vikárius és a kollektívfelelősség különböző formáival az egyén felelőtlenebbé válásának folyamataindult el.” 190 A felvilágosodás korának hagyományait hordozó, az állambüntetőhatalmának korlátait kijelölő, a jogállamiság nélkülözhetetlen elemétjelentő – történeti-összehasonlító jogi értelemben – európai büntetőjogottradicionálisan jellemző „nullum crimen sine lege” elve, a személyiszabadságjogok, valamint a büntetőeljárási jog meghatározó alapelvei háttérbeszorulnak. Ez utóbbiak között említendő az ártatlanság vélelme és a bizonyításiteher doktrínája. Helyette a „belső biztonságot” veszélyeztető, bizonytalantartalmú kifejezésekkel fémjelzett jelenségek elleni „hatékony” fellépés dominál.A „hatékonyság” pedig – könnyű belátni – ugyancsak relatív fogalom. Ahagyományos büntetőjogi felfogáshoz képest bizarr tendenciák a szakirodaloméles kritikáját váltják ki, s e fejlődési folyamattal kapcsolatos tagállami aktivitás –de még a szolidaritás kinyilvánítása is – olyan belpolitikai viták alapja lehet,amelyek a nemzeti parlament és a kormány, sőt a nemzeti parlament és azEurópai Parlament közötti látens konfliktus kialakulásához vezet. 191A büntető anyagi jog területén zajló integráció elkerülhetetlenül e„büntetőjog üzemeltetéséhez” szükséges szervezeti formák megteremtésétfeltételezi. Nyilvánvaló, hogy az Unió sem találhat fel új megoldásokat, ezért egyrendőrségre emlékeztető szerv létrehozásában lelte meg az utat, amelynekvégállomása – a tervek szerint – egy föderális rendőrség felállítása. Különösenfigyelemreméltó, hogy e törekvést – a leghatásosabb eszközzel – különbözőveszélyek felidézésével igyekszik legitimálni.Gellér Balázs) KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2004. 373-387., 373. oldal; Arnull,Anthony: The Rule of Law in the European Union. In: Anthony Arnull-Daniel Wincott (Hrsg.):Accountability and Legitimacy int he European Union, Oxford, 2002. 239-255. oldal190Kis Norbert: Gondolatok a bűnösségi elv hanyatlásáról. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet.(szerkesztette.: Gellér Balázs) KJK-Kerszöv Kft. Budapest, 2004. 321-346., 323. oldal; Wunenburger, J.J.:Le procés de la culpabilité et les méthamorphoses de la culpabilité in Droit. 1989/5. 87-96. oldal;Riesman, L.: La foule solitaire, Arthaud, Paris, 1964.191 Deák Péter-Szegedi László: id. mű 55. oldal86

Az európai integráció fejlődési irányának egyik legszemléletesebb példájatehát az Europol, 192 mert e szerv esetében a jogirodalomban egységesen nemdefiniált, éppen ezért önkényesen értelmezhető „nemzetközi szervezett bűnözés”és „terrorizmus” elleni „hatékony” fellépés érdekében a legitimáció úgyszólvánminden követelménye csorbát szenved. Az Európai Unió intézményi struktúrájaés az Europolra vonatkozó jogforrások elemzése rávilágít arra, hogy a XXI.században az Európai Rendőrségi Hivatal megfelelő – szervezeti, működési,pénzügyi, adatvédelmi – kontroll nélkül működő szerv.Az Europol a határokon átnyúló „szervezett bűnözés” elleni küzdelemjegyében a harmadik pillér keretei között jött létre, ebből következik, hogy – ekorlátlan diszkrécióval rendelkező szerv – nem tartozik a Közösség intézményeiközé, sem pedig azok ellenőrzése alá.A végrehajtó hatalom Európában általában követett hierarchikusrendszeréből következő utasítási jog – mint a demokratikus legitimációközvetítésének eszköze – hiányzik. Az Európai Rendőrségi Hivatal munkatársairavonatkozó, az Egyezményhez fűzött immunitási jegyzőkönyv szabályai szerintpedig az Europol alkalmazottai – hivatali cselekményeikkel kapcsolatban –mentességet élveznek a tagállamok joghatósága alól. 193 Jogállásuk szabályozása –figyelemmel tevékenységük jellegére, az általuk kezelt információk természetére,mennyiségére és részletességére – aggályosnak tekintendő, s ennek időről időrehangot is adnak az Egyezmény bírálói. 194192 Egyezmény az Európai Rendőrségi Hivatalnak az Európai Unióról szóló Szerződés K.3. cikke alapjántörténő létrehozásáról. Megjelenés: OJ C 316.27.11 1995. OJ /1999. 96/8. (Magyarországon a 2006. éviXV. törvény hirdette ki.)193 Az Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és az Europol alkalmazottainak kiváltságairólés mentességeitől szóló Jegyzőkönyv. (Magyarországon a 2006. évi XV. törvény hirdette ki.) Hailbronner,Kay: Die Immunitaet von Europol-Bediensteten. In: Juristenzeitung, 1998. 283-289. oldal; Hölscheidt,Sven-Schotten, Thomas: Immunitaet für Europol-Bedienstete. Normalfall oder Sündenfall? In: Neuejuristische Wochenschrift (NSZK) 1999. 52. Vol. 39. No. 2851-2855. oldal194 L. pl. Baldus, M.: Europol und Demokratieprinzip. In: Zeitschrift für Rechtspolitik 1997. 286-290.oldal; Bull, Hans P.: Das Europäische Polizeiamt-undemokratisch und rechtsstaatswidrig? DeutscheRichterzeitung, 1998.; Fisahn, Andreas: Europol – Probleme der Kontrolle, Kritische Justiz, 1998.;Fontanaud, Daniel: Les accords de Schengen, Documentation française, Paris, 15 mars 1996.; Frowein, J.-Krisch, N.: Der Rechtsschutz gegen Europol. In: Juristenzeitung 1998. 589-597. oldal; Gle, S.: Kontrolleüber Europol und seine Bedienstete. In: Europarecht, 1998. 748-766. oldal; Petri, T.: Die Verwirklichungdes Rechtsstaatsprinzips bei Europol. In: European Vierteljahresschrift für Gesetzgebung undRecthswissenschaft, 1998. 441-459.oldal; Petri, T.: Europol, Nomos Verlag, Baden-Baden, 2001.; Holé87

A jogállamiság elvéből – mint a legitimitás alapjából – levezethetőjogbiztonság egyik feltétele az emberi jogok tiszteletben tartása. Ennek része,hogy az állam kizárólag akkor korlátozhatja az alapjogot, ha egy másik alapvetőjog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos értékoltalma ezt szükségessé teszi, és e jogvédelem egyéb formában nem lehetséges.Ahhoz, hogy egy alapjog korlátozása alkotmányos legyen, a másik alapjog, érték,vagy szabadság védelme, illetve egyéb alkotmányos cél nem elegendő, hanem azis szükséges, hogy e korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek. Azelérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelemsúlyának megfelelő arányban kell állnia a törvényhozó e korlátozás során kötelesaz adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. 195 Az alapjogokkorlátozásával kapcsolatban az Alkotmánybíróság által kifejtettek az EurópaiEmberi Jogi Bíróság gyakorlatában és minden jogállamban érvényesülnek, ámhogy mennyire nem így van ez az Europol vonatkozásában, jól illusztrálja azinformációs önrendelkezési jog szempontjából végzett vizsgálódás.Az Európai Rendőrségi Hivatal feladata a tagállamok közötti információcseréjének elősegítése, az operatív adatok megszerzése és elemzése, a tagállamihatóságok nemzeti egységeken keresztüli, késedelem nélkül történő tájékoztatásaminden őket érintő információról és az adott bűncselekmények között feltártösszefüggésekről. 196Az Europol kiskapukkal teli „gumiszabályokon” alapuló, adatvédelmiszempontból megfelelő ellenőrzés nélküli működése az információsönrendelkezési jogot, a személyes adatok és a magántitok védelmét mélyen érinti.E szervezet tevékenységének igazolásaként az Egyezmény preambuluma azUniós Szerződésben meghatározottak megvalósítását, ennek érdekében atagállami bűnüldöző hatóságok működési „hatékonyságának” növelését, továbbáa „terrorizmus”, a „tiltott kábítószer-kereskedelem”, és a „nemzetközi bűnözésKatalin: Bűnügyi együttműködés Európában, Kriminológiai és kriminalisztikai tanulmányok XXXVI.1999. 273-283. oldal; Holé Katalin: Büntető anyagi és eljárási jogunk, valamint az Európai Uniókívánalmai, Magyar Jog 2003/3. 140-146. oldal195 30/1992. (V. 26.) AB határozat, 5/1999. (III. 31.) AB határozat, 26/1999. (IX. 8.) AB határozat196 Europol Egyezmény I. cím 3. cikk (1) bekezdés88

egyéb súlyos formái” elleni küzdelemben való együttműködés fokozásáthangsúlyozza. 197 Számos szerző állítja – s magam is így gondolom –, hogy ajogállami büntetőjog vívmányainak csorbítása nem áll arányban az ily módonelérhető esetleges, s igen gyakran kétségbe vonható bűnüldözési előnyökkel. 198„A fokozódó bizonytalanság azonban mégis védelmezésére sarkall, arra,hogy minden lehetséges módon újfajta biztonságot teremtünk” – írja Farkas Ákos.A számítástechnika robbanásszerű fejlődése következtében az információáramlásés feldolgozás új dimenziói nyíltak meg, s „ma már az jelenti a hatalmat, hogy azelektronikus adatbázisok fölött kié a monopólium, ki férhet hozzájuk, ki, milyenterjedelemben engedélyezi a hozzáférést, a különböző adatbázisokösszekapcsolását.” Az információbirtokos külső ellenőrzése a hatalmi ágakegyensúlyának egyik alapkérdése, s napjainkban alkotmányos problémaként abüntető-igazságszolgáltatás rendszereiben is jelentkezik. A „terrorizmus”,valamint a „nemzetközi”, a „szervezett”, a „kábítószeres” és az ezekhez„kapcsolódó” bűnözés elleni hatékony fellépés nem egyszer az emberi jogoktiszteletben tartásának évszázadokra visszanyúló hagyományaira épülő, s ebbenaz értelemben európai büntetőjog garanciáinak rovására történik. A célszerűségiés alkotmányossági szempontok körültekintő mérlegeléséhez, az elengedhetetlenegyensúly megteremtéséhez szükséges politikai és jogalkotói érzékenység hiányaviszont a legitimáció elvesztésének veszélyével járhat. 199 Ennek fényében igentaláló Albrecht azon metaforikus megállapítása, miszerint „’a szervezett bűnözés’jelenti az ellenséget Európa centrumában, amely körül újjáépültek a szabadságkorlátai.” 200 Paradoxon, hogy éppen a közös alkotmányjogi hagyományokból197 Europol Egyezmény preambulum198 Például az európai büntetőjog jogállami alapjainak megőrzésére létrehívott Frankfurti Fórum 11tézisben foglalta össze elméletét. A fórum alapítói: Peter-Alexis Albrecht, Stefan Braum, GünterFrankenberg, Klaus Günter, Wolfgang Naucke, Spiros Simitis. Vö.: Karsai Krisztina: Az európaibüntetőjogi integráció alapkérdései. KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2004. 240 oldal199 Farkas Ákos: id. mű 62-66., 66. oldal200 Albrecht-Braum: id. mű 146. oldal, Bócz Endre a „terrorizmus” és a „szervezett bűnözés” fogalmánakmeghatározásával kapcsolatban rámutat, hogy az ésszerű az lenne, „ha az anyagi büntetőjogfogalomrendszere számára a szervezett bűnözés problematikája a „bűnszervezet” büntetőjogi (normatív)fogalmának kidolgozásával és a bűnszervezet szervezése, vezetése és az abban való részvételbüntetendővé nyilvánításával lezárulna, és ami ezen túlmegy, az a kriminalisztika és a kriminológiai„vadászterülete” maradna azzal, hogy a tanulságok a büntetés kiszabása keretében hasznosítandók.” Erre89

építkező európai integrációban, „a szabadság, a biztonság, és a jog térségében” abelső biztonság megteremtése gyakran a jogbiztonság sérelmével jár. 201Ma az Európai Unió büntetőjogi és intézményi erőfeszítései – a közösséggazdasági sikereire tekintettel – racionálisan nehezen háríthatók el. A büntetőjogiintegráció megteremtésére irányuló jogi instrumentumok elfogadása azonban nemjárhat a jogállami megoldások feladásával. A modern alkotmányoknak az államiszervek, valamint az igazságszolgáltatás szervezetére és működésére vonatkozóelvi tételei büntetőjog és a büntető eljárási jog alapvető elvei a felvilágosodáskoráig visszanyúló jogi hagyományokban gyökereznek, s e több évszázadosmúltra visszatekintő normák – még ha a jogtechnikai megoldások változtak is –kiállták az idő próbáját. A liberális jogállam eszméjének megfelelőigazságszolgáltatás alapja az emberi és állampolgári szabadságjogok, valamint aklasszikus processzuális elvek érvényre juttatása. Ezeknek az alapvető jogoknakés elveknek a jogalkotó számára továbbra is zsinórmértékként kell szolgálniuk.Ezt alátámasztja az is, hogy a jogállamiság normáinak tiszteletben tartását anemzeti alkotmányok mellett az Európai Unió is megköveteli. Ugyanakkor azintegráció működésében kimutatható „demokrácia deficit”, valamint acélszerűségre törekvés általános jelensége az egyes intézményekre is hatással van.Az állami szuverenitást leginkább érintő bűnügyi együttműködés kormányközikoncepcióra épülő területén egy – vertikális együttműködési modellt követő, aszupranacionalizmus jegyeit hordozó – rendőri szerv, az Europol szervezeténekés működésének a vizsgálata rávilágít arra, hogy a kritikák és az elismerésekmennyiben állják meg a helyüket.azonban az – integrációs szervezetek jogalkotási tevékenységének ismeretében – kevés esélyt lát. A„terrorizmus” fogalmának meghatározásával kapcsolatos problémák vizsgálata során Gellér Balázsmegállapítja, hogy a legtöbb terrorcselekmény alapvetően köztörvényes bűncselekmény, és az elkövetőksajátos indítéka, politikai motivációja miatt válik terrorcselekménnyé, tehát nem más, mint politikailagmotivált köztörvényes bűncselekmény. Ld.: Gellér Balázs József: A terrorizmus elleni harc egyes kérdéseiaz anyagi büntetőjog szemszögéből. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet, (szerkesztette: Gellér Balázs),KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2004. 241-263., 254. oldal, J. Chirac 1986-banmegállapította: „A terrorizmus olyan szisztematikus háborús fegyverré vált, amely nem ismer határokat, ésritkán van arca.” Forrás: Besznyák István-Besznyák Rita: Politikai és történelmi idézetek, MedicinaKönyvkiadó Rt., Budapest, 2006. 133. oldal201 Nelles, Ursula: A harmonizációhoz vezető út – Az összeütközéshez vezető út? Az Európai Unió hatásaa büntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-gyűjtemény, Bűnügyi Tudományi Közlemények (szerkesztette:Lévay Miklós-Kígyóssi Katinka), Miskolc, 2004.90

2. Az Europol születése és helye az Európai UnióbanAz 1980-as évek végén a „nemzetközi szervezett bűnözés” jelentősmértékű felerősödésének a hangsúlyozása nyilvánvalóvá tette, hogy e bűnözésiforma elleni fellépés érdekében elengedhetetlen a rendőri együttműködésfejlesztése.Az Europol felállításának ötletét 1991-ben, a Tanács luxemburgi ülésén,Helmut Kohl német kancellár vetette fel. Kohl kancellár javaslata, az FBI-hozhasonló, európai rendőrségi szervezet létrehozására irányult. 202 A tagállamokképviselői egyetértettek abban, hogy az egységesülő gazdaságnak – a RómaiSzerződés szelleméhez kapcsolódóan – egyfajta közösségi szintű védelmet kellbiztosítani, a belső határok megnyitásával elveszett szűrőrendszert szorosabbegyüttműködésen alapuló, – vertikális – ennek megfelelően a korábbinálhatékonyabb bűnüldözéssel kell ellensúlyozni. 203Az Európai Rendőrségi Hivatal felállításáról 1992-ben első ízben azEurópai Uniót alapító Maastrichti Szerződés VI. Címe K1. cikkének 9. pontjarendelkezett, amely – a terrorizmus, a kábítószer-kereskedelem és a nemzetközibűnözés más súlyos formái elleni fellépés érdekében – a rendőrségi, és szükségesetén a vámügyi együttműködés egyes területeit, továbbá az uniós szintűinformációcserét egy Európai Rendőrségi Hivatal (European Police Office,Europol) keretében kívánta megvalósítani.202 Ld.: Ligeti Katalin: Büntetőjog és bűnügyi együttműködés az Európai Unióban, KJK-Kerszöv Jogi ésÜzleti Kiadó Kft., Budapest, 2004. 141. oldal203 Ld.: Eördögh Árpád: A nemzetközi bűnügyi és bűnüldözési együttműködés különös tekintettel azEurópai Unió bel- és igazságügyi együttműködésére, (Maastrichti Szerződés K1. cikk 9. pontja) in.:Egységes Belbiztonsági és Jogi Térség Európában (Bel- és Igazságügyi Együttműködés az EurópaiUnióban) szerkesztette: Tóth Árpádné Masika Edit, ISM, Budapest, 1999. 303. oldal; Eördögh Árpád: AzEurópai Unióval folytatott rendőri együttműködés és szervezett bűnözés elleni fellépés. In: BelügyiSzemle 2000/3. 101-112. oldal; Eördögh Árpád: Rendőri együttműködés a szervezett bűnözés ellenifellépésben. In: Collega, Szakmai folyóirat joghallgatók számára 1998/6. 29-35. oldal; Vö.: ÁbrahámMárta: Az Europol működésének dilemmái. In: Belügyi Szemle 2000/1. 107-122. oldal91

A tagállamok a Maastrichti Szerződésben foglaltak megvalósításaérdekében 1995. július 26-án aláírták az Europol Egyezményt, 204amely azelhúzódó ratifikációs eljárások miatt – évekkel később – 1998. október 1-én lépetthatályba. 205vehette kezdetét.A szervezet tényleges és teljes körű működése 1999. július 1-énA szerződő tagállamok tisztségviselői számoltak azzal, hogy az egyezménymegalkotásához és ratifikációjához hosszú évek szükségesek. Ezt az időszakothidalta át a TREVI-miniszterek 206 koppenhágai határozatával, az 1993. június 3-án hágai székhellyel létrehozott Európai Kábítószeregység (EDU – EuropolDrugs Unit), amely ideiglenesen az Europol egyes hatásköreit gyakorolta akábítószeres bűnözés elleni küzdelem területén.Az EDU 1994. január 3-án kezdte meg működését. E szervezetelőkészítette az Europol későbbi tevékenységét, megkezdte feladatainakvégrehajtását, valamint kidolgozta az Europol működéséhez szükségesfunkcionális és szervezeti szabályokat. Minthogy az EDU nem rendelkezettjogosítvánnyal arra, hogy személyes adatokat tároljon, tevékenységi köre eléggészűkre szabott volt. Az idő előrehaladtával feladatai bővültek, kiegészültektöbbek között a radioaktív- és nukleáris anyagokkal való illegális kereskedelem,az embercsempészet, a gépjárműlopások, valamint az ezekkel abűncselekményekkel összefüggő pénzmosás elleni fellépéssel. Később azemberkereskedelem (1996-tól), továbbá a terrorizmus elleni fellépés (1999-től) ise szervezet hatáskörébe tartozott. 207A hosszadalmas ratifikációs eljárásokratekintettel az EDU mandátumát több alkalommal meghosszabbították, s amikoraz Europol megkezdte munkáját, beleolvadt a szervezetbe.204 Egyezmény az Európai Rendőrségi Hivatalnak az Európai Unióról szóló Szerződés K3. cikke alapjántörténő létrehozásáról. Megjelent: OJ C 316.27.11.1995. és OJ 1999.c) 91/8. old. (Magyarországon a2006. évi XIV. törvény hirdette ki.)205 Ugyanezen a napon az Europol első ünnepélyes ülését Karl Schlögl osztrák belügyminiszter nyitottameg.206 A „TREVI” a francia „Terrorisme, Radicalisme, Violance Internationale” elnevezés rövidítése. ATREVI a tagállamok bel- és igazságügy-minisztereinek informális jellegű munkacsoportja – mint aKözösség tagállamai közötti együttműködés csírája – 1976-ban jött lére.207 ld.: Ligeti Katalin: id. mű 141. oldal; Dános Valér- Bobák Artúr: Az európai rendőri együttműködés.Europol, Budapest, 2000.; László Zoltán: Az Európai Unió tagországainak nemzetközi rendőriegyüttműködése, az Europol. In.: Rendvédelmi Füzetek 2002/22.92

Minthogy az Europolt az Európai Unió harmadik pillérébe illeszkedőjogforrás, a tagállamok közötti egyezmény hozta létre, minden, e szervezettelkapcsolatos döntéshez az egyezményben részes valamennyi tagállam egyetértéseszükséges. 208 Amennyiben a tagállamok között keletkezik vita az EuropolEgyezmény végrehajtásával kapcsolatban, a felmerült kérdésben a Tanács dönt.Abban az esetben, ha a vita hat hónapon belül nem zárul le, az érintett tagállamokkötelezettsége, hogy meghatározzák azokat az elveket, amelyek szerint a vitáskérdést – és esetlegesen előforduló hasonló jellegű kérdéseket – a jövőbenrendezni kívánják. 209Az Európai Rendőrségi Hivatal tehát a kormányközi együttműködéstalaján épült fel, a hatályos szabályozás szerint olyan uniós ügynökség, amely azUnió intézményeitől elkülönül, jogállását, feladatait, hatásköreit és operatívcselekvési lehetőségeit ugyancsak ez a státus határozza meg. 2105. FejezetAz Europol szervezete, működése az Európai Uniójogforrásainak tükrében„Ha a szabadság utánivágy szétrombolja a rendet,akkor a rend utáni vágyszét fogja rombolni a szabadságot.”W. Durant1. Az Europol jogállásaAz Europol Egyezmény 26. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy azEuropol jogi személyiséggel rendelkező szervezet. Az Interpolhoz hasonlóan anemzetközi jog alanya, nem pedig az Európai Unió egyik szerve. Minden208 Vö.: Europol Egyezmény 43. cikke209 Vö.: V. cím 40. cikk (1), (2). bekezdések210 A büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködési ügynökségeket abból a célbólhozták létre, hogy segítsék az EU-tagállamokat a szervezett nemzetközi bűnözés elleni harcban. Ezenuniós ügynökségek közé tartozik még az Europolon kívül például az Eurojust, a Frontex, az OLAF, azújonnan létrejött Alapjogi Ügynökség, valamint a CEPOL is. Hangsúlyozni kell azonban, hogy mind aTanácsban, mind pedig az Európai Parlamentben megkezdődött az előkészítése az Europol Európai Unióintézményi struktúrájába való integrálásának.93

sor. 215 Az Amszterdami szerződés előirányozta, hogy hatálybalépésétől számítotttagállamban az adott állam joga szerint megilleti a jogi személyekre vonatkozójog- és cselekvőképesség, tehát az aktív és passzív perbeli jogképesség is,valamint az a lehetőség, hogy harmadik államokkal saját nevében szerződéseketkössön. Az Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek, és az Europolalkalmazottainak kiváltságairól és mentességeiről szóló Jegyzőkönyv 2. cikkealapján – amennyiben az adott tagállam ratifikálja – az Európai RendőrségiHivatal mentességet élvezhet a bírósági eljárás, kutatás, lefoglalás, igénybevétel,elkobzás és a beavatkozás más formája alól. 211Az Europol Egyezményt az elmúlt évtizedekben sokszor módosították, alegutóbbi módosítás-hullám a biztonságpolitikát globálisan átalakító, az EgyesültÁllamokat ért 2001-es terrortámadásokat követően indult meg. Az Europolműködésében jelentősebb változást eredményezett az Európai Rendőrségi Hivatalfeladatainak a pénzmosással szembeni fellépéssel történő kiegészítéséről szólóJegyzőkönyv, 212 a közös nyomozócsoportokról szóló Jegyzőkönyv, 213 azEuropolnak, Szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és az Europolalkalmazottainak kiváltságairól és mentességéről szóló Jegyzőkönyv, valamint azEurópai Közösség Bíróság általi előzetes döntése útján történő értelmezésérőlszóló Jegyzőkönyv. 214 Említést érdemel még az 1998. november 3-i „jegyzőkönyvcsomag”, amelynek keretében az Európai Rendőrségi Hivatal és harmadikállamok kapcsolattartási szabályainak a cizellálására, illetve az Europol általfolytatott adatkezelést érintő adatvédelmi rendelkezések átalakítására kerültöt éven belül az Európai Rendőrségi Hivatal a nemzeti rendőrségek nyomozásitevékenységének támogatása és összehangolása érdekében operatív211 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 26. cikk (2), (3) bekezdések, továbbá az Europolnak, szerveitagjainak, igazgatóhelyetteseinek és az Europol alkalmazottainak kiváltságairól és mentességéről szólóJegyzőkönyv 2. cikk. (E Jegyzőkönyvet Magyarországon a 2006. évi XV. törvény hirdette ki.)212 Ld.: 2000/C 358/01213 Ld.: 2002/C 312/01214 Ld.: OJ C 299 9. 10. 1996.215 Ld.: 1999/C 26/01, illetve 1999/C 26/02, 1999/C 26/03 és 1999/C 26/04. (Magyarországon a 2006. éviXIV. törvény hirdette ki.)94

jogosítványokat kap. 216 Ennek megfelelően 2002. november 28-án keltJegyzőkönyv értelmében az Europol közös nyomozócsoportokban vesz részt,koordinatív, operatív tevékenységet végez, s a tagállamokat nyomozásmegindítása, lefolytatása céljából megkeresheti. 2172. Az Europol célja, hatáskörei, feladatai2.1. Az együttműködés céljaAz Europol Egyezmény preambulumában megjelölt célok nagyrésztegybecsengenek az Uniós Szerződésnek a büntetőügyekben folytatott rendőrségiés igazságügyi együttműködést szabályozó VI. címében írtakkal. 218 AzEgyezmény – bevezető soraiban – a tagállamok közötti szolidaritás növelésénekszükségességére, a közrendre és a közbiztonságra, az egyre komolyabbproblémává váló terrorizmusra, az illegális kábítószer-kereskedelemre, illetve anemzetközi bűnözés súlyos formáira, e cselekmények visszaszorítása érdekében atagállamok közötti rendőri együttműködés fokozására, egy folyamatos éshatékony információcsere-rendszer kialakításának igényére, valamint aszemélyhez fűződő jogok és a személyek védelmének követelményeire, 219 mint azEuropol létrehozásának okaira hivatkozik. A preambulum az Europol céljaként azUniós szerződésben meghatározottak megvalósítását, ezáltal a tagállamibűnüldöző hatóságok működési hatékonyságának növelését, továbbá a súlyosnemzetközi bűnözés, illetve a terrorizmus elleni küzdelemben valóegyüttműködés fokozását hangsúlyozza. E célok megvalósítása érdekében – avertikális együttműködési modellnek megfelelően – az Egyezmény kimondja,216 Vö.: Európai Unióról szóló Szerződés 30. cikk (2) bekezdés217 Jegyzőkönyv az Európai Rendőrségi Hivatal létrehozásáról szóló Egyezmény (Europol Egyezmény), ésaz Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és alkalmazottainak kiváltságairól ésmentességéről szóló Jegyzőkönyv módosításáról. (Magyarországon a 2006. évi XV. törvény hirdette ki.)218 Vö.: A Maastrichti Szerződésben K.3. cikk219 Vö.: Europol Egyezmény bevezető hivatkozások; Aschmann, Gerrit: Europol aus Sicht der Lander,Peter Lang Verlag, Frankfurt, 2000.95

hogy az Európai Rendőri Hivatal minden tagállamban egy nemzeti egységgel állösszeköttetésben. 2202.2. Az Europol hatásköreAz Europol működési területeit – mint korábban már utaltam rá – azEgyezmény az illegális kábítószer-kereskedelem, a radioaktív anyagok illegáliskereskedelme, az emberkereskedelem, és az embercsempészet, a gépjárműveketérintő bűnözés, továbbá a terrorizmus elleni küzdelemben jelöli meg, s a későbbiegyüttműködés keretében – az Egyezmény hatálybalépésétől számított 2 évenbelüli határidőre – a Konvenció előirányozta az Europol működési körénekprogresszív módon történő kiterjesztését az emberi élet és testi épség, a személyiszabadság, valamint a polgárok javai ellen irányuló „terror jellegű”cselekményekre is. E területeken túlmenően a Tanácsnak – egyhangú döntéssel –joga van az Egyezmény 2. cikkéhez csatolt Függelékben felsorolt, gyakranpontatlanul körülírt cselekményeket is az Europol hatáskörébe utalni. 221 Jó példa220 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 1. cikk221 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 2. cikk (1), (2) bekezdések. Az Egyezmény 2. cikkéhez csatoltFüggelék azon súlyos nemzetközi bűncselekmények listáját tartalmazza, amelyekkel az Europol, a 2. cikk(1) bekezdése szerinti céljainak megőrzése mellett foglalkozhat azokon kívül, amelyek már említésrekerültek a 2. cikk (2) bekezdésében.- Élet, testi épség és személyes szabadság elleni bűncselekmények: szándékos emberölés, súlyos testisértés; emberi szervekkel és szövetekkel történő illegális kereskedelem; emberrablás, személyiszabadságtól való jogellenes megfosztás és túszejtés, rasszizmus és idegengyűlölet.- A vagyon és köztulajdon elleni bűncselekmények, továbbá csalás: szervezett lopás; kulturális javakkalvaló illegális kereskedelem, beleértve a régiségeket és műtárgyakat is; csalással kapcsolatosbűncselekmények; zsarolás és védelmi pénz szedése; iparjogvédelmi jog megsértése és termékhamisítás;hivatalos okmányok hamisítása és ezekkel való kereskedelem; pénz- és fizetőeszköz hamisítása;számítógépes bűnözés; korrupció.- Tiltott kereskedelem és környezetkárosító bűncselekmények: tiltott fegyver-, lőszer- és robbanóanyagkereskedelem;veszélyeztetett állatfajokkal történő illegális kereskedelem; veszélyeztetett növény- ésfafajtákkal történő illegális kereskedelem; környezettel kapcsolatos bűncselekmények; hormonokkal ésnövekedést gátló szerekkel (testépítő anyagok) való illegális kereskedelem. Az a körülmény, hogy a 2.cikk (2) bekezdése szerint az Europol megbízható azzal, hogy a fentiekben felsorolt bűnözési formákkalfoglalkozzon, azt eredményezi, hogy az Europol az ezekhez kapcsolódó pénzmosási cselekmények és azezekkel összefüggésben álló bűncselekmények vonatkozásában is hatáskörrel rendelkezik.Ami az Egyezmény 2. cikkének (2) bekezdésében felsorolt bűnözési formákat illeti,- a nukleáris és radioaktív anyagokkal kapcsolatos bűncselekmény az 1980. március 3-án, Bécsben és NewYorkban, a hasadóanyagok fizikai védelméről aláírt egyezmény 7. cikkének (1) bekezdése szerintibűncselekményeket, amely az EURATOM-szerződés 197. cikkében és az 1980. július 15-i, 80/836-osEuratom irányelvben meghatározott nukleáris és/vagy radioaktív anyagokat érintik.96

erre a „környezetkárosító bűncselekmények” („harm to the environment”)kategóriájának a „környezettel kapcsolatos bűncselekmények” bizonytalanfogalmával való „pontosítása”.Az Europol tevékenységi köre tehát a bűnözés meghatározott formáihozigazodik, kiterjed továbbá ezen bűnözési formákhoz kapcsolódó pénzmosásra,valamint bármely más e keretek között elkövetett bűncselekményre. Az ilyenúgynevezett „kapcsolódó bűncselekmények” olyan cselekmények lehetnek,amelyeket azért követnek el, hogy az Europol feladatkörébe tartozócselekmények elkövetéséhez szükséges eszközöket megteremtsék, az ilyencselekmények elkövetését megkönnyítsék, illetve, amelyek felderítése azértszükséges, hogy az Europol hatáskörébe tartozó cselekmények ne maradjanakbüntetlenül. 222Az Európai Rendőrségi Hivatal mindazon esetekben elláthatjafeladatköreit, amikor az Egyezményben meghatározott bűncselekmények,bűnözési formák, két, vagy több tagállamot érintenek, tényleges támpontokvannak egy „szervezett bűnözői struktúra” fennállására („there are factualindications that an organised criminal structure is involved”), valamint ha abűncselekmények számaránya, jelentősége és következményei miatt szükséges aközös tagállami fellépés. 223 Jóllehet az Europol a szubszidiaritás – igen- „Embercsempészet”: olyan cselekmények, amelyeket szándékosan és jövedelemszerzési céllal végeznek,hogy az Európai Unió tagállamainak felségterületére történő beutazást, az ott való tartózkodást vagymunkavállalást a tagállamok előírásait és feltételeit megszegve megkönnyítsék.- Emberkereskedelem: egy személy tényleges és jogellenes alávetése más személyek akaratának erőszak,fenyegetés és megtévesztés alkalmazásával és egy függőségi viszony kihasználásával, különösen az alábbicéllal: prostituáltak kizsákmányolása, kiskorúak kizsákmányolása, kiskorúakkal szembeni nemi erőszakvagy elhagyott gyermekkel folytatott kereskedelem.- „Gépjárművekkel kapcsolatos bűncselekmény: személygépkocsik ellopása és külföldre csempészése,teherautók, traktorok, autóbuszok, motorok, lakókocsik, mezőgazdasági munkagépek, építőiparigépjárművek, teherautók vagy traktorok rakományai vagy teherautók egyes részei, valamint az ezekrevonatkozó orgazdaság.- „Pénzmosási cselekmények”: az Európa Tanács 1990. november 8-án, Strasbourgban a pénzmosásról,továbbá a bűncselekményekből származó jövedelmek felderítéséről, elkobzásáról és bevonásáról aláírtegyezmény 6. cikkének (1)-(3) bekezdései szerinti bűncselekmények; 2. cikkben és a függelékbenfelsorolt formákat az illetékes nemzeti hatóságok a mindenkori állam jogszabályai szerint ítélik meg.(Magyarországon a 2006. évi XIV. törvényhez csatolt melléklet tartalmazza az egyes bűncselekményeknekmegfelelő tényállások listáját.)222 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 2. cikk (3) bekezdés223 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 2. cikk (1) bekezdés97

kiterjesztően értelmezhető – elvének megfelelően csak olyan feladatokatvégezhet, amelyeket a tagállamok nem, vagy csak nem megfelelő hatékonysággaltudnak elvégezni, s e tevékenysége során tiszteletben kell tartania egyes országokszuverenitását, az Európai Rendőrségi Hivatal hatáskörére vonatkozó 2. cikk akiterjesztő értelmezés olyan lehetőségét kínálja, amely az eredetileg is táganinterpretálható szubszidiaritás és tagállami szuverenitás sérelméhez vezethet.Az Egyezményben meghatározott bűncselekmények vonatkozásában azegyes nemzeti jogok implementáló jogszabályai – a magyar joghoz hasonlóan – ajogbiztonság garanciájaként tartalmaznak olyan listát, amely ebűncselekményeknek megfelelő, nemzeti büntetőjogi tényállásokat tartalmazza,ám e megfeleltetési lista gyakran következetlen.Magyarországon az Europol Egyezményt kihirdető 2006. évi XIV. törvénymelléklete például a bűncselekmények tárgyi súlyát figyelmen kívül hagyva akörnyezettel kapcsolatos bűncselekmények vonatkozásában gondatlan alakzatot, sa kábítószerrel való visszaélés esetében az előkészületet is magában foglalja. 224224 Melléklet a 2006. évi XIV. törvényhezE törvény 2. §-a szerinti Egyezmény – e törvény 6. §-a és a 8. §-a szerinti Jegyzőkönyvekkel módosított –2. cikkében és az ehhez csatolt meghatározott bűncselekményfajtákhoz a Büntető Törvénykönyvről szóló1978. évi IV. törvényben megállapított alábbi bűncselekmények tartoznak:Az Europol Egyezmény, valamintJegyzőkönyveivel módosított 2. cikkében és azehhez csatolt mellékletben megjelöltbűncselekményfajtákAz egyes bűncselekményfajtákhoz tartozó Btk.Tényállásokszándékos emberölés, súlyos testi sértés emberölés 166. §testi sértés 170. §emberi szervek és szövetek tiltott kereskedelme emberi test tiltott felhasználása 173/1. §emberrablás, személyi szabadságtól való jogellenesmegfosztás és túszejtésrasszizmus és idegengyűlöletszervezett lopáskulturális javak – ideértve a régiségeket ésműtárgyakat is – tiltott kereskedelmecsalással kapcsolatos bűncselekmények csalás 318. §zsarolás és védelmi pénz szedése zsarolás 323. §kényszerítés 174. §személyi szabadság megsértése 175. §emberrablás 175/A. §nemzeti, etnikai, faji vagy vallási csoport tagjaielleni erőszak 174/B. §közösség elleni izgatás 269. §apartheid 157. §bűnszövetségben vagy üzletszerűen elkövetett lopás316. §orgazdaság 326. §visszaélés kulturális javakkal 216/B. §98

Nyilvánvaló továbbá, hogy a magyar Büntető Törvénykönyv 174. §-ábanmeghatározott kényszerítés szubszidiárius tényállása – már tárgyi súlyánál fogva– sem ekvivalens az Europol Egyezményben rögzített emberrablás, személyiszabadságtól való jogellenes megfosztás és túszejtés kategóriáival. AzEgyezmény 2. cikkében meghatározott feltételek olyan fogalmakra építenek,amelyeknek nincs egzakt meghatározásuk, egységes értelmezésük nem alakult kia joggyakorlatban, mi több jelentésükről a tudományos szakirodalom sem adútmutatást. A Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága kimondta, hogy a„nemzetközi bűnüldözés”, a „gyermekkorú ellen irányul”, a „szervezettiparjogvédelmi jog megsértése és termékhamisítás szerzői vagy szerzői joghoz kapcsolódó jogokvédelmét biztosító műszaki intézkedés kijátszása329/B. §jogkezelési adat meghamisítása 329/C. §iparvédelmi jogok megsértése 329/D. §hivatalos okmányok hamisítása és hamisított közokirat-hamisítás 274. §okirattal való kereskedéspénz és más fizetőeszközök hamisítása pénzhamisítás 304. §készpénz-helyettesítő fizetési eszközzel visszaélés313/C. §számítógépes bűnözés számítástechnikai rendszer és adatok ellenibűncselekmény 300/C. §számítástechnikai rendszer védelmét biztosítóintézkedés kijátszása 300/E. §Korrupció vesztegetés 250. §vesztegetés nemzetközi kapcsolatban 258/B. §fegyverek, lőszerek és robbanóanyagok tiltottkereskedelmevisszaélés robbanóanyaggal vagy robbanószerrel263. §veszélyeztetett növényfajok és fafajták tiltott természetkárosítás 281. §kereskedelmekörnyezettel kapcsolatos bűncselekmények környezetkárosítás 280. §természetkárosítás 281. §környezetre veszélyes hulladék jogelleneselhelyezése 281/A. §hormontartalmú anyagok és más,növekedésserkentők tiltott kereskedelmeTerrorizmus terrorcselekmény 261. §emberkereskedelem, embercsempészet emberkereskedelem 175/B. §embercsempészet 218. §tiltott kábítószerkereskedelem visszaélés kábítószerrel [282/A. §, 282/B. § (2)-(4),(6), (7) b) pont]nukleáris és radioaktív anyagok tiltottkereskedelmePénzmosás pénzmosás 303. §visszaélés robbanóanyaggal vagy robbanószerei263. §visszaélés lőfegyverrel vagy lőszerrel 263/A.§fegyvercsempészet 263/B. §visszaélés radioaktív anyaggal 264. §99

elkövetéssel”, a „terror jellegű”, a „kábítószernek minősülő anyaggalkapcsolatos”, a „közbiztonságot súlyosan megzavarja”, a „fegyveres elkövetésselvalósul meg” kifejezések jelentős részének tartalma nehezen tisztázható vagybizonytalan, némelyek meghatározása pedig éppen törvényhozási viták tárgyalehet. A legkülönbözőbb „jogfogalmakhoz és tág értelemben vett bűncselekménytípusokhoz” illesztett: „kapcsolatos”, „kapcsolatba hozható”, „jellegű”kifejezések pedig eleve megengedhetetlenül tág határok közötti, előrekiszámíthatatlan, egyes esetekben akár ötletszerű jogértelmezésre adnaklehetőséget. Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ekategóriák „nem felelnek meg a normavilágosság követelményének, nem tükrözikegyértelműen és világosan a törvényhozói akaratot, nem küszöbölik ki azönkényes jogértelmezés lehetőségét. (…) Ez a helyzet viszont bizonytalan,kiszámíthatatlan és ellenőrizhetetlen döntések meghozatalára vezet.” 225Nyilvánvaló, hogy e probléma az Europol Egyezmény végrehajtása során isjelentkezik. Minthogy maga az Egyezmény – jóllehet, a jogközelítés szándékával– gyakran általános, ám bizonytalan jelentésű fogalmakat tartalmaz, igen nehéz ekategóriák egzakt megfelelőjét megtalálni a nemzeti jogban. Megjegyzem, azEuropol Egyezmény nem közösségi jog, hanem – a harmadik pillér egésze alattlétrejött – nemzetközi közjogi megállapodás, s nemzetközi szerződést kihirdetőjogszabály utólagos alkotmányossági vizsgálata a szerződést kihirdető jogszabályrészévé vált nemzetközi szerződés alkotmányellenességének vizsgálata is225 Vö.: 940/B/2003. AB határozat (ABh1., ABH 2003, 525, 536-537.) Az Alkotmánybírósághoz egy bíróikezdeményezés és egy indítvány érkezett a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény és abüntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény egyes, a titkos információgyűjtésre és a titkos adatszerzésrevonatkozó rendelkezései alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában.Indítványozó ezen kívül a Be. rendelkezéseivel összefüggésben, mulasztásban megnyilvánulóalkotmányellenesség megállapítását is kezdeményezte. Egy további bírói kezdeményezés a jövedékiadóról és a jövedéki termék forgalmazásának különös szabályairól szóló 2003. CXXVII. törvény 111. §(2) bekezdés g) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.Az Alkotmánybíróság az ügyeket szoros összefüggésükre figyelemmel egyesítette és egy eljárásban bíráltael.100

kiterjedhet. Ebben az esetben az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződéstkihirdető jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg. 2262.3. Az Europol feladataiJürgen Storbeck az Europolnak négy fő funkcióját emelte kitanulmányában: az Europol egyszerre információs központ, a nyomozások ésbevetések koordináló központja, központi elemző egység, valamint abüntetőeljárásban résztvevő szervek tapasztalatcseréjénekkonferenciaközpontja. 227Az Egyezmény eredetileg nem ruházta fel operatív nyomozási jogkörrel azEurópai Rendőrségi Hivatalt, nem hozott létre európai rendőrséget, „csupán” egyközponti adatgyűjtő, tároló és elemző egységet. Ennek alapvető célja abűnüldözés koordinációja, az Európai Uniós Szerződésben megfogalmazottakmegvalósítása, a tagállami hatóságok működési hatékonyságának növelése, azegyüttműködés fokozása a nemzetközi bűnözés súlyos formái elleni harcban,különösen a szervezett bűnözés területén, illetve a terrorizmus elleniküzdelemben, valamint ott, ahol a bűncselekmények jelentősége miatt atagállamok közös intézkedésére van szükség.Kohl kancellár kezdeményezése egy „európai FBI” felállítását célozta. AzEurópai Rendőrségi Hivatal – noha rendelkezik bizonyos mértékű operatívhatáskörrel – ma még nem nemzetek felett álló rendőrség. Feladata a tagállamokközötti információ cseréjének elősegítése, az információ és az operatív adatokmegszerzése és elemzése, a tagállamok illetékes hatóságainak a nemzetiegységeken keresztüli, késedelem nélkül történő tájékoztatása minden őket érintőinformációról és a bűncselekmények között feltárt összefüggésekről. Atagállamokban folyó nyomozások segítésének, a releváns információk226 Papp Imre: id. mű 455. oldal227 Ld.: Jürgen Storbeck: A szabadság, a biztonság és az igazságosság övezete. In: Belügyi Szemle, 2000.3. sz. 52-57. oldal; Feyer, Harald: Europol – Bedeutung für die Justizpraxis, Krimilalistik – unabhängigeZeitschrift für die kriminalischtische Wissenscharft und Praxis, 2/2003.101

megosztásának és nemzeti egységekhez történő eljuttatásának legfontosabbeszköze egy számítógépes információs rendszer, amely közvetlenül elérhető anemzeti egységek és az összekötő tisztek számára.Ezeken túlmenően az Európai Rendőrségi Hivatal a tagállaminyomozóhatóságok tevékenységének hatékonyabbá tétele érdekében anyomozások során hasznosítható stratégiai ismereteket nyújt, tanácsadást végez,illetve elősegíti az ilyen jellegű speciális információkhoz való hozzáférést,valamint összefoglaló jelentéseket készít a tagállamokban folyó munkáról.Az Europol – az Egyezmény, illetve az igazgatótanács által meghatározottkereteken belül – a rendelkezésre álló eszközökkel, az illetékes hatóságoktisztségviselőinek képzése révén, tárgyi eszközökkel, szervezési tanácsadással,bűnmegelőzéssel kapcsolatos módszerek ismertetésével, krimináltechnikai,tudományos ismeretek, nyomozástechnikai ajánlások átadásával ugyancsaktámogathatja a tagállamok bűnüldöző tevékenységét. 228Az európai bűnügyi együttműködés egyre szorosabbá válását jelzi, hogy azEurópai Rendőrségi Hivatal ma már operatív jellegű jogosítványokkalrendelkezik. Az Europol Egyezmény módosításáról szóló 2002. november 28-ánkelt Jegyzőkönyv alapján az Europol alkalmazottai támogatói minőségben résztvehetnek olyan közös nyomozócsoportokban, amelyeket a közösnyomozócsoportokról szóló 2002. június 13-i kerethatározat 229 1. cikkének vagyaz Európai Unió tagállamai közötti kölcsönös bűnügyi jogsegélyről szóló 2000.május 29-i egyezmény 230 13. cikkének megfelelően állítottak fel, amennyiben ecsoportok olyan bűncselekményeket vizsgálnak, amelyekben az EurópaiRendőrségi Hivatal az Europol Egyezmény 2. cikk alapján hatáskörrelrendelkezik. Az Europol tisztviselői – azon tagállam nemzeti joga által előírtkorlátok között, ahol a közös nyomozócsoport működik, valamennyitevékenységben részt vehetnek, így a közös nyomozócsoport tagjaival történő228 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 3. cikk (1)-(3) bekezdés229 Jegyzőkönyv az Európai Rendőrségi Hivatal létrehozásáról szóló egyezmény (Europol Egyezmény), ésaz Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek, és alkalmazottainak kiváltságairól ésmentességéről szóló Jegyzőkönyv módosításáról. 3/a cikk230 Official Journal R 326C, 21/11/2001102

információcserében is. Az Europol alkalmazottai azonban semmilyen kényszerítőintézkedésben nem vehetnek részt.Az Európai Rendőrségi Hivatal tisztviselőinek egy közösnyomozócsoportban való részvételének végrehajtási szabályait az Europoligazgatója, továbbá a közös nyomozócsoportban résztvevő tagállamok illetékeshatóságai közötti megállapodásban a nemzeti egységek bevonásával kellrögzíteni. E megállapodásokra vonatkozó rendelkezéseket az Europoligazgatótanácsa – tagjainak kétharmados többségével – határozza meg.Az Europol alkalmazottai feladataikat a közös nyomozócsoportvezetőjének irányítása alatt végzik, és közvetlen kapcsolatot tarthatnak e csoporttagjaival. Az Egyezménynek megfelelően az Europol számítógépes rendszerénekbármely alkotóeleméből információkat szolgáltathatnak a közös nyomozócsoportés kiküldött tagjai részére. (Közvetlen kapcsolat esetén az Europolnak errőlegyidejűleg tájékoztatnia kell a csoportban képviselt tagállamok nemzetiegységeit, valamint azokat a tagállamokat, amelyek az információkatszolgáltatták.) Az Europol a tagállamokat nyomozás meghatározott esetekbenvaló megindítása, lefolytatása vagy összehangolása céljából megkeresheti, emegkereséseket a tagállamoknak kellő megfontolásban kell részesíteniük. Abbanaz esetben, ha a tagállamok az Europol megkeresésének nem tesznek eleget,kötelesek döntésükről és annak indokairól az Europolt tájékoztatni, kivéve, haazért nem tudják indokaikat közölni, mert ez alapvető nemzetbiztonsági érdekeketsértene, vagy a folyamatban lévő nyomozás eredményességét illetve személyekbiztonságát veszélyeztetné. Az Europol megkereséseire adott válaszokat, valaminta nyomozás eredményeiről az Europolnak nyújtott tájékoztatást az EuropolEgyezményben megállapított rendelkezéseknek és a vonatkozó nemzetijogszabályoknak megfelelően a tagállamok illetékes hatóságain keresztül kelltovábbítani.Az Európai Rendőrségi Hivatal operatív jogosítványokkal valófelruházásának első állomását a közös nyomozócsoportok létesítése jelenti. Afejlődési tendencia ismeretében egyet kell érteni Farkas Ákossal abban, hogy az103

Europol „egyre inkább kezd hasonlítani egy európai FBI-ra, mint egy nagyszámítógépes adatbázisra”. 231231 Vö.: Farkas Ákos: Büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban, Osiris Kiadó, 2001. 97. oldal104

6. FejezetAz europol felépítése1. Az Uniós ügynökségek szervezeti felépítéseAz európai uniós ügynökségek – amelyek közé a harmadik pillér égiszealatt létrejött ügynökségeket is sorolhatjuk – méretüket, feladataikat tekintvejelentősen eltérnek ugyan egymástól, általánosságban mégis elmondható róluk,hogy alapstruktúrájuk közös és működésük hasonló. 232 Az Európai RendőrségiHivatal szervezete az ügynökségek felépítéséhez igazodik, ám e szervezet atipikus, ugyanis nem tartozik az uniós intézmények kontrollja alá.Mindegyik ügynökség egy igazgatási tanács/igazgatóság irányítása alattáll, amely az ügynökség alapvető feladatának, és a rendelkezésre állóforrásoknak, illetve a politikai prioritásoknak megfelelően meghatározza azáltalános iránymutatásokat, továbbá elfogadja a munkaprogramot. Evezetőtestület összetételét az ügynökséget létrehozó jogforrás határozza meg. Azügynökség képviselője az igazgatási tanács/igazgatóság, vagy a MiniszterekTanácsa által kinevezett ügyvezető igazgató, aki felelős az ügynökség összestevékenységéért, valamint az ügynökség munkaprogramjának megfelelővégrehajtásáért. Az igazgatási tanács/igazgatóság és az ügyvezető igazgatóközötti hatáskörmegosztást az ügynökséget létrehozó rendelet rögzíti, amit adottesetben az ügynökség eljárási szabályzata pontosíthat. Az ügyvezető igazgatómunkáját költségvetési bizottság segíti.Az ügynökség belső ellenőrzését a legtöbb esetben vagy a Bizottságpénzügyi ellenőre, vagy – amennyiben az eljárási szabályzat arról úgy232 Az első ügynökségeket (az Európai Szakképzés-fejlesztési Központ és az Európai Alapítvány az ÉletésMunkakörülmények Javításáért) már a 70-es években létrehozták. Második generációjuk a földrajzidecentralizáció iránti igényre és műszaki és/vagy tudományos természetű új feladatokkal valómegbirkózás iránti szükségletre nyújtottak megoldást. Legtöbbjük 1994-ben, illetve 1995-ben kezdte megtevékenységét, a harmadik generáció pedig 2003. decemberében. Az egyes ügynökségek célkitűzéseiösszetettek és változatosak, meghatározott egyedi funkciókat látván el. Ilyen ügynökség például: azEurópai Gyógyszerértékelő Ügynökség, a torinói Európai Képzési Alapítvány, a Belső HarmonizációsHivatal, a Közösségi Növényfajta-hivatal, az Európai Repülésbiztonsági Ügynökség, az Európai UnióSzerveinek Fordítóközpontja, s az újonnan létrejött Alapjogi Ügynökség. A bűnügyi együttműködésterületén említést érdemel még az Eurojust, az OLAF, valamint a CEPOL.105

endelkezik – az ügynökség által kinevezett pénzügyi ellenőr hajtja végre. AzEurópai Közösségek Számvevőszéke azonban minden esetben elvégzi azügynökségek külső ellenőrzését. E főszabálytól eltérően alakul az EurópaiKözösségek Számvevőszékének hatásköre az Europolt illetően. Ennek a pénzügyiellenőrzését a Számvevőszék elnökének javaslata alapján, a Számvevőszék általkinevezett három tagból álló közös pénzügyi ellenőrző bizottság végzi. 233Ugyanakkor az Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és azEuropol alkalmazottainak kiváltságairól és mentességeiről szóló Jegyzőkönyv apénzügyi eszközök korlátozások alóli mentességéről rendelkező – sokak általaggályosnak tartott – 5. cikke kimondja, hogy az Europol anélkül, hogy bármelypénzügyi ellenőrzés, szabályozás, pénzügyi tranzakciókkal kapcsolatos értesítésvagy moratórium alá vetnék, szabadon birtokolhat, vagy adhat el bármely fajtavalutát az engedélyezett csatornákon keresztül, és tetszőleges pénznembenszámlát vezethet. Az ügynökségek legtöbbjének finanszírozása közösségieszközökből történik, amit e célra az Európai Unió általános költségvetésébőlbocsátanak rendelkezésre.Az Europol szervezeti felépítése, működése, finanszírozási rendszere – aszervezet sajátosságaiból fakadó eltérésektől eltekintve – az uniós ügynökségekstruktúráját, működési sémáját követeli.2. Az Europol szervezeti felépítéseAz Europol szervei a igazgatótanács, az igazgató, a pénzügyi ellenőr,valamint a pénzügyi bizottság. 234Az igazgatótanács – mint az Europol legfőbb döntéshozó irányító testülete– az Egyezmény értelmében gondoskodik az Europol konvencióban lefektetettcélkitűzések eléréséről, meghatározza az összekötő tisztviselők jogosultságait éskötelezettségeit, egyhangúlag dönt az egyes tagállamok által az Európai233 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 36. cikk (2) bekezdés234 Vö.: Europol Egyezmény 27. cikk.106

Rendőrségi Hivatalba delegálható összekötő tisztviselők számáról, gondoskodik aszemélyes adatok kezelésével kapcsolatos végrehajtási szabályok megalkotásáról.E testület meghatározza a harmadik államokkal, illetve más hatóságokkal valókapcsolattartás szabályait, az Europol adat-indexáló rendszerének kialakításávalkapcsolatos részlet szabályokat, a közösségi ellenőrző intézmények részéreállásfoglalásokat, észrevételeket fogalmazhat meg, valamint megvizsgálhatja aKözösség ezen intézményei által meghatározott problémákat. Az igazgatótanácsfeladatkörébe tartozik az is, hogy megalkossa az információs rendszerből történőadatszolgáltatás engedélyezésének ellenőrzésével kapcsolatos szabályokat.Az igazgatótanács – mint vezetőtestület – közreműködik az igazgató éshelyettese kinevezésénél, illetve felmentésénél, s felügyeli tevékenységüket. Efeladatkörében javaslatokat tehet, véleményezési joga van, valamint személyesenmeghallgathatja az igazgatót és helyetteseit.Az igazgatótanács közreműködik a titokvédelmi megállapodások ésrendelkezések kidolgozásánál, ugyancsak részt vesz az Europol költségvetésitervének kidolgozásában. Ennek keretében határozattal dönt az ötévesköltségvetési tervről és a pénzügyi ellenőr kinevezéséről, továbbá felügyeli annaktevékenységét. Az Európai Rendőrségi Hivatal és valamelyik tagállam, illetvekét, vagy több tagállam között felmerült a körözési rendszer adatainak helytelen,vagy jogosulatlan feldolgozásával kapcsolatos vitás kérdésekben azigazgatótanács dönt kétharmados többséggel, továbbá végrehajtja a Tanács általmeghatározott további feladatokat. 235Az igazgatótanácsba minden tagállam egy tagot delegálhat, és minden tagegy szavazattal rendelkezik. Az Egyezmény azonban lehetőséget biztosít azigazgatótanács tagjainak arra, hogy teljes jogkörrel – azaz szavazati joggal –rendelkező helyettest állítsanak. A tagok, illetve az őket helyettesítők szakértősegítségét is igénybe vehetik egyes kérdéseknek az igazgatótanácsban történőmegtárgyalásakor. A Bizottság egy tagja szintén jogosult az igazgatótanácsülésein tanácskozási joggal részt venni. Az Europol Janus-arcúságát szemlélteti235 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 28. cikk (1)107

az a szabály, hogy e testület úgy is dönthet, miszerint bizonyos kérdéseket –mivel közösségi szerv nem gyakorol ellenőrzést felette – a Bizottságképviselőjének távollétében kíván megtárgyalni. 236Az igazgatótanács elnöke mindig annak az államnak a delegáltja, amelyállam a Tanácsban az elnöki tisztet ellátja. Az elnök hívja össze az igazgatótanácsüléseit és ő terjeszti elő a napirendet. Az igazgatótanács évente kétszer ülésezik, sminden évben köteles – egyhangúlag – jelentést elfogadni a tagállamokEuropolon keresztül megvalósult együttműködésről, továbbá az EurópaiRendőrségi Hivatal gazdálkodásáról, és személyügyi politikájáról. A szervezetdöntéshozatali rendszerének egyik sajátossága, hogy a szavazás esetén atartózkodás célszerűségi megfontolásokból nem akadálya annak, hogy azigazgatótanács olyan kérdésben határozzon, amely egyhangú döntést igényel. AzEuropol igazgatótanácsa által elfogadott jelentést az elnök a Tanács eléterjeszti. 237Az Europol szervezeti vezetését az igazgató látja el, akit a Tanács – azigazgatótanács állásfoglalását követően – az Európai Unióról szóló szerződés VI.címében rögzített eljárás szerint egyhangúlag választ meg négyéves időszakra. Azigazgatói tisztség egy alkalommal – újabb négy évre – megújítható. Az igazgatótevékenységét helyettesek segítik. A helyettesek számáról a Tanács dönt és azigazgatóra vonatkozó szabályok szerint, illetőleg az igazgató megbízásánakidőszakára meg is választja őket. 238 A helyettesek konkrét feladatait az igazgatóhatározza meg.Az igazgató az Európai Rendőrségi Hivatal képviselője. Ő felelős azEuropol feladatainak végrehajtásáért, a folyamatos működésért, a személyzetipolitikáért (például az Europol tisztviselőinek a Tanács által meghatározottkeretek közötti kiválasztásért), a költségvetési tervek előkészítéséért, és az236 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 28. cikk (2)-(5) bekezdés237 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 28. cikk (6)-(10) bekezdések238 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 29. cikk (1)-(2) bekezdések108

elfogadott költségvetés, továbbá valamennyi, az Europol Egyezmény, illetve azigazgatótanács által számára meghatározott feladat végrehajtásáért. 239Az igazgató hivatali tevékenységéért jogilag az igazgatótanácsnak felelős,amelynek ülésein tanácskozási joggal vesz részt. A Tanács az Európai Uniórólszóló szerződés VI. Címében előírt eljárás szerint kétharmados szavazatitöbbséggel – az igazgatótanács állásfoglalását követően – az igazgatót illetvehelyetteseit felmentheti. 240Az Europol szervezeti felépítése az igazgatónak, illetve helyetteseinekalárendelt, tevékenységi körök szerint kialakított részlegekre épül. Ennekmegfelelően az Europol alapvetően négy szerkezeti egységre osztható: van háromigazgatósága, valamint az Europol összekötő tisztek (a liaison officers) alkottairoda, kvázi negyedik egységként. Az összekötő tisztek nem Europolalkalmazottak, hanem a tagállamok bűnüldöző hatóságait képviselik. E negyedikegység közös megnevezése Europol Liaison Bureau, amelyet a tagállamokszervezeti egységei az összekötő irodák (Liaison desk) alkotnak. Egy-egyirodában 1-9 személy dolgozik.Külön igazgatóhelyettes vezeti a Szervezett bűnözés elleni igazgatóságot(Serious Crime Department, SCD), az Információmenedzsment- és technológiaiigazgatóságot. Külön igazgatóságot alakítottak ki a személyügyi, képzési,kommunikációs, pénzügyi feladatok ellátására is. 241Ez utóbbi a „Hivatal”(Corporate Governance Department, CG), ennek a szervezetében működik azEuropol igazgatójának titkársága.A Szervezett Bűnözés Elleni Igazgatóságon belül az egyes bűnüldözésifeladatokat ellátó részlegeket különböző tárgykörök szerint alakították ki. Ennekmegfelelően külön osztály foglalkozik a szervezett bűnözői csoportokkal, akábítószer bűnözéssel, a személy elleni bűncselekményekkel, a gazdaságibűnözéssel, a pénzügyi bűncselekményekkel, a terrorizmussal, és a239 Vö.: Europol Egyezmény 29. cikk (3) bekezdés. A szervezet első igazgatója egyébként, az elődszervezetnek tekintett EDU (Európai Kábítószer Egység) korábbi vezetője, Jürgen Storbeck lett. AzEgyezmény alapján az első igazgató hivatali megbízása öt évre szólt.240 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 29. cikk (1), (2) bekezdések241 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 29. cikk (4), (6) bekezdések109

pénzhamisítással. Ezen Igazgatóság keretei között működik a mintegy 100 főselemző osztály, valamint a koordinációs feladatokat ellátó titkárság. 242Az Információmenedzsment- és technológiai Igazgatóság felelős aszervezet számítástechnikai működéséért, a belső szoftverfejlesztéséért, s őküzemeltetik az Europol információs rendszert (Europol Information System, EIS).E szervezeti egységen belül működik a titokvédelmi iroda is. 243 Az Europolszervezeti keretébe tagoltan – az információs osztály szervezeti alárendeltségében– működnek továbbá a harmadik államok és szervezetek Europol mellé telepítettirodái.Az Europolnak az Uniós belüli országokkal és nemzetközi szervezetekkelvaló kapcsolata stratégiai-technikai illetve operatív jellegű lehet. A szorosabb,operatív együttműködési megállapodás a vonatkozó adatvédelmi előírásokbetartásával mindkét fél részére lehetővé teszi a személyes adatok átadását, tehátaz ilyen típusú adatok cseréjét is. A stratégiai együttműködés esetén a személyesadatok áramlása egyirányú: az adott államok küldhetnek ilyen adatokat azEuropolnak, e szervezet azonban nem garantálja a viszonosságot. 244 Az Europol242 A részlegek különböző kódokat kaptak elnevezésük rövidítéseként, így például a személyi, a tárgyiforrásokat kezelő részleg RS kóddal jelölendő, az információ-technológiai feladatokat ellátó részlegekkódjele IT. A személyi, tárgyi forrásokat kezelő részlegen belül 5 alegység működik: a) az emberierőforrással foglalkozó (személyügyi) részleg, kódjele: RS1; b) a pénzügyi működési forrásokkalfoglalkozó (anyagi-technikai) részleg, kódjele: RS2; c) az általános szolgáltatások részlege, kódjele: RS3;d) az épület fenntartási részleg, kódjele RS4; továbbá a biztonsági részleg, kódjele RS5. Forrás: azEuropol hivatalos honlapja: www.europol.eu.int/index243 Vö.: Salgó László: Az Europol a szervezett bűnözés és a terrorizmus ellen, Rendészeti Szemle, 2007/4.3-20, 5-6. oldal; Feyer, Harald: Europol – Bedeutung für die Justizpraxis, Krimilalistik – unabhängigeZeitschrift für die kriminalischtische Wissenscharft und Praxis, 2/2003.244 Az Europol jelenleg 14 unión kívüli állammal és kilenc nemzetközi szervezettel tart fenn kapcsolatot.A 2007. január 1-jei állapot szerint a következő államokkal van az Europolnak operatív együttműködésimegállapodása: Bulgária és Románia, továbbá Norvégia, Izland, az Egyesült Államok, Kanada, Svájc ésHorvátország. Folyamatban van a tárgyalás Monacóval és Ausztráliával. Stratégiai megállapodást kötöttaz Europol Kolumbiával, Törökországgal és Oroszországgal, emellett folyamatban vannak a tárgyalásokMoldáviával, Albániával, Bosznia-Hercegovinával, Macedóniával, Ukrajnával, Montenegróval,Liechtensteinnel és Kínával. (A Bosznia-Hercegovinával kötött megállapodást még nem hirdették ki.)Macedóniával 2007. január közepén megtörtént a dokumentum aláírása, amely a macedón parlamentiratifikáció után léphet hatályba. Az Europolnak a következő nemzetközi szervezetekkel vanegyüttműködési megállapodása: Interpol (Lyon, Franciaország), Eurojust (Hága, Hollandia), WorldCustoms Organization (WCO) (Brüsszel, Belgium), Office Européen de Lutte Anti-Fraude (OLAF)(Brüsszel, Belgium), United Nations Office on Drugs and Crime (UN/ODC) (Bécs, Ausztria), CollégeEuropéen de Police (CEPOL) (Bramshill, Nagy-Britannia), Europoen Central Bank (ECB) (Strasbourg,Franciaország), European Drugs Monitoring Centre (EMCDDA) (Lisszabon, Portugália), Európa Tanács(Brüsszel, Belgium). A felsorolt szervezetek közül az Interpollal az az Eurojusttal operatív, míg a többiszervezettel stratégiai együttműködési megállapodása van.110

alkalmazottainak létszáma körülbelül négyszáz, ebből mintegy 180 alkotja aSzervezett bűnözés elleni igazgatóságot. 2453. A nemzeti egységek (Liaison desk)Az Europol és a tagállamok közötti információcsere az Europol NemzetiEgységeken keresztül (ENU) zajlik, az összekötő tisztviselői hálózat segítségével.Az Egyezmény előírja, hogy minden tagállamnak létre kell hoznia, vagy ki kelljelölnie egy nemzeti egységet, 246amelynek útján az Europol kifejthetitevékenységét. Az ilyen nemzeti egységek képezik az egyetlen, kizárólagosösszekötő kapcsot 247 az Európai Rendőrségi Hivatal és a tagállamok illetékeshatóságai között. 248A nemzeti összekötő szervek és a saját tagállamuk más hatóságai közöttikapcsolat az adott állam nemzeti jogának alávetett. A tagállamok kötelessége,hogy megteremtsék azokat a feltételeket, illetve megtegyék mindazonintézkedéseket – akár jogalkotási intézkedést is –, amelyek a nemzeti összekötőszerv hatékony működéséhez szükségesek. 249Az Europol Egyezmény értelmében a nemzeti egység feladatai közétartozik, hogy saját kezdeményezéseként is ellássa az Europolt a feladataiteljesítéséhez szükséges információkkal és operatív adatokkal, ezen adatokatnaprakészen tartsa, saját nemzeti jogának megfelelően rendszeresen elemezze,245 Salgó László: id. mű 10-11. oldal246 Magyarországon ezt a feladatot az 1999. évi LIV. törvénnyel létrehozott Nemzetközi BűnügyiEgyüttműködési Központ látja el. A NEBEK szervezetileg a rendőrségbe integrált egység, amely magábanfoglalja az Europol nemzeti egységen kívül az Interpol Magyar Nemzeti Irodát, a SIRENE irodát (aschengeni együttműködést koordináló egységet), valamint integrálja nemzetközi rendőri együttműködésmás platformját is. (Például a SECI – a dél-kelet európai bűnüldöző hatóságok együttműködésétkoordináló szervezet – magyarországi irodáját.) Lásd részletesen Magyarország és az Europol címűfejezetben247 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 4. cikk (1)-(3) bekezdések; Kelemen Csaba: Az Európai RendőrségiHivatal (Europol). In: Országos Rendőr-Főkapitányság, Tájékoztató, 1995/10. 24-27. oldal; László Zoltán:Az Európai Unió tagországainak nemzetközi rendőri együttműködése, az Europol. In.: RendvédelmiFüzetek 2002/22.; Santiago, Michael: Europol and police cooperation in Europe. Lewiston N. Y.: E.Mellen, 2000 (Criminology studies 11.); Vermeulen, Gert: A European judicial network linked toEuropol? In search of a model for structuring trans-national criminal investigations in the EU. In:Maastricht Journal of European and Comperative Law (Hollandia), 4. Vol. 1997. No. 4. 346-372. oldal248 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 4. cikk (4) bekezdés249 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 4. cikk (5) bekezdés111

értékelje, valamint továbbítsa az illetékes nemzeti hatóságokhoz. A nemzetiegység feladata továbbá, hogy választ adjon az Europoltól érkező információ,operatív adat, és felvilágosítás kérésére, intézze, megküldje az Europolhoz érkezőinformációk, operatív adatok és elemzések iránti kéréseket, megkereséseket,illetve továbbítsa az automatizált adatbázis felhasználási körébe tartozóinformációkat az Europolhoz. E feladatait a nemzeti egységnek úgy kell ellátnia,hogy biztosítsa az Europol és a nemzeti egység közötti információcserejogszerűségét, valamint az adatok biztonságát. 250 Mindezen kívül a nemzetiegységek részt vesznek a közös nyomozócsoportokkal kapcsolatos koordinálófeladatokban. 251A nemzeti egység tehát operatív hatáskörrel nem rendelkezik, fő feladata akapcsolattartás, információtovábbítás az Europol és a tagállam között, ezen kívülelemzi a tagállami bűnüldözési adatokat különös tekintettel az Europolhatáskörébe tartozó bűncselekményekre. A tagállami szerv mindezek alapján évesjelentéseket készít, amelyeket az Európai Rendőrségi Hivatal hágai központjáhoztovábbít, valamint koordinálja az Europol kezdeményezte közös akciókvégrehajtását is.A nemzeti egységek – mint összekötő hatóságok – tagállami szervek,amelyek az adott tagállam belső joga alapján végzik tevékenységüket, sműködésük költségeit ugyancsak a tagországok viselik. A nemzeti összekötőszerv akkor tagadhatja meg az Europol, illetve a többi tagállam irányában azegyezmény alapján fennálló kötelezettségek teljesítését, ha az alapvetőnemzetbiztonsági érdeket sértene, folyamatban lévő nyomozás eredményességét,vagy személyek biztonságát veszélyeztetné, illetve olyan információt érintene azegyüttműködés, amelyek az állambiztonság területén speciális hírszerző szervekrevagy konkrét hírszerzési tevékenységre vonatkozó információkat érintene. 252250 Az adatvédelmi előírásokat tekintve ugyanakkor nemzeti jog, valamint az Europol Egyezményébenfoglalt szabályozás hatálya alatt is állnak.251Vö.: Jegyzőkönyv az Európai Rendőrségi Hivatal létrehozásáról szóló Egyezmény (EuropolEgyezmény), és az Europolnak szerveinek, tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és alkalmazottainakkiváltságairól és mentességeiről szóló Jegyzőkönyv módosításáról. 3/a cikk.252 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 5. cikk (1), (2) bekezdések, valamint 4. cikk (5) bekezdés112

4. Az összekötő tisztekAz Európai Rendőrségi Hivatal tényleges tevékenysége és az EurópaiUnión belül megvalósuló rendőri együttműködés szempontjából kiemelkedőjelentőségű az összekötő tisztek intézménye. Az európai bűnügyi együttműködéstörténetében először az informális TREVI-együttműködés keretében került sorösszekötő tisztek cseréjére. A jogi rendelkezések hiánya miatt az együttműködésinformális rendszerét igen sok kritika érte, ezért a Schengeni Egyezményben sorkerült ezen intézmény szabályozására is. Az Europol Egyezmény 5. cikke azEurópai Rendőrségi Hivatalhoz küldött összekötő tisztségviselőkről rendelkezik.Az Egyezmény értelmében minden nemzeti összekötő szerv legalább egyösszekötő tisztviselőt delegál az Europol központjába. Az összekötő tisztviselőkszámát és a tagállamok szerinti megoszlásukat az igazgatótanács egyhangúlaghatározza meg. Az összekötő tisztviselők – az Europol Egyezmény eltérőspeciális szabályozásának hiányában 253 – a nemzeti jog előírásainak megfelelőenvégzik tevékenységüket, minthogy az őket delegáló nemzeti összekötő szervmegbízottjai. E Janus-arcú szabályozásnak alárendelt tisztviselők saját nemzetijoguk, illetve az Europol működését meghatározó előírások keretei között adelegáló állam érdekeit képviselik az Európai Rendőrségi Hivatalban. 254 AzEuropol központja nemcsak fogadhat, hanem önállóan is küldhet összekötőtiszteket az egyes nemzeti egységekhez, vagy nemzetközi szervezetekhez. 255Az összekötő tisztviselők feladata, hogy támogassák az Europol és a küldőállam közötti információcserét. Ennek keretében továbbítják a delegáló nemzetiösszekötő szervtől származó információkat az Europolhoz, illetve az Europoltólszármazókat a nemzeti összekötő szervhez, együttműködnek továbbá az Europoltisztviselőivel azon információk szolgáltatásában, és azon adatok253 Az Amszterdami Szerződés kötelezte a tagállamokat, hogy legkésőbb 2004. április 30-ig küldjenekösszekötő tiszteket minden más tagállamba.254 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 5. cikk (3) bekezdés255 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 30. cikk (1) bekezdés113

feldolgozásában, elemzésében, amelyek az őket delegáló államot érintik. 256 Azösszekötő tisztviselők egyidejűleg támogatják a tagállami összekötő szervekközötti információcserét, illetve koordinálják az információk alapján szükségesséváló intézkedéseket.Az Europol felé irányuló információáramlás folyamatának kezdete atagállami hatóságok által végzett bűnügyi hírszerző, felderítő munka, amelynekeredményeként az információ a hírszerző nemzeti adatbázisba kerül. 257 AzEuropolt gyakran éri kritika a tagállamokkal való nem eléggé gördülékenykapcsolattartása miatt, ugyanis az információáramlás esetenként nem aleggyorsabb. Az információk, adatok nem mindig vagy nem a megfelelőformában, számos esetben késve jutnak el a címzettekhez, bár ez a tagállamirányából történő információáramlásra is igaz.Az összekötő tisztviselők, amennyiben ez feladataik ellátásához szükséges,jogosultak az Europol által kezelt adatokhoz – a hatályos előírásoknakmegfelelően – hozzáférni, továbbá a feladataik ellátásához szükséges mértékűkiváltságokkal, illetve mentességgel rendelkeznek. 2585. Az Europol tisztviselők jogállása256 Magyar viszonylatban ez a „fontos és bizalmas munkakörök” betöltéséhez előírt ún. „C típusú”, vagyislegmélyebb nemzetbiztonsági ellenőrzést jelenti.257 Az Europol-mandátum alá eső illetve nemzetközi koordinációt igénylő információk az EuropolNemzeti Egységhez kerülnek. Az Europol Egyezmény nem szabályozza – nem is szabályozhatja – anemzeti szintű elektronikus összeköttetés védettségi szintjét. (Magyarországon a védettség abüntetőeljárásokban a belső rendőrségi hálózat, a minősített információk továbbítása során pedig alegszigorúbb biztonsági normáknak is megfelelő, fizikailag elkülönített, zárt kommunikációs hálózatgarantálja.) Salgó László: id. mű 9. oldal, Magyarországon ez az adatbázis a rendőrségnél és ahatárőrségnél kezdeményezett büntetőeljárásokban a Robotzsaru-szoftver, valamint a rendőrségnél a titkosinformációszerző tevékenység során a Polygon szoftver.258 Erről az Európai Unióról szóló szerződés V. 3. cikke és az Europol Egyezmény 41. cikkének (3)bekezdése alapján az Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és az Europolalkalmazottainak kiváltságairól és mentességeiről szóló Jegyzőkönyv rendelkezik. Gle, S.: Kontrolle überEuropol und seine Bedienstete. In: Europarecht, 1998. 748-766. oldal; Hailbronner, Kay: Die Immunitaetvon Europol-Bediensteten. In: Juristenzeitung, 1998. 283-289. oldal; Hölscheidt, Sven-Schotten, Thomas:Immunitaet für Europol-Bedienstete. Normalfall oder Sündenfall? In: Neue juristische Wochenschrift(NSZK) 1999. 52. Vol. 39. No. 2851-2855. oldal114

Az Európai Rendőrségi Hivatalról szóló Egyezmény az Europoltisztségviselőire vonatkozóan a közösségi tisztviselőknél megszokottszuverenitási, és lojalitási klauzulát rögzít. Ez kimondja, hogy az Europoligazgatója, helyettesei, illetve tisztviselői tevékenységüket az Egyezménybenmeghatározott célkitűzések elérése érdekében az ott meghatározott keretek közöttvégzik, és ennek során semmilyen kormányzattól, hatóságtól, vagy szervezettőlnem kérhetnek, illetve fogadhatnak el utasítást, kivéve, ha maga az Egyezménymásként rendelkezik. Az Europol Konvenció nem érinti az Uniós szerződés VI.címében foglalt – azaz a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyiegyüttműködésre vonatkozó – rendelkezéseket. 259 Így az Europol tisztviselői ahatályos jog szerint egy kormányközi együttműködésre irányadó nemzetköziegyezmény által létrehozott – a közösségi szervektől független – intézménymunkatársai. A közösségi szervek általi utasíthatóság hiánya miatt azonban –mint a későbbiekben kifejtem – gyakran éri kritika az Europolt, ugyanis azutasítási jogkör a számonkérhetőség, így a legitimitás egyik eleménekgaranciája. 260Az Europol tisztségviselői csak olyan személyek lehetnek, akik hazájukbanátestek a megfelelő biztonsági ellenőrzésen, és akikkel kapcsolatban az ellenőrzéskockázati tényezőt nem tárt fel. A tisztségviselők és az összekötő tisztekkötelesek tartózkodni minden olyan magatartástól, véleménynyilvánítástól, amelyaz Europol tevékenységét veszélyeztetné.Az Europolnak és a tagállamoknak meg kell tenniük a szükségesintézkedéseket a titkos információk védelmére. Amennyiben az EurópaiRendőrségi Hivatal „kényes” feladattal bíz meg valakit, akkor – az igazgatójánakkérésére – a tagállamoknak biztosítaniuk kell az érintett személy (tisztviselő)biztonsági ellenőrzését, amelyet a nemzeti előírások szerint kell elvégezni. Anemzeti előírások szerint illetékes hatóság csupán az Europolt tájékoztatja azellenőrzés eredményéről, amelyet az Europol köteles elfogadni. Az Europol és a259 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 32. cikk (1) bekezdés260 Ld.: Az Europol szervezeti, pénzügyi ellenőrzése, felelősségi szabályok c. fejezetben115

tagállamok csak olyan személyt bízhatnak meg adatfeldolgozással, aki speciálisképzésben részesült, továbbá átesett az előírásoknak megfelelő biztonságiellenőrzésen, és akikkel kapcsolatban az ellenőrzés nem tárt fel kockázatitényezőt. 261Az Europol Egyezmény előírását a magyar jog szerint a nemzetbiztonságiszolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvényben szabályozott nemzetbiztonságivédelemre és ellenőrzésre vonatkozó rendelkezések teljesítik. 2626. Az Europol tisztviselőinek diszkréciós és titoktartási kötelezettségeAz Egyezmény az Europol tisztviselőinek, alkalmazottainak a szervezethatékony működéséhez nélkülözhetetlen diszkréciós és titoktartási kötelezettségetír elő. A diszkréciós kötelezettségnek megfelelően az Európai Rendőrségi Hivatalszervei, tagjai, az igazgató, az igazgatóhelyettesek, az alkalmazottak, valamint azösszekötő tisztviselők kötelesek tartózkodni minden olyan tevékenységtől, illetvevélemény kifejtésétől, amely kárt okozhat, vagy veszélyeztetheti az Europoltevékenységét. 263261 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 31. cikk (2), (3) bekezdések262 Hazai viszonylatban ez a „fontos és bizalmas munkakörök” betöltéséhez szükséges „C típusú”, vagyis alegmélyebb nemzetbiztonsági ellenőrzést jelenti, melynek célja, hogy az ilyen jellegű munkakörbe jelölt,illetve az ilyen munkakört betöltő személyek megfelelnek-e az állami élet, valamint a nemzetgazdaságjogszerű működéséhez szükséges, valamint – ebben az esetben – a nemzetközi kötelezettségvállalásokbólfakadó biztonsági feltételeknek. E feltételek vizsgálata – az 1995. évi CXXV. törvény értelmében – azonkockázati tényezők, körülmények, információk felderítését jelenti, amelyek felhasználásával a fontos ésbizalmas munkakört betöltő személyek tevékenysége jogellenes céllal befolyásolhatóvá, illetvetámadhatóvá válik és ezáltal a nemzetbiztonságot sértő, veszélyeztető helyzet állhat elő. A jelölt személyellenőrzését, kinevezését megelőzően, előzetes írásbeli hozzájárulását követően kell lefolytatni, éslegalább ötévenként ismételni kell. Az ellenőrzést végző nemzetbiztonsági szolgálat az érintett személlyelkonzultálhat, referens személyt hallgathat meg, felhasználhatja a személyügyi nyilvántartások és a korábbiellenőrzések adatait, adatkezelési rendszerekben adatellenőrzéseket végezhet, és amennyiben a szükségesadatok más módon nem szerezhetők be, titkos információgyűjtési eszközöket és módszereket alkalmazhat.Az ellenőrzés során megszerzett információk és adatok alapján a nemzetbiztonsági szolgálat biztonságiszakvéleményt készít, amely valamennyi felmerült biztonsági kockázati tényezőt tartalmazza. Eszakvéleményt az illetékes miniszter ellenjegyzi. A nemzetbiztonsági szolgálat a szakvéleményrőltájékoztatja a kezdeményezőt. Az ellenőrzés befejezéséről, valamint a biztonsági szakvéleménybenfoglaltakról – kivéve a bűncselekmény elkövetésére utaló körülményeket – a kezdeményező tájékoztatjaaz érintett személyt, aki az általa valótlannak tartott megállapításokkal kapcsolatban panasszal élhet. Azellenőrzéshez kitöltött kérdőív, valamint az ellenőrzés során a szolgálatok által beszerzett adatokállamtitoknak minősülnek. Nyíri Sándor: Az Europol szervezete és működésének elvei. In: BelügyiSzemle 1997/2. 17-25. oldal263 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 32. cikk (1) bekezdés116

A titoktartási kötelezettség szerint ugyanezen személyek, szervek, továbbáakik az adatok bizalmas kezelésére vagy titoktartásra kötelesek, a feladatokteljesítése közben szerzett információkat, és adatokat nem szolgáltathatják kiilletéktelen személynek, azokat nem hozhatják nyilvánosságra. E kötelezettség azEgyezmény szerint nem vonatkozik olyan jelentéktelen tényekre vagyinformációkra, amelyek jelentőségüknél fogva még nem kívánnak titoktartást.Megjegyzem, az utóbbi bizonytalan tartalmú szabály alkalmazása nem lehetproblémamentes, ugyanis az, hogy mi számít jelentéktelen ténynek, csak akonkrét ügy vonatkozásában ítélhető meg, s a korábban irrelevánsnak véltinformáció később igen lényeges ténynek bizonyulhat, amelynek „kifecsegése”büntetőjogi felelősség megállapításnak alapja lehet.E diszkréciós és titoktartási kötelezettség a hivatalból vagy szervezetbőlvaló kilépés és a tevékenység megszűnése után is érvényben marad. 264 AzEuropol szervei, tagjai, igazgatója, igazgatóhelyettesei, alkalmazottjai, azösszekötő tisztek és bárki, akit titoktartás kötelez, nem tanúskodhatnak, vagyszolgáltathatnak bizonyítékot bíróság előtt, illetve nem peres eljárásban, és nemnyilatkozhatnak olyan tényekről, amely feladatuk teljesítése során jutotttudomásukra.Az igazgató vagy az igazgatótanács az ügytől függően megkeresheti atagállami bíróságot, más illetékes szervet, hogy hozzák meg az Europolbirtokában lévő információ titkosságát biztosító, a nemzeti jognak megfelelőintézkedéseket. Ilyen lehet például, hogy változtassanak a tanúvallomástételmódjain, illetve, amennyiben a nemzeti törvények ezt megengedik, lehetségeslegyen bármiféle nyilatkozat, tanúvallomás megtagadása az adatra vonatkozóan.Abban az esetben, ha a tagállam jogrendszere tartalmazza a tanúvallomásmegtagadásának jogát, akkor a tanúvallomásra felkért személyeknek az Europoligazgatójától (az igazgató esetében az igazgatótanácstól) engedélyt kell kérnieannak megtagadására. Amennyiben egy összekötő tisztet az Európai RendőrségiHivataltól kapott információra vonatkozó tanúvallomásra szólítanak fel, úgy az264 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 32. cikk (2) bekezdés117

engedélyt az őt delegáló tagállam beleegyezése után adják meg. Fennállhat annaka lehetősége, hogy a bizonyítási eszköz olyan információra terjed ki, amelyet egytagállam szolgáltatott az Europol részére, illetve nyilvánvalóan érint egytagállamot, ilyenkor az engedély megadása előtt be kell szerezi ezen országálláspontját. Az engedély megadása csak abban az esetben tagadható meg, ha eztaz Europol vagy az érintett tagállam magasabb rendű, védelmet igénylőérdekeinek oltalma szükségessé teszi. 265A titoktartás biztosítására az Egyezmény előírja, hogy e kötelességmegszegését a tagállamoknak – az asszimiláció elvének megfelelően – úgy kellkezelniük, mint a nemzeti joguk által meghatározott hivatali és szolgálatititoksértést. A tagországoknak – az Egyezmény hatálybalépésének napjáig – bekellett vezetniük a titoktartási kötelezettség megszegésére vonatkozórendelkezéseket és szabályokat, biztosítaniuk kellett, továbbá, hogy ezek aszabályok azokra az alkalmazottaikra is vonatkozzanak, akik munkavégzésüksorán kapcsolatba kerülnek az Europollal.A magyar büntetőeljárási jogban az állami- és szolgálati titokmegőrzésének kötelezettsége hagyományosan az úgynevezett abszolút tanúzásiakadályok közé tartozik, tehát, nem hallgatható ki az a tanú, aki az ilyen típusútitok alól nem kapott felmentést. Az államtitok és szolgálati titok megsértésepedig bűncselekménynek minősül. 2667. Az Europol szervezeti, pénzügyi ellenőrzése, a felelősség szabályai265 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 32. cikk (3) bekezdés266 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 32. cikk (4) bekezdés. Az Egyezmény szabályainak megfelelneknemzeti jogunk a tanú vallomástételének akadályaira vonatkozó rendelkezései. A büntetőeljárásról szóló1998. évi XIX. törvény 81. § (2) bekezdése értelmében államtitoknak vagy szolgálati titoknak minősülőtényről nem hallgatható ki tanúként az, aki a titoktartási kötelezettség alól nem kapott felmentést. Ebbenaz esetben az államtitokról és a szolgálati titoktól szóló 1995. évi LVX. törvényben meghatározottminősítő, az ügyész, illetőleg a bíróság megkeresése előtt dönt a felmentés megadásáról vagy a titoktartásikötelezettség fenntartásáról. A Be. előírja, hogy a felmentésre irányuló megkeresésben azonosításraalkalmas módon meg kell jelölni azokat a kérdéseket, amelyekre a felmentést kérik. E rendelkezésekmegsértésével kihallgatott tanú vallomása a Be. 78. § (4) bekezdése értelmében nem vehető figyelembe.Az államtitok és a szolgálati titok büntetőjogi védelmét a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV.törvény XV. fejezetének III. címében meghatározott tényállások – államtitoksértés (221. §), szolgálatititoksértés (222. §), államtitoksértés feljelentésének elmulasztása (223. §) – biztosítják.118

Az Európai Unió intézményi struktúrája, az Europolra vonatkozó,jogforrások vizsgálata rávilágít, hogy az Európai Rendőrségi Hivatal ajogállamiság feltételeinek megfelelő ellenőrzés nélkül működik. Ellentmondásos,hogy a demokráciának, a jog uralmának, az emberi jogok és alapvetőszabadságok védelmének bölcsője Európa, s a formálódó európai szuperrendőrségéppen e tradíciókkal kerül konfliktusba. A kontinens országairól általábanelmondható, hogy bár történelmük során nemegyszer letértek az alkotmányoshagyományok szabta útról, a tanulságokból okulva a jogvédelem egyremodernebb rendszerét igyekeztek kiépíteni. Napjainkban azonban az EurópaiUnió jogalkotását „a szabadság, a biztonság és a jog térségének” megteremtésekapcsán a biztonság és a szabadságjogok megóvásának konfliktusában elsősorbana biztonságra törekvés jellemzi. E tendenciát a végrehajtó hatalomhozkapcsolódó, de még a hierarchikus ellenőrzést is nélkülöző szupranacionálisrendőri hatalom egyre dinamikusabbá válása tükrözi.A harmadik pillér égisze alatt létre jött Europol nem közösség szerv, nemáll a Közösség intézményeinek ellenőrzése alatt. Tevékenységének egyfajtaáltalános kontrollja a Miniszterek Tanácsa hatáskörébe tartozik, s ezen intézménykeretei között, a Bel- és Igazságügyi Tanács rendelkezik döntő befolyással. Efelügyeleti tevékenység tartalma azonban csupán annyi, hogy a Tanács állapítjameg az Europol Egyezmény végrehajtási szabályait, valamint azinformációáramlás szabályrendszerét, jóváhagyja az adatvédelmi kontrollt ellátóközös ellenőrző hatóság eljárási szabályzatát, gyakorolja a vezetők kinevezésére,felmentésére vonatkozó hatáskörét és megállapítja a költségvetést. 267Az Európai Parlament szerepe az ellenőrzésben igen csekély. AzEgyezmény 34. cikke alapján az Európai Parlamentet minden évben tájékoztatnikell az Europol tevékenységéről, s az elkészített jelentést a Tanács elnökségetovábbítja a Parlamentnek. Minthogy e jelentés terjedelmével kapcsolatbannincsenek pontos rendelkezések, a széles értelmezési lehetőségek következtében267 Vö.: Farkas Ákos: Büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban, Osiris Kiadó, Budapest, 2001. 96-97. oldal119

kétséges ezen ellenőrzési eszköz hatékonysága. A jelentések tartalmánakmegítélésénél nem feledkezhetünk meg a személyes adatok védelméről, mint abűnügyi együttműködés fontos alaptételéről, amely az Europol esetében határokközé szorítja a jelentés készítőjét, hiszen e tájékoztatás nem sértheti az érintettmagánszemélyek személyhez fűződő jogait. Ezen kívül a Parlament szűkjogosítványai közé tartozik, hogy az Europollal kapcsolatos, egyedilegmegfogalmazott kérdésekben a Tanácshoz forduljon, és döntést hozzon. Az egyestagállamok ratifikációs eljárásának vizsgáján megbukott Alkotmányos Szerződésa tagállami parlamenteknek is lehetőséget biztosított volna arra, hogy az UniósSzerződés alapján ellenőrizzék az Európai Rendőrségi Hivatalt. E kettősparlamenti kontroll bevezetése a jelenlegi állapothoz képest mindenképpenhaladást jelentene, ám elgondolkodtató, hogy e rendőri szervezet az operatívjogosítványok kiterjesztése miatt nem kíván-e hatékonyabb ellenőrzést. 268 AzEuropol Egyezmény későbbi esetleges módosításához e dokumentum szerintugyancsak a Parlament hozzájárulására lenne szükség.Az Europolra vonatkozó jogforrások önkényes értelmezésének kontrolljáta luxemburgi székhelyű Európai Bíróság jelentheti. Az Europol Egyezményhezfűzött 1996. évi Kiegészítő Jegyzőkönyv értelmében a Bíróság előzetes döntéskeretében értelmezheti az Egyezmény rendelkezéseit. 269 Az Európai Bíróságesetjogának böngészése során azonban arra a következtetésre juthatunk, hogyilyen jellegű kérelmekkel aligha találkozunk.Az Európai Rendőrségi Hivatal munkatársaira vonatkozó, azEgyezményhez fűzött immunitási jegyzőkönyv 270 szabályai szerint az Europol268 Holé Katalin: Büntető anyagi és eljárási jogunk, valamint az Európai Unió kívánalmai, Magyar Jog2003/3. 140-146. oldal269 Jegyzőkönyv az Európai Unióról szóló Szerződés K. 3. cikke alapján kidolgozott az EurópaiRendőrségi Hivatal létrehozásáról szóló Egyezménynek az Európai Közösségek Bírósága általi előzetesdöntés útján történő értelmezéséről.270 Az Európai Unióról szóló Szerződés K. 3. cikke és az Europol Egyezmény 41. cikkének (3) bekezdésealapján az Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és az Europol alkalmazottainakkiváltságairól és mentességeiről szóló, 1997. június 19-én kelt Jegyzőkönyv, és az Európai RendőrségiHivatal létrehozásáról szóló egyezmény (Europol Egyezmény), és az Europolnak, szervei tagjainak,igazgatóhelyetteseinek és alkalmazottainak kiváltságairól és mentességeiről szóló Jegyzőkönyvmódosításáról készült, 2002. november 28-án kelt Jegyzőkönyv kihirdetéséről. E JegyzőkönyvMagyarországon a 2006. évi XV. törvény hirdette ki.120

alkalmazottai hivatali cselekményeikkel kapcsolatban nem tartoznak a tagállamokjoghatósága alá. Jogállásuk szerint – figyelemmel tevékenységük jellegére – azáltaluk kezelt adatok természetére, mennyiségére és részletességére, aggályos. Arendőri együttműködést irányító szervezet alkalmazottai csaknem teljesenmentesek a jogi és gazdasági szabályok alól, miközben az Európai Uniótagállamaiban megszokott és elvárt nyilvánosságot, átláthatóságot garantáló,demokratikus kontrollhoz képest az ellenőrzés meglévő szintje nem elégséges, sőtgyakorlatilag hiányzik. 271Az Egyezmény 38. cikke a nem megfelelő – jogosulatlan, jogtalan –adatkezeléssel kapcsolatos károkért viselt felelősség szabályait rögzíti, míg a 39.cikk az egyéb károkozásokért viselt felelősségről rendelkezik. A 38. cikk szerint anem megfelelő adatkezelésből eredő károkért minden tagállami szerv nemzetijoga szerint felel, amennyiben a kár az Europol által tárolt adat jogi, vagy ténybelifogyatékosságának, hibájának következménye. A károsult a kárbekövetkezésének helye szerinti államban, az adott állam joga szerint illetékesbíróság előtt léphet fel. Az eljárásban az adott állam nem hivatkozhat a felelősségalóli mentesülés érdekében arra, hogy egy másik tagállamtól, vagy az EurópaiRendőrségi Hivataltól maga is helytelen adatokat kapott. 272Az Europol szerveinek, illetve tisztviselőinek a szerződések körébenokozott károkért fennálló felelőssége a szerződésre irányadó jog szerint, míg aszerződésen kívüli károkozásért viselt felelősség az előbbiekben már kifejtett – anem megfelelő adatkezeléssel kapcsolatos károkozásért viselt – felelősségszabályainak megfelelően alakul. Ezen a téren az Europol olyan mértékben felel aszervei, tisztviselői által a feladataik ellátásával összefüggésben okozott károkért,amilyen mértékben a közrehatásuk megállapítható. A károsult az Europollalszemben közvetlenül jogosult fellépni, az eljárásra jogosult bíróságot pedig apolgári és kereskedelmi ügyekben az eljárásra, illetve a végrehajtásra jogosult271 Vö.: Gle, S.: Kontrolle über Europol und seine Bedienstete. In: Europarecht, 1998. 748-766. oldal;Hailbronner, Kay: Die Immunitaet von Europol-Bediensteten. In: Juristenzeitung, 1998. 283-289. oldal;Hölscheidt, Sven-Schotten, Thomas: Immunitaet für Europol-Bedienstete. Normalfall oder Sündenfall? In:Neue juristische Wochenschrift (NSZK) 1999. 52. Vol. 39. No. 2851-2855. oldal272 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 38. cikk (1) bekezdés121

íróságok illetékességének meghatározásáról szóló 1968. szeptember 27-iBrüsszeli Egyezmény alapján kell megjelölni.Az igazgatótanácsnak döntési jogköre az Europol belső szervezetévelkapcsolatos kérdésekre korlátozódik. Az Europol státuszával és jogosítványaivalkapcsolatos kérdésekben csupán véleményezési joga van. (Például egyhangúdöntéssel határoz a tárgymutatós rendszerre vonatkozó tervezet részleteiről; 273viszont az igazgató kinevezése és felmentése kérdésében csak előzetes véleményadására jogosult.) 274Az Europol igazgatója az Europol tisztviselők felettese, és velük szembenkizárólagos utasítási jogköre van. Sem az igazgató, sem pedig az Europolalkalmazottai nem utasíthatók a kormány, hatóságok, a nem Europolhoz tartozószemélyek, sőt még az Uniós szervek által sem. 275 Ez a rendelkezés, hasonlóan azEuropol-tisztviselők immunitásához, heves kritikára ad okot. 276Az Europol működésének költségeit a tagállamok fedezik, mégpedig aKözösség előző évi bruttó hazai össztermékéből (GDP) való részesedésükarányában. 277 Az öt évre szóló költségvetés tervezetét az igazgatótanácsegyhangúlag köteles elfogadni, majd azt a Tanács legkésőbb a tárgyév június 30-ig megtárgyalja, és amennyiben azzal egyetért, jóváhagyja. A költségvetésvégrehajtásáért az Europol igazgatója felel, a bevételek, és kiadásokszabályszerűségét pedig az igazgató mellett tevékenykedő pénzügyi főellenőr273 Vö.: Europol Egyezmény 28. cikk (1) bekezdés274 Vö.: Europol Egyezmény 29. cikk (1) bekezdés275 „Az igazgató, az igazgatóhelyettesek és az Europol dolgozói tevékenységüket az Europol céljainak ésfeladatainak megfelelően végzik, nem fogadhatnak el utasításokat semmilyen kormánytól, hatóságtól,szervezettől vagy az Europolon kívül álló személytől, kivéve, ha jelen Egyezmény eltérően nemrendelkezik az Európai Unióról szóló Szerződés VI. cikkében foglaltak sérelme nélkül.” EuropolEgyezmény 30. cikk276 Baldus, M.: Europol und Demokratieprinzip. In: Zeitschrift für Rechtspolitik 1997. 286-290. oldal;Bull, Hans P.: Das Europäische Polizeiamt-undemokratisch und rechtsstaatswidrig? DeutscheRichterzeitung, 1998.; Fisahn, Andreas: Europol – Probleme der Kontrolle, Kritische Justiz, 1998.;Frowein, J.-Krisch, N.: Der Rechtsschutz gegen Europol. In: Juristenzeitung 1998. 589-597. oldal; Kröger,Nicoletta: Europol – Europaisches Polizeamt und Individualrechtsschutz – Vereinbarkeit mit Grundgesetzund Europaischer Menschenrechtskonvention? Verlag Peter Lang, Frankfurt am Main, 2004.; Petri, T.:Die Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips bei Europol. In: European Vierteljahresschrift fürGesetzgebung und Recthswissenschaft, 1998. 441-459. oldal277 Az ennek kiszámítására vonatkozó részletes szabályokat a Tanács 89/130 EK. Irányelve rögzíti. (AzEurópai Rendőrségi Hivatal költségvetése 2007-ben 67.894.000 Euró.)122

felügyeli. E tisztviselők mellett konzultációs, előkészítő tevékenységet ellátóköltségvetési bizottság működik, amelybe minden tagállam egy tagot delegál. 278A költségvetési ellenőrzés további intézménye egy három tagból állóbizottság, melyek tagjait – mint korábban említettem – az Európai KözösségekSzámvevőszéke, a Számvevőszék elnökének javaslata alapján három évre neveziki, s amely a költségvetés végrehajtásáról szóló zárszámadás helyességétellenőrzi. 279 Az Europol jogállásából következik, hogy az Európai KözösségekSzámvevőszéke meglehetősen szűkre szabott jogosítványokkal rendelkezik eszervezet vonatkozásában. Az Europol költségvetését az igazgató tanácsvéleményének megszerzése után, a Tanács egyhangú döntésével fogadja el.Az Europolra vonatkozó joganyag vizsgálata során, amennyiben a jogikontroll rendszerét összehasonlítjuk a nemzeti rendőrségek ellenőrzésimodelljével, lényeges különbségeket tapasztalhatunk. 280 A nemzeti rendőrségek –szemben az Europollal – nem utasításoktól függetlenül intézkednek, hanemvégrehajtó hatalom részeként a hatóságok hierarchiájába épülnek be, amelyekcsúcsán a kormány tagja, a miniszter áll, aki a parlamentnek beszámolásikötelezettséggel, jogi, politikai felelősséggel tartozik. A Kontinens országaiban anemzeti rendőrségek nyomozási cselekményeiket jogilag az ügyészségnekalárendelve végzik, európai szintű ügyészség ellenben jelenleg nem létezik. AzEuropol tevékenysége elleni bírósági fellépés az Europol tisztviselők immunitásafolytán ugyancsak korlátozott. Végül az ellenőrzéssel összefüggésben említésreméltó az úgynevezett negyedik hatalmi ág szerepe is: a nemzeti rendőrségekkontrolljához a körzeti és országos médiák tudósításai, tájékoztatásai is jelentősmértékben hozzájárulnak, míg az európai nyilvánosság – ha egyáltalán létezik –elhanyagolható.Megjegyzem, Európában egyedül – a koordinatív igazságszolgáltatásirendszer részeként – az angol rendőrség felett nincs központi irányítás. Ott az278 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 35. cikk (1)-(8) bekezdés279 Vö.: Europol Egyezmény V. cím 36. cikk (1)-(3) bekezdés280 Vö.: Farkas Ákos: Ki ellenőrzi az ellenőrt? A szervezett és a kábítószer-bűnözés elleni különlegesnyomozási eszközök alkalmazásának problémái. In: Belügyi Szemle, 2000. 2. szám 62-66., 66. oldal123

1964. évi Police Act a decentralizálás hagyományos elvét követve, a rendőrierőket regionálisan, megyei szinten telepíti. Felettük a rendőrség vezetői, a helyiközigazgatás, valamint a Home Office gyakorol ellenőrzési jogosítványokat, az1985-ben létrehozott Crown Prosecution Service feladata pedig kizárólag avádképviseletre korlátozódik. 281Az eltérések alapján még nem jelenthető ki, hogy kielégítő vagy hiányosaz Europol ellenőrzése. E következtetéshez a feladatok különbözőségét isvizsgálni kell. A nyilvános politikai viták legtöbbször az Europol-rendőrökimmunitásáról 282 szólnak, míg a jogi viták az utasítások alóli mentesség és ademokratikus legitimitás kérdései körül forognak. 283A kritikák szerint minthogy az Europol nem utasítható, korlátlandiszkrécióval rendelkező, ellenőrizhetetlen intézmény, amely szakmai és politikaiutasítások nélkül működik, hiányzik a nemzeti vagy az európai jogalkotótestületektől származó demokratikus legitimáció. A német Alkotmánybíróság1993 októberében a Maastricht-ítéletben 284 rögzítette az európai intézményekdemokratikus legitimációjához szükséges követelményeket. Ekövetelményrendszer alapján – éppen egy, a Maastrichti Egyetemen tartottkonferencián – megkísérelték az Europol legitimitását igazolni, és a szervezetdemokráciadeficittel való vádolását elhárítani. A „kísérlet” persze az ellenkezőhelyzetet szemléltette.281 Vö.: Farkas Ákos: Ki ellenőrzi az ellenőrt? A szervezett és a kábítószer-bűnözés elleni különlegesnyomozási eszközök alkalmazásának problémái. In: Belügyi Szemle, 2000. 2. szám 62-66., 66. oldal282 Gle, S.: Kontrolle über Europol und seine Bedienstete. In: Europarecht, 1998. 748-766. oldal;Hailbronner, Kay: Die Immunitaet von Europol-Bediensteten. In: Juristenzeitung, 1998. 283-289. oldal;Hölscheidt, Sven-Schotten, Thomas: Immunitaet für Europol-Bedienstete. Normalfall oder Sündenfall? In:Neue juristische Wochenschrift (NSZK) 1999. 52. Vol. 39. No. 2851-2855. oldal283 Baldus, M.: Europol und Demokratieprinzip. In: Zeitschrift für Rechtspolitik 1997. 286-290. oldal;Bull, Hans P.: Das Europäische Polizeiamt-undemokratisch und rechtsstaatswidrig? DeutscheRichterzeitung, 1998.; Fisahn, Andreas: Europol – Probleme der Kontrolle, Kritische Justiz, 1998.;Frowein, J.-Krisch, N.: Der Rechtsschutz gegen Europol. In: Juristenzeitung 1998. 589-597. oldal; Kröger,Nicoletta: Europol – Europaisches Polizeamt und Individualrechtsschutz – Vereinbarkeit mit Grundgesetzund Europaischer Menschenrechtskonvention? Verlag Peter Lang, Frankfurt am Main, 2004.; Petri, T.:Die Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips bei Europol. In: European Vierteljahresschrift fürGesetzgebung und Recthswissenschaft, 1998. 441-459. oldal284 B Verf Gee 89., 155. oldal124

A kontinentális közigazgatásban a legitimáció egyik általánoskövetelménye a végrehajtó szervek hierarchiája, s e hierarchia rendje szerint azegymás alá rendelt szervek utasításának lehetősége. A rendszer csúcsán akormány áll, amely a parlamentnek felelős. Az állami tisztviselők, köztisztviselőkhivatali cselekményeinek legitimációját személyi kiválasztás, illetve megbízások,és utasítások által a kormány közvetíti. Az utasítási jogkör, mint a legitimációközvetítésének fontos alkotórésze, hiányzik az Europolnál. Ez ahhoz avégkövetkeztetéshez vezet, hogy az elméletileg végrehajtó hatalomra jellemzőfeladatokat ellátó Európai Rendőrségi Hivatal a demokratikus legitimációtekintetében nem felel meg – többek között – a német alkotmányjogikövetelményeknek. 285A Maastricht ítélettel azonban a német alkotmánybíróság a demokráciaalapelvével összeegyeztethetőnek nyilvánította a Bizottság, mint európai uniósintézmény szabadságát. Ez az elméleti fejtegetés akár megalapozhatná, hogy azEuropol legitimációjának kérdését ne az általános alapelvekhez, hanem aBizottság függetlenségéhez viszonyítsuk. Az összehasonlítás problémája azonbanabban rejlik, hogy a Bizottság esetében nem lehet tisztán elkülöníteni atörvényhozó és a végrehajtó hatalomhoz tartozó funkciókat. Így például aBizottság az európai jogalkotás „motorja”, alkotórésze, normakezdeményezésijoga van, ugyanakkor hatósági jogosítványai – különösen a versenyjog területén –, tipikus végrehajtói funkcióra utalnak. Az elemzés rámutat, hogy éppen ez akettősség teszi elengedhetetlenné a kormányzati ellenőrzés, mint a legitimációközvetítésének eszköze (a Parlament közreműködése a Bizottság tagjainakkinevezése során; a bizalmatlansági indítvány lehetősége), valamint a hatóságiellenőrzés (a Tanács utasítási és érvénytelenítési hatásköre) megkülönböztetését.Mindezek alapján a Bizottság függetlensége nem ad alapot arra, hogy egy285 Kröger, Nicoletta: Europol – Europaisches Polizeamt und Individualrechtsschutz – Vereinbarkeit mitGrundgesetz und Europaischer Menschenrechtskonvention? Verlag Peter Lang, Frankfurt am Main, 2004.;Petri, T.: Die Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips bei Europol. In: European Vierteljahresschrift fürGesetzgebung und Recthswissenschaft, 1998. 441-459. oldal125

tipikusan a végrehajtó hatalomhoz sorolható szerv, az Europol utasítások nélkülműködjön. 286Álláspontom szerint az Európai Unióra általában jellemző legitimációsválság Europol vonatkozásában halmozottan kimutatható. E szervezet átlátható,ellenőrizhető működésének megteremtése mellett elengedhetetlen azalapjogvédelmi garanciák kialakítása is, ez pedig kizárólag az Europolnak azEurópai Unió jogállami követelményeknek megfelelően átalakítottintézményrendszerébe történő integrálása útján képzelhető el.7. FejezetAz Europol információs rendszere1. Az Europol informatikai és adatelemző tevékenysége„A nagy testvér figyel.”(„Big brother is watching.”)G. OrwellAz Europol működésének alapját a szervezet által kialakított ésműködtetett automatizált információs rendszer képezi. Az információs rendszerfeladata, hogy lehetővé tegye a tagállamok, valamint az Europol birtokába kerültadatok gyors ellenőrzését, tárolását, szükség szerinti továbbítását, elemzését. Igenlényeges adatvédelmi előírás, hogy az Europol által vezetett nyilvántartások, anemzeti egységek adatbázisainak kivételével nem kapcsolhatók össze másközösségi vagy tagállami adatbázissal.Az információs rendszer – szimplifikálva – az Europol által vezetettközponti nyilvántartásból, és az ahhoz kapcsolódó – a nemzeti összekötő szerváltal kezelt – adatbázisból áll. Jürgen Storbeck rámutat, hogy az Europolszámítógépes rendszerének kialakítása nem csupán rendszerezetté tette ésmeggyorsította az Európai Unión belül a rendőrségi információk cseréjét, hanem286 Petri, T.: Die Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips bei Europol. In: European Vierteljahresschriftfür Gesetzgebung und Recthswissenschaft, 1998. 441-459. oldal126

kiépített egy koordinációs, elemzésre szolgáló központot is, amely a nemzetiismereteket egymáshoz kapcsolja és egyre modernebb felderítési lehetőségeketdolgoz ki a tagállamok számára. 287A rendszer „agya” a Hágában üzemeltetett információs központ, amelyonline kapcsolatban áll – többek között – a tagállami összekötő szervekkel, aSchengeni Információs Rendszer (SIS rendszerrel), az Interpollal, valamint azENSZ Bűnügyi és Igazságügyi Információs Hálózatával.Az információs hálózat fenntartásán kívül igen lényeges az Europolelemző, javaslattevő szerepe is. 288 Az Europol által kidolgozott „az Európai Uniószervezett bűnözés helyzetét bemutató fenyegetettségi jelentés” (Organized CrimeThreat Assessment, OCTA) biztosítja annak a lehetőségét, hogy a tagállamokinformációt kapjanak a biztonságot érintő, azzal kapcsolatos tényezőkről. Atagállamoktól származó jelentések alapján az Europol rendszeresen stratégiaielemzéseket végez például a szervezett bűnözés súlypontjainak, területimegoszlásának, a résztvevő személyi körnek az alakulásáról, és ezzelösszefüggésben ajánlásokat fogalmaz meg a szervezett bűnözés elleni nemzetiintézkedések megtételére. 289287 Vö.: Jürgen Storbeck: Az Europol és az Európai Unió küszöbön álló bővítésére tett előkészületiintézkedések, in.: Belügyi Szemle, 2004/5. 52-57., 52. oldal, vö.: Europol Egyezmény I. cím 3. cikk (3)bekezdés288 Az Europolnak különböző operatív és stratégiai projektjei (munkaprogramok) vannak. Ezek közül alegfontosabb a bűnelemző munkafájl (Analytical Work, AWF). 2007 januárjában összesen 16 AWF-benfolyt szakmai munka, a szervezett bűnözői csoportokkal, kábítószerrel, személyek ellenibűncselekményekkel, gazdasági és vagyon elleni bűncselekményekkel, terrorizmussal, valamint pénz- ésbankkártya-hamisítással kapcsolatban. Az említett munkafájlokba érkező információkat az EuropolEgyezmény szerint értékelni kell. Ez a nemzetközileg ismert úgynevezett 4 x 4-es információ-osztályozásirendszer alapján történik, amelynek első része a forrás megbízhatóságát (A, B, C vagy X), második része aforrás információtól való távolságát mutatja meg (1, 2, 3 vagy 4). E szisztéma használatával azinformációcserében részt vevő szervek pontos képet kapnak az adott információ bizonyosságáról,hitelességéről. Hangsúlyozni kell, hogy az információosztályozás nem az információ valóságtartalmátvizsgálja, hanem a forrás megbízhatóságára, valamint a forrás információtól való távolságára vonatkozik.Salgó László: id. mű 6. oldal289 Ezt a szakzsargonban – az angol elnevezéssel Intelligence-led Policing-nek, a kezdőbetűkből – ILPkoncepciónak nevezik. E koncepció szerint a bűnözés elleni harc nem pusztán az egyes ügyek felderítésérekorlátozódik, hanem információelemzés eredményeként kimutatja, hogy milyen fenyegetettségetjelentenek a legfontosabb bűnözői csoportok, azonosítja a legismertebb tagjaikat, majd aktív felderítésitevékenységével – az egyes bűncselekményektől függetlenül – elvezet a fő tettesek leleplezéséhez,továbbá bíróság elé állításához. Jürgen Storbeck: id. mű 56. oldal; Az OCTA-jelentés „legfontosabbmegállapításai” a szervezett bűnöző csoportok négy fő kategóriáját definiálta:127

Az első OCTA-jelentés 2006-ban készült el. Az Európa Tanács 2004novemberi döntése értelmében a hágai program részeként a korábbi a szervezettbűnözés helyzetéről készített jelentést (Organized Crime Report, OCR) 2006-tólaz OCTA-nak kellett felváltania. A hágai program az Europol feladatává tette ejelentés elkészítését, s a Tanács döntése szerint az a tagállamok szerveineksegíteniük kell az Europolt az adatgyűjtés során. A korábbi szabályozásnakmegfelelő, elsősorban statisztikai adatok vizsgálatára épülő jelentések helyett azOCTA az adatszolgáltatóktól beszerzett legfrissebb információk alapján készül. 290Az új rendelkezések értelmében az OCTA elkészítéséhez, a tagállamokon kívülnemzetközi szervezetek is hozzájárulnak. Így az Europol felhasználja a gazdaságiélet és a civil szervezetek szakmai tapasztalatát, továbbá a tudomány eredményeitis.A holisztikus megközelítésnek megfelelően az OCTA alapját a szervezettbűnözést befolyásoló tényezők minél szélesebb elemzése képezi, s elsősorban aszervezett bűnözés elleni fellépésre koncentrál. Az OCTA célja annakmeghatározása, hogy e bűnözési forma „milyen mértékű fenyegetettséget jelent”egy adott régióban. A „fenyegetettségi szint” egzakt tudományok művelői1. Elsősorban területi alapon szerveződött, homogén csoportok, amelyek nemzetközi szinten működnek.Olyan csoportok sorolhatók ide, amelyek képesek az unión belül is elfedi, mint például az olasz’Ndrangheta, bizonyos holland, brit és belga szervezett bűnözői csoportok.2. Főként etnikailag egynemű csoportok, amelyek felsőbb vezetése és anyagi javai külföldön, az EurópaiUnió határain kívül vannak. Ilyenek az albán, orosz ajkú, török, kolumbiai és marokkói csoportok.3. A dinamikusan változó szervezeti felépítésű csoportoknak nincs állandó, meghatározott és ezáltalmegismerhető szervezetük. Ezek a csoportok gyorsan képesek átalakulni, mindig megtalálják a megfelelőműködési formát (ha például elfognak egy magasabb szintű vezetőt, gyorsan képesek pótolni, és az újformában tovább működni). Emiatt a jogalkalmazó szerveknek igen nehéz a csoport felderítése. Ezek közétartoznak például a nigériai szervezett bűnözői csoportok.4. A csoportok a szervezeten belüli, etnikai hovatartozás nélküli, szigorúan meghatározott feladatkörökszerint működnek, és ezek is képesek az Unión belül elrejteni vezetőiket, valamint anyagi javaikat. Ebbe atípusba tartoznak például a nemzetközi motoros bandák.A szervezett bűnözői csoportok az Európai Unió régióiban jellemzően a következő eloszlás szerinttalálhatók:- Délkeleti régió: etnikai albán szervezett bűnözés;- Délnyugati régió: északnyugat-afrikai szervezett bűnözés;- Északkeleti régió: balti országok és az orosz ajkú szervezett bűnöző csoportok;- Atlanti régió: általában az adott ország hazai szervezett bűnöző csoportjai.(Ebben a felosztásban Magyarország a délkeleti régióhoz tartozik.)A jelentés az egyes bűncselekmény-kategóriákat különböző régiókba sorolta. Forrás: Salgó László: id. mű13. oldal.290 A korábbi OCR (Organized Crime Report) statisztikai adatai a jelentés publikálásakor gyakran több,mint egy évesek voltak. Ld.: Salgó László: id. mű 12.oldal128

számára értelmezhetetlen kategória, meghatározására nincs egységesmértékrendszer, illetve egységesen elfogadott tudományos koncepció. Ezért azEuropol – mint Salgó rámutat – abban „az úttörő” szerepben van, hogy az OCTAvalkapcsolatban magának kell ezeket a mértékeket meghatároznia, valamint kikell dolgoznia a vizsgálat, az információ-feldolgozás és az elemzés „új”módszereit. 291Az Európai Rendőrségi Hivatal a szervezett bűnözésről szóló jelentések, ésa kapcsolódó ajánlások elkészültét követően rendszeresen tanácskozik atagállamok nemzeti összekötő szerveinek és adott esetben – közvetlenül – arendőri szerveinek a vezetőivel is. A tanácskozás, illetve a megfogalmazottajánlások keretei között az Europol felhasználja a tagállamok által rendelkezésrebocsátott felderítési adatokat is, s az ezekből levont következtetések a prevenciós,megelőzési célkitűzések hatékonyabb érvényre juttatását szolgálhatják.A Te-Sat 292 (Terrorism Trends and Situation Report) a terrorizmushelyzetét és tendenciáit elemző éves jelentést 2006-ig az Európai Unió soroselnöksége készítette az Európai Parlament részére. 2006 júniusa óta szintén azEuropol feladatai közé tartozik, ezért várhatóan e dokumentum szerkezete éstartalma is egységesebb lesz. A Te-Sat nyilvános, mindenki által elérhető.E konzultatív, információs együttműködés, illetve koordináció mellett azEuropol konkrét esetben szakértői, vagy technikai segítséget is nyújthat az Unióterületén folyó nyomozások, operatív tevékenységek támogatására. Ugyancsakjelentős az Europol által nyújtott hivatali segítség. Ebben kiemelkedő szerepetjátszik az úgynevezett multiügynökségi (multi agency) bevetési lehetőség. Enneka lényege, hogy az Europolhoz delegált összekötő tisztek valamely tagállam erreirányuló kérése esetén segítséget nyújtanak az őket delegáló államban. Ígypéldául meghatározzák azokat a hatóságokat, amelyekhez a konkrét ügyben291 Alapvető – jóllehet a magyar gyakorlatban eddig ismeretlen – elemzési módszerek az OCTAkészítésében: Political Economic Strategic Technological (PEST/EL) – Analysis, Gazdasági, Szociológiai,Technológiai, Környezeti elemzés, ennek szűkebb és tágabb változata, valamint a Strenght WeaknessOpportunities Threats (SWOT) Analysis – Erősségek, Hátrányok, Lehetőségek, Fenyegetés elemzés. Ld.:Salgó László: id. mű 12. oldal292 Az első Te-Sat 2007. áprilisában jelent meg.129

fordulni lehet, felvázolják a különböző intézményekkel való együttműködéslehetőségeit, tájékoztatást adnak a nemzeti jogszabályokkal, intézményistruktúrával kapcsolatban. 293A jogfejlődés irányát szemlélteti, ezért ismételten hangsúlyozni kell, hogynapjainkra az Europol – még ha egyelőre csak jelzés értékkel is, de – túllépett apuszta információs központ szerepkörén. Tisztségviselői közös nyomozócsoporttagjaként konkrét bűncselekmények felderítésében is részt vállalhatnak, továbbáeljárást kezdeményezhetnek az illetékes tagállam bűnüldöző hatóságainál. Aközös nyomozócsoportokról rendelkező az Europol Egyezményt is módosító2002. november 28-i Jegyzőkönyv ugyanis lehetőséget biztosít arra, hogy azEuropol tisztviselői támogatóként részt vegyenek a közös felderítő egységekben,amennyiben ezek olyan bűncselekményeket nyomoznak, amelyekre az Europolhatásköre kiterjed. E támogatói részvétel keretében az Europol tisztviselői a közösnyomozócsoport működési területén irányadó nemzeti jog, valamint a tagállam ésaz Europol közötti megállapodás szabta határokon belül minden nyomozásitevékenységben részt vehetnek, azonban mint már utaltam rá, nem vehetnek résztkényszerintézkedések foganatosításában. A kényszerítő intézkedésekkategóriájába tartozó jogintézmények köre, s ezen intézmények szabályozása,tagállamonként eltérő lehet, ezért egy esetleges eljárási szabálysértés megítélésenehézségeket okozhat, ha a kényszerintézkedés foganatosításának helye szerintirányadó nemzeti jog és az ügyet tárgyaló „fórum” joga különbözik. Ezt a kérdéstgaranciális okokból tisztázni kell.Az előzőekben említetteken kívül a tagállamok hatóságai kötelesekfoglalkozni minden Europol származó megkereséssel, amely nyomozáskezdeményezésére, koordinálására, vezetésére irányul. Amennyiben a tagállamokilletékes hatóságai ezt elvetik, kötelesek döntésükről, és annak indokairól azEuropolt tájékoztatni.293 Vö.: Jürgen Storbeck: id. mű 56. oldal130

2. Az Europol információs rendszereAz Europol által működtetett információs rendszer sajátossága, hogy atagállamok információs rendszereire, azaz a tagállamokból a nemzeti egységekközvetítésével, valamint az összekötő tisztek közreműködésével érkező adatokraépül. A nemzeti összekötő szervek, illetve az összekötő tisztviselők azadatgyűjtés és az adatok továbbítása során saját nemzeti jogszabályaiknakmegfelelően járnak el.Az Europol igazgatójának és helyetteseinek, az Europolhoz delegálttisztségviselőknek, valamint a nemzeti egységeknek, továbbá az összekötőtiszteknek az információs rendszerben rögzített adatokhoz közvetlen hozzáférésijogosultságuk van. A nemzeti egységek hozzáférési joga azonban a rendszerbenrögzített személyekre vonatkozó információk tekintetében csak a személyiazonosító adatokra terjed ki, a teljes körű információt a meghatározott célrairányuló megkeresés keretében az összekötő tiszteken keresztül kaphatják meg. 294Az Europol felelős az információs rendszer vezetéséért, üzemeltetéséért,tehát technikai és személyi értelemben megfelelő működéséért, s ezek biztosításaérdekében megteszi a szükséges intézkedéseket, továbbá ellenőrzi, hogy anemzeti összekötő szervek az Egyezményben foglaltaknak megfelelően teljesítikeaz adatszolgáltatást. 295A tagállami egységek felelőssége kiterjed az információs rendszerbentörténő szabályszerű kommunikációra, különösen az Europol Egyezmény 25.cikkében foglalt adatbiztonsági szabályok betartására, illetve betartatására, azolyan adatkezelések vonatkozásában, amelyeket az adott állam adatfeldolgozóberendezéseivel végeznek. Ezen kívül nemzeti összekötő szerv felel az EuropolEgyezmény 21. cikkében foglalt felülellenőrzés végrehajtásáért, valamintáltalában az Europol Egyezményben foglaltak maradéktalan betartásáért. 296294 Vö.: Europol Egyezmény II. cím 7. cikk (1) bekezdés295 Vö.: Europol Egyezmény II. cím 7. cikk (2) bekezdés296 Vö.: Europol Egyezmény II. cím 7. cikk (3) bekezdés, továbbá Europol Egyezmény I. cím 2. cikk131

3. Az Europol információs rendszerének tartalmaAz információs rendszerben tárolt adatok tekintetében alapvető korlát,hogy az Europol – a célhoz kötöttség elvének megfelelően – csak olyan adatokatgyűjthet, tárolhat, illetve dolgozhat fel, amelyek az Europol Egyezménybenmeghatározott feladatok teljesítéséhez szükségesek. [Ebbe a körbe tartoznak a 2.cikk (3) bekezdésének 2. pontja szerinti, úgynevezett „kapcsolódóbűncselekményekre” vonatkozó információk is.]Az információs rendszerbe azon személyek adatai vihetők fel, akiket atagállam nemzeti joga szerint olyan bűncselekmények elkövetésével, vagy olyanbűncselekményben való bűnrészességgel vádolnak, amelyre az Europol hatáskörekiterjed. Rögzíthetők továbbá az ilyen bűncselekmények miatt elítéltek, valamintazon személyek adatai, akik esetében – a nemzeti jog szabályai alapján – „komolytények” igazolják, hogy az Europol hatáskörébe tartozó bűncselekményt követtekel. 297Az Egyezmény a II. cím 8. cikk (1) bekezdésének 1. pontjában különkategóriaként kezeli a nemzeti jog alapján az Europol hatáskörébe tartozóbűncselekményekkel vádolt személyek körét, azonban kérdéses, hogy mit takar a2. pontban a nemzeti jog szabályai alapján az ilyen bűncselekmények elkövetésétigazoló „komoly tények” fogalma. 298 Minthogy az Egyezmény szövege nem az„alapos gyanú”, illetve „megalapozott gyanú” – európai büntető eljárási jogbanáltalában elterjedt, s az eljárási jog dogmatikájában megszokotott – terminológiáthasználja, felmerülhet, hogy a jogalkotói szándék új, az alapos/megalapozottgyanúnál tágabb, kategória megalkotására irányult. (Ennek indoka lehet, hogy ígyolyan személyek adatai is nyilvántartásba vehetők, akik ellen – példáulbüntethetőséget kizáró vagy megszüntető ok miatt – nem indulhat büntetőeljárás.)297 Vö.: Europol Egyezmény II. cím 8. cikk (1) bekezdés298 Az Egyezmény francia szövege szerint: „aux personnes pour lesquelles certains faits graves justifientau regard du droit national la présomption qu’elles commett rout des infractions relevant de la compétenced’Europe conformément a’la article 2. Az Egyezmény angol nyelvű fordítása szerint: persons who thereare serious grounds under national law for believing will commit criminal offences for which Europol iscompetent under Article 2. Az Egyezmény német fordítása a „schwerwiegende Tatsachen” kifejezésthasználja a „komoly tények” fogalmára.132

Ez a lehetséges értelmezés azonban jogállami szempontokra figyelemmeltarthatatlan. Az Egyezmény úgy rendelkezik, hogy bűncselekmények elkövetésétigazoló „komoly tények” körét a nemzeti jog szabályai szerint kell megítélni,ezért nyilvánvaló, hogy e kategória tartalmának bizonytalanságát hatványozzák ajogrendszerek különbözőségeiből fakadó eltérő értelmezések. E bizonytalantartalmú fogalom igen komoly adatvédelmi problémákat vet fel, mi több,ugyancsak veszélyezteti a jogállamiság alapját jelentő jogbiztonságot, ezértkívánatos lenne, hogy a jogalkotó legalább támpontokat adjon e kategóriaértelmezéséhez.A megjelölt személyek tekintetében csak az Egyezményben meghatározottadatok (név, leánykori/születési név, álnév; születési hely/idő; állampolgárság;nem; továbbá, amilyen körben ez szükséges további azonosításra alkalmasismérvek, mindenekelőtt a meg nem változtatható külső testi jegyek) vihetők be arendszerbe. Ezen adatokat az információs rendszer személyi része rögzíti,emellett a tárgyi rész az elkövetett cselekményekkel kapcsolatos adatokattartalmazza. Az elkülönítés azért fontos, mert a nemzeti összekötő szerveknekcsak a – személyi adatokat tartalmazó – személyi részhez van közvetlen,automatikus hozzáférésük. 299Az információs rendszer tárgyi része az elkövetett cselekményrevonatkozó adatokat, (a nemzeti jogszabály szerinti minősítést, az elkövetéshelyét, idejét, okait, indítékait; az elkövetéshez használt eszközök felsorolását,ideértve azokat is, amelyekről csak feltételezik, hogy az elkövetéshezhasználhatták); a nyomozást folytató szerv megnevezését, továbbá az ügy számát;a bűnszervezethez való tartozás gyanúját, az ezt megalapozó adatokat; illetveazon ítéletek információit tartalmazza, amelyek olyan bűncselekményekkelkapcsolatban születtek, amelyekre az Europol hatásköre kiterjed.A tárgyi részhez tartozó adatok abban az esetben is felvihetők arendszerbe, ha az elkövetett cselekménynek még nincs konkrét gyanúsítottjailletve személyekre utoló elemet még nem tartalmaznak. Az Europol az299 Vö.: Europol Egyezmény II. cím 8. cikk (2) bekezdés133

adatszolgáltatás során a kért adatok mellett közli saját ügyszámát (amely alatt azadatszolgáltatás történik), továbbá megjelöli azt is, hogy a szolgáltatott adatokharmadik féltől származnak-e, avagy adatanalizálás eredményei. 300Jogbizonytalanságot okoz, hogy a 8. cikk (1) bekezdésében említett személyekcsoportjaira vonatkozó úgynevezett „kiegészítő információ” kérésre bármelyiknemzeti egységnek vagy az Europolnak továbbítható. 301 A „kiegészítőinformáció” fogalmát – éppen úgy mint a „komoly tények” kategóriáját –feltehetőleg célszerűségi megfontolásokból, ám a jogbiztonságot ezzel aláaknázvaugyancsak nem határozta meg a jogalkotó. Némi élcelődéssel tehetjük fel a fogaskérdést: vajon mit takarhat az azon személyekre vonatkozó „kiegészítőinformáció”, akik esetében a nemzeti jog alapján „komoly tények” igazolják,hogy az Europol hatáskörébe tartozó bűncselekményt követtek el? Meg kelljegyezni, hogy az Európai Unióról szóló szerződés K. 3. cikke alapjánkidolgozott, az Európai Rendőrségi Hivatal létrehozásáról szóló Egyezménynekaz Európai Közösségek Bírósága általi előzetes döntés útján történőértelmezésről rendelkező Jegyzőkönyv lehetőséget biztosít arra, hogy a tagállamibíróságok az Egyezmény értelmezésével kapcsolatos ügyben a luxemburgibírósághoz forduljanak. A Bíróság eseti döntéseit böngészve azonban kiderül,hogy ilyen jellegű határozattal aligha találkozunk. Ennek oka abban keresendő,hogy az immunitási jegyzőkönyv miatt nagyon szűk körben kerülhet Europollalkapcsolatos ügy a nemzeti bíróságok elé. 3024. Az Europol információs rendszeréhez kapcsolódó jogosultságokAz információs rendszerbe adatokat közvetlenül a nemzeti összekötőszerv, az összekötő tisztviselők, az Europol igazgatója és helyettesei, továbbá az300 Vö.: Europol Egyezmény II. cím 8. cikk (3) bekezdés301 Vö.: Europol Egyezmény II. cím 8. cikk (4) bekezdés302 Jegyzőkönyv az Európai Unióról szóló szerződés K. 3. cikke és az Europol Egyezmény 41. cikkének(3) bekezdése alapján az Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és az Europolalkalmazottainak kiváltságairól és mentességeiről.134

erre feljogosított tisztségviselők vihetnek fel, illetve kérhetnek le. 303 Arendszerben kezelt adatot csak az a szerv változtathatja meg, egészítheti ki,helyesbítheti, vagy törölheti, amelyik az adatokat bevitte a rendszerbe.Amennyiben egy másik szervnek arról vannak információi, hogy az információsrendszerbe felvitt adatok hibásak, vagy hiányosak, ezt közölnie kell az adatokatfelvivő szervvel, amely köteles a közlést haladéktalanul ellenőrizni, és ha ezszükséges, az általa bevitt adatokat helyesbíteni, vagy törölni.A személyre vonatkozó adatokat bármely, egyébként az adatbevitelrejogosított, szerv kiegészítheti. Amennyiben ez utóbbi adatok ellentéteseklennének a korábbi adatokkal, úgy a két adatkezelő szerv köteles egymás közöttegyeztetni. Minden esetben követelmény, hogy megállapítható legyen az, hogy azegyes adatokat mely intézmény vitte fel, hívta le, illetve változtatta meg, ugyanisezen szerv viseli a felelősséget az adatkezelés szabályszerűségéért. A nemzetiegységek egymás közötti adatcseréje a nemzeti jogok előírásainak megfelelőentörténik. 3045. Az Europol adatelemző tevékenysége során felhasználható további adatokA bűnüldözés hatékonyabbá tétele érdekében az Egyezmény 10. cikkelehetővé teszi, hogy amennyiben ez az Europol feladatainak megvalósításáhozszükséges, elemzési célból is azon adatok tárolhatók, amelyek közvetlenül ugyannem kapcsolódnak olyan bűncselekményhez, vagy bűnelkövetőhöz, amelyeket azEuropol Egyezmény megjelöl, azonban azokkal valamilyen formábankimutatható a kapcsolatuk. Ebbe a körbe az alábbi információk tartoznak:- személyi adatok a 8. cikk (1) bekezdése szerint (vagyis a nemzeti jogszerint az Europol hatáskörébe tartozó bűncselekmény elkövetésévelgyanúsítható, vagy emiatt elítélt személy adatai, illetve akikvonatkozásában „komoly tények” alapozzák meg a nemzeti jog szerint303 A felvihető adatok körét részletesen a Tanács 1998. november 3-i jegyzőkönyve (1999/C 26/01 6. cikk(2) bekezdése rögzíti304 Vö. Europol Egyezmény II. cím 8. cikk (4) bekezdés135

azt a feltételezést, hogy olyan bűncselekményt fognak elkövetni, amelyaz Europol hatáskörébe tartozik);- azon személyek adatai, akik e cselekménnyel kapcsolatos nyomozásbantanúként jöttek számításba. (Az egyes nemzeti büntetőeljárási jogokbaneltérően szabályozott a tanúzási akadályokra figyelemmel e személyekköre tagállamonként eltérő lehet.)- olyan személyek adatai, akik a fenti cselekménnyel kapcsolatbansértettként jöttek számításba, vagy akik esetében meghatározott adatokazt támasztják alá, hogy az ilyen cselekménynek áldozataivá válhatnak;- a kapcsolattartó személyek és társak adatai- valamint olyan személyek, akik a kérdéses cselekményről információtszolgáltathatnak. 305A 10. cikk (1) bekezdésének vizsgálata rávilágít arra, hogy az elemzésicélú munkafájlokban található információk köre gyakorlatilagmeghatározhatatlan. Az Europol Egyezmény 2. cikkében jogilag bizonytalantartalmú fogalmakkal körvonalazott cél 306 fokozatos elérése érdekébengyakorlatilag a „hatékony” adatértelmezéshez szükséges minden információnyilvántartható. Ennek szélsőséges, ám szemléletes példájaként szolgálhat a„terrorizmus” potenciális áldozatainak személyi adatai.A 10. cikk (1) bekezdésének rendelkezései alapján tárolható információkkörét csupán elméletileg korlátozza az a – diszkrimináció tilalmát elvileggarantálható – szabály, hogy az Európa Tanács az egyének a személyes adatokgépi feldolgozása során való védelméről szóló 1981. január 28-án keltegyezménye 6. cikkének első mondatában felsorolt – faji eredetre, politikaivéleményre, vallásos vagy más meggyőződésre, valamint az egészségre, aszexuális életre vonatkozó – adatok gyűjtése, tárolása és feldolgozása nem305 Vö. Europol Egyezmény II. cím 10. cikk (1) bekezdés306Vö.: Europol Egyezmény 2. cikk (1)-(2) bekezdésekben foglalt cél: a tagállami hatóságokeredményességének és együttműködésének fokozatos javítása „a terrorizmus, a tiltott kábítószerkereskedelemés a nemzetközi bűnözés súlyos formáinak megelőzése és leküzdése terén, amennyibenkonkrét tények utalnak arra, hogy szervezett bűnözői struktúráról van szó, és az említett bűnözési formákkét vagy több tagállamot érintenek úgy, hogy a bűncselekmények kiterjedése, súlya és következményei atagállamok közös fellépését teszik szükségessé.”136

engedélyezett. E – hátrányos megkülönböztetés tilalmát biztosító – rendelkezéstgyakorlatilag „agyoncsapja” a célszerűséggel igazolt tágan értelmezhető a kivétel,miszerint mégis lehetséges az ilyen információk tárolása, amennyiben az érintettfájl céljai tekintetében feltétlenül szükségesek, és ezen adatok a fájlba már bevittegyéb személyes adatokat egészítik ki. 307A 10. cikk (1) bekezdésében felsorolt információkat kizárólag elemzéscéljából hozzák létre. Az ilyen munkafájlokban nyilvántartott adatok elemzése abűnügyi nyomozás elősegítését szolgáló adatok gyűjtését, felhasználásátjelenti. 308A 10. cikk hatálya alá tartozó adatkezelés célját tekintve annyibankülönbözik a 8. cikk hatálya alá tartozó – információs rendszerekben – végzetttevékenységtől, hogy ez utóbbi kizárólag az Europol feladatainak teljesítéséhezszükséges adatok tárolására, módosítására és felhasználására korlátozódik.Az elemzési célú munkafájlok rendszerében adatbiztonságimegfontolásokból minden elemzési projekthez egy elemző csoport tartozik,melynek tagjai – az Europol által kijelölt elemzők és az Europol más tisztviselői,továbbá az információt átadó vagy az adatelemzésben érintett tagállam összekötőtisztviselői, illetve szakértői – az Egyezményben meghatározott feladatoknak ésmegbízásuknak megfelelően szorosan együttműködnek. Az érintett munkafájlbaadatot bevinni és onnan lekérdezni, kizárólag az Europol igazgatósága általkijelölt elemzők jogosultak, míg a nemzeti egységektől érkező adatokatközvetlenül – azok érzékenységének függvényében – bármilyen arra alkalmasmódon, akár az adott összekötő tisztviselőn keresztül is, továbbítani lehet azelemző csoporthoz. 309Az Egyezmény előírja, hogy a nemzeti egységek az Europol kérésére vagysaját kezdeményezésükre kötelesek minden olyan tájékoztatást megadni, amely azEuropolnak az információk és bűnüldözési operatív adatok gyűjtése,rendszerezése, valamint elemzése céljából szükségesek. Az általános szabályszerint e kötelezettség teljesítése alól kizárólag az Európai Unió céljainak sérelme307 Vö.: Europol Egyezmény III. cím 10. cikk (1) bekezdés308 Vö.: Europol Egyezmény 10. cikk (2) bekezdés309 Vö.: Europol Egyezmény III. cím 10 cikk (2)-(3) bekezdések137

nélkül konkrét ügyben, és csak abban az esetben mentesül a tagállam, ha azáltalalapvető nemzetbiztonsági érdeke csorbát szenvedne, folyamatban lévőbüntetőeljárás sikerét, illetve egy személy biztonságát veszélyeztetné, vagyállambiztonsággal kapcsolatos hírszerző intézményre, illetve ilyen tevékenységetérintő információra vonatkozna. 310 Az Egyezmény 10. cikkének hatálya alátartozó adatokat a tagállam azonban csak abban az esetben továbbítja, ha ezekfeldolgozását a nemzeti jog a bűncselekmények megelőzése érdekébenmegengedi. 311 A tagállamok nemzeti adatvédelmi szabályai tehát egyfajta féketjelenthetnek – a tetszés szerint értelmezhető – az elemzési célú adatkezelésrendszerében. Az adatfájlokra vonatkozó igazgatótanács által kidolgozottszabályok pedig – minthogy azokat a Tanácsnak egyhangúlag fogadhatja el –elvben megvétózhatók. 312A tagállamok nyilvántartásain kívül – amennyiben ez az Europolfeladatainak ellátásához szükséges – jogosult információkat kérni- az Európai Közösségek által vezetett közjogi nyilvántartásokból,amelyeket a közösséget létrehozó szerződések alapján alakítottak ki;- az egyéb olyan közjogi nyilvántartásokból, amelyeket az Európai Uniókeretében alakítottak ki;- az olyan nyilvántartásokból, amelyeket az Európai Unió két, vagy többállami közötti együttműködés keretében alakítottak ki;- harmadik államoktól;- a nemzetközi szervezetektől, illetve az általuk kezeltnyilvántartásokból;- egyéb olyan közjogi nyilvántartásból, amelyet két, vagy több tagállamközötti együttműködés keretében hoztak létre;- valamint az Interpoltól. 313310 Vö.: Europol Egyezmény I. cím 4. cikk (5) bekezdés311 Vö.: Europol Egyezmény III. cím 10. cikk (3) bekezdés312 Vö.: Europol Egyezmény III. cím 10. cikk (1) bekezdés313 Vö. Europol Egyezmény II. cím 10. cikk (4) bekezdés138

Az adatbázisba felvett valamennyi adatot ugyanis egy egységes indexrendszerben kezelik, amely alapján a feljogosított összekötő tisztek egyértelműenmeg tudják állapítani, hogy egy meghatározott adat az őket küldő államot érinti-e,illetve adatkérési jogosultságuk kiterjed rá. Az összekötő tisztviselők hozzáférésijogosultságát úgy alakították ki, hogy egy-egy információ tekintetében csakannak megállapítására van jogosultságuk, hogy az azzal kapcsolatos adatotrögzítették-e a rendszerben, nincs lehetőségük azonban a fájlok tartalmát érintőkapcsolatok megteremtésére, vagy azok tartalmára vonatkozó következtetéseklevonására. 314314 Az Europol Egyezmény III. cím 11. cikk (1) bekezdés értelmében a számítógépes rendszer harmadikeleme az adatbázis és az analizáló bázis mellett az Europol elemzési célú munkafájljaihoz kapcsolódótárgymutató rendszer.139

8. FejezetAdatvédelem az Europol tevékenységében1. Az adatvédelmi szabályozás nemzetközi kereteiNapjainkban az Europol jóllehet az uniós bünügyi együttműködés egyikközponti szerve igen szűk körű operatív jellegű jogosítványától eltekintve nemtöbb mint adatbázis. A személyes adatok kezelésével összefüggésben azinformációs önrendelkezési jog és az adatvédelem azonban kiemelt jelentőségű, sigen érzékeny probléma. Az Europol a személyes adatok igen széles körétkezelheti, és ezen túlmenően – noha információs rendszere más adatbázissal nemkapcsolható össze – számos információs rendszert kezelő szervtől és másintézményektől kérhet, illetve cserélhet velük adatot. 315 Különös tekintettel azinformációáramlás volumenére, a személyhez fűződő jogok védelme – ezen belüla magánszféra és a személyes adatok kiemelt oltalma olyan – előírások,standardok megalkotását igényli, amelyek amellett, hogy megfelelő színvonalútechnikai és személyi adatbiztonságot kialakítva minimalizálják az adatokilletéktelen kezekbe kerülésének lehetőségét, azt is biztosítják, hogy a tároltinformációkat ne lehessen visszaélésszerűen felhasználni.Az Europol Egyezmény megalkotásának idejére már kialakultak azadatkezelés nemzetközi jogi dokumentumokban lefektetett követelményei,azonban a mai napig alapvető ellentmondás feszül a biztonság megteremtése,fenntartása, valamint a személyhez fűződő jogok, és a magánszféra megóvásánakigénye között.Az informatika dinamikus fejlődésével párhuzamosan a személyiszabadságjogokra leselkedő lehetséges veszélyek felismeréséből fakadóan már amúlt század utolsó harmadában felgyorsult az információáramlás jogi315 Ezzel kapcsolatban a Tanács 1998. november 3-i jegyzőkönyve (1999/C 26/03) szabályozza aharmadik felekkel folytatott információcserét. A jegyzőkönyv értelmében harmadik állam minden nemuniós tagállam, harmadik szerv pedig minden olyan szerv, amely nem tartozik az Europol Egyezménybenmegjelölt szervek körébe. Az információcsere részletes szabályairól az Europol megállapodást köthetharmadik államokkal, illetve harmadik szervekkel.140

szabályozása. 1968-ban az Európa Tanács Parlamenti Gyűlése a MiniszteriBizottsághoz címzett 509. számú Ajánlásban annak vizsgálatát indítványozta,hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye, illetve a tagállamok belső jogamegfelelő védelmet nyújthat-e a személyhez fűződő jogoknak a moderntudománnyal, technikával szemben. Minthogy e hatástanulmány világossá tette,hogy a nemzeti törvények az automatizált adatbankok tekintetében nem védikkellően az egyének magánéletéhez fűződő és egyéb jogait, a Miniszteri Bizottság1973-ban (a 22. számú határozatában) a magánszektor, 1974-ben (a 29. számúhatározatában) az állami szektor számára meghatározta az adatvédelemalapelveit.Az Európa Tanács határozatai nyomán hét tagállamban vezettek beadatvédelmi törvényeket: Ausztriában, Dániában, Franciaországban, a NémetSzövetségi Köztársaságban, Luxemburgban, Norvégiában, továbbáSvédországban, három tagállam (Portugália, Spanyolország és Ausztria) pedigmint alapvető jogot alkotmányába foglalta adatvédelmet. A nemzeti jogokadatvédelemmel kapcsolatos eljárási szabályaiban számos eltérés mutatkozik,jóllehet a szabályozás célja megegyező. Minden tagállam adatkezelésrevonatkozó jogában megtalálható a nyilvánosság elve, amely azt jelenti, hogy azadatállomány létét a nyilvánosságnak ismernie kell, valamint az ellenőrzés elve,amelynek lényege, hogy az ellenőrző hatóság, valamint azon személyek, akikre azinformáció vonatkozik, követelhetik, hogy az adatfelhasználók tartsák tiszteletbenaz érintettek jogait, érdekeit.Az adatvédelmi kodifikáció során felmerül az is, hogy a nemzeti jogokmennyiben biztosítják a személyes adatok védelmét az országhatárokat átlépőadatáramlás viszonylatában. Aggályok vetődhetnek fel azzal kapcsolatban, hogy afelhasználók könnyen kibújhatnak az adatvédelmi ellenőrzés alól, ha olyanállamban gyakorolják tevékenységüket, ahol nincsenek adatvédelmijogszabályok, vagy azok kevésbé szigorúak. Minthogy a magánélet védelmétbiztosító jogi szabályozás az egyes országok közötti szabad információáramlásakadályát jelentheti, valamint a hasonló jogi megoldások is eltérő értelmezés141

forrásai lehetnek, nyilvánvalóvá vált a nemzetközi standardok megalkotásánakszükségessége. Ez a felismerés vezetett 1980-ban a Gazdasági Együttműködési ésFejlesztési Szervezet (OECD) égisze alatt „A személyhez fűződő jogok védelmérőlés a személyes adatok nemzetközi áramlásáról” szóló irányelv, továbbá egy évvelkésőbb az Európa Tanács által elfogadott „A személyiségek a személyi adatokautomatikus feldolgozásával kapcsolatos védelméről” rendelkező 108. számúEgyezmény (továbbiakban: Európai Adatvédelmi Egyezmény) megszületéséhez. 316Ez utóbbi jogi dokumentum – regionális szinten – lefektette az információáramlásjogi szabályozásának alapelveit, s fogalomrendszert teremtett.Az Európai Adatvédelmi Egyezmény alapfilozófiája, hogy az egyéni jogokoltalmat igényelnek az automatizált adatkezelésből fakadó „információshatalommal”, továbbá az információk országhatárokat átlépő szabad áramlásávalszemben. E gondolat alapján az Adatvédelmi Egyezmény követelményként írjaelő, hogy az automatikusan kezelt adatok megszerzése, feldolgozása tisztességesés törvényes, tárolásuk, illetve felhasználásuk célja meghatározott, s ugyancsaktörvényes legyen. A célhozkötöttség elvén kívül az adatkezelésre vonatkozótovábbi követelmény, hogy az adatok helyesek, időszerűek legyenek.Az Adatvédelmi Egyezmény a hátrányos megkülönböztetés tilalmátbiztosító lényeges előírása, hogy kizárólag a nemzeti jogban lefektetett megfelelőgaranciák mellett gyűjthetők azon érzékeny, személyes adatok, amelyekből fajieredetre, politikai véleményre, vallási vagy más meggyőződésre lehetkövetkeztetni, illetve, amelyek az egészségi állapotra, továbbá szexuálismagatartásra utalnak, valamint büntetőítéletekkel kapcsolatosak. Ezen túlmenőenbiztosítani kell annak lehetőségét, hogy mindenki tudomást szerezhessenadatainak automatizált kezeléséről, és annak céljáról, valamint, hogyellenőrizhesse adatai tárolását, felhasználását, és adott esetben helyesbíttesse,töröltesse azokat. Az Európa Tanács jogi instrumentumának elvei az információsszabadság és az információs önrendelkezési jog alapján meghatározták az316 Vö.: Balogh Zsolt György: Az adatvédelmi törvény fejlesztésének kérdései. Adatvédelmi szabályokMagyarországon és az Európai Unióban. In: Jogtudományi Közlöny 1997/6. 269-276. oldal142

állampolgárok közhatalmi szervek információihoz való hozzáférési jogát, továbbákijelöljék a személyes adatok védelmének követelményrendszerét.Ezen általános követelmények a rendőrségi felhasználás különlegesigényei miatt nehezen érvényesíthetők, ezért a nemzetközi jogban a személyesadatok védelmének alapjait jelentő, általános szabályozással páthuzamosan,ugyancsak a múlt század utolsó évtizedében megjelentek az adatkezelés speciálisterületére vonatkozó jogi instrumentumok is. E jogalkotási hullám eredményekéntaz Európa Tanács miniszteri bizottsága 1987. szeptember 17-én elfogadta „Arendőrség működési területén történő személyes adatok felhasználásánakszabályozásáról” szóló 87/15. számú ajánlást.A miniszteri bizottság – a rendőrség területén automatikusan feldolgozottszemélyes adatok egyre növekvő használatának előnyére figyelemmel, ám azegyén magánszféráját érintő lehetséges fenyegetettség iránti aggodalmakat szemelőtt tartva – felismerte annak szükségességét, hogy a jogalkotás során meg kellteremteni a bűncselekmények visszaszorítása és megelőzése, a közrendfenntartása terén jelentkező társadalmi érdekek, valamint az egyénekmagánéletéhez fűződő jogai, illetve egyéni érdekei közötti egyensúlyt. Egondolattól vezérelve javasolta a tagállamoknak, hogy a jogalkotás és ajogalkalmazás során kövessék az ajánlás elveit. Ezen elvek a rendőrségi célbóltörténő személyes adatok megszerzéséhez, tárolásához, és felhasználásáhozkapcsolódó valamennyi fontos területet érintik, így a rendőrségi adatkezelésellenőrzését, és annak lehetséges formáját; az adatgyűjtés módját; az adattárolásés adatfelhasználás korlátait; a rendőrségen belüli, más közigazgatási szervnek,valamint magánszemélyek részére történő, továbbá a nemzetközi adatközlésfeltételeit; a nyilvánossághoz való jogot; a rendőrség által kezeltadatállományokhoz való hozzáférés, a helyesbítés jogát, valamint a jogorvoslatijogot.Az Európa Tanács kormányközi keretei között zajló, az európaiadatvédelmi szabályozás alapjait megteremtő jogalkotási folyamateredményeként napvilágot látott jogi dokumentumok mellett, az Európai Unióban143

is megjelent az adatkezelésre vonatkozó nemzeti jogszabályok harmonizálásánakigénye. Ennek kapcsán a közösségi jogforrások közül említésre méltó az EurópaiParlament és a Tanács az egyénnek a személyes adatok feldolgozásávalkapcsolatos védelméről és ezeknek az adatoknak a szabad áramlásáról szóló95/46/EC számú irányelve. Az Irányelv az egységesítés céljából adatvédelemrevonatkozó egyes fogalmakat – személyes adatalany, személyes adatokfeldolgozása, személyesadat-nyilvántartó rendszer, adatkezelő, feldolgozó,harmadik fél, címzett, az adatalany hozzájárulása – definiálja. Az Irányelv ateljesen, vagy a részben automatizált módon végzett adatfeldolgozásra, illetvenyilvántartási rendszer részét képező adatok nem automatizált feldolgozásáravonatkozik. E jogforrás, minthogy a közösségi jog rendszerébe tartozik,értelemszerűen nem vonatkozik a közösségi jog hatályán kívül esőtevékenységekre, tehát a honvédelmet, az állambiztonságot (II. pillért), valamint abűnügyi együttműködést (III. pillért) érintő adatok feldolgozására. A direktíva aszemélyes adatok kezelésének, az Európa Tanács keretei között kidolgozottszabályait inkorporálja, a különleges adatokra vonatkozó részletes szabályokmellett rendelkezik az adatalany jogairól (tájékoztatás, adatokhoz valóhozzáférés, kifogásolási jog), továbbá a feldolgozás titkosságáról, biztonságáról.Az adatvédelmi garanciák között az adatfeldolgozás bejelentésénekkötelezettségéről, a bírósági jogorvoslatról, a károkozásért való felelősségről, abüntetés lehetőségéről szól. Rendelkezik továbbá a személyes adatok harmadikországba történő átvitelének szabályairól, valamint adatvédelmet felügyelőhatóság és munkacsoport működtetésének szükségességéről is.Az irányelv alapgondolata az Unió információs önrendelkezési jogravonatkozó szemléletét tükrözi: a személyes adatok feldolgozása során atagállamoknak gondoskodniuk kell a természetes személyek alapvető jogainak ésszabadságának védelméről, különösen a magánélethez fűződő jogaikmegóvásáról, ám e védelemmel kapcsolatos okokra hivatkozva nemkorlátozhatják, és nem tilthatják meg a tagállamok között a személyes adatokszabad áramlását. Ez az alapjogok szempontjából problematikus szabályozás jól144

illusztrálja az emberi jogok korlátozását integráció érdekeinek érvényesítésecéljából.Megállapítható, hogy az adatvédelemre vonatkozó jogi szabályozástendenciáit az informatika robbanásszerű fejlődése, a globalizáció, s ennekkövetkezményeként a biztonság fogalmának átértékelése formálja. Azadatkezelésre vonatkozó nemzetközi jogi eszközök, nemzeti jogszabályokelőkészítésének vitái, valamint az Európai Emberi Jogi Bíróság, és a tagállamialkotmánybíróságok jogértelmező tevékenysége, eseti döntései folyamatosanfejlesztik az információszabadság és az adatvédelem fogalmi rendszerét, skijelölik az információs önrendelkezési jog jogállami elveknek megfelelőkorlátozásának határait.Mindezek ellenére az emberi méltóság védelme, a személyhez fűződőjogok megóvása érdekében az információs önrendelkezési jog biztosítása,továbbá az információszabadsághoz, a szabad információáramláshoz fűződőegyéni és közösségi érdekek összeegyeztetése, ezen érdekek érvényre juttatásaközötti kényes egyensúly megtalálása konfliktusok forrása, s igen komoly kihíváselé állítja a jogalkotót. E problémát az Europol Egyezmény adatvédelmiszabályozása, s az Europol gyakorlata is szemléletesen illusztrálja.2. Az Europol Egyezmény adatvédelmi szabályozásaAz Europol Egyezmény a jogalkotás és a jogalkalmazás területén egyarántkötelezettségeket ró a szerződő felekre. A Konvenció a tagállamok számáraelőírja, hogy nemzeti jogukban teremtsék meg az Európa Tanács égisze alatt1981. január 28-án létrejött Európai Adatvédelmi Egyezményben meghatározottkövetelményeknek megfelelő adatvédelmi szintet. Ezen Egyezményben részesállamok által elfogadott adatvédelmi szabályozásnak ugyancsak összhangban kellállnia az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által 1987. szeptember 17-énelfogadott (R) 87-es számú ajánlásban megfogalmazott elvekkel.145

Az Europol Konvenció azt is leszögezi, hogy a személyes adatok gyűjtése,feldolgozása és felhasználása során, valamint a nem informatikainyilvántartásokban tárolt adatok (tehát meghatározott kritériumok szerinthozzáférhető bármely adatállomány) vonatkozásában, egyaránt be kell tartani azEurópa Tanács standardjait.Garanciális célokat szolgálnak az adatvédelmi jogi felelősségre irányadórendelkezések. 317 Az adatkezelés jogszerűségére vonatkozó adatvédelmifelelősség magában foglalja az adatok szabályszerű rögzítésért, továbbításért,szolgáltatásért, továbbá az adatok helyességéért és aktualitásáért, valamint azadatrögzítési határidők betartásáért viselt felelősséget.Az Europol Egyezmény a lehető legszélesebben határozza meg azoknak akörét, akiket az adatkezelés során adatvédelmi jogi felelősség terhelhet. Eszabályozás szerint a személyes adatok védelméért az a tagállam tartozikfelelősséggel, amelyik az adatokat szolgáltatta, illetve továbbította. Ezen kívülmegállapítható az Europol felelőssége a neki és általa szolgáltatott, továbbítottadatok szabályszerű kezelése, valamint az általa végzett adatelemzés tekintetében,függetlenül attól, hogy az adat melyik (információs vagy elemzési célú)nyilvántartásában szerepel. 318A felelősség gyakorlati érvényesítése érdekében az Europol ellenőrzésistandardot működtet, amely azt jelenti, hogy átlagosan minden tizedik – azEuropol Egyezményben foglalt személyhez fűződő adatot érintő – adatlehívást aszabályszerűség ellenőrzése céljából az Európai Rendőrségi Hivatal dokumentál.Az ellenőrzési dokumentumokban foglalt adatok kizárólag az ellenőrzés céljairahasználhatók fel, és hat hónap után meg kell semmisíteni őket, kivéve, ha ezekreaz adatokra már folyamatban lévő ellenőrzés során szükség van.317 Vö. Europol Egyezmény 14. cikk (1), (3) bekezdés. Az Europol Egyezmény 14. cikkének (1)bekezdése előírja, hogy a megfelelő adatvédelmi intézkedések határideje a Konvenció hatályba lépéséneknapja. A 14. cikk (2) bekezdése értelmében az Egyezmény szerinti személyes adatok továbbításáramindaddig az időpontig nem kerülhet sor, amíg az (1) bekezdésben lefektetett adatvédelmi szabályokminden adattovábbításban érintett tagállamban hatályba nem léptek.318 Vö. Europol Egyezmény IV. cím 15. cikk (1), (2), (3) bekezdések146

Az adatvédelem garanciáját jelenti a 17. cikk, amely az adatfelhasználáscélhoz kötöttségét írja elő. E rendelkezés megköveteli, hogy az információsrendszerből egyrészt csak meghatározott célból van lehetőség adatok lehívására,illetőleg a már lehívott adatok felhasználására, valamint a tagállamok is csakmeghatározott célból szolgáltathatnak adatot az Europolnak. E cél mindenesetben az Europol Egyezményben meghatározott bűncselekményekkel szembeniküzdelem, illetve ezen cselekmények megelőzése. 319 E rendelkezés azértlényeges, mert egyben meghatározza az adatkezelés tárgyi körét: csakis azEuropol hatáskörébe tartozó bűncselekményekkel kapcsolatban kerülhet soradatok felvitelére, lehívására, elemzésére, valamint e tevékenységekeredményének felhasználására. Ugyanakkor e szabályozás a bűncselekményekrendkívül széles körét öleli fel, mi több, az Europol hatáskör-gyakorlásánaktovábbi feltételei szabadon értelmezhetők.Amennyiben valamely tagállam, harmadik állam, vagy harmadik szervbizonyos adatokat meghatározott korlátozásokkal közöl – vagyis előre rögzíti afelhasználási lehetőségek körét, célját – úgy ezek a korlátozások az Europoltovábbi adatkezelési tevékenységében is érvényesülnek (például akkor is, havalamely nemzeti összekötő szerv kívánja lehívni a kérdéses adatot). Akorlátozások csak abban az esetben hagyhatók figyelmen kívül, ha ez azigazságszolgáltatás rendszeréhez kapcsolódó hatóságok, bíróságok, törvényhozótestületek, vagy olyan más független szervek általi felhasználást érintenének,amelyek törvény alapján jöttek létre, és feladatuk az illetékes – a nemzeti jogszabályai szerint a bűncselekmények megelőzésére és üldözésére hatáskörrelrendelkező – tagállami hatóságok ellenőrzése. Ebben az esetben is csak az adatotszolgáltatóval történő konzultációt követően kerülhet sor az adatokfelhasználására, és a felhasználás során, amennyire lehetséges, figyelemmel kelllenni az adatszolgáltató érdekeire. 320319 Vö. Europol Egyezmény IV. cím 16. cikk320 Vö. Europol Egyezmény IV. cím 17. cikk (1), (2) bekezdések147

A tagállamok által szolgáltatott adatokat az Egyezményben rögzítettszerveken kívül más szervek csak abban az esetben használhatják fel, ha az adatotszolgáltató tagállam ehhez a nemzeti jogának előírásai szerint beleegyezésétadta. 3213. Titokvédelem az Europol tevékenysége soránAz Europol által kezelt adatokkal, információkkal összefüggő titokvédelmielőírásokat a Tanács 1998. november 3-i Jegyzőkönyve 322 tartalmazza. AJegyzőkönyv az Europolnál egy adatbiztonsági koordinátor megbízását írja elő,ennek teljesítése érdekében az igazgató mellett működő egyik helyettes kapottmegbízást ezen feladatok ellátására is. Az adatbiztonsági koordinátortevékenységét adatbiztonsági megbízott segíti, akit az igazgató az Europoltisztviselői közül nevez ki. 323A Jegyzőkönyvben foglalt előírások hatálya valamennyi Europol általkezelt információra kiterjed. A dokumentum a tagállamok kötelezettségévé teszi,hogy saját területükön olyan titokvédelmi szabályozást alkalmazzanak, amelyeklegalább e jegyzőkönyvben meghatározott szintnek megfelelő védelmetbiztosítják. Az Europol és a nemzeti összekötő szervek közötti elektronikuskapcsolatban szintén olyan biztonsági szintet kell kialakítani, amely az említettelőírásoknak megfelel. 324A Tanács ezen jegyzőkönyve alapján sor került egy adatbiztonságibizottság felállítására, amelynek tagjai a tagállamok, továbbá az Europol egy-egyképviselője, elnöke pedig az adatvédelmi koordinátor. A bizottság éventelegalább egy alkalommal ülésezik, feladata, hogy az Europol igazgatótanácsának,illetve igazgatójának adatbiztonsági, titokvédelmi kérdésekben javaslatot tegyen.321 Vö. Europol Egyezmény IV. cím 17. cikk (3) bekezdés322 1999/C 26/02323 1999/C 26/02 Jegyzőkönyv 1. cikk illetve e. pontok324 1999/C 26/02 Jegyzőkönyv 1. cikk (1)-(3) bekezdések148

Feladatkörébe tartozik az általános adatbiztonsági, titokvédelmi szabályozáselkészítése is. 325Az adatbiztonsági koordinátor általában felel minden adatbiztonsággalösszefüggő kérdésért, felügyeli ezzel összefüggő rendelkezések érvényesülését.Amennyiben ezen szabályok megsértését észleli, ezt jelenti az igazgatónak, akimegteszi a szükséges intézkedéseket, súlyosabb esetben pedig az igazgatótanácselé viszi az ügyet. Az adatbiztonsági koordinátor közvetlenül az igazgatónakalárendelten végzi tevékenységét.Az adatbiztonsági megbízott felel az adatbiztonsági előírások gyakorlativégrehajtásáért, tevékenységét az adatbiztonsági koordinátor közvetlenalárendeltségében végzi. E tisztviselő feladata továbbá, hogy vezesse az Europoladatbiztonsági kérdésekben illetékes szervezeti egységét, tanácsadással,javaslatokkal segítse az Europol tisztségviselőinek, illetve az összekötőtisztviselőnek a tevékenységét az adtavédelemmel, adatbiztonsággal kapcsolatoskötelezettségeiket illetően gondoskodjon az adatvédelmi előírások gyakorlativégrehajtásáról, illetve kivizsgálja ezen előírások megsértését, és erről, továbbá avizsgálat eredményéről tájékoztassa az adatbiztonsági koordinátort. A megbízottkötelezettsége, hogy a lehetséges kockázatok elemzésével folyamatosanfelülvizsgálja az adatvédelmi szabályok alkalmasságát, az eredményről legalábbhavonta tájékoztassa az adatbiztonsági koordinátort, s ebben a tekintetbenmegtegye a szükséges javaslatokat is. E kötelezettségeken kívül az adatbiztonságimegbízott ellátja a jegyzőkönyv, az adatbiztonsági kézikönyv, illetve akoordinátor által részére meghatározott további feladatokat is. 326Az adatbiztonsági megbízottnak – éppen úgy, mint minden Europoltisztviselőnek – mielőtt kinevezést nyer e posztra, az állampolgársága szerintitagállam jogszabályainak megfelelő legmagasabb szintű biztonsági ellenőrzésenkell átesnie. 327325 1996/6 26/02 Jegyzőkönyv 3. cikk, hazánkban ez a „C típusú” nemzetbiztonsági ellenőrzést jelenti326 1999/C 26/02 Jegyzőkönyv 5. cikk (1) bekezdés327 1999/C 26/02 Jegyzőkönyv 5. cikk (2) bekezdés149

adat. 328 Az alap biztonsági szintbe tartozó adatok védelme érdekében a tagállamok4. Az Europol tevékenysége során alkalmazott adatbiztonsági standardokAz Europol által kezelt adatok rendszerezésére egy háromszintűadatbiztonsági standard szolgál, amelyet egy úgynevezett alap adatbiztonságiszint is kiegészít. E kategóriába tartozik valamennyi olyan az Europol által kezetadat, amely egyrészt nem közérdekű, vagy egyébként nem nyilvánvalóan bárkiszámára hozzáférhető információ, illetve nem vonható a három nevesítettadatbiztonsági szint egyike alá sem. Az alapbiztonsági szintbe sorolt adatokvalamennyi tagállamban azonos védelmet élveznek. Az adatok alapadatbiztonsági szintbe sorolása azonban nem jelenti az adatok speciálismegjelölését, vagy kezelését, csupán azt jelöli, hogy az adott információ Europolkötelesek a nemzeti joguk alapján a szükséges intézkedéseket megtenni, ígypéldául megfelelő technikai védelmet kialakítani, biztosítani, hogy azinformációkhoz csak az arra jogosult személyi kör férhessen hozzá, továbbá,hogy ezen adatok ne kerüljenek nyilvánosságra.Azokat az adatokat, amelynek védelme további speciális intézkedésekettesz szükségessé, a háromszintű adatbiztonsági rendszerben a megfelelőbiztonsági szintbe kell besorolni, s ennek megfelelően kell jelölni. Azinformációkat csak a szükséges esetben és ideig lehet ilyen megjelöléssel ellátni,és ennek megfelelően kezelni.Az „Europol 1” adatbiztonsági szintbe azok az adatok tartoznak, amelyekengedély nélküli terjesztése, közlése az Europol, illetve egy vagy több tagállamlényeges érdekének súlyos sérelméhez vezetne. Az „Europol 2” adatbiztonságiszintbe azon adatokat sorolják, amelyek engedély nélküli terjesztése, közlése azEuropol, illetve egy vagy több tagállam lényeges érdekeinek nagyon súlyossérelméhez vezetne. Az „Europol 3” adatbiztonsági szint pedig olyan adatokatjelöl, amelyek engedély nélküli terjesztése, közlése az Europol, illetve egy vagy328 1999/C 26/02 Jegyzőkönyv 8. cikk (1) bekezdés150

több tagállam lényeges érdekeinek különösen súlyos sérelméhez vezetne. 329 Eskálán mindhárom adatbiztonsági szinthez egy-egy speciális biztonságirendszabály-csomag tartozik, amelyek különböző védelmi szintet biztosítanak,attól függően, hogy az adott információ jogosulatlan megszerzése, nyilvánosságrakerülése milyen súlyosan károsítaná az Europol, avagy valamely tagállam(ok)érdekét. Ezen rendszabály-csomagok különböző technikai, szervezési, illetveadminisztratív előírásokat tartalmaznak.Amennyiben a különböző adatbiztonsági szintbe tartozó adatok„összedolgozására” kerül sor, úgy az újonnan létrejött információt nyilvánvalóanabba a biztonsági szintbe kell besorolni, amelybe a felhasznált információk közüla legmagasabb szintű védelmet igénylő adat tartozott. A védelmi szinteketértelemszerűen a különböző védett adatokat tartalmazó dokumentumok fordításaiesetében is alkalmazni kell. 330Az egyes tagállamok az általuk az Europol felé közölt adatok tekintetébenkötelesek megjelölni, hogy a közölt adat, melyik adatbiztonsági szintbe tartozik.Az információt közlő tagállam kezdeményezheti valamely konkrét adatbiztonsági szintjének a módosítását is. 331 Természetesen az Europol minderrőlönállóan dönt az általa feldolgozott adatok vonatkozásában. A Jegyzőkönyvmelléklete tartalmaz egy kimutatást arról is, hogy a fenti hármas standard, azegyes tagállamok nemzeti joga szerint mely titokvédelmi szintnek felel meg. 332329 1999/C 26/02 Jegyzőkönyv 8. cikk (4) bekezdés330 1999/C 26/02 Jegyzőkönyv 8. cikk (5) bekezdés331 Az információt átadó tagállamnak kötelessége az is, hogy amint lehetséges, kezdeményezze azinformáció védelmi szintjének csökkentését, illetve a titkosság megszüntetését. Az információt szolgáltatótagállamnak arra is lehetősége van, hogy már az adat átadásakor megjelöljön egy időtartamot, amíg azadatot a meghatározott védelmi szinten kell kezelni, ezt követően pedig feljogosítja a tagállam az Europolta védelmi szint csökkentésére, vagy a titkosság megszüntetésére. (1999/C 26/02 Jegyzőkönyv 10. cikk (1)-(3) bekezdések.)332 A magyar besorolás szerint az „Europol 1” adat a titkos adatot jelöli; az „Europol 2” adat a szigorúantitkos, míg az „Europol 3” adat szintén a szigorúan titkos adatot jelöli. Említésre méltó azonban, hogy azeltelt időben Magyarországon is áttértek a négyszintű adatbiztonsági standardra, ami azt jelenti, hogy azEuropolnál alkalmazott alap adatbiztonsági kategória, a magyar gyakorlatban is létezik. Erről aNemzetközi Bűnügyi Együttműködési Központ jogállásáról, részletes feladat- és hatásköréről, valamint amagyar bűnüldöző hatóságok és az Európai Rendőrségi Hivatal közötti nemzetközi együttműködésrőlszóló 4/2002. (I. 30.) BM-PM együttes rendelet 20. és 21. §-a rendelkeznek.151

5. Az Europol harmadik államok és harmadik szervek számáratörténő adattovábbításának szabályaiAz Europol a neki átadott és általa kezelt személyhez fűződő adatokatabban az esetben adhatja át harmadik államnak, illetve harmadik szervezetnek, ha- az egyedi esetekben olyan bűncselekmények megelőzése, vagymegakadályozása, felderítése érdekében szükséges, amelyre az Europolhatásköre kiterjed;- az érintett harmadik állam, illetve szervezet által alkalmazottadatvédelmi standardok megfelelőek, és- az adatok átadását nem tiltják az Europol Egyezmény egyébrendelkezései. 333A Tanács jogosultsága, hogy ezen túlmenően megfelelő eljárásbanmeghatározza azokat az általános szabályokat, amelyek szerint lehetőség van aszemélyhez fűződő adatok átadására harmadik felek részére. A Tanács általmeghatározott keretek között a harmadik felekkel történő adatcserét azigazgatótanács felügyeli. Ugyancsak az igazgatótanács feladata, hogy eldöntse aharmadik fél által alkalmazott adatbiztonsági standardokról, hogy azokmegfelelőek-e. A döntésben meg kell vizsgálni a harmadik félnek átadandó adatfajtáját, jellegét; az adatkérés/szolgáltatás célját; a harmadik fél által tervezettadatkezelés időtartamát; továbbá azokat az egyéb általános, illetve speciáliselőírásokat, amelyeket az Europol Egyezmény a harmadik felek részére történőadatszolgáltatás eseteire előír.Amennyiben a harmadik fél által igényelt információkat valamely tagállamszolgáltatta az Europolnak, úgy ezek csak az érintett tagállam beleegyezéséveladhatók át harmadik félnek. A tagállamok az általuk közölt adatok harmadikfélnek történő átadása tekintetében előzetes általános, vagy korlátozott333 Vö.: Europol Egyezmény IV. cím 18. cikk (1) bekezdés152

kizárásokat is bejelenthetnek, amelyeket a későbbiekben visszavonhatnak, vagymódosíthatnak. 334Abban az esetben, ha az adatok nem valamely tagállamtól származnak, azEuropol a harmadik félnek történő átadás előtt köteles meggyőződni arról, hogyaz adatok átadása nem veszélyezteti a tagállam hatáskörébe tartozó feladatokhatékony végrehajtását, az Egyezményben részes államok bármelyikénekközrendjét és közbiztonságát, illetve általában egyetlen tagállamnak sem okozhátrányokat. 335Az adatok szabályos átadásáért az Europol viseli a felelősséget. AzEuropol részéről adatszolgáltatásra csak azt követően kerülhet sor, hogy azadatokat igénylő fél kötelezettséget vállal arra, hogy a megkapott adatokat – acélhozkötöttség elvének megfelelően – csak az adatkérésben megjelölt célra fogjafelhasználni. Amennyiben pedig a kért adatok között olyan is van, amelyvalamely speciális adatbiztonsági standard szerint kezelendő, úgy az adatkérőnektitokvédelmi megállapodást is kell kötnie az Europollal. Az Europol mindenadatkérésről, és annak indokairól feljegyzést készít. 336A harmadik felekkel fennálló kapcsolatok részletesebb szabályaittartalmazzák a Tanács 1988. november 3-i jegyzőkönyvei. 337 Az 1999/C 26/04Jegyzőkönyv szerint „harmadik állam”, minden más uniós tagállam, míg„harmadik szerv” voltaképpen minden olyan szerv, amely nem valamely unióstagállam szerve. A dokumentum feljogosítja az Europolt, hogy a Tanács általmeghatározott keretek között harmadik felekkel megállapodást kössön, e334 Vö.: Europol Egyezmény IV. cím 18. cikk (2)-(3) bekezdések. A harmadik felek a 10. cikk (4)bekezdésében meghatározottak: az Európai Közösségek és a Közösségeket létrehozó szerződés alapjánlétrehozott közjogi szervek, az Európai Unió keretében létrehozott egyéb közjogi szervek, az Európai Uniókét vagy több tagállama közötti megállapodás alapján létező szervek harmadik államok, nemzetköziszervezetek és a hozzájuk rendelt közjogi szervek, valamint a Nemzetközi Bűnügyi Rendőrség szervezete.335 Vö.: Europol Egyezmény IV. cím 18. cikk (4) bekezdés336 Vö.: Europol Egyezmény IV. cím 18. cikk (5), (6) bekezdések337 1999/C 26/04 az Europol külső kapcsolatainak szabályairól, illetve 1999/C 26/03.a harmadik felek általkezelt adatok Europol általi átvételéről153

megállapodás megkötéséhez minden esetben a Tanács előzetes egyhangújóváhagyása szükséges. 338Lehetőséget biztosít a dokumentum arra is, hogy külön megállapodásalapján az Európai Rendőrségi Hivatal összekötő tisztviselőket delegáljonharmadik felekhez, valamint harmadik felek összekötő tisztviselőket küldjenek azEuropolhoz. Az igazgatótanács egyhangú döntése alapján az Europol harmadikfelek részvételével rendszeres munkaértekezleteket tarthat. A harmadik felekkelfennálló kapcsolatokról, és azok alakulásáról az igazgató köteles rendszeresenbeszámolni az igazgatótanácsnak, illetve a Tanácsnak. 339Az 1999/C 26/04 Jegyzőkönyv a harmadik felekkel folytatottinformációcseréről szóló szabályai szerint az Europol feladatai ellátása érdekébenátadhatja harmadik feleknek az olyan nem személyhez fűződő adatokat, amelyekaz úgynevezett alap adatvédelmi kategóriába tartoznak (vagyis, amelyek esetébennoha jelezni kell, hogy nem nyilvános Europol információról van szó, de az adatvédelme speciális intézkedéseket nem tesz szükségessé). Ennek feltétele, hogy eJegyzőkönyv rendelkezéseinek megfelelő megállapodás az adatkérővellétrejöjjön, vagy ennek hiányában az igazgató – diszkrecionális jogkörében – azadatközlést kiemelkedő fontosságúnak ítélje, amely valamely tagállam alapvetőérdekeinek védelme, illetve valamely közvetlen fenyegető bűncselekményveszélyének elhárítása miatt szükséges. 340Az Europolnak az 1999/C 26/04-es Jegyzőkönyv alapján arra is lehetőségevan, hogy harmadik felek által kezelt adatok átvételére vonatkozóanmegállapodásokat kössön. Az ilyen jellegű megállapodásokhoz szintén a Tanácsegyhangú előzetes jóváhagyása szükséges. A Jegyzőkönyv előírásain alapulóegyüttműködés keretében az Europol megkereséssel fordulhat a harmadik félhez338 1999/C 26/04 Jegyzőkönyv 2. cikk (1)-(3) bekezdések. Ilyen megállapodás van hatályban az Europolés az FBI között339 1999/C 26/04 Jegyzőkönyv 5., 6. cikkek340 1999/C 26/04 Jegyzőkönyv 8. cikk (2) bekezdés154

annak érdekében is, hogy a rendelkezésre álló információnak, vagy információforrásnak a hitelességét ellenőrizze. 3416. Az Europol Egyezmény tájékoztatáshoz való jogról szóló rendelkezéseiAz információs önrendelkezési jognak fontos eleme, hogy az érintett aszemélyes adatainak útját befolyásolni tudja vagy nyomon követhesse, illetvehogy kérelmére az adatkezelő tájékoztassa a kezelt adatairól, az adatkezeléscéljáról, jogalapjáról, időtartamáról, továbbá arról, hogy az adatokat kik és milyencélból kapják vagy kapták meg. 342 Az Europol Konvenció szabályainak avizsgálata rávilágít arra, hogy ezen alapvető jog korlátozására anélkül is lehetőségvan, hogy a szükségesség és arányosság érvényesülése ellenőrizhető lenne, sőt azalapjog sérelme miatti hatékony jogorvoslat sem biztosított.Az Egyezmény előírja, hogy minden magánszemély, aki az Europolnálbármely, akár számítógépes, akár papíralapú nyilvántartásokban tárolt reávonatkozó adattal kapcsolatban tájékoztatáshoz való jogával kíván élni, vagyadatait ellenőriztetni szeretné, ezt költségmentesen kérelmezheti bármelytagállam illetékes hatóságánál. Az Europol köteles a kérelemmel késedelemnélkül foglalkozni, arra válaszolni, s azt a beérkezést követő három hónapon belülelintézni. Az adatokhoz való hozzáférési, ellenőrzési jog annak a tagállamnak anemzeti joga szerint gyakorolható, ahol a kérelmet benyújtották.A tájékoztatáshoz való jogosultság akkor tagadható meg, ha az Europolfeladatainak megfelelő teljesítése, a tagállamok biztonságának és közrendjénekmegóvása, a bűnmegelőzés érdekei, harmadik felek jogainak és szabadságánakvédelme elsőbbséget élvez az információközléssel érintett személy érdekeivelszemben. 343341 1999/C 26/03 Jegyzőkönyv 3. cikk342 940/B2003 AB határozat343 Vö.: Europol Egyezmény 19. cikk (1), (2), (3), (8) bekezdések155

Az információközlés jogát az Egyezmény feltételekhez köti. Egyrészt azinformációs rendszerben tárolt adatokat csak akkor lehet átadni, ha az adatokatbevivő tagállam, valamint az adatok által közvetlenül érintett valamennyitagállam előzetesen hozzájárult ehhez. Azt, hogy mely adatok milyenfeltételekkel közölhetők, az adatokat rendelkezésre bocsátó tagállam határozzameg. Az Europol által bevitt adatok vonatkozásában ugyancsak lehetőséget kellbiztosítani arra, hogy ezen adatok közlésével közvetlenül érintett tagállamok errőlelőzetesen állást foglaljanak, s akár meg is tiltsák az adatközlést. Az EuropolEgyezmény 10. cikkének hatálya alá tartozó elemzési célú munkafájlokbannyilvántartott adatok közlését a Konvenció, az adatelemzésben résztvevőtagállamok, valamint az adatok közlése által közvetlenül érintett tagállamokegyetértéséhez köti.Abban az esetben, ha akár az Europol, illetve akár egy vagy több tagállamaz adatok közlését kifogásolja, az Europol az érintett személyt úgy értesíti azellenőrzés lefolytatásáról, hogy abból a kérelmező nem szerezhet tudomást arról,hogy személye ismert vagy sem. 344Az információk ellenőrzésének jogávalugyancsak meghatározott feltételek mellett lehet élni. Az Egyezmény értelmében,amennyiben az irányadó nemzeti jog nem szabályozza az adatközlést, vagy azEuropol az érintett tagállam hatóságaival együttműködve egyszerű ellenőrzéstvégez, a kérelmezőt oly módon értesíti az ellenőrzés megtörténtéről, hogy nemtesz utalást arra vonatkozóan, hogy személye ismert-e.A tájékoztatáshoz való jog garanciájaként az Egyezmény jogorvoslati jogotbiztosít: a kérelmező panasszal fordulhat a közös ellenőrző hatósághoz, 345amennyiben kérelme beérkezését követő három hónapon belül arra nem kapottválaszt, vagy az adatközlés, illetve adatellenőrzés ellen kifogása van. 346 Abban azesetben, ha a kérelmező panasza valamely tagállam által bevitt adatok közlésére344 Vö.: Europol Egyezmény19. cikk (4) bekezdés345 Vö.: Europol Egyezmény 19. cikk (5), (6) bekezdések, a közös ellenőrző hatóság szervezetével,működésével kapcsolatos részletes szabályokat lásd az Europol adatkezelésének ellenőrzése címűfejezetben.346 Vö.: Europol Egyezmény 19. cikk (5), (6) bekezdések, a közös ellenőrző hatóság szervezetével,működésével kapcsolatos részletes szabályokat lásd az Europol adatkezelésének ellenőrzése címűfejezetben.156

vonatkozik, a közös ellenőrző hatóság a panasz elbírálása során annak atagállamnak a belső jogát alkalmazza, ahol a kérelmet benyújtották. Ebben azesetben a közös ellenőrző hatóság először az adatszolgáltató tagállam nemzetiellenőrző hatóságával, vagy erre illetékes bíróságával konzultál. E tagállamiszervek elvégzik a megfelelő ellenőrzést, amely arra irányul, hogy a kérelmetelutasító határozatot az Europol Egyezmény tájékoztatásához való jogravonatkozó szabályainak [a 19. cikk (3) bekezdésének, illetve a (4) bekezdés 1.pontjának] megfelelően hozták-e meg. A jogorvoslati kérelemről e vizsgálatalapján a közös ellenőrző hatóság – szorosan együttműködve a nemzeti ellenőrzőhatósággal, vagy az illetékes bírósággal – határozatot hoz, amely azinformációközlés megtagadásáról is rendelkezhet.Abban az esetben, ha a panaszos az Europol által bevitt adatok közlésénekmegtagadását sérelmezi, és az Europol vagy valamely tagállam továbbra isfenntartja kifogását, a közös ellenőrző hatóság csak az Europol, vagy az érintetttagállam meghallgatása után, tagjainak kétharmados szavazatával utasíthatja el akifogást. Kétharmados többség hiányában a közös ellenőrző hatóság az ellenőrzéselvégzéséről e kérelmezőt – személyének ismertségére való utalások nélkül –értesítheti. Amennyiben a panasz tagállam által bevitt adatok ellenőrzésérevonatkozik, a közös ellenőrző hatóság a tagállam nemzeti ellenőrző hatóságávalvaló szoros együttműködés útján bizonyosodik meg arról, hogy a szükségesellenőrzés szabályszerűen megtörtént-e. Az ellenőrzés elvégzésének tényétugyancsak olyan utalások nélkül kell a kérelmezővel közölni, hogy az értesítésbőlne szerezzen tudomást arról, miszerint személye ismert-e vagy sem. 3477. Az Europolnál tárolt adatok helyesbítésének, törlésének szabályaiAz Europol köteles a nyilvántartási rendszerében tárolt bármilyenpontatlan, illetve az Egyezmény szabályaival ellentétesen bevitt adatothelyesbíteni, vagy törölni. Amennyiben az ilyen adatokat a tagállamok vitték be347 Vö.: Europol Egyezmény 19. cikk (9) bekezdés157

az Europolnál, vagy a hiba helytelen továbbítás következménye, a tagállamok azEuropollal együttműködve kötelesek helyesbíteni vagy törölni azokat. Ezekben azesetekben minden olyan tagállamot értesíteni kell, amely a pontatlan vagy azEgyezmény rendelkezéseivel ellentétesen bevitt adatot átvette. Ezeket az adatokataz átvevő tagállam ugyancsak köteles helyesbíteni vagy törölni. 348Az Europol Konvenció leszögezi, hogy minden személy jogosult a rávonatkozó téves adatok helyesbítését, törtélést kérelmezni. Amennyiben akérelmező a három hónapon belül nem kap értesítést, vagy sérelmezi az Europolválaszát, a közös ellenőrző hatósághoz fordulhat. 3498. Az adatfájlok tárolására és törlésére vonatkozó határidők szabályozása azEuropol EgyezménybenÁltalános szabály, hogy az Európai Rendőri Hivatal adatfájljaiban csak azEuropol feladatainak ellátásához szükséges ideig tárolhatók adatok, ezért azadatbevitelt követő három év elteltével felül kell vizsgálni a tárolás indokoltságát.(Erről a tagállamok a felülvizsgálatra megállapított határidő lejárta előtt háromhónappal értesítést kapnak az Europoltól.) Az információs rendszerben szereplőadatok tárolásának felülvizsgálata valamint törlése az adatbevivő egységkötelezettsége, míg az Europol más állományaiban tárolt adatok felülvizsgálatátés törlését az Europol végzi.Az adattárolás indokoltságának felülvizsgálata során mind az adatbevivőegység, mind az Europol az adatok további tárolásáról határozhat, amennyibenezekre az adatokra az Europolnak feladatai ellátásához még szüksége van,ellenkező esetben az adatokat automatikusan törölni kell a rendszerből. 350Az Egyezmény leszögezi, hogy a 10. cikk (1) bekezdés első albekezdésének1. pontjában említett magánszemélyekre vonatkozó személyesadatok tárolási ideje összességében sem haladhatja meg a három évet. Ilyenek348 Vö.: Europol Egyezmény 20. cikk (1), (2), (3) bekezdések349 Vö.: Europol Egyezmény 20. cikk (4) bekezdés350 Vö.: Europol Egyezmény 21. cikk (1), (2) bekezdés158

azok, akiket az érintett tagállam nemzeti jogának értelmében az Europolhatáskörébe tartozó bűncselekmény elkövetésével vagy abban való részességgelgyanúsítanak, illetve ilyen bűncselekményért elítéltek, valamint azonszemélyekre, akik vonatkozásában a nemzeti jog szerint „komoly tények”alapozzák meg azt a feltételezést, hogy ilyen bűncselekményt követnek el. Ahárom éves határidő azonban minden esetben újra kezdődik azon a napon,amelyen az adott magánszeméllyel kapcsolatos adatok tárolására okot adóesemény történik. Az ilyen adatok vonatkozásában az Egyezmény úgyrendelkezik, hogy a további tárolás szükségességét évente kell felülvizsgálni, s efelülvizsgálatot dokumentálni kell. 351Abban az esetben, ha egy tagállam a nemzeti jog rendelkezései szerintadattárából olyan adatot töröl, amelyek az Europolnak adott át, errőlhaladéktalanul értesítenie kell az Europolt. Ebben az esetben az Europolnakugyancsak törölnie kell az adatot, kivéve, ha az adatátadó tagállam ismereteinélbővebb operatív információ alapján az adattároláshoz további érdeke fűződik.Ilyenkor az Europol tájékoztatja az érintett tagállamot a további adattárolásról.Látható, hogy mind az információs rendszerben, mind pedig az elemzésicélú fájlokban található adatok tárolása meghatározott – ám ugyancsak táganértelmezhető – feltételek mellett meghaladhatja a három évet. Aggályokra adhatokot, hogy amennyiben a tagállam által törölt adatot az Europol tovább tárolja,azt a tagállami hatóság ismételten lekérheti az Europoltól. Az ilyen„adatmosásnak” nevezhető lehetőségnek pedig nem szab gátat a jogszabály.Az adatok törlése nem következhet be akkor sem, ha az érintett védelmetigénylő érdekeit korlátozná. Az Egyezmény kimondja, hogy az adatok törlésérenem kerülhet sor akkor, ha az adatalany védelmet igénylő érdekének sérelméveljár. Ilyen esetekben azonban az adatok kizárólag az adatalany egyetértésévelhasználhatók fel. 352351 Vö.: Europol Egyezmény 21. cikk (3) bekezdés352 Vö.: Europol Egyezmény 21. cikk (4), (5) bekezdések159

Az Europol aktákban található adatok helyesbítésének, tárolásánakszabályairól az Egyezmény 22. cikke rendelkezik. A szabályozás szerint hakiderül, hogy az Europol által kezelt teljes akta vagy az aktában lévő adat továbbnem szükséges az Europol feladatainak teljesítéséhez, vagy ha ezen információkösszességében ellentétesek az Egyezménnyel, akkor a szóban forgó aktát, vagyadatot meg kell semmisíteni. (A vonatkozó aktát vagy adatot végleges, ténylegesmegsemmisítéséig „fel nem használható” jelöléssel kell ellátni.) Amegsemmisítés nem történhet meg, ha indokoltan feltételezhető, hogy ezáltal azérintett személy (adatalany) jogos érdeke egyébként sérülne. Ezekben azesetekben az aktára ugyancsak a „lex imperfecta” típusú szabályoknakmegfelelően azt a jelzést kell rávezetni, amely megtilt minden használatot. 353Abban az esetben, ha kiderül, hogy az Europol aktáiban lévő adatokhelytelenek, az Europol köteles azokat kijavítani. Minden személy, akiről Europolakta készült, kérheti az Europoltól az akta javítását, megsemmisítését, vagymegjegyzés elhelyezését. Az adatok helyesbítésének, törlésének kérelmezéséreirányadó jogorvoslat ebben az esetben is igénybe vehető. 3549. Az Europol adatkezelésének ellenőrzéseAz Európai Rendőrségi Hivatal adatkezelésének ellenőrzése a vertikálisegyüttműködési modellnek megfelelően kétszintű: egyrészt tagállami, másrésztuniós szinten történik.Az Europol Egyezmény a tagállamok kötelezettségévé teszi, hogykijelöljenek egy olyan szervet, melynek feladata, hogy figyelemmel kísérje azadott tagállam hatóságainak a személyhez fűződő adatokkal kapcsolatosinformációközlését, adatszolgáltatását, illetve azt, hogy az Europollal valóegyüttműködés keretei között az adott tagállam adatkérése mennyiben felel meg a353 Vö.: Europol Egyezmény 22. cikk (1), (2) bekezdések354 Vö.: Europol Egyezmény 22. cikk (3) bekezdés. Magyarországon a 2006. évi XIV. törvény értelmébenaz Europol Egyezmény 23. cikke szerinti önálló nemzeti adatvédelmi felügyelő hatóság az adatvédelmibiztos.160

nemzeti jog előírásainak, továbbá, hogy a személyhez fűződő jogokat azegyüttműködés során tiszteletben tartják-e.A nemzeti ellenőrző szervek e feladatuk hatékony teljesítése érdekében – anemzeti jog előírásai szerint – az adott tagállam nemzeti összekötő egysége,illetve összekötő tisztjei által szolgáltatott információs rendszerbe és tárgymutatórendszerbe bevitt adatokhoz hozzáférhetnek, valamint az ellenőrzést végzőmegbízottak jogosultak az Europol hivatali helyiségeibe belépni, és az adotttagállam Europolhoz delegált összekötő tisztviselőjének hivatali irataibabetekinteni. Ezeken túlmenően a nemzeti ellenőrző szervek a nemzeti összekötőegységek és tisztviselők minden olyan tevékenységét ellenőrzik, amelyeket azEuropollal való együttműködés keretében fejtenek ki, amennyiben ezentevékenység ellenőrzése a személyes adatok védelme érdekében szükséges. 355Bármely természetes, vagy jogi személy jogosult arra, hogy a nemzetiellenőrző szervhez forduljon annak megvizsgálása érdekében, hogy személyesadatainak bevitele, továbbítása szabályszerűen történt-e az Europolhoz, illetve,hogy a rá vonatkozó adatok az előírásoknak megfelelően kerültek-e ki az Europoladatbázisából. E jog gyakorlása annak a tagállamnak a nemzeti jogávalösszhangban gyakorolható, amelynek nemzeti ellenőrző hatóságánál a kérelmetbenyújtották. 356 A tagállami ellenőrző szervek az adattovábbítás jogszerűségét anemzeti jog fényében ítélik meg.Az adatkezelés szabályosságát az Unió szintjén egy közös ellenőrző szervkontrollálja. 357 A közös ellenőrző hatóság feladata annak felügyelete, hogy azEuropol által az Egyezmény alapján folytatott adatkezelés nem sérti-e amagánszemélyek jogait. Ennek keretében e közös szerv azt is ellenőrzi, hogy azEuropoltól származó adatok átadása szabályszerűen történt-e. A közös ellenőrzőhatóság a tagállamok nemzeti ellenőrző hatóságainak legfeljebb kétképviselőjéből áll, akiket a tagországok öt évre neveznek ki ezen tevékenység355 Vö.: Europol Egyezmény 23. cikk (1) bekezdés356 Vö.: Europol Egyezmény 23. cikk (2) bekezdés357 A magyar jogi terminológiában a Közös Nemzetközi Adatvédelmi Ellenőrző Testület az elnevezése.(Europol Joint Supervisory Body, Europol JSB). Magyarországot a 2006. évi XIV. törvény értelmében azadatvédelmi biztos képviseli a Közös Nemzetközi Adatvédelmi Ellenőrző Testületben.161

ellátására. A testület döntéshozatala során a tagállamok delegációnként egy-egyszavazattal rendelkeznek.A közös ellenőrző hatóság tagjai rendelkeznek a szükséges kvalitással,függetlenek, egyetlen, más szervtől (sem uniós, sem pedig a tagállamiintézménytől) nem fogadhatnak el semmifajta utasítást. E szerv tagjai közülválaszt elnököt. 358 Az Europol köteles a közös ellenőrző hatóság tevékenységétsegíteni, ennek érdekében az általa kért felvilágosítást megadni, lehetővé tenniszámára valamennyi az Europol által kezelt adatbázisba, iratba való betekintést,valamint bármikor, akadályok nélküli belépési lehetőséget biztosítani bármely azEuropol által használt hivatali helyiségbe. Az Európai Rendőrségi Hivatalkötelessége továbbá, hogy gondoskodjon a közös ellenőrző szerv által a felmerültpanaszokkal kapcsolatban hozott döntések végrehajtásáról. 359A közös ellenőrző hatóság teljes körben vizsgálhatja az Europoladatkezeléssel kapcsolatos tevékenységét a szabályok alkalmazásávalkapcsolatban felmerülő értelmezési lehetőségeket, valamint a nemzeti ellenőrzőhatóságok által végzett ellenőrzésekre, tájékoztatáshoz való jog gyakorlásáravonatkozó kérdéseket. Ezeken kívül feladatkörébe tartozik a felmerült problémákközös megoldására irányuló javaslatok kidolgozása. 360Az Egyezmény minden természetes, illetve jogi személy számára biztosítjaa közös ellenőrző hatósághoz – mint jogorvoslati fórumhoz – forduláslehetőségét, amelynek keretében kérhető, hogy vizsgálja felül az őt érintő adatokrögzítésének, feldolgozásának, felhasználásának a jogosságát, valamintszabályszerűségét. Amennyiben a közös ellenőrző hatóság vizsgálata során azEgyezmény előírásainak sérelmét állapítja meg, erről – észrevételeivel együtt –tájékoztatja az igazgatót, aki köteles az észrevételekre a közös ellenőrző szerváltal meghatározott időtartamon belül válaszolni, továbbá az igazgatótanácsot is358 Vö.: Europol Egyezmény 24. cikk (1) bekezdés359 Vö.: Europol Egyezmény 24. cikk (2) bekezdés360 Vö.: Europol Egyezmény 24. cikk (3) bekezdés162

tájékoztatni. Amennyiben ezen a módon sem sikerül közös álláspontra jutni, aközös ellenőrző hatóság közvetlenül az igazgatótanácshoz fordul. 361A közös ellenőrző hatóságon belül egy olyan belső bizottság is működik,amelyben minden küldöttséget egy, a szavazásnál egyetlen szavazattal rendelkezőtag képvisel. E bizottság feladata a 19. cikk (7) bekezdése szerinti tájékoztatáshozvaló jog megtagadásával kapcsolatos, valamint a 20. cikk (4) bekezdése alapján atéves adatok helyesbítésével, törlésével kapcsolatban benyújtott panaszokelbírálása. A feleket – erre irányuló kérelem esetén, tanácsadóikkal együtt – megkell hallgatni. Az ilyen keretek között hozott határozat jogerős. 362Az eljárási jogok elméletében járatasak szemében igen komoly dogmatikaitévedésnek minősülhet, hogy az Egyezmény a közös ellenőrző hatósághatározatához jogerőt fűz, a nemzeti jogokban ugyanis kizárólag a bírósághatározata rendelkezhet jogerővel. Az Europol Egyezmény ezen rendelkezése aközös ellenőrző hatóság határozata elleni jogorvoslati jog megtagadása , amelyellentétes az Európai Emberi Jogi Egyezménnyel, így az Európai Unió általánosjogelveivel. 363 Jogállamban a hatósági határozatok a bíróság előtt általábanmegtámadhatók, s egyedül a bíróság határozatához fűződhet jogerő, „mertegyedül a bírósági eljárásban teljesednek mind a jogban megfogalmazott eljárásielvek. A jog azt az álláspontot képviseli, és mást nem képviselhet, hogy igazdöntés csak elveket és garanciákat teljesítő eljárásban születik.” 364 A közösellenőrző hatóság határozata más fórum előtt nem támadható meg, de ez a ténymég nem teszi e korántsem független ellenőrzési tevékenységet folytató hatóságotbírósággá.Megállapítható, hogy az Europol adatvédelemi szabályai e vonatkozásbanmessze elmaradnak a nemzeti szabályozás mögött. A közös ellenőrző hatóságjogsértés megállapítását, közli az igazgatóval, akinek kötelessége ugyan a361 Vö.: Europol Egyezmény 24. cikk (4), (5) bekezdések362 Vö.: Europol Egyezmény 24. cikk (7) bekezdés363 Igaz, az Europol hatályos szabályozás szerint nem tartozik az Unió intézményei közé, sem pedig azokellenőrzése alá.364 Király Tibor: Büntetőítélet a jog határán, Tanulmány a perbeli igazságról és valószínűségről,Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1972. 304-305. oldal163

közlésre válaszolni, de semmi sem kötelezi a jogsértő állapot helyreállítására.Ennek következtében a személyes adatok védelmét célzó szabályok csupán a „leximperfecta” típusú normák.A jogsértések nyilvánosságra hozatala – mint legerősebb fegyver – a közösellenőrző hatóság rendelkezésére áll, ám az európai nyilvánosság hiányában ez azeszköz jelentősen gyengébb, mint a nemzeti jog rendszerében.Az Europollal szemben az egyes állampolgárokat a tájékoztatásban valójog biztosítékaként a róluk tárolt adatok vonatkozásában megilleti a felvilágosításjoga és betekintési jogosultság. 365 A felvilágosítás-adás viszont megtagadható. Atájékoztatás megtagadása ellen egyetlen jogorvoslati lehetőség áll az érintettállampolgár rendelkezésére: panasszal élhet a közös ellenőrző hatósághoz, etestület azonban kétharmados többséggel eltekinthet a tájékoztatásmegtagadásáról.A nemzeti bíróságok előtt a tagállami hatóság ellen kártérítési pert indíthataz érintett személy, amennyiben az adatainak az Europolhoz történő továbbításasorán, illetve az Europol adatfeldolgozása során kára keletkezik. Nyilvánvalótehát, hogy az alapvetően belső ellenőrzési mechanizmusokon kívül pillanatnyilagvalóban nem léteznek olyan eszközök, amelyek az Europol hatékony, a jogállamikövetelményeknek megfelelő adatvédelmi kontrollját biztosítanák. 366365 Vö.: Europol Egyezmény 19. cikk366 Vö.: Farkas Ákos: Büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban, Osiris Kiadó, Budapest, 2001. 96-97. oldal164

9. FejezetMagyarország és az Europol1. Magyarország csatlakozása az Europol Egyezményhez, a tagságfeltételeinek megteremtéseA magyar közigazgatás szinte teljes hálózata már évekkel az EurópaiUnióhoz történt csatlakozást megelőzően elkezdte a tagságra való felkészülést.Hosszú évek – csaknem másfél évtized – munkájával volt ugyanis biztosíthatóannak a több ezer oldalnyi joganyagnak a megismerése, és az abban foglaltaknakmegfelelő intézményi, szervezési, technikai feltételnek megteremtése, amelyet azEurópai Unió a csatlakozás minimum feltételeként megszabott.A magyar rendészeti szervek Európai Uniós tagságra való felkészülésefolyamatos intézményi fejlesztéssel, „átstrukturálódással”, az egyes szervekjoghatóságának és hatáskörének pontosításával, szükség esetén egzaktmeghatározásával jár együtt. A jogfejlesztés e folyamatát segítette többek közöttaz is, hogy a magyar bűnüldöző szervek és az Európai Rendőrségi Hivatalkapcsolata hazánk teljes jogú európai uniós, majd néhány hónappal későbbEuropol tagságának elnyerése előtt is igen intenzív volt. 367Az Európai Rendőrségi Hivatal a működését szabályozó Egyezményhatályba lépését követően rövid időn belül – már 1999 során – megkezdte agyakorlati együttműködést a tagjelölt országok bűnüldöző szerveivel. Ennek elsőlépéseként az Európai Unió – Szervezett Bűnözés Elleni Akcióterve ajánlásánakmegfelelően – 1998 májusában az akkor még csak tagjelölt országokkal közösenelfogadta a „Csatlakozás Előtti Megállapodás a Szervezett Bűnözés ElleniHarcban” című dokumentumot, amely megfogalmazta az Unióval folytatandóbűnüldözési együttműködés előfeltételeit és megindításának gyakorlati lépéseit.367 Hegyaljai Mátyás: Klubtagok lettünk – az Europol. In: Tanulmányok Erdősy Emil professzortiszteletére (szerk: Fenyvesi Csaba-Herke Csongor) Pécs, 2002.; Hegyaljai Mátyás: Europol – rendőrség,szervezeti és működési változások igénye, lehetősége. In: Rendvédelmi Füzetek 2002/20.; HegyaljaiMátyás: Europol – Irány Kelet-Európa. In: Belügyi Szemle 2004/5. 63-74. oldal165

A tagjelölt országok közül 2001. október 4-én Budapesten Magyarországelsőként kötött együttműködési megállapodást az Europollal. A MagyarKöztársaság és az Europol közötti együttműködési megállapodást a 2001. éviLXXXIX. törvény hirdette ki, s 2001. november 16. napjától egészen az EuropolEgyezmény és Jegyzőkönyveinek kihirdetéséről szóló 2006. évi XIV. törvényhatálybalépéséig (2006. II. 17-ig) hazánk és az Europol közötti kapcsolat alapjátjelentette.Éveken át óta folyt annak az ötven-hatvan szakembernek a felkészítése,akik delegálhatók voltak a bel- és igazságügyi együttműködésben érintettszervekbe, ezért a 2001. évi együttműködési megállapodásnak megfelelően akövetkező évben megkezdte munkáját az első magyar összekötőtiszt Hágában.2002-től az Europol hágai központja és az Országos Rendőr-főkapitányság közöttvédett adatátviteli kapcsolat működik.Magyarország 2004. május 1-vel az Európai Unió tagjává vált. AzOrszággyűlés 38/2004. (V. 11.) számú határozatával ratifikálta az Europolravonatkozó joganyagot. A csatlakozási szándéknyilatkozat 2004. május 28-ánérkezett meg az Európai Unió Tanácsának Főtitkárságára. Ennek eredményekéntMagyarország – a lehetséges legkorábbi időpontban – 2004. szeptember 1-énelnyerte a teljes jogú Europol tagságot.Az Európai Uniós csatlakozás igen komoly elvárásokat támasztott amagyar rendőrség szervezeti és működési rendjével szemben, s ezek acsatlakozási folyamat hosszú évei alatt többé-kevésbé teljesültek is. Ennek egyikeleme volt, hogy a magyar rendőrségen, illetve Magyarországon ki kellett építeniegy olyan kapcsolattartó pontot, amely az úgynevezett „egyablakos elv”-nekmegfelelően lehetővé tette a bűnüldözéssel kapcsolatos információk cseréjét. Az„egyablakos elv” értelmében a modern nemzetközi bűnügyi együttműködésfeltételeinek egy olyan országos szervezeti egység felel meg, amely elkülönítve,de egy irányítás alatt magában foglalja nemzetközi büntetőjogi együttműködésnemzeti egységeit. Az Európai Unió úgynevezett „szupermarket” („one shopstop”) elvének megfelelően a különböző csatornákon folyó nemzetközi166

együttműködést tagállami szinten úgy kell összehangolni, hogy egyetlen egykijelölt egységen keresztül az együttműködésben érintett összes szervezetelérhető és minden adatbázis hozzáférhető legyen. 368 Az Europol információsrendszerében az „egyablakos” koncepció lehetőségét Magyarországon az 1999.évi LIV. törvény 369 teremtette meg.2. Az Europol Egyezmény végrehajtásának szervezete a magyar jogbanAz Európai Unió bűnüldözési információs rendszere és a NemzetköziBűnügyi Rendőrség szervezete keretében megvalósuló együttműködésről ésinformációs cseréről az 1999. évi LIV. törvény rendelkezik. E jogszabály hatályakiterjed az Európai Rendőrségi Hivatal (Europol), a Nemzetközi BűnügyiRendőrség Szervezete (Interpol), s Schengeni Információs Rendszer (SIS), azEurópai Csalásellenes Hivatal (OLAF) valamint a bűnüldöző szervekegyüttműködését szabályozó két- és többoldalú nemzetközi szerződésekkeretében, vagy az európai közösségi jogi normák alapján megvalósulóegyüttműködésre és információcserére.A törvény 2000. február 1-től a magyar bűnüldöző szervnek a nemzetközibűnüldözési szervezettel, valamint a két- és többoldalú nemzetközi szerződésbenrészes állammal folytatott együttműködésére felállította a rendőrség szervezetébeintegrált Nemzetközi Bűnügyi Együttműködési Központot (NEBEK), amely2002. januárjában kezdte meg teljeskörű tevékenységét. A magyar bűnüldözőszervek a NEBEK útján továbbíthatnak adatot, információt, illetőlegkezdeményezhetnek adat-, illetve információigénylést vagy egyéb intézkedést. 370368 Hegyaljai Mátyás: Klubtagok lettünk – az Europol. In: Tanulmányok Erdősy Emil professzortiszteletére, (Szerkesztette: Herke Csongor), Pécs 2002. 200-216. oldal és Hegyaljai Mátyás: NEBEK,avagy új távlatok a nemzetközi bűnüldözésben, Belügyi Szemle 2000/9.369 1999. évi LIV. törvény az Európai Unió bűnüldözési információs rendszere és a Nemzetközi BűnügyiRendőrség Szervezete keretében megvalósuló együttműködésről és információcseréről legutóbb aSchengeni Végrehajtási Egyezmény keretében történő együttműködésről és információcseréről szóló 2007.évi CV. törvény módosított.370 1999. évi LIV. törvény 3. § Ezen kívül a NEBEK ellátja a Schengeni Információs Rendszer KiegészítőInformációinak Cseréjét Biztosító Nemzeti Hatóság (SIRENE Iroda) külön törvényben, illetőleg azEurópai Unió jogi aktusában meghatározott feladatait.167

Az 1999. évi LIV. törvény meghatározza a NEBEK feladatait a bűnüldözési célúinformációcsere magyar résztvevőkre vonatkozó szabályait.A jogszabályokban rögzített feladatai ellátása során a NEBEK jogosultannak a személyes és bűnüldözési adatnak – beleértve a titkosinformációgyűjtéssel érintett adatot és információt is – a kezelésére, átvételére éstovábbítására, amely a nemzetközi bűnügyi együttműködés céljából létrehozottszervezet és nemzeti egységei hatáskörébe tartozik, illetve amelyre a bűnüldözőszervek nemzetközi együttműködését szabályozó nemzetközi szerződés, különtörvény, vagy az Európai Unió jogi aktusának hatálya kiterjed, különösen, ha azadat a „szervezett bűnözéssel”, „terrorizmussal”, „kábítószer bűnözéssel”,nukleáris és radioaktív anyaggal, embercsempészettel, emberkereskedelemmel,gépjárművekkel, illetve az euróval „kapcsolatos” bűncselekményekkel függössze. 371 Megjegyzem, e törvényt idén a 2007. évi CV. törvény módosította, mégisolyan bizonytalan tartalmú fogalmakat alkalmaz, amelyek miatt az Alkotmánybíróságmár évekkel ezelőtt is több jogszabályt megsemmisített. 372A NEBEK jogosult – közvetlen hozzáféréssel is – a hozzá érkezettnemzetközi megkeresés teljesítéséhez szükséges személyes és bűnüldözési adatottérítés nélkül átvenni bármely adatkezelőtől, amelyre törvény bűnüldözési célbólfelhatalmazást ad. Ennek megfelelően a magyar jogban szabályozott szervezetekközül a NEBEK rendelkezik az egyik legszélesebb körű adatszerzésijogosítvánnyal. Érzékeltetésként: a hivatal feladatai ellátása érdekében a személyiadat és lakcímnyilvántartástól kezdődően a bűnügyi nyilvántartáson át, aRendőrség, a Határőrség, és a Vám- és Pénzügyőrség által kezelt egyébnyilvántartásokig (például a modus operandi adatbázisból, a körözésiadatbázisból, az operatív adatokat rögzítő E és F adattárból, az államhatártátlépők figyelő rendszeréből, a vám eljárás alá vontak adatait rögzítőadatbázisból) számos információs rendszerből meríthet adatokat. Amennyiben azadatbázisokból nem nyerhető elegendő információ, a NEBEK akár közvetlenül is371 1999. évi LIV. törvény 4. § (1) bekezdés372 Vö. például 940/B/2003 AB határozat168

az illetékes területi, vagy helyi szervhez fordulhat a szükséges adatok beszerzésevégett. A NEBEK jogosult – közvetlen hozzáféréssel is – az (1) bekezdés alapjánérkezett megkeresés teljesítéséhez szükséges személyes és bűnüldözési adatottérítés nélkül átvenni az együttműködő szervek által kezelt adatállományokból,amennyiben törvény vagy az Európai Unió jogi aktusa az adatok átvételét,illetőleg külföldre továbbítását a törvényben meghatározott célok valamelyikébőllehetővé teszi. 373A NEBEK a részére megküldött, az általa átvett vagy továbbított adatot(amelyen fel kell tüntetni az információ felhasználhatóságát) – a célhoz kötöttségelvének megfelelően – a nemzetközi szerződésben foglaltaktól eltérő célra nemhasználhatja fel. Az adatot jogszabályban arra felhatalmazott, az adat-, illetveinformációigénylést, továbbá az adat-, illetve információ továbbításátkezdeményező szerv, valamint az adatvédelmi ellenőrző szerv kivételével máskülföldi és hazai szervnek vagy személynek nem továbbíthatja. Strukturáltadatállományt csak akkor hozhat létre, ha ezt a vonatkozó nemzetközi szerződésaz Európai Unió jogi aktusa lehetővé teszi. 374A NEBEK feladata tehát nem csupán az Europol keretei között zajlóegyüttműködésben való részvétel, hanem szervezeti egységként magában foglaljaaz Interpol Magyar nemzeti Irodát, a Sirene 375 irodát (a schengeniegyüttműködést koordináló egység), továbbá integrálja a nemzetközi bűnügyiegyüttműködés más intézményeit (például a SECI 376 irodát is).A NEBEK tevékenységével kapcsolatos közérdekű adat nyilvánosságrahozatalát a NEBEK vezetője megtagadhatja, ha ezt bűnüldözési, bűnmegelőzésicél feltétlenül indokolttá teszi, ha külön törvény, az Európai Unió jogi aktusa373 Vö. 1999. évi LIV. törvény 4. § (2) bekezdés374 Vö. 1999. évi LIV. törvény 7. § (1) bekezdés375 A Sirene rendszer a schengeni rendszer nemzeti számítógépes háttérbázisát jelenti. Lásd részletesen:Vájlok László: A schengeni információs rendszer, Rendvédelmi Füzetek, Rendőrtiszti Főiskola, Budapest,2000.376 A Délkelet-Európai Bűnügyi Együttműködés szervezete169

kéri. 377 A Nemzetközi Bűnügyi Együttműködési Központ jogállásáról, részletesvagy nemzetközi szerződés így rendelkezik, vagy ha nemzetközi szervezet eztfeladat- és hatáskörétől, valamint a magyar bűnüldöző hatóságok és az EurópaiRendőrségi Hivatal közötti nemzetközi együttműködésről a 4/2002. (I. 30.) BM-PM együttes rendelet szól. E jogforrás a NEBEK szervezeti- és működésikérdéseit rendezi, egyúttal előírja, hogy a NEBEK vezetője a vonatkozórészleteket szervezeti és működési szabályzatban illetve ügyrendbenszabályozza. 378A NEBEK személyi állományát e szervhez kinevezett rendőrök, vezényelthatárőrök, pénzügyőrök valamint a nemzetközi és regionális bűnüldözőszervekhez kiküldött összekötők alkotják. 379 E szervezet élén igazgató áll, aki azORFK bűnügyi főigazgatójának helyettese. A NEBEK vezetőjét az országosrendőrfőkapitány nevezi ki a NEBEK-ben együttműködő országos hatáskörűszervek vezetőinek egyetértésével. Az Europol Iroda vezetőjének kinevezésepedig az országos rendőrfőkapitánytól származik, melyet a NEBEK-benegyüttműködő országos hatáskörű szervek vezetői véleményének kikérése utánad. 380Elgondolkodtató, hogy noha az 1999. évi LIV. törvény 17. §-afelhatalmazta a belügyminisztert, hogy a pénzügyminiszterrel egyetértésbenrendeletben szabályozza a NEBEK részletes feladat- és hatáskörét, bizonyoskérdéseknek e jogforrási szinten való szabályozása alkotmányos aggályokra adhatokot. A NEBEK vezetője rendeleti szabályozás útján rendkívül kényeskérdésekben igen széles diszkrecionális jogkört kap. A 4/2002. (I. 30.) BM-PMegyüttes rendelet értelmében ugyanis a NEBEK vezetője377 Vö. 1999. évi LIV. törvény 10. § (3) bekezdés. A törvényben meghatározott célok, amelyekre e szakaszutal: az Európai bűnüldözési, határellenőrzési és a külföldiek beutazásának és tartózkodásánakellenőrzését szolgáló információs rendszereivel megvalósuló adat- és információcsere szabályainakmegállapítása, valamint a Nemzetközi Bűnügyi Rendőrség Szervezete (INTERPOL) keretébenmegvalósuló együttműködés megerősítése. [1999. évi LIV. törvény 1. § (1) bekezdés]378 4/2002. (I. 30.) BM-PM együttes rendelet 2. § (2) bekezdés379 4/2002. (I. 30.) BM-PM együttes rendelet 3. §380 4/2002. (I. 30.) BM-PM együttes rendelet 4. §170

- engedélyezi az államtitok, a szolgálati titok, valamint a nemzetköziszerződés rendelkezése szerint egyéb módon minősített adat ésbűnüldözési információ külföldre továbbítását;- megkeresésére kezdeményezi a más jogszabályban bírói vagy ügyésziengedélyhez kötött titkos információgyűjtési eszköz és módszerbevezetését a megkeresést végrehajtó szervnél;- külföldi nyomozó hatóság vagy nemzetközi bűnüldözési szervezetmegkeresésére kezdeményezi, illetve halasztást nem tűrő esetekbenengedélyezi a nemzetközi egyezményben meghatározott, bírói vagyügyészi engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtési eszközök ésmódszerek alkalmazását a titkos információgyűjtés folytatásárajogosult szervnél. 381Álláspontom szerint a jogállami követelményeknek megfelelőbb lenneezen aktusok törvényi szabályozása különös tekintettel arra, hogy a magyarjogrendszerben létezik adatvédelmi törvény. Mi több, megfontolás tárgya lehet azis, hogy egyes információk (például bírói engedélyhez kötött titkosinformációgyűjtési eszközből származó adat) külföldre továbbítása nem igényel-etovábbi, adott esetben bírói kontrollt.Az Europol Egyezmény elemzési célú munkafájljairól rendelkező 10.cikkének (3) bekezdése kimondja, hogy a tagállamok csak akkor továbbítják ecikk hatálya alá tartozó adatokat, ha azoknak a bűncselekmények megelőzése,elemzése vagy a leküzdése érdekében történő feldolgozását a nemzeti jogukmegengedi. 382 Az Europol Egyezmény tehát számol azzal, hogy azEgyezményben részes államok nemzeti joga magasabb adatvédelmi standardokattartalmaz, s egyes információk külföldre továbbítását külön feltételekhez köti. Anemzeti jogalkotó tehát – még ha meglehetősen szűk körben is – „zöld utat kap” aszemélyhez fűződő jogok védelmét, információs önrendelkezési jog oltalmátszolgáló „fékek” megteremtésére. E jogállami elveket biztosító szűrők hiányában381 4/2002. (I. 30.) BM-PM együttes rendelet 12. §382 Europol Egyezmény 10. cikk (3) bekezdés171

azonban mérlegelni kell, hogy az alkotmányos jogok bűnmegelőzés érdekébenmennyiben korlátozhatók.A Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága „a bűnmegelőzési érdeket ajogállamiságból következő olyan alkotmányos célként ismerte el, amelynekbiztosítása érdekében még egyes alapjogok korlátozása sem zárható ki. Mindenesetben hangsúlyozta ugyanakkor, hogy ezen alkotmányos cél megvalósításaérdekében sem adható fel a jogállamiság, a jogbiztonság követelményrendszere ésaz állam szervei nem kaphatnak túl széles, bizonytalan tartalmúfelhatalmazásokat az általános, elvont értelmében vett bűnmegelőzésérdekében.” 383Az Alkotmánybíróság számos határozatában leszögezte, hogy „azAlkotmányban tételesen szereplő jogállam alapértékének sérelme önmagában ismegalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességét.” 384 A jogállamértékrendjének egyik legfontosabb pillére a jogállami garanciák biztosítása ajogintézmények működése során. A garanciális szabályok érvényesítésénekhiányában „sérül a jogbiztonság, a jogszabályok következményeinekkiszámíthatósága és esetlegessé válhat az Alkotmányban biztosított alapvetőjogok érvényre jutása is. A jogállami garanciák mellőzése ezért sem célszerűségi,sem igazságossági szempontok nem adnak alapot.” 385 Az Alkotmánybíróságrámutatott arra is, hogy „a jogbiztonság nem csupán az egyes normákegyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésénekkiszámíthatóságát is.” 386A „rendészeti természetű” bűnmegelőzési ellenőrzés jogintézményérevonatkozó rendelkezésekkel kapcsolatban az Alkotmánybíróság megállapította,hogy az ezekben szabályozott feltételek nagyobbrészt általában véve is olyan„meghatározatlan fogalmakat takarnak, amelyek egységes értelmezése a383 20/1997. (III. 19.) AB határozat, ABH 1997, 85., 92.; 24/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998. 191.,195.; 13/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001. 177., 199-200. 47/2003. (X. 27.) AB határozat384 ABH 1992. 59., 64-65.385 ABH 2., ABH 1992. 59., 65.; 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992. 77., 84-85.; 49/1998. (XI. 27.)AB határozat, ABH 1998. 372., 376-377.; ABH 2001. 177., 201.386 ABH 1992. 59., 65.172

joggyakorlatban nem alakult ki, […] s egyedi esetekben igen távoli összefüggésekvizsgálatát tételezik fel. A „nemzetközi bűnüldözés”, a „gyermekkorú ellenirányul”, a „szervezett elkövetéssel”, a „terror jellegű”, a „kábítószernekminősülő anyaggal kapcsolatos”, a „közbiztonságot súlyosan megzavarja”, a„fegyveres elkövetéssel valósul meg” kifejezések jelentős részének tatalma […]bizonytalan. […] A „jogfogalmakhoz és tág értelemben vett bűncselekménytípusokhoz” illesztett: „kapcsolatos”, „kapcsolatba hozható”, „jellegű”kifejezések pedig eleve megengedhetetlenül tág határok közötti, előrekiszámíthatatlan, egyes esetekben akár ötletszerű jogértelmezésre adnaklehetőséget.” 387Minderre figyelemmel eltöprenghetünk azon, hogy a NEBEK vezetőjéneka 4/2002. (I. 30.) BM-PM együttes rendeletben szabályozott jogköre (személyesadatok „külföldre”, így az Europol elemzési célú munkafájljaiban valótovábbítása) a személyes adatok védelme érdekében, nem igényli-e ajogállamiság elveinek megfelelő, adott esetben bírói kontroll megteremtését,különös tekintettel az e munkafájlban tárolható adatok körére és a tárolásidőtartamára. (Csupán érzékeltetésként jegyzem meg, hogy ebbe a körbetartoznak például azon személyek adatai, akik vonatkozásában „komoly tények”alapozzák meg, a nemzeti jog szerint azt a feltételezést, hogy olyanbűncselekményt fognak elkövetni, amely az Europol – majdhogynem szabadoninterpretálható – hatáskörébe tartozik. 388 Abban az esetben, ha ezt az adatot azelemzési célú munkafájlokban tárolják, az adatok tárolási ideje összességébenugyan nem haladhatja meg a három évet, ám e „határidő” minden esetbenújrakezdődik azon a napon, amelyen az említett magánszeméllyel kapcsolatban atárolásra okot adó esemény történik. Vajon milyen „eseményből” származhat az a„komoly tény”, amely megalapozza az adatok tárolását, így e „határidő” – adottesetben többszöri – újrakezdődését?) Nyilvánvaló, hogy az Egyezményből fakadó387 47/2003. (X. 27.) AB határozat388 Europol Egyezmény 10. cikk (1) bekezdés173

ilyen jogbizonytalanságok miatt elengedhetetlen a nemzeti jogalkotó körültekintőszabályozása.3. Az adatvédelmi ellenőrzés intézménye az Europol Egyezmény hazaivégrehajtásábanAz 1999. évi LIV. törvény eredetileg a NEBEK adatkezelésérevonatkozóan ugyancsak rendelkezett az adatvédelmi ellenőrzésintézményrendszeréről, amelyet a Belügyminisztériumban 2002. áprilisi hatállyalerre a célra felállított osztály testesített meg. Ugyanakkor – ezen osztálylétrehozását megelőzően – 2001. december 25-i hatállyal a Magyar Köztársaságés az Európai Rendőrségi Hivatal között Budapesten, 2001. október 4-én aláírtEgyüttműködési Megállapodás kihirdetéséről szóló 2001. évi LXXXIX. törvény azadatvédelmi ellenőrzést az Europollal folytatott adatcserére korlátozta. Néhányévvel később az Europol Egyezmény és jegyzőkönyveinek kihirdetéséről, valaminta Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény módosításáról szóló 2006. éviXIV. törvény hatályon kívül helyezte azokat a rendelkezéseket, amelyek aNEBEK adatvédelmi felelősségére vonatkoztak, s az Europol Egyezmény 23.cikke szerinti önálló nemzeti adatvédelmi felügyelő hatóságnak, továbbá a 24.cikkében előírt közös ellenőrző hatóság tagjának az adatvédelmi biztost jelölte ki.A NEBEK-nél tartott adatvédelmi ellenőrzések – a személyi és technikaifeltételek megvalósulását követően – 2006 második felében kezdődtek. 389 Avizsgálat során számos hiányosságot állapítottak meg.A NEBEK elektronikus iktatórendszerével kapcsolatban – amely a„papírmentes iroda” („paperless office”) megteremtését célozta – többek közöttfény derült arra, hogy a szervezet működésének 2002. januári kezdetétől fogvacsak az ügyek paramétereit (például iktatószám, tárgy, küldő) rögzítették, s aziratokat utólag nem vitték be a rendszerbe, így előfordult, hogy az adatkérés ténye389 A magyar adatvédelmi biztos és munkatársai három ellenőrzés során 14 ügyet, a hágai összekötőirodában végzett vizsgálat alatt 12 ügyet tanulmányoztak. Forrás: Az adatvédelmi biztos beszámolója,2006. 201. oldal174

nem, csupán az erre adott válasz szerepelt a rendszerben. Az adatvédelmi biztosmegállapításai szerint e rendszer másik súlyos fogyatékossága, hogy aziktatórendszerben nem tételesen, hanem csoportosítva szerepelnek az adatbázisok,ezért csak a lekérdezés tényét jelölik az adatbázis-csoport megnevezése mellettirovatban. Ebből kifolyólag nem lehetett egyértelműen megállapítani, hogy kimelyik adatbázisból, milyen adatokat kérdezett le; mi több nem ritkán csak akkorrögzítik (például az összekötőnek küldött átiratban) a keresés eredményét, havalamelyik nyilvántartásban találat volt. Nyilvánvaló, hogy mindez igen súlyosvisszaélési lehetőségek tárházát kínálja.Komoly probléma az is, hogy a személyes adatokat úgy továbbítják CD-nvagy mágneslemezen, hogy ezekről nem készítenek másodpéldányt, így utólagmegállapíthatatlan, hogy milyen adatokat adtak át. Ez azzal a következménnyeljárhat, hogy amennyiben egy állampolgár a személyes adatai kezelésérőlérdeklődik, valótlan vagy pontatlan tájékoztatást kap, s ezzel sérül alkotmányosjogának gyakorlása. Ezekben az esetekben nem állapítható meg az sem, hogy aszemélyes adatok kezelése megfelel-e az Adatvédelmi törvény 7. §-ábanelőírtaknak: felvételük és kezelésük tisztességes és törvényes volt, a személyesadatok pontosak, teljesek és időszerűek. 390 Az adminisztráció pontatlanságaibóleredő hibákon túl előfordult, hogy a személyes adatok továbbításafigyelmetlenségből céltalanul történt. 391 Az adatok lekérdezése pedig nem egyesetben a rutinszerűség miatt okozott jogsérelmet. 392Az adatvédelmi biztos kifogásolta azt is, hogy a 4/2002, BM-PM együttesrendelet által előírt Adatvédelmi és Biztonsági Kézikönyv összeállítása éshatálybaléptetése – mintegy fél évtized eltelte után – még mindig nem történtmeg. Elképzelhető, hogy e kézikönyv segítségével a nemzetközi információcsere390 Adatvédelmi biztos beszámolója, 2006. 203. oldal391 Ebben az ügyben az adatkérő nyomozó hatóság leírta, hogy kikkel kapcsolatban, milyen célból és melyadatokra lenne szüksége, egyúttal tájékoztatást kért az adatkérés teljesítésének feltételeiről. Kiderült, hogynem a megfelelő helyen érdeklődött, ezért a személyes adatok továbbítása is céltalan volt. Forrás:Adatvédelmi biztos beszámolója, 2006. 204. oldal392 Például egy cseh megkeresésében bankkártya-csalás miatti nyomozáshoz kérték a megadott adatokellenőrzését a modus operandi nyilvántartásban, ennek ellenére 9 adatbázisban hajtották végre a keresést.Az okokra vonatkozó információk nem derültek ki az iratokból, s az ellenőrzött adatkezelő sem adottkielégítő magyarázatot.175

elveinek következetesebb érvényesítése hozzájárulna ahhoz, hogy a meglévőszervezési és szakmai hiányosságok ne adatvédelmi problémaként jelenjenekmeg. 393 Az Europolra vonatkozó adatvédelmi szabályok bemutatásakorelsősorban leíró jellegű tanulmányra törekedtek, jóllehet az Egyezmény előírásaiszámos kritikai megjegyzés alapjául szolgálhatnak. A legfeltűnöbb hiányokatjeleztem. Az ilyen kritikai elemzések célja az Egyezmény hiányosságainak és anem egyértelműen szabályozott rendelkezések értelmezési nehézségeinek abemutatása volt.Az Europol Egyezményt a lex imperfecta típusú szabályozás, tehát azintézmény ellenőrzési mechanizmusaira vonatkozó hézagos rendelkezésekkövetkeztében a külső, független és hatékony kontroll hiánya jellemzi. Az„ellenőrzés” eredménye – célszerűségi okokból – nem látható, ezért jogsértésekkorrekciója sem biztosított. Európaszerte az utóbbi idők általános trendje ajogállamiság jellemzőinek szigorú érvényre juttatása. Az Európai Uniójogintézményei azonban korántsem ezt az irányvonalat tükrözik. Sovány vigasz,hogy az Unió nem állam, ezért – noha alapelve – elméletileg mégsem ítélhető el ajogállami megoldások hiánya miatt. Különös paradoxon, hogy a jogállamiságbiztosítékainak érvényre juttatását a tagság feltételeként szabja meg.393 Az adatvédelmi biztos beszámolója, 2006. 208. oldal176

III. RÉSZ10. FejezetAz Europol jövője „a szabadság, a biztonság, és a jog térségében”A „szabadság, a biztonság és a jog térsége” megteremtésének egyikfeltétele a rendőrségi együttműködés hatékonyabbá tétele. 394 Kiváltképp igaz ezakkor, ha a biztonság primátust élvez a demokrácia két hagyományos értékével, aszabadsággal és a joggal szemben. Sokan úgy vélik, hogy a hatékonyságnövelésének legkézenfekvőbb módszere, ha e területet felölelő joganyagothomogenizálják és a közösségi jog direkt végrehajtási rendszerébe integrálják. Arealitásokat – s az Alkotmányos Szerződés sorsát – figyelembe véve belátható időnbelül ennek az esélye csekély. A modern rendőrségek Európában ugyanis anemzetállamok kialakulásának időszakában jöttek létre, így közvetlenül kötődneka szuverenitás eszméjéhez. Finszter Géza kimutatja, hogy „a nemzetállamokgenezise nagyon is eltérő módon valósult meg kontinensünk különbözőországaiban, a születő rendőrségek ezeket a jegyeket a mai napig magukonviselik.” 395 A megváltozott, egységesülő Európa viszont a nemzetállamistruktúrától gyökeresen eltérő, új helyzetet teremt, s ebben a külső és belsőbiztonság kérdése is más megvilágításba kerül.Az 1990-es évek második feléig elfogadott jogi instrumentumok azállamhatárok relativizálódásának következményeként egyre szélesebb körben394 Bigo, Didier: L’Europe des polices et de la sécurité intérieure, éd. Complexe, Bruxelles, 1992.; DenBoer, Monica: An Area of Freedom, Security and Justice: Bogged Down by Compromise. In: D.O’Keeffe-P. Twomey (Hrsg.), Legal Issues of the Amsterdam Treaty, Oxford Portland Oregon, 1999. 303-321. oldal; Jármy Tibor: Európa biztonságának rögös útjai. In: Belügyi Szemle 2004/5. 117-124. oldal;Jean Pradel-Geert Corstens: Európai büntetőjog (részlet). In: Az Európai Unió hatása a büntetőjogfejlődésére, Szakirodalom-gyűjtemény, Bűnügyi Tudományi Közlemények (szerk.: Lévay Miklós-Kígyóssi Katinka), Miskolc, 2004. 59-119. oldal; Weatherill, Stephen: „If I’d Wanted You to Understand IWould Have Explained it Better”: What is the purpose of the Provisions on Closer Cooperation Introducedby the Treaty of Amsterdam? In: D. O’Keeffe-P. Twomey (Hrsg.), Legal Issues of the Amsterdam Treaty,Oxford Portland Oregon, 1999. 21-40. old.395 Finszter Géza: Rendészetek alkotmányos integrációja az Unióban. In: Belügyi Szemle, 2004/5. szám75. oldal177

emlegetett olyan – egzakt büntetőjogi tényállások megalkotására nyilvánvalóannem alkalmas fogalmakkal közvonalazott – jelenségek, mint a „szervezettbűnözés”, később a „terrorizmus” elleni küzdelem kihívásaira adott tradicionálisválaszok jegyében születtek. Az Amszterdami Szerződés az első olyan jogidokumentum, amelyben a tagállamok – a bűnügyi együttműködés hagyományoseszközeit meghaladva – kísérletet tettek a megváltozott körülményekhez nemadekvát, rossz hatásfokkal alkalmazható szabályozás átalakítására. 396A szupranacionális fejlődési folyamatot igazolja, hogy a MaastrichtiSzerződés idején még a kormányközi együttműködés keretébe tartozóbevándorlási, menekültügyi, vámügyi politika, valamint a polgári ügyekbentörténő kooperáció az Amszterdami Szerződés hatályba lépése (1999) óta aközösségi pillérbe tartozik. Mostanra csupán a – nemzeti szuverenitásszempontjából – legérzékenyebb terület, a rendőrségi és abüntetőigazságszolgáltatási együttműködés maradt az Unió kormányközikooperációra épülő rendszerében. A tagállamok bűnügyi együttműködésejellegzetesen az integrációt veszélyeztető, határokat átszelő bűnözés különbözőformái, „a szervezett bűnözés”, valamint az Európai Unió pénzügyi érdekeineksérelmére elkövetett bűncselekmények ellen irányul.A harmadik pillér keretében számos egyezmény született: például azEurópai Unió pénzügyi érdekeinek védelmét szolgáló konvenció, a korrupcióelleni küzdelemről, a kiadatásról, valamint a büntető ügyekben nyújtandójogsegélyről szóló egyezmény. A nemzetközi egyezményeket a tagállamokalkotmányos előírásaikkal összhangban fogadják el, a hatályosulás feltétele aratifikáció.A nemzetközi egyezmények mellett a Rendőrségi és BüntetőigazságszolgáltatásiEgyüttműködés jogforrási rendszerében a jogközelítésleggyakrabban alkalmazott eszköze a kerethatározat, amely a tagállamokat csakmegfogalmazott célja tekintetében kötelezi, de a nemzeti jogalkotó szabadsága a396 Due, Ole: The Impact of the Amsterdam Treaty upon teh Court of Justice, Fordham International LawJournal, 22. 1999. 48-71. oldal; Goebel, Roger, J.: The Treaty of Amsterdam in Historical Perspective.Introduction to the Symposium, Fordham International Law Journal, 22. 1999. 7-31. oldal178

végrehajtás módját illetően érintetlen marad. A kerethatározat hasonlít aközösségi irányelvekhez, ám a lényeges különbség az, hogy elfogadásához atagállamok egyhangú szavazata szükséges, és amennyiben a kerethatározatot atagállam nem érvényesíti belső jogában, ez nem vonja maga után a közösségijogban ismert felelősségi rendszer érvényesülését. 397A kormányközi együttműködés keretein belül még további két jogforrástnevesít az Amszterdami Szerződés: a közös álláspontot és a határozatot. A közösálláspontnak csupán – mostanában ismét igen divatos, ám éppen a végrehajtáslehetetlensége miatt értelmetlen, mi több, káros – deklaratív szerepe van, ahatározat pedig csak egyedi esetekre szól. Az Amszterdami Szerződés büntetőjogiintegrációra vonatkozó szabályai nem jelentenek megnyugtató jogi megoldást,sem az európai büntetőjog létjogosultsága mellett érvelő jogegységesítőktáborának, sem pedig a még megmaradt tagállami szuverenitást, és azalkotmányos alapjogok garanciáit féltő kormányközi együttműködés híveinek.A föderalisták számára az ideális megoldás egy egységes, európaibüntetőjog és büntetőeljárás létrehozása, valamint az Európai Unió egész területétlefedő rendészeti szabályozás kialakítása lenne. Az elmúlt évek tanúsága szerintazonban megfelelő feltételek hiányában a tagállamok a kormányköziegyüttműködés bázisán kisebb lépésekben közelítik, apránként hangolják össze ésteszik egymás számára átjárhatóvá a bűnüldözés, büntető-igazságszolgáltatásterületén kifejtett tevékenységüket.Ennek a fejlődési folyamatnak a kézzelfogható eredménye, és egyúttal atovábbi, lassú egységesülés irányába ható katalizátora, hogy az AmszterdamiSzerződés – a megelőző megállapodásoktól eltérően – részletesen, elkülönítettentárgyalja „a szabadság, a biztonság és a jog térsége” létrehozásáhozelengedhetetlen bel- és igazságügyi együttműködés területén megvalósításra váróközös cselekvéseket. Mindez kiterjed egyrészt a tagállamok rendészetiszerveinek, vámhatóságainak és egyéb, ilyen jellegű hatáskörrel rendelkezőhatóságainak közvetlen, valamint az Europolon keresztül történő397 „… they shall not entail direct effect.” Amszterdami Szerződés K. 6. szakasz (b) pont179

együttműködésére, másrészt tagállamok igazságügyi és egyéb joghatósággalrendelkező szerveinek szorosabb együttműködésére, illetve amennyibenszükséges, a tagállamok büntetőügyekre vonatkozó szabályainak közelítésére. 398E célkitűzések között az Amszterdami Szerződés külön részletezi a rendőriegyüttműködés kérdéseit, s a megvalósítandó közös fellépés területeként többcsomópontot jelöl meg. A Szerződés értelmében a tagállamok közös cselekvésétkell segíteni- a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak – a tagállami rendőrségeknek,vám- és egyéb speciális jogalkalmazó, bűnüldöző szerveknek –, operatívegyüttműködésre a bűncselekmények megelőzése, felderítése és nyomozásterületén;- a releváns információk, köztük a bűnüldözés szolgálatok birtokában lévő,gyanús pénzügyi műveletekről szóló jelentésekre vonatkozó információkösszegyűjtésére, tárolására, feldolgozására, elemzésére és cseréjére – a személyesadatok védelmére vonatkozó rendelkezésekre figyelemmel – elsősorban azEuropolon keresztül; 399- a képzésben való részvételre, együttműködésre és közöskezdeményezésekre, az összekötő tisztek, különítmények, igazságügyi szakértőkcseréjére, kriminalisztikai kutatásra,- valamint meghatározott, a szervezett bűnözés súlyos formáinakfelderítésére vonatkozó, különleges nyomozási technikák közös értékelésére. 400Láthatjuk, hogy a bűnügyi együttműködés fókuszába az Europol került. ASzerződés központi szerepet, s operatív nyomozási hatásköröket szánt aszervezetnek, ezért öt éves határidőt szabott annak megvalósítására, hogy azEuropol398 EuSZ. VI. cím 29. cikk, vö.: Farkas Ákos.: Európai büntetőjog Amszterdam és Nizza után, Európai Jog2001/2. 12-17. oldal399 Az együttműködésnek ez az egyik leglényegesebb pontja. Jól illusztrálja azt, hogy szinte azonnal vitaalakult ki arról, hogy a szakszolgáltatók milyen mélységig adjanak betekintést saját adataikba más államokhasonló feladatot ellátó szerveinek.400 EuSZ. VI. cím 30. cikk180

- a tagállamok hatáskörrel rendelkező szervei által végzett meghatározottnyomozási cselekmények – közöttük az Europol képviselőinek támogatórészvételével működő közös csoportok operatív tevékenységeinek – előkészítéséttámogassa, összehasonlítását és végrehajtását ösztönözve;- olyan intézkedéseket hozzon, amelyek egyfelől lehetővé teszik, hogy azEuropol a tagállamok hatáskörrel rendelkező szerveit meghatározott esetekbennyomozás lefolytatására, nyomozásaik összehangolására kérje fel, másfelől pedig,hogy olyan különleges szaktudást halmozhasson fel, amelyet a szervezett bűnözéselleni küzdelem céljaira a tagállamok rendelkezésére bocsáthat;- előmozdítsa, hogy a szervezett bűnözés elleni küzdelemre szakosodott ésaz Europollal szorosan kooperáló ügyészségi, bűnüldöző és nyomozóhatóságiszervek közötti együttműködési mechanizmusok kialakuljanak;- végül a határokon átnyúló bűnözésre vonatkozó dokumentációs, kutatásiés statisztikai hálózatot alakítson ki. 401Mindezeken kívül ki kell még emelni az Amszterdami Szerződésvívmányai és újdonságai közül, hogy bűnügyi és rendőrségi együttműködés terénaz úgynevezett „szorosabb együttműködést” is lehetővé teszi, amelynekeredményeképpen számos bilaterális jogsegélyegyezmény születhetett atagállamok között, így az elkövetkező évek folyamatos bővülést hoztak eterületen. 402Az Amszterdami Szerződés az Európai Uniót tagállamait magában foglalóegységesülő Európát a „szabadság, biztonság és jog térségeként” definiálja.Az EU harmadik pilléres együttműködésének ötéves fejlesztésiprogramját jelenleg a 2005-2009 közötti időszakra szóló Hágai Programhatározza meg. Az Európai Tanács a napjainkban aktuális Hágai Programban azthangsúlyozta, hogy a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésénekmegerősítése újító szemléletet követel a bűnüldözési információk határokon401 EuSZ. VI. cím 30. cikk402 Ld.: Ligeti Katalin: Büntetőjog és bűnügyi együttműködés az Európai Unióban, KJK-Kerszöv Jogi ésÜzleti Kiadó Kft., Budapest, 2004.; Farkas Ákos.: Európai büntetőjog Amszterdam és Nizza után, EurópaiJog 2001/2. 12-17. oldal181

átnyúló cseréje tekintetében. A Hágai Program végrehajtásáról szóló cselekvésiterv továbbfejleszti a Bizottságnak a bűnüldözési információk csere céljábóltörténő hozzáférhetősége elvének, az adatbázisokhoz történő hozzáférés közösszabályainak, valamint a nemzeti és Európai Uniós adatbázisok átjárhatóságánakmegvalósítására irányuló kezdeményezéseit. E koncepció szerint a„transznacionális szervezett bűnözés” elleni küzdelem hatékonyságának növeléseérdekében – a nemzetközi adatbázisokkal való megfelelő összekapcsolódásokfigyelembe vételével – a nemzeti és uniós adatbázisoknak fokozatosanugyanazokat a szabványokat és kompatibilis technológiákat kellenehasználniuk. 403 A bizalomépítéshez intenzív együttműködésre van szükség anemzeti bűnüldöző hatóságok és az Unió intézményei között.A korábbi Tamperei Programot felváltó Hágai Program a tagállamokrendőrségei és vámhatóságai közötti, valamint az Europollal és Eurojusttalfolytatott fokozott gyakorlati együttműködés szükségességét hangsúlyozza, ezértaz Europolra, valamint az Eurojustra vonatkozó jogi eszközök (beleértve azEuropol Egyezményhez csatolt három jegyzőkönyvet 404 is) ratifikálásának ésmegerősítésének fontosságát emeli ki. A stratégiai koncepció megállapításaszerint a tagállamok még mindig nem aknázzák ki teljes mértékben az Eurojust ésaz Europol által nyújtott lehetőségeket a szervezett bűnözés elleni küzdelemben, sa célok eléréséhez az Europolhoz beérkező információáramlat sem elégséges. Azegyüttműködés hatékonyságának növelése érdekében ezért ki kell dolgozni a jóminőségű, „élő” nyomozási adatok tagállamok által történő szisztematikustovábbításának módjait. Az Europol Információs Rendszer standardjainak mindentagállam általi teljes megvalósulása esetén az Europol is könnyebben hozzáférheta szervezett bűnözéssel kapcsolatos információkhoz.A Program kiemeli, hogy az Europolt és Eurojustot szorosabban be kellenevonni a határokon átnyúló szervezett bűnözés elleni küzdelembe, valamint a403 A stratégiai koncepció szerint a már létrehozott információcsatornákat, mint például az Europolvirtuális magánhálózatát vagy információs rendszerét fel kell használni és adott esetben szakértőihálózatokkal kell majd kiegészíteni.404 HL C 358., 2000. 12. 13., 1. oldal; HLC 312., 2000. 12. 16., 1. oldal; HL C 2., 2004. 1. 6., 1. oldal182

közös nyomozócsoportok tevékenységébe. Ez biztosítaná a logisztikai támogatást,a magasabb szintű szakértelmet, valamint az Europol/Eurojust megállapodásfokozott alkalmazását.E megfontolásokból 2006. novemberében az Európai Parlament elé kerültegy jogalkotási javaslat, amely az Europol immár napirenden lévő szervezetiátalakítását, az Európai Unió intézményrendszerébe Tanácsi határozattal valóintegrálását tárgyalja. A javaslat úgy véli, hogy az Európai Unióban a biztonságikérdésekkel kapcsolatos együttműködés fejlesztése érdekében közös normát kellalkalmazni a tagállamokon belül, és ezt csak úgy lehet elérni, ha az Europol teljesjogú uniós ügynökséggé válik. Az Europolnak az Európai Unió intézményirendszerébe történő esetleges integrálása, átszervezése az EU igazság- ésbelügyminiszterei üléseinek is az egyik legfontosabb témája.Az Europol szervezete az 1990-es évek első felében alakult ki, ezért azEurópai Unió égisze alatt zajló rendőri együttműködés egyik legrégebbiszervezetének tekinthető. Míg az Európai Unió intézményei – főként azAmszterdami Szerződés módosításai miatt – a demokratikus jogállam igényeitszem előtt tartó reformokon estek át, addig az Europolra vonatkozó szervezetijogi szabályok lényegében nem változtak. Noha az Amszterdami Szerződéskísérletet tett a demokrácia deficit felszámolására, az átláthatóság növelésére, azelsősorban jogalkotásra koncentrált. A hatályos jog szerint az elszámoltathatóságérdekében az Europol tevékenységét az Európai Parlamentnek kelleneellenőriznie. 405A még nem minden tagállam által ratifikált kiegészítő jegyzőkönyvekbebeillesztett néhány, átláthatósággal kapcsolatos elem ellenére az EurópaiParlament jelenlegi korlátozott szerepe nem változott. Az a tény, hogy aParlament nyilvánvalóan nem vehet részt a Tanáccsal megegyező szinten azEuropol igazgatójának kijelölésében és felmentésében, világosan mutatja, hogy az405 A Parlament sokszor kérte az Europol éves jelentését, valamint azt, hogy az adatvédelmi jelentést aközös ellenőrző hatóság állítsa össze, ám e kéréseket nem teljesítették.183

Európai Parlament nem rendelkezik megfelelő mértékű ellenőrzéssel az Europolfelett.Némelyekben felmerül, hogy az Europol funkciójából adódóan előnybenkell részesíteni a biztonságot az átláthatósággal szemben. Elmondható, hogy a„szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségben” az Europolhasznos támogatásnak bizonyulhat a tagállamok hatóságai számára a „nemzetköziszervezett bűnözés komolyabb formáinak megelőzésében és legyőzésében,”mégis a szakirodalom, sőt maga az Európai Parlament is kritikával illeti aszervezet megfelelő demokratikus ellenőrzésének, átláthatóságának éselszámoltathatóságának hiányát. E szempontokra figyelemmel, továbbá azoperativitás növelése érdekében az Európai Parlament előirányozta, hogy azEuropol – a Tanács határozatát követően – az Unió intézményrendszerébenműködjék. Az Europolra – ellenőrzésének a megteremtéséig – folyamatosanújabb feladatok hárulnak.Sok más lényeges célkitűzés mellett a Hágai Program egyik alapvetőújdonsága, hogy az úgynevezett hozzáférhetőség elvét (principle of availability)célként jelöli ki. Az elv e program vezérgondolata, éppen úgy, mint a TampereiProgramnak a „kölcsönös elismerés elve”. 2005-ben a „hozzáférhetőség elvének”gyakorlati megvalósulásaként hét, a Schengeni Egyezményben részes államaláírta a Prümi Egyezményt, 406 amelynek értelmében a részes államok„hatékonysági” megfontolásokból biztosítják egymás számára a közvetlenhozzáférést bizonyos speciális adatbázisokhoz. 407406 Úgynevezett „kis Schengen”, az eredeti Schengeni Egyezményen belül, illetve ahhoz szorosankapcsolódva egyfajta szűk kört hozott létre, amelyben az információáramlás egyszerűsített a többi részesállamhoz képest.407 A Hágai Program szerint „a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének” megerősítése újítószemléletet követel a bűnüldözési információk határokon átnyúló cseréje tekintetében, ezért nyilvánvalótény, hogy az információ határokon lép át. A Program alapján 2008. január 1-jei hatállyal a bűnügyiinformációk cseréjét a hozzáférhetőség elve határozza meg, amely azt jelenti, hogy az Európai Unió egészterületén, amennyiben egy bűnüldöző hatóság tisztviselőjének az egyik tagállamban feladatainakellátásához információra van szüksége, azt egy másik tagállamból beszerezheti és az adott információbirtokában lévő tagállami bűnüldöző hatóság a kérvényezett célra – az adott államban folyamatban lévővizsgálatok követelményeire figyelemmel – azt rendelkezésre fogja bocsátani. Az információcsere során akövetkező feltételeknek kell megfelelni:- az információcserére kizárólag jogszerű feladatok végrehajtása céljából kerülhet sor;- biztosítani kell a kicserélendő adatok sértetlenségét;184

2006. novemberére az Európai Parlament Állampolgári Jogi, Bel- ésIgazságügyi Bizottsága „Biztonság és a szabadságjogok védelme” elnevezésűáltalános programjának keretében elkészítette a 2007-2013 közötti időszakravonatkozó, „Bűnmegelőzési és a bűnözés elleni küzdelem” elnevezésű egyediprogram létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslatot. 408 Ennekcélja, hogy az Unió biztonsága egy olyan alappillérré váljon, amely által azeurópai polgárság fogalma elnyeri teljes jelentését. E javaslat a Bizottság által2005 áprilisában előterjesztett „Biztonság és a szabadságjogok védelme” 409keretprogram részeként született.A Program 2007. januárjától 2013. decemberéig tart, finanszírozására 745millió eurós pénzügyi keretet határoztak. A keretprogram két programot hoz létrekülönböző jogalappal: „A terrorizmus megelőzése, arra való felkészültség éskövetkezményeinek kezelése” egyedi program, valamint a „Bűnmegelőzés és abűnözés elleni küzdelem” egyedi programot.- védelmet kell biztosítani az információforrások számára, valamint biztosítani kell az adatok titkosságátaz információcsere valamennyi fázisában és azt követően is;- biztosítani kell az adatokhoz való hozzáférés egységes szabályainak, továbbá az egységes technikaiszabályoknak az alkalmazását;- gondoskodni kell a személyes adatok védelmének felügyeletéről, az információcserét megelőző és aztkövető megfelelő ellenőrzésről;- meg kell védeni az egyéneket az adatokkal való visszaéléstől, és biztosítani kell azt, hogy a helytelenadatok helyesbítését kérjék.Ausztria, Belgium, Franciaország, Hollandia, Luxemburg, Németország és Spanyolország 2005. május 27-én aláírta a határon átnyúló együttműködés fokozásáról, különösen a terrorizmus, a határon átnyúlóbűnözés és az illegális migráció leküzdése érdekében szóló Szerződést (Prümi Szerződés). A PrümiSzerződés a DNS, újjlenyomat-azonosító rendszerek, gépjármű-nyilvántartási adatbázisokfelhasználásáról, ezen adatbázisokban nyilvántartott adatokhoz való hozzáférhetőségről, határon átnyúlóhatású jelentős rendezvényekkel kapcsolatos együttműködésről, a terrorcselekmények megelőzéseérdekében történő információátadásról, fegyveres légijárat-kísérők („légimarsallok”) alkalmazásáról, azillegális migráció leküzdéséről, valamint egyéb rendőri együttműködési formákról rendelkezik. Ki kellemelni, hogy az Európai Adatvédelmi Biztos a hozzáférhetőség elvét kritikával illette. A kritika alapja,hogy „a tagállamok elveszítik az információ ellenőrzésére vonatkozó hatáskörüket, amely azteredményezi, hogy többé már nem hagyatkozhatnak nemzeti jogszabályaikra, mint az információkvédelmének megfelelően elégséges eszközére.” (Megjegyzem e mondat utal az európai rendszerelégtelenségére.) (A Prümi Szerződést a sajtó és a szakmai közvélemény sokszor Schengen III vagySchengen Plus néven aposztofálja, noha nem kötődik a Schengen acquis-hoz, filozófiájában ésintézményeiben épít a schengeni vívmányokra. A PSZ létrehozásának ötlete Németországból származik,Otto Schily korábbi szövetségi belügyminisztertől indult ki.) Aggályos továbbá, hogy a közvetlenhozzáférés automatikusan azt jelenti, hogy számos személynek lesz hozzáférése egy adatbázishoz, éséppen ezért megnövekszik a visszaélés kockázata. Forrás: Az Európai Adatvédelmi Biztos véleménye ahozzáférhetőség elve alapján történő információcseréről szóló tanácsi kerethatározati javaslatról [COM(2005) 490 végleges]408 COM (2005)0124 – C6-0242/2005-2005/0035 (CNS)409 COM (2005)0124185

A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program azt a célttűzi ki maga elé, hogy a bűnözés, különösen a terrorizmus, azemberkereskedelem, a gyermekek elleni bűncselekmények, a kábítószer- ésfegyverkereskedelem, a korrupció és a csalás megelőzése és az ezek elleniküzdelem során magas szintű biztonságot teremtsen. A program a rendfenntartás,a bűnmegelőzés és kriminológia, illetve a tanú- és áldozatvédelem fontosságáthangsúlyozza. E célok érdekében koordinációs, együttműködési és az EurópaiUnión belüli kölcsönös megértést elősegítő projekteket, a bűnmegelőzés és abűnözés elleni harc stratégiájának kidolgozásához szükséges horizontálismódszereket és eszközöket, az áldozat és tanúvédelem gyakorlatainakkorszerűsítését finanszírozza, melynek keretében európai, nemzetek közötti ésnemzeti programokat támogat. E projekt statisztikai célkitűzéseket (kriminológiaiprogram és közös adatbázis, a legjobb gyakorlatokra vonatkozó önálló„benchmarking” eszköz létrehozása) megvalósításában kiemelt szerepet szán azEuropol hálózatainak, ezért az Europolt az összehasonlító nemzeti statisztikaiadatok elemzésén alapuló éves OCTA (Organised Crime Threat Assessment)kidolgozásával bízták meg.A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” célja, hogy azegyüttműködés és a kölcsönös megértés fejlesztéséhez hozzájáruljon, értékelje azeurópai szinten hozott jogalkotási és politikai intézkedéseket végrehajtásuk éshatékonyságuk szempontjából, valamint újabb prioritásokat jelöljön ki,konferenciák, szemináriumok és tapasztalatcsere fórumai keretében.Igaz, az Európai Unió jogi eszközei elsősorban a célszerűség, hatékonyság,nem pedig az emberi jogok és alapvető szabadságok védelme jegyében születnek.E kriminológiai indíttatású programok is egyértelműen jelzik, hogy az Europolt anemzetközi szervezett bűnözés megelőzésének, leküzdésének szándéka hívtaéletre, s kétségtelen az is, hogy a transznacionális bűnözői struktúrák elterjedésevilágszerte megköveteli a rendőri munka hatékonyságának növelését. Az EurópaiUnióban az egységes európai jogterület pedig nem csupán a bűnügyi jogsegélykülönböző formáinak fejlesztését, s ennek feltételeként a tagállamok büntető186

anyagi és eljárási normáinak egymáshoz közelítését, hanem európai szintűbűnüldözési szervek felállítását is igényli. Ebben az összefüggésben azonban az„európai szint” nem pusztán az Európai Unió struktúrájában egy, anemzetállamok fölött álló szervezet elhelyezkedését jelöli, hanem – optimálisesetben – akár az intézmény működésének minőségére is utalhatna.A XXI. században már aligha lehet kérdés az, hogy funkcionálisértelemben mi tehet egy jogintézményt európaivá. Az európaiság – mintértéktartalmat hordozó kategória – mércéje a jog maga; a jogrendszer egészébenjogállami elvek érvényesülése, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelme.Ezek a morális és alkotmányos értékek Európa nemzetállamainak hosszúévszázadokra visszanyúló történelmi, jogi hagyományaiban gyökereznek. Mint ajogállamiság elemei, a nemzeti alkotmányokban, az Európa Tanács, valamint azEurópai Unió égisze alatt elfogadott jogi dokumentumokban, az Európai EmberiJogi Bíróság, az Európai Bíróság, valamint a tagállami alkotmánybíróságokhatározataiban öltenek testet, s az európai színvonalú jogalkotás és jogalkalmazászsinórmértékét jelentik.A közös alkotmányjogi hagyományokon alapul „a szabadság, a biztonságés a jog” térségének ideája is. Az értékek triászára épülő eszménykép azonbankönnyen hitelét vesztheti, ha bármely eleme – akár a jog, akár a szabadság vagy abiztonság – csorbát szenved. Ez még akkor is igaz, ha egyik érték éppen a másikérvényesülése érdekében válik mostohagyermekké. Mindez úgy foglalható össze,mint a „célszerűség-törvényesség”, avagy a „hatékonyság-jogállamiság”dilemmája, és komoly kihívásként jelentkezik a kodifikátorok, valamint ajogalkalmazók mindennapi munkája során.A büntetőjogi, kriminológiai szakirodalomban több szerző ishangsúlyozza, hogy „a mindennapi élettel együtt járó kockázati tényezők hirtelen,szinte minden átmenet nélkül túllépték a megszokott határokat, a biztonságostársadalom képe egyre távolabb került”. 410 Korunk modern társadalmainak egyik410 Vö.: Farkas Ákos: Ki ellenőrzi az ellenőrt? A szervezett és a kábítószer-bűnözés elleni különlegesnyomozási eszközök alkalmazásának problémái, Belügyi Szemle, 2000. 2. szám 62-66. oldal, 66. oldal187

mumusa „a nemzetközi szervezett bűnözés”. Nagyságával kapcsolatban csupánegymásnak ellentmondó becslések állnak rendelkezésünkre, amelyeket atömegkommunikációs eszközök gyakran felnagyítanak, politikai célokszolgálatába állítanak. E fogalom egységes definíciója még „a jogirodalomban iskidolgozatlan”. A magyar alkotmánybíróság döntésének egész sora hangsúlyozza,hogy „a jogalkalmazónak nem áll rendelkezésére olyan kötött fogalomrendszer,amely kellő egyértelműséggel tartalmazna számára iránymutatást”, éppen e„kategória” csírájában hordozza a jogállami elveknek ellentmondó önkényesjogértelmezés, önhatalmú döntéshozatal lehetőségét. 41111. FejezetUtópia vagy realitás? Az Europol és az Európai Ügyészséga Corpus Iuris büntetőeljárási modelljében„Az egyetlen dolog, amely megment bennünket a bürokráciától,a hatékonyság hiánya. Egy hatékony bürokrácia a legnagyobbveszély a szabadságra.”(„The only thing that saves us from the bureaucracy is inefficiency.An efficient bureaucracy is the greatest threat to liberty.”)E. J. McCarthy1. Az Európai Ügyészség felállításának céljaAz európai integráció egy politikailag és gazdaságilag egységesebb –kétségtelenül föderális – Európa megvalósítása felé halad. Ez érzékelhető azEurópai Unió alkotmányozási törekvéseiben, intézményi reformjaiban,jogforrásaiban, különösen azokban a hagyományosan nemzeti jellegű jogágakat isérintő normáiban, javaslataiban, amelyeket a „jog” szó kerülésével „politikaként”aposztrofál.411 Vö.: 940/B/2003. AB határozat188

Ilyen terület az „európai büntetőpolitika” 412 is, amelyet a jogtudományegyes művelői már „európai büntetőjogként” emlegetnek. Ez nyilván csupán azesetleg megszülető szupranacionális büntetőjog csíráját jelenti a jogközelítés,jogharmonizáció, jogegységesítés – némelyek szerint törvényszerű,megállíthatatlan – folyamatában. Az Európai Unió büntető-igazságszolgáltatástérintő szabályai először klasszikus nemzetközi egyezményként jelentek meg, mamég a kormányközi együttműködésen alapuló harmadik pillér keretébentalálhatóak. Napjainkban aligha van intézményi jogi akadálya annak, hogy e„puha” instrumentumok átszivárogjanak a közösségi jog direkt végrehajtásirendszerébe, irányelvekként jelenjenek meg, vagy rendeleti formát öltsenek és ígyautomatikusan a nemzeti jog részévé váljanak.A büntetőjog egységesítése mellett érvelők a nemzetközivé vált bűnözés ésa nemzeti joghatósági keretekben folyó bűnüldözés között feszülő ellentétekethangsúlyozzák. Úgy vélik, hogy a nemzetközi bűnügyi jogsegély hagyományosintézményei már nem elegendőek, mert lassúak, bonyolítják az eljárást, némelyekszámára áttekinthetetlenek, sőt „a bűnüldözési potenciált jelentősen gyengítik anemzeti büntetőjogok és eljárásjogok eltérő szabályai”. 413 Az uniformizáció híveia jogegységesítés szükségességét bizonyos területeken azzal indokolják, hogy aszupranacionális jogtárgyak önálló „nemzetek feletti” büntetőjogi védelmetigényelnek. Ilyennek tekintik az Európai Unió költségvetését, amelyneksértetlensége, tisztasága – véleményük szerint – egységes büntetőjogi normákkal,szabványosított büntetőeljárással, továbbá ezek érvényesítésére felállítottközpontosított apparátussal, az Európai Ügyészséggel biztosítható. 414412 Ligeti Katalin meghatározása szerint az Európai Unió büntetőpolitikája „az uniós szervek azontörekvéseinek összességét jelöli, amelyek a belső büntetőjogok harmonizációját, valamint a jövőben egynemzetek feletti, szupranacionális büntetőjog kialakítását szorgalmazzák”. Ligeti Katalin: Nemzetközibűnügyi együttműködés az Európai Unióban (Budapest, Az MTA Jogtudományi Intézetének Kiadványa,2001.), 13. oldal413 Lévai Ilona: Az ügyészség a harmadik évezred küszöbén: a globalizáció és integráció kihívásai,Magyar Jog (2000) No. 4, 218-223, 218. oldal; Lévai Ilona: Az ügyészség Európában. In: Ügyészek Lapja,Szakmai érdekképviseleti folyóirat 2001/3. 5-48. oldal414 Ábrahám Márta: Az Europol működésének dilemmái. In: Belügyi Szemle 2000/1. 107-122. oldal;Baldus, M.: Europol und Demokratieprinzip. In: Zeitschrift für Rechtspolitik 1997. 286-290. oldal;Delmas-Marty Mireille (ed.): Corpus Juris. Introducting penal provious for the purpose of the financialinterests of the European Union, Paris, 1997. Economica; Delmas-Marty Mireille: The European Union189

A büntetőjogi uniformizáció és az Európai Ügyészség felállításának agondolata egyértelműen a föderális Európa képét vetíti elénk, amely – azAmszterdami Szerződés szerint – „a szabadság, a biztonság és a jog térsége”.Felmerül természetesen a kétely is, hogy az integráció érdekeit sértő bűnözéselleni fellépés jogos igényének köntösében esetleg hegemón törekvésekrejtőznek. 415 A XX. század közepén megszülető európai föderalista eszme –sokak által félreértett – lényege nem a centralizált és etalizált Európa létrehozása,hanem a szubszidiaritás morális gyökerű alkalmazásával a helyi közösségekre,valamint a nemzetállamra támaszkodó, azok kulturális, történelmi, jogihagyományaiból táplálkozó rendszer építése, amelynek intézményei csupán azintegráció működését érintő kérdésekben meghatározóak. 416 „A föderális Európaand Penal Law, European Law Journal, 1998/4. 87-115. oldal; Dalmas-Marty, Mireille: Az Európai Unióés a büntetőjog. In: Az Európai Unió hatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-gyűjtemény, BűnügyiTudományi Közlemények (szerk.: Lévay Miklós-Kígyóssi Katinka), Miskolc, 2004. 11-18. oldal; Delmas-Marty Mireille: Guest Editional: Combatting Farud-Necessity, Legitimacy and Feasibility of the CorpusJuris, C.M.L.Rev., 38. 2000. 247-256. oldal; Delmas-Marty Mireille: A Corpus Juris szükségessége,legitimitása és megvalósíthatósága, Magyar Jog 2000/11. 641-645. oldal; Delmas-Marty Mireille:Necessity, legitimacy and feasibility of the Corpus Juris. In: M. Delmas-Marty-J. Vervaele (Hrsg.), Theimplementation of the Corpus Juris int he Member States, Antwerpen, 2000. 3-106. oldal415 Vö. Martonyi János: Globális jog, európai jog, magyar jog, Magyar Jog (2001.) No. 4, 193-203, 195.oldal416 A bukott Alkotmányos Szerződés legitimációs problémái arra vezethetők vissza, hogy e kérdést nemoldotta meg. E dokumentum szerint minden olyan hatáskör, amelyet az Alkotmány nem ruházott azUnióra a tagállamoknál marad. Azokon a területeken tehát ahol az Alkotmány szerint az Uniónakkizárólagos hatásköre van, kizárólag az Unió alkothat jogot, a tagállamok pedig ezt csak az Uniófelhatalmazása alapján vagy az Unió jogi aktusainak végrehajtása céljából tehetik. A megosztott hatásköresetében pedig a tagállamok jogalkotási hatáskörükkel csupán annyiban élhetnek, amennyiben az Unióhatáskörét nem gyakorolta, vagy úgy határozott, hogy erről lemond. Ide tartozik például a belső piac, afogyasztóvédelem, valamint a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége is. Egyértelmű,hogy e területeknek büntetőjogi, büntető-eljárásjogi vonatkozása is van.A szakirodalomban – elsősorban a föderalista álláspontot képviselők által – sokat vitatott, a nemzeti jogokvédelmét szolgáló, igen tágan értelmezhető szubszidiaritás elve ebben a rendszerben cizelláltabb formábantovábbra is megmarad: azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörbe az Unió csakakkor és annyiban jár el, amennyiben az Unió szintjén a tervezett intézkedés jobban megvalósítható.A hatáskörgyakorlás kapcsán a büntető igazságszolgáltatás rendszerét mélyen érintheti az „Alkotmány”rugalmassági klauzulája is, amely kimondja, hogy ha az „Alkotmány” nem biztosítja a szükséges hatáskörtés az Unió fellépése szükséges ahhoz, hogy az „Alkotmányban” foglalt célkitűzések valamelyikemegvalósuljon akkor – meghatározott intézményi jogi feltételek esetén – a Miniszterek Tanácsaegyhangúlag meghozza a megfelelő intézkedést.E normák alapján – némi egyszerűsítéssel – megállapítható, hogy a tagállamok jogalkotási hatásköre azUnió hatáskörgyakorlásának a függvénye, és ebben a modellben a szubszidiaritás elvének bevezetése –egy német szerző szellemes hasonlatával élve – olyan hiábavaló akció, mintha „a Titanicon újraosztanák akarosszékeket”. [Vö. Kecskés L.: EK-jog és jogharmonizáció (Budapest, KJK, 1999.) 266.]Az Európai Konventben az alkotmányozás során az Európai Unió intézményrendszerét is lényegesenátszabták.190

nem a nemzetállam mindenható európai szuperállamként történő reprodukciója,hanem pont ellenkezőleg, a központosított, homogenizált jakobinus államképvégleges elevetése.” 417 – írja Martonyi János.Györgyi Kálmán egyik könyvismertetésében 418 az Europollal kapcsolatbanigen figyelemre méltó gondolatra bukkanhatunk. Az ismertetett kötet egyikszerzője „a Német Bírók Szövetségének elnökét idézte, aki csodálkozását fejezteki, hogy fogadhatott el a német kormány és parlament egy olyan szabályanyagot,amely „figyelmen kívül hagyja az elmúlt 200 év alkotmányfejlődését és olyanhelyzetet eredményez, mint amelyet Európa Fouché idején … élt meg”. 419Az úgynevezett pillérek, amelyek ma gyakorlatilag más rendszerben, különböző személyekkel, eltérőeljárásokat foglalnak magukba külön eljárásokká válnak az Európai Unió rendszerében. Az igazságügyi,valamint a rendőrségi együttműködésre vonatkozó speciális szabályok továbbra is megmaradnak, de azintézmények, amelyek ezt kiszolgálják, a szabályok, amelyeket ezek alkotnak bekerülnek a közösségijogot jellemző egységes, direkt végrehajtási rendszerbe. [Vö. Dr. Szájer J., Ig. 3, 96.]A másik nagyon fontos elem, a jogforrási rendszer egységesítése, amelynek eredményeként eltűnik ahatékonyság szempontjából sokat vitatott, kormányközi együttműködésen alapuló harmadik pillérjogforrási rendszere. E „puha” jogforrások helyébe lépnek az „Alkotmány” egységes „kemény”jogalkotási aktusai: a teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó európai törvények, valamint– lényegében az irányelvek utódjának tekinthető – európai kerettörvények, amelyek a célokat tekintvekötelezőek, a végrehajtás formájának és eszközének a megvalósítása azonban a tagállamok kezébenmarad.Az „Alkotmány” nem jogalkotási aktusként nevesíti a végrehajtás célját szolgáló európai rendeletet,valamint az európai határozatot: ezek szintén „kemény”, kötelező jogi instrumentumok.Végül pedig az ajánlások és a vélemények nem kötelező erejűek.A büntetőügyekre vonatkozó igazságszolgáltatási együttműködés szabályai hangoztatottan továbbra is ajogközelítést célozzák, noha az „Alkotmányban” felsorolt esetekben kötelező európai törvényekben éskerettörvényekben kell az intézkedéseket megállapítani. Megjegyzem, hogy a felsorolt esetek közülnémelyik igen homályos és tágan értelmezhető. (Igaz, Marshall főbíró és Hart is dicsérte a homályt azalkotmányban.) [Vö. Majtényi L.: A jogállami forradalom történeti alkotmánya. In: És mi lesz azAlkotmánnyal? (szerk.: Majtényi L. – Miklósi Z., Budapest, Eötvös Károly Intézet, 2004.) 74.] Példaként:„a tagállamok igazságügyi vagy annak megfelelő hatóságai közötti együttműködés megkönnyítése abüntetőeljárások keretében” fordulat értelmezése akár egyes eljárási szabályok európai törvényekben valórendezését is eredményezheti.Az európai kerettörvényekben a tagállamok jogi hagyományaira figyelemmel minimumszabályokat lehetmegállapítani, egyebek között a büntetőeljárásban részt vevő személyek jogaira vagy a bizonyítékokkölcsönös elfogadhatóságára vonatkozóan. A minimumszabályok lényege, hogy ezek elfogadása nemakadályozza meg a tagállamokat abban, hogy a személyek számára magasabb szintű védelmi szabályokatvezessenek be.Az „Alkotmány” a büntető anyagi jog harmonizációjának vonatkozásában is igen szélesen értelmezhető.Például európai kerettörvényben szabályozási minimumok állapíthatók meg a bűncselekményi tényállásokés a büntetési tételek meghatározására az olyan különösen súlyos bűncselekmények esetében, amelyekjellegüknél vagy hatásuknál fogva határokon átnyúló vonatkozásúak, illetve amelyeknél különösenszükséges, hogy az ellenük folytatott küzdelem közös alapokon nyugodjék.417 Martonyi János: id. mű 199. oldal418 Györgyi Kálmán-Schomburg, W.-Lagodny, O.: Nemzetközi bűnügyi jogsegély, Magyar Jog (1998.)No. 12, 767-768. oldal; Schomburg, W.-Lagodny, O.: Internationale Rechthilfe in Strafschen. Beck’scheKurz-Kommentare 47. Band. C. H. Beck’sche Verlagbuchhandlung, München, 1998.419 Györgyi Kálmán-Schomburg, Lagodny: id. mű 768. oldal191

Anélkül, hogy Györgyi Kálmán recenziójának záró soraiban olvasható idézetbebelemagyaráznám a Szerző véleményét – hiszen lehet, hogy a „szenvedélyesbírálatot” tartalmazó citátummal pusztán az olvasó érdeklődését kívánta felkelteni– kísértést érzek arra, hogy e vélekedésre figyelemmel az Európai RendőrségiHivatal intézményeinek áttekintését követően megvizsgáljam az EurópaiÜgyészség felállításának koncepcióját, szervezetét, valamint büntetőeljárásbanbetöltött szerepét.A jog megváltoztatásának igénye általában olyan társadalmi, gazdaságiváltozásokból fakad, amelyek következtében a létező jogrend már nem képesarra, hogy hatékonyan betöltse szerepét. A jogalkotónak ilyenkor mérlegelniekell, hogy az adott szabályozást – kisebb korrekciókkal – az alakulóéletviszonyokhoz igazítja, vagy forradalmian új rendszert hoz létre.Vizsgálódásainak kiindulópontja – optimális esetben – a jogérvényesülés „de legelata”; annak megfontolása, hogy valóban működésképtelen és elvetendő afennálló normarendszer, vagy kisebb-nagyobb csiszolásokkal orvosolható. AzEurópai Ügyészség felállításának teóriája fenekestül forgatja fel az európaibüntető igazságszolgáltatás eddig kialakult hagyományait és értelmezi át aszuverenitás fogalmát, 420ezért alapos elemzést igényel, hogy az acquiscommunautaire hatályos rendszere valóban hiányos és alkalmatlan-e a Közösségpénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni fellépésre.Tény, hogy az Európai Közösségeket alapító szerződések – az ESZAK, azEGK és az EURATOM – a tagállamok közötti gazdasági együttműködés alapjaithatározzák meg, és nem tartalmaztak a pénzügyi érdekeket sértő cselekményekelleni fellépésre vonatkozó rendelkezéseket. Sőt, az Európai Bíróság a sokathivatkozott Casati döntésben világosan kimondta, hogy „elvben a büntetőjog ésbüntetőeljárási jog olyan ügyek, amelyekért a tagállamok felelősek”. 421 Mindezazonban nem jelentette azt, hogy az integráción belül a pénzügyi visszaélésekelleni küzdelem elhanyagolt terület lett volna.420 Vö. Farkas Ákos: Büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban (Budapest, Osiris Kiadó, 2001.), 67.oldal421 Case 203/80 (1981.) ECR. 2895.192

Az Európai Bizottság már a 70-es években létrehozott csalás ellenifellépést szolgáló részlegeket, 1975-ben pedig felállították az EurópaiSzámvevőszéket (ECA). Ez utóbbi ellenőrzi a közös költségvetés bevételeinek éskiadásainak a szabályszerűségét, továbbá véleményezi a Bizottság által elkészítettjogszabálytervezeteket.1988-ban a Bizottság keretei között megalakult a Csalás ElleniKoordinációs Egység (UCLAF), amelynek feladata a visszaélések felderítése és arendszeres ellenőrzés volt. Az UCLAF a különböző főigazgatóságokon belülműködő csalások elleni szervezeti egységek tevékenységét koordinálta,vizsgálatokat folytatott és büntetőeljárást kezdeményezett a tagállamokban. 1999-ben az UCLAF-ot felváltotta a Csalás Elleni Hivatal (OLAF 422 ), amely mind abelső, mind a külső ellenőrzés vonatkozásában független. Az OLAF feladata acsalások, a korrupció és a Közösség pénzügyi érdekeire kihatással lévő egyébjogellenes tevékenységek elleni küzdelem, valamint az Európai Uniótisztségviselői által elkövetett minden olyan hivatali, szakmai kötelességszegés,mulasztás feltárása, amely büntető- vagy fegyelmi eljárás alapjául szolgálhat.Az OLAF a szabálytalanságok felderítése érdekében helyszíniellenőrzéseket végez és szoros együttműködést épít ki a tagállamok hatóságaival.Azokat az információkat, amelyek alapján feltehetően büntetőeljáráskezdeményezhető, eljuttatja az érintett tagállamok igazságügyi szerveihez. ACsalás Elleni Hivatalt mind a tagállamok, mind a közösségi intézményekkötelesek tájékoztatni a jogsértő cselekményekről. Az OLAF kizárólagközigazgatási eljárást lefolytató szerv, amelynek eljárását a tagállami döntéstőlfüggően követhet büntetőeljárás. 423A pénzügyi érdekek védelmében – a jogalkotás területén – fontos szerepevan a Tanácsnak. Munkájának eredményeként számos olyan jelentős másodlagosjogforrás született, mint például az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek422 1999/352/EC, Euratom: Comission Decision of 28 April 99/352/EC ECSC, Euratom: establishing theEuropean Anti-Fraud Office. OJL13631/05/1999.423 M. Nyitrai Péter: Az Európai Unió bűnügyi együttműködésének rendszertani megközelítése. In: AzEurópai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) az Európai Unió bűnügyi együttműködésében, KJK-Kerszöv KiadóKft. Budapest, 2005.193

védelméről, illetve a Bizottság által végzett helyszíni ellenőrzésekről ésvizsgálatokról szóló rendelet.A Tanács 1994-ben létrehozta a Csalás Megelőzését KoordinálóTanácsadó Testületet (COCOLAF), 424 amely a csalásokkal és más jogsértésekkelkapcsolatban konzultációs feladatokat lát el.1992-ben Maastrichtban döntés született az Európai Unió létrehozásáról.Az Uniót alapító Maastrichti Szerződés IV. címe – az Európai Unió harmadikpillére – az Igazságügyi és Belügyi Együttműködést szabályozta, amelynek egyikcélkitűzése a nemzetközi szintű csalások elleni küzdelem volt. A harmadik pillérkeretében eddig számos egyezmény született; például az Európai Unió pénzügyiérdekeinek védelmét szolgáló konvenció, 425 a korrupció elleni küzdelemről, 426 akiadatásról, 427 valamint a büntető ügyekben nyújtandó jogsegélyről szólóegyezmény. 428A Maastrichti Szerződés a három alapító szerződés módosításakorbeiktatta a 209/A cikket, amely kimondta, hogy „… a tagállamok – a Közösségpénzügyi érdekeinek védelmében – egyeztetik a csalások ellen folytatotttevékenységüket. Ebből a célból, a Bizottság segítségével, szoros és rendszeresegyüttműködést valósítanak meg a közigazgatásuk hatáskörrel rendelkezőegységei között”. Ugyancsak a Szerződés 209/A cikke kötelezte a tagállamokat aKözösség pénzügyi érdekeinek saját érdekeikkel azonos védelmére.Jóllehet Európai Rendőrségi Hivatal felállításának eredeti célja atagállamok közötti rendőrségi együttműködés fejlesztése a terrorizmus, illegáliskábítószer-kereskedelem és a nemzetközi bűnözés egyéb súlyos formái elleniküzdelemben, 1999 óta az Europol az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértőcsalások vonatkozásában is szerepet játszik.424 94/140 Comission decision OJL61, 23/02/1994.425 Convention on the Protection of the European Communities 1-30. Financial Interests, OJ C316 of 27.11. 1995. 48.426 Convention on the Fight against Corruption invalving Officials of the European Communities orOfficials of Member States of the European Union, OJC/95/25.06. 1997. 2.427 Convention on Extradition, OJ C313 of 27.09. 1996.428 Convention of 29 May 2000 on Mutual Assistance in Criminal Matters between the Member States ofthe European Union. OJ C 197 12.07. 2000. 1.194

Az Európai Igazságszolgáltatási Hálózat (European Judicial Network) 429szintén az uniós harmadik pillér égisze alatt jött létre 1998-ban. Célja ajogsegélyek intézésének megkönnyítése a tagországok igazságügyi hatóságaiközötti közvetlen kapcsolat kiépítésével.Az 1999-ben a finnországi Tamperében tartott csúcsértekezleten „abűnözés súlyos formái elleni fokozott küzdelem céljából” döntöttek azIgazságügyi Együttműködési Egység (EUROJUST) 430 felállításáról. Ez 2001.március 1-én kezdte meg működését Ideiglenes Igazságügyi Egység néven, majda 2002. január 28-i tanácsi határozattal 431 állandó testületté alakult.Az EUROJUST a tagállamoktól független, önálló jogi személy. Tagjai atagállamok ügyészei és hasonló jogokkal rendelkező rendőrségi tisztviselői közülkerülnek ki, akikre működésük során a nemzeti joguk irányadó.Az EUROJUST nemcsak a nyomozási, hanem az ügyészi feladatokösszehangolásában is szerepet játszik. Az intézmény funkciója az eredményesbüntetőjogi felelősségre vonás megalapozása a két vagy több tagállamot érintőbűncselekmények esetén. Feladatkörébe tartozik a több tagállamban folyamatbanlévő nyomozások, vádemelések összehangolása, szervezett bűnözésselkapcsolatos nyomozások segítése, valamint jogsegélyek során a nemzetközimegkeresések hatékonyabbá tétele. Mint testület, tevékenységét az Europoladatbázisára támaszkodva látja el. Amennyiben az EUROJUST tagjai útján jár el,jogában áll a tagállamok hatáskörrel rendelkező szerveitől nyomozásmegindítását, vádemelést, közös nyomozócsoport felállítását, valamint feladataellátása érdekében – mint testület – a szükséges információkhoz való hozzáféréstkérni. Az Európai Unió eredeti „alkotmánytervezetének” értelmében a Parlamenthozzájárulásával és a Miniszterek Tanácsa egyhangú döntésével az EUROJUSTeurópai ügyészi szervezetté alakulhat, amelynek feladata a határokon átívelő többállamot érintő, továbbá az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekkel429 Joint Action (8/428/JHA) OJL 191 07.07.1998. 4-7.430 Communication from the Comission on the establishment of Eurojust. COM (2000) 746 final, és lásd:Schomburg, Wolfgang: Justitielle Zusammenarbeit im Bereich des Strafrechts in Europa: EURO-JUSTneben Europol. In: Zeitschrift für Rechtspolitik (NSZK) Vol. 32. No. 6. 1999. 237-240. oldal431 2002/187/IB195

kapcsolatos ügyészi teendők ellátása. 432 E dokumentum az Europol és az Eurojustviszonyában csupán együttműködést említ.Külön említést érdemel az Európai Rendőrök Akciócsoportja, amelyoperatív akciók és az információáramlás segítségével támogatja az EurópaiIgazságszolgáltatási Hálózat, valamint az Igazságügyi Együttműködési Egységtevékenységét.A 2001-ben megalakult Európai Rendőri Kollégium (CEPOL) 433gondoskodik a rendőri vezetők képzéséről.Az 1999-ben hatályba lépett Amszterdami Szerződés módosította azEurópai Uniót alapító Maastrichti Szerződést, és a korábbi harmadik pillérbőlcsupán a – nemzeti szuverenitás szempontjából legérzékenyebb terület –rendőrségi és a büntető igazságszolgáltatási együttműködés maradt az Uniókormányközi kooperációra épülő rendszerében.A jogfejlődés irányát jelzi, hogy a Bizottságon belül működő intézmények,valamint a közösségi jog egyre jelentősebb szerephez jut a csalás elleniküzdelemben, s ezt jól szemlélteti a közösségi jog pénzügyi érdekek védelmérőlrendelkező korábbi 209/A cikkének az Amszterdami Szerződéssel valómódosítása is. 434432 Meg kell említeni: az Eurojust személyes adatok védelmére és feldolgozására vonatkozó eljárásiszabályzata, amely tartalmazza az adatvédelmi fogalommeghatározásokat, az Eurojustra alkalmazandóáltalános elveket, az ügyhöz kapcsolódó, valamint az ügyhöz nem kapcsolódó adatkezelésre vonatkozószabályokat. Az Eljárási Szabályzat tagolása szerint az Eurojust által kezelt személyes adatokat kétalapkategóriába sorolhatjuk. Az egyik csoportba tartoznak az Eurojust nemzeti tagjai által kezelt, azügyekhez, a nyomozások koordinálásához kapcsolódó személyes adatok, azaz konkrétan a nyomozásvádeljárás alatt lévő bűncselekmény elkövetőinek, az áldozatok és a tanúk személyes adatai. Ezeket aszemélyes adatokat a nemzeti tag részére vagy a küldő tagállam hatósága, vagy másik, az ügyben érintettnemzeti tag továbbítja. A személyes adatok másik csoportját az ügyekhez nem kapcsolódó, az intézményadminisztratív tevékenysége során az adminisztráció adatkezelői által személyes adatok képezik. AzEurojust adatvédelmi tevékenységének rendszeres felülvizsgálatát a Közös Ellenőrző Szerv, a „KözösEllenőrző Szervre vonatkozó” rendelkezések szerint végzi. Forrás: Az adatvédelmi biztos beszámolója,2006. 249-250. oldal433 Council Decission of 22 December 2000 establishing a European Police College (CEOPOL) OJ L33630.12.2000.434 Az Amszterdami Szerződés a 209/A cikket a következőképpen módosította: „a Tanács a pénzügyiérdekeinek sérelmére elkövetett csalások megelőzésére és az ellenük való fellépés érdekében aSzámvevőszékkel történő konzultációt követően megfelelő intézkedéseket hozhat, amelyek a tagállamokbanhatékony és egyenértékű védelmet biztosítanak a csalások ellen. Az intézkedések korlátja, hogy nemérinthetik a tagállamok nemzeti büntetőjogának alkalmazását és a büntető-igazságszolgáltatásrendszerét.” [280. cikk (4) bekezdés]196

Az alapító szerződések átdolgozásának következményeként 2001-benmegszületett a Közösség pénzügyi érdekeinek védelméről szólóirányelvtervezet, 435amely a már létező, de még hatályba nem lépettegyezményekben foglaltakat tartalmazza egységes szerkezetben. Az irányelv,mint a jogharmonizáció eszköze, nem kívánja meg a szabályozás azonosságát,csak a célja kötelező, a módszerek és az eszközök megválasztását a tagállamjogalkotójára bízza. A jogforrás célkitűzése a korrupció, a csalás és pénzmosáskriminalizálása. E tervezet kötelezi a tagállamokat arra is, hogy az irányelvvelösszhangban állapítsák meg a szankciókat és biztosítsák azok végrehajtását.(Megjegyzem, a pénzmosással kapcsolatban már korábban is napvilágot látott egyirányelv, amelyet a magyar jogalkotó bár maradéktalanul átültetett, agyakorlatban meglehetősen alacsony hatékonysággal funkcionál.)Az említett közösségi érdekeket védő irányelvtervezet egyik rendelkezésea tagállamok hatóságait a Bizottsággal való együttműködésre kötelezi anyomozások vonatkozásában. Ezzel megteremtené a sokak által hiányolt„vertikális kooperációt”, amely minthogy alá-fölérendeltségi viszonyon alapulaligha tekinthető hagyományos értelemben vett együttműködésnek.Nyilvánvaló, hogy a közösségi jog átlépte a gazdasági jogalkotás határaités e folyamat nem csupán az alapító szerződések módosításaiból és a másodlagosjogforrások tömegéből, hanem az Európai Bíróság integrációs érdekeketképviselő joggyakorlatából is táplálkozik. A luxemburgi bíróság joggyakorlatábólmár a hetvenes években nyilvánvalóvá vált az, hogy bár büntetőügyekben atagállamoknak van elsődleges hatáskörük, a közösségi jog – a szupremácia, aközvetlen hatály és a közvetlen alkalmazhatóság doktrinájából fakadóan – eterületen is kötelezettségeket ró a tagállamokra.E követelmények egyik fajtája, a közösségi jog olyan végrehajtásikötelezettsége, amelynek során a tagállam – a hatékonyság, az arányosság és avisszatartó hatás elvére figyelemmel – végső soron büntetőjogi eszközöket is435 Proposal for a Directive of the European Parliament and the Council on the criminal-low protection ofthe Community’s financial interests. Brussels, 23.5. 2001., COM (2001.) 272 final.197

alkalmazhat; sőt a Közösség pénzügyi érdekeit sértő cselekmények esetében, haaz a nemzeti jogban bűncselekmény – az asszimiláció elve szerint – erreköteles. 436 A csalás, a vesztegetés és a pénzmosás minden európai országbanbűncselekmény.Napjainkban az Európai Unió intézményi rendszerében számos szervezetküzd az Unió érdekeit sértő visszaélések ellen. A belső piac szereplői körébetartozó nemzeti intézmények létrehozásának egyik akkreditációs kulcskritériumaaz Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelme. Jó néhány jogforrás rendelkezikerről, végrehajtási kötelezettségük a közösségi jog alapelveiből is levezethető; mitöbb a Bíróság a harmadik pilléres nemzetközi egyezmények értelmezésére isjogosult. A Közösség pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények hatályosszabályozására figyelemmel joggal merül fel a kérdés, hogy szükséges-e egyszupranacionális, centralizált ügyészi szervezet és a jogegységesítés.Az Európai Ügyészség felállításának hívei úgy vélik, hogy az Unió atagállamokétól elkülönült – büntetőjogilag is védendő – saját „nemzetek feletti”érdekekkel rendelkezik, amelyek elsősorban a közösségi költségvetésselkapcsolatban mutatkoznak.A Közösség sérelmére elkövetett visszaélések elleni centralizált bűnüldözőapparátus létrehozása mellett érvelők álláspontja szerint az egyes államok eltérőbüntetőjogi és büntetőeljárási normáinak versenytorzító hatása van, mert a436 Több tagállam büntetőtörvénykönyvében, így a magyar BTK-ban is kiemelten szerepel az EurópaiUnió pénzügyi érdekeinek megsértése. Vö. Guldenmund, R.–Harding, C.–Scherlock, A.: The EuropeanCommunity and Criminal Law, 107-125. in Criminal Justice in Europe. A Comparative Study(szerkesztette: Fennel P.–Harding, C.–Jörg, N.–Swart, B., Oxford, Clarendon Press, 1995.), 115. oldal; Anegatív irányú (dekriminalizációs) kötelezettség értelmében a tagállamok büntetőjogának közösségi joggalinkompatibilis részei nem alkalmazhatók. Például bizonyos Közösségen belüli export termékekforgalmazásának büntetőjogi szankcióval sújtása, amennyiben az diszkriminatív, az árúk szabadmozgásának az akadályát jelenti. (Vö.: Case 121/85. (1986) ECR 1007.) A pozitív irányú (kriminalizációs)kötelezettség viszont a közösségi jog olyan végrehajtási kötelezettségét jelenti, amelynek során a tagállam– a hatékonyság, az arányosság és a visszatartó hatás elvére figyelemmel – végső során büntetőjogieszközöket is alkalmazhat; a Közösség pénzügyi érdekeit sértő cselekmény esetében, ha ez a nemzetijogban bűncselekmény – az asszimiláció elve szerint – erre köteles is. (Vö.: R. Guldenmund-C. Harding-A. Sherlock, The European Community and Criminal Law, 107-125. oldal. In: Criminal Justice in Europe.A comparative Study (szerkesztette: Fennel, P.-Harding, C.-Jörg, N.-Swart, B. Oxford, Clarendon Press,1995.) 115. oldal; a vonatkozó közösségi esetjogot egyébként Farkas Ákos is – hasonló rendszerezésben –több tanulmányában ismerteti. Pl.: Farkas Ákos: Büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban. Osiris,Budapest, 2001. 12-13. oldal198

Közösség számlájára nyerészkedők azokat az államokat választják üzletivállalkozásuk székhelyéül, ahol enyhébb jogkövetkezményekre számíthatnak. 437Ezt – az inkább csak feltételezett jelenséget – egységes anyagi jogi szabályozássalakarják kiküszöbölni.Az uniformizáció híveinek alaptétele, hogy a nemzetközi bűnügyiegyüttműködés eszközei (a kiadatás, a bűnügyi jogsegély, a büntetőeljárásátadása, átvétele, a büntetőítéletek nemzetközi elismerése és abüntetésvégrehajtási jogsegély különböző formái) – egyrészt éppenkomplexitásuk, másrészt a tagállamok büntetőeljárási jogának eltérő bizonyításiszabályai miatt – nem kielégítőek. 438Csak megjegyzem, hogy az acquiscommunautaire rendkívül összetett, több szinten elhelyezkedő normáira –különösen az Európai Bíróság esetjogában megjelent asszimilációs elvre –figyelemmel aligha találunk olyan jogrendszert az Európai Unióban, amelynekszabályai egyszerre gátolnák a kiadatást és a büntetőjogi felelősség megállapításátaz integráció pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények esetében. (Érvényesültehát az aut dedere aut judicare elve.) A bűnügyi jogsegély akadályakéntmegjelölt, hagyományokon alapuló nemzeti büntetőeljárási jogok sokszínűbizonyítási szabályai viszont éppen a bűnügyi együttműködés alapjait jelentik. Elkell fogadni, hogy vannak eltérő érdekek és eltérő módszerek, amelyek egymássalütköznek és viszonylagos egyensúlyt teremtenek. Homogenizált világban nincsvalóságos együttműködés, legjobb esetben a domináns vonulat érvényesüléseteremthet – látszólagos – egységet. 439E jelenséget igen jól illusztrálják a„kölcsönös elismerés elvén” alapuló jogintézmények, különösen az európailetartóztatási parancs. A kölcsönös elismerés doktrínája a közösségi jogban régótalétező elv, a bűnügyi együttműködés területén azonban csak napjainkbanformálódik. Az elv értelmében az Unió területén a tagállamok egymásmeghatározott jogi aktusait külön eljárás nélkül érvényesnek és végrehajthatónakismerik el. A kölcsönös elismerés elvét eddig három – a szakirodalomban437 Vö. Lévai Ilona: id. mű 2., 220. oldal438 Ld. Lévai Ilona: id. mű 218. oldal439 Martonyi János: id. mű 2., 198. oldal199

vitatott 440 – kerethatározat kerethatározat tartalmazza. 441 Megjegyzem, történt némielőrelépés a büntetőeljárás alanyait megillető jogok tekintetében, sőt 2001. március 15-én kerethatározat született a sértett büntetőeljárási jogállásról is. 442Véleményem szerint ma Európában a bűnüldözés hatékonyságának ajavítása elsősorban jogközelítést, legfeljebb óvatos jogharmonizációt feltételez,mert a jogegységesítés eredményeként megszűnnek a jogrendszerek közöttikülönbségek, így értelmét veszíti az Európai Unió szerződésének alapja, akooperáció. A büntetőjogi uniformizáció – szószólói által is elismert – céljaéppen ez: az egységes európai jogi térség megteremtésével a tradicionálisbűnügyi együttműködés felszámolása. 443 Kérdés azonban, hogy az egyestagállamok jogrendszerébe integrált azonos, ám új, esetleg idegen megoldásokeltérő viszonyok között mennyiben töltik be szerepüket. A jogérvényesülés egyikformája a jogalkalmazás, amely vitathatatlanul része a jogi kultúrának. A joghatékonysága a jog érvényesülésétől függ: ami nem érvényesül – vagy azuniformizáció pártján állók szerint nem vezet azonos eredményre – annakhatékonyságáról sem beszéhetünk. 444 A jogegységesítés kockázata pedig éppenebben rejlik.Néhány évtizede – az Európa Tanács égisze alatt – egy közös európaibüntetőkódex létrehozásának utópisztikus gondolata füstbe ment tervvé lett. Talánezért sem meglepő, hogy az Unió pénzügyi érdekeinek büntetőjogi védelmét440 Lásd például Peers: Mutual recognition and criminal law in the European Union: Has the Council got itwrong? Common Market Law 41., 2004, 5-36. oldal441 Az egyik a pénzmosásról, valamint a bűncselekményekhez használt eszközök és az ebból származójövedelem azonosításáról, felkutatásáról, zárolásáról, lefoglalásáról és elkobzásáról szóló 2001. június 26-ai kerethatározat, a másik az európai elfogadópaancsról és a tagállamok közötti átadási eljárásokról szóló2002. június 13-ai kerethatározat, a harmadik a bűncselekményekre vonatkozó bizonyítékok ésbáncselekmény eredményeként létrejövő vagyon zárolásáról szóló 2003. június 22-ei kerethatározat.Kvázi kölcsönös elismerésre vonatkozó rendelketéseket tartalmaz a már említett bűnügyijogsegélyegyezmény 2001-ben elfogadott kiegészítő jegyzőkönyve is, amely a pénzügyi és politikaibüncselekmények tekintetében eltörli a kettős inkrimináció elvét, és olyan esetekre, amelyekben atagállam a kettős inkrimináció hiányára hivatkozással megtagadja a jogsegélyt, konzultációs eljárást hozlétre: A Bizottság 2003. november 11-én benyújtott javaslata értelmében az elvet a bizonyítás körében isalkalmazni kívánják. Lásd: Farkas Ákos: Az Európai Unió története a büntetőjogi együttműködés(át)alakítására. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet (szerkesztette: Gellér Balázs) ELTE ÁJK, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest 2004. 181-194., 191. oldal442 Lásd: Farkas Ákos: id. mű 191. oldal443 Vö. Lévai Ilona: id. mű 222. oldal444 Vö. Szilágyi Péter: Jogi alaptan (Budapest, Nemzeti Tankönyvkiadó, 1993.)200

szolgáló jogegységesítési törekvések heves viták forrásává váltak mind ajogtudomány művelői, mind a jogalkalmazók körében. A szakirodalombanolvasható nézetkülönbségek elsősorban a „Corpus Juris” címet viselőjogszabálytervezettel kapcsolatban jelentkeztek. 445 Ennek az Európai Uniópénzügyi érdekeinek büntetőjogi védelméről szóló, egységes kódexjavaslatnak akidolgozása 1995-ben – egy elméleti büntetőjogászokból álló szakértői csoportkezdeményezésére – indult. Két évvel később megszületett az azóta többszörmódosított tervezet. Az összehasonlító jogi szempontból is figyelemreméltóműremek – a hajdani Constitutio Criminalis Carolinához hasonlóan – egységesítia vonatkozó büntető anyagi jogot és bizonyos fokig a büntetőeljárást is.A „Corpus Juris” eljárási jogi koncepciójának lényege az előkészítőszakasz uniformizálása, a bizonyítás szabályainak szabványosítása, valamint azUnió büntetőjogi igényének érvényesítésére hivatott centralizált, „nemzetekfeletti” ügyészi szervezet létrehozása. Jelzésértékű, hogy a kódextervezetszellemében 2001-ben napvilágot látott az Európai Bizottság javaslata, a „ZöldKönyv a Közösség pénzügyi érdekeinek büntetőjogi védelméről és az EurópaiÜgyészség felállításáról”, 446 azzal a céllal, hogy 2002. folyamán a lehetőlegszélesebb körben – de lege ferenda – konzultációs folyamatotkezdeményezzen.A vonatkozó büntető anyagi jog elemzésére itt nem vállalkozom, 447 mostcsak a „Corpus Juris” eljárási jogi rendelkezéseit vizsgálom. Kisérletet teszek445 Delmas-Marty, M.: Corpus Juris (introducing penal provision for the purpose of the financial interestsof the European Union), (Paris, Economico 1997.) A tervezetet és koncepcióját többen ismertetik, például:Lévai: id mű 213. oldal, Farkas, lj., 436., Ligeti Katalin: Europäisches strafrecht (Budapest, MTAJogtudományi Intézete, 2000.), Kiss Anna., Corpus Juris (A büntetőeljárás egységes szabályai az EurópaiUnió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények esetén) in: Kriminológiai Tanulmányok XXXV.(Budapest, OKRI, 1998.) 297-315. oldal446 Green Paper on the criminal-law protection of the financial interests of the Community andestablishment of a European Prosecutor. Brussels, 11. 12. 2001., COM (2001.) (A Zöld Könyvet ismerteti:Farkas Á.: Egy lehetséges Európai Uniós büntetőjog fejlődésének állomásai, 101-121. oldal) inEmlékkönyv Kratochwill Ferenc (1933-1993) tiszteletére (szerkesztette: Farkas Á., Miskolc, Bíbor Kiadó,2003.), 114-120. oldal447 A tervezetben szereplő egyes anyagi jogi rendelkezéseknek vannak eljárási jogi hatásai is. Például ajogi személyek büntetőjogi felelősségéből következő objektív felelősség intézménye a bizonyítási tehermegfordulását eredményezi, amely ellentétes az önvádra kötelezés tilalmával, ez pedig sérti az ártatlanságvédelmét. Erről ír Erdei Árpád: Hogyan lehet terhelt a jogi személyből, avagy a jogi felfogás változásánakára, 89-102. oldal. In: Békés Imre Ünnepi Kötet (szerk.: Gellér B., Budapest, ELTE ÁJK, 2000.)201

annak átgondolására is, hogy ebben a félig egységesített rendszerben, eltérő jogikörnyezetben elérhető-e az óhajtott cél, az uniformizált anyagi jogi normákegységes érvényesülése.2. A Corpus Iuris eljárási modelljeA büntető eljárási rendszerek történeti és összehasonlító jogi vizsgálatakapcsán Erdei Árpád igazolja, hogy a kodifikátorok által használható és az általukmegálmodott rendszerbe épített intézmények száma nem végtelen, a büntetőeljárási jog fejlődése során kialakult megoldásokból válogatnak, s azokat azigényekhez igazítva építik be a törvénybe. Újítói szárnyalásuknak útját álljabizonyos elvek, elvárások tisztelete, általánosan elfogadott követelmények mellettkell célszerű eljárási rendet kialakítaniuk. 448A Corpus Juris alkotóinak „ars poétikája” a közös európai büntetőjogi,büntető eljárási jogi hagyományok alapuló Európai Emberi Jogi Egyezménybenfoglalt alapelvek tiszteletben tartása. Az utóbbi évtized jogfejlődésénekeredményeként az emberi jogok a közösségi jog részévé váltak, sőt az EurópaiBíróság adott esetben ezekre hivatkozva hoz ítéleteket. Nem vitás, hogy néhányeurópai alkotmánybíróság döntéséből okulva, az alapjogokat a közösségi jog azértépítette be saját rendszerébe, hogy ne kelljen a nemzeti alkotmányokhoz fordulniaezek védelme érdekében. Ezzel a közösségi jogfejlődés egy újabb konfliktusthozott létre az Emberi Jogok Európai Egyezményével, mert – mint MartonyiJános rámutat – nyilvánvaló kollízió áll fenn a két rendszer között, amelyre nembiztos, hogy a Nizzában elfogadott Alapjogok Chartája megoldást jelent. 449 Astrasbourgi bíróság jogértelmezése az Európa Tanács tagállamaiban ma abüntetőjogi, büntetőeljárási jogi jogalkotás és jogalkalmazás zsinórmértéke, aluxemburgi bíróság pedig – mint az esetjog is igazolja – elsősorban integrációsérdekeket képvisel. Az ellentmondások dacára – a Bizottság javaslatának448 Erdei Árpád: Kommunikáció és újdonság a büntetőeljárásban, Magyar Jog (1998.) No. 12, 715-723,716. oldal449 Martonyi János: id. mű 201. oldal202

értelmében – az Európai Ügyészség eljárása során tiszteletben kell tartani, azEmberi Jogok Európai Egyezményét, az Uniós Szerződés 6. cikkében garantáltalapvetőjogokat, az Alapvető Jogok Chartáját és a közösségi jog alapelveit is.A Kódextervezet területi hatályát az európai territorialitás elve határozzameg, amely azt jelenti, hogy a Corpus Jurisban foglalt büntetőjogi tényállásokvonatkozásában az Európai Unió területe – a belső piachoz hasonlóan egységesjogi térség. Ebben tagállami joghatóságtól függetlenül lefolytathatók az előkészítőszakasz körébe tartozó eljárási cselekmények, kibocsátható elfogatóparancstovábbá végrehajtható a büntetés. Az eljárás során érvényesül a ne bis in idemelve is.Az egységes szabályok által meghatározott nyomozás ura a brüsszeliszékhelyű Európai Ügyészség élén álló Európai Ügyész. Ő irányítja éskoordinálja a tagállamokban működő nemzeti ügyészséghez tartozó helyettesügyészek munkáját, akik az operatív nyomozási cselekmények, a vádképviselet,valamint a büntetés-végrehajtás felügyeletének a letéteményesei.A helyettesek székhelye a közösség pénzügyi érdekeit sértőbűncselekmények elbírálására illetékes nemzeti bíróság székhelyéhez igazodik.Az európai ügyész a hatáskörébe tartozó bűncselekmények felderítése és anyomozási cselekmények elvégzésére igénybe veheti a nemzeti rendőrségiszervezetet, az OLAF-ot, valamint az Europolt is.A tagállami hatóságok és a közösségi ügyészség kapcsolatát másodlagosjogforrás rendezné. Az OLAF ma még adminisztratív szervként működik aKözösségen belül, ám közvetlen kapcsolatban áll a tagállamoknyomozóhatóságaival. A tervezet szerint az OLAF minden bejelentést köteles azEurópai Ügyésszel közölni, így nyilvánvaló, hogy két intézmény viszonyát isszabályozni kell. Az EUROJUST, az Europol, valamint az EurópaiIgazságszolgáltatási Hálózat a kormányközi együttműködés bázisán születtek.Mindhárom szervezet hatásköre generális jellegű az ügyészség speciálishatásköréhez képest, ezért az intézmények kapcsolatának elvileg az egymástkiegészítő együttműködés elvén kell alapulnia. Minthogy az Európai Ügyész203

hatásköre csak a Közösség pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekre terjed ki,nehezen képzelhető el, hogy az Europol megfelelő kontrollját biztosítaná.A javaslat szerint az Európai Ügyészség hierarchikus, centralizáltintézmény. Szervezeti alapelve a kölcsönös függőség és az oszthatatlanság,amelyek lényege a szervezeten belüli együttműködési kötelezettség, valamint az,hogy az apparátus tagjának az aktusa az Európai Ügyészség intézkedésénekszámít.Az Európai Ügyészség hatékony működésének elengedhetetlen feltétele azintézmény legitimitása, amelyet a Bizottság a Római Szerződés módosításávalakar biztosítani. 450A Zöld Könyv értelmében az Európai Ügyészség megteremtésének alapjáta módosított Szerződés szolgáltatná. A Szerződés tartalmazná az európai ügyészkinevezésére, elmozdítására vonatkozó szabályokat és az intézmény fő jellemzőit.Minősített többséggel a Tanács határozná meg azokat az általános feltételeket,amelyek az európai ügyész jogállásához és feladatainak teljesítéséhezkapcsolódnak.A javaslat szerint európai ügyész csak olyan személy lehetne, akinekminden kétséget kizáróan bizonyítható a függetlensége, és aki rendelkezik olyanképzettséggel, amely adott tagállamban a legmagasabb igazságügyi tisztségbetöltéséhez szükséges. Feladata végrehajtása során az ügyész nem kérhet, és450 A hatályos szerződés 280. cikke a közösség pénzügyi érdekeinek védelme érdekében lehetőséget ad aTanácsnak, hogy megfelelő intézkedéseket hozzon, ám ezek az intézkedések nem érinthetik a tagállamoknemzeti büntetőjogának alkalmazását és a büntető igazságszolgáltatás szervezetét.A Corpus Jurist elkészítő szakmai csoport vezetője, Mireille Delmas-Marty szerint azonban még amódosítás előtt felállítható lenne az európai ügyész intézménye. Véleménye szerint a Szerződés jelenleghatályos 280. cikke már önmagában is elegendő alapot szolgáltatna a Corpus Juris megalkotására,legalábbis az anyagi jog tekintetében. A Corpus Juris mivel európai büntetőjogot hozna létre, nem érintenéa tagállamok büntetőjogát.Az eljárásjog tekintetében azonban más a helyzet. Amennyiben az európai ügyész a nemzeti ügyészeksegítségét kéri, vagy ha a tagállami bíróságok a Corpus Juris szabályait alkalmazzák, az kihat a nemzetibüntető eljárási jogra is, ez pedig a 280. cikk (4) bekezdésébe ütközik. Delmas-Marty szerint ezértkülönbséget kell tenni az első pilléres büntető anyagi és eljárási jog között. Az eljárási jog ugyanislétrejöhet kizárólag a harmadik pillérre, vagy az első pillérre építve is, illetve – a schengeni joganyaginkorporálásához hasonlóan – akár a kettő kombinációjaként. Szerinte az Európai Ügyészi Szolgálatot kétlépcsőben kellene bevezetni. Kezdetben az európai ügyész hatásköre az Unió szervezetén belül elkövetettcselekményekre korlátozódna, és csak a Szerződés módosítása után terjedne ki a külső bűncselekményekreis.204

nem fogadhat el utasításokat. Hivatali ideje hat év, amelyet nem lehetmeghosszabbítani. E szabályok első pillantásra az Európai Ügyészségfüggetlenségét biztosítják, kérdés azonban, hogy szükség van-e a bíróifüggetlenséghez hasonló ügyészi függetlenségre. A válasz elsősorban azésszerűség értelmezésétől és a jogi ízléstől függ.Az olasz Európai Büntetőjogi Központ (Centro di Diritto Penale Europeo)véleményében mindenesetre kiemelte, hogy habár az európai ügyész státuszánakegyszeri és meg nem hosszabbítható jellege is a tisztség függetlenségét hivatottbiztosítani, inkább a feladatellátás hatékonyságát és a folyamatosságát fogjalerontani. 451A módosító javaslat a tisztség megszűntetésének négy esetét sorolja fel: ahalálesetet, a lemondást, a hivatali idő lejártát, valamint azt, hogy az ügyész márnem felel meg a tisztség ellátásához szükséges követelményeknek, illetve súlyoskötelességszegést követ el. Ilyenkor az Európai Parlament, a Bizottság, vagy aTanács indítványára a döntést csak az Európai Közösségek Bírósága hozhatjameg.A tagállamokban működő helyettes ügyész általában ügyész, vagy abbanaz esetben, ha ez a hivatali forma az adott országban ismeretlen, olyanköztisztviselő, aki hasonló feladatokat lát el. A helyetteseket határozott időreneveznék ki, és – az európai ügyésszel ellentétben – hivatali idejükmeghosszabbítható lenne. Arra a kérdésre, hogy a helyettes ügyész a közösségihivatala mellett betölthet-e hazájában más tisztséget a bizottsági javaslat többmegoldást kínál. Az első szerint megengedett, hogy az ügyész megtartsa a hazaitisztségét is, a második szerint nem. Harmadikként azt ajánlja a Zöld Könyv,hogy a tagállamok maguk dönthessék el, hogy melyik megoldást alkalmazzák.Az első javaslat szerint a közösségi ügyészi hivatal csak specializáció. Atagállami ügyész amellett, hogy saját államában ügyészként tevékenykedik, aKözösség pénzügyi érdekeit sértő ügyekben is eljárhat. A második megoldás a kétfunkció együttes gyakorlásának a kizárása, amellyel megelőzhető lenne a451 Green Paper: id. mű 19., 18-19. oldal205

tagállami és a Közösségi érdekek összeütközése olyan ügyekben, amikor adottbűncselekmény mind a tagország, mind a Közösség érdekeit sérti. Ebben azesetben azonban tagállami szinten nem rendezett az ügyész felelőssége, minthogysem a nemzeti hatóságoknak, sem a parlamentnek nem tartozik felelősséggel.A tervezet értelmében a helyettes ügyész ellen kiszabható legsúlyosabbfegyelmi büntetés európai funkció megszüntetése. Az európai funkció elvesztéseazonban a közösségi jog értelmében nincs hatással a tagállami tisztségre: hazaifunkcióját továbbra is betöltheti – már amennyiben ilyen van.A Corpus Juris az előkészítő szakasz uniformizálására helyezi a hangsúlyt,a tárgyalás és a perorvoslatok szabályait – a kontradiktórius elv hangoztatottalkalmazásával – az egyes tagállamok nemzeti büntető eljárási joga határozzameg. Bár a büntetőjogi és büntető eljárási jogi jogegységesítés aligha felel meg aszubszidiaritás tételének, a jogalkotó szabályozási módszerét ennek az elvnek azérvényre juttatásával indokolja.A tárgyalási és a jogorvoslati rendszer azonban az egységesjogérvényesítés szempontjából korántsem elhanyagolható tényező. Abüntetőeljárás kimenetele szempontjából egyáltalán nem mindegy az, hogy atárgyalás elnöki vagy ügyféli rendszerű, a döntéshozatal szisztémája azesküdtszéki vagy a vegyes tanácsi modellt követi-e.A jogorvoslati rendszer sajátosságainak ugyancsak jelentős szerepe van.Nem mindegy, hogy egy adott tagállamban hány fokú a fellebbezés; hogyanalakul a felülbírálat terjedelme, az teljes vagy részleges; a döntési jogkörkasszatórius avagy reformatórius rendszerű-e; vajon a súlyosítási tilalom abszolútvagy relatív jellegű; valamint, hogy az adott állam jogrendszere mennyiben,milyen feltételek esetén ad módot a jogerő feloldására, azaz rendkívülijogorvoslatok igénybe vételére. 452A jogalkotó feltételezése szerint a centralizált apparátus útján irányítottegységesített nyomozással, szabványosított bizonyítással e markáns különbségek452 A jogorvoslati rendszer sajátosságait elemzi: Erdei Árpád: Gyógyítható-e a perorvoslati rendszer, 163-186. oldal. In: Magister Artis Boni et Aequi Studia in Honorem, Németh János (szerkesztette: Kiss D.–Varga I., Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2003.)206

ellenére is biztosítható a Közösség szempontjából hatékony, tehát egységesjogérvényesülés. Sőt, a perrendszerű bizonyítást folytató nyomozáshoz akárangolszász típusú tárgyalás is kapcsolható. Okkal következtethetünk arra, hogy amegálmodott eljárási rendszerben az ügyek eldöntése szempontjából a nyomozásiszakasznak van meghatározó jelentősége, ami a neo-inkvizitórius felfogásérvényesülését sugallja. Összehasonlító jogi elemzéssel könnyen kimutatható,hogy a javaslat melyik eljárási modellbe sorolható.Bár a mai jogrendszerekben a büntetőeljárás folyamatának két, egymástólvilágosan elkülöníthető és leglényegesebb szakasza az előzetes (előkészítő)eljárás és a bírósági tárgyalás. Az előkészítő fázis maga is lehet tagolt – ilyenkornyomozásra és vizsgálatra oszlik – vagy tagolatlan. Az eljárási rendszerek egyikminősítő különbsége abban ragadható meg, hogy az eljárás súlypontja hová esik,azaz valójában melyik szakaszban dől el az ügy sorsa.Az akkuzatórius modellhez közelítő, az angolszász országokra jellemzőeljárás tengelyében a bírósági tárgyalás áll, azt megelőző szakasz ennek azelőkészítését szolgálja. A történetileg magánérdek által vezérelt nyomozásfeladata az ügyre vonatkozó információk összegyűjtése és rögzítése, célja pedig,hogy tájékoztassa a vádlót arról, hogy érdemes-e bíró elé vinnie az esetet. Abizonyítás valójában a kontradiktórius tárgyaláson, a bíróság előtt zajlik. Azeljárás célja a jogvita eldöntéséhez szükséges alaki igazság megállapítása.Az inkvizitórius hagyományt megtestesítő büntetőeljárásban a két fázisviszonya egészen más: a nyomozás lép elő kvázi fő szakasszá, hiszen már ezen aponton a teljes, objektív igazság megállapítását tűzik ki célul. Ebből következik,hogy az előzetes eljárásban is teljes értékű bizonyítás folyik és csaknem kizárólagaz itt előállított, perrendszerű bizonyítékokra alapozza később a bíróság adöntését. A bíró szerepe tehát arra redukálódik, hogy a nyomozási anyagot atárgyalás anyagává tegye, és ennek alapján hozzon ítéletet. (Quod non est in actis,non est in mundo.) Az ügy tényleges sorsa így a nyomozás során többnyirevégérvényesen eldől. A rendszer legjellegzetesebb példája a szocialistabüntetőeljárás volt.207

Király Tibor kimutatja, hogy elvileg mindkét fázis alkalmas a valóságmegismerésére, ám a megismerő alanyok szubjektív tulajdonságaiban rejlőveszélyek és a megismerés közvetett volta miatt a gyakorlatban mégsem jutnak elönmagukban az igazságig. 453A kontinentális vegyes rendszer – amely az előkészítő szakaszban azinkvizitórius, a bírói fázisban az akkuzatórius büntetőeljárási rendszer elveivel ésmegoldásaival igyekszik azonosulni – a két szakasz viszonyát illetően optimálisesetben a vádrendszert követi: egyértelműen a független bíróság eljárásánakprimátusát tűzi ki célként, mert itt teljesednek ki az eljárási elvek, garanciák.A „neo-inkvizitórius” iskola modelljének lényege a nyomozás túlsúlyáraépülő büntetőeljárás, amelynek negatívumait az előkészítő szakaszba építettgaranciális szabályokkal igyekeznek kiküszöbölni (elsősorban a bírói kontroll,valamint a védelem erőteljes befolyásolási lehetőségeinek a kidolgozásával). Úgygondolom, hogy a Corpus Juris eljárási jogi konstrukciója neo-inkvizitóriustanokra épül.A javaslat szerint az előkészítő szakasz alapelve a legalitás, azaz atervezetben szereplő minden bűncselekmény miatt eljárást kell indítani;célszerűségi szempontokra figyelemmel azonban az eljárás megszüntethető. Erreakkor van mód, ha a gyanúsított beismerő vallomást tett és az okozott kártmegtérítette, vagy az ügyész hozzájárult ahhoz, hogy a nemzetinyomozóhatóságok a gyanúsítottal megegyezzenek. A Zöld Könyv szerint azokozott kár megtérítése esetén az eljárást akkor is megszüntetheti az ügyész, ha abűnösség megállapítására kevés az esély.Bárd kimutatja, hogy a legalitás a jogállam eszméjének a velejárója,szigorúan elkülöníti a jogalkalmazást a jogalkotástól és a bűnüldöző szervekhatáskörét korlátok közé szorítja. Az eljárás lefolytatásának a kötelezettsége453 Király Tibor: Büntetőítélet a jog határán, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1972. 77. oldal208

kizárja, hogy a bűnüldöző hatóságok saját érdekeiktől vagy egyéb jogon kívülitényezőktől tegyék függővé azt, hogy éljenek-e hatalmukkal. 454A legalitás elve alóli kivételek szükségességet nem vitatom, azonban úgygondolom, hogy a bírósági tárgyalást megelőző szakaszban hozott megszüntetőhatározat még csak nem is utalhat a terhelt bűnösségre, mert ellenkező esetbensérül a jog a bírósági eljáráshoz, valamint az ártatlanság vélelme.A Javaslat azt sugallja, hogy az előkészítő szakasz célja az objektívigazság megállapítása; ennek során be kell szerezni a büntetőjogi felelősségmegállapítása szempontjából terhelő és mentő körülményekre vonatkozóbizonyítékokat is. Megjegyzem, hogy e szabály – az anyagi védelem – agyakorlatban nehezen érvényesül, hiszen a nyomozó hatóságnak ilyenkor sajátérdekeivel ellentétben kell bizonyítást eszközölnie. E probléma kontinentálistradícióknak megfelelő megoldása a nyomozásba bevezetett garanciák erősítése.Ez a védelem jogainak gyarapításával, valamint a nyomozói hatóságkontrolljának megteremtésével biztosítható.A Corpus Juris eljárási jogának kulcsfigurája a helyettes ügyészszékhelyén működő „szabadságjogok bírája”, aki dönt a személyi szabadságotkorlátozó kényszerintézkedésekről, engedélyezi, vagy halasztást nem tűrőesetekben utólag jóváhagyja a házkutatást, a lefoglalást, a zár alá vételt, továbbá atelefonlehallgatást. A nyomozás befejezésekor ellenőrzi a bizonyítékoktörvényességét, meghallgatja az ügyészt, a vádlottat és védőjét. A meghallgatáseredményétől függően dönt a vádról. Ha az ügyet tárgyalhatónak véli, továbbítja abíróságnak, amennyiben további bizonyítékok beszerzését tartja szükségesnekelrendeli a nyomozás folytatását.A döntése ellen mind az ügyész, mind a terhelt és védője fellebbezésselélhet a nemzeti jog szabályai szerint. E rendelkezés azokban a tagállamokbanérvényesülne, ahol nem létezik – a tárgyalás előkészítésére elkülönült testületkontinentális változata – a vádtanács intézménye. A „szabadságjogok bírája” de454 Bárd Károly: A büntető hatalom megosztásának buktatói, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest,1987. 69. oldal209

facto vizsgálóbíró, döntéseinek fellebbviteli fóruma pedig a vádtanács. (A vitáksorán felmerült egy közös európai vádtanács felállításának a gondolata is.)A vizsgálóbíró intézményének történeti, összehasonlító elemzése rávilágítarra tényre, hogy elődje nem más, mint a középkori inkvizitórius eljárás nyomozóbírája, a „rosszemlékű inkvirens”. 455 Az inkvirens a korabeli büntetőeljáráskorlátlan ura volt, összegyűjtötte a bizonyítékokat, vádolt és ítélkezett. Afelvilágosodás hatására kialakult kontinentális vegyes rendszerben az eljárásszakaszokra osztása során a funkciómegosztás elvének megfelelően az inkvirensegykori feladatai különböző alanyok kezébe kerültek. Az ügyészség teendőinekegy jelentős részét – nyomozást és a vád funkciót – az inkvizitórius per bírájátólörökölte. 456 A bírót pedig nem száműzték a nyomozásból, csupán vádlóijogkörétől fosztották meg, ha nyomozott nem ítélkezhetett.A vizsgálóbíró függetlenségét garanciális szabályok biztosítják, világostehát, hogy e szereplő a bírói pártatlanság biztosítékát jelenti az ügyészi uralomalatt álló nyomozásban. 457Erdei kimutatja, hogy a perrendszerű nyomozás még akkor is azinkvizitórius rendszert idézi, ha ez kevésbé nyilvánvaló a vizsgálóbírót nemalkalmazó modellekben. A perrendszerű bizonyíték előállítása azonban csakakkor logikus, ha a nyomozásnak túlsúlyt tulajdonít az eljárás. 458 Ezt leginkább aTervezet bizonyítással kapcsolatos szabályai illusztrálják.A nyomozás során bíró előtt tett tanúvallomás és a terhelt vallomása –amennyiben azt kérdezési joggal rendelkező védője és tolmács jelenlétében tette –a tárgyaláson felhasználható, ha a kihallgatásról az Európai Ügyészségvideofelvételt készített. Az így felhasználható tanúvallomást európaitanúvallomásnak nevezik! A terhelt vallomásával kapcsolatban további kritérium,hogy védője a kihallgatás előtt negyvennyolc órával az ügy iratait megtekinthette.455 Erdei Árpád: Felújítás vagy megújítás. (A büntető eljárási jog választási lehetőségei). In: Nyugat-Európai hatások a magyar jogrendszer fejlődésében. (szerkesztette: Margittán Éva – Kisfaludi AndrásBudapest, ELTE ÁJK, 1994.) 448. oldal456 Vö. Bárd Károly: id. mű 101. oldal457 Vö. Erdei Árpád: id. mű 717. oldal458 Vö. Erdei Árpád: lj. 455., 67. oldal210

A terhelt egyéb kijelentései akkor tehetők a tárgyalás anyagává, hafigyelmeztették a hallgatás és a védelem jogára, valamint az elhangzottakatjogszabálynak megfelelően rögzítették. Aggályos továbbá, hogy csak az ügyészáltal összeállított európai szakértői listán szereplő szakértő véleményehasználható fel a tárgyalás során; továbbá a korábban közigazgatási eljáráseredményeként létrejött dokumentumok is a tárgyalás anyagává tehetők.Nyilvánvaló, hogy az említett bizonyítási eszközök – ha a közvetlenségelvét figyelembe vesszük – csupán tárgyi jellegű bizonyítási eszközök. (Okirat,szakvélemény, tárgyi bizonyítási eszköz).A tagállamok eltérő bizonyítási rendszere is problémákat vet fel. ABizottság ajánlása szerint a legjobb megoldás a bizonyítékok kölcsönöselismerésének elve. Ez nem jelent mást, minthogy a bizonyítékok mindenkorlátozás nélkül felhasználhatók annak tagállamnak a nemzeti bírósága előtt,ahol a Közösség pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmény miatt folyik abüntetőeljárás. Az elv egyszerű és a jogellenesen szerzett bizonyíték„becsempészésének” legjobb módja: a fórum joga szerint ugyan nemmegengedett a bizonyíték szerzése azon a módon, ahogyan azt egy másiktagállamban szerezték, mégis el kell fogadnia és fel kell használnia az eljárásban.E problémát csak egységes biztosítási szabályokkal, tilalmakkal lehetkiküszöbölni.Az európai területi elv alapján az ügyet annak a tagállamnak a bíróságatárgyalja, amely előtt az ügyész vádat emelt. A döntés meghatározza a tárgyalásnyelvét, az alkalmazandó nemzeti eljárásjogot, befolyásolja a tanúk elérhetőségét.A tagállami bíróság kiválasztása az ügyész belátására van bízva, bár néhánykorlátozást felállít a javaslat. A tárgyalást elsősorban az a nemzeti bíróságfolytatja le, ahol a bűncselekményt elkövették, a terhelt állampolgársággalrendelkezik, vagy állandó lakó- vagy székhelye van, ahol a bizonyítékoktalálhatók, vagy ahol éppen a terhelt tartózkodik. E kritériumokat lehetőlegfigyelembe kell venni, ám a végső döntés az európai ügyész kezében van. Ezt a211

endelkezést a – nemzetközi magánjogból elcsent kifejezéssel – „fórumshoppingnak” nevezik.Véleményem szerint az a tény, hogy a tárgyaló bíróság megválasztása azEurópai Ügyész diszkrecionális jogköre sérti a jogbiztonság elvét és szögesellentétben áll a tisztességes eljárás elvével is, hiszen ilyenkor az ügyész azt afórumot választja, amely a neki legkedvezőbb döntést hozza. Ez a rendelkezéskorlátozhatja a védelem jogát, ellentétes lehet a fegyverek egyenlőségénekelvével, és az eljárás elhúzódásához is vezethet. A tárgyalás tradícióinak szinténlényeges szerepe van. Egy – a nemzeti joga alapján – esküdtszéki eljárásrajogosult angol vádlott az otthoni fair eljáráshoz való joga aligha érvényesülneebben a rendszerben. A Javaslat ugyanis előírja, hogy az ügyeket szakbírákbólálló testület tárgyalja. (Megjegyzem jogállamban senki sem vonható el törvényesbírájától.)A tervezet eljárási rendszere igazolja Erdei azon gondolatát, hogy az újkodifikációtól újdonságot elsősorban csak abban várhatunk, hogy milyen módonés milyen összefüggésben építi a törvénybe a más helyen vagy más időbenkipróbált jogintézményeket. „Amennyiben az inkvizitórius jelleg erősödése nemkelt viszolygást, mert a bűnüldözési érdekek minden másnál nagyobb súllyalesnek latba, nyilván a kontradiktórius vonásoknak kell elhalványodniuk.” 459A kontinentális, inkvizitórius hagyományokon alapuló – Damaškakategorizálása szerint hierarchikus – igazságszolgáltatás alapeszméje az állambüntető igényének az érvényesítése. A kodifikált, absztrakt büntetőjogkövetkezményeként a jogalkalmazót a konkrét esetek megoldása során alegmagasabb fokú bizonyosság elérésének szándéka vezérli. E cél pedig egycentralizált, hierarchikus rendszer egységes jogalkalmazási koncepciójávalbiztosítható. A kontinentális igazságszolgáltatásban lényeges szerepet tölt be a459 Vö. Erdei Árpád: id. mű 716. oldal212

technokratikus hivatali apparátus, a szigorúan szabályozott bürokrácia, valamint –a felülbírálat alapja – a döntések igazolását szolgáló akta. 460A Corpus Juris eljárási rendszere a hierarchikus igazságszolgáltatásimodell szemléletes példája. Az Európai Ügyész intézménye mégis heves vitákatváltott ki még a kontinens jogászai körében is. A tervezet – jónéhánybüntetőeljárási alapelv megszorító és a szubszidiarítás tételének kiterjesztőértelmezése, illetve szupranacionális ambíciói miatt – viszonylag kevéstámogatóra talált. E project mindenesetre megfelelő kísérlet volt anaktesztelésére, hogy a tagállamok, az Unió intézményei és vezetői miként reagálnakegy, a hagyományok felborítását célzó törekvésre, egy esetlegesparadigmaváltásra. 461 A Bizottság dokumentuma a Zöld Könyv – mintegyválasztást sugallva – elsősorban jogalkotási alternatívákat tár az olvasó elé,figyelmen kívül hagyva azt, hogy léteznek, sőt működnek más megoldások is. Abüntetőjog, büntető eljárási jog, uniós jogra kitekintő elméleti művelőinek egyrésze ma arra keresi a választ, hogy biztosítható-e, s ha igen, hogyan az EurópaiUnió – nemzeti szuverenitást és alapvető emberi jogokat legmélyebben érintő –büntetőjogi, büntető eljárási jogi jogintézményeknek a legitimációja.Kétségtelen, hogy Európa jövője egy reformszerződés kidolgozottságától,a jogállami elveknek megfelelő ellenőrzési mechanizmusok megteremtésétől aszubszidiarítás 462 valódi tartalmának érvényre juttatásától, s az emberi jogok460 Vö. Damaška, M.: The Faces of Justice and State Authority. A Comparative Approach to the LegalProcesse (London, Yale University Press New Haven, 1986.) 483-488.461 Vö.: Farkas Ákos: Az Európai Unió törekvései a büntetőjogi együttműködés (át)alakítására. In:Györgyi Kálmán ünnepi kötet, KJK-KERSZÖN Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2004. 181-194., 184.oldal462 A közösségi jog hatályos rendszerének elemzése, akkor nyilvánvalóvá teszi, hogy már most sincslátványos jogi különbség az EK és a föderációk jogalkotásában, valamint jogrendszereik működésében.Van azonban egy lényeges eltérés, ami többé-kevésbé cáfolta a születő föderáció elképzelését: föderatívállamban a hatalom megosztott. Ez annyit tesz, hogy a föderális szervek nem a tagállami szervek felettállnak, hanem jól elkülönített hatáskörökkel rendelkeznek, főként olyan ügyekben, amelyek tagállamiszinten nem kezelhetők. Mindez azt jelenti, hogy a szövetségi szervek bizonyos ügyekben hatásköreikgyakorlása során helyi szerveiken keresztül közvetlen kapcsolatba kerülnek a polgárokkal. Ehhez képestaz Európai Közösségeknek ma nincsenek sem jól körülhatárolt hatáskörei, sem helyi végrehajtó szervei ésgyakorlatilag egyáltalán nincs közvetlen kapcsolata az állampolgárokkal. Az Európai Unió szubszidiaritásfogalmábama bármilyen jogpolitika beilleszthető, ha úgy tetszik könnyen indokoltható, hogy Uniósszinten bármi hatékonyabban kezelhető. Az alkotmányos szerződés meghiúsulásának egyik oka, hogy ejogdogmatikai kérdésre nem kínált megoldást, mi több a „pillérrendszer” felszámolásával eltűnne akormányközi együttműködés.213

hatékony védelmi rendszerének kiépítésétől s mindezek előfeltételeként ademokratikus legitimáció megteremtésétől függ. 463 Az európai jog a nemzetijogokból kelt életre, az integráció megteremtője, hajtóereje. Számos közöshagyományon alapuló eljárási garancia, mint például a megfelelő eljáráshoz valójog, a luxemburgi bíróság jogösszehasonlító tevékenysége folytán vált aközösségi jog immanens részévé. Az Európai Bíróság esetjogának fejlődéseazonban egyértelműen bizonyítja, hogy e Bíróság elsődleges funkciója továbbrais a közösségi szabadságjogok, a szabadverseny, s az integráció érdekeinekoltalma. 464Az emberi jogok védelmének fóruma ezek szerint minden bizonnyaltovábbra is az Európai Emberi Jogi Bíróság marad. Ebből a föderalistaszemléletet követők szerint az a következtetés vonható le, hogy az emberi jogokvédelme az Unió szupranacionális szerveinek intézkedéseivel szemben egyedülaz Európai Uniónak, az Európai Emberi Jogi Egyezményhez valócsatlakozásával, tehát az Európai Emberi Jogi Bíróság joghatóságánakelismerésével biztosítható. Az Európai Unió joga a tagállamok jogából származik,közjogi legitimitását a nemzeti alkotmányok „európa klauzulái” közvetítik atagállami szervek felé, a közösségi jog végrehajtási szabályainak kontrollja pedigtagállami szinten a nemzeti alkotmány végső értelmezésére hivatott testületek,463 Az Alkotmányos Szerződés bukása és az intézményi válság elkerülése arra késztette az Uniót, hogyolyan új reformszerződést hozzon létre, amely néhány változtatást kivéve megtartja az AlkotmányosSzerződés intézményi reformjait, egységes jogi személyiséget biztosít az Uniónak, növeli a nemzetiparlamentek uniós jogba való beleszólását, rögzíti az Uniós jog nemzeti jog feletti elsőbbségét, és közelötven területen felszámolja a tagállamok vétójogát. A szerződés érvényben tartja a jelenlegi szavazatirendszert, de közvetlenül nem tartalmazza az Alapjogi Chartát. A megállapodás kivételeket engedélyezegyes tagállamoknak, így például az Egyesült Királyság eltekinthet a Charta, valamint a rendőrségi ésigazságszolgáltatási együttműködéstől. Noha a tagállamok – egyes föderalizmusra utaló elemeketkiiktattak a szövegből (így kikerültek a dokumentumból a szimbólumok, a „külügyminiszter” elnevezés,valamint az európai törvények és kerettörvények, s a szerződés az egyszerűen a „Reformszerződés”elnevezést kapta), a többségi szavazással eldöntendő kérdések körének a bővítése, s az unió jogiszemélyisége tagadhatatlanul föderatív berendezésre utal. A szavazati rendszerből kifolyólag ademokratikus legitimáció kérdése továbbra sem megoldott, s a szerződésben egyértelműen a végrehajtóhatalom túlsúlya érvényesül. (www.EUvonal.hu)464 Ezt jelzi az Európai Bíróság 2007. május 3-ai ítélete. [„Büntetőügyekben folytatott rendőrségi ésigazságügyi együttműködés – Az EU 6. cikk (2) bekezdése és az EU 34. cikk (2) bekezdésében b) pontja –2002/584/IB kerethatározat – Európai elfogatóparancs és a tagállamok közötti átadási eljárások – Nemzetijogszabályok közelítése – A kettős büntethetőség vizsgálatának kiiktatása – Érvényesség A C-303/05. sz.ügy]214

alkotmánybíróságok kezében van. Az alapjogokat értelmező fórumok közöttikollízió feloldását éppen e testületek esetjogának fejlődésétől várhatjuk.Reális tehát annak a lehetősége, hogy az európai jog nemzeti jogokbólszármazó értékei megmaradnak. Örökérvényű összefüggések azonban atársadalomtudományok és a politika területén meglehetősen ritkán fordulnak elő.Fontos azonban az – mint Habermas tanítja –, hogy ha az egyetemes értékekérvényre juttatása során az egyes „érdekek” között választani kell, akkor azegyensúly megtalálása, a „helyes”, „ésszerű” döntés a jog szabályainak megfelelőeljárásban, konszenzus eredményeként szülessen.215

BIBLIOGRÁFIAA közösségi jog forrásai és működése. In: Európai közjog és Politika(szerkesztette: Kende Tamás), Osiris, Budapest, 1995. 275-301., 294. oldalA magyar alkotmányjog európai uniós forrásai – szöveggyűjtemény,(szerkesztette: Dezső Márta, Vincze Attila), Osiris Kiadó, Budapest, 2004.Ábrahám Márta: Az Europol működésének dilemmái. In: Belügyi Szemle 2000/1.107-122. oldalAden, Hartmut: Convergene of Policing Policies and Transnational Policing inEurope. In: European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice,Vol.9/2. 2001. 99-112. oldalAlain, Marc: Transnational Police Cooperation in Europe and in North America:Revisiting the Traditional Border between Internal and External Security Matters,or how Policing is being Globalized. In: European Journal of Crime, CriminalLaw and Justice 2/2001, Vol. 9, 99-112. oldalAlbrecht, Hans-Jörg: A büntetőjog europaizálása és belső biztonság Európában.In: Belügyi Szemle 2000/3, 17-41. oldalAlbrecht, Peter – Braum, Stefan: Az európai büntetőjog fejlődésénekhiányosságai. In: Az Európai Unió hatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-Gyűjtemény, Bűnügyi Tudományi Közlemények 6. (szerkesztette: Lévay M. -Kígyóssy K.), Miskolc, 2004. 120-146., 141. oldalAlbrecht, Peter-Braum Stefan: Deficiencies in the Development of EuropeanCriminal Law, ELJ, 1999. 293-310. oldalAnderson-Boer, Melcolm, Den-Cullen, Monica-Gilmore, Peter-Raab, William-Neil, Walker, Charles: Policing the European Union, Oxford, 1995.Arady Lajos: Magyarország szomszédsági kapcsolatainak alakulása – tekintettel aschengeni követelményekre. In: Európai Tükör 1999/1., 2-17. oldalArnull, Anthony: The Rule of Law in the European Union. In: Anthony Arnull-Daniel Wincott (Hrsg.): Accountability and Legitimacy in the European Union,Oxford, 2002. 239-255. oldal216

Aschmann, Gerrit: Europol aus Sicht der Lander, Peter Lang Verlag, Frankfurt,2000.Asp, Petter: Harmonisation and Cooperation within the Third Pillar – Built inrisk, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2001. 15-23. oldalAz Európai Tanács ülése Dublinban, 1996. december 13-14., Európai Tükör1997/1.Baldus, M.: Europol und Demokratieprinzip. In: Zeitschrift für Rechtspolitik1997. 286-290. oldalBalogh Zsolt György: Az adatvédelmi törvény fejlesztésének kérdései.Adatvédelmi szabályok Magyarországon és az Európai Unióban. In:Jogtudományi Közlöny 1997/6. 269-276. oldalBalogh-Pocze Márta: Rendőri együttműködés a Schengeni VégrehajtásiEgyezmény keretében. In: Jogi tanulmányok 2000. 9-28. oldalBárd Károly: Az Európai Emberi Jogi Egyezmény szerepe az „európai”büntetőjog alakításában, Büntetőjogi Kodifikáció 2003/3. 3-12. oldalBárd Károly: Európai büntetőpolitika. In: Tények és kilátások (TanulmányokKirály Tibor tiszteletére), Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1995. 149-158.oldalBárd Károly - Gellér Balázs - Ligeti Katalin - Margitán Éva - Wiener A. Imre:Büntetőjog, Általános Rész, Budapest, 2002.Bedő Csaba: A korrupció és a szervezett bűnözés elleni feladatok az EUcsatlakozásjegyében, Belügyi Szemle 1998/10.Bedő Csaba: A terrorizmus ellen Magyarországon és az Európai Unióban,Belügyi Szemle 1999/12.Békés Ádám: Az Európai Ügyészség alapításának problémái és lehetőségei,Európai Jog 2003/6.Benke Barna: Európai Unió, közösségi jog és nemzeti alkotmánybíráskodás,Jogállam 1996/1-2. 9-11., 18-20. oldalBerke Barna: Közösségi jog és a tagállamok jogrendszere: vonzások és taszítások,Magyar Jog 1995/4. 240-252. oldal217

Bernasconi, Paolo: Transborder Offences: Terrorism, Narcotics Trafficking,White-Coller Offences. In: M. Delmas-Marty (Hrsg.), What kind of CriminalPolicy for Europe? Paris, 1993. 89-104. oldalBerta Krisztina: A magyar rendészeti szervek felkészültsége az EU-csatlakozásra:különös tekintettel a rendőrségi és igazságügyi együttműködésre. In: BelügyiSzemle 2004/5. 7-26. oldalBevers, Hans-Joubert Chantal: Schengen Investigated: a comparativeinterpretation of the Schengen provisions on international police cooperation inthe light of the European Convention on Human Rights, The Hague, 1996.Bigo, Didier: L’Europe des polices et de la sécurité intérieure, éd. Complexe,Bruxelles, 1992.Blutman László: EU-jog a tárgyalóteremben. Az előzetes döntéshozatal, KJK-Kerszöv Kiadó, Budapest, 2003.Bócz Endre: A szervezett bűnözésről és a bűnszervezet fogalmáról. In: GyörgyiKálmán ünnepi kötet (szerkesztette: Gellér B.), KJK-KERSZÖV Jogi és ÜzletiKiadó Kft. Budapest, 2004. 79-101., 81. oldalBoed, Roman: United States Legislative Approach to Extraterritorial Justidictionin Connection with Terrorism. In: C. Bassiouni (Hrsg.). International CriminalLaw, Band 2, Procedural and Enforcement Mechanism, 2. Aufl., Ardsley NewYork, 1999. 145-176. oldalBolyky Orsolya: Az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekelleni jogintézmények és jogi eszközök, Ügyészek Lapja 2003/6.Botos Gábor: Jogharmonizáció és jogalkotás az európai uniós elvárásoknakmegfelelően a büntetőjog vonatkozásában, Studia Wesprimiensia, Tanulmányok ateológia és szociális munka területeiről, 2003/1-2.Bridge, John W.: The European Communities and the Criminal Law, CriminalLaw Review, 1976. 88-97. oldalBull, Hans P.: Das Europäische Polizeiamt-undemokratisch undrechtsstaatswidrig? Deutsche Richterzeitung, 1998.218

Bull, Hans P.: Importance of Grotius in the Study of International Relations. In:Bull, H - Kingsbury, B. - Roberts, A.: Hugo Grotius and International Relations,Clarendon Press, 1992.Cadoppi, A.: Towards a European Criminal Code? European Journal of Crime,Criminal Law and Criminal Justice, 1996/1.Chevallier-Govers, Constance: De la nésessité de créer une police européenneintégrée. In: Revue de science criminelle et de droit pénal comparé (France),1999. No.1. 77- 85. oldalChronowski Nóra - Petrétei József: EU-csatlakozás és alkotmánymódosítás:minimális konszenzus helyett politikai kompromisszum, Magyar Jog 2003/8.449-466. oldalChronowski Nóra: „Integrálódó” alkotmány, Dialóg Campus Kiadó, Pécs-Budapest, 2005. 47., 110. oldalCohen Gérard - Montchrestein Jonathan: Az alapjogok európai nézőpontból.Alapjogok és szabadságok, Az Ügyvédi Szakképzés Regionális Központja(CRFPA) felvételi vizsgaelőkészítő anyaga, a fordítást közreadja az EurópaiTanács Információs és Dokumentációs Központja, BudapestCorstens, Geert I. M.: Büntetőjog az első pillérben? Az Európai Unió hatása abüntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-gyűjtemény, Bűnügyi TudományiKözlemények (szerkesztette: Lévay Miklós - Kígyóssi Katinka), Miskolc, 2004.250-267. oldalCraig, Paul-De Búrca Gráinne: EU Law, 2. kiadás, Oxford, 1998.Craig, Paul-De Búrca Gráinne: The evolution of EU law, Oxford UniversityPress, Oxford, 1999.Cuczai Jenő: Utószó. In: Jogalkotás, jogalkalmazás hazánk EU-csatlakozásaküszöbén, Budapest, 2003. 131-172. oldalCseresnyés Ferenc: A migráció és menekültügy, mint európai kihívás. In:Magyarország és Európa az ezredfordulón – Konferencia: Pécs 2001. május 18-19, (szerkesztette: Andrássy György - Cseresnyés Ferenc - PécsiTudományegyetem) Európa Központ, Studia Europaea, Pécs, 2001. 271-284.219

oldalCseresnyés Ferenc: Menekültpolitika és menedékjog az Európai Unióban, 1990-1999. Janus Pannonius Tudományegyetem, Európa Központ. Pécs, 1999.Csiszár Tibor: Az európai kábítószer-kriminalitás jelenlegi helyzete ésprognosztizálható jövője. In: Rendészeti Szemle, A Belügyminisztériumfolyóirata 1991/6. 56-59. oldalCsonka Péter: A gazdasági és szervezett bűnözés elleni harc perspektívája azEurópa Tanácsban. In: Belügyi Szemle 1998/11. 31-56. oldalDános Valér - Bobák Artúr: Az európai rendőri együttműködés. Europol,Budapest, 2000.De Zwaan, Jaap: The Future of the Third Pillar and the Foght against EU Fraud:Evaluation of the ICG and the Treaty of Amsterdam. In: J. Vervaele (Hrsg.),Transnational Enforcement of the Financial Interest of the European Union,Antwerpen Groningen Oxford, 1999. 13-28. oldalDeák P. - Szegedi L.: Magyar alkalmazkodási tapasztalatok a biztonság- ésvédelempolitika terén az Európai Unió 2004. évben hozott döntései tükrében.Tanulmány. Biztonságpolitikai és Honvédelmi Kutatások Központja KözhasznúAlapítvány, Budapest, 2005. 2.Deák Péter: Uniós biztonságpolitika egységes, közös vagy egyeztetett? In:Európai Tükör 1997/2. 47-59. oldalDelmas-Marty, Mireille (ed.): Corpus Juris. Introducting penal provious for thepurpose of the financial interests of the European Union, Paris, 1997. EconomicaDelmas-Marty, Mireille: A Corpus Juris szükségessége, legitimitása ésmegvalósíthatósága, Magyar Jog 2000/11. 641-645. oldalDelmas-Marty, Mireille: Guest Editional: Combatting Farud-Necessity,Legitimacy and Feasibility of the Corpus Juris, Common Market Law Review,38. 2000. 247-256. oldalDelmas-Marty, Mireille: Necessity, legitimacy and feasibility of the Corpus Juris.In: M. Delmas-Marty-J. Vervaele (Hrsg.), The implementation of the CorpusJuris in the Member States, Antwerpen, 2000. 3-106. oldal220

Delmas-Marty, Mireille: The European Union and Penal Law, European LawJournal, 1998/4. 87-115. oldalDelmas-Marty, Mireille: Az Európai Unió és a büntetőjog. In: Az Európai Unióhatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-gyűjtemény, Bűnügyi TudományiKözlemények (szerkesztette: Lévay Miklós-Kígyóssi Katinka), Miskolc, 2004.11-18. oldalDemanet, Georges: La cooperation policiere ne s’arrete pas aux frontieres deSchengen. In: Revue de droit pénal et de criminologie (Belgium), 1996. Vol. 76.No. 9-10. 911-925. oldalDen Boer, Monica: An Area of Freedom, Security and Justice: Bogged Down byCompromise. In: D. O’Keeffe-P. Twomey (Hrsg.), Legal Issues of theAmsterdam Treaty, Oxford Portland Oregon, 1999. 303-321. oldalDen Boer, Monica: Justice and Home Affairs Cooperation in the Treaty onEuropean Union: More Complexity Despite Communautarization, Magyar Jog1997. 310-316. oldalDen Boer, Monica: Not Merely a Matter of Moving Hause: Police Cooperationfrom Schengen to the TEU, Magyar Jog 2000, 336-357. oldalDen Boer, Monica: Police Cooperation in the EU: Tiger in a Troian Horse?Common Market Law Riwiev 1995/32. 555-578. oldalDen Boer, Monica: Travel Notres on a Bumpy Journey from Schengen to viaMaastricht to Amsterdam. In: M. den Doer (Hrsg.), The Implementation ofSchengen: First the Widening, Now the Deepening, Maastricht, 1997. 147-154.oldalDezső Márta: A szuverenitás fogalma, szuverenitáselméletek. In: Dezső Márta -Fűrész Klára - Kukurelli István - Sári János - Schmidt Péter - Takács Imre:Alkotmánytan (szerkesztette: Kukurelli István), Osiris-Századvég, Budapest,1994. 79-106., 79. oldal;Dicey A. V.: Law of the Constitution, 9. kiadás (Bevezetés az angolalkotmányba), Fordította: Tarnai János, Budapest, MTA 1902. 72. oldal221

Dienes-Oehm Egon: A Maastrichti Európai Uniós Szerződés, a közösségipolitikák, szervezeti és döntéshozatali rend változásai, az uniós célújogviszonyok, Jogtudományi Közlöny 1992/12.Doehring Karl: Állam és alkotmány az egységesülőEurópában. In: Államtanírások a XX. szuázadi általános államtudomány köréből. (Szerkesztette: TakácsPéter) Szent István Társulat, Budapest 2003. 894-910., 909. oldalDoná, Gabriele: Toward a European Juridical Area? European Journal of Crime,Criminal Law and Criminal Justice, 1998. (6) 282-297. oldalDue, Ole: The Impact of the Amsterdam Treaty upon teh Court of Justice,Fordham International Law Journal, 22. 1999. 48-71. oldalEmberi jogok, (szerkesztette: Halmai Gábor, Tóth Gábor Attila), Osiris Kiadó,2003. 180. oldalEndicott, Timothy A. O.: The possibility of the rule law, PJLS, 1999. 1-18. oldalEördögh Árpád - Ali Attila - Csuhai Tamás - Pálfalvi István: A rendőrséggelszembeni szakmai és társadalmi elvárások az euro-atlanti integráció tükrében(pályázat, belső használatra). In: Országos Rendőr-Főkapitányság, Tájékoztató,2000/2. 51-60., 61-71. oldalEördögh Árpád: A nemzetközi bűnügyi és bűnüldözési együttműködés különöstekintettel az Európai Unió bel- és igazságügyi együttműködésére, (MaastrichtiSzerződés K1. cikk 9. pontja). In.: Egységes Belbiztonsági és Jogi TérségEurópában (Bel- és Igazságügyi Együttműködés az Európai Unióban)szerkesztette: Tóth Árpádné dr. Masika Edit, ISM, Budapest, 1999. 303. oldalEördögh Árpád: Az Európai Unióhoz való csatlakozás várható előnyei éshátrányai a szervezett bűnözés és az ellene történő fellépés területén. In: Collega,Szakmai folyóirat joghallgatók számára 1998/6. 24-28. oldal. In: BelügyiEgyüttműködés 1998. 121-148. oldalEördögh Árpád: Az Európai Unióval folytatott rendőri együttműködés ésszervezett bűnözés elleni fellépés. In: Belügyi Szemle 2000/3. 101-112. oldalEördögh Árpád: Rendőri együttműködés a szervezett bűnözés elleni fellépésben.In: Collega, Szakmai folyóirat joghallgatók számára 1998/6. 29-35. oldal222

Ettmayer, Wendelin: A bűnözés, mint nemzetközi kihívás, Európai Szemle1990/3.Europa ohne Grenzen, Phare Tempus támogatásával 2000-ben készült tansegédleta Közép Európai Rendőr Akadémia hallgatói számáraEurópai Jogi Füzetek: Az európai integráció alapszerződései – válogatás, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest, 2003. (szerkesztette: Számadó Tamás)Európai közjog és politika (szerkesztette: Kende Tamás, Szűcs Tamás), OsirisKiadó, Budapest, 2002. 584. oldalFabio, Udo di: Die „Dritte Seule” der Union. Rechtsgrundlagen und Perspektivender europaeischen Polizei-und Justizzusammenarbeit. In: Die öffentlicheVerwaltung (NSZK), 50. Vol. 1997, No. 3. 89-101. oldalFarkas Ákos: A büntetőjogi együttműködés néhány problémája az EurópaiUnióban. In: Kriminológiai és Kriminalisztikai Tanulmányok XXXVII. Budapest,2000. 65-75. oldalFarkas Ákos: A büntetőjogi együttműködés sajátosságai az Európai Unióban. In:Jogtudományi Közlöny 1999/9. 383-392. oldalFarkas Ákos: Európai büntetőjog Amszterdam és Nizza után, Európai Jog 2001/2.12-17. oldalFarkas Ákos: A büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban és a magyarjogalkotás feladatai, Magyar Jogász Egylet, Budapest, 2000. 297-304. oldalFarkas Ákos: A kriminálpolitika és a büntető igazságszolgáltatás hatékonysága.In: Emlékkönyv Szabó András 70. születésnapjára, Budapest, 1998. 80-98. oldalFarkas Ákos: Büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban, (Magyarország azEurópai Unióban, Zsebkönyvtár) Osiris Kiadó, Budapest, 2001.Farkas Ákos: Büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban, Belügyi Szemle2003/4.Farkas Ákos: Európai büntetőjog Amszterdamban és Nizza után, Európai Jog2001/2. 12-17. oldal223

Farkas Ákos: Ki ellenőrzi az ellenőrt? A szervezett és a kábítószer-bűnözés ellenikülönleges nyomozási eszközök alkalmazásának problémái. In: Belügyi Szemle,2000. 2. szám 62-66. oldalFarkas Ákos: Az Európai Unió története a büntetőjogi együttműködés(át)alakítására. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet (szerkesztette: Gellén Balázs)ELTE ÁJK, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest 2004.Fazekas Judit: Az európai integráció alapszerződései, Budapest, 2000. KJK-Kerszöv Kiadó Kft.Fazekas Judit: Az európai integráció története, Az Európai Unió intézmény- ésjogrendszere, Miskolc, 2000.Fejes Péter: Két európai ügyészi szervezetről, Ügyészek Lapja 2003/3.Fennel, Phil-Harding, Chirtopher-Jörg, Nico-Swart, Bert (eds.): Criminal Justicein Europe, A Comparative Study, Oxford, 1995. Clarendon PressFeyer, Harald: Europol – Bedeutung für die Justizpraxis, Krimilalistik –unabhängige Zeitschrift für die kriminalischtische Wissenscharft und Praxis,2/2003.Ficsor Mihály: Megjegyzések az európai közösségi jog és a nemzeti alkotmányviszonyáról I. Magyar Jog 1997/8. 462-473. oldalFinszter Géza: A magyar rendőrség civil kontrollja, Európai Tükör 1997/7.Finszter Géza: Rendészetek alkotmányos integrációja az Unióban. In: BelügyiSzemle, 2004/5. 75-91. oldalFinszter Géza: Rendőrségek a XXI. században. In: Belügyi Szemle 2000/1. 64-74. oldalFinszter Géza - Eördögh Árpád: A rendőrségi együttműködés. A rendvédelemreformja, mint a demokratikus átalakulási folyamat egyik tényezője, EurópaiTükör – Műhelytanulmányok (Integrációs Stratégiai Munkacsoport) 33. számFisahn, Andreas: Europol – Probleme der Kontrolle, Kritische Justiz, 1998.Fontanaud, Daniel: Les accords de Schengen, Documentation française, Paris, 15mars 1996.Fóti Klára: Nemzetközi migráció: esély vagy globális veszélyforrás? In: Info-224

Társadalomtudomány 55. szám 2001. 59-66. oldalFrance, Rodger, J.: The influence of European Community Law on the CriminalLaw of the Member States, European Journal of Crime, Criminal Law andCriminal Justice, 1994. (2) 324-358. oldalFrank József: A hazai és az EU - tagállamok rendőrségei közötti kommunikációsproblémák. In: Belügyi Szemle 2000/6. 109-115. oldalFrowein, J. - Krisch, N.: Der Rechtsschutz gegen Europol. In: Juristenzeitung1998. 589-597. oldalGantner Péter: Ellenőrzési együttműködés az Európai Unióban. In: PénzügyiSzemle 1998/8. 661-670. oldalGantner Péter: Korrupcióellenes küzdelem a nemzetközi színtéren. In: PénzügyiSzemle 1998/11. 915-926. oldalGátos György: Magyarország kiadatási egyezményei. In: Acta Humana, EmberiJogi Közlemények 37-38. szám 1999. 81-95. oldalGátos - Király - Tóth: Válogatott ítéletek az Európai Bíróság esetjogából, I. kötet,KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2001.)Gazdag Ferenc: Az integráció története. In: Európai Közjog és Politika(szerkesztette: Kende Tamás), Osiris-Századvég, Budapest, 195. 19-42., 20. oldalGellér Balázs József: A terrorizmus elleni harc egyes kérdései az anyagibüntetőjog szemszögéből. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet, (szerkesztette:Gellér Balázs), KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2004. 241-263.,254. oldalGil Carlos Rodríges, Iglesian: Zur Verfassung der Europäischen Gemeinschaft,Europäische Grundrechte Zeitschrift 1996. Heft 5-6.Gle, S.: Kontrolle über Europol und seine Bedienstete. In: Europarecht, 1998.748-766. oldalGoebel, Roger J.: The Treaty of Amsterdam in Historical Perspective.Introduction to the Symposium, Fordham International Law Journal, 22. 1999. 7-31. oldalGrotius, H.: A háború és béke jogáról, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1960.225

Guldenmund, René - Harding, Christopher-Sherlock, Ann: The EuropeanCommunity and Criminal Law. In: Criminal Justice in Europe, A comparativeStudy, Oxford, 1995. 107-126. oldalGully-Hart, Paul: Loss of Time through Formal and Procedural Requirements inInternational Cooperation. In: A. Eser-O. Lagodny (Hrsg.), Principles andProcedures for a New Transnational Criminal Law, Freiburg im Breisgau, 1992.245-266. oldalHabermas, Jürgen: Faktizität und Gelfung, Darmstadt, 1994. Legitimationsprobleme, im Spätkapitalismus, Frankfurt, Shurkamp, 1975.Hailbronner, Kay: Die Immunitaet von Europol-Bediensteten. In: Juristenzeitung,1998. 283-289. oldalHarding, Alan: Treaty-Making int he Field of International Cooperation: TheUnited Kingdom Exprerience. In: A. Eser.O. Lagodny (Hrsg.), Principles andProdedures for a New Transnational Criminal Law, Freiburg im Breisgau, 1992.235-244. oldalHarding, Chirtopher: Az európai jog és a nemzeti büntetőjog metszéspontjainakvizsgálata, Az Európai Unió hatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalomgyűjtemény,Bűnügyi Tudományi Közlemények (szerkesztette: Lévay Miklós -Kígyóssi Katinka), Miskolc, 2004. 211-233. oldalHarding, Christopher - Swart, Bert: Intergovernmental Cooperation in the FieldCriminal Law. In: P. Fennel - C. Harding - N. Jörg - B. Swart (eds.), CriminalJustice in Europe, A Comparative Study, Oxford, 1995. Clarendon Press, 87-106.oldalHarding, Christopher: Exploring the intersection of European law and nationalcriminal law, European Law Rewiev 2000/25. 374-390. oldalHarding, Christopher: The International and European Control of Crime. In: C.Harding, C. – L. Lim: Renegotiating Westphalia, Essays and Commentary on theEuropean and Conceptual Foundations of Modern International Law, The HagueBoston London, 1999. 189-218. oldal226

Hargita Árpádné - Izikné Hedik Gabriella - Palánkai Tibor (szerk.): EurópaKislexikon. Az Európai Unió és Magyarország, Aula Kiadó, Budapest, 1999.Hargitai József: Nemzetközi jog és szupranacionális jog, Magyar Jog 2003/4.193-211. oldalHärtel Ines: Az Európai Bíróság kényszerítő bírságot kiszabó ítéleteinekvégrehajthatósága tagállamokkal szemben, Magyar Jog 2003/3.Hegyaljai Mátyás: Europol – Irány Kelet-Európa. In: Belügyi Szemle 2004/5. 63-74. oldalHegyaljai Mátyás: Europol – rendőrség, szervezeti és működési változásokigénye, lehetősége. In: Rendvédelmi Füzetek 2002/20.Hegyaljai Mátyás: Klubtagok lettünk – az Europol. In: Tanulmányok Erdősy Emilprofesszor tiszteletére (szerk: Fenyvesi Csaba-Herke Csongor) Pécs, 2002.Hegyaljai Mátyás: NEBEK, avagy új távlatok a nemzetközi bűnüldözésben.Belügyi Szemle 2000/9.Hlavathy Attila: Európai integráció és bűnügyi jogsegély a közép-kelet-európaiállamok és a nyugat-európai államok között Magyarország példáján, Magyar Jog1996/3.Holé Katalin - Edwin,Vermust-Driessen, Bart Az Európai Közösségek/EK/antidömping joga az Uruguay-Forduló után. 9/95:425-428Holé Katalin: Bűnügyi együttműködés Európában, Kriminológiai éskriminalisztikai tanulmányok XXXVI. 1999. 273-283. oldalHolé Katalin Bűnügyi együttműködés Európában I. Collega. Szakmai folyóiratjoghallgatók számára 4/98:11-15.Holé Katalin A környezetvédelem büntetőjogi és közigazgatási jogi eszközeiEurópában. Békés Imre ünnepi kötet. (Szerkesztette: Gellér Balázs) ELTE ÁJK,Bp., 2000.Holé Katalin A nemzetközi bűnügyi együttműködés. = Király Tibor:Büntetőeljárási jog. Bp. Osiris K. 2003. (3., átdolgozott kiadás) 586-596.227

Holé Katalin Büntető anyagi és eljárási jogunk, valamint az Európai Uniókívánalmai I. 10 éves a doktori képzés az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán.Szerk.: Harmathy Attila. Bp., 2003. 176-181.Holé Katalin Büntető anyagi és eljárási jogunk, valamint az Európai Uniókívánalmai II. Magyar Jog 3/2003:140-146. p.Holé Katalin Büntető anyagi és eljárási jogunk, valamint az Európai Uniókívánalmai III. Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és JogtudományiKarának Kiadványai 5., Jog- és Állam, Bp., 2003.Holé Katalin Gondolatok az Európai Ügyészségről. In: Györgyi Kálmán ÜnnepiKötet. Szerk.: Gellér Balázs. Bibliotheca Iuridica. Az ELTE ÁJK TudományosKiadványai. Libri Amicorum 11. 2004. 303-319.Holé Katalin A bűnügyi együttműködés aktuális kérdései. In: Bűnügyi OktatókOrszágos Találkozója (BOT 2004.). Károli Gáspár Református Egyetem ÁllamésJogtudományi Karának Kiadványai 11., Jog és Állam (Szerkesztette: HollánMiklós), 2005. 43-49.Holé Katalin A szervezett bűnözés elleni harc és a biztonság ára. In: De iurisperitorum meritis 1. Studia in honorem Endre Bócz. Szerkesztette: DomokosAndrea – Deres Petronella. Károli Gáspár Református Egyetem Állam- ésJogtudományi Kar 2007. 63-79.Holé Katalin A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény magyarázata. I:kötet Bevezetés. Alapvető rendelkezések I. Fejezet (Szerkesztette: Holé Katalin,Kadlót Erzsébet) Magyar Hivatalos Közlönykiadó 2007. 7-150. oldalHolé Katalin Az Europol. In: Kondorossy Ferenc – Ligeti Katalin: Az Európaibüntetőjog kézikönyve. Magyar Hivatalos KözlönykiadóMegjelenés alattHolló Péter: A hazai közúti közlekedésbiztonság az EU-csatlakozás türkében,Belügyi Szemle 2004/1.Horváth Katalin: A Falcone-program és az európai bűnügyi nyilvántartás. In:Magyar Jog 2005/8.Horváth Katalin: Az európai bűnügyi nyilvántartás vázlata. In: Magyar Jog228

2005/2.Horváth Zoltán - Sinka László: Az Egyesült Államokat ért terrortámadások hatásaaz uniós bel- és igazságügyi együttműködésre. In: Európai Tükör 2001/6. 139-149. oldalHorváth Zoltán: Kézi könyv az Európai Unióról, Budapest, MagyarOrszággyűlés, 2003.Hölscheidt, Sven - Schotten, Thomas: Immunitaet für Europol-Bedienstete.Normalfall oder Sündenfall? In: Neue juristische Wochenschrift (NSZK) 1999.52. Vol. 39. No. 2851-2855. oldalIzikné Hedri Gabriella: Amszterdam üzenete, Európai Tükör 1997/5.Jacsó Judit: A pénzmosás elleni nemzetközi fellépés eszközei. In: Magyar Jog2000/9. 545-555. oldalJármy Tibor: Európa biztonságának rögös útjai. In: Belügyi Szemle 2004/5. 117-124. oldalJean Pradel - Geert Corstens: Európai büntetőjog (részlet). In: Az Európai Unióhatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-gyűjtemény, Bűnügyi TudományiKözlemények (szerkesztette: Lévay Miklós - Kígyóssi Katinka), Miskolc, 2004.59-119. oldalJenei Petra - Sonnevend Pál - Kardos Gábor - Kende Tamás: A közösségijogrend. In: Európai közjog és politika, 2. kiadás (szerkesztette: Kende-Szűcs),Budapest, 2002. 477-603. oldalJim Cloos, Gaston Reinesch, Daniel Vignes, Joseph Weyland: Le Traité deMaastricht – genèse, analyse, commentaire, Établissement Émile Bruylant,Bruxelles, 1993.Jung, Heike: L’Etat et moi: Reflection on the Relationship between the CriminalLaw and the State, European Journal of Crime, Criminal Law and CriminalJustice, 1998. (6) 208-215. oldalJungbert Béla: A Schengeni Egyezmény és az európai integráció. In: TársadalmiSzemle 1994/4. 59-66. oldalKaiafa-Ghandi, M.: The Development towards Harmonization within Criminal229

Law in the European Union - A Citizen's Perspective. European Journal of Crime,Criminal Law and Criminal Justice 2001/4. 239-263. oldalKardos Gábor: A közösségi jog forrásai és működése. In: Európai Közjog ésPolitika (szerkeszette: Kende Tamás), Osiris, Budapest, 1995. 275-301., 290.oldalKardos Gábor: Az emberi jogok védelme az Európai Unió keretében, ActaHumana 1994. No. 14. 32. oldalKardos Gábor: Emberi jogok egy új korszak határán – Az emberi jogoknemzetközi védelmének néhány problémája a hidegháború elmúltával, T-TwinsKiadó, 1995. 119. oldalKardos Gábor: Fórum – Hozzászólás az Európai Alkotmányról folyó vitához.Fundamentum 2003/2. szám 80. oldalKarsai Krisztina: Az európai büntetőjogi integráció alapkérdései. KJK-KerszövJogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2004.Karsai Krisztina: Az európai büntetőjogi integráció egyik újdonsága, avagygondolatok a kerethatározatról. In: Európai Jog 2001/1. 11-14. oldalKarsai Krisztina: Magyar büntetőjog az európai integráció sodrásában. In:Jogtudományi Közlöny LVII. évf. 2002/2. 70-90. oldalKecskés László - Lomnici Zoltán - Maczonkai Mihály: Az Európai KözösségekBírósága, HVG ORAC Lap-és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2000. 97-98. oldalKecskés László: A közösségi jog közvetlen hatálya, elsőbbsége, az előfoglalás ésa jogharmonizáció. In: Kende Tamás: Európai Közjog és Politika, Osiris,Budapest, 1995. 331-367., 363. oldalKecskés László: EK-jog és jogharmonizáció, Második átdolgozott kiadás,Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1999.Kecskés László: EU-jog és jogharmonizáció, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó,Budapest, 1995. 220-228. oldalKecskés László: Magyarország EU-csatlakozásának alkotmányossági problémáiés a szükségessé vált alkotmánymódosítás folyamata. In: Európai Jog, 2003/1. 25-28. oldal230

Kelemen Csaba: Az Európai Rendőrségi Hivatal (Europol). In: Országos Rendőr-Főkapitányság, Tájékoztató, 1995/10. 24-27. oldalKende Tamás - Szűcs Tamás (szerk.): Európai közjog és politika, Osiris Kiadó,Budapest 2003.Kelsen, H.: General Theory of Law and State, 1945. 384. oldal; Lásd még: H.Kelsen: A szuverenitás fogalmának változása. In: Államtan írások a XX. századiáltalános államtudomány köréből (szerkesztette: Takács Péter), Szent IstvánTársulat, Budapest, 2003. 603-614. oldalKende Tamás: A közvetlen hatály. In: Európai közjog és politika, 1. kiadás(szerkesztette: Kende), Budapest, 331-346. oldalKende Tamás: Az előfoglalás. In: Európai közjog és politika, 1. kiadás(szerkesztette: Kende), Budapest, 1998. 349-355. oldalKende Tamás: Integrációs elméletek. In: Európai Közjog és Politika,(szerkesztette: Kende Tamás) Osiris-Századvég, Budapest, 1995. 79-96., 83. oldalKertész Ágnes - Novák Napsugár: A nemzetközi bűnözés mint biztonságpolitikaikihívás. In: Társadalom és Honvédelem 2000/3. 185-196. oldalKertész Imre: A szervezett bűnözés és a büntetőjog harmonizációja az EurópaiUnióban, Európai Tükör – Műhelytanulmányok (Integrációs StratégiaiMunkacsoport) 29. számKertész Imre: Igazságügyi szakértők az európai jogközelítés útján. In: MagyarJog 2002/1. 12-21. oldalKertész Imre: Jogharmonizáció a büntető anyagi és eljárásjog területén. In:Magyarország csatlakozása az Európai Unió megreformált igazságügyiegyüttműködéséhez, a megváltozott külső feltételek között. Integrációs StratégiaiMunkacsoport Műhelytanulmányok, Budapest, 1997. 58-86. oldalKertész Imre: Kábítószer-bűnözés az európai büntetőjogban, Belügyi Szemle1997/11.Kertész Imre: Vagyonelkobzás és pénzbüntetés: a német és osztrák példa, EurópaiTükör 1997/2.231

Király Miklós: A diszkrimináció tilalma az Európai Bíróság joggyakorlatában,Budapest, 1998.Király Tibor: Büntetőeljárási jog, Budapest, 2000.Király Tibor: Büntetőítélet a jog határán, Tanulmány a perbeli igazságról ésvalószínűségről, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1972.Kis Norbert: Gondolatok a bűnösségi elv hanyatlásáról. In: Györgyi Kálmánünnepi kötet, (szerkesztette: Gellér Balázs) KJK-Kerszöv Kft. Budapest, 2004.321-346., 323. oldalKlip, A.: Harmonisierung des Strafrechts - eine fixe Idee? NZSt 2000/12. 626-630. oldalKollár Ildikó: Az Európai Unió zárt egyezményei és a magyar jog viszonya abűnügyi együttműködés területén. In: Magyarország csatlakozása az EurópaiUnió megreformált igazságügyi együttműködéséhez, a megváltozott külsőfeltételek között. Integrációs Stratégiai Munkacsoport Műhelytanulmányok,Budapest, 1997. 42-57. oldalKollár Ildikó: Igazságügyi együttműködés büntetőjogi és polgári jogikérdésekben. In: Sieber Edit: Magyarország csatlakozása az Európai Uniómegreformált igazságügyi együttműködéséhez, a megváltozott külső feltételekközött. Integrációs Stratégiai Munkacsoport Műhelytanulmányok, Budapest,1996.Kollár Ildikó: Igazságügyi együttműködés bűnügyekben az Európai Uniótagállamai között. In: Egységes Belbiztonsági és Jogi térség Európában, Bel- ésIgazságügyi Együttműködés az Európai Unióban, (szerkesztette: Tóth ÁrpádnéMasika Edit) ISM, Budapest, 1999. 251-288. oldalKorinek László: Tendenciák, Belügyi Szemle 2003/1. 57-67. oldalKörnyei Ágnes: A diszkrimináció tilalmának kiteljesedése az Európai Unióban,Acta Humana 2003/1-2. 14. évf.Kukorelli István (szerk.): Dezső Márta – Fűrész Klára – Kukorelli István – PappImre - Sári János - Somody Bernadett - Szegvári Péter - Takács Imre:232

Alkotmánytan I. Alapfogalmak, alkotmányos intézmények, 2. átdolgozott kiadás2007.Kröger, Nicoletta: Europol – Europaisches Polizeamt und Individualrechtsschutz– Vereinbarkeit mit Grundgesetz und Europaischer Menschenrechtskonvention?Verlag Peter Lang, Frankfurt am Main, 2004.Labayle, Henry: Un espace de liberté, de sécurité et de justice. In: Revuetrimestrielle de droit européen 1997. Vol. 33. No. 4. 813-881. oldalLagodny, O.: Human Rights in the Field of Extradition. Int. Rev. P. L. 1991. Vol.62. Nos. 1-2.Lahti, R.: Sub-regional Cooperation in Criminal Matters: The Experience of theNordic Countries. In: Eser, A. - Lagodny, O.: Pr. Proc. Trans. Cr. L. Freiburg, Br.1991.Lakatos István: Az emberi jogok kérdése az Európai Unióban, Acta Humana2002. No. 48. 50. oldalLaqueur Walter: Posztmodern terrorizmus. Új szabályok egy régi játékhoz,Európai Szemle 1997/3.László Zoltán: Az Európai Unió tagországainak nemzetközi rendőriegyüttműködése, az Europol. In: Rendvédelmi Füzetek 2002/22.Lawmaking in the European Union (szerk: Craig-Harlow), London 1998.Lensing, Hans: The Federalization of Europe: Towards a Federal System ofCriminal Justice, European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice,1993/3. 212-229. oldalLévai Ilona: Az európai jogi architektúra – büntetőjogi nézőpontból, ÜgyészekLapja 1998/5. 53-69. oldalLévai Ilona: Az ügyészség a harmadik évezred küszöbén: a globalizáció és azintegráció kihívásai. In: Magyar Jog 2000/4. 218-223. oldalLévai Ilona: Az ügyészség Európában. In: Ügyészek Lapja, Szakmaiérdekképviseleti folyóirat 2001/3. 5-48. oldalLévai Ilona: Corpus Juris Europae. Európai büntetőjog és ügyészség az EUpénzügyi érdekei védelmére? Európai Tükör 1998/3.233

Ligeti Katalin: Az Európai Közösség büntetőjoga, Állam- és JogtudományXXXIX. évf. 1998. 331-362. oldalLigeti Katalin: A jogállami büntetőjogról. In: Büntetendőség, büntethetőség(szerkesztette: Wiener), KJK-Kerszöv Kiadó, Budapest, 1997. 118-123. oldalLigeti Katalin: Az európai büntetőjog legitimációja. In: Györgyi Kálmán ünnepikötet (szerkesztette: Gellér Balázs) KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft.Budapest, 2004. 373-387., 373. oldalLigeti Katalin: Az Európai Unió büntetőpolitikája, Állam és Jogtudomány2002/1-2.Ligeti Katalin: Büntetőjog és bűnügyi együttműködés az Európai Unióban, KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2004.Ligeti Katalin: European Community Criminal Law, Acta Juridica Hungarica1998/1-2. 55-91. oldalLigeti Katalin: European Criminal Law: Administrative and Criminal Sanctionsas Means of Enforcing Community Law, Acta Juridica Hungarica 2000. 199-212.oldalMitsilegas, Valsamis: The constitutional implications of mutual recognition incriminal matters in the EU. In: Common Market Law Review, 2006. 1278-1311.oldalLigeti Katalin: Nemzetközi bűnügyi együttműködés az Európai Unióban, MTAJogtudományi Intézete, Közlemények No. 15. Budapest, 2001.M. Nyitrai Péter: A kiadatás jogintézményének újragondolása Európában – azeurópai elfogatóparancs eszméje és alkalmazásának főbb dilemmái, Magyar Jog2003/7.M. Nyitrai Péter: Az emberi jogok védelmének főbb kérdései a nemzetközibűnügyi jogsegélyeljárásokban, Collega 2000/februárM. Nyitrai Péter: Az Európai Unió bűnügyi együttműködésének rendszertanimegközelítése. In: Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) az Európai Unióbűnügyi együttműködésében, KJK-Kerszöv Kiadó Kft. Budapest, 2005.M. Nyitrai Péter: Jelenkori tendenciák a kiadatási jog területén, különös234

tekintettel az Európai Unióra. In: Kriminológiai és kriminalisztikai tanulmányok,36. kötet (szerkesztette: Irk Ferenc, Országos Kriminológiai Intézet) Budapest1999. 312-319. oldalM. Nyitrai Péter: Nemzetközi bűnügyi jogsegély Európában, KJK-KERSZÖVKiadó, Budapest 2002.M. Nyitrai Péter: Nemzetközi és európai büntetőjog, Osiris Kiadó, Budapest,2006.MacCormick Neil: A Maastricht-ítélet: Szuverenitás – Ma. In: Államtan, Írások aXX. századi általános államtudomány köréből (szerkesztette: Takács Péter), SzentIstván Társulat, Budapest, 2003. 911-921., 211. oldal; lásd még: Mattias Kumm:Who is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe? Three comceptions of therelationschip between the German Federal Constitutional Court and the EuropeanCourt of Justice in German Market Law Receiwe 36. 1999. 354. oldalMacCormick, Neil: Beyond teh Sovereign State, Common Market Law Review1993. 1-17. oldalMacCormick, Neil: On the very Idea of a European Constitution: JurisprudentialReflections from the European Parlilament, 529-541. oldalMacCormick, Neil: Questioning Sovereign, Law, State and Nation in theEuropean Commonwealth, Oxford 1999.Magyar József: Az Európai Unió bővítése az osztrák belső biztonságszempontjából. In: Belügyi Szemle 2004/5. 58-62. oldalMajercsik János: A rendvédelmi szervek az EU-csatlakozás küszöbén, BelügyiSzemle 2003/4.Márkus F.: A büntető igazságszolgáltatásra vonatkozó nemzetközi jogszabályokés az állami szuverenitás, Állam- és Jogtudomány 196/IX. 4. számMartonyi János: A magyar nemzet sorsa és az európai fejlődés. In: MartonyiJános: Európa, nemzet, jogállam, Magyar Szemle Európai Utas, 125-163., 125.oldalMartonyi János: Globális jog, európai jog, magyar jog. In: Magyar Jog, XLVIII.évfolyam, 2001. 193-212., 194. oldal235

Nagy Ferenc - Karsai Krisztina: A kerethatározat, Büntetőjogi Kodifikáció,2003/1-2. 3-61. oldalNagy Ferenc: Az európai büntetőjog fejlődési irányairól és jogállami alapjairól,Európai jog 2002/4.Nagy Ferenc: Az európai büntetőjog fogalmáról, Európai Jog 2001/1.Nagy Ferenc: Európai kihívások, magyar válaszok a büntetőjog és büntetésvégrehajtásterületén, Börtönügyi Szemle 2003/1.Navracsics Tibor: Európai belpolitika, Korona Kiadó, Budapest, 1998.Navracsics Tibor: A demokrácia problémája az Európai Unióban,Politukatudományi Szemle, 1998/1. számNéel, Brigitte, L’Europe sans frontières intérieures: l’accord de Schengen,Actualité juridique - Droit administratif, 20 octobre 1991.Nelles, Ursula: A harmonizációhoz vezető út – Az összeütközéshez vezető út? AzEurópai Unió hatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-gyűjtemény,Bűnügyi Tudományi Közlemények (szerkesztette: Lévay Miklós - KígyóssiKatinka), Miskolc, 2004. 268-281. oldalNettesheim, Martin: Decision-Making int he EU: Identity, Efficiency andDemocratic Legitimacy - Preliminary Consederations, Revue Européen de DroitPublic, 2003.Nuatio, Kimmo: Should Criminal be our Common European Concern? In: V.Heiskanen - K. Kulovesi (Hrsg.), Function and Future of European Law,Helsinki, 1999. 22-232. oldalNyíri Sándor: A rendőrségek nemzetközi együttműködése és az adatvédelem. In:Belügyi Szemle 1997/6. 85-91. oldalNyíri Sándor: A rendőrségek nemzetközi együttműködése. In: Országos Rendőr-Főkapitányság, Tájékoztató 1998/1. 1-26. oldalNyíri Sándor: A Schengeni Információ Rendszer. In: Belügyi Szemle 1999/1.113-120. oldalNyíri Sándor: Az Europol szervezete és működésének elvei. In: Belügyi Szemle1997/2. 17-25. oldal237

O’Keeffe, David: Recasting the Third Pillar, Common Market Law Review 1995.893-920. oldalO’Keeffe, David: The Schengen Convention: A Suitable Model for EuropeanIntegration, YEL, 1991. 185-219. oldalPaczolay Péter: A magyar alkotmány jövője és az uniós csatlakozás,Politikatudományi Szemle, 2004/1-2. számPalánkai Tiborné: Az Alkotmánybíróság büntetőjogi tárgyú határozatai; abüntetőjog kodifikációjának alkotmányjogi összefüggése. (BüntetőjogiKodifikáció 2202. 3-4. szám)Peers, Steve: Büntetőjog (részlet). In: Az Európai Unió hatása a büntetőjogfejlődésére, Szakirodalom-gyűjtemény, Bűnügyi Tudományi Közlemények(szerkesztette: Lévay Miklós - Kígyóssi Katinka), Miskolc, 2004. 147-210. oldalPeers, Steve: EU Justice and Home Affairs Law, London: Longman, 2000.Peers, Steve: Justice and Home Affairs: decision making after Amsterdam. In:European Law Review 25. 2000. 2. 183-191. oldalPetri, T.: Die Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips bei Europol. In: EuropeanVierteljahresschrift für Gesetzgebung und Recthswissenschaft, 1998. 441-459.oldalPetri, T.: Europol, Nomos Verlag, Baden-Baden, 2001.Piris, Jean-Claude - Maganza, Giorgio: The Amsterdam Treaty: Overview andInstitutional Aspects, Fordham International Law Journal, (22) 1999. 32-47. oldalPolt Péter: A kiadatás alkonya – egy új jogintézmény az európai letartóztatásiparancs. In: Európai Jog 2002/2. 3-8. oldalPolt Péter: Nemzetközi büntetőjog és emberi jogok, Társadalmi Szemle 1992/10.Poreha, Marcelino: The Recent Evolution of the European Union, FordhamInternational Law Journal, (22) 1999. 1-6. oldalPriester Karin: A korrupció diszkrét bája, Európai Szemle 1996/2.Rákosi Tibor: Fejezetek az Európai Bíróság jogfejlesztő tevékenységénekgyakorlatából, Ügyészek Lapja 2003/2.238

Reinhard Rupprecht: Europol. In: Az európai integráció. Tények és adatok,Europa Institut, Budapest, MTA Történettudományi Intézet, Budapest, 2000. 198-199. oldalRenée Koering, Joulin: Judicial Assistance in Criminal Cases Eithin the EuropeanUnion. In: M. Delmas-Marty (Hrsg.), What kind of Criminal Policy for Europe?Paris, 1993. 169-184. oldalRévész Tímea: Az Europol Egyezmény (fordítás). In: Rendvédelmi Füzetek2001/8.Rónyai Rita: A terrorizmus elleni küzdelem az Európai Unióban I., Az EurópaiUnió tagországainak közös érdekei és védelme. In: Belügyi Szemle 2004/5. 92-103. oldalSajó András: Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság? A magyarAlkotmánybíróság és a közösségi jog elsőbbsége. In: Fundamentum, 2004. 3.szám, 89-96., 89. oldalSalgó László: Az Europol a szervezett bűnözés és a terrorizmus ellen, RendészetiSzemle, 2007/4. 3-20, 5-6. oldalSallai János - Szőke István - Varga János - Vass Ferenc - Vájlok László - VirányiGergely: Határellenőrzés az Európai Unióban, Hans Seidel Alapítvány, Budapest,2000.Santiago, Michael: Europol and police cooperation in Europe. Lewiston N. Y.: E.Mellen, 2000 (Criminology studies 11.)Schalken, T. M.: Euro Justice: A Historic Initiative, European Journal of Crime,Criminal Law and Criminal Justice, 1998. (6) 298-300. oldalSchomburg, Wolfgang: Are we on the Road to a European Law-EnforcementArea? International Cooperation in Criminal Maters What Place for Justice?European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 2000. 51-60.oldal239

Schomburg, Wolfgang: Justitielle Zusammenarbeit im Bereich des Strafrechts inEuropa: EURO-JUST neben Europol. In: Zeitschrift für Rechtspolitik (NSZK)Vol. 32. No. 6. 1999. 237-240. oldalSchulz, L.: "Europäisches Strafrecht ante portas" - Tagungsbericht.Strafverteidiger 2001/1. 85-88. oldalSchutte, Julian: The European Market of 1993: A Test for a Regional Model ofSupranational Criminal Justice or of Inter-Regional Cooperation? In: A. Eser-O.Lagodny (Hrsg.), Principles and Procedures for a New Transnational CriminalLaw, Freiburg im Breisgau, 1992. 387-413. oldalSevenster, Hanna: Criminal Law and EC Law, Common Market Law Review,1992. 29-70. oldalSheptycki, James: Patrolling the New European (In) Security Field,Organisational Dilemmes and Operational Solutions for Policing the InternalBorders of Europe. In: European Journal of Crime, Criminal Law and Justice2/2001, Vol. 9, 144-158. oldalSieber Edit (szerk.): Magyarország csatlakozása az Európai Unió megreformáltigazságügyi együttműködéséhez, a megváltozott külső feltételek között, EurópaiTükör Műhelytanulmányok 29. szám, Miniszterelnöki Hivatal IntegrációsStratégiai Munkacsoport, Budapest 1997.Sieber Edit: A schengeni „acquis” beemelése az európai közösségi jogba. In:Európai Tükör 1997/4. 79-85. oldalSieber Edit: A Schengeni Egyezmény. In: Jogtudományi Közlöny 1995/8. 391-397.Sieber Edit: Az EU bel- és igazságügyi együttműködését szabályozó „aquiscommunautaire”. In: Európai Tükör 1996/1. 46-51. oldal (1. rész), 1996/2. 60-70.oldal (2. rész)Sieber Edit: Az Európai Unió igazságügyi együttműködésének az AmszterdamiSzerződésben tükrözendő reformja és ennek a magyar csatlakozásra gyakorolthatása, illetve következményei. In: Magyarország csatlakozása az Európai Uniómegreformált igazságügyi együttműködéséhez, a megváltozott külső feltételek240

között. Integrációs Stratégia Munkacsoport Műhelytanulmányok, Budapest 1997.8-32. oldalSieber Edit: Belbiztonság: a kormányközi konferencia kiemelt kérdése, EurópaiTükör 1997/1.Sieber Edit: Magyarország csatlakozása az Európai Unió bel- és igazságügyiegyüttműködéséhez és a Schengeni Egyezményhez, Európai TükörMűhelytanulmányok 1. szám, Miniszterelnöki Hivatal Integrációs StratégiaiMunkacsoport, Budapest, 1996.Sieber, U.: European Unification and European Criminal Law, European Journalof Crime, Criminal Law and Criminal Justice 1994. No. 2.Simonné Berta Krisztina: A bel- és igazságügyi együttműködés az európaiintegráció folyamatában. In: Belügyi Szemle 2000/3. 42-48. oldalSonnevend Pál: Alapvető jogaink a csatlakozás után, Fundamentum/2003. 2.szám 27. oldalSpannowsky Willy: Az EK pénzügyi érdekeinek védelme a közösségi eszközökeredményességének fokozásával, Magyar Jog 1993/10.Stanley I. Benn: A szuverenitás jelentésváltozatai. In: Államtan, Írások a XX.századi általános államtudomány köréből (szerkesztette: Takács Péter), SzentIstván Társulat, Budapest, 2003. 634-650. oldalStarke, J. G.: Influence of Grotius Upon the Development of International Law inthe Eighteenth Century. In: Alexandrowicz, C. H. (szerk.), Grotian SocietyPapers, 1972.Storbeck Jürgen: A szabadság, a biztonság és az igazságosság övezete. In:Belügyi Szemle, 2000/3. 1-16., 52-57. oldalStorbeck Jürgen: Az Europol és az Európai Unió küszöbön álló bővítésére tettelőkészületi intézkedések. In.: Belügyi Szemle, 2004/5. 52-57., 52. oldalSwart, Bert A. H. J.: Human Rights and the Abolition of Tradition Principles. In:Principles and Procedures for a New Transnational Criminal Law (szerkesztette:Eser-Lagodny), Freiburg im Breisgau, 1992. 505-534. oldal241

Szabó András: Büntetőjogi gondolkodásunk jelenlegi állás, JogtudományiKözlöny 1992/11-12. 555-557. oldalSzabó András: Jogharmonizáció és alkotmányos igazságszolgáltatás. In: Abüntetőeljárás modernizációja az európai jogharmonizáció és a növekvő bűnözéskettős szorításában, Budapest, 1998. 12-19. oldalSzabó Győző - Nagy Gábor: A korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem,valamint a tanúvédelem az Európa Tanács és az Európai Unió keretében. In:Emberi Jogi Füzetek, A Bírósági Határozatok Melléklete 1999/4. 3-68. oldalSzabó Győző: Az Európai Unióhoz való csatlakozás koppenhágai politikaikritériumainak teljesülése a magyar igazságszolgáltatás intézményeinekstabilitása által, Európai Tükör – Műhelytanulmányok (Integrációs StratégiaiMunkacsoport) 29. számSzalayné dr. Sándor Erzsébet: Gondolatok az Európai Unió alapjogi rendszerénekmetamorfózisáról, Európai Jog, 2003/2. szám 11. oldalSzalayné Sándor Erzsébet: A büntetőjogi hatalom megítélése az Európai Bírósággyakorlatában az uniós, a közösségi és a tagállami hatáskörök versengése. In:Belügyi Szemle 2004/5. 27-35. oldalSzikinger István: Határőrizetünk és az európai integráció, Európai Tükör 1997/3.Szilágyi Péter: A jogbölcselettel szembeni kihívások a harmadik évezredkezdetén – Magyarországról nézve, Magyar Közigazgatás, 2004. március, LIV.évfolyam 3. szám, 141-147., 141. oldalSzintay István - Veresné Somosi Mariann: A rendőrség EU-konform irányításimodellje. In: Belügyi Szemle 2002/8. 72-105. oldalSzurday Kinga: A Schengeni Egyezménnyel és a Schengeni InformációsRendszerrel kapcsolatos adatvédelmi követelmények. In: Acta Humana, EmberiJogi Közlemények, 1999. 37-38., 72-80. oldalSzűcs Tamás - Kende Tamás: Maastricht árnyékában, Európai Tükör 1997/6.Szűts Márton: Büntetőjogi integráció az Európai Unióban. In: Külgazdaság JogiMelléklete 2000/11. 127-141. oldalTak, Peter J. P.: Bottlenecks in International Police and Judicial Cooperations int242

he EU. In: European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, Vol.8/4. 2000. 343-360. oldalTakács Tibor: Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeit sértő cselekményekelleni fellépés, Magyar Jog 2003/1.Teke András: A magyar határőrség és az EU-integráció, Belügyi Szemle 2003/4.Temesváriné Farkas Ildikó: Európai Unión belüli közös tevékenység a szervezettbűnözés elleni harcban. In: Kriminológiai és kriminalisztikai tanulmányok, 36.kötet (szerkesztette: Irk Ferenc, Országos Kriminológiai Intézet), Budapest 1999.288-292. oldalThe Schengen acquis integrated into the European Union (1. May 1999) Publ.Council of the European Union; General Secretariat – Luxembourg: Europe,2001.Tóth Árpádné Masika Edit - Harmati Gergely: Egységes belbiztonság és jogitérség Európában, Bel- és igazságügyi együttműködés az Európai Unióban,Miniszterelnöki Hivatal Integrációs Stratégiai Munkacsoport, Mediant Ny.,Budapest 1999.Tóth Árpádné Masika Edit: A szabadság a biztonság és a jog térségének azeurópai alkotmányozás során körvonalazódó reformja. In: Belügyi Szemle2004/5. 36-51. oldalTóth István: Az Európai Unió működése. In: Magyar Rendészet 2000/1-2. 12-33.oldalTóth Mihály: A magyar büntetőeljárás az Alkotmánybíróság és az európai emberijogi ítélkezés tükrében, KJK-Kerszöv Kiadó Kft. Budapest, 2001.Tóth Pál Péter: Új állampolgárok, Statisztikai Szemle, 1997/4-5. 368-389. oldalTräskman, Per Ole: A Good Criminal Policy is More than a New Law, in: ViejoHeiskanen-Kati Kulovesi (eds.), Function and Future of Europoen Law, Helsinki,1999. University of Helsinki, Publications of the Faculty of Law, 207-219. oldalTrócsányi László: A nemzeti alkotmányok és az európai integráció. In: Nemzetialkotmányok az Európai Unióban, 11-18., 12. oldal243

Twomery, Patrick M.: Title VI of the Union Treaty: „Matters of CommonInterest” as a Question of Human Rights. In: The Third Pillar of the EuropeanUnion (szerkesztette: Monar-Morgan), Brussel, 1994. 49-66. oldalVadai Ágnes: Terrorizmus és Európa. In: Az Európai Unió évkönyve: 2001.(szerkesztette: Forgács Imre. Inotai András, Wéber Attila) Osiris Kiadó, Budapest2002.Vadai Ágnes: Új transznacionális biztonsági kockázatok. In: Belügyi Szemle1999/12. 15-25. oldalVájlok László: A schengeni információs rendszer, Rendvédelmi Füzetek,Rendőrtiszti Főiskola, Budapest, 2000.Vájlok László: A Sirene iroda, Rendvédelmi Füzetek, Rendőrtiszti Főiskola,Budapest 2000.Valki László: A Közös Piac szervezeti és döntéshozatali rendszere, Budapest,1977.Válogatott ítéletek az Európai Bíróság esetjogából, I. kötet (szerkesztette: GátosGyörgy - Király Tibor - Tóth Tihamér), KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti KiadóKft., Budapest, 2001.Van den Wyngaert, Christine: Corpus Juris, European Public Prosecution andNational Trials for Eurocrimes? Is there a need for a European Pre-TrialChamber? AGOB 1999. 4-8. oldalVarga Csaba: Európai integráció és a nemzeti jogi kultúrák egyedisége,Jogtudományi Közlöny 1992/10. 442-447. oldalVárnay Ernő - Papp Mónika: Az Európai Unió joga, KJK KERSZÖV Kiadó,Budapest, 2003. 243-244. oldalVass Ferenc - Vájlok László: Bel- és igazságügyi jogharmonizációs törekvéseinka Schengeni végrehajtási egyezmény türkében, Rendvédelmi Füzetek,Rendőrtiszti Főiskola, Budapest, 2001.Végvári Réka: Nemzetközi fellépés a korrupció ellen. In: Állam- és Jogtudomány2001/1-2. (2002). 85-121. oldalVermeulen, Gert: A European judicial network linked to Europol? In search of a244

model for structuring trans-national criminal investigations in the EU. In:Maastricht Journal of European and Comperative Law, 4. Vol. 1997. No. 4. 346-372. oldalVervaele, J. A. E. (ed): Transnational Enforcement of the Financial Interest of theEuropean Union, Developments in the Treaty of Amsterdam and the Corpus Juris,Antwerpen, Groningen, Oxford, 1999. Intersentia Law PublishersVervaele, J. A. E.: Towards as Independent European Agency to Fight Fraud andCorruption in the EU. In: European Journal of Crime, Criminal Law and CriminalJustice, 1999. (7) 331-346. oldalVörös Imre: A magyar Alkotmány euro-kompatibilitása, 11. oldalVörös Imre: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi, jogdogmatikai és jogpolitikaiaspektusai. In: Jogalkotás, jogalkalmazás hazánk EU-csatlakozása küszöbén,KJK-Kerszöv Kiadó Kft. Budapest, 2003. 39-40. oldalWeatherill, Stephen: „If I’d Wanted You to Understand I Would Have Explainedit Better”: What is the purpose of the Provisions on Closer CooperationIntroduced by the Treaty of Amsterdam? In: D. O’Keeffe-P. Twomey (Hrsg.),Legal Issues of the Amsterdam Treaty, Oxford Portland Oregon, 1999. 21-40.oldalWeatherill, Stephen-Beaumont, Paul: EU Law, London, 1999. 314-356.Weiler, Joseph: Fundamental Rights and Fundamental Boundaries: on Standardsand Values in the Protection of Human Rights. In: The European Union andHuman Rights. Ed: Nanette A. Neuwahl – Allan Rosas. Martinus NijhoffPublishers, The Hague-Boston-London, 1995.Weiler, Joseph: The Constitution of Europe: „do the new clith have an emperor?”and other essays on European integration, Cambridge, 1999.Weller Mónika: Az alapjogi karta és a polgárok Európája, Fundamentum/2000. 4.szám, 77. oldalWeller Mónika: Az alapjogok védelmének kialakulása és fejlődése az EurópaiKözösségekben, Állam- és Jogtudomány 1994/3. 349-365. oldal245

Weller Mónika: Az Európai Unió Alapjogi Kartája, Acta Humana 2001/43. 31-44. oldalWeller Mónika: Emberi jogok és európai integráció. In: Az Emberi Jogok MagyarKözpontja Közalapítvány, Acta Humana Studiosorum, Fiatal kutatók emberi jogitanulmányai sorozat, Budapest, 2002. 91. oldalWerner, U.: Schengen und Europol: Schritte zu einem einheitlichen PolizeiraumEuropa. In: Computer und Recht 1997. 34-38. oldalWiener A. Imre: A büntető joghatóság és gyakorlása, kivált az Európai Unióban,Állam- és Jogtudomány 2002/3-4. 177-223. oldalWiener A. Imre: Kerettényállások és büntetőjogi garanciák. In: Emlékkönyv dr.Cséka Ervin egyetemi tanár születésének 70. és oktató munkásságának 25.évfordulójára, Acta Juridica et Politica, Tomus XLI. Fasc. 1-40. Szeged, 1992.615-629. oldalWiener A. Imre: New elements of international cooperation in criminal matters.In: Acta Juridica Academiae Scientiarum Hungaricae, 2000/3-4. 171-180. oldalWoratsch Günter: Belépés az Európai Unióba és az igazságügyi együttműködés,Magyar Jog 1999/2.Wunenburger, J. J.: Le procés de la culpabilité et les méthamorphoses de laculpabilité in Droit. 1989/5. 87-96. oldal; Riesman, L.: La foule solitaire,Arthaud, Paris, 1964.Wyngaert, Ch. - Stessens, G.: Mutual Legal Asistance in Criminal Matters in theEuropean Union. In: Dugard, J. - Wyngaert, Ch. (szerk.). International CriminalLaw and Procedure, Dartmouth, 1996.Xanthaki, Helen: The use of criminal records as a means of preventing organisedcrime in the areas of money laundering and public procurement: the need forEurope-wide collaboration, Falcone Project JHA/1999/FAL/197, Sir WilliamDale Centre for Legislative Studies, LondonZeder, Fritz: A büntetőjogi együttműködés jogi aktusai az Európai Unióban ésazok államon belüli elismerése, Magyar Jog 1999/11. 682-688. oldalZieschang, Frank: Chancen und Risiken der Europäisierung des Strafrechts.246

ZStW 2001/2. 255-270. oldalZieschang, Frank: A büntetőjog europaizálódásának esélyei és kockázatai, AzEurópai Unió hatása a büntetőjog fejlődésére, Szakirodalom-gyűjtemény,Bűnügyi Tudományi Közlemények (szerkesztette: Lévay Miklós-KígyóssiKatinka), Miskolc, 2004. 234-249. oldalZieschang, Frank: Der Austausch personenbezogener Daten mittels Europol. In:Zeitschrift für Rechtspolitik, 1996. 427. oldalZsidai Ágnes: Legitimitás és legitimáció. In: Bódig-Cs. Kiss-Loss-Karácsony-Paczolay-Péteri-Szabadfalvi-Szabó-Szigeti-Szilágyi-H. Szilágyi-Takács-Visegrády-Ződi-Zsidai: Államelmélet, Előadások az Államelmélet és azállambölcselet témaköréből (szerkesztette: Takács Péter), Prudentia Iuris 8., BíborKiadó, Miskolc, 1997.247

FÜGGELÉKAz Europol adatbázisának vázlataAz Europol információs rendszerében tárolt adatok(8. cikk)E rendszer kizárólag az Europol feladatainakteljesítéséhez szükséges adatok tárolására,módosítására, felhasználására vehető igénybe, kivéveaz úgynevezett kapcsolódó bűncselekményekrevonatkozó adatokat.(E kapcsolódó bűncselekmények azok, amelyeket azEuropol hatáskörébe tartozó bűncselekmények- elkövetéséhez szükséges eszközök megszerzése,- elkövetésének megkönnyítése, vagy befejezése, illetve- büntetlenségének biztosítása érdekében követtek el.)A bevitt adatok vonatkoznak:személyi rész1. azokra a személyekre, akiket az érintett tagállamnemzeti jogának értelmében olyan bűncselekményelkövetésével vagy abban való részességévelgyanúsítanak, amely az Europol hatáskörébe tartozik,vagy akiket ilyen bűncselekményért elítéltek;2. azokra a személyekre, akik vonatkozásában„komoly tények alapozzák meg” a nemzeti jog szerintazt a feltételezést, hogy olyan bűncselekményt fognakelkövetni, amely az Europol hatáskörébe tartozik [8.cikk (1) bekezdés)].E személyes adatok csak az alábbiakra terjedhetnekki:1. vezetéknév, leánykori név, utónevek és bármilyenálnév vagy felvett név;2. születési idő és hely;3. állampolgárság;4. nem; és5. szükség esetén más, a személyazonosítást elősegítőismertetőjel, ideértve bármilyen különleges, objektívés nem változtatható testi ismertetőjeleket.Ezen adatokon kívül a rendszer az említettszemélyekre vonatkozó alábbi adatok tárolására,módosítására vagy felhasználására vehető igénybe:tárgyi rész1. bűncselekmények, a gyanúsított alapját képezőcselekmények és ezek elkövetésének ideje és helye;2. a bűncselekmény elkövetésére használt eszközök;3. az üggyel foglalkozó hatóságok és ügyiratszámuk;4. a bűnszervezethez való tartozás gyanúja;5. olyan bűncselekményekre vonatkozó büntetőítéletek, amelyek a 2. cikk értelmében az Europolhatáskörébe tartoznak.Ezek az adatok akkor is bevihetők, amikorszemélyekre utaló elemet még nem tartalmaznak.Ezen kívül az említett személyek csoportjairavonatkozó „kiegészítő információ” kérésretovábbítható bármelyik nemzeti egységnek vagy azEuropolnak.Az Europol elemzési célú munkafájljaiban tároltadatok (10. cikk)- Ebben a rendszerben, amennyiben az Europolcéljainak megvalósításához szükséges- a nem személyes jellegű adatokon túl- az Europol hatáskörébe tartozó bűncselekményekrevonatkozó adatok, valamint- a kapcsolódó bűncselekmények egyedi elemzésreszánt adatai is tárolhatók, ha azok az alábbiakravonatkoznak:1. a 8. cikk (1) bekezdésében említett személyek;2. olyan személyek, akik a vizsgáltbűncselekményekkel kapcsolatos nyomozás vagy azazt követő büntetőeljárás során tanúként beidézhetők;3. olyan személyek, akik valamely vizsgáltbűncselekmény áldozatai voltak, illetve akikrőlbizonyos tények alapján feltételezhető, hogy ilyenbűncselekmény áldozataivá válhatnak;4. kapcsolatok és társak, és5. olyan személyek, akik a vizsgált bűncselekményrőlinformációval szolgálhatnak.- A tagállamok csak akkor továbbítják ezeket azadatokat, ha azoknak a bűncselekmények megelőzése,elemzése, leküzdése érdekében történő feldolgozásátnemzeti joguk megengedi.- Tilos a faji eredetre, politikai véleményre, vallásosvagy más meggyőződésre vonatkozó adatok kezelése,kivéve, ha azok az érintett fájl céljai tekintetébenfeltétlenül szükségesek.- Amennyiben más információk beszerzése isindokolt, az Europol információkat kérhet1. az Európai Közösségek és a Közösségeketlétrehozó szerződés alapján létrehozott közjogiszervektől;2. az Európai Unió keretében létrehozott egyébközjogi szervektől;3. az Európai Unió két vagy több tagállama közöttimegállapodás alapján létező szervektől;4. harmadik államoktól;5. nemzetközi szervezetek és a hozzájuk rendeltközjogi szervektől;6. két vagy több állam megállapodásán alapuló egyébközjogi szervektől;7. a Nemzetközi Bűnügyi Rendőrség Szervezetétől.1. táblázat248

Az adatok törlésére vonatkozó szabályokAz Europol információs rendszerében tároltadatok (8. cikk)Az adatok felülvizsgálatát és törlését a bevivőegység végzi.Az adatok tárolásának ideje:- amíg az Europol feladatainak ellátásáhozszükséges, ám a tárolás szükségességét a beviteltkövető- 3 év elteltével felül kell vizsgálni.Amennyiben az adott személy elleni eljárástmegszüntetik vagy a személyt felmentik, az adatottörölni kell.Az Europol elemzési célú munkafájljaiban tároltadatokAz adatok felülvizsgálatát és törlését az Europolvégzi.Az adatok tárolásának ideje:- a 8. cikk (1) bekezdésében jelölt személyekre(tehát: 1. azokra a személyekre, akiket az érintetttagállam nemzeti jogának értelmében olyanbűncselekmény elkövetésével vagy abban valórészességével gyanúsítanak, amely az Europolhatáskörébe tartozik, vagy akiket ilyenbűncselekményért elítéltek;2. azokra a személyekre, akik vonatkozásában„komoly tények alapozzák” meg a nemzeti jogszerint azt a feltételezést, hogy olyanbűncselekményt fognak elkövetni, amely azEuropol hatáskörébe tartozik) vonatkozó adatoktárolási ideje összességében sem haladhatja meg a 3évet;- ám e határidő minden esetben újra kezdődik azona napon, amikor ezen adatok tárolására okot adóesemény történik. Ilyenkor az adattárolásszükségességét évente felül kell vizsgálni.2. táblázat249