Les forêts communales après les forêts communautaires. - Impact ...

La gestion décentralisée des ressources forestières au Cameroun :Les forêts communales après les forêts communautaires.Guy Merlin NGUENANG 1 ; Quentin DELVIENNE 2 , Vincent BELIGNE 3 ; Marie MBOLO 41: ProPSFE / GTZ Cameroun guy-merlin.nguenang@cameroun-foret.com; gnguenang@hotmail.com2 : AFVP/GTZ Cameroun quentin_delvienne@yahoo.fr3 : SCAC - Ambassade de France au Cameroun. BP 1616 - YAOUNDE vincent.beligne@gmail.com4 : FSC – ARO m.mbolo@fsc.org1. IntroductionDepuis plus d’une décennie, le Gouvernement camerounais a engagé d’importantes réformes dans lesecteur forestier avec, la promulgation en 1994 d’un nouveau code forestier régit par la loi n° 94/01 du20 janvier 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche.Un des points saillants de cette reforme est, l’amélioration de la participation des collectivitésdécentralisées et locales dans la conservation et la gestion des forêts. Ce soucis réel dedécentralisation dans la gestion des ressources forestières est marqué par l’opportunité qu’offre cetteloi aux communautés et communes, non seulement d’acquérir et de gérer une partie du secteurforestier (forêts communautaires et forêts communales), mais aussi pour ces dernières de bénéficierde rentes forestières au travers l’instauration d’un mécanisme de fiscalité décentralisée.Ces dix dernières années, la plupart des initiatives se sont essentiellement concentrées sur ledéveloppement de la foresterie communautaire et très peu sur l’opportunité qu’offre la loi de créer unpôle de développement local au travers des forêts communales.Ceci peut notamment s’expliquer par l’existence des redevances forestières annuelles (RFA), fiscalitédécentralisée et par la méconnaissance des opportunités réelles de classement et de création deforêts au titre de la commune.Dix après, la foresterie communautaire est à la croisée de chemin, après une phase de balbutiementmarquée par diverses contraintes et surtout d’un cadre institutionnel pas toujours adapté.Alors que la foresterie communautaire est actuellement à sa phase de "stagnation " l’on note de plusen plus l’émergence du concept de la foresterie communale au Cameroun.En mai 2006 s’est tenu à Yaoundé les premières assises de la forêt communale faisant suite à lacréation d’une association des communes forestières du Cameroun (ACFCAM). Un mois plus tard aeu lieu le lancement du projet de partenariat FSC – GTZ d’appui à la gestion durable et à lacertification des forêts communales. L’AFCAM s’est également engagée dans un projet decoopération décentralisée en partenariat avec les communes forestières européennes. Ce projet quidébutera en novembre 2007, vise essentiellement l’appui aux forêts communales.La promulgation des lois relatives à la décentralisation en juillet 2004 a donné une orientation claire auprocessus de réforme de l'Etat Camerounais. En particulier, ces textes de lois posent pour lescommunes les bases pour l'exercice futur de leurs compétences en matière de développementéconomique, sanitaire, social, éducatif, sportif et culturel.Cette contribution présente les aspects conceptuels et réglementaires de la foresterie communale auCameroun complétée des premières expériences en la matière. Sont également mis en évidence, lesdéfis aux quels devront faire face les communes et leurs collaborateurs afin que les forêtscommunales soient les accélérateurs du développement local.2. La forêt communale : une opportunité offerte pour la valorisation des ressources naturellesselon les lois sur la forêt et sur la décentralisationSelon l’article 30 de la loi de 1994 portant sur le régime des forêts, de la faune et de la pêche, estconsidérée comme forêt communale, toute forêt faisant l'objet d'un acte de classement pour le comptede la commune concernée ou plantée par la commune.6 e CEFDHAC, Libreville 20 – 23 Novembre 2007 1

Ainsi en fonction des zones socio –écologiques, les objectifs de la foresterie communale peuvent êtredifférentes. Dans les régions soudano- sahéliens et de transition forêt savane, l’option de plantationserait privilégiée alors qu’en zone de forêt dense ce serait l’exploitation forestière.A la faveur de la loi d’orientation sur ladécentralisation, les communes possèdent lacapacité de se constituer un patrimoinedomaniale propre, notamment au travers desforêts communales qui selon la loi forestière,relèvent du domaine privé de la communedès la signature de l’acte de classement.La loi leur reconnaît également la possibilitéd’obtenir un titre foncier sur ces massifsforestiers ou les terres attribuées pour lesplantations forestières.Photo G.M. nguenangMairie en réfectionLa décentralisation permet ainsi de passer de l’étape de la démocratie représentative où les citoyensse considèrent plus comme sujets pour l’étape de la démocratie participative où les citoyens sont devéritables acteurs et participent effectivement à la prise de décision (ABOUEM A TCHOYI & Al. 2007).Les forêts communales dans le plan de zonage forestierLe plan de zonage du secteur forestier du Sud Cameroun, a prévu pour certaines communes, desmassifs pour la forêt communale (figure 1). La loi permet tout de même aux communes dont le plan dezonage forestier ne prévoit pas de massif pour la création d’une forêt communale, la possibilitéd’identifier dans le domaine national un espace pouvant être érigé en forêt communale. Ceci doit sefaire de manière concerté avec les populations riveraines afin d’éviter les conflits au niveau desespaces qu’elles pourraient aussi bien ériger en forêt communautaire.Pour tout projet de classement de forêt communale, que le massif identifié soit prévu dans le plan dezonage ou non, la procédure de classement est la même. La seule différence est que pour les massifsidentifiés dans le domaine national banal, la période de sensibilisation ou de préavis de classementest plus longue (90 jours au lieu de 30 jours comme pour ceux prévus dans le plan de zonage).Le classement d'une forêt communale est sanctionné par un décret du premier ministre, chef dugouvernement sur présentation par le Ministre chargé des forêts d’un dossier relatif à la dite forêt.Après le classement, il est prévu par la loi que les forêts communales doivent être bornées et titréesconformément à la législation foncière en vigueur, en vue de leur enregistrement et de leurimmatriculation au livre foncier, pour le compte de la commune.Figure 1 : Plan de zonage forestier Cameroun méridionale6 e CEFDHAC, Libreville 20 – 23 Novembre 2007 2

L’élaboration d’un plan d’aménagement validé par l’administration forestière est un préalable àl’exploitation d’une forêt communale. Depuis 2005, les forêts communales sont soumis à la réalisationd’une étude impact sommaire suivant l’Arrêté ministériel N° 007 /MINEP fixant les différentescatégories d’opérations dont la réalisation est soumise à une étude d’impact environnementale.Le tableau suivant présente les principales étapes d’acquisition et d’exploitation forêt communaledans le domaine forestier nationale.Tableau 1 : Différentes étapes, de la mise en place à l’exploitation d’une forêt communale dans ledomaine forestier.EtapesSous- étapes1 Classement de la forêt • La préparation de la note technique préliminaire d’information;• L’avis au public;• La sensibilisation des autorités administratives et locales;• La sensibilisation des populations;• Les travaux de la commission de classement;• Préparation des textes à soumettre au premier ministre pour signature del’arrêté de classement2 Elaboration du plan d’aménagement • Inventaire multi ressources• Enquête socio-économique3 Etude d’impact environnementalsommaire• Enquêtes (pluridisciplinaires)4 Exploitation • Délimitation assiette annuelle de coupe• Inventaire d’exploitation3. Les expériences de forêts communalesLes premières expériences d’appui à la mise en place deforêts communales ont été menées dès 1992 dans le cadredu projet d'Aménagement Pilote Intégré de Dimako (API –DIMAKO). La commune de Dimako a bénéficié de l’appuitechnique et financier de ce projet pour le classement de saforêt communale. Elle est la première forêt communaleopérationnelle au Cameroun.Quelques communes se sont par la suite engagées dansdes expériences plus ou réussies, sur fond propre ou/etsurtout avec l’appui financier des sociétés d’exploitationforestière partenaires.Exploitation dans une forêt communaleOn peut citer l’exemple de la commune de Moloundou qui a reçu l’appui de la société forestièreALPICAM, les commune de Yokadouma et de Gari gombo qui ont reçu l’appui de la société forestièreSTBK.Le tableau suivant donne la liste des communes actuellement engagées dans le processus deforesterie communale au Cameroun et leur différents niveau d’avancement.Photo : Q. DelvienneTableau 2 : Communes engagées dans le processus de forêts communalesCommunes Niveau d’avancement Superficie Observations(ha)Forêts déjà officiellement classées1- DIMAKO En exploitation 16 500 Forêt prévue dans le plan de zonage2- DJOUM Plan d’aménagement en cours 15 270 Forêt prévue dans le plan de zonage3- GARI GOMBO En exploitation 40 000 Forêt prévue dans le plan de zonage4- MESSONDO Acte de classement signé 16 864 Forêt prévue dans le plan de zonage5- MOLOUNDOU En exploitation 42 612 Forêt prévue dans le plan de zonage6- YOKADOUMAPlan d’aménagement approuvéForêt prévue dans le plan de zonage22 206(pas encore en exploitation).Processus de classement en cours7- AKOM 2 / EBOLOWA Avis au public émis 17 178 Forêt prévue dans le plan de zonage6 e CEFDHAC, Libreville 20 – 23 Novembre 2007 3

8- AMBAMDossier transmis au Ministère desForêt prévue dans le plan de zonage44 666Forêts et de la Faune9- BATOURI Avis au public émis14 Forêt prévue dans le plan de zonage15210- BELABO Avis au public émis 9 819Transfert d’une partie de la réserve deNdeng –Deng11- MBANG Avis au public émis 19 854 Forêt identifiée dans le domaine national12- NANGA EBOKO Avis au public émis 20 000difficultés avec communautés ; abandonprobable du projet13- NDÉLÉLÉ Avis au public émis 10 550 Forêt identifiée dans le domaine national14- NGORODossier transmis au Ministère desForêt identifiée dans le domaine national32 832Forêts et de la Faune15- SALAPOUMBE Avis au public émis 23 172 Forêt identifiée dans le domaine national16- SANGMÉLIMAProjet de classement transmis auForêt prévue dans le plan de zonage27 659Premier Ministère17- YOKO Avis au public émis 27 070 Forêt identifiée dans le domaine nationalForêts communales prévues dans le plan de zonage mais processus non initié18- LOLODORFProcédure de classement noninitiée1717819- LOMIÉ / MESSOKProcédure de classement noninitiée20 89020- MESSAMENA,/ ABONG MBANG / Procédure de classement nonMINDOUROUinitiée37 92121- NGOULÉMAKONG / MÉNGONGProcédure de classement noninitiée15 702Il ressort de ce tableau que plus d’une vingtaine de communes sont actuellement engagées dans leprocessus de foresterie communale au Cameroun. Mais en réalité le nombre de communes engagéesdans le processus est largement supérieur à ce chiffre. En effet il n’est pris en compte dans ce tableauque les communes dont les demandes ont été déjà enregistrées auprès du Ministère des forêts (Juin2007) et/ou les communes dont les espaces sont clairement réservés dans le plan de zonageforestier.Plusieurs autres communes sont engagées dans le processus de classement de leurs forêtscommunales notamment dans le cadre du "Projet d’appui à la gestion durable et la certification desforêts communales" conjointement mené par le FSC et la GTZ au Cameroun en cours depuis juillet2006. On peut citer l’exemple des communes de Ndikinimeki, Makak, Ayos, Akoeman.Le projet de coopération décentralisée entre l’Association des Communes Forestières du Cameroun(ACFCAM) et les communes Européennes (françaises et allemandes), a pour ambition d’appuyer enquatre ans une cinquante de communes dans le processus de mise en place de forêts communaleavec un accent particulier sur la mise en œuvre de mécanismes MDP (Mécanisme de DéveloppementPropre), notamment l’appui des communes à la plantation des arbres.EncadréQuelques limites observées au processus de foresterie communale *1. Disponibilité de l’espace• Plusieurs communes dont le plan de zonage n’a pas prévu un espace pour la forêt communale ont desdifficultés à identifier un espace pour leur forêt communale. Les communes de Campo, Niété et Ma’ann’ont pratiquement pas d’espace pour ériger une forêt communale.• Dans les communes où la densité de population est plus ou moins grande avec un fort degréd’appropriation sur l’espace et la ressource, la non disponibilité d’espace peut conduire au risque deconflit entre forêts communales et forêts communautaires. C’est le cas des communes d’Akoémane etd’ayos.2. Faible suivi des dossiers• En général, les communes ont un faible niveau d’appropriation des dossiers de leur forêt communale.Ces dossiers sont mieux maîtrisés par des partenaires forestiers quand ce genre de partenariat existe.3. Faible capacités techniques des communes• Les communes n’ont pas toujours les capacités techniques pour assurer leur rôle de maître d’œuvrenotamment dans l’exécution, le suivi et le contrôle des activités relatives à la foresterie communale.4. Difficultés de financement• De nombreuses communes ont exprimé leurs inquiétudes par rapport aux frais incombant auxcommunes avant de pouvoir exploiter. Rappelons que la législation forestière ne prévoit pas deconvention provisoire pour les FC.*NGUENANG, G.M. ; DELVIENNE, Q; OWONO OWONO, F. (2007). Note de synthèse missions d’identification des communes. Rapport FSC –PGDRN.6 e CEFDHAC, Libreville 20 – 23 Novembre 2007 4

4. Forêts communales et contribution à lutte contre la pauvreté : les défis majeurs à releverLa bonne gouvernancePlusieurs études sur la fiscalité forestière décentralisée au Cameroun, ont relevée les manquementssérieux du fait de la mauvaise gouvernance (BIGOMBE, 2003, 2001 ; NDJANYO & MAJEROWICZ,2004).L’une des principales réserves émises aujourd’hui par les sceptiques de la foresterie communale, estlié au risque élevé de mauvaise gouvernance au regard des différents états de lieux sur la gestion desredevances forestières au niveau des communes.Ce risque a été aussi identifié dans le cadre de projet des projets d’appui à la foresterie communaleactuellement en cours au Cameroun.Dans le cadre du projet d’appui à gestion durable et la certification des forêts communales, duFSC/GTZ, un volet important du projet est concentré à l’appui institutionnel et la gouvernance descollectivités décentralisées ciblées. Ce volet est appuyé par le Programme d’Appui à laDécentralisation et au développement Local (PADDL) de la GTZ et vise essentiellement lerenforcement des capacités techniques et organisationnelles pour la gestion du patrimoine et desfinances communales (en liaison avec la gestion des forêts communales).Le projet de coopération décentralisée pour la foresterie communale au Cameroun, de l’Associationde Communes Forestières du Cameroun (ACFCAM), a institué une charte d’adhésion qui prescrit lesrègles de bonnes gouvernances aux quelles seront assujetties toutes les communes impliquées dansle projet.L’efficacité comme élément de la bonne gouvernance est aussi un facteur de risque important. Eneffet l’efficacité dans ce contexte implique que, les procédures et les institutions produisent desrésultats qui répondent aux besoins de la société tout en faisant une meilleure utilisation desressources à leur disposition.Or le personnel communal souffre de maux comme l’absence de statut et du déficit de qualification. Sila loi a prévu un transfert des ressources, il n’existe pas encore de textes sur les transferts decompétences de l’Etat aux collectivités locales. Pour la gestion des forêts communales ce problèmeva se poser avec acuité, d’où la nécessité de renforcer les capacités techniques des communes afinqu’elles assure leur rôle de maître d’œuvre notamment dans l’exécution, le suivi et le contrôle desactivités. La création d’une cellule technique spécialisée au sein de l’organigramme communales’avère efficace à cet effet.La gouvernance locale avec un accent sur leprincipe de participation, est également un deséléments importants à prendre en compte dansle processus de foresterie communale. Ceci dansla prise en compte des préoccupations despopulations locales, de la phase d’identification etdu classement de l’espace communale à laphase de répartition des retombées del’exploitation.Un risque fortement potentiel est la naissance deconflit entre les espaces potentiels pour les forêtscommunautaires et les espaces sollicités pour laforêt communale dans le domaine national.Communauté en réunionDes précautions devraient alors êtres prises afin que le droit de préemption des populations locales nesoit pas bafoué.Photo G.M. nguenangLa volonté politiqueLa volonté politique pour une plus grande implication des populations locales dans la gestion desressources forestières est clairement ressortie dans les documents de politique forestière etnotamment dans le programme sectoriel forêt –environnement (PSFE). Mais dans les faits ce n’est6 e CEFDHAC, Libreville 20 – 23 Novembre 2007 5

pas toujours le cas. Cette réelle volonté politique de faire avancer les choses n’a pas toujours étéconstatée, notamment avec la foresterie communautaire où dix après, l’impact sur la lutte contre lapauvreté reste encore mitigé.Pour la foresterie communale une ferme volonté politique à la fois dans les actes et dans les faits estindispensable pour la réussite de ce processus.Actuellement au sein de l’administration forestière, il n’ y a pas de structure chargée du suivi de laforesterie communale. Ceci ajouté au manque de moyens techniques et humains au sein de ceministère, contribue aux lenteurs observées dans le traitement des dossiers de foresterie communale.A titre d’exemple, la commune de Messondo dans le Centre, a dû relancer son dossier de classementtrois fois de suite pour finalement obtenir le classement de sa forêt communale après trois ans. Ledossier de classement de la forêt communale de Sangmelina a été initié depuis 1998. A ce jour laprocédure n’a pas encore aboutit.Cette volonté politique devra conduire à une revue de la réglementation en vigueur relative à la miseen place et à l’exploitation des forêts communales. Actuellement la réglementation sur les forêtscommunale est confondue à celle des unités forestières d’aménagement (UFA). Or les forêtscommunales présentent des éléments de spécificité propres par rapport aux UFA.Les forêts communales bien que classées dans le domaine forestier permanent sont pour la plupartde petites superficies à comparer aux UFA. Pour certaines communes comme celles de Belabo,Ndélélé, …, la superficie circonscrite pour la forêt communale atteint moins de 10.000 ha. Ce quiremet sur la table les questions relatives au type d’aménagement et aux modalités d’exploitation dansces forêts. Pour une gestion durable de ces dernières, les règles prescrites pour les forêts deproduction ne seraient pas toujours adaptées.De plus la proximité, voir l’imbrication des forêts communales et les terroirs villageois fait que lesmodalités d’application des droits d’usages dans les forêts communales devraient être redéfiniesdifféremment de celles des concessions forestières.La concertation entres les différents acteursUn manque réel de concertation entre les différents acteurs s’est observé au début de la mise œuvredu processus de foresterie communautaire au Cameroun. Les approches pratiques étaient tout à faitdifférentes suivants les organismes et institutions d’appuis (SNV, la Coopération Canadienne, DFID,EU,…). La nécessité d’une concertation s’est imposée avec le temps. Ceci a eu pour conséquencedans les débuts, une faible synergie dans les actions et une pression de lobbying limitée.Après les forêts communautaires, c’est la mouvance foresterie communale. Il serait donc importantque les différents acteurs impliqués dans le processus travail dans un cadre de concertation etd’échange pour plus d’efficacité et d’efficience dans les actions et surtout pour des actions de lobbyingqui permettront de lever les contraintes et freins au processus.5. ConclusionUne des différence fondamentale entre une forêt communautaire et une forêt communale est que lapremière est situé dans le domaine national non permanent à vocation agro-forestière alors que laseconde est située dans la zone de forêt permanente à vocation de conservation et de production.Ainsi, l’émergence de la foresterie communale laisse entrevoir non seulement de larges possibilités enterme de développement local par la rentabilisation de la multifonctionnalité de la forêt, mais aussi enterme d’augmentation de la surface de forêt sous aménagement durable.6. Références bibliographiquesABOUEM A TCHOYI, D.; NKOLO NZODO, M.; PONGOUE, M. (2007). Analyse comparée des textesrelatifs à la législation forestière et à la décentralisation au Cameroun. Rapport JMN ConsultantSarl pour le compte de GTZ-PGDRN. 88p.6 e CEFDHAC, Libreville 20 – 23 Novembre 2007 6

BIGOMBE LOGO, P. 2003. The decentralized forestry taxation system in Cameroon : localmanagement and state logic "Environmental Governance in Africa working paper N° 10 WRI,Washington, D.C.BIGOMBE LOGO, P. 2001. Décentralisation dans la gestion forestière et développement local auCameroun: Economie politique et l’accountabilité et de la performance dans la gestion locale desrevenues forestières au Sud Est Cameroun. Draft report WRI.DELVIENNE, Q. (2007). Brochure d’information sur les forêts communales. PPP FSC/GTZ. 28p.NDJANYOU L. ; C.H. MAJEROWICZ (2004). Actualisation de l’audit de la fiscalité décentralisée dusecteur forestier Camerounais. Rapport d’étude I&D / Banque Mondiale. 137p.NGUENANG, G.M. ; DELVIENNE, Q.; OWONO OWONO, F. (2007). Note de synthèse missionsd’identification des communes. Rapport FSC – PGDRN/GTZ.6 e CEFDHAC, Libreville 20 – 23 Novembre 2007 7