La LOLF appliquée aux associations

Guideà l’usage des associationsCe guide publié la première fois en 2007 par le ministèrechargé de la vie associative avec le concours de la directiondu budget du ministère de l’économie, des finances et del’industrie est réactualisé périodiquement. Il s’agit de latroisième actualisation. Auteur initial : Jean-Marie RAYNAUT- Réactualisation : Aurélie AÏM-TUIL

La loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 (LOLF) mise en œuvre en2006, rénove l’architecture du budget de l’État et transforme les principes de la gestionpublique en vue d’une meilleure efficacité de la dépense et d’une plus granderesponsabilité des gestionnaires.La LOLF réforme le budget grâce à des lois de finances plus lisibles et plus transparentes. Lesoutils de gestion associés à cette réforme permettent d’améliorer la qualité de la dépense etd’assurer une traçabilité. La logique de moyens qui prévalait antérieurement est remplacée parune logique de résultats et de nouvelles responsabilités sont confiées aux gestionnaires.L’un des enjeux majeurs de la LOLF est d’introduire la performance au sein d’un cadrebudgétaire. Ainsi, à chaque programme sont associés une stratégie, des objectifs et desindicateurs de performance figurant dans les projets annuels de performances, annexés au projetde loi de finances. Il ne s’agit plus de débattre uniquement sur les crédits mais également surles stratégies et les objectifs de politiques publiques.« Cette logique rejoint la notion de projet associatif car elle se fonde également sur la poursuited’objectifs précis. Dès lors, la LOLF ne constitue pas une menace pour la pérennité des relationscontractuelles entre l’État et les associations.La LOLF opère une profonde transformation de la gestion publique et elle ne peut rester sanseffet pratique sur les relations contractuelles entre les pouvoirs publics et les associations.Il appartient aux associations de profiter de cette nouvelle organisation budgétaire pour affinerles termes des relations contractuelles avec les pouvoirs publics. Si elles parviennent à fairevaloir leurs projets auprès des administrations et des responsables de programmes, afin de lesinsérer dans les programmes et les actions, à montrer qu’ils peuvent contribuer à atteindre lesobjectifs assignés aux politiques publiques dans le cadre de la LOLF, et qu’ainsi elles constituentdes opérateurs et des partenaires compétents de ces politiques, la situation des associations s’entrouvera confortée. »Ce guide a pour objet de rappeler des principes budgétaires au regard de cette nouvellearchitecture du budget en explicitant les conséquences pour les associations susceptibles derecevoir un concours financier. Il a également pour ambition de dissiper sur ce sujet desmalentendus ou des appréhensions, par une information détaillée et accessible sur les principesde gestion mis en place.1 Rapport du groupede travail présidé parM. Jean FrançoisCOLLINET,« la consolidation desrelations contractuellesentre les pouvoirs publicset les associations »,Pages 2 et 3.3

Ministère de l'Education Nationale,de la Jeunesse et de la Vie associativeSecrétariat d'État à la Jeunesseet à la Vie associativewww.jeunesse-vie-associative.gouv.frMaquette :Colette VERNETBureau de la communication

SECTION ILES PRINCIPES BUDGÉTAIRES AU REGARD DE LA LOLF1. DES PRINCIPES MARQUÉS PAR DES ÉVOLUTIONSLe principe d’annualité.................................................................................................... 6Le principe d’unité........................................................................................................... 6Le principe de spécialité................................................................................................. 7Le principe d’universalité ............................................................................................... 8Le principe de sincérité.................................................................................................. 82. LA MODERNISATION DE LA GESTION PUBLIQUEUne présentation axée sur les politiques publiques................................................ 9Les documents annexés aux lois de finances.......................................................... 10Le rôle renforcé des acteurs qui participent à l’élaboration du budget........... 12SECTION IILES IMPACTS DE LA LOLF SUR LA GESTION DES ASSOCIATIONS1. LES ASSOCIATIONS SUBVENTIONNÉES PARTENAIRES DESPOLITIQUES PUBLIQUESLa mise en œuvre des politiques publiques..............................................................13Un lien contractuel entre l’association subventionnée et l’État ..........................142. LES ASSOCIATIONS SUBVENTIONNÉES SOUMISES AUX RÈGLESDE GESTION PUBLIQUELa mise en place des indicateurs de performance................................................. 15Le cas des conventions pluriannuelles...................................................................... 16GLOSSAIRE.............................................................................................................................. 19ANNEXE .................................................................................................................................. 205

1- LES PRINCIPES BUDGÉTAIRESAU REGARD DE LA LOLF61. Des principes marquéspar des évolutions contrastéesLe principe d’annualitéLe principe d’annualité signifie que le budgetde l’État doit être voté chaque année(annualité du vote du budget et del’autorisation de percevoir les impôts).L’exercice budgétaire coïncide ainsi avecl’année civile:l’exécution des dépenses et desrecettes doit s’effectuer entre le 1 er janvieret le 31 décembre de chaque année.Cependant, il est apparu depuis et à l’usagequ’une application trop stricte du principed’annualité nuirait à la souplesse nécessaireau bon fonctionnement de l’État et à la priseen compte de la dimension pluriannuelle desfinances publiques. Cette dernière, dans lapratique, s'est progressivement imposée dansle cadre d'une gestion maîtrisée des financespubliques : programme d'investissement,soutenabilité budgétaire, etc.Ainsi depuis 2008, la construction du budgetest pluriannuelle (2009-2011). Il s’agit donc deprogrammer les dépenses de l’État sur troisans avec l’année 2009 comme premièreannuité. Cette construction résulte desréformes engagées depuis 2007 et intègre lesrecommandations adoptées dans le cadre dela révision générale des politiques publiquesréformant l’action de l’État. La Constitutionfrançaise reconnaît pour la première fois lanotion de loi de programmation des financespubliques qui définit les orientationspluriannuelles des finances publiques.La dimension pluriannuelle a aussi été mise enexergue avec la LOLF par la distinction entreles autorisations d'engagement et les créditsde paiement. Les autorisations d'engagementpermettent d'engager juridiquement ladépense de l’État et sont valables sans limitationde durée jusqu'à ce qu'il soit procédé àleur annulation. Les crédits de paiementreprésentent le volume de trésorerie nécessairepour couvrir les engagements pris.Le principe d’annualité est donc soumis à desaménagements, destinés à concilier continuitébudgétaire et souplesse de fonctionnementde l’État.Afin de répondre à ces contraintes,des lois de finances rectificatives modifient laloi de finances en cours d’année.Le principe d’unitéLe principe d’unité est assuré parl’enregistrement de tous les crédits et detoutes les dépenses au sein d’un documentunique, la loi de finances, assurant auxparlementaires une lisibilité du budget del’État.Le principe d’unité recouvre deux règles:◗ la règle de l’unité, qui exige que le budgetde l’État soit retracé dans un documentunique (la loi de finances). Il s’agit ainsid’assurer aux parlementaires une bonnelisibilité du budget, et donc, un contrôleeffectif sur les finances de l’État.◗ la règle de l’exhaustivité, selon laquellela loi de finances doit prévoir et autoriserl’ensemble des recettes et des charges del’État.Le principe de l’unité est renforcé avec laLOLF notamment par une diminution dunombre de budgets annexes et de comptesspéciaux. Toutefois, d’une part, la loi definances s’accompagne d’annexes qui endéveloppent la portée et, d’autre part, la règlede l’exhaustivité est compromise par lacréation de fonds spécifiques qui extraientdes charges du périmètre du budget de l’État.

Le principe de spécialitéLe principe de spécialité consiste àdétailler chaque crédit afin qu’il ait une destinationprécisée par la loi de finances. Le respectde ce principe garantit que la destinationdes crédits ne sera pas modifiée sans l’autorisationdu Parlement.La LOLF a profondément modifié ce principeen substituant à une logique fondée sur ladestination des crédits intangible pendantl’exercice, une double logique fondée sur lanature et l’objet de la dépense dans un soucide visibilité de l’utilisation des fonds publics.La loi de finances prévoit en effet un montantde crédits, la nature des dépenses qui seront« spécialisées » pour chaque programme etl’objet spécifique des dépenses.La nature de la dépense correspond auxindications crédits de personnel, defonctionnement, etc..L’objet de la dépense est défini par l’action,ou un groupe d’actions, incluse dans unprogramme, à laquelle sont rattachés desobjectifs et des indicateurs (cf. infra).Au sein de chaque programme, l’affectationdes crédits par nature et par objet estdéterminée de manière prévisionnelle. Ilssont fongibles. Toutefois, une restriction estprévue. Les crédits de personnels restentlimitatifs par programme. Ils peuvent êtrediminués par la fongibilité vers d’autresnatures de dépenses mais l’inverse estimpossible (fongibilité dite asymétrique).PROGRAMMETITRE 2PersonnelTITRE 3FonctionnementTITRE 5InvestissementTITRE 6InterventionAction 1Action 2Action 3Fongibilité......Action 6X7

2- Article 32 de loiorganique relative aux loisde finances du 1 er août2001 : « les lois de financeprésentent de façonsincère l’ensemble desressources et des chargesde l’État […] leur sincérités’apprécie compte tenudes informationsdisponibles et desprévisions qui peuventraisonnablement endécouler ».3- Projet de loi de Finances2011.8Le principe d’universalitéLe principe d’universalité, selon lequel l’ensembledes recettes couvre l’ensemble desdépenses, est conforté. Il se décompose endeux règles:◗ La règle de non-compensation, quiinterdit la compensation de dépenses individualiséespar des recettes spécifiques (parexemple, déduire les frais de recouvrementprélevés par l’État du montant des impositions)pour ne présenter que le solde desopérations ainsi "compensées". En dehors decertaines dérogations applicables, par exemple,aux comptes spéciaux,cette règle permetd’assurer la lisibilité et la sincérité du budget"global" de l’État.◗ La règle de non-affectation, qui interditl’affectation d’une recette à une dépensedéterminée. Elle implique de verser toutesles recettes dans une caisse unique où l’originedes fonds est indéterminée. Elle permetà l’autorité budgétaire de conserver son pouvoirde décision et de gérer les fonds publicsen respectant les notions de solidarité etd’unité nationales.Elle connaît toutefois quelques dérogationscomme les budgets annexes ou les comptesspéciaux qui retracent des dépenses bénéficiantd’une affectation particulière de recettes.Le principe de sincéritéLa loi organique relative aux lois de financesdu 1 er août 2001 consacre un nouveau principebudgétaire 2 .Ce principe de sincérité budgétaireimplique l’exhaustivité,la cohérence etl’exactitude des informations financières fourniespar l’État.Les lois de finances rectificativeset la loi de règlement permettent d’assurerl’effectivité de ce principe et de réduire lesécarts en cours d’exécution compte tenu dela nature prévisionnelle de chaque loi definances initiale.La LOLF donne une importance particulièreà la loi de règlement. Elle permet aux parlementairesde contrôler chaque annéel’exécution du budget notamment au moyendu compte de résultat et du bilan de l’État.Accompagnée d’annexes, des rapportsannuels de performance (cf. infra), elle précisepour chaque programme les résultats atteintsau regard des objectifs initialement préciséspour l’exercice.Les lois de règlement garantissent une informationde meilleure qualité aux parlementaireset imposent une justification de toutesles dépenses dès le premier euro (cf. infra).Les questionnaires parlementaires adresséschaque année par les parlementaires aux responsablesdes programmes permettent decompléter leur information sur les politiquesconduites.2. La modernisationde la gestion publiqueUne présentation axée sur lespolitiques publiquesPour permettre au parlementaire et auxcitoyens d’apprécier la totalité des moyensdégagés pour mettre en œuvre chaquepolitique de l’État, le budget est construit surla base des grandes politiques publiques(sport, jeunesse et vie associative, santé,justice, culture, défense…) appelées missions.Les missions ne suivent pas obligatoirementle découpage ministériel.Ainsi, une mission peut au contraire concernerplusieurs ministères qui participent à unemême politique publique.Le vote de plafonds de crédits par exercicepour chaque mission permet de répondreaux différents aléas qui pourraient surgir encours d’année.Chaque mission regroupe plusieurs programmesqui permettent de définir le cadre demise en œuvre des politiques publiques.Le programmerelève en principe d’un seul ministèreet regroupe un ensemble d’actions précisesavec,pour chacune d’entre elles,une enveloppede crédits allouée.Le Parlement vote (dans le cadre desorientations générales des finances publiques)une stratégie de politique publique parprogramme. Ainsi, pour chaque programmesont associés à la stratégie adoptée, des

objectifs et des indicateurs de performance.La définition et la pertinence des objectifs etindicateurs sont essentielles au bon suivi dubudget. Dans la définition de ces objectifsplusieurs intérêts doivent être conciliés, ceuxpar exemple liés aux citoyens, aux usagersmais aussi au meilleur usage des crédits. Ceséléments sont donc arrêtés dans le cadre desmoyens alloués.Exemple de répartition au sein d’une mission par programme et action : mission« Sports, Jeunesse et Vie associative ».Programme 219SPORTSAction 1Promotion du sportpour le plus grand nombreAction 2Développementdu sportde haut niveauAction 3Prévention par le sport etprotection des sportifsProgramme 163JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVEAction 1Développementde la vie associativeAction 2Actions en faveurde la jeunese et del’éducation populaireAction 3Actions particulièresen direction de la jeunessePlus d’informations : se reporter en annexe à la répartition des missions, programmes etactions prévue par la loi de finances pour 2011 3 et qui intéressent les associations.9

4- Guide de lecture desdocuments budgétairespar mission du budget del’État, mission ministérielle2010, octobre 2009.10Les documents annexés aux loisde financesL’ensemble des éléments précités que sont lastratégie adoptée, les objectifs et les indicateursde performance figurent dans desdocuments annexés aux lois de finances. Lespremiers dans les temps annexés au projetde loi de finances sont appelés « bleus budgétaires». Poursuivant l'effort de la lisibilité dela présentation de l'utilisation des crédits, ilscomprennent notamment les projets annuelsde performance (PAP) 4 .Les derniers sont les fascicules annexés à laloi de règlement qui incluent les rapportsannuels de performance (RAP) rendantcompte des résultats obtenus.◗ Les bleus budgétaires avec leursprojets annuels de performanceLe bleu budgétaire développe l’ensemble desmoyens regroupés au sein d’une mission etalloués à une politique publique. Il récapitulepour chaque mission les crédits (y comprisles fonds de concours attendus) et lesemplois demandés pour l’année à venir. Ceséléments sont détaillés par programme,action, titre et catégorie. Il présente laprogrammation pluriannuelle des crédits dela mission, la stratégique adoptée de lamission, un tableau récapitulatif des plafondsde crédits de la mission et une présentationdes indicateurs principaux de la mission.Chaque bleu budgétaire d’une missioncomprend en outre les projets annuels deperformances des programmes de la mission.Ils précisent par programme:■ La présentation du programme incluant sastratégie, le détail des actions,❚ les objectifs poursuivis, les résultatsobtenus précédemment, attendus pour lesannées à venir et mesurés au moyen d'indicateursprécis dont le choix est justifié.Les objectifs et les indicateurs présentés ausein d’un projet annuel de performance sontde trois types. Le premier type mesure l’efficacitésocio-économique,c’est-à-dire le bénéficeattendu de l’action de l’État pour lecitoyen ou la collectivité.Le second, la qualité de service rendu àl’usager pour un montant donné de moyens.Le troisième, l’efficience de gestion quipermettant d’énoncer l’optimisation desmoyens employés en rapportant l’activité oules produits obtenus aux ressources mobilisées.Les indicateurs de performance sontrenseignés par les valeurs des précédentsobjectifs mais également les valeurs ciblespour l’exercice en cours. Afin de rendrelisible la valeur des indicateurs, des précisionssont apportées en termes de périmètre, desources des données et le contexte danslequel l’indicateur évolue;❚ l'évaluation des dépenses fiscales rattachéesau programme parce qu’elles participentà la stratégie adoptée;❚ la justification au premier euro (JPE) descrédits et des effectifs établit un emploi prévisionneldes crédits . Elle justifie l'évolutiondes crédits par rapport aux dépenses effectivesde l'année antérieure (n-1), aux créditsouverts par la loi de finances éventuellementmajorés des crédits reportés de l'année précédente(n-1), en indiquant leurs perspectivesd'évolution ultérieure ;■ l'échéancier des crédits de paiement associésaux autorisations d'engagement.Tous lescrédits sont votés, dans un premier temps, enautorisations d’engagement. Ils ne permettentpas le paiement immédiat. Dans un secondtemps, les crédits de paiement sont votés unefois que le volume de trésorerie nécessairepour honorer les engagements est connu ;❚ la répartition prévisionnelle des emploisrémunérés par l'État par catégorie, par corpsou par métier, ou par type de contrat et lajustification des variations par rapport à lasituation existante;❚ des éléments d'information relatifs auxopérateurs du programme, c'est-à-dire auxorganismes bénéficiant de subventions del'État pour charges de service public;❚ l'analyse des coûts des actions afin demontrer l'ensemble des moyens affectésdirectement ou indirectement à une politiquepublique.

◗ Le rapport sur les prélèvementsobligatoiresIl retrace l’ensemble des prélèvementsobligatoires et leurs évolutions établis avantl’examen du projet de loi de finances et duprojet de loi de financement de la Sécuritésociale.Parlement chaque année avant le 1 er novembre.Il comprend, par ministère, la liste dessubventions versées aux associations.Il précise notamment le programme budgétairesur lequel la subvention est imputée etson objet 6 .◗ Le rapport économique, social etfinancierIl donne les perspectives d’évolution surquatre ans des recettes, des dépenses et dusolde des administrations publiques au regarddes engagements européens.◗ Les documents de politiquetransversaleUne politique transversale 5 est une politiquepublique interministérielle financée à unniveau significatif par l’État, identifiée par lePremier ministre, qui concerne plusieursprogrammes relevant de différents ministèreset n’appartenant pas à une même mission.◗ Les fascicules de la loi de règlementdont les rapports annuels deperformanceAvec la LOLF, la loi de règlement de l’exerciceN-1 (2010) doit être impérativementexaminée en première lecture avant l’examendu projet de loi de finances pour l’année N+1(2012).La loi de règlement est accompagnée enannexe de fascicules 7 qui développent, parmission, l’ensemble des moyens utilisés parune politique publique. Ces annexesrécapitulent par mission les crédits (ycompris les fonds de concours) consomméset les emplois d’un exercice en les détaillantpar programme, action, titre et catégorie.Le document de politique transversale estprésenté sous forme d’annexe générale auprojet de loi de finances. Pour la politiqueconcernée, il développe la stratégie mise enœuvre, les crédits dont les principalesdépenses fiscales, les objectifs et indicateurs yconcourant. Les objectifs inscrits doiventobligatoirement figurer dans les projetsannuels de performance des programmesconcernés.Il comporte également une présentationdétaillée de l’effort financier consacré parl’État ainsi que des dispositifs mis en place,pour l'année à venir, l'année en cours etl'année précédente.◗ Les jaunes budgétairesLes « jaunes » budgétaires (couleur de lacouverture du document) font partie dedocuments budgétaires rénovés destinés àinformer et aider le Parlement dans sa tâchede contrôle du Gouvernement. Les jaunesbudgétaires sont des annexes d’informationfinancière qui mettent en valeur des aspectsparticuliers des finances publiques. Il existeainsi un jaune sur les associations transmis auCes annexes comprennent en outre lesrapports annuels de performance desprogrammes qui permettent de comparerl’exécution budgétaire et ses résultats avecles prévisions figurant dans les projetsannuels de performance annexés au projet deloi de finances de l’année. Ils présentent lesrésultats des administrations au regard desengagements pris dans les projets annuels deperformance figurant dans la loi de financesinitiale.Les parlementaires sont donc en mesure decomparer les écarts entre, d’une part, laprévision budgétaire et son exécutioneffective et, d’autre part, entre les objectifs deperformance et les résultats mesurés grâceaux indicateurs. Cette comparaison devientun élément essentiel de construction dubudget fondé sur des éléments tangibles desservices de l’administration.5 - Article 128 de la loi definances rectificative pour2005 n° 2005-1720 du30 décembre 2005.6 - Article 186 de la loi definances pour 2009n° 200-1425 du 27décembre 2008.7- Article 54-5° de laLOLF.11

Le rôle renforcé des acteurs quiparticipent à l’élaboration du budgetLe pilotage des finances publiques qu’imposela LOLF s’est accompagné d’un renforcementdu rôle de chacun des organes participant àl’élaboration du budget dans le cadre de laLOLF.1/ Le Parlement, tout d’abord, vote l’intégralitédes crédits et chacune des missions faitl’objet d’un vote. Il a donc une totale visibilitésur l’ensemble des crédits. Les budgetsannexes et les comptes d’affectation spécialesont votés budget par budget et compte parcompte. Les évaluations de recettes et decharges de trésorerie, présentées dans untableau de financement, font l’objet d’un voteunique, comme les plafonds d’emplois ventiléspar ministère et présentés sous la formed’un tableau synthétique.Enfin, le plafond d’emplois des opérateurs del’État fait désormais l’objet d’un vote.Il dispose d’un pouvoir d’amendement et decontrôle. Il peut créer, modifier ou supprimerun programme à la condition de ne pasmodifier la somme totale des crédits de lamission. Le Parlement peut donc désormaisprendre l’initiative de majorer les crédits d’unprogramme, à la condition de ne pasaugmenter le total de ceux de la mission dontil relève.2/ La Cour des comptes assiste le Parlementdans sa mission de contrôle de l’exécution dela loi de finances. La Cour des comptescertifie la régularité, la sincérité et la fidélitédes comptes de l’État chaque année.Ce contrôle se traduit par le dépôt, d’unepart, d’un rapport du gouvernement surl’orientation des finances publiquespermettant de mieux appréhender lescontraintes de la mise en œuvre despolitiques publiques et, d’autre part, d’unrapport sur l’exécution des lois de financescomportant une analyse pour chaqueprogramme.3/ Les gestionnaires des crédits ont vu leurresponsabilité accrue et des objectifsmesurables sont fixés. Ils s’engagent sur cesobjectifs et rendent compte des résultatsobtenus ainsi que des dépenses.Les lois de finances déterminent pour unexercice la nature, le montant et l’affectationdes ressources et des charges de l’État, ainsique l’équilibre budgétaire qui en résulte.Le projet annuel de performances précise laprésentation des actions, des coûts associés,des objectifs poursuivis, des résultats obtenuset attendus pour les années à venir mesurésau moyen d’indicateurs précis.Afin de vérifier la réalisation de ces objectifs,le rapport annuel de performance est fournien corrélation avec les objectifs et lesrésultats obtenus.La LOLF facilite la mission de contrôledévolue au Parlement. Les programmes sontassortis pour chacun d’eux d’un projet annuelde performance. A posteriori, le Parlementcontrôle au moment du vote de la loi derèglement grâce au rapport annuel deperformance.Cette mission de contrôle est aussi réaliséeau moyen de différents leviers importants:❚ le contrôle sur les mouvements de créditsen gestion 8 ;❚ l’élargissement des pouvoirs d’investigationdes commissions des finances 9 ;12❚ une définition plus précise de la missiond’assistance du Parlement confiée à la Courdes comptes 10 .

2- LES IMPACTS DE LALOLF SUR LA GESTIONDES ASSOCIATIONS11 - Recensement àl’occasion du PLF 2011.12 - Parmi ces organismes,on trouve des entitésdirectement affiliées àl’État, le plus souventconstituées sous la formed’établissements publics,même si cette catégorien’épuise pas le champ dela population desopérateurs de l’État.Ainsi,certains ressortissants decette population peuventtirer leurs statuts d’autrescatégories juridiques,associations paraadministrativesla plupartdu temps – et GIPnotamment.1. Les associationssubventionnées partenairesdes politiques publiquesLa mise en œuvredes politiques publiquesChaque année, la loi de finances et sesannexes définissent la stratégie, les objectifsprioritaires qui orientent les politiquespubliques et précise les programmes et leursactions qui pourront être menées avecdifférents organismes comme les associations(cf. la justification au premier euro de chaqueprogramme indiqué supra). Il est primordialqu’un lien existe entre le projet associatif etles priorités politiques votées par leParlement.Les associations dont les actions concordentavec les politiques publiques peuvent faireune demande de subvention. La fiche 3.1 dudossier de demande de subvention (Cerfan°12156*03) en ligne sur le site Internethttp://vosdroits.servicepublic.fr/associations/R1271.xhtml mentionne en conséquencecette coïncidence indispensable entre l’actionassociative qui fait l’objet de la demande et lapolitique d’intervention délimitée del’administration sollicitée.La participation de l’action associative à lamise en œuvre d’une politique publiquesignifie que les activités subventionnées del’association aidée s’inscrivent dans laréalisation d’un programme et, plusprécisément, d’une action déterminée telleque celles mentionnées supra contribuantainsi à l’intérêt général.A défaut, l’administration sollicitée ne peutjustifier d’octroyer une subvention pour unprojet associatif qui ne rentre pas dans sonchamp d’action circonscrit même si le projetpeut sembler d’intérêt général. Elle adresseradonc le dossier à l’administration centrale outerritoriale qui lui semble la plus appropriée.Le cas particulier des opérateursde l’État sous forme associativeLes opérateurs de l’État sont les premiersacteurs de la mise en œuvre des politiquespubliques. Ces opérateurs de l’État concernéspar les mesures issues de la LOLF sontaujourd’hui 584 11 . Seuls 3 % de ces opérateurssont constitués sous forme associative,les associations concernées relevant principalementdu secteur de l’environnement.Une association dotée de la personnalitémorale et juridiquement distincte desservices des ministères 12 , est présuméeappartenir au périmètre des opérateurs del’État dès lors qu’elle répond à trois critères:◗ une activité de service public, qui puisseexplicitement se rattacher à la mise en œuvred’une politique définie par l’État et se présenterselon la nomenclature par destinationselon le découpage en mission – programme– action;◗ un financement assuré majoritairement parl’État, directement sous forme de subventionsou indirectement via des ressources affectées,notamment fiscales. Ceci n’exclut pas lapossibilité pour l’opérateur d’exercer desactivités marchandes à titre subsidiaire;◗ un contrôle direct par l’État, qui ne se limitepas à un contrôle économique et financier maisdoit relever de l’exercice d’une tutelle ayant lacapacité à orienter les décisions stratégiques,que cette faculté s’accompagne ou non de laparticipation au conseil d’administration.Ainsi, le CNRS, le Musée du Louvre, lesétablissements publics scientifiques, culturels13

13 - La comptabiliténationale (SEC 95) retientqu’un organisme est nonmarchand lorsque plus de50 % des coûts deproduction liés à sonactivité sont couvertsdirectement ou non pardes ressources publiques.Ce caractère nonmarchand déterminel’appartenance del’organisme au secteur desadministrations publiques(APU).14 - La circulaire de ladirection du budget 1BLF-10-3061 du 1 er juillet2010.15 - Une convention estobligatoire lorsque lasubvention est supérieureà 23 000 euros. Jusqu’à cemontant, l’administrationpeut établir un arrêtéattributif de subventionétabli sur le fondement dudossier de demande desubvention (article 10 dela loi du 12 avril 2000relative au droit descitoyens dans leursrelations avec lesadministrations).14et professionnels sont des exemplesd’opérateurs de l’État. On peut y ajouter lesassociations agréées de surveillance de laqualité de l’air.La qualification d’opérateur de l’État obligeles personnes morales en charge de la miseen œuvre d’une politique publique departiciper à la mise en œuvre des objectifs depuissance publique définis par les ministèresde tutelle mais également de s’inscrire dansle cadre budgétaire et comptable imposé parla LOLF et de répondre de leur financementen termes d’objectifs et de performance.Les opérateurs déclinent leurs objectifs desprojets annuels de performance et peuventêtre complétés par des objectifs propres. Lesopérateurs établissent en concertation avecleur ministère de tutelle des indicateurs etdes objectifs qui sont retracés au sein d’undocument spécifique.Ainsi au sein de chaque projet annuel deperformance, est précisé :❚ l’ensemble des crédits destinés aux opérateurspour un même programme distinguantles subventions pour charges pour servicepublic, les dotations en fonds propres et lestransferts;❚ la présentation de chaque opérateur;❚ la présentation des crédits versés pourchaque opérateur, par mission et par programmeet des grandes orientations retenuesdans le cadre de la contractualisation avecl’État;❚ les budgets prévisionnels;❚ les emplois des opérateurs;❚ la contribution des opérateurs aux diversprogrammes.De même, ils devront rendre compte, aumoyen de la « justification au premier euro »de l’utilisation des crédits reçus pour menerà bien la mission de service public dont ils ontla charge et des crédits d’intervention reçus.Il s’agit de mettre en exergue l’utilisation dela subvention au regard de la politique deperformance financée.Un lien contractuel entrel’association subventionnée et l’ÉtatL’association qui n’est pas un opérateur del’État et qui souhaite que son projet soitsubventionné va porter ce dernier auprès deou des administration(s) concernée(s) et deleurs responsables de programme afin dedémontrer que le projet concourt auxobjectifs assignés à la politique publique dontils ont la charge.Dès lors, l’association dont le projet pouvantêtre subventionnée portera une attention particulièreà l’administration auquel le projet estsoumis et plus particulièrement à la politique publiqueque cette dernière met en œuvre.Des éléments seront nécessairement explicitésau sein d’un dossier de demande de subvention.La fiche 3.1 du dossier de demande de subvention(Cerfa n°12156*03) en ligne sur le siteInternet http://vosdroits.servicepublic.fr/associations/R1271.xhtml mentionne à ce titreun certain nombre d’éléments indispensablesà compléter.Dans le cadre d’un partenariat entre l’État etune association, la contractualisation desrelations est devenue nécessaire pour inscrireles activités d’intérêt général dans unepolitique publique et pour sécuriser lepartenariat entre les collectivités publiques etles associations.Certains des éléments mentionnés dans ledossier de demande de subvention serontinclus au sein d’un acte administratif quiprendra parfois la forme d’une conventionannuelle ou pluriannuelle d’objectifs une foisque l’administration aura émis un avis favorableà la demande de subvention.En clôture de la conférence de la vieassociative du 17 décembre 2009, le Premierministre a annoncé la publication d’unecirculaire qui sert de nouvelle base au cycle deconventionnement triennal avec lesassociations et qui donne une analyse claire etpartagée des règles juridiques sur lessubventions des collectivités publiques auxassociations.Cette circulaire datée du 18 janvier 2010composée notamment d’un modèle deconvention met l’accent sur les initiativesportées par les associations qui rencontrent

et concourent à des politiques publiquespermettant la perception d’un soutienfinancier pour la mise en œuvre d’une ouplusieurs actions relevant de l’initiativeassociative.Ainsi, une convention qui traduit en termesjuridiques les relations entre une collectivitépublique et une association doit faire mentionpour chaque action financée, d’une part, de lapolitique de puissance publique à laquelle ellese rattache et, d’autre part, du calendrier etdes modalités de versement des subventionsqui résultent désormais de l’exécution de laprogrammation des crédits en autorisationd’engagement et en crédit de paiement.Il s’agitici d’une conséquence de la gestion modifiéepar la LOLF.Elle précise également les indicateurspermettant d’évaluer la mise en œuvre del’action tant qualitativement quequantitativement. En effet, chaque actionéligible à un financement de l’État doitégalement contribuer à justifier par uneévaluation de ses résultats la légitimité et la« bonne utilisation » des fonds publics.2.Les associations subventionnéeset les règles de gestion publiqueLa mise en place des indicateursde la performanceLa LOLF rend désormais l’évaluation des politiquespublique obligatoire. Afin de pouvoirapprécier la performance d’une action associativesubventionnée dans le cadre d’une politiquepublique, des indicateurs doivent êtremis en place pour rendre compte de la manièredont les objectifs sont atteints.En effet, l’association bénéficiant d’unfinancement devra fournir à l’administration ensus du compte rendu financier prévu par la loidu 10 avril 2000, une évaluation de l’action oudes actions subventionnées. Il faut en effetrépondre à la double exigence du contrôle dela conformité des dépenses effectuées avecl’objet de la subvention et de l’évaluation del’efficacité voire de l’efficience de la dépensepublique.La LOLF conduit donc l’État et les associationsà déterminer les modalités d’évaluation del’action associative avec les objectifs et lesindicateurs du programme budgétaire.La démarche consistant à définir lesindicateurs nécessite une réelle collaborationentre les pouvoirs publics et l’associationsubventionnée pour construire des objectifs,fixer des indicateurs et définir les modalitésd’un dialogue au cours de l’évaluation. Celainduit un partenariat exigeant et étroit.A ce titre, l’association souhaitant bénéficierd’un financement de l’État proposera à celui-ciun ou plusieurs objectifs réalistes liés à l’actionqu’elle réalise, des indicateurs simples etobjectifs dans la fiche 3-2 du dossier dedemande de subvention prévue à cet effet.Les objectifs doivent traduire au moins l’unedes caractéristiques de la performance, àsavoir:❚ l’efficacité socio-économique;❚ la qualité du service à l’usager;❚ l’efficience de la gestion.Il convient de bien identifier le rôle des indicateurs.Il faut pouvoir quantifier (nombre depersonnes, par exemple). Les indicateursquantitatifs doivent être complétés par desindicateurs qualitatifs permettant d’appréhenderla richesse des interventions desassociations qui contribuent à la mise enœuvre des politiques publiques.Les indicateursqualitatifs peuvent également être quantifiés. Ilest possible de calculer le nombre ou lepourcentage de personnes ou d’organismesqui considèrent que l’action subventionnée estutile (par le moyen par exemple d’un questionnaire).Cette définition au préalable des indicateurspermettra donc à l’association subventionnéed’évaluer a posteriori si les objectifs fixés ontété réalisés. Cette évaluation pourra être unoutil efficace, à court terme, pour mesurer lesécarts négatifs ou positifs et tenter de lesexpliquer. A long terme, l’évaluation réaliséepermettra d’analyser les effets directs ouindirects au regard des objectifs poursuivisdans lesquels l’action s’inscrit.Ces éléments ne doivent pas être négligés carils peuvent conditionner le renouvellement dela subvention notamment dans le cas deconvention.15

16 - Circulaire du1 er décembre 2000,Journalofficiel du 2 décembre 2000,circulaire du 24 décembre2002 relative auxsubventions de l’État auxassociations,Journal officieldu 27 décembre 2002 etn° 5193/SG du 16 janvier2007 relative auxsubventions de l’État auxassociations et conventionspluriannuelles d’objectifs.17 - Annexe 3 du modèle deconvention (pluri) annuelled’objectifs,circulaire du18 janvier 2010.Le cas des conventions pluriannuellesLe subventionnement des associations par l’État peut s’appuyer sur une contractualisationpluriannuelle sécurisante et exigeante.◗ Une évaluation renforcée et continueL’évaluation des actions financées par l’État est obligatoire notamment quand ces dernièress’inscrivent dans des conventions pluriannuelles d’objectifs 16 .L’évaluation est réalisée pendant et au terme de la convention pour apprécier la façon dontl’association a mis en œuvre les objectifs fixés par le contrat.L’exemple de convention (pluri)annuelle d’objectifs annexée à la circulaire du 18 janvier 2010prévoit, à titre indicatif, des indicateurs afin d’évaluer l’action subventionnée 17 . Le tableau desobjectifs et des indicateurs présentés à l’annexe 3 de ladite convention peut faire l’objet demodifications et seront établies en collaboration avec l’État.Il peut, par exemple, prendre la forme suivante:◗ Objectifs et Indicateurs quantitatifsVALEURS CIBLESACTION 1(dans le cadre d’un programmed’actions présentation des objectifset des indicateurs par action)OBJECTIFS INDICATEURS 2010 2011 2012 20131. Informationet accompagnement…Créer desoutils…Fiches créées…Documents mis à jour…Diffuser desinformations…Pages web…Réunions organisées…Participants présents…2. Animationd’un réseau…Fournir conseilet expertise…Nombre d’acteurscontactés …Réunions de travailorganisées…Nombres projetsassociatifs aidésFormer…Nombre de formationsoffertes16Nombre de journéesde formations suivies…Diversité des stagiaires

◗ Exemples d’indicateurs qualitatifs :❚ Enquêtes de satisfaction auprès de différentspublics sur la qualité de l’informationet/ou des formations selon l’échelle de satisfactionsuivante :- très satisfaisant - satisfaisant - insatisfaisant -très insatisfaisant - sans opinion.❚ Aménagement des conditions d’accueil(locaux, horaires, etc.)❚ Couverture d’un territoire…❚ Diversité des publics accueillis, des structuresaccompagnées…❚ Commentaires d’usagers ou de leurs représentantsconcernés par l’efficacité de l’actionréalisée, de son impact sur l’environnement.◗ L’annualité budgétaire dans le cadrepluriannuel du budget de l’État et lapluri-annualité contractuelleLa pluri-annualité reconnue par la loiorganique facilite la conclusion par l’Étatd’engagements pluriannuels. La mise enœuvre des conventions pluriannuellesd’objectifs dans ce cadre permet ainsi à l’Étatde s’engager pour soutenir durablement desactions associatives à l’aide des autorisationsd’engagement instituées par la LOLF. L’évaluationet la poursuite du projet sur plusieursannées évite alors la suspension de financementd’une ou des actions.Toutefois, la LOLF ne remet pas totalementen cause les grands principes du droit budgétaireni l’architecture générale des lois definances. L’État demeure tenu par l’annualitébudgétaire matérialisée par le vote de la loide finances chaque année. Dans le cadre desconventions pluriannuelles d’objectifsconclues par l’État avec ses partenairesassociatifs, il sera donc tenu de prévoir uneclause suspensive liée au vote du budgethabituellement matérialisée par les termes« sous réserve de l’inscription des crédits enloi de finances ».Mais par l’effet des prévisions pluriannuellesdu budget de l’État, il peut décider deproposer un montant garanti pour tout oupartie de la durée de la convention.Cette décision repose sur la distinction entreles autorisations d'engagement qui permettentd'engager juridiquement la dépense del’État et sont valables sans limitation de duréejusqu'à leur annulation, et les crédits de paiementqui représentent le volume de trésorerienécessaire pour couvrir les dépenses engagéesréellement.La maitrise budgétaire des subventionsoctroyées par l’État nécessite donc que lesengagements « fermes » (le montant garanti)au bénéfice d’associations soient couvertsintégralement par des autorisations d’engagement.Pour les subventions aux associations dansun cadre conventionnel pluriannuel, l’Étatutilisera donc deux solutions en fonction deses moyens budgétaires:❚ d’une part, l’État peut proposer des engagementspluriannuels fermes. Les autorisationsd’engagement dont l’État dispose, doiventalors permettent de couvrir lesengagements fermes pluriannuels. Ces autorisationsd’engagement sont alors « consommées» lors de la signature de la convention,à hauteur du montant de cet engagementferme. Celui-ci peut couvrir tout ou partie dela durée de la convention en fonction des stipulationscontractuelles.❚ d’autre part, l’État peut proposer des engagementsprévisionnels susceptibles d’êtreaffermis périodiquement (le plus courammentchaque année). Les autorisations d’engagementsont alors « consommées » lors de lanotification à hauteur du montant prévu pourla période (l’année par exemple).Exemple page suivante17

Exemple: Pour une convention pluriannuelle d’objectifs sur 4 ans de 400 € répartis de façon linéaire pour un montant de100 € par an, plusieurs solutions peuvent être envisagées:2011 2012 2013 20141 er cas: 75 % du total est garanti: l’État doit engager 300 € en autorisations d’engagement en 2011 et 100 € en créditsde paiement chacune des trois premières années. Cela ne dispense pas l’association de ses obligations à l’égard du financeurpublic. L’État doit aussi prévoir de verser 50 % de la somme prévue la quatrième année au titre de l’avance sursubvention.Engagementferme de 100 €Engagementferme de 100 €Engagementferme de 100 €Engagementprévisionnel de 100 €susceptible d’êtreaffermis maisavance de 50 %2 ème cas: L’État propose des montants prévisionnels susceptibles d’être affermis chaque année. L’État doit engager 100 €en autorisations d’engagement en 2011 et 100 € en crédits de paiement chacune des quatre années. L’État doit aussiprévoir de verser 50 % de la somme prévue chaque année au titre de l’avance sur subvention.Engagementferme de 100 €Engagement prévisionnelde 100 € susceptibled’être affermis maisavance de 50 %Engagement prévisionnelde 100 € susceptibled’être affermis maisavance de 50 %Engagement prévisionnelde 100 € susceptibled’être affermis maisavance de 50 %18

Autorisations d’engagement(AE) : support pour engagerjuridiquement une dépense. Leurmontant constitue la limitesupérieure des engagementsautorisés dans l’année budgétaire.Crédits de paiement : ilsreprésentent la limite supérieure descrédits pouvant être payés dansl’année, couvrant les engagementspris dans le cadre des autorisationsd’engagement.Indicateur: donne une indicationchiffrée de la progression attendueet obtenue de la performance.Justification au premier euro(JPE) : justification de la totalité descrédits et des personnels demandés(PAP) ou consommés (RAP) pourchaque programme.Loi de finances: elle détermine lanature, le montant et l’affectation desressources et des charges de l’État,compte tenu d’un équilibreéconomique et financier qu’ellesdéfinissent.Loi de règlement des comptes :elle constate les résultats financiersde chaque année.Mission: au sens de LOLF, elleregroupe les programmesconcourant à une politique publique.Programme : au sens de la LOLF, ilregroupe tous les crédits destinés àmettre en œuvre une action ou unensemble cohérent d’actions relevantd’un même ministère.Projet et rapport annuel deperformances (PAP et RAP): ilspermettent aux parlementaires decomparer la prévision et l’exécutionbudgétaire et l’engagement sur lesobjectifs et les résultats constatés.Titre: charges budgétaires de l’Étatréparties sous sept titres en fonctionde la nature des dépenses.Voir les mots clés de la LOFT dans le“le Guide pratique de la LOLF” surhttpp://www.performancepublique.gouv.frLoi organique relative aux loisde finances – LOLF: promulguéele 1er août 2001 pour entrer enapplication le 1er janvier 2006, laLOLF remplace l’ordonnance du2 juin 1959 et fixe le cadre de lanouvelle constitution financière del’État.19

18 - Projet de loi deFinances 201119 - www.performancepublique.gouv.frANNEXELA RÉPARTITION DES MISSIONSET PROGRAMMES EN LFI POUR 2011 18Les missions ainsi que le détail des programmes ci-après sont disponibles sur internet 19Missions(Exemples)N°deprogrammeTitre du programme(Exemples)N°de l’actionIntituléde l’actionAction extérieurede l’État185Diplomatie culturelleet d’influence 02Coopération culturelle etpromotion du françaisAdministrationgénérale etterritoire de l’État232Vie politique,culturelleet associative05Vie associative et soutienAgriculture, pêche,forêt et affairesrurales154149Économie et développementdurable de l'agriculture, de lapêche et des territoiresForêt1402Gestion équilibrée et durabledes territoiresRégime forestier etpatrimoine forestier domanialAide publique audéveloppement301 Développement solidaire etmigrations0301Autres actions bilatérales dedéveloppement solidaireAides multilatérales dedéveloppement solidaireAncienscombattants,mémoireet liens avec lanation167169Liens entre la nation et sonarméeMémoire,reconnaissance etréparation en faveur du mondecombattant0203Politique de la mémoireSolidarité04Actions spécifiques en faveur del’accès à la cultureCulture 224 Transmission des savoirs etdémocratisation de la culture0206Soutien à l’éducation artistique etculturelleAction culturelle internationale20

Missions(Exemples)N°deprogrammeTitre du programme(Exemples)N°de l’actionIntituléde l’action181Prévention des risques01Prévention des risquestechnologiques etdes pollutionsÉcologie,développementet aménagementdurable113Urbanisme, paysages, eauet biodiversité1002Prévention des risques naturelset hydrauliquesGestion des milieuxet biodiversité207Sécurité et circulationroutièresEducation routièreEconomie 223 Tourisme 03 Politique favorisantl’accès aux vacancesEnseignementscolaire230 Vie de l’élève 01 Vie scolaire et éducationà la responsabilitéImmigration,asile et intégration104Intégration et accèsà la nationalité française12 Actions d’intégrationdes étrangers en situationrégulière182Protection judiciairede la jeunesse01Mise en œuvre desmesures judiciaires:mineurs délinquantsJustice101Accèsau droitet à la justice0304Aide aux victimesMédiation familiale et espacesde rencontre180Presse, livres et industriesculturelles02Aides à la presseMédias,livre et industries313Contribution à l’audiovisuel et àla diversité radiophonique01Soutien à l'expressionradiophonique localeOutre-mer138123Emploi outre-merConditions de vie outre-mer0204Aide à l’insertion et à laqualification professionnelleSanitaire, social, culture,jeunesse et sports21

Missions(Exemples)N°deprogrammeTitre du programme(Exemples)N°de l’actionIntituléde l’actionPolitiquedes territoires112 Impulsion et coordination dela politique d’aménagementdu territoire02 Développement solidaire etéquilibré des territoiresRechercheet enseignementsupérieur186231Recherche culturelleet culture scientifiqueVie Etudiante0103Recherche culturelleSanté des étudiants etactivités associatives,culturelles et sportivesSanté204 Préventionet sécurité sanitaire1214Accès à la santéet de l’éducation de la santéPrévention des maladieschroniques et qualité de vie desmaladesSécurité176Police Nationale12Sécurité routière152Gendarmerie Nationale03Sécurité routière304Lutte contre la pauvreté:revenu de solidarité active etexpérimentations sociales02Expérimentation sociale et autresexpériences en matière sociale etd’économie sociale106Actionsen faveur des famillesvulnérables0103Accompagnement des famillesdans leur rôle de parentsProtection des enfants et desfamillesSolidarité,insertion et égalitédes chances137Egalité entre les hommes etles femmes010305AccèsdesfemmesauxresponsabilitésetàlaprisededécisionÉgalité en droit et en dignitéSoutien du programme égalitéentre les hommes et les femmes157Handicap et dépendance01Évaluation et orientationpersonnalisée des personneshandicapées02Incitation à l’activitéprofessionnelle124Conduite et soutien despolitiques sanitaires et sociales03Gestion des politiques sociales22

Missions(Exemples)N°deprogrammeTitre du programme(Exemples)N°de l’actionIntituléde l’action219Sport0102Promotion du sport pour le plusgrand nombreDéveloppement du sport de hautniveauSport, jeunesseetvie associative163Jeunesseet vie associative030102Prévention par le sport etprotection des sportifsDéveloppement de la vieassociativeActions en faveur de la jeunesseet de l’éducation populaire03Actions particulières en faveurde la jeunesseTravailet emploi232Vie politique,cultuelleet associative05Amélioration de l’insertiondans l’emploi par l’adaptationdes qualifications et lareconnaissance descompétences102Accès et retour à l’emploi01Amélioration des dispositifsen faveur de l’emploi despersonnes les plus éloignéesdu marché du travail177Prévention de l'exclusion etinsertion des personnesvulnérables1112Prévention de l’exclusionHébergement et logement13Aide alimentaireVilleet logement109Aide à l’accès au logement1402Conduite et animation despolitiques d’hébergement etde l’inclusion socialeInformation relative aulogement etaccompagnement des publicsen difficulté147Politique de la ville01Actions territorialisées etdispositifs spécifiques de lapolitique de la ville23

Guideà l’usage des associationsCe guide publié la première fois en 2007 par le ministèrechargé de la vie associative avec le concours de la directiondu budget du ministère de l’économie, des finances et del’industrie est réactualisé périodiquement. Il s’agit de latroisième actualisation. Auteur initial : Jean-Marie RAYNAUT- Réactualisation : Aurélie AÏM-TUIL