segédanyag közigazgatás-elmélet tárgyhoz - Debreceni Egyetem ...
segédanyag közigazgatás-elmélet tárgyhoz - Debreceni Egyetem ...
segédanyag közigazgatás-elmélet tárgyhoz - Debreceni Egyetem ...
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
DEBRECENI EGYETEM<br />
ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR<br />
KÖZIGAZGATÁSI JOGI TANSZÉK<br />
SEGÉDANYAG<br />
KÖZIGAZGATÁS-ELMÉLET TÁRGYHOZ<br />
2012/2013. TANÉV I. FÉLÉV<br />
DEBRECEN<br />
2012
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
BALÁZS ISTVÁN<br />
TARTALOMJEGYZÉK<br />
A KÖZIGAZGATÁS-ELMÉLET FOGALMA ÉS TÁRGYA ....................................................... 3<br />
BALÁZS ISTVÁN<br />
A KÖZIGAZGATÁS ALAPELVEI ÉS AZOK HATÁSA FELÉPÍTÉSÉRE ÉS<br />
MŰKÖDÉSÉRE........................................................................................................................................ 16<br />
ÁRVA ZSUZSANNA<br />
KÖZIGAZGATÁS AZ ÁLLAMHATALMI ÁGAK ÉS FUNKCIÓK RENDSZERÉBEN ........................ 40<br />
BARTA ATTILA<br />
A KÖZIGAZGATÁS SAJÁTOSSÁGAI...................................................................................................... 53<br />
BARTA ATTILA<br />
A KÖZIGAZGATÁS INTÉZMÉNYRENDSZERE .................................................................................... 72<br />
2
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
BA LÁZS ISTVÁN<br />
A KÖZIGAZGATÁS-ELMÉLET FOGALMA ÉS TÁRGYA<br />
1. A <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong> fogalma<br />
Ahogy az a bevezetésben is említésre került, a <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong> a <strong>közigazgatás</strong><br />
menedzser mesterképzés törzsanyagába tartozó tantárgy.<br />
Ennek megfelelően nem azonosítható sem a <strong>közigazgatás</strong>-tudománnyal, sem annak két fő<br />
ágával, a <strong>közigazgatás</strong>tannal és a <strong>közigazgatás</strong>i jogtudománnyal sem. A fogalom és tárgy<br />
viszonyában abból kell kiindulni, amit a tematika is magába foglal, így mindenekelőtt az<br />
egyes <strong>közigazgatás</strong>i intézményekre vonatkozó tudományos nézetek összességét érthetjük<br />
alatta. Ha pedig az intézmény alatt a szervezetet és a működésére vonatkozó szabályozást<br />
valamint a szervezeti célokat megvalósító emberek összességét értjük, úgy ennek megfelelő<br />
lehet a <strong>közigazgatás</strong>i intézmény fogalma is.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>i szerv, vagy <strong>közigazgatás</strong>i feladatot ellátó nem <strong>közigazgatás</strong>i szerv, az azokra<br />
vonatkozó jogi - főként <strong>közigazgatás</strong>i jogi (anyagi, alaki, szervezeti) - szabályozás és a<br />
<strong>közigazgatás</strong> személyi állománya.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong> tehát felfogásunkban a <strong>közigazgatás</strong>i intézményrendszer elemeire<br />
vonatkozó tudományos nézetek összessége.<br />
2. A <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong> vizsgálati tárgyai<br />
A tudományos nézetek, következtetések persze egymástól igen eltérőek lesznek aszerint, hogy<br />
a <strong>közigazgatás</strong>-tudomány milyen irányzata, milyen módszerrel vizsgálja őket. Az eredményt<br />
pedig még tovább árnyalja az a tény, hogy a <strong>közigazgatás</strong>t más tudományágak is vizsgálhatják<br />
és vizsgálják is.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong> című tantárgy keretében készült tananyag terjedelmének korlátai és<br />
rendeltetése miatt nem vállalkozhat arra, hogy az intézményrendszer egyes elemeire<br />
vonatkozó tudományos, <strong>elmélet</strong>i jellegű megállapítások összességét ismertesse.<br />
Helyette inkább arra koncentrál, hogy az intézményrendszer elemeinek ismertetését követően<br />
a <strong>közigazgatás</strong>-tudomány nagy irányzatait és azok eredményeit, főbb következtetéseit tekintse<br />
át. Ebben a folyamatban pedig el kell jutnunk a jelen <strong>közigazgatás</strong>unkat alakító főbb<br />
irányzatok megismeréséhez és a jövőre vonatkozó elképzelésekbe történő betekintésig<br />
egyaránt.<br />
Tekintettel pedig a <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong>et kitöltő tartalmi elemek tudományos jellegére,<br />
célszerű megismernünk a <strong>közigazgatás</strong>i kutatások hazai és nemzetközi intézményeit is.<br />
A tartalmi elemek közti hangsúlyok kiválasztásánál arra is kell tekintettel lenni, hogy a<br />
tananyaggal milyen körben mit akarunk elérni. A mesterképzés magasabb szintű <strong>elmélet</strong>i<br />
képzés ugyan, de alapvető célja a megszerzett ismeretek alapján a szintetizáló és<br />
stratégiaalkotó készségek kiterjesztése, melyek a gyakorlatban is jól alkalmazhatók. A<br />
3
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
tananyag erre tekintettel és fontosságukat nem vitatva sem tudomány<strong>elmélet</strong>i, sem pedig<br />
dogmatikai viták részleteibe nem bocsátkozik.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong> tárgyalása feltételezi a <strong>közigazgatás</strong> alapfogalmainak ismeretét és<br />
értelmezését egyaránt. Ebben a tekintetben is célszerű a <strong>közigazgatás</strong>i intézményrendszer<br />
elemeiből kiindulni.<br />
2.1. A <strong>közigazgatás</strong> fogalma, mint vizsgálati tárgy<br />
A <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong> tárgyaként mindenekelőtt rögzíteni szükséges azt, hogy mit értünk<br />
<strong>közigazgatás</strong> alatt? E tekintetben sokféle megfogalmazás közül választhatunk attól függően,<br />
hogy a negatív, vagy a pozitív irányzat alanyi, vagy materiális megközelítését, illetve<br />
valamelyik vegyes, komplex módszert alkalmazzuk továbbá, hogy államtudományi,<br />
jogtudományi, igazgatástudományi szociológiai, politológiai stb. megközelítést alkalmazunk.<br />
Ezek lényegi elemeit részletesen a <strong>közigazgatás</strong>-tudomány irányzatait tárgyaló részben<br />
találhatjuk.<br />
A sokféleség azonban nem menthet fel bennünk az értékválasztás kényszer alól, így legalább<br />
is e jegyzet értelmezéséhez egy konvencionális fogalmat szükséges adni. Választásunk - nem<br />
véletlenül - a magyar <strong>közigazgatás</strong> legnagyobb, ma is ható tudósa, Magyary Zoltán által adott<br />
meghatározást követi. Eszerint „A <strong>közigazgatás</strong> az állam adminisztrációja. Mivel azonban az<br />
állam különleges társadalmi alakulat, a <strong>közigazgatás</strong>t csak úgy határozhatjuk meg, ha<br />
kimutatjuk, hogy melyek azok, az állami sajátosságokból származó különleges vonásai,<br />
melyek által különbözik az egyszerű adminisztrációtól. Ezeknek a vonásoknak a<br />
figyelembevételével a <strong>közigazgatás</strong>t úgy határozhatjuk meg, hogy az az állam szervezete, a<br />
közfeladatoknak ezek természete által megszabott módszerrel a jogrend keretében való<br />
eredményes megoldása.” 1<br />
A Magyary féle fogalom-meghatározás azonban csak akkor értelmezhető, ha annak elemeit<br />
külön vizsgáljuk részleteiben. Ahogy az idézett munka teszi, úgy jegyzetünk további részei is<br />
a <strong>közigazgatás</strong> szervezetének, működésének és személyzetének sajátosságait tárgyalja, mely<br />
összessége vezethet a <strong>közigazgatás</strong> fogalmának értelmezéséhez.<br />
Választásunk mégis azért esett erre a fogalmi kiindulásra, mert az;<br />
komplex fogalom, egyesítve kora <strong>közigazgatás</strong>-tudományi irányzatainak<br />
megközelítését, mely máig aktuális személetet takar,<br />
dinamikus, változó tartalmat foglal magába, ami az állam folytonosan változó<br />
szerepköreinek megfelelő <strong>közigazgatás</strong>t feltételez, benne a változó szervezettel,<br />
módszerrel (működéssel) és társadalmi rendeltetéssel.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> szervezetének e felfogásban központi szerepe van még akkor is, ha tudjuk,<br />
hogy nem minden feladat számít <strong>közigazgatás</strong>i feladatnak, amit e szervek ellátnak és<br />
<strong>közigazgatás</strong>i feladatot sem csupán <strong>közigazgatás</strong>i szervek, látnak el.<br />
1<br />
MAGYARY Zoltán, Magyar Közigazgatás, Királyi Magyar <strong>Egyetem</strong>i Nyomda, Budapest, 1942, 39.<br />
4
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
2.2. A <strong>közigazgatás</strong>i szervezet és intézményrendszer, mint vizsgálati tárgy<br />
A <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong> tárgya a <strong>közigazgatás</strong>i szervezet, mely tekintetében a különböző<br />
tudományági (politikatudományi, jogtudományi, igazgatástudományi, szociológiai stb.) és<br />
szempontokat alkalmazó megközelítések különböző eredményekre vezetnek. 2 Álláspontunk<br />
szerint makro-megközelítésben különbséget kell tenni a szűk értelemben vett <strong>közigazgatás</strong>i<br />
szervek és a közvetett <strong>közigazgatás</strong> szervei közt.<br />
A szűk értelemben vett <strong>közigazgatás</strong>i szervek azok, melyeket a jogszabályban arra<br />
felhatalmazott állami szerv szabályos jogrendben, mint <strong>közigazgatás</strong>i szervet hozott létre. A<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szervek fajtáit és létrejöttük, létrehozásuk módját jogállamban az alkotmányok,<br />
vagy organikus (sarkalatos) törvények határozzák meg. Ebben a vonatkozásban<br />
megkülönböztethetünk civil <strong>közigazgatás</strong>t és rendészeti <strong>közigazgatás</strong>t. A civil <strong>közigazgatás</strong><br />
két nagy alrendszere az államigazgatás és a helyi önkormányzati <strong>közigazgatás</strong>. A XX.<br />
század második felének <strong>közigazgatás</strong>-fejlődése kialakította továbbá az autonóm<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szervek körét, mely mára már egyes országokban önálló alrendszert képez.<br />
A közvetett <strong>közigazgatás</strong> a XX. század utolsó évtizedeiben kialakuló neoliberális állam és<br />
<strong>közigazgatás</strong> keretében képződött fogalom, 3 mely maga is nagy változásokon esett át<br />
napjainkra. 4 Alkalmazásunkban a közvetett <strong>közigazgatás</strong>i szervek körébe a <strong>közigazgatás</strong>i<br />
feladatot ellátó nem <strong>közigazgatás</strong>i szervek tartoznak. Ezek köre és alkalmazási területe<br />
<strong>közigazgatás</strong>i rendszerenként más és más. Az elmúlt évekig érvényesülő neoliberális<br />
államfelfogást érvényesítő „Új közmenedzsment” az NPM irányvonal egyik jellemzője volt a<br />
<strong>közigazgatás</strong>i feladatok egy részének „kiszerződése” a versenyszféra, de legalább is a<br />
civilszféra felé. Az addig is létező, de nem meghatározó részvétele a nem <strong>közigazgatás</strong>i<br />
szerveknek a <strong>közigazgatás</strong>i feladatok ellátásában e kurzus keretében minőségi változáson<br />
ment át. Az alkalmazás szinte erőltetett mértéke elmosta a <strong>közigazgatás</strong> belső határait és<br />
olyan „szürke zónát” hozott létre, mely világos működési elvek és megfelelő ellenőrzés nélkül<br />
sokat ártott a <strong>közigazgatás</strong> hagyományos értékrendjének, eredményességének,<br />
hatékonyságának, jogszerűségének és tisztaságának egyaránt.<br />
Ugyanakkor a kormányzati irányítástól függetlenebb autonóm <strong>közigazgatás</strong>i szervek fejlődése<br />
világos jogi alapokat kapott de mégis a <strong>közigazgatás</strong>i intézményrendszeren belül maradt. E<br />
szervek jogállása és működése a mindenkori legális politikai befolyást korlátozza a<br />
<strong>közigazgatás</strong>nak egyes, főként a gazdasági <strong>közigazgatás</strong>t és a médiaigazgatást érintő<br />
területein. A fejlődés itt sem lezárt és nagy <strong>közigazgatás</strong>i rendszerenként eltérő.<br />
2<br />
Lásd LŐRINCZ Lajos, A <strong>közigazgatás</strong> alapintézményei, II/1 fejezet. HVG ORAC, Budapest, 2010.<br />
3<br />
Lásd MODEEN, Tore – ROSAS, Allan, In:direct public administration in fourteen countries. Academy Press,<br />
Abo, 1988.<br />
4<br />
Így pl. eredetileg e körbe tartoztak az autonóm <strong>közigazgatás</strong>i szervek is, melyek azonban mára már önálló<br />
alrendszert képeznek a <strong>közigazgatás</strong>i szervek közt. Ezzel szemben a közvetett <strong>közigazgatás</strong> a <strong>közigazgatás</strong>i<br />
feladatot ellátó nem <strong>közigazgatás</strong>i szervek gyűjtőfogalma lett. Lásd bővebben BALÁZS István: A közvetett<br />
<strong>közigazgatás</strong> és az autonóm struktúrák a polgári államok <strong>közigazgatás</strong>ában (kandidátusi értekezés), Budapest,<br />
1989, 204.<br />
5
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
A <strong>közigazgatás</strong> szervezeti rendszerének mára kialakult makro nézetű térképét, a neoliberális<br />
államot és <strong>közigazgatás</strong>t felváltó neoweberi felfogás bizonyára át fogja alakítani. Ennek<br />
ellenére a szűk értelemben vett, tulajdonképpeni <strong>közigazgatás</strong>i szervek mára kialakult<br />
alrendszerei stabilnak tűnnek, a várható változások inkább egymáshoz viszonyított<br />
helyzetüket, szerepüket érinti.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>i szerveket belülről több szempont alapul vételével osztályozhatjuk. Az<br />
általuk ellátott feladat és hatáskörök szerint lehetnek általános és különös hatáskörű szervek.<br />
Az ellátott szakigazgatási feladat irányultsága szerint vannak ágazati és funkcionális szervek.<br />
Döntési jogosítványaik szerint megkülönböztethetünk önálló döntési jogkörrel rendelkező és<br />
ilyennel nem rendelkező konzultatív szerveket. A <strong>közigazgatás</strong>i hierarchiában elfoglalt helyük<br />
szerint lehetnek irányító és végrehajtó típusú szervek. Szervezeti formájuk alapján<br />
beszélhetünk egyszemélyi vezetésű bürokratikus szervekről és testületi szervekről és ezek<br />
különböző változatairól. Végül a területi munkamegosztásban elfoglalt helyük, azaz<br />
illetékességük szerint vannak központi <strong>közigazgatás</strong>i szervek és helyi <strong>közigazgatás</strong>i szervek,<br />
melyek területi és települési szinten működnek.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>i szervezet léte azonban nem öncélú, hanem a <strong>közigazgatás</strong> társadalmi<br />
rendeltetésének megvalósítás a feladata. A <strong>közigazgatás</strong> társadalmi funkciói, állami funkciói,<br />
feladat és hatáskörei sajátos egységet alkotnak. A <strong>közigazgatás</strong> társadalmi funkciói az állami<br />
feladatokhoz kötődnek, és mint ilyenek az állam társadalomszervezői funkcióján belül<br />
integratív és allokatív funkciókra oszthatók, mely tartalmi kibontása elsősorban az<br />
államtudományok vizsgálati körébe tartozik.<br />
2.3. A <strong>közigazgatás</strong> állami funkciói<br />
A <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong> tárgya viszont a <strong>közigazgatás</strong> állami funkcióinak meghatározása,<br />
mely az alapvető államhatalmi funkciók és ágakkal kapcsolatos nézetrendszerhez kötődik. A<br />
klasszikus Montesqieu-i hatalommegosztási modellben a <strong>közigazgatás</strong> egyértelműen a<br />
végrehajtó hatalmi ági funkciókat valósítja meg. A modern hatalommegosztási <strong>elmélet</strong>ek e<br />
kérdést árnyaltabban vizsgálják egyrészt megkülönböztetve és elválasztva egymástól a<br />
kormányzást és a <strong>közigazgatás</strong>t, másfelől pedig differenciálva az államigazgatás végrehajtó<br />
hatalmi funkcióit a helyi önkormányzatok, mint <strong>közigazgatás</strong>i szervek által végzett más<br />
állami tevékenységtől.<br />
A végrehajtó funkció, mint az állam cselekvése belülről szintén differenciált és fő vonalaiban<br />
legalább jogalkotói, jogalkalmazói és szervezési-szolgáltatási funkciókra osztható fel. A<br />
<strong>közigazgatás</strong>i funkciók meghatározó része ennek következtében közhatalom birtokában<br />
végzett állami tevékenységet feltételez, ami a jogalkotási és jogalkalmazási funkciók<br />
velejárója, míg a szervezői-szolgáltatói feladatoknál esetleges tényező.<br />
6
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
A végrehajtó funkció vázolt jog-és politikatudományi megközelítésén túl még találkozhatunk<br />
igazgatástudományi megközelítéssel, mely a hangsúlyt az igazgatási ciklus elemeire helyezi<br />
különös tekintettel a központi helyet elfoglaló döntéssel, melyre külön <strong>elmélet</strong>ek is születtek. 5<br />
A <strong>közigazgatás</strong> különböző szempontok szerinti funkció-meghatározásai közül a szociológiai<br />
megközelítés egyik alkalmazása szerint 6 vannak állandó, és az állami szerepkörök<br />
változásának függvényében változó funkciók. Az állandó funkciók olyanok, mint a külső és<br />
belső védelmi funkciók, az államszervezet működését biztosító funkciók, a közszolgáltatási<br />
funkciók, közhatalmi funkciók, gazdasági-finanszírozási valamint külügyi funkciók. A<br />
változó funkciók az egyes konkrét államok sajátosságaiból adódó nem mindenütt jelenlévő<br />
funkciók, így pl. a tengerparttal rendelkező országoknak az ebből származó feladatai, vagy a<br />
hegyvidéki országok sajátos <strong>közigazgatás</strong>i feladatai.<br />
Funkció és feladat álláspontunk szerint nem azonos fogalmak, mivel a funkció alatt a főbb<br />
azonos célokat megvalósító feladatcsoportokat értjük. A <strong>közigazgatás</strong> feladatai ehhez képest<br />
konkrétabb, jellemzően jogilag szabályozott tartalmat foglal magába. A különböző<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szervek általában, az általuk végzett szakigazgatási feladatokra tekintettel,<br />
egymástól eltérő feladatkörrel rendelkeznek. Ez alól kivételt képezhetnek a <strong>közigazgatás</strong>i<br />
alrendszerek irányító szervei, melyek lehetnek általános feladatkörűek is (pl. a Kormány, mint<br />
az államigazgatás irányító szerve.)<br />
A feladat és hatáskör sem azonos fogalmak, a hatáskör a feladat megvalósításához<br />
szükséges-főként jogi-eszközöket foglalja magába. Az illetékesség pedig területi<br />
munkamegosztást jelent a különböző <strong>közigazgatás</strong>i szervek közt. Ezek a <strong>közigazgatás</strong>i<br />
alapfogalmak szintén a <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong> tárgykörébe tartoznak. A központi<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szervek feladat – és hatásköre arra a területre tejed ki, melyen az adott ország<br />
joghatósága él. A helyi <strong>közigazgatás</strong>i szervek illetékessége több azonos feladat-és hatáskörű<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szerv működési területét határolja be földrajzilag az adott ország területi<strong>közigazgatás</strong>i<br />
beosztása szerinti dimenziókban.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>i feladat-és hatásköröket is szokásos további csoportokba osztályozni. Így a<br />
feladat és hatáskörök irányultsága szerint a <strong>közigazgatás</strong>on kívülre ható külső és az azon belül<br />
érvényesülő belső feladat-és hatáskörökre oszthatók. További felosztást jelentenek a<br />
közhatalmi jogkörhöz kötődő feladat és hatáskörök, a közszolgáltatásokat szervező feladat-és<br />
hatáskörök, az irányítási, vezetési feladat és hatáskörök, valamint a gazdálkodási és<br />
finanszírozási feladat-és hatáskörök.<br />
A közhatalmi jogkörök közül a jogalkotási jogkör az alkotmányjog szabályozási körébe<br />
tartozik. A jogalkalmazói jogkörből adódó feladat és hatáskörökön belül sajátos csoportot<br />
képeznek a hatósági jogkörök, melyeken keresztül a <strong>közigazgatás</strong> a legnagyobb mértékben<br />
avatkozik be a társadalmi életviszonyokba konkrét ügyekben és ügyfelek vonatkozásában.<br />
2.4. A <strong>közigazgatás</strong> sajátosságai<br />
5<br />
A. SIMON, Herbert, Administrative Behavior, Free Press, New York-London, 1958.<br />
6<br />
Bővebben lásd LŐRINCZ, i.m. 232-236.<br />
7
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
A <strong>közigazgatás</strong>i szervezet és funkciók eddig tárgyalt témakörei is alátámasztják, hogy a<br />
<strong>közigazgatás</strong> olyan állami tevékenység, melynek minden más tevékenységtől eltérő<br />
sajátosságai vannak. Ezeknek a sajátosságoknak a feltárása, jellemzése és magyarázata –<br />
melyekre már a <strong>közigazgatás</strong> fogalmának tárgyalásánál is történt utalás - szintén a<br />
<strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong> tárgya.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> sajátosságai közül már korábban utalás történt arra, hogy a végrehajtó hatalmi<br />
ági funkciókat látja el, ami az állami döntések előkészítéséhez és végrehajtásához<br />
kapcsolódik, azaz az állam cselekvése. Ebben a felfogásban a <strong>közigazgatás</strong> végrehajtó hatalmi<br />
ági funkciója messze meghaladja a Montesqieu-i kereteket, mert az nem korlátozódik a<br />
törvényhozás döntéseinek előkészítésére és végrehajtására. Az államszervezet működését<br />
biztosító egyre összetettebb funkciója a gyakorlatban oda vezetett, hogy egyetlen más állami<br />
szerv működése sem nélkülözheti a <strong>közigazgatás</strong> közreműködését. Ez az aktív szerepkör<br />
azonban nem jelenti azt, hogy a <strong>közigazgatás</strong> megbontaná a hatalmi ágak egyensúlyát és a<br />
hatalommegosztás mechanizmusát. A plurális demokratikus jogállam eszközrendszerének<br />
bonyolult hálózata és különösen a <strong>közigazgatás</strong> irányítása és ellenőrzése garancia erre.<br />
Ebből további sajátosságok erednek, így mindenekelőtt az, hogy a <strong>közigazgatás</strong> a legitim<br />
politikának alárendelt tevékenység, mivel a népszuverenitást közvetetten megvalósító<br />
választásokon, vagy azok következtében létrejött testületek politikai többségének akaratát<br />
valósítják meg jogilag legalizált formában.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> aktív szerepköre azt is jelenti, hogy tevékenysége a társadalmi életviszonyok<br />
legszélesebb körét fogja át, amihez igen széleskörű feladat és hatásköri rendszer és szervezet<br />
járul. A <strong>közigazgatás</strong> a legnagyobb állami szervezeti rendszer, melynek felépítése, irányítása<br />
és ellenőrzése az állam működésének központi eleme. A <strong>közigazgatás</strong> működése nem<br />
egyszerűen igazgatás, hanem a tevékenysége tárgykörei és funkciói által meghatározott<br />
szakmai sztenderdek alapján végzett szakigazgatás.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> tevékenysége a közérdeket kifejező és szolgáló tevékenység, mely jelentős<br />
részéhez közhatalom járul. A <strong>közigazgatás</strong> felépítésére, működésére és személyzetére<br />
jogállami keretek közt a törvényeknek való alárendeltség és a <strong>közigazgatás</strong>i döntések más<br />
államhatalmi ágak általi ellenőrzése, felülvizsgálata a jellemző. A <strong>közigazgatás</strong> e jognak való<br />
alárendeltsége alapvetően a közjogi jogi szabályozás keretein belül valósul meg. A<br />
<strong>közigazgatás</strong>i jog a közjog része, de a <strong>közigazgatás</strong> más jogágak jogi normáit is alkalmazza. A<br />
<strong>közigazgatás</strong>i jog és a <strong>közigazgatás</strong>i jogviszony, csakúgy, mint a <strong>közigazgatás</strong> döntései és<br />
felelősségi rendszere ezért fontos tárgyai a <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong>nek.<br />
2.5. A <strong>közigazgatás</strong>i jogviszony, szankciórendszer, döntések<br />
A <strong>közigazgatás</strong>i jogviszony sajátosságainak feltárása a <strong>közigazgatás</strong>i jogi norma jellemzőinek<br />
számbavételét követően lehetséges. A <strong>közigazgatás</strong>i jogi norma fajtáin belül a szervezeti<br />
normák azok, melyek nagy számuk és tartalmi sajátosságaik miatt kiemelt figyelmet<br />
érdemelnek, de ugyan ez rögzíthető a <strong>közigazgatás</strong>i jogi norma szerkezetéről is.<br />
8
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
A <strong>közigazgatás</strong> szankciórendszere és általában a <strong>közigazgatás</strong> felelősségi rendszere az elmúlt<br />
évek gyors változásai következtében a legérdekesebb <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong>i tárgykörök közé<br />
tartoznak. A <strong>közigazgatás</strong> döntéseinek jellege, tartalma, irányultsága és érvényesülési módja<br />
az állami szerepkörök, és ennek nyomán a <strong>közigazgatás</strong> változásainak eredményeként<br />
ugyancsak nagymértékben változott, differenciálódott az elmúlt években. Míg néhány<br />
évtizeddel ezelőtt a <strong>közigazgatás</strong>i aktusok és aktustan jelentették a <strong>közigazgatás</strong>i döntések<br />
központi elemét, addig mára sokan az aktustan létjogosultságát, középpontjában a hatósági<br />
aktusokkal is kétségbe vonják.<br />
Ez persze a liberális jogállam által kialakított új <strong>közigazgatás</strong>i értékrend következménye,<br />
mely a közhatalmi aktusokat háttérbe tolva főként az együttműködési aktusokra, illetve a<br />
polgári jogi szerződéses kapcsolatokra helyezte a hangsúlyt. A <strong>közigazgatás</strong>i szerződések új<br />
rendszerének kialakítása és alkalmazása a neoliberális államot felváltó új rendszer<br />
<strong>közigazgatás</strong>ának egyik fő kihívása. Ezzel összefüggésben is vizsgálandók a <strong>közigazgatás</strong>i<br />
jogviszonyok alanyai, a <strong>közigazgatás</strong> jogképessége, a jogi személyiség problematikája.<br />
Az új állam, új <strong>közigazgatás</strong>ának értékrendje, tartalma még csak most van alakulóban, de<br />
annyi bizonyossá vált az állam válságkezelő fellépéseinek kényszerei közt, hogy a közhatalmi<br />
eszközök és így a hatósági aktusok ismét felértékelődnek, igaz a megváltozott<br />
körülményeknek megfelelő új tartalommal és formában. A <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong>nek tehát<br />
fontos tárgyköre kell, hogy maradjon a <strong>közigazgatás</strong>i aktustan. A <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong> fontos<br />
vizsgálódási köre a közhatalmi tevékenység fontos területei, a <strong>közigazgatás</strong> normatív aktusai<br />
és általában a <strong>közigazgatás</strong>i jog és jogforrási rendszere.<br />
Az „Új Közmenedzsment” (NPM) e területen a deregulációt helyezte előtérbe az<br />
államtalanítás jegyében. A helyzetet csak rontotta az ún. „független szabályozási<br />
közhatóságok” által főleg a gazdasági-pénzügyi <strong>közigazgatás</strong> területén alkotott normái,<br />
melyek a hagyományos alkotmányos keretek közé alig, vagy egyáltalában nem voltak<br />
elhelyezhetők. A probléma megoldására kidolgozott globalizációt szolgáló programok a<br />
„szabályozási reform” keretében próbálták az új intézményeket integrálni a hagyományos<br />
rendszerkeretek közé, nem sok sikerrel.<br />
A kérdéskör behatóbb vizsgálata azonban nem a <strong>közigazgatás</strong>i, hanem inkább az<br />
alkotmányjog tárgya. A <strong>közigazgatás</strong>i aktusokkal és aktustannal való összefüggései miatt<br />
azonban legalább említést kellett a problematikáról tenni.<br />
2.6. Jogállam és <strong>közigazgatás</strong><br />
A jogállam és <strong>közigazgatás</strong> kapcsolatrendszere, annak tartalma és változásai a<br />
<strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong>en belül kiemelt fontossággal bírnak. A már említett dereguláció<br />
alapvető célja az adminisztratív kötöttségek oldásával elsősorban a gazdaság<br />
versenyképességének növelése és az ügyféli poziciók megerősítése volt. Ez önmagában<br />
progresszív törekvés, mely a <strong>közigazgatás</strong> folyamatos változásával, új intézmények<br />
létrejöttével, a régiek elavulásával folyamatos öntisztulást igényel. Az is nyilvánvaló, hogy a<br />
<strong>közigazgatás</strong>i feladatok sokszínűsége a feladatellátás módjainak, eszközeinek<br />
9
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
differenciálásához is vezet. Ezen belül a közhatalmi és így a jogi eszközök érvényesülési köre<br />
sem kizárólagos a más, főként szervezési és együttműködési eszközök mellett.<br />
A jogállami <strong>közigazgatás</strong> érvényesülése azonban feltételezi azt, hogy a nem közhatalmi, sőt a<br />
<strong>közigazgatás</strong>on kívüli eszközök alkalmazása se kerüljön ki a <strong>közigazgatás</strong> ellenőrzési<br />
mechanizmusa alól. Ellenkező esetben nem csupán a <strong>közigazgatás</strong> törvényessége és<br />
hatékonysága, szakszerűsége sérül, de erősödnek a korrupciós jelenségek is, mint ahogy ez<br />
történt az üzleti módszerek <strong>közigazgatás</strong>i alkalmazásának erőltetett kiterjesztése nyomán a<br />
világ számos országában. 7<br />
Mindez nem jelenti azt, hogy mechanikusan vissza lehetne és kellene térni a klasszikus<br />
jogállami <strong>közigazgatás</strong> érték és eszközrendszeréhez, helyette a <strong>közigazgatás</strong> megváltozott<br />
külső környezetéhez és feltételrendszeréhez kell igazítani azokat. A „regulatory governance” 8<br />
irányzat új célkitűzései jól mutatják e törekvések fontosságát a <strong>közigazgatás</strong> számára is.<br />
2.7. A <strong>közigazgatás</strong> személyi állománya, mint vizsgálati tárgy<br />
A <strong>közigazgatás</strong> személyzete a <strong>közigazgatás</strong> intézményrendszerének egyik meghatározó<br />
eleme, mely, mint „az emberi tényező „fontosságában növekvő, ezért a <strong>közigazgatás</strong><br />
személyzeti rendszere a közszolgálat a <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong>nek szintén a tárgya.<br />
A közszolgálati rendszerek későbbiekben történő tárgyalásának alapja a rendszerek<br />
kategorizálása, mely a közszolgálat változásai nyomán maga is átalakult. A XX. század első<br />
felére az volt a jellemző, hogy az alkalmazott jogi szabályozás mikéntje szerint asszimilációs<br />
és differenciált rendszereket különböztettek meg. Az asszimilációs rendszerekben a<br />
közszektorban alkalmazottakra is a munkajogi általános szabályokat kellett alkalmazni.<br />
A differenciált rendszerekben az állami közhatalom gyakorlásában résztvevőkre sajátos<br />
közjogi szabályozást vezettek be, mintegy megkülönböztetve a munka világának más<br />
szereplőitől. A szabályozás tartalma szerinti további megkülönböztetés lehet az, hogy a köz<br />
szolgálatában milyen feltételekkel (politikai, vagy szakmai) lehetett bekerülni. Ezt alapul véve<br />
nyitott, illetve zárt rendszereket különböztethetünk meg. A nyitott rendszert sokáig<br />
azonosították az Egyesült Államokban alkalmazott „zsákmányrendszerrel”, míg a zárt<br />
rendszert a francia típusú szakmai alapok működő „karrierrendszerrel”<br />
A XX. század közepére a fejlett polgári demokráciákban, közszolgálati szabályozásban<br />
általánossá vált a differenciált, közjogias szabályozás, melyben a közszolgálat szakmai tudás<br />
birtokában végzett tevékenységgé vált, azaz (szakmai) érdemrendszerű megoldások alakultak<br />
ki. Ezt követően az egyes rendszerek közti megkülönböztetés alapja már nem a<br />
közszolgálatba való belépés „politikai zsákmány” és „szakmai érdem” alapú<br />
megkülönböztetése lett. A közszolgálati kategorizálás alapja a közszolgálati tevékenység<br />
élethivatásszerűen és teljes szakmai pályafutás idejére garantált módon történő végzése és<br />
más megoldások közti lett. Az előbbiből alakult ki a” zárt karrierrendszerű” megoldások<br />
7 Government at a glance. OECD, Paris, 2011.<br />
8 Lásd, mint előző jegyzet.<br />
10
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
csoportja, míg a más megoldások közös jellemzője a versenyszférához közelebb álló „nyílt,<br />
vagy állásrendszerű” alkalmazás.<br />
A XX. század második felében általánossá vált osztályozás azonban mindig csupán <strong>elmélet</strong>i<br />
jelentőségű volt, mert a maga tiszta formájában és kizárólagosan egyik rendszer sem<br />
érvényesült.<br />
Az egyes konkrétan alkalmazott megoldások igen nagymértékben különböztek és<br />
különböznek ma is egymástól a közszolgálat fogalmának meghatározásában és a jogi<br />
szabályozási gyakorlatában egyaránt. A differenciált rendszerek a gyakorlatban további<br />
jogállásbeli differenciáltságot is jelentenek az egyes állami szervekkel speciális tartalmú<br />
munkavégzésre irányuló közjogi szabályozásban. A közszektorban alkalmazottakra<br />
vonatkozó szerteágazó jogi szabályozás sehol nem azonos a közhatalmat gyakorló állam<br />
szervek, így különösen a <strong>közigazgatás</strong>i szerveknél foglalkoztatott- hazai fogalmaink szerinti<br />
köztisztviselői - szabályozással.<br />
Meg kell jegyezni azt is, hogy a zsákmányrendszer nyomai sem tűntek el végleg a modern<br />
közszolgálati szabályozásból, sőt még a zárt karrierrendszerből sem. A politikai változó és a<br />
szakmai állandó struktúra határán lévő vezető köztisztviselők esetében mindig is ismert volt -<br />
igaz szűk körben - a diszkrecionális jogkörben történő kinevezés és felmentés jogi intézménye<br />
és gyakorlata. Bár e gyakorlat nem jutott el a szakmai érdemeken alapuló alkalmazás elvének<br />
feladásáig, csak az azonos szakmai feltételekkel rendelkezők közt dönthet a politikai prioritás.<br />
Az „Új közmenedzsment” <strong>közigazgatás</strong>-fejlesztési koncepció érvényesülése azonban a<br />
közszolgálati rendszerekben mélyreható változásokat eredményezett, melyek az addig<br />
hagyományosnak mondott kategorizálást is kétségessé tették az ezredfordulóra. 9<br />
A hagyományos kategorizálásnál a két leginkább alkalmazott rendszer a karrier és az<br />
állásrendszer, mely előnyeit és hátrányait a következők szerint szokták jellemezni. A<br />
karrierrendszerben nem egy konkrét állásra (munkakörre), hanem a közszolgálat<br />
meghatározott funkcionális kategóriájába és szakmai testületébe történik az alkalmazás,<br />
főszabályként formalizált toborzás versenyvizsgához kötött pályázatútján. Az állások<br />
betöltése jogszabályban előírt képzettséghez és végzettséghez kötött és feltétele a<br />
közszolgálati szakmai gyakorlat és vizsga. A közszolgálati alkalmazás élethivatásszerűen<br />
végzett, a pályaút jogszabályi védelem alatt áll, továbbá jogszabállyal garantált. Az illetmény,<br />
melynek meghatározó eleme a közszolgálatban töltött idő. Az előmeneteli rangfokozat és a<br />
konkrétan betöltött állás elválik egymástól.<br />
Az állásrendszerben (vagy munkaköralapú) a meghatározott állás (munkakör) betöltése<br />
jogszabályban formalizált eljárás nélkül történik. Az állások betöltésénél a gyakorlati<br />
készségek, képességek vannak előnyben és az állások betöltésénél a közszektoron kívül más<br />
szektorban szerzett gyakorlati idő is beszámít. A közszolgálati életpályának nincsen speciális<br />
jogi védelme. Az illetmény általában kollektív szerződésben rögzített és független az állást<br />
betöltő korától és közszolgálati gyakorlati idejétől.<br />
9<br />
BOSSAERT – DEMMKE – NOMDEN – POLET, La fonction publique dans l’Europe des Quinze. Nouvelles<br />
tendances et evolution. In:stitut Européen d’Administration Publique. Maastricht, 2001, 77-83.<br />
11
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
A karrierrendszer előnyei a magas szintű speciális szaktudás a közszolgálatban, továbbá a<br />
kiszámíthatóság és stabilitás. Jellemzője még a folyamatosság és a kollektív emlékezet<br />
megléte, az állami és szolgálati érdekek fokozott védelme, valamint a politikai semlegesség a<br />
közfeladatok ellátásában.<br />
Hátrányai e rendszernek a merevség és rugalmatlanság, az egyéni és a szervezeti teljesítmény<br />
háttérbeszorulása. Jellemző még a költségvetési hatékonyság iránti érdekeltség hiánya és a<br />
motiváció hiánya az egyes köztisztviselő szintjén. A jogszabályban rögzített és a költségvetési<br />
restrikciók által folyamatosan csökkentett illetmény és juttatási rendszer nem tudja tartani a<br />
közszektor versenyképességét a munkaerőpiacon és jellemző ezért a köztisztviselői kar<br />
elöregedése és elnőiesedése.<br />
A nyíltrendszer előnyei a rugalmasság és a feladatorientált munkakörök kialakításának<br />
lehetősége. E rendszerben jobban érvényesül a teljesítmény, minőség és a hatékonyság.<br />
Jellemző a rendszerre az egyéni motiváció és a versenyszellem érvényesülése a munkavégzés<br />
során. A rugalmas rendszer gyors adaptációs lehetőséget nyújt az új feladatokhoz. A<br />
közszolgálati munkaviszony viszonylag egyszerű megszüntetési lehetősége miatt általában azt<br />
szokták állítani e rendszerről, hogy olcsóbb, mint a zárt, karrierrendszer. Ez azonban nem<br />
mindig támasztható alá tényadatokkal.<br />
Hátrányai viszont e rendszernek a kiszámíthatatlanság és a speciális közszolgálati tudás<br />
háttérbeszorulása. A versenyszellem, a teljesítmény és a minőség egyoldalú hajszolása<br />
megelőzheti a közérdekűséget. Tetten érhető továbbá a közszolgálati ethosz és a kollektív<br />
emlékezet hiánya. A nyitott, állásrendszerben fokozottabban van jelen a zsákmányrendszer és<br />
a korrupció érvényesülésének veszélye.<br />
Az elmúlt évtizedben bekövetkezett változások tovább bonyolították az egyes konkrét<br />
rendszerek kategorizálását és aszerint, hogy milyen megközelítést és módszert választunk,<br />
jutunk más és más eredményre. 10<br />
A változásokat szem előtt tartva mégis azt gondoljuk, hogy használhatók a korábbi<br />
kategóriák, mint viszonyítási pontok. Erre azért is mód van, mert az „Új közmenedzsment”<br />
legradikálisabb megnyilvánulásaként találkozhatunk olyan megoldással is, mely visszatér az<br />
egységes munkajogi szabályozás eredeti kiindulópontjához a korábbi közszolgálat egésze, de<br />
legalább is egy része vonatkozásában. A közjogias típusú szabályozást fel nem adó<br />
rendszerekre pedig szinte napjainkig jellemző a zárt karrierrendszer további eróziója és az<br />
állásrendszerű szabályozás további térnyerése. 11<br />
Az elmúlt évek pénzügyi-gazdasági világválsága és a természeti katasztrófák hatására<br />
azonban kezdenek az állam és annak cselekvését megvalósító <strong>közigazgatás</strong> szerepével<br />
kapcsolatos álláspontok is változni, amit az „Új közmenedzsment” liberális állam és<br />
<strong>közigazgatás</strong>-felfogásának gyakorlati kudarca csak tovább erősít.<br />
10<br />
DEMKE, Christoph – MOILANEN, Timo, Civil Service in the EU of 27. Reform Outcomes and the Future of the<br />
Civil Services. LANG, Peter, Frankfurt am MaIn: 2010.<br />
11<br />
Panorama des administrations publiques. OECD, Paris, 2009.<br />
12
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
Bár messze vagyunk még attól, hogy a változásokat egyértelműen egy új domináns<br />
irányzathoz, nevezetesen egy esetleges, az államot és a <strong>közigazgatás</strong>t a hagyományos<br />
közhatalmi eszközökkel visszaerősítő „neoweberi” irányvonalat preferáljunk, de az állami<br />
szerepkörök megerősítésének folyamatát a gyakorlatban ma már nem lehet kétségbe vonni. 12<br />
Ezekre a fontos kérdésekre a későbbiek során térünk ki részletesen.<br />
2.8. A <strong>közigazgatás</strong>sal foglalkozó tudományos nézetek<br />
A világ <strong>közigazgatás</strong>ának változásai hatással vannak a <strong>közigazgatás</strong> működésének elveire<br />
is. Az „Új közmenedzsment” (NPM) több évtizedes érvényesülése ezen a téren is nagy<br />
változásokat hozott, mert olyan – korábban is ismert, de kevésbé fontosnak tartott- elveket<br />
helyezett előtérbe, mint a hatékonyság, eredményesség, átláthatóság, elszámoltathatóság, míg<br />
más klasszikus elvek, mint pl. a törvényesség, szakszerűség, pártatlanság háttérbe kerültek. 13<br />
A <strong>közigazgatás</strong> működési elveinek e változásai és a jövő tendenciái, irányai kihatnak a<br />
<strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong> minden területére. Ezek határozzák meg a <strong>közigazgatás</strong><br />
intézményrendszere változásának részleteit is, melyek globális reformprogramokon keresztül<br />
valósulhatnak meg.<br />
A reformok előkészítése gondos és mindenre kiterjedő olyan munkát igényel, melyben<br />
figyelembe veszik a <strong>közigazgatás</strong>-tudomány eredményeit, új tendenciáit egyaránt. Ezért<br />
fontos, hogy a <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong> tárgya legyen a <strong>közigazgatás</strong>-tudomány, sőt a<br />
<strong>közigazgatás</strong>sal foglalkozó más tudományágak eredményeinek áttekintése is. Ez- a<br />
témakörben született tudományos szakirodalom áttekintésén túl- feltételezi azt is, hogy a<br />
<strong>közigazgatás</strong>-tudomány nemzetközi és hazai helyzete, intézményrendszere egyaránt<br />
szerepeljenek a vizsgált tárgykörök közt.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>-tudomány nagy irányzatai mindig is hatottak a világ és az egyes országok<br />
<strong>közigazgatás</strong>ának konkrét fejlődésére még akkor is, ha a <strong>közigazgatás</strong> nemzeti<br />
meghatározottsága, annak mély társadalmi és történelmi beágyazódása miatt, alapvetően ellen<br />
tudott állni az elmúlt évtizedek erőltetett globalizációjának.<br />
A különböző „<strong>közigazgatás</strong>i térség” <strong>elmélet</strong>ek még regionálisan sem egységesítették az egyes<br />
országok <strong>közigazgatás</strong>át. 14 Hatásuk azonban mégsem lebecsülendő! Elég csak arra<br />
emlékeztetni, hogy az Európai Unióhoz 2004-ben csatlakozó volt szocialista országok az<br />
OECD és az EU által közösen finanszírozott SIGMA programon keresztül kényszerültek az<br />
eredetileg számukra kidolgozott „Európai Közigazgatási Tér” követelményeinek átvételére. A<br />
követelmények pedig a klasszikus polgári demokráciák állami és <strong>közigazgatás</strong>i működési<br />
elvein túl, főként az NPM elveinek alkalmazását erőltette. Az egymással ellentétes elvek<br />
gyakorlati megvalósítása azonban inkább hátráltatta, mint segítette a polgári demokratikus<br />
12<br />
G. FODOR Gábor - STUMPF István, Neoweberi állam és jó kormányzás. Nemzeti Érdek 2008/2.<br />
13<br />
Lásd Government at a glance. OECD, Paris, 2009.<br />
14<br />
TIMSIT – KTISTAKI, Qu’est-ce-que l’espace administratif? Concept et applications: le cas européen. Congrés<br />
In:ternational de l’IISA. Lausanne, 2011. www.iias-congress2011.org.<br />
13
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
jogállami <strong>közigazgatás</strong> klasszikus elemeinek kialakítását és megfelelő működtetését, mintegy<br />
értékzavart okozva a működésben. 15<br />
Ahogy az már korábban megállapításra került, a <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong> felfogásunkban nem<br />
azonosítható sem a <strong>közigazgatás</strong>-tudománnyal, sem annak két fő ágával, a <strong>közigazgatás</strong>tannal<br />
és a <strong>közigazgatás</strong>i jogtudománnyal sem. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy a<br />
<strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong>nek ne lenne tárgya a <strong>közigazgatás</strong>-tudomány. Meg kell azonban<br />
különböztetni a <strong>közigazgatás</strong>-tudományt és a <strong>közigazgatás</strong>sal foglalkozó más tudományágakat<br />
egymástól. A jegyzet elsősorban a <strong>közigazgatás</strong>-tudományra koncentrál azzal, hogy az egyes<br />
tudományágak ráhatásai, vagy sajátos megállapításai is feldolgozásra kerülnek. A modern<br />
polgári <strong>közigazgatás</strong>-tudomány kialakulása 16 az abszolutizmus utolsó időszakában kifejlődő<br />
kameralisztikához, és a rendészettudományhoz kapcsolható.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>-tudományon belül kialakuló első fő irányzat a <strong>közigazgatás</strong>i-jogtudomány<br />
jogi pozitivista irányzata volt, ami illeszkedett a XIX. század első felében érvényesülő<br />
államjogi felfogásához. Vizsgálati tárgya az alkotmányon kívül a <strong>közigazgatás</strong>ra vonatkozó<br />
minden tételes anyagi, szervezeti és eljárási jogszabály. Jellemezte az egész <strong>közigazgatás</strong>i<br />
jogra általánosítható tudományos tézisek, dogmák (általános rész) hiánya. Katedra tudomány<br />
volt, mely eredményei elsősorban <strong>segédanyag</strong>ek formájában manifesztálódtak.<br />
A XIX. század vége felé kifejlődő másik <strong>közigazgatás</strong>i jogtudományi irányzat a <strong>közigazgatás</strong>i<br />
jogi dogmatika volt, mely a <strong>közigazgatás</strong>i jogviszonyt és annak elemeit (a <strong>közigazgatás</strong><br />
alanyai, a <strong>közigazgatás</strong>i alanyi jogok, a <strong>közigazgatás</strong>i aktustan, jogvédelem, felelősségi<br />
rendszer stb.) vizsgálta és jutott átfogó <strong>közigazgatás</strong>i jogi <strong>elmélet</strong> kidolgozásáig. A XX.<br />
század közepétől megújuló <strong>közigazgatás</strong>i jogi dogmatika pedig már a <strong>közigazgatás</strong> belső<br />
viszonyait is vizsgálja komplex módon, történeti és nemzetközi összehasonlító módszereket<br />
alkalmazva.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>-tudomány másik nagy irányzata a XIX. század második felétől érvényesülő<br />
<strong>közigazgatás</strong>-tan volt, mely alaptétele szerint nem elég a <strong>közigazgatás</strong> tudományos igényű<br />
tanulmányozásához csak a <strong>közigazgatás</strong>ra vonatkozó joganyag vizsgálata. A klasszikus<br />
<strong>közigazgatás</strong>-tan szerint a <strong>közigazgatás</strong> megismeréséhez több tudományág komplex<br />
megközelítését alkalmazva, fel kell tárni a <strong>közigazgatás</strong> tárgyát képező életviszonyokat, és<br />
általános törvényszerűségeket kell megállapítani egyebek közt az összehasonlítás<br />
módszereivel.<br />
A modern <strong>közigazgatás</strong>-tan a XX. század első felében még ezen is továbbmegy és alapállása<br />
az igazgatási tevékenység elsődlegessé válása. Ennek megfelelően rögzíti, hogy a<br />
<strong>közigazgatás</strong>t átfogóan kell vizsgálni és egyes jelenségeinek az alapjait kell feltárni,<br />
célrendszerét vizsgálni. Leíró tudomány, mely léttudomány a normatív jellegű<br />
tudományokhoz képest. A XX. század meghatározó irányzatává vált a modern <strong>közigazgatás</strong>tan,<br />
mely belülről is különböző irányzatokra oszlott aszerint, hogy a <strong>közigazgatás</strong> jelenségeit<br />
vizsgáló tudományágak melyike dominált.<br />
15<br />
BALÁZS István, A XXI. század <strong>közigazgatás</strong>ának kihívásai. Magyar <strong>közigazgatás</strong> 2000/6.<br />
16<br />
Állam-és Jogtudományi Enciklopédia. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1980.<br />
14
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
Ennek megfelelően beszélhetünk a <strong>közigazgatás</strong>-politikát vizsgáló irányról, a <strong>közigazgatás</strong>szociológiáról,<br />
a tudományos üzemszervezési, vagy igazgatástudományi irányzatról,<br />
<strong>közigazgatás</strong>i döntés<strong>elmélet</strong>ről stb. Az alkalmazott módszerek tekintetében az angol-szász<br />
irányzatokra jellemző a ténymegállapító, feltáró (fact-finding) induktív módszer alkalmazása,<br />
míg a francia-német kontinentális megközelítés a deduktív, spekulatív módszer. A modern<br />
<strong>közigazgatás</strong>tan fejlődésének XX. század végén érvényesülő irányzatává vált az „Új<br />
közmenedzsment” utalva és egyszerre el is határolódva eredetétől, a század első felében<br />
érvényesülő üzemszervezési irányzatoktól.<br />
A magyar <strong>közigazgatás</strong>-tudományban a XX. század első harmadáig a <strong>közigazgatás</strong>i<br />
jogtudomány és annak különböző irányzatai voltak a meghatározók. A modern <strong>közigazgatás</strong>tani<br />
irányzaton belül az amerikai szervezés és vezetés<strong>elmélet</strong> Európai és magyarországi<br />
meghonosításában és önálló irányzat, iskola kidolgozásával Magyary Zoltán járt elől. A<br />
jogállamiság, gazdaságosság és a hatékonyság összehangolásával, a <strong>közigazgatás</strong>-tudomány<br />
<strong>elmélet</strong>i megállapításainak és a gyakorlat empirikus tapasztalatainak összhangjával új,<br />
nemzetközileg is jegyzett <strong>közigazgatás</strong>-tudományi koncepciót alkotott.<br />
A II. világháborút követő időszakban a korábban kialakult irányzatok jeles képviselői háttérbe<br />
szorultak és a szocializmus adta keretek közt élt tovább a magyar <strong>közigazgatás</strong>-tudomány.<br />
Mégis sikerrel vitte tovább napjainkig a magyar <strong>közigazgatás</strong>-tudomány haladó hagyományait<br />
nemzetközileg is elismert szinten, új értéket teremtve.<br />
Napjaink <strong>közigazgatás</strong>-fejlődésének tendenciái, az ezeket megalapozó <strong>közigazgatás</strong>tudományi<br />
irányzatok nehezen beazonosíthatók és kategorizálhatók. Lényegében csak egy<br />
biztos pont látszik, ez pedig az „Új közmenedzsment” irányvonal meghaladása és ebben a<br />
poszt-NPM időszakban új megoldások keresése.<br />
A Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Intézet legutóbbi világkonferenciájának igen<br />
sokszínű és differenciált anyagaiból 17 már látszanak a jövő <strong>közigazgatás</strong>ának új vonásai, de<br />
nem tisztultak még le az új irányzatokkal kapcsolatos tudományos nézetek, melyek a<br />
„neoweberi” államtól és <strong>közigazgatás</strong>tól egy esetleges „új <strong>közigazgatás</strong>ig” (New public<br />
administration) igen széles skálán mozognak.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong> kapcsán nem csak az a fontos, hogy megismerjük a tudományos<br />
irányzatokat, hanem az is, hogy megfelelő képpel rendelkezzünk a kutatások hazai és<br />
nemzetközi intézményrendszeréről és magukról a kutatókról is. Ez elengedhetetlen ahhoz,<br />
hogy bárki megfelelő <strong>elmélet</strong>i felkészüléssel nyúljon bármely <strong>közigazgatás</strong>i témakör<br />
feldolgozásához, illetve ahhoz megfelelő forrásokat találjon.<br />
17 www.iias-congress2011.org<br />
15
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
BA LÁZS ISTVÁN<br />
A KÖZIGAZGATÁS ALAPELVEI ÉS AZOK HATÁSA FELÉPÍTÉSÉRE ÉS<br />
MŰKÖDÉSÉRE<br />
1. Az alapelvek fogalma és sajátosságai<br />
A <strong>közigazgatás</strong> működésének alapelvei tekintetében megoszlanak a tudományos álláspontok<br />
azok fogalma, célja, tartalma és érvényesülési körét illetően. Az álláspontok ezen felül<br />
aszerint is különböznek, hogy a modern polgári <strong>közigazgatás</strong>-fejlődés melyik korszakában<br />
születtek.<br />
A XX század jogállami <strong>közigazgatás</strong>ában például az alapelvek leginkább az általános<br />
szervezeti célokat jelentették 18 , míg napjainkban összetettebb fogalmat értenek alatta, olyan<br />
„politikai tartalmú tudományos konstrukciók, melyek összegzik a <strong>közigazgatás</strong>ra vonatkozó<br />
társadalmi elvárások lényegét.” 19<br />
Mindkét megközelítésnek van létjogosultsága, hiszen lényegében ugyanannak a dolognak a<br />
két oldaláról van szó, szervezeti cél nélkül önérdek lenne a <strong>közigazgatás</strong>, de a szervezeti célt a<br />
társadalom igényei, elvárásai határozzák meg. Az alapelvek egy része ezen felül normatív<br />
jellegű is, mivel beépül a <strong>közigazgatás</strong> felépítését, működését, eljárását szabályozó<br />
jogszabályokba, míg más részük változó közpolitikai elvárás marad. Jogállami körülmények<br />
közt az a kívánatos, hogy az alapelvek normatív tartalmat kapjanak, mivel<br />
érvényesíthetőségük így biztosítható. Mindig maradnak azonban olyan alapelvek, melyek<br />
tudományos és szakmai orientációul szolgálnak, de normatív tartalom nélkül.<br />
Ilyen például a szubszidiaritás elve a <strong>közigazgatás</strong>i feladat-és hatáskör telepítés<br />
vonatkozásában, ami gyakorlati alkalmazásának gyakran épp egy másik fontos alapelv, a<br />
hatékonyság szab határt. Ezért nem is lenne célszerű jogilag rögzíteni azt, hogy az ügyeket<br />
mindig az érintett ügyfelekhez legközelebbi <strong>közigazgatás</strong>i szinten kell intézni.<br />
Az alapelvek éppen ezért komplexen és egymás mellett érvényesülve hatnak, de egyik sem<br />
lehet kizárólagos. A különböző alapelvek érvényesülése, prioritása azonban megszabja az<br />
adott <strong>közigazgatás</strong> jellegét.<br />
Az alapelvek a <strong>közigazgatás</strong> nagy területei szerint is differenciálhatók, hiszen beszélhetünk<br />
szervezeti, működési-eljárási, vagy éppen a humánerőforrást érintő közszolgálati elvekről.<br />
Mégis megkülönböztethetünk olyan átfogó elveket, melyek a <strong>közigazgatás</strong> egészét átfogják,<br />
ilyen pl. a <strong>közigazgatás</strong> törvényeknek való alárendelése, a jogszerűség, eredményesség,<br />
hatékonyság, szakszerűség, a demokrácia stb.<br />
Ezek az átfogó elvek is változásban vannak, úgy ahogy a társadalmi elvárások változnak a<br />
<strong>közigazgatás</strong>sal szemben. Míg például a XX. század első felének hazai <strong>közigazgatás</strong>ában<br />
Magyary Zoltán az eredményességet és a jogszerűséget, a szakszerűséget és a<br />
18 MAGYARY, Magyar <strong>közigazgatás</strong>, 136-137.<br />
19 Lásd LŐRINCZ, A <strong>közigazgatás</strong> alapintézményei, 57.<br />
16
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
gazdaságosságot, az aktivitást és erélyt, az emberközpontúságot és a közösség szolgálatát<br />
emelte ki, addig napjaink globalizálódó <strong>közigazgatás</strong>ában – legalább is az „Új<br />
közmenedzsment (továbbiakban NPM) érvényesüléséig- az átláthatóság, a<br />
korrupciómentesség, a társadalmi részvétel a nyitottság stb. a meghatározó hangsúlyos<br />
alapelvek.<br />
Az alapelvek mindig társadalmi értékrendet is közvetítenek a <strong>közigazgatás</strong> felé. Erre jó példa<br />
volt a napjainkig évtizedeken keresztül érvényesülő neoliberális állam és <strong>közigazgatás</strong>, mely a<br />
versenyszféra üzleti módszerei mellett annak értékrendjét is megpróbálta a <strong>közigazgatás</strong>ra, sőt<br />
az ügyfelekre is ráerőltetni, szolgáltatásokat igénybe vevő fogyasztót kreálva belőlük.<br />
A magyar <strong>közigazgatás</strong> jelenleg folyó átalakítása és az alapjául szolgáló új magyar<br />
Alkotmány/Alaptörvény 20 szintén megfogalmaz alapelveket. Átfogó célként határozza meg a<br />
Magyary-program 21 a hatékony nemzeti <strong>közigazgatás</strong> megteremtését. A hatékonyság fogalma<br />
alatt eredményességet, gazdaságosságot, hatásosságot, biztonságot, felügyelhetőséget és<br />
alkalmazkodást értenek.<br />
Közismert, hogy a kormányzás és a <strong>közigazgatás</strong> nem azonos, de egymással szorosan<br />
összefüggő fogalmak. A kormányzás tekintetében az elmúlt két évtizedben legismertebbé vált<br />
fogalom a „jó kormányzás”, melyet eredetileg a Világbank dolgozott ki összekötve egy adott<br />
ország kormányzati rendszerének minőségét a társadalom és a gazdaság tartós fejlesztésének<br />
kapacitásával. A „jó kormányzás” fogalma 22 ebben az értelemben magába foglalja a politikai<br />
rendszert és azt az eljárást, melyen keresztül a közhatalom egy ország társadalmi és gazdasági<br />
erőforrásait kezeli a fejlődés érdekében és azt a kapacitást, mellyel azt meg is tudja valósítani.<br />
Ez a fogalom elsősorban a gazdasági szempontokat vette alapul, és nem terjesztette ki az elvet<br />
az állam demokratikus működésére. A fogalom azóta igen nagy változásokon ment át, de nem<br />
vált azonosíthatóvá sem a Kormány, sem a <strong>közigazgatás</strong> fogalmával. E felfogásban egy<br />
konkrét Kormány konkrét működése a nemzeti szuverenitás körébe tartozó kérdés, míg a<br />
<strong>közigazgatás</strong> működése jogállamban jogszabályi keretek közt megvalósuló jogi kategória. A<br />
különböző nemzetközi szervezetek döntéseiben, állásfoglalásában a „jó kormányzás” fogalma<br />
kiegészült az állam demokratikus működésével és az alapvető jogok érvényesülésével. A<br />
fejlődés eredményeként sem vált azonban e fogalom jogilag releváns fogalommá, sem a<br />
nemzetközi kapcsolatokban, sem az országok belső szabályozásában. Hatása azonban a<br />
<strong>közigazgatás</strong> működésére és különösen annak elveire - mivel a <strong>közigazgatás</strong> az állam<br />
cselekvése - egyértelműen kimutatható, ezért a témakörrel részletesen foglalkozunk.<br />
2. A <strong>közigazgatás</strong> alapelveinek változásai a gyakorlatban<br />
20<br />
Magyarország Alaptörvénye, XXIV. és XXVI. Cikk.<br />
21<br />
Magyary Zoltán <strong>közigazgatás</strong>-fejlesztési program (MP 11.0), Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium,<br />
Budapest, 2011. június 10.<br />
22<br />
Az Európa Tanács Velencei Bizottsága átfogóan feldolgozta ezt a témakört, mely összefoglalója a CDL-AD<br />
(2011)009. számú dokumentumban jelent meg. (www.venice.coe.int)<br />
17
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
A rendelkezésre álló sok nemzetközi dokumentum közül az ENSZ vonatkozó anyagát 23 alapul<br />
véve a „jó kormányzás” elvei a következőkben foglalhatók össze:<br />
a részvétel,<br />
a jogállamiság,<br />
reaktivitás,<br />
a konszenzus keresése,<br />
méltányosság,<br />
hatékonyság és eredményesség,<br />
elszámoltathatóság,<br />
A „jó kormányzás” elveinek hatása az igazgatásra jogilag releváns módon az Európai Unió<br />
Alapjogi Kartájában 24 jelenik meg (41.§), de csak a „Jó <strong>közigazgatás</strong> Európai Kódexében” 25<br />
kerül részletezésére. A Kódex alapvetően az Unió szerveire terjed ki, de az Európai<br />
Közigazgatási Térségen keresztül beszivárgott a tagországi <strong>közigazgatás</strong>okba is. A Kódexet<br />
az Európai Parlament 2001-ben fogadta el és összesen 27 §-ban részletezi az Alapjogi Karta<br />
41.§-át.<br />
Az alapelvek közt a következők érdemelnek különös figyelmet:<br />
a törvényesség (4.§),<br />
a diszkrimináció tilalma (5.§),<br />
az arányosság (6.§),<br />
a koherencia (10.§),<br />
a hatalommal való visszaélés tilalma (7.§),<br />
a részrehajlás-mentesség és függetlenség (8.§),<br />
objektivitás (9.§),<br />
méltányosság (11.§),<br />
udvariasság (12.§),<br />
a beadványokra való válaszadási kötelezettség (12.§).<br />
A kódex tartalmaz néhány eljárásjogi elvet is, így:<br />
a döntések közlésének kötelezettsége minden érintett számára (20.§),<br />
az eljárások nyilvántartásának és nyomon követhetőségének az elve (24.§).<br />
Az egyes országok szintjét vizsgálva az Alkotmányokban nem jelenik meg sehol a „jó<br />
kormányzás elve” de törvényi szinten néhány országban (pl. Hollandia, Lettország) már van<br />
rá példa. A „jó <strong>közigazgatás</strong>” elve már szélesebb normatív alkalmazást nyert, így alkotmányi<br />
szinten tartalmazza a finn jogrendszer, míg a „jó <strong>közigazgatás</strong>hoz való jog”, mint alapjog<br />
elismerése széles körben érvényesül az EU tagországokban.<br />
23 www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/govenance.pdf.<br />
24 http:// eur-lex.europa.eu.<br />
25 www.ombudsman.europa.eu.<br />
18
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
A nemzeti jogi szabályozások elemzése alapján a „jó kormányzás és <strong>közigazgatás</strong>” következő<br />
közös elemei találhatók meg:<br />
a felelősség,<br />
az átláthatóság,<br />
az polgárok szükségleteinek való megfelelés képessége,<br />
a hatékonyság,<br />
az eredményesség,<br />
a nyitottság,<br />
a részvétel,<br />
a kiszámíthatóság,<br />
a jogállamiság,<br />
a koherencia,<br />
a méltányosság,<br />
az etikus eljárás és magatartás,<br />
a korrupció elleni fellépés,<br />
az ésszerű határidőben való eljárás és döntés,<br />
az emberi jogok tiszteletben tartása és védelme,<br />
az eljárások egyszerűsítése.<br />
Ugyanakkor látni kell azt is, hogy a jó <strong>közigazgatás</strong> minden szervezeti és működési elvét nem<br />
tartalmazhatják általános jogi előírások, mert a feltételek és körülmények országonként<br />
eltérőek. Az eddigiekben vázolt elemzés a nemzetközi gyakorlaton keresztül igazolja a<br />
<strong>közigazgatás</strong> elveiről tett megállapításainkat, az elvek kettős (normatív és közpolitikai)<br />
természetéről, koronként változó dinamizmusáról és prioritásairól.<br />
Mégis vannak közöttük olyanok, melyek a jogállami <strong>közigazgatás</strong> fejlődésének kezdetétől<br />
jelen vannak, így konstans elemnek számítanak. Ilyennek számítanak például a jogszerűség,<br />
szakszerűség és hatékonyság gyakran egymásnak feszülő elvei. Kérdés azonban, hogy az<br />
egyes alapelvek belső tartalma is állandó, vagy az is változó a kor szellemének<br />
függvényében?<br />
A válasz <strong>elmélet</strong>ileg az állam és a <strong>közigazgatás</strong> változó jellege miatt igenlő lehet, de az<br />
alapelvek tartalmának akkor is kell, hogy legyen egy olyan része, mely kiiktatása, vagy eltérő<br />
értelmezése az alapelv lényeges tartalmát is megváltoztatná, és ezzel értelmezhetetlenné<br />
tenné.<br />
3. A <strong>közigazgatás</strong> alapelveinek lehetséges kategorizálása<br />
Az eddigiek alapján a <strong>közigazgatás</strong>ra vonatkozó alapelveket- különböző szempontok<br />
figyelembevételével –a következő kategóriákra oszthatjuk.<br />
3.1. Az alapelvek tartalmuk, irányultságuk szerinti felosztása<br />
19
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
Az alapelvek tartalmuk és irányultságuk szerint lehetnek általánosak, a <strong>közigazgatás</strong> egészére<br />
ható alapelvek, melyek érvényesülése rendszerint a <strong>közigazgatás</strong>on túl az egész<br />
államszervezet működését átfogják. Ilyen pl. a jogállamiság elve, a törvényesség elve, a<br />
demokrácia elve, a pártatlanság elve stb.<br />
A másik csoportba azok az elvek tartoznak, melyek a <strong>közigazgatás</strong> három eleme 26 szerinti<br />
megosztásban, csak egy elemre jellemző sajátos elvek, így a <strong>közigazgatás</strong> tevékenységére,<br />
cselekvésére (eljárására) hatnak, a <strong>közigazgatás</strong> szervezetét érintik, vagy a <strong>közigazgatás</strong><br />
szakemberállományára, személyzetére terjednek ki.<br />
A sajátos elvek közül a <strong>közigazgatás</strong> cselekvésére, eljárására vonatkozó elvek például az<br />
ésszerű határidőben való döntés kötelezettsége, a <strong>közigazgatás</strong>i határozatok érintettekkel való<br />
közlésének elve, a döntések indokolásának kötelezettsége stb. A <strong>közigazgatás</strong> nagy szervezeti<br />
elvei közé tartoznak a centralizáció, decentralizáció, a dekoncentráció, a szubszidiaritás stb. A<br />
<strong>közigazgatás</strong> személyzetére vonatkozó elvek a szolgálati út betartásának kötelezettsége, a<br />
felettes utasításának végrehajtása, a szakmai érdemek alapján történő alkalmazás és<br />
előmenetel stb.<br />
3.2. Az alapelv normativitása szerinti megkülönböztetés<br />
Az alapelvek egy része jogszabályban előírt kötelezettségként jelenik meg, tehát normatív<br />
jellegű pl. a szolgálati út betartása, a határozatok indokolási kötelezettsége, a törvényesség<br />
elve.<br />
Az alapelvek egy másik csoportja jogilag nem kötelező, nem normatív egyéb kategóriába<br />
tartozó. Ilyen pl. a decentralizáció elve, a szubszidiaritás elve, az udvarias ügyintézés, a<br />
konszenzusra törekvés stb.<br />
Érvényesülésüket tekintve jogállami keretek közt prioritása nyilván a normatív jellegű<br />
alapelveknek van, de a demokrácia, a politikai kultúra, az etika és más társadalmi konvenciók,<br />
szokások a nem normatív jellegű alapelvek érvényesülését előtérbe helyezhetik, míg más<br />
körülmények, vagy azok hiánya még a jogilag kötelező alapelvek érvényesülését is<br />
meggátolják. 27<br />
Ugyanakkor a <strong>közigazgatás</strong>i decentralizáció az 1980-as évektől fogva általános <strong>közigazgatás</strong>i<br />
működési elvvé vált a közpolitikában, mind területi, mind pedig szakszolgálati formájában.<br />
A jogilag releváns konkrét megjelenési formájában azonban a decentralizációs reform a<br />
legtöbb országban igen szerény eredménnyel járt, míg napjainkra erről lényegesen kevesebbet<br />
hallunk, sőt a centralizált feladatellátás helyenként az elvárt hatékonyság záloga és feltétele.<br />
4. A <strong>közigazgatás</strong>i alapelvek rendeltetése<br />
26<br />
LŐRINCZ, A <strong>közigazgatás</strong> alapintézményei, 19.<br />
27<br />
Ilyen volt pl. a <strong>közigazgatás</strong>i hatósági eljárásunk 2008-tól kötelező előírása az elektronikus kapcsolattartásról,<br />
mely a legtöbb ügyfél esetében a szükséges technikai feltételek és képességek hiánya miatt utópia maradt a<br />
gyakorlatban.<br />
20
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
A problémakör feldolgozását különböző aspektusok kiemelésével hosszan folytathatnánk, de<br />
a lényegi kérdést és az arra adható választ arra vonatkozóan, hogy mi szükség van a<br />
<strong>közigazgatás</strong>i alapelvekre, nem kerülhetjük meg.<br />
Az alapelvek közvetítik a <strong>közigazgatás</strong>sal szembeni társadalmi elvárásokat, és egységes<br />
keretbe foglalják a társadalom legnagyobb szervezeti rendszerének működését. (orientációs<br />
szerep). 28<br />
Érvényesülésük a gyakorlatban visszatükrözi a <strong>közigazgatás</strong> állapotát, minőségét és<br />
megalapozza a folyamatos korrekciókat.(ellenőrző, visszacsatoló szerep).<br />
A <strong>közigazgatás</strong> elveinek korfüggő, dinamikus változásai a <strong>közigazgatás</strong> megújításának egyik<br />
legfontosabb tényezője. (építő szerepkör).<br />
Végül a nemzetközi gyakorlatról írtak kapcsán láthattuk azt, hogy az alapelveket hogyan<br />
befolyásolják a globalizáció folyamatai, azok hogyan szivárognak be a nemzeti jogalkotásba.<br />
Így –még ha a <strong>közigazgatás</strong> is áll leginkább ellen a globalizáció nem kívánatos hatásainak-<br />
egy globalizációs hatásról és szerepről is beszélhetünk.<br />
Az alapelvekről írtak átvezetnek azonban a <strong>közigazgatás</strong> működésének más <strong>elmélet</strong>i<br />
kérdéseire, melyek a következő pontokban kerülnek tárgyalásra. A <strong>közigazgatás</strong>nak vannak<br />
olyan <strong>elmélet</strong>i alapfogalmai-melyek nem azonosíthatók az alapelvekkel-melyek értelmezése<br />
nélkül a <strong>közigazgatás</strong> felépítésének és működésének részletei sem ragadhatók meg.<br />
Ugyanakkor a legtöbb tananyag ezekkel, mint evidenciákkal számol, és nem foglalkozik kellő<br />
mélységgel velük.<br />
Jelen jegyzet sem kivétel eddigi részeiben, mert olyan fogalmakkal operál, mint pl. a<br />
centralizáció, decentralizáció, dekoncentráció, szubszidiaritás stb. anélkül, hogy annak<br />
tartalmat adna. Ezen próbálunk változtatni a következőkben.<br />
5. A <strong>közigazgatás</strong> működése és egyes alapfogalmai<br />
A <strong>közigazgatás</strong> sajátosságaiból következik, hogy a társadalom más nagy szervezeti<br />
rendszereihez képest sajátos a működése is. E sajátosságokból adódóan vannak olyan<br />
alapfogalmak, melyek - bár más területeken is jelen vannak - de tipikusan a <strong>közigazgatás</strong>hoz<br />
köthetőek.<br />
Ezeket, az alapfogalmakat is többféleképpen lehet osztályozni, de talán a legáttekinthetőbb,<br />
ha azokat a <strong>közigazgatás</strong>i intézményrendszer egyes elemeihez, így a szervezethez, az<br />
eljáráshoz-működéshez és a személyzethez kötjük.<br />
5.1. A <strong>közigazgatás</strong>i szervezet<br />
A <strong>közigazgatás</strong>i szervezeti rendszer felépítéséhez kötődő kutatások a XX. században igen<br />
gazdagok voltak és az ezek által kidolgozott alapfogalmak is aszerint változnak, hogy milyen<br />
28 LŐRINCZ, i.m. 57.<br />
21
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
tudományági megközelítést alkalmazunk, így pl. politikatudományit, jogtudományit,<br />
igazgatástudományit, vagy szociológiait stb. 29 Ezek lényegi elemeit a vonatkozó témakörök<br />
részletezik. A szervezeti forma, struktúra szerinti megközelítés általában hivatali és testületi<br />
formában működő szervezeteket különböztet meg.<br />
Maga a konkrét <strong>közigazgatás</strong>i szervezeti rendszer azonban e két szervezeti forma sajátos<br />
kombinációjából áll. Ebben a testületi formában működő szervek általában irányító funkciót,<br />
vagy döntés-előkészítő és ellenőrző funkciót látnak el, biztosítva a politika legális befolyását<br />
a <strong>közigazgatás</strong> működése felett (pl. a Kormány az államigazgatásban), illetve a társadalmi,<br />
szakmai – érdekképviseleti befolyást a döntés-előkészítésben (pl. a bizottságok a helyi<br />
önkormányzatok esetében).<br />
A <strong>közigazgatás</strong>ra jellemző hivatali szervezet, egyszemélyi vezetés alatt áll, mely a hivatal<br />
szakmai munkamegosztás és a hierarchia elvének alapján működik. 30<br />
A szervezeti célok alapján ágazati és funkcionális szerveket szoktak megkülönböztetni, míg a<br />
területi, földrajzi szempontok alapján központi és helyi <strong>közigazgatás</strong>i szervekről<br />
beszélhetünk.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> felépítése hierarchikus, mely szervezeti alá-fölérendeltséget feltételez. Ebből<br />
következően döntési jogkörük alapján megkülönböztethetünk irányító jogkörrel rendelkező<br />
és végrehajtó szerveket.<br />
A döntési jogkör szempontjából beszélhetünk önálló döntési jogkörrel rendelkező és ilyennel<br />
nem bíró konzultatív szervekkel.<br />
Ezek a legáltalánosabban alkalmazott kategóriák és ezekhez alkalmazott alapfogalmak,<br />
melyek azonban átvezetnek összefüggő más, elsősorban a működéshez kötődő tárgykörökhöz<br />
és fogalmakhoz.<br />
5.2. A <strong>közigazgatás</strong> funkciói, feladat- és hatáskörei<br />
A funkció, feladat, hatáskör, hatósági jogkör és az illetékesség fogalmai nem csupán a<br />
<strong>közigazgatás</strong>on belül fordulnak elő, de abban sajátos tartalommal bírnak. Ahogy erről már az<br />
első témakörben volt szó a funkció és feladat álláspontunk szerint nem azonos fogalmak,<br />
mivel a funkció alatt a főbb azonos célokat megvalósító feladatcsoportokat értjük.<br />
Az állami szervek és így a <strong>közigazgatás</strong> alapvető rendeltetése a közérdek képviselete és<br />
annak érvényesítése. A közérdek általános <strong>elmélet</strong>i fogalma nehezen definiálható és<br />
tartalmilag folytonos változásban van. Demokratikus jogállamban jogszabályokban jelenik<br />
meg konkrétan a közérdek, és mivel a <strong>közigazgatás</strong> nem csupán az egyik legfőbb jogalkotó és<br />
29 Lőrincz, i.m. II. rész, A <strong>közigazgatás</strong> szervezete, 75.<br />
30 WEBER, Max, Gazdaság és társadalom. A megértő szociológia alapvonásai, Közgazdasági és Jogi<br />
Könyvkiadó, Budapest 1987.<br />
22
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
egyben jogalkalmazó szerv, hanem aktív közreműködése szükséges más állami szervek<br />
működéséhez is, szerepe a közérdek érvényesítésében kiemelkedő. 31<br />
A <strong>közigazgatás</strong> fő funkciói is differenciáltak, a szociológia által alkalmazott, a társadalom<strong>közigazgatás</strong><br />
viszonyából kiindulva, társadalomirányító és társadalomszervező funkciókat<br />
különböztetnek meg, melyek más oldalról integrációs és allokációs funkciókat jelentenek.<br />
A társadalomirányító funkciója főként a közhatalmi jogkörén keresztül valósul meg, mely<br />
jogalkotási és jogalkalmazási tevékenységben nyilvánul meg, állami kényszer<br />
igénybevételének lehetőségével. A társadalom léte szempontjából szükséges közérdekű<br />
tevékenység szervezése - akár közhatalom alkalmazásával, akár annak hiányában - a<br />
szakigazgatási tevékenységen keresztül, a társadalom legnagyobb szervezeti rendszere<br />
működésével valósul meg. E tevékenység integrálja a társadalom érdekében végzett<br />
különböző tevékenységeket és ehhez allokálja a szükséges társadalmi erőforrásokat.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> funkciói <strong>közigazgatás</strong>-tudományi szempontból ennél részletesebb és<br />
megfoghatóbb olyan kategóriákat tartalmaznak, melyek köré a jogszabályokban<br />
meghatározott konkrét feladatokat lehet csoportosítani.<br />
Az I. témakörben már jelzett e funkciók a következők:<br />
a védelmi funkciók,<br />
a biztonsági funkciók,<br />
a nemzetközi funkciók,<br />
a gazdasági funkciók,<br />
a közszolgáltatási funkciók, valamint<br />
az államszervezet működését biztosító funkciók.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> védelmi funkciói a legrégebben kialakult tevékenységi kört érintenek és<br />
belülről ugyancsak differenciált területeket fognak át. A védelmi funkció magában foglalja az<br />
ország külső támadások elleni védelmét, az ország belső rendjének (közrend, közbiztonság)<br />
védelmét, valamint a katasztrófavédelmet.<br />
A funkciók tartalma korszakonként változik, és eltérő prioritásokkal bír, de fontosságuk a<br />
társadalom életében növekvő. Erre a területre a technikai és technológiai fejlődés miatt<br />
különösen jellemző a globalizáció, az igazgatás nemzetközivé válása, integrációja. A<br />
terrorizmus elleni fellépés, a világot érő természeti és ipari katasztrófák elhárítása, de a<br />
bűnözés nemzetközivé válása egyaránt ebbe az irányba hatnak.<br />
Ugyanakkor a védelmi <strong>közigazgatás</strong> sajátosságai azt is jelentik, hogy- elsősorban az állami<br />
kényszer fizikai érvényesítésének lehetősége miatt- az ilyen tevékenységet ellátó<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szervek, mint fegyveres és rendvédelmi szervek felépítése, működése,<br />
eszközrendszere stb. eltér a <strong>közigazgatás</strong> többi, összefoglaló elnevezéssel civil <strong>közigazgatás</strong>i<br />
területétől. A rendészettudomány nem csupán egyik megalapozója volt a modern polgári<br />
<strong>közigazgatás</strong>nak, de relatív autonómiáját a mai napig megtartotta a <strong>közigazgatás</strong>-<br />
31<br />
A részletek kifejtésére ehelyütt nincs mód, de a témakört feldolgozza a SZAMEL Katalin (szerk.), Közérdek és<br />
<strong>közigazgatás</strong>, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 2008.<br />
23
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
tudományokhoz képest. A két fajta <strong>közigazgatás</strong>t összekötő fogalom az „igazgatásrendészet”.<br />
Ennek létjogosultságát az adja, hogy az államilag szervezett társadalomban az egyének<br />
cselekedeteinek a közhatalom szükségképpen határokat szab a közérdekében.<br />
Igazgatásrendészet alatt így a <strong>közigazgatás</strong> beavatkozásainak összességét értjük az egyének<br />
szabad cselekedeteibe a társadalmi közösségben éléshez szükséges előírások kikényszerítése<br />
érdekében. 32<br />
A <strong>közigazgatás</strong> ilyen jellegű beavatkozását fő szabályként a rendészeti szervek végzik, de<br />
nem kizárólagosan. Ugyanakkor az igazgatásrendészet nem azonos fogalom a rendvédelmi<br />
tevékenységgel, mely ennél szélesebb kört fog át.<br />
Mindezekre tekintettel a védelmi funkcióhoz sorolt igazgatásrendészetet és a <strong>közigazgatás</strong><br />
biztonsági funkciójához sorolt hatósági igazgatási tevékenységet is megkülönbözteti a<br />
<strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong>. E tevékenység célja ugyanis nem az egyén cselekedeteinek közérdekű<br />
korlátozása, hanem az egyén és csoportjai életének, egészségének, anyagi javainak stb., tehát<br />
biztonságának megteremtése, védelme egy adott társadalmi tevékenység biztonságos<br />
gyakorlásának szabályozásával. Így pl. az építési tevékenység szabályozásának egyik célja,<br />
hogy biztonságos építmények létesülhessenek, a közegészségügyi szabályok célja az egészség<br />
védelme, a munkavédelmi szabályozás célja a biztonságos munkavégzés feltételeinek<br />
kialakítása stb.<br />
A védelmi és biztonsági funkció összefüggései persze nyilvánvalóak nem csak fogalmilag, de<br />
szervezeti és eljárási oldalról is. Szélesebb értelemben mindkettő a <strong>közigazgatás</strong> által<br />
biztosított közszolgáltatás („service public”) része. A <strong>közigazgatás</strong> eme közszolgáltatása<br />
legtágabb értelemben azt jelenti, hogy a „<strong>közigazgatás</strong> olyan tevékenysége, mellyel egy<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szerv közérdekű közszükségletet elégít ki”.<br />
Ha ezt vesszük alapul, akkor minden <strong>közigazgatás</strong>i funkció keretében végzett tevékenység<br />
közszolgáltatásnak minősül, így a korábbiakban tárgyalt védelmi és biztonsági kertében<br />
végzett közhatalmi tevékenység az igazgatásrendészet és a hatósági tevékenység is.<br />
A XX. század első harmadában kialakított „service public” <strong>elmélet</strong> 33 azonban elválasztja a<br />
közhatalmi tevékenységet a <strong>közigazgatás</strong> által biztosított, vagy szervezett materiális és humán<br />
közszolgáltatásoktól, tehát a szűk értelmezést támogatta.<br />
A XX. század <strong>közigazgatás</strong>ának fejlődése azonban ezt a teóriát a gyakorlatban és a jogi<br />
szabályozásban is meghaladta, 34 mert a <strong>közigazgatás</strong>i feladatok ellátásába nem <strong>közigazgatás</strong>i<br />
szerveket is nagymértékben bevont. Ez azonban még önmagában nem jelentett gondot, mert a<br />
feladatellátás átadása pl. köztestületeknek, közintézeteknek, vagy a kiszerződések rendszere<br />
stb. még nem eredményezték az állam felelősségének megszűnését az adott közszolgáltatás<br />
biztosításáért. Az NPM érvényesülése azonban a „service public” <strong>elmélet</strong>ének egészét<br />
megkérdőjelezte azzal, hogy a közszolgáltatások biztosításában- egyszerű közszolgáltatásnak<br />
feltételezve az igazgatásrendészetet és a hatósági tevékenységet, mint közhatalmi<br />
32 RIVERO, Jean, Droit administratif, Edition Dalloz, Paris, 1990., 538-552.<br />
33 DUGUIT, Leon, Traité de droit constitutionnel, 3. ed. 1928, T, 59.<br />
34 LACHUME, Jean-Francois, La notion de service public. In: Droit Public, Edition Economica, sd. Jean-Marie<br />
Auby, Paris 1985, 785-814.<br />
24
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
tevékenységet egyaránt- az államot és a civilszférát azonos, sőt versenyhelyzetbe próbálta<br />
állítani. A <strong>közigazgatás</strong>t szolgáltatónak tételezte, az ügyfeleket pedig szolgáltatásokat igénybe<br />
vevő fogyasztóknak a <strong>közigazgatás</strong>i tevékenység minden területén. Az NPM és a neoliberális<br />
állam-és <strong>közigazgatás</strong> felfogás érvényesülésének mérsékelt eredményessége és az új<br />
államfelfogás kényszerű keresése azonban a „service public” felfogás megújítását is igényli.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> fontos funkciója a nemzetközi funkció, mely eredetileg az egyes országok<br />
egymás közti kapcsolatainak igazgatását jelentette, de mára ezek a klasszikus diplomáciai<br />
tevékenységek a nagy nemzetközi integrációkhoz (ENSZ, NATO, EU stb.) való kapcsolódást<br />
is jelenti.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> gazdasági funkciói alapvetően az állam működésének anyagi feltételeit<br />
biztosítják. Ez a funkció azonban lényegesen szélesebb az állami költségvetés bevételi<br />
oldalának kezelésénél, az állami bevételek fajtáinak és mértékének meghatározása és azok<br />
bevétele. Az állami vagyonkezeléssel és gazdálkodással az állam a <strong>közigazgatás</strong>on keresztül,<br />
mint tulajdonos is részt vesz a gazdasági folyamatokban, miközben, mint közhatalom<br />
meghatározza a gazdaság működésének jogi kereteit is. Az állam a <strong>közigazgatás</strong> aktív<br />
közreműködésével érvényesíti gazdaságpolitikáját a nemzetgazdaság növekedése érdekében.<br />
Az állami vállalatok és közüzemek jelentős közszolgáltatásokat biztosítanak, de ezen a<br />
területen már nincs állami monopólium, hanem különböző mértékű felelősség a<br />
szolgáltatások biztosításáért.<br />
Ez azonban már átvisz bennünk egy másik jelentős funkcióra, a <strong>közigazgatás</strong><br />
közszolgáltatásokat szervező, biztosító funkciójára. Az állam alapvető célja a társadalom<br />
számára mindenki számára elérhető közszolgáltatások biztosítása. Ezt megteheti saját<br />
intézményrendszerrel, de megteheti a civilszféra, sőt a versenyszféra bevonásával egyaránt. A<br />
közszolgáltatások (a „service public”) fogalmáról és annak változásairól a korábbiakban már<br />
esett szó. Amint láthattuk, a folyamatos változásban lévő fogalom konstans eleme az, hogy e<br />
tevékenység az állami feladatok közt jelenik meg, állami felelősséggel és helyenként a<br />
közszolgáltatások igénybevételének közhatalmi kikényszerítésének eszközével (pl.<br />
tankötelezettség, kötelező gyógykezelés igénybevétele fertőző betegség esetén stb.).<br />
Ugyanakkor a közszolgáltatások túlnyomó többsége olyan jellegű, mely biztosítása az állam<br />
részéről (ide értve a helyi önkormányzatokat is, melyek létének alapja a lakossági<br />
közszolgáltatások biztosítása) kötelezettség, de az igénybevevők oldaláról csupán lehetőség<br />
(pl. az egészséges ivóvíz biztosítása, közművelődési szolgáltatások megszervezése, stb.).<br />
A humán közszolgáltatások nagy részének a biztosítása a legtöbb országban, az alkotmányban<br />
rögzített alapvető jogok megvalósítását szolgálja (pl. az egészséghez való jog, a<br />
közművelődéshez való jog, a szociális biztonsághoz való jog stb., míg a reál<br />
közszolgáltatások esetében ilyen közvetlen összefüggés csak ritkán mutatható ki, inkább a<br />
Kormánynak a társadalmi, gazdasági fejlődésért megállapított általános felelőssége keretébe<br />
tartozó kérdésként kezelhető.<br />
A közszolgáltatások biztosításának azonban fontos kritériuma a mindenki számára való<br />
elérhetőség és a folyamatosság. A mindenki számára való elérhetőség tiszta formájában az<br />
ingyenesen biztosított közszolgáltatásokat jelenti, de ez csak az alapvető közszolgáltatások<br />
25
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
egy olyan szűk körére tud érvényesülni, mely igénybevétele rendszerint kötelező. A többi<br />
esetében a szolgáltatási díj piaci értéktől lefelé történő eltérítésével kezelhető ez a kritérium.<br />
Ennek elérésére is különböző technikák alakultak ki, így a saját fenntartású közintézet, vagy<br />
közüzemi vállalaton keresztül a kötelező árszabályozáson keresztül a díjkompenzációig stb.<br />
Mindegyik közös vonása azonban az, hogy az állam a <strong>közigazgatás</strong>on keresztül gondoskodik<br />
e közszolgáltatások biztosításáról, vagy napjainkban már inkább a közszolgáltatások<br />
biztosításának megszervezéséről.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> azon jellemzőjéből, hogy az állam aktív cselekvése adódik, a <strong>közigazgatás</strong><br />
„államszervezet működését biztosító funkciója”.<br />
Ez alapvetően az állam működéséhez szükséges nyilvántartások (pl. személyi adat- és<br />
lakcímnyilvántartás, ingatlan-nyilvántartás, gépjármű-nyilvántartás stb.) létrehozását és<br />
vezetését jelenti, melyekből közérdekű információkkal látja el a többi állami szervet azok<br />
működésének segítése érdekében, az állami költségvetési finanszírozáson keresztül<br />
gondoskodik működésük anyagi feltételeiről és kezeli az állami vagyontárgyakat.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> feladatai a funkciókhoz képest konkrétabb, jogállamban meghatározó módon<br />
jogilag szabályozott tartalmat foglalnak magukba. A <strong>közigazgatás</strong> jellemzője, hogy<br />
tevékenysége átfogja a társadalmi életviszonyok legszélesebb körét, de e tevékenység szakmai<br />
tudás birtokában végzett tevékenység, mely szakmai tartalma ágazatonként és funkcionálisan<br />
differenciált. Ezért aztán a társadalom legnagyobb szervezeti rendszerét alkotó egyes<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szervek általában az általuk végzett szakigazgatási feladatokra tekintettel,<br />
egymástól eltérő (ún. különös) feladatkörrel, mint szervezeti célrendszerrel rendelkeznek.<br />
Vannak azonban olyan szervek, jellemzően a <strong>közigazgatás</strong>i alrendszerek irányító szervei,<br />
melyek lehetnek általános feladatkörűek is (pl. a Kormány, mint az államigazgatás irányító<br />
szerve.) Mindez azonban nem jelent önmagában operatív döntési jogkört, ehhez ugyanis a<br />
feladatok megvalósításához szükséges döntési jogköröket konkrétan magukba foglaló<br />
hatáskörökre van szükség.<br />
A feladat- és hatáskör tehát nem azonos fogalmak, a hatáskör a feladat megvalósításához<br />
szükséges - főként jogi - eszközöket foglalja magába, azt határozza meg, hogy a<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szerv konkrétan mit tehet, vagy éppen mit köteles tenni. A hatáskör tehát jogi<br />
fogalom, mely lehetőség és egyben korlát a <strong>közigazgatás</strong>i szervek és a társadalom<br />
kapcsolatában.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>i feladat- és hatásköröket különböző szempontok figyelembe vételével további<br />
csoportokba lehet osztályozni. A feladat- és hatáskörök gyakorlásának irányultsága szerint a<br />
<strong>közigazgatás</strong>on kívülre ható külső, és az azon belül érvényesülő belső feladat-és hatáskörökre<br />
is oszthatók.<br />
Tartalmuk szerint a feladat és hatáskörök közhatalmi jogkörhöz (feladat-és hatáskörén belül a<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szerv mindenkire nézve kötelező döntéseket hozhat és e döntéseket szükséges<br />
esetben állami kényszer igénybevételével is, végrehajthatja) kötődő feladat és hatáskörökre, a<br />
közszolgáltatásokat szervező feladat-és hatáskörökre, irányítási és vezetési feladat és<br />
hatáskörökre, valamint a gazdálkodási és finanszírozási feladat- és hatáskörök.<br />
26
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
Bár a közhatalmi jogkörök közül a jogalkotási jogkör az alkotmányjog szabályozási körébe<br />
tartozik, de a <strong>közigazgatás</strong> egyik jellemzője a végrehajtó-rendelkező tevékenység, mely<br />
keretében a törvények végrehajtása érdekében maga is általánosan kötelező magatartási<br />
szabályokat, tartalmazó döntéseket hozhat, azaz jogszabályokat, ún. végrehajtási rendeleteket<br />
alkothat.<br />
A jogszabályok általánosan kötelező magatartási szabályait konkrét esetben érvényesítő<br />
jogalkalmazói jogkörből adódó feladat és hatáskörökön belül sajátos csoportot képeznek a<br />
hatósági jogkörök, melyeken keresztül a <strong>közigazgatás</strong> a legnagyobb mértékben avatkozik be<br />
a társadalmi életviszonyokba konkrét ügyekben és ügyfelek vonatkozásában. Valamely joguk<br />
érvényesítéséhez, vagy valamely kötelezettségük teljesítéséhez szükséges ugyanis a<br />
<strong>közigazgatás</strong> konkrét cselekvése, mellyel engedélyez, ellenőriz, kötelez, tilt, szankciót<br />
alkalmaz stb.<br />
Az irányítás, felügyelet, felügyeleti ellenőrzés és vezetés – a hatósági jogalkalmazás<br />
keretében végzett hatósági felügyeletet ide nem értve- a <strong>közigazgatás</strong>on belüli viszonyokat<br />
jelent.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> a társadalom legnagyobb szervezeti rendszere, mely maga is alrendszerekre<br />
oszlik. Ezek az alrendszerek azonban jogilag szabályozott módon kapcsolódnak egymáshoz<br />
és egymáshoz való viszonyukra a relatív autonómia a jellemző.<br />
A különböző alrendszerek létjogosultságát az általuk ellátott feladatok sajátosságai<br />
indokolják, de össztársadalmi szempontból a <strong>közigazgatás</strong> egészének működésének a<br />
minősége, eredményessége, hatékonysága, jogszerűsége stb. a meghatározó.<br />
A társadalom és egyénei szempontjából nem annak van jelentősége, hogy ügyeiket milyen<br />
típusú <strong>közigazgatás</strong>i szerv és milyen módon, eljárásban látja el, hanem az eredmény a fontos.<br />
Természetesen a különböző alrendszerek sajátosságai éppen azért alakultak ki, hogy az elvárt<br />
eredmény optimalizálható legyen és a <strong>közigazgatás</strong>ra jellemző állandó változásnak is –<br />
normális esetben- ez a mozgatója.<br />
5.3. Az irányítás, felügyelet, ellenőrzés és vezetés<br />
Az irányítás, felügyelet, ellenőrzés és vezetés fogalmai azért fontosak, mert a <strong>közigazgatás</strong><br />
egyes alrendszerei közti viszony és az alrendszereken belüli kapcsolatrendszer, működés<br />
lényegi eleme. Ezek a fogalmak és az általuk kifejezett tartalom minden szervezeti rendszeren<br />
belül megtalálhatók, a <strong>közigazgatás</strong>on belüli sajátosságait maguk a <strong>közigazgatás</strong> sajátosságai<br />
adják, ide értve a közhatalmi tartalmukat is.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> felépítésére és működésére - alrendszerektől függetlenül - a hierarchia a<br />
jellemző, azaz az egyes ágazati, vagy funkcionális alapon szervezett és különböző területi<br />
szinteken működő szervek egymással - különböző erősségű - alá-fölérendeltségben<br />
működnek.<br />
Az irányítás szociológiai értelemben azt jelenti, hogy a hierarchiában magasabban lévő<br />
irányító szerv meghatározó befolyást gyakorol az irányított szerv működési viszonyai felett.<br />
27
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
Jogi értelemben az irányítás azokat a jogi eszközöket foglalja magába, melyeken keresztül ez<br />
a meghatározó befolyás legális módon megvalósulhat.<br />
Mindez nem azt jelenti, hogy az irányításnak csak jogi eszközei lehetnek, hiszen a befolyás<br />
gyakorolható pl. a működés során folyamatosan előforduló instruálással, akár pozitív, akár<br />
negatív tartalommal, sőt a szervezeti és egyéni teljesítmény folyamatos megítélése is ide<br />
sorolható. Látni kell azonban ugyanakkor azt is, hogy a nem jogi eszközök csak akkor tudnak<br />
érvényesülni, ha azok mellett, illetve mögött stabil és kiszámítható jogi eszközök állnak.<br />
A nem jogi eszközök alkalmazásának előbb, vagy utóbb jogi kimenetele is lesz, mert pl. a<br />
folyamatosan rosszul dolgozó, a felettes szerv instrukcióit figyelmen kívül hagyó szerv<br />
vezetőjét előbb-útóbb leváltják, a jól dolgozóét pedig megjutalmazzák, vagy előléptetik.<br />
Ezekhez azonban már jogi eszközök kellenek.<br />
Az irányítás jogi eszközei közül különbséget kell tenni a normatív tartalmú és az egyediek<br />
közt. A normatív jogi eszközök a jogszabályok és a közjogi szervezetszabályozó eszközök<br />
(korábbi elnevezéssel az állami irányítás egyéb jogi eszközei). Ez utóbbiak a tulajdonképpeni<br />
irányítási normák, mert csak az irányított szervekre tartalmazhat kötelező magatartási<br />
szabályokat, és ezeken keresztül valósul meg a <strong>közigazgatás</strong> operatív működtetése.<br />
Az irányítás egyedi jogi eszközeit a <strong>közigazgatás</strong>i aktusokkal foglalkozó témakör részletezi,<br />
ezért itt csupán a felsorolás szintjén kerülnek megemlítésre, úgy, mint az utasítási jog, az<br />
alárendelt szervre vonatkozó különböző döntési jogkörök,(pl. vezető kinevezése, felmentése,<br />
a költségvetés meghatározása stb.), az irányított szerv által hozott döntések felülvizsgálatának<br />
a joga (aktus-felülvizsgálati jog), az irányított szerv működésének ellenőrzése.<br />
A felügyelet fogalmát egyes nézetek azonosítják az irányítással, míg mások az irányítás<br />
részének tekintik az irányítás jogi eszközei szűkebb vagy tágabb tartalmával.<br />
Bár az irányítás és felügyelet fogalma a hierarchia fogalmához kötődik, de <strong>elmélet</strong>ileg és a<br />
konkrét jogi szabályozás szintjén is létezik szervezeti alárendeltségen (hierarchián) kívüli<br />
ún. tevékenységi, vagy szakmai irányítás. Ezekben az esetekben különböző felettes szervek<br />
látják el az alárendelt szervek általános szervezeti irányítását és az alárendelt szerv által<br />
végzett tevékenység szakmai irányítását (pl. hazánkban a fővárosi és megyei<br />
kormányhivatalok irányítási rendszere, vagy a jegyzők által ellátott államigazgatási feladatok<br />
irányítási rendszere).<br />
Az ellenőrzés az irányítás fontos és alapvető eszköze, mely nélkül az nem tud érvényesülni.<br />
Ugyanakkor létezik kivételesen olyan megoldás, amikor a különböző <strong>közigazgatás</strong>i szervek<br />
közti jogi kapcsolat csupán az ellenőrzésre korlátozódik, de az ellenőrzés eredményéhez más<br />
intézkedési eszköz nem áll rendelkezésre, hanem a más állami szervhez tartozik.<br />
Ilyen volt pl. a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzési rendszere Magyarországon,<br />
ahol a Kormány területi szerve csak ellenőrizhette a helyi önkormányzatok által meghozott<br />
döntések jogszerűségét, törvényességi felhívást tehetett a törvénysértő döntések orvoslására,<br />
de maga nem semmisíthette, vagy változtathatta meg. Ezek az intézkedési jogkörök más<br />
államhatalmi ágba tartozó állami szervekhez, így az Alkotmánybírósághoz, illetve a<br />
bíróságokhoz tartoztak.<br />
28
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
Amennyiben azonban az ellenőrzési joghoz más jogi eszköz is kapcsolódik (tipikusan<br />
legalább az ellenőrzött döntés végrehajtásának felfüggesztése), akkor már felügyeletről<br />
beszélhetünk.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> ellenőrzési rendszere jogállamban igen differenciált, melynek célja a<br />
jogszerűség, hatékonyság és szakszerűség folyamatos érvényesítése. Különbséget kell tenni,<br />
azonban a <strong>közigazgatás</strong>i szervezeti rendszeren belüli és - a helyi önkormányzatok felett a<br />
Kormányt illető törvényességi ellenőrzési jog kivételével - rendszerint az irányításhoz<br />
kapcsolódó ún. felügyeleti ellenőrzések közt és a <strong>közigazgatás</strong>on kívüli más állami szervek<br />
(Alkotmánybíróság, Bíróságok, Országgyűlés, Állami Számvevőszék, Országgyűlési Biztos,<br />
Ügyészség) által végzett ellenőrzések közt.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> más államhatalmi ághoz tartozó ellenőrzése a jogállami <strong>közigazgatás</strong> fontos<br />
garanciális eleme. Közös eleme ezen ellenőrzési mechanizmusnak az, hogy céljuk a<br />
jogszerűség biztosítása, helyreállítása. Ebből a körből kiemelkedik a <strong>közigazgatás</strong>i döntések<br />
bírósági felülvizsgálata, mellyel kapcsolatban a világon egymástól eltérő rendszerek alakultak<br />
ki.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>i döntések bírósági felülvizsgálatánál a cél a jogszerűtlen döntések kiiktatása, a<br />
megsértett jogrend helyreállítása. Ugyanakkor fontos alapelv, hogy a bíróság a <strong>közigazgatás</strong><br />
helyett új döntést – a deklaratív aktusok egy szűk körétől eltekintve - nem hozhat, a<br />
végrehajtó hatalmi ági szerepét ezzel nem veheti át.<br />
A jogszabálysértő döntések megsemmisítése és a <strong>közigazgatás</strong> új eljárásra utasítása viszont<br />
igen időigényes, mint ahogy az igazságszolgáltatás eljárása maga is. E probléma orvoslására<br />
alkalmazzák egyes rendszerekben az elkülönült <strong>közigazgatás</strong>i bírósági rendszert. Erre lehet<br />
megoldás továbbá az ún. francia-típusú államtanácsi <strong>közigazgatás</strong>i bíráskodás, mely a<br />
<strong>közigazgatás</strong>on belüli quasi bíráskodást jelent.<br />
Ebből viszont az következik, hogy a rendes bíróságok helyett nem dönthetnek bizonyos<br />
polgári jogi jogvitákban, így a <strong>közigazgatás</strong>i jogkörben okozott kárért való felelősség<br />
kérdésében is csak korlátozottan („recours pour excès de pouvoir” és a „recours de pleine<br />
juridiction” közti különbség, azaz objektív és szubjektív jogorvoslat közti különbség). Az<br />
ítélkezési tevékenység egységességét és a <strong>közigazgatás</strong>i döntések rendes bíróságok feletti<br />
felülvizsgálatát e rendszerben az államtanácsi bíráskodás során meghozott döntések<br />
„Semmitőszék” (Coure de Cassation) előtti megtámadási lehetősége biztosítja. 35<br />
Az alkotmánybíráskodás különböző rendszereiben a <strong>közigazgatás</strong> által hozott normatív<br />
döntések felülvizsgálatára és megsemmisítésére van mód. A parlament <strong>közigazgatás</strong>t<br />
ellenőrző szerepe rendkívül széles, így a parlamenti politikai többség akaratának érvényesítési<br />
lehetőségétől a <strong>közigazgatás</strong> működésének operatív ellenőrzési lehetőségéig terjed. Ebből<br />
kiemelendő a költségvetési gazdálkodás számvevőszéki típusú ellenőrzése, és az<br />
országgyűlési biztosok szerepe. Az ügyészség <strong>közigazgatás</strong> feletti ellenőrzési eszközei attól<br />
35 A kérdéskört lásd bővebben; PATYI András, Közigazgatás – alkotmány - bíráskodás, Universitas - Győr<br />
Nonprofit Kft., Győr, 2011, 271.<br />
29
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
függnek, hogy az adott rendszerben az ügyészség hol helyezkedik el az állami szervek<br />
rendszerében.<br />
Az irányítással ellentétben a vezetés nem szervezetek közötti, hanem a szervezeten belüli<br />
viszonyt jelent. A szervezet, mint a tudatos munkamegosztásra alapuló emberi együttműködés<br />
elemi egysége, feltételezi e tevékenység irányítását. Ezt a tevékenységet nevezzük vezetésnek,<br />
melynek alapvetően két formája alakult ki, az egyszemélyi vezetés alatt álló hivatali típusú<br />
szervezet és a kollektív vezetés alatt működő testület.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>ra, mint szakigazgatást megvalósító szervezeti rendszerre a Max Weberi<br />
bürokratikus hivatali szervezeti forma 36 alkalmazása a jellemző, melyen belül több vezetési<br />
struktúra lehetséges anélkül, hogy az egyszemélyi vezetés elve sérülne. Ugyanakkor a<br />
<strong>közigazgatás</strong> irányító szerveire, melyek rendszerint politikai kritériumok alapján választással<br />
jönnek létre, a testületi forma a jellemző.<br />
A testületi típusú szervek működéséhez - mivel tagjaik általában nem szakmai kritériumok<br />
által kiválasztottak - mindig szükséges valamely hivatali típusú szerv közreműködése, mely<br />
gondoskodik a testületi döntések és működés szakszerűségéről és jogszerűségéről.<br />
5.4. A <strong>közigazgatás</strong> működésének területi dimenziói, az illetékesség<br />
A <strong>közigazgatás</strong> működésének létezik területi dimenziója is. Ez alapvetően az adott ország<br />
területéhez kapcsolódik két korrekcióval. A nemzetközi funkciók gyakorlása megköveteli azt,<br />
hogy az ország területén kívül is működhessenek <strong>közigazgatás</strong>i szervek, mint külképviseleti<br />
szervek.<br />
A másik ilyen korrekció a <strong>közigazgatás</strong>i szervek közti munkamegosztáshoz kapcsolódik. Ez a<br />
munkamegosztás lehet funkcionális és területi egyaránt. Funkcionális abban az értelemben,<br />
hogy-amint azt az előbbiekben láttuk-vannak irányító funkciót ellátó szervek és vannak<br />
végrehajtási típusú feladatokat ellátó szervek. Ez utóbbiak konkrét ügyeket intéznek konkrét<br />
ügyfelek felé, akik földrajzilag meghatározott területen laknak, dolgoznak, vagy gyakorolják<br />
azt a tevékenységet, melyre a <strong>közigazgatás</strong>i eljárás kiterjed. Ebből a szempontból az a jó<br />
megoldás, ha az ügyeket a tárgyuk által meghatározott és az ügyfelekhez legközelebbi szintű<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szerv intézi. Ez a szubszidiaritás elve. 37<br />
Ez azonban azt jelentené, hogy az ügyfelek lakó, tartózkodási, munka, vagy telephelye<br />
szerinti minden településen, minden <strong>közigazgatás</strong>i ügy elintézhető legyen. Ez a szempont<br />
ugyan jó lenne az ügyfeleknek és biztosíthatná az ügyek helyi körülményeinek ismeretét és<br />
figyelembe vételét, de az ügyek előfordulási gyakoriságától függetlenül igen nagyszámú<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szervet kellene települési szinten működtetni. Ez azonban a <strong>közigazgatás</strong><br />
minden szakigazgatási ágazatában és funkciójában ésszerűen nem biztosítható még azokban<br />
az országokban sem, melyekben viszonylag kevés település működik.<br />
36<br />
WEBER, Gazdaság és társadalom.<br />
37<br />
Eredetileg kánonjogi elv, mely az egyházi szolgáltatásoknak a hívőkhöz legközelebbi teljesítését tűzte ki célul.<br />
30
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
A funkcionális munkamegosztás másik aspektusa a <strong>közigazgatás</strong> alapfunkcióiból indul ki és<br />
feltételezi azt, hogy minden <strong>közigazgatás</strong>i funkció ellátásának ügyfelekhez közeli területi<br />
megszervezésére nincsen is szükség. A <strong>közigazgatás</strong> nemzetközi funkcióit ellátó<br />
intézményrendszert biztos, hogy nem települési alapon kell megszervezni, míg a<br />
közszolgáltatások megszervezésének van egy specifikus területe, az alapvető lakossági<br />
közszolgáltatások biztosítása, mely viszonyítási pontja értelemszerűen a település lehet.<br />
Éppen ezért ezt az elemet korrigálni kell még további szempontokkal, így különösen a<br />
szakszerűség, ésszerűség és hatékonyság szempontjaival akkor, amikor egy adott<br />
<strong>közigazgatás</strong>i feladat ellátásának területi dimenzióját meghatározzák.<br />
Mindezekből az következik, hogy a <strong>közigazgatás</strong>i feladatellátás megszervezésénél további<br />
olyan állam és <strong>közigazgatás</strong> szervezési fogalmakat kell áttekintenünk, mint a centralizáció,<br />
dekoncentráció és decentralizáció.<br />
A centralizáció <strong>közigazgatás</strong>i fogalma azt jelenti, hogy a <strong>közigazgatás</strong>i feladatok egy<br />
központból, országos szintről szervezettek. Ide összpontosulnak az irányítási és döntési<br />
kompetenciák, a helyi viszonyok és érdekek pedig a <strong>közigazgatás</strong>i döntésekben nem játszanak<br />
szerepet. A centralizáció érvényesülése mellett is szükségesek azonban helyi <strong>közigazgatás</strong>i<br />
szervek, melyek az ügyfelekhez közelebbi szinten részt vesznek a feladatellátásban.<br />
Ez a részvétel igen széles skálán mozog, az egyszerű technikai közreműködéstől egészen<br />
addig terjedhet, hogy a központi irányító szerveik feladatkörében eljárva még döntési jogkört<br />
is kaphatnak. Amennyiben ilyen megoldás érvényesül, akkor a <strong>közigazgatás</strong>i értelemben<br />
dekoncentrációnak nevezzük, ami a feladatok központi szervektől történő „szétpontosítását”<br />
jelenti. A centralizáció és a dekoncentráció a <strong>közigazgatás</strong>i feladatellátás minden területén (pl.<br />
közhatalmi feladatok, közszolgáltatások szervezése stb.) indokolt lehet, de jellemzően ott<br />
érvényesül, ahol az országos feladatokat helyi befolyásolástól mentesen kell intézni.<br />
A polgári nemzetállam kialakulása nyomán a jogrendszer is egységesül, a nemzeti<br />
jogszabályokat pedig az egész ország területén egységesen, a helyi viszonyok, és érdekek<br />
figyelembe vétele nélkül kell alkalmazni, érvényesíteni. Ehhez olyan <strong>közigazgatás</strong>ra van<br />
szükség, mely központilag szervezett és irányított és semmilyen módon nem függ a helyi<br />
viszonyoktól. Ez a <strong>közigazgatás</strong> az államigazgatás, mely a végrehajtó hatalmi ági funkciókat<br />
valósítja meg és a végrehajtó hatalmi ág csúcsszerve- rendszerint a Kormány - irányítása alatt<br />
áll. A modern polgári <strong>közigazgatás</strong> alapjai a feudalizmus utolsó stádiumában, az<br />
abszolutizmusban jönnek létre, az uralkodó teljhatalmának fenntartásához szükséges olyan<br />
igazgatási területeken, mint a kincstárügyi igazgatás (kameralisztika) és a rendészet (police).<br />
Jellemzője ezen igazgatásnak a szakértelem birtokában végzett szakigazgatás, a szakmai<br />
munkamegosztásra és a hierarchiára épülő szervezet és működés, valamint a helyi<br />
viszonyoktól történő teljes függetlenség. A polgári átalakulás folyamatában ezekre, az<br />
alapokra épülve jön létre a teljes államigazgatás, mely fő feladata a közhatalmi feladatok<br />
ellátása, azaz a jogalkotás és a jogalkalmazás. Ebben a rendszerben a központi <strong>közigazgatás</strong>i<br />
szervek feladata az irányítás, felügyelet ellenőrzés, a végrehajtási jogszabályok megalkotása,<br />
míg a központi szervek helyi ún. dekoncentrált szervei konkrét ügyekben eljárva és a nemzeti<br />
jogszabályokat alkalmazva egyedi döntéseket hoznak. A dekoncentrált szervek tevékenységét<br />
azonban a központi szerveik irányítják, döntéseiket felülvizsgálhatják, és azokat<br />
31
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
megsemmisíthetik, megváltoztathatják, sőt egyes rendszerekben (így pl. a frankofon<br />
rendszerekben és a rendészeti <strong>közigazgatás</strong>ban) még a döntési jogot is elvonhatják<br />
Az államigazgatási szervek persze nem csupán a közhatalmi feladatokat látnak el, hanem<br />
közszolgáltatásokat, szervező feladatokat is olyan területeken, ahol a közszolgáltatás<br />
megszervezése országos dimenzióban képzelhető el, vagy célszerű.<br />
Ugyanakkor a közszolgáltatások egy jelentős körénél, melyek a lakosságot nagy<br />
gyakorisággal és számban érintik, a központi szervezés és kezelés, a helyi viszonyok, és<br />
érdekek figyelmen kívül hagyása nem tenné lehetővé az eredményes és hatékony<br />
<strong>közigazgatás</strong> megvalósulását.<br />
A lakossági közszolgáltatások körének XIX. század közepétől való gyors bővülése ezért<br />
indokolttá tett egy, az államigazgatástól eltérő elvek mentén szervezett <strong>közigazgatás</strong>i<br />
alrendszer kiépítését, mely a helyi viszonyok és érdekek megjelenítésére képes azokban a<br />
<strong>közigazgatás</strong>i feladatokban, ahol ezt a célszerűség, ésszerűség, hatékonyság stb.<br />
megköveteli, így elsősorban a lakosság helyi közszolgáltatásokkal történő ellátásában.<br />
Ez a másik típusú <strong>közigazgatás</strong> sem előzmény nélküli, hiszen a települések lakói mindig<br />
rendelkeztek helyi igazgatási szervekkel, így a feudalizmusban a jobbágyközségek és a<br />
városok is. Ennek alapjai azonban elsősorban a közös használat, vagy a közös tulajdon<br />
intézményéhez kapcsolódtak és nem a nemzetállam közhatalmához.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>i feladatok differenciálódása keltette új <strong>közigazgatás</strong>i szükségletek<br />
kielégítéséhez azonban ezek a helyi autonómiák rendelkezésre álltak és ezekből alakul ki a<br />
XIX. század végére fokozatosan az új <strong>közigazgatás</strong>i alrendszer, a helyi önkormányzati<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szervek köre. A helyi önkormányzati rendszer azonban más <strong>közigazgatás</strong><br />
szervezési elv alapján épül fel és működik, mint az államigazgatás. Ez az elv a<br />
decentralizáció.<br />
A decentralizáció tartalma a helyi önállóság, a decentralizált szervek saját ügyeikben<br />
önállóan szabályoznak és igazgatnak, ehhez a hatásköri önállósághoz pedig szervezeti,<br />
működési és költségvetési, pénzügyi önállóság járul.<br />
A decentralizált szervek közvetítik a helyi érdekeket és viszonyokat a <strong>közigazgatás</strong>ban a<br />
helyi demokrácia közvetlen (helyi népszavazás, népi kezdeményezés) és közvetett<br />
érvényesülése (a helyi választópolgárok által megválasztott testület útján) útján.<br />
A decentralizált <strong>közigazgatás</strong>i szerveket tehát a központi <strong>közigazgatás</strong>i szervek nem<br />
irányítják, de a <strong>közigazgatás</strong> alrendszerei kapcsolódnak egymáshoz és összességében<br />
egységet alkotnak.<br />
A helyi önkormányzatok saját önálló feladat és hatásköreit, azokat a helyi közügyeket,<br />
melyek ellátásában őket az önállóság megilleti, a törvényhozó hatalmi ág állapítja meg<br />
törvényben és azokat más állami szerv - így az államigazgatás irányító szerve sem - nem<br />
vonhatja el, azok intézésébe nem avatkozhat bele. Ez a legfontosabb különbség a<br />
dekoncentrációval összefüggésben.<br />
32
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
Az államigazgatás és a helyi önkormányzati <strong>közigazgatás</strong> közötti legfontosabb kapcsolódás<br />
a helyi önkormányzatok döntése feletti felügyelet, vagy ellenőrzés, mely az államigazgatás<br />
irányító szervét illeti. Ennek terjedelme és tartalma koronként és országonként<br />
(rendszerenként) változó. A helyi önkormányzati rendszer kialakulásának kezdetén a<br />
felügyelet tartalma törvényességi és célszerűségi szempontokra egyaránt kiterjedt és<br />
megsemmisítési és megváltoztatási jogot, illetve aktuspótlást egyaránt tartalmazott, sőt az<br />
előzetes vizsgálat és jóváhagyás sem volt ismeretlen.<br />
A mai modern polgári demokráciák <strong>közigazgatás</strong>i rendszereiben a helyi önkormányzatok<br />
működése feletti állami ellenőrzés típusa utólagos, tartalma törvényességi és a felügyeleti<br />
jogok korlátozottak, általában csak a felfüggesztési jogot és kivételesen a kötelező<br />
közszolgáltatások teljesítésének elmaradása esetén a szolgáltatás költségére és veszélyére<br />
történő állami megszervezésében, pótlásában nyilvánul meg.<br />
Vannak már olyan rendszerek is, mint pl. a magyar, melyben a helyi önkormányzatok felett<br />
csupán törvényességi ellenőrzési jogkör illeti a Kormányt, a törvényességi észrevétel<br />
visszautasítása esetén a törvénysértő döntést csupán a bíróság (alkotmánybíróság) előtt lehet<br />
megtámadni és a döntési jog is ezt a hatalmi ágat és nem a végrehajtó hatalmi ág csúcsszervét<br />
illeti.<br />
A helyi önkormányzatokat az önállóság csak a törvényi kereteken belül illeti meg, ezért a<br />
törvényességi ellenőrzés, vagy felügyelet a rendszer kiemelt intézménye, terjedelme pedig<br />
attól függ, hogy az adott rendszerben hogyan szabályozzák a helyi önkormányzatok hatalmi<br />
ági helyzetét. A skála igen széles, mert van ahol a végrehajtó hatalmi ág részeként csak célhoz<br />
kötött, és relatív önállóságukat ismerik el (pl. a frankofón rendszerek), míg más<br />
rendszerekben önálló hatalmi ágnak tételezik őket (pl. angolszász rendszerek) rendszerekben.<br />
Ezekben a felfogásokban azonban közös, hogy a helyi önkormányzatok az állami szervezet<br />
részei, míg néhány szélsőséges nézet a helyi önkormányzatokat nem az állam részének,<br />
hanem sui generis intézményeknek tekinti.<br />
A törvényességi ellenőrzés egyébként nem csupán az egyetlen kapcsolódási pont az<br />
államigazgatás és a helyi önkormányzatok közt. A Kormány a legtöbb országban törvényi<br />
felhatalmazás alapján szabályozhatja a helyi közszolgáltatások ellátásának szakmai szabályait<br />
és a helyi közszolgálat képesítési előírásait az országos egységesség biztosítása érdekében.<br />
Ezen felül finanszírozási kapcsolat is van a helyi önkormányzatokat megillető állami<br />
támogatások folyósításában.<br />
A centralizáció, dekoncentráció és decentralizáció a világ nagy <strong>közigazgatás</strong>i rendszereiben<br />
együtt van jelen és érvényesül. Egymáshoz viszonyított alkalmazási arányuk és a demokrácia<br />
érvényesülése közt van közvetlen összefüggés, de nem mechanikus. Vannak ugyanis olyan<br />
<strong>közigazgatás</strong>i területek - így pl. a hatósági igazgatás- melyek esetében az ország<br />
közösségének érdekeit az szolgálja, ha a helyi érdekek nem hatnak a jogalkalmazásra, míg a<br />
lakosság helyi közszolgáltatásokkal való ellátása helyben intézhető feladat. Önmagában tehát<br />
egyik <strong>közigazgatás</strong> szervezési elv sem jelent értéket, vagy éppen hátrányt a demokrácia<br />
érvényesülése szempontjából.<br />
33
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
Az eddigiekben tárgyalt <strong>közigazgatás</strong> szervezési elvek érvényesülése mindenképpen a<br />
<strong>közigazgatás</strong> működésének térszerkezetét érintik. Ez leegyszerűsítve azt jelenti, hogy minden<br />
egyes <strong>közigazgatás</strong>i szerv valamilyen földrajzilag beazonosítható területen működik és az<br />
általa meghozott döntés csak egy konkrétan meghatározott földrajzi területre vonatkozhat.<br />
Az ezzel kapcsolatos fogalom az illetékesség, mely területi munkamegosztást jelent a<br />
különböző <strong>közigazgatás</strong>i szervek között. A központi <strong>közigazgatás</strong>i szervek feladat– és<br />
hatásköre arra a területre tejed ki, melyen az adott ország joghatósága él.<br />
A helyi <strong>közigazgatás</strong>i szervek illetékessége több azonos feladat-és hatáskörű <strong>közigazgatás</strong>i<br />
szerv működési területét határolja be földrajzilag az adott ország területi-<strong>közigazgatás</strong>i<br />
beosztása szerinti dimenziókban. A központi és települési szint közötti szintet értjük területi<br />
<strong>közigazgatás</strong> alatt. A területi szint az országosnál kisebb, de a településnél nagyobb földrajzi<br />
egységeket fog át, melyek a <strong>közigazgatás</strong> működésének kereteit adja.<br />
Van <strong>közigazgatás</strong>i alrendszer, mely alapvetően települési szinten szerveződik és legfeljebb<br />
területi szintig ér, de központi szinten értelmezhetetlen. Az államigazgatás, mint aláfölérendeltségre<br />
épülő szervezet központi szinttől lefelé szervezett, de települési szinten<br />
önálló szervezettel csak kivételesen van jelen, és még ezekben az esetekben is e szervek<br />
illetékessége a székhely településen kívül más, az illetékességi területébe sorolt településre is<br />
kiterjed.<br />
Az egyes országok területi-<strong>közigazgatás</strong>i beosztását általában az alkotmányok tartalmazzák,<br />
hogy egységes területi kereteket szabjanak a <strong>közigazgatás</strong>i feladatellátásnak. Az egyes<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szervek illetékességét ezen belül, ehhez képest határozzák meg a jogszabályok.<br />
6. A jogállami <strong>közigazgatás</strong><br />
A <strong>közigazgatás</strong> működésének egyik legfontosabb elve a <strong>közigazgatás</strong> törvény alá rendelése,<br />
a jogállami <strong>közigazgatás</strong> érvényesülése.<br />
Ahogy erről a <strong>közigazgatás</strong>i jogról szóló témakörnél szó volt, a modern demokratikus<br />
jogállam <strong>közigazgatás</strong>ának egyik legfontosabb jellemzője a <strong>közigazgatás</strong> jognak való<br />
alárendeltsége és a törvényesség elvének érvényesülése. 38 Ezek a jellemzők a polgári<br />
forradalmak által intézményesített hatalommegosztáshoz, a végrehajtó hatalmi ági funkciók<br />
kialakulásához és a törvények általános népakaratot kifejező tartalmához köthetően alakultak<br />
ki. Napjainkra a <strong>közigazgatás</strong> jognak való alárendeltsége általánosan elismertté vált, de abban<br />
az angolszász és kontinentális jogrendszerek közt különbözőség volt a XIX. század végéig,<br />
hogy a <strong>közigazgatás</strong> cselekvésére, a mindenkire érvényes közös jog, vagy elkülönült közjogi<br />
szabályozás vonatkozzon-e? A XX. századra az elkülönült jogi szabályozás vált általánossá,<br />
minek következményeként differenciálódott és megerősödött a <strong>közigazgatás</strong>i jog, mint a<br />
közjog egy sajátos ága. A XX. század utolsó évtizedeiben érvényesülő neoliberális állam és<br />
<strong>közigazgatás</strong>i irányvonala az NPM azonban nem csak az államot gyengítette el, hanem a<br />
<strong>közigazgatás</strong>i jog érvényesülését is, kétségbe vonva a jogrendszer közjogra és magánjogra<br />
38<br />
CHEVALLIER, Jacques, L’Etat de droit. R.D.P. 1988, 313.<br />
34
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
való osztódását, sőt magának a jogállamnak az értelmét is. Napjainkban ismét átalakulóban<br />
van az állam és <strong>közigazgatás</strong> szerepe, melyben a közhatalmi eszközök, így a <strong>közigazgatás</strong>i jog<br />
is felértékelődőben van.<br />
Mindezekre tekintettel a <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong> tárgykörében részletesen foglalkoznunk kell a<br />
jogállami <strong>közigazgatás</strong> alapvető jellemzőivel. Ebben központi helyet foglal el a <strong>közigazgatás</strong>i<br />
jog helye és szerepe, ami alatt „azon jogi szabályozás összességét értjük, mely elkülönül a<br />
magánjogtól és a közjogi személyiséggel bíró szervek tevékenységét szabályozzák.” 39<br />
A <strong>közigazgatás</strong> jognak való alárendeltsége és a törvényesség elvének érvényesülése a<br />
polgári államfejlődés eredményeként alakult ki.<br />
Az azt megelőző társadalmi-gazdasági formációkban, így a polgári átalakulást megelőző<br />
abszolutizmusban is szabályok alapján működött a <strong>közigazgatás</strong>, de ezek jelentős részét belső<br />
szabályok alkották, míg a különböző elnevezésű jogszabályok (törvények, királyi rendeletek<br />
stb.) bár léteztek, de nem a népakaratot, közakaratot fejezték ki. A törvények tartalma a<br />
polgári forradalmak által változott „a közakarat kifejezőjévé”. A törvényhozó hatalmi ág által<br />
hozott jogszabály primátusa a parlament választott jellegéből ered, mely a népszuverenitás<br />
közvetett kifejezése. A törvények hatálybalépését követően a végrehajtó hatalmi ág és a többi<br />
állami szerv fő feladata azok realizálása a valóságban. A <strong>közigazgatás</strong> meghatározóan a<br />
végrehajtó hatalmi ági funkciókat valósítja meg, mely feladata ellátásának jogalapja és<br />
egyben korlátja is a törvény. Ez nem jelenti azt, hogy a <strong>közigazgatás</strong> a törvények<br />
végrehajtásában ne alkothatna maga is általánosan kötelező magatartási szabályokat<br />
tartalmazó jogszabályokat, de csak a törvény keretein belül. A <strong>közigazgatás</strong>i jog forrásai így a<br />
törvényen kívül minden más, jellemzően a végrehajtó hatalmi ágba tartozó <strong>közigazgatás</strong>i<br />
szervek által megalkotott jogforrás, valamint a nemzetközi jog és a bíró alkotta jog.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> törvényessége, illetve törvény alá rendeltsége így inkább a <strong>közigazgatás</strong> jog<br />
alá rendelését jelenti tartalmilag. Ugyanakkor a jogszerűség feltételezi a jogforrási<br />
hierarchia érvényesülését, mely megint csak törvényre, sőt általában az alaptörvényre<br />
(alkotmányra) vezethető vissza.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> jogszerűségét széles értelemben kell alkalmazni 40 a következők szerint.<br />
Egyrészt a jogszabályok betartásában beletartoznak a jogszabályokon kívül a jogszerűen<br />
kiadott irányítási belső normák is. Ez a széles értelemben vett törvényesség, tehát jogszerűség<br />
elve, mely korlátozza a <strong>közigazgatás</strong> működését, a <strong>közigazgatás</strong> normatív és egyedi aktusai<br />
nem lehetnek jogellenesek, ami a normatív aktusoknál azzal egészül ki, hogy nem lehetnek<br />
magasabb szintű jogforrással sem ellentétesek.<br />
A törvényesség a <strong>közigazgatás</strong> működésének alapja, ami azt jelenti, hogy a <strong>közigazgatás</strong> –<br />
főszabályként- csak akkor cselekedhet, ha arra jogszabály feljogosítja, azaz hatásköre van.<br />
Ugyanakkor ennek a másik oldala azt jelenti, hogy a <strong>közigazgatás</strong> kötelessége a törvényesség<br />
39 RIVERO, Droit administratif, 24.<br />
40 AUBY, Jean-Marie, Generalités - Le principe de légalité. In: Droit Public. Ed. ECONOMICA, Paris, 1985,<br />
190-205.<br />
35
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
érvényre juttatása. Ehhez lehetővé kell tennie a hatályos joganyag megismerését, egyedi<br />
döntéseit pedig az alkalmazott jogszabályokra való utalással indokolni kell.<br />
A törvényesség azt is jelenti, hogy a jogsértő állapot megszüntetése érdekében a<br />
<strong>közigazgatás</strong>nak fel kell lépnie. Ebből fakad a <strong>közigazgatás</strong> azon kötelezettsége is, hogy<br />
kötelessége ügyelni arra, hogy az igazgatottak, ügyfelek ne kerüljenek jogsértő helyzetbe.<br />
Végül pedig a <strong>közigazgatás</strong> feladata a jogszabályok érvényesülésének, vagy érvényesítésének<br />
a feltételeit megteremteni.<br />
A törvényesség elve érvényesülésének is vannak azonban korlátai a <strong>közigazgatás</strong>ban. Az<br />
első ilyen lehetőség a <strong>közigazgatás</strong> diszkrecionális jogkörben hozott döntései. Ennek is két<br />
alapesete lehetséges. Az egyik, amikor egy adott tényállásra a jogszabály nem tartalmaz<br />
rendelkezést, a másik pedig, amikor maga a jogszabály ad arra lehetőséget, hogy a<br />
<strong>közigazgatás</strong> szabad belátása szerint döntsön. Ez utóbbi esetben - ami rendszerint katasztrófa,<br />
vagy vészhelyzetekhez kötődik - nem beszélhetünk a jogszerűség sérelméről, hiszen maga a<br />
jogalkotó adja a választási lehetőséget a <strong>közigazgatás</strong>nak.<br />
A másik esetben azonban csak a konkrét döntés bírósági felülvizsgálata adhat választ arra,<br />
hogy hatáskör hiányában hozott semmis döntésről van szó, vagy az adott tényállásra<br />
jogértelmezéssel hozott olyan döntést, mely célja nem jogellenes (nem jelenti a hatalommal<br />
való visszaélést), a döntés indokolása valós és nem ütközik jogszabályba, a <strong>közigazgatás</strong><br />
döntésénél nem volt nyilvánvaló tévedésben. 41<br />
A másik lehetőség a <strong>közigazgatás</strong> nem végrehajtó hatalmi ági döntéseinek köre. Mint<br />
ismeretes a kormányzás és a <strong>közigazgatás</strong> nem azonos fogalmak. A <strong>közigazgatás</strong> csúcsszerve<br />
a parlamentáris köztársaságokban a Kormány, vagy más különböző kormányformák esetében<br />
a kormányzati hatalmat gyakorló személy. A polgári demokráciák alkotmányainak egy része a<br />
Kormánynak nem csak a végrehajtó hatalmi ági funkciójához kapcsoltan ad jogalkotói<br />
jogkört, hanem saját feladatkörében eredeti jogalkotói jogkörrel is felruházza. A törvényesség<br />
elve azonban ez esetben sem sérül, mert maga az alaptörvény adja ezt a lehetőséget, vagy<br />
korlátozza magát a kizárólagos törvényalkotói jogkör meghatározásával.<br />
A harmadik eset a rendkívüli esetekben hozott döntések köre, amire azonban rendszerint<br />
alkotmányos szabályozás van, tehát szintén törvény határozza meg a rendkívüli jogrendet és<br />
annak feltételeit.<br />
A jogállami <strong>közigazgatás</strong>hoz tartozó fontos kérdés maga a <strong>közigazgatás</strong>i jog létjogosultsága.<br />
Másképpen fogalmazva a kérdést a <strong>közigazgatás</strong> jognak való alárendeltsége ugyanazt a jogot<br />
jelenti-e, mint a természetes és jogi személyek esetében? Az angol-szász jogrendszerekben a<br />
kérdésre a XIX. század végén adott válasz a „rule of law” jegyében igenlő volt, 42 míg a<br />
kontinentális, így különösen a frankofón rendszerekben az elkülönült szabályozás mellett<br />
döntöttek és alkalmazzák.<br />
Ez azt jelenti, hogy a <strong>közigazgatás</strong>ra alkalmazott jog kettős, duális jellegű. Egyrészt a<br />
<strong>közigazgatás</strong>ra is vonatkozik a mindenkire kötelező közös jog. Másrészt viszont a<br />
41<br />
Forrás, mint előző jegyzet.<br />
42<br />
Lásd bővebben VENN DICEY, Albert, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, (LF ed.), 1915.<br />
36
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
<strong>közigazgatás</strong>ra alkalmazandó a közös jogot meghaladó (régles exorbitantes) sajátos közjogi<br />
szabályozás. Elméletileg ennek több oka is kimutatható. Ezek közül kiemelhető az, hogy a<br />
magánjogi szabályázás elve az autonóm akaratnyilvánításra épül, a jogalanyok szabadon<br />
cselekednek, saját felelősségükre a jogszabályok, a jó erkölcs és a közrend keretei közt. A<br />
magánjogi jogalanyok saját érdekükben cselekednek, joggyakorlásuk alanyi jogi, szubjektív<br />
jellegű.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>ban ez nem így van, a joggyakorlás nem épülhet csak a közrend fenntartására<br />
és a jó erkölcsre, a <strong>közigazgatás</strong> akaratnyilvánítása nem szabad belátás függvénye. A<br />
<strong>közigazgatás</strong>i jogalkalmazás célja a közérdek érvényre juttatása, melynek feltételeit a<br />
törvények határozzák meg. Ha a <strong>közigazgatás</strong> rendelkezik is kivételesen szabad,<br />
diszkrecionális jogkörrel, az, mint láttuk a valóságban szintén jogilag kötött.<br />
A magánjogi jogalanyok alanyi joga helyett a <strong>közigazgatás</strong>i szervek <strong>közigazgatás</strong>i<br />
feladatainak ellátása során hatáskörrel és illetékességgel rendelkeznek. A <strong>közigazgatás</strong>i jog<br />
elkülönülésének a közjogon belüli fő oka az, hogy a <strong>közigazgatás</strong> működése során egyoldalú<br />
jogviszonyokat keletkeztet, mind az egyedi egyoldalú aktusaival, mind pedig a <strong>közigazgatás</strong>i<br />
szerződéseivel. A <strong>közigazgatás</strong> e kivételes, fölérendelt szerepkörével valósítja meg az állami<br />
feladatokat.<br />
A korántsem teljes okfejtés egy kicsit magyarázatot adhat arra is, hogy az NPM <strong>közigazgatás</strong>i<br />
irányzat mért az angol-szász országokban érvényesült elsősorban. A közjog-magánjog<br />
elkülönülése és a <strong>közigazgatás</strong>i jog önállósága mögött ugyanis alapvetően más államfelfogás<br />
húzódik meg.<br />
7. A <strong>közigazgatás</strong>i eljárás<br />
A <strong>közigazgatás</strong> működésének kiemelt fontosságú, és jogállamban jogilag szabályozott<br />
területe a <strong>közigazgatás</strong>i eljárás. A <strong>közigazgatás</strong>i eljárás fogalmát több megközelítési módot<br />
alkalmazva határozhatjuk meg más és más eredményre jutva.<br />
Tág értelemben <strong>közigazgatás</strong>i eljáráson a <strong>közigazgatás</strong>, mint szervezet működésének<br />
cselekvési rendjét értjük 43 . A <strong>közigazgatás</strong>i eljárás jogtudományi fogalma a <strong>közigazgatás</strong>i<br />
anyagi jogi normák érvényesülési módját jelenti. A <strong>közigazgatás</strong>i eljárás <strong>közigazgatás</strong>i jogi<br />
tág fogalma szerint a konkrét <strong>közigazgatás</strong>i aktusok kibocsátásának rendjét értjük alatta.<br />
Közigazgatási jogi szűk fogalom szerint a <strong>közigazgatás</strong>i eljárás a hatósági aktusok<br />
kibocsátásának rendje. 44<br />
A <strong>közigazgatás</strong>-tudományban kialakult konvencionális fogalma a <strong>közigazgatás</strong>i eljárásnak a<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szervek hatósági eljárására vonatkozó általános és speciális eljárási<br />
jogszabályok összessége. A <strong>közigazgatás</strong>i hatósági eljárás szakaszait alapeljárásra,<br />
43<br />
SZONTÁGH Vilmos, A <strong>közigazgatás</strong>i jogtudomány <strong>segédanyag</strong>e, Debrecen, 1948.<br />
44<br />
Vö. MAGYARY, Magyar <strong>közigazgatás</strong>, valamint TOLDI Ferenc, Az államigazgatási eljárás fogalma. In: Államés<br />
jogtudományi enciklopédia I, Budapest, 1980, és KILÉNYI Géza, Az államigazgatási eljárás alapelvei,<br />
Budapest, 1970.<br />
37
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
jogorvoslati szakaszra és végrehajtási szakaszra oszthatjuk. Egyes rendszerekben ehhez<br />
járulhat még két kivételes szakasz, így a méltányossági és az újrafelvételi szakasz.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>i hatósági eljárás szabályozásának különböző rendszerei alakultak ki a<br />
világon. A <strong>közigazgatás</strong>i jog fejlődésének első időszakában a XVIII. század végén és a XIX.<br />
század elején a <strong>közigazgatás</strong>i anyagi és eljárási szabályok nem különültek el egymástó<br />
ugyanabban a jogszabályban jelentek meg.<br />
A XIX. század végén kezdődött meg az anyagi és eljárási normák szétválasztása, illetve az<br />
eljárás elkülönült szabályozása. Ennek a szabályozásnak különböző fázisai voltak,<br />
melyekben különböző megoldások alakultak ki. Így előbb részleges és speciális eljárási<br />
szabályok alakultak ki a <strong>közigazgatás</strong> egyes szakterületeire nézve, majd speciális<br />
ügycsoportokban részletes eljárási rend került megállapításra.<br />
A következő fázisban a különös eljárási szabályok közül a minden ügycsoportban<br />
általánosítható szabályok kerültek kiemelésre. A megoldások abban különböztek és<br />
különböznek ma is,hogy az eljárás egy-egy szakaszára, vagy az összesre kiterjed- e az<br />
általános szabályozás.<br />
Hazai <strong>közigazgatás</strong>i hatósági eljárási jogfejlődésünk az általános szabályozási modellt<br />
alkalmazza, 45 melyben fő szabályként az egységes eljárásjogi szabályozás minden hatósági<br />
ügyfajtára és az eljárás minden szakaszára kiterjedő általános jellegű szabályozás.<br />
Fontos rögzíteni azt, hogy a <strong>közigazgatás</strong>i eljárás szabályozásának történelmileg és<br />
jogrendszerenként kialakult különböző megoldásai közt 46 nem állítható fel értéksorrend.<br />
Mindegyik modellnek megvannak a maga előnyei és hátrányai, ráadásul a konkrét<br />
megoldások az adott <strong>közigazgatás</strong>i rendszer sajátosságaitól, az adott ország társadalmi,<br />
gazdasági viszonyaitól, tradícióitól is függenek.<br />
A lényeg a jogállami törvényesség és a témakör elején tárgyalt alapelvek gyakorlati<br />
érvényesülése. Az eddigi tárgyaltak lezárásához hozzá kell tenni azonban azt, hogy a<br />
<strong>közigazgatás</strong> jognak való alárendeltsége, illetve a törvények alá rendelésének elve szükség<br />
képen minden <strong>közigazgatás</strong>i eljárásban, így nem csupán az eddigiekben tárgyalt hatósági<br />
eljárásban érvényesül. A hatósági eljárás kiemelését az indokolja, hogy a <strong>közigazgatás</strong> a<br />
hatósági eljárás során hozott döntéseivel, intézkedéseivel avatkozik be legnagyobb mértékben<br />
a társadalmi életviszonyokba, így az egyértelmű, világos és az ügyfelek oldaláról garanciákat<br />
tartalmazó jogi szabályozásnak kiemelkedő szerepe van.<br />
Ugyanakkor a hatósági eljárási szabályozás alól kivett más <strong>közigazgatás</strong>i eljárások is jogilag<br />
szabályozottak. Ezen felül a <strong>közigazgatás</strong> más jogágba (pl. büntetőjog a szabálysértések<br />
esetében, vagy a polgári jog a birtokvédelem kapcsán stb.) tartozó jogi normák<br />
érvényesítésében is részt vesz, mely jogalkalmazás eljárási szabályozása szintén<br />
szükségszerű.<br />
Ezen felül a <strong>közigazgatás</strong> belső működésére vonatkozó jogi szabályozás is fontos az átlátható<br />
<strong>közigazgatás</strong> szempontjából, mely szabályozás főként a szintén jogszabályi alapokon álló<br />
45<br />
2004. évi CXL. törvény a <strong>közigazgatás</strong>i hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól.<br />
46<br />
Lásd bővebben: PATYI András (szerk.), A <strong>közigazgatás</strong>i hatósági eljárások joga, Universitas, Győr, 2006.<br />
38
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
irányítási normákon keresztül valósul meg. Így például a <strong>közigazgatás</strong>i szervek működésére<br />
vonatkozó két legfontosabb szervezeti okmány a szervezeti és működési szabályzat és az<br />
ügyrend.<br />
A jogállami <strong>közigazgatás</strong>nak tehát - álláspontunk szerint - nem lehet olyan működési területe,<br />
mely kiesne a jogi szabályozás alól.<br />
39
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
ÁRVA ZSUZSANNA<br />
KÖZIGAZGATÁS AZ ÁLLAMHATALMI ÁGAK ÉS FUNKCIÓK RENDSZERÉBEN<br />
A hatalommegosztás az egyik legalapvetőbb államszervezési elv a közjogi gondolkodásban,<br />
amellyel egyaránt foglalkozik az alkotmányjog, a <strong>közigazgatás</strong>i jog vagy akár a jogbölcselet<br />
is, ennek megfelelően rendkívül sokrétű fogalom. Maga az elv hosszú tudományos múltra<br />
tekint vissza és a mai közjogi irodalom is az egyik legnagyobb hatású elvként kezeli. Ezt a<br />
komplexitást tükrözi, hogy az elvnek többféle értelmezését is megkülönböztethetjük. Az<br />
egyik legrégebbi és máig ható felfogás a politikai vagy jog<strong>elmélet</strong>i értelem, amely azt hivatott<br />
kifejezni, hogy az emberek hatalomnak való alávetését a jog, mint objektív eszköz közvetítse.<br />
Ebben az értelemben a hatalommegosztáshoz szorosan kapcsolódnak olyan más alkotmányos<br />
alapelvekhez is, mint a törvényeknek való alárendeltség, a nullum crimen sine lege, a nulla<br />
poena sine lege vagy a jogalkotás és jogalkalmazás szétválasztása.<br />
A 17. századtól a hatalommegosztás új tartalommal bővült, nevezetesen az angol<br />
jogfejlődésnek köszönhetően az állami intézményrendszer, illetve a kormányzat<br />
megszervezésének alapvető rendező elvévé vált. Ez tehát az előbbi értéket terjesztette ki a<br />
teljes államberendezkedésre azt szem előtt tartva, hogy ne az egyéni érdekek érvényesüljenek<br />
a közérdekkel szemben, hiszen ez esetben egyenes út vezethetne a hatalommal való<br />
visszaéléshez. A szervezetrendszer tekintetében ismét kettős hatású az elv: az egyik az állami<br />
funkciók szerinti elkülönítés, tehát a törvényhozás, a végrehajtás és az igazságszolgáltatás<br />
megkülönböztetése, míg a másik a személyek szerint történő elhatárolás, azaz hogy ne<br />
ugyanazon kézben összpontosuljon a hatalom.<br />
A harmadik igen tág értelmű felfogás szerint az elv társadalmi-politikai jellegű, amely a<br />
hatalmak társadalmi rétegek közötti felosztására utal. Ez az eszme értelemszerűen a polgári<br />
forradalmak utáni időszakban nyert teret azt célozva, hogy valamennyi rend részesüljön a<br />
hatalomból. A modern demokráciák időszakában ezen értelmezés már inkább meghaladottá<br />
vált. Jelen tanulmányban a hatalommegosztás második, azaz az intézményi rendszer<br />
kialakítására vonatkozó felfogását alkalmazzuk a továbbiakban. 47<br />
1. A hatalommegosztás hagyományos <strong>elmélet</strong>ei<br />
Bár a hatalommegosztás <strong>elmélet</strong>e kapcsán Montesquieu-t szokás emlegetni, az első tényleges<br />
megfogalmazójaként valójában John Locke (1632-1704) említhető, aki az angol viszonyokat<br />
vizsgálva II. Orániai Vilmos idejében fogalmazta meg az <strong>elmélet</strong>ét a Két értekezés a polgári<br />
kormányzatról című művében. Kiindulópontja az volt, az emberi szabadság megóvása<br />
érdekében a szervezeti és funkcionális megosztottságot kell megvalósítani a törvényhozás és a<br />
végrehajtás között. Locke azonban csupán két – illetve az alábbiak szerint négy - hatalmi ágat<br />
különböztetett meg, mivel <strong>elmélet</strong>ében az igazságszolgáltatást végrehajtásként kezelte, amely<br />
47 SÁRI János, A hatalommegosztás történelmi dimenziói és mai értelme, avagy Az alkotmányos rendszerek belső<br />
logikája, Osiris, Budapest, 1995, 9-15.<br />
40
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
felfogás még Montesquieu-nél is visszaköszön. Külön hatalmi ágként tüntette fel viszont az<br />
ún. föderatív hatalmat, amely az államok közötti együttműködést, kapcsolattartást jelenti. Az<br />
angol King in Parliament elvből kiindulva, amely alapján az uralkodót vétójog illeti meg, és a<br />
király egyfajta ellensúlyt képez a parlamenttel szemben, az uralkodót is különválasztotta. A<br />
Kormány esetében pedig azt ismerte fel, hogy a végrehajtó hatalom tevékenysége nem merül<br />
ki abban, hogy általános szabályokat egyedi esetekre alkalmazzon.<br />
Locke <strong>elmélet</strong>e azért kiemelkedő, mivel már megfogalmazza a fékek és ellensúlyok máig ható<br />
<strong>elmélet</strong>ét, amely szerint nem elég hatalom megosztása, hanem valamennyi hatalmi ág számára<br />
kellő ellensúlyt kell képezni.<br />
A hatalommegosztás klasszikus <strong>elmélet</strong>e kétség kívül Charles Montesquieu (1689-1755)<br />
nevéhez kötődik, aki A törvények szelleméről írt munkájának Anglia alkotmányáráról szóló<br />
fejezetében fejtette ki máig ható tanait, mely szerint törvényhozó, végrehajtó és<br />
igazságszolgáltató hatalmat különböztethetünk meg. Ugyanakkor a bírói hatalmat bizonyos<br />
értelemben még Montesquieu sem tartotta rendes hatalomnak, hanem szintén úgy vélte, hogy<br />
inkább a végrehajtó hatalomhoz köthető. Bár könyvének fejezetcíme szerint az angol<br />
viszonyokból indult ki, egyes vélemények szerint művében keverednek az angol és francia<br />
hatások, amelynek köszönhetően arra is nagy hangsúlyt fektetett, hogy az egyes hatalmi ágak<br />
képviselői milyen társadalmi bázisból kerülnek ki. Az általa hozott példa a velencei<br />
köztársaság berendezkedése, amelyben a törvényhozó hatalmat a Nagy Tanács gyakorolja, a<br />
végrehajtót a pregadik, míg a bírói hatalom a negyventagú tanácshoz köthető. Művében<br />
részletesen kitér arra is, hogy milyen következményekkel jár, ha az egyes hatalmi ágak<br />
összefonódnak. Művének legnagyobb hatású felismerése, hogy a hatalom megosztásával az<br />
államhatalom kölcsönösen ellenőrzötté válik, amely rendszerben az emberi szabadságjogok is<br />
jobban biztosítottak. Mindez mintát adott a fékek és ellensúlyok rendszerének<br />
kidolgozásához, amelyet több későbbi alkotmány igyekezett a gyakorlatban is megvalósítani.<br />
A leghíresebb és máig érvényesülő példa az USA alkotmánya. Az elv gyakorlati átültetésére<br />
történő törekvéssel azonban némiképpen megváltozott az elv alapvető rendeltetése is, hiszen<br />
míg eredetileg egy általános orientációnak tekintett rendező elv volt, addig a gyakorlatban<br />
több esetben mindenek felett álló és kivételt nem, vagy alig tűrő elvként kezdték számon<br />
kérni, kényesen ügyelve arra, hogy a funkcionális és szervezeti felosztás teljes legyen, holott<br />
ez az államszervezet egészét tekintve csaknem lehetetlen vállalkozás.<br />
A hatalommegosztásos <strong>elmélet</strong>nek több más követője, továbbgondolója akadt mind<br />
nemzetközileg, mind hazánkban. Ezek az <strong>elmélet</strong>ek többnyire az eredeti koncepciót csak<br />
kiegészítették néhány jellemvonással, de alapjaiban nem változtatták azt meg. Így a másik<br />
nagy francia gondolkodó, Rousseau a hatalom társadalmi ellenőrzésének igényét fogalmazta<br />
meg amellett, hogy rámutatott, hogy a végrehajtó hatalom a törvényhozó alá van rendelve,<br />
hiszen feladata a képviselők által alkotott törvények végrehajtása.<br />
Benjamin Constant (1767-1830) az egységes és a megosztott hatalom <strong>elmélet</strong>ét igyekezett<br />
összeegyeztetni. Álláspontja szerint a törvényhozó hatalmat a képviselők gyűlése gyakorolja,<br />
a végrehajtó hatalmat a miniszterek, a bíróit pedig a törvényszékek. A király szerepét abban<br />
látta, hogy a hatalmi ágak között egyensúlyoz, ugyanakkor egyik hatalmi ághoz sem tartozik,<br />
hanem egy neutrális, közvetítő hatalom. Ez a koncepció tehát a hatalom koncentráltságának<br />
41
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
gyengítése érdekében osztotta meg a hatalmat, ugyanakkor nagy hangsúlyt helyezett az<br />
együttműködésre. Constant <strong>elmélet</strong>ének másik nagy újdonsága, hogy megkülönbözette a<br />
municipális hatalmat, amely eredője a mai helyi önkormányzatokat külön helyi értékkel<br />
kezelő felfogásnak. Rámutatott ugyanis, hogy az individuális érdekek mellett a községeknek<br />
és megyéknek is vannak érdekeik, amelyek csak rájuk vonatkoznak.<br />
A német gondolkodók ezzel szemben úgy érzékelték, hogy a hatalommegosztás <strong>elmélet</strong>e<br />
veszélyt jelent a német egység gondolatára, így ilyen gondolatokkal csak elvétve<br />
találkozhatunk. Ez alól két kivétel van: az egyik Immanuel Kant, a másik pedig a<br />
<strong>közigazgatás</strong> <strong>elmélet</strong>éről híres Lorenz von Stein (1815-1890), aki a hatalommegosztásos<br />
<strong>elmélet</strong>ében mintegy megszemélyesítette az államot. Stein szintén két részre osztotta a<br />
hatalmat, ugyanis művében az állami akaratot a törvényhozás képviseli, a cselekvés a<br />
végrehajtás, valamint az igazságszolgáltatás feladata, míg az állami ént az államfő képviseli.<br />
Ez az <strong>elmélet</strong> tehát az igazságszolgáltatást szintén végrehajtásként kezeli. 48<br />
2. A hatalommegosztás a magyar közjogi gondolkodásban<br />
Magyarországon a 18. században az említett <strong>elmélet</strong>ek elsősorban a nemesség körében<br />
keltettek visszhangot, akik egyrészt saját önigazolásukat látták benne, másrészt a Habsburg<br />
monarchiával szembeni függetlenség igazolását. Az <strong>elmélet</strong> közvetítése kapcsán több magyar<br />
közjogász közül Concha Győzőt (1846-1933) érdemes kiemelni, aki annak ellenére Stein<br />
követőjének számít, hogy Stein Közigazgatástan című munkáját élesen bírálta könyvében. 49<br />
Felfogásában az államot szintén a személy attribútumaival ruházta fel, ahol megkülönböztette<br />
az állam belső akaratát és a cselekvését. Annyiban is közös az <strong>elmélet</strong>, hogy a bíróságot nem<br />
tartotta külön hatalomnak, ám a végrehajtó hatalmat különböző mozzanatokra osztotta, mint<br />
ahogyan álláspontja szerint maga a szuverén hatalom is tárgy szerint csoportosítható<br />
pénzügyi, rendőri, igazságügyi stb. hatalomra.<br />
A másik kiemelendő gondolkodó Bibó István (1911-1979), aki a 20. század közepén<br />
aktualizálta a hatalommegosztásos <strong>elmélet</strong>et. Bibó <strong>elmélet</strong>ében visszatért az eredeti<br />
koncepcióhoz, mely szerint a hatalommegosztás nem elsősorban kormányzati technikát jelent,<br />
hanem annak garantálását, hogy a hatalom ellenőrizetlenül ne legyen gyakorolható. A másik<br />
jelentős megállapítását az erős vagy gyenge hatalom szembeállításával kapcsolatos vitában<br />
tette. E szerint az erős hatalom jelenthet egy erőkoncentrációt, amelynél a kényszerítés<br />
eszköze elsődleges, illetve jelentheti az utat az eredményesség felé elsősorban gazdasági,<br />
valamint szociális téren.<br />
3. A hatalommegosztás a magyar jogszabályokban<br />
A magyar jogszabályokat tekintve a következő állapítható meg. A történeti alkotmány<br />
időszakában a hatalommegosztásos eszmerendszer elsősorban az <strong>elmélet</strong> szintéjén létezett.<br />
48<br />
SÁRI, i. m. 30-72.<br />
49<br />
Lásd bővebben a magyar <strong>közigazgatás</strong>-<strong>elmélet</strong>ről szóló fejezetben!<br />
42
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
Jogszabályi forrásként az 1848-as törvénycikkek, illetve az 1869. évi IV. tc. jelölhető meg,<br />
amely utóbbi nagy viták árán arról rendelkezett, hogy a <strong>közigazgatás</strong> szétválasztják a<br />
bíráskodástól. Ennek előzménye, hogy az osztrák alaptörvény már 1867-ben arról<br />
rendelkezett, hogy a két hatalmi ágat valamennyi fokon el kell választani egymástól. 50 Az<br />
akkori igazságügyi miniszter Csemegi Károly már korábban is a <strong>közigazgatás</strong> és az<br />
igazságszolgáltatás szétválasztása mellett szállt síkra, 51 mind a bírói függetlenség, mind a<br />
szervezeti elkülönítés vonatkozásában. Ugyanakkor úgy vélte, hogy a polgárok jogai védelme<br />
érdekében biztosítani kell a két hatalmi ág között némi együttműködést, így a jogegyenlőség<br />
fenntartása érdekében javasolta a <strong>közigazgatás</strong> által hozott döntések bírói felülvizsgálatát.<br />
Mindez azért volt nagyon fontos, mert a hatalommegosztás <strong>elmélet</strong>ének, a bírói és végrehajtói<br />
hatalmi ág elhatárolásának kapcsán az egyik legtöbb kérdést felvető pontja a <strong>közigazgatás</strong><br />
döntéseinek bírói ellenőrzése, amely miatt a teljes elkülönítés nem lehetséges.<br />
Ugyanakkor más kivételek is fennmaradtak. Így már a törvényjavaslat vitája során törekvések<br />
mutatkoztak a <strong>közigazgatás</strong>i szervek bírói jogosítványainak megőrzésére. Tisza Kálmán<br />
egyenesen azt indítványozta, hogy már ebben a jogszabályban rögzítsék, hogy legalsó fokon a<br />
megyei hatáskört továbbra is fenn kell tartani. Bár az utóbbi javaslat akkor még nem<br />
emelkedett jogszabályi szintre, a teljes elhatárolás lehetetlensége egészen hamar és magától<br />
értetődően jelentkezett nemcsak a jogalkotás, hanem a jogtudomány terén is. Több közjogász<br />
- így például Nagy Ernő - amellett érvelt, hogy az államhatalom egysége miatt a<br />
hatalommegosztás <strong>elmélet</strong>e túl mereven nem értelmezhető, hiszen ez az egyes funkciók<br />
mintegy „gépies” elválasztását jelentené, ezért szükség esetén - az állam érdekében - az egyes<br />
hatalmi ágak egymás tevékenységébe is avatkozhatnak. Hasonlóan vélekedett Kmety<br />
Károly, 52 Tomcsányi Móric vagy Csekey István is, akik általában célszerűségi okokra<br />
hivatkoztak az összefolyás megengedhetősége kapcsán. Ennek köszönhetően a közjogászok<br />
általában csupán néhány szó erejéig emlékeztek meg a bírói hatalom kapcsán arról, hogy<br />
egyes területeken a <strong>közigazgatás</strong>i szervek is végeznek ítélkezési tevékenységet. Ez utóbbiak<br />
felsorolása általában nem is teljes körű, így adott esetben két-három kivételt említenek a<br />
munkákban. Az általában felmerülő területek között megtalálhatjuk a kihágási ügyeket, 53 a<br />
kisebb perértékű polgári peres ügyeket, 54 az iparos 55 és cselédügyeket, 56 valamint a fegyelmi<br />
50 Mindez az osztrákok számára is kötelezettséget jelentett, hiszen a vegyes járási hivatalok megszüntetésével<br />
járt, lásd MÁTHÉ Gábor, Die Problematik der Gewaltentrennung, Gondolat, Budapest, 2004, 132.<br />
51 CSEMEGI Károly, A büntető törvények és a bíróság. In: EDVI Illés Károly – GYOMAI Zsigmond (szerk.),<br />
Csemegi Károly művei, Franklin, Budapest, 1904, 5881. és CSEMEGI Károly, Közigazgatás és törvénykezés. In:<br />
EDVI Illés Károly – GYOMAI Zsigmond (szerk.) Csemegi Károly művei, Franklin, Budapest, 1904, 82101.<br />
52 NAGY Ernő, Magyarország közjoga, államjog. Eggenberger, Budapest, 1897, 195. KMETY Károly, A magyar<br />
<strong>közigazgatás</strong>i jog kézikönyve. Polizer, Budapest, 1905, VI. TOMCSÁNYI Móric, Magyarország közjoga. Királyi<br />
Magyar <strong>Egyetem</strong>i Nyomda, Budapest, 1940, 15. CSEKEY István, Magyarország alkotmánya. Renaissance,<br />
Budapest 1943, 191-192.<br />
53 NAGY, Magyarország közjoga, 292. CSEKEY, Magyarország alkotmánya, 191. KMETY, i.m. VI. és 723.<br />
MARTONYI János, A <strong>közigazgatás</strong> jogszerűsége a mai államban. MKI, Budapest, 1939, 19.<br />
54 Lásd, mint előző jegyzet!<br />
55 STIPTA István, A magyar bírósági rendszer története. Multiplex - Debrecen U. P. Debrecen 1997, 156, és<br />
KMETY, i.m. 722-723.<br />
56 NAGY, i.m. 292.<br />
43
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
ügyeket, 57 de szintén elismert kivétel volt a községi bíráskodás és a gyámhatóságok vagy<br />
árvaszékek 58 eljárása.<br />
Az 1949-es magyar alkotmány a hatalommegosztás kifejezést sem eredeti, sem későbbi<br />
formájában nem tartalmazta, ám az elvet az Alkotmánybíróság a 2. § (1) bekezdésében<br />
található jogállamiság kifejezésből közvetlenül levezette több döntésében. E szerint „A<br />
demokratikus jogállam követelménye a hatalommegosztás, illetve az alkotmányra<br />
visszavezethető eljárási szabályok megléte, és azok feltétlen betartása. A hatalommegosztás<br />
elvének megfelelően a hatalmi ágak egymás tevékenységét kölcsönösen ellenőrzik,<br />
ellensúlyozzák, érdemben korlátozzák; hatásköreik gyakorlása során az Alkotmányban<br />
meghatározott esetekben a hatalmi ágak együttműködésre kötelesek, és tiszteletben kell<br />
tartaniuk az elválasztott hatalmi szervezetek döntéseit és autonómiáját.” 59 Továbbra is<br />
megmaradtak azonban a quasi bíráskodás egyes hagyományos területei, főként a<br />
szabálysértések, illetve birtokvédelem terén.<br />
A 2011-ben elfogadott új Alaptörvény gyökeresen szakított az eddigi helyzettel, amikor az<br />
Alapvetés C) cikk (1) bekezdésében expressis verbis arról rendelkezik, hogy a magyar állam<br />
működése a hatalom megosztásának elvén alapszik.<br />
4. Új dimenziók a hatalommegosztás <strong>elmélet</strong>ében<br />
A 20. század derekától, különösen az utóbbi évtizedekben egyre inkább megfogalmazódtak<br />
olyan <strong>elmélet</strong>ek, amelyek szerint az eddigi hármas felosztás új vagy legalábbis potenciálisan<br />
új hatalmi ágakkal bővül. Ennek magyarázata elsősorban az állam gazdasági és szociális<br />
funkcióinak növekedésével magyarázandó, amelyek hatékony megvalósítása egy eredményes<br />
és hatékony államot feltételez, míg ezzel szemben a mérleg másik serpenyőjében az<br />
állampolgári szabadságok megóvása található. Elöljáróban érdemes ismét hangsúlyozni, hogy<br />
a hatalommegosztás <strong>elmélet</strong>e eredetileg is csupán egy irányadó államszervezési elv volt,<br />
amelybe az új állami alakulatok általában gond nélkül beilleszthetők, ám az alábbi koncepciók<br />
többnyire a funkciók merev és áthághatatlan felosztásából indulnak ki.<br />
Ennek megfelelően új hatalmi ágként fogalmazták meg a hazai rendszerben az államfő<br />
pozícióját, akit az Alkotmánybíróság döntései nyomán is egy külső, de felső semleges<br />
hatalomként aposztrofálhattunk a régi, 1949-ben született alkotmány alapján. Ezen a<br />
helyzeten az új Alaptörvény sem kívánt változtatni. Az államfői jogkör terjedelme a<br />
parlamentáris köztársaságokban ugyan Európa-szerte eltérő lehet: megkülönböztetünk, erős,<br />
félerős és gyenge jogkörrel rendelkező köztársasági elnököket. A magyar államfő<br />
egyértelműen az utóbbi kategóriába tartozik, ennek ellenére megállapítható, hogy esetenként<br />
jelentős közjogi szereppel bír. Ennek sarokpontja az Alkotmány azon rendelkezése, amely<br />
szerint a köztársasági elnök őrködik az államszervezet egysége felett, amelyet a jelenlegi<br />
Alaptörvény is átvett. Bár ez a szerep az Alkotmánybíróság értelmezése szerint sem jelenti<br />
57<br />
CSEKEY, i.m. 191.; KMETY, i.m. VI. és 723. MARTONYI, i.m. 19.<br />
58<br />
STIPTA, i.m. 156.; KMETY, i.m. 499-503.<br />
59<br />
62/2003. (XII. 15.) ABH.<br />
44
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
konkrét hatáskörök gyakorlását, egyes kiemelkedően fontos esetekben mégis cselekvőleg<br />
léphet fel a köztársasági elnök. Ilyen döntés például az Országgyűlés feloszlatása abban az<br />
esetben, ha a választások után a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt<br />
az Országgyűlés 40 napon belül sem választja meg, vagy ha 12 hónapon belül legalább<br />
négyszer megvonja a bizalmat a Kormánytól az országgyűlés. Mindezt az új 2012-ben<br />
hatályba Alaptörvény akként módosította, hogy a négyszeri bizalommegvonás helyett abban<br />
az esetben oszlatható fel a parlament, ha az országgyűlés az adott évre vonatkozó központi<br />
költségvetést március 31-ig nem fogadja el.<br />
Az ellenjegyzésekhez kötött aktusok között is találkozhatunk azonban ilyen jogkörrel, így<br />
például kitüntetések átadását vagy kinevezést is megtagadhat a köztársasági elnök,<br />
amennyiben úgy véli, hogy ezáltal az államszervezet egysége veszélybe kerülne. 60 Mindez azt<br />
bizonyítja, hogy az államfő szerepe nem teljesen puszta formalitás, hanem egyes kiemelkedő<br />
helyzetekben igen fontos szereppel bírhat. Szinte valamennyi köztársaság esetében van a<br />
köztársasági elnöknek egyfajta stabilizáló szerepe, amely miatt jogosan merülhet fel a külön<br />
hatalmi ágként történő értelmezése. Ez az igény még erőteljesebben jelentkezhet akkor, ha a<br />
köztársasági elnököt közvetlenül a nép választja, mint például Franciaországban, ahol a<br />
kohabitáció intézménye éppen erre a fontos szerepre utal. Ez ugyanis azt a „kényszerű<br />
együttlakást”, együttműködést fejezi ki, ami a Kormányfő és az államfő között kell, hogy<br />
működjön abban az esetben, ha a közvetlen választás miatt ellentétes pártérdekű személyek<br />
kerülnek ezekben a tisztségekbe. Magyarországon, ha nem is önálló hatalmi ág, de<br />
mindenképpen a klasszikus hatalmi ágaktól elkülönülő jelleggel bír az államfő, aki mintegy<br />
külső, de felső hatalomként jelenik meg. A köztársasági elnök tevékenysége az egyes –<br />
alábbiakban kifejtendő - jogkörökön keresztül kapcsolódik a <strong>közigazgatás</strong>hoz, amelyek<br />
esetében ellensúlyként jelenhet meg. Ez szinte valamennyi ellenjegyzéshez kötött aktus<br />
esetében megjelenik, így a kitüntetések, kinevezések, haderő irányítása stb. kapcsán.<br />
Az alkotmánybíróságok vonatkozásában szintén gyakran felmerül az önálló hatalmi ágként<br />
történő értelmezés. Kétségtelen, hogy az alkotmánybíróságok egyfajta negatív törvényalkotó<br />
szervként jelenhetnek meg az országgyűlés törvényhozó hatalmával szemben. Mivel a<br />
döntésük ellen általában nincsen helye jogorvoslatnak, ezért csaknem végérvényesen el tudják<br />
dönteni egy jogszabály sorsát, vagy legalábbis jelentősen akadályozhatják egy meghatározott<br />
tartalmú jogszabály hatályba lépést. Mindez persze szintén függ az adott alkotmánybíróság<br />
jogkörétől. Nyilván más szereppel bír az a testület, amely actio popularis alapján bárki<br />
kezdeményezésére és konkrét hatósági ügy nélkül is dönthet bármely jogszabályról vagy más<br />
irányítási eszközről, mint ahol csak meghatározott indítványozók jogosultak az eljárást<br />
kezdeményezni. Minden esetben feladata azonban a grémiumnak az alkotmányos jogok<br />
biztosítása, amely nemcsak az országgyűléssel, hanem a kormányzattal szemben is ellensúlyt<br />
jelent, tekintve, hogy a törvénykezdeményezések igen jelentős része a Kormánytól származik.<br />
Egyes vélemények szerint maga a <strong>közigazgatás</strong>i szervezet is egyfajta önálló hatalmi ág lehet,<br />
amelyet elsősorban a szervezet hatalmas és az egész államszervezetben egyedülálló méretével<br />
indokolnak. Ehhez az <strong>elmélet</strong>hez kapcsolódik az a nézetrendszer is, amely szerint a Kormány<br />
60 Lásd pl. 48/1991. (IX. 26.) ABH.<br />
45
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
esetében megkülönböztethetünk kormányzati, illetve <strong>közigazgatás</strong>i tevékenységet. A<br />
Kormány, mint az államigazgatás csúcsszerve mindkét tevékenységet gyakorolja, ám az<br />
országgyűlés vonatkozásában elsősorban a politikai tevékenység az, ami ellensúlyt képez.<br />
Ezen felfogás szerint a <strong>közigazgatás</strong> egész tevékenysége megfelelő ellensúly nélkül marad<br />
elsősorban annak méretei miatt, ami felvetheti annak igényét, hogy a <strong>közigazgatás</strong><br />
szervezetrendszerét önállóan kezeljük a hatalommegosztás eszmerendszerében. Más<br />
elképzelések egészen odáig terjednek, hogy a <strong>közigazgatás</strong> rendszerét egy olyan entitásnak<br />
fogják fel, amelyen belül szintén csomópontokat és ellensúlyokat keresnek. Ez a nézet<br />
nyilvánvalóan eltekint attól, hogy a végrehajtó hatalom homogén és a Kormánynak<br />
alárendelten hierarchikusan épül fel, és elsősorban a belső ellenőrzés erősítésére helyezi a<br />
hangsúlyt. Jelen jegyzetnek nem feladata, hogy az egyes eszmerendszereket bírálja, ám ennek<br />
létjogosultsága erőteljesen megkérdőjelezhető tekintettel arra, hogy ez a felfogás már<br />
meglehetősen tág értelemben kezeli a hatalommegosztás eszmerendszerét és annak eredeti<br />
értelmétől erőteljesen eltérve valamennyi döntés ellenőrzésének kiépítésére helyezi a<br />
hangsúlyt.<br />
Az államigazgatás legfontosabb szerve, a Kormány esetében külön is megfogalmazódtak<br />
ilyen igények, főként a fentiekben is említett kormányzati, politikai szerepe miatt. A<br />
<strong>közigazgatás</strong> egyik alapvető sajátossága a politikától való relatív függetlenség, amely a<br />
Kormány esetében nyilvánvalóan kevéssé érvényesül. Ez az átpolitizáltság a prezidenciális<br />
rendszerű államokban teljesen nyilvánvaló, de a félprezidenciális és a parlamentáris rendszerű<br />
országokban is érvényesül, hiszen a Kormány feje a hagyományok alapján a többségi párt<br />
által jelölt személy, míg a miniszterek kinevezésére az ő javaslata alapján kerül sor. A<br />
Kormány legitimációs helyi értéke teljesen egyértelmű. A Kormány esetében értelemszerűen<br />
nehezen lehatárolható a <strong>közigazgatás</strong>i és politikai tevékenység, amely egymást kölcsönösen<br />
áthatja.<br />
Magyar viszonylatban talán a legélesebben jelentkező elképzelés a helyi önkormányzatok<br />
autonómiájából fakadó <strong>elmélet</strong>, amely egészen odáig terjedt, hogy a helyi önkormányzatok<br />
függetlenségére alapozva azokat mintegy kiszakította a végrehajtó hatalomból és önálló<br />
hatalmi centrumként jelölte meg. Ez a rendszerváltás utáni Magyarországon mondhatni<br />
meglehetősen divatos volt, amelyet erősített, hogy a tanácsigazgatási rendszert mindenáron<br />
meghaladni kívánó túlhangsúlyozott liberális felfogás érvényesült a helyi önkormányzatokat<br />
illetően. Ennek köszönhetően jött létre a szétaprózott és a feladatellátás tekintetében nem<br />
kellően hatékony rendszer, valamint hozták létre az Európa-szerte leggyengébb törvényességi<br />
ellenőrzés intézményét, amelynek felülvizsgálata, korrigálása az eltelt időszak alatt szinte<br />
folyamatosan jelen volt. A helyi önkormányzatok önálló hatalmi ágként történő értelmezését a<br />
<strong>közigazgatás</strong>-tudomány több képviselője is ellenezte, köztük említhető Lőrincz Lajos<br />
akadémikus, aki azt fogalmazta meg, hogy a helyi polgárokat a központi államnak meg kell<br />
tudni védeni adott esetben saját választott önkormányzatától is, mert a helyi ön<br />
kormányzáshoz való jog célhoz kötött és nem önmagában érvényesülő érték. A felfogás<br />
ellentmond egyébként Magyarország unitárius államfelépítésének is, hiszen<br />
megengedhetetlen, hogy az állam alkotótagja önállóságra törekedjen más állami szervekkel<br />
szemben.<br />
46
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
Más a helyzet a szövetségi államokban, ahol a szövetségi rendszerből adódó sajátosságok<br />
miatt a törvényhozó hatalom második kamarája valódi ellensúlyt képezhet, mint ahogyan a<br />
szövetségi államok eltérő politikai összetétele miatt is jelentős képezhetnek a helyi hatalmak a<br />
centrummal szemben.<br />
Önálló hatalmi tényezőként fogható fel a fentieken felül a <strong>közigazgatás</strong>i bíróság, amely a<br />
<strong>közigazgatás</strong> jogszerű működését ellenőrzi. E körben érdemes megjegyezni, hogy 1949 után<br />
Magyarországon elkülönült <strong>közigazgatás</strong>i bíróság nem létezetett, hanem a megyei bíróságok<br />
<strong>közigazgatás</strong>i ügyszakos bírái ítélkeztek ezekben a kérdésekben, míg az új Alaptörvény<br />
elfogadása után felmerült a <strong>közigazgatás</strong>i bíróságok különbíróságként történő létrehozása,<br />
amelyet a bírósági szervezeti törvény végül a munkaügyi bíróságokkal együtt <strong>közigazgatás</strong>i és<br />
munkaügyi bíróságokként integrált a bírósági szervezetbe mint quasi különbíróságot. Ezek<br />
várhatóan 2013-tól kezdik meg a működésüket. Alkotmányjogászok között szintén felmerült<br />
az ombudsmanok önálló hatalomként értelmezése elsősorban ellenőrző szerepük miatt. E<br />
körben azonban érdemes megjegyezni, hogy az ombudsmanok valójában az országgyűlés<br />
ellenőrző szervei, így bár azok valóban nem utasíthatóak és függetlenek a klasszikus felosztás<br />
szerint a törvényhozáshoz tartoznak. Némiképpen eltérő a helyzet a népszavazás esetén,<br />
ugyanis alkotmányjogi munkák ezt is önálló hatalmi ágként jelölik meg, mint a közvetlen<br />
hatalomgyakorlás formáját. Ez utóbbi persze némiképpen eltérő megítélés alá esik az<br />
előbbiekhez képest, hiszen míg az előbbiek esetén valamely állami intézményről beszéltünk,<br />
amelyek részei voltak az államszervezetnek, itt egy olyan jogintézményről van szó, amely a<br />
törvényhozó hatalom egyik alternatívája és a hazai Alkotmánybíróság döntése szerint egy<br />
különleges hatalomgyakorlási forma, amely éppen ebben a kivételességében meg is előzi az<br />
országgyűlést. 61<br />
A fentiek alapján úgy vélhetjük, hogy a hatalommegosztás egy új eszméje helyett inkább<br />
további hatalmi csomópontok jönnek létre a modern államban, amelyek megléte azonban<br />
semmiképpen sem módosít a klasszikus hatalommegosztási triászon. Az egész<br />
államszervezetre és a csomópontokra sokkal inkább hatással vannak a politikai erők, így<br />
egyes politológiai nézetek azt is megkockáztatják, hogy maguk a pártok is külön hatalmi ágat<br />
képezhetnek. A <strong>közigazgatás</strong>i irodalom azonban bár ismeri a fenti <strong>elmélet</strong>eket, a<br />
hatalommegosztás klasszikus eszmerendszerét tekinti kiindulópontnak, mivel az új alakulatok<br />
álláspontunk szerint maradéktalanul beilleszthetők a klasszikus koncepcióba.<br />
5. A <strong>közigazgatás</strong> a hatalommegosztásos rendszerben<br />
Jelen témakör azzal foglalkozik, hogy a <strong>közigazgatás</strong> egésze hogyan helyezhető el<br />
hatalommegosztás rendszerében. Ennek kapcsán a fentiek alapján a hatalommegosztás<br />
klasszikus modelljéből indulunk ki, ahol a <strong>közigazgatás</strong> és a törvényhozás, illetve az<br />
igazságszolgáltatás, valamint az államfő kapcsolatát vizsgáljuk. Ez utóbbit ugyanis szintén a<br />
fentiekben már részletezett módon a magyar alkotmányos, illetve <strong>közigazgatás</strong>i irodalom nem<br />
tekinti egyik hatalmi ágba sem sorolhatónak, hanem egy hatalmi ágakon kívül álló sajátos<br />
tényezőnek. A többségi álláspont szerint a felsorolt szervek bár valóban új típusai az<br />
61 52/1997. ABH.<br />
47
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
államszervezetnek, mégis azok kétségtelenül állami szervek, és mint ilyenek betagozhatók a<br />
hármas rendszerbe. Szintén nem fogadható el a Kormány politikai és <strong>közigazgatás</strong>i<br />
szerepének a szétválasztása, hiszen ebben az esetben ugyanazon szerv kettős szerepéről van<br />
szó.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> egésze a végrehajtó hatalomhoz sorolható. Az államigazgatás esetében ez az<br />
összefüggés nyilvánvaló, hiszen az államigazgatás élén elhelyezkedő Kormány egyben a<br />
végrehajtó hatalom feje. A helyi önkormányzatok, mint a <strong>közigazgatás</strong>i szervezet másik nagy<br />
alrendszere esetében pedig bár azok önállósága és Kormánytól való függetlensége<br />
egyértelmű, azok mégis a végrehajtó hatalomhoz sorolandók, mivel a civil <strong>közigazgatás</strong> részét<br />
képezik. E körben érdemes megjegyezni azt is, hogy az új Alaptörvény a Kormány és a helyi<br />
önkormányzatok kapcsolatát az eddigieknél szorosabbra vonja, hiszen törvényességi<br />
ellenőrzés helyett ezentúl törvényességi felügyelet gyakorlására van lehetőség.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> egészét illetően egyes <strong>közigazgatás</strong>i szerzők egyenesen akként fogalmaznak,<br />
hogy a hatalommegosztás harmadik szegmense az eddigi végrehajtás helyett a „<strong>közigazgatás</strong>,<br />
mint integrált szakigazgatási rendszer” 62 létrehozása. Ez magába foglalja az elkülönült<br />
igazgatási szervezetek, a hivatásos közszolgálat, valamint az olyan új típusú szerveket is, mint<br />
az autonóm jogállású szervek. A hatalommegosztás által megteremtett fékek és ellensúlyok<br />
rendszere nem csupán a rendszer egésze kapcsán érvényesül, hanem a <strong>közigazgatás</strong>on belül<br />
is, mivel ezen alakulatok egyik szerepe, hogy a hatalom koncentrációját megakadályozza.<br />
5.1. A <strong>közigazgatás</strong> és a törvényhozás kapcsolata<br />
A <strong>közigazgatás</strong> és a törvényhozás viszonyát vizsgálva elsőként azt állapíthatjuk meg, hogy a<br />
két szervezet bár nem áll egymással hierarchikus viszonyban, nem tagadható a <strong>közigazgatás</strong><br />
bizonyos függősége a törvényhozástól. Mindez elsősorban a Kormány esetében érhető tetten<br />
igen sok ponton. A <strong>közigazgatás</strong> egészére jellemző azonban az, hogy a parlament a törvények<br />
által kötelezi a <strong>közigazgatás</strong> egészét, amelyeket azoknak végre kell hajtaniuk a törvényes<br />
működés keretében. Ezt közvetíti a népszuverenitás elve is, amely választott népképviseleti<br />
szervek létrehozását követeli meg és a törvények primátusának elismerését.<br />
A Kormány és a parlament közötti függő viszony legjellemzőbb területe a kormányfő<br />
tisztsége. A megbízatás a köztársasági elnök jelölésével és a parlament többségi döntése által<br />
keletkezik, amely döntés egyben a Kormányprogram elfogadását is jelenti anélkül, hogy arról<br />
külön szavazást tartanának. A köztársasági elnököt a javaslattétel során sem az 1949-es<br />
alkotmány, sem az új 2012-ben hatályba lépett Alaptörvény esetében nem köti jogi előírás,<br />
így lényegében szabad belátására van bízva az előterjesztés. Mégis a hagyományok és a józan<br />
megfontolás alapján a többségi párt jelöltjét javasolja, hiszen a szavazáshoz mindenképpen a<br />
képviselők többségének támogatása szükséges. Más jelölt megnevezése egyszerűen azt<br />
eredményezné, hogy a jelöltetet nem választják meg, illetve megválasztják ugyan, de<br />
konstruktív bizalmatlansági indítvány által hamarosan „leváltják”. Már ebből is kitűnik, hogy<br />
a parlamentnek nemcsak a tisztség keletkezésére, hanem a megszűnésére is komoly befolyása<br />
62<br />
FAZEKAS - FICZERE, Magyar <strong>közigazgatás</strong>i jog. Általános rész, 37.<br />
48
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
van. Így a miniszterelnököt bizalmatlanság esetén a képviselők egyötödének<br />
kezdeményezésére és az új jelölt megválasztása mellett a képviselők szintén többségének<br />
döntésével elmozdíthatják tisztségéből. Ennek az intézménynek az alapvető szabályai szintén<br />
változatlanok maradtak a korábbi alkotmányhoz hasonlóan a 2011-ben elfogadott<br />
Alaptörvényben is. A konstruktív bizalmatlansági indítvány - sikeressége esetén - az egész<br />
Kormány megbízatásának megszűnésével jár és lényegében a <strong>közigazgatás</strong> felelősségének<br />
kérdéskörét érinti.<br />
A kormányfő azonban egész tevékenysége során függ az országgyűléstől, hiszen rendszeres<br />
beszámolásra köteles. Ez utóbbi már a parlamenti ellenőrzés eszköztárához tartozik, amely<br />
ellenőrzés szintén a kapcsolatrendszer egyik megnyilvánulási formája. Az ellenőrzés<br />
megvalósulhat a plenáris ellenőrzés keretében, valamint a bizottságok előtt. Eszközei közé<br />
tartozik a beszámoltatás, amelyre a miniszterelnök mellett a miniszterek is rendszeresen<br />
kötelesek, valamint az interpelláció és a kérdés, amelyet a Kormány tagjaihoz és a<br />
Kormányhoz intézhetnek a képviselők.<br />
A fentiek mellett a <strong>közigazgatás</strong> egésze ellátja a klasszikus végrehajtó jellegű<br />
tevékenységeket is az országgyűlés számára, így részt vesz a döntések előkészítésében és<br />
végrehajtásában. A döntések előkészítése kapcsán szintén elsősorban a Kormány emelhető ki,<br />
amely a jogszabályi előkészítésében mondhatni oroszlánrészt vállal, hiszen a<br />
törvénykezdeményezések tekintetében monopolhelyzetben van. A törvények végrehajtásában<br />
már a <strong>közigazgatás</strong> egész szervezetrendszere részt vesz, hiszen ezáltal megy végbe<br />
megvalósítás. Ebben azonban már a <strong>közigazgatás</strong> mellett részt vesznek a <strong>közigazgatás</strong><br />
szervezetrendszerén kívül az országgyűlés egyes szervei is, mint az Állami Számvevőszék,<br />
amely a parlament pénzügyi, gazdasági ellenőrző szerve, valamint az ombudsman és<br />
helyettesei, akik a <strong>közigazgatás</strong>i döntések jogszerűségét ellenőrzik és mozdítják elő az<br />
állampolgári jogok érvényesítését.<br />
Bár megnevezésében szerepel a bíróság kifejezés, a legtöbb alkotmányjogi irodalom az<br />
Alkotmánybíróságot ennek ellenére nem tartja az igazságszolgáltatás szervezetrendszerébe<br />
tartozónak. A szervezet legfontosabb feladata valóban elsősorban a törvényhozáshoz, illetve a<br />
jogalkotás kapcsán a <strong>közigazgatás</strong>hoz is kapcsolható, amellyel szemben ellensúlyt képez,<br />
azonban az általa ellátott kontrollfunkció miatt bizonyos értelemben jogvédő szereppel is bír,<br />
amely az alkotmányjogi panasz intézményének átalakításával nagy mértékben erősödött.<br />
5.2. A <strong>közigazgatás</strong> és az igazságszolgáltatás kapcsolata<br />
A <strong>közigazgatás</strong> és a bíróságok kapcsolatát tekintve két fontos tényező emelhető ki. Az egyik,<br />
hogy a bíróságok az alkotmány szerint ellenőrzik a <strong>közigazgatás</strong>i döntések törvényességét, 63<br />
míg a másik, hogy a bírósági döntések teljes terjedelmükben kötelezőek a <strong>közigazgatás</strong>i<br />
szervekre nézve. Az igazságszolgáltatás, mint szervezetrendszer legfontosabb funkciója<br />
kétség kívül a jogvédelem, tehát az állampolgári jogok védelme, amelyet a <strong>közigazgatás</strong>i<br />
63<br />
Lásd 1949. évi XX. törvény 50. § (2) bekezdés és Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés b) pont.<br />
49
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
szervekkel szemben kizárólag akkor tudnak megfelelően érvényesíteni, ha a <strong>közigazgatás</strong>i<br />
döntésekkel szemben a döntéseik elsődlegességet élveznek.<br />
Érdemes ugyanakkor kiemelni, hogy a két szervezetrendszer között bizonyos fokú áthajlás is<br />
megfigyelhető, ugyanis a bíróságok is végeznek esetenként <strong>közigazgatás</strong>i jellegű<br />
tevékenységet, a <strong>közigazgatás</strong>i szervek pedig bíróságit. Az előbbi példa lehet a cégbíróságok<br />
tevékenysége, amely esetében nem érvényesülnek a klasszikus igazságszolgáltatási alapelvek<br />
sem, így a szóbeliség, közvetlenség vagy kontradiktórius eljárás elve, sőt egyes esetekben a<br />
bíróság akár hivatalból is kezdeményezhet eljárást (például törvényességi felügyeleti eljárás a<br />
gazdálkodó szervezetek működése felett). A <strong>közigazgatás</strong>i szervek esetében a korábbi<br />
kihágási vagy a jelenkori szabálysértési ügyintézés emelhető ki, amely jellemvonásaiban<br />
erőteljesen emlékeztet a bíróságok tevékenységére, hiszen a <strong>közigazgatás</strong>i szerveknek<br />
múltban megtörtént jogsértést kell megítélniük, amelynek során büntetőjogi intézményeket és<br />
fogalmakat is alkalmaznak (mint például szándékosság, gondatlanság vagy kísérlet). A másik<br />
ilyen terület a polgári joghoz kötődik: ilyen a birtokvédelem vagy a gyámhatóságok eljárása,<br />
ahol ellenérdekű felek vitája is megjelenik.<br />
A quasi bíráskodás töretlen megléte is bizonyítja, hogy a hatalommegosztás nem kőbe vésett<br />
szabály olyan értelemben, hogy az egyes hatalmi ágak között semmiféle átfedés nem lehet.<br />
Általában ezeket az áthajlásokat a jogtudomány is célszerűnek és fenntartandónak tartotta,<br />
amelyek az eltelt időszakban mind hazánkban, mind külföldön töretlenül léteznek. Ennek<br />
különféle területeiről részletesebben a <strong>közigazgatás</strong> felelősségét tárgyaló részben van szó.<br />
5.3. A <strong>közigazgatás</strong> és az államfő kapcsolata<br />
Az államfő és a <strong>közigazgatás</strong> viszonyrendszere esetében a legfontosabb tényező az adott<br />
ország kormányformája. Más feladata van ugyanis prezidenciális rendszerben az államfőnek,<br />
mint pl. az USA, ahol az államfő egyben a végrehajtó hatalom feje, mint egy félprezidenciális<br />
rendszerben, mint Franciaország, ahol a miniszterelnök és az államfő kényszerűen együtt kell,<br />
hogy működjön a végrehajtás terén vagy egy parlamentáris rendszerben, ahol az államfő bár<br />
bír bizonyos jogosítványokkal, mégis jellemzően kívül esik a végrehajtó hatalmon. Ez utóbbi<br />
jellemző Magyarországra, ahol a köztársasági elnök egy meglehetősen gyenge, reprezentáló<br />
szereppel bír.<br />
A konkrét kapcsolat hazánkban elsősorban a döntés-előkészítési fázisban jelentkezik, hiszen a<br />
miniszteri ellenjegyzés intézménye miatt a legtöbb kérdésben a köztársasági elnök döntése<br />
akkor hatályosul, ha valamelyik miniszter vagy a miniszterelnök azt ellenjegyzi - vagy a<br />
gyakorlatban inkább előterjeszti. Ez a helyzet valósul meg a kinevezések, kitüntetések vagy a<br />
felmentések során, de említhetők még az állampolgársági, területszervezési vagy a<br />
kegyelmezési ügyek. E körben említhető ismét, hogy a köztársasági elnök szerepe nem<br />
teljesen formalitás, hiszen mivel őrködik az államszervezet egysége felett, indokolt esetben<br />
meg is tagadhatja ezen döntések megtételét. Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán arra<br />
50
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
mutatott rá, hogy „az őrködés nem korlátozódik tehát krízishelyzetek feloldására, hanem része<br />
az államügyek szokásos menetének”. 64<br />
Érdemes azonban megemlíteni azt is, hogy bizonyos esetekben a köztársasági elnök<br />
ellenjegyzéshez nem kötött önálló döntési joggal bír, jóllehet ezek általában olyan aktusok,<br />
amelyek más szervek döntését kezdeményezik. Ezen döntéseket tematizálja az<br />
Alkotmánybíróság 48/1991. (IX. 26.) határozata, amely a döntéseket négy nagy csoportba<br />
sorolja. Ebből csupán az egyik csoport az, ahol a döntés érvényességi kelléke más szerv<br />
egyetértő döntése, amely lehet akár ellenjegyzés, akár más megoldás, mint például a<br />
hadiállapot vagy rendkívüli állapot kihirdetése, amelyet az Országgyűlés akadályoztatása<br />
esetén, a köztársasági elnök, a miniszterelnök és az Alkotmánybíróság elnöke együtt állapít<br />
meg. 65 A másik típus esetében az államfő csak kezdeményezi a döntést, de a végső döntést<br />
már nem ő hozza meg, hanem valamely más szerv. Ez a döntés a kezdeményezéstől el is<br />
térhet tatalmában és végső soron a köztársasági elnökre is kötelező. Ilyen például a törvény<br />
visszaküldése megfontolásra az országgyűlésnek vagy népszavazás kezdeményezése. A<br />
harmadik típus az önálló politikai döntés, amely már ismét kapcsolódik a <strong>közigazgatás</strong><br />
tevékenységéhez. Ezen döntések kiindulópontja az Alaptörvény azon passzusa, amely szerint<br />
a köztársasági elnök őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. Ebbe a<br />
csoportba sorolható például a <strong>közigazgatás</strong> által előterjesztett kinevezések vagy kitüntetések<br />
megtagadása, ha az az államszervezet működésének zavarát vetné fel. Végül az utolsó típust<br />
azok az aktusok jelentik, amelyek bár önálló és végső döntések, azokra az Alaptörvény<br />
(korábban alkotmány) csupán végső határidőt szab. Ilyen a választások időpontjának a<br />
kitűzése vagy a törvény kihirdetése. Ezek a második típushoz hasonlóan szintén inkább a<br />
törvényhozáshoz köthetők, míg az első és a harmadik inkább a <strong>közigazgatás</strong>hoz. 66<br />
5.4. A Kormány és a kormányzati tevékenység<br />
Külön is érdemes foglalkozni azzal a kérdéssel, amely a Kormány szerepét vizsgálja a<br />
hatalommegosztás rendszerében, amely különösen a parlamentáris rendszerekben merül fel.<br />
Egyrészt nyilvánvaló, hogy a Kormány, mint a végrehajtás élén álló szerv része a<br />
<strong>közigazgatás</strong>nak és a hatalommegosztás eszmerendszerében is a fő feladata az executio, azaz<br />
a végrehajtás. Másrészt ellentmondást szül, hogy a Kormány a klasszikus <strong>közigazgatás</strong>i<br />
tevékenysége mellett kormányzati tevékenységet is ellát, amely azonban már túlmutat a<br />
<strong>közigazgatás</strong>on. Ez az ellentmondás különösen a parlamentáris berendezkedési formájú<br />
államokban jelentkezik élesen. Míg egy prezidenciális köztársaságban a törvényalkotó szerv<br />
és a Kormány között sokkal kevesebb érintkezési pont van, addig a parlamentáris<br />
köztársaságokban a népképviseleti szerv tevékenysége (hazánkban országgyűlés) nem<br />
kizárólagosan a törvényalkotásra terjed ki. A Kormány és a törvényhozás között a fentiekben<br />
már említett kapcsolódási pontokon kívül egyébként is több átfedést találhatunk, így a például<br />
64 8/1992. (I. 30.) AB határozat.<br />
65 48. cikk (5) bekezdés.<br />
66 48/1991. (IX. 26.) ABH.<br />
51
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
említhető a Kormány jogalkotó tevékenysége, amely csak részben merül ki a végrehajtási<br />
rendeletekben, hiszen több rendelet eredeti jogalkotó hatáskörben születik.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> Kormányon kívüli szerveire azonban az jellemző, hogy kizárólag<br />
<strong>közigazgatás</strong>i feladatai vannak, amelynek ellátása érdekében elkülönül feladatokkal,<br />
hatáskörökkel és jogosítványokkal rendelkezik, amely egyben relatív autonómiát biztosít<br />
számára. Ez egyben a <strong>közigazgatás</strong> szervezetrendszerének egyik sajátossága.<br />
Összegzésként megállapítható, hogy a hatalommegosztásnak klasszikus (vagy hagyományos)<br />
és modern <strong>elmélet</strong>eit különböztethetjük meg. Az előbbi a hatalommegosztás klasszikus<br />
triászából indul ki (törvényhozás - végrehajtás - igazságszolgáltatás), míg az utóbbi új<br />
dimenziókkal és állami szervekkel bővíti a rendszert. A <strong>közigazgatás</strong>-tudomány a klasszikus<br />
<strong>elmélet</strong>et fogadja el, hiszen az újonnan létrejövő szervek mindegyikét el lehet helyezni a<br />
hatalommegosztás hármas rendszerén belül.<br />
A hatalommegosztás eszmerendszerében a <strong>közigazgatás</strong>t a végrehajtó hatalmi ág részeként<br />
helyezhető el, amely annak funkcióit, feladatait látja el. Kiemelendő azonban, hogy a<br />
<strong>közigazgatás</strong> fejlődése során két alrendszerre differenciálódott: államigazgatásra és helyi<br />
önkormányzati igazgatásra. A helyi önkormányzatok egyben a hatalommegosztás területi<br />
dimenzióját jelentik, ezért egyes nézetek szerint autonómiájuk miatt önálló hatalmi ágat<br />
képeznek. A <strong>közigazgatás</strong>, mint szervezeti rendszer része az állami szerveknek, ugyanakkor<br />
a <strong>közigazgatás</strong> minden más állami szervtől elkülönült önálló feladat és hatáskörrel,<br />
szervezettel és személyzettel bír. A szervek között azonban kölcsönhatás is van, hiszen a<br />
<strong>közigazgatás</strong> működése kihat a többi állami szervre is, mely hatás jellemzője az aktivitás.<br />
52
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
BARTA ATTILA<br />
A KÖZIGAZGATÁS SAJÁTOSSÁGAI<br />
Az első három témakörből kiderült, hogy a <strong>közigazgatás</strong> egy olyan összetett jelenség,<br />
amelynek körülírása, teljes megértése a vizsgálati eszközök széles körét, valamint a kutatási<br />
módszerek sokszínűségét igényli. Amennyiben el kívánunk jutni a <strong>közigazgatás</strong> lényegéhez<br />
(végső soron pedig definíciójához), fel kell tárnunk alapvető jellemzőit, sajátosságait. Ennek<br />
legegyszerűbb útja az, ha összevetjük más jelenségekkel és rögzítjük a hasonlóságokat,<br />
valamint az eltéréseket. Erre való tekintettel jelen témakörben előbb az igazgatástudomány<br />
(vagy másképp nevezve szervezéstudomány) segítségével egy tágabb fogalom, az igazgatás<br />
általános összefüggéseit írjuk le, és csak ezt követően mutatjuk be a <strong>közigazgatás</strong>, mint<br />
sajátos tevékenység, egyedi karakterét. Miután pedig a <strong>közigazgatás</strong> felfogható egyfelől<br />
sajátos szervezetrendszerként, másrészről sajátos tevékenységfajtaként, jellemzőinek<br />
felkatalogizálását két részre osztva végezzük el az igazgatástudomány, valamint a<br />
jogtudomány megállapításaira támaszkodva.<br />
1. Igazgatás és <strong>közigazgatás</strong> kapcsolata<br />
1.1. Az igazgatás jellemzői<br />
Az igazgatástudomány irányából vizsgálva a <strong>közigazgatás</strong> sem más, mint igazgatás<br />
(adminisztráció), tulajdonképpen annak egyik variánsa. A tudományos irányzat abból indul<br />
ki, hogy az igazgatás célorientált, együttműködésen alapuló emberi cselekvés, ami a<br />
legtöbbször járulékos tevékenységként jelenik meg, és a kitűzött cél, valamint az annak<br />
elérésére irányuló főtevékenység közötti összhangot hivatott biztosítani. 67 De vajon mit takar<br />
mindez pontosan? Ha közelebbről szemügyre vesszük az igazgatás fenti definícióját, akkor<br />
látható, hogy négy elemből áll össze. Az igazgatásnak mindig van célja, alanya, tárgya és<br />
tartalma, amiket részletesen meg kell, hogy vizsgáljunk.<br />
Fontos, hogy az igazgatás sohasem öncélú tevékenység, finalitással bír. Mivel ebben a körben<br />
nem csak a közösség igazgatásáról, hanem valamennyi igazgatási formációról beszélünk, így<br />
mindegy, hogy a cél magánjellegű (pl. egy egyesület vagy gazdasági társaság célja), avagy<br />
közérdekű (pl. közfeladat ellátása, közszolgáltatás megszervezése), hogy az eredményességre,<br />
hatékonyságra, gazdaságosságra, vagy valamilyen szükséglet kielégítésére irányul, a lényeg<br />
az, hogy emberek kollektív célja legyen.<br />
Az előbbiekből következik, hogy a megvalósítás is több ember szisztematikus<br />
együttműködését, munkájuk tudatos összehangolását, koordinálását igényli. Az igazgatásnak<br />
szükségszerűen lesz alanya (aki igazgat) és tárgya (akit igazgatnak). Valójában mindkettő<br />
67<br />
Vö. WALDO, Dwight, Mi a <strong>közigazgatás</strong>? The Study of Public Administration, 1955, In: LŐRINCZ Lajos<br />
(szerk.), Közigazgatás-tudományi antológia, HVG-Orac, Budapest, 2007. 135, FAZEKAS Marianna – FICZERE<br />
Lajos, Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész, Osiris, Budapest, 2004, 20, valamint KILÉNYI Géza (szerk.), A<br />
Közigazgatási jog Nagy Kézikönyve, Complex, Budapest, 2008, 14.<br />
53
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
személyek bizonyos csoportját jelenti, ami nem meglepő, hiszen a <strong>közigazgatás</strong>t emberek<br />
végzik és az emberek közösségeire irányul. Legtágabb értelemben az igazgatás alanya a<br />
társadalom valamely szervezete (a fentiek alapján ez lényegében bármely közös céllal bíró<br />
emberi csoportosulás lehet), pl. politikai pártok, állami, vagy társadalmi szervezetek.<br />
Az igazgatás tárgyaként magát az emberi közösséget jelölhetjük meg, tehát az állammá<br />
szervezett emberi társadalom, annak szervezeteivel és szervezetrendszereivel. 68 Az eddigieket<br />
összevetve talán zavaró lehet, hogy mind az igazgatás alanya, mind pedig annak tárgya<br />
valamilyen emberi közösség, csoport. Látni kell, hogy az alany és a tárgy elkülönülése<br />
hosszabb történelmi fejlődés eredménye. Az igazgatás alanya és tárgya a modern<br />
társadalomban és annak szervezeteiben különül el élesen, mivel a kezdeti egybeesést<br />
követően a társadalmi fejlődés nyomán ekkorra alakulnak ki azok a kizárólag igazgatással<br />
foglalkozó önállósult szervezetek, amelyek egyes igazgatási részfunkciókra, pl.<br />
információgyűjtésre és feldolgozásra, tervezésre, vagy ellenőrzésre specializálódnak.<br />
Mindez persze nem zárja ki annak a lehetőségét, hogy az igazgatás alanya és tárgya bizonyos<br />
esetekben ma is egybeessen. Ezt hívjuk önigazgatásnak. Napjainkban erre szolgálhatnak<br />
példaként a helyi önkormányzatok, melyekről akkor beszélünk, ha az önigazgató szervek<br />
közhatalmat gyakorolnak, vagy ilyen feladatok ellátásában vesznek részt. Tágan értelmezve<br />
szinte valamennyi szervezet végez önigazgatást, mivel a saját belső működésével összefüggő<br />
adminisztratív teendők intézése (pl. gazdasági társaságban vezető tisztviselő választása) is ide<br />
tartozik.<br />
Az igazgatásnak tehát mindig van célja, alanya és tárgya, ugyanakkor egyelőre nem tudjuk,<br />
hogy ez a járulékosnak nevezett tevékenység pontosan milyen lépésekből, részelemekből épül<br />
fel, azaz milyen tartalommal bír. A kérdéssel foglalkozó szakírók véleménye két részre<br />
osztható. Vannak, akik taxatíve megpróbálják felsorolni az (általuk univerzálisnak vélt)<br />
igazgatási elemeket, míg mások absztrakcióval élnek. 69 Anélkül, hogy eldöntenénk melyik a<br />
helyes módszer, ehelyütt kizárólag Henri Fayol klasszikus megközelítésére, valamint Luther<br />
Gulick és Lyndall Urwick ún. POSDCORB modelljére utalunk. Fayol szerint valamennyi<br />
igazgatás öt alapvető elemből épül fel. 70 Ezek a tervezés, a szervezés, a parancsolás, a<br />
koordináció, végezetül az ellenőrzés. Gulick és Urwick lényegében ezt a felsorolást pontosítja<br />
és tesz hozzá további két univerzálisnak tekintett igazgatási elemet. Modelljük ezek<br />
kezdőbetűiből állt össze. P, mint planning (tervezés), O, mint organizing (azaz szervezés), S,<br />
ami a staffing (tehát személyzeti tevékenység), D, mint directing (irányítás), CO, ami a<br />
coordinating (vagyis koordinálás), R, mint reporting (tehát tájékozódás), végezetül B, ami a<br />
budgeting (vagyis pénzügyek vitele).<br />
Napjainkra a <strong>közigazgatás</strong>-tudomány több szempontból is meghaladta a fenti elképzeléseket.<br />
Egyfelől egyértelművé vált, hogy az igazgatás nem pusztán több vagy kevesebb tartalmi elem<br />
laza láncolata, hanem egy olyan folyamat, illetve ciklus, amely két jól elkülöníthető részre,<br />
egy ún. előkészítő, valamint egy kivitelező szakaszra osztható. Mivel célorientált<br />
68<br />
Vö. FÁBIÁN Adrián, Közigazgatás-<strong>elmélet</strong>, Dialóg Campus, 2010, 22, és FAZEKAS – FICZERE, i.m. 22.<br />
69<br />
Ezeknek összegzését lásd: FAZEKAS – FICZERE, i.m. 24.<br />
70<br />
FAYOL, Henri, Administration industrielle et générale; prévoyance, organisation, commandement,<br />
coordination, controle, Paris, H. Dunod et E. Pinat, 1917.<br />
54
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
tevékenységről van szó, az első lépés a célmeghatározás. Minden, ami ezután következik, a<br />
cél megvalósításához kötődik. Ehhez szükség van pontos adatokra, amelyek alapján terveket<br />
lehet készíteni, majd a tervek alapján lehetővé válik a felmerülő kérdésekben megalapozott<br />
döntéseket hozni. Csak miután ezek megtörténtek, azután léphetünk át az ún. kivitelező<br />
szakaszba, ahol sor kerül a döntés megvalósítására, a munkálatok összehangolására, valamint<br />
a szükséges ellenőrzések elvégzésére.<br />
Az igazgatás általános tartalmi modellje napjainkra így a következő elemekből áll össze:<br />
célkitűzés, információgyűjtés és feldolgozás, tervezés, döntés, végrehajtás, koordináció,<br />
végezetül ellenőrzés. A láncolat a cél szempontjából lehet egyszeri lefutású, valamint<br />
ismétlődő, azaz ciklikus. Előbbinél az igazgatási folyamat az utolsó mozzanattal lezárul (pl.<br />
az ellenőrzésnél mindent rendben találtak), míg utóbbi esetben az ellenőrzés eredményeként<br />
egy új igazgatási folyamat veheti kezdetét (pl. szabálytalanságok észlelése miatt, azok<br />
korrekciója érdekében).<br />
A tartalmi elemek felkatalogizálásánál láttuk, hogy mind Fayol, mind pedig Gulick és Urwick<br />
említést tett a szervezésről, ami akár szinonimája is lehetne az igazgatásnak. Az igazgatás<br />
tartalmának vizsgálatánál nem kerülhetjük meg, hogy röviden ki ne térjünk a szervezéssel<br />
való viszonyának tisztázására. Habár a szakirodalomban minden lehetséges relációra találunk<br />
példát (vannak, akik szerint a szervezés szűkebb, mások szerint tágabb, megint más szakírók<br />
szerint pedig szinonim fogalom az igazgatással), 71 magunk részéről úgy véljük, hogy mivel<br />
lényegét tekintve mindkettő a szervezet működésére vonatkozik, tág értelemben a szervezés<br />
azonos az igazgatással. Szűk értelemben ugyanakkor a szervezés az igazgatás egyik<br />
munkamódszerének tekinthető, annak részét képezi.<br />
Amennyiben a fenti elemeket összekapcsoljuk, akkor az igazgatást (legyen az<br />
magánigazgatás, <strong>közigazgatás</strong>, vagy más hatalmi ágba tartozó szerv által végzett<br />
adminisztráció) úgy definiálhatjuk, mint olyan, az emberi együttműködéshez kapcsolódó<br />
tevékenységet, amely biztosítja a közös cél eléréséhez szükséges személyi, tárgyi feltételek és<br />
a munka összhangját. 72<br />
Az igazgatástudomány számára tehát a <strong>közigazgatás</strong> is igazgatás, így a többi igazgatási<br />
típussal egyetemben alkalmazható rá a fenti definíció, osztozik annak elemein. A<br />
<strong>közigazgatás</strong>nak azonban, amikor kifelé, tehát környezete irányába fejti ki tevékenységét (pl.<br />
engedélyt bocsát ki, ellenőrzést végez), van három olyan típusjegye, amelyek markánsan<br />
megkülönböztetik a civil, valamint magánigazgatástól.<br />
Az első az elkülönült szervezet. Közigazgatási feladatokat ugyanis főszabályként kifejezetten<br />
erre a célra létrehozott <strong>közigazgatás</strong>i (lényegében államigazgatási, helyi önkormányzati és<br />
rendészeti) szervek látnak el, amelyek egy rendkívül tagolt és differenciált szervezeti<br />
rendszert alkotnak, jelentősen felülmúlva a többi hatalmi ág szerveinek számát. A képet<br />
tovább árnyalja, hogy ezen felül lehetséges más, nem állami (azaz paraetatikus) szerveknek<br />
(pl. közintézeteknek, közvállalatoknak) illetve magánszemélyeknek a közfeladatok ellátásába<br />
71<br />
Elsővel kapcsolatban lásd KILÉNYI, i.m. 18, a másodikkal összefüggésben FAZEKAS – FICZERE, i.m. 20, míg a<br />
harmadikra FÁBIÁN i.m. 23.<br />
72<br />
Az igazgatás előbbi fogalmát lásd: FAZEKAS – FICZERE, i.m. 20.<br />
55
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
történő bevonása is. Miután ennek részletezése a következő témakör témája, ezen a helyen<br />
annyit rögzítünk csupán, hogy a paraetatizmus (mint a <strong>közigazgatás</strong>i feladatok nem<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szervek általi ellátása) megjelenése az állam és <strong>közigazgatás</strong> fejlődésének egy<br />
szükségszerű mozzanata, ami azonban csak a klasszikus <strong>közigazgatás</strong>i megoldásokkal együtt,<br />
és nem azok helyett, azokat felváltva képes a közfeladatok eredményes ellátására.<br />
A második eltérés az előbbiből fakad. A <strong>közigazgatás</strong>i szervek nem járulékos jelleggel,<br />
hanem alapfeladatként, főtevékenységként végzik az igazgatást, hiszen emiatt hozták őket<br />
létre. Ne tévesszen meg bennünket, hogy ennek során a <strong>közigazgatás</strong> funkciójának (a<br />
végrehajtásnak, tehát döntések előkészítésének és azok végrehajtásának) megvalósítása<br />
érdekében differenciált viszonyrendszert alakít ki a társadalom egyes szereplőivel.<br />
Valamennyi esetben igazgat, azonban a cél eléréséhez eltérő eszközöket vesz igénybe. Van,<br />
amikor közvetlenül (hatósági eszközökkel) avatkozik be az életviszonyokba és van, amikor<br />
csak áttételesen (pl. támogatásokkal).<br />
A harmadik elhatároló ismérv, hogy a <strong>közigazgatás</strong> tevékenységének egy részében (de<br />
korántsem minden elemében) közhatalmat gyakorol, azaz jogot alkot, kötelező érvényű<br />
egyedi hatósági döntéseket hoz, valamint a jogszabályok megtartása érdekében kényszert<br />
alkalmaz. 73 Bár lentebb részletesen kifejtjük, mégis hangsúlyozni kívánjuk, hogy a<br />
közhatalom amiatt válik közösségivé, mert mindenkire kiterjed, az alól senki nem vonhatja ki<br />
magát. Pontosan emiatt van szükség arra, hogy a <strong>közigazgatás</strong> jogilag körülírt, előre<br />
lefektetett szabályok szerint működjön. 74 Ez az utolsó sajátosság jogtudományi kategória, ami<br />
indokolttá teszi számunkra, hogy a <strong>közigazgatás</strong>t a későbbiekben ebből az irányból is<br />
vizsgáljuk.<br />
1.2. A <strong>közigazgatás</strong>i tevékenység sajátosságai<br />
Az igazgatástudomány <strong>közigazgatás</strong>ra vonatkozó, fentebb részletezett megállapításai<br />
helytállóak, ugyanakkor szükségképpen egyoldalúak. Az igazgatástudomány ugyanis a<br />
<strong>közigazgatás</strong>t kizárólag, mint szervezetrendszert vizsgálja és nincs tekintettel a jogi elemekre.<br />
Nincs tekintettel arra, hogy a <strong>közigazgatás</strong> az állam integrált szakigazgatási rendszere és<br />
tartalmi szempontból más igazgatási rendszerekhez képest megkülönböztető ismérvek<br />
jellemzik. 75 Az alábbiakban a <strong>közigazgatás</strong>t a szervezetrendszer által kifejtett<br />
tevékenységként közelítjük meg állam- és jogtudományi megállapításokat figyelembe véve. 76<br />
Amennyiben a <strong>közigazgatás</strong>, mint tevékenység sajátosságait kívánjuk felderíteni,<br />
mindenképpen figyelemmel kell lennünk hatalmi ági hovatartozására. Az előző témakörben<br />
már érintettük a kérdést, konklúziónk akkor az volt, hogy a <strong>közigazgatás</strong> egy elkülönült<br />
hatalmi ágat, a végrehajtó ágat reprezentálja. Állam- és jogtudományi optikán keresztül<br />
vizsgálva a kérdést ehhez igazodik funkciója, ami nem más, mint a végrehajtás. Ezt azonban<br />
tágan kell értelmeznünk. A <strong>közigazgatás</strong> ugyanis a már meghozott döntések kivitelezése (pl.<br />
73<br />
Vö. KILÉNYI, i.m. 16.<br />
74<br />
Vö. LŐRINCZ Lajos – TAKÁCS Albert, A <strong>közigazgatás</strong>-tudomány alapjai, Rejtjel, Budapest, 2001, 160.<br />
75<br />
FAZEKAS – FICZERE, i.m. 34.<br />
76<br />
Az ezzel egyező gondolatmenetet lásd: KALAS, i.m. 24.<br />
56
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
jogszabályban foglalt kötelezettségek érvényre juttatása) mellett részt vesz azok<br />
előkészítésében (információgyűjtéssel, koncepciók készítésével, vagy a többi kivitelezést<br />
szolgáló igazgatási elemmel) is.<br />
Napjainkra a <strong>közigazgatás</strong> funkciói bőven meghaladják a klasszikus montesquieu-i kereteket.<br />
Bizonyos értelemben azt mondhatjuk, hogy a <strong>közigazgatás</strong> körülöleli, aktivizálja a többi<br />
hatalmi ágat, nélkülözhetetlen azok rendeltetésszerű működéséhez. Ha néhány példával<br />
szemléltetni kívánjuk megállapításunkat, célszerű a következőket megjegyeznünk. Hiába<br />
születik meg egy bírói döntés, hogyha a kötelezett azt önként nem teljesíti. Ilyenkor végső<br />
soron a <strong>közigazgatás</strong> lesz az, amelyik – ha az más módon nem biztosítható – pl. rendészeti<br />
szervei útján gondoskodik a döntés kényszer útján történő érvényesítéséről. A törvényhozás<br />
tekintetében pedig nem szabad elfelejtenünk, hogy a törvényjavaslatok több mint felét<br />
előterjesztő aktor idehaza ezidáig mindig a Kormány volt.<br />
Ez a fajta produktivitás azzal magyarázható, hogy a Kormány számára a teljes <strong>közigazgatás</strong>i<br />
apparátus rendelkezésre áll jogalkotással összefüggő feladatainak maradéktalan<br />
kiszolgálására. A <strong>közigazgatás</strong> tehát ún. végrehajtó tevékenység, amely közreműködik a többi<br />
állami szerv működésében is, mivel az Országgyűlésnek, a Köztársasági Elnöknek, valamint<br />
az Alkotmánybíróságnak is szüksége van egy olyan hivatali szervre, amely működését<br />
kiszolgálja, döntéseit előkészíti, valamint azokat végrehajtja. Ezekben a hivatalokban viszont<br />
a <strong>közigazgatás</strong> személyi állománya dolgozik.<br />
Második fontos sajátosság, hogy a <strong>közigazgatás</strong> specializált szakigazgatási tevékenység. Ez<br />
következik az állami feladatok tárgykörének kiterjedtségéből, amit a <strong>közigazgatás</strong><br />
főtevékenységként lát el, professzionális személyzettel, előre rögzített szakmai sztenderdek<br />
alapján. Elég, ha csak az öt tradicionális igazgatási területet emeljük ki, úgymint belügy,<br />
külügy, hadügy, pénzügy, valamint igazságügy és máris látható, hogy ezek mindegyike más<br />
módon nem helyettesíthető, speciális szakismeretet igénylő terrénuma az állami működésnek.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> az állam kiemelt igazgatási rendszere, „legnagyobb üzeme”, amely a<br />
közérdeket fejezi ki és szolgálja, valamint elkülönült szervezeti rendszerrel bír, amely kiterjed<br />
az egész társadalomra. A <strong>közigazgatás</strong> és a magánigazgatás tehát leginkább abban tér el<br />
egymástól, hogy a <strong>közigazgatás</strong> nem a magánszemélyek egymás közti viszonyát szabályozza,<br />
hanem szakigazgatási jellege folytán az állampolgároknak a <strong>közigazgatás</strong>hoz való viszonyát,<br />
valamint a <strong>közigazgatás</strong>i szervek felépítését és működését. Tagoltságát, valamint<br />
kiépültségének átfogó jellegét jól példázza, hogy a <strong>közigazgatás</strong>i feladatok differenciáltsága<br />
és a <strong>közigazgatás</strong>i szervezet struktúrája messze meghaladja a többi állami szervezetrendszer<br />
(pl. bíróságok, ügyészségek), de a magánszféra tagozódását is.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> szervezete feladatait tekintve horizontálisan (igazgatási ágazatok szerint),<br />
működési területét tekintve pedig vertikálisan (<strong>közigazgatás</strong>i szintek szerint) tagolt. A modern<br />
államok polgári <strong>közigazgatás</strong>a szervezetét tekintve civil és rendészeti igazgatásra osztható,<br />
ahol előbbi két nagy alrendszerből, az államigazgatásból és a helyi önkormányzati<br />
alrendszerből épül fel (lásd V. témakör). Amennyiben csak ezt a két alrendszert vesszük<br />
számba, akkor Magyarországon mintegy 3800 elkülönült szervezeti egységről beszélünk, ami<br />
önmagában több mint tízszer annyi szervet jelent, mint amennyi pl. az igazságszolgáltató<br />
hatalmi ágban található.<br />
57
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
A <strong>közigazgatás</strong> szakigazgatási karakterét erősíti annak ágazatok szerinti differenciáltsága, az<br />
egymástól igen eltérő anyagi és eljárási szabálytömeg léte, valamint az a tény, hogy a magyar<br />
<strong>közigazgatás</strong>ban dolgozó mintegy 120 000 köztisztviselő (napjainkban részben<br />
kormánytisztviselő) sajátos, a munkakörének megfelelő specializált szakismerettel végzi<br />
munkáját. A <strong>közigazgatás</strong>i szervezet mindezek mellett birtokolja a legmagasabb fokú<br />
egységességet, ami nem csupán szervezeti, de a cselekvés alapjául szolgáló prioritásokat<br />
illetően is igaz. Ez a jellemző a <strong>közigazgatás</strong>t teljesítőképességében egyértelműen a<br />
társadalom többi szervezete fölé emeli. 77<br />
Végezetül ugyancsak a <strong>közigazgatás</strong> szakigazgatási jellegéhez kötődik a <strong>közigazgatás</strong>i jog<br />
differenciált és heterogén jellege. A <strong>közigazgatás</strong>i feladatok minőségi változása, az újabb és<br />
újabb igazgatási ágazatok megjelenése a <strong>közigazgatás</strong>i jogot is egyre több speciális területre<br />
hasította szét. Ezen felül a <strong>közigazgatás</strong>i működés volumene professzionális eljárást igényel,<br />
ami miatt a joganyag nélkülözhetetlen a jelenségek világos és pontos leírása miatt. 78<br />
A társadalmi-gazdasági folyamatok államra gyakorolt hatásai, valamint az általuk generált<br />
feladatok nagy száma és minőségbeli változása nem hagyja érintetlenül a <strong>közigazgatás</strong><br />
rendszerét. 79 A <strong>közigazgatás</strong>t mind feladata, mind működése szempontjából nagyfokú<br />
komplexitás jellemzi, ami szükségképpen pluralitással társul. Mindez érthető, ha figyelembe<br />
vesszük, hogy az egyes szakigazgatási területek egymástól igen eltérő kihívásoknak kell,<br />
hogy megfeleljenek, amelyek kezelése változatos eszközöket, egymástól igen eltérő<br />
megoldásokat igényel.<br />
Így például a rendészeti igazgatásban bevett szervezeti-működési megoldások, a hierarchia, a<br />
hatósági eszközök széles köre nem alkalmazhatóak automatikusan a szociális igazgatásban,<br />
mint ahogy egy rendőri szerv is egészen más működési elveket kíván és eszközöket alkalmaz<br />
egy hálózatos rendszerben működő közintézettel (pl. múzeummal, levéltárral) összevetve. A<br />
pluralitás visszaköszön a <strong>közigazgatás</strong> intézményrendszerének felépítésében is, aminek<br />
ismertetését az V. témakörben végezzük el. Ehelyütt csak arra utalunk, hogy a <strong>közigazgatás</strong>i<br />
szervek működési formájukat tekintve sem egységesek. Egy részük testületi (pl. Kormány,<br />
képviselő-testületek), másik részük hivatali formában (pl. Miniszterelnökség, polgármesteri<br />
hivatalok) működik. Most eltekintünk ugyan a két forma jellemzőinek ismertetésétől, de<br />
rámutatunk arra az alapvető összefüggésre, miszerint valamennyi testületi formában működő<br />
szervnek szüksége van egy hivatali formában működő szervre, amely adminisztratív<br />
szükségleteit kiszolgálja.<br />
Figyelemmel kell azonban lenni arra, hogy a <strong>közigazgatás</strong> kisebb, vagy nagyobb mértékben a<br />
társadalommal együtt mindig változik. Mivel a megoldandó feladatok köre korszakonként és<br />
földrajzilag is eltér, az idő előrehaladtával pedig folyton változik, a <strong>közigazgatás</strong>t bizonyos<br />
fokú dinamizmus jellemzi, ami megnyilvánul mind szervezetében, mind működésében.<br />
Az előbbiekhez kapcsolódik, hogy miután a <strong>közigazgatás</strong> az állam kiemelt szakigazgatási<br />
rendszere, ami többszörösen átszövi a társadalom szövetét, számos funkciót (azonos célt<br />
77<br />
Vö. LŐRINCZ – TAKÁCS, i.m. 146.<br />
78<br />
LŐRINCZ Lajos (szerk.), Közigazgatási jog, HVG-Orac, Budapest, 2007, 17.<br />
79<br />
Lásd még: WALDO, i.m. 141.<br />
58
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
megvalósító feladatcsoportok összességét) lát el. 80 Ezidáig több funkció-meghatározási<br />
kísérlet is történt, amelyeket a korábbi témakörök már érintettek. Mi itt röviden csak a<br />
<strong>közigazgatás</strong> ún. társadalmi funkcióira utalunk, amik az állami feladatokból vezethetők le.<br />
Ebben a kontextusban a <strong>közigazgatás</strong> az állam társadalomszervező funkcióját valósítja meg,<br />
egyfelől integratív, másfelől allokatív módon. Előbbi a társadalmi egyensúly megőrzésére<br />
irányul, utóbbi az egyes társadalmi alrendszerek korrigálásának lehetőségét biztosítja a<br />
<strong>közigazgatás</strong> számára az erőforrások át/újracsoportosításával. 81<br />
Ahogy azt fentebb már kifejtettük, a <strong>közigazgatás</strong> a többi igazgatási típushoz hasonlóan<br />
célhoz kötötten végzi tevékenységét. Tekintettel azonban arra, hogy a <strong>közigazgatás</strong> a<br />
legnagyobb, kifejezetten erre szakosodott igazgatási konglomerátum egy országban, ráadásul<br />
működése során közhatalmat is gyakorolhat, ez privilegizált helyzetbe hozza a többi<br />
igazgatási variánshoz képest. Azonban ezek a jellemzők sem eredményezhetik azt, hogy a<br />
<strong>közigazgatás</strong> öncélúan működjön.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>i tevékenység egyik differentia specifikáját adja a politikai hatalomnak való<br />
alárendeltség, a legitim politikai ráhatás lehetősége. A <strong>közigazgatás</strong> a választópolgárok<br />
többségének akarata nyomán létrejövő politikai hatalom (ez lehet az Országgyűlés vagy<br />
képviselő-testület), vagy a népszuverenitást közvetlenül reprezentáló eljárás (pl. egy<br />
népszavazás) céljait valósítja meg jogilag szabályozott formában. A <strong>közigazgatás</strong> számos<br />
ponton kapcsolódik a politikai szférához, elég, ha csak a Kormányprogramra, a Kormány<br />
tagjaira, a minisztériumok, valamint a területi kormányhivatalok vezetőire, a <strong>közigazgatás</strong><br />
finanszírozására, vagy a helyi önkormányzatok működésére gondolunk. 82<br />
A politikai alárendeltségnek nem mond ellent - igazából kiegészíti azt - azon elvárás, ami a<br />
<strong>közigazgatás</strong> depolitizáltságát hangsúlyozza. Ez a politikai expanzió meghatározott keretek<br />
között tartására irányuló törekvés, ami a személyi állomány vizsgálatával érhető tetten,<br />
elsősorban a minisztériumi (valamint 2011 óta a fővárosi/megyei kormányhivatali) személyi<br />
állomány áttekintésével. A legelterjedtebb megoldás szerint ugyanis a minisztériumok<br />
állománya két jól elkülöníthető részből áll össze. A pozíciójukat politikai lojalitás alapján<br />
elnyerő politikai változó elemekből, valamint a kizárólag szakmai szempontok szerint<br />
felépülő szakmai állandó személyzetből.<br />
A politikai változó, valamint a szakmai állandó elemnek az egymáshoz való viszonyát<br />
szemlélteti a lenti ábra a minisztériumi struktúrán keresztül.<br />
80<br />
Vö. KALAS, i.m. 36-39.<br />
81<br />
Némiképp árnyaltabban írják körül a kérdést a hatalommegosztásos <strong>elmélet</strong>ek, ahol a <strong>közigazgatás</strong> a<br />
végrehajtó hatalmi ág funkcióit valósítja meg. Ezen belül megkülönböztetünk jogalkotó, jogalkalmazó, valamint<br />
szervezési-szolgáltatási funkciókat. A szociológiai megközelítés szerint pedig vannak állandó funkciók, valamint<br />
olyanok, amelyek az állami szerepkörök módosulásával változnak.<br />
82<br />
Lásd még: FÁBIÁN, i.m. 64.<br />
59
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
Forrás: A szerzők által aktualizált ábra<br />
A <strong>közigazgatás</strong>t ugyanakkor relatív autonómia illeti meg, ami azt jelenti, hogy a <strong>közigazgatás</strong><br />
jól meghatározott körben önállóan, külső befolyástól mentesen fejti ki tevékenységét,<br />
felelősen gyakorolja jogosítványait. A <strong>közigazgatás</strong> önálló cselekvését a jog biztosítja. Ez<br />
garantálja a jog uralmát a <strong>közigazgatás</strong>ban, egyúttal gátját képezi minden olyan hatalmi<br />
beavatkozásnak, amely a <strong>közigazgatás</strong> működését bármilyen módon veszélyeztetné.<br />
Összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy bár a <strong>közigazgatás</strong> céljai mindig valamilyen politikai,<br />
kulturális, avagy gazdasági cél megvalósítására irányulnak, ez nem eredményezheti azt, hogy<br />
bármelyiket cselekvésének kizárólagos szempontjává tegye.<br />
Végezetül a <strong>közigazgatás</strong> megközelíthető úgy is, mint közhatalommal végzett tevékenység.<br />
Ez kifejezetten jogi terminus, ami két részre bontható. A közhatalom magában foglalja<br />
egyrészről a kötelező erejű normák (jogszabályok) megalkotásának a lehetőségét, másfelől<br />
annak a lehetőségét, hogy <strong>közigazgatás</strong>i szervek konkrét, egyedi esetekben hatósági<br />
jogalkalmazó tevékenységet fejtsenek ki. Előbbire példa a rendeletalkotás, utóbbira a<br />
<strong>közigazgatás</strong>i hatósági eljárások alapján a hatósági ügyekben született határozatok<br />
meghozatala. A <strong>közigazgatás</strong>, amikor beavatkozik valamilyen társadalmi-gazdasági<br />
folyamatba, azt amiatt teheti meg, mert erre irányuló jogosítványai közhatalmi jellegűek.<br />
Természetesen számos olyan tevékenységfajta van, ami mellőzi a közhatalmi elemet. A<br />
<strong>közigazgatás</strong> is köt szerződéseket, alapít intézményeket, nyújt támogatásokat, végez<br />
beruházásokat. Nem szabad azonban, hogy elmosódjanak a <strong>közigazgatás</strong> és a többi társadalmi<br />
60
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
alrendszer közötti határok. A <strong>közigazgatás</strong> nem válik, és nem is válhat kizárólag gazdálkodó,<br />
vagy kulturális szervezetté. Emiatt téves minden olyan elképzelés és törekvés, amely a<br />
<strong>közigazgatás</strong>t (akár erőltetetten is, de) a gazdálkodó, vállalkozó <strong>közigazgatás</strong> irányába kívánja<br />
átalakítani. 83<br />
A kétezres évek világgazdasági (pénzügyi-gazdasági válság), valamint kedvezőtlen<br />
szociológiai folyamatai (fokozódó illegális migráció kezelése, belső és külső támadásokkal<br />
szembeni hathatós védelem biztosítása, népességfogyás, társadalmi elöregedés) miatt a<br />
jövőben új formában és tartalommal ugyan, de a közhatalmi eszközök ismételt felértékelődése<br />
várható, amit az államok válságkezelő-képességének helyreállítása indokol. Újfent<br />
hangsúlyozzuk azonban, hogy a <strong>közigazgatás</strong> nem minden cselekménye hordozza magában a<br />
közhatalmi jelleget. A rendőrök gyakorlatoztatása, az ügyfél információkkal való kioktatása,<br />
vagy a hivatali épületek karbantartási munkálatainak elvégeztetése mind a közhatalmi elemet<br />
mellőző, ún. tényleges cselekmények közzé tartozik.<br />
1.3. Kormányzás és <strong>közigazgatás</strong><br />
Ahogy azt már a hatalommegosztási <strong>elmélet</strong>ek kapcsán érintettük, különbséget kell tenni a<br />
kormányzás, valamint a <strong>közigazgatás</strong> fogalma között. A kormányzás értelmezésére eleddig<br />
számos meghatározás született. Van olyan definíció, ami a kormányzást a politikai<br />
hatalomgyakorlás egyik megnyilvánulásaként értelmezi, illetve van olyan is, amely tárgyi<br />
oldalról közelíti meg és a társadalomirányítás legátfogóbb területét látja benne.<br />
A demokratikus kormányzati rendszerekben a kormányzás nem elszigetelt tevékenység,<br />
hanem különböző társadalmi csoportok aktív közreműködését feltételezi az akaratképzésben.<br />
A döntések nyilvánosak, társadalmi kontroll érvényesül. Ez a tevékenység tehát nem tartozik<br />
hozzá a <strong>közigazgatás</strong> fogalmához, egy rendkívül összetett elkülönült állami tevékenységnek<br />
tekintjük. 84<br />
A két fogalom egymáshoz való viszonyának tisztázása végett feltétlenül utalunk arra, hogy a<br />
kormányzás fogalmát (jelentős mértékben angolszász hatásra) sokszor kizárólagosan a<br />
Kormányhoz szokták kötni. Ez az azonosítás azonban téves. Alanyi oldalról közelítve a<br />
kormányzás, a kormányzati tevékenység kifejtése több állami szerv együttes feladata. A<br />
Kormány mellett ennek alakításában részt vesznek még az állami főhatalom többi szervei,<br />
azaz hazánkban az Országgyűlés, az Alkotmánybíróság, valamint a Köztársasági Elnök. A<br />
kormányzás ezen állami szervek együttműködésének az eredménye.<br />
A fentieken túl vitatott volt, hogy vajon a miniszterek részesei-e a kormányzásnak. Miután a<br />
miniszterek a Kormány tagjai, így a kormányzati tevékenység alakítói, másrészről viszont egy<br />
adott szaktárca vezetéséért felelős személyek, ilyen minőségükben viszont nem lehetnének<br />
részesei a kormányzati tevékenységnek. A válasz tehát az, hogy mivel a kormányzati<br />
tevékenységet a Kormány testületként, vagyis a miniszterek közösségeként gyakorolja, a<br />
83 LŐRINCZ – TAKÁCS, i.m. 161.<br />
84 Lásd még: FÁBIÁN, i.m. 29.<br />
61
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
miniszterek és az általuk vezetett minisztériumok külön-külön nem alakítói a kormányzati<br />
tevékenységnek.<br />
1.4. Jogállam és <strong>közigazgatás</strong>, valamint szolgáltató <strong>közigazgatás</strong><br />
Ehelyütt a <strong>közigazgatás</strong>nak a jogállammal való kapcsolatát csak röviden vizsgáljuk, ugyanis<br />
annak bővebb kifejtését megadta a II. témakör. A jogállamiság kritériuma azt jelenti, hogy az<br />
állam, valamennyi szervével egyetemben a jog rendelkezéseinek (mint mindenki által<br />
megismerhető szabályrendszernek) veti alá magát. 85 Jogszabályok határozzák meg a<br />
<strong>közigazgatás</strong> közhatalmi minőségét, jogosítványait, feladatait, szervezetét, ami átláthatóbbá,<br />
kiszámíthatóbbá teszi működését.<br />
Hazánkban a legmagasabb szintű jogszabály 2012. 01. 01. óta Magyarország Alaptörvénye,<br />
amely részletesen foglalkozik a <strong>közigazgatás</strong> kérdésével. Az Alaptörvény legfontosabb<br />
rendelkezéseit további törvények bontják ki. Ezek egy része ún. 2/3-os, illetve az Alaptörvény<br />
fogalomhasználatával élve sarkalatos törvény, másik része ún. egyszerű törvény. Nem szabad<br />
azonban ebből a körből kirekeszteni azokat a nem közhatalmi jellegű, illetve <strong>közigazgatás</strong>inak<br />
nem minősülő eszközöket sem, amelyeket a <strong>közigazgatás</strong> működése során alkalmaz.<br />
Tudnunk kell továbbá, hogy a XXI. századi polgári államok <strong>közigazgatás</strong>a nem csupán<br />
jogállamként aposztrofálható. A <strong>közigazgatás</strong>i feladatok mennyiségi és minőségi<br />
növekedésével a <strong>közigazgatás</strong> egyre inkább a társadalom infrastrukturális alapjává, a<br />
társadalmi intézmények hiányosságait, fogyatékosságait pótló, kiegészítő rendszerré válik. 86<br />
Emiatt tekintjük napjaink <strong>közigazgatás</strong>át egyszersmind szolgáltató <strong>közigazgatás</strong>nak, ugyanis<br />
számos olyan feladatot vállal magára, amiket - miután azok gyakran nem kifizetődőek - a<br />
társadalom többi szereplője nem tud (ilyen lehet pl. a munkaerő-vándorlás), vagy nem akar<br />
(pl. katasztrófavédelem) ellátni.<br />
Napjaink fejlett polgári demokráciáinak <strong>közigazgatás</strong>a tehát szükségképpen ötvözi mindazon<br />
elemeket, amelyek a <strong>közigazgatás</strong> fejlődése során, a különböző fázisokat jellemezték.<br />
Bizonyos területeken ma is felfedezhető a rendészeti jelleg (lásd építésrendészet, tűz-,<br />
járvány- idegenrendészet), hiszen enélkül rendezett állami, társadalmi működés nem létezhet.<br />
Ugyanakkor a mai <strong>közigazgatás</strong>ok jogállami <strong>közigazgatás</strong>ok is egyben, miután ez garantálja<br />
az önkénytől mentes, kiszámítható működést (pl. <strong>közigazgatás</strong>i eljárási szabályok). Végül<br />
szolgáltató karakterrel is bírnak, mivel egyes területeken csak ezáltal biztosítható a társadalmi<br />
folyamatok igazságos alakulása (többek között ilyen a szociális igazgatás területe).<br />
2. Irányzatok a <strong>közigazgatás</strong> fogalmának meghatározásában<br />
Az előző alpontban leírtak rávilágítottak arra, hogy a <strong>közigazgatás</strong> egy olyan „sokarcú”<br />
jelenség, amely attól függően, hogy milyen tudomány optikáján keresztül vizsgáljuk, más és<br />
más oldalát mutatja. Értelemszerűen más lesz a hangsúlyos akkor, hogyha állam- és<br />
85 Vö. LŐRINCZ, i.m. 28.<br />
86 LŐRINCZ – TAKÁCS, i.m. 143.<br />
62
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
jogtudományi nézőpontot alkalmazunk, és megint más, hogyha szociológiai, avagy történeti<br />
megközelítéssel élünk. Miután a <strong>közigazgatás</strong>sal kezdetben csak a kameralisztika és a<br />
rendészettudomány foglalkozott, az első definíciós kísérletek is innen származnak és bennük<br />
a közhatalmi jelleg, a hatalomgyakorlás momentuma dominált.<br />
Később, amikor a <strong>közigazgatás</strong>-tudományok köre kibővült, különböző irányzatok, iskolák<br />
alakultak ki, amelyek felszaporították a nem jogi elemeket. A terjedelmi korlátok miatt nincs<br />
arra mód, hogy valamennyi fogalom-meghatározást részletesen papírra vessük, így csak a<br />
legelterjedtebbeket ismertetjük. Az egyik bevett osztályozás alapja a <strong>közigazgatás</strong> negatív és<br />
pozitív irányból történő meghatározása, ami végső soron már a múlt század végén egy<br />
összefogott, ún. komplex fogalom kialakulásához vezetett.<br />
2.1. Negatív megközelítés<br />
Az irányzatok közül a negatív megközelítést hordozók tekinthetők a legkorábbiaknak. Ez a<br />
<strong>közigazgatás</strong>t kezdetleges módon megközelítő iskola arra kereste a választ, hogy mi az, ami<br />
bizonyosan nem <strong>közigazgatás</strong>. Amennyiben ugyanis ezeket a területeket, tevékenységeket be<br />
tudjuk határolni, és ki tudjuk zárni, akkor a maradék-elv miatt a fennmaradó rész lesz a<br />
<strong>közigazgatás</strong>. Az egyik ilyen meghatározás az alkotmányból indult ki, azt nélkülözhetetlen, de<br />
szükségképpen statikus elemnek tekintve. A megközelítés szerint az alkotmány kitöltését,<br />
„élővé tételét” a <strong>közigazgatás</strong> végzi el, így <strong>közigazgatás</strong> mindaz, ami nem szerepel az<br />
alkotmányban. Mondanunk sem kell, hogy ez a fajta megközelítés több kérdést és problémát<br />
vet fel, mint amennyit meg tud válaszolni. Nem alkalmazható ugyanis azokban az<br />
államokban, ahol pl. nincs, vagy csak történeti alkotmány létezik.<br />
Egy másik megközelítés a hatalmi ágak elválasztását veszi alapul. Bár ezen belül különbség<br />
tehető aszerint, hogy hány hatalmi ágat differenciálunk (kettőt, hármat, esetleg többet), a<br />
legelterjedtebbnek az a felfogás tekinthető, amelyik <strong>közigazgatás</strong>nak tekint mindent, ami<br />
nem törvényhozás és nem igazságszolgáltatás. Még ha ezzel a módszerrel sikerül behatárolni<br />
a <strong>közigazgatás</strong>t, itt is számos probléma merül fel. Hogy néz ki például a <strong>közigazgatás</strong><br />
szervezete, működése stb.? Ezekre a kérdésekre a negatív irányzatok nem tudtak választ adni,<br />
emiatt kerülnek képbe a pozitív irányzatok.<br />
2.2. Pozitív megközelítés<br />
A negatív iskola viszonylag kevés kapaszkodót adott arra vonatkozóan, hogy a <strong>közigazgatás</strong><br />
milyen konkrét jellemzőkkel bír. A pozitív fogalmi meghatározások ezzel szemben már arra<br />
keresték a választ, hogy melyek a <strong>közigazgatás</strong> jellemzői. Alapvetően a polgári államok<br />
kialakulása inspirálta az ún. materiális irányzatot, amely a politika és a <strong>közigazgatás</strong><br />
viszonyának tisztázására törekedett. Fentebb már megállapítottuk, hogy a <strong>közigazgatás</strong> a<br />
politikai akarat végrehajtását szolgálja. A materiális iskola alapvető megállapítása szerint a<br />
<strong>közigazgatás</strong> a politikai döntések célirányos végrehajtását jelenti, mégpedig közhatalom<br />
birtokában végzett jogalkotó és jogalkalmazó tevékenység.<br />
63
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
Az ún. alanyi, másképp formális irányzat lényegében egy már „bejáratott” módszert, a<br />
hatalmi ágakat veszi alapul akkor, amikor definiálni kívánja a <strong>közigazgatás</strong>t. Ebben a<br />
megközelítésben törvényhozás az, amit az Országgyűlés végez, igazságszolgáltatás az, amit a<br />
bíróságok végeznek és <strong>közigazgatás</strong> az, amit a <strong>közigazgatás</strong>i szervek végeznek. Ez a fajta<br />
pozitív megközelítés eltekint a tartalmi megállapításoktól és pusztán a szervezet oldaláról,<br />
formai szempontból kategorizál aszerint, hogy melyik állami szerv milyen hatalmi ági<br />
jelleggel bír. Érdekességképpen jegyezzük meg, hogy a XX. század <strong>közigazgatás</strong>i fejlődése<br />
atipikus megoldásaival ezeket a határokat egyre inkább szétfeszítette. Az ún. autonóm<br />
államigazgatási szervek, másképp független szabályozó hatóságok (pl. Gazdasági<br />
Versenyhivatal, Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság) <strong>közigazgatás</strong>ban való megjelenése a<br />
fejlődés természetes hozománya volt a polgári demokratikus államokban, azonban létükkel<br />
eleve megkérdőjelezték a hatalommegosztás alapjait, mivel egyidejűleg több hatalmi ág<br />
jegyeit is magukban hordozzák. 87<br />
A <strong>közigazgatás</strong> tudományos meghatározásával kapcsolatban akkor következett be jelentős<br />
előrelépés, amikor a jogi szempontú vizsgálódások mellett más tudományágak is<br />
bekapcsolódtak. Ilyen volt pl. az igazgatástudomány. Habár definíciókban ez az irányzat is<br />
bővelkedik (lásd többek között Fayol, Villoughby, Gulick, Urwick, Berényi), 88 a<br />
megállapításokat a 4.1. alpontban írtakra tekintettel akképpen foglalhatjuk össze, hogy az<br />
igazgatástudomány számára a <strong>közigazgatás</strong> az államszervek olyan elkülönült alrendszere,<br />
amely az állami akarat gyakorlati végrehajtásának megszervezését látja el, és mindezt<br />
hivatásos apparátussal, az egész társadalomra kiterjedően valósítja meg. Ahogy látható, a<br />
definíció a korábban már általunk is végigvett jellemzők felsorakoztatásából építkezik.<br />
A pozitív megközelítések közül a legrégebbiek a jogtudomány területére vezethetők vissza.<br />
Hazánkban például egészen a XX. század első harmadáig a <strong>közigazgatás</strong>i-jogtudomány és<br />
annak egyes irányzatai voltak meghatározóak. A fogalmi gazdagság részben abból fakad,<br />
hogy a jogtudomány hosszú időn keresztül vizsgálta a <strong>közigazgatás</strong>t, azonban ezt nem<br />
közvetlenül tette, hanem áttételesen, a jogi szabályozás útján. 89 A kiindulópontot itt is számos<br />
esetben a hatalmi ágak szétválasztása képezte. A definíciók összevetése nyomán az alábbi<br />
általános jellemzőket emelhetjük ki. Jogtudományi szemszögből a <strong>közigazgatás</strong> olyan<br />
végrehajtó-rendelkező tevékenység, amelyet a legfelsőbb képviseleti szerv által elfogadott<br />
törvényeknek alárendelt szervek fejtenek ki közhatalom birtokában.<br />
Külön kiemelendő a Magyary Zoltán-féle fogalom, ami a magyar <strong>közigazgatás</strong>-tudományban<br />
uralkodó jogtudományi megközelítést ötvözte az igazgatástudománnyal. Magyary a Magyar<br />
Közigazgatás című munkájában abból indult ki, hogy a <strong>közigazgatás</strong> az állam igazgatása.<br />
Mivel a köz- és magánigazgatás funkciója, valamint alapelvei azonosak, a <strong>közigazgatás</strong>t csak<br />
akkor lehet eredményesen definiálni, hogyha feltárjuk azokat a speciális jellegzetességeit,<br />
87 Vö. BALÁZS István, Paraállami formák a mai magyar <strong>közigazgatás</strong>ban, Állam- és Jogtudományi<br />
Enciklopédia, Akadémiai Kiadó, 1990, 244–260. BERÉNYI Sándor, Az Európai <strong>közigazgatás</strong>i rendszerek<br />
intézményei; Autonómiák és önkormányzatok, Rejtjel, Budapest, 2003, 243-246, 301-302, 396–403. BARTA<br />
Attila, Autonóm struktúrák a polgári <strong>közigazgatás</strong>ban, Jogi Fórum 2008/9,<br />
http://www.jogiforum.hu/publikaciok/315.<br />
88 KALAS, i.m. 25 és 26.<br />
89 Lásd, mint előző jegyzet, 32.<br />
64
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
amelyek az államhoz, mint sajátos alakulathoz való kötődéséből fakadnak. Magyary a<br />
<strong>közigazgatás</strong>t az állam szervezetének tekinti, amely közfeladatokat valósít meg, mindezt a<br />
jogrend keretében sajátos módszerrel teszi az eredményesség érdekében. 90<br />
Megfogalmazásában tehát a <strong>közigazgatás</strong> nem más, mint az állam cselekvése.<br />
Habár a fentieken túl más megközelítések is ismeretesek, pl. organikus (ami a <strong>közigazgatás</strong><br />
szervezetét és személyzetét veszi alapul), vagy funkcionális (ami az emberi tevékenységekre,<br />
különösen pedig a döntésekre helyezi a hangsúlyt), összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy a<br />
pozitív iskola keretében kimunkált számos <strong>közigazgatás</strong> definíció közös nevezőnek tekinti a<br />
<strong>közigazgatás</strong> végrehajtó hatalomba tartozását, valamint azt, hogy fő feladata a közfeladatok<br />
ellátása.<br />
Bár a pozitív megközelítés nem rendelkezik egységes fogalommal, ha összevetjük a<br />
kimunkált definíciókat, legalább három közös elemet találunk bennük. Egyfelől a<br />
<strong>közigazgatás</strong>t elkülönült szervezeti rendszernek tekintik, másfelől a <strong>közigazgatás</strong><br />
döntésorientált tevékenységi formaként jelenik meg bennük, végezetül valamennyi definíció<br />
szerint a <strong>közigazgatás</strong> meghatározható elkülönült személyzete útján. 91<br />
2.3. Komplex fogalom<br />
Mindaz, amit a <strong>közigazgatás</strong>ról eddig leírtunk jól példázza, hogy a jelenséget pusztán egy<br />
tudomány szemszögéből sikeresen definiálni nem lehet. A leíró fogalmak jelentőségét nem<br />
vitatva ugyan, de már az 1950-es évektől kezdve több gondolkodó úgy foglalt állást, hogy az<br />
egy mondatba sűrített definíciók helyett a minél részletesebb körülírásra kell a hangsúlyt<br />
helyezni. 92 A korábbi nézetek szintézisére volt szükség, ami amellett, hogy figyelembe veszi a<br />
<strong>közigazgatás</strong>nak, mint igazgatásnak a lényegi elemeit, tekintettel van arra, hogy a<br />
<strong>közigazgatás</strong> egyúttal állami tevékenység. A komplex megközelítés egyaránt felhasználja az<br />
alanyi és a materiális definíciók elemeit.<br />
Mindezek alapján a <strong>közigazgatás</strong> komplex definíciója akképpen adható meg, hogy:<br />
a <strong>közigazgatás</strong> az állam feladatainak tényleges megvalósítása, ahogy Magyary<br />
megfogalmazta, az állam cselekvése,<br />
nem pusztán végrehajtó és döntés-előkészítő, hanem közszolgáltató tevékenység is,<br />
mely tevékenységének egy részéhez (a jogalkotáshoz és jogalkalmazáshoz)<br />
közhatalmat gyakorol,<br />
a <strong>közigazgatás</strong> a jogállamban törvényeknek alávetett tevékenység,<br />
feladatai ellátásához elkülönült szervezeti rendszert hoz létre, mely belülről tagolt és<br />
differenciált, különböző alrendszerekre oszlik,<br />
90<br />
Lásd: KALAS, i.m. 26.<br />
91<br />
Vö. FÁBIÁN, i.m. 21.<br />
92<br />
Vö. WALDO, i.m. 131, valamint FORSTHOFF, Ernst, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1961, 1.<br />
65
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
a <strong>közigazgatás</strong>i feladatokat speciális szakmai tudás birtokában lévő, azokat<br />
élethivatásszerűen végző professzionális személyi állomány, vagyis a köztisztviselők<br />
látják el,<br />
a <strong>közigazgatás</strong>i tevékenység irányultsága szerint differenciált, egyrészről közvetlen<br />
(azaz belső), másrészről szervezeten kívülre ható tevékenységet jelent,<br />
a <strong>közigazgatás</strong>i feladatokat elsősorban a <strong>közigazgatás</strong>i szervek látják el, kivételesen<br />
azonban megvalósításukban nem <strong>közigazgatás</strong>i szervek (esetleg magánszemélyek) is<br />
közreműködhetnek.<br />
3. A <strong>közigazgatás</strong> tartalma<br />
A fejezet <strong>közigazgatás</strong>i tevékenység sajátosságait ismertető, valamint a fogalmakat taglaló<br />
részeiben már utaltunk arra, hogy a <strong>közigazgatás</strong> sokféle feladatot lát el, amelyek egy<br />
részének a kivitelezéséhez a <strong>közigazgatás</strong> közhatalmat vesz igénybe (ilyen lesz a jogalkotás,<br />
valamint az ún. hatósági jogalkalmazó tevékenység), másik része viszont ezt nem indokolja,<br />
ún. közvetlen igazgatási tevékenység (amikor közszolgáltatások szervezésére kerül sor, illetve<br />
a <strong>közigazgatás</strong> belső igazgatást gyakorol, valamint gazdálkodik). Az alábbiakban a<br />
<strong>közigazgatás</strong> tartalmát, az általa ellátott egyes tevékenységfajtákat tekintjük át részletesen. 93<br />
3.1. Jogalkotás<br />
A modern polgári államok egyik jellegzetessége az, hogy nem csak a törvényhozó hatalom<br />
alkothat jogot, hanem a közhatalom birtokában a végrehajtó hatalom is. Ez elhatárolási<br />
problémákat vet fel, hiszen a montesquieu-i hatalmi triász vegytiszta rendszerében a<br />
végrehajtás névleg csak a döntések kivitelezésével foglalkozhat. A törvényhozó, valamint a<br />
végrehajtó hatalom jogalkotása közötti különbségtételt elősegíti, ha számba vesszük, hogy a<br />
<strong>közigazgatás</strong>i jogalkotásnak milyen korlátai vannak:<br />
az első ilyen korlát az, hogy az Alkotmányt (Alaptörvényt) és a törvényeket kizárólag<br />
a legfőbb népképviseleti szerv, az Országgyűlés alkothatja meg. Bár az európai<br />
rendszerekben a <strong>közigazgatás</strong> jogalkotó hatáskörének többféle változata ismert<br />
(<strong>elmélet</strong>ileg a két szélső eset a sui generis, valamint a kizárólag felhatalmazáson<br />
alapuló jogalkotás), a <strong>közigazgatás</strong> egyikben sem alkothat törvényt, csak rendeletet.<br />
Ez lehet eredeti jogalkotói hatáskörben megalkotott, vagy felhatalmazáson alapuló, ún.<br />
végrehajtási rendelet,<br />
másfelől a <strong>közigazgatás</strong>ban sohasem egyetlen szerv rendelkezik jogalkotási jogkörrel.<br />
A Kormány mellett jellemzően a miniszterek, valamint a helyi önkormányzatok és<br />
bizonyos esetekben sajátos jogállású <strong>közigazgatás</strong>i szervek (pl. a fentebb már említett<br />
autonóm államigazgatási szervek) azok, amelyek jogszabályt alkothatnak. Lásd a<br />
<strong>közigazgatás</strong>i joggal foglalkozó témakörben írtakat. Erre való tekintettel nem<br />
93 Vö. FAZEKAS – FICZERE, i.m. 44-50.<br />
66
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
meglepő, hogy a hatályos joganyag döntő többségét, mintegy 70%-át a rendeletek<br />
teszik ki,<br />
a harmadik sajátosság abból fakad, hogy a <strong>közigazgatás</strong> (ahogy lentebb látni fogjuk)<br />
nem csak kifelé igazgat. Saját szervezetét, működését is igazgatnia kell, ezért nagy<br />
számban alkot olyan normákat, amelyek a <strong>közigazgatás</strong> rendszerén belül<br />
funkcionálnak, kifelé, az állampolgárokra, az ügyfelekre hatást nem gyakorolhatnak,<br />
és kifejezetten ezeknek a belső viszonyoknak (működési rendnek, alárendelt szervek<br />
tevékenységének, módszereknek, fogalmaknak, stb.) a rendezésére irányulnak. Ezeket<br />
nevezzük összefoglalóan irányítási normáknak. A normák ezen köre nem minősül<br />
jogszabálynak, mivel az csak a törvény és a rendelet. 2011-ig állami irányítás egyéb<br />
jogi eszközeinek neveztük őket, 2011 óta az új Jogalkotási törvény értelmében közjogi<br />
szervezetszabályozó eszközökről beszélünk.<br />
3.2. Jogalkalmazás<br />
A <strong>közigazgatás</strong> jogalkalmazó tevékenysége a közfeladatok megvalósításának jogi eszköze. A<br />
<strong>közigazgatás</strong> azonban mindezt közhatalom birtokában végzi, ami azt jelenti, hogy a<br />
jogalkalmazásával képes a vele kapcsolatban álló személyek (ügyfelek) helyzetét érdemben<br />
befolyásolni, megváltoztatni. Emiatt a ráhatási képesség miatt minősítjük a <strong>közigazgatás</strong><br />
jogalkalmazását hatóságinak. Ezáltal ugyanis a hatóság, a vele kapcsolatba kerülő ügyfél<br />
részére jogot, vagy kötelezettséget állapíthat meg, adatot igazolhat, nyilvántartást vezethet,<br />
vagy adott esetben ellenőrzést folytathat le. Viszont ha utána gondolunk ez is értelmezési<br />
problémákat vet fel. Mitől lesz ugyanis másabb az a jogalkalmazás, amit egy <strong>közigazgatás</strong>i<br />
szerv végez, attól, amit a bíróság lát el? Végülis mindkét esetben az állam egy-egy<br />
közhatalommal rendelkező szerve jár el valamilyen konkrét egyedi ügyben, hatáskörük és<br />
illetékességük keretei között a jogszabályok alapján döntenek és ennek akár kényszer útján is<br />
érvényt szerezhetnek. Kétségtelen azonosság, hogy mindkét jogalkalmazás kötött eljárási<br />
rendben zajlik, jogszabályi felhatalmazáson alapul, eljárási garanciák, jogorvoslatok állnak<br />
rendelkezésre, sőt, a bíróságok is folytatnak adminisztrációt (lásd cégbíróságok működését),<br />
de a <strong>közigazgatás</strong> is folytat ún. kvázi bíráskodást (pl. birtokvitáknál, vagy versenyhatósági<br />
ügyekben).<br />
Mégis, ha közelebbről szemügyre vesszük, láthatjuk, hogy jóval több eltérés van. Amíg a<br />
bírósági jogalkalmazás célja a jogviták feloldása és a jogvédelem, addig a <strong>közigazgatás</strong> célja a<br />
közfeladatok megvalósítása. A bírósági döntés tartalma deklaratív, azaz egy múltban<br />
bekövetkezett helyzetre nézve mondja ki jelenbeli döntését és visszaható (ex tunc) hatályú,<br />
addig a <strong>közigazgatás</strong>i döntések jellemzően konstitutív tartalmúak, tehát jogot hoznak létre,<br />
módosítanak, vagy szüntetnek meg és ezt a jövőre nézve (ex nunc hatállyal) teszik. Amíg a<br />
bíróság eljárása kérelemre/vádra (nem hivatalból) indul, az eljárás során elsősorban polgári,<br />
büntető, vagy munkajogot alkalmaznak, addig a <strong>közigazgatás</strong> hivatalból (ex officio) és<br />
kérelemre egyaránt eljárhat, eljárása során pedig főként <strong>közigazgatás</strong>i, pénzügyi, nemzetközi,<br />
valamint alkotmányjogot alkalmaz és mindezt nemcsak jogvédő, de jogalakító funkciójából<br />
67
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
kifolyólag teszi. Az eljárás jellegét tekintve a bírói eljárás peres, kontradiktórius, míg a<br />
<strong>közigazgatás</strong>i nem peres, az officialitás elve érvényesül.<br />
Érdekességképpen jegyezzük meg, hogy a hatósági munka volumene is jelentősen eltér a<br />
bíróságitól. 2009-ben például az önkormányzatoknál 9.776.797 államigazgatási hatósági<br />
döntés született, mintegy 30 milliós ügyiratforgalom mellett. Ágazati eloszlásukat tekintve az<br />
adóigazgatási ágazat dominanciája érvényesült, részaránya 44% volt, az okmányirodai<br />
ügyeket is magában foglaló önkormányzati és területfejlesztési; igazságügyi és rendészeti<br />
igazgatás ágazat 31 %-os részesedéssel bírt, a szociális ágazatba tartozó ügyek aránya 14 %-ot<br />
tett ki. Ehhez társulnak még az önkormányzati hatósági döntések, amelyek száma<br />
folyamatosan emelkedik. 2009-ben 1.564.135 döntés született, melyek legnagyobbrészt<br />
(permanensen 80 % fölötti a részesedésük) a szociális ágazatba tartoznak.<br />
3.3. Közszolgáltatások szervezése<br />
Mivel a <strong>közigazgatás</strong> nem mindig közhatalom birtokában cselekszik, hanem közvetlen<br />
igazgatást is végez és a <strong>közigazgatás</strong> a társadalom legnagyobb szakigazgatási rendszere, így<br />
nem meglepő, hogy széleskörű kapcsolatokkal bír. Bár a közszolgáltatásoknak egységes<br />
definíciója ezidáig nem alakult ki, általánosságban rögzíthetjük, hogy ebbe a körbe tartozik<br />
minden olyan tevékenység, aminek eredményéhez mindenki egyformán, többnyire<br />
kedvezményes áron, olykor pedig ingyenesen hozzáférhet (pl. közvilágítás,<br />
tömegközlekedés). 94<br />
Természetesen a közszolgáltatások igénybevevői köre jelentősen eltérő lehet. Amíg a<br />
közvilágítás, vagy a közbiztonság, a közművelődés támogatása mind olyan közszolgáltatás,<br />
amit akár állampolgárságra tekintet nélkül is bárki igénybe vehet, addig a lakásgazdálkodás,<br />
avagy a szociális ellátások már jellemzően lokálisak, alapvetően a települések lakossága<br />
számára nyitva álló szolgáltatások. Itt jegyezzük meg, hogy a (legnagyobb részében) 2013.<br />
01.01-től hatályos Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény (röviden Mötv.) 95 a<br />
helyi közügy kapcsán első helyen a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását emeli ki,<br />
amiket a kötelező feladatok között részletesen ki is fejt. 96<br />
A közszolgáltatásokhoz való közel azonos hozzáférési lehetőség némely esetekben azonban<br />
kötelezettséggé fordul át. Ilyen lehet többek között az alapfokú oktatásban, nevelésben való<br />
kötelező részvétel, amit az iskolaköteles korhatár jelöl ki, vagy a szűrőviszgálatokon való<br />
kötelező részvétel.<br />
Annak ellenére, hogy a közszolgáltatások ellátásáról a <strong>közigazgatás</strong> gondoskodik, a<br />
sajátosságok miatt nem klasszikus <strong>közigazgatás</strong>i (hivatali) formában működő szervek<br />
valósítják meg. Bár a megoldások palettája igen széles, szóba jöhet önálló intézmény<br />
alapítása, vállalat létrehozása, de előfordul olyan is, hogy helyi önkormányzatok egymással<br />
94<br />
LŐRINCZ – TAKÁCS, i.m. 133.<br />
95<br />
2011. évi CLXXXIX. törvény 4. §.<br />
96<br />
Mötv. 13. §.<br />
68
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
megállapodást kötnek a közszolgáltatás közös ellátására. Elterjedt továbbá a megbízási<br />
szerződés útján történő feladatellátás.<br />
Ehelyütt mi csak az első lehetőséggel foglalkozunk részletesebben, amikor ún. közintézeteket<br />
(pl. iskolák, kórházak), illetve közvállalatokat (lényegében gazdasági társaság formájában<br />
működő, de közösségi érdekeket szolgáló vállalatok, pl. tömegközlekedési vállalat) hoznak<br />
létre a közszolgáltatás nyújtására. Annak ellenére, hogy mindkét formáció a társadalmi<br />
termelés munkaszerveként aposztrofálható, az alapvető különbség közöttük az, hogy amíg a<br />
közintézetek humánszolgáltatást nyújtó költségvetési szervek, amelyek a gazdaságosság<br />
mellett az elosztás követelményeit is figyelembe veszik, addig a közvállalatok tisztán termelő<br />
tevékenységet folytatnak. Éppen emiatt a jellemzőjük miatt bírnak a közvállalatok a<br />
közintézetekhez képest nagyobb fokú autonómiával. 97<br />
3.4. Belső igazgatás és gazdálkodás<br />
Valamennyi szervezet végez belső igazgatást, így ez a <strong>közigazgatás</strong>i szervekre is igaz. A belső<br />
igazgatás lényegében nem más, mint a belső szervezet és működés kialakítása, valamint<br />
annak folyamatos fenntartása . Erre már csak amiatt is szükség van, mert a legnagyobb<br />
méretű állami szervezetek a <strong>közigazgatás</strong>ban vannak. (Érdekességként említjük meg, hogy<br />
egy minisztérium dolgozóinak az átlagos létszáma háttérintézmények nélkül a jelenlegi nyolcminisztériumos<br />
struktúrában 750 fő. A 2011. 01. 01. óta működő szervezetileg egybefogott<br />
megyei (fővárosi) kormányhivatalok átlagos létszáma törzshivatallal, valamint ágazati<br />
szakigazgatási szervekkel együtt 1100 fő). A szervezet belső igazgatását a jogszabályok közül<br />
a kormánytisztviselőkre vonatkozó szabályok, valamint az irányítási normák határozzák<br />
meg.<br />
A belső igazgatással összefüggő ügyeket két csoportba osztjuk, úgymint szervi, valamint<br />
szakmai ügyek. Habár előbbi alapvetően befelé, utóbbi kifelé irányul, a két csoport szorosan<br />
összefügg. A belső szervezettség kellő hatékonysága, a szervi ügyek (pl. a működéshez<br />
szükséges tárgyi, technikai valamint személyi feltételek) eredményes megoldása nélkül nem<br />
biztosítható a szervezetre bízott szakmai feladatok sikeres kivitelezése. Mindez persze<br />
visszafelé is igaz, hiszen rendes körülmények között pont a <strong>közigazgatás</strong> kifelé ható<br />
tevékenysége, feladatai kell, hogy meghatározzák belső felépítését (pl. milyen szervi, illetve<br />
funkcionális egységek alakuljanak ki), valamint a szervezeten belüli viszonyokat (belső<br />
vezetési viszonyokat), nem pedig a szervezeti önérdek.<br />
Tekintettel arra, hogy a belső igazgatás az igazgatás valamennyi variánsában (<strong>közigazgatás</strong>,<br />
magánigazgatás, önigazgatás stb.) azonos logika mentén alakul (hiszen a minél hatékonyabb<br />
működést célozza) az igazgatástudomány, valamint a modern menedzserialista<br />
megközelítések megállapításait és a korszerű technika vívmányait leginkább ebben a körben<br />
lehet hasznosítani. Ez persze nem jelenti azt, hogy valamennyi <strong>közigazgatás</strong>i szerv<br />
ugyanolyan módszerekkel vezethető, valamint igazgatható, azt viszont igen, hogy belső<br />
hatékonyságuk javítható, eredményességük fokozható! A szervek mérete (pl. megyei/fővárosi<br />
97 Uo. 188.<br />
69
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
kormányhivatal, illetve városi önkormányzat polgármesteri hivatala), valamint<br />
<strong>közigazgatás</strong>ban elfoglalt helye (pl. rendvédelmi szerv, illetve autonóm államigazgatási szerv)<br />
jelentős eltéréseket indukál. Minél nagyobb egy szervezet, annál biztosabb, hogy kialakul<br />
benne egy vagy több olyan belső szervezeti egység, amely(ek)nek kizárólagos feladata a<br />
belső igazgatási tevékenység ellátása.<br />
Azokat a szervezeti egységeket, amelyek működése lényegében kizárólag a <strong>közigazgatás</strong>i<br />
szerv szervi ügyeinek intézésére fókuszál és a többi szervezeti egység kiszolgálását látja el,<br />
nevezzük funkcionális egységeknek. Ilyenek többek között a pénzügyi, a humánpolitikai,<br />
valamint az informatikai egységek, valamint a belső ellenőr. Közös vonásuk, hogy<br />
tevékenységük elsősorban magára a <strong>közigazgatás</strong>i szervezetre irányul, lényegében (materiális,<br />
technikai, humán) az erőforrások minél optimálisabb felhasználására törekednek.<br />
A belső igazgatás rendeltetése, funkciója többes. Egyfelől információs funkcióval bír,<br />
másfelől tervezési, gazdálkodási valamint ügyviteli funkcióval. Mivel ezek az igazgatás<br />
részletezésénél kifejtésre kerültek, ehelyütt csak pár kiegészítéssel élünk. A <strong>közigazgatás</strong>i<br />
szervek tevékenységének jelentős hányada tervezési tevékenység, amelyek egy része<br />
jogszabályokon alapul (ezek olyan globális tervek, amelyek összhangban vannak a szervre<br />
bízott feladatokkal), más részét viszont a <strong>közigazgatás</strong>i szerv saját döntése alapján készíti el<br />
(pl. személyzeti munkára vonatkozó tervek, ellenőrzési, felügyeleti vizsgálatok tervei).<br />
Az állam szervezetei közül a <strong>közigazgatás</strong> az, amely gazdálkodó tevékenységet is ellát. Ez<br />
biztosítja a működéshez szükséges tárgyi feltételeket. Ennek három alapvető formája van. Az<br />
első az ún. költségvetési gazdálkodás, ami lényegében a költségvetés végrehajtását jelenti.<br />
Ennek legfontosabb szerve a Magyar Államkincstár. A <strong>közigazgatás</strong>i szervek lehetnek önálló,<br />
valamint részben önálló költségvetési szervek. Előbbi jellemzően a nagyobb <strong>közigazgatás</strong>i<br />
szervekre igaz, amelyek képesek gazdasági tevékenységet folytatni. A kisebb szervek<br />
részbeni önállósága azt jelenti, hogy bár jogi személynek minősülnek, gazdálkodásukat mégis<br />
egy másik költségvetési szerv bonyolítja.<br />
Ettől elkülönül az állam tulajdonában lévő kincstári vagyon kezelése, ami lényegében az<br />
állami feladatok ellátását szolgáló vagyon. Mivel ez a vagyontömeg számos esetben<br />
nemzetgazdasági célok megvalósítását segíti elő, továbbá az állam közhatalmi, közérdekű<br />
feladatai ellátásához szükséges, e karaktere miatt sajátos megoldási formákat igényel. Emiatt<br />
ebben a körben jellemzően gazdasági társasági formában működő, de kizárólagos állami<br />
ráhatást biztosító közvállalatokat találunk. Például Magyar Nemzeti Vagyonkezelő ZRt.<br />
A gazdálkodás körébe soroljuk továbbá az állam vállalkozó vagyonának kezelését, ami<br />
különböző gazdasági társaságokban lévő vagyont, illetve tulajdont jelent. Mivel ez az<br />
előbbinél nagyobb fokú rugalmasságot, valamint a piaci viszonyokhoz való idomulást<br />
igényel, az állam a többi gazdasági szereplővel azonos megítélés alá esik, sokszor nem<br />
egyedüli tulajdonosként, hanem másokkal közösen, részvényesként jelenik meg. Például<br />
MOL NYRt-ben.<br />
Végezetül utalunk az ügyviteli tevékenységre, ami nem más, mint szerv cselekményeinek<br />
meghatározott rendben végzett sorozata, amelyet elsősorban az aktus előkészítése, kibocsátása<br />
70
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
érdekében, valamint azt követően végeznek. Ide soroljuk többek között az ügyiratok átvételét,<br />
iktatását, az ügyintézőknek való kiosztását (szignálást), vagy a kiadmányozást.<br />
71
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
BARTA ATTILA<br />
A KÖZIGAZGATÁS INTÉZMÉNYRENDSZERE<br />
Ebben a témakörben a <strong>közigazgatás</strong> feladatainak megvalósítását biztosító megoldásokat (ún.<br />
<strong>közigazgatás</strong>i intézményeket), valamint az ezek összességét jelentő intézményrendszert<br />
vizsgáljuk. Részletesen foglalkozunk az ún. direkt és indirekt <strong>közigazgatás</strong>i megoldásokkal,<br />
valamint az intézményrendszer szűkebb szeletét (magját) képező szervezetrendszerrel. A<br />
témakör végén kitérünk a <strong>közigazgatás</strong>i szervek legfontosabb jellemzőinek ismertetésére.<br />
1. Az intézmény fogalma, a <strong>közigazgatás</strong>i intézményrendszer értelmezése<br />
1.1. Intézmény és intézményrendszer fogalma<br />
Ahhoz, hogy a <strong>közigazgatás</strong>i intézményrendszert értelmezni tudjuk, először az intézmény<br />
definíciójával kell tisztában lennünk. Az intézmény a társadalomtudományokban (pl. állam-<br />
és jogtudomány, politikatudomány, szociológia) alkalmazott kategória. A kifejezés a<br />
legáltalánosabb értelemben minden olyan emberek közötti kapcsolat körülírására<br />
alkalmazható, ami stabil, tartós és valamilyen szabályrendszer által rendezett (röviden:<br />
intézményesült). Ezek alapján intézménynek minősül a pénz, a család, a politikai pártok, vagy<br />
az egyes jogintézmények, amilyen például a kisajátítás, a választás, a fegyelmi büntetés. Az<br />
esetek jelentős részében az intézmény „háromkomponensű”, mivel rendszerint magában<br />
foglal egy szervezetet, az annak működésére vonatkozó szabályozással, valamint a szervezeti<br />
célokat megvalósító emberek összességével. 98<br />
Mindezekre tekintettel két fontos megjegyzést kell tennünk. Egyfelől látható, hogy az<br />
intézmény és a szervezet nem azonos fogalmak. Előbbi tágabb, mivel magában foglalja a<br />
szervezet külső és belső társadalmi kapcsolatait, rendeltetését, legitimitását. Az intézmény<br />
magában hordozza az adott jelenség társadalmi kapcsolatait. Másfelől (ahogy a fenti példák is<br />
érzékeltetik) nem szükségszerű, hogy minden intézmény mögött szervezet álljon.<br />
Amennyiben ez hiányzik, akkor beszélünk jogintézményről (pl. koncessziós szerződés,<br />
felhatalmazás).<br />
A fentieket alapul véve a <strong>közigazgatás</strong>i intézmény egy <strong>közigazgatás</strong>i szerv, vagy<br />
<strong>közigazgatás</strong>i feladatot ellátó nem <strong>közigazgatás</strong>i szerv, a rá vonatkozó <strong>közigazgatás</strong>i jogi<br />
(anyagi, alaki, szervezeti) szabályozással és <strong>közigazgatás</strong>i személyi állománnyal. 99 A<br />
<strong>közigazgatás</strong>i intézmény tehát a <strong>közigazgatás</strong>i feladat megvalósításának jogilag szabályozott<br />
kerete. A <strong>közigazgatás</strong> intézményrendszere ezeknek a <strong>közigazgatás</strong>i intézményeknek és<br />
jogintézményeknek a szisztematikus összessége.<br />
98 Lásd még: FAZEKAS Marianna – FICZERE Lajos, Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész, Osiris, Budapest,<br />
2004, 82.<br />
99 Vesd össze az első fejezetben írtakkal!<br />
72
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
1.2. Az intézményrendszert meghatározó főbb tényezők<br />
Bár a <strong>közigazgatás</strong>t többen, többféleképpen körülírták már, az esetek többségében mindenki<br />
figyelembe vette, hogy a társadalom legkiterjedtebb szakigazgatási rendszeréről, legnagyobb<br />
„üzeméről” van szó. A <strong>közigazgatás</strong> napi kapcsolatban van az állampolgárokkal, olyan<br />
mélyen be van ágyazva a társadalom szövetébe, hogy az állami lét válságos időszakaiban (pl.<br />
háborúban) az állami szervek közül működőképességüket ezek őrzik meg legtovább (lásd<br />
honvédelmi, rendészeti igazgatás). Emiatt az aktív kapcsolat miatt az intézményrendszer nem<br />
statikus, hanem számos tényező által formált dinamikus közeg. Bár a fejlett államok<br />
adminisztratív rendszerei sok hasonló megoldást vonultatnak fel, a <strong>közigazgatás</strong>on belüli<br />
arányok ettől függetlenül még változhatnak és amint arra az első fejezet végén elhelyezett<br />
összegző gondolatok rámutatnak, a legutóbbi pénzügyi-gazdasági válság óta változnak is. 100<br />
Az intézményrendszert alakító legfőbb tényezők mindig valamilyen társadalmi-gazdasági,<br />
tudományos-technikai folyamatra vezethetők vissza és az intézményrendszert néhol újabb<br />
elemekkel egészítik ki, máshol korábban kialakult megoldásokat számolnak fel. 101 Az<br />
alábbiakban csak azokat a tényezőket vesszük sorra, amelyek a <strong>közigazgatás</strong> külső<br />
környezetéből fakadnak.<br />
Első helyen a demokratizmus kiteljesedését, fejlődését kell megemlítenünk. A<br />
demokratizmust, amennyiben azt a többségi elv érvényesülésével azonosítjuk, csak szűk<br />
körben fedezhetjük fel a <strong>közigazgatás</strong>ban. 102 Ez nem meglepő, ha tekintetbe vesszük, hogy a<br />
professzionális <strong>közigazgatás</strong> az abszolút monarchiák időszakában alakult ki, legfontosabb<br />
szervező elvei pedig a centralizáció, a hierarchia és az egyszemélyi vezetés volt. A<br />
demokratizálódás a polgári forradalmak vívmánya. Ezt követően vált mindinkább<br />
megismerhetővé, kiszámíthatóbbá az állampolgárok számára a <strong>közigazgatás</strong> és működése. A<br />
<strong>közigazgatás</strong> demokratizmusa lényegében annak korlátok közé szorítását jelenti, azaz a<br />
<strong>közigazgatás</strong> ellenőrzöttségét feltételezi. 103<br />
A demokratizmus kiszélesedésével a <strong>közigazgatás</strong> intézményrendszere jelentősen átalakult. A<br />
fejlett polgári állam számos <strong>közigazgatás</strong>i feladatot az érdekeltekre bízott (pl. köztestületek<br />
létesítésével). Ezzel párhuzamosan az autonómia kisebb, vagy nagyobb fokára tettek szert a<br />
<strong>közigazgatás</strong> egyes aktorai, kiteljesedett az önkormányzatiság (pl. települési<br />
önkormányzatok). Tekintettel arra, hogy a demokratikus döntéshozatalnak alapvetően a<br />
testületi forma felel meg, széles körben elterjedtek a bizottságok, tanácsok, érdekegyeztető<br />
fórumok (pl. képviselő-testület, érdekegyeztető tanács, lakossági fórum).<br />
A másik fontos jelenség a kooperáció, ami az érintettek, érdekeltek bevonását,<br />
közreműködését jelenti az ügyek intézésébe. Legáltalánosabban olyan együttműködést értünk<br />
alatta, amelyben az állam és azon érdekeltek vesznek részt, akikre az érintett kérdés<br />
közvetlenül hatást gyakorol. Az eredményes kooperációhoz ugyancsak a testületi forma a<br />
legmegfelelőbb. Napjaink <strong>közigazgatás</strong>ában gyakori a paritásos alapon felépülő, választáson,<br />
100 http://iias-congress2011.org<br />
101 A tipizálás alapját lásd: FAZEKAS – FICZERE, i.m. 84.<br />
102 LŐRINCZ Lajos, A <strong>közigazgatás</strong> alapintézményei, HVG-Orac, Budapest, 2007, 77.<br />
103 Vö. LŐRINCZ, i.m. 77.<br />
73
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
vagy delegáláson alapuló testületek létrejötte (pl. megyei területfejlesztési konzultációs<br />
fórum).<br />
Tekintettel arra, hogy a társadalmi-gazdasági jelenségeket a jog némi fáziskéséssel ugyan, de<br />
mindig követi, a demokratizmus kiteljesedése és a kooperáció kiszélesedése mellett a<br />
jogfejlődés is önálló intézményformáló tényező. Mivel a <strong>közigazgatás</strong> kereteit az<br />
alkotmányjog adja meg, az alkotmányos jogok garantálása nem hagyható figyelmen kívül.<br />
Számos példát lehetne említeni az oktatáshoz való jogtól (egyetemek szabályozása), a<br />
közművelődésen át (közgyűjtemények működtetése) a szólásszabadságon keresztül (pl.<br />
médiahatóság felállítása) a testi integritáshoz való jogig (egészségügyi igazgatás, vagy<br />
rendészeti szervek kényszerintézkedései).<br />
A fentieken túl a jogszabályok betartása/betartatása, azok érvényesülésének a biztosítása<br />
legalább olyan jelentős feladat, ami bizonyos esetekben a korábbiaktól eltérő, újszerű<br />
(atipikus) megoldásokat kíván. Az ún. autonóm államigazgatási szervek (pl. Egyenlő<br />
Bánásmód Hatóság) elszaporodását és az önálló szabályozó szervek (pl. NMHH)<br />
megjelenését is részben a jogszerűség biztosítása indokolta.<br />
Az intézményrendszer formálásában a következő fontos tényező a depolitizáltság<br />
követelménye. A <strong>közigazgatás</strong> sajátosságait taglaló témakörben már utaltunk erre, azonban az<br />
intézményrendszerre gyakorolt hatásait akkor nem fejtettük ki. Tudjuk, hogy a teljes<br />
depolitizáltság nem érhető el, azonban a napi folyamatok politika-mentesítésére több<br />
megoldás is lehetséges. Az egyik a fentebb már ismertetett autonóm államigazgatási szervek<br />
széleskörű alkalmazása. Ezek a szervek a Kormánytól független pozícióra tesznek szert azzal,<br />
hogy kiemelést nyernek az államigazgatási hierarchiából (pl. Nemzeti Adatvédelmi és<br />
Információszabadság Hatóság). 104 A másik megoldás a rendszerváltást követően kialakított<br />
közalapítványi modell, amit napjainkban közcélú (közhasznú) alapítványok látnak el, jogi<br />
státuszukat tekintve ugyancsak önállóak, emiatt kiválóan alkalmasak javak elosztására, avagy<br />
mecénási feladatok politikasemleges ellátására (pl. Magyar Mozgókép Közalapítvány).<br />
Bár folytathatnánk még a felsorolást, utolsóként a szakmai, technikai követelményeket<br />
említjük, mint az intézményrendszert érdemben befolyásolni képes tényezőt. Bizonyos<br />
esetekben ugyanis a klasszikus hivatali forma és munkamódszerek nem alkalmasak az<br />
adminisztratív teendők felgyorsult elvégzésére. A rugalmasság, gazdaságosság és<br />
teljesítménykényszer mind olyan elvárások, amik újfajta megoldásokat igényelnek a<br />
szervezet, illetve eljárás oldaláról. Előbbire hozhatjuk példaként az integrált<br />
ügyfélszolgálatokat (kormányablakok), utóbbira az elektronikus <strong>közigazgatás</strong> újfajta<br />
megoldásait, pl. ügyfélkapu.<br />
1.3. Az intézményrendszer differenciáltsága, dinamikája és pluralizálódása<br />
104<br />
Vö. BALÁZS István, Paraállami formák a mai magyar <strong>közigazgatás</strong>ban, Állam- és Jogtudományi<br />
Enciklopédia, Akadémiai Kiadó, 1990, 244–260. BERÉNYI Sándor, Az Európai <strong>közigazgatás</strong>i rendszerek<br />
intézményei; Autonómiák és önkormányzatok, Rejtjel, Budapest, 2003, 243 és 246, 301-302, 396–403. oldalak,<br />
valamint BARTA Attila, Autonóm struktúrák a polgári <strong>közigazgatás</strong>ban, Jogi Fórum 2008/9,<br />
http://www.jogiforum.hu/publikaciok/315.<br />
74
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
Az intézményrendszerre ható tényezők rendkívül változatosak. Néha egymással ellentétes<br />
elvárásokat is támaszthatnak a <strong>közigazgatás</strong>sal szemben, amiket összhangba kell hozni.<br />
Ugyanazt az eredményt azonban, legyen az a depolitizáltság, vagy a kooperáció,<br />
többféleképpen is el lehet érni. Nem létezik tehát kizárólagos megoldás, az intézményrendszer<br />
aktuális állapotát számos tényező együtt határozza meg. Az intézményrendszer emiatt<br />
rendkívül összetett, differenciált, számos megoldással operáló jelenség, ami térben és időben<br />
a mindenkori kihívásoknak megfelelően változik.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> nem statikus jelenség. A külső körülmények, a peremfeltételek határozzák<br />
meg azt, hogy az adott helyen és időben milyen intézmények lelhetők fel egy nemzeti<br />
<strong>közigazgatás</strong>ban. Amennyiben összevetnénk a XX. század eleji polgárosodó dualista<br />
<strong>közigazgatás</strong>unkat a mai intézményrendszerrel, azt tapasztalnánk, hogy bizonyos megoldások<br />
már akkor jelen voltak, de nem lenne 100%-os a hasonlóság. Ugyanilyen eredményre jutnánk<br />
egy nemzetközi összevetés esetén. Annak ellenére, hogy <strong>közigazgatás</strong>i intézményeink<br />
kétségtelenül a német megoldáshoz állnak legközelebb és tudatosság hiányában is az európai<br />
mintákhoz hasonlóan fejlődtek, a rendszerváltás óta több ponton átalakultak. A modern<br />
államok <strong>közigazgatás</strong>i intézményrendszere számos megoldással operál, plurális, mivel több<br />
csatornán keresztül biztosítja a közfeladatok megvalósítását.<br />
Pár évvel ezelőttig elvitathatatlannak tűnt a privatizáció, a piacosítás, a dereguláció<br />
fontossága. A piaci eszközök és módszerek közszektorbeli alkalmazása, a közfeladatok nem<br />
állami szereplők útján történő ellátása, menedzsment eszközök széleskörű alkalmazása<br />
általánosan elfogadott volt. Ez az intézményrendszer átalakulásához (néhol a közszektor<br />
karcsúsodásához) vezetett, hiszen a közszolgáltatásokat részben a magán-, részben a nonprofit<br />
szektor vette át. 105 A várt eredményeket azonban az átalakítások nem feltétlenül igazolták<br />
vissza. Különösen ellentmondásos volt ez a jelenség a kelet-európai rendszerváltó<br />
országokban, ahol a gyógyírnek tekintett menedzsereszközök a frissen kialakult jogállami<br />
intézmények kimunkálatlansága miatt nem válthatták be a hozzájuk fűzött reményeket.<br />
Napjainkban egyfajta visszarendeződés tapasztalható ezen a téren. 106 Az elhúzódó pénzügyigazdasági<br />
válság és más megakrízisek kezelése a legyengített állam helyett potens,<br />
problémamegoldó államot igényel. Ehhez elengedhetetlen a korábban leépített intézmények<br />
helyreállítása, az állami problémakezelő-képesség megújítása. Az újjáépítésnek azonban<br />
tekintettel kell lennie az időközben eltelt időre, valamint annak tapasztalataira (lásd az I.<br />
témakörnél írtakat). Mindez a közeljövőben az intézményrendszer formálódására, a belső<br />
hangsúlyok alakulására mindenképpen hatással lesz. Egyértelmű irány (minta) azonban nem<br />
jelölhető ki. A jelenlegi időszak sokkal inkább az útkeresésről szól, az azonban már most<br />
bizonyosnak látszik, hogy az új, szerepkörében megerősített állam hatékonyabb, integráltabb<br />
<strong>közigazgatás</strong>t kíván, ahol az egyes <strong>közigazgatás</strong>i ágak és szintek között újra kell definiálni a<br />
105<br />
Lásd: FAZEKAS – FICZERE, i.m. 86, FÁBIÁN Adrián, Közigazgatás-<strong>elmélet</strong>, Dialóg Campus, 2010, 141-153,<br />
valamint LŐRINCZ i.m. 53.<br />
106<br />
Lásd pl.: G. FODOR Gábor – STUMPF István, Neoweberi állam és jó kormányzás, Nemzeti Érdek, 2008/ 3, 5-<br />
26.<br />
75
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
kapcsolatokat. Mindez a közeljövőben a területi szint és a Kormány területi képviseletének<br />
megújulását fogja eredményezni. 107<br />
1.4. A <strong>közigazgatás</strong>i intézményrendszer szűk és tág értelmezése<br />
A <strong>közigazgatás</strong>i intézményrendszer vizsgálata szükségessé teszi <strong>elmélet</strong>i kategóriák<br />
kialakítását. Tekintettel arra, hogy az intézményrendszer egy sokszínű és dinamikusan változó<br />
konglomerátum, az elhatárolásnak számos lehetősége van. Magunk részéről célszerűnek<br />
tartjuk a szétválasztást egy szűk és egy tág értelmezés mentén elvégezni. Eszerint van az<br />
intézményrendszernek egy szűkebb, meglehetősen stabil, homogén magja, ami jellemzően<br />
kismértékben szokott változni, valamint van egy tágabb értelmezése, ami számos eltérő<br />
megoldást foglal magában és szükség szerint módosul. Az első megközelítést, ami csak a<br />
klasszikus megoldásokat tekinti az intézményrendszer részének, tekintjük a <strong>közigazgatás</strong>i<br />
intézményrendszer szűk megközelítésének, a másodikat pedig a tágnak.<br />
Szűk értelemben a <strong>közigazgatás</strong> intézményrendszere csak azokat az intézményeket foglalja<br />
magában, amelyeket az arra feljogosított állami szerv, az előírt jogrendben, kifejezetten, mint<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szervet hozott létre. Ebben a megközelítésben a közfeladatok ellátását kizárólag<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szervek végzik. A mi megközelítésünkben a <strong>közigazgatás</strong> szűk értelemben vett<br />
intézményrendszere a <strong>közigazgatás</strong> szervezeti rendszerével azonosítható. Ebben a körben az<br />
állam közvetlenül, saját <strong>közigazgatás</strong>i szervei útján intézi a közfeladatokat, emiatt nevezzük<br />
ezt a megoldást közvetlen, avagy direkt <strong>közigazgatás</strong>nak. 108<br />
A direkt <strong>közigazgatás</strong> térben és időben meglehetősen stabil, az intézményrendszer<br />
legkorábban kialakult elemeit sorakoztatja fel. A modern polgári államokban ide soroljuk a<br />
<strong>közigazgatás</strong> mindkét nagy ágát, tehát a civil, valamint a rendészeti igazgatást. Míg előbbi<br />
közszükségletek kielégítését szervezi (pl. egészségügy, oktatás, környezetvédelem), addig<br />
utóbbi a társadalmi béke megőrzését, a külső és belső támadásokkal szembeni védelmet<br />
hivatott biztosítani. 109 A rendészeti szervek közé soroljuk többek között a rendőrséget,<br />
valamint a polgári védelmet. 110 A civil <strong>közigazgatás</strong> további két nagy alrendszerre bomlik. Az<br />
államigazgatásra, valamint a helyi önkormányzati szervekre. Az államigazgatást a hierarchia,<br />
valamint a centralizáció jellemzi (élén a Kormány áll), ehhez képest a helyi önkormányzati<br />
alrendszer nem központosított, hanem a decentralizáció elvén épül fel, valamint a hierarchia<br />
helyett a mellérendeltség jellemzi. Míg a helyi önkormányzatok elsősorban közszolgáltatások<br />
szervezését látják el, az államigazgatási szervek szakmai, hatósági funkciókat gyakorolnak.<br />
107<br />
Vö. BALÁZS István, A <strong>közigazgatás</strong> változásairól Magyarországon és Európában a rendszerváltástól<br />
napjainkig. DU Press, Debrecen, 2011.<br />
108<br />
BARTA Attila, Paraadminisztráció a magyar polgári <strong>közigazgatás</strong>ban, Jogi Fórum 2007/45,<br />
http://www.jogiforum.hu/publikaciok/301.<br />
109<br />
Vö. LŐRINCZ Lajos, i.m. 111.<br />
110<br />
A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010.<br />
évi XLIII. törvény 1. §. (5) bek.<br />
76
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
Külön utalunk az államigazgatáson belül kialakult sajátos típusra, az autonóm államigazgatási<br />
szervek körére, valamint az ezek mutációját jelentő önálló szabályozó szervekre. 111<br />
Megjelenésük a XX. század második felére esik. Kialakulásuk politikai, szakmai, garanciális<br />
okokra vezethető vissza és a legitim politikai befolyás lehetőségét korlátozza. A nevezett<br />
szervi kört azok általánostól eltérő karaktere miatt atipikus jelzővel szoktuk illetni.<br />
Tekintettel arra, hogy a közfeladatok ellátásának fenti intézményrendszer nem minden esetben<br />
tud eleget tenni, idővel számos olyan megoldás alakult ki, amelyek nem illeszkedtek a<br />
<strong>közigazgatás</strong> klasszikus szervezeti megoldásai közé. A modern államok <strong>közigazgatás</strong>i<br />
intézményrendszere kitágult. Tág értelemben a <strong>közigazgatás</strong> megvalósító<br />
intézményrendszerének a <strong>közigazgatás</strong> szervezetrendszerén túl részét képezik azok a<br />
megoldások is, amikor az állam nem közvetlenül, saját szervein keresztül valósítja meg a<br />
feladatokat, hanem egyéb más, nem állami, esetleg félállami szereplők bevonásával. Ezt az<br />
esetet nevezzük közvetett, avagy indirekt <strong>közigazgatás</strong>nak, másképp paraetatizmusnak,<br />
paraadminisztrációnak. 112 A <strong>közigazgatás</strong> tág értelemben vett intézményrendszere tehát a<br />
direkt és indirekt megoldások együttes, egyidejű alkalmazásából alakul ki, bár arányuk<br />
országonként és időszakonként jelentősen változhat.<br />
A direkt <strong>közigazgatás</strong>hoz képest a közvetett <strong>közigazgatás</strong>i megoldások - amiket a témakör<br />
későbbi részében részletesen vizsgálunk majd - nagyobb rugalmasságot mutatnak. A<br />
rendszerváltás követően (a neoliberális állam és <strong>közigazgatás</strong>-felfogás által inspiráltan) 113<br />
sorra alakultak ki hazánkban is azok a konkrét intézmények, amelyek a <strong>közigazgatás</strong>i szervek<br />
mellett/helyett közfeladatokat láttak el. A továbbiakban mi csak a legfontosabbakat említjük<br />
meg. Az intézményrendszer átmeneti jelenségei voltak az 1993-ban létrehozott ún.<br />
társadalombiztosítási önkormányzatok, melyek autonóm, illetve kvázi autonóm jogi státusszal<br />
látták el az egészség- és nyugdíjbiztosítás irányítását. 1998-ban azonban az intézményt a<br />
jogalkotó megszüntette. Hasonló életutat jártak be a közalapítványok, amiket közjogi<br />
személyként a Ptk. 1993-as módosításával vezettek be. Érdekes, hogy az intézmény be-,<br />
valamint kivezetésének is az volt az indoka, hogy a közpénzeket a korábbiaknál ésszerűbben<br />
és célszerűbben kell felhasználni. A közalapítványokat 2006-ban szüntette meg a jogalkotó,<br />
napjainkban közcélú (közhasznú) alapítványok működnek.<br />
Az indirekt <strong>közigazgatás</strong> többi intézménye már jóval maradandóbbnak bizonyult. 1993 óta<br />
létezik a köztestületi önkormányzat (pl. gazdasági kamarák), mint közjogi jogi személyiséggel<br />
rendelkező alakulat, valamint a közjogi személyiséggel rendelkező közintézet (egyetemek és<br />
főiskolák). A gyakorlatban már létező, a jogi szabályozásban azonban még le nem tisztult<br />
intézmény a közvállalat. 114 Végül a paraadminisztrácó körébe soroljuk azt a megoldást,<br />
amikor <strong>közigazgatás</strong>i feladatot nem valamilyen szerv, hanem egy magánszemély lát el<br />
111 Lásd bővebben: BARTA, Autonóm struktúrák…, i.m. valamint BARTA Attila, Autonóm struktúrák a nemzetközi<br />
gyakorlatban, Studia Juvenum A.D. 2009. Előadáskivonatok, 41-52.<br />
112 LŐRINCZ, i.m. 251, BARTA Attila, Atipikus megoldások a XXI. századi <strong>közigazgatás</strong>ban: közvetett<br />
<strong>közigazgatás</strong> és autonóm struktúrák, Studia Juvenum A.D. 2007. Hallgatói tanulmányok, 25-37.<br />
113 Lásd: MODEEN, Tore - ROSAS, Allan (szerk.), Indirect public administration in fourteen countries, Abo-<br />
Academy Press, 1988.<br />
114 Vö. FAZEKAS – FICZERE, i.m. 123.<br />
77
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
felhatalmazás alapján. A szűk, valamint tág értelemben vett intézményrendszer egyes konkrét<br />
típusait összeszedett formában tartalmazza a lenti ábra.<br />
78
Közigazgatás-<strong>elmélet</strong> <strong>segédanyag</strong> DE-ÁJK<br />
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék<br />
Forrás: A témakör szerzője által készített ábra<br />
79
2. A <strong>közigazgatás</strong> szűkebb intézményrendszerét alakító tényezők<br />
Korábban már szót ejtettünk azokról a társadalmi-gazdasági, valamint tudományos-technikai<br />
tényezőkről, amelyek az intézményrendszer, mint egész formálásában szereppel bírnak. Ezek<br />
azonban javarészt a <strong>közigazgatás</strong>on kívüli körülmények voltak (lásd például: demokratizmus),<br />
amelyek a tág értelemben vett intézményrendszerben eredményezhetik új intézmények<br />
létrejöttét/átalakulását, avagy létezők megszűnését.<br />
2.1. A szervezetrendszerre ható törvényszerűségek és további tényezők<br />
A szűk értelemben vett intézményrendszerben (azaz a <strong>közigazgatás</strong>i szervek rendszerében)<br />
további objektív és szubjektív tényezők fedezhetők fel. Ide soroljuk, és részletesen<br />
foglalkozunk majd a munkamegosztással, a horizontális és vertikális tagozódással, a<br />
centralizáció és decentralizácó kérdésével, valamint néhány egyéb tényezővel. 115<br />
A <strong>közigazgatás</strong>ra nehezedő feladatok száma az idő múlásával egyre csak nő, jellegüket<br />
tekintve pedig egyre összetettebbé, bonyolultabbá válnak. Ebben számos tényező<br />
közrejátszik, például a gazdasági viszonyok, 116 vagy az aktuális bel- és külpolitikai<br />
viszonyok, 117 melyek számos esetben krízis formájában jelennek meg. Ezek együttesen a<br />
<strong>közigazgatás</strong>ban bizonyos mértékű munkamegosztást tesznek szükségessé, ami nem más,<br />
mint az ellátandó teendők racionális szempontok szerinti szétosztása. Ennek két fajtája<br />
ismeretes. Egyik a minőségi, másik a mennyiségi.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>ban a minőség szerinti tagozódás feladat szerinti tagozódást jelent. Többször<br />
utaltunk már arra, hogy a <strong>közigazgatás</strong> feladatrendszere fokozatos bővülést mutat. Az<br />
abszolút monarchiák idejére már végbemegy egy minőségi tagozódás, kialakulnak a stabilnak<br />
tekintett ágazatok, úgymint külügy, belügy, honvédelem, pénzügy, valamint<br />
igazságszolgáltatás. 118 A további differenciálódásra a XIX. század társadalmi-gazdasági<br />
folyamatai teremtenek alapot, ezt követően számos új ágazat jelenik meg, így a kereskedelem,<br />
oktatás, közlekedés, ipar. A folyamat azóta is zajlik. A minőségi munkamegosztás tehát a<br />
<strong>közigazgatás</strong>ban ágazatok kialakulását, szervezeti értelemben nagyon leegyszerűsítve<br />
elkülönült minisztériumok és nekik alárendelt dekoncentrált szervek láncolatának létrejöttét<br />
eredményezte.<br />
Egészen más strukturális kihatásokkal bír a mennyiségi munkamegosztás. Ez a<br />
<strong>közigazgatás</strong>ban területi alapon több szint kialakulásához vezet. A <strong>közigazgatás</strong>ban<br />
általánosan bevett három szint a központi (avagy országos), a területi (másképp középszint),<br />
valamint a helyi (települési) szint. A nagyon kis kiterjedésű országok kivételével a fenti<br />
három szint valamennyi államban fellelhető. A központi szervek (pl. Kormány,<br />
minisztériumok) unikálisak, egy található mindegyikből az adott államban (legfeljebb<br />
115 A vizsgálati szempontok köre másképp is meghatározható. Lásd erre vonatkozóan JÓZSA Zoltán, Változó<br />
<strong>közigazgatás</strong>, JATEPress, Szeged, 2011.<br />
116 LŐRINCZ, i.m. 65-66.<br />
117 Vö. FAZEKAS – FICZERE, i.m. 131.<br />
118 FAZEKAS – FICZERE, i.m. 130.<br />
- 80 -
föderatív berendezkedés esetén tapasztalhatunk eltérést). Illetékességük az egész országra<br />
kiterjed. A területi szervek illetékessége általában az alaptörvényben rögzített területi<br />
tagozódáshoz (pl. régiók, megyék, járások, körzetek stb.) igazodik. Azokat a központi szint<br />
alatt működő <strong>közigazgatás</strong>i szerveket, amelyek (jellemzően természetföldrajzi okokból) ettől<br />
eltérő keretekben működnek, területközi szerveknek nevezzük (hazánkban például vízügyi<br />
hatóságok, bányakapitányságok, nemzeti park igazgatóságok). A <strong>közigazgatás</strong><br />
állampolgárokhoz legközelebbi szintje a településekhez kapcsolódik, itt jellemzően csak<br />
önkormányzatokat találunk.<br />
A munkamegosztással közvetlen kapcsolatban áll a horizontális és vertikális tagozódás. A<br />
<strong>közigazgatás</strong>ban ugyanis előbb mindig a feladatok jelentkeznek, ezekhez kell igazodnia a<br />
szervezetnek, valamint a szervezetekben dolgozó személyzetnek. A munkamegosztás a<br />
kérdést a feladatok oldaláról közelítette meg. Minél több és minél változatosabb a<br />
<strong>közigazgatás</strong>ra háruló feladattömeg, annál nagyobb igény mutatkozik a munkamegosztásra. A<br />
szervezet oldaláról közelítve azt látjuk, hogy az idő előrehaladtával a <strong>közigazgatás</strong>i szervezet<br />
mind horizontálisan, mind vertikálisan differenciálódik, azaz egyre inkább kiszélesedik és<br />
elmélyül.<br />
Horizontális tagozódás alatt azt értjük, hogy azonos szinten, egymásnak mellérendelten hány<br />
szerv (pl. minisztérium, területi államigazgatási szerv, helyi önkormányzat) helyezkedik el.<br />
Vertikális tagozódás alatt pedig azt, hogy hány különböző szint (pl. központi, területi, helyi)<br />
létezik a <strong>közigazgatás</strong>ban. Napjainkban a legtöbb európai állam 8-12 ágazatot különít el.<br />
2012-ben hazánkban nyolc minisztérium működik, ahol a Miniszterelnökség nem<br />
minisztérium (nem is a minisztériumokról szóló törvény rendelkezik róla), hanem a<br />
kormányfő munkaszervezete, amely önálló jogi személyiséggel rendelkező központi<br />
államigazgatási szerv. 119 A <strong>közigazgatás</strong> alacsonyabb szintjein az egymásnak mellérendelt<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szervek száma ettől nagyobb. A civil <strong>közigazgatás</strong> két nagy ágának közös<br />
találkozási felületén, a területi szinten mind államigazgatási, mind önkormányzati szervek<br />
találhatóak. Számuk Magyarországon többnyire a megyei, fővárosi beosztáshoz igazodik,<br />
azaz megyei (fővárosi) kormányhivatalból például 20 van, a Magyar Államkincstár<br />
Igazgatóságaiból 19, mivel a fővárosi és Pest Megyei szervezetileg összeolvadt. A helyi<br />
önkormányzatok, legyenek azok akár települési, akár területi típusúak, egymásnak ugyancsak<br />
mellérendeltjei, ami nem csupán a település-település relációban érvényesül, hanem a<br />
település-megye, valamint a kerület-főváros kapcsolatokban is. 120<br />
Vertikálisan a <strong>közigazgatás</strong> három szintre osztható. A központi szintre, a területi szintre,<br />
valamint a helyi szintre. A szintek számának kialakításában az állam területnagysága döntő<br />
jelentőséggel bír. Föderatív berendezkedésű államok esetében (pl. Németország) a szintek<br />
száma bővül, a kis alapterületű unitárius államokban ugyanakkor ettől kevesebb is lehet (pl.<br />
Lichtenstein, Ciprus). 121 A differenciálódás valójában a <strong>közigazgatás</strong> területi, azaz<br />
középszintjén szokott végbemenni. Annak ellenére, hogy a hivatalos (normatív)<br />
119 A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2010. évi XLII. törvény 1. §, valamint 2010.<br />
évi XLIII. törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok<br />
jogállásáról. Ezen kívül http://www.kormany.hu/hu/miniszteriumok, 2011. augusztus 8-i letöltés.<br />
120 Lásd ÁRVA – BALÁZS – BALLA – BARTA – VESZPRÉMI, i.m.<br />
121 Lásd SZAMEL – BALÁZS – GAJDUSCHEK – KOI, Az Európai Unió tagállamainak <strong>közigazgatás</strong>a, Complex,<br />
Budapest, 2011.<br />
- 81 -
területbeosztást jellemzően az ország alaptörvénye rögzíti, ezen kívül más beosztások is<br />
kialakíthatók. Hazánkban például az Alaptörvény hivatalos területbeosztásra vonatkozó<br />
rendelkezése értelmében a <strong>közigazgatás</strong> középső szintjén csak megyék találhatóak. 122 Ezen<br />
kívül azonban a területfejlesztésben ismert ettől nagyobb beosztás, pl. régió, valamint 2013tól<br />
az államigazgatási feladatellátásban kisebb is, járás elnevezéssel. A tipikustól eltérő,<br />
speciális térstruktúrák alapvetően az államigazgatásban jelennek meg. 2012 végéig több<br />
szerv, (pl. a kormányhivatalok szakigazgatási szerveiként működő földhivatalok, valamint az<br />
önállóan működő katasztrófavédelem) a megyénél kisebb tagozódás szerint (körzeti,<br />
kistérségi lehatárolással) működik, míg találunk olyanokat is, amelyek a megyebeosztástól<br />
nagyobb téregységek felé térnek el (pl. bányakapitányságok, Bevándorlási és Állampolgársági<br />
Hivatalok regionális szervei). 123<br />
Végül utalunk még arra, hogy a civil <strong>közigazgatás</strong> két nagy ágának eltérő szervezési elve<br />
miatt a központi szinten nem, a helyi-települési szinten azonban majdhogynem kivétel nélkül<br />
csak helyi önkormányzatokat találunk. A középszint az a szint, ahol mindegyik fenti szerv<br />
fellelhető. A tagozódás kialakításánál tekintettel kell lenni a belső arányok helyes<br />
megtartására. Túlzott mértékű horizontális tagozódásnál a központhoz kötődő irányított<br />
szervek száma rendkívül felszaporodna, ugyanakkor indokolatlanul sok belső szint<br />
kialakításával a <strong>közigazgatás</strong> működése lassulna le.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> szervezetét bizonyos államszervezési, igazgatásszervezési elvek is<br />
befolyásolják. Ezek közül mi most röviden csak a centralizációt és a decentralizációt emeljük<br />
ki, miután ezen elvek részletezése a második témakörnél megtörtént. 124 Láttuk, hogy a<br />
centralizáció lényegében központosítást, az ügyek egységes, különbségek figyelembevételétől<br />
mentes intézését jelenti. Ilyenkor a döntési hatalom, kompetencia egy szerv kezében<br />
összpontosul. A szervezeten belül, a szervek között hierarchia érvényesül. Amennyiben az<br />
alsóbbfokú szervek önálló döntési jogkörrel nem rendelkeznek, a centralizáció egyben a<br />
hatalom koncentrációját is jelenti. Ez azonban olyan mértékű ügyterhet jelentene, hogy a<br />
tehermentesítés okán a gyakorlatban a hierarchia alacsonyabb szintjén található szervek is<br />
rendelkeznek bizonyos döntési kompetenciával, amit azonban a központ bármikor elvonhat.<br />
Ezt nevezzük dekoncentrációnak, ami tehát a centralizáció egyik megjelenési formája.<br />
Centralisztikus szervezés jellemző például a honvédelemre, vagy a rendészeti igazgatásra,<br />
mivel lehetővé teszi az erők gyors koncentrálását, bonyolult feladatok megoldását és a<br />
pártatlan eljárást. 125<br />
A decentralizáció, amit másképpen szétpontosításnak nevezünk, az előbbiek inverze. Az<br />
ügyek intézése ebben az esetben az állampolgárok települési, földrajzi, szakmai nyelvi stb.<br />
különbségeinek figyelembevételével történik. A döntéshozatali helyek száma ilyenkor<br />
megsokszorozódik. A decentralizációnak nem képezi elemét a hierarchia, helyette a<br />
mellérendeltség hangsúlyos. Decentralizáció jellemzi a <strong>közigazgatás</strong> önkormányzati<br />
alrendszerét.<br />
122 Magyarország Alaptörvénye, Alapvetések, F) cikk, (2) bek.<br />
123 Vö. KÉKI Zoltán, A kistérségi és a körzeti igazgatás. In: CSEFKÓ Ferenc (szerk.), Ünnepi kötet, Ivancsics Imre<br />
egyetemi docens, decan emeritus 70. születésnapjára, Kódex, Pécs, 2008. 233, valamint Kilényi Géza (szerk.), A<br />
Közigazgatási jog Nagy Kézikönyve, Complex, Budapest, 2008, 112.<br />
124 Lásd még: LŐRINCZ, i.m. 164-168.<br />
125 LŐRINCZ, i.m. 166.<br />
- 82 -
A fentiek is rámutatnak arra, hogy nem létezik teljesen centralizált, vagy decentralizált<br />
rendszer, mivel önmagában egyik elv sem jelent értéket, vagy hátrányt. A központosítás<br />
abszolutizálása ugyanúgy káros eredményekre vezethet, mint a decentralizáció kizárólagossá<br />
tétele. A két elv mindig együtt van jelen, legfeljebb a <strong>közigazgatás</strong>on belüli arányuk az, ami<br />
időszakosan, illetve földrajzi területhez igazodva változik.<br />
A szűk értelemben vett intézményrendszer mindenkori karakterének megformálásában a fenti<br />
törvényszerűségeken túl felfedezhetőek még a földrajzi, közlekedési adottságok, a történelmi,<br />
kulturális háttér, valamint a tradíciók. Bizonyos művekben ezek együttesen, mint a<br />
<strong>közigazgatás</strong> stílusát meghatározó tényezők jelennek meg. 126<br />
2.2. Az alkalmazott szervezeti forma<br />
A <strong>közigazgatás</strong> rendkívüli kiterjedtsége, valamint differenciáltsága miatt, az eredményes<br />
eligazodáshoz szükség van bizonyos mértékű kategorizálásra. A csoportképzésnek többféle<br />
alapja lehet (lásd pl. II. témakör), 127 így például a szervek hatásköre (általános, vagy különös),<br />
működési területe (központi – területi - helyi), vagy szervezeti formája (hivatali forma,<br />
testületi forma, vagy vegyes). Mi csak ez utóbbi tipizálást végezzük el.<br />
A <strong>közigazgatás</strong>i tevékenység munkaszervezete a hivatal, amelynek megvannak a maga<br />
jellegzetes tulajdonságai. 128 A hivatalban (pl. egy minisztériumban) hierarchia érvényesül,<br />
élén egyszemélyi felelős vezető áll, aki tisztségét kinevezéssel nyeri el. Jellemzően ő hozza<br />
meg a döntéseket. A hivatal ügyintézési, valamint ügyviteli tevékenységet lát el. Előbbi az<br />
állampolgárok irányába hat, utóbbi a belső adminisztrációhoz kötődik. A hivatalban<br />
szakképzett, professzionális személyi állomány dolgozik, akik tevékenységüket<br />
élethivatásszerűen fejtik ki. A hivatal működése állami/önkormányzati költségvetésből<br />
biztosított. A hivatali forma az államigazgatásban, valamint a rendészeti szervek között<br />
különösen elterjedt.<br />
Egészen más karakterrel bírnak a testületi formában működő szervek. Elszaporodásukat a<br />
<strong>közigazgatás</strong>ban több tényező, így a demokratizmus, illetve a kooperáció is indokolttá tette. A<br />
testületek (pl. képviselő-testület, Kormány) legfontosabb jellemzője, hogy mindig több tagból<br />
állnak, akik tisztségüket választás, vagy delegálás útján nyerik el. A testületek többnyire<br />
mellőzik a hierarchiát. Tagjaik egyenrangúak, egymásnak mellérendeltek, emiatt a döntéseket<br />
is a testület egésze hozza többségi alapon. Ebben a formában különösen nagy hangsúly<br />
helyeződik a döntéshozatali eljárásra, hiszen mind a testület összehívásának, mind a<br />
megjelentek számának, mind a döntés arányának jelentősége van. A testületek összetétele<br />
alapulhat bizonyos előképzettségen, végzettségen is, de a legtöbb esetben a testületek tagjai<br />
laikusok. Többnyire irányító, ellenőrző funkciókat látnak el.<br />
Bizonyos szakírók a fenti két formán túl megkülönböztetnek még egy ún. vegyes formát,<br />
amikor a <strong>közigazgatás</strong>i szerven belül egyidejűleg találkozhatunk a testületi, valamint a<br />
hivatali típusú döntéshozatallal. Példaként szokták felhozni a Gazdasági Versenyhivatalt, ahol<br />
126 FÁBIÁN, i.m. 64.<br />
127 Lásd: KILÉNYI Géza (szerk.), A Közigazgatási jog Nagy Kézikönyve, Complex, Budapest, 2008, 106-113.<br />
128 FAZEKAS – FICZERE, i.m. 127.<br />
- 83 -
a hatáskörök egyik része a hivatali apparátushoz, másik része az ún. Versenytanácshoz van<br />
telepítve. 129<br />
A leírtak alapján megállapítható, hogy az államigazgatási szervek többsége hivatali formában<br />
működik. A minisztériumok mellett a nem minisztériumi formában működő központi<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szervek (pl. központi hivatalok, kormányhivatalok), valamint a dekoncentrált<br />
államigazgatási szervek is ezt a formát preferálják. Persze itt is vannak kivételek. A Kormány,<br />
az autonóm államigazgatási szervek, az önálló szabályozó szervek illetve a szakmai tanácsadó<br />
testületek mind testületi formában működnek. Ezen kívül a testületek nagy számban vannak<br />
jelen az önkormányzati igazgatásban.<br />
Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy napjainkban a két szervezeti forma egyaránt jelen van<br />
a <strong>közigazgatás</strong>ban. A testületi szerveknek mindig szükségük van a döntéseik előkészítése,<br />
illetve kivitelezése érdekében egy hivatali formában működő szervre (pl. képviselőtestületnek<br />
a polgármesteri hivatalra), ugyanakkor a hivatali formában működő szervek<br />
szakmai, jogszerűségi, átláthatósági okokból maguk is sokszor igénybe veszik különböző<br />
testületek segítségét (pl. minisztériumok háttérintézményei, vizsgálóbizottságok).<br />
3. A <strong>közigazgatás</strong>i intézményrendszer tagozódása<br />
A továbbiakban a <strong>közigazgatás</strong> intézményrendszerének egyes konkrét típusait vesszük<br />
közelebbről szemügyre. Ennek keretében külön utalunk az alkalmazott formákra,<br />
megoldásokra. Először a direkt <strong>közigazgatás</strong>sal foglalkozunk, majd sorra vesszük a<br />
paraadminisztráció körébe sorolt intézményeket.<br />
3.1. Államigazgatás<br />
Az államigazgatás a <strong>közigazgatás</strong> megvalósító intézményrendszerének legrégebbi és<br />
legstabilabb része, a civil <strong>közigazgatás</strong> egyik alrendszere. Jellegét tekintve centralizált és<br />
hierarchizált szervezetrendszer, amely mind vertikálisan, mind horizontálisan tagolt. Az<br />
államigazgatás a központból szervezi meg magát a települési szint felé, azonban kivételes az,<br />
amikor területi szint alatt találunk államigazgatási szervet. Az államigazgatás tehát a központi<br />
szinten, valamint a területi szinten képviselteti magát.<br />
A központi államigazgatásra vonatkozó alapvető szabályokat az Alaptörvény, valamint 15-<br />
22. cikkei, és a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az<br />
államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (továbbiakban Kszt.) rendelkezései<br />
adják meg. A központi államigazgatási szervek köre differenciált:<br />
itt található az államigazgatás csúcsszerve, a Kormány, amely amellett, hogy politikai<br />
testület, egyszersmind egy általános hatáskörű, testületi formában működő, központi<br />
államigazgatási szerv. Feladatai ennek megfelelően részben <strong>közigazgatás</strong>iak (pl. helyi<br />
önkormányzatok fölötti törvényességi felügyelet), 130 részben kormányzati teendők. Az<br />
Alaptörvény a Kormány feladatai és hatáskörei kapcsán maradékelvű megközelítéssel<br />
él, eszerint amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más állami<br />
129 KILÉNYI, i.m. 108-109.<br />
130 Alaptörvény 34. cikk (4) bek.<br />
- 84 -
szerv feladat- és hatáskörébe, azok tartoznak a Kormányhoz. 131 A Kormány az<br />
államigazgatáson belül szervezetalakítási joggal, valamint jogalkotási joggal bír. 132 A<br />
Kormány jogalkotási joga kétféle, eredeti és származékos. Előbbi azt jelenti, hogy<br />
törvényben nem szabályozott tárgykörben, míg utóbbi azt, hogy törvényben kapott<br />
felhatalmazás alapján rendeletet alkothat. Kormány által rendelettel létrehozott<br />
államigazgatási szervek a központi hivatalok (pl. Nemzeti Rehabilitációs és Szociális<br />
Hivatal), valamint a területi államigazgatási szervek (pl. Környezetvédelmi,<br />
Természetvédelmi, Vízügyi Felügyelőség). A Kormány az Országgyűlésnek<br />
felelősséggel tartozik. Testület, a miniszterek és a miniszterelnök (továbbiakban ME)<br />
közössége, így a működésére vonatkozó szabályok ehhez igazodnak azzal az alapvető<br />
eltéréssel, hogy ülései főszabály szerint nem nyilvánosak. 133 A magyar megoldás a<br />
kancellári-típusú kormánymodellhez áll legközelebb a nemzetközi modellek közül. A<br />
Kormány léte ugyanis erősen kötődik a ME-höz, akit a köztársasági elnök javaslatára<br />
az Országgyűlés választ meg, és akinek a javaslatára a köztársasági elnök kinevezi a<br />
minisztereket. A ME testületen belüli kiemelkedő szerepét támasztja alá továbbá, hogy<br />
ő határozza meg a Kormány általános politikáját, valamint megbízatásának<br />
megszűnésével a Kormány megbízatása is megszűnik. Munkáját miniszterelnökhelyettesek<br />
segítik, 134 a Kormány üléseivel kapcsolatos teendőket alapvetően annak<br />
ügyrendje határozza meg, 135<br />
a Kormány munkáját számos segédszerv támogatja. Első helyen kell megemlíteni a<br />
Miniszterelnökséget, ami nem minisztérium, hanem a ME munkaszervezete, segíti a<br />
miniszterelnök tevékenységét és közreműködik a Kormány általános politikájának<br />
meghatározásában. 136 A Miniszterelnökséget a ME irányítja és mivel nem<br />
minisztérium, így nem miniszter, hanem államtitkár vezeti. Külön kiemelendő a<br />
Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (továbbiakban KIM), amely a<br />
Miniszterelnökséggel egyetemben a kormányzati koordinációért felel. Ezen felül a<br />
Kormány kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai vagy<br />
nemzetbiztonsági ügyekben a Kormány ülései előtti állásfoglalásra kabinetet hozhat<br />
létre (pl. Nemzetbiztonsági Kabinet). 137 Tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek,<br />
valamint a ME által erre kijelölt személyek. Az előbbivel nem tévesztendők össze a<br />
kormánybizottságok, amiket a Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több<br />
minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangolt megoldásának irányítására<br />
hozhat létre (pl. Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság). 138 Tagjai a feladatkörükben<br />
érintett miniszterek. A Kormány segédszervei között említendők a kormánybiztosok,<br />
akik az egyik miniszter vagy kormányhivatal feladatkörébe sem tartozó vagy kiemelt<br />
fontosságú feladat ellátására nevezhetők ki (pl. <strong>közigazgatás</strong>-fejlesztési<br />
131<br />
Alaptörvény 15. cikk (1) bek.<br />
132<br />
15. cikk (2) és (3) bek.<br />
133<br />
Kszt. 17. § (1) bek.<br />
134<br />
Alaptörvény 18. cikk (1) bek. és 20. cikk (1) bek.<br />
135<br />
1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat a Kormány ügyrendjéről.<br />
136<br />
Kszt. 36. §.<br />
137<br />
Kszt. 28. § (1) bek.<br />
138<br />
Kszt. 29. § (1) bek, valamint 140/2012. (VII. 2.) Korm. rendelet A Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottságról.<br />
- 85 -
kormánybiztos, nemzeti filmipar megújításáért felelős kormánybiztos). 139<br />
Tevékenységét a ME irányítja, amennyiben a ME megbízatása megszűnik, a<br />
kormánybiztos megbízatása is megszűnik. A kormánybiztos megbízatása<br />
meghatározott időre, de legfeljebb két évre szól. Tevékenységét a Miniszterelnökség<br />
szervezetében működő titkárság segíti. Nem keverendő össze a kormánybiztosi<br />
poszttal a miniszterelnöki biztos intézménye. Utóbbit a ME fogja normatív<br />
utasításával a feladatkörébe tartozó feladat ellátására kinevezni (pl. kormányzati<br />
döntések végrehajtásának ellenőrzéséért felelős miniszterelnöki biztos). A biztos<br />
megbízatása határozott időre szól, de legfeljebb a ME megbízatásáig, munkáját a<br />
Miniszterelnökség titkársága segíti. 140 Végül utalunk még a tárcaközi bizottságok (pl.<br />
Nemzetpolitikai Tárcaközi Bizottság), valamint egyéb tanácsadó testületek<br />
munkájára. Előbbiek rendeltetése a Kormány döntéseinek előkészítése és koordinációs<br />
feladatok ellátása, utóbbiak véleményező, tanácsadó funkcióval bírnak,<br />
a központi szinten találhatóak még az egyes szakterületekért felelős minisztériumok,<br />
amelyek a miniszterek munkaszerveként a Kormány irányítása alatt álló különös<br />
hatáskörű államigazgatási szervek. 141 Az Alaptörvény 17. cikke szerint a<br />
minisztériumok felsorolásáról külön törvény rendelkezik. 2012-ben Magyarországon a<br />
minisztériumok felsorolásáról szóló 2010. évi XLII. törvény értelmében 8<br />
minisztérium működik. A minisztériumok a Kszt. 60-68. § alapján tagolt szervezettel<br />
bírnak. Ez két jól elkülöníthető részre, a politikai változó, valamint a szakmai állandó<br />
személyzetre bontható. Előbbihez tartozik a miniszter, az államtitkár, a miniszteri<br />
kabinetfőnök, a politikai tanácsadók és főtanácsadók, utóbbi körbe soroljuk a<br />
kormánytisztviselőket, azaz a <strong>közigazgatás</strong>i-államtitkárt és a helyettes államtitkárt, a<br />
főosztályvezetőket és helyetteseiket, az osztályvezetőket, valamint az érdemi<br />
ügyintézőket és ügykezelőket. A Miniszterelnökség szervezetében <strong>közigazgatás</strong>i<br />
államtitkár nem működik. A minisztériumok legfontosabb feladatai a jogszabályok<br />
előkészítésében, stratégiák kidolgozásában, a nemzetközi, valamint civil kapcsolatok<br />
tartásában, adatgyűjtésben és szolgáltatásban van. 142 Konkrét hatósági tevékenységet<br />
csak szűk körben végeznek. A miniszter normatív utasítással kiemelt fontosságú<br />
feladat ellátására miniszteri biztost nevezhet ki, akinek munkáját ő irányítja (pl.<br />
Széchenyi Pihenő Kártya kibocsátásáért felelős miniszteri biztos). 143 Megbízatása<br />
meghatározott időre, de legfeljebb hat hónapra szól és megszűnik az őt kinevező<br />
miniszter megbízatása megszűnésével. Tevékenységének ellátásában a miniszteri<br />
kabinetben működő titkárság segíti. Az egy miniszter feladatkörébe sem tartozó<br />
feladatok ellátására tárca nélküli miniszter nevezhető ki (pl. nemzetközi<br />
hiteltárgyalásokért felelős tárca nélküli miniszter). Tekintettel arra, hogy ennek a<br />
miniszternek nincs külön minisztériuma, tevékenységének ellátásában a KIM-ben<br />
működő kabinet segíti,<br />
139<br />
Kszt. 31. § (1) bek.<br />
140<br />
Kszt. 32. § (4) és (6) bek.<br />
141<br />
Kszt. 34. § (1) bek.<br />
142<br />
Ezzel kapcsolatban lásd az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és<br />
hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet 11. §-át.<br />
143<br />
Kszt. 38. § (1) és (4) bek.<br />
- 86 -
a hierarchiában ezek alatt, de még mindig a központi szinten helyezkedik el a nem<br />
minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek kategóriája,<br />
melyek a központi <strong>közigazgatás</strong> rugalmasabb működését hivatottak biztosítani. Négy<br />
típus sorolható ebbe a körbe, mindegyiknek közös jellemzője, hogy a minisztériumi<br />
struktúrához képest hiányzik belőlük a politikai változó elem. Személyi állományuk<br />
kizárólag szakmai állandó elemekből épül fel. Ilyenek a kormányhivatalok, a központi<br />
hivatalok, valamint a lentebb részletezendő autonóm államigazgatási szervek és önálló<br />
szabályozó szervek. A kormányhivatalokat (pl. Magyar Energiahivatal) törvény hozza<br />
létre, a Kormány irányítása és a miniszterelnök által kijelölt miniszter felügyelete alatt<br />
működő központi államigazgatási szervek, melyek törvényben meghatározottak<br />
szerint fegyveres rendvédelmi feladatokat is elláthatnak (lásd Nemzeti- Adó és<br />
Vámhivatal). 144 A kormányhivatalok területi szervekkel ritkábban rendelkeznek (pl.<br />
KSH és NAV esetén). A központi hivatal jogállással bíró központi államigazgatási<br />
szerveket (pl. Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat) kormányrendelet<br />
hozza létre és miniszter irányítása alatt működnek. 145 Területi szervekkel szinte kivétel<br />
nélkül bírnak.<br />
A <strong>közigazgatás</strong> alacsonyabb, területi szintjén (ami lényegében nem más, mint a központi<br />
szint és a települési szint között elhelyezkedő területi illetékességgel rendelkező <strong>közigazgatás</strong>)<br />
a <strong>közigazgatás</strong> különböző alrendszerei egymás mellett vannak jelen. A területi<br />
önkormányzatok, a rendészeti szervek területi egységei mellett így nagy számban működnek<br />
ezen a szinten a dekoncentráció elve mentén megszervezett területi államigazgatási szervek.<br />
A szervcsoport legfontosabb jellemzői, hogy az Alaptörvény szerint csak az Országgyűlés és<br />
Kormány létesíthet ilyen szervet, továbbá a dekoncentrált államigazgatási szervek mindig<br />
valamely ágazat irányítása és felügyelete alatt állnak, tehát erőteljes a centrumhoz való<br />
kapcsolódásuk, míg területi kötődésük gyenge. Végrehajtó jellegű feladataik ellátásához<br />
jellemzően speciális hatáskörrel rendelkeznek, a dekoncentrált szervek alapvetően hatósági<br />
tevékenységet látnak el, a bennük foglalkoztatottak közszolgálati szabályozás hatálya alatt<br />
állnak. A szervek hivatali formában működnek és egyszemélyi vezetés alatt állnak, társadalmi<br />
kontroll csak ritkán érvényesül irányukba. Összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy a<br />
dekoncentrált szervek a központi <strong>közigazgatás</strong>tól függő, annak alárendelt, külső végrehajtó<br />
szolgálatként működő szervek.<br />
Miután ezek mindig valamelyik központ államigazgatási szerv kirendeltségeként<br />
funkcionálnak, egy kivételével valamennyi különös hatáskörű:<br />
általános hatáskörű szerv a megyei (fővárosi) kormányhivatal (továbbiakban<br />
kormányhivatal). A fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és<br />
megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő<br />
törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény (továbbiakban Khtv.) 23. §<br />
alapján 2011. január elsejétől a fővárosi és megyei <strong>közigazgatás</strong>i hivatalok<br />
jogutódjaiként működnek. Az Alaptörvény szerint a Kormány általános hatáskörű<br />
területi államigazgatási szervei. 146 Élükön a kormánymegbízott áll. A 26 területi<br />
144 Kszt. 70. § (1) bek.<br />
145 Kszt. 72. § (1) bek.<br />
146 Alaptörvény 17. cikk (3) bek.<br />
- 87 -
államigazgatási szervből 15 szervezetileg integrálódott a kormányhivatalokba és azok<br />
önálló hatáskörű szakigazgatási szerveiként működnek. A többi területi<br />
államigazgatási szerv a rendvédelmi szervek kivételével a kormányhivatalok<br />
szervezetétől független, de azok koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartoznak. 147 Az<br />
Alaptörvény által megerősített és intézményesített fővárosi és megyei<br />
kormányhivatalok ellátják a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. 148 A<br />
kormányhivatalok belső struktúrája a kormánymegbízott közvetlen vezetése alatt álló<br />
szervezeti egységekből álló törzshivatalra, valamint ágazati szakigazgatási szervekre<br />
bomlik. Előbbinek részeit képezik a főigazgató, az igazgató, a Kormánymegbízotti<br />
Kabinet, a Törvényességi Felügyeleti Főosztály, a Hatósági Főosztály, amelynek<br />
keretén belül az Ügyfélszolgálati Osztály is működik, továbbá a Koordinációs és<br />
Szervezési Főosztály, a Pénzügyi Főosztály, az Oktatási Főosztály, valamint az<br />
Informatikai Főosztály. Az ágazati szakigazgatási szervek száma a <strong>segédanyag</strong><br />
megírásának időpontjában 18. Ezek a Szociális és Gyámhivatal, az Építésügyi Hivatal,<br />
az Igazságügyi Szolgálat, a Növény- és Talajvédelmi Igazgatóság, az Erdészeti<br />
Igazgatóság, a Földművelésügyi Igazgatóság, az Élelmiszerlánc-biztonsági és<br />
Állategészségügyi Igazgatóság. Ezen felül a Földhivatal, az Egészségbiztosítási<br />
pénztári szakigazgatási szerv, a Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság, valamint a munkaügyi<br />
központ a foglalkoztatási, munkaügyi, munkaerőpiaci feladatok ellátására, a<br />
Munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szerv, a Fogyasztóvédelmi Felügyelőség,<br />
a Kulturális Örökségvédelmi Iroda, a Népegészségügyi szakigazgatási szerv, a<br />
Mérésügyi és műszaki biztonsági hatóság és a Közlekedési Felügyelőség. 2012.<br />
közepe óta működik a rehabilitációs szakigazgatási szerv, amely a megváltozott<br />
munkaképességű személyek ellátásaival, a rehabilitációval és a hatáskörébe tartozó<br />
más ellátásokkal kapcsolatos feladatok ellátására létesült. A megyei önkormányzatok<br />
2011 végi konszolidációja nyomán átvett közintézetek feladatainak ellátására<br />
szervezte meg a jogalkotó a kormányhivatalok alatt a Megyei Intézményfenntartó<br />
Központokat, amelyek azonban nem szakigazgatási szervek, 149<br />
a területi kormányhivatalokba nem integrált, tehát továbbra is önálló különös<br />
hatáskörű területi államigazgatási szervekből 2012. júliusában 11 fajta működik.<br />
Ezek a Nemzeti Adó- és Vámhivatal területi szervei, a Magyar Államkincstár Megyei<br />
Igazgatóságai (19 db.), a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal területfejlesztési és<br />
statisztikai régiókhoz igazodó regionális igazgatóságai, a KSH 6 igazgatósága,<br />
valamint a Nemzeti Földalapkezelő Szervezet Területi Irodái, melyek a megyei<br />
beosztáshoz igazodnak. Ezeken felül a Nemzeti Külgazdasági Hivatal 6 Regionális<br />
Irodája, a 10 darab Környezetvédelmi Természetvédelmi Vízügyi Felügyelőség, mint<br />
Zöldhatóság, a 10 Nemzeti Park Igazgatóság, a Magyar Bányászati Földtani Hivatal 5<br />
Bányakapitánysága, a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalok Kirendeltségei<br />
147<br />
Lásd a fővárosi és megyei kormányhivatalokról szóló 288/2010. (XII. 21.) Korm. rendeletet.<br />
148<br />
Ennek tartalmát az Alaptörvény 32. cikkének (4)-(5) bekezdései, a 34. cikk (4) bekezdése, a Magyarország<br />
helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 132-142. szakaszai, részletes szabályait a helyi<br />
önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet<br />
határozza meg.<br />
149<br />
Lásd 2011. évi CLIV. törvény, valamint a 258/2011. (XII. 7.) Korm. rendelet.<br />
- 88 -
(19 db.), végül a Vízügyi Igazgatóságok, melyek atipikus lehatárolásúak, 12 működik<br />
az országban.<br />
A 2010 végi 2011 eleji integrációval a Kormány a területi szinten érdemi jelenlétét kívánta<br />
biztosítani, ugyanakkor az átalakítás nyomán területi államigazgatásunk sajátos módon<br />
kétosztatúvá vált, mivel nem minden szerv lett a kormányhivatal része. A<br />
kormányhivatalokhoz kötődő (fokozatosan bővülő) kormányablakok, mint integrált<br />
ügyfélszolgálatok (one-stop-shop) emiatt bővülő ügykörük ellenére egyelőre nem alkalmasak<br />
valamennyi felmerülő ügy elintézésére.<br />
Tekintettel arra, hogy az államigazgatási szerveknek csak szűk köre működik a megyénél<br />
kisebb területi egységben (pl. munkaügyi központok, körzeti földhivatalok). Az<br />
államigazgatási feladat- és hatáskörök bizonyos részének ellátásába a legtöbb állam a<br />
településeket is bevonja. Magyarországon az államigazgatástól átruházott feladatok döntő<br />
részét a települési önkormányzatok jegyzői látják el 2012 végéig. Rajtuk kívül a<br />
polgármesterek azok, akik egyes katasztrófa-, valamint honvédelmi feladatok ellátására<br />
kötelezettek. A 2011-ben meghirdetett, Magyary Zoltánról elnevezett Közigazgatás-fejlesztési<br />
Program (MP 11.0) vonatkozó 21-27. oldalai az államigazgatási és önkormányzati feladatok<br />
radikális újrarendezésével párhuzamosan járások újbóli létrehozását célozta meg. 150<br />
2013. 01. 01-től kerül bevezetésre Magyarországon a járás, mint az államigazgatás legalsó<br />
szintű egysége, amely az önkormányzatok által ellátott államigazgatási feladatok megoldására<br />
létesül. 151 A járási törvény értelmében a járásokban a fővárosi, megyei kormányhivatalokhoz<br />
kapcsolódó járási hivatalok létesülnek, amelyek struktúrája a kormányhivatalokéhoz hasonló<br />
lesz, azaz törzshivatalra és szakigazgatási szervekre bomlik. A járási (fővárosban kerületi)<br />
hivatalok további kirendeltségeket hozhatnak létre, illetve települési ügysegédeket vehetnek<br />
igénybe, a járási hivatalok mellett kormányablakok létesülnek. 152<br />
A feladatok és hatáskörök átrendeződésének tipikus iránya a települési önkormányzatoktól a<br />
járási hivatalok felé mutatott. 153 A horizontális átstrukturálódás nyomán egyes feladatokat a<br />
járási törzshivatalok (pl. az illetékekről szóló törvény módosítása esetében az<br />
okmányirodáktól a járási hivatalokhoz kerülnek a teendők), másokat a járási szakigazgatási<br />
szervek kaptak meg (pl. családügyi és gyámügyi kérdésekben), de volt olyan államigazgatási<br />
feladat, ami megosztott maradt, annak intézésében 2013. után is közreműködnek a települések<br />
jegyzői (pl. szociális igazgatás területén). Ennek ellenére sem vándorolt át minden<br />
államigazgatási feladat a járásokhoz (pl. jegyzőknél maradtak a hagyatéki eljárással<br />
kapcsolatos teendők). Ezen felül szűkebb körben sor került vertikális átrendeződésre, amikor<br />
a fővárosi, megyei kormányhivatal valamely feladatát látja el 2013. után a járási törzshivatal<br />
(lásd szabálysértési feladatok).<br />
Az államigazgatásban a klasszikus hivatali szervek mellett nagy számban vannak jelen<br />
további, ún. konzultatív testületek. Ezek a legváltozatosabb összetétellel és elnevezéssel<br />
150<br />
1299/2011. (IX. 1.) Korm. határozat a járások kialakításáról.<br />
151<br />
2012. évi XCIII. törvény a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról.<br />
152<br />
77. §.<br />
153<br />
2012. évi XCIII. törvény a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról,<br />
valamint a járási (fővárosi kerületi) hivatalok kialakításával összefüggésben egyes kormányrendeletek<br />
módosításáról szóló 174/2012. (VII. 26.) Korm. rendelet.<br />
- 89 -
működnek, funkciójukban azonban valamennyi azonos, mivel javaslattevő, véleményező,<br />
döntés-előkészítő szereppel bírnak. 154 Többségük érdekegyeztető, és/vagy szakmai szerv,<br />
delegálással, illetve választással jönnek létre. Szerepük a központi döntéshozatalban<br />
domináns. Ilyen a 2011-ben felállított Nemzeti Gazdasági Társadalmi Tanács, vagy a<br />
Fogyasztóvédelmi Tanács.<br />
Ismeretes az államigazgatásban egy olyan szervcsoport is, amelyet kvázi autonóm<br />
testületeknek nevezünk. Az ide tartozó szervek autonómok (tehát önállóak) amiatt, mert<br />
döntéseiket saját jogon, külső befolyástól mentesen hozzák meg, és ezek a döntések a<br />
jogalanyokat kötelezik. Ugyanakkor mivel ez a fajta függetlenség csak meghatározott<br />
(alapvetően tudományos, oktatási, szakértői) területekre terjed ki, valamint a szervek<br />
többnyire delegálás útján jönnek létre és felettük törvényességi felügyelet érvényesül, kvázi<br />
jelzővel illetjük őket. 155 Ilyen szerv napjainkban pl. a Magyar Felsőoktatási Akkreditációs<br />
Bizottság, valamint az Országos Tudományos Kutatási Alapprogramok Bizottsága.<br />
Az államigazgatási szervek egy része a klasszikusnak tekintett hatósági – szakmai -<br />
regisztratív feladatok mellett igazgatási szolgáltatásokat is nyújt, valamint szakértői<br />
feladatokat is ellát, amelyek azonban díjkötelesek. Igazgatási szolgáltatásként említhetjük<br />
meg a földhivatalok által nyújtott tulajdoni lap másolat kiadását, a területi kormányhivatalok<br />
népegészségügyi szakigazgatási szerveinek laboratóriumai által nyújtott szolgáltatásokat.<br />
Szakértői, minőségellenőrző, valamint tanúsító feladatokat látnak el a megyei (fővárosi)<br />
kormányhivatalok szakigazgatási szerveiként funkcionáló Növény és Talajvédelmi<br />
Igazgatóságok, amikor a szőlő, gyümölcs, dísznövény, valamint erdészeti szaporítóanyagokat<br />
vizsgálja, valamint a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal, amikor például<br />
anyagvizsgálatot, avagy metrológiát végez.<br />
Végezetül önálló típust képeznek azok az államigazgatási szervezetek, amelyek az állam<br />
gazdálkodási, illetve vagyonkezelő feladataiban működnek közre. Napjainkban ide soroljuk a<br />
Magyar Államkincstárat, amely a közpénzek elköltésének résztvevője, egyben felügyelője.<br />
Ide soroljuk továbbá a Nemzeti Adó- és Vámhivatalt, amely az állam adóhatósági feladatokat<br />
ellátó szerve, államigazgatási és fegyveres rendvédelmi feladatokat ellátó kormányhivatal. 156<br />
A gazdálkodási feladatok számos szervezet között oszlanak meg, amelyek egy része<br />
gazdasági társaságként működik (pl. Államadósságkezelő Központ, Magyar Nemzeti<br />
Vagyonkezelő stb.), így ezek ismertetésére nem itt, hanem a közvállalatok pont alatt kerítünk<br />
sort.<br />
3.2. Atipikus központi <strong>közigazgatás</strong>i szervek<br />
A központi <strong>közigazgatás</strong>i szervek igen változatos csoportja mellett találhatóak olyan szervek,<br />
amelyek a fenti típusok egyikében sem helyezhetők el, mivel tevékenységük az összes<br />
alapvető hatalmi ághoz kötődik. Igaz, hogy a Kszt. ezeket is a központi államigazgatási<br />
szervek körében helyezi el, azonban a felsorolásukon túl részletszabályaikról nem<br />
rendelkezik, csupán annyit rögzít, hogy a szerveket törvény hozza létre. Az atipikus központi<br />
154<br />
FAZEKAS – FICZERE, i.m. 96.<br />
155<br />
Vö. FAZEKAS – FICZERE, i.m. 98.<br />
156<br />
2010. évi CXXII. törvény a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról.<br />
- 90 -
<strong>közigazgatás</strong>i szervek köre két további variánsra bomlik. Az autonóm államigazgatási<br />
szervekre, valamint az ennek modifikációját jelentő önálló szabályozó szervekre:<br />
az autonóm államigazgatási szervek 157 a végrehajtó hatalmi ágtól relatíve független,<br />
politikailag semleges <strong>közigazgatás</strong>i szervek, amelyek <strong>közigazgatás</strong>i feladatot látnak el,<br />
de kapcsolódnak az összes hatalmi ághoz, vagyis teljes bizonyossággal egyik hatalmi<br />
ághoz sem sorolhatók be. Ezek a szervek a többi államigazgatási szervhez képest<br />
egyedülálló függetlenségük miatt kiemelést nyernek az államigazgatási hierarchiából,<br />
azaz tevékenységi körükben függetlenedhetnek a Kormánytól. Működésük során csak<br />
a törvényeknek, illetve az Országgyűlésnek vannak alávetve. Megjelenésük alapját a<br />
demokratikus szervezés elve képezi. Számos országban pénzügyi szabályozási és<br />
felügyeleti feladatokat látnak el, 158 néhol pedig szabadságjogok védelmét biztosítják.<br />
Vezetésüket, jogosítványaikat leginkább testületek gyakorolják. Az országok nagy<br />
részében, így hazánkban is hoztak létre ilyen szerveket. A magyar jogi szabályozás,<br />
anélkül, hogy a szervcsoport definícióját megadná, ide sorolja a Közbeszerzési<br />
Hatóságot, az Egyenlő Bánásmód Hatóságot, a Gazdasági Versenyhivatalt, valamint a<br />
Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hivatalt, 159<br />
lényegében az autonóm államigazgatási szervek mutációját jelenti az önálló<br />
szabályozó szervek megjelenése. A Kszt. rendelkezései értelmében jelenleg két szerv<br />
tartozik ebbe a kategóriába. A Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (NMHH),<br />
valamint a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (PSZÁF). Az autonóm<br />
államigazgatási szervektől eltérően az ide tartozó szervek alapvető szabályait azonban<br />
nem ez a jogforrás, hanem az Alaptörvény 23. cikke tartalmazza. Ez alapján<br />
rögzíthető, hogy az önálló szabályozó szervek is a végrehajtó hatalom körébe tartozó<br />
feladat- és hatásköröket látnak el. Létesítésükre csak az Országgyűlés jogosult, de ő is<br />
kizárólag sarkalatos törvényben. 160 A szerveknek beszámolási kötelezettsége van az<br />
Országgyűlés irányába. Az NMHH Elnökét 9 évre, 161 míg a PSZÁF Elnökét 6 évre<br />
nevezi ki a köztársasági elnök, 162 azaz kinevezési idejük tudatosan elválik a<br />
kormányciklustól. Az önálló szabályozó szervek az autonóm államigazgatási<br />
szervekhez képest jogalkotási jogkörrel is bírnak, feladatkörükben rendeletet adnak ki,<br />
amely sem törvénnyel, sem a kormány-, a miniszterelnök, valamint a miniszterek és a<br />
Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével sem lehet ellentétes.<br />
Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy ezek a szervek a modern állam- és <strong>közigazgatás</strong>fejlődés<br />
produktumai, melyek mindig valamilyen nagyjelentőségű társadalmi érdek, érték<br />
védelmében jöttek létre (pl. gazdasági verseny egészséges fejlődése, egyenlő bánásmód<br />
érvényre juttatása), így intézményesítésük mindig törvényen alapul. Olyan központi szervek,<br />
amelyek nem állnak a Kormány irányítása alatt, de nem képeznek önálló hatalmi ágat sem,<br />
157<br />
Lásd még: HORVÁTH M. Tamás, A szabályozó hatóság típusú szervek szabályozási koncepciója, MKI, 2003.<br />
158<br />
BERÉNYI, i.m. 301.<br />
159<br />
Vö. Kszt. 1.§. (3) bek.<br />
160<br />
Alaptörvény. 23. cikk (1) bek.<br />
161<br />
Lásd a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvényt.<br />
162<br />
A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 2010. évi. CLVIII. törvény 13. § (1) bek.<br />
- 91 -
ugyanakkor szervezetileg sem követik a szokásos hivatali struktúrát. 163 Önállóságuk miatt<br />
működésük nem kapcsolódik szükségszerűen az aktuális kormányprogramhoz. Valamennyi<br />
atipikus államigazgatási szerv csak a törvényeknek és a törvényhozónak van alárendelve,<br />
költségvetésüket tekintve önállóak, hatósági jogkörrel is rendelkeznek. Ezek a szervek<br />
azonban mindig csak a klasszikus <strong>közigazgatás</strong>i megoldások kisegítését, illetve kiegészítését<br />
jelenthetik.<br />
3.3. Helyi önkormányzati igazgatás<br />
Történetileg az önkormányzatoknak több fajtája alakult ki, melyek nem keverendők össze a<br />
lentebb ismertetendő típusokkal. Így például a fajták közé sorolhatjuk az ún. szakmai<br />
önkormányzatokat (kamarákat), a vallási közösségek önkormányzatait (egyházakat), az<br />
egyesületeket (hagyományőrző egyesületet), illetve a települési-területi önkormányzatokat<br />
(községeket, megyéket). Az önkormányzati típusú szervek eredete az önigazgatásban van. A<br />
szervezéstan szerint ugyanis önigazgatás alatt azt értjük, amikor az igazgatás alanya (aki<br />
igazgat) és tárgya (akit igazgatnak) egybe esik. Mi a továbbiakban csak a legutolsó fajtával<br />
foglalkozunk, amit a magyar közjogi terminológia összefoglalóan helyi önkormányzatoknak<br />
nevez.<br />
Hazánkban az 1989-1990-es rendszerváltás nyomán történt meg a civil <strong>közigazgatás</strong><br />
államigazgatás melletti másik nagy alrendszerének, az önkormányzati igazgatásnak a<br />
visszaállítása. 164 A helyi önkormányzati rendszer alkotmányos alapjait a kérdéskört érdemben<br />
meghatározó nemzetközi egyezmény, a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája<br />
(továbbiakban Charta) által inspirált 1990. évi LXIII. törvény rakta le, amit később számos<br />
más törvény követett. Valamennyi közül kiemelkedik a kétharmados politikai többséggel<br />
elfogadott és - emiatt rendkívüli stabilitással bíró – 2012 végéig a helyi önkormányzatok<br />
intézményeit keretjelleggel szabályozó 1990. évi LXV. törvény, az Ötv. 2013. 01. 01-től új<br />
jogszabály, a(z elemeiben fokozatosan hatályosuló) Magyarország helyi önkormányzatairól<br />
szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény, az Mötv. az, ami a vonatkozó szabályokat megadja az<br />
Alaptörvénnyel összhangban.<br />
A helyi önkormányzatok, melyek napjainkban minden demokratikus rendszer egyik<br />
alapintézményét képezik - tekintettel az egyes jog- és <strong>közigazgatás</strong>i-rendszerek közötti<br />
nagyfokú eltérésre, valamint az önkormányzat, mint jogi, állam<strong>elmélet</strong>i, politikai kifejezés<br />
számos különböző aspektusára - általánosan bevett, nemzetközileg elterjedt definícióval nem<br />
rendelkeznek. Helyette a helyi önkormányzás fogalma ragadható meg, amit (az államok<br />
differenciált megoldásait tiszteletben tartva) a Charta a következőképpen ír körül: „a helyi<br />
önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy - jogszabályi<br />
keretek között - a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a<br />
helyi lakosság érdekében.” 165 Alaptörvényünk szerint „Magyarországon a helyi közügyek<br />
intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek [a<br />
163<br />
FICZERE Lajos – FORGÁCS Imre, Magyar Közigazgatási Jog Különös Rész Európai Uniós kitekintéssel,<br />
Osiris, Budapest, 2004, 77–80.<br />
164<br />
KILÉNYI, i.m. 221.<br />
165<br />
Lásd a Helyi Önkormányzatok Európai Chartáját kihirdető 1997. évi XV. törvény 3. Cikkét.<br />
- 92 -
ájuk] vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény [az Mötv.] határozza meg” 166 Ennek<br />
megfelelően az Mötv rögzíti, hogy: „az Országgyűlés elismeri és védi a helyi<br />
választópolgárok közösségének önkormányzáshoz való jogát[…] mely a település, valamint a<br />
megye választópolgárai közösségének joga, melynek során érvényre jut az állampolgári<br />
felelősségérzet, kibontakozik az alkotó együttműködés a helyi közösségen belül. A helyi<br />
önkormányzás a helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve<br />
kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot.” 167<br />
A helyi önkormányzatokat a továbbiakban kizárólag <strong>közigazgatás</strong>i - olyan önigazgató -<br />
szervekként értelmezzük, amelyek közhatalmat gyakorolnak (jogot alkothatnak, valamint<br />
konkrét egyedi esetekben dönthetnek), vagy ilyen feladatok ellátásában vesznek részt. A helyi<br />
(<strong>közigazgatás</strong>i) önkormányzatok <strong>közigazgatás</strong>i feladatok ellátására jönnek létre és a helyi<br />
választópolgárok közösségét megillető helyi önkormányzáshoz való jogot valósítják meg.<br />
Mivel egészen más a rendeltetésük, megállapítható, hogy merőben más karakterrel bírnak az<br />
államigazgatáshoz képest. Míg az államigazgatási szervek jellemzően hatósági teendőket<br />
látnak el, addig az önkormányzatok teendőinek jelentős részét a helyi közügynek minősített<br />
feladatok, ezen belül is - a lakosság fennmaradásának biztosítása végett - elsősorban a<br />
közösség közszolgáltatásokkal (pl. oktatási, egészségügyi, szociális szolgáltatásokkal) való<br />
ellátása teszi ki. Ezért helyezi az Mötv. az Ötv-hez hasonló módon a helyi közügy<br />
definíciójának elejére a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását. 168<br />
A helyi viszonyokhoz igazodó feladatellátás, a lokális, esetleg körzeti/területi igények minél<br />
hatékonyabb kiszolgálása miatt az alrendszer mellőzi a centralizáltságot, valamint a<br />
hierarchiát, fő szervező elvei a decentralizáció és a mellérendeltség. A decentralizáció az<br />
önálló döntési helyek számának megsokszorozódásához vezet, amelyek a mellérendeltség<br />
miatt azonos jogosítványokkal rendelkeznek. A helyi érdekek képviselete leghatékonyabban a<br />
lakossághoz legközelebb eső szinteken, így a települési, valamint középszinten biztosítható.<br />
Emiatt helyi önkormányzatok központi szinten nem működnek.<br />
A helyi önkormányzatok csoportján belül földrajzi alapon tehát két típust (nem fajtát)<br />
különíthetünk el: a települési típusú önkormányzatokat, valamint a területi típusúakat.<br />
Tulajdonképpen mindkét típus egy-egy gyűjtőkategória, aminek konkrét formációkkal való<br />
kitöltéséről a hatályos jogszabályok gondoskodnak. 2012 végéig az Alaptörvénnyel<br />
összhangban az Ötv. 1. § (1) bek. alapján települési típusba a községek, a városok, a főváros<br />
és a fővárosi kerület tartozik, a területi típusba pedig a megye. 2013. 01. 01-től ez módosul,<br />
miután az Mötv. 3. §-a értelmében a települési típusba a községek, a városok és a fővárosi<br />
kerületek mellett a (járási igazgatás bevezetése okán) járásszékhely városok és a megyei jogú<br />
városok is beletartoznak. A főváros ugyanakkor specialitásaira tekintettel települési és területi<br />
típusú önkormányzat is egyben. A megyei önkormányzat továbbra is területi típusú. A területi<br />
önkormányzatok másodlagos, kiegészítő, kisegítő (másképp szubszidiárius) szereppel bírnak.<br />
A rendszerváltás következménye hazánkban egy olyan önálló hatalmi ági jegyeket felmutató,<br />
nemzetközi mintákkal konform, magas szabadságfokkal bíró önkormányzati modell lett,<br />
melynek középpontjában egy formailag kétszintű, de tartalmilag egyszintű<br />
166 Alaptörvény 31. cikkének (1) és (3) bek.<br />
167 Mötv. preambulum, 2. § (1) és (2) bek.<br />
168 Vö. Ötv. 1. § (2) bek, valamint Mötv. 4. §.<br />
- 93 -
(településcentrikus) és fragmentált önkormányzati rendszer áll. 169 Az Mötv. rendelkezései<br />
nyomán a helyi önkormányzatok rendszere erőteljesen differenciálódott. Korábban mind a<br />
települési, mind a területi típus általános hatáskörrel bírt, 2013-tól azonban ez csak a<br />
településekre igaz, tekintettel arra, hogy az új törvény a megyei önkormányzatok feladat- és<br />
hatáskörét területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési, valamint koordinációs<br />
feladatokra szűkíti. 170<br />
Az önkormányzatok, mint az államszervezet részei, az adott ország igazgatási rendszerében<br />
kialakult munkamegosztás alapján változatos feladatokat látnak el, ami időszakonként változó<br />
tartalommal bír. A megvalósítandó teendőknek (feladatok) és az ezek megvalósításához<br />
szükséges jogi eszközöknek (hatáskörök) mégis kialakítható egy általános sémája,<br />
tipológiája. 171 Eszerint a helyi önkormányzati feladat- és hatáskörök:<br />
egyfelől a helyi sajátosságok és viszonyok ismeretében ellátandó saját feladatokból és<br />
hatáskörökből, melyek:<br />
o egy része valamennyi önkormányzat által jogszabály előírásánál fogva<br />
kötelezően ellátandó (obligatórius) feladat,<br />
o másik része viszont meghatározott keretek között, az önkormányzatok egyedi<br />
viszonyaihoz igazodó, de az előbbieken felül szabadon felvállalható<br />
(fakultatív) feladat,<br />
másfelől az állam(igazgatás)tól átruházott teendőkből állnak. Utóbbi nemzetközileg<br />
elterjed megoldás és igazgatás-racionalitási okokból jelenik meg a helyi<br />
önkormányzatoknál. Oka, hogy mivel a centrumból megszerveződő államigazgatás<br />
nem rendelkezik települési szintig kiépült szervezettel, így bizonyos, országosan<br />
egységes intézést igénylő (államigazgatási) ügyeket átruházás nyomán az<br />
önkormányzatok látnak el úgy, hogy az ügy államigazgatási jellege mindvégig<br />
megmarad.<br />
Az önkormányzatok feladatai befolyásolják azok belső struktúráját. Miután ez esetről-esetre<br />
változhat, emiatt uniformizált modell nem írható elő, az önkormányzatok szervezete belülről<br />
differenciált. 172 A belső felépítést meghatározó jogszabályok keretjelleggel rögzítik, hogy<br />
mely egységeket kell, illetve lehet létrehozni: 173<br />
a legfontosabb szervek testületi formában működnek (képviselő-testület, közgyűlés),<br />
ezek tagjai a helyi közösség döntése, azaz választás nyomán nyerik el posztjukat és<br />
ezek birtokolják a legfontosabb jogosítványokat (pl. jogalkotás, önfeloszlás<br />
kimondása). További testületek is létrehozhatók, ezek azonban már a képviselőtestület/közgyűlés<br />
szabad elhatározásán, esetleg jogszabály kötelező előírásán alapszik<br />
169 A kérdéssel kapcsolatban lásd pl.: VEREBÉLYI Imre, Önkormányzati rendszerváltás és modernizáció, Magyar<br />
Közigazgatás 2000/9-10, 521-528. és 577-587.<br />
170 Mötv. 27. § (1) bek.<br />
171 Lásd még ÁRVA – BALÁZS – BALLA – BARTA – VESZPRÉMI, Helyi önkormányzatok, <strong>Egyetem</strong>i <strong>segédanyag</strong>,<br />
<strong>Debreceni</strong> <strong>Egyetem</strong>i Kiadó, Debrecen, 2012.<br />
172 Lásd SZAMEL – BALÁZS – GAJDUSCHEK – KOI, Az Európai Unió tagállamainak <strong>közigazgatás</strong>a, Complex,<br />
Budapest, 2011.<br />
173 Vö. Alaptörvény 31-35. cikk, valamint 1990. évi LXV. törvény és a 2011. évi CLXXXIX törvény.<br />
- 94 -
és semmiképpen nem a helyi választópolgárok akaratától függ (pl. bizottság,<br />
részönkormányzat),<br />
az időszakos működéssel bíró testületek mellett szükség van a napi ügyek vitelére<br />
alkalmasabb operatív szervekre, amelyek indokolt esetben két testületi ülés között is<br />
képesek az önkormányzati érdekek képviseletére. Ezt egyszemélyi tisztviselők látják<br />
el, akik közül némelyik közvetlen választás nyomán nyeri el posztját [ilyen pl. a<br />
(fő)polgármesteri poszt], mások közvetett módon (pl. megyei közgyűlési elnökök).<br />
2012 végéig önálló kategóriát képezett a jegyző, nem tekintettük az önkormányzat<br />
szervének, 2013-tól azonban őt is a tisztviselők közé soroljuk, igaz jogviszonya nem<br />
választással, hanem kinevezéssel jön létre,<br />
miután minden testületi formában működő szervnek szüksége van egy hivatali<br />
formában működő szervre, amely professzionális módon előkészíti és végrehajtja<br />
döntéseit, az önkormányzatok önállóan, vagy többen közösen működtetnek ilyen<br />
hivatali formában működő szervet (pl. polgármesteri hivatal, vagy közös<br />
önkormányzati hivatal).<br />
3.4. Rendvédelmi (másképp rendészeti) szervek<br />
Sajátos <strong>közigazgatás</strong>i szervtípusnak tekinthetők, amelyek léte az állam - második<br />
témakörnél már részletezett - védelmi funkciójából vezethető le és a polgári államok<br />
korlátok közé szorított, azaz alkotmányos alapokra helyezett rendészeti tevékenységére épül.<br />
Hazánkban a tételes jog napjainkban ebbe a körbe sorolja a rendőrséget, a büntetésvégrehajtási<br />
szervezetet, a hivatásos katasztrófavédelmi szervet, valamint a polgári<br />
nemzetbiztonsági szolgálatokat. 174 Ebbe a kategóriába nem azonos jogállású szervek<br />
tartoznak, emiatt a hatályos joganyag a puszta felsoroláson túl további eligazítást nem ad.<br />
A rendvédelmi szervek körétől elkülönül a fegyveres szervek köre, amelyek a honvédelmi<br />
igazgatáshoz tartoznak (pl. hadkiegészítő parancsnokságok). Ezeken túl azonban számos<br />
más szerv is ellát rendészeti (jellegű) feladatokat, gondoljunk csak az építésügyi,<br />
munkaügyi, közegészségügyi, járványügyi, avagy közlekedési igazgatásra. 175<br />
A rendvédelmi (rendészeti) szervek tevékenysége a közbiztonság és a belső rend<br />
megzavarásának megakadályozására, esetenként megelőzésére, valamint a megzavart rend<br />
helyreállítására irányul, azaz fellépésükre mindig valamilyen veszélyhelyzet ad alapot,<br />
amiben benne rejlik a legitim erőszak alkalmazásának lehetősége. 176 A rendvédelmi szervek<br />
(amilyen pl. a rendőrség) tevékenységének legfontosabb jellemzői, hogy feladatukat szigorú<br />
hierarchiában fejtik ki, külön szolgálati törvények alapján. A veszélyek megelőzése, illetve<br />
elhárítása miatt számos szabadságjog korlátozható, ún. titkos eszközök, valamint<br />
kényszerintézkedések alkalmazhatóak, és ezen a területen megtalálhatjuk az emberi élet<br />
kioltásának jogszerű lehetőségét is.<br />
174<br />
Kszt. 1. § (5) bek.<br />
175<br />
Lásd KILÉNYI, i.m. 1623.<br />
176<br />
Vö. FAZEKAS Marianna (szerk.), Közigazgatási Jog Különös Rész, Osiris, Budapest, 2011, 320.<br />
- 95 -
Forrás: A témakör szerzője által készített ábra<br />
- 96 -
3.5. A <strong>közigazgatás</strong>i feladatot ellátó nem <strong>közigazgatás</strong>i szervek (paraetatizmus)<br />
Eddig az ún. direkt, azaz állami szervek útján történő közfeladat-megvalósítási formákat<br />
mutattuk be, a továbbiakban azonban kiszélesítjük vizsgálódásunkat az indirekt<br />
megoldásokkal. Közvetett (indirekt) <strong>közigazgatás</strong>ról akkor beszélünk, amikor nem<br />
klasszikus értelemben vett <strong>közigazgatás</strong>i szervek látnak el <strong>közigazgatás</strong>i feladatot,<br />
valamilyen célszerűségi, hatékonysági, szakmai illetve politikai okból. 177 A közvetett<br />
<strong>közigazgatás</strong> alapja az a felismerés, hogy a közfeladatok jelentős része (különösen pedig a<br />
közszolgáltatások) nem oldható meg kizárólagosan sem államigazgatási, sem önkormányzati,<br />
sem rendészeti szervek útján.<br />
Az első ilyen lehetséges megoldási forma közintézetek létrehozása, amelyeket a<br />
humánigazgatás területén lelhetünk fel. Az általános iskolák, a kórházak, a múzeumok, az<br />
idősek otthona például mind ebbe a körbe sorolható. A közintézetek humánszolgáltatást<br />
nyújtó állami, vagy önkormányzati költségvetési szervek, szolgáltatásaik vagy ingyenesek,<br />
vagy kedvezményesek. Alkalmazottaik közszolgálati jogviszonyban állnak, a velük<br />
kapcsolatba kerülők nem tagok, hanem szolgáltatást igénybevevők. 178<br />
A közintézetek irányába 2011 óta a Megyei Intézményfenntartó Központok útján szélesebb<br />
körben az államigazgatás és szűkebb körben az önkormányzatok számos, ún. fenntartói,<br />
másképp szervi jogosítványt gyakorolnak. Ennek keretében jogosultak közintézet létesítésére,<br />
átszervezésére, megszüntetésére, költségvetésének megállapítására, munkáltatói jogok<br />
gyakorlására, működésének folyamatos ellenőrzésére. Ettől elkülönül a közintézetek szakmai<br />
irányítása, ami országosan egységes, szakmai szempontok alapján történik és a közintézetet<br />
mindig valamelyik szaktárcával kapcsolja össze. Ezek miatt mondjuk azt, hogy a közintézetek<br />
felé ún. osztott irányítás érvényesül. A magyar közjogi szabályozás elkülönülten kezeli az<br />
egyetemeket és főiskolákat, az ún. közjogi jogi személyiségű közintézeteket.<br />
A paraadminisztráció másik elterjedt megoldását Polgári Törvénykönyvünk nevesíti a jogi<br />
személyekre vonatkozó különös rendelkezések között. Ez az intézmény a köztestület, ami<br />
önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, melynek létrehozását<br />
törvény rendeli el. A köztestület az ún. funkcionális decentralizáció intézménye, nem a tagok<br />
önkéntes társulása (nem úgy, mint egy gazdasági társaság, vagy egyesület). 179<br />
A hatályos magyar szabályozás a köztestületek számos fajtáját ismeri. Elsőként ide soroljuk a<br />
szakmai kamarákat, amelyek meghatározott tevékenységet űzők kényszertársulásai (pl.<br />
ügyvédi kamara). A kamarák többes funkcióval bírnak. Amellett, hogy ellátják tagjaik<br />
érdekképviseletét, valamint számukra szolgáltatásokat nyújtanak, a tagok felé közhatalmi<br />
jogosítványokat is gyakorolnak. Ehhez hasonlatos szereppel bírnak a gazdasági kamarák,<br />
amelyek azonban mellőzik a kötelező tagságot, valamint működésük során az érdekképviselet<br />
mellett a választottbíráskodás hangsúlyos.<br />
Speciális köztestületi önkormányzat a Magyar Tudományos Akadémia, amelynek tagsága<br />
önkéntes alapon szerveződik és a tudományos élet tisztasága fölött őrködik, illetve a Magyar<br />
Művészeti Akadémia, amely ehhez hasonló feladatokat lát el, csak a művészetek területén. Az<br />
előbbiekhez hasonló módon köztestületként működnek azok a szervezetek is, amelyek<br />
valamilyen gazdasági igazgatással kapcsolatos feladatot vesznek át részben, vagy egészben az<br />
államigazgatástól. Ilyen például a Magyar Szabványügyi Testület, 180 amely a szabványosítás<br />
177 BALÁZS István, Kandidátusi értekezés: Közvetett <strong>közigazgatás</strong> és autonóm struktúrák a polgári államok<br />
<strong>közigazgatás</strong>ában, Budapest, Á.SZ.I. 1990.<br />
178 LŐRINCZ, i.m. 265.<br />
179 FAZEKAS – FICZERE, i.m. 103–110.<br />
180 Lásd http://www.mszt.hu.<br />
- 97 -
mellett tanúsítással, valamint felnőttképzéssel is foglalkozik, vagy az ún. hegyközségek. Ezek<br />
olyan köztestületek, amelyek nem csupán a tagok (egy vagy több település szőlőtermelői és<br />
felvásárlói) tevékenységének előmozdítását célozzák, hanem az általuk előállított termékek<br />
minőségének, származásának és eredetétnek védelmét is. 181<br />
Ugyancsak önálló kategóriát képeznek a nemzetiségi önkormányzatok, amelyek a törvényben<br />
meghatározott nemzetiségi közszolgáltatási feladatokat ellátó, testületi formában működő,<br />
jogi személyiséggel rendelkező, demokratikus választások útján e törvény alapján létrehozott<br />
szervezet, amely a nemzetiségi közösséget megillető jogosultságok érvényesítésére, a<br />
nemzetiségek érdekeinek védelmére és képviseletére, a feladat- és hatáskörébe tartozó<br />
nemzetiségi közügyek települési, területi vagy országos szinten történő önálló intézésére jön<br />
létre. 182<br />
Bár a konkrét megoldások igen változatosak, összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy<br />
valamennyi köztestület a tagság önkormányzata. A köztestületek önálló hatáskörrel és jogi<br />
személyiséggel rendelkeznek, önállóan gazdálkodnak, valamint az állam fölöttük<br />
törvényességi felügyeletet gyakorol. 183 A köztestületek által ellátott feladatok olyan<br />
közfeladatok, amelyek egy része közhatalmi jogosítványok gyakorlását igényli (pl. tagok<br />
felvétele/kizárása).<br />
A fentiektől elkülönült, önálló kategóriát képeznek a közcélú (másképp közhasznú)<br />
alapítványok, melyek az alapítványok speciális fajtáját jelentik. A non-profit szféra ezen<br />
változatának prototípusát a Ptk. közalapítványi konstrukciója képezte, amit 2006-ban vezettek<br />
ki a jogrendszerből. Közalapítványt vagy önkéntes alapon az Országgyűlés, a Kormány, a<br />
helyi önkormányzatok, illetve kisebbségi önkormányzatok alapíthattak tartós közérdekű célra,<br />
vagy törvény kötelezése nyomán hoztak létre ilyet. Jellegüket tekintve a közalapítványok<br />
közérdekű célok megvalósítását szolgáló vagyontömegek voltak, amelyek jogi<br />
személyiséggel rendelkeztek, finanszírozásukat elsősorban a központi, másodsorban<br />
önkormányzati költségvetés biztosította. Napjainkban is közalapítványként működik pl. a<br />
Magyar Televízió Közalapítvány.<br />
Mivel 2006 óta újabb közalapítványok létesítésére nincs mód, a közfeladatok profitérdekeltségtől<br />
mentes ellátására közhasznú szervezeti megoldások állnak rendelkezésre. A<br />
vonatkozó közjogi szabályozás értelmében 184 több más szervezeti forma mellett közhasznú<br />
minősítést kaphatnak az alapítványok, amennyiben a társadalom és az egyén közös<br />
érdekeinek kielégítésére irányuló tevékenységet (pl. műemlék-, természet-, vagy<br />
fogyasztóvédelem) fejtenek ki profit-érdekeltség nélkül. Az alapítványi forma különösen<br />
akkor hasznos, amikor a közfeladat finanszírozása, szervezése tulajdonosi, vagyonkezelői<br />
pozícióból eredményesebben végezhető. Az alapítványokhoz kötődő formációk<br />
(közalapítvány, közhasznú alapítvány) a közintézetekkel és köztestületekkel ellentétben<br />
közhatalmi jogosítványokat nem gyakorolhatnak. 185<br />
Tekintettel arra, hogy a XXI. századi állam teendőinek jelentős része gazdasági irányultságú,<br />
a fenti megoldásokon túl léteznie kell olyan formának, amely ehhez igazodik. A paraetatikus<br />
megoldások között az ún. közvállalati modell elégíti ki az ilyen irányú elvárásokat. A fejlett<br />
polgári demokráciákban széles körben elterjedt megoldás, hogy a központi bankok, állami<br />
vállalatok, illetve más pénzintézetek vállalati formában, de a közösség érdekében működnek.<br />
A magyar közjogi szabályozás ezidáig nem alakította ki ezt az intézményt, a gyakorlatban<br />
181<br />
A hegyközségekről szóló 1994. évi CII. törvény 3. § (1) bekezdése.<br />
182<br />
2011. évi CLXXIX. törvény a nemzetiségek jogairól 2. § 2. pont.<br />
183<br />
Vö. LŐRINCZ, i.m. 266.<br />
184<br />
1997. évi CLVI. törvény a közhasznú szervezetekről.<br />
185<br />
Vö. FAZEKAS – FICZERE, i.m. 113.<br />
- 98 -
ugyanakkor több szerv is ekként minősíthető. A hatályos szabályozás szerint ilyen többek<br />
között a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő ZRt., az Államadósságkezelő Központ ZRt.,<br />
valamint a Magyar Nemzeti Bank ZRt. Valamennyinek közös jellemzője, hogy bár gazdasági<br />
társaságként jelennek meg, zártan működnek, a Magyar Állam által alapított egyszemélyes<br />
részvénytársaságként, ahol az államot a feladatkörében érintett miniszter képviseli, a<br />
részvényesi jogokat az állam nevében kizárólag ő gyakorolja.<br />
Végezetül ugyancsak a paraetatizmus körében tárgyalandó az a speciális megoldás, amikor<br />
<strong>közigazgatás</strong>i feladatokkal, jogosítványokkal természetes személyeket hatalmaznak fel.<br />
Ilyenkor az átruházás alapját jellemzően a természetes személyek meghatározott jogi státusza<br />
(repülőgép parancsnoka, hajóskapitány), avagy hivatása (állatorvosi tevékenység) képezi, ami<br />
azonban mindig csak meghatározott hatósági intézkedések kibocsátását teszi lehetővé.<br />
Amennyiben áttekintjük a fenti megoldásokat, a paraetatizmusnak több előnyét és hátrányát is<br />
meg tudjuk fogalmazni, melyek érvként, illetve ellenérvként sorakoztathatók fel a<br />
paraetatizmus kapcsán. Kétségtelen előnye, hogy nagyobb rugalmasságot, több flexibilitást<br />
kölcsönöz a <strong>közigazgatás</strong> számára. Nagyobb költségvetési szabadságot biztosít, (névleg)<br />
csökkentve a költségvetésre nehezedő nyomást. Ténylegesen megvalósítható a<br />
politikamentesség, fokozza a <strong>közigazgatás</strong> hatékonyságát. A széles körben alkalmazott<br />
testületi forma lehetőséget teremt a tagok megválasztása útján a képviselők eredményesebb<br />
kontrolljára. Ugyanakkor a paraetatikus formák ellen szóló érvek, hogy könnyen az igazgatás<br />
átláthatatlanságához vezethetnek, előbb–utóbb óhatatlanul feladat- és hatáskörbeli<br />
átfedésekhez idéznek elő, tevékenységük kapcsán nem állapítható meg egyértelműen<br />
költségcsökkenés, vagy a hatékonyság növekedése, leszűkül az állampolgárok jogorvoslati<br />
lehetősége, valamint a fejletlen, hiányos döntéshozatali mechanizmusok könnyen<br />
korrupcióhoz vezethetnek.<br />
4. A <strong>közigazgatás</strong>i szerv<br />
A korábbiakban a <strong>közigazgatás</strong> szűkebb és tágabb intézményrendszerével egyaránt<br />
foglalkoztunk, áttekintettük a főbb csoportokat. A szűk értelemben vett intézményrendszer -<br />
mint <strong>közigazgatás</strong>i szervek összessége - tekintetében láttuk, hogy államigazgatási, autonóm<br />
államigazgatási (és önálló szabályozó) szervekből, helyi önkormányzatokból, valamint<br />
rendvédelmi (másképp rendészeti) szervekből épül fel.<br />
Az egyes típusok különbségeinek kihangsúlyozása megtörtént fentebb, jelen pont alatt a<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szerv, mint a legkisebb építőelem, legkisebb önálló egység általános<br />
jellemzésére kerítünk sort. Amennyiben definiálni kívánjuk a <strong>közigazgatás</strong>i szervet,<br />
feltétlenül abból kell kiindulnunk, hogy valamennyi <strong>közigazgatás</strong>i szerv rendelkezik<br />
elkülönült szervezettel, önálló feladat- és hatáskörrel, bizonyos terjedelmű gazdasági<br />
autonómiával, illetve rendelkezhetnek (de nem szükségszerű, hogy rendelkezzenek is) jogi<br />
személyiséggel. 186<br />
Feltétlenül tisztázni kell a jogképesség, valamint a jogi személyiség egymáshoz való<br />
viszonyát. A két kifejezés nem szinonimája egymásnak. Vizsgáljuk meg először a<br />
jogképesség kérdését! Míg jogképességgel (tehát a jogviszonyokban jogok szerzésének,<br />
illetve kötelezettségek vállalásának lehetőségével) valamennyi <strong>közigazgatás</strong>i szerv<br />
rendelkezik, addig közjogi jogi személyiséggel korántsem biztos, hogy mindegyik bír. A<br />
<strong>közigazgatás</strong>i szerv jogképes akkor, ha az előírt jogrendben hozták létre (tehát az arra<br />
186 Lásd FÁBIÁN, i.m. 93.<br />
- 99 -
feljogosított szerv, megfelelő eljárási rendben, megfelelő döntési formában), feladatát és<br />
hatáskörét megállapították, valamint meghatározták működési területét (azaz illetékességét).<br />
A fentiek közül kizárólag a létesítés igényel kifejtést. Közigazgatási szervek létesítésére két<br />
állami szerv jogosult, az Országgyűlés, valamint a Kormány. A <strong>közigazgatás</strong> kiterjedtsége és<br />
változékonysága miatt a gyakorlatban az Országgyűlés a legfontosabb <strong>közigazgatás</strong>i szervek<br />
(Kormány, minisztériumok, kormányhivatalok, autonóm államigazgatási szervek és önálló<br />
szabályozó szervek, valamint helyi önkormányzatok) létrehozásában vesz csak részt. A többi<br />
államigazgatási szerv létrehozása, átalakítása, illetve megszüntetése a Kormány<br />
kompetenciájába tartozik (nem meglepő tehát, hogy az erre vonatkozó jogszabályok döntő<br />
többsége Kormányrendelet). A megszüntetés, illetve átalakítás jogi rendje a létrehozás<br />
rendjével megegyező.<br />
A testületi formában működő, választás alapján összeálló szerveknél a létesítés mellett el kell<br />
különíteni a megalakulás mozzanatát. Ez a létrehozás utáni aktus, melynek lényege, hogy<br />
megteremtse a szerv működésének jogalapját (ilyen pl. a helyi önkormányzatok képviselőtestületének<br />
alakuló ülése). Végezetül bár a közjogi jogi személy problematikájával<br />
részletesebben foglalkozunk a <strong>segédanyag</strong> más részeiben, arra feltétlenül utalunk, hogy<br />
sokkal inkább <strong>elmélet</strong>i, semmint gyakorlati kérdésről van szó. 187 A hatályos magyar jog nem<br />
tesz különbséget polgári és közjogi jogi személyek között.<br />
187 Lásd, mint előző jegyzet 94.<br />
- 100 -